Kunnan luottamushenkilö. Edustaja – päättäjä – poliitikko - Poliisi
Kunnan luottamushenkilö. Edustaja – päättäjä – poliitikko - Poliisi
Kunnan luottamushenkilö. Edustaja – päättäjä – poliitikko - Poliisi
Transform your PDFs into Flipbooks and boost your revenue!
Leverage SEO-optimized Flipbooks, powerful backlinks, and multimedia content to professionally showcase your products and significantly increase your reach.
SISÄASIAINMINISTERIÖ<br />
23/2006<br />
KUNNAN<br />
LUOTTAMUSHENKILÖ<br />
<strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Aimo Ryynänen<br />
Keskustelualoitteet
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ SISÄASIANMINISTERIÖ<br />
<strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Keskustelualoitteet<br />
KUNNAN<br />
LUOTTAMUSHENKILÖ<br />
<strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Helsinki 2006<br />
1
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
SISÄASIANMINISTERIÖ<br />
Keskustelualoitteet<br />
ISSN: 1236-2840<br />
ISBN: 951-734-984-X<br />
Taitto: Edita Prima Oy<br />
Paino: Edita Prima Oy, Helsinki 2006<br />
2
SISÄASIAINMINISTERIÖ<br />
KUNNAN KUVAILULEHTI<br />
LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Julkaisun päivämäärä<br />
14.6.2006<br />
Tekijät (toimielimestä, toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri)<br />
Aimo Ryynänen<br />
HT, Kunnallisoikeuden professori, Tampereen yliopisto<br />
Julkaisun laji<br />
Keskustelualoite<br />
Toimeksiantaja<br />
Kunnallisen demokratian kehittämishanke<br />
Toimielimen asettamispäivä<br />
18.12.2003<br />
Julkaisun nimi (myös ruotsinkielisenä)<br />
<strong>Kunnan</strong> <strong>luottamushenkilö</strong>. <strong>Edustaja</strong> <strong>–</strong> <strong>päättäjä</strong> <strong>–</strong> <strong>poliitikko</strong><br />
Julkaisun osat<br />
Tiivistelmä, julkaisu<br />
Tiivistelmä<br />
Keskustelualoitteessa käsitellään kunnallisen <strong>luottamushenkilö</strong>n muuttunutta asemaa hänen erilaisten<br />
rooliensa näkökulmasta. Kunnallisen itsehallinnon keskeinen tunnusmerkki on asukkaiden itsehallintoon ja<br />
omavastuisuuteen perustuva <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmä. Kunnallisen <strong>luottamushenkilö</strong>n asema on joutunut<br />
sopeutumaan viime vuosien aikana yhteiskunnallisiin, oikeudellisiin ja poliittisiin muutoksiin. Kunnallisen<br />
virkakunnan kasvu, päätöksenteon delegointi, alueellistuminen ja seutuistuminen samoin kuin yksityistäminen<br />
ja yhtiöittäminen ovat siirtäneet <strong>luottamushenkilö</strong>t aikaisemmasta konkreettisesta päätöksenteosta<br />
periaatteellisten tavoitepäätösten tekijöiksi ja kontrolloijiksi. Mutta ovatko he samalla menettäneet otteensa<br />
kunnallisesta toiminnasta ja käyneet tarpeettomiksi kunnan asukkaiden näkökulmasta? Tarvitsevatko<br />
kuntalaiset enää <strong>luottamushenkilö</strong>itä edustamaan itseään, kun he voivat suoraan ottaa yhteyttä vastuulliseen<br />
viranhaltijaan, tai jos heillä on käytettävissään vaikuttavia suoran demokratian keinoja?<br />
Kunnallinen toiminta pelkkään palveluiden tehokkaaseen tuottamiseen huomionsa kiinnittävänä menettää<br />
itsehallinnon vahvuuden. Kunnallisen itsehallinnon arvo on luottamustoimisuudessa, kunnan asukkaiden<br />
antamassa panoksessa oman kuntayhteisönsä toimintaan. Tätä ei pitäisi unohtaa uudistettaessa kunnallista<br />
palvelutoimintaa yhä suuremmissa tai itsenäisemmissä yksiköissä toimivaksi. Luottamustoimisuudella on<br />
itseisarvonsa, jota ei ole korvattavissa pelkällä suoran demokratian vahvistamisella, laatujärjestelmillä tai<br />
valtion valvonnan lisäämisellä. Jos <strong>luottamushenkilö</strong>iden vaikeaksi, jopa ikäväksi tehtäväksi jää pääasiassa<br />
valtiollisesti määritettyjen julkisten palvelujen yhdenmukaisesta ja kaavamaisesta toteuttamisesta<br />
huolehtiminen, ei ole ihmeteltävissä, jos senkaltainen toiminta ei jaksa innostaa kunnan asukkaita<br />
luottamustoimen vastaanottamiseen.<br />
Keskustelualoitteessa tarkastellaan <strong>luottamushenkilö</strong>n oikeuksia, velvollisuuksia ja asemaa. Taustaksi<br />
esitellään myös kansainvälistä keskustelua, sillä ongelmat ja kehittämistarpeet näyttävät hyvin samanlaisilta<br />
monissa vahvan kunnallisen itsehallinnon maassa. Erityisesti Euroopan neuvoston suosituksia ja muita<br />
asiakirjoja esitellään aiheen kannalta. Niiden perusteella tehdään myös erilaisia kehittämisehdotuksia. Yhteistä<br />
niille on, että <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmän tarjoama ainutlaatuinen ja taloudellisesti edullinen asiantuntemus<br />
ja muu panos kyettäisiin kanavoimaan kunnalliseen toimintaan nykyistä onnistuneemmalla tavalla. Se<br />
edellyttää eniten asenteiden, joiltain osin toimintatapojen ja jonkin verran myös säännösten muuttamista.<br />
Kuntalain 1.2 §:n ja 13.1 §:n sisältöä on tulkittava siten, että niiden tarkoituksena on palvella poliittisten<br />
tavoiteasettelujen todellista toteutumista, eikä palvella pelkästään muodollisjuridisina päätöksenteon<br />
järjestämistä koskevina ohjeina.<br />
Keskustelualoite on toteutettu kunnallisen demokratian kehittämishankkeen toimesta. Hanke toteutetaan<br />
sisäasiainministeriön kuntaosastolla ja se on osa pääministeri Vanhasen hallituksen kansalaisvaikuttamisen<br />
politiikkaohjelmaa. Hanke keskittyy edustuksellisen demokratian, kuntien tehtävien ulkoistamisen ja<br />
markkinaistumisen yhteensovittamismahdollisuuksien selvittämiseen. Sen toimikausi on 1.1.2004 <strong>–</strong><br />
31.12.2006.<br />
Avainsanat (asiasanat)<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>, kunnallinen kansanvalta, valtuusto<br />
Muut tiedot<br />
ISBN 951-734-985-8 (PDF). Julkaisu löytyy verkosta osoitteesta www.intermin.fi/julkaisu/232006.<br />
Sarjan nimi ja numero<br />
Sisäasiainministeriön julkaisusarja 23/2006<br />
ISSN<br />
1236-2840<br />
ISBN<br />
951-734-984-X<br />
(nid.)<br />
Kokonaissivumäärä<br />
Kieli<br />
Suomi<br />
Hinta<br />
25 euroa + alv<br />
Luottamuksellisuus<br />
Julkinen<br />
212<br />
Jakaja<br />
Sisäasiainministeriö<br />
Kustantaja<br />
Sisäasiainministeriö<br />
3
KUNNAN INRIKESMINISTERIET<br />
LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong> PRESENTATIONSBLAD<br />
Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande, sekreterare)<br />
Aimo Ryynänen<br />
FöD, Professor i kommunalrätt, Tammerfors universitet<br />
Utgivningsdatum<br />
14.6.2006<br />
Typ av publikationen<br />
Diskussionsinitiativ<br />
Uppdragsgivare<br />
Projektet för utvecklande av den kommunala<br />
demokratin<br />
Datum för tillsättandet av organet<br />
18.12.2003<br />
Publikation (även den finska titeln)<br />
Kommunens förtroendeperson. Representant - beslutsfattare - politiker<br />
Publikationens delar<br />
Sammandrag publikation<br />
Referat<br />
I diskussionsinitiativet behandlas den kommunala förtroendepersonens ändrade ställning, ur det perspektiv<br />
som hans eller hennes olika roller ger. Ett viktigt kännetecken för kommunal självstyrelse är ett<br />
förtroendepersonsystem som grundar sig på invånarnas autonomi och handlande på eget ansvar. En<br />
anpassning av den kommunala förtroendepersonens ställning till samhälleliga, juridiska och politiska<br />
förändringar har varit nödvändig. Den kommunala tjänstekårens tillväxt, beslutsdelegeringen, områdes- och<br />
regionindelningen, likaså privatiseringen och bolagiseringen, har lett till att förtroendepersonerna som tidigare<br />
fattade konkreta beslut, nu skall fatta och kontrollera principiella målsättningsbeslut. Men har de samtidigt<br />
förlorat sitt grepp om den kommunala verksamheten och, ur kommuninvånarnas perspektiv, blivit onödiga?<br />
Behöver kommuninvånarna ännu någon förtroendeperson som representerar dem, när de direkt kan kontakta<br />
den ansvariga tjänsteinnehavaren, eller om de kan använda sig av den direkta demokratins effektiva metoder?<br />
Den kommunala verksamheten förlorar självstyrelsestyrkan om uppmärksamhet fästs endast vid effektiv<br />
tjänsteproduktion. Värdet av kommunal självstyrelse ligger i förtroendeverksamheten, kommuninvånarnas<br />
insats i det egna kommunsamfundets verksamhet. Detta får inte glömmas när den kommunala<br />
serviceverksamheten förnyas så, att den fungerar i allt större eller självständigare enheter.<br />
Förtroendeverksamheten har ett egenvärde som inte kan ersättas enbart med att stärka den direkta<br />
demokratin med kvalitetssystem eller ökad statlig bevakning. Om förtroendepersonernas svåra, t.o.m. tråkiga<br />
uppgift huvudsakligen blir att sköta förenhetligande och schematiskt förverkligande av de statligt fastställda,<br />
offentliga tjänsterna, är det inte konstigt om sådan verksamhet inte inspirerar kommuninvånarna att motta<br />
förtroendeuppgifter.<br />
I diskussionsinitiativet granskas förtroendepersonens rättigheter, skyldigheter och ställning. Som bakgrund<br />
föreslås också internationell diskussion, eftersom problemen och utvecklingsbehoven är mycket likartade i<br />
flera länder med stark, kommunal självstyrelse. Runt temat presenteras speciellt Europarådets<br />
rekommendationer och andra dokument. På basis av dessa ges också olika utvecklingsförslag. Gemensamt<br />
för dessa är att den unika och ekonomiskt förmånliga expertis, samt andra insatser som<br />
förtroendepersonsystemet erbjuder, kunde kanaliseras till den kommunala verksamheten på ett mer lyckat sätt<br />
än idag. Det största kravet är en ändring av attityderna, av verksamhetssätten till vissa delar och i någon mån<br />
också av bestämmelserna. Innehållet i kommunallagen 1.2 § och 13.1 §, måste tolkas på så sätt, att syftet blir<br />
att tjäna det egentliga förverkligandet av de politiska målsättningarna, och inte endast som formellt juridiska<br />
anvisningar för organiseringen av beslutsfattandet.<br />
Diskussionsinitiativet har förverkligats i uppdrag av Projektet för utvecklande av den kommunala demokratin.<br />
Projektet förverkligas på inrikesministeriets kommunavdelning och det är en del av politikprogrammet för<br />
medborgarinflytande i statsminister Vanhanens regering. Projektet koncentrerar sig på att utreda<br />
möjligheterna för sammanpassning av representativ demokrati, outsourcing och marknadsutsättning av<br />
kommunuppgifter. Mandattiden är 1.1.2004 <strong>–</strong> 31.12.2006.<br />
Nyckelord<br />
förtroendeperson, kommunal demokrati, fullmäktige<br />
Övriga uppgifter<br />
ISBN 951-734-985-8 (PDF). Publikationen finns i Internet på adressen www.intermin.fi/julkaisu/232006.<br />
Seriens namn och nummer<br />
Inrikesministeriet publikationsserie 23/2006<br />
Sidoantal<br />
212<br />
Distribution<br />
Inrikesministeriet<br />
Språk<br />
finska<br />
ISSN<br />
1236-2840<br />
Pris<br />
25 euro + moms<br />
Förlag<br />
Inrikesministeriet<br />
ISBN<br />
951-734-984-X (inb.)<br />
Sekretessgrad<br />
Offentlig<br />
4
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
SISÄLLYSLUETTELO<br />
Esipuhe .......................................................................................................................7<br />
1. Johdanto ..............................................................................................................9<br />
2. Historiallinen kehitys: <strong>päättäjä</strong>stä ja asioidenhoitajasta katselijaksi? .......................14<br />
3. Luottamushenkilön aseman epämääräisyys: tutkimuksen vähäinen huomio ............25<br />
4. Määrä vai laatu tärkeämpää? ...............................................................................33<br />
5. Kuntalain osoittama tehtävä ja keinot ...................................................................38<br />
6. Kuka on kelpoinen <strong>luottamushenkilö</strong>ksi? ..............................................................42<br />
7. Luottamushenkilö: virkamies vapaa-ajalla .............................................................55<br />
8. Luottamushenkilö <strong>päättäjä</strong>nä ..............................................................................62<br />
8.1. Keskeisen päätösvallan käyttö <strong>luottamushenkilö</strong>illä .....................................62<br />
8.2. Ylimmän <strong>luottamushenkilö</strong>johdon valta ......................................................66<br />
8.3. Työnjako ylimmässä johdossa .....................................................................70<br />
9. Luottamushenkilö kansalaisnäkemyksen välittäjänä ...............................................76<br />
10. Luottamushenkilö <strong>poliitikko</strong>na .............................................................................83<br />
10.1. Hallinnon hoitajuudesta poliitikoksi ...........................................................83<br />
10.2. Valtuustoryhmä <strong>luottamushenkilö</strong>n tukena vai toiminnan rajoittajana ..........87<br />
10.3. Yleisen edun huomioonottamisen vaatimus .................................................92<br />
11. Luottamushenkilö kuntansa edunvalvojana ...........................................................96<br />
12. Luottamushenkilön oikeudet ja velvollisuudet .......................................................99<br />
13. Luottamushenkilön käyttäytymiselle asetettavat vaatimukset ...............................116<br />
13.1. Miksi vaatimukset hyvästä hallinnosta ovat nousseet tärkeiksi? ...................116<br />
13.2. Päätöksentekojärjestelmän toimivuus .......................................................117<br />
13.3. <strong>Kunnan</strong> toiminta ja sitä koskevat hallinnonuudistusperiaatteet ...................118<br />
13.4. Eettisten periaatteiden tarve .....................................................................121<br />
14. Työnjako viranhaltijoiden kanssa: hevosten vedettävä samaan suuntaan ..............128<br />
14.1. Työnjako periaatteellisella tasolla selkeä - käytännössä ei ...........................128<br />
14.2. Esittelymenettelyn merkitys työnjaon kannalta ...........................................132<br />
14.3. Kunnallispoliittisen agendan määrittely .....................................................138<br />
14.4. Kunnallinen itsehallinto nyt: kansanvallan ohjauksessa toimivaa<br />
virkamieshallintoa? ..................................................................................140<br />
15. Luottamushenkilöihin kohdistuva valvonta .........................................................142<br />
15.1. Valvonnan tarve ........................................................................................142<br />
15.2. Ulkoinen valvonta ....................................................................................142<br />
15.3. Sisäiset valvontajärjestelmät .....................................................................146<br />
5
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
16. Edustuksellisen demokratian tukehtuminen viranhaltijavallan ja kansalaisten<br />
suoran vaikuttamisen välissä? .............................................................................160<br />
16.1. Luottamustoimisuuden arvo ....................................................................160<br />
16.2. Kunnallisen toiminnan monimutkaistumisen ongelma ...............................161<br />
16.3. Delegoinnin rajat .....................................................................................164<br />
16.4. Edustuksellisen ja suoran demokratian välinen suhde .................................166<br />
16.5. Kunnista hankintakonttoreita - <strong>luottamushenkilö</strong>iden työn loppu? .............173<br />
17. Kansainvälinen vertailu: ovatko ongelmat samat? ...............................................177<br />
18. Hyvän <strong>luottamushenkilö</strong>n huoneentaulu ............................................................183<br />
19. Tulevaisuuden <strong>luottamushenkilö</strong> .......................................................................186<br />
Lähdeluettelo ...........................................................................................................193<br />
6
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ESIPUHE<br />
Kunnallishallinnon peruslaki, kuntalaki, perustuu edustukselliseen demokratiaan.<br />
Sen mukaisesti kunnan asukkaiden itsehallintoa hoitavat vaaleissa valitut valtuutetut<br />
ja heille vastuulliset valtuuston valitsemat muut <strong>luottamushenkilö</strong>t.<br />
”All politics is local” on amerikkalainen toteamus. Siihen voisi lisätä: All politics is personal.<br />
Politiikka on aina paikallista, siis kunnallista ja se on aina henkilöiden toteuttamaa.<br />
1 Tällainen toteamus voi kuulostaa suomalaisessa maaperässä oudolta. Yhtenäisvaltiossahan<br />
on yhtenäinen politiikka, jota hoidetaan ylätasolla eduskunnassa ja valtioneuvostossa<br />
samoin kuin tasavallan presidentinkin taholla. Kunnissa se pannaan<br />
täytäntöön, sillä kunnat hoitavat ”hallintoa”, klassista politiikan täytäntöönpanoa.<br />
Näinhän ajattelu vieläkin näyttää varsin yleisesti olevan. Tällaisen julkikuvan ja ajattelun<br />
vallitessa tietysti kysymys kuntien <strong>luottamushenkilö</strong>iden roolista muodostuu<br />
kummalliseksi. Heillä on kansalaisten vaaleissa antama legitiimi valtakirja ottaa vastuu<br />
paikallisyhteisön ja sen asukkaiden hyvinvoinnin kehittämisestä ja toteuttamisesta,<br />
mutta he olisivatkin vain hallinnon hoitajia, valtiollisen politiikan ”täytäntöönpanijoita”.<br />
Tässä on tietysti jotain ristiriitaista. Tämä koskee erityisesti valtuuston ja<br />
valtuutettujen asemaa: ovatko valtuutetut kansan edustajia, parlamentaarikkoja vai<br />
vain paikallishallinnon hoitajia. Vaihtoehdosta riippuen on heidän oikeudellisen asemansakin<br />
oltava erilainen.<br />
Tästä <strong>luottamushenkilö</strong>n ristiriitaiseksi nähdystä roolista käsin on noussut tarve<br />
seuraaviin tarkasteluihin. Kun luemme voimassa olevasta lainsäädännöstämme,<br />
mikä on <strong>luottamushenkilö</strong>n asema, joudumme vielä enemmän ymmällemme. Esille<br />
nousee monia ristiriitaisuuksia: <strong>luottamushenkilö</strong>n vastuu suhteessa hänen käytössään<br />
oleviin keinoihin, kansalaisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden toimintaan kohdistamien<br />
vaatimusten suhde mahdollisuuksiin, valtionhallinnon sektorittaiset ja jopa keskenään<br />
ristiriitaiset vaatimukset suhteessa <strong>luottamushenkilö</strong>ille asetettuun kokonaisvastuuseen<br />
ja niin edelleen. Kyseisen kaltaiset ongelmat on toisaalta tarpeen asettaa<br />
myös muissa maissa tapahtuneiden muutosten yhteyteen: vaikkapa politiikan ja hallinnon<br />
välisten suhteiden kenttään tai suoran demokratian vahvistumiseen ja tämän<br />
johdosta edustukselliselle demokratialle asetettuihin uudistumishaasteisiin. Vielä on<br />
nostettava yksi <strong>luottamushenkilö</strong>n toiminnan kannalta keskeinen ja ongelmallinen<br />
vaatimus: näkemys kunnasta nykyistä suuremmassa määrin yritysmäisesti toimivana<br />
yksikkönä.<br />
Käsillä oleva raportti on yksi sisäasiainministeriön kunnallisen demokratiahankkeen<br />
keskustelualoite. Luottamustoimisuuteen perustuvan kunnallisen itsehallinnon<br />
toimintaedellytysten turvaaminen on kunnallisen demokratian säilyvyyden ja<br />
1<br />
Pelinka 2004, 19.<br />
7
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
toimivuuden elinehto. Aivan erityisen haasteensa tälle seikalle antaa vireille saatettu<br />
kunta- ja palvelurakenneuudistus, jonka osittainenkin toteutuminen merkitsee kuntakoon<br />
kasvamista ja palvelujen tuottamisen siirtymistä yhä suuremmille yksiköille.<br />
Edustukselliselle demokratialle ja sen toimijoille, <strong>luottamushenkilö</strong>ille toimintatapojen<br />
ja -edellytysten muutos on mullistava. Toivon kirjassa esitettyjen tarkastelujen<br />
palvelevan kunnallisen demokratian kehittämisestä käytävässä keskustelussa ja antavan<br />
maamme monituhatlukuiselle <strong>luottamushenkilö</strong>joukolle ajatuksia oman toimintansa<br />
tueksi. Aihepiiriä periaatteellisemmalta kannalta tarkastelevan julkaisun<br />
puutteen olen voinut havaita niin työssäni kunnallisoikeuden tutkijana ja opettajana<br />
kuin toimiessani oman kotikaupunkini Orimattilan <strong>luottamushenkilö</strong>nä.<br />
Hallintotieteiden tohtori Kauko Heuru on ystävällisesti antanut rakentavia ja näkemyksiäni<br />
laajentavia kommenttejaan kirjoittamisvaiheen kuluessa. Kauko Heuru<br />
on ollut myös sisäasiainministeriön kutsumana välipalautetta antaneessa asiantuntijaryhmässä<br />
yhdessä dosentti Kaija Majoisen kanssa. He yhdessä projektipäällikkö<br />
Mika Rossin, projektisihteeri Inga Nyholmin ja ylitarkastaja Markku Möllärin, eli<br />
sisäasiainministeriön kunnallisen demokratiahankkeen kannustavan tiimin kanssa<br />
antoivat hyödyllisiä näkökohtia ja samalla tärkeän tuen kirjoitustyön kuluessa. Esitän<br />
parhaat kiitokseni heille kaikille. Kiitän sisäasiainministeriötä yhteistyöstä ja työni<br />
julkaisemisesta Kunnallisen demokratian kehittämishankkeen Keskustelualoitteetjulkaisusarjassa.<br />
Tampereella 26. huhtikuuta 2006<br />
Aimo Ryynänen<br />
8
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
1. JOHDANTO<br />
”Paikalliset tyrannit ovat monin verroin kiusallisempia kuin kaukana olevat.”<br />
Walter Jellinek<br />
Kunnalla on oikeushenkilöllisyys tai kuten aiemmin on sanottu, se on juridinen henkilö.<br />
<strong>Kunnan</strong> samoin kuin muidenkin oikeushenkilöiden tahto luodaan luonnollisen<br />
tahdon puuttuessa oikeushenkilön, tässä tapauksessa kunnan, pysyvällä edustuksella<br />
eli kunnan toimielinedustuksella. Kunnalla itsehallintoyhdyskuntana tulee olla omat<br />
toimielimet, jotka huolehtivat sen tahdonmuodostuksesta. Se puolestaan, miten<br />
nämä toimielimet kuntaa varten asetetaan, on tyypillisesti kunnallisen itsehallinnon<br />
erikoinen tunnusmerkki. 2 Toisaalta ero kunnallisen itsehallinnon ja valtionhallinnon<br />
välillä ei ole tehtävien vaan organisaation järjestelyn erilaisuudessa.<br />
Aiemmassa kunnallislainsäädännössä - kuten voimassa olevassa kuntalaissakaan<br />
- ei säännellä varsinaista kunnan virasto-organisaatiota, vaikka sen merkitys tänä<br />
päivänä kunnan toiminnassa ja tahdonmuodostuksessa on olennainen. Tälle on olemassa<br />
kaksi kunnallisesta itsehallinnosta johdettavaa syytä. Ensinnäkin kunnalliseen<br />
itsehallintoon kuuluu kunnan oikeus itse päättää elimistönsä järjestämisestä. Tämä<br />
oikeus on täysimääräisemmin toteutunut vasta vapaakuntakokeilun kautta ja Euroopan<br />
paikallisen itsehallinnon peruskirjan voimaansaattamisen myötä (1991 lähtien).<br />
Toiseksi kunnan viranhaltijat ja erityisesti kunnalliset virastot ovat oikeudellisesti<br />
eräänlainen poikkeusilmiö kunnallishallinnossa, jonka on perinteisesti edellytetty<br />
perustuvan <strong>luottamushenkilö</strong>iden hoitamaan hallintoon. 3 <strong>Kunnan</strong> virat sijoittuvat<br />
pelkästään täytäntöönpanon ja valmistelun alueelle (eräänlaisena poikkeuksena kunnanjohtajan<br />
virka). 4<br />
Voisi siis pitää selvänä, että <strong>luottamushenkilö</strong>iden asema on jo tästä lähtökohdasta<br />
johtuen vahva ja ongelmaton. Näin ei kuitenkaan ole. Luottamushenkilöillä sanotaan<br />
kunnallishallinnossa olevan keskeinen asema. 5 Tämä näkemys vastaa luonnollisesti<br />
kunnallisen itsehallinnon perusperiaatetta (<strong>luottamushenkilö</strong>hallinnon periaa-<br />
2<br />
Kekkonen 1936, 71.<br />
3<br />
Mäenpää 1981, 141.<br />
4<br />
Heuru 2001, 27.<br />
5<br />
Esim. Hannus - Hallberg 2000, 236. Samoin Ruotsissa Bohlin 1999, 78: ”Ruotsin kunnallislainsäädäntö on<br />
kuitenkin jo pitkään perustunut - ja perustuu edelleen - periaatteelle, että kunnan hallintoa ohjaavat poliitikot.”<br />
9
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
tetta). 6 Maamme kunnallisen toiminnan perustuessa edustukselliseen demokratiaan<br />
ovat <strong>luottamushenkilö</strong>t luonnollisesti kunnan asukkaiden edustajina päätösvallan<br />
käyttäjiä. Tätä perusperiaatetta ei ole kyseenalaistettu kunnallislainsäädännön eri yhteyksissä<br />
tapahtuneissa uudistuksissa. 7 Edustuksellisessa demokratiassa vallankäytön<br />
painopisteen tuleekin olla kansalaisten suoraan valitsemista edustajista koostuvassa<br />
parlamentissa. 8 Tämä perusperiaate nojaa niin oman maamme perustuslakiin<br />
(121 §) kuin maamme hyväksymään Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon<br />
peruskirjaan (3-artiklan 2. kappaleeseen).<br />
Kokonaan toinen asia on, vastaako todellisuus normipohjaa. Monet seikat ovat<br />
johtaneet kunnallisen itsehallinnon toimintojen ammatillistumisen myötä <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
vaikutusmahdollisuuksien tosiasialliseen heikentymiseen. Tätä<br />
koskevaa keskustelua on käyty jo vuosien ajan. 9 Lautakuntien määrän väheneminen,<br />
sinänsä perusteltu delegointi ja siirtyminen tavoitteiden kautta tapahtuvaan ohjaukseen<br />
ovat olleet osaltaan vaikuttamassa kehitykseen. Erityisesti tämä kehitys on<br />
koskettanut valtuustojen asemaa. Valtuustojen joutuminen sivuraiteelle käytännön<br />
kunnallispoliittisesta arjesta on osoitettu monissa suhteellisen tuoreissa tutkimuksissa<br />
(Heurun, Leväsvirran ja Majoisen väitöskirjoissa; ks. niiden esittelyä 3. luvussa).<br />
Toisaalta katsotaan, että valtuustoilla (ja siten <strong>luottamushenkilö</strong>illä) on niin paljon<br />
valtaa kuin ne haluavat käyttää. Tämä pitää eittämättä paikkansa, mutta onko valtuustoilla<br />
sellaisia instrumentteja, joilla valtaa käytetään, on jo kyseenalaisempaa.<br />
Tilanne on vähintään ristiriitainen. Voiko yhtenä selityksenä olla myös se seikka,<br />
että kunnallishallintoa parin viime vuosikymmenen kuluessa ravistelleet muutokset<br />
ovat tehneet <strong>luottamushenkilö</strong>ille itselleenkin epämääräiseksi sen seikan, mihin he<br />
ovat oikeutettuja ja toisaalta velvoitettuja. Vuoden 1995 kuntalaki on luonteeltaan<br />
väljä puitelaki, jossa aiempien kunnallislakien mukaisella tavalla ei enää yksityiskoh-<br />
6<br />
Esim. Merikoski: ”Erityisesti tahtoisin korostaa päättävän elimen asettamista yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen<br />
perustuvalla vaalilla.” Merikoski 1969, 520. Samoin KM 1993:33, 193-210 ja Rasinmäki 1997, 224.<br />
7<br />
Tätä seikkaa voi tietysti pitää erikoisena, sillä kunnan asukkaillahan ei tosiasiassa ole päätösvaltaa, heillä on<br />
ainoastaan vaalioikeus. Tätä seikkaa on esim. Almquist pitänyt kansanvallan kannalta puutteellisena: ”Mutta<br />
voiko yhteisten asioiden hoitoon todenmukaisesti vaikuttaa ilman henkilökohtaista oikeutta osallistua<br />
asiakysymysten päätöksentekoon? Sitä kansalaisoikeuttahan meillä edustuksellisesti hallituissa maissa ei ole.<br />
On ainoastaan vaalioikeus. Eli oikeus kerran neljässä vuodessa (Suomessa) luovuttaa osallistumisoikeutemme<br />
