Presupuesto Base Cero ZBB ensayo

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Jorge!Gutiérrez!Reynaga!
Presupuesto Base Cero - ZBB
Jorge Gutiérrez Reynaga
Director Ejecutivo de Servicios Especializados y Privacidad Integral, S.C.
Consultoría de Negocios y Políticas Públicas.
www.sepi.mx
Fecha: Marzo 29 de 2015
Momentos difíciles en las finanzas públicas en México en 2015 impulsan hacia un cambio
estructural para el año 2016 con una reforma presupuestal a muy corto plazo, para alcanzar el
equilibrio en la finanzas públicas, con la formula: Gasto = Ingreso, y la adecuada evaluación de la
relación costo-beneficio de todos los programas estatales que conforman el proyecto nacional, para
los próximo 4 años. Habrá que esperar los resultados a mediano plazo, dado que el implementar un
sistema presupuestal en base cero, es un proceso detallado y lleno de luchas internas entre los
poderes facticos en el país. Se incluye el análisis sobre experiencia en Zero-Base Budgeting en la
provincia de Hubei en China para tratar de comprender los impactos inmediatos que se avecinan.
Presupuesto Base Cero (PBS o ZZB) Tasa Interna de Retorno (TIR o IRR) Costo-Beneficio (Benefit Cost)
Introducción:
Del presupuesto en base a resultados hacia un
presupuesto base cero; tan fácil decirlo pero
complicado el proceso. Tiempos de cambios
en materia energética, de transparencia, y
combate a la corrupción mismas que deben
estar empatadas hacia la rendición de cuentas
con la aplicación de los sistemas de
contabilidad gubernamental, hacen de
México un polvorín de cambios estructurales
que tendrán efectos a mediano plazo y
reconocimientos a largo plazo.
No existe en nuestro país, conocimiento sobre
presupuesto base cero ZBB (Zero-Base
Budgeting, en Inglés) ni aplicación en el
gobierno central ni en los sub-nacionales. En
la década de 1970 fue aplicado en los Estados
Unidos y de acuerdo a nuestra consulta en la
bibliografía citada, ya ha desaparecido. Pero
nos encontramos con una lectura que
describe el proceso de implementación de
ZBB en la provincia de Hubei en China.
Definición.
cuenta el presupuesto del año anterior” -A
method of developing a budget without
basing it on any previous year’s Budget-.
(Zero-Base Budgeting, 2003) y puede
aplicarse a negocios o entidades de nueva
creación o que ya estén operando, y esta
acción sea parte de un proceso de
reestructura financiera privada o estatal. “En
la practica esto significa que un presupuesto
tiene que ser justificado en su totalidad por
cada año de operación”. –In practice this
means that a budget has to ver justified in
full for each year of operation-. (Zero-based
budgeting, ).
ZBB para proyectos existentes.
Davis, señala que el proceso de Zero-Base
Budgeting, le permite ver exactamente
cuánto cuesta en realidad y cuándo los costos
se revisan contra los ingresos y sabremos si es
rentable (Davis, L. 1998). En la práctica en
nuestras finanzas personales, damos valor y
ponderamos nuestros proyectos, en base a
nuestra capacidad económica y financiera y
en cualquier momento podemos evaluar los
resultados.
El presupuesto base cero, es el “Método para
desarrollar un presupuesto sin tomarse en
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Davis, describe en su libro para –
“Administradores Brillantes” - que debemos
hacernos una simple pregunta: How much is
everything really costing us? (¿Cuánto es el
costo realmente? misma que puede causar
problemas al momento de cuantificar los
costos y evaluar el o los proyectos del negocio
o del estado, buscando una rentabilidad en el
mismo.
- Debemos examinar lo que esta sucediendo
en el proyecto, tomando en consideración
primero la actividad en lugar del costo-, con
las preguntas que formuló Davis:
1. ¿Qué estamos haciendo?
2. ¿Qué tan bien lo estamos haciendo?
3. De todas las cosas que estamos haciendo,
¿qué tenemos que dejar de haciendo?
4. De todas las cosas que estamos haciendo,
¿qué tenemos que hacer más de?
5. De todas las cosas que estamos haciendo,
¿qué tenemos que hacer de otra manera?
