Las Políticas Públicas para Jóvenes - Inicio - Injuv

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Ciudadanía y Políticas Públicas.Programas públicos para jóvenes chilenos en la década del 90Vicente EspinozaInvestigador Instituto de Estudios AvanzadosUniversidad de Santiago de ChileFONO: 236-0136FAX: 235-8089vespinoz@lauca.usach.clPRESENTACIÓN ............................................................................................................................. 0POLÍTICAS PÚBLICAS Y CIUDADANÍA JUVENIL ............................................................................... 4LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA JÓVENES ......................................................................... 8CAPACITACIÓN LABORAL CHILE-JOVEN ...................................................................................... 10PROGRAMA LOCAL DE DESARROLLO JUVENIL (FOSIS-PLDJ)................................................... 13MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN MEDIA ...................................................... 16LA DEMANDA DE LOS JÓVENES ............................................................................................ 21LA CIUDADANÍA EN EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PARA JÓVENES............................................... 25LA CIUDADANÍA COMO ENCUENTRO DE LA DIVERSIDAD .......................................... 28REFERENCIAS .............................................................................................................................. 34


Ciudadanía y Políticas Públicas.Programas públicos para jóvenes chilenos en la década del 90 1Vicente Espinoza * *PresentaciónLas políticas sociales del sector público enfrentan alguna vez la situación paradójica de que supropio éxito a la vez que exige su reformulación impide que ésta pueda llevarse a cabo. Losargumentos que aboguen por la modificación de una política exitosa no sólo aparecenextemporáneos, sino que enfrentan una fuerte resistencia de los gestores de las políticas; éstosexhiben abundantes resultados e indicadores que se resumen en una verdad a todas lucesevidente: "si ha operado tan bien hasta aquí ¿para qué cambiarla?". En realidad, los únicos signosque preocuparían al gestor de políticas sociales son que no se encuentre la población objetivo(errores de focalización) o que la política no cumpla con sus objetivos (según lo indiquenevaluaciones de resultado o impacto). Sin embargo, hay otras señales de desajuste entre la oferta yla demanda que los gestores de política difícilmente pueden percibir, inmersos en un diseño depolítica que se justifica desde el cumplimiento de los objetivos.* La investigación que sirve de base a este artículo contó con el apoyo del Segundo Concurso 1999 del Fondopara el Estudio de las Políticas Públicas del Magister en Políticas Públicas del Departamento de IngenieríaIndustrial de la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile.* * Investigador Instituto de Estudios Avanzados Universidad de Santiago de Chile. Román Díaz 89, Providencia.Santiago de Chile. Fono: 236-0136 Fax 235-8089 vespinoz@lauca.usach.cl


La propia dinámica de una política social exitosa tiende a producir un desajuste entre la oferta de lapolítica o programa y la demanda que busca satisfacer. Tal desajuste genera una demandainsatisfecha, muchas veces sin formulación explícita. El descalce no debiera extrañar pues, en lamedida que los programas alcanzan los objetivos que se proponen, naturalmente tienen quedesactualizarse con respecto a la demanda, creando nuevas condiciones para su aplicación. Locontrario es suponer una situación estática en la cual los programas no tienen efecto algunosobre la condición de su población objetivo.El análisis que realiza este artículo identifica y caracteriza el desfase de las políticas con sudemanda, a la vez que elabora sobre consecuencias que ello tiene para su diseño. Loselementos de información para abordar el problema propuesto provienen de los efectos quesiguen a la intervención de los programas– lo que en algunos contextos se denomina efectoulterior o efectividad (Sulbrandt 1993). De hecho, toda política genera efectos vinculados con suobjetivo de interés, los cuales no se incorporan explícitamente al diseño ya sea porque no hansido previstos, porque se consideran intrascendentes o porque se estima que se producirán detodas formas (Mohr 1995, Richards 1985)Las políticas para jóvenes que se analizan en este artículo conciben la ciudadanía como unelemento implícito de su diseño, sin que constituya su objetivo de interés. Las características quetoma relación establecida entre los jóvenes y el sector público constituye la base para detectartanto la definición de ciudadanía implícita en las políticas públicas como la demanda insatisfechade los jóvenes.Puede criticarse, quizás, como exageradamente riguroso o simplemente arbitrario tratar laspolíticas públicas desde el punto de vista de sus efectos ulteriores, lo cual haría resaltar susVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 1


insuficiencias sin destacar debidamente sus méritos. Arbitrario, entonces, porque las analizaríadesde un punto de vista que no constituye su objetivo explícito. Entendamos bien: los programasoperan sobre un contexto que no siempre controlan y con una estrategia de intervenciónnecesariamente simplificada. Tomar en cuenta los efectos ulteriores de una política o programarevestiría arbitrariedad sólo si se buscara evaluar sus resultados desde este punto de vista.Las condiciones creadas por la aplicación de una política al margen o más allá de su objetivo deinterés son antecedentes que los gestores no pueden visualizar adecuadamente debido a quesus evaluaciones, incluso las de impacto, se ajustan a los objetivos propuestos por el programa opolítica (González 2000). En consecuencia analizar las políticas desde el punto de vista de losefectos ulteriores sobre sus usuarios, no reviste arbitrariedad alguna; por el contrario, es unreconocimiento a su capacidad de modificar la demanda en el curso de su aplicación. Reconocerestos cambios de demanda no es, ni puede concebirse como una evaluación de la política, sinocomo una contribución dinámica a su ajuste por medio de la revisión de los supuestos de sudiseño.La propuesta de este artículo es que las políticas sociales públicas deben incorporar el logro deciudadanía como una finalidad explícita en su diseño, antes que como un resultado deseablepero innecesario de promover directamente. ¿Por qué debieran hacerlo? La mayor parte de lasdemandas o críticas de las políticas públicas que recoge nuestra investigación se refieren a uncampo de relaciones que puede denominarse “ciudadanía social”, porque corresponde a lasresponsabilidades sociales del estado 1 . La demanda insatisfecha, la brecha entre los objetivosde una política y las expectativas de los beneficiarios, puede entenderse como demanda por1 Esta formulación recupera la tipología de Marshall (1965); no obstante, mi análisis no hace equivalente laresponsabilidad social del estado en el logro de equidad con las obligaciones del estado social del siglo XX.También se aparta de aquellas definiciones en las cuales la ciudadanía no se diferencia de la integración social(Durston 1996)VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 2


ciudadanía, pues queda definida por los usuarios como el correlato público para un esfuerzoindividual limitado por la desigualdad de las relaciones sociales. Vale decir, la población objetivode la política reclama una responsabilidad estatal sobre la equidad social.El carácter que tome la relación entre el estado y los ciudadanos a través de las políticaspúblicas tampoco es indiferente de la estabilidad a largo plazo del sistema democrático. Laspolíticas públicas reflejan la aplicación práctica que el estado hace de los derechos reconocidosa los miembros de una comunidad. La política pública es la "señal" que los ciudadanos recibenrespecto de cómo el estado atiende sus derechos, vale decir donde comienza la integración odónde termina la exclusión. Si la ciudadanía puede definirse como ejercicio de los derechosreconocidos en una sociedad, entonces la preocupación de este artículo es en qué medida laspolíticas sociales definen derechos de una forma que contribuya a un proceso dedemocratización.Por cierto la ciudadanía es un concepto que refiere a una situación límite hacia la cual tiende unasociedad, pero sin realizarla plenamente; por lo anterior, esta discusión perdería especificidad sise realizara fuera del contexto histórico en el cual aparece. La pertinencia del análisis propuestose asienta sobre lo que, en su momento, el PNUD diagnosticó como “déficit de la participaciónciudadana” (PNUD 2000). De acuerdo con este análisis, buena parte de la responsabilidad de taldéficit radica en políticas públicas que, guiadas por un afán de eficiencia, derivan en un juegoinstrumental mutuo entre el sector público y los ciudadanos.La observancia de estrictos criterios técnicos para su aplicación, no exime a la política pública desus implicancias políticas estrictas. La excelencia técnica es una condición necesaria para quelos derechos de los ciudadanos sean efectivamente atendidos y la política pueda sustentarse. NoVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 3


