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Administración Publica

U n i v e r s i d a d Y a c a m b u

E d i c i ó n N 0 1

A u t o r : L u i s C a r i n g i

0 1 / 0 7 / 2 0 1 7


Numero de Edición 01

Fecha de Edición: Julio 2017

LUIS CARINGI C.I. 9.356.349

CJP-162-00258V


CONTENIDO

EDITORIAL

INFOGRAFI A: PODER PUBLICO MUNICIPAL

Artículo de Opinión: Potestad Organizativa y Estructural del Poder Público.

Artículo de Opinión: Principios de la organización y funcionamiento de la

Administración Público.

Reportaje: La Administración Pública en Venezuela: ¿evolución o

involución?


EDITORIAL EL CONTENIDO DE LA REVISTA.

La revista toca meramente artículos

relacionados con la administración

pública venezolana, sus funciones

tanto en la parte legal, jurisprudencial

y doctrinal también como artículos

vigentes de la administración pública.

La Administración pública es una

rama dentro del campo más amplio de

la administración Se puede decir que

la administración pública es una

especie mientras que la administración es un género. El término "administración"

es el sustantivo derivado del verbo "administrar", que a su vez es una combinación

del latín ad + ministrare que significa "servir". El diccionario dice que "administrar"

es manejar o dirigir; de tal manera que, administración significa la dirección de

asuntos.

La palabra "pública", en relación con la administración ha adquirido una

connotación especial: Significa "gubernamental", o del gobierno. Por lo tanto,

administración pública es conducir los asuntos del gobierno en todos los niveles,

estatal y local.

El término administración desde el punto de vista jurídico hace alusión en general

a un mandato conferido a una persona para que ejerza la dirección, gobierno y

cuidado de bienes ajenos, ya sea de una herencia, de un menor, de un incapaz,

de una sociedad, Estado, entre otros.

Serra Rojas señala que la Administración es un proceso necesario para

determinar y alcanzar un objetivo o meta, por medio de una estructura que nos

lleva a una acción efectiva o esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la

aplicación de adecuadas técnicas y aptitudes humanas.

El tratadista Bielsa, citado en la Enciclopedia Jurídica Omeba, establece que

administración es, ante todo, “ordenar económicamente los medios de que se

dispone y usar convenientemente de ellos para proveer a las propias

necesidades”.

Isaac Guzmán señala que el concepto de administración debería adjetivarse como

administración humana o administración social, que tiene como contenido la

dirección de los grupos sociales: no de ciertos o determinados grupos sociales

sino de todos. La actividad administrativa consiste entonces en encauzar a varias


personas hacia ciertos objetivos o metas.

Administrar es dirigir pero dirigir con sentido social.

En su aspecto dinámico, la administración se puede explicar como la serie de

etapas concatenadas y sucesivas dirigidas a obtener metas y objetivos

predeterminados de un conjunto social, mediante el aprovechamiento racional de

sus elementos disponibles.

Los elementos de la administración son: la investigación, la previsión, la

coordinación, la motivación, el liderazgo, la designación de las personas.

Administración significa:

Gestión de bienes o cuidados de la hacienda

Realizar cierta actividad para alcanzar un fin determinado y en servicio de otro

Es la acción de dirigir, regir y controlar a un conjunto de personas y de bienes

Tiene un objetivo que es alcanzar intencionadamente un fin público o privado en

forma lícita.

Existen dos aspectos fundamentales respecto de los cuales se puede

examinar a la administración:

El subjetivo el objetivo.

En el aspecto subjetivo de la administración se toma en cuenta solamente al

sujeto que realiza la actividad,

para darle el calificativo correspondiente (familiar, privada, pública y eclesiástica,

etcétera).

El criterio para determinar en este sentido a la administración, es el del sujeto del

que emana la actividad y no el contenido material de la función que desarrolla.

La Ley es límite dentro de la cual actúa la administración, el cauce para satisfacer

las necesidades sociales que contempla el Estado en su programación política.

Las transformaciones ocurridas en torno a las funciones del estado han impuesto

la ampliación del ámbito del recurso contencioso administrativo... en efecto, se

propugna abandonar criterios unívocos y adoptar otros más flexibles para

caracterizar un determinado acto como administrativo. En tal virtud, puede ahora

sostenerse con razón, que el control jurisdiccional ejercido por los Tribunales de lo

Contencioso Administrativo se extiendo no sólo sobre los actos dictados por los


órganos de la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal, Centralizada

o Descentralizada, sino también respecto de los emanados de cualquier

organismo, público o privado, que haya sido válidamente facultado por la ley o por

el órgano competente para proveer a la satisfacción de los intereses colectivos, o

lo que es lo mismo, para ejercer funciones administrativas.

