Glosario Final
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
I<br />
LA ADMINISTRACIÓN<br />
PÚBLICA<br />
del siglo XXI:<br />
algunos conceptos esenciales
i<br />
La administración<br />
pública<br />
del siglo xxi:<br />
algunos conceptos esenciales
i<br />
La administración<br />
pública<br />
del siglo xxi:<br />
algunos conceptos esenciales<br />
Gerardo Cruz González<br />
Coordinador<br />
Dirección de Posgrado<br />
Maestría en Administración Pública
Instituto de Administración Pública<br />
del Estado de Hidalgo, A.C.<br />
Lic. Omar Fayad Meneses<br />
Gobernador Constitucional del Estado de Hidalgo<br />
y Presidente Honorario del IAPH<br />
Lic. Carlos Godínez Téllez<br />
Presidente del Consejo Directivo<br />
Lic. Ramón Ramírez Valtierra<br />
Vicepresidente<br />
L.C. Nuvia Mayorga Delgado<br />
Tesorera<br />
Lic. Gerardo Cruz González<br />
Secretario Ejecutivo y Director de Posgrado<br />
Lic. Ernesto Garduño M.<br />
Coordinación Editorial<br />
Primera edición, 2017<br />
ISBN: 978-607-97627-0-4<br />
La Administración Pública del siglo xxi (colección).<br />
ISBN: 978-607-97627-1-1<br />
La Administración Pública del siglo xxi: algunos conceptos esenciales<br />
(volumen I).<br />
© Instituto de Administración Pública del Estado de Hidalgo, A.C.<br />
Plaza Independencia núm. 106-5° piso, Centro, Pachuca, Hidalgo<br />
Teléfonos: (771) 715 08 81 y 715 08 82<br />
Página web: www.iaphidalgo.org<br />
Correo electrónico: iaphidalgo@yahoo.com.mx<br />
Impreso en México
Contenido<br />
Agradecimientos<br />
7<br />
Introducción<br />
9<br />
Administración Pública<br />
13<br />
Burocracia<br />
18<br />
Desarrollo<br />
23<br />
Estado<br />
29<br />
Federalismo<br />
34<br />
Gestión Pública<br />
38<br />
Gobernanza<br />
42<br />
Gobierno<br />
49<br />
Instituciones<br />
53
Planeación Estratégica<br />
59<br />
Políticas Públicas<br />
62<br />
Profesionalización<br />
67<br />
Rendición de Cuentas<br />
72<br />
Sector Público<br />
75<br />
Transparencia Gubernamental<br />
79
Agradecimientos<br />
La presente contribución es producto de una investigación<br />
efectuada en el marco de las actividades que lleva a cabo el<br />
IAPH para apoyar la formación académica de los alumnos<br />
de la Maestría en Administración Pública. La coordinación<br />
de la investigación estuvo a cargo del Director de Posgrado.<br />
En su realización participaron doctores que desarrollan<br />
actividades docentes en el área de Políticas Públicas. El IAPH<br />
expresa su agradecimiento a los docentes e investigadores<br />
que contribuyeron a la elaboración de la presente red<br />
conceptual. Al doctor Benito León Corona, miembro del<br />
Sistema Nacional de Investigadores, y a los doctores Adrián<br />
Galindo Castro e Israel Cruz Badillo, nuestra gratitud por<br />
su valiosa contribución en la integración de este texto.<br />
Para efectos concurrentes, el IAPH agradece también<br />
la colaboración externa de los maestros Miguel Ángel<br />
Martínez Cervantes y Ángel Meneses Solares.<br />
El IAPH espera que el esfuerzo coordinado entre<br />
personal docente y directivo siga construyendo espacios<br />
de colaboración para beneficio de nuestros alumnos y<br />
para un mejor servicio institucional de nuestros egresados.<br />
Asimismo, esperamos que la presente investigación<br />
trascienda más allá del espacio educativo del IAPH y sea<br />
aprovechado por estudiantes, profesionales del servicio<br />
público y ciudadanía en general que busquen construir un<br />
fundamento conceptual sobre el ciudadano, el gobierno y<br />
sus instituciones.<br />
Con nuestro agradecimiento<br />
Carlos Godínez Téllez
Introducción<br />
¿La Administración Pública del siglo XXI está diseñada en función<br />
de qué o de quiénes? ¿De los mercados, de las necesidades<br />
ciudadanas, de las demandas de la sociedad organizada,<br />
de la sociedad marginal de los sin voz ni voto, de la<br />
representación política partidista del régimen político?<br />
La diversidad de la vida institucional no nos permite<br />
precisar una respuesta inmediata. El rigor en el estudio de<br />
aquello que denominamos lo público y lo político nos exige<br />
acudir a la genealogía conceptual de ambos espacios para<br />
encontrar el hilo conductor que clarifique las respuestas<br />
posibles que cada estudioso de la Administración Pública<br />
pueda construir, descubrir o imaginar.<br />
La narrativa siguiente es un ejercicio genealógico,<br />
polisémico, semántico e histórico de algunos conceptos<br />
que clarifican el qué, el cómo, el cuándo, el para qué o para<br />
quiénes de las funciones esenciales de lo que identificamos<br />
como los objetos de la Administración Pública.<br />
La Dirección de Posgrado del IAPH y algunos<br />
miembros del Consejo Académico seleccionamos quince<br />
conceptos iniciales, para que los alumnos de la Maestría<br />
en Administración Pública produzcan la generatividad<br />
indispensable en torno de ellos: Administración Pública,<br />
Burocracia, Desarrollo, Estado, Federalismo, Gestión<br />
Pública, Gobernanza, Gobierno, Instituciones, Planeación<br />
Estratégica, Políticas Públicas, Profesionalización,<br />
Rendición de Cuentas, Sector Público y Transparencia<br />
Gubernamental.<br />
Estos conceptos pueden servir como punto de partida<br />
en el diseño de las estrategias de investigación necesarias<br />
para ofrecer respuestas a las viejas y nuevas preguntas sobre<br />
el objeto esencial de nuestro proyecto: construir una red<br />
institucional legítima. En la legitimidad, y no sólo en la<br />
legalidad, radica toda la validez de su pertinencia.<br />
El Director de Posgrado
i<br />
La administración<br />
pública<br />
del siglo xxi:<br />
algunos conceptos esenciales
Administración Pública<br />
Hacia una aproximación de definición<br />
De acuerdo con la Real Academia Española se considera “administración<br />
pública”: 1. Acción del gobierno al dictar y aplicar las<br />
disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para<br />
la conservación y el fomento de los intereses públicos, y al resolver<br />
las reclamaciones a que dé lugar lo mandado. 2. Conjunto de<br />
organismos encargados de cumplir esta función (Real Academia<br />
Española, 1984).<br />
Por su parte, Woodrow Wilson (1887) dice que la Administración<br />
Pública es el “gobierno en acción”, y que uno de sus<br />
propósitos es, primero, observar lo que el gobierno puede hacer,<br />
y segundo cómo hacerlo con la mayor eficiencia. A su vez, Peters<br />
(1984) la define como el conjunto de reglas y procedimientos<br />
encaminados al logro de una meta.<br />
La Administración Pública también puede verse como un concepto<br />
complejo que describe los fines del Estado, la organización<br />
de acciones, recursos y medios; su congruencia respecto de los<br />
fines, las técnicas empleadas para aumentar la eficacia de las<br />
acciones y sus efectos en la consecución de los fines (Guerrero<br />
Gutiérrez, 1996).<br />
Asimismo, se puede decir que es una ciencia orientada a<br />
detectar y resolver problemas concretos y relevantes tomando<br />
como base instrumentos y descubrimientos de otras ciencias<br />
(Foro Internacional, 1989).<br />
La Administración Pública, a su vez, atraviesa por la dicotomía,<br />
que ha sido causa de múltiples debates, entre política<br />
y administración, es decir racionalidad política y racionalidad<br />
instrumental.<br />
Historia del estudio de la Administración Pública<br />
Se considera que la sistematización de la Administración Pública<br />
comenzó desde la edad media, cuando la base era el orden social<br />
fundamentado en los privilegios de los herederos, lo cual se disolvió<br />
con la llegada del Estado-nación, ya que se hizo una división<br />
entre lo social, lo jurídico y lo administrativo. En el siglo XVIII el<br />
cameralismo representó los asuntos del gobierno.<br />
Como primer referente del estudio de la Administración Pública<br />
puede ubicarse la obra de Woodrow Wilson, El estudio de<br />
13
la Administración, en la que deja claro en primer lugar que la<br />
administración es un objeto distinto de la política, que aunque<br />
ambos son consecutivos, existe una clara diferenciación en su<br />
aplicación. Por otro lado, hace una recapitulación histórica, donde<br />
distingue formas de gobiernos monárquicos centralizados,<br />
como los de Francia y Prusia de los siglos XVII y XVIII, y para ello<br />
considera tres puntos nodales de crecimiento:<br />
• Gobernantes absolutos.<br />
• Constituciones que suprimen a los gobernantes.<br />
• Pueblos soberanos que deciden desarrollar la administración.<br />
Estos tres momentos, Wilson los analiza detalladamente y<br />
encuentra que Estados Unidos e Inglaterra han hecho una revisión<br />
legislativa más que un desarrollo; además advierte que<br />
los gobiernos populares complejizan la administración, por<br />
lo que una monarquía es más simple de administrar. Señala<br />
también que la opinión pública es el papel crítico autorizado,<br />
ya que el gobierno requiere de confianza, porque la confianza<br />
es fuerza.<br />
Wilson procura dejar en claro la diferencia que existe entre<br />
Administración Pública y Política, pero de igual forma entre Política<br />
y Derecho, por lo cual refiere a Bluntschli, y cita los estudios<br />
comparativos como importantes para comprender la Administración<br />
Pública.<br />
John Stuart Mill (1987) distingue tres tradiciones de administración:<br />
• Europea (Jurídica y del ejercicio del poder público)<br />
• Pragmática británica (Historia y Filosofía)<br />
• Norteamericana (Normativa)<br />
Moriconi (2011), por su parte, señala que la Administración<br />
Pública atraviesa por tres tradiciones discursivas, que son:<br />
• Patrimonialista (Monarquía absoluta)<br />
• Administración pública burocrática clásica<br />
• Nueva Gestión Pública y Estado Neo Weberiano<br />
14
Autores y nuevos enfoques<br />
Como puede observarse, la Administración Pública ha adolecido<br />
de una serie de vacíos significantes que han dado paso a nuevos<br />
debates sobre su estudio, visto desde la instrumentación y la<br />
academia.<br />
Nota final<br />
El cuadro 1 muestra la complejidad, los diversos autores y los<br />
distintos enfoques que han surgido a partir de la Administración<br />
Pública como objeto de estudio; cabe mencionar que la cantidad<br />
Cuadro 1. Acercamiento dministración al concepto<br />
de Administración Pública<br />
Enfoque Autor Postulado<br />
Administración<br />
Pública<br />
Woodrow Wilson,<br />
Waldo<br />
Conceptualizar la<br />
Administración Pública.<br />
Burocracia<br />
Max Weber<br />
Poder, autoridad, jerarquía,<br />
racionalización, democracia,<br />
producción económica del<br />
gobierno, servicio profesional.<br />
Administración<br />
(pensamiento<br />
ortodoxo)<br />
Taylor, Fayol,<br />
Monnes.<br />
Tiempos y movimientos,<br />
racionalización.<br />
Análisis de las<br />
políticas<br />
Laswell<br />
Policy orientation, diferencia<br />
entre del y en el proceso.<br />
Parsons<br />
De la política y<br />
para la política.<br />
Teoría Organizacional<br />
Guy Peters, Michael<br />
Cohen<br />
La A.P. como organización,<br />
con su complejidad.<br />
15
Teoría<br />
Neomarxista<br />
del Estado<br />
Filosófico-<br />
Crítico<br />
Claus Offe;<br />
Robert T.<br />
Dehardt, John<br />
Forester, Habermas<br />
Herman y Ricciar,<br />
T. Mayer<br />
Fuerzas sociales<br />
fundamentales.<br />
Papel mediador de la Administración<br />
Pública.<br />
Gestión<br />
Pública<br />
David Hart, Herbert<br />
Simon<br />
Experiencias de empresarios<br />
para instrumentar, control y<br />
evaluación, cómo se construye<br />
y se gobierna una organización,<br />
inteligencia, diseño y elección,<br />
racionalidad limitada.<br />
Elección<br />
Pública<br />
Buchanan Tullock,<br />
Niskanen<br />
Herramientas de la economía<br />
en la toma de decisiones;<br />
Homus economicus; optimización<br />
y utilidades.<br />
Maximización del presupuesto,<br />
sistema de incentivos.<br />
Neo-Institucionalismo<br />
March y Olsen<br />
El poder en las decisiones.<br />
Fuente: Elaborado con base en Guerrero Gutiérrez (1996).<br />
de autores es mayor, pero este representa un intento de conceptualizarla<br />
de forma genérica de acuerdo con los diferentes<br />
enfoques.<br />
Bibliografía<br />
Arellano Gault, D. (2010). “De la Administración Pública a la Nueva Gestión<br />
Pública, cinco dilemas”, en Cabrero Mendoza, E., Administración<br />
Pública, pp. 207-220, México, Distrito Federal, Siglo XXI.<br />
Carrillo, E. (2004). “La evolución de los estudios de la administración pública,<br />
la cuestión del objeto”, en Pardo, M., De la administración pública<br />
a la gobernanza, pp. 21-60, México, Distrito Federal, El Colegio de<br />
México.<br />
Falcao Martins, H. (1997). Administración pública gerencial y burocracia.<br />
La persistencia de la dicotomía entre política y administración, pp. 1-16,<br />
CLAD Reforma.<br />
16
Guerrero Gutiérrez, E. (1996). “Administración Pública: concepto y disciplina”,<br />
en Pardo, M., Teoría y práctica de la Administración Pública en<br />
México, pp. 19-56, Toluca, INAP.<br />
Ibarra Colado, E., y L. Montaño Hirose (1). “Teoría de la Organización y Administración<br />
Pública: insuficiencias, simplezas y desafíos de una maltrecha<br />
relación”, Gestión y política pública, pp. 49-75.<br />
Moriconi Bezerra, M. (2011). Retórica, política y Administración Pública.<br />
¿Por qué fallan las reformas administrativas?, México, Distrito Federal,<br />
UAM-Clacso.<br />
Woodrow, W. (1887). “El estudio de la Administración”, en Las primeras voces,<br />
pp. 73-96, Washington.<br />
17
Burocracia<br />
La historicidad de ciertos conceptos suele ser eludida, ignorando<br />
que su configuración tiene un peso histórico específico. Cuando<br />
hablamos de Burocracia es común asumir que se trata de un<br />
conjunto de personas perversas y con poder, pero suele dejarse<br />
de lado la dimensión productiva del concepto. Justo este aspecto<br />
es el que formalmente se nos transmite, el que define las características<br />
que posee. Así, la Real Academia establece que la<br />
burocracia es el concepto compuesto por “bureau,‘oficina, escritorio’,<br />
y -crati, cracia, ‘gobierno’”; es decir, se trata de una forma<br />
específica de ejercer el poder desde el gobierno de un Estado.<br />
Más específicamente, la Burocracia incluye una serie de dimensiones<br />
relevantes, positivas y negativas, para lograr su cometido<br />
central, que es gobernar; esas dimensiones implican, primero en<br />
positivo, nos dice la Real Academia, la “Organización regulada<br />
por normas que establecen un orden racional para distribuir y<br />
gestionar los asuntos que les son propios”. La segunda dimensión<br />
implica contar con un “Conjunto de los servidores públicos”.<br />
En el plano negativo, se define como “Influencia excesiva de los<br />
funcionarios en los asuntos públicos”; finalmente, es “Administración<br />
ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades<br />
superfluas”. Si bien la Real Academia nos proporciona un<br />
acercamiento a las dimensiones centrales de la Burocracia, estas<br />
definiciones resultan parciales, sin sentido histórico, al reducir las<br />
complejas implicaciones del concepto.<br />
La formación paulatina de los Estados-nación en Europa,<br />
después de la edad media, trajo consigo la multiplicación y la<br />
mayor complejidad de las tareas que debían realizar. De inicio, la<br />
defensa del territorio hacía necesario contar con recursos financieros<br />
para sostener las actividades militares; y poco a poco fue<br />
haciéndose necesario atender diversos asuntos poblacionales;<br />
y así, el comercio, la agricultura, la industria y la sanidad, entre<br />
otros aspectos, se fueron sumando a las responsabilidades estatales,<br />
dando por consecuencia la ampliación de las esferas de<br />
responsabilidad y de las tareas. Ninguno de los Estados en formación<br />
escapó a esta tendencia y a la necesidad de contar con<br />
personal y estructuras especializadas, con una fuerte tendencia<br />
a la centralización. El aspecto crucial de esta tendencia se dirigía<br />
a racionalizar las actividades que se desarrollaban en las diversas<br />
estructuras creadas ex profeso. Así, nos encontramos ante<br />
18
la formación de poderes centralizados a partir de la paulatina<br />
conformación de cuerpos profesionalizados de funcionarios.<br />
Sin duda, las experiencias son diversas y resultan de las<br />
propias peculiaridades culturales y de los estilos de quienes se<br />
encontraban al frente de cada Estado, además de las transformaciones<br />
políticas y económicas que no cesaban de producirse.<br />
En este plano destacan los cambios que se presentan en Prusia,<br />
Francia, Inglaterra y los Estados Unidos, que en suma pueden<br />
ser referidos como “el crecimiento del Estado Administrativo”.<br />
Sin entrar en detalles, en cada uno de dichos Estados se van<br />
llevando a cabo una serie de innovaciones y modificaciones<br />
en la configuración de sus estructuras administrativas que, en<br />
conjunto, son los esfuerzos por contar con aparatos de gobierno<br />
capaces de actuar en muy diversos frentes. En principio, como<br />
mencionamos antes, la necesidad era militar y financiera, y de<br />
ahí se avanzó en la configuración de estos grandes aparatos<br />
administrativos poderosos y centralizados. Esto condujo a la<br />
formación de cuerpos de funcionarios profesionales, jerárquicamente<br />
ordenados, aunque todavía vinculados al monarca,<br />
separación que requería de tiempo para alcanzarse. Prusia y<br />
Francia, decíamos, destacan en la configuración de sus aparatos<br />
y de sus cuerpos de funcionarios desde el siglo XVIII y hasta<br />
el XIX. En esto cabe resaltar las creaciones prusianas relativas<br />
a la fundación de centros de formación especializados para<br />
adiestrar a sus funcionarios y los sistemas de reclutamiento –en<br />
los que destaca el mérito como criterio fundamental para lograr<br />
movilidad ascendente a partir de procesos de evaluación–. Una<br />
segunda creación sustantiva en Prusia es la forma de organizar<br />
las diversas instancias, lo que supone especialización y división<br />
del trabajo; por último, cabe destacar la separación del soberano;<br />
los cuerpos especializados de funcionarios ya no debían<br />
responder a la corona, ya no eran más sus servidores, porque<br />
ahora se debían al interés de la población, además de que se<br />
rompía con el sesgo arbitrario de los monarcas y se instituía el<br />
principio de la ley. Para Martin Krygier, “Los funcionarios principales<br />
se afanaron mucho en la sustitución de la arbitrariedad<br />
real por reglas generales y por su propia dominación” (Krygier,<br />
1981, p. 23).<br />
Este paso implicó terminar con el poder personificado y la<br />
formación de un poder que actúa bajo principios impersonales<br />
19
20<br />
y, por lo tanto, la formulación de leyes generales vinculantes.<br />
De esta forma se crean bases firmes de lo que más tarde Max<br />
Weber llamará “Dominación legal racional”. Estos procesos<br />
llevan a facilitar procesos de mimetismo institucional, como<br />
muestra Chap man: “los arreglos administrativos pueden copiarse<br />
con mayor facilidad que las instituciones políticas, sobre<br />
todo cuando se manifiestan en términos claros y comprensivos”<br />
(Chapman, citado por Krygier, 1981, p. 27).<br />
Avanzar en el recuento histórico de la formación de los aparatos<br />
administrativos de Estado es, sin duda, hacerlo sobre la<br />
burocracia. En este plano, Max Weber nos legó una de las definiciones<br />
más conocidas de Burocracia, que recupera y sistematiza<br />