obstante, la relación entre el sector público y la población objetivo es más que el sucedáneo deuna relación entre clientes y proveedores, ya que define prácticamente las características queasume la ciudadanía. Por lo anterior, como respuesta al déficit de participación surgenorientaciones, aún poco legitimadas dentro del sector público, a la búsqueda de nuevas formasde ciudadanía.“Nuevas formas de ciudadanía” es una expresión deliberadamente ambigua, pero apropiadapara referirse a iniciativas de crítica innovadora, donde confluyen el sector público y la sociedadcivil (De la Maza 2001). Apropiada porque la ciudadanía no requiere tomar una forma u otra parafavorecer la legitimidad de las instituciones públicas. La noción de ciudadanía que aparece tantoentre los gestores de políticas públicas como quienes tienen acceso a ellas remiten a un campoque se concibe como más amplio que el simple ejercicio de los derechos políticos. Los gestoresde políticas sociales reconocen espacios de participación que denominan ciudadanía local,mientras que los participantes tematizan su inclusión en términos de derechos. Ambasformulaciones conciben la inclusión en términos que se alejan la focalización, y buscan hacersecoherentes con las orientaciones de la “nueva estrategia social” planteada a comienzos de losaños 90 (Raczynski 1994).Políticas Públicas y Ciudadanía JuvenilEl análisis de políticas sociales orientadas a los jóvenes en la década del noventa plantea demodo nítido un problema común a otras políticas, como es el desfase entre integración funcionaly participación ciudadana. Si bien los jóvenes han mejorado sus niveles de integración funcional,tales procesos no van acompañados de mayor o mejor interlocución con el Estado; al contrario,VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 4


esta relación parece deteriorarse progresivamente. Los datos disponibles muestran que losjóvenes han disminuido sus niveles de participación cívica, a la vez que se ha incrementado sudesafección respecto del sistema político (INJUV 1999, Garretón 2000). Sin embargo, estedesapego juvenil no se produce en un contexto de aguda exclusión social y política sino que, porel contrario, es concomitante a procesos de democratización, mejoramiento de los niveles deescolaridad, reducción de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida 2 .Los jóvenes de los 90, cuando se los compara con generaciones anteriores, exhiben un déficit departicipación en la vida pública 3 . Su vida social se desenvuelve en los espacios cotidianos de lavida privada, sin otra mediación aparente hacia los grandes procesos sociales que la iglesiacatólica, con su juicio moral sobre la sociedad y los medios de comunicación, con sus ofertas defútbol, espectáculos o música a la medida de la industria cultural. Su menor presencia en la vidapública, sin embargo, no es resultado de características de su personalidad, sino que unaconsecuencia de la distancia estructural que los separa de los grandes procesos sociales. Sóloen escasa medida la menor participación puede considerarse una crítica a las reglas del juegopolítico, porque si bien toman distancia, su percepción es que se trata de una situacióninmutable.La creciente distancia entre jóvenes y política se aprecia en su acuerdo casi unánime frente auna afirmación como “los políticos no representan los intereses de los jóvenes” (INJUV 1999). Launanimidad refleja un hecho cuya lógica corresponde a la de un círculo vicioso. Sólo 15% de losmenores de 25 años estaban inscritos en los registros electorales a fines del 2000 y, de acuerdocon la ley chilena, no participan en las votaciones. En tales condiciones, la oferta y logros de lospolíticos se concentran, en efecto, en los intereses de votantes de mayor edad, lo cual otorga2 De hecho, no hay indicaciones de que el mayor desempleo y menor crecimiento económico que se observa desde1998 hayan tenido un efecto especial sobre la participación política de los jóvenes.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 5


espaldo empírico al juicio de los jóvenes. Si bien los jóvenes fuera de los registros electoralesrepresentan prácticamente un millón de electores, ninguno de los bloques políticos muestra seriointerés en su inscripción, ya que el actual padrón ofrece posibilidades de triunfo a ambos bandos,porque cuenta con una buena proporción de “votantes blandos”.La menor inscripción en los registros electorales es un dato claro, pero de ninguna forma el únicoindicador de la menor participación de los jóvenes en la vida pública. La actual cultura juvenil serepresenta menos que las anteriores generaciones en el sistema político (Garretón 2000). Losjóvenes se reconocen más en los temas de la sociedad que en los de la participación política ypartidaria. A la vez, un mayor individualismo es la expresión de la percepción que todo progresosocial depende sólo de su propio esfuerzo, lo cual relega la participación en la vida pública al sitio devirtudes tan deseables como inútiles.La desafección de los jóvenes se expresa en un mayor individualismo que generacionesanteriores, pero también una marginalidad cultural “autosuficiente” visible en vestimentas, gustosmusicales y pensamiento. Esta (micro)cultura autogestionada parece corresponder a una"subjetividad expandida" donde los jóvenes afirman su autonomía y responsabilidad lo cual daríaorigen a formas ni políticas ni ideológicas de constituirse como actor social (Garretón 2000). Susimágenes de colectivo, la representación de sus derechos, pasan más por la cultura cotidiana ola búsqueda de oportunidades individuales que por una presencia pública traducible enparticipación en los procesos políticos nacionales.La participación ciudadana de los jóvenes constituye un problema más allá de vanidades oreconvenciones generacionales porque plantea preguntas respecto de la legitimidad futura de lasinstituciones públicas. El problema tiene muchos aspectos, pero aquí nos concentraremos en3 Reconozco y asumo el centrismo generacional de esta formulación, en la buena compañía de Garretón (2000).VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 6


dos que nos parecen fundamentales: ¿Qué responsabilidad le cabe al sector público en lageneración de ciudadanía? ¿Qué esperan los jóvenes de las instituciones públicas? Lasrespuestas son variadas, y en gran medida, apuntan a una redefinición de los cánones actualesde la ciudadanía, ya sea porque las demandas de los jóvenes cubren nuevas áreas o porque losagentes públicos quieren establecer un tipo de relación que no existía previamente.Los programas públicos en los cuales participan los jóvenes, partiendo por el sistema escolar, paracontinuar con la capacitación o la atención de los jóvenes más vulnerables, no contribuyen a reducirsu distancia de las prácticas ciudadanas. La desafección de los jóvenes por la vida pública no surgedebido a programas públicos que dejan de cumplir sus objetivos, sino que aparece a pesar de queestos se cumplen. No obstante, los programas públicos analizados hacen una contribuciónlimitada a la ciudadanía de la manera en que los usuarios de los programas la entienden. Loanterior redunda en una deslegitimación no solo de la política o programa, sino del sector públicoy del sistema institucional en general. Esto es precisamente lo que hace más interesante elanálisis, porque es la relación que el programa establece entre los jóvenes y el sector público la queresulta ser problemática y no el programa mismo.Los tres programas públicos que se analizan fueron formulados durante los años 90 no sólobuscando el contraste con las líneas de acción del anterior régimen autoritario, sino quecumpliendo con los requisitos de una función pública más especializada y autónoma. Por estarazón, deben entenderse como intentos parciales de definir bajo nuevos términos, las relacionesentre los ciudadanos y el estado. De allí que, una vez puestos en el tema, sus gestores puedenformular de modo relativamente sistemático el concepto de ciudadanía hacia el cual tenderíanlos programas 4 . En los tres programas sus gestores establecen una distancia clara y consciente4 Poner a los gestores en el tema requirió superar su rechazo inicial a preguntas que los hacían sentirseinjustamente responsabilizados de la desafección política de los jóvenes.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 7


con respecto a una visión de la ciudadanía que la define como participación en espacios políticosnacionales. La cuestión de la ciudadanía la perciben entonces, como un potencial de actividadeslocales sobre el cual se asienta una eventual futura participación cívica y política.Los problemas de legitimidad que afectan a los programas públicos analizados pueden clasificarseen tres tipos. En primer lugar, hay problemas de actualización de la política, situación quecorresponde más claramente a Chile Joven. Hay también problemas de control sobre los resultadosde la intervención, como ocurre principalmente con el PLDJ. Finalmente, hay dificultades paraestablecer el contenido de las intervenciones, como lo muestra el MECE-Media. A continuación serevisan los programas por separado, señalando no solo sus limitaciones, sino también aportandosugerencias.Las Políticas Públicas para JóvenesEn Chile existen programas públicos diseñados para jóvenes y programas que afectan a lapoblación juvenil sin tener un diseño sustentado por criterios generacionales. Debido a lo anteriorresulta difícil determinar con certeza el número de programas juveniles existentes en el país.Tampoco es fácil establecer el monto de los recursos involucrados ya que las partidas delpresupuesto institucional pueden no corresponder con los programas que involucrandirectamente a los jóvenes. De acuerdo con la definición de programa social y el tramo de edadque comprenda el segmento juvenil, es posible reconocer entre 26 y 244 programas destinadosa jóvenes. Los programas operan en variados ámbitos temáticos persiguen objetivos distintos,muestran distintos modos de gestión e intervienen en ellos agentes diversos.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 8


