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Ensayos!en!Citizen2blog!<br />
<strong>Presupuesto</strong>!<strong>Base</strong>!<strong>Cero</strong>!6!<strong>ZBB</strong>!<br />
Jorge!Gutiérrez!Reynaga!<br />
<strong>Presupuesto</strong> <strong>Base</strong> <strong>Cero</strong> - <strong>ZBB</strong><br />
Jorge Gutiérrez Reynaga<br />
Director Ejecutivo de Servicios Especializados y Privacidad Integral, S.C.<br />
Consultoría de Negocios y Políticas Públicas.<br />
www.sepi.mx<br />
Fecha: Marzo 29 de 2015<br />
Momentos difíciles en las finanzas públicas en México en 2015 impulsan hacia un cambio<br />
estructural para el año 2016 con una reforma presupuestal a muy corto plazo, para alcanzar el<br />
equilibrio en la finanzas públicas, con la formula: Gasto = Ingreso, y la adecuada evaluación de la<br />
relación costo-beneficio de todos los programas estatales que conforman el proyecto nacional, para<br />
los próximo 4 años. Habrá que esperar los resultados a mediano plazo, dado que el implementar un<br />
sistema presupuestal en base cero, es un proceso detallado y lleno de luchas internas entre los<br />
poderes facticos en el país. Se incluye el análisis sobre experiencia en Zero-<strong>Base</strong> Budgeting en la<br />
provincia de Hubei en China para tratar de comprender los impactos inmediatos que se avecinan.<br />
<strong>Presupuesto</strong> <strong>Base</strong> <strong>Cero</strong> (PBS o ZZB) Tasa Interna de Retorno (TIR o IRR) Costo-Beneficio (Benefit Cost)<br />
Introducción:<br />
Del presupuesto en base a resultados hacia un<br />
presupuesto base cero; tan fácil decirlo pero<br />
complicado el proceso. Tiempos de cambios<br />
en materia energética, de transparencia, y<br />
combate a la corrupción mismas que deben<br />
estar empatadas hacia la rendición de cuentas<br />
con la aplicación de los sistemas de<br />
contabilidad gubernamental, hacen de<br />
México un polvorín de cambios estructurales<br />
que tendrán efectos a mediano plazo y<br />
reconocimientos a largo plazo.<br />
No existe en nuestro país, conocimiento sobre<br />
presupuesto base cero <strong>ZBB</strong> (Zero-<strong>Base</strong><br />
Budgeting, en Inglés) ni aplicación en el<br />
gobierno central ni en los sub-nacionales. En<br />
la década de 1970 fue aplicado en los Estados<br />
Unidos y de acuerdo a nuestra consulta en la<br />
bibliografía citada, ya ha desaparecido. Pero<br />
nos encontramos con una lectura que<br />
describe el proceso de implementación de<br />
<strong>ZBB</strong> en la provincia de Hubei en China.<br />
Definición.<br />
cuenta el presupuesto del año anterior” -A<br />
method of developing a budget without<br />
basing it on any previous year’s Budget-.<br />
(Zero-<strong>Base</strong> Budgeting, 2003) y puede<br />
aplicarse a negocios o entidades de nueva<br />
creación o que ya estén operando, y esta<br />
acción sea parte de un proceso de<br />
reestructura financiera privada o estatal. “En<br />
la practica esto significa que un presupuesto<br />
tiene que ser justificado en su totalidad por<br />
cada año de operación”. –In practice this<br />
means that a budget has to ver justified in<br />
full for each year of operation-. (Zero-based<br />
budgeting, ).<br />
<strong>ZBB</strong> para proyectos existentes.<br />
Davis, señala que el proceso de Zero-<strong>Base</strong><br />
Budgeting, le permite ver exactamente<br />
cuánto cuesta en realidad y cuándo los costos<br />
se revisan contra los ingresos y sabremos si es<br />
rentable (Davis, L. 1998). En la práctica en<br />
nuestras finanzas personales, damos valor y<br />
ponderamos nuestros proyectos, en base a<br />
nuestra capacidad económica y financiera y<br />
en cualquier momento podemos evaluar los<br />
resultados.<br />
El presupuesto base cero, es el “Método para<br />
desarrollar un presupuesto sin tomarse en<br />
! 1!