los aportes previos de autores como J.S. Mill y J. Bentham, en su<br />
carácter de reformadores sociales.<br />
En Weber encontramos la sistematización más acabada en<br />
su momento, y aún de enorme vigencia, del concepto de Burocracia,<br />
voz que encuentra su origen moderno en Vincent de<br />
Gournay, fisiócrata al que también se le atribuye la famosa frase<br />
que define al liberalismo económico, de laissez-faire, laissezpasser.<br />
Lo distintivo de este vocablo es que se le reconoce como<br />
una forma de gobierno, aquel que llevan a cabo los funcionarios<br />
inclinados a intervenir más allá de sus propias atribuciones, funcionalmente<br />
definidas.<br />
Puntualmente, para Weber la burocracia se define a partir de<br />
las condiciones específicas que tiene para actuar. Por lo general,<br />
dice, son las reglas las que definen áreas específicas de actuación<br />
fijas y oficiales, lo que define las posiciones de autoridad y<br />
el uso y manejo de recursos. De todas las formas de actuación<br />
debe quedar registro a través de documentos que, al final, tendrán<br />
que residir en archivos para que haya constancia de la actuación.<br />
Aquí se establece que la actividad en el plano del servicio<br />
civil debe ser ajeno al plano privado, es decir, el de los intereses<br />
y las posiciones específicos que como ciudadanos tengamos.<br />
La actividad propia de cada funcionario implica un alto grado<br />
de especialización, de conocimiento experto que debe adquirirse<br />
a través de procesos previos de formación y, con posterioridad,<br />
a través de actualizaciones frecuentes. Hablábamos, al<br />
abordar a Weber, de la relevancia de las normas y reglas en<br />
tanto mecanismo central de regulación de toda la actividad de<br />
la Burocracia: sin apego de actuación a las reglas se torna a
formas arbitrarias y discrecionales que transgreden la neutralidad<br />
comportamental de los servidores públicos y, por lo tanto,<br />
se pervierte el Estado de derecho. El comportamiento de los<br />
funcionarios resulta, entonces, crucial, y debe adscribir un compromiso<br />
ético amplio, vocacional, que los comprometa con las<br />
tareas y responsabilidades que son propias de cada ámbito y a<br />
partir del nombramiento de que sean objeto con carácter de<br />
permanente, con una remuneración acorde a las responsabilidades<br />
y funciones que les permita desarrollar un compromiso de<br />
vida, como carrera, en el servicio público. Este entramado de<br />
reglas y funciones cargadas de responsabilidades es lo que constituye<br />
el tipo ideal de burócrata que nos legó Max Weber.<br />
Sin duda, como apuntábamos de inicio, no existen procesos<br />
ahistóricos, y en el caso de la Burocracia encontramos una<br />
gran cúmulo de posiciones analíticas que permiten dar cuenta<br />
de las diferentes formas en que se le ha abordado en distintos<br />
momentos y regímenes políticos, lo que demuestra que la Burocracia<br />
es una realidad ineludible en cada momento, capaz de<br />
intervenciones favorables para el desarrollo de los Estados y,<br />
por el contrario, llevando a cabo intervenciones tremendamente<br />
nocivas y hasta perversas. Los dos grandes regímenes, capitalismo<br />
y socialismo, enfrentados hasta la década de los ochenta<br />
del siglo pasado, muestran, más allá del abanico de matices que<br />
encontramos en cada uno de ellos, la ineludible presencia de la<br />
Burocracia.<br />
<strong>Final</strong>mente, enunciamos los nombres de estudios de la Burocracia<br />
en el transcurso del siglo XX, para mostrar, primero, la<br />
relevancia del concepto, y segundo, su vigencia más allá de los<br />
debates y las valoraciones que suscita. En general, debemos<br />
destacar a Robert K. Merton, con su énfasis en los procesos de<br />
ritualización; a Philip Selznick, para quien la Burocracia produce<br />
formas de cooptación; Alvin Goulner nos lega su análisis sobre<br />
los diferentes tipos de Burocracia; Peter Blau nos muestra que la<br />
Burocracia es dinámica y, por lo tanto, proclive al cambio, lo que<br />
contrasta con la imagen de ritualismo que encontramos en las<br />
prácticas de la Burocracia; finalmente, Michel Crozier se enfoca<br />
en el poder y su centralidad. Un trabajo más reciente es el de Paul<br />
du Gay, quien recupera una dimensión relevante en el análisis<br />
de las burocracias: la ética; esta obra marca una dimensión que<br />
permite ubicar la relevancia de la Burocracia para producir en<br />
21
el sentido más relevante, el de la generación de condiciones de<br />
bienestar y desarrollo. En este punto, entonces, la Burocracia es<br />
relevante.<br />
Bibliografía<br />
Blau, Peter (1963). The Dynamics of Burocracy. A Study of Interpersonal<br />
Relationships in Two Governament Agencies, The University of Chicago<br />
Press, Chicago.<br />
Crozier, Michel (1974). El fenómeno burocrático, Buenos Aires, Amorrortu<br />
Editores, dos tomos.<br />
Du Gay, Paul (2012). En elogio de la burocracia. Weber-Organización-Ética,<br />
España, Siglo XXI.<br />
Goulner, Alvin (1964). “Metaphysical Phatos and the Theory of Bureaucracy”,<br />
en Etzioni Amitai, Complex Organizations. A Socioligical Reader,<br />
Holt, Rinehart and Wilson, Inc., EUA.<br />
Kamenka, E., R. Brown, M. Krygier, y A. Erh-Soon Tay (1981). La burocracia:<br />
trayectoria de un concepto, México, FCE.<br />
Krygier, Martin (1981). “El Estado y la burocracia en Europa: el crecimiento<br />
de un concepto”, en Kamenka, E., R. Brown, M. Krygier, y A. Erh-Soon<br />
Tay (1981), La burocracia: trayectoria de un concepto, México, FCE, pp.<br />
11-69.<br />
Merton, Robert K. (1965). Teoría y estructuras sociales, México, FCE.<br />
Selznick, Philip (1949). TVA and the grass roots. A study in the sociology of<br />
formal organization, University of California Press, Berkley and Los Angeles,<br />
EUA.<br />
Weber, Max (1964). Economía y sociedad, México, FCE.<br />
22
Desarrollo<br />
La palabra “desarrollo” posee múltiples acepciones, algunas de<br />
ellas contradictorias entre sí. El desarrollo puede considerarse<br />
como un proceso o una etapa, y en este sentido puede asociarse<br />
con ideas como cambio, evolución, progreso, transformación<br />
y perfeccionamiento. Las divergencias ocurren cuando delimitamos<br />
el objeto al que se aplica la acción de desarrollo; así, en<br />
Biología y Medicina puede emplearse el término para referirnos<br />
a los cambios experimentados por un niño o una enfermedad; en<br />
este contexto, el desarrollo no necesariamente tiene un sentido<br />
positivo, únicamente involucra un cambio inevitable debido a la<br />
naturaleza del organismo; por el contrario, en Psicología el término<br />
se usa para señalar ciertos comportamientos que implican<br />
una mejoría de la persona a quien hace referencia: desarrollo<br />
humano, desarrollo emocional, desarrollo moral. Cuando hablamos<br />
de desarrollo en el ámbito del bienestar de los países<br />
las diferencias varían, al considerar al desarrollo bien como un<br />
asunto exclusivo de la economía, o bien como un fenómeno que<br />
involucra elementos políticos y culturales, además de ciertos<br />
indicadores económicos; en todo caso, las posturas convergen al<br />
considerar como prioritario el efecto del desarrollo sobre el nivel<br />
de vida de la población.<br />
El desarrollo económico consiste en el proceso mediante el<br />
cual los países pasan de un estado atrasado de su economía a<br />
un estado avanzado de la misma. Este nivel representa mayores<br />
estándares de vida para la población en su conjunto como<br />
resultado de un mejoramiento del ingreso real por habitante<br />
(ingreso per cápita), esto como consecuencia del aumento de<br />
la producción y el incremento de la productividad (Zorrilla y<br />
Silvestre, 1999).<br />
Son características del desarrollo económico el aumento de la<br />
infraestructura física del territorio (autopistas, puentes, puertos,<br />
presas, aeropuertos, edificios), el incremento en la capacidad<br />
de los bienes de capital (tierras de cultivo, maquinaria y equipo),<br />
la innovación tecnológica (mejoramiento de los procesos<br />
de producción en ramas y sectores productivos al incorporar<br />
tecnología de punta), y la designación de una parte importante<br />
del presupuesto de los gobiernos al rubro de investigación y desarrollo<br />
para el descubrimiento o perfeccionamiento de nuevos<br />
productos o procesos.<br />
23
24<br />
Para ciertos economistas, los términos “crecimiento” y “desarrollo”<br />
son sinónimos debido a que ambos pueden entenderse<br />
como el conjunto de variaciones cuantitativas, mensurables a<br />
partir de indicadores de carácter macroeconómico, como el Producto<br />
Nacional Bruto (PNB) y el Producto Interno Bruto (PIB).<br />
No obstante, para otros especialistas el concepto de “desarrollo”<br />
comprende, además del crecimiento, modificaciones económicas,<br />
tecnológicas, sociales y culturales, en el sentido de una<br />
evolución positiva, así como la modernización y el aumento del<br />
bienestar. Existe una tercera posición que considera el desarrollo<br />
como innovación técnica y su prolongación industrial (Paulet y<br />
Santandreu, 1994).<br />
Siendo uno de los aspectos más relevantes del concepto la<br />
prioridad de medirlo, surge la necesidad de cuantificar el desarrollo<br />
en términos temporales y materiales –principalmente<br />
monetarios–, sin descuidar que tal ponderación debe mostrar<br />
los avances o retrocesos en el bienestar de la población, y éstos,<br />
a su vez, deben igualmente computarse de manera objetiva. El<br />
desarrollo implica crecimiento y éste generalmente se asocia al<br />
incremento o aumento gradual de propiedades cuantitativas y<br />
cifrables, de fácil previsibilidad por extrapolación de datos, de<br />
ahí que se considere como crecimiento un incremento del producto<br />
nacional cuando es superior al incremento de la población<br />
(Ortega, 1982). Al concebir el crecimiento económico como el<br />
aumento de la producción de bienes y servicios de una sociedad<br />
en un periodo preciso –generalmente un año–, los parámetros<br />
que definen el crecimiento se consideran objetivos y medibles<br />
a través de diversas variables, como: incremento del PIB de un<br />
año a otro; aumento de la producción por sectores económicos<br />
(agropecuario, industrial y de servicios); e incremento de la<br />
productividad general de la economía y por ramas y sectores<br />
económicos (Zorrilla y Silvestre, 1999).<br />
La cuestión del desarrollo ha sido motivo de reflexión desde<br />
el origen de la economía política en las obras de Adam Smith y<br />
David Ricardo en el siglo XVIII, pero es en la segunda mitad del<br />
siglo XX cuando el desarrollo de los países no industrializados<br />
se convierte en objeto de interés sistemático, hasta consolidar<br />
una rama específica de la economía, la economía del desarrollo.<br />
El modelo de crecimiento de Harrod-Domar se convirtió en el<br />
fundamento de la moderna teoría del crecimiento económico;
este modelo tuvo una notable influencia en las teorías del desarrollo<br />
que se elaboraron en los años cincuenta del siglo pasado<br />
en América Latina, y no es casual que la relación entre formación<br />
de capital y desarrollo sea el eje principal de las propuestas<br />
para impulsar el desarrollo en esta región (José Blanco, et al.,<br />
1994). Otro modelo de gran influencia en esa época fue el que<br />
postuló Walter Whitman Rostow, quien planteó el problema del<br />
desarrollo como una sucesión de cinco etapas históricas del crecimiento<br />
económico claramente delimitadas (un manifiesto no<br />
comunista, como el mismo autor titula a su obra); la propuesta<br />
pronto fue desechada por carecer de una correspondencia real<br />
con las necesidades de los países considerados atrasados, pero<br />
de manera indirecta propició en los círculos gubernamentales<br />
y en las agencias internacionales el empleo de términos como<br />
“países subdesarrollados” o “en vías de desarrollo”, aludiendo<br />
a ciertas etapas iniciales o previas al crecimiento económico<br />
sostenido.<br />
Al término de la Segunda Guerra Mundial los problemas del<br />
desarrollo se convirtieron en el tema principal de la agenda de<br />
los gobiernos latinoamericanos (Sunkel y Paz, 1982). En 1947,<br />
a iniciativa del Consejo Económico y Social de las Naciones<br />
Unidas, se crearon cinco comisiones económicas regionales en<br />
Europa, África, la región Asia-Pacífico, Medio Oriente y América<br />
Latina; un año después se formalizó la constitución de la<br />
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), con sede<br />
principal en Santiago de Chile. El economista argentino Raúl<br />
Prebich tuvo una participación fundamental en la instauración y<br />
consolidación de este organismo, como su segundo presidente.<br />
Prebich definió el enfoque estructuralista para los trabajos de<br />
la Comisión, y de particular importancia fue considerar como<br />
impedimento al desarrollo el intercambio desigual entre países<br />
centrales y periféricos (donde se ubicaba a la región latinoamericana)<br />
y la propuesta del modelo de Industrialización por Sustitución<br />
de Importaciones (ISI) para superar el atraso y alcanzar<br />
el desarrollo.<br />
Durante tres décadas, las políticas desarrollistas promovidas<br />
por la CEPAL tuvieron un considerable éxito en la región, transformando<br />
radicalmente la estructura productiva de la mayoría de<br />
los países. Al incorporarse un pujante sector industrial a los tradicionales<br />
agropecuario y minero, las naciones latinoamericanas<br />
25
26<br />
fueron modificando sustancialmente su estructura social con la<br />
expansión de sectores intermedios urbanos dedicados al ramo<br />
industrial o a los servicios.<br />
El desarrollo adquirió una nueva dimensión –la social– al<br />
plantearse como signos de atraso económico la carencia de<br />
bienes y servicios básicos para importantes sectores de la población;<br />
éstos se localizaban en zonas rurales y se dedicaban<br />
a actividades depreciadas, como la agricultura tradicional, o<br />
habitaban barrios carentes de servicios (favelas, villas miseria,<br />
ciudades perdidas, etc.) y ocupaban empleos sin ningún<br />
régimen de protección laboral. Los indicadores de las agencias<br />
internacionales fijaron parámetros poblacionales para alcanzar<br />
el desarrollo a través de cuatro dimensiones elementales:<br />
alimentación, salud, educación y vivienda. Así, los gobiernos<br />
se propusieron combatir las causas que originaban la situación<br />
de atraso.<br />
Las experiencias nacionalistas desarrollistas inspiradas en<br />
políticas de corte keynesiano –con una fuerte intervención del<br />
sector público no sólo en áreas sociales, como la educación o<br />
la salud, sino controlando industrias básicas como el petróleo<br />
y los ferrocarriles– entraron en crisis a finales de la década de<br />
los sesenta del siglo pasado, y los gobiernos se vieron obligados<br />
a endeudarse y a revertir las políticas sociales practicadas<br />
hasta entonces. El aumento de las tasas de interés de la banca<br />
internacional y la caída de los precios de materias primas como<br />
el petróleo o el café, principales productos de exportación para<br />
los países de la zona, produjeron la insolvencia financiera de las<br />
mayores economías latinoamericanas.<br />
Hubo un fuerte cuestionamiento al modelo de ISI y un reclamo<br />
por parte de los organismos acreedores, el Fondo Monetario Internacional<br />
y el Banco Mundial, para que se implementaran políticas<br />
de ajuste. La crisis de la deuda puso fin al experimento de<br />
desarrollo, las críticas se vertieron desde dos posiciones: una dirigida<br />
al modelo proteccionista de crecimiento hacia adentro, a las<br />
empresas públicas y al intervencionismo estatal; y desde los organismos<br />
internacionales fue orquestado un nuevo catálogo de<br />
recomendaciones y lineamientos, formalizando el llamado modelo<br />
neoliberal a través de lo que se denominó el Consenso de<br />
Washington; otra (sin suscribirse a la corriente neoliberal que<br />
abogó por el fin del desarrollo como el objetivo de los gobiernos)
debatió sobre los insuficientes logros del desarrollo, particularmente<br />
con aspectos que tenían que ver con la pobreza y con el<br />
deterioro medioambiental; los cuestionamientos provenientes de<br />
esta última posición permitieron reformular el concepto de desarrollo<br />
y sus efectos para las generaciones futuras.<br />
Desde 1972 se han realizado encuentros al más alto nivel para<br />
dar a conocer los diagnósticos sobre las condiciones medioambientales<br />
que privan en el globo terráqueo; en ese año, las Naciones<br />
Unidas convocaron a una reunión para discutir la relación entre<br />
la población, el desarrollo y los límites del crecimiento; como<br />
resultado de este análisis, el Club de Roma presentó en 1977 el<br />
Informe Brundtland. Posteriormente se han llevado a cabo la<br />
Conferencia de Río (1992), la Reunión Cumbre en Nueva York y el<br />
Protocolo de Kioto sobre el Cambio Climático (2005). Los temas<br />
sobre el reconocimiento de los límites de la Tierra, la pobreza<br />
extrema y las crisis ecológicas y energéticas han propiciado una<br />
mayor conciencia acerca de los hombres y su hábitat, y han encauzado<br />
un nuevo ideal del desarrollo: el desarrollo sustentable<br />
(Mazzotti, 2008). De acuerdo con los promotores de este nuevo<br />
ideal de desarrollo, la cuestión central para avanzar con un modelo<br />
de desarrollo sustentable no es de orden tecnológico, sino<br />
fundamentalmente ético y social: se trata de reorientar nuestras<br />
actitudes hacia la naturaleza y también los vínculos que unen a<br />
los grupos privilegiados con aquellos que viven en condiciones de<br />
pobreza (Murga, 2006).<br />
Bibliografía<br />
Blanco, José, Julia Carabias, Rolando Cordera, Pablo Pascual, Enrique Provencio,<br />
Luis Salazar, Adolfo Sánchez, Raúl Trejo y José Woldenberg<br />
(1994). “Desarrollo, desigualdad y medio ambiente”, en Pablo Pascual<br />
y José Woldenberg (coords.), Desarrollo, desigualdad y medio ambiente,<br />
México, Cal y Arena.<br />
Mazzotti, Giovanna (2008). Una perspectiva organizacional para el análisis<br />
de las redes de organizaciones civiles del desarrollo sustentable, México,<br />
Porrúa-UAM Iztapalapa-Universidad Veracruzana.<br />
Novo, María (2006). “El desarrollo local en la sociedad global: hacia un<br />
modelo ‘glocal’ sistémico sostenible”, en María de los Ángeles Murga<br />
(coord.), Desarrollo local y Agenda 21, Madrid, Pearson-Prentice Hall.<br />
Ortega, Arturo (1982), Diccionario de planeación y planificación (un ensayo<br />
conceptual), México, Edicol.<br />
27
Paulet, Jean Pierre, y Eliseo Santandreu (1994). Diccionario de economía y<br />
empresa, Barcelona, Ediciones Gestión 2000, S.A.<br />
Sunkel, Osvaldo, y Pedro Paz (1982), El subdesarrollo latinoamericano y la<br />
teoría del desarrollo, México, Siglo XXI.<br />
Zorrilla, Santiago, y José Silvestre (1999). Diccionario de economía, México,<br />
Limusa Noriega Editores.<br />
28
Estado<br />
Para llegar a la conceptualización del término “Estado”, Raymond<br />
Williams (1983) señala que no es suficiente recurrir a un<br />
diccionario, por más profundo y sutil que éste sea, debido a que<br />
su significado no responderá al descubrimiento histórico de un<br />
cambio semántico, es decir, no alcanzará a descubrir el significado<br />
histórico de las reconfiguraciones conceptuales que ha sufrido<br />
una palabra a través del tiempo. Este autor recomienda un análisis<br />
previo del concepto para no dar una definición superficial,<br />
y al mismo tiempo propone un estudio detallado del vocablo,<br />