De acuerdo con la clasificación más documentada, pueden identificarse unos 67 programasnacionales, incluyendo programas diseñados para jóvenes y aquellos que los tienen como supoblación objetivo (Santiago Consultores 1999). De acuerdo con su contenido podemosdistinguir cinco tipos de programas juveniles, que comprenden áreas variadas de la vida juvenil;desde el deporte y la recreación hasta la rehabilitación conductual. Las iniciativas se muevenentre instancias formales como el sistema escolar o la capacitación laboral, hasta otras másinformales como la formación de grupos locales de teatro o rock.>Los programas públicos analizados en el artículo comprenden tres áreas de integración social,relacionadas con dimensiones de la ciudadanía. La inserción en el mercado laboral, abordada através del Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes Chile Joven del Ministerio del Trabajo yPrevisión Social. La presencia de una capacidad reflexiva respecto de su propia situación, através de los Programas Locales de Desarrollo Juvenil del Fondo de Solidaridad e InversiónSocial FOSIS. El desarrollo de un sistema valórico y cultural, analizado a través del Programa deMejoramiento de la Calidad de la Educación Media MECE-Media del Ministerio de Educación.Los tres ámbitos considerados constituyen, en realidad, visiones competitivas de la sociedad yen gran medida divergentes entre ellas (Dubet/Martucelli 2000). Los jóvenes requieren recursospara movilizarse en estos tres ámbitos, de forma que su integración social se construye comouna experiencia. El componente ciudadano de la integración aparece desde el momento que elsector público actúa para proveer de recursos a los jóvenes, que constituyen el correlato públicode la experiencia individual de integración. Desde este punto de vista, los tres programas delVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 9


aplicación se extendió hasta el presente y desde 1996 es financiado con recursos públicos(MINTRA 1997). Las líneas de acción del programa, sin embargo, no se modificaronmayormente.El programa de Capacitación Laboral Chile Joven ilustra perfectamente la limitación de políticaspúblicas que operan con un modelo de intervención que corresponde a una situación que haperdido vigencia. El Chile Joven surge a principios de los 90 para acoger jóvenes que habíanenfrentado un desempleo prolongado (Raczynski 1994) 6 . En parte como resultado de suintervención, pero en mucha mayor medida por el crecimiento económico de la década, eldesempleo juvenil perdió las características dramáticas que tenía al inicio del programa. A pesarde sucesivos estudios que indicaban los cambios en la condición de la población objetivo, elprograma se mantuvo prácticamente inalterado. Más aún, desde 1995 pasó, en la práctica, aformar parte de los programas públicos regulares.Los problemas de legitimación del programa, con el descrédito que transmite hacia las políticaspúblicas son fácilmente comprensibles. Un programa definido para abordar una situación deemergencia se mantiene sin mayores ajustes, a pesar de los signos de que la emergencia ya hapasado. No se trata que las demandas de los jóvenes sean desmedidas –y algunas ciertamentelo son– sino que pasa de ser un programa de emergencia a una solución de parche. Con ello, elprograma queda atrapado en un círculo vicioso que establece su propia formulación como salade espera en la demanda por empleo.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 11


El programa, por lo demás, no está diseñado para abordar los problemas estructuralesasociados con el desempleo juvenil, por lo que no puede absolver las demandas de su poblaciónobjetivo en relación con el mercado de trabajo. A medida que avanzaba la década era cada vezmenos claro que el programa agregara algún valor a la inserción laboral de sus participantes(Milos 2000). De hecho, el objetivo de integración social no se lograba, porque si bien losjóvenes conseguían empleos, no mejoraban sus condiciones de trabajo. Más aún, comoprograma de capacitación resultaba también insuficiente al no estar acreditado dentro de unsistema de calificaciones formales. Su enfoque tampoco resulta adecuado para facilitar lainserción laboral de jóvenes en el contexto de menor crecimiento económico que experimentaChile desde 1998.El Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes supone que la inserción laboral favorece unaintegración social más plena. Podría uno agregar que también debiera contribuir al desarrollo dela ciudadanía. No obstante, la relación que establece el sector público con los jóvenes integradosal mercado de trabajo deja en estos la percepción de que el Estado no tiene mayor interés enellos. Así pues, la inserción laboral depende más que nada de sus recursos individuales. Losjóvenes han aprendido que no pueden esperar de las políticas públicas apoyo o protección.En tales condiciones, el programa requiere ajustes mayores, que tomen en cuenta los cambiosen las condiciones del mercado de trabajo y la moratoria juvenil. Al menos, los programas decapacitación laboral que ofrece el sector público debieran adquirir un status académico regular,articulado y comparable con otras instancias de capacitación. Un programa relacionado con elmercado de trabajo debe asumir también una posición activa en la vinculación laboral para los6 Si algo influyen los medios de comunicación en la creación de expectativas, éste es el caso. El programa contó conuna publicidad masiva, cuya estética lo vinculaba inequívocamente con la coalición gobernante, con un mensajeVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 12


jóvenes ofreciendo, idealmente, acceso a nuevos contactos de empleo o, al menos, losrudimentos de la movilización intencionada de contactos sociales.Programa Local de Desarrollo Juvenil (FOSIS-PLDJ)El Programa Local de Desarrollo Juvenil (PLDJ) forma parte de un conjunto de programas que elFOSIS 7 dirige hacia los jóvenes, consecuente con su misión de financiar iniciativas de desarrollosocial destinadas a superar la pobreza y la marginación. El PLDJ se formula como un procesopedagógico vitalizante y esperanzador para jóvenes pobres, que busca generar capacidadespersonales y organizativas para superar sus condiciones de pobreza. El programa considera loselementos materiales que sirven de base a este desarrollo, pero pone su énfasis en aspectoscomo: nuevas actitudes, experiencias sociales significativas, empatía y cercanía con el mundojuvenil.El PLDJ promueve el desarrollo personal de los jóvenes, abriéndoles perspectivas departicipación en ámbitos culturales, recreativos y sociales. Su objetivo general es "estimular laparticipación de los jóvenes en la transformación progresiva de sus condiciones de vida, asícomo generar oportunidades para su integración más plena en la sociedad" (FOSIS 1994). Enprincipio, se propone "fortalecer la asociatividad juvenil y estimular la capacidad de emprender yla creatividad, dar una oportunidad de expresión a las necesidades creativas y afectivas de losjóvenes y estimular la aceptación de la diversidad juvenil por parte de las instituciones locales yla comunidad" (FOSIS 1994).central que formulaba la demanda juvenil como búsqueda de una “oportunidad”.7 FOSIS, Fondo de Solidaridad e Inversión Social del Gobierno de Chile, creado en 1991. Sobre su origen yconsolidación ver Raczynski 1994.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 13


