07.10.2016 Views

asylprocedurförordning

Remissvar_EU-kommissionens%20f%C3%B6rslag%20till%20asylprocedurf%C3%B6rordning%20och%20skyddsgrundsf%C3%B6rordning

Remissvar_EU-kommissionens%20f%C3%B6rslag%20till%20asylprocedurf%C3%B6rordning%20och%20skyddsgrundsf%C3%B6rordning

SHOW MORE
SHOW LESS

Create successful ePaper yourself

Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.

REMISSYTTRANDE 1(15)

Datum

Diarienr

2016-09-30 KST 2016/379

KST 2016/388

Ert datum

Ert diarienr

2016-08-31 Ju2016/05296/EMA

Ju2016/05297/EMA

Justitiedepartementet

Enheten för migration och asylpolitik

103 33 Stockholm

EU-kommissionens förslag till asylprocedurförordning och skyddsgrundsförordning

Kammarrätten, som har fått tillfälle att yttra sig över förslagen, har följande

synpunkter.

Allmänna synpunkter

Kammarrätten konstaterar inledningsvis att förslagen till en asylprocedurförordning

och en skyddsgrundsförordning kommer att innebära en

grundläggande förändring av de svenska asylreglerna och den svenska

asylprocessen. Utlänningslagen (2005:716) är redan idag mycket

svåröverskådlig på grund av att många och omfattande strukturella och

tekniska justeringar har gjorts sedan lagen trädde i kraft. Ikraftträdandet av

asylprocedurförordningen och skyddsgrundsförordningen kommer att kräva att

stora delar av utlänningslagen upphävs och att bestämmelser i lagen ändras. En

teknisk översyn av utlänningslagstiftningen är absolut nödvändig.

Kammarrätten vill framhålla att förslagen innehåller bestämmelser som väcker

Postadress Besöksadress Telefon Telefax

Box 2302

Birger Jarls Torg 5 08-561 690 00 08-14 98 89

103 17 Stockholm

E-post: kammarrattenistockholm@dom.se

Internet: www.kammarrattenistockholm.domstol.se


REMISSYTTRANDE 2

frågan om förenligheten med bestämmelserna i regeringsformen. Vilken

betydelse detta har måste analyseras. En sådan fråga är

asylprocedurförordningens bestämmelser om att säkra tredje länder och säkra

ursprungsländer ska fastställas på unionsnivå genom en framtida ändring i

förordningen och att en tillämpning av begreppen görs bindande. I nationell

rätt skulle fråga uppkomma om en sådan ordning kan anses förenlig med

bestämmelserna i 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen. I preambeln

anges vilka länder kommissionen idag bedömer vara säkra ursprungsländer.

Preambeln är inte bindande för medlemsstaterna vilket kan leda till förvirring

vid tillämpning av begreppen. Ordningen är också byråkratisk och riskerar leda

till att uppräkningarna är inaktuella med avseende på aktuell situation i aktuella

länder. En tillämpning av sådana bestämmelser riskerar också stå i strid med

Genévekonventionen, FN:s tortyrkonvention, Europakonventionen och

Sveriges internationella förpliktelser i övrigt.

Det framstår vidare som originellt ur ett svenskt perspektiv att en domstol

skulle vara bunden av en annan myndighets eller organs bedömning på sätt

som anges i asylprocedurförordningen vad avser landinformation. I

skyddsgrundsförordningen anges vidare bl.a. att de beslutande myndigheterna

är skyldiga att vid bedömningen av asylansökningar beakta den analys och

vägledning som tagits fram av den kommande Europeiska unionens asylbyrå

(se t.ex. s. 5 om förslagets syfte). Sådana bestämmelser finns också i en rad

artiklar i skyddsgrundsförordningen bl.a. artiklarna 8.3, 11.2 b, 15 a, 17.2 b

och 21 a. När det gäller bedömningen om en internationell organisation

kontrollerar en stat eller en betydande del av dess territorium och ger skydd ska

av allt att döma unionsrätten och då särskilt asylbyråns vägledning och analys

vara det enda som ska beaktas (se artikel 7.3 skyddsgrundsförordningen). I

detta sammanhang måste också 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen

uppmärksammas.