Sistema Venezolano

En nuestro medio jurídico existen opiniones encontradas respecto al principio de la

responsabilidad del Estado. Para algunos autores (Andueza, Lares, etc.), el

principio de la responsabilidad directa se encuentra establecido expresamente en

el Artículo 47 de la Constitución, en este sentido Luis Beltrán Guerra opina que

esta norma conjuntamente con los artículo 46, 121 y 232, de la Constitución se

limitan a conocer la responsabilidad del Estado por los hechos ilícitos de sus

órganos, legislativos, judiciales y administrativos. No puede pensarse que el

Constituyente venezolano haya establecido expresamente en la Constitución de

1901 (donde primero se incluye la norma) la regla de la responsabilidad directa,

cuando durante esa época dicho principio se discutía bajo una profunda crisis en

los países europeos. (13) En sentencia dictada en 19631a máxima Corte acogió la

noción de faltas separables de la doctrina francesa.(14) En 1964 nuestra Suprema

Corte sostiene "la doctrina moderna ha calificado como faltas no imputables a la

Administración, sino personalmente al funcionario, no solo las cometidas al

margen del ejercicio de la función pública, sea o no en el seno de la vida privada,

pero en todo caso en circunstancias extrañas a aquel ejercicio, sino, además, las

faltas cometidas aparentemente en el ejercicio de la función pública, pero que

intelectualmente puedan ser separados de la misma por tratarse de faltas

intencionales o de faltas graves, esto es, debidas a un error inexcusable..." de

modo pues, que según tal doctrina para que la finalidad incorrecta pueda ser

considerada, no como falta de la Administración, sino con todo caso, como

generadora de la responsabilidad personal del funcionario, es preciso que haya

sido inspirada por la malevolencia, el deseo de venganza o por pasiones o

debilidades similares .... "(15) (12) Vide artículo 28 de la Constituci6n italiana.

Dicha norma da un amplio margen para sostener la tesis de la subsidiariedad, la

cual ha sido perfeccionada por Espósito y finalmente por Gianini. (13) O.C. 225.

(14) Vide Gaceta Forense No. 02, 2da. etapa, págs. 311 SS. 1963. (15) Gaceta

Forense No. 43, 2da. etapa, 1964, Págs. 12 y SS. Puede observarse que nuestra

jurisprudencia acoge la tesis de la doctrina francesa. Cfr. Asimismo: Gaceta

Forense No. 48, 2a. etapa, 1965. Pág. 36 y SS. Brewer se manifiesta partidario de


la tesis dula solidaridad, que a su juicio estableció el constituyente venezolano en

los artículos 46 y 121 de la Constitución.(16) El opinión de Beltrán Guerra, la idea

de que la responsabilidad civil de la Administración y el funcionario fuera solidaria

nunca estuvo presente en la mente del Constituyente.(17) En nuestro criterio, el

Constituyente venezolano se limitó a establecer en los artículos 46 y 121 de la

Carga Magna, como principio general del sistema jurídico del país, la

responsabilidad del funcionario. En este sentido Luis Beltrán Guerra, opina, que

las reglas para la determinación de la responsabilidad del Estado y/o del

funcionario deben ser indicadas por el legislador ordinario, a quien corresponderá

acoger el régimen solidario o subsidiario. Este último es el más recomendable,

puesto que permite no excluir el principio de la responsabilidad directa del Estado,

que informa la teoría de la responsabilidad en el derecho administrativo. Es decir,

que en Venezuela, de legislarse sobre la materia, debería establecerse la regla de

la responsabilidad civil directa del Estado y subsidiaria del funcionario.(18) La

ausencia de preceptos legislativos (que han debido dictarse para desarrollar el

principio constitucional a que se hace referencia) mantiene una situación de

incertidumbre, lesiva de los derechos de los administrados. Estos no saben contra

quien dirigir sus acciones y generalmente hacen uso de los instrumentos del

derecho privado. Es decir, se fundamentan en la responsabilidad solidaria del

Código Civil. En otros casos se invoca la aplicación del artículo 1191 del citado

Código, contraviniendo el principio de la responsabilidad directa del Estado,

aceptada inclusive por la doctrina civilista.

La Función Administrativa en el ámbito de las funciones del Estado.