!<br />
!<br />
Davis, describe en su libro para –<br />
“Administradores Brillantes” - que debemos<br />
hacernos una simple pregunta: How much is<br />
everything really costing us? (¿Cuánto es el<br />
costo realmente? misma que puede causar<br />
problemas al momento de cuantificar los<br />
costos y evaluar el o los proyectos del negocio<br />
o del estado, buscando una rentabilidad en el<br />
mismo.<br />
- Debemos examinar lo que esta sucediendo<br />
en el proyecto, tomando en consideración<br />
primero la actividad en lugar del costo-, con<br />
las preguntas que formuló Davis:<br />
1. ¿Qué estamos haciendo?<br />
2. ¿Qué tan bien lo estamos haciendo?<br />
3. De todas las cosas que estamos haciendo,<br />
¿qué tenemos que dejar de haciendo?<br />
4. De todas las cosas que estamos haciendo,<br />
¿qué tenemos que hacer más de?<br />
5. De todas las cosas que estamos haciendo,<br />
¿qué tenemos que hacer de otra manera?<br />
6. De todas las cosas que estamos haciendo,<br />
¿qué tenemos que hacer mejor?<br />
7. Además de las cosas que estamos<br />
haciendo, ¿qué más nos tenemos que<br />
hacer, y lo bien qué tenemos que hacerlo?<br />
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para incluir en el proyecto de <strong>Presupuesto</strong> de<br />
Egresos, así como su calendarización,<br />
utilizando como criterio de aceptación, cuatro<br />
criterios globales que se mencionan en la<br />
Fracción IV y dice:<br />
• Rentabilidad Socioeconómica;<br />
• Reducción de la pobreza extrema;<br />
• Desarrollo Regional;<br />
• Concurrencia con otros programas y<br />
proyectos de inversión.<br />
Para tal efecto deberá cada Unidad<br />
Administrativa de designar a un responsable<br />
para que realice el costo beneficio de acuerdo<br />
con los Artículos 43 y 45 del Reglamento de<br />
la Ley Federal de <strong>Presupuesto</strong> y<br />
Responsabilidad Hacendaria, bajo los<br />
lineamientos que emita la SHCP.<br />
Los Lineamientos para la elaboración y<br />
presentación de los análisis costo y beneficio<br />
de los programas y proyectos de inversión,<br />
publicados en el Diario Oficial de la<br />
Federación en 2003, deben evaluar bajo los<br />
siguientes parámetros:<br />
Costo-Beneficio.<br />
Los presupuestos gubernamentales no<br />
pueden cuantificarse para obtener una<br />
utilidad, como es el caso de los presupuestos<br />
privados pero, el gobierno no deben<br />
mantener en operación a unidades<br />
administrativas que hayan causado una carga<br />
financiera adversa que repercute<br />
directamente en las finanzas públicas al<br />
mantener empresas no rentables y con poco<br />
impacto social y que generen deuda pública.<br />
En la Fracciones II y III del Artículo de la<br />
Ley Federal de <strong>Presupuesto</strong> y<br />
Responsabilidad Hacendaria señala la<br />
obligación de presentar las Unidades<br />
Administrativas del Gobierno Federal central<br />
y ampliado, a la Secretaria de Hacienda y<br />
Crédito Público (SHCP), la evaluación de<br />
costo y beneficio de los programas y<br />
proyectos de inversión y registrar cada<br />
programa y proyecto en la cartera de<br />
inversión que integra la propia Secretaría,<br />
mismo que serán evaluados por la Comisión<br />
Intersecretarial de Gasto y Financiamiento<br />
• Evaluación a nivel de perfil;<br />
• Evaluación a nivel de prefactibilidad;<br />
• Evaluación Financiera; y<br />
• Evaluación Socioeconómica.<br />
Para determinar si existe viabilidad financiera<br />
del proyecto de inversión, la metodología<br />
empleado incluye:<br />
• TIR (Tasa Interna de Retorno);<br />
• TRI (Tasa de Rendimiento<br />
Inmediata); y<br />
• VPN (Valor Presente Neto)<br />
La Tasa Social de Descuento (TSD), es de un<br />
12% real, es decir un costo de oportunidad.<br />
Si la TIR es mayor que el costo de<br />
oportunidad es decir la TSD el proyecto debe<br />
aceptarse.<br />
Para tal caso, se debe elaborar Flujos de<br />
Efectivo Descontados tomando en cuenta la<br />
Inflación para determinar el Valor del Dinero<br />
en el Tiempo a Valor Presente.<br />
! 2!