buscando su significado y su sentido en la historia, tomando<br />
en cuenta las circunstancias políticas, sociales y culturales que<br />
permitan entender el significado de acuerdo con el momento<br />
histórico en que se desarrolla.<br />
Al respecto, es importante considerar las observaciones de<br />
Sartori (2007) con respecto a la identificación de la palabra “Estado”<br />
en la Grecia clásica, pues la literatura que alude a la época<br />
hace referencia al término cuando habla de las ciudades-estado<br />
griegas; empero, Sartori señala (2007) que éstas no son tal,<br />
que la democracia sólo se desarrolló en la polis, en una ciudadcomunidad,<br />
una ciudad sin Estado. Lo anterior debido al uso y definición<br />
de la palabra “estado”. Por lo tanto, la palabra se deriva<br />
del verbo en latín sto, stare, steti, que significa “estar de pie”, lo<br />
que remite a una realidad de inmovilidad o de gran firmeza, por lo<br />
que la idea asociada al término es la de “estabilidad” (Diccionario<br />
de Historia Universal, 1980, p. 12). En contraste, Sartori (2007)<br />
añade que el vocablo proviene de status, “estado”, pero no en el<br />
sentido que hoy le damos a este término, como un ente dotado<br />
de una jurisdicción geográfica, con una población determinada y<br />
un conjunto de instituciones que lo representan. Esta afirmación<br />
parte del origen y significado de la palabra, pues hacía referencia<br />
a una situación cualquiera, como estado de cosas, o de una condición.<br />
La expresión de “Estado”, afirma Sartori (2007), se introdujo<br />
en el léxico político en Italia, con expresiones como Estado de<br />
Florencia o Estado de Venecia, ya con un referente político-social.<br />
Anterior a esto, el uso del término era inadecuado, pues no contenía<br />
la carga semántica que corresponda a la realidad que se<br />
intenta definir (Sartori, 2007, p. 168).<br />
Si partimos de esta realidad, el primero en introducir la connotación<br />
política de Estado fue Maquiavelo en el siglo XVI, cuando<br />
29
30<br />
las formas políticas del Renacimiento italiano respondían a las<br />
estructuras que le precedieron en la historia y que se transforman<br />
a finales de la edad media (Mayer, 1964, p. 83). Para Mayer<br />
(1964), fue precisamente en Italia donde se desarrolló históricamente<br />
la acepción de Estado político a partir de las aportaciones<br />
de Maquiavelo en Florencia. Por lo tanto, el uso de la palabra<br />
se debe a él, y se utilizó para referirse a una estructura social y<br />
política; Maquiavelo encontró en la palabra “estado” el término<br />
preciso para resumir sus controvertidos puntos de vista acerca de<br />
las bases y los procedimientos idóneos para la conservación del<br />
poder público (Echandi, 2008, p. 153).<br />
Para Thomas Hobbes, el precursor del liberalismo político,<br />
el surgimiento del Estado parte de un estado de naturaleza,<br />
en donde el hombre se deja llevar por sus pasiones, generando<br />
el conflicto, el caos, y la única forma de salir de este estado de<br />
guerra, de todos contra todos, es a través de un pacto social, en<br />
el cual el hombre es guiado por su razón a fin de salvaguardar<br />
su vida; por ello decide pactar con los demás hombres y crear un<br />
ente superior, el Estado, que será personificado por el monarca,<br />
en quien, mediante el pacto social entre los hombres, recae la<br />
soberanía del recién denominado Estado (González, 1992, 126).<br />
La aportación de Hobbes, en este contexto, es precisamente el<br />
mecanismo que da origen al Estado, es decir, el contrato social,<br />
el cual es resultado de un pacto entre los hombres, que en su<br />
sentido de igualdad renuncian a la libertad ilimitada que gozan<br />
en el estado de naturaleza; el encargado de controlar la renuncia<br />
y de administrar el poder otorgado es el Estado, es decir,<br />
el soberano que ostentará todo el poder para controlar a los<br />
hombres (Schmitt, 1990, pp. 65-89). Esta idea contractual fue<br />
compartida por Locke (2003), el padre del liberalismo político<br />
y quien fuera influido fuertemente por Hobbes en su Ensayo<br />
sobre el gobierno civil, escrito en 1664, obra calificada como la<br />
impulsora efectiva de la acción política moderna, que contiene<br />
las nociones generales del Estado moderno (Locke, 2003).<br />
Igualmente, Montesquieu (2001) se ve influido por la teoría<br />
hobbesiana en el Espíritu de las leyes; este pensador liberal<br />
propugna la libertad y reclama que la justicia es la finalidad del<br />
Estado (Montesquieu, 2001, pp. 15-146). A su vez, Juan Jacobo<br />
Rousseau (2003) plasma en su escrito sobre el Contrato social,<br />
la libertad innata del hombre, y además señala las acciones
despóticas de los monarcas absolutos. Su concepción del hombre<br />
natural sitúa sus reflexiones en otro contexto. En un intento<br />
por determinar las condiciones en las que debe descansar toda<br />
sociedad, Rousseau estableció la noción de “contrato social”<br />
(Rousseau, 2003).<br />
Estas ideas liberales gestadas en la modernidad sentaron las<br />
bases sobre las cuales se construyó el reordenamiento de la estructura<br />
y del ejercicio del poder político, y por consiguiente, de<br />
la configuración del Estado moderno. A finales del siglo XVIII y<br />
principios el siglo XIX la política y la economía habían cambiado,<br />
ahora se presentaba el debate sobre la forma de gobierno que<br />
debían adoptar las trece colonias ya independientes y la Francia<br />
posrevolucionaria. Al respecto, la república fue el debate central<br />
de la nueva forma de gobierno, pues sufrió una reconfiguración<br />
en sus postulados.<br />
Es esta realidad política y económica la que configura y consolida<br />
el concepto moderno del Estado, en donde república y democracia<br />
se enmarcan dentro de una delimitación territorial, con<br />
una jurisdicción propia y con una manera de ejercer el poder, por<br />
lo que el Estado, en este contexto, se presenta como la condición<br />
social, política y económica en la que se ejercerá el poder político.<br />
Al respecto, Weber (1999) señala que el Estado moderno posee<br />
el “monopolio legítimo de la fuerza” y es “una empresa de dominio<br />
que requiere administración continua”. Y agrega que el poder<br />
que se le ha atribuido al Estado está por encima del poder de<br />
todos los individuos e instituciones dentro de un territorio dado,<br />
realidad que lo dota de su sentido político, por lo cual define al<br />
Estado como: “Una asociación de tipo institucional, que en el<br />
interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la<br />
coacción física legítima como instrumento de dominio, y reúne a<br />
dicho objeto los medios materiales de explotación en manos de<br />
sus directores, pero habiendo expropiado para ello a todos los<br />
funcionarios de clase autónoma, que anteriormente dependían<br />
de aquéllos por derecho propio, y colocándose a sí mismo en el<br />
lugar de ellos, en la cima suprema” (p. 268).<br />
Para Weber, a partir de su definición, una de las intenciones<br />
más importantes de la existencia del Estado es el mantenimiento<br />
de la dominación política, es decir, el Estado es el aparato legal y<br />
administrativo que se debe ejercer en un territorio determinado de<br />
manera legítima y perpetua. En este sentido, Guillermo O’Donnell<br />
31
32<br />
define al Estado así: “Entiendo por Estado el componente específicamente<br />
político de la dominación en una sociedad territorialmente<br />
delimitada. Por dominación (o poder) entiendo la capacidad,<br />
actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre<br />
otros, incluso, pero no necesariamente, contra su resistencia. Lo<br />
político en sentido propio o específico lo entiendo, entonces, como<br />
una parte analítica del fenómeno más general de la dominación,<br />
aquella que se halla respaldada por la marcada supremacía en el<br />
control de los medios de coerción física en un territorio excluyentemente<br />
delimitado” (O’Donnell, 1984, p. 88).<br />
Esta definición refleja una similitud con lo establecido por Weber<br />
(1999) respecto de la dominación y obediencia, por lo que el<br />
Estado, en esta lógica, representa la condición espacial, jurídica<br />
y social en donde interactúan los gobernantes y gobernados, por<br />
lo que el Estado representa el instrumento de dominación por<br />
excelencia para llevar a cabo el ejercicio de la política.<br />
El presente esbozo es un recorrido sucinto, pero claro, de las<br />
bases generales que han construido el término Estado en su<br />
denominación política actual. Sartori destaca que la literatura<br />
existente sobre la Grecia clásica hace referencia a las ciudadesestado,<br />
pero advierte que sería un error hablar del Estado en<br />
esta época, pues si bien la palabra existía, tenía una connotación<br />
distinta a la denominación política actual, pues en ese tiempo el<br />
término sólo hacía referencia a un estado de cosas. Es con Maquiavelo,<br />
en el siglo XVI, que el término Estado es referido por primera<br />
vez con la connotación actual, una acepción política, que<br />
fue desarrollada por Hobbes, Locke, Montesquieu y Rousseau,<br />
quienes sentaron las bases ideológicas y políticas del Estado<br />
moderno y que a través de la revolución francesa y del establecimiento<br />
del capitalismo como modo de producción configura las<br />
nuevas sociedades y establece la forma de organización social,<br />
política y económica que dará sentido a las sociedades capitalistas<br />
modernas.<br />
El Estado moderno se define como la asociación de hombres<br />
que parten de la idea contractual de los iusnaturalistas, razón<br />
por la que se le considera una asociación de personas a las que se<br />
les denomina población, que comparten ciertas características<br />
culturales o geográficas; dicha asociación crea un organismo<br />
dotado de un conjunto de instituciones políticas enmarcadas en<br />
un gobierno que se encarga de hacer posible el funcionamiento
social; en las sociedades modernas fue la democracia la forma<br />
de gobierno adoptada paulatinamente por los Estados, como la<br />
mejor forma de gobierno del siglo XX. Asimismo, la última característica<br />
definitoria de Estado es la delimitación geográfica, que<br />
marca la circunscripción política y jurídica de quienes cohabitan<br />
en el interior; en el exterior marca una barrera política basada en<br />
la independencia y soberanía de los Estados. <strong>Final</strong>mente, el Estado<br />
moderno es la nueva forma de configuración social, política<br />
y económica del siglo XIX, que se realiza bajo una estructura de<br />
procesos de dominación y de legitimación que hacen posible la<br />
convivencia social.<br />
Bibliografía<br />
Diccionario de Historia Universal, I (1980). España, Rioduero.<br />
González, C.F. (1992). Las caras del Leviatán, Barcelona, Anthropos.<br />
Echandi, M. (2008). “El concepto de Estado y los aportes de Maquiavelo”,<br />
Revista de Ciencia Política, núm. 32, España.<br />
Locke, J. (2003). Ensayo sobre el gobierno civil, México, Porrúa.<br />
Mayer, J.P. (1964). Trayectoria del pensamiento político, pp. 82-86, México, FCE.<br />
Montesquieu, C. (2001). Del espíritu de las leyes, libro X, capítulo VI, México,<br />
Porrúa.<br />
O’Donnell, G. (1984). “Apuntes para una teoría del Estado”, en Oscar<br />
Oszlak, Teoría de una burocracia estatal, Buenos Aires, Paidós.<br />
Rousseau, Juan Jacobo (2003). El contrato social, México, Editores Mexicanos<br />
Unidos, S.A.<br />
Sartori, G. (2007). ¿Qué es la democracia? Florencia, Taurus.<br />
Schmitt, C. (1990). El Leviatán en la Teoría del Estado de Tomás Hobbes,<br />
Córdoba, Struhart.<br />
Weber, M. (1999). Economía y sociedad, México, FCE.<br />
Williams, R. (1983). Keywords. A Vocabulary of Culture and Society, Nueva<br />
York, Oxford University Press.<br />
33
Federalismo<br />
La palabra “federalismo” deriva de las palabras latinas foederatio,<br />
de foededare, “alianza”, y foedus-eris, “pacto”, y significa<br />
“unir por medio de una alianza” (Rodríguez, 2003; Cabrero,<br />
2007; Espinosa, 2011). El concepto de “federalismo” expresa<br />
unión en la diversidad, que preserva la autonomía de las partes.<br />
La idea federal inspira el principio de asociación en las transacciones<br />
económicas y comerciales, el enriquecimiento espiritual<br />
mediante el intercambio y la fusión de las diversas culturas locales,<br />
la formación de una conciencia ciudadana común y el pacto<br />
entre estados que garantiza la cooperación y la defensa mutua.<br />
El federalismo hace referencia a una forma de distribución<br />
del poder en un Estado moderno, deriva de la palabra “federal”,<br />
que expresa un mandato constitucional exclusivo del régimen<br />
republicano por el cual se renuncia a la centralidad completa del<br />
poder dentro del territorio nacional, esto es, la república federal.<br />
Para las formas de organización política modernas contenidas<br />
en los estados nacionales esto implica una doble división de poderes:<br />
por un lado, se encuentra la existencia del poder ejecutivo,<br />
poder legislativo y poder judicial; y por el otro, en un régimen<br />
federal estos poderes se presentan en los niveles federal, estatal<br />
y municipal.<br />
A diferencia de las grandes concepciones filosóficas que rigen<br />
el mundo contemporáneo (contrato social, soberanía, división de<br />
poderes, etc.), históricamente la cuestión federal surgió como un<br />
problema práctico y no como una reflexión teórica de la Ilustración,<br />
de ahí la connotación predominantemente estadounidense<br />
del término “federalismo”. La independencia de los Estados Unidos<br />
de América marcó un hito en la formación política moderna,<br />
por cuanto fue la primera ocasión en que se resolvieron dos asuntos<br />
fundamentales: el primero fue cómo gobernar y administrar<br />
de manera soberana un territorio, prescindiendo de un soberano.<br />
Esta cuestión se resolvió evocando la imagen del gobierno de<br />
los iguales (la república) y empleando la figura del presidente;<br />
el segundo asunto fue cómo establecer una equivalencia entre<br />
los miembros de la unión y el poder de la república. Si bien en<br />
un principio los estadounidenses no tuvieron que enfrentar el<br />
problema de gobernar una gran extensión del territorio, la propia<br />
conformación de su origen en trece colonias planteó el asunto de<br />
organizar un equilibrio del poder entre los nuevos miembros de la<br />
34
Unión Americana. La respuesta fue, primero, la confederación, y<br />
después el sistema federal. El primer documento que aborda de<br />
manera central el problema de un orden federal fue escrito por<br />
los padres fundadores de los Estados Unidos: James Madison,<br />
Alexander Hamilton y John Kay, quienes redactaron una serie de<br />
documentos para ratificar la firma de la constitución estadounidense<br />
en 1787; años después el conjunto de estos textos sería<br />
conocido como El Federalista (Rodríguez, 2003; Cabrero, 2007;<br />
Espinosa, 2011).<br />
Para describir las implicaciones que tiene la distribución federal<br />
en comparación con otras formas de organización política,<br />
esta división se concibe como un sistema, esto es, el federalismo.<br />
Desde una perspectiva constitucional, los estados nacionales<br />
pueden organizarse territorialmente de dos formas: como estados<br />
unitarios o como estados federales. Los estados unitarios<br />
cuentan con un solo órgano de gobierno central, además de<br />
unidades administrativas (provincias o departamentos) que<br />
dependen del gobierno nacional; en cambio, en los estados<br />
federales las unidades integrantes son entidades políticas (llamadas<br />
también estados federados o entidades federativas)<br />
que se autogobiernan (Cejudo, 2007). El estado federal ocupa<br />
un lugar intermedio entre el estado unitario y la confederación;<br />
la confederación es una alianza, permanente o temporal, entre<br />
estados, en la que los miembros conservan su soberanía interior<br />
y exterior, de suerte que las decisiones adoptadas por los órganos<br />
de la federación no obligan a los ciudadanos de los estados,<br />
sino que previamente deben ser aceptadas y hechas suyas por<br />
el gobierno de cada estado confederado (Espinosa, 2011, p. 19;<br />
Cabrero, 2007, p. 11).<br />
El sistema federal surgió como respuesta a la necesidad de<br />
que diversas provincias, manteniendo su autonomía, pudieran<br />
unir esfuerzos en un modelo político-administrativo que les<br />
permitiera protegerse mejor de las agresiones externas, que les<br />
diera mayor presencia en el ámbito internacional y que las dotara<br />
de mayor capacidad de organización en un territorio extenso<br />
(Cabrero, 2007, p. 7). El gobierno federal mantiene el monopolio<br />
de la representación de la política exterior y la competencia militar.<br />
Esto permite, al interior del territorio, eliminar las fronteras<br />
castrenses entre los miembros de la federación, y por lo mismo,<br />
las divisiones entre las entidades pierden el carácter conflictivo,<br />
35
36<br />
pudiendo resolverse cualquier disputa territorial mediante los<br />
tribunales (Espinosa, 2011, p. 18).<br />
Un modelo federal permite conservar importantes espacios<br />
de autonomía entre los miembros que la componen, pero a la<br />
vez otorga a una instancia superior la función de integrar los<br />
esfuerzos conjuntos en un sistema coordinado (Cabrero, 2007).<br />
El federalismo es un sistema de pesos y contrapesos que pretende<br />
brindar una identidad nacional respetando las identidades<br />
regionales; el federalismo busca la cooperación entre todos<br />
sus miembros para el beneficio común, pero también permite<br />
competir entre sus integrantes, lo cual otorga dinamismo a los<br />
sistemas federales y al mismo tiempo genera diferencias en<br />
cuanto a niveles de prosperidad económica, diversidad de representaciones<br />
políticas y particularidades culturales entre las<br />
regiones (Cabrero, 2007, p. 8). Esto plantea una serie de retos a<br />
los gobiernos federales, que deben compensar, mediante la asignación<br />
de recursos, la redistribución de las rentas nacionales y las<br />
inversiones federales y programas específicos, las desigualdades<br />
producidas por diferencias en cuanto a tamaño de la población,<br />
recursos naturales, situación geográfica y niveles educativos y<br />
culturales.<br />
Habiendo surgido de un pacto entre estados soberanos, el federalismo<br />
tiene su fundamento en el acta constitucional que le da<br />
origen. El hecho de haber sido acordado jurídicamente convierte<br />
el ejercicio del federalismo en una técnica por medio de la cual<br />
se definen y asignan las funciones de los diferentes ámbitos de<br />
gobierno y sus facultades específicas, a fin de no contravenir el<br />
orden constitucional y de que no se invadan las jurisdicciones de<br />
cada nivel federativo; como decisión fundacional, el federalismo<br />
expresa la complejidad política de los estados (Palacios, 2003).<br />
Por lo mismo, los principios fundamentales de una federación<br />
radican en: la coexistencia de dos órdenes jurídicos y gubernativos;<br />
la distribución de competencias de forma constitucional;<br />
la autonomía para cada estado federado de poseer su propio<br />
orden jurídico interno, así como la autonomía gubernativa y sus<br />
propios órganos de administración; y la participación de cada estado<br />
federado para contribuir al sostenimiento de la federación,<br />
al tiempo que participa en la aprobación de cambios constitucionales<br />
propuestos por los poderes de la Unión a través de sus<br />
propios poderes legislativos locales (Dávalos, 2003).