Asylprocedurförordningen ger också annan medlemsstats myndighet och den

Europeiska unionens asylbyrå möjlighet att bistå en medlemsstat att ta emot,


REMISSYTTRANDE 3

registrera och pröva ansökningar om internationellt skydd. I det sammanhanget

vill kammarrätten peka på att i nationell rätt skulle fråga uppkomma om en

sådan ordning kan anses förenlig med bestämmelsen i

12 kap. 4 § regeringsformen. Detta bör beaktas i det fortsatta

förhandlingsarbetet.

Kammarrätten konstaterar att asylprocedurförordningen spänner över en rad

svenska rättsområden och en grundlig analys av annan lagstiftnings

överensstämmelse med förordningen måste göras eftersom stor osäkerhet om

vilka bestämmelser som ska tillämpas annars kan uppstå hos de

rättstillämpande myndigheterna, t.ex. förvaltningslagen (1986:223),

förvaltningsprocesslagen (1971:291), lagen (2005:429) om god man för

ensamkommande barn, rättshjälpslagen (1996:1619), lagen (1996:1620) om

offentligt biträde och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Kammarrätten noterar att bestämmelserna i skyddsgrundsförordningen och

asylprocedurförordningen tycks bli tillämpliga även för utlänningar som

utvisas på grund av brott men även sökt asyl och utlänningar vars ansökan idag

handläggs i särskild ordning på grund av säkerhetsskäl enligt reglerna i lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll. Enligt kammarrätten borde dessa

grupper undantas från tillämpningen.

Det är vidare främmande ur ett svenskt perspektiv att beslut om avvisning och

utvisning inte hålls samman med de materiella och processuella reglerna för

asylförfarandet som återfinns i förslagen till skyddsgrundsförordning och

asylprocedurförordning.

Bestämmelserna i asylprocedurförordningen och skyddsgrundsförordningen

har i flera fall inte den precision som svenska förvaltningsmyndigheter och

domstolar är vana vid från svensk lagstiftning och som krävs för en enhetlig

och förutsägbar tillämpning. Bestämmelserna kan då också bli föremål för

olika tolkningar i de olika medlemsstaterna. En särskild svårighet är när


REMISSYTTRANDE 4

domstol ska tillämpa vaga och oprecisa begrepp. Eftersom

asylprocedurförordningen innebär att den svenska asylprocessen ändras i

grunden står det klart att om vaga och oprecisa begrepp används kommer det

att krävas att det tas fram omfattande stöd och vägledning för Migrationsverket

om hur förordningens artiklar ska tolkas. En ytterligare svårighet vid

tolkningen av förordningarna är den förhållandevis omfattande och detaljerade

inledningen till förordningarna, vilka till skillnad från artiklarna inte är

bindande för medlemsstaterna. I detta sammanhang vill kammarrätten också

framhålla vikten av att särskild uppmärksamhet ägnas den svenska

översättningen av förordningarna. I de översättningar som nu är tillgängliga

används t.ex. helt andra uttryck än de som tillämpas i svensk rätt.

Vad gäller Migrationsöverdomstolens prövning noteras särskilt följande. Om de

förslagna förordningarna träder i kraft kommer det att innebära att den svenska

asylprocessen, vilken ändras i grunden, vilar på förordningarna. Detta kommer att

innebära ett ökat behov av vägledning från Migrationsöverdomstolen, men även att

betydligt fler mål måste hänskjutas till EU-domstolen. Vidare kan noteras att enligt

asylprocedurförordningen medför inte ett överklagande till

Migrationsöverdomstolen en suspensiv verkan av avvisningen/utvisningen. Detta

innebär en stor förändring av den svenska ordinarie överprövningsprocessen.

Migrationsöverdomstolen ska istället inom en månad från det att överklagandet

kommit in, på begäran av sökanden eller ex officio, fatta beslut om ett beslut ska

inhiberas. Det framstår som uppenbart att detta inte är möjligt med nuvarande

resurser. Det är vidare knappast förenligt med Migrationsöverdomstolens roll som

prejudikatsinstans, där noggranna överväganden måste göras av om ett mål ska tas

upp till prövning eller inte.