6. De todas las cosas que estamos haciendo,
¿qué tenemos que hacer mejor?
7. Además de las cosas que estamos
haciendo, ¿qué más nos tenemos que
hacer, y lo bien qué tenemos que hacerlo?
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para incluir en el proyecto de Presupuesto de
Egresos, así como su calendarización,
utilizando como criterio de aceptación, cuatro
criterios globales que se mencionan en la
Fracción IV y dice:
• Rentabilidad Socioeconómica;
• Reducción de la pobreza extrema;
• Desarrollo Regional;
• Concurrencia con otros programas y
proyectos de inversión.
Para tal efecto deberá cada Unidad
Administrativa de designar a un responsable
para que realice el costo beneficio de acuerdo
con los Artículos 43 y 45 del Reglamento de
la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, bajo los
lineamientos que emita la SHCP.
Los Lineamientos para la elaboración y
presentación de los análisis costo y beneficio
de los programas y proyectos de inversión,
publicados en el Diario Oficial de la
Federación en 2003, deben evaluar bajo los
siguientes parámetros:
Costo-Beneficio.
Los presupuestos gubernamentales no
pueden cuantificarse para obtener una
utilidad, como es el caso de los presupuestos
privados pero, el gobierno no deben
mantener en operación a unidades
administrativas que hayan causado una carga
financiera adversa que repercute
directamente en las finanzas públicas al
mantener empresas no rentables y con poco
impacto social y que generen deuda pública.
En la Fracciones II y III del Artículo de la
Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria señala la
obligación de presentar las Unidades
Administrativas del Gobierno Federal central
y ampliado, a la Secretaria de Hacienda y
Crédito Público (SHCP), la evaluación de
costo y beneficio de los programas y
proyectos de inversión y registrar cada
programa y proyecto en la cartera de
inversión que integra la propia Secretaría,
mismo que serán evaluados por la Comisión
Intersecretarial de Gasto y Financiamiento
• Evaluación a nivel de perfil;
• Evaluación a nivel de prefactibilidad;
• Evaluación Financiera; y
• Evaluación Socioeconómica.
Para determinar si existe viabilidad financiera
del proyecto de inversión, la metodología
empleado incluye:
• TIR (Tasa Interna de Retorno);
• TRI (Tasa de Rendimiento
Inmediata); y
• VPN (Valor Presente Neto)
La Tasa Social de Descuento (TSD), es de un
12% real, es decir un costo de oportunidad.
Si la TIR es mayor que el costo de
oportunidad es decir la TSD el proyecto debe
aceptarse.
Para tal caso, se debe elaborar Flujos de
Efectivo Descontados tomando en cuenta la
Inflación para determinar el Valor del Dinero
en el Tiempo a Valor Presente.
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Valor Presente Neto.
Los Lineamientos definen al VPN como la
suma de los flujos netos anuales, descontados
por la tasa social. Para el cálculo del VPN
tanto los costos como los beneficios futuros
del programa o proyecto de inversión son
descontados, utilizando la tasa social para su
comparación en un punto en el tiempo o en el
“presente”. Si el resultado del VPN es
positivo, significa que los beneficios
derivados del programa o proyecto de
inversión son mayores a sus costos.
Alternativamente, si el resultado del VPN es
negativo, significa que los costos del
programa o proyecto de inversión son
mayores a sus beneficios.
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establecida en la ley, más puntos adicionales
de riesgo para, evitar el “error en el calculo de
venta del barril de petróleo, establecido en el
Artículo 31 de la LFPRH ya que considera la
metodología con un 15% de error, al
determinar que los cálculos deben
multiplicarse por 0.85 (85//100) y no se
consideraron los factores exógenos.
“La TIR es aquella tasa de descuento que
iguala el valor presente de los flujos de
entrada de efectivo esperados de un proyecto
con el valor presente de sus costos
esperados” (Weston & Brigham, 1993).
Valor Presente de Flujos de Entrada = Valor Presente de
Costos de Inversión)
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!!!
! ! − !! !
(1 + !) !
Tasa Interna de Retorno.