La Función Administrativa es la actividad del estado, tiene como fin decidir y

operar. Es necesario de un órgano como este que ejecute la ley, que la concrete y

que la actualice cuando sea necesaria En otras palabras, la Función

Administrativa son las acciones por parte del estado para ejecutar la ley.

Es por todos conocido que la función administrativa es una de las funciones

jurídicas del Estado, ya que a diferencia de lo que sucede en el Derecho

Constitucional, en el Derecho Administrativo, se analizan las distintas funciones

del Estado y no los distintos Poderes del Estado, pues el poder es uno sólo y

radica en el Estado, en cambio, las funciones son distintas como también los

órganos que llevan a cabo esas funciones.


La Función Administrativa en los Poderes

Públicos delineados en la constitución

Bolivariana de Venezuela.

El Poder Público se divide en Poder

Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional, y

a su vez el Poder Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano

y Electoral. Artículos 136 y 141 Constitución Nacional.

Se ha sostenido que el poder del Estado se actualiza en la función asignada a

cada uno de los órganos: el legislativo, el ejecutivo y el judicial.

Estas funciones estatales pueden ser clasificadas de distinto punto de vista, el

sustancial o material, el orgánico o subjetivo, y el formal.

Desde el punto de vista sustancial o material, se analiza el contenido de la función.

Lo importante, lo trascendente, es analizar la naturaleza de la función.

Desde el punto de vista orgánico o subjetivo, la distinción se hace teniendo en

cuenta el órgano del que emana la función, y;

Desde el punto de vista formal tiene en cuenta el para su dictado y la forma

propiamente dicha del acto con prescindencia del órgano del que emane.

Artículos 156, 157, 159, 160, 168, 169, 185, 186, 187, 225, 226, 253, 254, 273,

274, 292, 293, 294 Constitución Nacional

Teorías o Tesis de la Función administrativa

Italianos:

La función administrativa era aquel conjunto de actividades emprendidas

por el Estado, dirigidas a la satisfacción del interés público. Todo acto destinado al

interés general de los ciudadanos.

Franceses:


La función administrativa era todo aquel conjunto de actividades que

representaban la prestación de un servicio público en relación a la naturaleza de

las actividades que iban a cubrir, “Teoría del Servicio Público”.

El servicio público es la prestación de un servicio por parte del estado

colectivo, ejemplo: la salud y la defensa.

Alemanes:

La función administrativa es función creadora del derecho, la producción de

una norma de derecho está regulada por una norma jurídica superior, y al mismo

tiempo la norma inferior creada por aquella. Regula el modo de creación de otra

norma jurídica subordinada a ella, “Teoría de la formación del derecho por grado”,

ejemplo: pirámide de kelsen.

Los limites de aplicación del derecho administrativo.










El contenido de las mismas pueden consistir en un no hacer, en un dejar de

hacer, o en un hacer.

El objeto en general es un inmueble, lo que no obsta a que lo sea una cosa

mueble.

Se fundan en necesidades colectivas variadas: seguridad, cultura, higiene, etc.

y basadas en un principio de razonabilidad.

Tienden a proteger a la comunidad o al público; son ilimitadas en su número.

Fijan límites al ejercicio normal de la propiedad, nunca son una carga.

Sólo las impone el Estado en uso de su competencia y potestad de derecho

público, a través del Poder Legislativo y Ejecutivo.

Son generales, constantes, ejecutorias e inmediatamente operativas.

No justifican indemnización ni implican sacrificio para el propietario.

No se extinguen por el no uso.


Competencia como Principio Jurídico de la Organización Administrativa

El término Administración Pública, como hemos visto, puede ser definido desde el

punto de vista de la actividad (material) o desde el punto de vista orgánico, como

el conjunto de órganos del Estado dispuestos para cumplir un determinado fin.

En esta forma, la Administración, configurada como un grupo de órganos

dispuestos para un fin, implica el término organización, es decir, implica que estos

órganos tienen que estar ordenados en una forma determinada para cumplir

adecuadamente los fines que tiene el Estado. Así, organizar es ordenar, y en el

caso de la Organización Administrativa, es ordenar un conjunto de órganos para el

cumplimiento de los fines del Estado. En ese proceso de ordenación se incluyen,

básicamente, las reglas o las normas que distribuyen las competencias y las

atribuciones, y que regulan el funcionamiento de los órganos del Estado; por ello

el principio de competencia es esencial a toda organización.