Asylprocedurförordningen innehåller bestämmelser som innebär avsteg från

den i svensk förvaltningsrätt tillämpade principen om den fria bevisföringen

och bevisvärderingen, bl.a. de ovan nämnda bestämmelserna om säkra tredje

länder och säkra ursprungsländer. Vidare kan nämnas kravet på erkännande av

andra medlemsstaters medicinska åldersbedömningar (art. 24.6 i


REMISSYTTRANDE 5

asylprocedurförordningen). Även de ovan nämnda artiklarna i

skyddsgrundförordningen kan ifrågasättas från denna synvinkel. Också den

svenska ordningen avseende myndigheters och domstolars

utredningsskyldighet rubbas av reglerna i asylprocedurförordningen och

skyddsgrundsförordningen. Bestämmelserna i artikel 24.6 i

asylprocedurförordningen torde även kräva en europeisk standard för

medicinska åldersbedömningar.

Kammarrätten konstaterar att asylprocedurförordningen innehåller ett flertal

olika tidsfrister. Det gäller inom vilka tider en ansökan ska anhänggiggöras och

inom vilka tidsfrister ett ärende ska prövas och överklagas. De olika

tidsfristerna som ska gälla för Migrationsverket respektive för överklagande är

knutna till viken typ av beslut som fattas. Detta kommer i många fall att leda

till svåra gränsdragningsproblem. Det är inte heller helt klart när tidsfristerna

börjar löpa i olika situationer. Kammarrätten förordar istället ett system som

uppställer en maximitid inom vilken en ansökan ska avgöras slutligt som inte

är knytet till vilken typ av beslut som fattas. Vad som blir följden av att

tidsfristerna inte kan hållas framgår inte heller.

Såvitt kammarrätten kan bedöma kommer förordningarna att leda till att fler

beslut måste fattas och att asylprocessen blir mer komplicerad. Det är svårt att

se att detta kan rymmas inom nuvarande anslag.

Närmare om asylprocedurförordningen

Preambeln punkt 21

Det är oklart om berörd medlemsstat har en skyldighet att ta emot det bistånd

som den Europeiska unionens asylbyrån får ge.

Artikel 6


REMISSYTTRANDE 6

6.1 Skyldigheten för myndigheterna att inte röja vissa uppgifter avviker från

regleringen i 21 kap 5 § och 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.

Bestämmelsen är oklar men torde innebära att offentlighetsprincipen inskränks

i förhållande till muntliga förhandlingar, domar och slutliga beslut i asylmål

(jfr 43 kap. offentlighets- och sekretesslagen).

6.2 Bestämmelsen försvårar verkställighetsarbetet vid säkerhetsärenden.

Artikel 7 och 39

7.3 Om en sökande vägrar samarbeta genom att inte lämna de uppgifter som

krävs för att pröva ansökan och genom att inte lämna fingeravtryck eller

ansiktsbild, ska hans eller hennes ansökan avslås såsom avstådd.

Kammarrätten vill här framhålla vikten av att rätten att ansöka om asyl och

principen om non-refoulement upprätthålls, även i situationer då den sökande

inte samarbetar (jfr Europadomstolens dom F.G. v. Sweden).

Myndigheternas skyldighet enligt artikel 39 att avslå en ansökan som avstådd

innebär att en ny ansökan i flera fall anses vara en efterföljande ansökan, med

de begränsade möjligheter till prövning som detta innebär (se artikel 4.2 [i] och

artikel 42.4 i asylprocedurförordningen). Det finns risk att en utlänning inte får

sin ansökan om internationellt skydd prövad.

Artikel 13

13.2 Kammarrätten ifrågasätter lämpligheten av att i förordningen reglera

vilket medium som ska användas för upptagning av den personliga intervjun.

13.6 Den beslutande myndigheten får vad gäller ansökningar i enlighet med

det påskyndade prövningsförfarandet vägra den sökande tillgång till utredning

hos myndigheten innan beslut fattats. En analys krävs av hur denna


REMISSYTTRANDE 7

begränsning av partsinsynen och kommunikationsskyldigheten förhåller sig till

den svenska förvaltningsprocessen.