päätöksentekoon jollekin eduskuntaan tai kunnanvaltuustoon pyrkivälle henkilölle. Mutta toteutuuko demokratia,<br />
eli kansan enemmistön tahto pelkän vaalioikeuden avulla?” Almquist 1979, 17.<br />
8<br />
von Mutius 1983, 139.<br />
9<br />
Keskustelu on noudatellut samojen ongelmien tarkastelua kuin muissakin vahvan kunnallisen itsehallinnon<br />
maissa. Eräänä kriittisyyden ääripäänä voidaan pitää saksalaisen Ellweinin jo v. 1970 esittämää analyysia.<br />
Hänen mukaansa voitiin kunnallisesta itsehallinnosta puhua enää pelkkänä näennäisdemokraattisten järjestelyjen<br />
legitimaatiofunktiona. Toimivalla hallinnolla on siinä totaalinen valta. ”<strong>Kunnan</strong>valtuusto ei kontrolloi<br />
kunnan hallintoa, se ei johda sitä, pelkästään myöntää vastuuvapauden hallinnolle.” Tällaisten olosuhteiden<br />
vallitessa itsehallinto on demokraattisesti nullum. Ks. siteeraus von Mutius 1983, 139. Suomessa tämän on jo v.<br />
1981 todennut osuvasti Koskinen: ”Valtuustokeskeisyys vastaa kyllä KunL:n kirjainta ja ymmärtääkseni myös<br />
sen henkeä, mutta todellisuutta se ei vastaa. Valtuuston päätösvalta on de facto siirtynyt kaupunginhallitukselle<br />
lukuunottamatta - ehkä - niitä tapauksia, jotka vaativat määräenemmistön (oik. ovat määrävähemmistöllä<br />
estettävissä):” Koskinen 1981, 261.<br />
10
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
taisesti säännellä asioista. 10 Ehkä senkään vuoksi <strong>luottamushenkilö</strong>iden rooli ei ole<br />
- varsinkaan uusille <strong>luottamushenkilö</strong>ille - kovin hyvin avautuva.<br />
Oikeastaan yllättävää on se seikka, että keskeisten kunnallisten luottamustointen<br />
hoitajien oikeudellinen asema on jätetty sääntelemättä. Valtuuston puheenjohtajalla<br />
on protokollassa valtuustoa edustavana henkilönä kunnan ylin asema. Mutta tuo<br />
asema ei lainsäädännön mukaan tuo hänelle muita oikeuksia kuin valtuuston kokousten<br />
johtamisen. Samankaltainen on kunnanhallituksen puheenjohtajan asema.<br />
Tätä omituisuutta ei suomalaisessa arkitodellisuudessa ole kuitenkaan kummasteltu.<br />
On tyydytty varsin nöyrästi siihen, että julkisuudessa kunnan ”kasvot” ovatkin<br />
vaaleilla valitun <strong>luottamushenkilö</strong>johdon asemesta viranhaltijalla, kunnanjohtajalla.<br />
Tämä julkisuuskuva osoittaa hyvin suomalaisen kunnallisen itsehallinnon sekavuuden,<br />
virkavaltaisuuden ja puutteellisen vastuutuksen. 11<br />
Suomalainen lainsäädäntö ei myöskään erottele vaaleilla valittua tai valtuuston<br />
valitsemaa <strong>luottamushenkilö</strong>ä. Molemmat ovat kuntalain 5. luvussa tarkoitettuja<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>itä. 12 Yksittäisiä eroja on vaalikelpoisuutta ja esteellisyyttä koskevissa<br />
säännöksissä. Kuitenkin oikeudellisen aseman kannalta pitäisi olla ratkaisevaa,<br />
onko tehtävän haltijalla vaaliin perustuva mandaatti vai ei. Vaille tutkimuksellista<br />
tarkastelua on jäänyt se perustavaa laatua oleva kysymys, voiko kunnan asukkaita<br />
edustuksellisessa demokratiassa edustaa muu kuin vaaleilla valittu, siis valtuutettu.<br />
Voimassa oleva lainsäädäntö, kuntalaki, samoin kuin aiemmat kunnallislaitkin<br />
pitävät sitä mahdollisena. Kuntalaissa tyydytään ainoastaan viittaamaan siihen itsestäänselvyyteen,<br />
että valtuusto voi tehdä päätöksen ainoastaan valtuutettujen valitsemisesta<br />
kunnanhallitukseen ja lautakuntiin (kuntalain 18.1 §). 13 Demokratian ja<br />
kansanvallan ”legitimaatioketjun” (ks. sen määrittelyä tarkemmin jäljempänä) kannalta<br />
näkemys on kuitenkin erittäin ongelmallinen. Yhtäältä tämän ongelmallisuuden<br />
syynä on valintamenettely, jossa vallitsevat liioittelematta sanoen villin lännen<br />
pelisäännöt. Kunnallisvaalien jälkeen käydään ryhmissä uudet vaalit, joissa tapahtuva<br />
menettely on täysin sääntelemätöntä. Tätä ongelmallisuutta on lisännyt myös<br />
delegointi, jonka kautta aiemmin valtuustolle kuulunutta päätösvaltaa on siirtynyt<br />
kunnanhallitukselle ja lautakunnille. Kunnallisen kansanvallan kannalta peruskysymys<br />
on, voivatko itsehallinnollista julkista valtaa käyttää muut kuin siihen vaaleilla<br />
10 KM 1993:33, 20-21 ja 155 ja HaVM 18/1994 vp s. 3.<br />
11 Sauri 2003, 9 ja Mennola 1991, 132-133.<br />
12 Termi <strong>luottamushenkilö</strong> tuli käyttöön vuoden 1976 kunnallislain myötä. Lakia valmistelleen kunnallishallintokomitean<br />
mietinnössä (1973:60 s. 32-43) käytettiin perinteistä luottamusmies-termiä. Aiemmin oli<br />
puhekielessä myös yleistä kunnallismies-termin käyttö. Termin omaksuminen varsinkin arkikäytössä näyttää<br />
edelleen vakiintumattomalta, sillä lehdistössäkin käytetään vielä luottamusmies-termiä. Yhtä vakiintumaton<br />
termin sisäistäminen oli kunnallislakia koskeneessa eduskuntakeskustelussa (1976 vp Ptk 3, esim. s. 2238).<br />
13 Tämän ns. valiokuntamallin käytölle on olemassa myös oikeudellisia esteitä, kuten tasa-arvolain säännökset.<br />
KHO 1999:20: Hallintosäännön määräys, jonka mukaan kaupunginhallituksen ja lautakuntien jäsenistä<br />
enemmistön tulee olla valtuutettuja, ei ollut sellainen erityinen syy, joka oikeuttaisi poikkeamaan naisten ja<br />
miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 2 momentin kiintiösäännöksestä.<br />
11
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
valtuutetut. Jos - niin kuin perusteltua on - tätä pidetään demokratian kannalta ongelmallisena,<br />
on ongelma myös määrällisesti merkittävä. Kunnallisista <strong>luottamushenkilö</strong>istä<br />
(n. 36 000) vaaleilla valittuja eli valtuutettuja olisi vain kolmasosa. Eurooppalainen<br />
demokratiakäsitys ei oikein hyväksy sitä meillä lainsäädännönkin sallimaa<br />
tapaa, että poliittisia päätöksiä tekevissä elimissä (kuten kunnanhallituksessa ja lautakunnissa)<br />
jäseninä on muitakin kuin kansan vaaleilla valitsemia edustajia. 14 Tällaisia<br />
muita henkilöitä toimielimiin voi kyllä kuulua, mutta silloin he ovat asemaltaan<br />
varsinaisten jäsenten suhteen poikkeavia (ns. kutsuttuja asiantuntijoita).<br />
Jo termi <strong>luottamushenkilö</strong> antaa ymmärtää, että tehtävän hoitajalla tulee olla<br />
kunnan asukkaiden luottamus. Miten sellaista voi olla henkilöllä, joka ei ole sitä vaalien<br />
kautta hankkinut?<br />
Tällaisen suomalaisen käytännön perusteluiksi voidaan esittää vakiintuneen käytännön<br />
ohella se näkemys, jonka mukaan kunnallisen kansanvallan kannalta laajan<br />
joukon mukaan saaminen paikallisten asioiden hoitoon on tärkeää. Voi löytyä myös<br />
muita vastakkaisia perusteita, joilla on merkitystä. Mikä vaikutus esimerkiksi valtuuston<br />
vallan kannalta on sillä, että kunnanhallituksen jäsenet ovat valtuutettuja? Eikö<br />
se johda siihen, että valtuustolle kuuluvat päätökset tosiasiallisesti esiratkaistaan jo<br />
hallitusvaiheessa?<br />
Oman lisävärinsä <strong>luottamushenkilö</strong>iden joukkoon tuo vaatimus ns. käyttäjädemokratian<br />
vahvistamisesta. Tällaiseen mahdollisuuteen viitattiin jo kuntalain säätämisen<br />
yhteydessä. Erityisesti laitosten johtokuntien organisatorinen asema voi edellyttää,<br />
ettei valtuusto valitse johtokuntaa. Johtokunnan valinnan osalta harkittavaksi<br />
voisivat tulla myös erilaiset henkilöstö-, käyttäjä- ja asiakasdemokratian toteuttamistavat.<br />
Esimerkiksi palvelujen käyttäjät voisivat tehdä esityksiä valittavista jäsenistä. 15<br />
Viime vuosina on kiinnitetty runsaasti huomiota siihen, etteivät kunnan asiat kiinnosta<br />
enää asukkaita samalla tavoin kuin aiemmin. 16 Yleisesti ottaen yhteisöllisyyden<br />
tunne ja yhteisöön sitoutuminen ovat heikentyneet monissa länsimaisissa yhteiskunnissa.<br />
Näillä muutoksilla on tärkeitä vaikutuksia demokratian harjoittamiseen ja ne<br />
selittävät jossakin määrin välinpitämättömyyden ja politiikasta vetäytymisen, jotka<br />
ovat olleet selkeitä ilmiöitä viime vuosina. 17 Ongelman ratkaisuvaihtoehtoja on etsitty<br />
eri valtakunnallisten hankkeiden kautta aina vapaakuntakokeilusta osallisuushankkeeseen<br />
ja kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmaan. Syyt lienevät varsin selvästi<br />
seuraavat:<br />
14 Mennola 1991, 53 ja Riberdahl 1991, 230. Ongelmallisuus on todettu myös kuntalakia säädettäessä, HE<br />
192/1994 vp s. 26. Kunnallishallinnon ideaalityyppiä esitellessään Lidström pitää yhtenä ehtona sitä, että kansanvaltaisessa<br />
kunnallishallinnossa kansalaiset valitsevat päätöksentekijät yleisissä ja salaisissa vaaleissa mutta<br />
voivat myös harjoittaa suoraa demokratiaa (Lidström 2003, 245).<br />
15 HE 192/1994 vp s. 28.<br />
16 Esim. eduskunnan hallintovaliokunta on edellyttänyt pohdittavaksi keinoja, joilla <strong>luottamushenkilö</strong>nä<br />
toimiminen tehdään riittävän houkuttelevaksi kuntalaisille. HaVM 11/2000 vp s. 10.<br />
17 Alue- ja paikallisdemokratia Euroopan unionissa 1999, 10.<br />
12
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
”Kiinnostus yhteisten asioiden hoitamiseen on saattanut vähentyä senkin vuoksi, että hyvinvointipalvelut<br />
on varsin pitkälle saatu rakennettua 1980-luvun loppuun mennessä. Laman aikana 1990-<br />
luvun alkupuolella, mutta myös sen jälkeen - kuntien talouden tilasta johtuen - on jouduttu rationalisoimaan<br />
toimintoja voimakkaasti ja osaksi tinkimään palveluista tai niiden kehittämisestä.<br />
Lisäksi yhteisten asioiden hoitaminen merkitsee luonteensakin mukaisesti sitä, että kunnallisessa<br />
päätöksenteossa on jouduttu ja joudutaan vastaisuudessakin tekemään joidenkin kannalta myös<br />
ns. ikäviä ratkaisuja, mikä saattaa vähentää halukkuutta asettua ehdolle luottamustoimiin. Luottamustoimen<br />
hoitaminen on kaikkiaan vaativaa ja vie paljon aikaa.” 18<br />
Mutta ehkä merkittävin syy on se, jota on sanottu suomalaisen kunnallishallinnon<br />
vahvuudeksi, nimittäin sen tehtäväpiirin laajuus. Tämän seurauksena kunnallinen<br />
toiminta on väistämättä teknistynyt ja virkavaltaistunut, muuttunut vähemmässä<br />
määrin ”poliittiseksi”. Eroa mannereurooppalaiseen kuntien valtuustotyöskentelyyn<br />
voi luonnehtia näinkin:<br />
”Valtuustoissa ei siellä juurikaan pidetä kansliakielisiä puheita tulosjohtamisesta taikka organisaatiokulttuurista<br />
vaan ruoditaan talonpoikaisjärjellä paikallisia asioita.” 19<br />
Viimeiseksi on syytä vielä nostaa kysymys vallan väärinkäytön mahdollisuudesta.<br />
Laajan itsehallinnon ja laajan tehtäväpiirin vallitessa tällaiseen ovat yksittäistapauksissa<br />
aina edellytykset olemassa. Miten päätöksenteon objektiivisuus ja asianmukaisuus<br />
turvataan? Lähtökohtaisesti keinoina voidaan nähdä ainakin seuraavat 20 :<br />
Ex-ante, etukäteiset<br />
- Kansalaisten ja <strong>luottamushenkilö</strong>iden väliset ”sopimukset” (<strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
oikeuksien ja velvollisuuksien tarkka määrittely, contract design); ja<br />
- Ehdokkaiden ”läpivalaisun” ja valikoitumisen mekanismit (screening and selection<br />
mechanismus);<br />
Ex-post, vallan delegoinnin jälkeen vaikuttavat<br />
- <strong>luottamushenkilö</strong>iden toiminnan valvonta ja heille kuuluva tilintekovelvollisuus<br />
vallankäytöstään (monitoring and reporting requirements); ja<br />
- institutionaaliset kontrollikeinot (institutional checks).<br />
Sitä, millä tavoin kyseiset perusvaatimukset toteutuvat, tarkastellaan keskeisesti jäljempänä.<br />
18 Eduskunnan hallintovaliokunnan mietintö 10/2002 vp valtioneuvoston selonteosta kansalaisten suoran<br />
osallistumisen kehittymisestä.<br />
19 Mennola 1991, 65. Ks. myös Sauri 2002, 143-153, jossa kritisoidaan <strong>luottamushenkilö</strong>iden omaksumaa<br />
”esityslistakielen” käyttöä.<br />
20 Mukaellen Burkert-Dottolon - Moserin (1998, 14) luettelosta.<br />
13
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
2. HISTORIALLINEN KEHITYS:<br />
PÄÄTTÄJÄSTÄ JA ASIOIDEN-<br />
HOITAJASTA KATSELIJAKSI?<br />
Demokratia kansan vallan (”herruuden”) mielessä tarkoittaa sitä, että valtaa harjoitetaan<br />
kansan kautta, kansan itsensä hoitamana. 21 Kunnallinen itsehallinto alkuperäisessä<br />
mielessä - ja edelleenkin eräiden maiden kunnissa harjoitettuna - oli asukkaiden<br />
omavastuista ja itse hoitamaa paikallisten asioiden päättämistä. Vähitellen<br />
se kehittyi valittujen luottamusmiesten hoitamaksi ja siitä edelleen viranhaltijoiden<br />
käytännössä hoitamaksi toiminnaksi. Luottamushenkilöiden rooli koki 1900-luvulla<br />
keskeisen muutoksen: asioiden päättäjistä ja hoitajista he ovat muuttuneet pelkästään<br />
toimivan hallinnon ohjaajiksi ja kontrolloijiksi. Tämäkin rooli ja sen vaikuttavuus<br />
on monin osin ongelmallinen. Vaikka kunnallisen itsehallinnon perusajatus on<br />
pysynyt samana koko nykymuotoisen kunnallisen itsehallinnon ajan, on niin käsitys<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>n roolista ja tehtävistä kuin niitä koskeva käytäntökin vaihdellut<br />
runsaasti eri aikoina.<br />
Tore Modeen on todennut, että Suomessakin on pidetty sitkeästi kiinni 1800-luvun<br />
idyllisissä olosuhteissa syntyneestä kunnallisesta itsehallintoaatteesta, jonka mukaan<br />
kuntalaisille kuuluu itse hoitaa hallintoasiansa ”itse”-sanan merkitessä todella<br />
omakohtaista hallintoelimissä tapahtuvaa toimintaa. 22<br />
Vielä Toivo Holopaisen väitöskirjassa (<strong>Kunnan</strong> asema valtiossa, 1969) katsottiin, että<br />
myös täytäntöönpanon ja hallinnon on kunnassa kuuluttava luottamusmiesvaltaisille<br />
orgaaneille. Tämän säännön syrjäyttäminen merkitsisi poikkeamista perustuslaista.<br />
Perustuslainvoimaisesti on suojattu myös tärkeimpien päätösten tekeminen kollegisissa<br />
elimissä, joiden enemmistön muodostavat luottamusmiehet. 23 Näin laajaa<br />
perustuslainsuojaa kritisoi jo V. Merikoski (eräiden muiden yksityiskohtien ohella). 24<br />
Kansainvälisessä keskustelussa nousi jo 1960-luvun lopulla näkemys kunnallispolitiikan<br />
politisoitumisesta: kunnallishallinto ei ole ”hallintoa”, muualla tehtyjen<br />
yhteiskuntapoliittisten ratkaisujen täytäntöönpanoa paikan päällä, vaan myös omien<br />
yhteiskuntapoliittisten linjausten ja toimenpiteiden tekemistä paikallisten tarpeiden<br />
ja olosuhteiden rajoissa. Samalla, osin tästä muuttuneesta ajattelusta johtuen, myös<br />
valtuustoja alettiin pitää parlamenttiluonteisina kansalaisten edustustoina eikä pelk-<br />
21 Schliesky 2004, 596.<br />
22 Modeen 1981, 348.<br />
23 Holopainen 1969, 330-331.<br />
24 Merikoski 1969, 519.<br />
14
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kinä hallinto-orgaaneina. 25 Valtuustoissa tapahtuva harkinta, ja sitä seuraava tahdonmuodostus,<br />
erilaisten toimintavaihtoehtojen välillä parhaiden ratkaisujen tai myös<br />
poliittisesti kestävän kompromissin aikaansaamiseksi ei muodoltaan eroa mitenkään<br />
siitä, mitä parlamenteissa tapahtuu, nimittäin poliittisesta päätöksenteosta. 26<br />
Eräänlaista ääripäätä merkitsi 1970-luvun puoliväli, jolloin laajentuneen kunnallisen<br />
toiminnan johdosta myös <strong>luottamushenkilö</strong>organisaation toimintaedellytyksiin<br />
alettiin kiinnittää aiempaa vahvempaa huomiota. Vuoden 1976 kunnallislakiin<br />
(953/1976) sisällytettiin <strong>luottamushenkilö</strong>iden oikeuksina kokouspalkkiot, kulukorvaukset,<br />
ansionmenetyksen korvaaminen ja eläke-etu. Viimemainittu etuus oli voimassa<br />
vain parin vuosikymmenen ajan tullessaan poistetuksi 1990-luvun puolivälissä. 27 Jo<br />
voimaan tullessaan järjestelmään kohdistui tiettyjä epäilyjä. 28 Uudelleen <strong>luottamushenkilö</strong>t<br />
tulivat kunnallisen eläkeoikeuden piiriin vuonna 1997. Nykyisin voimassa<br />
oleva Kunnallinen eläkelaki (549/2003) sisältää tästä säännöksen (3 § ja 10.2 §).<br />
Jo ennen vapaakuntakokeilun käynnistymistä 1980-luvun puolivälissä käytiin<br />
keskustelua <strong>luottamushenkilö</strong>n uudesta roolista. Tuolloin oli maan kuntiin tulossa<br />
tavoite- ja tulosjohtamisajattelu. Uudelleenajatteluun antoi painetta kuntien luottamuselinten<br />
päätösten määrällinen kasvu. Jo tuolloin nostettiin esille vaatimus 29<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden keskittymisestä kunnan johtamiseen ja siihen liittyvään päätöksentekoon,<br />
erityisesti linjakysymyksiin ja suunnan antamiseen kunnan hallinnon<br />
kehittymiselle. Periaate oli sittemmin säädetyn kuntalain keskeisenä lähtökohtana.<br />
Vapaakuntakokeilua kritisoitiin erityisesti sen <strong>luottamushenkilö</strong>elinten määrällisen<br />
supistamisen johdosta. Toisaalta kyllä <strong>luottamushenkilö</strong>iden valvonta- ja ohjausvaltaa<br />
ns. pidättämisinstituutiolla osoitettiin kunnanhallituksen ohella myös lautakunnille<br />
ja jaostoille. Lisäksi laajennus toteutui asiallisesti siten, että myös erityislainsäädännön<br />
nojalla tehdyt ratkaisut voivat tulla pidätetyiksi. 30 Näin <strong>luottamushenkilö</strong>orgaanien<br />
25 Esim. Holtmann 1992, 13-22, Ott 1994 ja Wollmann 1999, 356-357.<br />
26 Knemeyer - Jahndel 1991, 17.<br />
27 Luottamushenkilöiden eläketurvasta säädetyn lain (578/1977) mukaan <strong>luottamushenkilö</strong>n toimestaan saamat<br />
palkkiot ja ansionmenetyksen korvaukset oikeuttivat eräin edellytyksin eläketurvaan. Eläkelaki kumottiin<br />
vuonna 1992 lähinnä kustannussyistä. Jos korvaus ansionmenetyksestä ja määräajalta maksettavat erilliset<br />
palkkiot ylittävät eläkkeeseen oikeuttavan vähimmäismäärän, <strong>luottamushenkilö</strong>llä on oikeus kunnalliseen<br />
vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkkeeseen (KVTEL 1.7 ja 2.5 §).<br />
28 Esim. Vataja 1977, 1963: ”Uuden kunnallislain myötä toteutettu ansionmenetyksen korvausjärjestelmä ja<br />
nyt toteutuva <strong>luottamushenkilö</strong>iden eläkejärjestelmä ovat lyhyessä ajassa merkittävästi parantaneet luottamustointen<br />
hoitamisen taloudellisia edellytyksiä. Samalla kun tämä on myönteisenä pantava merkille, on<br />
kuntien välttämätöntä kustannusten kasvun hillitsemiseksi kiinnittää entistä enemmän huomiota asioiden<br />
tehokkaaseen valmisteluun kokousten lyhentäjänä. Tekisipä mieli sanoa, että hyvä ja rutinoitu puheenjohtaja,<br />
joka saa kokouksen sujumaan eikä salli turhia puheita asian vierestä, on entistä arvokkaampi, ehkä peräti<br />
painonsa arvoinen kullassa.”<br />
29 Esim. Suomen Kunnat -lehden pääkirjoituksessa ”Luottamushenkilön muuttuva rooli” 23/1987, 5. Samoin<br />
Suomen Kaupunkiliiton julkaisussa Kaupunkien palvelu- ja hallinto-organisaation uudistaminen, Kunta<br />
uudistuu 1, 1989 s. 7: ”Luottamuselinten tehtävänä tulee olla tavoitteista ja toimintalinjoista päättäminen eli<br />
strategisten asioiden käsittely.” - Samoin esim. Reichard 1992, 844.<br />
30 Isola 1992, 122.<br />
15
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
mahdollisuudet kontrolloida delegoitua toimivallan käyttöä paranivat ja tätä kautta<br />
luottamuselinorgaaneille tuli mahdollisuus aiempaa paremmin ottaa kokonaisvastuuta.<br />
Otto-oikeuden nimellä järjestelmä otettiin sitten kuntalakiin (51 §). 31<br />
Luottamushenkilöiden asemaan vaikuttivat myös eurooppalaiset hallinnon periaatteet,<br />
keskeisimpänä Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirja.<br />
Suomessa se tuli voimaan lokakuusta 1991 lähtien. Sen 6-artiklassa edellytetään, että<br />
kunnilla on oltava riittävä vapaus oman organisaationsa muotoilussa. Tämä merkitsi<br />
mullistavaa muutosta suomalaiseen lainsäädäntöön, jossa lautakuntien ja muiden<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>elinten asettamisesta, kokoonpanosta ja tehtävistä oli säädetty yksityiskohtaisesti.<br />
32 Eduskunta joutuikin tämän periaatteen mukaisesti lausumaan<br />
vuonna 1992 (kunnallislain muutosta hyväksyessään), että uudessa kunnallislaissa<br />
tulee jättää kunnille mahdollisimman suuri vapaus johtamisjärjestelmänsä kehittämiseen.<br />
Organisaatio ja toimivaltuudet oli sittemmin, mikä mahdollistui vuoden<br />
1993 alusta tehtyjen lainsäädäntömuutosten jälkeen, ratkaistavissa aiempaa laajemmassa<br />
määrin kunnissa.<br />
1990-luku puolestaan merkitsi monella tavoin <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmän<br />
roolin merkityksen supistumiseen johtavaa kehitystä. Hallinnonuudistuksen johtoajatteluksi<br />
tullut uusi julkisjohtamisoppi (NPM) edusti näkemystä, jonka mukaisesti<br />
kuntienkin toiminnassa liikkeenjohto-opillisten ominaisuuksien tuli olla aiempaa<br />
määräävämpinä. Osaltaan ajattelu johti kuntien organisaatio- ja toimintamallien<br />
voimakkaaseen muutokseen, jossa varsinaisen kuntaorganisaation ulkopuolisilla<br />
tahoilla, konsulteilla oli merkittävä rooli. Ei varmaankaan liioiteltua ollut nostaa<br />
keskusteluun kysymys, oltiinko siirtymässä <strong>luottamushenkilö</strong>hallinnosta konsulttihallintoon.<br />
33 Jo tuolloin epäiltiin, että <strong>luottamushenkilö</strong>iden rooliksi jää pelkästään<br />
päätösten legitimoijina toimiminen:<br />
31 Otto-oikeuden käyttämisessä tietysti on omat käytännölliset ongelmansa, kuten henkilösuhteisiin liittyvät.<br />
Esimerkiksi Helsingin kaupungin kokoisessa hallintokoneistossa ei ole katsottu edes olevan mahdollisuuksia<br />
jokaisen tehdyn päätöksen kontrolliin kaupunginhallituksessa (ks. Ilaskivi 1983, 125). Jopa tiedollinen este<br />
saattaa olla ongelmana. Ongelmana on ennen muuta riittävän tiedon saaminen päätösten sisällöstä ja perusteista,<br />
jotta niiden ottamisesta esimerkiksi kunnanhallituksen päätettäväksi olisi edellytyksiä tehdä vaatimus.<br />
Vaikka päätökset muodollisesti saatettaisiinkin toimielimelle tiedoksi, on otto-oikeuden käyttämistä koskeva<br />
päätäs (eli päätös olla ottamatta asiaa käsittelyyn) käytännössä muodollisuus. Vakavampi ongelma on, jos<br />
päätöksiä ei edes saateta tiedoksi. Tällainen käytäntö oli voimassa ainakin Lahden kaupungissa vielä kuntalain<br />
voimassaoloaikana kaupunginjohtajan ja apulaiskaupunginjohtajan viranhaltijapäätösten kohdalla. Vasta<br />
poliisitutkinnan aiheuttaneen konsulttisopimuksen tekeminen sai kaupunginhallituksen syyskuussa 1998<br />
edellyttämään viranhaltijapäätösten tiedoksisaattamista (7.9.1998 § 594): ”Kaupunginhallituksen puheenjohtaja:<br />
--- Vielä kaupunginhallitus päättänee, että kaupunginjohtajan ja apulaiskaupunginjohtajan tekemät<br />
viranhaltijapäätökset tulee tästä lähtien saattaa kaupunginhallituksen tietoon.” Runsaasti keskustelua ja<br />
jälkiseuraamuksia aiheuttanut konsulttisopimuspäätös tuli kaupunginhallituksen tietoon vasta määräajan<br />
umpeenkuluttua.<br />
32 Peruskirjan 6-artikla ei kuitenkaan suo kunnille mitään subjektiivista oikeutta enempää kuin suoraa sovellettavuutta.<br />
Kunnat eivät voi johtaa siitä välittömästi mitään organisaatio-oikeuksia. Artiklan vaikuttavuuden<br />
voidaan katsoa rajoittuvan siihen, että kansallisen oikeusjärjestyksen on noudatettava artiklan vaatimuksia<br />
(Behrndt 2003, 57).<br />
33 Kuten Helander - Jokela 1994, 37.<br />
16
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
”Luottamusmiehistä on kunnallisen hallinto-organisaation kaikilla tasoilla tulossa päätöksentekijöiden<br />
sijasta yhä enenevässä määrin päätösten legitimoijia ja valvojia. Kuntalaisten kannalta luottamusmiesorganisaatio<br />
on sen faktisen päätöksentekoalueen supistuessa muodostumassa turva<br />
viranhaltijoiden johtamisvirheitä vastaan.” 34<br />
Liiketaloudellisten oppien tehokkuutta korostavat näkemykset eivät kaikin osin<br />
olleet kovin hyvin yhteensovitettavissa kansanvaltaisen päätöksentekojärjestelmän<br />
edellyttämän, usein vaivalloisen prosessin kanssa. Luottamushenkilöiden näkökulmasta<br />
ajattelu merkitsi delegoinnin pitkälle menevää toteuttamista. Samalla toteutetut<br />
talousarviouudistukset (ennen muuta talousarvion yksityiskohtaisuudesta luopuminen)<br />
merkitsivät käytännössä sitä, että talousarviolla on siirretty päätösvaltaa<br />
alemmaksi ja alemmaksi. 35 Tätä 1980-luvun lopulla alkanutta kunnallishallinnon<br />
muutosta on nimitetty osuvasti manageristiseksi kunnallishallinnoksi. 36 Sen taustana<br />
oli koko julkista sektoria koskenut uudistuspolitiikka OECD-maissa: ”Perinteistä<br />
byrokratiamallia ollaan korvaamassa uudella manageristisella toimintamallilla.” 37<br />
Kauko Heuru on todennut vuoden 1995 kuntalain todelliseksi, mutta julkilausumattomaksi<br />
motiiviksi hallintolegalistisen kunnallishallinnon muuttamisen manageristiseksi.<br />
38<br />
Tällainen ajattelu ei tietenkään voinut olla vaikuttamatta myös <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
asemaan ja heidän työhönsä. Osaltaan se varmasti vaikutti niin Suomessa kuin<br />
muissakin maissa kiinnostuksen vähentymiseen luottamustoimen vastaanottoon.<br />
Ruotsissa ongelmaa on kuvattu ”kandidaattien jahtaamisen” tarpeena.<br />
Gunnar Wetterberg on katsonut keskeisiksi syiksi kolme tekijää. Ensinnäkään politiikka ei enää<br />
ole puoleensavetävää. Puoli vuosisataa sitten politiikka merkitsi usein pientä juhlavaa arkipäivän<br />
keskeytystä ja tilaisuutta vuorovaikutukseen samankaltaisten kanssa. Politiikka merkitsi myös monelle<br />
lisätuloja ja se oli mielenkiintoisempaa. Tänä päivänä tilalle ovat tulleet muut harrastukset, taloudelliset<br />
tekijät eivät enää ole merkitseviä ja monet työt ovat mielenkiintoisempia kuin politiikka.<br />
Politiikka on myös ammatillistunut. Kokoaikaisia luottamustoimia on huomattavasti vähemmän.<br />
Vaaleilla valittujen <strong>luottamushenkilö</strong>iden takana seisoo suuri joukko poliittisesti asiantuntevia,<br />
poliittisia sihteereitä, asiamiehiä ja muita toimijoita puolueissa, valtiossa ja kunnissa tai politiikkaa<br />
lähellä olevissa organisaatioissa. Tästä seurauksena on, että politiikassa kunnolla menestyäkseen<br />
on siihen heittäydyttävä kokoaikaisesti jo nuorena. Vapaa-aika<strong>poliitikko</strong>jen on huomattavasti<br />
vaikeampaa saada ääntään kuuluville ja päästä esille. Ja kolmanneksi Wetterberg katsoo politiikan<br />
tulleen erotetuksi yhteydestään. Lisääntyneet tehtävät johtivat kuntien yhteenliittämiseen, ja molemmat<br />
toivat mukanaan yhä enemmän virkamiehiä poliittisten päätösten ja kansalaisten väliin.<br />
1980-luvulla tulivat konsultit ja tekivät hyveestä välttämättömyyden. Politiikan pitäisi pysytellä<br />
34 Kalima 1988, 255.<br />
35 Pöyhönen 1996 a, 952.<br />
36 Heuru 2000, 377 ja Heuru 2001, 37. Samoin myös Reichard 1992, 843-844.<br />
37 Maailman paras julkinen sektori? 1993, 49.<br />
38 Heuru 2001, 40. <strong>–</strong> Manageristisleimaisen kunnallishallinnon kannattajien näkemyksissä ääripäänä on valtuuston<br />
muuttaminen ”yhtiökokoukseksi, joka kokoontuisi kaksi kertaa vuodessa ja jolla olisi samat tehtävät<br />
kuin yrityksessä.” (Harisalo 2006).<br />
17
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
erossa arkipäivästä. Tämän ajattelun mukainen delegointi ja tavoiteohjaus kuitenkin etäännyttivät<br />
edelleen valitsijoita ja valittuja toisistaan. Näin myös politiikka menetti yhä enemmän konkretiaa. 39<br />
Monin osin ruotsalaiset syyt soveltuvat myös Suomen tilanteeseen.<br />