Las principales técnicas para la distribución de competencias<br />
residen en el régimen de facultades expresas para la federación<br />
(las atribuciones que no están consideradas en el texto constitucional<br />
para la federación son reservadas para los estados);<br />
en las facultades expresas para los estados miembros (aquellas<br />
facultades no asignadas a los estados corresponden al poder<br />
federal); y en el régimen mixto que implica la combinación de las<br />
dos técnicas anteriores (Dávalos, 2003).<br />
Bibliografía<br />
Cabrero, Enrique (2007). Para entender el federalismo en los Estados Unidos<br />
Mexicanos, México, Nostra Ediciones.<br />
Cejudo, Guillermo (2007). Para entender los gobiernos estatales en los Estados<br />
Unidos Mexicanos, México, Nostra Ediciones.<br />
Dávalos, José (2003), “Interpretación constitucional del federalismo”, en<br />
Mariano Palacios Alcocer (coord.), Federalismo y relaciones intergubernamentales,<br />
México, Porrúa.<br />
Espinosa, Ameyali Fujiko (2011). “Teoría del federalismo”, en Mariano Palacios<br />
Alcocer (coord.), Ensayos sobre el federalismo mexicano, México,<br />
Porrúa.<br />
Palacios Alcocer, Mariano (2003). “Introducción”, en Mariano Palacios Alcocer<br />
(coord.), Federalismo y relaciones intergubernamentales, México,<br />
Porrúa.<br />
Rodríguez, Silvia (2003). “Teoría del federalismo”, en Mariano Palacios Alcocer<br />
(coord.), Federalismo y relaciones intergubernamentales, México,<br />
Porrúa.<br />
37
Gestión Pública<br />
La gestión pública refiere a una “forma<br />
novedosa, al papel que juegan las<br />
instituciones y los organismos de<br />
gobierno en la vida social de un país y,<br />
en particular, de quienes se encuentran al<br />
frente de los mismos” (León, 2007:253).<br />
A diferencia de la Administración Pública y la Burocracia, cuyo<br />
inicio se da de forma intelectual, la Gestión Pública tiene un<br />
desarrollo institucional y pragmático. Las primeras referencias<br />
de este término se encuentran en el pensamiento anglosajón<br />
norteamericano con la evolución de los estudios de la Administración<br />
Pública. Carrillo (2004) realiza una reconstrucción del<br />
proceso de desarrollo de la disciplina desde Wilson hasta finales<br />
del siglo XX.<br />
Al reconocer el carácter técnico, funcional, instrumental y<br />
operativo de la Administración Pública se busca que ésta sea<br />
eficiente; para lograrlo se recurre a los estudios del management<br />
(gerencialismo) a fin de “establecer principios de gestión administrativa<br />
que contribuyan a mejorar la estructura organizativa<br />
y administrativa [en las organizaciones gubernamentales]”<br />
(Carrillo, 2004, p. 30).<br />
“La novedad radica en la aparición de la gestión pública<br />
como relevo generacional de la administración, mismo que, se<br />
argumenta, encuentra su origen en la necesidad de contar con<br />
instrumentos adecuados para el análisis de una realidad en<br />
constante movimiento, resultado de la gran cantidad de transformaciones<br />
que han caracterizado las últimas décadas” (León,<br />
2007, p. 253).<br />
Entre las décadas de los años sesenta y ochenta del siglo pasado<br />
se despliegan dos vertientes sobre este término: el enfoque<br />
P de las Escuelas de las Políticas Públicas y el enfoque B de las<br />
Escuelas Comerciales.<br />
Bozeman (2006) refiere el enfoque P de la Gestión Pública,<br />
orientada principalmente al análisis cuantitativo en términos<br />
económicos. Su núcleo de estudio se basa en el análisis de la<br />
gestión de las políticas públicas de alto nivel de la función del<br />
administrador, o ejecutivo político; se aleja del razonamiento<br />
ortodoxo de la Administración Pública; se pone mayor énfasis en<br />
38
el aspecto político de la gestión pública. La técnica metodológica<br />
utilizada preferentemente son los casos de estudio, los cuales<br />
proporcionan datos, información y conocimiento pragmático.<br />
En contraste, el enfoque B “se preocupa mucho más por desarrollar<br />
la teoría empírica, y gran parte de la investigación se ha<br />
centrado en identificar y explicar las diferencias empíricas entre<br />
las organizaciones públicas y privadas” (Bozeman, 2006, p. 40).<br />
Este enfoque se orienta más a los procesos, y por lo tanto mantiene<br />
un fuerte vínculo con la Administración Pública. El método<br />
de investigación empleado son las técnicas de análisis de datos<br />
acumulados, derivados de la experiencia en la gestión pública<br />
y la privada. En las tablas 1 y 2 se reflejan las semejanzas entre<br />
ambos modelos.<br />
Tabla 1. Elementos comunes de los enfoques<br />
P y B de Gestión Pública<br />
Atención en los procesos interorganizacionales a través de la gestión<br />
interna.<br />
Integración de la función política a la administración.<br />
Orientación prescriptiva e interés por la mejora de la eficiencia<br />
administrativa.<br />
Empirismo como método de aprendizaje.<br />
Fuente: León (2007). La nueva gestión pública y el estilo personal de gobernar.<br />
Existen elementos comunes que convergen para tener procesos<br />
de gestión eficientes conforme a las prioridades de cada organización<br />
gubernamental, muestra de ello es el reconocimiento<br />
de la configuración operativa y la división de las actividades,<br />
sean éstas directivas, administrativas, de gestión y técnicas.<br />
En contraparte, la tabla 2 indica las diferencias entre ambos<br />
esquemas.<br />
El modelo P recupera recursos metodológicos basados en los<br />
casos de estudio para conocer de manera específica los elementos<br />
empíricos de las organizaciones gubernamentales que contribuyen<br />
a mejorar los procesos internos. En cambio, el esquema<br />
39
Tabla 2. Diferencias entre los enfoques<br />
P y B de Gestión Pública<br />
Enfoque P<br />
El análisis de políticas es<br />
importante para la gestión.<br />
Método empírico como base<br />
de las recomendaciones.<br />
Prescripción basada en casos.<br />
Promoción del diálogo entre los<br />
participantes en el proceso de<br />
gestión.<br />
Enfoque B<br />
Más orientado a la investigación<br />
y la teoría.<br />
Multidisciplinar (teórica,<br />
metodológica y técnicamente).<br />
Procesos comparativos<br />
de análisis.<br />
Orientación hacia la gestión<br />
estratégica.<br />
Preocupación por la gestión<br />
del proceso.<br />
Más concentrado en el gestor<br />
de carrera que en el ejecutivo<br />
político.<br />
Fuente: León (2007). La nueva gestión pública y el estilo personal de gobernar.<br />
B vincula elementos multidisciplinares de la gestión estratégica,<br />
“es un plan de acción que incorpora el componente competitivo y<br />
triunfador. Consiste en definir y realizar objetivos/futuros deseados<br />
en condiciones de escasez de adversidad, rivalidad o competencia<br />
y que son deseados porque demuestran superioridad y<br />
ventaja sobre los rivales y competidores” (Aguilar, 2006, p. 50).<br />
La Gestión Pública, en términos teóricos, “consiste en ayudar<br />
a los administradores y a sus asesores a hacer que una<br />
inteligencia crítica y analítica se involucre, y en la elección de las<br />
disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas<br />
políticas públicas. De igual manera, las teorías permiten a los<br />
administradores decir (o plantear la hipótesis) por qué ocurren<br />
(o pueden ocurrir) las acciones, las conductas y los resultados<br />
observados, y prescribir disposiciones que pudieran conducir a<br />
un desempeño gubernamental intencionalmente mejor” (Lynn,<br />
2006, p. 49).<br />
40
Empero, la gestión en el sector público refiere al conjunto de<br />
“las tareas y responsabilidades de las organizaciones y los individuos;<br />
la racionalidad del trabajo administrativo para eliminar las<br />
estructuras redundantes y los puestos inútiles; y la superación de<br />
los cargos operativos para elevarse hasta los cargos superiores”<br />
(Guerrero, 2001, p. 4).<br />
Bibliografía<br />
Aguilar Villanueva, Luis F. (2006). Gobernanza y Gestión Pública, primera<br />
edición, México, FCE.<br />
Bozeman, Barry (2006). La gestión pública: su situación actual, segunda reimpresión,<br />
pp. 37-42, México, FCE.<br />
Carrillo, Ernesto (2004). “La evolución de los estudios de administración<br />
pública: la cuestión del objeto”, en María del Carmen Pardo, De la Administración<br />
Pública a la Gobernanza, El Colegio de México, Centro de<br />
Estudios Internacionales.<br />
Guerrero, Omar (2001). “Nuevos modelos de gestión pública”, Revista Digital<br />
Universitaria, vol. 2, núm. 3, 30 de septiembre, México.<br />
León Corona, Benito (2007). “La nueva gestión pública y el estilo personal<br />
de gobernar”, Sociológica, septiembre-diciembre, año 22, núm. 65, pp.<br />
253-263.<br />
Lynn, Laurence (2006). “La teoría en la gestión pública”, en Barry Bozeman<br />
(2006), La gestión pública: su situación actual, segunda reimpresión,<br />
pp. 49-52, México, FCE.<br />
41
Gobernanza<br />
1. Genealogía de un contexto para la gobernanza<br />
El concepto contemporáneo de “gobernanza” surge en un momento<br />
de crisis de los paradigmas filosóficos, políticos y culturales.<br />
Los viejos valores son anacrónicos frente a una revolución<br />
económica, que al ser impulsada por los descubrimientos e<br />
invenciones científicos, tecnológicos y organizacionales, transforma<br />
la cultura, la sociedad y el poder público.<br />
Estos avances económicos y tecnológicos no han tenido presencia<br />
ni repercusiones armónicas o resultados redistributivos<br />
homogéneos para las redes locales (entidades subnacionales) o<br />
nacionales. La concentración del ingreso global es un ejemplo de<br />
ello (Hardoon, Ayele y Fuentes Nieva, 2016). La concentración<br />
de la riqueza ha propiciado el surgimiento de viejos y nuevos<br />
nacionalismos, impulsados por aquellos que no han sido beneficiarios<br />
de las redes de producción económicas de vanguardia,<br />
así como por la amenaza de una intensificación de los conflictos<br />
bélicos en busca de opciones distintas en la repartición del<br />
ingreso global.<br />
La era del vacío, la crisis de sentido de las sociedades contemporáneas,<br />
el individualismo exacerbado, el hedonismo (Lipovestky,<br />
2000) son efectos de una transformación económica que<br />
no ha beneficiado de igual manera a los ciudadanos del mundo.<br />
Frente a esta realidad, la legitimidad de la política se ha agotado<br />
o desvanecido.<br />
El rechazo ciudadano a las formas políticas tradicionales se<br />
materializa en la crisis de la representación política, la crisis de<br />
los sistemas de partidos, la falta de consenso político y la pérdida<br />
de legitimidad de las instituciones públicas. La economía globalizada<br />
del siglo XXI y las organizaciones sociales y culturales que<br />
la acompañan no pueden ser eficientes, ni armónicas, al amparo<br />
de instituciones políticas decimonónicas.<br />
Todo ello participa e influye en una dinámica que evidencia la<br />
crisis de las viejas formas de hacer política, ostensiblemente incapaces<br />
de generar la legalidad y la legitimidad necesarias para<br />
garantizar la continuidad de la vida institucional, sin soslayar la<br />
armonización de intereses.<br />
La solución de los retos globales exige una mirada que comprenda<br />
los requerimientos globales y las necesidades locales, ar-<br />
42
monizándolos. Esta posible solución puede ser diseñada al amparo<br />
del concepto de “gobernanza”.<br />
2. La política del concepto. Un hilo conductor respecto<br />
de sus condiciones de posibilidad o de fracaso<br />
Según el Diccionario de la lengua española, la gobernanza es el<br />
“Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el<br />
logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero,<br />
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil<br />
y el mercado de la economía”.<br />
Esta definición nos permite identificar de manera preliminar<br />
los tres actores esenciales para la producción de la gobernanza:<br />
el Estado, la sociedad civil y los mercados (entre estos últimos,<br />
particularmente el mercado de valores y el mercado financiero).<br />
Este orden es absolutamente enunciativo. No implica necesariamente<br />
que el Estado tenga la responsabilidad de iniciar procesos<br />
de gobernanza que le den continuidad al Estado mismo, a la<br />
sociedad civil o a los mercados. Aquí se hace referencia a una red<br />
superior de acuerdos y compromisos entre estas redes generales,<br />
nacionales y supranacionales, para garantizar conjuntamente la<br />
armonía, el equilibrio sano y el desarrollo en la vida institucional<br />
del conjunto de esta articulación de intereses.<br />
Lejos de señalar que el concepto de gobernanza implique<br />
solamente una forma de gobernar, como en el francés antiguo<br />
–gouvernance– (Cerrillo, 2005, p. 9), la significación actual de<br />
gobernanza implica el funcionamiento, la interdependencia y el<br />
desarrollo de una red global de intercambios, en términos cada<br />
vez más armónicos: el gobierno nacional delimitado geográficamente<br />
se transforma en multiniveles de gobierno, cuya escala<br />
y complejidad en el flujo y la calidad de intercambios es el valor<br />
que hace la diferencia política.<br />
Los intercambios que se realizan entre las redes son tanto<br />
de bienes como de servicios en la forma más amplia y diversa.<br />
Desde instrumentos institucionales para desarrollar el gobierno<br />
abierto (open government) hasta medios para elevar la calidad<br />
de vida de las redes nacionales mediante la aplicación de nuevas<br />
tecnologías, para construir una ecología institucional en el<br />
entorno ciudadano.<br />
La dinámica de estos intercambios provee indicadores para<br />
evaluar la fortaleza y solidez de las redes locales y nacionales<br />
43
44<br />
en el proceso de integración para la construcción de un futuro<br />
gobierno global. Hay gobernanza cuando la calidad de los intercambios<br />
fortalece armónicamente la calidad de vida de los<br />
ciudadanos en un ambiente institucional.<br />
Los intercambios que propicia una buena gobernanza vinculan<br />
el espacio de lo local con la dimensión global, que es el<br />
espacio total que incorpora todas las redes locales posibles. Para<br />
efectos de nuestro programa, debemos concebir la gobernanza<br />
como la red institucional de intercambios que se caracteriza por<br />
una interdependencia armónica entre las dimensiones local,<br />
nacional y global para permitir la construcción de un desarrollo<br />
sostenible en cada uno de estos niveles, a través de una ingeniería<br />
institucional que integra a los mercados, al Estado y a la sociedad<br />
civil en un compromiso conjunto. Como puede observarse,<br />
la gobernanza es mucho más que nuevas políticas públicas o<br />
nueva gestión pública; no son sólo los instrumentos lo que deben<br />
cambiar. El cambio comprende una nueva concepción y diseño de<br />
lo que denominamos lo político.<br />
El objetivo de la gobernanza global –que sólo puede ser tal al<br />
funcionar de manera multinacional y multilocal– es alcanzar un<br />
desarrollo económico, social e institucional duradero fundado en<br />
el equilibrio de sus tres actores principales. Esta acepción aludida<br />
con anterioridad vislumbra las proporciones del reto político de<br />
la gobernanza.<br />
Este equilibrio aspiracional está soportado por una negociación<br />
permanente, en donde el Estado promoverá el desarrollo<br />
de sus mercados para ofrecer una mejor calidad de vida, para su<br />
sociedad civil en lo general y para sus ciudadanos en lo particular.<br />
La gobernanza global se articula con las gobernanzas nacionales<br />
y las gobernanzas locales para producir un orden que va<br />
de lo particular, el ámbito local, a lo general, el ámbito global, en<br />
ambos sentidos y de forma permanente.<br />
Hay gobernanzas nacionales que requieren una reorganización<br />
de sus mercados y formas más eficientes de negociación con los<br />
mercados globales para poder generar armonía y desarrollo en sus<br />
sociedades. Hay gobernanzas nacionales que requieren transformar<br />
sus instituciones para poder alcanzar mayor coherencia con<br />
sus mercados e insertarse con mayor puntualidad y dinamismo<br />
en la ruta de inserción aprobada por su proyecto nacional. Habrá<br />
gobernanzas nacionales en las que será la sociedad civil la que
orientará a los Estados nacionales y a los mercados para asegurar<br />
que los beneficios del intercambio sean permanentes y autosostenibles.<br />
Tres momentos distintos de la gobernanza que hablan de<br />
un nuevo orden político para las sociedades más o menos integradas<br />
a la red global del intercambio general. Tres tipos de<br />
gobernanza fundados en la negociación, pero bajo liderazgos<br />
diferenciados, según sea la capacidad y eficiencia de las fuerzas<br />
e intereses nacionales y locales, así como el grado de gobernanza<br />
capaz de producir orden con beneficios compartidos, tanto hacia<br />
el interior como el exterior de sus redes.<br />
Como se puede ver, no hay posibilidad de construir gobernanza<br />
sin la presencia de la política. Construir acuerdos es generar<br />
las condiciones de posibilidad para que las redes de intereses<br />
distintas, e inclusive opuestas, puedan armonizar las diferencias,<br />
buscando negociar pérdidas y ganancias en una serie de procesos<br />
e interrelaciones dinámicos e infinitos.<br />
La política de la política es construir condiciones de posibilidad<br />
para que haya condiciones de posibilidad en toda negociación.<br />
No hay viabilidad en la gobernanza sin el reconocimiento y las<br />
destrezas que implican ver previamente a la política bajo otra<br />
conceptualización, otra dinámica y otro funcionamiento.<br />
La gobernanza se inicia cuando los tres actores principales<br />
acuerdan construir redes de comunicación comunes y precisan<br />
el qué, el cómo y el cuándo para alcanzar objetivos, que al desarrollar<br />
la gobernanza dinamizan la legitimidad de la vida institucional<br />
y mejoran la calidad de vida de los ciudadanos<br />
Por el contrario, la gobernanza se acaba cuando la negociación<br />
se interrumpe, se detiene o se fractura su espacio, sin que se<br />
pueda construir una red alternativa para tal efecto.<br />
Un instrumento esencial de la gobernanza es poner la técnica<br />
al servicio de la política. Sin la aplicación de las nuevas tecnologías<br />
de información y comunicación al servicio de la gobernanza,<br />
vincular lo distante y armonizar lo distinto en un mundo global<br />
se vuelve una pretensión imposible. No sólo se trata de respetar<br />
la diversidad y la pluralidad de etnias, culturas y valores, se requiere<br />
su participación y compromiso para el enriquecimiento<br />
de los espacios, los actores y las propuestas que contribuyen a la<br />
solución de los retos que enfrentan todas las redes (en lo local,<br />
lo nacional y lo global).<br />
45
La armonización de la diferencia en la pluralidad es el principio<br />
que garantiza una gobernanza efectiva. La supresión de<br />
la diferencia mediante algo más que el acuerdo fractura las<br />
posibilidades de la política y con ello se instaura la imposibilidad<br />
de la gobernanza.<br />
3. Los conceptos del concepto: la diseminación de significados<br />
Quizá sea más fácil perderse en las redes de producción de significados<br />
si carecemos de un orden primario que permita una<br />
reclasificación dinámica del concepto. La política del concepto<br />
alude a la operación en la práctica de las condiciones que permitan<br />
efectuar una crítica de la diseminación de los significados<br />
del concepto gobernanza. Hemos tratado de evitar caer en la<br />
simplificación. A continuación algunos ejemplos que plantean<br />
la complejidad en la precisión del concepto, debido a intereses,<br />
perspectivas y genealogías diversas.<br />
Para iniciar el abordaje de las formas de operación del concepto<br />
puede consultarse La gobernanza europea. Un libro blanco,<br />