El Programa Local de Desarrollo Juvenil (PLDJ) se separó tempranamente de los diagnósticosde riesgo social y vulnerabilidad aplicados a los jóvenes pobres. A partir de su propia experienciade intervención pudo detectar los cambios que ocurrían en las condiciones de vida y subjetividadde los jóvenes. Gran parte del problema consistía en que la mejoría de la situación económicadel país permitía a los jóvenes pobres mantenerse al margen o con una inserción intermitente enel mercado de trabajo. No obstante, unas veces los recursos económicos y otras la motivación,eran insuficientes para permitir su avance en el sistema escolar. En tales condiciones el PLDJ seplantea una intervención cultural destinada a apoyar actividades que alimenten procesos dedesarrollo personal y organizacional entre los jóvenes fuera del sistema escolar y sin inserciónlaboral estable.La sensibilidad de los PLDJ es precursora de las iniciativas de promoción del capital social o dela asociatividad que se popularizarían hacia finales de la década del 90. El PLDJ se formularesponsablemente desde el aparato público, sin confundir a los funcionarios públicos condirigentes de un movimiento juvenil o mediadores de demandas hacia el aparato público. Losgestores del programa tenían claro que sus orientaciones apuntaban hacia "otras formas deciudadanía", aunque no era del todo clara la forma que éstas iban a tomar. Seguramente, estetipo de relación con los jóvenes hace más por la legitimidad del aparato público que otrasiniciativas con mayores recursos, pero inadecuadas a su población objetivo.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 14


La sensibilidad que se aprecia en la formulación de los PLDJ no siempre se transmite de modoadecuado a las actividades que promueve; de hecho los propios gestores han clasificado lasexperiencias de intervención en términos positivos y negativos. La explicación de la diferencia enlos logros tiene que ver con la extrema dependencia del programa respecto de la calidad delejecutor. No da lo mismo quien sea el encargado de implementar estos programas. La mayorparte de las actividades que promueven los PLDJ son concebidas como medios para lograr finesdifíciles de definir en términos operacionales. Como generalmente sólo existen indicadores delogro para las actividades, puede ocurrir que los ejecutores cumplan formalmente con losobjetivos del programa, sin lograr realmente ayudar en el proceso al crecimiento personal yorganizativo de los jóvenes. La instrumentalización mutua entre el sector público y los ejecutoresde sus políticas es una situación más que frecuente en estos casos.Quizás el aspecto más débil en el diseño de los PLDJ sea su extrema concentración enlocalidades pobres, lo cual le lleva a concebir los procesos de vinculación social exclusivamenteal interior de esas comunidades. El problema mayor está en la tendencia a reforzar la condiciónde exclusión social de los jóvenes (Espinoza 1995). De acuerdo con la representación del mundoque hacen los jóvenes marginales, hacia los cuales se orienta el FOSIS, este tipo de foco puedellegar a ser contraproducente.El supuesto del PLDJ acerca de que los jóvenes marginales poseen una cultura propia, pero malapreciada por los adultos, y que ésta debe encontrar canales para su expresión, no encuentrasustento en la descripción que hacen los jóvenes de su experiencia de moratoria y exclusión. Elimpulso natural de la sociabilidad de los jóvenes más pobres es hacia formas que ellos definencomo "un mal camino" y que ejercen con culpabilidad. Desde su punto de vista, lo único legítimopara presentar frente a los adultos –sus padres– es ser buenos, mostrar que están lejos delVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 15


"carrete", de la droga y el alcohol, y por tanto de la delincuencia. Las actividades e iniciativas queplantean los PLDJ pueden reforzar en los jóvenes la ambigüedad de sentir que sus formasnaturales de sociabilidad los están alejando de su posibilidad de integración social. Los PLDJ noles ayudan a construir un proyecto de vida, sino que los exponen públicamente sin proyecto.La sensibilidad comunitaria del PLDJ debe enriquecerse con un diseño que conecte lasactividades con los objetivos de intervención cultural que el programa se ha propuesto. En estecaso, un accionar más activo del gestor hacia los ejecutores puede ser de una gran ayuda. Enrealidad, este programa debiera definir un objetivo de interés claro, en lugar de abundar enactividades que cuya conexión con los objetivos de identidad, protagonismo o subjetivación, a losque se supone contribuirán, no están definidas de manera precisa.De todas formas, el problema mayor del PLDJ es la dispersión de su población objetivo: elproverbial "grupo de esquina". La ampliación de la matrícula de enseñanza media hasta lograruna cobertura prácticamente universal puso a los jóvenes que debieron participar de esteprograma dentro de las instituciones educacionales; Lo anterior ha reproducido dentro de losliceos dinámicas de desintegración y conflicto que antes tenían lugar en las calles. En estascondiciones, el campo de acción más propicio para iniciativas como las que promueve el PLDJ,debían encontrarse en los establecimientos educacionales o los centros de acogida comunitaria.Mejoramiento de la Calidad de la Educación MediaEl acceso a la educación es en si mismo un componente de la ciudadanía, en la medida que esreconocido como un derecho social universal, respecto del cual la sociedad chilena muestra unVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 16


consenso indiscutido. Las políticas en este terreno apuntan a elevar la cobertura y mejorar lacalidad de ésta, de modo de compensar a los sectores de menores ingreso, que poseen limitadoacceso al sistema escolar, así como deficiencias en la calidad de la enseñanza recibida. Laspolíticas de mejoramiento de la calidad de la educación son uno de los componentes básicos dela política ministerial en este aspecto (MINEDUC 1994)Para los jóvenes que participaron en este estudio el sistema escolar ha sido una fuente de altafrustración 8 . Los jóvenes más pobres llegan a descalificarla de plano, porque no ven ningunaconexión entre cursar la enseñanza media y su situación laboral. Los jóvenes trabajadores vivenla decepción de no continuar en un ciclo de educación superior, lo cual les hace ver sueducación media como insuficiente para sus aspiraciones. Por su parte, los jóvenesuniversitarios critican la limitada variedad cultural que exhibe su enseñanza, debido a la profundadesconexión con las orientaciones de la vida moderna.Uno de los desafíos de la política educacional a partir de los años 90, ha sido elevar la calidad delos aprendizajes que ofrecen las diferentes instituciones educacionales. La ReformaEducacional, que se puso en marcha en 1996, acompañada de un significativo aumento de lainversión en éste sector fue un resultado directo de esta prioridad (Mineduc 1994). El programaMECE-Media surge en el marco de la Reforma Educacional, en relación directa con los aspectospedagógicos, es decir, las actividades, relaciones y recursos que forman parte del contexto deaprendizaje de los alumnos. El Programa MECE-Media se diseñó en 1994, año en que seimplementó una fase piloto; formalmente el Programa entró en funcionamiento el mes de Juniode 1995. El Programa MECE-Media tiene una cobertura nacional de aproximadamente 1.2088 Entre los entrevistados no hubo estudiantes que cursaran enseñanza media al momento del estudio, por lo que suexperiencia es anterior a la implementación completa del Programa Mece-Media (Espinoza 2000).VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 17


liceos hasta 1997 y esperaba atender 1600 liceos hacia 1998. Los recursos involucradossuperan los 200 millones de dólares (Bellei 1998).En su operación el MECE-Media comprende siete subprogramas, destinados a los docentes, elestablecimiento y los estudiantes. Las Alternativas Curriculares de Libre Elección (ACLE) son elsubprograma destinado específicamente a los estudiantes (Mineduc 1997). Por el foco denuestro estudio, el ACLE constituye el programa que concentra la atención. El ACLE se proponeintegrar la cultura juvenil al ámbito del liceo, tanto en sus aspectos expresivos como asociativos.De una parte, se plantea apoyar el proceso de identificación de los jóvenes con su liceo,asegurando que los talleres y acciones que se promuevan nazcan de sus necesidades eintereses. De la otra, busca favorecer el proceso de organización estudiantil y estimular eldesarrollo de iniciativas juveniles tanto al interior de la unidad educativa como entre los liceos, eintegrando a la comunidad.Cerca del 80% de los jóvenes menores de 20 años se encuentran en el sistema escolar, lo cualconvierte a la educación media en un campo privilegiado para el desarrollo de la personalidadcolectiva de los jóvenes. El componente ACLE del Programa MECE-Media opera en un contextode mejoramiento de la calidad de la educación, abriendo canales para la incorporación de losintereses de los jóvenes en el ámbito escolar. Las orientaciones generales del MECE-Media y lareforma educacional son muy consistentes con las demandas que hacen los jóvenes por mejorarla calidad de la educación, especialmente los pobres y los trabajadores. La coincidencia en lasorientaciones contribuye sin duda a establecer un correlato público con la experiencia personal.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 18