Syyt ovat itse asiassa yleispäteviä. Manner-Euroopankin poliittisessa käytännössä näyttää ammatillisen<br />
poliittisen uran luominen olevan mahdollista vain jo nuoresta lähtevänä. Toiveena esitetään<br />
yhteiskunnallisen normikäsityksen ja ajattelun muutostarve siihen suuntaan, että poliittinen ura<br />
normaalitilanteessa hyväksyttäisiin ainoastaan kakkoskarrieerina. Kansalaisten tulisi pitää asiaankuulumattomana<br />
ja vasta erityisen hyvien perustelujen nojalla mahdollisena, jos joku jo aivan nuorena<br />
hakeutuu poliittisiin tehtäviin, ilman että hänellä on mitään näyttöjä politiikan ulkopuolisesta<br />
toiminnasta. Politiikka on yksinkertaisesti aivan liian tärkeää, jotta se voitaisiin uskoa aivan liian<br />
vähäistä ja kapeaa elämänkokemusta omaaville. 40 Voi olla, että ainakaan suomalaisessa todellisuudessa<br />
tällainen toive ei ole realistinen, niin hyvin perusteltu kuin se olisikin.<br />
Liikkeenjohdollisten toimintaperiaatteiden suorassa istuttamisessa kunnallisen<br />
itsehallinnon toimintajärjestelmään unohdetaan kunnan toiminnan erityispiirteet.<br />
Kunta jännitteitä täynnä olevana poliittis-hallinnollisena toimintajärjestelmänä on<br />
paljon vaikeammin ohjattavissa kuin mikään yksityinen yritys. Kunnallishallinnossa<br />
tunnusomaisessa politiikan ja byrokraattisen koneiston vuorovaikutuksessa toiminnan<br />
ohjausvalta ja -vastuu ovat <strong>poliitikko</strong>jen ja viranhaltijoiden ydinjoukolla. <strong>Kunnan</strong><br />
johtamisessa on kyse poliittis-hallinnollisesta ohjauksesta, jolla on oma erityisluonteensa<br />
vaikkapa yksityisen yrityksen johtamiseen verrattuna.<br />
2000-luvulle siirryttyä voidaan tosin yhä katsoa, että ”<strong>luottamushenkilö</strong>t ruumiillistavat<br />
kuntien kansanvaltaisen perinnön” 41 . 1990-luvun liikkeenjohdollisen ja<br />
tehokkuutta korostaneen ajattelun vastapainoksi on nyt noussut kansalaisnäkökulma<br />
ja myös kansalaisten edustuston asemaa korostava näkemys. Ajattelun muutos<br />
on saanut etiketin Good Governance, uusi ”hallinta”. 42 Kovin onnistunutta nimitystä<br />
muutossuunnalle ei ole kyetty antamaan, eikä puhuminen uudesta ”hallinnasta” sitä<br />
39 Wetterberg 1997, 30-31.<br />
40 Burkert-Dottolo - Moser 1998, 85.<br />
41 Wetterberg 2004, 48.<br />
42 Euroopan integraatiokehitys on nostanut viime vuosina esille tieteellisen keskustelun ns. monitasojärjestelmästä.<br />
Ennen muuta ongelmana pidetään ratkaisemattomalta näyttävää monitasojärjestelmän (EU,<br />
kansallisvaltio, alueet, kunnat) hallitsemisen legitimointivaikeutta. Yhtenä ratkaisujen löytämiseen pyrkivänä<br />
esimerkkinä voidaan pitää EU:n komission 25.7.2001 antamaa valkoista kirjaa eurooppalaisesta hallinnasta.<br />
Asiakirjan myötä on noussut keskusteluun eräänlainen taikasana: governance. Tarjoaako tämä konsepti uuden<br />
yleispätevän lääkkeen ongelmiin? Koko joukko tekijöitä vaikeuttaa kuitenkin käsitteen istuttamista perinteiseen<br />
julkisoikeudelliseen rakenteeseen. Jo käsitteen kääntämisessä eri kielille on vaikeuksia. Suomessa on alettu<br />
käyttää termiä hallinta, joka ei välttämättä ole täysin yksiselitteinen. Käsitteen sisältö ei ole täysin yksiselitteinen<br />
sen taustatieteessäkään, politiikkatieteissä. Tämä johtuu ennen kaikkea käsitteen kirjavasta käytöstä<br />
poliittisten toimijoiden taholla. <strong>–</strong><br />
Governance-konseptien kehittelyn taustana ovat näkemykset yhteiskuntakehityksen lisääntyvästä kompleksisuudesta,<br />
diversiteetistä ja dynamiikasta. Eräänlaisella koosteella itsesääntelyä <strong>–</strong> self-governing, yhteistoiminnallisella<br />
sääntelyllä <strong>–</strong> co-governing ja klassisella esivallallisella sääntelyllä <strong>–</strong> hierarkkinen governing <strong>–</strong> tulisi<br />
saavuttaa toivotut ohjaustavoitteet (mixed-mode-governancen muodossa). Toisen perusajatuksen tässä governance-keskustelussa<br />
muodostaa verkostomainen organisaatiomalli. Siinä yhteiskunnalliset ryhmät osapuolina<br />
verkostosuhteissa näyttelevät keskeistä roolia. Myös julkiset instituutiot ovat osallisina verkostoissa, mutta<br />
18
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ole. Muutos hallinnon kehittämisessä nousi tarpeelliseksi havaittaessa, että uuteen<br />
julkisjohtamiseen (NPM) ja sen oppien soveltamiseen liittyi odottamattomia ongelmia.<br />
Ennen muuta jouduttiin toteamaan, että politiikka ei toimi liikkeenjohdollisten<br />
pelisääntöjen mukaan. Myöskään uuden julkisjohtamisen mukanaan tuoma ulkoisen<br />
arvioinnin hyöky ei välttämättä johtanut suoritusten parannuksiin. 43 Suomessa<br />
kriittistä suhtautumista näiden oppien soveltuvuuteen ei juuri ole esiintynyt. 44<br />
Esimerkkinä uuden julkisjohtamisajattelun ja traditionaalisen kunnallisen itsehallinnon yhteensovittamisen<br />
ongelmallisuudesta voi nostaa esille saksalaisessa tutkimuksessa esitetyt varteenotettavat<br />
näkökohdat. Nils Behrndtin väitöskirjassa tuodaan oikeudellinen näkökulma voittopuolisesti<br />
liiketaloustieteen näkökulmasta tapahtuneeseen uuden julkisjohtamisen tarkasteluun. Kirjoittaja<br />
kritisoi vallinnutta näkemystä, jonka mukaisesti kyse olisi ohjaus- ja johtamisongelmasta, ei oikeudellisesta<br />
ongelmasta. Lähtökohtana on toteamus, jonka mukaisesti puuttuu yksityiskohtaisia<br />
analyyseja siitä, kuinka laajalti kunnat voimassa olevan organisaatiotaan koskevan lainsäädännön<br />
perusteella voivat omaksua uusia ohjaus- ja johtamismalleja. Tätä voi kirjoittajan mielestä pitää<br />
yllättävänä siihen nähden, miten laajasti ja merkittävästi toteutetut ja kaavaillut muutokset ovat<br />
asettaneet kyseenalaisiksi perinteiset hallintorakenteet.<br />
On tietysti selvää, että uuden julkisjohtamisopin yhteen sopimista kunnallisoikeudellisen oppirakennelman<br />
kanssa tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Uuden julkisjohtamisopin<br />
vaikutukset ovat näkyneet ennen muuta valtuuston aseman muuttumisessa. Behrndt ei<br />
kuitenkaan näe vastuiden ja toimivaltuuksien hajauttamista sinänsä ristiriitaisena kunnallisen<br />
itsehallinnon kanssa. Pikemminkin kyseessä on perinteisen hallintoajattelun ajantasaistaminen.<br />
Kunnallisen itsehallinnon olennaisin ydin ei nimittäin ole vaatimuksessa luottamustoimiseen myötävaikuttamiseen<br />
hallinnon johtamisessa, vaan asianomaisten aktivoiminen vaikuttamaan omien<br />
asioidensa hoitamisessa.<br />
Valtuutetun aseman kirjoittaja katsoo vahvistuneen kunnallispoliittisesti merkityksellisten strategisten<br />
päätösten tekemisessä. Tämä on todettavissa erityisesti aiempaan tilanteeseen verrattuna,<br />
jolloin <strong>luottamushenkilö</strong>ohjaus oli lähinnä pelkkää ”äänestyskoneenkäyttöä” ilman poliittisen taperinteisen<br />
parlamentaaris-hierarkkisen ohjauksen merkitys on siinä vähäisempi. Valtion tulee ennemminkin<br />
keskittyä vuorovaikutuksen edistämiseen verkoston sisällä ja verkostojen kesken. <strong>–</strong><br />
Governance-konsepti voi tarjota eurooppaoikeudelliselle teorialle <strong>–</strong> kuten koko julkisoikeudelliselle teorialle<br />
<strong>–</strong> rikastuttavan perspektiivin. Yhteiskunnallisten toimijoiden mukaan ottaminen samoin kuin uusien<br />
verkostomaisten yhteistoimintamuotojen käyttö yhteiskunnan sisällä ja valtion kanssa yhteistyössä on mitä<br />
suurimmassa määrin realistinen. Governance tarjoaa näin tosiasiallisen herätteen uusille oikeustieteellisille<br />
kysymyksenasetteluille. Näihin lukeutuu ennen muuta demokratiaperiaatteen uudelleenmäärittely parlamentaarisen<br />
legitimaation rakenteellisten rajojen suhteen, ilman että välttämättä pyrittäisiin mihinkään ”postparlamentaariseen”<br />
demokratiaan. Tarrautuminen jälkeenjääneisiin legitimaatiomalleihin, jotka todellisuudessa<br />
eivät enää toimi, johtaa umpikujaan. (ks. Bauer <strong>–</strong> Huber <strong>–</strong> Sommermann 2005, 344-348).<br />
43 Bauer et al 2003, 267-274. Keskustelua kunnan toimintatapojen muuttamisesta vieläkin enemmässä määrin<br />
yrityselämän tapaiseksi on käyty jatkuvasti. Tällaisena voidaan mainita esim. EVA:n julkaisema raportti<br />
Pelastakaa Helsinki (2004). Näihin vaatimuksiin kriittisesti suhtautuvassa näkemyksessä on muun muassa<br />
viitattu 1990-luvun alun laman seurauksiin. Suomen elinkeinoelämä koki tuolloin vertaansa vailla olevan<br />
konkurssiaallon, vaikka nimenomaan kaatuneiden yritysten johdossa oli joukko maan kaikkein nimekkäimpiä<br />
johtohenkilöitä. Mutta yksikään kunta ei mennyt konkurssiin (Raimo Ilaskivi: Kuntien päätäntä perustuu<br />
kunnallisdemokratiaan. Helsingin sanomat, mielipide-palsta 29.10.2004).<br />
44 Ks. kuitenkin Nummela - Ryynänen 1996.<br />
19
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
voiteasettelun toteutumista. Uusi toimintamalli on tältä osin merkinnyt paitsi ohjausvallan, myös<br />
legitimaation vahvistumista.<br />
Mutta nimenomaan kansanvaltaisen legitimaation kannalta löytyvät myös suurimmat ongelmat.<br />
Ne on syytä seuraavassa lyhyesti kuvata kirjoittajan esittämin perusteluin. Ensimmäisenä niistä kirjoittaja<br />
tuo esille dekonsentraation vaikutukset. Valiokuntien ja viranhaltijoiden toimivaltuuksien<br />
lisääntyessä muuttuu kunnallinen asioidenhoito entistä laajemmin vain välillisesti kansanvaltaisesti<br />
legitimoiduksi. Kansanvaltaisen legitimaation väheneminen johtuu myös uuden julkisjohtamisopin<br />
pyrkimyksestä hajauttaa vastuut päätoimisuuden ja luottamustoimisuuden kesken. Ei pidä<br />
väheksyä sitä, että uusi julkisjohtaminen on sitoutunut epäpoliittiseen ajatteluun, joka rajoittamalla<br />
luottamustoimisen vaikuttamisen pelkästään tavoiteasetteluun ja tavoitteiden saavuttamisen<br />
kontrollointiin jättää huomiotta päätöksentekojärjestelmän legitimiteetin. Valtuutetun edustajafunktio<br />
riisutaan anonyymiksi. 45<br />
Edelleen ongelmallisena nähdään uuden julkisjohtamisopin keskeinen toimintatapa, sopimusjohtaminen.<br />
Sen kautta on väistettävissä hierarkiaperiaate, jolla kuitenkin on jakautuneen ja työnjaollisen<br />
hallinnon kannalta perinteisesti ollut riittävän legitimaationtason säilyttämismerkitys.<br />
Asiakassuuntautuneisuuskin on - yllättävää kyllä - tutkimuksen mukaan oikeudellisesti ongelmallinen.<br />
Kansanvaltainen legitimaatio edellyttää - valtiovallan kansasta johtamisvaatimuksen lisäksi<br />
- sen, että päätökset tehdään suhteellisen riippumattomina liiallisista yksittäisintresseistä. <strong>Kunnan</strong><br />
toiminta on julkisten tehtävien hoitamista, minkä on tapahduttava yleisen edun ja yleisen hyvän<br />
mittapuiden mukaisesti. Yleisen edun ja yleisen hyvän konkretisoimiseksi kunnan on sovitettava<br />
paikallisyhteisön tarpeet ja intressit sellaisinaan. Tällaisen punninnan päätteeksi tehtävän päätöksen,<br />
jossa konkretisoituu yksittäistapauksessa yleinen etu ja yleinen hyvä, on ilmennettävä mahdollisimman<br />
objektiivisia ja neutraaleja paikallisten voima- ja intressiryhmien kokonaisvaikutuksia.<br />
Päätöksenteon asiallinen riippumattomuus voi eri syistä vaarantua asiakassuuntautumisen johdosta.<br />
<strong>Kunnan</strong> asukkaiden kokonaisuus, jonka intressejä kunnallishallinnon tehtävien hoidossa<br />
tulisi toteuttaa, ei välttämättä ole kuvattavissa ”asiakas”-termillä. Jos kunta suuntaa toimintansa<br />
viimemainitun ryhmän intressien mukaan, on vaarana yleisen edun ja yleisen hyvän laiminlyönti.<br />
Tämä on sitäkin selvempi uhka, kun uudessa julkisjohtamisopissa kansalaista pidetään käytännössä<br />
yksinomaan markkinoiden osapuolena. 46<br />
Merkittävänä vaarana kansanvaltaiselle legitimaatiolle kirjoittaja näkee myös tehtävien hoidon<br />
taloudellisen ulottuvuuden ylipainottamisen. Tämä ilmenee jo tavoiteohjauksen perusajatuksessa,<br />
jonka mukaan kaikessa toiminnassa nähtäisiin tuloksena tuotteet, jotka ovat kuvattavissa kustannusten<br />
aiheuttajiksi ja siten taloudellisiksi kohteiksi. Sama vaikutus on kunnan näkemisessä<br />
osakeyhtiön kaltaisena toimijana, jossa valtuusto muistuttaisi eräänlaista hallintoneuvostoa, joka<br />
valvoo pormestaria ja jonka kansalaiset osakkeenomistajien kaltaisina vaikuttajina valitsevat. Taloudellisen<br />
ulottuvuuden painottamisessa piilee vaara yleisen edun ja yleisen hyvän laiminlyömiseen<br />
sen johdosta, että uusi julkisjohtaminen orientoituu vahvasti yksittäiseen eriytyneeseen suoritukseen.<br />
Tämä on ongelmallista, koska kunnan vastuulla olevat tehtävät ovat monin tavoin yhteen kytkeytyneitä<br />
ja vasta niiden yhteisvaikutuksen kautta toteuttavat optimaalista yleisen edun ja yleisen<br />
hyvän tavoitetta. Yhdistyneenä aiempaa laajempaan hallinnon hajautukseen kätkeytyy taloudelli-<br />
45 Behrndt 2003, 468.<br />
46 Behrndt 2003, 470-471.<br />
20
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
suusajatteluun vaara, että leviää eräänlainen ammatti- ja hallintoyksikkökohtainen egoismi yleisen<br />
edun ja yleisen hyvän tavoittelun sijaan. Hallinnon itsenäistyneet yksiköt eivät enää koe olevansa osa<br />
yhtenäistä kunnan hallintoa.<br />
Viimeisenä, mutta merkittävänä ongelmana tutkimuksessa tuodaan esille valtuuston koostumukseen<br />
liittyvä ongelma. Uusi julkisjohtaminen vaatii, kuten Suomessakin tuttua on, myös valtuustolta<br />
uudenlaisen roolin sisäistämistä. Uusi toimintamalli edellyttää valtuutetuilta huomattavaa<br />
abstraktiotason hallintaa ja johtamisen tuntemusta. Sen toiminta lähenee yhtiön hallintoneuvoston<br />
toimintaa. Sen tulee kyetä johtamaan ja ohjaamaan toimintaa tavoitesuuntautuneesti ja kyetä<br />
hankkimaan raporteista toimintansa kannalta relevanttia informaatiota. Tämän lisäksi valtuutettujen<br />
on löydettävä oma henkilökohtainen vaikuttamistapansa pelkästään tavoiteasettelun ja tavoitteiden<br />
saavuttamisen kontrollin muodossa tapahtuvasti ja kyettävä kuvaamaan se äänestäjilleen.<br />
Tämänkaltaisten toimintaedellytysten vallitessa on pelättävissä, että tämä johtaa lisääntyvään<br />
valtuutettujen valikoitumiseen. Jos tästä seuraa valtuustojen sosiaalirakenteellisen koostumuksen<br />
edustavuuden pieneneminen, vähenee samalla myös kuntalaisten edustuston kansanvaltainen legitimaatio.<br />
47<br />
Väitöskirjan pöydälle nostamat kriittiset näkökohdat eivät tietenkään ole tuntemattomia Suomessakaan.<br />
Millaisia korjausehdotuksia sitten asian suhteen kirjoittajalla on?<br />
Ensimmäinen on kysymys valtuuston vaikutusvallasta uudessa tilanteessa. Kansanvaltaisuusperiaate<br />
edellyttää, että kunnan asukkaiden kunnallisvaaleissa välittämän legitimaation tulee realisoitua<br />
tosiasiallisesti kunnan toiminnassa. Tämä on mahdollista vain silloin kun valtuusto voi<br />
vaikuttavalla tavalla ohjata hallinnon toteuttamaa kunnan tehtävien hoitamista. Siksi lainsäätäjän<br />
tehtävänä on määrittää tätä koskevat päätöksenteko- ja toimivaltakysymykset riittävän yksityiskohtaisesti.<br />
Uuden julkisjohtamisopin sisällyttämiseen kokonaisuudessaan kunnallislainsäädäntöön<br />
kirjoittaja suhtautuu täysin kielteisesti. Kyse on niin kompleksisesta konseptista, jonka soveltuvuutta<br />
vallitsevien kunnallisten organisaatiorakenteiden optimoimiseksi ei missään tapauksessa<br />
ole osoitettu. Siihen ei ole enempää oikeudellisia kuin oikeuspoliittisiakaan perusteita (s. 538). Oikeuspoliittisesta<br />
näkökulmasta katsottuna syynä on se, ettei ole olemassa mitään laajaa empiiristä<br />
tutkimusta siitä, kykeneekö uusi julkisjohtamisoppi tosiasiallisesti takaamaan vaikuttavan kunnallispoliittisen<br />
ohjauksen ja tehokkaan viranomaissisäisen kontrollin. Kirjoittaja pitää tätä tulosta<br />
merkittävänä, kun muistetaan, että uudistustoimia on toteutettu jo yli vuosikymmenen ajan. Kirjoittaja<br />
viittaa myös ulkomaisiin kokemuksiin, joiden mukaan esimerkiksi ohjauksen vaikuttavuus<br />
kyetään saavuttamaan vain osittain sopimusjohtamisen avulla. Sopimusjohtamisesta kirjoittaja<br />
päätyy suosittamaan tylysti etäisyyden ottamista menettelyyn. Kaiken kaikkiaan tarvittaisiin intensiivistä<br />
tieteidenvälistä tutkimusta, jossa uutta julkisjohtamista tarkasteltaisiin niin oikeudellisella,<br />
politologisella, taloustieteellisellä kuin yhteiskuntatieteellisellä lähestymistavalla. Suoraan kunnallislainsäädäntöön<br />
kopioitavaksi uusi julkisjohtamisoppi ei kelpaa, mutta sellaisen myönnytyksen<br />
kirjoittaja tekee, että tärkeiden innovaatioimpulssien antajaksi hallinto-organisaation ja hallintooikeuden<br />
edelleen kehittämiseksi uusi julkisjohtamisoppi soveltuu.<br />
Tiettynä vastavirtana uuden julkisjohtamisopin näkemyksiin myös Suomessa<br />
on kuitenkin nähtävä pyrkimys kansanvaltaisuuden edellytyksistä huolehtimiseen<br />
47 Behrndt 2003, 474-475.<br />
21
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
muun muassa kolmen hallituksen toteuttamissa hankkeissa (pääministeri Lipposen<br />
I ja II hallitusten osallisuushanke ja pääministeri Vanhasen hallituksen kansalaisvaikuttamisen<br />
politiikkaohjelma). On myös syytä viitata uuden perustuslain (731/1999)<br />
14.3 §:ssä julkiselle vallalle asetettuun vaatimukseen edistää yksilön mahdollisuuksia<br />
osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.<br />
Suomessa kuntalain osauudistuksessa (81/2002) valtuuston asemaan tehtiin vain<br />
minimikorjaus (13 §). Valtuuston aseman vahvistaminen tai hallinnon aseman vahvistaminen<br />
ovat lainsäätäjän poliittisia ratkaisuja, jotka usein joudutaan tekemään<br />
vastakkaisten näkemysten ristipaineessa (enemmän demokratiaa tai enemmän tehokkuutta).<br />
Jos lainsäätäjä haluaisi vahvistaa hallinnon johtoa, tapahtuisi tämä esimerkiksi<br />
sen toimivaltuuksien vahvistamisella osoittamalla sille lisää ratkaisuvaltaa. Myös<br />
valtuuston puheenjohtajuuden ja hallinnon johtajuuden yhdistäminen on tällainen<br />
keino. Mikäli lainsäätäjä puolestaan haluaisi vahvistaa valtuuston asemaa, tapahtuisi<br />
tämä osoittamalla sille yleistoimivaltuuden kaikissa kunnan asioissa, parantaisi sen<br />
tietojensaanti- ja kontrollikeinoja ja säätäisi hallinnon johtajasta erillisestä parlamentaarisesta<br />
puheenjohtajasta (jollainen suomalaisessa järjestelmässä onkin). 48<br />
Jäljempänä tarkastellaan <strong>luottamushenkilö</strong>n asemaa eriteltynä kolmen erilaisen<br />
roolin kannalta: <strong>luottamushenkilö</strong>n edustajaroolin (asukkaiden edustaja), <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
johtamisroolin (kunnan johtamistehtävä) ja <strong>luottamushenkilö</strong>n <strong>poliitikko</strong>roolin<br />
(yhteiskunnallisten näkemysten tuojana kunnan toimintaan) kannalta. Yhtä<br />
hyvin <strong>luottamushenkilö</strong>ä voitaisiin luonnehtia mannereurooppalaisen pormestarin<br />
mukaisesti johtajaksi, visionääriksi, poliitikoksi ja moderaattoriksi, ”juontajaksi”. 49<br />
Ja omassa toiminnassaan <strong>luottamushenkilö</strong>llä voi olla omaksuttavissa monia rooleja:<br />
poliittinen johtaja, poliittinen asiantuntija, toimija, ohjaaja, houkuttelija tai myötäjuoksija.<br />
Luottamushenkilöiden ohella tällaisia rooleja löytyy kaikilta politiikan<br />
alueilta ja tasoilta. 50 Nämä erilaiset roolit kuvaavat hyvin sitä, millaisia eri suuntiin<br />
vieviä velvoitteita ja paineita <strong>luottamushenkilö</strong>n asemaan ja rooliin kohdistuu. Käytännössä<br />
yksittäisen valtuutetun roolinvaihdokset hoituvat tiedostamatta kunnan<br />
kokonaisedun edistämiseen suuntautuneesta ”uskotusta miehestä” puoluepäätöksiin<br />
sitoutuneeseen ”valtuutuksen saajaan”. 51<br />
Ongelmallista ja moneen suuntaan vievää roolia voidaan kuvata myös ruotsalaisen<br />
Olof Peterssonin tavoin kunnallispolitiikan dilemmana: kolmena vaatimuksena.<br />
Yhtäältä kunta on oikeusjärjestelmä julkisen vallan käyttäjänä, jossa toimintaan vaikuttavat<br />
oikeudelliset vaatimukset, kuten oikeusvarmuus. Toisaalta kunta on palveluntuottaja,<br />
jolloin taloudelliset vaatimukset tulevat merkittäviksi. Tehokkuus on<br />
tällöin toimintaa ohjaava periaate. Ja kolmanneksi kunta on itseohjautuva yhteisö,<br />
48 Buss 2000, 19.<br />
49 Stock 2000.<br />
50 Burkert-Dottolo - Moser 1998, 31.<br />
51 Nassmacher - Nassmacher 1999, 298 ja Wollmann - Roth 1999, 210.<br />
22
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
jossa poliittisilla vaatimuksilla on merkitystä. Demokratia on tällöin keskeinen toimintaa<br />
ohjaava periaate. 52<br />
Viimemainittu kunnan toimintaa leimaava kuva näyttää merkitykseltään yhä<br />
tärkeämmältä. Paavo Hoikan sanoin: ”Näyttää siltä, että koko kuntainstituutio on<br />
lähestymässä uutta vaihetta, jossa hierarkiat, rajoitukset ja omaehtoinen palvelutoiminta<br />
tekevät tilaa dynaamisemmille toimintamuodoille ja -periaatteille. Olemme<br />
mitä ilmeisimmin siirtymässä uuteen vuorovaikutusmalliin, jonka ytimenä on kunta<br />
yhteistoimintaorganisaationa.” 53 Tietyt yksityistämiskehityksen muodot ja yksityisten<br />
toimijoiden osallistuminen julkisten tehtävien hoitamiseen ovat osa tätä vuorovaikutteista<br />
toimintamallia, joka kunnallisen kansanvallan näkökulmasta tulee yhä<br />
merkittävämmäksi ongelmaksi. Se sisältää runsaasti mahdollisia legitimaatio-ongelmia,<br />
koska monissa tapauksissa tosiasiallinen vaikutusvalta tehtävien hoitoon ja laatuun<br />
onkin yksityisillä toimijoilla. Kansanvaltaisen legitimaation omaavien orgaanien<br />
ohjausvalta jää illuusioksi. 54<br />
Demokratian elinvoimaisuus valtio- ja hallitsemismuotona riippuu sen eettisistä<br />
edellytyksistä. Näihin eettisiin edellytyksiin kuuluvat yhtäältä kansanvaltaisen<br />
mielenlaadun vaikuttavuus kansalaisten ja poliittisten päättäjien taholla, toisaalta<br />
heidän valmiutensa tehdä poliittisia päätöksiä yleisen edun mielessä, ymmärrettynä<br />
yhteisinä intresseinä. Keskeistä on siis havaita se seikka, ettei demokratia ihmisten<br />
yhteistoiminnan organisaatiomuotona poliittisessa vallankäytössä ole pelkästään<br />
organisatoris-institutionaalisiin ja menettelyllisiin seikkoihin nojaava, vaan myös<br />
riippuvainen ihmisten tietynlaisesta suhtautumistavasta. Sellaiset suhtautumistavat,<br />
jotka omaksuvat demokratian idean ja periaatteet, ja realisoivat ne, muodostavat demokratian<br />
mielenlaadun.<br />
Kansanvaltaisen mielenlaadun sisältö kasvaa niiden rakenneperiaatteiden hyväksymisestä,<br />
joille demokratia nojaa. Sellaisia ovat ennen muuta demokraattinen vapaus<br />
ja poliittinen yhdenvertaisuus. Demokratian mielenlaatu on sen mukaisesti kumppanuuden<br />
mielenlaatu. 55<br />
Kunnallisen itsehallinnon merkitys ”demokratian kouluna” on ehkä senkaltainen<br />
itsestäänselvyys, jota ei tulla ajatelleeksi. Sen merkityksen Suomen valtion ja kansakunnan<br />
kannalta on painokkaasti todennut sveitsiläinen Adolf Gasser v. 1947 julkaisemassaan<br />
kuntavapauksia Euroopassa käsitelleessä kirjassaan:<br />
”Ruotsin valtakunnan kansallisoikeudellis-osuuskunnallisesta traditiosta on myös tämän päivän<br />
Suomen tasavalta rakentunut. Tosin pitkä kuuluminen Ruotsiin (1249 - 1809) ei ollut Suomen<br />
kansalle mikään taloudellisen tai kulttuurisen kukoistuksen kausi. Mutta maanviljelijät, vaikkakin<br />
suureksi osaksi pelkkiä vuokralaisia, säilyttivät Ruotsin vallan aikana kallisarvoisimman kaikista<br />
52 Petersson 1992, 149.<br />
53 Hoikka 2004, 24.<br />
54 Bauer <strong>–</strong> Huber <strong>–</strong> Sommermann 2005, 13.<br />
55 Böckenförde 2004, 481.<br />
23
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
hyveistä: kunnallisen ja henkilökohtaisen vapauden. He lähettivät myös kuntiensa edustajat Tukholman<br />
valtiopäiville ja huolimatta aivan erilaisesta kielestä tunsivat aina 18. vuosisadalle saakka<br />
itsensä Ruotsin kansakunnan osaksi. Vasta Venäjään liittymisestä 1809 lähtien suomalaiset vähitellen<br />
tottuivat kulkemaan omaa tietään kielellis-kulttuurisessa suhteessa. Aluksi tsaarit kunnioittivat<br />
suomalaisia itsehallintotraditioita; mutta lopulta vuodesta 1899 vuoteen 1905 ja vuodesta 1910<br />
vuoteen 1917 he pystyttivät sotilaallis-byrokraattisen diktatuurin. Vieraan vallan turmelevat vaikutukset<br />
ja sen keskitetyt käskyhallintometodit huipentuivat vapautusvuonna 1918, kun porvariston<br />
ja työväestön välillä puhkesi äärimmäisen vihamielinen ja verinen kansalaissota. Kuitenkin onnistui<br />
sitten uudessa, itsenäisessä kansallisvaltiossa jälleen saada aikaan esteettömästi perinteinen kunnallisfederatiivinen<br />
luottamusperusta, ja kansakunnan paikallisessa itsehallinnossa saaman poliittisen<br />
koulutuksen ansiosta myös parlamentaarinen valtiojärjestys säilytti kansanvaltaisuutensa - jopa<br />
kansallisen onnettomuuden vuosien 1939 - 1945 yli.” 56<br />
56 Gasser - Menz 2004, 87.<br />
24
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
3. LUOTTAMUSHENKILÖN ASEMAN<br />
EPÄMÄÄRÄISYYS: TUTKIMUKSEN<br />
VÄHÄINEN HUOMIO<br />
Luottamushenkilöiden keskeisestä asemasta huolimatta aihetta koskeva tutkimus<br />
tai muu tarkastelu on ollut yllättävän vähäistä. 57 Sama huomautus tosin on tehtävissä<br />
myös kunnan viranhaltijoiden aseman osalta. Ainoa laajempi aihepiirin tarkastelu on<br />
vanhan, vuoden 1948 kunnallislain ajalta: Tore Modeenin väitöskirja Det kommunala<br />
förtroendeuppdraget (1962). Modeenin väitöskirja ajoittuu vaiheeseen, jossa kunnallisen<br />
toiminnan kasvu oli vasta edessä. Jo tuolloin oli kuitenkin nähtävissä kuntien<br />
tehtävien lisääntyminen ja monimutkaistuminen, mikä edellytti päätoimisen henkilökunnan<br />
lisäämistä ja osaamisen vahvistamista. Modeen katsoi muun ohella, että<br />
pyrkimyksenä on yhdistää molemmat järjestelmät - maallikkohallinto ja viranhaltijahallinto<br />
- siten, että voitaisiin hyödyntää molempien tarjoamat edut ja välttää samalla<br />
haitat. 58 Tavoite on perusteltu edelleen tänä päivänäkin.<br />
On tietysti todettava, että kunnallislain ja nykyisen kuntalain kommentaareissa<br />
(Hannuksen ja Hallbergin, Harjulan ja Prättälän ja Heurun) <strong>luottamushenkilö</strong>n asemaa<br />
on tarkasteltu kulloinkin voimassa olevan lain kannalta. Silti puutteena voidaan pitää<br />
sitä, että kokoavaa kartoitusta <strong>luottamushenkilö</strong>n oikeusasemasta ei ole tehty.<br />
Luottamushenkilöitä koskeva tutkimus on perinteisesti rajautunut toimielinrakenteisiin<br />
ja niissä ajan tai organisaatiouudistusten myötä tapahtuneisiin muutoksiin.<br />
Sen sijaan <strong>luottamushenkilö</strong>työn edellytyksiä tai työn vaikuttavuutta tarkasteleva<br />
tutkimus on ollut vähäisempää. Kyseiset tutkimusalueet ovat nyttemmin nousseet<br />
uuden mielenkiinnon kohteiksi ja niitä on viime vuosina tarkasteltu monessa tutkimuksessa.<br />
59<br />
Täysin huomiotta aihepiiri oikeudellisenkaan tutkimuksen osalta ei silti ole ollut.<br />
Yksittäisistä, lähinnä artikkelilaajuisista tarkasteluista voidaan seuraavassa mainita<br />
eräät.<br />
Pentti Vataja on luonnollisesti mainittava runsaasti <strong>luottamushenkilö</strong>n asemaa<br />
koskevien artikkeleiden kirjoittajana. Hän vaikutti asemansa kautta, Maalaiskuntien<br />