Artikel 15

15.5 Det kan allmänt ifrågasättas när rätt till juridiskt biträde ska föreligga.

Artikel 16

16.2 Bestämmelser om säkerhetskontroller av ombud och offentliga biträden

finns i dag inte i nationell rätt.

Artikel 22

22.1 Förmyndare ska utses till ensamkommande barn senast fem arbetsdagar

från ansökan. Kammarrätten ifrågasätter om detta är praktiskt genomförbart. I

synnerhet som det i mottagandedirektivet föreslås att det ska införas ytterligare

regler om vilka som kan bli god man. Vidare är frågan om termen förmyndare,

som används i den svenska versionen av förslaget till asylprocedurförordning,

borde bytas ut mot god man.

Artikel 24

24.1 En läkarundersökning får användas för att fastställa åldern på

ensamkommande barn när det föreligger tvivel om huruvida sökanden är yngre

än 18 år. Samtidighet anges att i de fall läkarundersökningen inte leder till

några klara slutsatser, eller inkluderar ett åldersintervall under 18 år, ska

medlemsstaterna anta att sökanden är underårig. Bestämmelsen medför

tolkningssvårigheter i fråga om vad som ska anses vara ”klara slutsatser”.

Vidare synes bestämmelsen ge prövningsmyndigheten en rätt men inte en

skyldighet att företa en läkarundersökning. För att kunna åtnjuta den

presumtion som följer av en läkarundersökning som inte leder till några ”klara

slutsatser” bör föreskrivas en rätt för sökanden att kräva att läkarundersökning


REMISSYTTRANDE 8

företas.

Artikel 25-28

I förordningen anges olika ganska invecklade steg för att göra en asylansökan.

Det framstår som en direkt motsats till strävan att förenkla och påskynda

förfarandet.

Artikel 27

27.4 Den maximala gränsen på tio år för hur länge bl.a. ansökan om

internationellt skydd och andra handlingar samt uppgifter som samlats in av

beslutande myndighet får sparas, kan medföra problem vid en framtida

prövning av bl.a. svenskt medborgarskap.

Artikel 34

Det uppställs olika tidsfrister för prövningen hos beslutande myndighet som

svårligen kan efterlevas, inte minst med beaktande av att det många gånger inte

omedelbart framkommer att det finns ett säkert asylland eller ett säkert

tredjeland.

Artikel 40

Artikeln lämnar ett stort utrymme för tolkning. I praktiken blir det en fråga för

den enskilde beslutsfattaren att avgöra om det finns förutsättningar för ett

påskyndat förfarande. En asylsökande har endast rätt att stanna i

medlemsstaten om domstolen inhiberar verkställigheten.

Artikel 44 och 45

Sökanden kan överklaga tillämpningen av begreppet första asylland och säkert


REMISSYTTRANDE 9

tredje land innan sökandens ansökan nekas prövning. Prövningsramen och

förfarandet för denna process är oklar. Det är också oklart hur ett senare

avslagsbeslut förhåller sig till en sådan första överklagandeprocess.

Artikel 51

Bestämmelsen innebär en skyldighet för Migrationsverket att pröva om ett

beslut om internationellt skydd ska återkallas. Omprövningsskyldigheten är

oklart definierad och kommer att leda till tolkningsproblem. Bestämmelsen

hänvisar till artiklar i skyddsgrundsförordningen som i sin tur är oklara.

Helt klart är emellertid att skyldigheten att pröva om ett beslut ska återkallas

kommer att innebära ökad ärende- och målmängd hos Migrationsverket och

domstolarna.

Artikel 53

53.1 Det är oklart om uppräkningen avses att vara uttömmande.

53.3 Av första stycket framgår att ett effektivt rättsmedel medför full

omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de

rättsliga omständigheterna. Det är oklart om detta även ska gälla för

Migrationsöverdomstolens prövning, vilket skulle innebära att kravet på

prövningstillstånd inte kan upprätthållas.

I andra stycket i bestämmelsen begränsas prövningsramen vid ett

överklagande. Nya omständigheter prekluderas om inte vissa förutsättningar är

uppfyllda. Omständigheterna ska bl.a. vara ”relevanta” för prövningen, vilket

är svårtolkat och kommer att leda till svåra överväganden. Det strider också

mot nuvarande ordning för migrationsprocessen i Sverige och hur ”saken”

definieras i migrationsmål (jfr MIG 2007:31). Asylprocedurförordningen

reglerar processen när uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov åberopas.