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!<br />
Valor Presente Neto.<br />
Los Lineamientos definen al VPN como la<br />
suma de los flujos netos anuales, descontados<br />
por la tasa social. Para el cálculo del VPN<br />
tanto los costos como los beneficios futuros<br />
del programa o proyecto de inversión son<br />
descontados, utilizando la tasa social para su<br />
comparación en un punto en el tiempo o en el<br />
“presente”. Si el resultado del VPN es<br />
positivo, significa que los beneficios<br />
derivados del programa o proyecto de<br />
inversión son mayores a sus costos.<br />
Alternativamente, si el resultado del VPN es<br />
negativo, significa que los costos del<br />
programa o proyecto de inversión son<br />
mayores a sus beneficios.<br />
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establecida en la ley, más puntos adicionales<br />
de riesgo para, evitar el “error en el calculo de<br />
venta del barril de petróleo, establecido en el<br />
Artículo 31 de la LFPRH ya que considera la<br />
metodología con un 15% de error, al<br />
determinar que los cálculos deben<br />
multiplicarse por 0.85 (85//100) y no se<br />
consideraron los factores exógenos.<br />
“La TIR es aquella tasa de descuento que<br />
iguala el valor presente de los flujos de<br />
entrada de efectivo esperados de un proyecto<br />
con el valor presente de sus costos<br />
esperados” (Weston & Brigham, 1993).<br />
Valor Presente de Flujos de Entrada = Valor Presente de<br />
Costos de Inversión)<br />
!"# =<br />
!<br />
!!!<br />
! ! − !! !<br />
(1 + !) !<br />
Tasa Interna de Retorno.<br />
El mismo documento señala que, la TIR se<br />
define como la tasa de descuento que hace<br />
que el VPN de un programa o proyecto de<br />
inversión sea igual a cero. Esto es<br />
económicamente equivalente a encontrar el<br />
punto de equilibrio de un programa o<br />
proyecto de inversión, es decir, el valor<br />
presente de los beneficios netos del<br />
programa o proyecto de inversión es igual a<br />
cero y se debe compara contra una tasa de<br />
retorno deseada, que en este caso es el<br />
12% de la TSD, como costo de capital.<br />
!"# =<br />
!<br />
!!!<br />
! ! − !! !<br />
(1 + !"#) ! = 0<br />
En este punto, consideramos que la definición<br />
de la Tasa Interna de Retorno no es encontrar<br />
el “punto de equilibrio” donde no se gana o<br />
pierde, dado que para encontrar el punto de<br />
equilibrio se toma en cuenta, el margen de<br />
contribución sobre el bien o servicio unitario<br />
o ponderado, y el costo de producir o otorgar<br />
un bien o servicio pero, en un presupuesto<br />
gubernamental no debe existir “utilidad”<br />
misma que genere riqueza para el propio<br />
gobierno, porque ese no es el fin. El resultado<br />
debe ser superior al 12 % de la TSD<br />
Tasa de Rendimiento Inmediata.<br />
La TRI es un indicador de rentabilidad que<br />
permite determinar el momento óptimo para<br />
la entrada en operación de un programa o<br />
proyecto de inversión con beneficios<br />
crecientes en el tiempo, describen los<br />
Lineamientos.<br />
!"# = ! ! !!! − ! !!! !<br />
! !<br />
Este modelo se asemeja mucho a una formula<br />
de Rentabilidad sobre los Activos Totales que<br />
en inglés se conoce como “Return on Assets”<br />
(ROA) que se considera, una razón financiera<br />
que determina el “disponible” sobre la<br />
inversión en activos totales, y se compara con<br />
el promedio de la industria, su formula es:<br />
!"# = ! !"#$%&'!!"#$!!"#$%&"&'(!!"#"!!"#!!""#$%#&'!&<br />
!"#$%&'!!"#$%&'<br />
Y quizá podrá utilizarse el Modelo Dupont<br />
para determinar la Rentabilidad sobre el<br />
Capital Contable, (Return on Equity en inglés<br />
y por su acrónimo ROE) y puede ser factible<br />
ya que la Ley General de Contabilidad<br />
Gubernamental, obliga a las Unidades<br />
Administrativas del Gobierno a registrar los<br />
momentos contables de un o varios proyectos<br />
de inversión, ya aceptados e incluido en el<br />
<strong>Presupuesto</strong> de Egresos Federal, desde el<br />
momento mismo de asignar recursos<br />
! 3!