liiton lainopillisen osaston päällikkönä, monin tavoin niin <strong>luottamushenkilö</strong>n ase-<br />
57 Ks. ongelmasta käytännön toimijoiden kannalta Sirén 2004, 8.<br />
58 Modeen 1962, 58.<br />
59 Valanta 2002, 327. Käytännön toimintaa valottavia tutkimuksia ja selvityksiä on tehty erityisesti Suomen<br />
Kuntaliiton tutkimustoiminnassa (kuten Sari Pikkala: Kunnat ja <strong>päättäjä</strong>t, 1997 ja Sari Pikkala: Kunta <strong>päättäjä</strong>n<br />
perspektiivistä, 2005) sekä Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmassa (Ilkka Ruostetsaari: Toimenkuva<br />
katoamassa vai ”valoa ikkunassa”? Paikallisen poliittisen järjestötoiminnan tila Suomessa. Oikeusministeriön<br />
julkaisuja 2005:10).<br />
25
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
man juridiseen kuin tosiasialliseen kehittymiseen. Artikkelissaan Kunnalliset luottamustoimet<br />
(Kunnallismiehen kirja 1976) hän tarkasteli <strong>luottamushenkilö</strong>n (tuolloin<br />
vielä ”luottamusmies”) asemaa määrittäviä periaatteita. Tuohon ajankohtaan osuivat<br />
eräät muutostarpeet, jotka sitten realisoituivat vuoden 1976 kunnallislaissa. Pentti<br />
Vataja on kirjoittanut myös yhdessä Martti Vahermon kanssa kattavan perusoppikirjan<br />
Luottamushenkilö kunnassa (1981).<br />
Erilaisia oppaita luottamustoimen hoitajille on ilmestynyt jo aiemminkin eri aikoina.<br />
Puolueet olivat tässä osaltaan aktiivisia. Esimerkiksi Rieti Itkosen toimittamana<br />
ilmestyi Työväen kunnallinen alkeisopas (1921).<br />
Erkki Pystynen on artikkelissaan Kunnallisen <strong>luottamushenkilö</strong>n asema tehnyt asiasta<br />
suhteellisen perusteellisen tarkastelun vuoden 1976 kunnallislain perusteella. 60 Artikkelissaan<br />
Pystynen tarkastelee suhteellisen tiiviisti perinteisiä <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
asemaa leimaavia ominaispiirteitä osoittaen samalla monet niistä vanhentuneiksi.<br />
Tällainen on hänen mukaansa esimerkiksi pakollisuuden periaate: ”Lukuisten, vähitellen<br />
kehittyneiden, nyt jo melko lailla vakiintuneiden piirteiden ja ajattelutapojen<br />
vuoksi on aihetta päätyä siihen, että pakollisuuden periaate ei vastaa enää käytännön<br />
kunnalliselämää, vaikka muodollisesti onkin yhä voimassa. Kunnallisen itsehallinnon<br />
tulee pohjautua kansalaisten vapaaehtoiseen aktiivisuuteen eikä väkinäiseen pakollisuuteen.”<br />
Toteamus kuvaa hyvin sitä, että <strong>luottamushenkilö</strong>n asemaan vaikuttavat<br />
myös muuttuvat näkemykset, kulloisten voimassa olevien positiivisen oikeuden<br />
säännösten ohella.<br />
Luottamushenkilön roolin muuttumattomuus ei siis suinkaan ole itsestäänselvyys.<br />
Jäljempänä kysymystä lähestytäänkin eri näkökulmilta. Kaiken ohella rooliin<br />
kohdistuu parhaillaankin muutosta, jota jo ennakoitiin Paavo Hoikan artikkelissa<br />
Luottamusmiehen asema ja rooli muuttumassa (1991):<br />
”Luottamushenkilön asemaan, rooliin ja toimintoihin tullee ns. jälkiteollisessa kulttuurissa muutoksia.<br />
Nykyisessä teollisen kulttuurin vaiheessa <strong>luottamushenkilö</strong> edustaa kuntalaisten ja hallinnon<br />
välistä yhteyttä, jolloin hänen tehtävänään on tuoda esille juuri kuntalaisten tarpeet ja toiveet<br />
sekä puolustaa ja valvoa heidän etujaan kunkin <strong>luottamushenkilö</strong>n edustaessa tiettyä sosiaalista<br />
luokkaa ja sen intressejä.<br />
Jälkiteollisessa kunnassa <strong>luottamushenkilö</strong>n katsotaan joutuvan jatkuvasti määrittelemään äänestäjäkuntansa.<br />
Hän joutuu ideologisen edustavuuden sijasta edustamaan hyvin erilaisia ongelmia,<br />
joista ainakin muutamat saattavat olla jopa ristiriidassa keskenään.<br />
Pakottaako tämä luopumaan nykykulttuurille tunnusomaisesta puoluesidonnaisuudesta? ---<br />
Uudessa yhteiskunnallisessa tilanteessa suoran demokratian vaatimukset, käyttäjädemokratian<br />
käyttömahdollisuudet sekä siirtyminen huolehtimaan moninaispalveluista ovat murtamassa perinteisiä<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>rooleja, joissa tehtävinä oli valita, päättää, määrätä ja käskeä.” 61<br />
60 Pystynen 1977, 898-905.<br />
61 Hoikka 1991, 22.<br />
26
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välinen työnjako on runsaasti käytännöllisiä<br />
ongelmia aiheuttanut kysymys, johon myös eri aikoina on kohdistunut muutospaineita.<br />
Viranhaltijakunnan kasvu 1960-luvun lopulta lähtien vaikutti erityisesti<br />
valtuuston asemaan. Ensimmäisenä valtuuston asemaan voimakkaammin huomiota<br />
kiinnittäneenä tutkimuksena on mainittava Olli Mäenpään vuonna 1981 kirjoittama<br />
tutkimus <strong>Kunnan</strong> hallinto. Tutkimus ajoittui aikaan, jolloin valtiokeskeinen hyvinvointivaltio<br />
piti kuntia voimakkaimmassa otteessaan. Mäenpään tutkimusta voi pitää<br />
eräänlaisena kunnallisen itsehallinnon perustuslaillisen sisällön kirkastamisena<br />
valtuuston aseman osalta. Se ajoittui vaiheeseen, josta kului vielä vuosia, ennen kuin<br />
kunnallisen itsehallinnon todelliseen vahvistamiseen kansalaisten itsehallinnon mielessä<br />
päästiin 1990-luvulla.<br />
Vasta myöhemmin aihepiiri sai osakseen kiinnostusta väitöskirjojen kohteena.<br />
Leena Leväsvirran väitöskirjan Kuntien hallinto muuttuvassa toimintaympäristössä<br />
(1999) keskeinen huomio kohdistui <strong>luottamushenkilö</strong>iden ja johtavien viranhaltijoiden<br />
roolien tarkasteluun. Tutkimus osoitti kunnallishallinnon roolikonfliktien olevan<br />
ilmeisiä. Luottamushenkilöiden aseman kannalta tulokset olivat lohduttomia: viranhaltijat<br />
käyttävät valtaa päämäärien asettelusta toimeenpanoon saakka (s. 239). Viranhaltijoiden<br />
vahvaa roolia helpottaa riippumattomuus valitsijoista. Myös <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
lisääntyneen asiantuntemuksen käyttöä tutkimus pitää puutteellisena.<br />
Myös Martti Sinisalmen väitöskirjassa Suomen kaupunkien keskushallinto 1927-1998<br />
(1999) kohteena on <strong>luottamushenkilö</strong>hallinnon kehitys. Keskeisenä johtopäätöksenä<br />
tutkimuksessa todetaan, että ”asiantuntijapohjainen, taloudellisia näkökohtia painottava<br />
ja suorituskykyinen hallinto monien tahojen tukemana jatkaa voimistumistaan.<br />
Se puolestaan vahvistaa hallinnossa piilevää taipumusta irtautua vähä vähältä<br />
vaaleilla valitun ylimmän päättävän elimen ja muiden kansanvaltaisesti valittujen<br />
elinten poliittisesta ohjauksesta ja kontrollista.” (s. 213).<br />
Kauko Heurun väitöskirjassa <strong>Kunnan</strong> päätösvallan siirtyminen (2000) tutkittiin valtuuston<br />
valtaa suomalaisen kunnallishallinnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvon<br />
ristipaineessa. Heurun tutkimustuloksena oli muun ohella se, että ”mitä<br />
pitemmälle tulosjohtamisen ja managerismin muita oppeja kunnallishallinnossa<br />
toteutetaan, sitä enemmän valtuuston asema muuttuu kunnan päätösvallan käyttäjästä<br />
kunnan toiminnan legitimoijaksi.” (s. 383). Heuru korosti erityisesti poliittisen<br />
johtajuuden toteuttamisen tarvetta kunnallishallinnossa (s. 386).<br />
Kaija Majoisen väitöskirjassa Mitä virkaa valtuustolla? (2001) tarkasteltiin kuntalain<br />
13.1 §:n, 27 §:n ja 65 §:n mukaisten valtuuston perustehtävien toteutumista.<br />
Tutkimuksessa kiinnitettiin huomiota muun ohella kuntien uudenlaisiin toimintatapoihin<br />
ja -organisaatioihin (seutuyhteistyö, projektityö, konsernihallinto), joiden<br />
toimintaan valtuustot voivat vaikuttaa vain rajallisesti. Näin ollen lainsäätäjän tahto<br />
siitä, että valtuusto ohjaisi kunnan toimintaa, olipa se organisoitu miten tahansa,<br />
näyttää toteutuvan hyvin rajallisesti. 62<br />
62 Ks. toisen vastaväittäjän lausunto Kaija Majoisen väitöskirjasta (Aimo Ryynänen, Lakimies 2/2002 s. 302-317).<br />
27
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Väitöskirjatasoisten tutkimusten antama kuva <strong>luottamushenkilö</strong>iden asemasta ja<br />
vaikuttamismahdollisuuksista on näin ollen murskaava. Valtuuston asemaa kunnan<br />
päätösvallan käyttäjänä on kuitenkin tarpeen edelleen seurata ja tutkia. 63 Yhtenä perusteena<br />
tälle on pidettävä vaatimuksia kunnan asukkaiden suoran vaikuttamisen<br />
vahvistamisesta ja tätä tukevasta asenteiden muuttumisesta. Eduskunnan hallintovaliokunta<br />
on todennut saman kehottamalla kunnallisoikeudellisen tutkimuksen<br />
kohdistamiseen aiheeseen. 64<br />
Ilkka Ruostetsaaren ja Jari Holttisen tutkimuksessa Luottamushenkilö ja valta (2001)<br />
kartoitettiin edustuksellisen kuntademokratian toimivuutta <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
näkökulmasta. Keskeisenä tutkimustehtävänä oli selvittää, mitä edellytyksiä on täydentää<br />
edustuksellista demokratiaa kuntalaisten suoralla osallistumisella. Tutkimuksen<br />
mukaan kunnat poikkeavat merkittävästi toisistaan sekä valtarakenteeltaan,<br />
yhteistyöilmapiiriltään että päätöksentekokulttuuriltaan.<br />
Sirkka Ylitervon tutkimuksessa Tunteeko valtuutettu vastuunsa? (2002) tarkastellaan<br />
empiirisen aineiston valossa ongelmallista kysymystä vastuusta kunnallishallinnossa.<br />
Valtuutetun vastuuta pohditaan poliittisesta, hallinnollisesta, juridisesta ja eettisestä<br />
näkökulmasta. Tutkimuksen tuloksista mielenkiintoinen on erityisesti havainto, jonka<br />
mukaan valtuutetun vastuu ei olisi poliittista vastuuta, vaan vastuuta kuntalaisille<br />
heidän asiamiehenä toimimisesta. Valtuutetut ovat kuntalaisten asiamiehiä ja päätökset<br />
tehdään pitkälti yhteistyössä kaikkien ryhmien kanssa kuntalaisten parasta<br />
ajatellen. Lähinnä populismin avulla pyritään nostamaan omaa profiilia, jossa nostetaan<br />
esille poliittiset aatesuunnat. Kunnallishallinnon perinteisen mallin mukainen<br />
poliittinen vastuu realisoitui ehkä helpommin kuin uuden julkisjohtamisopin<br />
(NPM), jonka suuntauksen mukaan kaikki päätöksenteko tapahtuu taloudellisesti,<br />
tuottavasti ja tehokkaasti, ilman kovin suurta poliittista tarkoituksenmukaisuusharkintaa<br />
(s. 26).<br />
José Valanta on selvittänyt artikkelissaan Lisää liksaa! Kokous- ja vuosipalkkiot osana<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>työn edellytyksiä (2002) <strong>luottamushenkilö</strong>iden tosiasiallisia toimintaedellytyksiä<br />
ja mahdollisuuksia vaikuttaa esiintyviin ongelmiin. Luottamustoimen<br />
hoitoedellytysten tarkastelu myös tältä kannalta on merkittävää. Mahdollisuus hoitaa<br />
luottamustehtävää ilman merkittäviä taloudellisia menetyksiä ja luottamustoimen<br />
hoitamisedellytysten yhdenvertaisuudesta huolehtiminen ovat seikkoja, joita<br />
myös paikallisen itsehallinnon peruskirjassa korostetaan (ks. tarkemmin sen tarkastelua<br />
12. luvussa).<br />
Luottamushenkilön toiminnan kannalta olennainen seikka on se, että hänen toimintaympäristönsä<br />
tärkeimmät areenat muodostuvat kokoustyöskentelystä ja neuvotteluista.<br />
Tärkeimmät kunnan päätökset ovat kokousmenettelyn kautta syntyneitä.<br />
Kunnallinen kokousmenettely on varsin pitkälle kehittynyt yhteistyön ja johtamisen<br />
63 Tällaisena tutkimusalueena voidaan pitää muun muassa valtuustolle kaavaillun uuden johtamisroolin<br />
toteutumista (Haveri 2000, 54).<br />
64 HaVM 11/2000 vp s. 6.<br />
28
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
muoto. Ilman sitä koskevaa tuntemusta ja taitoa <strong>luottamushenkilö</strong>n vaikuttavuus<br />
jää vajavaiseksi. Aihepiiriä käsittelevästä viimeaikaisimmasta kirjallisuudesta syvällisimpänä<br />
tarkasteluna on syytä mainita Raimo Lehkosen Kokous ja neuvottelu kunnassa<br />
(1997).<br />
Varsin virkistävä ja kriittinen puheenvuoro maamme kunnallisesta demokratiasta<br />
ja siinä erityisesti <strong>luottamushenkilö</strong>iden roolista on Pekka Saurin Suomen demokratisoiminen<br />
(2003). Sauri lähtee tarkasteluissaan perusongelmasta, jonka mukaan harvalla<br />
<strong>päättäjä</strong>llä on aikaa ja energiaa miettiä päätöksentekojärjestelmän kokonaisuutta.<br />
Järjestelmän kehittäminen on melkoinen vaatimus etenkin vapaaehtoisena toimiville<br />
kunnallisille ja maakunnallisille päättäjille. Sauri yhdistää raportissaan onnistuneesti<br />
aiemman tutkimuksen ja käytännön päätöksenteon näkökulmat.<br />
Kuntien toimintojen siirtyminen yksityisoikeudellisten säännösten perusteella<br />
toimiviin organisaatioihin nostaa esille monia kunnallisoikeuden ja yksityisoikeuden<br />
säännösten erilaisuudesta nousevia ongelmakysymyksiä. Tämä ei suinkaan ole<br />
pelkästään oman maamme ongelma, vaan yhtenäisen hallinnonuudistuspoliittisen<br />
linjauksen (uuden julkisjohtamisopin) seurauksena eri vahvuuksin eri maissa vaikuttava.<br />
Ongelma on pelkistettävissä seuraavasti. Yhtäältä kunnallisoikeutta kuvataan<br />
sellaisten oikeussäännösten summana, jotka koskevat kunnallisten yhteisöjen oikeusasemaa,<br />
organisaatiota, tehtäviä ja toimintamuotoja. Mutta toisaalta New Public<br />
Management, Lean Administration, Total Quality Management, Controlling, Public<br />
Private Partnership, yritys, kuntakonserni ovat kunnallishallinnon uudistajien sanastoa,<br />
joka on peräisin taloustieteistä. 65 Se joka haluaa määritellä kunnan yritysmäiseksi,<br />
pitää kunnallisoikeutta ja muita hallintotoiminnan oikeudellisia reunaehtoja hankalina<br />
kahleina, jotka vain tarpeettomasti ahdistavat omaa toimintaa.<br />
Toisaalta tätä kehitystä on ruokkinut kuntien tarve yhteistoiminnalliseen hallintotoimintaan<br />
(PPP), jotta moniin ongelmiin ja palvelutarpeisiin on voitu vastata.<br />
Tämänkaltainen toiminta poikkeaa perinteisen hallinto- ja kunnallisoikeudellisen<br />
oppirakennelman mukaisesta hierarkkisesti rakentuneesta ja toimivasta hallinnosta.<br />
Tämän kehityksen mukanaan tuomat vaatimukset ovat nostaneet keskusteluun<br />
erityisen hallinnon yhteistoimintaoikeuden kehittämisen, jotta myös yhteistoimintamuotoiselle<br />
hallinnolle kyettäisiin aikaansaamaan oikeudellisesti soveltuvat toimintamuodot.<br />
66<br />
Kuntalain taustana oli ajattelu eräänlaisesta kuntakonsernista 67 , jossa on kunnan<br />
omien laitosten ohella yhteisöjä, joissa kunta on omistajana tai muussa vastaavassa<br />
65 Meyer 2000, 449.<br />
66 Näin esim. Schuppert 2003, 464-465.<br />
67 Termiä voi luonnehtia hyvin saksalaisen kuntakonsernitutkimuksen alkusitaatilla: ”Konsernista on viime<br />
vuosina tullut oikea muotisana, jota monet käyttävät usein, ilman että olisivat selvillä tarkkaan ottaen siitä,<br />
mitä he sillä ymmärtävät.” (Linhos 2006, 9). Kuntalaissa konserni-termiä käytetään vain 68 §:ssä konsernitaseen<br />
kautta. Sen avulla kunnan tytäryhteisöt kytketään kunnan kokonaistalouden arviointiin. <strong>–</strong> Kuntakonserni-idea<br />
nousi jo 1990-luvun alun mannereurooppalaisesta kuntaihanteesta. Varsinkin hollantilaisen Tilburgin<br />
kaupungin toimintamalli oli runsaan kansainvälisen huomion kohteena. Ks. esim. Reichard 1992, 846.<br />
29
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
asemassa. Taustana on kansainvälinen uusi ”kunnallisfilosofia”, joka pitää kaupunkia<br />
ja kuntaa konsernina. Lainsäädännöllisesti ja kunnallisoikeudellisesti ”konserni kunta”<br />
on harhakuva, kuten termiä on voitu kansainvälisessä kirjallisuudessa luonnehtia.<br />
Kunnat ovat nimittäin perustuslain mukaisesti hallinnosta vastaavia ja sellaisina niillä<br />
on hoidettavanaan julkisia tehtäviä. Kunnallinen itsehallinto ei ole mikään puhdas<br />
palvelujen suoritusyritys. Kunnat eivät yksityisoikeudellisestikaan toimiessaan ole<br />
kuten yksityisoikeudelliset oikeussubjektit niiden yksityisautonomian hoitamisessa,<br />
vaan hallinnon osia. 68 Käytetty terminologia hämää ja voi edesauttaa kunnallisen toiminnan<br />
perusperiaatteiden hämärtymisessä.<br />
Termi on kuitenkin virallistumassa ja ottamassa paikkansa kunnallishallinnon<br />
peruslaissa, kuntalaissa. Kuntakonserni- ja liikelaitostyöryhmän (2006) tekemän<br />
esityksen mukaisesti säädettäisiin kuntalain 16a §:ssä, että kunta tytäryhteisöineen<br />
muodostaa kuntakonsernin. 69 Kun konserni-käsite kunnallishallinnossa on yleisesti<br />
käyttöönotettu, on tietysti perustelua, että kuntalaissa annetaan tarpeelliset oikeudelliset<br />
reunaehdot konsernin toiminnalle.<br />
Luottamushenkilöiden näkökulmasta katsottuna yksityisoikeudellisen organisointimuodon<br />
käyttö tuo ristikkäisiä rooliongelmia. Jos yhtiössä kunta on osakkeenomistaja,<br />
kunnanhallitus (ei siis valtuusto) nimeää edustajansa yhtiökokoukseen.<br />
Yhtiökokousedustaja on yleensä kunnanhallituksen tehtävään valtuuttama kunnan<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>, joka toimii saamiensa ohjeiden mukaisesti ja vaikuttaa esimerkiksi<br />
siihen, keitä valitaan kunnan edustajina osakeyhtiön hallitukseen. 70 Osakeyhtiön tai<br />
muun yksityisoikeudellisen yhteisön hallituksen tai muun toimielimen jäsenet eivät<br />
ole kuntalain 32.1 §:ssä tarkoitettuja kunnan <strong>luottamushenkilö</strong>itä, vaikka he toimivatkin<br />
yhteisössä kunnan edustajina. Oikeudellisesti siis heitä koskevat asianomaista<br />
yhteisöä koskevan lainsäädännön säännökset, mutta asiallisesti heidän asemansa on<br />
lähellä kuntalain mukaisen <strong>luottamushenkilö</strong>n asemaa.<br />
On hyvin nähtävissä, että kuntien kaksoisrooli itsehallintoyhteisöinä ja yksityisen<br />
sektorin toimijoina on jatkossa entistä vaikeammin sovitettavissa yhteen. Julkisen<br />
sektorin uudet toimintamuodot, erityisesti Public Private Partnership -muodossa voivat<br />
merkitä itsehallintoon kuuluvan kansanvaltaisuusperiaatteen sivuun jäämistä ja<br />
ulkopuolisen tahon siirtymistä toiminnan sisällöstä ja yksityiskohdista määrääjäksi.<br />
Kun valtio ja kunnat siirtävät tehtäviään ei-julkisille toimijoille tai ovat kumppanuusperusteisessa<br />
yhteistyössä, ei tässä oikeudellisessa tai faktisessa tehtävienjaossa ole<br />
kyse pelkästään julkisyhteisöille kuuluvan yleisen edun ja yhteishyvän edistämisen<br />
määrittelyn sisällöstä, vaan samalla tämän vastuun siirtämisestä yhteistyö- tai neu-<br />
68 Hoppe - Uechtritz 2004, 12. Niinpä Suomessakin jouduttiin toteamaan, että ”/h/allintotoiminnan yksityistämisen<br />
ja yhtiöittämisen vaikutukset esteellisyyteen näyttävät jääneen ja jäävän riittävää huomiota vaille.”<br />
(Eduskunnan lakivaliokunnan lausunto 3/1994 vp).<br />
69 Kuntakonserni- ja liikelaitostyöryhmän mietintö 2006, 30.<br />
70 Harjula - Prättälä 2004, 280.<br />
30
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
vottelukumppaneille, joihin kuitenkaan kunnalla ei ole tarpeellista vaikutusvaltaa ja<br />
jotka eivät ole julkisoikeudellisesti organisoidussa vastuu- ja legitimaatiosuhteessa. 71<br />
Kansainvälisessä keskustelussa varoituksen sanoja esitettiin jo varhain 1990-luvun<br />
alussa. Esimerkiksi tunnettu hallinnontutkija Christoph Reichard kirjoitti, että usein<br />
on kuvattavissa tietynlaiseksi naiiviudeksi liiketaloudellisten ja markkinaperusteisten<br />
konseptien siirtämistä julkiselle sektorille. 72 Luottamushenkilöille tästä aiheutuva jännitteisyys<br />
on konkreettinen ongelma: kun liikelaitoksen ja sen päätösvaltaa käyttävien<br />
on noudatettava toiminnassaan liikelaitoksen tarkoituksesta ja edusta lähtevää toimintatapaa,<br />
on kunnalle puolestaan keskeistä suuntautua yleisen edun tavoitteluun<br />
toiminnassaan. 73 <strong>Kunnan</strong> edustajana yksityisoikeudellisessa yhteisössä (kuten yhtiökokouksessa<br />
toimivalle) tämä tuo kaksinaisen roolin: yhtäältä häntä tulisivat sitoa<br />
kunnanhallituksen antamat ohjeet, mutta toisaalta hänellä tulee olla oikeus omaan<br />
poliittiseen harkintaan. Kuntalaissa ei kylläkään säädetä oikeudellisia sanktioita sen<br />
tilanteen varalle, että kunnan edustaja ei noudata saamiaan toimintaohjeita.<br />
<strong>Kunnan</strong> yksityisoikeudellisesta toiminnasta johtuvat oikeudelliset ongelmat ja<br />
ristiriitatilanteet ovat jo nyt jokapäiväisiä pulmia käytännön kunnalliselämässä. Raja<br />
julkisen ja yksityisen toiminnan välillä on yleensäkin hämärtymässä ja yksityisoikeudellisten<br />
toimintatapojen käyttö laajenemassa yhä uusille aloille. Tätä merkitsee myös<br />
vaatimus corporate governance -järjestelmästä kuntayhtiöissä. Kunnallishallinnon<br />
kannalta ongelmallista siinä on erityisesti näkemys hallituksen jäsenten riippumattomuudesta.<br />
74 Toisaalta ongelmallisuutta lieventää se, että vallitsevan näkemyksen<br />
mukaisesti corporate governance -järjestelmä tulisi jättää itsesääntelyn varaan. 75<br />
Vaikeimmat ja kunnallisoikeudelliselta ja -poliittiselta kannalta tärkeimmät ongelmat<br />
perustuvat Erkki Mennolan mukaan siihen, että kunta on poliittisesti, taloudellisesti<br />
ja oikeudellisesti itsehallinnollinen yhteisö. Tutkimukselle on tällä alueella<br />
- myös <strong>luottamushenkilö</strong>iden roolin selvittämisessä - runsaasti ongelmakysymyksiä. 76<br />
71 Schuppert 2003, 329.<br />
72 Reichard 1992, 845.<br />
73 Strobel 2004, 481.<br />
74 Corporate governance -keskustelun yhteinen nimittäjä on ollut se, että yritysrakenteiden ja yritysrahoituksen<br />
kehityksen myötä yrityksen omistaminen ja määräysvalta yrityksessä tai yrittäjäriskin kantaminen ovat<br />
eriytyneet: omistus ja valta eivät omistukseltaan hajautuneissa suuryrityksissä ole samoilla tahoilla. Tämä johtaa<br />
myös ristiriitoihin omistajien ja johdon tavoitteiden välillä. Omistuksen ja vallan eriytyminen on nostanut<br />
esiin valvontaongelmaksi kutsutun näkökulman eli kysymyksen päämies - agentti -suhteista. Ks. tarkemmin<br />
Pekka Timonen: Corporate governance: instituutiot ja lainsäädännön merkitys, Helsinki 2000. Ks. myös Kuntalehden<br />
Keskustelua-palstan kirjoitus Corporate governance soveltuu myös kuntien yhtiöihin (Kuntalehti<br />
2/2003 s. 46). Kirjoituksessa pidetään tarpeellisena valita kunnan omistamiin yhtiöihin yrityselämän, liikkeenjohdon<br />
tai muuta sellaista asiantuntemusta edustavia henkilöitä. Samoin Kuntaliiton muistiossa ”Kuntakonserni<br />
- kuntalain tarkistamistarpeita?”: ”Samoin yksityissektorin corporate governance -mallia vastaavat good<br />
governance -ohjeet voisivat toimia pohjana hyvälle kunnan omistamien organisaation hallitustyöskentelylle.”<br />
(Suomen Kuntaliitto, Kuntien tiedotepankki 10.8.2004). Ks. myös EVA:n julkaisu Pelastakaa Helsinki (2004) s.<br />
36-37.<br />
75 Esim. osakeyhtiölain jatkovalmistelua esittelevä muistio (Manne Airaksinen 12.1.2004) ja Suomen Kuntaliiton<br />
muistio 10.8.2004 (Kuntakonserni - kuntalain tarkistamistarpeita?).<br />
76 Mennola 2002, 68-69. Samoin Heuru 2001, 65 ja Rasinmäki 1997, 428-429. Ks. myös Kuntademokratian<br />
vihreä kirja 2004, 29.<br />
31
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Näkemys on samankaltainen mannereurooppalaiselta itsehallintoperustalta tapahtuvan<br />
tarkastelun kanssa. 77 Se jännitteinen suhde, joka yritysmäisen autonomian ja<br />
kunnallisen itsehallinnon mukaisen toiminnan kesken vallitsee, ei saisi yksipuolisesti<br />
johtaa kunnallisten liikelaitosten laajan toimintavapauden hyväksi tapahtuvaan ratkaisuun.<br />
78 Yksityisoikeuden salliman ”vapauden nauttimisen” asemesta on vaarana,<br />
että kunta joutuu ennemminkin yksityisoikeudellisen yhtiöoikeuden ahtaaseen korsettiin<br />
ja riippuvuuteen ulkoisesta neuvonnasta ja opastuksesta. Vaikkapa sopimus<br />
Public Private Partnership -yhteistyöstä voi olla laajuudeltaan hyvinkin 10.000 sivua.<br />
Tämäntyyppisissä tilanteissa ovat organisaatioratkaisujen tosiasiallisia tekijöitä<br />
asianajo- ja yritysneuvontayritykset, jotka laativat sopimukset useinkin standardimallisina.<br />
Asiakirjat ovat usein alun perin yksityisiä liikeyrityksiä varten laadittuja ja<br />
nyt julkiseen hallintoon väkinäisesti istutettavia. Seurauksena on, että kunta luopuu<br />
tätä kautta tosiasiallisesti omasta organisaatiovallastaan. 79<br />
Vireille saatetun kunta- ja palvelurakennehankkeen myötä siirtyminen yhä suurempaan<br />
kuntakokoon ja toisaalta sosiaali- ja terveydenhoitotehtävien eriytyminen kuntayhtymien<br />
80 hoitovastuuseen tuovat haasteita <strong>luottamushenkilö</strong>hallintoon nojaavalle<br />
päätöksenteolle. Kunnallisoikeuden näkökulma on tässä kehityksessä ollut toistaiseksi<br />
sivussa. Tämä vaje on varsin vakava. Kunnallisoikeus organisaatio-oikeutena<br />
tarjoaisi sellaista poikkileikkauksellista osaamista ja aineistoa, jolla on <strong>–</strong> kun muistetaan<br />
yleisen toimialan omaavien kuntien tehtävien laajuus <strong>–</strong> useimpiin hallinto-oikeudellisiin<br />
kysymyksenasetteluihin suuri käytännöllinen merkitys. Kunnallisoikeus<br />
tutkimusalana valtion, kunnan ja kansalaisten leikkauspisteessä mahdollistaa moniulotteisuutensa<br />
(polydimensionaliteettinsa) ansiosta erityisen käsityskyvyn edun<br />
verrattuna muihin hallinto-oikeuden alueihin. 81<br />
77 Ks. Hoppe - Uechtriz 2004.<br />
78 Strobel 2004, 479.<br />
79 Schliesky 2005, 357-358.<br />
80 Hankkeessa yhtenä vaihtoehtona oleva ja eräiden sairaanhoitopiirien alueilla valmisteltu piirimalli veisi<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden vaikutusmahdollisuuksia varmasti vielä enemmän siihen suuntaan, jota presidentti<br />
Urho Kekkonen jo vuonna 1972 kuvasi: ”Sairaalakuntainliitossa on kyllä kuntien miehet mukana päättämässä,<br />
mutta kuka siellä päättää. Siellä päättävät lääkäri ja taloudenhoitaja. Ja senvuoksi mitään varsinaista itsehallintoa<br />
tämä nykyinen sekasysteemi ei merkitse.” Suomen Kunnallislehti 7/1972 s. 17.<br />
81 Schmidt 2005, 1.<br />
32
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
4. MÄÄRÄ VAI LAATU TÄRKEÄMPÄÄ?<br />
Suomalaisen kunnallisdemokratiaa koskevan ajattelun lähtökohtana on näkemys,<br />
jonka mukaan <strong>luottamushenkilö</strong>iden suuri määrä on kunnallisen kansanvallan toteutumisen<br />
keskeinen tae. 82 Ruotsissa pienin valtuutettujen määrä on 31 (kunnan<br />
asukasmäärän ollessa alle 12 000). Toisenlaista näkemystä edustaa mannermaiden<br />
kunnallishallinto, tosin suurin maakohtaisin eroin. 83 Myös Tanskan kunnallishallinto<br />
perustuu suhteellisen pieneen valtuustoon, jonka jäsenet ottavat osaa myös muiden<br />
luottamustointen hoitamiseen. Keskustelua ”oikeasta” demokratiasta on käyty<br />
jatkuvasti aina 1980-luvun lopusta lähtien. 84<br />
Kuntalakia valmistellut kunnalliskomitea pyrki muuttamaan perinteistä näkemystä.<br />
Sen ehdotuksessa valtuuston kokoa koskevat vähimmäislukumäärät oli laadittu<br />
niin, että valtuutettujen lukumäärä olisi pienentynyt kunnallislain määristä<br />
kaikissa kunnissa, jollei valtuusto muuta päättäisi. Komitea perusteli tätä sillä, että<br />
valtuutettujen lukumäärään kunnassa vaikuttaa olennaisesti, miten muu <strong>luottamushenkilö</strong>hallinto<br />
järjestetään. Jos kunnan muut toimielimet ovat laajasti valiokuntia,<br />
joihin voidaan valita vain valtuutettuja ja varavaltuutettuja, tämä voi edellyttää enemmän<br />
valtuutettuja kuin muuten. Myös varavaltuutettuja valittaisiin ehdotuksen mukaan<br />
selvästi aiempaa vähemmän. Valiokuntamallissa myös tämä voi vaikuttaa valtuutettujen<br />