Bestämmelserna torde innebära att frågan om uppehållstillstånd på grund av


REMISSYTTRANDE 10

skyddsbehov måste hållas isär från frågan om uppehållstillstånd på annan

grund. Det medför två parallella prövningsordningar i fråga om

uppehållstillstånd.

53.4 Bestämmelsen om vilken landinformation som utgör processmaterial

strider mot nuvarande ordning i förvaltningsprocessen. En hänvisning görs till

artikel 33.2 b där det bl.a. anges att ”all relevant, korrekt och aktuell

landinformation” ska beaktas. Vad detta är framstår som oklart. Det är

främmande för svenska domstolar att vara bundna till bedömningar gjorda av

utländska myndigheter och organ.

53.6 Olika tider ska gälla för överklagande av olika slags beslut. Detta kommer

att leda till tillämpningsproblem.

Artikel 55

Bestämmelsen kommer att medföra tolkningsproblem. Att avgöra om ett mål

hänför sig till t.ex. punkten b kan vara komplicerat där en rad omständigheter

ska beaktas enligt art. 44.2 och art. 45. Vidare konstaterar kammarrätten att det

många gånger inte är klart förrän lång in i processen vilken kategori ett ärende

ska hänföras till. Det finns risk att tidsfristen om två månader kan komma att

överskridas, i vart fall när migrationsdomstolen ska hålla muntlig förhandling.

Tidsfristerna torde även gälla i de fall mål återförvisas till underinstansen. Det

är oklart om underinstansens tidsfrister då börjar löpa på nytt. Inte heller

framgår av förordningen vad konsekvenserna blir om tidsfristerna överskrids.

Artikel 59

Det framgår inte vad kommissionen ska kunna besluta om i sak i de delegerade

akterna.

Närmare om skyddsgrundsförordningen


REMISSYTTRANDE 11

Preambeln punkt 10

Av denna punkt följer att s.k. kvotflyktingar (5 kap. 2 § utlänningslagen) enligt

förslaget bör beviljas internationellt skydd. Detta får till följd att

kvotflyktingar, förutsatt att de anses vara flyktingar eller alternativt

skyddsbehövande, kommer att få tidsbegränsade uppehållstillstånd som ska

omprövas, vilket innebär en försämring jämfört med nuvarande svenska regler.

Det meningsfulla i att vidarebosätta skyddsbehövande i Sverige kan sättas i

fråga om skyddet inte är av mer permanent slag.

Preambeln punkt 25

Kammarrätten noterar när det gäller vad som anförs angående

ensamkommande barn att sociala faktorer ska kunna utgöra skyddsskäl, vilket

inte överensstämmer med svensk reglering.

Preambeln punkt 28 och artikel 2.3

I inledningen framhålls att det vid definitionen av begreppet tillhörighet till

viss samhällsgrupp bör tas hänsyn till faktorer som hänger samman med

sökandens kön. Det hade varit logiskt att inkludera kön i definitionen av

förföljelsegrunderna i artikel 2.3, men så har inte skett. Förslaget innebär en

mer svårtillämpbar flyktingdefinition än den som svensk rätt innehåller. I

förslaget anges inte förföljelse på grund av kön och sexuell läggning separat

utan dessa förföljelsegrunder får antas vara inbakade i begreppet ”tillhörighet

till viss samhällsgrupp”. Utlänningar som känner välgrundad förföljelse på

grund av kön eller sexuell läggning ges sedan år 2006 skydd som flyktingar i

Sverige (prop. 2005/06:6). Sverige bör sträva efter att förslaget ändras till

denna tydligare definition.

Preambeln punkterna 35 och 36


REMISSYTTRANDE 12

I dessa punkter söker kommissionen kodifiera EU-domstolens praxis avseende

intern väpnad konflikt. Beskrivningen av EU-domstolens bedömning är

komprimerad och saknar överskådlighet. Ett bättre alternativ kan vara att bara

hänvisa till EU-domstolens avgöranden.