texto editado por la Comisión de las Comunidades Europeas<br />
en 2001. El ejercicio es relevante al poner el acento en la crisis<br />
de confianza política: los europeos quieren soluciones a los<br />
problemas que afectan a su sociedad, pero a la vez desconfían<br />
de sus propias instituciones. En 2001 los europeos imaginaban<br />
ya una reforma de segunda generación a sus procedimientos<br />
institucionales de gobernanza y planteaban la contribución de la<br />
Unión Europea a la gobernanza mundial. Dieciséis años después<br />
diríamos con ellos: ¿cómo construir la vanguardia europea de la<br />
gobernanza global después del Brexit?<br />
Un texto clásico es indudablemente el coordinado y traducido<br />
por Agustí Cerrillo bajo el título de “La gobernanza hoy:<br />
10 textos de referencia”, que contiene obras de Guy B. Peters y<br />
Jon Pierre; Jan Kooiman; Renate Mayntz; R.A.W. Rhodes; Joan<br />
Prats Cataló; Fritz W. Scharpf; Martin Shapiro; Erik-Hans Klijn<br />
y Lawrence J. O’Toole Jr., así como una interesante introducción<br />
del mismo Cerrillo. Los temas van de una teoría de la gobernanza,<br />
una gobernanza sin gobierno, modos de gobernar en las<br />
sociedades globales, teoría del gobierno multinivel y las redes<br />
políticas públicas, hasta llegar a plantear las condiciones para<br />
la generación de un nuevo derecho administrativo, aplicado a<br />
una gobernanza como sustituto del gobierno. Contiene esta<br />
46
obra una bibliografía general y específica sobre cada uno de<br />
los temas abordados, lo que produce un hipertexto que, de no<br />
mantener una mirada ordenada y crítica, disemina significados<br />
que pudieran no ayudar a la comprensión coherente del tema,<br />
si se carece de un eje conductor que nos mantenga en la mira<br />
de que el objeto es construir una política para la gobernanza<br />
en México.<br />
Otro texto que conviene consultarse es Gobierno abierto en<br />
América Latina. Estudios de la OCDE sobre gobernanza pública.<br />
Aquí se encuentran las recientes conclusiones de la evaluación<br />
de iniciativas y políticas de gobierno abierto en once países de<br />
América Latina, así como recomendaciones concretas en materia<br />
de políticas públicas. Este texto también es relevante porque<br />
ejemplifica la confusión conceptual entre gobierno abierto y<br />
gobernanza por la propia OCDE. Es esencial diseñar un concepto<br />
debidamente consensuado. Por supuesto, el gobierno abierto es<br />
un facilitador de la gobernanza. La gobernanza en sí misma es<br />
un emprendimiento global.<br />
Un texto que proporciona una mirada distinta sobre la gobernanza<br />
que conciben los investigadores de habla inglesa es Constructing<br />
Democratic Governance in Latin America, publicado por<br />
The Johns Hopkins University Press. La relevancia del texto radica<br />
en plantear que no hay gobernanza posible si previamente<br />
se carece de formas de representación políticas, no sólo legales,<br />
sino también legítimas. La crisis de la representación política en<br />
México, y también en el mundo, significa la crisis de la democracia<br />
tropicalizada. Una forma de gobierno general que debe<br />
ajustarse a condiciones sociohistóricas distintas.<br />
¿Es la gobernanza una forma de gobierno que sustituye y<br />
supera a la democracia contemporánea? ¿Qué reflexión puede<br />
hacerse al respecto?<br />
<strong>Final</strong>mente, un detalle que puede no ser menor. La ONU se<br />
refiere a la gobernanza mundial como “buena gobernanza”.<br />
¿Habrá una “mala” gobernanza? La define por extensión como<br />
la gobernanza que promueve la equidad, la participación, el<br />
pluralismo, la transparencia, la responsabilidad y el estado de<br />
derecho, de modo que sea efectivo, eficiente y duradero. Los<br />
programas del Fondo Monetario Internacional son rescatados<br />
como ejemplos de “buena” gobernanza (http://www.un.org/es/<br />
globalissues/governance/).<br />
47
¿Será posible construir una gobernanza local, nacional y<br />
global donde el Estado y los mercados estén al servicio de la<br />
sociedad civil y del ciudadano, armonizando intereses diversos<br />
a través de instituciones legítimas?<br />
Bibliografía<br />
Aguilar, Luis (2013). Gobernanza y Gestión Pública. México, FCE, quinta reimpresión.<br />
Axelrod, Robert (1997). The Complexity of Cooperation, Agent-Based Models<br />
of Competition and Cooperation. EEUU, Princeton University Press.<br />
Cerrillo, Agustí (2005). La gobernanza hoy. 10 textos de referencia, Instituto<br />
Nacional de Administración Pública, Madrid.<br />
Comisión de las Comunidades Europeas (2001). La gobernanza europea.<br />
Un libro blanco, Bruselas.<br />
Credit Suisse (2016). Global Wealth Databook, Research Institute, Zurich.<br />
Chaqués Bonafont, L. (2004). Redes de políticas públicas, CIS, Madrid.<br />
Domínguez, Jorge, y Michael Shifter (2003). Constructing Democratic Governance<br />
in Latin America, The Johns Hopkins University Press, second<br />
edition.<br />
Espinosa, Javier, y Paola Núñez (2009). “Filosofía y política en el Siglo XXI”.<br />
Europa y el nuevo orden cosmopolita, Akal, Madrid.<br />
Hardoon, Deborah, Sophia Ayele y Ricardo Fuentes Nieva (2016). Una economía<br />
al servicio del 1%, Oxfam, Reino Unido.<br />
Held, David, y Charles Roger (2013). Global Governance at Risk, Cambridge,<br />
Polity Press.<br />
Lerner, Bertha, Roberto Moreno y Ricardo Uvalle (2012). Gobernabilidad y<br />
gobernanza en los albores del siglo XXI y reflexiones sobre el México<br />
contemporáneo, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, IAPEM,<br />
México, primera edición.<br />
Lipovetsky, Gilles (2000). La era del vacío. Ensayos sobre el individualismo<br />
contemporáneo. Barcelona, decimotercera edición.<br />
OCDE (2015). Gobierno abierto en América Latina. Estudios de la OCDE sobre<br />
gobernanza pública, OCDE Publishing.<br />
Sierra, Ángela (2015). Discursos políticos, identidades y nuevos paradigmas<br />
de gobernanza en América Latina. Barcelona, Laertes.<br />
48
Gobierno<br />
El legado clásico nos hereda el conocimiento de inicio para definir<br />
aspectos específicos de la realidad; en este sentido, hablar<br />
de gobierno nos lleva a reconocer un origen básico en la diversificación<br />
posterior de significados asociados con condiciones<br />
específicas. “Gobierno” es una palabra que encuentra su origen,<br />
para Occidente, en la tradición clásica. Paolo Colombo aborda el<br />
contenido del concepto “gobierno” desde la Grecia clásica, “en<br />
la voz egea del griego” kubernao, que, sin un origen preciso, es<br />
posible que provenga de la voz kabarna, “timón”. Esta voz alude<br />
a la vida en la mar y, dice Colombo, es un “término esencial del<br />
léxico marino y empleado para indicar el instrumento con el que<br />
se orienta la embarcación y se le impone la ruta, es decir, timón, y<br />
por extensión, acto de manejar y guiar la nave” (Colombo, 2003,<br />
p. 15). Para Colombo, la voz “gobierno es un sujeto o conjunto de<br />
sujetos que cumplen tal acción; más allá de las formas más elementales<br />
de agregación política; gobierno se convierte entonces<br />
en el marco del que se sistematiza el ejercicio del poder y, en consecuencia,<br />
la estructura, sobre todo institucional, que sostiene<br />
el cuerpo político, vale decir, la forma de gobierno o de régimen,<br />
o por extensión, el propio régimen” (Colombo, 2003, pp. 8-9).<br />
Entonces ejercer el poder, a partir de una estructura institucional<br />
específica, es gobernar, es decir, la acción de guía o conducción<br />
de una sociedad o de la agrupación humana en un territorio. En<br />
esta concepción de gobierno se expresa la acción, con una base<br />
institucional que le constituye, de un poder directivo. Colombo nos<br />
muestra los orígenes del concepto desde Grecia, referido como el<br />
timón que conduce, dirige la nave a buen puerto. Lo relevante es el<br />
giro de lo lingüístico a lo político, donde “gobernar se transformará<br />
en trasladar a los súbditos hacia el objetivo debido, como un piloto<br />
gobierna la nave” (Colombo, 2003, p. 15). Es relevante la habilidad<br />
en la conducción para minimizar el riesgo durante el curso de<br />
la embarcación o “nave del Estado”. “Así, evitar el naufragio significa<br />
combinar sabiamente las acciones de ‘dirigir’, ‘administrar’,<br />
‘mandar’, ‘decidir’, ‘organizar’, ‘moderar’, que son las que le dan<br />
cuerpo a la acepción actual de gobierno” (Colombo, 2003, p. 16).<br />
En la actualidad, y en nuestro contexto, Luis F. Aguilar resulta<br />
un referente destacado al poner la transformación de las prácticas<br />
de gobierno ubicadas en la intervención amplia de los gobernados<br />
en las estrategias que se construyen para ser dirigidos.<br />
49
50<br />
Esta tendencia se localiza en las nuevas mediaciones producidas<br />
desde los organismos internacionales productores de marcos de<br />
conocimiento para la acción de gobierno. Para Luis F. Aguilar ha<br />
resultado crucial la tendencia de liberalización de la alta presencia<br />
del gobierno en todos los ámbitos, que considera crucial para<br />
racionalizar las prácticas de gobierno; en este sentido, la tendencia<br />
avanza hacia diversas formas de gestión y a la expansión de<br />
la presencia ciudadana, en un movimiento amplio de reformas en<br />
las prácticas de gobierno. Con este movimiento de ampliación de<br />
la presencia ciudadana en el espacio de la actividad gubernamental<br />
se busca limitar las prácticas jerárquicas y verticales propias<br />
de la gobernabilidad, lo que significa horizontalizar e integrar<br />
con mayor amplitud a la propia población, esto es, producir gobernanza.<br />
Nuestra referencia es general, no entramos al detalle,<br />
únicamente destacamos la relevancia que adquiere transformar<br />
el sentido de la práctica gubernamental a través de los instrumentos<br />
de que dispone y de aquellos que aparecen como innovaciones,<br />
específicamente los de la gestión y la gerencia pública;<br />
esto significa, dice Aguilar: “Por consiguiente, tanto teórica como<br />
prácticamente, la cuestión consiste en cómo crear y consolidar<br />
la capacidad de gobernar del gobierno o, por lo menos, en cómo<br />
evitar que pierda significativamente capacidad en dimensiones<br />
cruciales de la vida asociada” (Aguilar, 2006, p. 71).<br />
Esta reconfiguración de la capacidad gubernativa exige integrar<br />
a aquellos actores sociales y económicos anteriormente<br />
considerados como compañeros de viaje y no como actores con<br />
capacidades necesarias para gobernar; esto implica, dice Aguilar,<br />
que: “Se perfila y se restaura la idea profunda de la gobernación/<br />
gobernanza como proceso directivo de la sociedad en el que el<br />
actor gobierno es un agente integrante del proceso, empotrado<br />
en el proceso, con un papel significativo y hasta decisivo en determinadas<br />
materias, pero que ha dejado de ser el actor directivo<br />
único, el que trasciende o domina la dinámica de la sociedad en<br />
todos los asuntos de su interés” (Aguilar, 2006, p. 78).<br />
Esta posición muestra un cambio notable en las prácticas de<br />
gobierno, sin embargo, más allá de lo teórico, la práctica nos<br />
muestra que el responsable del timón no ha dejado de conducir la<br />
embarcación hacia el rumbo que dispone. Cabe recurrir a Renate<br />
Mayntz para ubicar el cambio en el sentido del concepto gobierno<br />
en la actualidad, que, sin duda, es coincidente con el de Agui-
lar. Mayntz nos dice que: “Durante mucho tiempo, la palabra<br />
‘gobernanza’ significó simplemente ‘gobernar’, y esto referido al<br />
aspecto del proceso de gobierno. Sin embargo, en la actualidad<br />
el término se utiliza, sobre todo, para indicar un nuevo modo<br />
de gobernar. Tengo que llamar a este nuevo modo de gobernar<br />
‘gobernanza moderna’. Gobernanza moderna significa una forma<br />
de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo<br />
jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder<br />
soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad<br />
civil” (Mayntz, 1998). En esta nueva forma de gobierno,<br />
“las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y<br />
privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la<br />
aplicación de políticas públicas. La estructura de la gobernanza<br />
moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos<br />
autónomos (es decir, organizaciones formales) y por<br />
redes entre organizaciones (Rhodes, 1997) (Mayntz, 2001, p. 1).<br />
Esta reformulación del gobierno, de lo vertical a lo horizontal,<br />
construye un régimen de prácticas “relativamente organizadas<br />
y sistematizadas” para atender asuntos específicos e inscritos<br />
en un régimen de gobierno que implican siempre formas de “dirección<br />
de la conducta individual y colectiva”. En este punto, el<br />
estudio de la acción pública y de gobierno implica el desarrollo<br />
de diversas formas de intervención gubernamental, en campos<br />
que se hacen cada vez más especializados, y con el desarrollo<br />
de la estadística los Estados tienen mayor capacidad de “dirigir<br />
la nave”.<br />
El gobierno, cuyo sentido de existencia es la “conducción de<br />
conductas”, constantemente requiere actualizarse (cambiar)<br />
para responder a las condiciones del momento actual, abriéndose<br />
a sí mismo y abriendo los diversos territorios que conforman<br />
la vida social para lograr su propia subsistencia. Por lo anterior,<br />
las formas de actuación del poder, a través de los dispositivos gubernamentales<br />
y las modalidades de éstos, convierten en objeto<br />
de estudio las maneras específicas de gobernar.<br />
Bibliografía<br />
Aguilar V., Luis F. (2006). Gobernanza y gestión pública, México, FCE.<br />
Colombo, Paolo (2003). Gobierno, Buenos Aires, Nueva Visión.<br />
Foucault, Michel (1991b). “La gubernamentalidad”, en M. Foucault, Espacios<br />
de poder, segunda edición, Madrid, Ediciones de la Piqueta.<br />
51
Lascoumes y Le Galés (2014). Sociología de la acción pública, México, El Colegio<br />
de México-CEDUA.<br />
Mayntz, Renate (2001). “El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”,<br />
Reforma y Democracia, núm. 21 (octubre), Caracas, CLAD.<br />
Rosanvallon, Pierre (2009). La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad,<br />
proximidad, Buenos Aires, Manantial.<br />
52
Instituciones<br />
Hablar de instituciones, institución o cambio institucional, es<br />
entrar a un terreno pantanoso, como suele ocurrir en las Ciencias<br />
Sociales, en el que no es posible tocar fondo dada la multiplicidad<br />
de significados de los conceptos. Este caso no es distinto; hablar<br />
de cambio implica nominar algo que lo mismo sirve para referirse<br />
a acciones particulares que a procesos generales; tales conceptos<br />
involucran por igual una adaptación técnica que ajustes a<br />
procesos, a comportamientos y a reglas y estructuras. Pero lo<br />
importante es distinguir un proceso de cambio, de un movimiento<br />
rutinario de ajuste institucional. La dificultad de precisar el<br />
concepto “institución” se encuentra, de inicio, en que el término,<br />
etimológicamente, comparte raíz con instrucción, instructor, institutriz<br />
e instituto, lo común se localiza en la creación-fundación<br />
de una forma específica de orden, sea formalmente establecida<br />
a través de recursos normativos, creados ex profeso, o a través<br />
del ajuste de los recursos existentes. Complemento necesario<br />
es lo que desde la Sociología se ha denominado la “institucionalización”<br />
de la sociedad a través de la creación de formas<br />
de orden inscritos en prácticas sociales generales y específicas<br />
que norman-regulan las relaciones sociales. Una institución es,<br />
entonces, una forma específica de creación de orden, sea formal<br />
o informal, tal como lo han establecido, a través de sus peculiaridades<br />
disciplinarias, la Sociología, la Política y la Economía,<br />
como veremos a continuación. Es necesario precisar la existencia<br />
de una estrecha relación entre la institución y el cambio, por lo<br />
que atenderemos este aspecto en lo que sigue.<br />
Han sido diversas las posiciones que se expresan al respecto,<br />
desde las Ciencias Sociales (Sociología, Ciencia Política, Economía,<br />
etc.), a través de investigadores reconocidos en el campo,<br />
como Powel y Dimaggio, March y Olsen y D. North. Por ejemplo,<br />
visto desde las políticas públicas, el cambio institucional se puede<br />
estudiar observando las relaciones entre política pública e<br />
instituciones o grupos que constituyen el objeto de las mismas.<br />
Específicamente, cada una de estas disciplinas define institución<br />
y cambio de la siguiente forma:<br />
Para la Sociología, una institución es el “Conjunto de reglas,<br />
normas y tradiciones que existen en las distintas organizaciones<br />
que conforman el sistema político. Son los procedimientos<br />
informales, rutinas o normas y prácticas insertadas en la es-<br />
53
54<br />
tructura organizacional de la política”. Cabe destacar que esta<br />
disciplina no diferencia institución de organización, aparecen<br />
como sinónimos. La perspectiva sobre el cambio se centra en el<br />
intercambio, es decir, se trata del ajuste de las concertaciones<br />
políticas a los cambios de origen exógeno de los intereses, los<br />
derechos y los recursos. Lo que se busca es generar acuerdos que<br />
permitan el ajuste de la cuestión que muestra limitaciones en su<br />
funcionamiento. El asunto es reequilibrar los “desajustes” que se<br />
presentan en los acuerdos existentes.<br />
En el ámbito de la Economía, D. North ha formulado la distinción<br />
entre instituciones y organizaciones. Las instituciones<br />
son, para él, “las reglas del juego o las constricciones convencionalmente<br />
construidas para enmarcar la interacción humana en<br />
una sociedad determinada”. Las instituciones son normas, pero<br />
no son la “legislación”; se trata de los actores racionales que<br />
intentan maximizar sus preferencias, respetando ciertas reglas<br />
del juego, y que son capaces de calcular sus beneficios potenciales<br />
si se modificaran algunos de los acuerdos. Actores, además,<br />
capaces de movilizar recursos para luchar por las modificaciones<br />
que a ellos les resultan más convenientes. Son agentes, “emprendedores”<br />
individuales, que reaccionan a los incentivos correspondientes<br />
al marco institucional vigente.<br />
El cambio, en consecuencia, es un proceso incremental dirigido<br />
a atender los desajustes producto de las transacciones<br />
generadas en los intercambios, que permite readecuar el marco<br />
institucional a la nueva configuración existente. En estas condiciones,<br />
las políticas son parte del entorno institucional y representan<br />
un conjunto más o menos estable de exigencias políticas<br />
y reglas de negociación sobre las que se diseñan estrategias de<br />
interacción.<br />
Para los gobiernos, por otro lado, las políticas constituyen la<br />
posibilidad de inducir comportamientos institucionales favorables<br />
a la búsqueda de ciertas metas y compromisos en áreas específicas,<br />
por ejemplo, como sucede en las instituciones de educación<br />
superior a través de los programas de tutorías académicas,<br />
hoy notablemente generalizados. Este es el plano institucional<br />
para la Ciencia Política, y James March y Johan Olsen muestran<br />
la capacidad autorreproductiva de las instituciones. Son dos<br />
las cuestiones que es necesario atender desde esta perspectiva:<br />
primero, las instituciones se desenvuelven en entornos específi-
cos a los que deben estar atentas, manteniéndolos bajo escrutinio<br />
permanente; segundo, deben producir información y generar<br />
conocimiento para intervenir en dichos entornos como autoridad<br />
dotada de capacidades para producir actos de gobierno.<br />
Para ellos, una institución es un “conjunto de reglas, normas y<br />