lukumäärää koskeviin ratkaisuihin kunnassa. 85<br />
Valtuutettujen minimimääräksi ehdotettiin 11. Jäsenmäärä lisääntyy kunnan asukasluvun<br />
mukaan porrastettuna siten, että yli 4 000 asukkaan kunnassa määrä olisi<br />
vähintään 21. Yli 400 000 asukkaan kunnassa jäsenmäärä olisi vähintään 65.<br />
Voimassa olevaan kuntalakiin ehdotusta ei tuossa muodossa hyväksytty. Kuntalain<br />
10 §:n mukaisesti valtuutettujen vähimmäismäärä on 17. Harkintaa valtuutettu-<br />
82 Ks. esim. KM 1973:60, 50-53 ja HE 192/1994 vp s. 13.<br />
83 Mennola 1991, 51. <strong>–</strong> Asukkaita yhtä valtuutettua kohti on esim. Ruotsissa 667, Isossa-Britanniassa 2700,<br />
Saksassa 250, Ranskassa 116 ja Portugalissa 1125 (Dollery et al 2003, 109).<br />
84 Esim. Suomen Kunnat 9/1992 s. 14: ”Kunnissa käydään kiivasta lautakuntien pudotuspeliä. Niin kiivasta,<br />
että kunnallisen demokratiankin on pelätty poistuvan pelistä. Kunnallisliiton johtava konsultti Jarmo<br />
Asikainen vakuuttaa päinvastaista. Kun lautakuntarönsyistä on karsittu epäolennaiset, tärkeät lautakunnat<br />
miehitetään vaaleilla valituilla <strong>luottamushenkilö</strong>illä. He keskittyvät oleelliseen: päättämään suurista linjoista<br />
ja kantamaan vastuun päätöksistään.” Toisin esim. Jacob Söderman puheenvuoroissaan (esim. Aamulehti<br />
2.10.2004 ja puhe Porvoon kaupungin 650-vuotisjuhlassa 23.3.1996: ”Ajankohtaisessa kunnallispoliittisessa<br />
ajattelussa on muutamia asioita, jotka hieman pelottavat. Muodiksi tullut lautakuntien ja luottamuselinten<br />
lakkauttaminen on käytännössä merkinnyt sitä, että huomattavasti vähemmän porvoolaisia osallistuu kuntansa<br />
toimintaan <strong>luottamushenkilö</strong>inä. Liitosasia tullee vahvistamaan tätä kehitystä. Kehitys tarkoittaa sitä,<br />
että kuljemme kohti virkamiesvaltaa tai harvojen, vahvojen <strong>luottamushenkilö</strong>iden korostunutta valta-asemaa;<br />
sanoisin että olemme lähellä pomojen hallintoa. Toivon, että muistatte että kunnallishallinnon tarkoitus on<br />
päinvastainen: sen tulisi perustua tavallisten kansalaisten valitsemien ja arkipäivässä kiinniolevien ihmisten<br />
luontaiseen vaikuttamiseen.”). Kysymystä pidettiin esillä myös käsiteltäessä valtioneuvoston selontekoa kansalaisten<br />
suoran osallistumisen kehittymisestä (VNS 3/2002 vp), esim. hallintovaliokunnan puheenjohtajan<br />
eduskuntapuheenvuoro 23.10.2002.<br />
85 KM 1993:33, 342-343.<br />
33
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
jen määrän suhteen ei kunnalla ole. Ainoastaan alle 2 000 asukkaan kunnassa voidaan<br />
päättää valittavaksi alle 17 valtuutettua, ei kuitenkaan vähempää kuin 13. Porrastus<br />
alkaa yli 2 001 asukkaan kunnista (21 valtuutettua) ja päättyy yli 400 000 asukkaan<br />
kuntiin (85 valtuutettua).<br />
Kuntalaissa säilytettiin näin aiemman kunnallislain 38 §:n mukaiset jäsenmäärät<br />
(17 - 85). Alarajan osalta ne jäivät korkeammiksi kuin vuoden 1948 kunnallislaissa.<br />
Sen 36 §:n mukaan 1 000 tai sitä vähemmän asukkaita omaavassa kunnassa valtuutettujen<br />
määrä oli 13. Esimerkiksi alle 8 000 asukkaan kunnassa valtuutettujen määrä<br />
vuoden 1948 kunnallislain mukaan oli 23, vuoden 1976 kunnallislain mukaan 27 ja<br />
vuoden 1995 kuntalain mukaan 27.<br />
Ei tietenkään ole olennaista merkitystä, onko valtuusto muutamaa jäsentä suurempi<br />
tai pienempi. Keskustelu <strong>luottamushenkilö</strong>iden määrästä on noussut enemmänkin<br />
heidän kokonaismääränsä vähenemisen seurauksena. Tämä taas on johtunut<br />
etupäässä lautakuntien määrän supistamisesta 1980-luvun lopun ja 1990-luvun alun<br />
hallinnonuudistuksissa. Suomessa tuolloin tapahtunut kehitys ei ollut mitenkään<br />
poikkeuksellista. Vastaava kehitys tapahtui liki kaikissa Pohjoismaissa. 86 Esimerkiksi<br />
Ruotsissa kunnan <strong>luottamushenkilö</strong>iden määrä on vähentynyt vuoden 1951 määrästä,<br />
joka oli 200 000 vuoden 2003 määrään, joka oli 42 231. Samana aikana kuntien<br />
määrä väheni 2 500:sta nykyiseen 290:een. 87<br />
Suomen Kuntaliiton tilastojen mukaan valtuustojen, hallitusten ja lautakuntien <strong>luottamushenkilö</strong>paikat<br />
vähentyivät vuosien 1993<strong>–</strong>2001 aikana kahdeksalla prosentilla eli 3 000 paikalla. Luottamushenkilöpaikat<br />
ovat vähentyneet eniten lautakunnissa: lautakuntien määrä on pudonnut noin<br />
18 prosentilla eli 600 lautakunnalla. Luottamushenkilöiden määrä on silti edelleen varsin suuri.<br />
Vuonna 2001 valtuustoissa, hallituksissa ja lautakunnissa oli kaikkiaan noin 36 000 <strong>luottamushenkilö</strong>paikkaa.<br />
Valtuutettujen määrä oli 12 278 jäsentä. 88 Vuoden 2004 kunnallisvaaleissa valittiin<br />
11 966 valtuutettua. 89<br />
Valtuustojen suurella koolla on historiallinen taustansa (siitäkin huolimatta että<br />
meillä <strong>luottamushenkilö</strong>iden määrän kasvu toteutui erityisesti 1970-luvulla). Brittiläinen<br />
kunnallishallinto, jonka mukaista mallia toteutettiin toisen maailmansodan<br />
jälkeen myös esim. Saksan eräisiin osavaltioihin, on historiallisilta juuriltaan yhteinen<br />
oman maamme ajattelun kanssa perustuessaan ”valtuustoperiaatteelle”. Valtuustot<br />
saivat suoran vaalin kautta legitimaationsa. Niiden tuli tästä syystä hallita kunnissa.<br />
Mutta nyttemmin organisaatiososiologian opit ovat osoittaneet, että mitä suurempia<br />
kollegiaaliset orgaanit ovat, sitä vähemmän ne kykenevät itse käyttämään tosiasiallista<br />
valtaa. Muodollisesti ne luonnollisesti tekevät päätökset niille esitettyjen asioiden<br />
86 Monissa maissa tähän johtivat myös kuntien yhteenliittämiset. Esim. Wetterberg 2004, 48.<br />
87 Bäck - Öhrvall 2004, 5.<br />
88 Kuntaliitto tiedottaa 22.3.2004.<br />
89 Kuntalehti 18/2004.<br />
34
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
suhteen. Mutta ne voivat vain ratkaista hyväksymisen tai hylkäämisen välillä, jos asiat<br />
ovat jo jonkun muun tahon esimuotoilemat. Miten tällaiset suuremman elimen<br />
”vahvistettaviksi” tulevat päätökset tällaisissa pienemmissä elimissä syntyvät, pysyy<br />
tämänkaltaisessa päätöksentekoprosessissa enimmäkseen piilossa. Todelliset ratkaisijat<br />
tahtovat jäädä tuntemattomiksi eikä heitä näin myöskään saada vastuuseen. 90<br />
Tosiasiassa niin <strong>poliitikko</strong>rooli kuin johtamisrooli keskittyvät vain harvoihin henkilöihin,<br />
joilla on taitoa, harrastusta ja aikaa julkisten ongelmien ratkaisemiseen, ohjelmalliseen<br />
toimintaan ja systemaattiseen agendan ohjaamiseen. Jos <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
toiminnassa olisi kyse vain näiden roolien hoitamisesta, olisi vastaus otsikon<br />
kysymykseen selvä: selviäisimme olennaisesti pienemmillä valtuustoilla ja <strong>luottamushenkilö</strong>joukolla.<br />
<strong>Kunnan</strong> yritysmäistä roolia puoltavissa näkökannoissa puolestaan<br />
jätetään sivuun <strong>luottamushenkilö</strong>n edustajarooli. Tämä edustajarooli sen sijaan edellyttää<br />
riittävän suurta määrää kunnallisia <strong>luottamushenkilö</strong>itä. 91<br />
Kansanvallan näkökulmasta katsottuna on kollegiaalisilla orgaaneilla yksilöorgaaneihin<br />
(monokraattisiin) verrattuna keskeinen etu. Ne kykenevät paremmin ilmaisemaan<br />
ja noudattamaan pluralistisen yhteiskunnan erilaisia intressejä ja näkökohtia.<br />
Ihanteellista mallia täydellisestä yhteiskunnan peilikuvan mukaisesta kollegiaalisen<br />
orgaanin koostumuksesta on harvoin saavutettavissa, mutta keskustelun, kollektiivisen<br />
kontrollin ja päätöksen synnytyksen kautta on olemassa realistinen mahdollisuus<br />
kaikkien päätöksen keskeisten aspektien huomioon ottamiselle. Tällaisen menettelyn<br />
ja yksipuolisten näkemysten täydentymisen kautta on tehtävillä päätöksillä myös<br />
mahdollisuus saavuttaa suurempaa hyväksyntää kansalaisten taholla. 92 Siksi keskeisten<br />
päätösten tekemiskompetenssin pysyttäminen kollegiaalisilla orgaaneilla kuntatasolla<br />
on välttämätöntä ja viisasta.<br />
Luottamushenkilöiden riittävällä määrällä on tavoitteena kansanvaltaisuusperiaatteen<br />
turvaaminen riittävän kattavalla edustajajoukolla. Nykyaikainen kansanvaltainen<br />
oikeusvaltio on niin Suomessa kuin muuallakin varsin nuori. Lähtökohtana<br />
oli täysin tai osittain hallitsijavaltainen valtio, jossa kansalaiset olivat vallankäytössä<br />
eriarvoisia äänioikeuden ollessa erilainen ja rajoitettu. Kansanvaltaisen järjestelmän<br />
kannattajien vaatimuksena sekä valtion että kuntienkin tasolla oli hallitsijan vallan<br />
poistaminen sekä yleinen äänioikeus ja (yksinkertainen) enemmistöperiaate eli siis<br />
enempien valta.<br />
Kunnallislainsäädäntöömme on aina vuoteen 1993 saakka sisältynyt valtuuston<br />
päätöksentekoa koskevia määräenemmistösäännöksiä. Niitä perusteltiin kunnan talouden<br />
vakavalla pohjalla pysyttämisellä ja kunnallisen verorasituksen kohtuullisena<br />
pitämisellä. Määräenemmistösäännöksillä katsottiin olevan tärkeä merkitys sekä<br />
kunnalle että sen jäsenille, ennen kaikkea vähävaraisimmalle kansanosalle. 93<br />
90 Thieme 1997, 949.<br />
91 Reichard - Wollmann 1996, 146.<br />
92 Buss 2002, 59.<br />
93 Holopainen 1981, 33.<br />
35
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Toivo Holopainen katsoi määräenemmistösäännöksiä tarkastelleessa artikkelissaan<br />
yhteiskunnallisen kehitysvaiheen olevan merkityksellistä sen suhteen, onko<br />
määräenemmistösäännöksiä pidettävä tarpeellisina vai ei:<br />
”Enemmistöperiaate suosii dynaamista toimintaa päätöksenteossa. Näin ollen se soveltuu hyvinvointivaltioideologiaan,<br />
jossa yksityisten kansalaisten ja vähemmistön näkemysten on väistyttävä.<br />
Kun hyvinvointivaltioideologian merkitys ja laajenevat toteuttamismahdollisuudet ovat vähenemässä<br />
ja yksityisten kansalaisten mielipiteiden merkitys vastaavasti lisääntymässä, on mahdollista,<br />
että vähemmistön suoja ja sen mukana määräenemmistövaatimus saavat vastaisuudessa enemmän<br />
ymmärtämystä osakseen. Tämän vuoksi ei ole lainkaan välttämätöntä, että määräenemmistövaatimuksista<br />
tulevaisuudessakaan luovutaan.” 94<br />
Tämä luopuminen kuitenkin tapahtui reilu vuosikymmen myöhemmin, hyvinvointivaltion<br />
ollessa taloudellisen laman seurauksena pahimmassa mahdollisessa<br />
kriisissä. Mitenkään vakuuttavat eivät muutosta koskevat perustelut olleet. Ne olivat<br />
pelkästään teknistä laatua. Kunnallislain osittaisuudistus (979/1992) perustui kunnalliskomitean<br />
5.2.1992 antamaan ehdotukseen. Siinä määräenemmistösäännösten<br />
todettiin monelta osin menettäneen merkityksensä sen vuoksi, että kunnanvaltuusto<br />
hyväksyy määrärahat aiempaa suurempina kokonaisuuksina. Määrärahaan sisältyvät<br />
yksittäiset menoerät tulevat harvemmin valtuuston ratkaistaviksi, eikä niissä tapahtuvilla<br />
muutoksilla ole määräenemmistövaatimuksen kannalta merkitystä, vaan ainoastaan<br />
itse määrärahan loppusummalla. 95<br />
Näyttää ehkä siltä, että <strong>luottamushenkilö</strong>iden määrän vähentämisessä on tultu<br />
tien päähän. Vastuutetumpi, pienempiin valtuustoihin ja valiokuntajärjestelmään<br />
perustuva kuntaorganisaatio ei näytä suomalaisessa maaperässä saavan kannatusta.<br />
Ruotsalaisessa keskustelussa onkin tuotu esille se, että demokratian vahvistamistyössä<br />
pitäisi tavoitella sitä, että yhä useampi kunnan asukas saisi hoitaa kunnallista<br />
luottamustehtävää. <strong>Kunnan</strong> luottamustehtävää jossain elämänsä vaiheessa hoitavien<br />
määrää tulisi olennaisesti lisätä. 96 Tavoite on erittäin kannatettava myös omassa<br />
maassamme. Se on lähellä hieman yllättävältä vaikuttavaa saksalaisessa tutkimuksessa<br />
esitettyä mielipidettä. Sen mukaan kunnallisen itsehallinnon ydin ei olisikaan<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden myötävaikuttamisessa hallinnon hoitoon, vaan ennemminkin<br />
kansalaisten aktivoimisessa ottamaan vastuun omien paikallisten asioidensa hoitamisesta.<br />
97<br />
Tietynlaisen mahdollisuuden <strong>luottamushenkilö</strong>iden määrän kasvattamiselle tarjoaa<br />
kehitys kohti ns. monitasodemokratiaa. Monitasodemokratia mahdollistaa sen,<br />
että kansalaiset kuuluvat samanaikaisesti useaan kansanvaltaiseen yhteisöön: paikalliseen,<br />
alueelliseen, kansalliseen ja eurooppalaiseen. Se seikka, että tämänkaltainen<br />
94 Holopainen 1981, 32.<br />
95 Kunnalliskomitea 5.2.1992: Komitean ehdotukset osittaisuudistuksiksi s. 5.<br />
96 Peterson 2004, 295.<br />
97 Behrndt 2003, 364.<br />
36
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
näkemys nyt on saanut jalansijaa, merkitsee poliittisen ajattelun historiassa käännekohtaa.<br />
Vuosisatojen ajan ovat filosofit etsineet ihanteellisinta toimivan yhteisön<br />
kokoa. Pitkään katsottiin kylän muodostavan ihanteellisen yksikön. Demokratian<br />
katsottiin toteutuvan parhaiten pienissä yhteisöissä, joissa kaikki tunsivat toisensa.<br />
Amerikan ja Ranskan vallankumousten jälkeen, nationalismin kaudella valtiosta tuli<br />
perusta demokratian instituutioille. 98<br />
Nyt täydellisen tai ihanteellisen koon etsiminen on tullut tarpeettomaksi. Monitasodemokratiaan<br />
sisältyy se, että kansanvaltaisia yhteisöjä voi olla rinnakkain. Mutta<br />
on olemassa kaksi pääongelmaa, jotka on ratkaistava, jotta monitasodemokratia toimisi:<br />
on samanaikaisesti toteutettava sekä kansalaisohjaus että itsehallinto. Kansalaisohjauksen<br />
eli kansanvallan ongelma koskee sitä, miten saadaan aikaan toimivia<br />
kansanvaltaisia ohjaus- ja päätöksentekomuotoja kunkin tason sisällä. Jokaisen tason<br />
on nimittäin oltava perusteiltaan kansanvaltainen sisäisesti, mutta sillä on oltava<br />
myös toimintakyky ulospäin. Itsehallinnon ongelma puolestaan koskee sitä, miten<br />
pitää järjestää valtionsisäiset valtasuhteet eri tasojen kesken. 99 Suomalaiseen maaperään<br />
siirrettynä ajattelu tarkoittaa yhtäältä kunta-, seutu- ja aluetasojen kansanvaltaisen<br />
ohjaus- ja päätöksentekomuotojen kehittämistä kunkin tason sisällä ja toisaalta<br />
niiden keskinäisten valtasuhteiden järjestämistä.<br />
98 Petersson 2003, 150.<br />
99 Petersson 2003, 150 ja Molander 2003, 158.<br />
37
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
5. KUNTALAIN OSOITTAMA<br />
TEHTÄVÄ JA KEINOT<br />
Kuntalaki on peruslaki kunnan hallinnosta (kuntalain 3.1 ja 16.1 §). Näin myös kunnan<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden asemaa ja toimintaa koskevat keskeiset säännökset ovat<br />
kuntalaissa. Kuntalain 32 §:n mukaan kunnan <strong>luottamushenkilö</strong>itä ovat valtuutetut,<br />
varavaltuutetut, kunnan toimielimiin valitut jäsenet, kunnan kuntayhtymän toimielimiin<br />
valitut jäsenet sekä muut kunnan luottamustoimiin valitut henkilöt. Laissa on<br />
säädetty myös valtuuston ja hallituksen tehtävistä (12 § ja 23 §). Muiden toimielinten<br />
tehtävistä voidaan tarkemmin säätää valtuuston hyväksymin johtosäännöin.<br />
Keskeisesti <strong>luottamushenkilö</strong>elinten asemaan ja toimivaltaan vaikutetaan johtosääntöjen muodossa.<br />
Kuntalain 16.1 §:n mukaisesti hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt,<br />
joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta<br />
ja tehtävistä. Merkittävää on, että johtosääntö ja sen sisältö on yksinomaan kunnan päätösvallan<br />
piirissä (toisin kuin kuntalakia edeltäneihin kunnallislakeihin perustuneet ohjesäännöt).<br />
Hierarkkisesti alemman asteisena normina johtosäännön on oltava sopusoinnussa kuntalaissa tai<br />
muussa laissa säädetyn kanssa. Rajanveto ei tietenkään ole aivan yksiselitteisesti suoritettavissa. Johtosäännöillä<br />
voidaan nimittäin helposti mennä yli sen rajan, jota kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaisuusvaatimus<br />
edellyttää: <strong>luottamushenkilö</strong>orgaaneille kuuluva riittävä päätösvalta. 100 Tältä<br />
osin johtosääntöihin ei kohdistu oikeudellista kontrollia, kuten aiemmin kunnallislain edellyttäessä<br />
ohjesääntöjen alistamista. Johtosäännön tämänlaatuinen periaatteellinen lainvastaisuus (itse<br />
asiassa perustuslainvastaisuus) on myös vaikeasti todennettavissa. Ongelman merkitystä voidaan<br />
tietysti vähätellä sillä, että kunnat yleensä hyväksyvät omat johtosääntönsä kuntien keskusjärjestön<br />
mallisääntöjen mukaisesti. Tämä ei kuitenkaan aina ole kovinkaan itsestään selvää, sillä kuntien<br />
tarpeet ja erot organisaatiorakenteissa poikkeavat niin suuresti toisistaan, että mallisäännöt ovat<br />
vain suuntaa-antavia. 101<br />
100 Eräänlainen ennakkotapaus on vuoden 1976 kunnallislain mukanaan tuoma kunnanhallituksen luottamustoimisen<br />
puheenjohtajan asemasta määrääminen. Voidaan perustellusti osoittaa, että lainsäätäjän<br />
tarkoitus oli tehdä uudesta toimijasta vahva vaikuttaja, joka toimisi virkajohtajan rinnalla (ks. esim. toisen<br />
lakivaliokunnan mietintö nro 1/HE 140/1976 vp s. 27). Kuntien keskusjärjestöjen antamilla mallisäännöillä<br />
kuitenkin huolehdittiin ripeästi siitä, että puheenjohtajan asema muodostui pelkäksi kokousten puheenjohtajuudeksi.<br />
Hänen muu toimintansa perustuu puhtaasti henkilön auktoriteetista johdettavaan toimintaan.<br />
Kuntien keskusjärjestöt käyttivät mallijohtosääntöjen antamisella vahvaa tosiasiallista norminantovaltaa ja<br />
kuntien johtamisjärjestelmästä määräämisvaltaa. Ks. aiheesta tarkemmin Ryynänen 1999, 22, Sinisalmi 1999,<br />
138-139 ja Ryynänen 2001, 60.<br />
101 Jo 1980-luvun lopulla katsottiin mallisääntöjen muodossa tapahtuva kuntien ratkaisujen ohjaaminen<br />
ongelmalliseksi. Suomen Kunnallisliiton varatoimitusjohtaja Eero Koivukoski on kirjoittanut: ”Yhtenäinen<br />
käytäntö kuitenkin sopii ainakin periaatteessa huonosti kunnalliseen itsehallintoon. Kunnalla pitäisi olla<br />
mahdollisuus valita tapa, jolla se asioitaan hoitaa. Tämä näkökohta on tullut entistä voimakkaammin esille<br />
vapaakuntakokeiluun liittyen. Niinpä Kunnallisliittokin on 1980-luvun loppuvuosista lähtien pidättäytynyt<br />
lauta- ja johtokuntien mallisääntöjen antamisesta. Sensijaan on katsottu voitavan antaa suositus siitä, millä<br />
tavoin säännöt olisi rakennettava. Yksilölliset ratkaisut ovat tulleet jälleen muotiin.” (Koivukoski 1991, 257).<br />
38
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välinen työn- ja vastuunjako on asiakokonaisuus, jossa<br />
rajanveto on käytännössä kuntien johtosääntöratkaisujen varassa. Kun kyseessä on näinkin keskeinen<br />
seikka, voidaan tietysti esittää periaatteellinen kyseenalaistus tälle tosiasialle.<br />
Toisaalla tarkastellaan kysymystä siitä, onko ja missä määrin toimivaltaa siirrettävissä yksittäiselle<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>lle.<br />
Kuntalain 32 §:n mukaan <strong>luottamushenkilö</strong>n tulee edistää kunnan ja sen asukkaiden<br />
parasta sekä toimia luottamustehtävässään arvokkaasti tehtävän edellyttämällä<br />
tavalla.<br />
Luottamushenkilöiden toimivalta on pääasiallisesti epäitsenäistä ja kollegiaalista,<br />
toimivallan perustuessa kuntalain ja erityislakien nojalla toimielimille. Rikoslain<br />
40:11 § antaa täsmällisen määritelmän myös julkista luottamustehtävää hoitavasta<br />
henkilöstä. Sen mukaan tällaisella henkilöllä tarkoitetaan kunnanvaltuutettua ja<br />
muuta yleisillä vaaleilla valittua julkisyhteisön edustajiston jäsentä kuin kansanedustajaa<br />
edustajantoimessaan sekä julkisyhteisön tai laitoksen toimielimen, kuten valtioneuvoston,<br />
kunnanhallituksen, lautakunnan, johtokunnan, toimikunnan ja neuvottelukunnan,<br />
jäsentä sekä muuta julkisyhteisön tai laitoksen <strong>luottamushenkilö</strong>ä.<br />
Luottamushenkilölle ja virkamiehelle on yhteistä se, että kummallekin voidaan luoda<br />
kompetenssi velvoittavan julkisen vallan käyttämiseen 102 ja kummatkin ovat rikosoikeudellisen<br />
virkavastuun ja vahingonkorvausoikeudellisen vastuun alaisia. 103<br />
Luottamushenkilön toiminnan epämääräisyyttä on osaltaan lisännyt se seikka,<br />
että työskentelyn painopiste aiempaa suuremmassa määrin on siirtynyt konkreettisesta<br />
päätösten tekemisestä suuntaa ja tavoitteita määrittävään työryhmä- ja seminaarityöskentelyyn.<br />
Jo 1980-luvun alkupuolella katsottiin työseminaareista tulleen<br />
toimivan ja tehokkaan hallinnon pysyvä työväline. 104<br />
Kuntalailla (ja kunnallislainsäädännöllä yleensä) voidaan kunnan toimijoille antaa<br />
ainoastaan toimintaa koskevat reunaehdot, ilman että sääntelystä tulee kuristavaa<br />
”korsettia”. 105 Sen, miten muodollisten reunaehtojen sisällä toimitaan, ratkaisee<br />
hallinto ja <strong>luottamushenkilö</strong>stö. Politiikan tulokset ovat kovin vähän riippuvaisia<br />
kunnallislainsäädännöstä.<br />
Kunnallinen itsehallinto on ”hallintoa” valtiovallan jaon klassisessa mielessä.<br />
Toisaalla tarkastellaan tämän jaottelun ongelmallisuutta kunnallisen itsehallinnon<br />
näkökulmasta. Kunnallinen itsehallinto on nimittäin jo kauan ollut muutakin kuin<br />
klassista lainsäädännön ja valtiollisen politiikan täytäntöönpanoa. 106 Tätä kuvaa osu-<br />
102 Julkisen vallan määrittelemisen vaikeudesta huolimatta voidaan (Heurun tavoin, ks. Heuru 2003, 69) sanoa,<br />
että sen ydin on yksipuolisuus ja velvoittavuus ja siihen liittyy pakko tai pakon uhka (velvoittava julkinen<br />
valta).<br />
103 Heuru 2003, 107 ja Harjula - Prättälä 2004, 329-330 ja 367-368.<br />
104 Suomen Kunnallislehden 16/1984 pääkirjoitus, s. 3.<br />
105 Buss 2000, 46.<br />
106 Knemeyer - Jahndel 1991, 16.<br />
39
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
vasti luonnehdinta: ”Pormestari voi usein kunnassaan muuttaa enemmän kuin liittokansleri<br />
valtiossa.” 107<br />
Siksi on tarpeen tehdä käsitemääritelmä siitä, mikä on hallinnon tehtävä. Tiivistetysti<br />
voidaan sanoa, että se on ennen muuta valtiotavoitteiden toteuttamista ja konkretisoimista<br />
yksittäistapauksessa. Sen tehtävänä on myös yksilön tarpeiden tyydyttäminen<br />
modernissa suoritusvaltiossa. Hallinnon toiminnalle keskeisen reunaehdon<br />
asettaa se, että hallinto saa toimia vain julkisen intressin tarkoituksessa. Tämä seikka,<br />
yleisen edun toteuttamisen vaatimus (bonum commune) sisältää oikeusturvallisuuden<br />
aspektit, legitimiteetin ja tarkoituksenmukaisuuden vaatimukset.<br />
Kuntalaki ei tee eroa <strong>luottamushenkilö</strong>iden kesken lukuun ottamatta valtuutetun<br />
ja muiden <strong>luottamushenkilö</strong>iden tiettyä erottelua (esim. vaalikelpoisuussäännösten<br />
ja esteellisyyssäännösten suhteen). Esimerkiksi tietojensaantioikeus on kaikilla <strong>luottamushenkilö</strong>illä<br />
säädetty samanlaiseksi (kuntalain 43 §).<br />
Luottamushenkilöiden keskenään samankaltainen asema on luonnollisesti nähtävissä<br />
heidän päättäessään yleiseen toimialaan kuuluvista tehtävistä. Sen sijaan laissa<br />
erikseen säädettyjen tehtävien (erityistoimialaan kuuluvat asiat) hoitamisessa voi<br />
teoriassa nähdä <strong>luottamushenkilö</strong>n asemassa ongelmallista eroa. Vanha käsitys erityistoimialan<br />
tehtävistä näkee edelleen tehtävien olevan valtion kunnille siirtämiä,<br />
eräänlaisia toimeksisaantitehtäviä. Tällaisessa näkemyksessä <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
toiminta supistuisi pelkästään lainsäädännön täytäntöönpanoon. Tällainen ajattelu<br />
tekisi esimerkiksi opetustointa, sosiaalitointa, terveydenhoitoa ja ympäristökysymyksiä<br />
hoitavista lautakunnista eräänlaisia valtion apuelimiä. Tässä näkemyksessä ruotsalaisen<br />
Halvar Sundbergin jo 1920-luvulla esittämän ns. janusteorian soveltaminen<br />
oli herätteenä. Sen Suomeen omaksutussa sovellutuksessa kunnan varsinaisten hallintoelinten<br />
asema kunnallishallinnossa ja myös suhteessa valtion elimiin katsottiin<br />
riippuvaksi niiden tehtävien ja toimivallan muodollisesta perustasta. Tuon tulkinnan<br />
mukaan lautakunnat olisivat korostetun itsenäisiä muista kunnan elimistä suorittaessaan<br />
niille laissa määrättyjä eli lakimääräisiä tehtäviä. Muut kunnan elimet, kuten<br />
valtuusto, eivät voisi sisällöllisesti puuttua eivätkä yleisesti vaikuttaa näin määritellyn<br />
toimivallan käyttämiseen. 108<br />
Holopainen katsoi, että ”kunnan ammattiorgaanit voidaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä<br />
asettaa välittömään riippuvuussuhteeseen vastaaviin valtion ammattiorgaaneihin.”<br />
Sen sijaan kunnan yleishallinto-orgaaneja, jotka edustavat itse-<br />
107 Burkert-Dottolo - Moser 1998, 31.<br />
108 Ks. Mäenpää 1981, 79. Vielä 1980-luvun lopussa ilmestyneessä tutkimuksessa on katsottu, että toimielimen<br />
hoitaessa lakisääteistä tehtävää se toimisi ikään kuin valtiollisena elimenä. Tarkastellessaan kunnanhallituksen<br />
asemaa lupaviranomaisena Vihervuori kirjoittaa: ”Tässä ei ole tarpeen puuttua siihen keskusteluun, jota HM<br />
51.2 §:n (kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan/AR) ja eräiden muiden arvojen välisestä suhteesta on<br />
käyty. Tuo keskustelu koskee selkeimmin suorittavaa, palveluja jakavaa kuntaorganisaatiota. Toisaalta kyllä on<br />
vaikea puoltaa HM 51.2 §:stä johtuvaa itseisarvioista suojaa siinä mielessä, että kunnan orgaanin valitseminen<br />
uuteen normistoon perustuvan julkisen vallan käyttäjäksi samalla johtaisi kaiken sen rekvisiitan omaksumiseen,<br />
jonka yleensä katsotaan suojaavan kunnallista itsehallintoa. Äärimmillään tämä voisi johtaa toimivaltavalinnan<br />
kohdistumiseen valtion orgaaniin kunnan orgaanin sijasta.”<br />
40
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
hallinnollista elementtiä, ei Holopaisen mielestä voisi saattaa vastaavaan välittömään<br />
riippuvuussuhteeseen valtion orgaaneista. 109<br />
Tällainen näkemys on tämän päivän valossa vahvassa ristiriidassa sen kunnallisesta<br />
itsehallinnosta ja itsehallinnon kansanvaltaisuusvaatimuksesta lähtevän perusseikan<br />
kanssa, jonka mukaisesti kunnan hallinto-organisaation kaikki osat ovat vaaleilla<br />
valitulle valtuustolle vastuullisia. Tästä johtuen <strong>luottamushenkilö</strong>iden asema ei<br />
voi olla erilainen siitä riippuen, suorittavatko he yleiseen toimialaan vai lakisääteiseen<br />
(erityistoimialaan) kuuluvia tehtäviä.<br />
109 Holopainen 1969, 324.<br />
41
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
6. KUKA ON KELPOINEN<br />
LUOTTAMUSHENKILÖKSI?<br />
Yksi kunnallisoikeudellisen keskustelun peruskysymyksiä on ollut se, kuka on kelpoinen<br />
kunnan <strong>luottamushenkilö</strong>ksi. Keskustelua ei ole niinkään erityisistä pätevyysvaatimuksista<br />
tai niiden tarpeesta viranhaltijoiden tapaan. Sellaiset olisivatkin vieraita<br />
kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Luottamushenkilöiden roolina on tarjota<br />
käyttöön näkemyksensä ja oma erityistietämyksensä, jonka kuitenkaan ei tarvitse olla<br />
mitään hallintoasiantuntemusta. 110 Keskustelu liikkuu enemmän sen kysymyksen<br />
ympärillä, miten pitkälle voidaan rajata vaalikelpoisuussäännöksin valittavien piiriä<br />