Hay alta congruencia entre la demanda de los jóvenes y la política de mejoramiento de la calidadde la educación. Los términos en los que se formulan la política de educación y la demanda delos jóvenes son prácticamente idénticos. Los jóvenes demandan educación como personas,formación valórica, desarrollo de habilidades y destrezas para su desempeño como sujetossociales. Estas demandas superan el marco convencional de educación escolar, lo cual es unaspecto incorporado en el fundamento de las ACLE, que busca hacer participar la cultura juvenilen el proceso educativo, renovando así la relación pedagógica.Si bien las actividades ACLE que realiza son muy similares a las que proponen los PLDJ, hayrazones para esperar mejores resultados en este caso que en el de los jóvenes marginales. Enprimer lugar porque para los estudiantes establecer un proyecto de vida puede aparecer menosapremiante, de modo que las actividades no se distorsionan como la prolongación de una etapaque los jóvenes en realidad quieren cerrar. En segundo lugar, porque son actividades que serealizan en el marco de los liceos, cuya legitimidad proviene de su carácter de condiciónnecesaria de la integración social futura.El MECE-Media, de forma similar al PLDJ, es un programa cuyo concepto de ciudadanía ponealto énfasis en el desarrollo de vínculos sociales. Actividades como las ACLE o las JOCAS 9ponen en contacto a los estudiantes entre sí, con los profesores, con sus padres y, en algunoscasos, con otros miembros de la comunidad. Es una orientación de ciudadanía consistente conla redefinición de la posición de los ciudadanos que involucra la especialización y mayorautonomía de la función pública.9 La sigla JOCAS significa Jornadas de Conversación en Afectividad y Sexualidad; corresponde a un programa deeducación de la sexualidad juvenil promovido por el Ministerio de Educación e implementado principalmente enestablecimientos municipalizados. La JOCAS se desarrolla durante tres días con el objetivo de motivarconversaciones sobre sexualidad y afectividad no realizadas en la comunidad escolar (Espinoza/Aguirre 2000).VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 19


Al igual que en el caso de los PLDJ los liceos operan en un contexto de homogeneidad social yeconómica. Si la ciudadanía es una práctica de vinculación entre sectores sociales diversos paraconstruir instituciones, ello no se puede alcanzar cuando esta diversidad no está presente. Elapoyo público a los liceos con mayores dificultades socioeconómicas es una señal objetiva deacompañamiento. No obstante, un grupo social que carece de modelos de integración socialtiene pocas posibilidades de desarrollarla de manera adecuada. De igual forma, un grupo socialque desconoce las experiencias de exclusión puede desarrollar ventajas prácticas a partir delcierre del grupo.El problema más complejo para el MECE-Media consiste en cómo incorporar una dimensiónreflexiva a la construcción de ciudadanía entre los jóvenes. Establecer un vínculo reflexivoinvolucra tener confianza en la estabilidad de una relación ya sea porque quienes participan lohacen por una similar motivación o porque tienen garantizada una compensación. Esto discrepade los vínculos comunitarios, donde la confianza se expresa en el sentimiento de pertenecer a untodo, sin que tengan mayor cabida la negociación o el cálculo. Sin duda que los vínculostradicionales se asocian más con este segundo tipo de confianza, mientras que los modernos seasocian más con la primera.Una vinculación reflexiva entre los ciudadanos y el estado requiere que los primeros puedantomar distancia, estableciendo una relación donde sus intereses puedan calcularse y negociarsefrente a otros. El paso siguiente de la definición del rol de los ciudadanos que se deriva delproceso de modernización del estado supone mayor autonomía para que los ciudadanosformulen sus iniciativas y las impulsen con los recursos disponibles. El MECE-Media no hapuesto su énfasis en el segundo componente a través de la formulación y gestión de proyectosVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 20


por los jóvenes, lo cual involucra una ciudadanía carente de contenidos 10 . Los gestores delprograma no reconocen este problema, y prefieren destacar las virtudes de la descentralizaciónde estas iniciativas hacia los establecimientos.En la práctica, los contenidos de la ciudadanía quedan librados a "la realidad de cada escuela oliceo" y reserva para el ministerio las orientaciones de la innovación pedagógica (García-Huidobro 1999). Sin embargo, los ciudadanos no pueden construir vínculos reflexivos si no hanestado expuestos, precisamente, a esta reflexión. En último análisis, plantear que "cada unosaque sus propias conclusiones" es claramente insuficiente desde el punto de vista de laconstrucción reflexiva de ciudadanía.La Demanda de los JóvenesLas tres políticas sociales revisadas responden a las orientaciones de un estado que buscaotorgar mayores oportunidades de integración social a sus destinatarios. Cada una de ellas hasido resultado de una decisión meditada, que incorpora tanto las restricciones provenientes de lapolítica económica como las exigencias de una función pública moderna. A lo largo de los años90 ellas hicieron su contribución y enfrentaron las limitaciones de su diseño, tal como se hamostrado en los análisis de cada caso. Corresponde ahora tomar alguna distancia de los casospara examinar el ajuste de su propuesta de integración con la demanda que formula supoblación objetivo.10 Algunos entrevistados criticaron la educación cívica en general, para luego pasar a descartarla por su carácterdoctrinario y formal, como si en este terreno no fuera posible la creatividad metodológica que se reclama en otrasáreas.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 21


Los jóvenes tuvieron escasa participación en la formulación de las políticas analizadas, siempremediada a través de la sensibilidad de los agentes públicos encargados de su diseño. Lacongruencia entre oferta y demanda es alta al momento de definir del problema; por ejemplo, lascríticas de los jóvenes al sistema escolar tienen respuesta casi punto por punto en la reformaeducacional. Los jóvenes tampoco participan limitadamente en su implementación y su principalvínculo con estas políticas es su calidad de usuarios. No hay duda que los jóvenes percibenestas políticas como resultado de la acción del estado y las leen por lo tanto desde surepresentación de los asuntos públicos. El punto de vista de los jóvenes muestra cómo concibenla responsabilidad del sector público y cómo definen su propia ciudadanía.La visión que los jóvenes tienen de si mismos y de su posición social responde en gran medida alas características de una sociedad donde el mercado ocupa una posición preeminente; por eso,estos aparecen más individualistas y competitivos que los jóvenes de generaciones anteriores.La mayor parte de ellos se han visto favorecidos por el crecimiento económico de la últimadécada, lo cual favorece el énfasis que otorgan a los aspectos individuales. Y por lo mismoaparecen alejados de la política porque, más que una concepción de derechos, en los jóvenesopera la idea de que su inserción social depende de sus recursos y capacidades individuales.La vida de los jóvenes no se orienta hacia la integración por la vía política, pero tampoco apuntahacia la ruptura del orden social. Su visión, que puede retratarse como de autonomía social, nocorresponde a un modelo de acción colectiva, porque tal autonomía es el resultado de unaredefinición hecha desde una esfera ajena a su experiencia cotidiana. Así, la mayor parte deellos aparece preocupado de mejorar sus condiciones de vida a través de medios individualeslegítimos de integración. Entonces, la movilidad social no ocurre colectivamente, como fue lamovilización del sindicalismo por políticas sociales redistributivas. Actualmente, la representaciónVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 22