tradiciones que existen en las distintas organizaciones que conforman<br />
el sistema político”. Son, entonces, procedimientos formales<br />
e informales, rutinas o normas, usos y tradiciones y prácticas<br />
insertadas en la estructura organizacional de la política<br />
conocidas como marco institucional.<br />
El nuevo institucionalismo, en conjunto, “argumenta que<br />
los contextos institucionales –políticos, sociales, económicos–<br />
dentro de los que actúan los individuos influyen de manera<br />
importante sobre su comportamiento” (Vergara, 1993,<br />
p. 17). Estas interacciones no son lineales, donde las autoridades<br />
gubernamentales disponen y las instituciones de referencia<br />
acatan; existen con mucha frecuencia relaciones de conflictonegociación,<br />
donde interactúan diversos actores y entran en<br />
juego ciertos valores. Para analizar tal relación, Giandomenico<br />
Majone propone un conjunto de variables fundamentales, que<br />
aquí se recuperan:<br />
1. El grupo de actores de políticas efectivos y potenciales (quiénes<br />
dirigen a quienes las dirigen).<br />
2. Los recursos puestos a su disposición por los arreglos institucionales<br />
existentes (los medios de que se podrá disponer para<br />
implementar la decisión).<br />
3. La cantidad y calidad de la información disponible, así como<br />
las habilidades y conocimientos técnicos de los actores.<br />
4. Factores y restricciones ambientales, como las políticas existentes,<br />
los valores sociales, las ideologías, la opinión pública y los<br />
paradigmas cognoscitivos.<br />
Todo lo anterior muestra que el ámbito de las políticas, en<br />
este caso un programa, es un espacio dinámico de negociación<br />
y confrontación, donde la maquinaria gubernamental (leyes,<br />
reglamentos, disposiciones normativas, presupuesto, etc.) no<br />
es externa a las instituciones (de hecho, es la institucionalidad<br />
misma), ya que la dinámica entre los actores va modelando y<br />
reconfigurando las políticas y a ellos mismos.<br />
55
Instituciones viejas y nuevas<br />
El estudio de las instituciones es cada vez más amplio, como lo<br />
muestran la diversidad de temas y los proyectos de investigación.<br />
Ahora se denota este interés estableciendo la diferencia<br />
entre el enfoque tradicional y el moderno, de ahí lo atractivo que<br />
resulta determinar las características de novedad presentes en<br />
la actualidad para estudiar las instituciones. Entre los estudios<br />
institucionales encontramos:<br />
• diferentes vertientes de análisis<br />
• distintos orígenes<br />
• que carecen de un marco unificado de análisis<br />
• que reclaman a las instituciones como marco central de análisis<br />
• que todas reconocen su complejidad y dificultad de estudio<br />
• que la literatura y los enfoques son variados, y a menudo<br />
divergentes<br />
• especializaciones: social, histórico, político, económico y divisiones<br />
internas.<br />
A pesar de la diversidad y de las diferencias entre los enfoques,<br />
todos están de acuerdo en la importancia de las instituciones.<br />
¿Por qué? Porque son materia esencial de estudio si queremos<br />
comprender y explicar cómo se desenvuelven las instituciones<br />
y los individuos.<br />
El origen del movimiento neoinstitucionalista se encuentra<br />
en la reacción contra el enfoque predominante –excepto en<br />
Economía, en Sociología–, en las Ciencias Políticas: el conductismo.<br />
Esta corriente analítica, ubicada como parte del viejo<br />
institucionalismo, presupone una antropología que pone a la<br />
racionalidad como el centro de la conducta humana, individual<br />
y grupal. En contraste, el neo busca recuperar la centralidad de<br />
las instituciones a través de preguntas que indagan sobre: ¿cómo<br />
surgen?, ¿cómo cambian?, ¿por qué cambian?, ¿cómo afectan el<br />
comportamiento de los individuos? La pregunta central es: ¿qué<br />
es una institución?<br />
La respuesta a esta pregunta puede implicar la aparición de<br />
grandes diferencias, pero aquí es posible encontrar coincidencias,<br />
sólo un ejemplo: La diferencia radica en la forma en que los<br />
enfoques establecen/suponen el modo en que las instituciones<br />
56
Autor y/o Corriente<br />
Peter A. Hall<br />
Histórico<br />
Definición<br />
Las instituciones son reglas formales,<br />
procedimientos de queja y<br />
desacuerdo, prácticas de relación<br />
generalizada que estructuran las<br />
relaciones individuales en las<br />
diferentes esferas de la acción<br />
humana que incluyen la política<br />
y la economía.<br />
afectan el comportamiento de los individuos; veamos cómo el<br />
histórico y otros se posicionan respecto de la forma de concebir<br />
a los individuos; histórico: los individuos no son maximizadores<br />
perfectamente informados, sólo siguen reglas y funcionan como<br />
“satisfactores”.<br />
Desde lo que denominamos otras modalidades de análisis<br />
institucional (como las Relaciones Internacionales), se afirma que<br />
los individuos interactúan estratégicamente, pero las estrategias<br />
y las preferencias se hallan influidas por las instituciones, además<br />
de que existen asimetrías de poder. Entonces, en consonancia<br />
con el enfoque de la elección racional, suscriben la idea de que los<br />
individuos tienen un conjunto de preferencias fijas, que elevan<br />
al máximo su utilidad y que lo hacen de modo estratégico. Sin<br />
embargo, otros consideran que las instituciones evolucionan, sea<br />
por: 1. Cambios en el ambiente socioeconómico. 2. Cambios en<br />
el balance de poderes. 3. Cambios en las condiciones históricas<br />
que intervienen en el diseño institucional. 4. Como resultado<br />
de las consecuencias no deseadas de la dinámica institucional.<br />
De manera más específica, el enfoque de la elección racional<br />
supone que los agentes buscan acuerdos o la permanencia de los<br />
que generan beneficios para los individuos. Para la Sociología, el<br />
énfasis se encuentra en la relevancia de la dinámica social para<br />
la construcción de instituciones, en la medida en que desde la sociedad<br />
se construyen orientaciones normativas dirigidas a guiar<br />
el comportamiento humano, al desarrollar patrones morales y<br />
sistemas morales y cognitivos. Así, las instituciones: 1. Se crean,<br />
vía una red de relaciones sociales que restringen tanto a las<br />
57
instituciones como los comportamientos; y 2. Las instituciones<br />
se crean poco a poco, nunca se construyen abruptamente, son<br />
procesos pausados que permiten la internalización de pautas<br />
que orientan y crean sentido. <strong>Final</strong>mente, el institucionalismo<br />
económico tiende a relacionarse con el enfoque de la elección racional,<br />
y se puede suponer que coincide con el análisis neoclásico<br />
tradicional, referido más arriba.<br />
Como vemos, las reglas y el comportamiento son un abanico,<br />
en la medida en que al abrirse aparece una diversidad de formas<br />
a las que se ve de maneras diferentes. En este sentido, debemos<br />
reconocer que esta multiplicidad es complementaria y contraria<br />
a posiciones exclusivistas, por lo que es necesario reconocer las<br />
particularidades y los aspectos en los que coinciden las diversas<br />
perspectivas que confluyen en el ámbito de las instituciones.<br />
Bibliografía<br />
March, J., y J. Olsen (1997). El redescubrimiento de las instituciones. La base<br />
organizativa de la política, México, CNCPyAP-FCE.<br />
----------, (1997). “El ejercicio del poder desde una perspectiva institucional”,<br />
Gestión y política pública, vol. VI, núm. 1, primer semestre, México, CIDE.<br />
North, Douglas (1993). Instituciones, cambio institucional y desempeño<br />
económico, México, FCE.<br />
Perlam J., Bruce, y Juan de Pineda (coords.) (2006). Nuevo institucionalismo<br />
e institucionalidad en México, Universidad Autónoma del Estado de<br />
México-University of New Mexico.<br />
Peters B., Guy (2003). El nuevo institucionalismo. Teoría institucional en<br />
ciencia política, Barcelona, Gedisa.<br />
Powell, W., y P.J. Dimaggio (comps.) (1999). El nuevo institucionalismo en el<br />
análisis organizacional, México, CNCPyAP-FCE-UAEM.<br />
Vergara, Rodolfo (1999). “Decisiones, organizaciones y nuevo institucionalismo”,<br />
Perfiles latinoamericanos, núm. 3, diciembre, pp. 119-144, México,<br />
Flacso.<br />
58
Planeación Estratégica<br />
En esta unión de dos conceptos, “planeación” y “estrategia”, la<br />
planeación es el acto de visualizar en el futuro el cumplimiento<br />
de metas concretas, y la estrategia se asocia al conocimiento<br />
necesario para poder tomar el mejor curso de acción preventivo<br />
con el fin de alcanzar los objetivos.<br />
La palabra “planeación” deriva del verbo “planificar” (acción<br />
o efecto de planificar), que a su vez tiene su raíz en el término<br />
“plan”, de la palabra latina planus. El plan es una acción deliberada<br />
de determinación de los recursos técnicos necesarios para<br />
el cumplimiento de metas fijadas con anterioridad.<br />
En cuanto al término “estrategia”, tiene su origen en las palabras<br />
stratos, “ejército”, y agein, “guía”, por lo que se interpreta<br />
como “la guía de los ejércitos”. Este término surgió en el ámbito<br />
militar y es el recurso que se utiliza para poder visualizar la victoria<br />
en el campo de batalla.<br />
La Planificación Estratégica, en estricto sentido, consiste en<br />
la actividad sistematizada que se centra en desarrollar, desde<br />
su génesis hasta su terminación, los planes establecidos en la<br />
organización, especialmente la militar, que desean cumplir a<br />
corto, mediano o largo plazo.<br />
De acuerdo con Armijo (2009), la planificación estratégica es<br />
una herramienta de gestión que consiste en un ejercicio de formulación<br />
y establecimiento de objetivos de carácter prioritario,<br />
cuya característica principal es el diseño de los cursos de acción<br />
(estrategias) para alcanzar dichos objetivos”.<br />
Esta visión enfatiza la importancia de la Planificación Estratégica<br />
para la toma de decisiones, centrada en instituciones<br />
públicas, e incluye los objetivos, las metas y los indicadores como<br />
elementos esenciales para poder llevarla a cabo.<br />
Algunos autores representativos de las escuelas de la Planificación<br />
Estratégica formal, como lo señala Ortega (2010) son<br />
Angstrom, Ansoff y Brandenburg; y Capon, Farley y Hulbert.<br />
Esta escuela aboga por el análisis de todo tipo de planeación<br />
configurada en todos los elementos que se encuentran redactados<br />
en un documento, que permite dar un seguimiento institucionalizado<br />
de manera formal, y enfocados en patrones de<br />
comportamiento derivados del tipo de normativa explícita.<br />
En cuanto a la escuela de Planificación Estratégica informal,<br />
el mismo autor señala como principal exponente a Mintzberg, y<br />
59
60<br />
analiza todo tipo de estrategias que ocurren de manera implícita,<br />
destacando que sólo se puede hacer planificación estratégica<br />
cuando la empresa se encuentra en un periodo de iniciación o de<br />
estabilización.<br />
Henry Mintzberg propone una serie de cinco formas de visualización<br />
para poder desarrollar una buena planeación, conocidas<br />
como las “5P’s” –Plan, Ploy, Pattern, Position, Perspective–;<br />
cada una de estas formas se complementan entre sí para obtener<br />
los resultados deseados.<br />
La Planificación Estratégica, de acuerdo con Schuschny<br />
(2007), cuenta con tres modelos a seguir: el global, el sectorial y<br />
el situacional. El primer modelo, el global, consiste en las siguientes<br />
etapas: la preparación del plan, la formulación de la imagen<br />
a futuro, el análisis FODA, la identificación de prioridades, la<br />
formulación del plan, la ejecución, el monitoreo y la evaluación.<br />
Este primer modelo ofrece un panorama general de la situación<br />
que guarda el plan en la organización vista como un todo; los ingredientes<br />
esenciales de éste son principalmente la preparación<br />
del plan, el análisis FODA y la ejecución del mismo.<br />
El segundo modelo, el sectorial, se aplica a casos específicos;<br />
tiende a centrarse en factores sociotécnicos. Los pasos que lo<br />
integran son: acuerdo inicial, identificación de expectativas,<br />
análisis de factores de la estrategia y del contexto, e identificación<br />
del proceso estratégico. Este modelo sirve para identificar<br />
los problemas y las soluciones, centrándonos en una parte de la<br />
organización en específico.<br />
Por último, el modelo situacional tiende a enfocarse en la<br />
importancia de los actores para la definición del plan, y obedece,<br />
como lo indica este plan, a situaciones específicas de los actores<br />
involucrados. Se ubica en un análisis de nivel micro dentro de la<br />
organización, donde podemos visualizar la relación de los actores<br />
con el problema y analizar las repercusiones del problema en<br />
cada uno de los individuos.<br />
La estrategia como plan consiste en la visualización de los<br />
propósitos deseados y de las maneras para llegar a ellos; como<br />
una táctica, consiste en un modo de alterar y desincentivar a la<br />
competencia; como un patrón, se asocia a la idea de la “rutina”<br />
dentro de las organizaciones; como posicionamiento, éste nos<br />
ubica en el lugar donde la organización quisiera estar y guarda<br />
fuerte relación con el ambiente externo que la rodea; y por últi-
mo, como perspectiva, es específica en el análisis de la cultura<br />
organizacional y de cómo ésta afecta la toma de decisiones.<br />
Bibliografía<br />
Armijo, M. (2009). Manual de planificación estratégica e indicadores de desempeño<br />
en el sector público, CEPAL/ILPES.<br />
Ortega, M.A. (2010). Modelo de estrategia emergente y su aplicación en las<br />
pyme de México en ambientes de incertidumbre. Un estudio cualitativo<br />
en empresas del sector automotriz. Mexicali, CETYS Universidad.<br />
Schuschny, A. (2007). Corrientes principales de la planificación estratégica,<br />
Santiago de Chile.<br />
61
Políticas Públicas<br />
Definir de origen el concepto de Políticas Públicas conduce a los<br />
trabajos de H. Lasswell sobre la “Orientación hacia las políticas”,<br />
donde establece el sentido que debe seguir esta forma de análisis.<br />
El planteamiento del autor se dirige a mostrar la relevancia y<br />
la necesidad de contar con instrumentos de análisis que permitan<br />
fortalecer el quehacer del gobierno, es decir, las tareas que, se<br />
asume, son relevantes gubernativamente debido a la necesidad<br />
de hacer más consistentes los espacios en los que se presentan<br />
situaciones consideradas problemáticas y que es menester atender.<br />
Como suele ocurrir en el plano de las ciencias, la forma de<br />
definir se asocia con la posición valorativa del propio analista,<br />
por lo tanto nos encontramos con múltiples definiciones que, a<br />
su vez, proliferan con el paso del tiempo. La diversidad de libros<br />
dedicados al tema también constituye evidencia del crecimiento<br />
de las formas de definir las Políticas Públicas; veamos algunas de<br />
las más conocidas en nuestro medio.<br />
Para Luis F. Aguilar Villanueva (1996) las Políticas Públicas<br />
son “en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional,<br />
b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de<br />
las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia,<br />
c) los hechos reales que la acción colectiva produce”.<br />
Dye (2008) destaca la decisión en sentido activo o pasivo, y<br />
define a las Políticas Públicas como “todo lo que los gobiernos<br />
deciden hacer o no hacer”.<br />
Para Oszlak y O’Donnell (1981) las Políticas Públicas o estatales<br />
son “un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan<br />
una determinada modalidad de intervención del Estado en<br />
relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización<br />
de otros actores de la sociedad civil”; se trata de una<br />
posición coincidente con la de Dye.<br />
A su vez, J.C. Thoenig sostiene que las Políticas Públicas designan<br />
“las intervenciones de una autoridad investida de poder<br />
público y de legitimidad gubernamental sobre un ámbito específico<br />
de la sociedad o el territorio. Esas intervenciones pueden<br />
tomar tres formas básicas: las políticas públicas son vehículo de<br />
contenidos, se traducen en prestaciones y producen efectos. Promueven<br />
actividades y procesos de trabajo. Se despliegan a través<br />
de relaciones con otros actores sociales colectivos o individuales”<br />
(2004, p. 236).<br />
62
Más allá de las definiciones reproducidas se encuentra un<br />
aspecto de relevancia: la historicidad del concepto que, como<br />
apunta W. Parsons, “La función de las políticas cambia en la medida<br />
en que el Estado cambia su manera de legitimar el discurso”<br />
(Parsons, 2007, p. 48). Thoenig y Meny son un complemento<br />
adecuado para reforzar lo anterior cuando plantean que: “El<br />
análisis de las políticas públicas no es en sí mismo un fenómeno<br />
completamente nuevo. Mucho antes de que se convirtiera en<br />
una rama específica y cada vez más desarrollada de la ciencia<br />
política, estudios concretos, aquí y allá, se habían interesado en<br />
los ‘productos’ de la acción pública. Sin embargo, este interés tropezaba<br />
con un doble límite: por una parte, el subdesarrollo de los<br />
instrumentos y los métodos de análisis e investigación; y por otra,<br />
la estrechez de las intervenciones públicas que, hasta el siglo XIX,<br />
se reducían principalmente a los sectores ligados al imperium del<br />
Estado: policía, seguridad interna y externa, diplomacia, defensa,<br />
expansión militar y colonial” (Thoenig y Meny, 1992, p. 43).<br />
La consolidación de los Estados-nación y la complejización<br />
de sus tareas conducen a la producción de instrumentos cada<br />
vez más sofisticados para actuar en espacios específicos, y el<br />
concepto de Políticas Públicas enfatizará, igualmente, aspectos<br />
puntuales.<br />
Más allá de los autores<br />
Las formas de construcción de la Políticas Públicas poseen énfasis<br />
particulares, producidos por el momento en que se elaboraron;<br />
decíamos anteriormente que las Políticas Públicas poseen un<br />
alto grado de historicidad, y W. Parsons lo confirma al mostrar<br />
cómo el concepto mismo denota este aspecto; así, nos ofrece<br />
una taxonomía de los contenidos al uso que adopta y que aquí<br />
reproducimos:<br />
• Etiqueta para referirse a un ámbito de actividades.<br />
• Expresión del propósito general o de la situación deseable<br />
sobre determinados asuntos.<br />
• Propuestas concretas.<br />
• Decisiones gubernamentales.<br />
• Autorización formal.<br />
• Programa.<br />
• Resultado (output).<br />
63
• Impacto.<br />
• Teoría o modelo.<br />
• Proceso (Parsons, 2007, p. 48).<br />
Quienes han producido definiciones, tal como los autores<br />
antes referidos, han puesto un énfasis concreto para responder<br />
a cuestiones específicas de su tiempo, como ejemplo tenemos<br />
a Eugenio Lahera, para quien “una política pública corresponde<br />
a cursos de acción y flujos de información relacionados con un<br />
objetivo público definido en forma democrática; los que son<br />
desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la<br />
participación de la comunidad y el sector privado” (Lahera,<br />
2002, pp. 15-16). Las condiciones de redemocratización que se<br />
despliegan desde los años noventa en Chile son el contexto en el<br />
que el autor propone la forma específica que, para él, deben contener<br />
las Políticas Públicas, con énfasis en lo que hoy conocemos<br />
como gobernanza, es decir, la intervención amplia de actores no<br />
gubernamentales en la definición de políticas.<br />
Desde este ejemplo es factible reiterar la relevancia de contextos<br />
espacio-temporales delimitados en la configuración de<br />
los conceptos, al que no escapa el de las Políticas Públicas.<br />