El mismo documento señala que, la TIR se
define como la tasa de descuento que hace
que el VPN de un programa o proyecto de
inversión sea igual a cero. Esto es
económicamente equivalente a encontrar el
punto de equilibrio de un programa o
proyecto de inversión, es decir, el valor
presente de los beneficios netos del
programa o proyecto de inversión es igual a
cero y se debe compara contra una tasa de
retorno deseada, que en este caso es el
12% de la TSD, como costo de capital.
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!!!
! ! − !! !
(1 + !"#) ! = 0
En este punto, consideramos que la definición
de la Tasa Interna de Retorno no es encontrar
el “punto de equilibrio” donde no se gana o
pierde, dado que para encontrar el punto de
equilibrio se toma en cuenta, el margen de
contribución sobre el bien o servicio unitario
o ponderado, y el costo de producir o otorgar
un bien o servicio pero, en un presupuesto
gubernamental no debe existir “utilidad”
misma que genere riqueza para el propio
gobierno, porque ese no es el fin. El resultado
debe ser superior al 12 % de la TSD
Tasa de Rendimiento Inmediata.
La TRI es un indicador de rentabilidad que
permite determinar el momento óptimo para
la entrada en operación de un programa o
proyecto de inversión con beneficios
crecientes en el tiempo, describen los
Lineamientos.
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Este modelo se asemeja mucho a una formula
de Rentabilidad sobre los Activos Totales que
en inglés se conoce como “Return on Assets”
(ROA) que se considera, una razón financiera
que determina el “disponible” sobre la
inversión en activos totales, y se compara con
el promedio de la industria, su formula es:
!"# = ! !"#$%&'!!"#$!!"#$%&"&'(!!"#"!!"#!!""#$%#&'!&
!"#$%&'!!"#$%&'
Y quizá podrá utilizarse el Modelo Dupont
para determinar la Rentabilidad sobre el
Capital Contable, (Return on Equity en inglés
y por su acrónimo ROE) y puede ser factible
ya que la Ley General de Contabilidad
Gubernamental, obliga a las Unidades
Administrativas del Gobierno a registrar los
momentos contables de un o varios proyectos
de inversión, ya aceptados e incluido en el
Presupuesto de Egresos Federal, desde el
momento mismo de asignar recursos
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presupuestales para su ejecución y que debe
sancionar el Poder Legislativo.
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countries- como -numeroso fracasos en varios
países- (Jun, M. 2006)
Hubei, China y ZBB.
Como provincia de la República Popular
China, cuenta con 12 municipios, 38 distritos
con 60 millones de habitantes en 186 mil
metros cuadrados de superficie y en 2011 el
producto interno bruto generó 1.96 trillones
de yuan, arriba en 13.8% de 2010; los
ingresos locales del presupuesto público se
elevó a 147 millones de yuanes, con un
incremento del 45.4% y se encuentra entre los
mejores del país.
La inversión en activos fijos aumentó un 29 %
y la inversión privada creció 42%, lo que
representa el 58% por ciento de la inversión
total en la provincia.
El número de nuevos proyectos por valor de
más de 100 millones de yuanes se situó en
1,427, con un incremento de 405. Los
productos al por menor (retail) alcanzaron un
valor de 792.780 millones de yuanes, un
aumento del 18%, menciona la provincia en
su web www.hubei.gov.cn .
La inversión extranjera en nuevos contratos
fue de 6 mil millones de dólares por debajo en
un 17% con relación a 2010. La principal
actividad corresponde a la Industria
Automotriz, Medica, Petroquímica, Textil y
Turismo; Explotación de Recursos Minerales
y Gas Natural, entre otras. Están establecidas
empresas como Motorola y Carrefour y la
ciudad de Wuham, capital de la provincia esta
catalogada entre las “10 top” ciudades Chinas
en crecimiento y esta hermanada con la
ciudad de Tijuana en México.
Jun, en su investigación sobre la
implementación del ZBB (Zero-Base
Budgeting) en la provincia de Hubei a
principios de 1990 describe diversos factores
que sucedieron en la implementación de un
nuevo proceso para elaborar los presupuestos
y la problemática presentada, inclusive
señala: -numerous failures in many
Antes de la reforma presupuestaria en la
provincia, los presupuestos fueron integrados
sin la participación de las unidades
gubernamentales bajo la responsabilidad de
un Departamento de Finanzas, de manera
centralizada.