ja millä perusteilla. Jo ennen nykymuotoisen kunnallisen itsehallintomme toteuttamista<br />
asia oli pohdinnan kohde:<br />
”Jos tahdottaisiinkin lähteä tässä mainitusta periaatteesta, mutta siitä huolimatta onnellistuttaa<br />
kuntia kunnallishallituksen järjestämistä yms. koskevilla yleisillä määräyksillä, niin meneteltäisiin<br />
mielestämme aivan nurinkurisesti. Kokemuksen luulisi opettaneen, että ihmiset panevat mitä<br />
suurinta painoa siihen, että saavat itse järjestää ne yhteiskunnalliset muodot, joihin heidän pitää<br />
alistua. Tarjottakoon kansalle, joka on kehittynyt jonkinmoiseen valtiollisen tietoisuuden tilaan,<br />
hallitus, joka ei ole minkään valvonnan alainen ja josta ei kansalle koidu pienimpiäkään kulunkeja<br />
- niin se sittenkin valitsee kaikkein suurimpia kustannuksia vaativan hallituksen, jonka muodon<br />
se saa itse määrätä, puhumattakaan semmoisesta hallituksesta, jonka se on itse itselleen antanut.<br />
Juuri tältä katsantokannalta on mahdollisimman itsenäisen kunnallislaitoksen suosiminen suurta<br />
valtiollista viisautta.” 111<br />
Tällaisenaan keskustelu kelpoisuudesta ei ole ainutlaatuista. Antiikin ajoista lähtien<br />
on keskusteltu ominaisuuksista, joita poliitikolla tulisi olla. Antiikin filosofit<br />
nimesivät sellaiseksi ennen muuta kyvyn huolehtia yhteisyydestä. Todellisen valtiotaidon<br />
ei pidä huolehtia yksilöllisyydestä, vaan yhteisyydestä, sillä yhteinen yhdistää,<br />
kun puolestaan yksilöllisyys jakaa. Kaikessa toiminnassaan <strong>poliitikko</strong>jen pitää siksi<br />
pitää silmällä kansalaisten paras ja unohtaa oma etu. Yleinen etu tai yleinen hyvä, siis<br />
asiat, jotka ovat yhteisön jäsenille välttämättömiä ja hyödyllisiä ja jotka voidaan säilyttää<br />
ja edistää ainoastaan yhteisön kautta, on mittapuuna. Tämän toteutumiseksi<br />
ovat tarpeen poliitikon hyveet, jollaisina on pidetty neljää päähyvettä: viisautta, kohtuutta,<br />
rohkeutta ja oikeudenmukaisuutta. 112<br />
Luottamushenkilön vaalikelpoisuuden edellytykset on jaettavissa yleisiin ja erityisiin<br />
perusteisiin. Yleisestä vaalikelpoisuudesta on säädetty kuntalain 33 §:ssä. Sen<br />
110 Beer - Laux 1981, 79.<br />
111 J. V. Snellman kirjoituksessaan Kunnallislaitoksen uudistamisesta 1860.<br />
112 Burkert-Dottolo - Moser 1998, 33.<br />
42
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
mukaisesti vaalikelpoinen kunnan luottamustoimeen on henkilö:<br />
1) jonka kotikunta kyseinen kunta on;<br />
2) jolla on jossakin kunnassa äänioikeus kunnallisvaaleissa sinä vuonna, jona<br />
valtuutetut valitaan tai vaali muuhun luottamustoimeen toimitetaan; ja<br />
3) joka ei ole holhouksen alainen.<br />
Henkilön kotikunta määräytyy kotikuntalain (201/1994) mukaan. Luottamustoimen<br />
vastaanottamisen edellytyksenä on luonnollisesti se, että henkilöllä on äänioikeus.<br />
Tämä puolestaan edellyttää 18 vuoden ikärajan täyttymistä viimeistään vaalipäivänä.<br />
Vaalikelpoisuus ei edellytä Suomen kansalaisuutta. Äänioikeus kunnallisvaaleissa<br />
ja vaalikelpoisuus kunnallisiin luottamustoimiin on mahdollistettu muiden<br />
Pohjoismaiden kansalaisille jo vuodesta 1976 lähtien. Vuoden 1992 alusta muutkin<br />
ulkomaalaiset kuin Pohjoismaiden kansalaiset saivat äänioikeuden, edellyttäen, että<br />
asianomainen täytti Suomen kansalaisiakin koskevat ikä- ja kotikuntavaatimukset, ja<br />
että hänen kotikuntansa neljän edellisen vuoden ajan oli ollut Suomessa. Euroopan<br />
unionin jäsenyyden seurauksena unionin jäsenvaltion kansalaisille ei enää ole voitu<br />
asettaa minkäänlaista täällä asumista koskevaa vaatimusta. Islannin ja Norjan kansalaiset<br />
on rinnastettu unionin jäsenvaltioiden kansalaisiin. Muiden ulkomaalaisten<br />
aiempi neljän vuoden asumisaikavaatimus on sittemmin lyhennetty kahdeksi vuodeksi.<br />
Perustuslain 14.2 §:n nojalla myös maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella<br />
on oikeus äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä sen mukaan<br />
kuin lailla säädetään.<br />
Yleiset vaalikelpoisuussäännökset ovat muuttuneet merkittävällä tavalla viime<br />
vuosikymmenten kuluessa. Periaatteellisesti merkittävä on ollut Suomen kansalaisuuden<br />
poistuminen vaalikelpoisuuden edellytyksenä. Merkittävä on ollut myös<br />
ikärajan laskeminen aiemmasta 21 vuodesta ensin vuonna 1968 20 vuoteen ja sitten<br />
vuonna 1972 18 vuoteen.<br />
Saavutetun iän asettaminen äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden edellytykseksi<br />
tietenkin pyrkii hankkimaan vakuuden siitä, että henkilöllä on yhteisten julkisten<br />
tehtävien päättämisessä tarpeellinen kehittyneisyys ja itsenäisyys. Kun nämä ominaisuudet<br />
eivät kuitenkaan ole iän perusteella ehdottomasti määrättävissä, on ikärajan<br />
asettaminen aina jossakin määrin harkintakysymys. 113<br />
Viime aikoina on käynnistynyt keskustelu siitä, tulisiko äänioikeusikärajaa alentaa edelleen. Ongelmana<br />
tässä kuitenkin on se, että perustuslaki on esteenä. Perustuslain 14.2 § ei ikärajan alentamista<br />
salli: ”Jokaisella Suomen kansalaisella ja maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella, joka on<br />
täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä<br />
sen mukaan kuin lailla säädetään. Oikeudesta muutoin osallistua kuntien hallintoon<br />
säädetään lailla.”<br />
113 Kekkonen 1936, 171-172.<br />
43
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Suomi ylpeilee - osin aiheestakin - kansanvaltaisella kunnallishallinnolla. Voi kuitenkin olla, että<br />
jäämme pian tässä suhteessa kehityksestä. Yksi esimerkki on juuri suhtautuminen äänestysikärajan<br />
laskemiseen.<br />
Nuorten osallistumismahdollisuuksien vahvistaminen on Euroopan laajuinen hanke. Euroopan<br />
neuvoston kunta- ja aluekongressi hyväksyi toukokuussa 2003 periaatteet nuorten osallistumisesta<br />
kunta- ja aluetasolla. 114 Peruskirjan tärkeyttä painotetaan toteamalla, että nuorten kiinnittyminen<br />
yhteiskuntaan ei ole pelkästään heidän persoonallisen ja ammatillisen kehityksensä, vaan myös demokratian<br />
turvaamisen ja heidän asuinkuntansa kehittymisen kannalta tärkeää. Jotta osallistuminen<br />
olisi mielekästä, on välttämätöntä, että nuorilla on mahdollisuus jo nyt vaikuttaa päätöksiin ja<br />
toimenpiteisiin eikä vasta joskus elämänsä myöhempinä vaiheina.<br />
Peruskirja antaa mielenkiintoisen listauksen huomion kohteeksi otettavista seikoista. Ei niin, etteikö<br />
sanottuihin seikkoihin meilläkin jo olisi kiinnitetty huomiota. Onhan esimerkiksi monissa kunnissa<br />
nuorisovaltuustoja. Se, mikä asiassa on olennaista, on osallistumisen tärkeyden havaitseminen<br />
ja asian ”myyminen” nuorisolle. Tämä lähtökohta sisältyy peruskirjankin asettamiin edellytyksiin:<br />
kansalaisen oikeuksien ja velvollisuuksien opettamisen demokratiassa tulee olla olennainen osa<br />
jokaisessa opetussuunnitelmassa, jotta nuorilla on edellytykset osallistua aktiivisesti demokraattiseen<br />
päätöksentekoprosessiin. Erityistä vaivannäköä tässä on kohdistettava nuoriin, joilla syystä tai<br />
toisesta on vaikeuksia asennoitua kiinnostuksella kotikuntansa asioihin.<br />
Koulun merkitystä demokratiaan kasvun väylänä korostetaan monin yksityiskohdin. Nuorten on<br />
voitava vaikuttaa koulunkin asioihin. Tätä varten on heille osoitettava taloudellista ja muuta apua,<br />
kuten kokoontumistiloja, jotta esimerkiksi oppilasyhdistysten perustaminen mahdollistuisi. Kuntien<br />
tulee myös rohkaista nuoria ja kouluja aktiiviseen osallistumiseen kansainvälisiin kumppanuuksiin<br />
ja nuorisovaihtoon.<br />
Mielenkiintoinen kohta on myös vapaaehtoistyön merkityksen korostuminen. Kuntien tulisi muun<br />
muassa pyrkiä yhteistyössä nuorten, yhdistysten, koulutoimen henkilöstön ja työnantajien kanssa<br />
aikaansaamaan järjestelmä, jonka avulla vapaaehtoistyö saisi arvostusta niin koulumaailmassa kuin<br />
työelämässä.<br />
Vaikeampi kysymys on se, millaisia organisatorisia ratkaisuja tehdään nuorten vaikuttamisen kanavoimiseksi.<br />
Nuorisovaltuustomallimme ei välttämättä ole ainoa mahdollisuus. Reunaehdoiksi peruskirjassa<br />
asetetaan se, että rakenteiden tulee tarjota kumppanuuden ja aidon dialogin mahdollisuus<br />
kunnan ja nuorten sekä heidän edustajiensa välille. Rakenteiden tulisi olla normaalitapauksessa<br />
edustuksellisia ja pysyviä, sekä toimivaltaisia käsittelemään kaikkia asioita, joilla on merkitystä<br />
nuorille. On kuitenkin mahdollista myös tapauskohtaisten keskustelu- tai yhteistoimintamuotojen<br />
aikaansaaminen.<br />
Passiivisuus tärkeimmänkin vaikuttamiskeinon, äänestämisen käyttöön on huolestuttava ongelma<br />
erityisesti nuorten, tulevien vastuunkantajien taholla. Tässä voi auttaa vain todellisen vaikutusvallan<br />
antaminen, ei näennäisvaikuttaminen. Se voi tarkoittaa vain äänestysoikeuden antamista. Tästä<br />
on löydettävissä hyviä esimerkkejä.<br />
114 Recommendation 128 (2003): The revised European Charter on the Participation of Young People in Local<br />
and Regional Life.<br />
44
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Itävallassa on jo kolmessa osavaltiossa 16-vuotiailla mahdollisuus osallistua kuntansa pormestarin<br />
ja valtuuston vaaleihin. Burgenlandin osavaltiossa äänestysvilkkaus kunnallisvaaleissa oli kokonaisuudessaan<br />
85,6 prosenttia. 16<strong>–</strong>18-vuotiaiden osallistuminen jäi tästä vain 5,6 prosenttia pienemmäksi.<br />
Hämmästyttävät lukemat, kun niitä vertaa vaikkapa oman maamme vastaaviin. Kun meillä<br />
kunnilla on laaja yhteiskunnallinen vastuu, voisi siis olettaa, että kiinnostus olisi suurempaa kuin<br />
Manner-Euroopan kunnissa.<br />
Mutta voidaanko täysi-ikäisyyttä vailla oleville antaa oikeutta päättää kunnan asioista äänestämällä<br />
ja <strong>luottamushenkilö</strong>inä? Nythän yleinen vaalikelpoisuus ja äänioikeus kunnallisvaaleissa osuvat<br />
jotakuinkin yksiin. Tätä ei kylläkään ole pidetty ongelmallisena aiemminkaan. Kun äänioikeutta<br />
vuonna 1972 alennettiin 18 vuoteen, olivat yksityisoikeudellisesti täysivaltaisia 20 vuotta täyttäneet,<br />
jolloin siis alaikäisetkin saivat osallistua valtuutettujen valitsemiseen kunnallisvaaleissa. 115 Kansainvälisessä<br />
kunnallislainsäädännössä on esimerkkejä, joissa äänioikeusikäraja ja vaalikelpoisuusikäraja<br />
ovat erilaisia. Esimerkiksi Niedersachsenin osavaltion kunnallislain 34 §:n mukaan äänioikeus on<br />
16 vuotta täyttäneillä, mutta vaalikelpoisuus valtuutetuksi vasta viimeistään vaalipäivänä 18 vuotta<br />
täyttäneillä. 116<br />
Kunnallinen itsehallinto ei voi toimia ilman asukkaidensa kiinnostusta ja osallistumista. Nuoret eivät<br />
voi olla tämän itsehallinnon ulkopuolella. Mutta tärkeää on myös, ettei nuorten osallistumisen<br />
kehittämistä nähdä erillisenä asiana. Eduskunnan hallintovaliokunnan kantaan (HaVM 10/2002<br />
vp) yhtyen on pidettävä tärkeänä sitä, että osallistumisen vahvistamispyrkimyksissä kiinnitetään<br />
huomiota myös sellaisiin toimintamuotoihin, joissa eri ikäpolviin kuuluvat ihmiset voivat eriytymisen<br />
sijasta toimia myös vuorovaikutuksessa keskenään.<br />
Suomalaisessa kunnallisessa itsehallinnossa ongelmana on sen virkavaltaistuminen ja teknistyminen.<br />
Kansalaisten suorien osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien vahvistamisessa olemme<br />
edenneet monien kokeilujen kautta, mutta monilta osin olemme myös jäljessä varsinkin mannereurooppalaisesta<br />
kansanvaltakehityksestä. Hyvänä tavoitteena voitaisiin pitää EU:n alueiden komitean<br />
v. 2001 järjestämässä kongressissa annettua loppujulistusta:<br />
”Kansalaisten on päästävä osallistumaan päättäjien valintaan, pystyttävä asianomaisilla mekanismeilla<br />
vaikuttamaan paikallis- ja aluetason päätöksentekoon myös vaalien välisinä aikoina ja tunnettava<br />
itsensä osaksi rakenteita, joissa demokraattinen yhteisö itseään toteuttaa.”<br />
Vaikuttamisessa on myös nuorille tarpeen luoda riittävät keinot.<br />
Vaikka siis yleisiinkin vaalikelpoisuussäännöksiin on kohdistunut jatkuvasti<br />
muutoksia, voidaan nimenomaan erityisiä vaalikelpoisuussäännöksiä pitää rajanvedon<br />
osalta ongelmallisina.<br />
Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 7-artiklan 3. kappaleessa osoitetaan<br />
tapa, jolla vaalikelpoisuuden ehkäisemisestä on määrättävä:<br />
115 Hannus - Hallberg 2000, 218.<br />
116 Myös Ruotsissa on keskusteltu äänioikeusikärajan alentamisesta. Ks. SOU 2001:48, 512.<br />
45
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
”Tehtävät ja toiminta, jotka eivät sovi yhteen paikallisen luottamustoimen hoitamisen kanssa, tulee<br />
määritellä lainsäädännössä tai niiden tulee ilmetä keskeisissä oikeusperiaatteissa.”<br />
Kyseisen kohdan mukaan henkilöä ei saa pitää kelvottomana luottamustehtävään<br />
muutoin kuin objektiivisilla perusteilla, joista pääsääntöisesti pitäisi säätää laissa. Tapauskohtaiset<br />
(ad hoc) päätökset eivät saa tulla kysymykseen. Selvästi vakiintuneet,<br />
kirjoittamattomat oikeudelliset periaatteet voivat myös olla riittävinä perusteina. 117<br />
Peruskirjan määräystä voidaan tulkita siten, että tiettyjen henkilöiden/henkilöryhmien<br />
vaalikelpoisuuden eväämisen tulee olla poikkeus ja omata riittävät perusteet.<br />
Peruslähtökohtana on kansalaisten oikeus osallistua myös <strong>luottamushenkilö</strong>inä<br />
kuntansa asioiden hoitoon ja niistä päättämiseen. 118 Aivan kuten oikeusministeriö<br />
totesi kuntalakiehdotuksesta, yleisesti katsoen kansalaisten oikeutta tulla valituksi<br />
yhteiskunnallisiin luottamustehtäviin tulee rajoittaa vain hyvin vahvoin perustein. 119<br />
Tällaisina perusteina Suomessa pidetään erityisesti kunnallishallinnon uskottavuuden<br />
ja toimivuuden turvaamista. Toimielimen jäseninä ei saisi olla henkilöitä, joilla<br />
on liian voimakas oma tai taustayhteisönsä intressi valvottavanaan. 120 Rajanvedon ongelma<br />
on tällöin ilmeinen.<br />
”Ajoittain joudutaan tilanteisiin, joissa viranhaltija- tai työntekijä<strong>luottamushenkilö</strong>n puolueettomuuteen<br />
on vaikea uskoa. Järjestelmä ei tunnu kovin terveeltä, jos valvottavat itse toimivat valvojina.<br />
Luottamushenkilön tehtävänä on tavoitella parasta ratkaisua kunnan kokonaisedun kannalta<br />
- ei ajatella asiaa kapea-alaisesti vain oman sektorin ja oman intressiryhmän näkökannalta. Päätöksentekijöinä<br />
henkilöstö ei välttämättä suhtaudu yhtä avoimin mielin kaikkiin toiminnan kehittämisvaihtoehtoihin<br />
kuten esimerkiksi ostopalveluihin tai palvelujen ulkoistamiseen.” 121<br />
Tällainen epäily on ainakin osittain osoitettu todelliseksi myös tutkimuksessa. 122<br />
Tällä hetkellä noin neljännes kunnanvaltuutetuista työskentelee kunnan tai kuntayhtymän<br />
palveluksessa. Osuus vaikuttaa liian suurelta. Veronmaksajien näkökulmasta<br />
tällaista tilannetta ei voida pitää hyvänä. Uusia sääntöjä tarvittaisiin erityisesti<br />
117 Pöyhönen 1996, 44 ja European Charter of Local Self-Government and explanatory report 1996, 15.<br />
118 Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa (Yhdistyneiden<br />
Kansakuntien yleiskokouksen v. 1966 hyväksymässä ja Suomen v. 1975 hyväksymässä) tämä on periaatteena.<br />
Sen 25. artiklassa asia on todettu seuraavalla tavalla: ”Jokaisella kansalaisella tulee olla oikeus ja mahdollisuus<br />
ilman minkäänlaista tämän yleissopimuksen 2 artiklassa mainittua erottelua ja ilman kohtuuttomia rajoituksia;<br />
a) ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien kautta; b) äänestää ja<br />
tulla valituksi määräaikaisissa ja rehellisissä vaaleissa, jotka perustuvat yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen ja<br />
salaiseen äänestykseen, joka takaa valitsijoiden tahdon vapaan ilmentymisen; c) päästä periaatteessa yhdenvertaisina<br />
maansa julkisiin virkoihin.”<br />
119 Oikeusministeriön lausunto Kunnalliskomitean mietinnöstä, 12.1.1994.<br />
120 Harjula - Prättälä 2004, 285.<br />
121 Saipio 2004, 11.<br />
122 Esim. Hoikka 1991, 22: ”Viranhaltija<strong>luottamushenkilö</strong>t, jotka ovat ammattiosastonsa hallituksen jäseniä<br />
tai <strong>luottamushenkilö</strong>itä tai puolueensa paikallisjärjestön aktiivijäseniä (puheenjohtajia lukuunottamatta) tai<br />
jotka edustavat asukasluvultaan pieniä kuntia, näyttäisivät orientoituvan muita useammin päätöksentekotilanteessa<br />
enemmänkin viranhaltijan kuin <strong>luottamushenkilö</strong>n roolin mukaisesti.”<br />
46
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
hallituksissa. 123 Nimenomaan kunnanhallituksen jäsenenä toimivan kunnan viranhaltijan<br />
ja työntekijän rooli on ongelmallinen. Tällaista kahdella tuolilla istumista on<br />
pidetty 124 ja pidettävä epätoivottavana. Tälle näkemykselle on esitettävissä painavia<br />
perusteita. Kun vuoden 1993 alusta voimaan tullut valtionosuusjärjestelmä ja siihen<br />
liittyvä muu säännöstö antavat mahdollisuuden järjestää kuntien tehtävien hoitaminen<br />
aiempaa tarkoituksenmukaisemmalla tavalla, on korostunut päätöksenteon<br />
objektiivisuuden vaatimus. On varsin ongelmallista, jos kunnan viranhaltija tai työntekijä<br />
on kunnanhallituksessa käsittelemässä työnantajan edustajana kunnan palveluksessa<br />
olevien asioita. 125<br />
Kuntalain asettamat vaatimukset ja rajoitukset <strong>luottamushenkilö</strong>n kelpoisuudelle<br />
ovat vähäiset. 126 Ensinnäkin erityisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden pätevyyteen kohdistuvien<br />
kelpoisuusvaatimusten asettamiseen on kunnallislainsäädännön uudistusten<br />
yhteydessä suhtauduttu kielteisesti. 127 <strong>Kunnan</strong> asukkaiden asia on arvioida vaaleilla<br />
valittavien <strong>luottamushenkilö</strong>iden edellytykset tehtävien hoitoon. 128 Toiseksi viranhaltijoiden<br />
ja työntekijöiden toimimista valtuutettuina ei ole kielletty kuin rajatulta<br />
osin. 129 Tämä viranhaltijoiden mahdollisuus toimia valtuutettuina on kansainvälisessä<br />
vertailussa erikoisuus. Intressikonfliktien välttämisen tarkoituksessa kunnallislainsäädännössä<br />
yleensä asetetaan ehdoton kielto valtuutettuna toimimiselle. Suomalaista<br />
sallivaa käytäntöä on yhä vaikeampi perustella.<br />
Vaalikelpoisuussäännösten ongelmallisuus on niiden tulkinnallisuudessa, mikä<br />
on aiheuttanut runsaasti valituksia. 130 Vaalikelpoisuutta ei myöskään enää ole suo-<br />
123 Saipio 2004, 11.<br />
124 Esim. Kuntien keskusjärjestöjen esitys kunnallislain muuttamisesta ”Kunnallislain tarkistamistyöryhmän<br />
mietintö”. 26.12.1987 s. 10. Kielteistä suhtautumista ennen kuntalain voimaantuloa kuvastaa hyvin seuraava:<br />
”Käsittämätöntä myös on, kuinka laajasti puolueet nimeävät ja valtuustot valitsevat hallituksiin kunnan<br />
henkilökunnan, pankkien, rakennusliikkeiden tai muiden intressitahojen edustajia. Pukki kaalimaan vartijana<br />
ei kunnallishallinnossa ole sen kummempi kuin luonnossakaan.” (Suomen Kaupunkiliiton toimitusjohtaja<br />
Jussi-Pekka Alanen, tiedote 13.5.1992). Puumalainen on pelännyt, että ”vaarana on, että kuntatyöntekijöistä<br />
muodostuu suurin yksittäinen edunvalvontaryhmä kunnassa.” Puumalainen 1997, 195.<br />
125 Kuntalain seurantatutkimus 1999, 147.<br />
126 Vrt. HaVM 11/2000 vp s. 9: ”Valiokunta toteaa, että kansainvälisesti vertaillen Suomen vaalikelpoisuusrajoitukset<br />
ovat jo nyt poikkeuksellisen tiukat.”<br />
127 Esim. kunnallishallintokomitean mietinnössä (1973:60 s. 34) todettiin, ettei erityisten kelpoisuusvaatimusten<br />
asettaminen ole paikallaan muissa tapauksissa kuin niissä, missä tästä on erikseen lailla säädetty. ”Jotta<br />
valtuuston harkintavaltaa luottamusmiesten vaaleissa rajoitettaisiin mahdollisimman vähän, olisi erityisiä<br />
kelpoisuusehtoja erityislainsäädännössäkin asetettava vain, milloin tätä on pidettävä välttämättömänä.”<br />
128 Kansainvälisessä keskustelussa parlamenttien ja valtuustojen koostumusta asiantuntemuksen näkökulmasta<br />
on laajasti kritisoitu. Julkisen sektorin palveluksessa toimivilla on monissa maissa selvä yliedustus.<br />
Esimerkiksi Saksassa ovat väestön koostumuksen suhteen opettajat yliedustettuja ja liike-elämä puolestaan<br />
aliedustettu. ”Miten suorituskykyinen voi parlamentti todella olla kompleksisen yhteiskunnan kokonaisohjaamisessa,<br />
jossa - julkisen sektorin palveluksessa olevien ja puoluevirkailijoiden parlamenttina - esimerkiksi<br />
globalisoituneen talouden ja kansainvälisesti verkottuneiden finanssimarkkinoiden toimintatodellisuus on<br />
vain toisen tai kolmannen käden kautta edustettuna, ja silloinkin ideologisten tarkastelujen läpi vinoutuneesti?”<br />
(Burkert-Dottolo - Moser 1998, 61).<br />
129 Tätä voi pitää suomalaisena (ja ruotsalaisena) erikoisuutena (esim. Schleswig-Holsteinin kunnallislain<br />
31a§:n mukaisesti kunnan viranhaltija ei ole vaalikelpoinen valtuustoon).<br />
130 Ks. Kuntalain seurantatutkimus 1999, 148. Tulkintaongelmat näkyivät myös lääninoikeuksien erilaisissa<br />
ratkaisuissa.<br />
47
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
raan arvioitavissa virka- tai tehtävänimikkeestä, vaan viran tai tehtävän laadusta, vastuullisuudesta<br />
ja asemasta (kuten esittelymenettelyn kuulumisesta tehtävään).<br />
Vaalikelpoisuudesta valtuustoon on säädetty kuntalain 34 §:ssä säätämällä siitä, ketkä eivät ole vaalikelpoisia:<br />
Vaalikelpoinen valtuustoon ei ole:<br />
1) valtion virkamies, joka hoitaa välittömästi kunnallishallintoa koskevia valvontatehtäviä;<br />
2) kunnan palveluksessa oleva henkilö, joka toimii kunnanhallituksen tai lautakunnan tehtäväalueen<br />
johtavassa tehtävässä tai sellaiseen rinnastettavassa vastuullisessa tehtävässä;<br />
3) kunnan määräämisvallassa olevan yhteisön tai säätiön palveluksessa oleva henkilö, joka<br />
asemaltaan voidaan rinnastaa 2 kohdassa tarkoitettuun kunnan palveluksessa olevaan henkilöön;<br />
eikä<br />
4) kuntayhtymän jäsenkunnan valtuuston osalta kuntayhtymän palveluksessa oleva henkilö,<br />
joka asemaltaan voidaan rinnastaa 2 kohdassa tarkoitettuun kunnan palveluksessa olevaan<br />
henkilöön.<br />
Edellä tarkoitetussa palvelussuhteessa oleva on vaalikelpoinen valtuutetuksi, jos palvelussuhde<br />
päättyy ennen kuin valtuutettujen toimikausi alkaa.<br />
Vaalikelpoisuudesta kunnanhallitukseen on säädetty kuntalain 35 §:ssä:<br />
Vaalikelpoinen kunnanhallitukseen on henkilö, joka on vaalikelpoinen valtuustoon, ei kuitenkaan:<br />
1) kunnan keskushallinnossa kunnanhallituksen alaisena toimiva kunnan palveluksessa oleva<br />
henkilö;<br />
2) kunnan palveluksessa oleva henkilö, joka lautakunnan esittelijänä tai muuten vastaa kunnanhallituksen<br />
käsiteltäväksi tulevien asioiden valmistelusta; eikä<br />
3) henkilö, joka on hallituksen tai siihen rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka johtavassa<br />
ja vastuullisessa tehtävässä tai siihen rinnastettavassa asemassa liiketoimintaa harjoittavassa<br />
yhteisössä, jos kysymyksessä on sellainen yhteisö, jolle kunnanhallituksessa tavanomaisesti käsiteltävien<br />
asioiden ratkaisu on omiaan tuottamaan olennaista hyötyä tai vahinkoa.<br />
Henkilöstön edunvalvonnasta asianomaisessa kunnassa huolehtivan yhteisön hallituksen tai siihen<br />
rinnastettavan toimielimen puheenjohtaja ei ole vaalikelpoinen kunnanhallitukseen. Vaalikelpoinen<br />
ei myöskään ole henkilö, joka yhteisön neuvottelijana tai muussa vastaavassa ominaisuudessa<br />
vastaa edunvalvonnasta.<br />
Enemmistön kunnanhallituksen jäsenistä on oltava muita kuin kunnan tai kunnan määräämisvallassa<br />
olevan yhteisön tai säätiön palveluksessa olevia henkilöitä.<br />
Vaalikelpoisuudesta muihin toimielimiin on säädetty kuntalain 36 §:ssä:<br />
Vaalikelpoinen lautakuntaan on henkilö, joka on vaalikelpoinen valtuustoon, ei kuitenkaan:<br />
1) asianomaisen lautakunnan alainen kunnan palveluksessa oleva henkilö;<br />
2) henkilö, joka on asianomaisen lautakunnan tehtäväalueella toimivan, kunnan määräämisvallassa<br />
olevan yhteisön tai säätiön palveluksessa; eikä<br />
48
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
3) henkilö, joka on hallituksen tai siihen rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka johtavassa ja<br />
vastuullisessa tehtävässä tai siihen rinnastettavassa asemassa liiketoimintaa harjoittavassa yhteisössä,<br />
jos kysymyksessä on sellainen yhteisö, jolle asianomaisessa lautakunnassa tavanomaisesti<br />
käsiteltävien asioiden ratkaisu on omiaan tuottamaan olennaista hyötyä tai vahinkoa.<br />
Pääasiallisesti henkilöstöasioita hoitavaan toimielimeen sovelletaan, mitä 35 §:n 2 momentissa säädetään.<br />
Johtokuntaan ja toimikuntaan voidaan valita sellainenkin henkilö, joka ei ole vaalikelpoinen kunnanhallitukseen<br />
ja lautakuntaan tai jonka kotikunta kunta ei ole.<br />
Rajanvedon ongelmia valtuutetun osalta osoittavat seuraavat KHO:n kuntalain<br />
tulkintaa ensimmäisten kunnallisvaalien jälkeen v. 1997 antamista ratkaisuista (erit.<br />
KHO 1997: 40, 1997: 98, 1997: 115, 1997: 116 ja 1997: 120) ilmenevät määritykset:<br />
- Vaalikelpoinen valtuustoon ei ole lääninlääkäri eikä alueellisen ympäristökeskuksen lakimies.<br />
- Oppilaitoksen rehtori tai vastaava on vaalikelpoinen valtuustoon.<br />
- Useita oppilaitoksia käsittävää oppilaitosyhteisöä johtava rehtori on vaalikelvoton valtuustoon.<br />
- Vaalikelpoinen valtuustoon ei ole kaupungin terveysviraston valvontaosaston päällikkö.<br />
- Vaalikelpoinen valtuustoon ei ole palopäällikkö.<br />
- Vaalikelpoinen valtuustoon ei ole maataloussihteeri.<br />
- <strong>Kunnan</strong> 99,9 prosenttisesti omistaman yhtiön sähkön- ja lämmönjakelusta vastaava hallintopäällikkö<br />
ei ole vaalikelpoinen valtuustoon.<br />
- Kaukolämpöyhtiön toimitusjohtaja on vaalikelpoinen, kun kunnan kokonaan omistama yhtiö<br />
on vain yksi useammasta lämpöenergian tuottajasta kunnassa.<br />
Vieläkin hankalampiin rajanvetoihin on jouduttu kunnanhallituksen ja lautakuntien<br />
vaalikelpoisuussäännösten tulkinnassa:<br />
- Henkilö oli valittu kaupunginhallituksen jäseneksi ja puheenjohtajaksi. Kyseinen henkilö oli<br />
Kuopion Merita Pankki Oy:ssä johtavassa ja vastuullisessa tehtävässä. Ottaen huomioon henkilön<br />
asema ja toimenkuva sekä hänen työtehtäviensä laatu ei hänen ole katsottava olevan kuntalain<br />
35 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla hallitukseen rinnastettavan toimielimen<br />
jäsenenä taikka johtavassa ja vastuullisessa tehtävässä tai siihen rinnastettavassa asemassa<br />
liiketoimintaa harjoittavassa yhteisössä. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että kaupunginhallituksessa<br />
tavanomaisesti käsiteltävien asioiden ratkaisu olisi omiaan tuottamaan olennaista hyötyä tai vahinkoa<br />
Merita Pankki Oy:lle. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen (KHO 31.8.1998<br />
T 1547).<br />
- Henkilö oli valittu kunnanhallituksen jäseneksi. Hän oli talousalueella toimivan suuren rakennusliikkeen<br />
toimitusjohtaja ja hallituksen jäsen. Yhtiö harjoitti liiketoimintaa kunnassa ja sillä<br />