Más aún, el aspecto crucial de la toma de decisiones evidencia,<br />
igualmente, esta orientación. Las Políticas Públicas muestran<br />
el énfasis que los responsables de las decisiones imprimen a las<br />
mismas; en éstas juegan un papel relevante coyunturas específicas,<br />
pero son de mayor peso las propias posiciones de valor y<br />
los intereses de los decisores. La voluntad de los políticos juega<br />
un papel relevante en las orientaciones que tomen las políticas.<br />
Esto supone la presencia de otra cuestión, la relativa al grado de<br />
determinación de la Política (Politic) sobre la Política (Policy), o<br />
bien, el grado de autonomía de ésta. Destacamos la discusión<br />
presente en relación con este punto y únicamente la dejamos en<br />
el plano indicativo. Lo que nos interesa resaltar es la orientación<br />
de las políticas a los asuntos definidos como propios de lo público<br />
gubernamental que deben ser atendidos de forma regular, más<br />
aún si se asumen como problemáticos. Esto supone formas de<br />
definición y construcción de asuntos y problemas que tendrán<br />
lugar en la política y en la agenda de las políticas. La asunción de<br />
aquello definido como digno de ser atendido conduce a producir<br />
recursos para su atención, y aquí aparece un aspecto crucial, no<br />
64
menos debatido: el papel de los expertos como productores de<br />
conocimiento para la acción.<br />
Las Políticas Públicas y el papel de los expertos<br />
No existe ningún ámbito de la actividad humana que pueda<br />
colocarse alejado de la controversia y el debate. Esto podemos<br />
constatarlo en todo tipo de ámbito y se expresa adecuadamente<br />
desde posiciones metodológicas, como se observa en las<br />
definiciones anteriores, lo que se refuerza con dos clásicos de<br />
las Ciencias Sociales que nos permiten precisar esta cuestión;<br />
primero E. Durkheim, en las Reglas del método sociológico, lo<br />
expresa de la siguiente forma: “El punto de vista crea el objeto”,<br />
y Max Weber al hablar sobre la “neutralidad valorativa” que<br />
debe asumir el analista. “Si la ‘Policy Science’ es concebida como<br />
orientada a la acción, entonces su objeto principal será contribuir<br />
a la mejora de las decisiones públicas a corto y largo plazo. Su<br />
primer objetivo, que es aportar su contribución a los procesos<br />
reales de decisión, marcará todas sus actividades, pero no impedirá<br />
que la investigación y la teoría pura sean un componente de<br />
éstas” (Dror, 1968, citado en Thoenig y Meny, 1991, p. 43). Este<br />
último aspecto es de gran relevancia, en virtud de la orientación<br />
analítica con la que nacen las “ciencias de la política”; su sentido<br />
de existencia, su origen, más allá de los énfasis que se le asignen,<br />
se localiza en la producción de información y conocimiento para<br />
“racionalizar” la toma de decisiones.<br />
La historia de los consejeros de príncipes es larga y antigua,<br />
como lo muestran W. Parsons (2007) y Thoenig y Meny (1992).<br />
El origen reciente y la nominación de esta actividad como “Policy<br />
Science” es norteamericano, enfatizando la dimensión práctica<br />
de orientación a la acción “como una ciencia de la acción, como<br />
una contribución de los ‘expertos’ a las decisiones de las autoridades<br />
gubernamentales”; más allá del comportamiento de los<br />
políticos, el sentido es ser de utilidad para mejorar la actividad<br />
gubernamental, lo que para los autores franceses supone “cierta<br />
ingenuidad”, por la linealidad de la “relación simplista entre un<br />
mejor conocimiento de la acción y la mejora de las actuaciones<br />
gubernamentales”. La “orientación” reciente surgida en Estados<br />
Unidos muestra el peso asignado al conocimiento científico y<br />
experto que se aboca a producir el instrumental para operar los<br />
dispositivos necesarios para la acción que, como señalamos, no<br />
65
es una novedad, es sólo una actualización cuya relevancia en la<br />
actualidad es indiscutida. Justo nos parece este aspecto el más<br />
relevante en las “Ciencias de Política”, en un contexto como el<br />
nuestro: México, América Latina, donde las instituciones y las<br />
formas prácticas que desarrollan aún dejan mucho que desear<br />
en relación con la integración de mecanismos racionalizadores<br />
del comportamiento político o, como se establece en Políticas<br />
Públicas, de los tomadores de decisiones. Establezcamos que las<br />
“Ciencias de Política” a través de la “Política Pública” son medios<br />
para la racionalización de la acción política y administrativa del<br />
gobierno y el Estado, y en un contexto como el nuestro requieren<br />
fortalecer esta orientación para mejorar el desempeño político.<br />
Bibliografía<br />
Aguilar Villanueva, Luis (1994). “Estudio introductorio”, en L. Aguilar Villanueva<br />
(ed.), Problemas públicos y agenda de gobierno, México, Miguel<br />
Ángel Porrúa.<br />
Aguilar Villanueva, Luis (1996). “Estudio introductorio”, en L. Aguilar Villanueva<br />
(1996), La hechura de las Políticas Públicas, segunda edición, pp.<br />
15-84, México, Miguel Ángel Porrúa.<br />
Dye, Thomas R. (2008). Understanding Public Policies, 12th ed., Pearson<br />
Prentice Hall, New Jersey.<br />
Lahera P., Eugenio (2002). Introducción a las Políticas Públicas, México, FCE,<br />
Breviarios 538.<br />
Laswell, Harold (1994). “La concepción emergente de las ciencias políticas”,<br />
en L. Aguilar Villanueva (ed.), El estudio de las políticas públicas, México,<br />
Miguel Ángel Porrúa.<br />
Oszlak, O., y G. O’Donnell (1981). Estado y políticas estatales en América<br />
Latina: hacia una estrategia de investigación, Buenos Aires, Centro de<br />
Estudios de Estado y Sociedad.<br />
Parsons, Wayne (2007). Las Políticas Públicas. Una introducción a la teoría y<br />
la práctica del análisis de políticas públicas, México, Flacso-Miño Dávila.<br />
Thoenig, J.C., e Ives Meny (1992). Las Políticas Públicas, Barcelona, Ariel.<br />
66
Profesionalización<br />
La profesionalización de la Administración Pública dentro del<br />
aparato administrativo de un gobierno se ha convertido en el<br />
cambio positivo de los diferentes regímenes que cuentan con<br />
este sistema, para así llevar el estandarte de la eficiencia en<br />
los diferentes cargos públicos que son tomadores de decisiones,<br />
y a su vez con mejores servidores públicos, con una mejor<br />
preparación y el uso de lleno de la “meritocracia” dentro de la<br />
selección y el ascenso de los servidores públicos. Para profundizar<br />
en el concepto de la profesionalización, debemos entender<br />
que es un servicio profesional, el cual es un sistema de gestión<br />
de personal que involucra el ingreso, la formación, promoción,<br />
evaluación, sanción y planeación de un personal del sector público<br />
(Dussauge y Méndez, 2011). Todos estos aspectos hacen<br />
que un sistema profesional tenga resultados positivos y esto<br />
conlleve a mejores servidores públicos exentos de corrupción<br />
y burocratización.<br />
En estricto sentido, los servicios profesionales son estructuras<br />
profesionalizadoras de la gestión pública, es decir que existe una<br />
igualdad de oportunidades en cuestión de la gestión de personal<br />
del sector público. La introducción de reglas claras para el acceso,<br />
la promoción y el despido de servidores públicos busca eliminar<br />
el amiguismo, el compadrazgo y todo tipo de influencias que<br />
enferman al sistema con peores servidores públicos (Dussauge<br />
y Méndez, 2011).<br />
El desarrollo de los servicios profesionales es un elemento<br />
clave para fortalecer las capacidades administrativas de las<br />
organizaciones públicas, o sea, las condiciones internas que<br />
les permiten proveer bienes y servicios públicos (Dessauge y<br />
Méndez, 2011). En general, la función primordial de los servicios<br />
profesionales es garantizar el funcionamiento continuo y profesional<br />
de los programas y las políticas públicas.<br />
Para poder decir que este sistema administrativo de profesionalización<br />
ha traído buenos resultados, además de que en<br />
su tiempo y espacio en los regímenes que estuvo, su acción fue<br />
meramente positiva, debemos tener pruebas exactas y saber<br />
dónde accionó de manera correcta o dónde simplemente fue<br />
un completo error implementarlo en el aparato administrativo,<br />
para saber a ciencia cierta dónde tuvo su mejor época y basarse<br />
sobre estudios de campo.<br />
67
68<br />
Hay evidencias empíricas sobre los efectos positivos de un<br />
servicio profesional en el ámbito del crecimiento económico<br />
(Dussauge y Méndez, 2011). Un excelente desempeño político<br />
gubernamental, económico e industrial se manifiesta en el<br />
crecimiento de Japón (Johnson, 1982), Corea (Amsden, 1989)<br />
y Taiwán (Wade, 1990), los cuales tenían en existencia una burocracia<br />
organizada; esto, en su mayoría, bajo los principios y<br />
pilares de un servicio profesional.<br />
Inclusive el mismo Banco Mundial ha reconocido el papel<br />
crucial que ha jugado dicho tipo de burocracias en el asombroso<br />
aceleramiento industrial que tuvieron Japón, Corea y Taiwán en<br />
la segunda mitad del siglo XX (Banco Mundial, 1997). En países<br />
como Estados Unidos, Suecia o Finlandia, los servicios profesionales<br />
fomentan el ingreso de nuevos funcionarios a puestos<br />
específicos, esto con una selección basada en los méritos de cada<br />
funcionario.<br />
Durante los primeros momentos de su desarrollo en los siglos<br />
XVIII y XIX, los servicios profesionales (que en muchos países se<br />
denominaban en ese entonces servicios “civiles”, para diferenciarlos<br />
de los servicios “militares”) estaban constituidos sobre<br />
todo por un sistema de reclutamiento, ingreso y promoción meritocráticos,<br />
con el tiempo le dieron una creciente importancia y<br />
se desarrollaron otros aspectos de la profesionalización, como la<br />
evaluación de incentivos (Dussauge y Méndez, 2011).<br />
Si bien la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información<br />
Pública y la creación del Instituto Federal de Acceso a la<br />
Información y de la Fiscalía Especial de Persecución de los Crímenes<br />
del Pasado, han sido avances que ha dado México para matices<br />
de profesionalización, así como los gobiernos electrónicos y<br />
el uso de métodos del sector privado (Díaz, 2010), la corrupción<br />
es una amenaza total para cualquier régimen político, lo mismo<br />
para su aparato administrativo, ya que retrasaría los cambios,<br />
y los resultados serían totalmente negativos; de igual manera,<br />
los servicios que da el gobierno serían ineficientes e ineficaces, y<br />
esto daría paso a una imposible profesionalización de la administración<br />
pública. Alberto Díaz nos dice que hoy en día, en México<br />
la corrupción y su cultura han ayudado en modo fehaciente a la<br />
alta y fuerte institucionalización del régimen político mexicano<br />
y que por lo regular siempre se buscará la manera de corromper<br />
el sistema para sus propios fines (Díaz, 2010).
Retomando el tema de la corrupción como enfermedad o<br />
amenaza para cualquier régimen político, así como para los<br />
aparatos administrativos, Alberto Díaz hace mención de la<br />
peculiaridad del caso mexicano, donde presenta a la corrupción<br />
política, más que como un efecto puramente negativo para la<br />
democracia mexicana, como algo inesperado, lo cual se vuelve<br />
perverso o incluso positivo, obviamente según el grado de su negociabilidad<br />
en la toma de decisiones de los recursos económicos<br />
disponibles (Díaz, 2010).<br />
El marco normativo de los servicios es, de nuevo, distinto según<br />
el país o la organización de que se trate, pero generalmente<br />
incluye criterios y principios sobre diversos aspectos (Cardona,<br />
2000; Bossaert et al., 2001; Méndez, 1999; Dussauge, 2007).<br />
Es decir, cada servicio profesional será diferente porque el marco<br />
normativo es diferente en cada país; por ejemplo, el sistema de<br />
profesionalización no es el mismo en México que en Finlandia,<br />
porque no se rigen bajo las mismas leyes.<br />
En la profesionalización, toda comunidad política moderna<br />
debe contar con personas especializadas para realizar las funciones<br />
del gobierno, ya que esto traerá como resultado una clara<br />
eficiencia y el fortalecimiento de esquemas democráticos en el<br />
ejercicio del poder (Pardo, 2011).<br />
Pardo menciona que existe un nuevo “managenismo” o “management”,<br />
que aunque su acción puede parecer muy simple,<br />
tiene grandes efectos en el aparato administrativo; esta acción<br />
tan simple es identificar qué tiene que hacer la Administración<br />
Pública y quién lo tiene que hacer; con esto lleva la eficiencia<br />
como un criterio rector (Pardo, 2011).<br />
Otro ámbito de relevancia es la politización, la cual es simplemente<br />
cuando la alta burocracia responde cada vez más a<br />
las orientaciones del ejecutivo. El sector privado juega un rol<br />
importante en esto, ya que el Estado debe dar a entender que el<br />
sector privado es mejor administrador que el mismo gobierno,<br />
y por ello se privatizan fuentes de ingreso fuertes (Pardo, 2011).<br />
Mayntz menciona que la administración pública está institucionalmente<br />
diferenciada como un subsistema funcional<br />
especial; se tiende a distinguir al personal de la administración<br />
mediante la concesión (Mayntz, 1994). Sin embargo, la posición<br />
especial del personal dentro de la Administración Pública cuenta<br />
con ciertos parámetros, los cuales son factores fundamentales<br />
69
para su rendimiento, como los derechos y privilegios; esto se<br />
refiere a la duración y seguridad en el empleo y la asistencia de<br />
enfermedad y vejez, cuyo reconocimiento han buscado años<br />
atrás los diferentes sindicatos. De igual manera, cuentan con<br />
obligaciones, lo cual caracterizará su estatus especial; dentro de<br />
las obligaciones, una de ellas es el exigir una conducta ejemplar<br />
(Mayntz, 1994).<br />
Entre los modelos de los servicios profesionales se encuentra<br />
el primero, que es el de carrera o sistemas cerrados, el cual tiene<br />
sus ventajas y sus desventajas, En este modelo es más fácil<br />
generar un sentido de pertenencia y misión institucional en una<br />
estructura cerrada a la competencia externa; por consecuencia,<br />
promueve y recompensa a sus propios funcionarios, y en cierta<br />
manera desarrolla un sentido de lealtad institucional, así como<br />
la honestidad (Dessauge y Méndez, 2011).<br />
Sin embargo, en el modelo de los servicios profesionales de<br />
carrera o sistema cerrado también son notables sus desventajas<br />
o déficits, tales como el ascenso dentro de este sistema, debido<br />
a que el ascenso se da por medio de la antigüedad, lo que nos<br />
lleva a una limitación en la parte laboral, lo cual puede generar<br />
un conformismo debido a la falta de mayor competencia o la<br />
desmotivación de los funcionarios con talento y la ambición<br />
suficiente para ascender por méritos.<br />
En el sistema de empleo o abierto, en este aparato permite<br />
que sin importar la ubicación de la estructura jerárquica, las<br />
vacantes del servicio se cubran mediante concursos públicos,<br />
abiertos a miembros externos de la organización, de igual manera<br />
limitados a ciertos grupos de profesionales que vayan con<br />
el perfil del cargo. En cuestión de promoción los funcionarios<br />
pueden combinarse en mayor o menor grado. Esto da como<br />
resultado una mayor competitividad entre los funcionarios públicos;<br />
sin embargo, de igual manera es necesaria la experiencia<br />
dentro del aparato para saber cómo reaccionar en diversas<br />
situaciones.<br />
Bibliografía<br />
Dussauge Laguna, Mauricio, y José Luis Méndez (2011). “El Servicio Profesional:<br />
Una introducción general”, en José Luis Méndez (2011), Servicio<br />
Profesional de Carrera, primera edición, vol. 11, pp. 17-52, Ciudad de<br />
México, Siglo XXI.<br />
70
Díaz Rugama, Alberto (2010). “Guía práctica del empleado en la República<br />
Mexicana”, en Roberto Rives (2010), Administración Pública del Siglo<br />
XIX, Siglo XXI, primera edición, vol. 6, pp. 122-155, Ciudad de México.<br />
Mayntz, Renate (1994). Sociología de la Administración, primera edición,<br />
pp. 147-193, España, Alianza.<br />
Pardo, María del Carmen (2011). “El Servicio Civil de Carrera en México: un<br />
imperativo de la modernización”, en José Luis Méndez (2011), Servicio<br />
Profesional de Carrera, primera edición, vol. 11, pp. 53-72, Ciudad de<br />
México, Siglo XXI.<br />
71
Rendición de Cuentas<br />
A partir de la segunda década del siglo XX, la gran transformación<br />
en la manera como se organiza el ejercicio del poder político<br />
modificó sustantivamente las prácticas en la Administración<br />
Pública. Este cambio fue notorio en un principio en los países<br />
desarrollados de Norteamérica y de Europa Occidental, y posteriormente<br />
encontró carta de naturalización en los Estados<br />
latinoamericanos; ello tras la crisis fiscal del Estado desarrollista<br />
durante la llamada “década perdida” de los años ochenta y, relacionada<br />
con este fracaso, la salida de los gobiernos dictatoriales<br />
y la instauración de procesos democráticos (Emmerich, 2011).<br />
La adopción de modelos provenientes de países anglosajones<br />
complica en términos lingüísticos el sentido de esto que<br />
llamamos rendición de cuentas. A decir de Andreas Schedler, el<br />
concepto central accountability no tiene un equivalente preciso<br />
en español: a veces se traduce como control, a veces como fiscalización,<br />
y otras como responsabilidad; no obstante, la traducción<br />
más común y más cercana es la de rendición de cuentas (Schedler,<br />
2011). A pesar de sus similitudes, accountability conlleva un<br />
claro sentido de obligación, en tanto que rendición de cuentas<br />
sugiere un acto voluntario del gobernante, quien por voluntad<br />
propia y en virtud de su generosidad, realiza la rendición (Schedler,<br />
2011).<br />
Existe una significativa diferencia entre el entusiasmo por promover<br />
mecanismos de rendición de cuentas (Sosa, 2011; Morales,<br />
2014) y las prácticas reales de los gobiernos (particularmente<br />
los latinoamericanos), que se han distinguido por escándalos de<br />
corrupción mediante el desvío de recursos públicos para fines<br />
personales; a ello debemos añadir la mala calidad educativa, la<br />
carencia de servicios públicos eficientes, la desigualdad, la falta<br />
de responsabilidad en la toma de decisiones públicas o la falta de<br />
un sistema meritocrático, que también son manifestaciones de<br />
la corrupción (Morales, 2014). A decir de la experta, los incentivos<br />
para continuar arriba del autobús de la corrupción son más<br />
visibles que aquellos que se requieren para bajarla.<br />
Por ello, para que exista rendición de cuentas es necesario<br />
que las autoridades cuenten con suficiente autonomía, a fin de<br />
poder ser responsables de los actos o las decisiones que tomen;<br />
de acuerdo con esto, la idea rectora de la rendición de cuentas<br />
es controlar el poder político, no eliminarlo (Schedler, 2014).<br />
72
La responsabilidad constituye un concepto útil para someter a<br />
evaluación tanto a los candidatos electos por mandato popular<br />
como a los funcionarios designados en un gobierno democrático<br />
(Dunn, 2014).<br />
Para que la rendición de cuentas pueda sustentarse debe estar<br />
provista de sanciones y recompensas, señala Delmer Dunn. No<br />
obstante, en la esfera gubernamental las sanciones administrativas,<br />
civiles o penales, son excepcionales (Schedler, 2014).<br />
En lugar de ello, es la exhibición de los actos impropios ante la<br />
opinión pública la mayor fuente de preocupación de los políticos.<br />
Esto debido a que, en ciertas ocasiones, la exposición ante el juicio<br />
popular puede derivar en la remoción del puesto e, inclusive, deshabilitar<br />