Competencia

Es el conjunto de facultades, de poderes y de atribuciones que le han sido

legalmente asignadas para actuar en sus relaciones con los otros órganos del

Estado y con los particulares.

Utilizando elementos propios del derecho privado, la competencia vendría a ser la

aptitud que tiene un órgano del Estado para actuar. Sin embargo la competencia

no solamente concede la facultad para actuar sino también constituye una

obligación y un límite dentro del cual puede actuar el Órgano. Por lo tanto, no solo

es atributiva de facultades sino también limitativa, tiene esa doble característica y

por eso, la competencia como concepto de derecho público se distingue de la

capacidad de derecho privado.

Poder Público Municipal

Son unidades políticas primarias que tienen personalidad jurídica propia y

autonomía. Se les considera primordial dentro de la organización nacional. Está

enmarcado dentro de lo que se denomina las Entidades Locales, constituidas por:

los Municipios y las Parroquias.

El Municipio debe ser dirigido por un funcionario público llamado Alcalde, y por un

Concejo Municipal. El Alcalde es un ciudadano que es elegido para dicho cargo


por una mayoría relativa, en votación universal, directa y secreta. El Alcalde es la

máxima autoridad ejecutiva del Municipio, y para optar a éste cargo público se

requiere: ser venezolano (a), mayor de 25 años, gozar de todos los derechos

civiles y políticos y estar inscrito en el Registro Electoral Permanente de la

Entidad. (Artículo 168 y 169 Constitución Nacional)

Potestad Organizativa y Estructural del Poder Público

Para comenzar debemos saber que es el Poder Público.

El poder público es el ejercicio de ciertas acciones y actividades que la sociedad

deja en manos del estado, de igual forma es necesario para el funcionamiento de

grupos sociales que confluyen en un espacio físico cualquiera. Se requiere de un

orden y del establecimiento de reglas que permitan la convivencia humana, la cual

se traduce en el ejercicio del poder.

La Potestad Organizativa es quizás la potestad más importante que existe en el

derecho público, trae como consecuencia la creación de la estructura del poder

público.

El Poder Público está distribuido en Nacional, Estadal y Municipal. Es poder

Público Nacional está dividido en 5 poderes los cuales son: El poder legislativo, el

poder ejecutivo, el poder judicial, el poder ciudadano y el poder electoral, los

cuales tienen funciones distintas.

(Articulo 136 Constitución Nacional)

Poder Público Nacional

Poder Legislativo: es la encargada de la formación, discusión y sanción de las

leyes. Está compuesto por diputados quienes deben aprobar los proyectos de ley

para que éste se convierta en ley. En ese caso, la Asamblea Nacional reconsidera

el proyecto de ley. El Presidente y los Vicepresidentes de la Asamblea la

promulgarán, el proyecto de ley se convierte en ley, aún sin la firma del Presidente

de República. (Artículo 186, 187, 193, 197 Constitución Nacional)

Poder Ejecutivo: es ejercido por el Presidente o Presidenta de la República,

Vicepresidente o Vicepresidenta Ejecutivo, Ministros o Ministras y demás

funcionarios. Cada uno cumple funciones específicas y se encargan del gobierno

de la nación. El presidente de la república es el jefe del estado y del poder

ejecutivo nacional. También es elegido de forma democrática por un periodo de 6


años, y puede ser reelegido inmediatamente. (Artículo 225 al 228, 236, 238, 242,

247 Constitución Nacional)

Poder Judicial: es el encargado de administrar la justicia emanada de los

ciudadanos y se imparte en nombre de la República por autoridad de la ley,

constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que

determine la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de

investigación penal, los auxiliares y funcionarios de justicia, el sistema

penitenciario, los medios alternativos de justicia y los abogados autorizados por el

ejercicio. (Artículo 253, 254, 262, 267 Constitución Nacional)

Poder Ciudadano: es ejercido por el Consejo Moral Republicano integrado por el

Defensor del Pueblo, el Fiscal General de la República y el Contralor General de la

República Bolivariana de Venezuela; sus funciones de sus cargos son: prevenir,

investigar y sancionar los hechos que atentan contra la ética pública y moral

administrativa; velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio

público, el cumplimiento y la aplicación del Principio de Legalidad en toda la

actividad administrativa del Estado, e igualmente, promover la educación como

proceso creador de la ciudadanía, así como la solidaridad, la libertad, la

democracia, la responsabilidad social y el trabajo. (Artículo 273, 274, 280, 284,