oli useita rakennushankkeita ko. kunnassa. Kun otettiin myös huomioon kunnanhallitukselle<br />
kaavoittamiseen, rakentamiseen ja asumiseen liittyvät tehtävät ja toimivalta, henkilön katsottiin<br />
olevan vaalikelvoton kunnanhallitukseen (KHO 1998: 31, T 1396).<br />
49
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
- Kaupunginhallituksen jäseneksi oli valittu koulutuskuntayhtymän talouspäällikkö. Kuntayhtymän<br />
tehtävänä oli jäsenkuntien puolesta järjestää laissa ammattikorkeakouluopinnoista, laissa<br />
ammatillisesta koulutuksesta ja laissa ammatillisesta aikuiskoulutuksesta säädettyä opetusta ja<br />
muuta palvelutoimintaa. Talousjohtaja ei toiminut yhtymähallituksessa esittelijänä. Hänellä oli<br />
hallituksen kokouksessa läsnäolo- ja puheoikeus ja hän kuului kuntayhtymän johtoryhmään.<br />
Hänellä oli eräin rajoituksin oikeus päättää tilapäislainoituksesta, kassavarojen tilapäisestä sijoittamisesta,<br />
irtaimen omaisuuden myynnistä ja hankinnoista ja hänellä oli alaistaan henkilöstöä<br />
koskevaa ratkaisuvaltaa. Kun muun ohella talousjohtajaa voitiin asemaltaan verrata lautakunnan<br />
tehtäväalueen johtavaan tehtävään rinnastettavassa vastuullisessa tehtävässä olevaan<br />
kunnan palveluksessa olevaan henkilöön, ei talousjohtaja ollut vaalikelpoinen kuntayhtymän<br />
jäsenkunnan kaupunginhallitukseen (KHO 28.9.2005 T 2470).<br />
Kuntalain säätämisen tavoitteisiin kuului keskeisesti kunnan asukkaiden luottamuksen<br />
turvaaminen kunnallishallintoon. Tärkeä merkitys tässä suhteessa nähtiin<br />
vaalikelpoisuutta ja esteellisyyttä koskevilla säännöksillä, jotka liittyvät toisiinsa. Molempien<br />
säännösten tavoitteena on huolehtia toimielinten jäsenten puolueettomuudesta<br />
ja asioiden tasapuolisesta käsittelystä. Eduskunnan hallintovaliokunta korosti,<br />
että ”vaalikelpoisuussäännösten tarkoituksena on estää valitsemasta toimielimen jäseneksi<br />
henkilöä, jonka asema kunnan organisaatiossa tai jonka muut tehtävät ovat<br />
sellaisia, että luottamus hänen kykyynsä käsitellä asioita puolueettomasti vaarantuu.<br />
Esteellisyyssäännöksillä turvataan puolestaan yksittäisen asian käsittelyn puolueettomuus.”<br />
131<br />
On selvää, että vaalikelpoisuussäännökset rajoittavat kansalaisten mahdollisuuksia<br />
osallistua kunnallisen itsehallinnon hoitamiseen. Hallintovaliokunta perusteli<br />
rajoituksia seuraavasti:<br />
”Arvioitaessa tällaisten rajoitusten hyväksyttävyyttä on keskeinen merkitys annettava sille, voidaanko<br />
rajoitusten perustetta pitää yleisen edun kannalta painavana. Pyrkimys rakentaa luottamuselinten<br />
toimivallan käyttö mahdollisimman vapaaksi asiattomina pidettävistä intresseistä ja sitä kautta<br />
turvata kunnallishallinnon julkista luotettavuutta on niin painava näkökohta ja myös kunnalliseen<br />
itsehallintoon soveltuva, että on perusteltua rajoittaa vaalikelpoisuutta hallituksen esityksessä<br />
ehdotetulla tavalla. ---<br />
Vaalikelpoisuuden rajoitusten tulisi sen johdosta, että ne rajoittavat kansalaisten mahdollisuuksia<br />
osallistua kunnalliseen toimintaan, olla mahdollisimman vähäisiä. Tässäkään suhteessa esityksen<br />
osalta ei ole huomauttamista sikäli, että rajoituksia olisi pidettävä ainakaan liian tiukkoina. Kunnallishallinnon<br />
toimivuus ja uskottavuus edellyttävät ehdotettua sääntelyä. Tässä suhteessa esteellisyyssäännökset<br />
eivät ole yksinomaan riittäviä. Vaalikelpoisuussäännösten luonteesta johtuen valiokunta<br />
kuitenkin katsoo, että vaalikelpoisuuden rajoituksia on tulkittava suppeasti. Sen sijaan<br />
esteellisyyssäännösten kohdalla on noudatettava tiukkaa tulkintaa.” 132<br />
131 HaVM 18/1994 vp s. 9. Jo tätä ennen hallintovaliokunta puuttui kysymykseen lausunnossaan 8/1992 vp<br />
nostaen esille muun ohessa ongelman esimies-alaisuusuhteen vääristymisestä.<br />
132 HaVM 18/1994 vp s. 9.<br />
50
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Luottamushenkilöistä kunnan asukkaiden edustajia ovat ensi sijassa heidän vaaleissa<br />
valitsemansa valtuutetut. Lähtökohtana on pidettävä sitä, että kunnan asukkaiden<br />
on voitava valita edustajikseen valtuustoon mieleisensä henkilö, minkä vuoksi<br />
valtuutettuja koskevat vaalikelpoisuuden rajoitukset kuntalaissa ovat vähäisempiä<br />
kuin muiden toimielinten jäsenten. Edustajien kelpoisuuden ja toimintaedellytysten<br />
arviointi on demokratian periaatteen mukaisesti kansalaisten asia. Valintojen<br />
osumista lähinnä ihanteellista lopputulosta noudattavaksi edesauttaa myös se, että<br />
tarjolla on riittävän laaja ehdokasjoukko. Tässä suhteessa suomalainen kunnallishallinto<br />
on vahvalla perustalla. 133 <strong>Kunnan</strong> hallinnossa, taloudenhoidossa ja muussa<br />
toiminnassa tarvitaan <strong>luottamushenkilö</strong>itä, jotka edustavat eri ryhmiä ja tahoja ja<br />
joilta nimenomaan edellytetään näiden tarpeiden esille tuomista ja etujen valvomista.<br />
134 Kunnallishallinnon uskottavuus ja toimivuus edellyttävät kuitenkin, että toimielimen<br />
jäseninä ei ole henkilöitä, joilla on liian voimakas oma tai taustayhteisönsä<br />
intressi valvottavanaan. Ensisijainen vastuu järjestelmän uskottavuudesta on puolueilla<br />
ja muilla luottamustehtäviin ehdokkaita asettavilla ryhmillä. 135 Kysymys on varsin<br />
pitkälle kunnissa toteutuvasta kunnalliskulttuurin vähittäisestä muuttamisesta<br />
kuntalain tavoitteleman ihannetilan suuntaan. 136<br />
Eduskunta piti sanottua kysymystä kuntalain säätämisen yhteydessä yhtenä keskeisimmistä.<br />
Eduskunnan vastauksessa hallituksen esitykseen kuntalaiksi (EVHE<br />
192/1994 vp) todettiin seuraava:<br />
”Eduskunta edellyttää hallituksen huolehtivan siitä, että tarkkaan seurataan vaalikelpoisuutta ja<br />
esteellisyyttä koskevien säännösten soveltamista ja että ryhdytään tarvittaessa lisätoimenpiteisiin<br />
kunnallishallinnon uskottavuuden turvaamiseksi.”<br />
Kuntalain soveltamisen vaikutuksista kuntien hallintoon ja toimintaan annetussa<br />
valtioneuvoston selonteossa (VNS 3/1999 vp) todettiin, että vaalikelpoisuussäännöksistä<br />
on saatu tulkintaa ohjaavia tuomioistuinten ratkaisuja, joiden pohjalta säännösten<br />
soveltaminen helpottuu. Tämän vuoksi säännösten sanonnalliset muutokset<br />
eivät tässä vaiheessa ole tarkoituksenmukaisia. Eri asia on, halutaanko vaalikelpoi-<br />
133 Kunnallisvaaliehdokkaita asetetaan yleensä yli 40 000, mikä on moninkertaisesti enemmän kuin valtuustoon<br />
valitaan edustajia. Ks. Kuitunen 1999, 78. Vuoden 2004 kunnallisvaalien ehdokasmäärä jäi alle kyseisen<br />
rajan, ollen 39 906 (Kuntalehti 16/2004, 10).<br />
134 Hannus - Hallberg 2000, 241.<br />
135 Suomen Kuntaliiton yleiskirje 1/96 4.1.1996. Esim. Kansallisen Kokoomuksen hyväksymässä asiakirjassa<br />
”Kokoomuksen pelisäännöt kunnallispolitiikassa” (2004) on seuraava suositus: ”<strong>Kunnan</strong> viran- ja toimenhaltijain<br />
osuus luottamustoimipaikoista ei saisi nousta suuremmaksi kuin heidän suhteellinen osuutensa väestöstä<br />
on.”<br />
136 Lakien vaikutusta tutkinut Tala on todennut, että ”oikeussääntelyn tavoitteisto ja sisältö täsmentyvät tärkeiltä<br />
osin vasta, kun säädöstä sovelletaan käytäntöön sekä luodaan erilaisia soveltamis- ja tulkintakäytäntöjä<br />
muun muassa eri lainkäyttö- ja muissa toimielimissä; oikeussäännöksiä soveltavat ja käyttävät lukuisat toimijat,<br />
jotka menettelevät usein myös toisistaan poikkeavin tavoin ilman, että kysymys olisi silti lain rikkomisesta;<br />
--- oikeussääntelyn toteutuminen ja oikeusjärjestysten toiminta riippuvat olennaisesti siitä, kuinka kansalaiset<br />
ja muut oikeussubjektit suostuvat toimimaan niiden asettamien vaatimusten mukaan, ovat yhteistyövalmiita,<br />
luovat myös pitkän ajan yhteistoimintasuhteita viranomaisten kanssa ja noudattavat säännöksiä omaehtoisesti”.<br />
Tala 2001, 352.<br />
51
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
suuden rajaamisessa mennä vielä nykyistä pidemmälle, todettiin selonteossa. Hallintovaliokunta<br />
totesi osaltaan, että lakiin otettaviin lisärajoituksiin on syytä suhtautua<br />
kriittisesti. Poliittisen moraalin tulisi myös toimia siihen suuntaan, ettei ongelmatilanteita<br />
pääse syntymään. Yhdeltä osin valiokunta kuitenkin katsoi olevan tarvetta<br />
jatkoharkinnalle: ”Kuitenkin kunnanhallituksella ja lautakunnilla on keskeinen asema<br />
operatiivisen toiminnan ohjaajina ja ne käyttävät myös työnantajan toimivaltaa.<br />
Vaalikelpoisuutta koskevia säännöksiä on tämän vuoksi vielä syytä harkita erikseen<br />
kunnanhallituksen ja lautakuntien osalta ottaen huomioon päätöksenteon ehdoton<br />
riippumattomuus ja samalla uskottavuus kuntalaisten silmissä.” 137 Viittaus tarkoittanee<br />
kunnan palveluksessa olevien oikeutta toimia <strong>luottamushenkilö</strong>nä, mikä on yksi<br />
kunnallishallinnon ikuisuuskysymyksistä.<br />
Vaalikelpoisuussäännösten ohella vapaata <strong>luottamushenkilö</strong>orgaanien valintaoikeutta<br />
voidaan rajoittaa muistakin syistä johtuen. Tämä koskee vain suoralla vaalilla<br />
valitun orgaanin alaisia elimiä. Kysymys on siitä, onko olemassa toimielinten alaisuussuhteesta<br />
johtuvia syitä rajata toimielinten valintaoikeutta. Tällaisesta on ollut<br />
kysymys KHO:n ratkaisussa 19.9.1988 nro 3783:<br />
”Kansanterveystyöstä huolehtivan kuntainliiton on kansanterveyslain 6 §:n 1 ja 2 momentin mukaan<br />
asetettava terveyslautakunta yhteisesti jäsenkuntia varten. Terveyslautakunnan on huolehdittava<br />
niistä tehtävistä, jotka kansanterveyslaissa ja muissa laeissa on säädetty sen tehtäväksi. Kunnallislain<br />
122 §:n 3 momentin mukaan terveyslautakunta on liittohallituksen valvonnan alainen.<br />
Terveyslautakunnan päättämä muu kuin laissa tai sen nojalla annetussa asetuksessa terveyslautakunnan<br />
ratkaistavaksi säädetty asia voidaan siirtää liittohallituksen käsiteltäväksi. Valitus tällaista<br />
asiaa koskevasta terveyslautakunnan päätöksestä tehdään liittohallitukselle. Liittohallituksella on<br />
terveyslautakunnassa edustajansa ja liittohallituksen puheenjohtajalla on oikeus olla läsnä terveyslautakunnan<br />
kokouksessa. Liittohallituksen ja terveyslautakunnan välinen suhde edellyttää niin<br />
ollen, että ne ovat jäsenistönsä kokoonpanon suhteen eri elimiä. Kansanterveyslaissa ei ole myöskään<br />
säädetty, että terveyslautakunnalle kuuluvat tehtävät voitaisiin antaa kuntainliiton liittohallitukselle.<br />
Liittovaltuuston päätös, jolla se on valinnut terveyslautakuntaan samat jäsenet kuin liittohallitukseen,<br />
on niin ollen lainvastainen. Sen vuoksi korkein hallinto-oikeus, ottaen huomioon<br />
kunnallislain 139 §:n 2 momentin, katsoo, ettei ole syytä muuttaa lääninoikeuden päätöksen lopputulosta,<br />
joka siis jää pysyväksi.”<br />
Eri mieltä olleen hallintoneuvos Degenerin lausunnossa, johon presidentti Suviranta yhtyi, menettely<br />
katsottiin lainmukaiseksi. Eriävässä mielipiteessä mm. katsottiin kysymyksessä olevan tarkoituksenmukaisuusseikan:<br />
”Valitessaan samat henkilöt sekä liittohallitukseen että terveyslautakuntaan<br />
liittovaltuusto on pitänyt tarkoituksenmukaisena, että kuntainliiton päätösvaltaa kummankin<br />
toimielimen itsenäiseen ratkaisuvaltaan kuuluvissa asioissa käytetään yhtenäisesti.” Eriävässä<br />
mielipiteessä todettiin myös, ettei liittohallituksen ja terveyslautakunnan välinen suhde aseta samojen<br />
jäsenten valinnalle esteitä: ”Kunnallislain 122 §:n 3 momentin nimenomainen säännös lautakuntien<br />
toimimisesta liittohallituksen valvonnan alaisina ei kuitenkaan koske terveyslautakuntaa<br />
lakisääteisenä lautakuntana. Terveyslautakunnan päätösvalta on pääasiassa itsenäinen, sille laissa<br />
tai lain nojalla asetuksessa uskottu, eivätkä lautakunnan päätökset voi tältä osalta tulla siirron tai<br />
137 HaVM 11/2000 vp s. 9-10.<br />
52
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
valituksen kautta liittohallituksen ratkaistavaksi. Asioita, joissa siirto tai valitus liittohallitukselle<br />
tulee kysymykseen, ovat, sen mukaan kuin asiakirjoista selviää, lähinnä apulaisosastonhoitajaa<br />
alemman hoitohenkilökunnan nimitysasiat.”<br />
Ratkaisussa oli punnittavina kunnalliseen itsehallintoon kuuluvan tarkoituksenmukaisuusharkintavallan<br />
ala ja laajuus. Kuntayhtymän tekemän valinnan taustana<br />
oli koko kuntayhtymän toiminnassa olon ajan (vuodesta 1972) vallinnut käytäntö.<br />
Se oli siten koettu tarkoituksenmukaiseksi. KHO:n ratkaisu puuttui kunnalliseen itsehallintoon<br />
kuuluvaan tarkoituksenmukaisuusarviointivaltaan varsin kyseenalaisin<br />
perustein. 138<br />
Vaikka ratkaisun perustana ollut lainsäädäntö on sittemmin muuttunut, on perusasetelma<br />
keskeiseltä osalta edelleen sama: rajoittaako toimielinten välinen organisatorinen<br />
asema vapautta valita niihin <strong>luottamushenkilö</strong>itä? Olennainen muutos<br />
KHO:n ratkaisun jälkeen on tapahtunut siinä, ettei liittohallitus (eikä kunnanhallitus)<br />
enää ole muutoksenhakuorgaani lautakunnan päätöksistä. Sen sijaan päätöksen<br />
siirtomahdollisuuden tilalle tullut otto-oikeus voisi olla edelleen tällainen rajoitus.<br />
Kuntalain 23 §:n mukaan kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta.<br />
Kuntalain 86 §:n mukaan kuntayhtymässä sovelletaan kunnanhallituksesta<br />
annettuja säännöksiä. Kuntalaissa ei kielletä sitä, etteivätkö kunnanhallituksen jäsenet<br />
voisi olla jäseninä myös lautakunnissa. Kunnallishallinnossa ei myöskään sovelleta<br />
ns. toisen asteen jääviyttä. Näin ollen osallistuminen asian käsittelyyn useissa<br />
toimielimissä ei aiheuta esteellisyyttä. Sama henkilö voi osallistua asian käsittelyyn<br />
sen kaikissa vaiheissa. 139 Otto-oikeuden merkitystä mahdollisena samojen kunnanhallituksen<br />
ja lautakunnan jäsenten valinnan estäjänä on punnittava kunnalliseen<br />
itsehallintoon kuuluvan vapaan luottamustointen täyttämisoikeuden valossa. Tällöin<br />
epäilemättä on päädyttävissä siihen, että kuvatunkaltainen ratkaisu on puhtaasti<br />
tarkoituksenmukaisuuskysymys. Se on samankaltainen tarkoituksenmukaisuuskysymys<br />
kuin valittavien <strong>luottamushenkilö</strong>iden pätevyyttä ja kokemusta koskeva arviointi.<br />
Tarkoituksenmukaisuuskysymys on myös toimikausien määrä ja <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
ikä. Länsieurooppalaisessa corporate governance -ajattelussa on tapahtunut<br />
kulttuurimuutos suhteessa hallituksiin: hallituksen katsotaan entistä enemmän olevan<br />
vastuussa yrityksen menestymisestä. Tästä syystä myös hallitusten jäsenten valintaprosessin<br />
merkitys on kasvanut. Hallituksen jäseniltä edellytetään nimenomaan<br />
tähän tehtävään sopivaa kokemusta ja ammattitaitoa. Kaikilla ei toki tarvitse olla<br />
samoja valmiuksia, mutta yhteenlaskettuna hallituksella tulee olla riittävät tiedot ja<br />
taidot tehtävän menestykselliseen hoitamiseen. Hallitus ei ole sopiva paikka aloittaa<br />
yritystoimintaan liittyvien kokemusten keräämistä. 140<br />
138 Ks. ratkaisun esittelyä ja siihen kohdistettua kritiikkiä Ryynänen: Valtuustolle kuuluva oikeus luottamustointen<br />
täyttämiseen, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/1988, 212-221.<br />
139 Harjula - Prättälä 2004, 424 ja Hannus - Hallberg 2000, 377.<br />
140 Hirvonen - Niskakangas - Wahlroos 1998, 62.<br />
53
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Kuntalaki ei aseta enempää yläikärajaa kuin toimimisen pituutta koskevaa rajausta<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>lle. Asia on ollut esillä kunnallislainsäädännön uudistusten<br />
yhteydessä, mutta rajoitukset on katsottu tarpeettomiksi. 141<br />
Liikkeenjohtoa käsittelevässä kirjallisuudessa on käyty keskustelua siitä, kuinka<br />
kauan yhden henkilön tulisi olla saman yhtiön hallituksen jäsenenä. Vallitseva mielipide<br />
on se, että yli 10 vuoden periodi on liian pitkä. Pitkät hallituskaudet saattavat<br />
tehdä henkilön ”yrityssokeaksi”. Olisi eduksi, että hallituksen jäsenyydessä tapahtuisi<br />
tiettyä vaihtuvuutta, mutta samalla hallituksessa olisi jonkin verran jatkuvuutta. 142<br />
Kunnallishallinnossa mitään rajoitusta toimikausien määrän suhteen ei ole asetettu,<br />
vaikka tietty vaihtuvuus luonnollisesti myös luottamustointen hoidossa varmasti olisi<br />
perusteltua.<br />
Tulosjohtamisen soveltamiseen liittyvässä konsultointi- ja koulutustoiminnassa<br />
on korostettu rinnastusta, jossa kunnanvaltuuston katsotaan edustavan yrityksen<br />
omistajia, kunnanhallituksen tehtävät rinnastetaan yritysten hallitusten tehtäviin<br />
ja kunnanjohtajan asemaa pidetään samanlaisena kuin yrityksen toimitusjohtajan.<br />
Tätä rinnastusta pidetään normatiivisena mallina, tavoiteltavana ideaalisuhteena.<br />
Tällainen rinnastusmalli on osoittautunut sekä teoreettisesti että käytännöllisesti<br />
huonosti toimivaksi. Mallin toimimattomuuden voi hyvin ymmärtää, koska siinä on<br />
yritetty siirtää tietyssä toimintaympäristössä (yritysmaailma) kehitetty malli toiseen<br />
toimintaympäristöön (julkinen hallinto) pohtimatta riittävästi soveltamisympäristössä<br />
olevia mallin toimimisen ehtoja ja esteitä. 143<br />
141 Esim. Luonnos kunnallishallintokomitean I mietinnöksi KM 1971: A 21 s. 30: ”Toiselta puolen on esitetty<br />
käsitys, että vaalikelpoisuus olisi evättävä henkilöiltä, jotka ikänsä perusteella voidaan katsoa jo liian vanhoiksi<br />
hoitamaan kunnallisia luottamustoimia, esimerkiksi 70 vuotta täyttäneiltä. Tällaiseen vaalikelpoisuuden<br />
rajoittamiseen ei kuitenkaan voida katsoa olevan syytä.” Sama kannanotto sisältyy varsinaiseen mietintöön KM<br />
1973: 60 s. 34. - Komitean kantaan ja keskusteluun saattoi vaikutusta olla myös sillä seikalla, että samanaikaisesti<br />
tasavallan presidenttinä toimi yli 70 vuotias.<br />
142 Hirvonen - Niskakangas - Wahlroos 1998, 66.<br />
143 Möttönen 2002, 179.<br />
54
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
7. LUOTTAMUSHENKILÖ:<br />
VIRKAMIES VAPAA-AJALLA<br />
Luottamushenkilön oikeudellisessa asemassa on erotettavissa kolme erilaista ulottuvuutta:<br />
rikosoikeudellinen, vahingonkorvausoikeudellinen ja hallinto-oikeudellinen<br />
asema. Luottamushenkilö on rikosoikeudellisessa mielessä virkamies (RL 2:12). Vahingonkorvausoikeudellisessa<br />
mielessä hän on myös rinnastettavissa viranhaltijaan<br />
(Vahingonkorvauslain 3:1). Keskeinen ero viranhaltijaan nähden on <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
hallinto-oikeudellisessa asemassa. Luottamushenkilö ei nimittäin ole palvelussuhteessa<br />
kuntaan eikä myöskään alaisuussuhteessa siihen. 144<br />
Voidaan tietysti kysyä, onko virkavastuun ulottaminen myös luottamustoimiseen<br />
kuntalaisten edustajaan - maallikkoon - kohtuullista. 145 Tällainen kysymys nousi aiheellisesti<br />
esille vuosikymmen sitten säästöpankkien luottamustoimisten hallitusjäsenten<br />
joutuessa korvausvastuuseen päätöksistä, joiden tekemiseen he olivat ottaneet<br />
osaa. Tähän problematiikkaan palataan tuonnempana tarkasteltaessa <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
oikeuksia ja velvollisuuksia.<br />
Monien suurten kaupunkien keskeisten luottamustointen hoitaminen on tänä<br />
päivänä vaikeaa kunnallisen itsehallinnon alkuperäisen idean mukaisella tavalla, sivutoimisena.<br />
146 Ajankäyttövaatimusta on merkittävällä tavalla lisännyt kuntalain<br />
myötä vahvistunut näkemys siitä, että kunnanhallituksen ja lautakuntien jäsenten<br />
on oltava valtuutettuja. Esimerkiksi Turun kaupunginvaltuuston puheenjohtaja on<br />
muutama vuosi sitten todennut valtuuston puheenjohtajan tehtävän olevan kokopäivätoimisen.<br />
147 Ammatti<strong>luottamushenkilö</strong>ityminen on ominaista suurille kunnille,<br />
joissa hallinnon hoitaminen vaatii suurempia teknisiä valmiuksia ja edellytyksiä<br />
paneutua asioiden taustoihin. Kun <strong>luottamushenkilö</strong>iden työstä suuri osa on myös<br />
muuta kuin pelkkää kokoustyöskentelyä, näkyy tämä korostuneesti tietysti puheenjohtajien<br />
ja muiden johtavien <strong>luottamushenkilö</strong>iden ajankäytölle kohdistuvana paineena.<br />
Tehtävä vaatii, tullakseen edes kohtuullisesti hoidetuksi, myös päiväaikaan<br />
kohdistuvaa ajankäyttöä. 148<br />
Kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaisuusperiaatteen näkökulmasta luottamustointen<br />
hoitamisen ammatillistuminen on jo aiemmin nähty ongelmana. Tällöin<br />
144 Heuru 2001, 221.<br />
145 Vrt. Viljanen 1990, 341. Virkavastuulla toimimisesta eivät monet <strong>luottamushenkilö</strong>t näytä olevan edes<br />
tietoisia. Ks. Ryynänen 1991, 202 ja siinä esiteltyjä kyselytietoja.<br />
146 Näin esim. Sauri 2002, 194-195.<br />
147 Kaupunginvaltuuston puheenjohtaja Pekka Ruolan haastattelu, Nykypäivä 14.9.2001.<br />
148 Ks. Nassmacher - Nassmacher 1999, 277: jo v. 1972 saksalaisen kaupungin <strong>luottamushenkilö</strong>n toimen<br />
hoitaminen edellytti noin 15 - 20 tuntia viikossa.<br />
55
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ongelmallisena on nähty <strong>luottamushenkilö</strong>iden poliittisen vastuun ja sen valvontamahdollisuuksien<br />
toteutuminen:<br />
”Jatkuessaan ja voimistuessaan kuvatunlainen kehitys johtaa helposti tietynlaisen riippumattomuusmekanismin<br />
syntymiseen. Riippumattomuusmekanismin kehittymisen taustalla voidaan<br />
nähdä puolueiden pyrkimys menestyä kunnallisissa luottamuselimissä käytävässä valtapelissä.<br />
Kilpailussa menestyäkseen puolue rekrytoi luottamustoimipaikoille mahdollisimman pätevää ja<br />
asiantuntevaa voimaa. Tätä edustavat taas lähinnä juuri virka- ja puoluebyrokraatit. Sivutoimisiin<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>ihin nähden ylivertainen pätevyys ja asiantuntemus sekä edellytykset näiden avujen<br />
käyttämiseen tuovat heille puolueorganisaation sisällä helposti muita arvostetumman aseman.<br />
Tietoisuus siitä, että heidän tuottamansa palvelut ovat puolueen menestymisen kannalta välttämättömiä,<br />
antaa samalla näille ammatti<strong>luottamushenkilö</strong>ille mahdollisimman suuren liikkumatilan<br />
päätöksenteossa. Näin he pystyvät ohjailemaan muiden <strong>luottamushenkilö</strong>iden ratkaisuja.” 149<br />
Ruotsissa asia nähdään toisessa valossa. Ruotsissa kokoaikaisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
merkitys on kokonaan toisessa laajuudessa. Tämän on mahdollistanut kokoaikaisten<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden (kommunalråd) järjestelmä ja myös ns. opposition<br />
edustajalle mahdollistettu kokoaikaisuus. 150 Järjestelmää voidaan - yllättävää kyllä<br />
- pitää myös kunnallista kansanvaltaa vahvistavana. <strong>Kunnan</strong>neuvosjärjestelmän laajenemisen<br />
syynä on ollut tavoite vahvistaa maallikkovaikutusta ja vähentää vapaaaikapoliitikoiden<br />
riippuvuutta virkakunnasta. 151 Seurauksena on tietysti ollut, että<br />
käytännön työssä on vaikeaa vetää rajaa poliitikoiden ja virkakunnan välille. 152<br />
Luottamushenkilön oikeudelliseen asemaan vaikuttavat monet perinteiset näkemykset,<br />
joiden voimassaoloa ei kuitenkaan riittävästi ole arvioitu. Tällainen on esimerkiksi<br />
esteellisyyssäännösten taustana oleva puolueettoman, sidonnaisuuksista<br />
vapaan ja objektiivisen virkamiehen ideaalimalli, joka soveltuu varsin ongelmallisesti<br />
luottamustoimisiin päätöksentekijöihin valtuustossa. Yhtäältä valtuutetulta odotetaan<br />
objektiivisuutta päätöksenteossa siten, että luottamus hänen puolueettomuuteensa<br />
ei esteellisyyden toteuttavalla tavalla vaarannu, toisaalta taas hänen sidonnaisuutensa<br />
erityisiin intresseihin hyväksytään valtuutetun rooliin kuuluvana tekijänä<br />
ja myös siksi, että tuon roolin ominaispiirteet kuuluvat osaksi kunnallista demokratiaa.<br />
153 Kansanvaltaisen edustuksellisen järjestelmän perusta on siinä, että eri ryhmät<br />
lähettävät päätöksentekijöiksi sellaisia edustajia, joilta he odottavat omien intressiensä<br />
tulevan parhaiten toteutetuiksi. Ääritapauksessa tämä tietysti voi johtaa hyvinkin<br />
diskriminoivaan politiikkaan. On selvää, että rajanvedon vaikeus näiden kahden<br />
149 Helander 1981, 658.<br />
150 Petersson 1992, 121: kuntien ammatti<strong>poliitikko</strong>jen määrä Ruotsissa on n. 900, joista kokoaikaisia on n.<br />
600. Maakunnissa (landsting) heidän määränsä Peterssonin mukaan on n. 136.<br />
151 Riberdahl 1995 a, 163.<br />
152 Lundquist 1991, 168.<br />
153 Mäenpää 1998, 116.<br />
56
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
seikan välillä on arkipäivää ja viime kädessä oikeuskäytännön kautta ratkaistavaa. 154<br />
Korkein hallinto-oikeus on antanut useita ratkaisuja, joissa on vedetty rajaa valtuutetun<br />
esteellisyyden osalta. Niissä KHO on päätynyt siihen, ettei esteellisyyttä ollut<br />
syntynyt, vaikka asiasta päättäneellä valtuutetulla saattoi olla henkilökohtaista etua<br />
ratkaisusta. 155<br />
Oikeuskanslerin kertomuksessa vuodelta 2000 (s. 158) tarkastellaan sanottua rajanvetoa.<br />
Oikeuskansleri toteaa asiasta muun ohella seuraavan:<br />
”Se, koskeeko asia valtuutettua tai hänen lähisukulaistaan henkilökohtaisesti, on ratkaistava kussakin<br />
tapauksessa erikseen. Yleensä on katsottu, että asialla tulisi olla välittömiä vaikutuksia valtuutetun<br />
tai hänen lähisukulaisensa asemaan, jotta esteellisyys syntyisi. Rajanveto on ongelmallista<br />
silloin, kun asia koskee laajaa henkilöryhmää tai on osa suurempaa kokonaisuutta. Konkreettisiin<br />
tapauksiin liittyviin esteellisyyskysymyksiin saadaan ratkaisu saattamalla esteellisyysarviointi muutoksenhakuteitse<br />
harkittavaksi hallinnollisen lainkäytön järjestyksessä.”<br />
Olisi kestämätön tilanne kunnalliseen itsehallintoon kuuluvan, valtuutetun käyttämän<br />
poliittisen harkintavallan kannalta, jos hänelle ei sallittaisi päätöksenteossaan<br />
ottaa huomioon minkäänlaisia sidonnaisuuksia tai intressejä. Hän ei olisi lainkaan<br />
kunnan asukkaiden erilaisten intressien ja näkemysten edustaja. Olisi silloin aivan<br />
sama, jos asiat hoidettaisiin suoraan siihen palkattujen viranhaltijoiden päätöksin.<br />
Kunnallisesta itsehallinnosta asukkaiden omavastuisena asioidenhoitona ei enää siinä<br />
olisi kyse. Kyseistä ongelmaa voidaan tietysti pyrkiä minimoimaan lainsäännöksin<br />
ja menettelyllisin säännöin. 156<br />
Luottamushenkilölle <strong>–</strong> kuten poliitikolle yleensä <strong>–</strong> ei tietenkään voida asettaa<br />
koko vastuuta poliittisesta päätöksenteosta. ”Poliitikkojen ei tarvitse olla mitään sankareita.<br />
Eikä heidän tarvitse olla myöskään mitään pyhimyksiä. Luopumista kaikista<br />
yksityisistä intresseistä ei voida edellyttää poliitikolta.” 157 Voidaan näin havaita, että<br />
valtuutettua koskeva objektiivisuusvaatimus ei voi olla samanlainen viranhaltijaa koskevan<br />
objektiivisuusvaatimuksen kanssa. Viranhaltija on objektiivisuusvaatimuksen<br />
alaisena tiukemmin sidottu tosiseikkoihin ja siihen, miten <strong>luottamushenkilö</strong>ille kuuluva<br />