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presupuestales para su ejecución y que debe<br />
sancionar el Poder Legislativo.<br />
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countries- como -numeroso fracasos en varios<br />
países- (Jun, M. 2006)<br />
Hubei, China y <strong>ZBB</strong>.<br />
Como provincia de la República Popular<br />
China, cuenta con 12 municipios, 38 distritos<br />
con 60 millones de habitantes en 186 mil<br />
metros cuadrados de superficie y en 2011 el<br />
producto interno bruto generó 1.96 trillones<br />
de yuan, arriba en 13.8% de 2010; los<br />
ingresos locales del presupuesto público se<br />
elevó a 147 millones de yuanes, con un<br />
incremento del 45.4% y se encuentra entre los<br />
mejores del país.<br />
La inversión en activos fijos aumentó un 29 %<br />
y la inversión privada creció 42%, lo que<br />
representa el 58% por ciento de la inversión<br />
total en la provincia.<br />
El número de nuevos proyectos por valor de<br />
más de 100 millones de yuanes se situó en<br />
1,427, con un incremento de 405. Los<br />
productos al por menor (retail) alcanzaron un<br />
valor de 792.780 millones de yuanes, un<br />
aumento del 18%, menciona la provincia en<br />
su web www.hubei.gov.cn .<br />
La inversión extranjera en nuevos contratos<br />
fue de 6 mil millones de dólares por debajo en<br />
un 17% con relación a 2010. La principal<br />
actividad corresponde a la Industria<br />
Automotriz, Medica, Petroquímica, Textil y<br />
Turismo; Explotación de Recursos Minerales<br />
y Gas Natural, entre otras. Están establecidas<br />
empresas como Motorola y Carrefour y la<br />
ciudad de Wuham, capital de la provincia esta<br />
catalogada entre las “10 top” ciudades Chinas<br />
en crecimiento y esta hermanada con la<br />
ciudad de Tijuana en México.<br />
Jun, en su investigación sobre la<br />
implementación del <strong>ZBB</strong> (Zero-<strong>Base</strong><br />
Budgeting) en la provincia de Hubei a<br />
principios de 1990 describe diversos factores<br />
que sucedieron en la implementación de un<br />
nuevo proceso para elaborar los presupuestos<br />
y la problemática presentada, inclusive<br />
señala: -numerous failures in many<br />
Antes de la reforma presupuestaria en la<br />
provincia, los presupuestos fueron integrados<br />
sin la participación de las unidades<br />
gubernamentales bajo la responsabilidad de<br />
un Departamento de Finanzas, de manera<br />
centralizada.<br />
Una de las principales barreras de entrada en<br />
vigor del <strong>ZBB</strong> fue, los montos presupuestales<br />
que estaban fuera de control del<br />
Departamento de Hacienda o Finanzas,<br />
inclusive los actores políticos, servían para<br />
cabildear para alcanzar mejores montos para<br />
proyectos específicos, en cualquier momento,<br />
dejando al coordinador fuera y sin control<br />
sobre el presupuesto en algunos casos.<br />
Los objetivos del <strong>ZBB</strong>, menciona el autor Jun,<br />
fueron:<br />
Toma de decisiones<br />
presupuestarias para bajar la<br />
presión fiscal. La baja de ingresos<br />
estatales no alcanzaba a dar<br />
cumplimiento a los establecido por el<br />
gobierno; con las herramienta del<br />
<strong>ZBB</strong> podrá ajustar las presiones<br />
directas al presupuesto.<br />
Eliminación de gastos<br />
innecesarios y que causaron<br />
dificultad para eliminar sobre el viejo<br />
sistema presupuestal denominado<br />
“presupuesto incremental”<br />
-For many years, budgetary decisions in<br />
the province have been made upon the<br />
budgetary appropriation of last year plus<br />
an increase- (Jun, M. 2006)<br />
Por varios años las decisiones<br />
presupuestales en la provincia, se han<br />