287 Constitución Nacional)

Poder Electoral: este poder está constituido por el Concejo Nacional Electoral

(CNE) y se encarga de reglamentar las leyes electorales y resolver todo lo

relacionado con procesos de elección, referendo y consultas populares. (Artículo

292 y 293 Constitución Nacional)

Poder Público Estadal

Los Estados son entidades autónomas, con personalidad jurídica plena, y quedan

obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, cumplir y

hacer cumplir la Constitución y la ley de la República. (Artículo 159 y 160

Constitución Nacional)

Para poder optar al cargo de Gobernador de Estado se debe cumplir con los

siguientes requisitos:

Ser venezolano(a) por nacimiento o naturalización (los naturalizados deben

demostrar que residen por lo menos desde hace 15 años en el Estado).

Mayor de 25 años.


Estar inscrito en el Registro Electoral Permanente.

Condiciones y limitaciones para el ejercicio de la potestad

Limite sustancial: obedece a aquellas nociones derivadas de principio de

legalidad.

Limite Formal: procesos o paso que se deben cumplir.

Limite presupuestario: la creación de una estructura organizativa genera un gasto

público, entonces debe existir un presupuesto de ese gasto.

Principios del poder público

Principio de Legalidad: el Estado no puede proceder, si no está previsto en la ley

como norma legal. (Artículo 137 Constitución Nacional)

Principio de Competencia: es una cualidad que tiene un sujeto del derecho

público, órgano o ente, que recaen sobre un ámbito material.

Principio de Jerarquía: existe una organización ordenada con base de un superior

e inferior jerárquico.

Clasificación de la administración pública

Existen dos tipos de sujetos: entes y órganos

Entes: son sujetos de derecho a los fines del derecho, es decir, entidad de

derecho.

Órgano: estos no tienen personalidad jurídica, ya que los órganos son parte de

una estructura que es quien tiene la personalidad jurídica. Conjunto de estructura

dentro de la administración pública que gestiona el funcionamiento de la misma.

Ley Orgánica de la Administración Pública

Principio

Artículo 5 LOAP


Ámbito de aplicación.

Artículo 2 LOAP

Principios de la organización y funcionamiento

de la Administración Pública:

La administración pública en sentido subjetivo u

orgánico.

Consideran a la Administración Pública como toda

o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo. La Administración

constituye un sector o zona de la actividad que despliega el Poder Ejecutivo.

(Artículo 15, 16, 45 y 46 LOAP)

(Artículo 11 a 14 y 17 a 31 LOAP)

La jerarquía

Se vincula con el principio de competencia porque implica la distribución de esta

por razón del grado, pudiéndose imponer la voluntad del superior sobre el inferior.

Efectos

El predominio del Superior Jerárquico: un superior jerárquico en principio puede

modificar, revisar, anular, dirigir y controlar los actos del inferior, de lo contrario no

habría jerarquía. La jerarquía implica siempre la posibilidad del superior de

coordinar, dirigir y planificar, los actos de los órganos inferiores.

La Conducta y dirección de la actividad de los inferiores: es la posibilidad que tiene

el superior de dirigir la acción de los inferiores, es decir, el jerarca tiene la potestad

normativa interna que le permite establecer cual órgano va a realizar una

determinada actividad dentro de la organización, y como deben los funcionarios

cumplir sus funciones.

La potestad disciplinaria: el superior jerárquico es quien dentro de una

organización determinada, nombra, remueve e impone sanciones a los

funcionarios.


El ejercicio de las competencias genéricas:

es la posibilidad que tiene el Ministro de

dictar actos que le son propios, como es la

posibilidad de suscribir los contratos.

La posibilidad de delegar competencias: es

la posibilidad que tiene el Ministro de delegar

atribuciones a los directores generales y en

otros funcionarios.

La potestad de control: es la potestad de control que tiene el superior jerárquico

sobre los órganos inferiores.

La resolución de conflicto: es la posibilidad que tiene el superior de resolver los

conflictos que se establezcan entre los diferentes órganos que integran la

jerarquía.

La Administración Pública en Venezuela: ¿evolución o involución?

La Administración Pública en Venezuela ha recorrido un ciclo de vida interesante,

con pasos hacia adelante y hacia atrás, que se ha visto influido por diversas

tendencias, en algunos casos divergentes entre ellas.

La declaración de Venezuela como un Estado federal en la Constitución de 1999

configura de entrada la Administración Pública venezolana, al menos en teoría,

puesto que las últimas acciones del gobierno de turno van en contra del modelo

descentralizado que ellos mismos promovieron cuando iniciaron su gestión de

gobierno en 1998.