de la movilidad social se acerca más a una versión simplificada del ascenso de la clase media,fuertemente dependiente de la calificación educacional. Simplificación, claro está, porque laescolarización actual carece de los soportes a la movilidad de la clase media chilena durante laprimera mitad del siglo XX: expansión del empleo administrativo en el sector público, Cajas dePrevisión, medicina para empleados, programas de vivienda, liceos de excelencia, universidadesbaratas, etc.La oferta de políticas, queda corta respecto de las representaciones que los jóvenes se hacen dela responsabilidad del sector público. Como ejemplo de esto, los más pobres, hacia los cuales se"focalizan" la mayor parte de las políticas sociales, carecen de los recursos individuales ysociales para sacar algún provecho del apoyo que reciben. Su demanda es mucho más básica:"ser tratados como personas." Y es esta una demanda sin mediaciones, que no puede sersatisfecha con ningún programa específico, pues sólo da cuenta de una desmedrada condiciónvital y carencias en la socialización primaria. Por ello, su “preocupación” por temas públicosaparece a través de temas "proto-políticos" con un fuerte componente moral. En estascondiciones no hay espacio posible para la ciudadanía, la cual cede su lugar a la sumisión alautoritarismo o a la seducción de un populismo superficial. Si alguno de los programas va a tenerun impacto, este tiene como condición estructurar la experiencia vital de los jóvenes de modoque ésta cobre un sentido social.Los jóvenes que completaron su enseñanza media y tienen un empleo estable con contrato,pueden utilizar la palabra oportunidad al igual que cualquier otro joven, aunque para ellos tieneun significado específico: ellos esperan protección desde el estado. Quieren acceso a formaciónde tercer ciclo. Son jóvenes que esperan –por ejemplo del Chile Joven- una capacitación formalequivalente a una formación técnica regular, y también esperan del sector público la regulaciónVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 23


de sus condiciones de trabajo. Son los que explican con mayor claridad la suma cero de su vida:pueden votar para obtener leyes que los favorezcan, pero si quieren hacerlas efectivas terminandespedidos de su trabajo; por eso prefieren no votar. Es el predominio de lo social sobre lopolítico, la ciudadanía es la ausencia de protección frente a un futuro inmutable, ya sea de junior,recepcionista, o tripulante pesquero.Finalmente, los jóvenes con formación universitaria o técnica superior representan un mundodonde las decisiones están organizadas en torno a su voluntad de movilidad social. En ciertaforma dan la impresión de estar más allá de lo que ellos mismos esperaban; no se olvidan de susdías de pobreza y estrechez económica, por lejos que estén hoy de esa experiencia. Son los quehan aprovechado mejor las ventajas de la integración funcional en la década y por ello mismoreclaman mayor igualdad. Su visión de las políticas públicas tampoco converge con su diseño,porque critican la insuficiente formación recibida, especialmente en lo relativo a las nuevastecnologías. Su reflexión va más allá, evidenciando una crítica al conservadurismo cultural de lasociedad chilena que está más presente aquí que en ningún otro grupo examinado: la censurade prensa y televisión, las prohibiciones que impone la iglesia católica a las relacionespremaritales, y la ausencia de divorcio aparecen como los temas a discutir.El discurso de los jóvenes plantea temas respecto de los cuales las políticas públicas mantienenuna cautelosa distancia: la recuperación de la integridad personal en el caso de los más pobres,la protección del estado frente a la dominación en sus relaciones sociales en el trabajo, lalibertad en los valores que requiere una juventud escolarizada y en proceso de movilidad social.Las críticas que plantean los jóvenes dejan al descubierto un vacío perceptible en el diseño delas políticas y que es la ausencia de un correlato público y nacional para su experiencia social.Este vacío apunta hacia un aspecto clave: la necesidad de cambiar los objetivos de impacto yVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 24


discutir la pertinencia de considerar la ciudadanía como un objetivo de interés para las políticaspúblicas. Esto cambia el foco de la discusión desde el impacto al diseño de las políticas. Losfuturos diseñadores de políticas sociales deberán tomar en cuenta esta subjetividad al momentode establecer sus modelos de intervención.Pertinencia de la ciudadanía en el diseño de las políticas socialesLa política pública no participa como un correlato macro-social de la experiencia individual de losjóvenes. Ello no es el resultado de una búsqueda deliberada por excluir a los jóvenes o reducir sumovilización, por las razones que sea. Cuando el estado acompaña a los jóvenes pobres renunciacon total certeza a construir un vínculo de servicio o mediación entre ellos y el sector público,alentando su propia expresividad para evitar el paternalismo o clientelismo. Y cuando acoge lacultura juvenil en un establecimiento de educación que no está abierto a otros contextos deinteracción, aparentemente le condena a su reclusión.Hay varias razones por las cuales sería conveniente actualizar las orientaciones del sectorpúblico respecto de los jóvenes. Algunas de ellas surgen de la propia dinámica del períodojuvenil. La etapa juvenil, en especial para los adolescentes resulta clave desde el punto de vistade las orientaciones que rigen el proyecto de vida; muchas de las conductas y creencias seasientan en este período, en donde la mayor demanda de los jóvenes es por apoyo paraformular un proyecto realista de integración social: para decidir qué hacer con su vida. Ensegundo lugar, la etapa juvenil es vulnerable desde el punto de vista de su integraciónsocioeconómica. Muchas familias pobres afrontan su fase de formación, encabezadas porhombres y mujeres jóvenes, carentes de empleo estable, vivienda adecuada o cobertura deVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 25


salud. Y muchos de los jóvenes que terminan su enseñanza media viven la frustración de nocontar con acceso a la educación universitaria. Pero la realidad social de los jóvenes hoy es másque un problema de exclusión socioeconómica. Los jóvenes de clase media reclaman un paísque los integre a una vida moderna, abierta a nuevas ideas e innovaciones socio-culturales.Las demandas establecidas por los jóvenes cuestionan la idea de habilitación como eje para eldiseño de políticas y criterio para demarcar las responsabilidades del sector público y el sectorprivado. La demanda de los jóvenes hace ver el diseño de las políticas públicas desde un puntototalmente diferente. Para ellos las políticas públicas no representan la respuesta a lasdeficiencias del mercado en la asignación de recursos. Sus problemas sociales son ladiscriminación, la movilidad social bloqueada o una cultura restrictiva para sus estilos de vida. Loque los jóvenes demandan a las políticas públicas es más que un apoyo puntual frente asituaciones de grave carencia; los jóvenes demandan acompañamiento para reducir lassituaciones de dominación a las que se ven enfrentados en su vida diaria.El problema que plantean estos jóvenes es aquel de la carencia de un espacio público quemedie entre su espacio social más inmediato y aquel de los grandes procesos y de lasinstituciones establecidas. Solo de este modo, este espacio público puede concebirse como eltránsito hacia la modernidad. Unos, los más pobres, no identifican mediación alguna y sólo vensalida por vías populistas; debido a esto la ciudadanía moderna está demasiado lejos de suexperiencia cotidiana de discriminación y desprecio. Sin embargo, los jóvenes trabajadoresbuscan una mediación que transforme el trato en contrato, que racionalice sus relacioneslaborales; aquí la modernidad es concebida al estilo socialdemócrata, como una regulaciónpública de la propiedad privada y la explotación. Finalmente, los jóvenes de clase media, quieneshan aprovechado mejor el crecimiento económico se instalan directamente en la cultura y losVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 26