hecho sobre la asignación<br />
presupuestal del año pasado más un<br />
aumento.<br />
La base presupuestaria se constituye<br />
de manera arbitraria, que se<br />
construye sobre una variedad de leyes<br />
centrales y políticas provinciales y las<br />
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necesidades de los políticos<br />
poderosos.<br />
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participaciones federales y estatales para<br />
hacer su trabajo hacia “the citizen”<br />
The budgetary base is constructed mostly<br />
according to a variety of previous central<br />
laws and policies, provincial policies,<br />
and spending needs of powerful<br />
politicians.<br />
Gobiernos subnacionales.<br />
Los gobierno subnacionales en China no<br />
cuentan con autonomía presupuestaria<br />
necesaria para alcanzar el éxito en la<br />
aplicación de <strong>ZBB</strong>, al momento de la<br />
investigación de Jun en 2006, derivado de la<br />
dependencia fiscal de los gobiernos<br />
municipales ante el gobierno central. Claro<br />
esta, otra versión de Wang en 2002 que cita<br />
en su documento; -desde 1994 se han<br />
transferido entre 40 y 50 por ciento de los<br />
ingresos centrales a los gobierno locales-. El<br />
subsidio del centro hacia Hubei fue de 1,327<br />
millones de yuanes, sobre un ingreso propio<br />
de 2,310 millones de yuanes, es una<br />
dependencia del centro en un 36% del<br />
presupuesto provincial.<br />
En México la dependencia de los ingreso<br />
petroleros es muy alta y sin una política<br />
industrial que permita dejar la dependencia<br />
del ingreso petrolero, es un “simil” de Hubei<br />
en China. Inclusive la dependencia de los<br />
gobierno sub-nacionales dependen de las<br />
Conclusiones.<br />
El Gobierno debe contemplar la evaluación de<br />
proyectos socialmente excluyentes, dando<br />
prioridad a los que resulten con mayor<br />
beneficio, utilizando la evaluación financiera<br />
dejando fuera las presiones políticas.<br />
Si bien es cierto la diferencia entre dos<br />
culturas (México-China) y tan lejanas.<br />
Debemos entender que, la competencia no es<br />
con nuestros vecinos de Norteamérica, esta es<br />
la apertura estratégica entre dos naciones con<br />
problemas diferentes pero con empuje<br />
diferente.<br />
El <strong>Presupuesto</strong> <strong>Base</strong> <strong>Cero</strong> (ZZB) es una<br />
estrategia del Gobierno para recortar gastos<br />
innecesarios e improductivos. La crisis<br />
internacional de economías basadas en la<br />
venta del petróleo como ingreso para sus<br />
presupuestos públicos ha dañado las<br />
proyecciones de crecimiento y de gasto<br />
público, afectando a la población.<br />
Como área de oportunidad será para los<br />
empresarios participar en los proyectos de<br />
inversión estratégicos que el gobierno de<br />
México deje de ejecutar a corto plazo (2016),<br />
mediante los Proyectos Públicos Privados<br />
(PPS-APP) que, al ya tener la SHCP la TIR de<br />
los proyectos, pueda ofrecer al inversionista<br />
privado un retorno de inversión aceptable y<br />
que no genere deuda pública al país, pero un<br />
beneficio a largo plazo (30 años) para los<br />
mexicanos.<br />
Referencias:<br />
Davis, L. (1998). Budgets. Shortcuts For Smart Managers, 17-31.<br />
Jun, M. (2006). ZERO-BASED BUDGETING IN CHINA: EXPERIENCES OF HUBEI PROVINCE. Journal Of<br />
Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 18(4), 480-511.<br />
Zero-base budgeting. (2003). Guide to Management Ideas, 246-247.<br />
Zero-based budgeting. (2005). ICSC Dictionary of Shopping Center Terms, 167.<br />
Weston & Brigham, (1993). Fundamentos de Administración Financiera. Décima Edición, 649. McGrawHill.<br />
! 5!