Córdova (2006) diferencia tres modelos de administración pública en Venezuela a

partir de 1958, con la caída de la dictadura de Pérez Jiménez y la instauración de

la democracia. A esos tres modelos los denomina: de administración burocrática

populista centralizada, de administración descentralizada, y de administración

burocrática populista centralizada con base militar. Utilizaremos esta estructura

para describir el caso venezolano, describiendo el contexto donde se desarrolla


cada modelo de administración pública y desarrollando una breve evaluación de

cada uno de ellos.

Administración Pública Centralizada

Desde el año 1958 hasta 1990 predominó en Venezuela un modelo de

administración centralizada y burocrática, a partir del desarrollo de la democracia

representativa planteada en la Constitución de 1961 y que estuvo vigente hasta

1999. En este modelo, la administración pública estaba alineada al desarrollo del

Estado del Bienestar a través del gasto público financiado con la renta petrolera,

no con impuestos internos, lo cual hace una diferencia notable no solamente en

términos económicos, sino también en términos socio-culturales, pues el Estado

es percibido por la sociedad como un benefactor.

En este período se crea a Comisión de la Administración Pública, que buscaba

modernizar el manejo operativo de la administración pública, y que terminó

redactando un proyecto de Ley de Carrera Administrativa, aprobada en 1970

(Gaceta N° 1.428 Extraordinario del 4 de septiembre de 1970) y luego reformada

en 1975 a través de Decreto-Ley (Gaceta N° 1.475 Extraordinario del 23 de mayo

de 1975), donde se incorporaron cambios que le permitían a los técnicos asumir

posiciones de decisión en las empresas públicas (Ochoa, 1997). Esta Ley estuvo

muy influida por el sistema francés, creando entre otras figuras, una Oficina

Central de Personal, adscrita directamente a la Presidencia de la República (De

Pedro, 2005)

Durante este período el empleo del sector público tuvo un crecimiento

considerable, producto en primer lugar de la estructuración del funcionariado

público y en segundo lugar de la creación de nuevas instituciones y empresas

públicas que buscaban el desarrollo de la producción nacional, en el marco del

modelo de sustitución de importaciones planteado por la Comisión Económica

para América Latina (CEPAL)


El modelo predominante es de tipo centralizado. Si bien algunas de las empresas

y corporaciones públicas se crearon para promover polos de desarrollo regionales,

todo ello estaba planificado y dirigido desde el poder nacional. Los gobernadores

de estado eran designados por el Presidente de la República y actuaban como

agentes del poder ejecutivo.

El ingreso a la administración pública tenía entonces una vía formal y otra

paralela, como apunta Córdova (2006), a través de los partidos políticos

gobernantes mediante el desarrollo de estructuras clientelares, que reclutaban a

los funcionarios de las filas de estos partidos, dándole una importancia secundaria

a las calificaciones técnico-profesionales de las personas.

Administración Pública Descentralizada

A partir del año 1990 la administración pública implementó un modelo

descentralizado, con miras a la consecución de los llamados planes regionales y

programas sectoriales de desarrollo, buscando acercar la acción de gobierno a los

ciudadanos con miras a fortalecer el sistema democrático. Para ello se aprobó en

1989 la elección de gobernadores y alcaldes a través del sufragio.

Las discusiones previas a la aprobación de la elección de gobernadores y

alcaldes estaba centrada en si el proceso de descentralización debía concentrarse

en los estados o en los municipios, no sólo porque ya éstos últimos de alguna

manera ya tenían algunas competencias fiscales, sino porque el Municipio es una

herencia de la época colonial española, que ya para esa época, en la Ordenanzas

Reales y los Códigos de Leyes de Indias, a los ayuntamientos se le asignaban

funciones muy cercanas a los ciudadanos, que luego fueron recogidas en la

Constitución Federal de Venezuela de 1811 bajo la figura de las Municipalidades

(Becerra, 2009)


En 1984 se creó la Comisión Presidencial Para la Reforma del Estado (COPRE),

conformada por dirigentes de los principales partidos políticos y por

independientes. En el marco de esa comisión, algunos dirigentes, como el

Presidente Lusinchi, se pronunciaron por la elección de gobernadores, mientras

que el secretario general de su partido (Acción Democrática), el sindicalista

Manuel Peñalver consideraba que se debía rescatar el Municipio como la instancia

donde los ciudadanos ejercen sus derechos democráticos, lo que de alguna

manera da muestra de la discusión interna acerca del modelo a seguir

(Mascareño, 2004)