Una de las principales barreras de entrada en
vigor del ZBB fue, los montos presupuestales
que estaban fuera de control del
Departamento de Hacienda o Finanzas,
inclusive los actores políticos, servían para
cabildear para alcanzar mejores montos para
proyectos específicos, en cualquier momento,
dejando al coordinador fuera y sin control
sobre el presupuesto en algunos casos.
Los objetivos del ZBB, menciona el autor Jun,
fueron:
Toma de decisiones
presupuestarias para bajar la
presión fiscal. La baja de ingresos
estatales no alcanzaba a dar
cumplimiento a los establecido por el
gobierno; con las herramienta del
ZBB podrá ajustar las presiones
directas al presupuesto.
Eliminación de gastos
innecesarios y que causaron
dificultad para eliminar sobre el viejo
sistema presupuestal denominado
“presupuesto incremental”
-For many years, budgetary decisions in
the province have been made upon the
budgetary appropriation of last year plus
an increase- (Jun, M. 2006)
Por varios años las decisiones
presupuestales en la provincia, se han
hecho sobre la asignación
presupuestal del año pasado más un
aumento.
La base presupuestaria se constituye
de manera arbitraria, que se
construye sobre una variedad de leyes
centrales y políticas provinciales y las
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necesidades de los políticos
poderosos.
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participaciones federales y estatales para
hacer su trabajo hacia “the citizen”
The budgetary base is constructed mostly
according to a variety of previous central
laws and policies, provincial policies,
and spending needs of powerful
politicians.
Gobiernos subnacionales.
Los gobierno subnacionales en China no
cuentan con autonomía presupuestaria
necesaria para alcanzar el éxito en la
aplicación de ZBB, al momento de la
investigación de Jun en 2006, derivado de la
dependencia fiscal de los gobiernos
municipales ante el gobierno central. Claro
esta, otra versión de Wang en 2002 que cita
en su documento; -desde 1994 se han
transferido entre 40 y 50 por ciento de los
ingresos centrales a los gobierno locales-. El
subsidio del centro hacia Hubei fue de 1,327
millones de yuanes, sobre un ingreso propio
de 2,310 millones de yuanes, es una
dependencia del centro en un 36% del
presupuesto provincial.
En México la dependencia de los ingreso
petroleros es muy alta y sin una política
industrial que permita dejar la dependencia
del ingreso petrolero, es un “simil” de Hubei
en China. Inclusive la dependencia de los
gobierno sub-nacionales dependen de las
Conclusiones.
El Gobierno debe contemplar la evaluación de
proyectos socialmente excluyentes, dando
prioridad a los que resulten con mayor
beneficio, utilizando la evaluación financiera
dejando fuera las presiones políticas.
Si bien es cierto la diferencia entre dos
culturas (México-China) y tan lejanas.
Debemos entender que, la competencia no es
con nuestros vecinos de Norteamérica, esta es
la apertura estratégica entre dos naciones con
problemas diferentes pero con empuje
diferente.
El Presupuesto Base Cero (ZZB) es una
estrategia del Gobierno para recortar gastos
innecesarios e improductivos. La crisis
internacional de economías basadas en la
venta del petróleo como ingreso para sus
presupuestos públicos ha dañado las
proyecciones de crecimiento y de gasto
público, afectando a la población.
Como área de oportunidad será para los
empresarios participar en los proyectos de
inversión estratégicos que el gobierno de
México deje de ejecutar a corto plazo (2016),
mediante los Proyectos Públicos Privados
(PPS-APP) que, al ya tener la SHCP la TIR de
los proyectos, pueda ofrecer al inversionista
privado un retorno de inversión aceptable y
que no genere deuda pública al país, pero un
beneficio a largo plazo (30 años) para los
mexicanos.
Referencias:
Davis, L. (1998). Budgets. Shortcuts For Smart Managers, 17-31.
Jun, M. (2006). ZERO-BASED BUDGETING IN CHINA: EXPERIENCES OF HUBEI PROVINCE. Journal Of
Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 18(4), 480-511.
Zero-base budgeting. (2003). Guide to Management Ideas, 246-247.
Zero-based budgeting. (2005). ICSC Dictionary of Shopping Center Terms, 167.
Weston & Brigham, (1993). Fundamentos de Administración Financiera. Décima Edición, 649. McGrawHill.
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