valores; la modernidad que conciben es aquella del cambio en una cultura restrictiva para susestilos de vida.Los derechos culturales de la juventud, sin embargo, no son una base suficientemente sólidacomo para afincar el diseño de políticas sociales juveniles. La idea de una cultura juvenilautónoma no encuentra asidero en nuestra investigación, como tampoco en la evidenciacuantitativa recogida en otros estudios (INJUV 1999, Parker 2002). La cultura de los jóvenes noes diferente a la cultura prevaleciente en la sociedad chilena. No representan valoresalternativos, tienen modelos tradicionales de familia, están orientados hacia la integración yaceptan los medios y los fines propuestos. Más aún, no cuentan con una experiencia diferentede integración. Seguramente muchos adultos se sienten igualmente identificados con sus quejasy demandas. Cuando los jóvenes trabajadores, por ejemplo, reclaman por el desempleo y susmalas condiciones de trabajo, no hay nada que diferencie este reclamo con el que puedenrealizar trabajadores de mayor edad.¿Qué ciudadanía hay en las demandas de los jóvenes? La novedad de su demanda es que nose realiza desde el imaginario de un sujeto colectivo –los pobres, la clase obrera o el movimientoestudiantil -- sino que desde la igualdad jurídica concebida en términos individuales. Por cierto,los jóvenes de mayor escolaridad realizan una crítica profunda de las orientaciones culturalespredominantes. Critican –por ejemplo- el excesivo peso de la religión católica en la cultura y laeducación. No obstante, conciben el problema en términos de una ética de la justicia, antes quecomo un dilema moral entre el bien y el mal. De manera similar, los reclamos de los jóvenestrabajadores son parientes del enfoque de derechos laborales, donde una posición desventajosaen las relaciones sociales requiere compensación en el plano jurídico. Para todos ellos, elsistema judicial sintetiza para ellos los vicios de una ciudadanía que no termina de constituirse,VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 27


porque allí pesan más las diferencias de poder en la sociedad que las consideraciones deigualdad jurídica. Y su propia representación de la ciudadanía refleja las orientaciones de unasociedad donde los derechos sociales han cedido su lugar a los derechos civiles.La demanda de ciudadanía de los jóvenes no se encuentra asociada con un sujeto particular,sino que forma parte de derechos generales a la población. Por lo anterior, esta juventud no es elsujeto de un proyecto político contestatario. La abstención política de los jóvenes no parece tenerraíces en una crítica radical a la estructura del sistema político, sino que es el "filo," la retiradadesde una situación que perciben sin salida. La crisis de legitimidad de las instituciones públicassurge en gran medida de la frustración de quien encuentra una respuesta insatisfactoria a susdemandas de protección y cambio. Esta retirada los lleva hacia espacios privados donde elénfasis está puesto en la calificación individual y la competencia. Por eso la integración social nopuede hacerse sinónimo con la ciudadanía, porque a los jóvenes les parece que sus logrossociales y económicos han sido el resultado de su propio esfuerzo, sin necesidad de mediaciónpública. En tales condiciones, los movimientos contestatarios no son los referentes políticos deestos jóvenes, sino que más bien lo son las propuestas de acción política sin mediacióninstitucional, la movilización puntual, el happening, el populismo, el autoritarismo, la concepciónde la política como management.El espacio ciudadanoA comienzos de los años 90, las políticas sociales cambiaron su orientación desde el subsidio alos excluidos por el mercado, hacia otra que ponía su énfasis en la integración al desarrollo(Raczynski 1994). Las políticas sociales de la recién recobrada democracia marcaron suVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 28


diferencia con el enfoque autoritario estableciendo una nueva estrategia social que buscabamejorar la calidad de los servicios, establecer condiciones de equidad, invertir en capital humanoe incorporar la participación de los beneficiarios (Raczynski 1994). La integración social logradapor estas políticas ha resultado, al menos en el caso de los jóvenes, adecuada en el planofuncional, pero menos satisfactoria en cuanto a su capacidad de integración cultural. No estádemás recordar que la conditio sine qua non del diseño de integración es no sólo el desarrollosino el crecimiento económico acelerado, lo cual no puede darse por supuesto. Cuando ya secamina en el siglo 21, parece llegado el momento de dar un nuevo giro a esta estrategia,incorporando la ciudadanía como un objetivo explícito de las políticas sociales.Conscientes de esta limitación, los gestores de políticas juveniles plantean la "ciudadanía local"como caracterización del espacio público sobre el que le correspondería actual a las políticas.Debe considerarse, no obstante, la distancia que separa las redes comunitarias de los derechosciudadanos. La baja legitimidad del sistema de representación no surge de la carencia de espíritucívico, sino precisamente de la falta de espacio para ejercer el civismo. Toda vez que se abren losespacios de participación surge la ciudadanía. Mientras la participación quede reducida a programasfocalizados y a transacciones de mercado, el sistema político enfrentará crecientes problemas dedeslegitimación, porque no habrá señal de cambio en las condiciones de vida. Sólo en la medidaque se resuelvan estos problemas la constitución de espacios locales de participación ciudadanapuede ser una orientación adecuada para una nueva fase de las políticas sociales.Cuando se la mira desde el punto de vista de los jóvenes, la ciudadanía generada en espaciosmicrosociales les lleva a percibir las políticas públicas como caminos interrumpidos hacia unobjetivo de integración que nunca queda bien establecido. No se trata de que los jóvenes seannaturalmente desconfiados o escépticos, sino que su experiencia con la política pública no lesVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 29


ofrece canales de salida desde un espacio microsocial carente de diversidad y, por lo tanto, deoportunidades. La búsqueda de una ocupación, las condiciones desmedradas en el trabajo, lanecesidad de cuidado para los niños, la frustración con la calidad de la educación, la discriminaciónsocial, las dificultades para lograr atención en salud, entre otras, son experiencias reducidas a suvida privada. Entonces, el sector público aparece como un agente poco activo, que intervieneexcepcionalmente a nivel microsocial, reforzando el efecto de privatización de los asuntos públicos.El requisito es ir más allá de la desconcentración de funciones hacia la democratización de losespacios locales. El sector público va en camino de superar su carácter de proveedor residual,por la vía de políticas focalizadas. Durante la última década se ha convertido progresivamente enun agente del bienestar de la población, pero este rol ha quedado limitado a los elementos,ciertamente necesarios, de la integración funcional. Convertir al sector público en un agente de laintegración social requiere dotar a las políticas públicas de la capacidad de actualizarpermanentemente su procesamiento de la demanda social. Esta es la razón por la cual laparticipación social es relevante para la formación de las políticas y no sólo para suimplementación. En último término, sólo en la medida que la población tome responsabilidadsobre los bienes públicos se podrá hablar de una reorganización de las políticas sociales.Las políticas públicas deben recuperar la noción de derecho como fundamento de susformulaciones. Conviene, entonces, rescatar de Marshall (1965) la identificación de laresponsabilidad del estado en el logro de equidad social como un componente de la ciudadanía.La generalidad de estas políticas en la actualidad difícilmente será aquella de las políticasuniversales, sino que es la de la intervención pública sobre la base de derechos que songenerales a la población. Como bien señala Garretón (2000) no es una política pública a lamedida de los jóvenes lo que hará cambiar su subjetividad. Ello involucraría reproducir el modeloVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 30


de la focalización bajo una forma clientelista o corporativa. La cuestión más general es que elestado debe actuar para reducir el peso de las desigualdades sociales en las instituciones queexpresan la ciudadanía. Esto involucra recuperar, en las condiciones actuales, los derechossociales como componente de ella.El problema puede plantearse en términos de que las nuevas políticas sociales hacia el sectorjuvenil deben abrir espacios de participación ciudadana concordantes con el desarrollo social ypolítico del país. El concepto de servicio juvenil puede ser en este sentido un gran aporte, por cuantoabre espacios públicos locales en los cuales opera una diversidad de agentes y establece laparticipación social en un marco diferente al del conflicto. La experiencia del Servicio País queconstituye un referente de la máxima importancia para futuras iniciativas de política juvenil. Elconcepto de servicio juvenil, tal como lo presenta el Servicio País puede involucrar unacontribución a la definición práctica de la relación entre los jóvenes y el estado. El mayor méritode este programa es que facilita la participación de los jóvenes en espacios experiencialesculturalmente diversos; y a la vez, contribuye a la diversidad cultural de las comunidades.Cabe la pregunta acerca de si es posible incorporar jóvenes no profesionales a este tipo deprogramas. El Servicio País ha sentado las bases para hacer posible esta realidad; ya que laparticipación social de jóvenes profesionales universitarios ha cumplido una función delegitimación del programa y a la vez un cambio en la imagen de los jóvenes. El joven del ServicioPaís, profesional y comprometido con los pobres, compite con el estereotipo del joven urbanomarginal, apático y destructivo. La incorporación de jóvenes de otras características en estosprogramas requiere hacer los ajustes pertinentes sobre la base de lo que ha ganado elprograma.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 31