Durante este período se aplicaron un conjunto de medidas de carácter

macroeconómico que buscaban darle más competitividad a la economía, y que

implicaban ajustes severos a un conjunto de variables económicas que estaban

rezagadas de la dinámica económica internacional. Este proceso de liberalización

de la economía estuvo acompañado en el sector público de un conjunto de

reformas fundamentadas en el New Management, lideradas por Ministros que no

provenían del funcionariado público, pero tampoco de la política; se trataba de

tecnócratas del mundo académico, que promovían la descentralización de la

administración de infraestructuras (puertos, aeropuertos, carreteras, hospitales)

con miras a la modernización de la administración pública bajo el argumento de

que a mayor capacidad para establecer cambios, mayor es la capacidad de

mantener gobernabilidad, como plantea Córdova (2006), y con el objetivo también

de reorganizar el gobierno central y simplificar los procedimientos administrativos,

siguiendo el argumento de Ochoa (1997).

El cambio de

la administración

pública a la gerencia

pública supone una visión

del Estado como oferente

de servicios públicos que

además los produce de

forma eficiente, dándole

mayor énfasis a las

finanzas públicas

(Sánchez, 2007). Supone

además, la participación ciudadana a través de las ONG´s, que funcionarían como

mecanismos de control ciudadano para garantizar la eficiencia de la gestión

pública, más que objetivos político-partidistas.

La transferencia de la administración de mayores gastos para las regiones, pero

ello no estuvo acompañado de una transferencia de fuentes de ingresos que

financiaran tales actividades. En este sentido, los estados dependían aún más de

las transferencias del gobierno central, y ello terminó contribuyendo al

debilitamiento de la gobernabilidad y de los actores políticos de la época,


epresentados en los partidos políticos tradicionales hasta 1998, Acción

Democrática (socialdemócrata) y Copei (socialcristiano)

Por otra parte, la administración pública consolidada se vio reducida como

consecuencia del proceso de privatizaciones de grandes empresas públicas

deficitarias, tales como compañías telefónicas, empresas siderúrgicas, líneas

aéreas, entre otras.

Este modelo termina mal, no solamente por el descuido de los aspectos políticoinstitucionales

del enfoque del New Management, sino también por el hecho de

que su desarrollo coincidió con una caída estrepitosa de los precios del petróleo

(que llegaron a USD 6), lo que genero un choque adverso de demanda para la

industria petrolera venezolana, y en consecuencia la imposibilidad de financiar las

viejas y nuevas estructuras creadas en la administración pública, generando una

aceleración en la acumulación de problemas sociales, en áreas como la salud,

educación, vivienda, seguridad, estructuras salariales de los empleados públicos,

etc.

Administración Pública Centralizada con base en el estamento militar

Uno de los fundamentos de este

modelo es la participación ciudadana,

entendida como lo plantea Córdova

(2006) como un mecanismo de

profundización de la democracia

enmarcado en la esfera de lo público,

pero no en lo estatal, aunque con el

objetivo claro de control político de las

comunidades. Para este autor, la

expansión del aparato público es un

objetivo claro de la administración del

presidente Chávez, que ha significado

además un retorno al modelo de administración centralizada, con el argumento de

estimular la participación ciudadana pero desde el poder central, dejando de lado

las gobernaciones y alcaldías.

Ya en 1996 el candidato Chávez, para ese entonces, había ofrecido reformar la

Ley Orgánica de la Administración Central, que la consideraba poco flexible. No es

sino tres años después de iniciado su gobierno cuando se aprueba la Ley

Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Oficial N° 37.305 del 17 de octubre

de 2001) y la Ley del Estatuto de la Función Pública en el año 2002 (Gaceta

Oficial N° 37.522 del 6 de septiembre de 2002), que sustituye la Ley de Carrera

Administrativa reformada en el año 1975. En ese mismo año 2002, se crea por

decreto la Comisión Presidencial para la Transformación de la Administración

Pública Nacional (Decreto 1.980, Gaceta Oficial N° 37.530 del 18 de septiembre

de 2002) y en año 2008 se publica vía Decreto-Ley la Ley Orgánica de la


Administración Pública (Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinaria del 31 de julio de

2008)

La Ley del Estatuto de la Función Pública establece toda una estructura de

selección, ingreso, ascenso y clasificación de los funcionarios públicos, y crea

además un Registro Nacional de Funcionarios Públicos, a cargo del Ministerio de

Planificación, y elimina la Oficina Central de Personal, figura contemplada en la