Preambeln punkt 43

Punkten gäller återtagande enligt Dublinförordningen av personer som

beviljats internationellt skydd och som befinner sig i en annan medlemsstat än

den som har beviljat skyddet. Kammarrätten noterar att punkten inte täcker den

inte helt ovanliga situationen att det under vistelsen i ”den andra staten” har

fötts ett barn. Hur ska en ansökan om asyl för detta barn hanteras? Denna fråga

bör behandlas i skyddsgrundsförordningen.

Artikel 5.3

Den föreslagna regleringen i artikel 5.3 när det gäller åberopade sur place-skäl

som anförs i en efterföljande ansökan innebär en försämring jämfört med

nuvarande svenska reglering, eftersom det i en sådan situation normalt inte ska

beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande. En så

kategorisk regel är inte förenlig med t.ex. punkt 96 i UNHCR:s handbok.

Handboken utesluter inte att en person kan bli flykting till följd av sina egna

handlingar i vistelselandet låt vara att frågan om sådana handlingar är

tillräckliga för att rättfärdiga en välgrundad fruktan för förföljelse måste

avgöras genom en omsorgsfull prövning av omständigheterna i det enskilda

fallet.

Kammarrätten konstaterar vidare att artikel 5.3 kan sägas stå i ett

motsatsförhållande till artikel 5. 1.

Artikel 10.3


REMISSYTTRANDE 13

Punkten är så otydligt formulerad att den inte lämpar sig för att tillämpas av

domstolar. I synnerhet är uttrycket ”vissa vanor” oklart. Skrivningarna måste

förtydligas så att det framgår vad som avses.

Artikel 14.5

I punkten anges att den beslutande myndighetens beslut att återkalla, upphäva

eller vägra att förnya flyktingstatus ska få verkan först tre månader efter det att

beslutet fattats så att den enskilde ges möjlighet att ansöka om rätt att vistas i

medlemsstaten på andra grunder i enlighet med relevant unionsrätt och

nationell rätt. Stora tillämpningsproblem kan förutses med detta förslag.

Förtydliganden krävs samtidigt som en anpassning till bestämmelserna i

återvändandedirektivet behövs. Den anpassningen bör göras på EU-nivå. En

utgångspunkt kan vara att fristen ska räknas från laga kraft. Synpunkterna

gäller även den likartade regleringen angående status som subsidiärt

skyddsbehövande (enligt svensk nomenklatur alternativt skyddsbehövande) i

artikel 20 punkt 3.

Artikel 15

Artikeln reglerar omprövning av flyktingstatus, som bl.a. ska ske vid första

förnyelse av uppehållstillståndet. Det kan befaras att förfarandet kommer att bli

tidskrävande, eftersom den enskilde ska kunna överklaga ett negativt beslut

(jämför den likartade regleringen angående status som subsidiärt

skyddsbehövande i artikel 20). Att sådana beslut måste gå att överklaga är

självklart. Men omprövningsreglerna kan leda till att myndigheternas och

domstolarnas resurser i stor utsträckning kommer att användas till att ompröva

gamla ärenden i stället för att koncentreras på nya skyddssökande med långa

handläggningstider för nyanlända asylsökande som följd.

Artikel 28.2


REMISSYTTRANDE 14

Regleringen om att ålägga en person som beviljats internationellt skydd villkor

i fråga om bosättningsort behöver förtydligas, särskilt med tanke på att det är

fråga om en frihetsinskränkning.

Artikel 37.2

Det är oklart vad som menas med ”nationell utplaceringspraxis” och punkten

behöver förtydligas.

___________________

Detta yttrande har beslutats av lagmannen Anita Linder och kammarrättsråden

Ingela Fridström och Karin Benson. Föredragande har varit Henry Larsson och

Abir Tasci.

Anita Linder

Henry Larsson

Kopia till


REMISSYTTRANDE 15

Övriga kammarrätter

Hovrätterna

Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm

Förvaltningsrätten i Göteborg

Förvaltningsrätten i Malmö

Förvaltningsrätten i Luleå

Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM

Domstolsverket

Kammarrättens intranät

Tidningarnas telegrambyrå

Hooray! Your file is uploaded and ready to be published.

Saved successfully!

Ooh no, something went wrong!