al funcionario para ocupar un cargo nuevamente. Si bien<br />
el escarnio de la opinión pública puede acabar con carreras políticas,<br />
Gustavo Emmerich indica dos tipos de responsabilidades<br />
relacionadas con la rendición de cuentas: una, la responsabilidad<br />
vertical incluiría el juicio del electorado por el cual un individuo,<br />
partido o equipo de gobierno, puede ser relevado del ejercicio del<br />
poder público ante una mala rendición de cuentas; la otra es una<br />
responsabilidad horizontal, que se lleva a cabo cotidianamente<br />
entre órganos de gobierno; para ello se han modificado las constituciones,<br />
aprobado leyes de transparencia y creado contralorías,<br />
comisiones o fiscalías de derechos humanos y otros organismos<br />
de control sobre la gestión gubernamental (Emmerich, 2014).<br />
Por lo mismo, el concepto de rendición de cuentas constituye<br />
una relación vinculante y activa a partir del derecho de los ciudadanos<br />
y de la obligación de los gobernantes de atender las<br />
peticiones, los reclamos y los requerimientos que se le presenten;<br />
asimismo, esta relación incluye la obligación de políticos y<br />
funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en<br />
público (answerability) y la capacidad de sancionar a quienes<br />
incurren en violaciones a sus responsabilidades (enforcement)<br />
(Sosa, 2011).<br />
A decir de Ugalde, la obligación permanente de los mandatarios<br />
para informar a sus gobernados a través de un contrato<br />
que implica sanciones por su incumplimiento tiene como principales<br />
mecanismos y procedimientos de rendición de cuentas: la<br />
presentación anual del informe de gobierno sobre el estado de<br />
la administración pública y la comparecencia del gabinete que<br />
integra el poder ejecutivo frente a los miembros del congreso; la<br />
73
presentación y aprobación anual de la ley de ingresos y el presupuesto<br />
de egresos; la revisión de la cuenta pública; el juicio político<br />
y la declaración de procedencia; la relación mando-obediencia<br />
en el sector público y la declaración patrimonial (Ugalde, 2011).<br />
Bibliografía<br />
Dunn, Delmer D. (2011), “Combinación de los funcionarios públicos electos<br />
y no electos en la formación de una política democrática: fundamentos<br />
de rendición de cuentas y responsabilidad”, en José Sosa (comp.), Transparencia<br />
y rendición de cuentas, México, Distrito Federal, BBAP, Siglo<br />
XXI Editores.<br />
Emmerich, Gustavo Ernesto (2011), “Transparencia, rendición de cuentas,<br />
responsabilidad gubernamental y participación ciudadana”, en José<br />
Sosa (comp.), Transparencia y rendición de cuentas, México, Distrito<br />
Federal, BBAP, Siglo XXI Editores.<br />
Morales Canales, Lourdes (2014), “Introducción”, en Lourdes Morales Canales<br />
(ed.), Rendición de cuentas. Una propuesta de normas, instituciones<br />
y participación ciudadana, México, CIDE.<br />
Schedler, Andreas (2011), “¿Qué es la rendición de cuentas”, en José Sosa<br />
(comp.), Transparencia y rendición de cuentas, México, Distrito Federal,<br />
BBAP, Siglo XXI Editores.<br />
Sosa, José (2011), “Transparencia y rendición de cuentas: un ensayo introductorio”,<br />
en José Sosa (comp.), Transparencia y rendición de cuentas,<br />
México, Distrito Federal, BBAP, Siglo XXI Editores.<br />
Ugalde, Luis Carlos (2011). “Rendición de cuentas en los gobiernos estatales<br />
y municipales”, en José Sosa (comp.), Transparencia y rendición de cuentas,<br />
México, Distrito Federal, BBAP, Siglo XXI Editores.<br />
74
Sector Público<br />
Se entiende por sector público al conjunto de instituciones y<br />
políticas emanadas de preceptos constitucionales, los cuales<br />
autorizan al Estado a intervenir en el ámbito económico más<br />
allá del sistema impositivo, es decir, del cobro de impuestos a los<br />
particulares. Este sector está compuesto por empresas controladas<br />
y administradas por el Estado (empresas públicas o paraestatales),<br />
organismos públicos descentralizados y fideicomisos; y<br />
opera a través de la política económica, que incluye las políticas<br />
monetaria, fiscal, crediticia, financiera y presupuestaria, así<br />
como de fomento industrial, y organismos e instituciones para<br />
impulsar el desarrollo (Ingham, 2010).<br />
La interrelación entre el poder político y la economía de mercado<br />
–relación entre el capitalismo y el Estado– ha resultado de<br />
transformaciones históricas tardías tanto en el ámbito productivo<br />
y distributivo como en el de la legitimidad y la representatividad<br />
del poder (Braudel, 2014). Estas variaciones fueron, a su<br />
vez, producto de catástrofes financieras (crisis), confrontaciones<br />
sistémicas (entre el capitalismo y el socialismo) y proyectos<br />
burocráticos nacionalistas por alcanzar la industrialización (el<br />
desarrollismo del llamado Tercer Mundo) (Wallerstein, 2014). Al<br />
ser resultado de un proceso histórico de largo plazo, este sector<br />
ha atravesado etapas de expansión y contracción, de la misma<br />
forma en que han variado su papel e importancia, así como sus<br />
funciones, para el conjunto de la reproducción social.<br />
Las economías modernas tuvieron su origen en el proceso de<br />
acumulación del siglo XVI, en la expansión del comercio mundial,<br />
y en la colonización de América y África, y con ella la extracción<br />
de metales preciosos y el comercio de esclavos, y permitieron generar<br />
las rutas marítimas comerciales, los centros de intercambio<br />
internacional de mercancías y el sistema monetario y financiero<br />
que contribuyeron a formar lo que conocemos como sistema<br />
económico mundial (Marx, 2015). En el mismo ciclo histórico se<br />
fue transformando el vínculo de autoridad política en los Estados<br />
europeos; de una inicial centralización del poder en manos<br />
de los monarcas absolutos, las revoluciones dieron paso a una<br />
representación política del pueblo como receptor original de la<br />
soberanía, y a los gobiernos regidos por constituciones liberales<br />
como garantía para la protección de los derechos personales y de<br />
propiedad de los ciudadanos. De esa forma, la política y la econo-<br />
75
76<br />
mía desarrollaron ámbitos de competencia paralelos, pero independientes,<br />
en los que el lema Laissez faire, laissez passer –dejar<br />
hacer, dejar pasar– de los economistas fisiócratas franceses se<br />
convirtió en la regla para los gobiernos liberales (Polanyi, 2009).<br />
El Estado liberal predominante en el siglo XIX se limitó a cumplir<br />
tres funciones básicas para el sostenimiento de la economía<br />
de mercado y la sociedad de clases que emanó de ella: la defensa<br />
del territorio y la población a través de las fuerzas armadas;<br />
el mantenimiento del orden jurídico a través de tribunales y<br />
corporaciones policiacas, y el manejo de la reglamentación y el<br />
registro de asuntos como la sanidad o la educación encargados<br />
a la administración pública.<br />
El desarrollo del capitalismo en su fase industrial derivó en la<br />
etapa imperialista y sus conflagraciones bélicas, cuyas expresiones<br />
mayores fueron las guerras mundiales que asolaron el<br />
siglo XX. Del mismo modo, la organización de la clase obrera<br />
en grandes sindicatos, primero, y posteriormente en partidos<br />
políticos, forzaron a los gobiernos liberales a legislar en favor de<br />
los derechos de los trabajadores, adquiriendo el Estado compromisos<br />
con el bienestar de la población en general, como fue el<br />
primer caso en Alemania bajo el gobierno de Otto von Bismark, o<br />
en Inglaterra con la influencia del laborismo (Fernández, 2002).<br />
Fue en la segunda década del siglo XX cuando en términos<br />
teóricos y en la política seguida por los gobiernos en graves dificultades<br />
se rompió con el dogma liberal. Las secuelas de la gran<br />
crisis financiera de 1929 proyectó a un primer plano las ideas del<br />
economista inglés John Maynard Keynes; de acuerdo con este<br />
autor, el sistema capitalista tiende a generar fuertes problemas<br />
de desempleo y, por ello, debe promoverse una demanda agregada<br />
a partir del gasto público. La quiebra de grandes empresas<br />
y la insolvencia de los bancos presionaron a los gobiernos a<br />
establecer un banco central, a nacionalizar las compañías estratégicas<br />
con el propósito de mantener a flote la economía, y<br />
a promover una política de empleo y de seguridad social para<br />
evitar el radicalismo de las organizaciones obreras.<br />
El Estado interventor fue también una respuesta al desafío<br />
que representaron posiciones radicales de izquierda y de derecha<br />
(particularmente el fascismo y el comunismo), ideologías<br />
que pugnaban igualmente por el control de la economía en<br />
términos políticos. A diferencia de los dos tipos de régimen
político anteriores, el liberalismo transitó a un régimen de<br />
economía mixta en el que las empresas privadas compartían<br />
la producción de bienes y servicios con empresas públicas; la<br />
opción política en la cual se sustentaron estas políticas fueron<br />
las ideas progresistas emanadas de los gobiernos del New Deal<br />
de Franklin D. Roosevelt, los gobiernos laboristas ingleses y la<br />
socialdemocracia europea.<br />
Fue al término de la Segunda Guerra Mundial cuando la intervención<br />
económica y financiera de los gobiernos democráticos<br />
compaginó con una economía de mercado en expansión. El<br />
periodo de la posguerra conoció una recuperación sorprendente<br />
a partir de la implantación del Plan Marshall para la reconstrucción<br />
de Europa y Japón, al tiempo que el gobierno de los Estados<br />
Unidos regulaba el comercio y las finanzas internacionales con<br />
los acuerdos de Bretton Woods que dieron pauta a la creación del<br />
Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).<br />
El uso de la planeación como un mecanismo para fortificar la<br />
economía de mercado fue tempranamente adoptado por naciones<br />
de la periferia capitalista. Pronto, los gobiernos latinoamericanos<br />
suscribieron el modelo de industrialización por sustitución<br />
de importaciones, así como los lineamientos derivados de la<br />
teoría económica estructuralista, la cual daba gran importancia<br />
a la planificación gubernamental y al crecimiento del sector<br />
controlado por instituciones estatales (Cibotti y Sierra, 1984). La<br />
creación, a instancias de la ONU, de la Comisión Económica para<br />
América Latina (CEPAL) en 1948 reforzó el papel central de las<br />
administraciones públicas en la regulación monetaria, el comercio<br />
exterior, la balanza de pagos y la deuda pública; organismos<br />
como el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y<br />
Social (ILPES) (1962), adscritos a la CEPAL, formaron los cuadros<br />
de expertos que asesoraban a los gobiernos en la función reguladora<br />
de la economía y cuya finalidad principal era alcanzar las<br />
metas del desarrollo (ILPES, 1984).<br />
Si las décadas que van del fin de la Segunda Guerra Mundial<br />
a la crisis petrolera de 1973 (los llamados treinta gloriosos de<br />
la reconstrucción europea) se caracterizaron por la expansión<br />
progresiva del sector público, la recesión económica mundial<br />
derivada del aumento en los precios del petróleo, un persistente<br />
proceso inflacionario que afectó a las mayores economías del<br />
mundo y la caída del valor del dólar provocaron el abandono de<br />
77
las políticas de corte keynesiano, con el consecuente retiro del<br />
sector público en la economía. El nuevo modelo identificado con<br />
las tesis liberales más ultramontanas perfiló el advenimiento de<br />
una nueva forma de encarar la relación entre los actores económicos<br />
y las instituciones políticas. El ascenso de los gobiernos<br />
conservadores de Ronald Reagan en los Estados Unidos y Margaret<br />
Thatcher en la Gran Bretaña marcó la pauta para que se<br />
abandonaran las tesis de la intervención del Estado en la regulación<br />
de las actividades económicas a través del gasto público, y<br />
se circunscribiera el papel de los gobiernos a mantener el estricto<br />
control de la política monetaria; en otras palabras, la adopción<br />
de políticas de corte monetaristas inspiradas en los economistas<br />
de la escuela de Chicago (Howsbawm, 2014).<br />
Para el caso de América Latina la circunstancia fue más drástica;<br />
en la década de los setenta del siglo XX el financiamiento del<br />
déficit gubernamental por la vía de la deuda pública provocó la<br />
insolvencia de pagos para las mayores economías de la región, el<br />
rescate financiero obligó a los gobiernos a pactar con el FMI y el<br />
BM salidas que incluían el compromiso de cumplir con los pagos<br />
de la deuda, reducir el gasto gubernamental, la privatización<br />
de gran parte de las empresas públicas y la apertura comercial<br />
irrestricta (Lewis, 2008). De ese modo, el sector público y la regulación<br />
perdieron el papel central en el desarrollo de las economías<br />
regionales. El Estado mínimo sólo mantuvo industrias nacionales<br />
de suma importancia, como la petrolera.<br />
Bibliografía<br />
Braudel, Fernand (2014). La dinámica del capitalismo, México, FCE.<br />
Cibotti, Ricardo, y E. Sierra (1984). El sector público en la planeación del desarrollo,<br />
México, Siglo XXI.<br />
Hobsbawm, Eric (2014). Historia del siglo XX, Buenos Aires, Crítica.<br />
ILPES (1984). Discusiones sobre planeación, México, Siglo XXI.<br />
Ingham, Geoffrey (2010). Capitalismo, Madrid, Alianza Editorial.<br />
Lewis, Colin M. (2008). “El Estado y el desarrollo económico”, en Marco Palacios<br />
(dir.), Historia general de América Latina, vol. VIII, América Latina<br />
desde 1930, Barcelona, Ediciones Unesco-Trotta.<br />
Marx, Karl (2015). Antología, México, Siglo XXI.<br />
Polanyi, Karl (2009). La gran transformación, México, Juan Pablos.<br />
Wallerstein, Immanuel (2014). El moderno sistema mundial, vol. IV, El triunfo<br />
del liberalismo centrista, 1789-1914, México, Siglo XXI.<br />
78
Transparencia Gubernamental<br />
De acuerdo con el Diccionario de la lengua española, la palabra<br />
“transparente” tiene su origen en el latín de la edad media transparens,<br />
-entis, que literalmente significa “aparecer a través de”.<br />
Así, la transparencia es la cualidad de un objeto para dejarse ver<br />
de manera clara y nítida al observador.<br />
En el tema de la Administración Pública surge la Transparencia<br />
Gubernamental, que hace alusión a la cualidad de los<br />
gobiernos por hacer nítidas sus acciones frente a la ciudadanía<br />
que representan. Esto puede otorgar mayor legitimidad en<br />
gobiernos democráticos de la toma de decisiones y acciones<br />
por parte del aparato gubernamental, y también permite que<br />
la ciudadanía asimile de mejor manera la implementación de<br />
las políticas.<br />
En materia de Administración Pública, el autor Mauricio Merino<br />
define la transparencia como “un derecho cívico que sirve<br />
para impedir la apropiación privada de los espacios públicos [...]<br />
un instrumento cuyo explícito propósito es asegurar que las cosas<br />
ocurran respetando las reglas del juego” (Merino, 2005). Es<br />
decir, que es la herramienta que permite a los ciudadanos enfrentar<br />
actos de discrecionalidad y corrupción ejercidos en el ámbito<br />
de la Administración Pública que ayuda a mejorar el ejercicio del<br />
estado de derecho y las instituciones.<br />
Otra definición de transparencia es la de Carrasco, quien nos<br />
dice que la transparencia es “un conjunto de políticas públicas<br />
que tienen como fin materializar la obligación del Estado de<br />
reconocer el derecho de los ciudadanos de permitir el acceso a la<br />
información gubernamental en sus diferentes niveles” (Carrasco,<br />
2015).<br />
En este caso, la transparencia está relacionada con la efectividad<br />
que el ciudadano tenga para acceder a información de buena<br />
calidad, veraz, clara y concisa. Para que esto ocurra, el Estado<br />
tiene que garantizar flujos de información dinámicos y diversos,<br />
que van desde medios impresos hasta las nuevas tecnologías de<br />
la información y comunicación (TIC).<br />
Un estudio de Martínez (2015) nos muestra cómo la transparencia<br />
es un concepto difuso, e intenta clarificarlo con elementos<br />
conceptuales clave de diversos autores contemporáneos, como<br />
José Ramón Cosío, Jesús Rodríguez Zepeda y Rodolfo Vergara.<br />
Algunos de esos elementos conceptuales son:<br />
79
1. Condición de un estado de derecho<br />
2. Facilita el conocimiento de la actuación de los órganos de<br />
gobierno<br />
3. Flujo de información entre gobernantes y gobernados<br />
4. Hacer públicas las decisiones gubernamentales<br />
5. Los valores institucionales de los servidores públicos<br />
6. Guarda estrecha relación con los regímenes democráticos<br />
7. Sigue el principio de la publicidad de las acciones del Estado.<br />
Algunos elementos que se relacionan con este concepto son:<br />
el acceso a la información, la rendición de cuentas, la eficiencia<br />
administrativa y el combate tanto a la corrupción como a la<br />
discrecionalidad. Sin embargo, hay que aclarar algunas de sus<br />
diferencias para no confundir términos.<br />
Primero, transparencia y acceso a la información. La transparencia<br />
tiene que ver con dejar clara la información, es una<br />
cuestión de apertura, es el dejar ver; mientras que el acceso a<br />
la información consiste en los mecanismos para que la información<br />
que está transparente pueda llegar a los ciudadanos,<br />
consiste en cómo los receptores pueden recibir lo que se está<br />
dejando ver.<br />
Segundo, transparencia y rendición de cuentas. Coloquialmente<br />
se tiende a confundir estos términos como sinónimos,<br />
pero se pueden diferenciar por el tipo de proceso de la acción<br />
gubernamental en el que están inmersos. La rendición de cuentas<br />
está ubicada en un proceso ex post a la implementación<br />
de políticas, por ejemplo la publicación de los ejercicios presupuestales,<br />
donde el dinero ya ha sido ejercido y se visualizan los<br />
montos y rubros destinados. Por otra parte, la transparencia<br />
suele estar ubicada en los tres tiempos del proceso gubernamental<br />
–ex ante, durante y ex post– de la acción gubernamental,<br />
por ejemplo la consulta ciudadana para medir la percepción<br />
de una acción futura o una posible implementación de leyes,<br />
programas o proyectos, donde la información es ex ante de la<br />
implementación.<br />
También se puede considerar a la transparencia como una<br />
herramienta necesaria para que se pueda rendir cuentas públicas<br />
hacia los ciudadanos, dado que si la información es<br />
discrecional o distorsionada, es difícil que el gobierno legitime<br />
sus acciones.<br />
80
Tercero, la transparencia y la eficiencia administrativa guardan<br />
relación en el sentido de que uno de los objetivos al ser transparente<br />
en las acciones de gobierno conllevaría a una eficiencia<br />
de la misma administración pública al favorecer un mejor flujo<br />
de información hacia los ciudadanos y permitiría una mayor<br />
legitimidad de la decisión gubernamental.<br />
Bibliografía<br />
Carrasco, A. (16 de nov. de 2015). Acceso a la información, Transparencia y<br />
Rendición de cuentas: El caso de México, México.<br />
Martínez, A. (17 de nov. de 2015). La transparencia como herramienta de<br />
rendición de cuentas, México.<br />
Merino, M. (2005). “Introducción”, en Transparencia: libros, autores e ideas,<br />
México, IFAI/CIDE.<br />
81
La Administración Pública del siglo XXI:<br />
algunos conceptos esenciales I<br />
se terminó de imprimir el 15 de junio de 2017,<br />
en los talleres de Hemes Impresores<br />
(cerrada de Tonantzin núm. 6,<br />
Col. Tlaxpana, Ciudad de México).<br />
El tiraje fue de 500 ejemplares.
Instituto<br />
de Administración<br />
Pública del Estado<br />
de Hidalgo, A.C.