Ley de Carrera Administrativa. También establece procedimientos sancionatorios

para los funcionarios públicos, a través del régimen disciplinario contemplado en el

derecho administrativo (De Pedro, 2005)

En este modelo de administración se ha realizado una flexibilización laboral del

sector pública encubierta, a través de la creación de una administración paralela

que atiende los mismos problemas que los órganos tradicionales establecidos en

la legislación, en parte porque el gobierno actual tiene una visión negativa de la

burocracia, porque implica procesos más largos para hacer efectivas las

decisiones tomadas, pero implica también el cumplimiento de un conjunto de

normas de auditoría interna o de contraloría que permiten identificar de una mejor

manera el manejo indebido de recursos, cuando fuere el caso. En algunas de

estas instituciones, los empleados son contratados o no están amparados bajo el

régimen de la administración pública (caso de la Madres Procesadoras de

Alimentos)

Todo este esquema de una administración paralela es posible soportarlo

financieramente por el incremento de la renta petrolera producto del alza de los

precios del petróleo en los mercados internacionales. Es así como se observa el

surgimiento de planes asistenciales (como el Plan Bolívar 2000 o las Misiones

Sociales) que se ejecutaban a través de fundaciones (como la Fundación

Propatria) o la creación de fondos (como el Fondo Miranda) que tienen bajo su

responsabilidad programas de asistencia sanitaria, de viviendas o alimentación,

pero sin estar adscritas a los respectivos ministerios. Del mismo modo, Petróleos

de Venezuela (PDVSA), la industria petrolera estatal, tiene bajo su responsabilidad

programas de alimentación y vivienda, y los maneja mediante la creación de

empresas filiales, como PDVAL (Productora y Distribuidora Venezolana de

Alimentos). Buena parte de estas fundaciones, fondos y empresas filiales, están a

cargo de profesionales del mundo militar, bien bajo la condición de militares en

situación de retiro, o militares activos en excedencia o comisión de servicio.

En este sentido, las Fuerzas Armadas venezolanas constituyen el gran partido del

presidente Chávez. Su consolidación en el poder a partir del año 2006, le ha

permitido aplicar programas que no estaban contemplados en su propuesta inicial,

como el socialismo del siglo XXI, que entre otras particularidades tiene el rechazo

a los sindicatos y la no discusión de contratos colectivos.

Muchos de los cargos públicos que antes ocupaban los políticos ahora los ocupan

militares, puesto que la nueva Constitución de 1999, aunque mantiene la posición

no beligerante de las Fuerzas Armadas que existía en la Constitución de 1961, le


permite a los militares una participación más activa en la política venezolana. Los

militares han sido para el gobierno del presidente Chávez lo que fueron las

Agencias, en contraposición al Servicio Civil, en Nueva Zelanda (Martín, 2003)

Estas estructuras paralelas le han permitido

dar respuestas eficaces, más no eficientes, a

múltiples problemas sociales acumulados.

La vuelta del Estado benefactor bajo el

gobierno del presidente Chávez, y que se

pretendió desmontar con el proceso de

descentralización y de liberalización de la

economía, es uno de los factores que

explican el amplio apoyo popular del

gobierno actual. Es justo decir también que

algunos servicios públicos, como la cedulación y emisión de pasaportes, el

otorgamiento de licencias de conducir y el registro automotor, han mejorado

sustancialmente sin replicar estructuras paralelas, sino con la inversión en

tecnología.

Durante la campaña electoral para la reciente elección presidencial el pasado 7 de

octubre, el presidente Chávez incluyó en su oferta el mejoramiento de la eficiencia

de la gestión pública. Luego de las elecciones, el tema se ha mantenido en su

discurso, lo que pudiera dar lugar a la incorporación nuevamente de algunas ideas

del New Management, en el sentido de que hasta ahora lo importante era la

justicia social y la independencia nacional, términos muy relacionados con lo que

Martín (2003) denomina democracia y equidad. De hecho, en algunas

instituciones, como la Superintendencia de Bancos, la contratación de personal

técnico proveniente del sector privado ha permanecido, a pesar de la

preeminencia que pudiera sospecharse existe para contratar gente proveniente o

recomendada de las filas del partido de gobierno. En el fondo, lo que se está

cuestionando nuevamente es la burocracia estatal, su voluntad y su talento, como

lo hizo Mulroney en Canadá (Sánchez, 2007)

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