La implementación del Servicio País establece un modelo de gestión que puede resultaradecuado para la implementación de programas de servicio con jóvenes no profesionales. Dehecho, es posible pensarlo en tanto iniciativa de capacitación laboral de nivel técnico. Losjóvenes pueden participar para adquirir oficios, o ejercer oficios adquiridos, de manera semejantea la cual lo hacen los jóvenes profesionales. Igualmente pueden impulsarse iniciativas de serviciopúblico desde las escuelas como parte de las orientaciones de la reforma educacional.Programas como el PLDJ se beneficiarían de contar con una orientación general que le permitasobrepasar el marco de la pobreza local. En algunos contextos puede llegar a ser una iniciativaobligatoria; por ejemplo, como componente de programas escolares, como alternativa al serviciomilitar, como parte de programas de prevención, protección o rehabilitación de jóvenes ensituación de riesgo.La conclusión principal que deja la revisión anterior es que los problemas de estas políticasjuveniles no se ubican en su gestión, sino que en su diseño. Las políticas cumplen con susobjetivos y metas; su problema es que no incorporan explícitamente la dimensión de ciudadaníaen su formulación. En la medida que lo hagan, podrán contrarrestar la crisis de legitimidad de lasinstituciones públicas y fortalecer el civismo. Esto no significa asumir directamente las demandasde los jóvenes o de cualquier otro sector social; hay que entender a la ciudadanía como unarelación orientada a establecer instituciones públicas. Por ello la clave está en que el sectorpúblico emita señales en que acoge y considera seriamente estas demandas.Como se señalara al comienzo de este artículo, la relevancia de las políticas para jóvenes es queponen en evidencia un problema que es común a otras políticas sociales. Los jóvenes aparecencomo un grupo en el cual los derechos consagrados a toda la población operan sololimitadamente, lo cual demanda una intervención especial del sector público. En la medida que elVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 32


sector público otorgue cabida a esos derechos, que no son ni más ni menos que los del resto dela población, podrá decirse que las políticas públicas cumplen su papel de ofrecer un mejorfuturo a los habitantes del país.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 33


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Esquema 1: Secuencia de Actividades y Logros del Chile JovenActividades Logros Esperados Nivel de LogroInformación Motivación Información insuficiente ydistorsionadaInscripción Focalización MedianamenteDistribución en Cursos Pertinencia No se ajusta con demandalaboral. Beneficiarios novaloran el perfil ocupacionalasociado.Cuidado de niños Facilidades de asistencia 22% lo solicita, 16% obtienesoluciónFase Lectiva Acogida, trato Ambiente instruccionaldepende de organismocapacitadorAsistencia a cursos Desarrollo Cognitivo Logros importantes pero losbeneficiarios prefierenEnseñanzaTécnicaProfesional regular, conmejores equipos y mayorduración.Habilidades sociales Autoestima, formación demetas personales.Muy valorado. Déficitrelacional. No hay definicionescomunes del logro.Fase práctica Consolidar destrezas y Negativas, no consolidahabilidadesdestrezas.Desajustada respectodemandaSupervisión práctica Acompañar y monitorear Supervisión deficienteExplotación de los jóvenes enel trabajo.EgresoSeguridad en sus habilidadesMotivadosIntolerantes. Escasa valoraciónde la formación técnica por losjóvenes.Certificación de curso Más competitivos No se reconoce entre losempresarios. No vale como"cartón" entre jóvenes.Objetivo de Interés Inserción laboral Más probable que sus paresFinalidades Satisfacción laboral Expectativas muy elevadas.Capacitadores piden " mejororientación".Fuente: Espinoza 2000Integración socialMejor "carácter", hábitos quefavorecen integración laboral.Solicitud de continuar lacapacitaciónVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 37


Esquema 2: Secuencia de Actividades y Logros del PLDJActividades Logro Esperado Nivel de LogroLocalidad Prioritaria Favorecer jóvenes más Focalización adecuadapobresSelección de Propuesta Ejecutor Idóneo, Proyecto Equipos de 4-8 miembros,pertinentevariadas especialidades,predominancia masculina.Difusión PLDJ cara a cara Motivación a jóvenes y Supone que el ejecutor estáorganizacionesimplantado en la localidad, loContactoAlcanzar jóvenes con mayoresniveles de exclusión en lalocalidadque facilita difusión masivaJóvenes y organizacionesasisten a locales del ejecutor.Posibilidad de crear clientela ylazos dependientesDiagnóstico Participativo en Recoger exhaustivamente Contenidos varían segúnterreno y consulta con los demandas juveniles reales y jóvenes que participan enjóvenessentidasorganizaciones o no.Plan de ActividadesPriorizar demandas juveniles Depende del estilo deen líneas de trabajo factibles intervenciónVinculación Comunitaria Contribuir al desarrollo local Variada en fase de inserción,especializada durante laimplementaciónConvocatoria a Iniciativas Jóvenes y organizaciones Posible sesgo hacia jóvenesJuvenilespresentan iniciativasorganizados.Jurado Local selecciona Legitimación de la demanda Infraestructura, equipamiento,iniciativasjuvenil y criterios selección. educación, arte, comunicaciónAporte Monetario a Jóvenes ReconocimientoSatisfactorioresponsabilidad de jóvenesImplementación de la Joven expresa su Talleres de jóvenesIniciativapotencialidadRegistro de la Iniciativa Ficha de Iniciativa Juvenil Administración FOSISCierre de Proceso Reducir el sentimiento deabandonoFuente: Espinoza 2000Reclamos por falta decontinuidad.Desarrollo de asociatividad.VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 38


Esquema 3: Secuencia de Actividades y Logros del MECE-Media(*)Actividades Logro Esperado Nivel de LogroMejor calidad de la educación En marchafavorece integración social ylegitima el sistema escolarPrograma Mejoramiento Calidadde la Educación Media (MECE-Media)Establecimientoconinfraestructura adecuada,dispositivos y materialesdidácticosDiversidad metodológicaDescentralización: Liceo asumeresponsabilidad en actividadesTalleres e iniciativas en la unidadeducativa que parten denecesidades e intereses de losjóvenesAnimación socioculturalTalleres de uso de tiempo libregestionados por jóvenesMejoramiento e innovación delcontexto y condiciones deaprendizaje de los alumnos/asJóvenes descubren su vocaciónSistema escolar es útil dentro delproyecto vital de los jóvenesEleva credibilidad del sistemaescolarcultura juvenil se incorpora enprácticas pedagógicas cotidianasIdentificación de los jóvenes consu liceoMejorar relaciones en lacomunidad escolar.Elevar retención escolarJóvenes utilizan su tiempo librede forma creativa y positivaReducción de conductasanómicas y trasgresorasTalleres autogestionados Introducción de prácticas yhabilidades asociativasCapacitación en asociatividad y Favorecer la organizaciónliderazgo juvenilestudiantilPrograma se implementaSin datosSin datosSin datosSin datosSin datosValorado por jóvenesRetiene jóvenes desmotivados,pero no es eficaz con otrascausas de deserción.Jóvenes participan en unos 8000talleres (1997) especialmentedeportivos y artísticosSin datos sistemáticos.Sin datosActividades juveniles entre los Exposición a la diversidadliceosActividades juveniles con la Compromiso públicoEsporádicacomunidadFuente: Espinoza 2000(*) El esquema aparece incompleto debido a la reciente implementación de este programaPrograma de liderazgo estudiantilsuspendido desde 1998.Parlamento juvenil clausurado en2002EsporádicaVICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 39


Cuadro 1:Clasificación de Programas Juveniles Vigentes en Chile 1999Educación 15Capacitación o Apoyo Laboral 12Condiciones de Vida 15Justicia y Control Social 18Deporte y recreación 7TOTAL 67Fuente: Santiago Consultores 1999VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 40

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