poliittinen harkinta oman liikkuma-alansa rajoissa viranhaltijaa ohjaa. Sanottu<br />
ero ilmenee tavallaan myös heidän asemaansa koskevasta sääntelystä. Kunnallisesta<br />
154 Hyvän esimerkin tästä tarjoaa KHO:n ratkaisu 1998:5, joka koski valtuutetun esteellisyyttä kotikylänsä<br />
koulua koskevassa päätöksenteossa. KHO katsoi, että valtuutettu ei ole esteellinen päättämään lapsensa koulun<br />
lakkautuksesta. Lääninoikeus oli päätynyt asiassa toiselle kannalle. KHO:n ratkaisun perusteluina tuotiin<br />
esille - kuten oikein on - valtuutetun erityinen rooli ja siitä seuraavat vaatimukset toiminnalle: ”Kuntalain 1 §:n<br />
2 momentin mukaan kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden valitsema valtuusto. Säännöksen lähtökohtana<br />
on edustuksellinen demokratia. Asukkaiden itsehallintoa toteuttavat heidän kunnallisvaaleissa valitsemansa<br />
edustajat, valtuutetut. Pykälän 3 momentin mukaan kunta pyrkii muun ohella edistämään asukkaidensa hyvinvointia<br />
alueellaan. Yhteiskunnallisessa tehtävien jaossa kunnalla on osavastuu muun ohella opetuksen saatavuudesta.<br />
Kuntalain 32 §:n 2 momentin mukaan <strong>luottamushenkilö</strong>n tulee edistää kunnan ja sen asukkaiden<br />
parasta. Valtuutettu Hakkarainen on kysymyksessä olevaa asiaa valtuustossa käsiteltäessä toiminut <strong>luottamushenkilö</strong>asemassa<br />
ja osaltaan edustamassa kunnanosan asukkaiden olosuhteita.” - Ks. myös KHO 1998:68.<br />
155 Esim. KHO 4.12.1996 T 3804 ja 18.9.1997 T 2273.<br />
156 Burkert-Dottolo - Moser 1998, 11-12.<br />
157 Rinderle 2003, 420.<br />
57
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 17.2 §:n mukaisesti viranhaltijalta edellytetään<br />
tasapuolista toimintaa tehtävässään, kun sen sijaan <strong>luottamushenkilö</strong>n asemaa<br />
sääntelevä kuntalain 32.2 § ei sanottua vaatimusta nimenomaisesti aseta.<br />
Kauko Heuru on erottanut toisistaan objektiivisen puolueettomuuden ja subjektiivisen puolueettomuuden.<br />
158 Objektiivisessa puolueettomuudessa on kysymys siitä, että yleisen elämänkokemuksen<br />
mukaan asian ratkaisuun osallistuvan puolueettomuuden voidaan olettaa olevan vaarassa sen<br />
vuoksi, että hänen suhteensa itse asiaan tai asian vaikutuspiirissä oleviin henkilöihin on kiinteä tai<br />
läheinen. Tämä voidaan todeta ulkonaisten seikkojen perusteella, jotka on kirjoitettu lakiin jääviyssäännöksin.<br />
Subjektiivisessa puolueettomuudessa puolestaan toimitaan ilman henkilökohtaista<br />
ennakkoasennetta ja vakaumusta.<br />
Objektiivinen puolueettomuus, joka turvataan jääviyssäännöksin, koskee kaikessa ankaruudessaan<br />
niin <strong>luottamushenkilö</strong>itä kuin viranhaltijoita. Subjektiivinen puolueettomuus puolestaan koskee<br />
kokonaisuudessaan viranhaltijoita, mutta <strong>luottamushenkilö</strong>ille täytyy jo asian luoteesta johtuen<br />
jäädä tästä puolueettomuudesta vapaa alue.<br />
Subjektiiviseen puolueettomuuteen pyrkiminen on monitahoinen ja vaikea kysymys. Subjektiivista<br />
puolueellisuutta ei ulkonaisten tosiasioiden perusteella voidakaan kieltää. Sen sijaan voidaan kieltää<br />
subjektiivisen puolueellisuuden vaikutus ratkaisuihin. Tämä asettaa hallinnollisen virkamieskäsitteen<br />
piiriin kuuluville virkamiehille erityisen moraalisen velvoitteen, josta poliittisin perustein<br />
valitut <strong>luottamushenkilö</strong>t ovat vapaat. Luottamushenkilölle kuuluu ja tulee kuulua jonkinasteinen<br />
subjektiivinen puolueellisuus, mikä saattaa johtua poliittisista, tietyn väestönosan tai tietyn alueen<br />
intresseistä. 159<br />
Heurun dualistista objektiviteettiperiaatteen vaatimusta voidaan kunnallisen itsehallinnon<br />
näkökulmasta katsoen pitää perusteltuna ja oikeutettuna. Luottamushenkilöille<br />
kuuluvan tietynlaajuisen poliittisen eli tarkoituksenmukaisuusharkinnan<br />
alan on oltava laajempi kuin viranhaltijan harkintavallan. Mutta <strong>luottamushenkilö</strong>idenkään<br />
harkintavalta ei ole ”vapaata”, vaan sitä rajoittavat tietyllä painolla hallinnon<br />
oikeusperiaatteet, nyt hallintolain 6 §:ään sisällytetyt. Ei voida kuitenkaan jättää<br />
huomiotta sitä seikkaa, että monet niistä ovat konkreettisissa soveltamistilanteissa<br />
vaikeasti määriteltävissä. Esimerkiksi tarkoitussidonnaisuuden periaatteen ja kunnalliseen<br />
itsehallintoon välttämättömänä kuuluvan tarkoituksenmukaisuusharkinnan<br />
välisen suhteen arviointi on aiemmassa oikeuskäytännössä tarjonnut aihetta kritiikkiin.<br />
160 Luottamushenkilöille kuuluvan erilaisen puolueettomuuden vaatimuksen<br />
158 Heuru 2003, 197-198.<br />
159 Heuru 2002, 35 ja Heuru 2003, 198-199.<br />
160 Ks. esim. Ryynänen 1991, 202-215.<br />
58
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
sisältöä ohjaavat toisaalta tarpeelliset eettiset periaatteet, joita tarkastellaan myöhemmin.<br />
161<br />
Luottamushenkilöiden vaalikelpoisuuden ja esteellisyyden arviointi edellyttää,<br />
että asiasta päättävällä toimielimellä tai toimielimen puheenjohtajalla on tätä koskevat<br />
tarvittavat tiedot. Useimmiten <strong>luottamushenkilö</strong>t esittävätkin oma-aloitteisesti<br />
arviointiin vaikuttavat seikat. 162 On kuitenkin tapauksia, joissa tietoja ei ole saatavilla<br />
tai on syytä epäillä niiden riittävyyttä. Tämän varalle on kuntalaissa säädetty<br />
velvollisuus tarvittavan selvityksen antamiseen. 163 Kuntalain 32.2 §:n mukaan <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
tai henkilön, joka on ehdolla muuhun luottamustoimeen kuin valtuutetuksi,<br />
on valtuuston tai asianomaisen toimielimen pyynnöstä esitettävä selvitys<br />
seikoista, joilla voi olla merkitystä hänen vaalikelpoisuutensa tai esteellisyytensä arvioinnissa.<br />
Säännöksen käytännön merkitys lienee toistaiseksi melko vähäinen. Sillä<br />
voikin katsoa olevan enemmän ennakollista vaikuttavuutta. Säännös lienee johtanut<br />
siihen, että sen perusteella asianomaisten kytkentöjä erityisesti yritystoimintaan selvitetään<br />
oma-aloitteisestikin ja että henkilöitä, joiden arvioidaan joutuvan sellaisten<br />
takia esteellisiksi monissa luottamustoimen hoitamisessa esiin tulevissa asioissa, aikaisempaa<br />
pidättyvämmin valitaan toimiin. 164 Toisaalta kunnan luottamustoimen<br />
hoitamisessa erilaiset yhteydet - ”sidokset” - ovat elintärkeitä. Kaikki sidonnaisuudet<br />
eivät suinkaan ole haitallisia. Siksi sidoksia on arvioitava myös tältä kannalta, ei siis<br />
pelkästään niiden haitallisuuden näkökulmasta.<br />
161 Apulaisoikeuskansleri on v. 2005 antamassaan Vantaan kaupungin apulaiskaupunginjohtajan ja kaupunginhallituksen<br />
puheenjohtajan ulkomaanmatkaa koskevassa päätöksessään (23.6.2005, Dnro 707/1/03)<br />
todennut, että virkamiehiä sitovat lait eivät koske <strong>luottamushenkilö</strong>itä. ”Kunnallisista viranhaltijoista annetun<br />
lain 17 § ja aikaisempi kuntalain 44 a § määrittävät virkamiesten, ei sen sijaan luottamusmiesten, virkavelvollisuuksia.<br />
Mutta selvänä voidaan pitää, että julkisen tehtävän hoitamiseen liittyvä puolueettomuusvaatimus<br />
edellyttää luottamusmiesasemassakin olevalta harkintaa ulkopuolisen kestityksen ottamiselle. Sopivan ja sopimattoman<br />
menettelyn rajanveto joudutaan viime kädessä tekemään tapauskohtaisesti kiinnittäen huomiota<br />
mm. luottamusmiehen asemaan ja kestityksen tarjoajan suhteeseen kuntaan nähden.” Julkisen luottamustehtävän<br />
hoitajalta edellytetään puolueettomuusvaatimuksen tarkkaa huomioon ottamista. Siksi apulaisoikeuskanslerin<br />
mukaan ”/k/unnan viranhaltijoiden ja <strong>luottamushenkilö</strong>iden on syytä suhtautua harkitun pidättyväisesti<br />
yksityisten yritysten tarjoamiin etuuksiin erityisesti, jos heillä asemansa puolesta saattaa olla merkittävääkin<br />
tosiasiallista vaikutusvaltaa tehtäessä myöhemmin etuuksia tarjonnutta yritystä koskevia päätöksiä<br />
ja hankintoja. Mikäli ulkomaanmatka katsotaan virkatehtävien hoidon vuoksi tarpeelliseksi, olisi perusteltua,<br />
että kunta pääsääntöisesti antaisi itse valitsemalleen viranhaltijalle matkamääräyksen ja huolehtisi matkan aiheuttamista<br />
kustannuksista.” <strong>–</strong> Kuvattu tapaus lienee antanut sysäyksen siihen, että Suomen Kuntaliitto antoi<br />
yleiskirjeellään 21/80/2005 suosituksen kunnan henkilöstölle ja <strong>luottamushenkilö</strong>ille tarjottavien etuuksien<br />
hyväksymisestä. Suosituksen keskeisenä sisältönä oli seuraava periaate: Jos lahja, matka tai taloudellinen etuus<br />
vastaanotetaan, on varmistauduttava siitä, että menettely on avointa eikä aiheuta minkäänlaista kiitollisuuden<br />
velkaa lahjan antajaa kohtaan eikä vaikuta muutoinkaan henkilön puolueettomuuteen ja riippumattomuuteen.<br />
Luottamuksen heikentyminen ei edellytä konkreettista puolueettomuuden vaarantumista, vaan riittävää<br />
on, että tällainen mahdollisuus on olemassa. Etuutta ei pidä ottaa vastaan, jos se saattaa ulkopuolisen silmin<br />
vaikuttaa viranomaistoiminnan puolueettomuuteen ja riippumattomuuteen.<br />
162 Ks. Hyvä kunnallinen hallintotapa 1993, 34: ”Sille puolueelle tai ryhmälle, joka tekee esityksen <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
valitsemisesta, tulee ehdolla olevan henkilön ilmoittaa sidoksensa. Selvitykset liitetään valinnan<br />
suorittavan toimielimen käytössä oleviin asiakirjoihin. Kuntakohtaisesti on luotava pelisäännöt, miten viranhaltijat<br />
selvittävät sidoksensa.”<br />
163 HE 192/1994 vp s. 92.<br />
164 Hannus - Hallberg 2000, 241.<br />
59
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Sidosten merkitys yhteiskunnan kannalta on paljolti riippuvainen siitä, keneen<br />
sidonnaisuus kohdistuu ja minkä laatuisen suhteen se muodostaa sidoksen kohteen<br />
ja sidoksen muodostavan tekijän välille. Lisäksi, jotta sidoksella ylipäänsä olisi merkitystä<br />
muiden kuin sidoksen kohteen kannalta, on sidoksen vaikutettava jotenkin<br />
sidoksen kohteen käyttäytymiseen, lojaliteettiin, tehtävienhoitoon tai muuhun toimintaan,<br />
joko positiivisesti tai negatiivisesti. 165<br />
Toisaalta kansalaisten yhdenvertaisuus, oikeusvarmuus ja eräät muut seikat edellyttävät,<br />
että hallintotoiminta perustuu puolueettomuuteen, joka on säädetty oikeudellisesti<br />
vaatimukseksi ja joka konkretisoituu lainsäädännössä monin tavoin. 166<br />
Sidos ei välttämättä vaikuta tai ohjaa aluksi henkilön toimintaa, mutta myöhemmin<br />
esimerkiksi muuttuneiden olosuhteiden tai muiden syiden seurauksesta sidos<br />
voi muodostua ohjaavaksi. Sidoksen konkreettisen vaikutuksen ehkäisijänä ja estäjänä<br />
on sääntelyn lisäksi ja erityisesti sen puuttuessa korostettava yksittäisen toimijan<br />
henkilökohtaista moraalia ja velvollisuutta pidättäytyä päätöksenteosta liian läheisen<br />
intressisidoksen vuoksi, mutta myös tällaisten sidosten ilmoittamista ja muunlaista<br />
avoimuutta sidoksiin liittyvissä asioissa tulee korostaa. Sidosten sääntelyn funktiot<br />
liittyvät paljolti esteellisyystilanteiden synnyn ennalta ehkäisemiseen. 167<br />
Avoimuuteen ja julkisuuteen liittyvät kysymykset ovat korostuneet 1990-luvulla muun muassa Suomen<br />
EU-jäsenyyden myötä. Suomi ja muut Pohjoismaat ovat pyrkineet lisäämään avoimuutta myös<br />
EU:n piirissä. Pyrkimys toimia sen puolesta, että unionin päätöksentekoa ja hallintoa kehitetään<br />
avoimuuden periaatteen mukaisesti, oli kirjattu pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen ohjelmaan.<br />
Suomessa viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskeva lainsäädäntö uusittiin 1990-luvun<br />
lopulla (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyvät lait 621<strong>–</strong>693/1999). Uudistuksen<br />
tavoitteena oli lisätä viranomaisten toiminnan avoimuutta, tehostaa julkisuusperiaatteen<br />
toteutumista julkisten tehtävien hoidossa, parantaa mahdollisuuksia saada tietoja viranomaisten<br />
käsittelyssä olevista asioista ja selvittää valittujen edustajien ja valtuutettujen sidokset sekä siten lisätä<br />
yksilöiden ja yhteisöjen mahdollisuuksia osallistua julkiseen keskusteluun ja vaikuttaa yleisten<br />
asioiden hoitoon. Lailla on suuri periaatteellinen merkitys kunnallisen demokratian toimivuuden<br />
kannalta. 168<br />
Näillä syillä perusteltiin sittemmin myös vaatimusta säätää vaalirahoituksen julkisuudesta ja selvittämisvelvollisuudesta.<br />
169 Eräänä vaikuttimena pyrkimyksille lisätä vaalirahoituksen julkisuutta<br />
on ollut tarve selvittää vaaliavustusten mahdollisesti synnyttämät sidokset. Sidokset on määritelty<br />
julkisessa tehtävässä olevan päätöksentekijän erilaisiksi sidonnaisuuksiksi. Merkittävimmät tällaiset<br />
sidonnaisuudet ovat taloudellisia. Sidokset ovat tyypillisesti omistuksia, vastuita, julkisia virkoja<br />
ja yksityisiä toimia sekä yksityisiä ja julkisia luottamustehtäviä. Sidokset kertovat päätöksentekijän<br />
intresseistä yleensä ja erityisesti ajatellen päätöksentekotilannetta. Sidos eroaa esteellisyydestä. Vii-<br />
165 Eilavaara - Hytönen 1998, 54.<br />
166 Tällainen on erityisesti hallintolain 6 §:n mukainen hallinto-oikeudellinen objektiviteettiperiaate.<br />
167 Eilavaara - Hytönen 1998, 55-56.<br />
168 Ks. VNS 5/2003 vp ja Salovaara-Karstu 2004.<br />
169 HE 8/2000 vp (hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisesta).<br />
60
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
meksi mainittu on oikeudellinen käsite, joka kuvaa tilanteet ja perusteet, joiden vaikuttaessa päätöksentekijä<br />
ei voi eikä saa osallistua päätöksen tekemiseen missään käsittelyvaiheessa.<br />
Ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisesta annetun lain (414/2000) 2 §:n mukaan vaalirahoituksen<br />
ilmoittamisvelvollisuus koskee myös kunnallisvaaleissa valtuutetuksi ja varavaltuutetuksi<br />
valittua. Lain tarkoituksena on sen 1.2 §:n mukaisesti vaalirahoituksen avoimuuden lisääminen<br />
ehdokkaiden mahdollisten sidonnaisuuksien selvittämiseksi. Ilmoitus toimitetaan kunnan keskusvaalilautakunnalle.<br />
Kovin suurta merkitystä kunnallisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden osalta kyseisellä velvollisuudella ei<br />
juuri ole. Ilmoitettavien lahjoitusten euromääräinen raja on nimittäin sen verran korkea, että käytännössä<br />
kunnallisvaaleissa raja harvoin ylittyy. Velvollisuus palveleekin enemmänkin yleistä uteliaisuutta<br />
sen suhteen, kuinka suuret yksittäisten ehdokkaiden vaalibudjetit ovat olleet.<br />
61
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
8. LUOTTAMUSHENKILÖ PÄÄTTÄJÄNÄ<br />
8.1. Keskeisen päätösvallan käyttö<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>illä<br />
Jäljempänä tarkastellaan yksityiskohtaisemmin edustuksellisen ja suoran demokratian<br />
välistä suhdetta ja niiden välistä jännitettä. Lähtökohtana seuraaville <strong>luottamushenkilö</strong>hallinnon<br />
asemaa koskeville tarkasteluille voidaan pitää seuraavaa käsitystä:<br />
”Koska yhteiskunnan hallitsematon organisointi ei ole mahdollista, ei toteutettava<br />
demokratia voi olla välitöntä, vaan edustuksellista.” Välitön tai plebiszitääri demokratia<br />
(’hallitsevien ja hallittujen identiteetti’) on vain teoreettinen käsitys kansanvallasta<br />
ilman valtiota. Ja edelleen: ”Demokratia valtiomuotona on yhdenvertaisesti (egalitär)<br />
kontrolloitua ja legitimoitua edustusta vapaasti valittujen ja itsenäisesti päättävien<br />
kansan edustajien kautta. Vain edustuksellinen poliittisen vallan käyttö mahdollistaa<br />
hallitsemisen lainmukaisesti. Parlamentaristinen ’edustus’ - ja vain se - takaa, että valtiovalta<br />
nojaa konkreettisesti kansan hyväksymiseen ja suostumukseen.” 170<br />
Edustuksellisessa demokratiassa voidaan katsoa olevan kaksi keskeistä periaatetta.<br />
Niistä toinen on vallanjako ja toinen parlamentarismi. Ne jäsentävät demokratian<br />
ja tehokkuuden keskenään sekä takaavat oikeusvaltiolle asetettavien vaatimusten<br />
toteutumisen. Vaikka vallanjaon ja parlamentarismin toteutumisen keinot ja asteet<br />
vaihtelevat, ne sisältyvät kaikkien länsimaisten demokratioiden perusolemukseen. 171<br />
Parlamentarismin käyttöönotosta kunnallishallinnossa on keskusteltu eri yhteyksissä.<br />
172 Luottamushenkilöiden aseman kannalta sillä on oma merkityksensä hallinnon<br />
toiminnan valvonnan toteuttamisessa. Sen mukaisesti tulisi poliittisen johtajan<br />
vastata parlamentarismin periaatteen mukaisesti oman toimensa tarkoituksenmukaisuuden<br />
lisäksi kaikesta johtamisvaltansa piiriin kuuluvien tahojen toiminnan<br />
tarkoituksenmukaisuudesta. Vastuun ketju kulkisi näin läpi koko organisaation. 173<br />
Tätä vaatimusta voidaan - demokratiaperiaatteeseen nojaten - kuvata myös termillä<br />
”legitimaatioketju”. Sen mukaisesti itsehallintoyhteisön (kunnan) organisaation olisi<br />
oltava sellainen, että kytkentä (”legitimaatioketju”) kulkisi katkeamattomana äänes-<br />
170 Isensee - Kirchhof 2004, 520.<br />
171 Heuru 2001 a, 92.<br />
172 Ks. keskustelusta esim. Teuvo Komulainen: Kasvot kunnalle - parlamentarismia kuntaan, Kunnallistieteellinen<br />
aikakauskirja 2/1991 s. 219-222, Aimo Ryynänen: Kasvot kunnalle - kunnallisen parlamentarismin<br />
käyttöönotolla vai organisaatiota uudistamalla? Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/1992 s. 181-191, KM<br />
1993:33, 203-204 ja Juha Mattila: Kuntatason parlamentarismin vaikutukset - esikartoitus, Kunnallistieteellinen<br />
aikakauskirja 3/1998 s. 213-222. Ks. Ruotsin osalta SOU 1989:108, 145-157 (Janerik Gidlundin laatima<br />
erillisselvitys) ja Johansson 1993, 31-43.<br />
173 Heuru 2001 a, 92. <strong>–</strong> Vaatimus on perinteisen parlamentarismia koskevan määritelmän mukainen: täytäntöönpanosta<br />
vastaavat ovat riippuvaisia parlamentista. Mutta määritelmä mahdollistaa hyvin erilaisten<br />
järjestelmien olemassaolon, kuten vaikka vertailu Ison-Britannian ja Sveitsin kesken osoittaa. Ero on ainoastaan<br />
siinä, millaista tukea hallitus nauttii parlamentissa: Isossa-Britanniassa niukkaa enemmistöä ja Sveitsissä<br />
kvalifisoitua enemmistöä. Johansson katsoo, että tällä perusteella ruotsalaisissa kunnissa jo on parlamentarismia<br />
kunnanhallituksen suhteellisuusperiaatteeseen nojaavan koostumuksen perusteella (Johansson 1993, 31).<br />
62
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
täjistä kaikkiin toimiviin orgaaneihin. 174 Voimassa olevan kuntalain mukainen sovellettu<br />
parlamentarismi ulottuu vain kunnan <strong>luottamushenkilö</strong>hallintoon. Kuntalain<br />
21 §:n mukaisesti valtuusto voi erottaa kunnan, kuntayhtymän tai kuntien yhteiseen<br />
toimielimeen valitsemansa <strong>luottamushenkilö</strong>t kesken toimikauden, jos he tai jotkut<br />
heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Kyseisen säännöksen ongelma on siinä, että<br />
sen kautta vastuullisuus ei ulotu koko toiminnasta vastuussa olevaan organisaatioon.<br />
Tästä seuraa, että myös vallanjako on normatiivisena järjestelynä epämääräinen. Näin<br />
ollen edustuksellisen demokratian toteuttamisen kaksi oleellisinta vaatimusta jää<br />
nykyisessä suomalaisessa kunnallishallinnossa toteutumatta. Tämä on nimenomaan<br />
valtuuston vallan kannalta ongelma. 175<br />
Luottamushenkilön johtamisrooli muodostuu kunnallispoliittisen agendan ohjaamisen<br />
kautta. Konkreettisesti siihen kuuluvat suunnitelmallinen ja menettelyllinen<br />
strategisten päätösten valmistelu, keskeisten kunnan orgaanien tärkeiden yksittäisratkaisujen<br />
tekeminen sekä hallinnon toimintaan kohdistuvan kontrollin turvaaminen.<br />
176<br />
Kuntalain 1.2 §:n ja 13.1 §:n sisältöä on tulkittava siten, että niiden tarkoituksena on palvella<br />
poliittisten tavoiteasettelujen todellista toteutumista, eikä palvella pelkästään muodollisjuridisina<br />
päätöksenteon järjestämistä koskevina ohjeina. Kunnallishallinnon kansanvaltaisuusvaatimuksesta<br />
seuraa, että kunnan asukkaiden kunnallisvaaleissa suorittaman vaalin<br />
kautta välittyvä legitimaatio realisoituu tosiasiallisesti. Näin on asian laita ainoastaan<br />
siinä tapauksessa, että valtuustolla on mahdollisuus vaikuttavalla tavalla ohjata päätoimisen<br />
hallinnon toteuttamaa tehtävien hoitoa. 177<br />
Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjasta tämä vaatimus on selkeästi luettavissa.<br />
Sen 3. artiklan 1. kappaleessa annetaan ensiksi selkeä määritelmä kunnallisesta<br />
itsehallinnosta: ”Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten (=<br />
kuntien) oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa<br />
julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti.” Saman<br />
artiklan 2. kappale määrittelee tämän vallan käytöstä: ”Tätä oikeutta käyttävät<br />
valtuustot tai kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisessa äänestyksessä vapailla välittömillä<br />
vaaleilla, yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden periaatteen mukaisesti, ja joilla<br />
voi olla niille vastuussa olevia toimeenpanevia elimiä.” Artiklan osoittama vallanjako<br />
on selkeä: <strong>luottamushenkilö</strong>istä koostuva valtuusto vastaa ja päättää itsehallinnon<br />
174 von Mutius 1983, 145 ja Strobel 2004, 479.<br />
175 Heuru 2001 a, 92-93. Vielä suuremman ongelman legitimaatioketjun kulun kannalta muodostaa seudullinen<br />
ja alueellinen yhteistyö. Euroopan neuvosto on Suomea koskevan maa-arvionsa johdosta antamassaan<br />
suosituksessa 66 (1999) todennut muun ohella, että Suomen alueelliset elimet, jotka ovat nykyään kuntien<br />
välisen yhteistyön monimutkainen muoto, voidaan myös nähdä aluehallinnon muotona, jonka kehitys on<br />
vasta alussa. Euroopan neuvosto on sitä mieltä, ettei kyseinen järjestelmä vaikuta vakaalta eikä kestävältä. Siksi<br />
Suomen hallitusta pyydetään lisäämään asteittain maakuntien liittojen roolia ja vastuuta sekä olemaan tulevaisuudessa,<br />
siinä tapauksessa, että laissa tai perustuslaissa maakuntien liitoille säädettyjen tehtävien laajuus ja<br />
tärkeys niin edellyttävät, vahvistamaan maakuntien liittojen demokraattista legitimiteettiä niin, että kansalaiset<br />
voivat valita ne suorilla vaaleilla.<br />
176 Reichard - Wollmann 1996, 145.<br />
177 Behrndt 2003, 509.<br />
63
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
asioista ja muu organisaatio kunnassa on sille vastuullinen. Kyse on varsin riidattomasta,<br />
mutta käytännössä epäselvyyksiä aiheuttavasta periaatteesta.<br />
Niinpä Euroopan neuvosto on tehnyt paikallisen itsehallinnon peruskirjaa koskevan<br />
seuranta-arvioinnin vuonna 2002 juuri tämän vastuullisuuden toteutumisen osalta.<br />
Kysymys koskettaa erityisesti ylimmän <strong>luottamushenkilö</strong>johdon ja viranhaltijajohdon<br />
välistä työnjakoa.<br />
Kuntalaisten ja heidän edustustonsa (valtuuston) sekä täytäntöönpanosta vastaavan johtajan välisten<br />
suhteiden toimivuus ei ole pelkästään Suomessa ajankohtaista keskustelua aiheuttava. Sama<br />
aihekokonaisuus oli teemana myös v. 2002 toteutetussa Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon<br />
peruskirjan 5. seurantaraportissa. 178 Euroopan neuvoston paikallis- ja aluekongressi (CLRAE)<br />
antoi asiaa koskevan suosituksen 9. istunnossaan Strasbourgissa 4.-6.6.2002.<br />
Kyseessä oli paikallisen eli kunnallisen itsehallinnon peruskirjan 3. artiklan 2-kappaleen toteutumisen<br />
arviointi. Kyseisessä peruskirjan kohdassa säännellään itsehallinto-oikeuden käyttämisestä. Sen<br />
mukaan tätä oikeutta käyttävät valtuustot tai kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisessa äänestyksessä<br />
vapailla välittömillä vaaleilla, yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden periaatteen mukaisesti, ja<br />
joilla voi olla niille vastuussa olevia toimeenpanevia elimiä. Kyseessä on itse asiassa kunnallisen itsehallinnon<br />
keskeinen organisointiperiaate ja voisi kuvitella, että periaatteen toteuttaminen on varsin<br />
ongelmatonta. Näin ei kuitenkaan näytä asian laita olevan. Huomionarvioista on myös se, että<br />
asiakokonaisuus on katsottu niin tärkeäksi, että siitä tehtiin peruskirjan seuranta-arvio. Aiemmat<br />
seuranta-arviot ovat koskeneet pääasiassa kunnan ja valtion välisiä suhteita ja kuntien taloudellisia<br />
toimintaedellytyksiä.<br />
Tausta-aineistossa (ruotsalaisen raportoijan Anders Knapen raportissa ja professori Philippe De<br />
Bruyckerin yhteenvedossa) samoin kuin annetussa suosituksessa (CPL [9] 2, 4.-6.6.2002) tuodaan<br />
esiin huoli heikosta äänestysaktiivisuudesta kunnallisvaaleissa. Paikallisesti tärkeissä asioissa tulisi<br />
mahdollisuuksien mukaan toteuttaa kunnallinen kansanäänestys. Myös vähemmän tärkeissä asioissa<br />
tulisi toteuttaa yksinkertaisempi, tulokseltaan valtuutettuja sitomaton kansalaismielipiteen<br />
tiedustelu.<br />
Täytäntöönpano-organisaatiosta todetaan ensinnäkin se erilaisten muotojen kirjavuus, joka Euroopan<br />
neuvoston jäsenmaissa vallitsee täytäntöönpanosta vastaavan johtajan vaali- ja nimitysmenettelyssä.<br />
Sama kirjavuus koskee valtuuston ja hallinnon välisiä suhteita. Samalla todetaan kuitenkin,<br />
että kansalaisten toteuttama pormestarin suora vaali on tullut yhä yleisemmäksi. Lausunnossa<br />
pidetään kehityssuuntaa hyvänä ja todetaan, että sanotulla suoran vaalin menettelyllä tapahtuva<br />
valinta on soveltuvin muoto. Suosituksen liitteessä asia sanotaan vieläkin suoremmin: Ottaen huomioon<br />
jäsenvaltioissa vallitsevan tendenssin suoran vaalin käyttöönotosta näyttää menettely, joka<br />
ei mahdollista täytäntöönpanosta vastaavan johtajan suoraa vaalia, nykypäivän kuntademokratiaan<br />
soveltumattomalta.<br />
178 Report on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional<br />
framework of local democracy). Application of Article 3.2 of the Charter on the basis of the 5 th general<br />
report on monitoring of the implementation of the European Charter of Local Self-Government, CPL (9) 2,<br />
Strasbourg, 29 April 2002.<br />
64
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Suosituksessa korostetaan peruskirjan 3. artiklan 2-kappaleen mukaista vaatimusta siitä, että hallinnon<br />
on oltava valtuustolle alisteinen ja että kansallisessa lainsäädännössä kyseisen vaatimuksen<br />
toteutuminen on turvattava. Tämä kontrolli voi tapahtua ennen muuta talousarvion ja kunnallisten<br />
verojen hyväksymisen sekä taloudenhoitoa, kunnan kehittämissuunnitelmia ja pormestarin<br />
virkakautta koskevien toimintasuunnitelmien hyväksymisen muodossa. Toisaalta todetaan, että<br />
suurehkojen kuntien johtaminen ja tarpeellisten päätösten tekemisen tekninen luonne edellyttävät<br />
usein laajaa liikkuma-alaa.<br />
Tässä, eli yhtäältä vastuullisuudessa valtuustolle ja toisaalta riittävän liikkuma-alan mahdollistamisessa<br />
on ongelman ydin. Taustaraportissa todetaan, että monissa Euroopan neuvoston jäsenmaissa<br />
keskustellaan uudesta, valtuuston aseman vahvistamista tarkoittavasta tasapainotuksesta. Lähtökohtana<br />
pidetään institutionaalisen tasapainon saavuttamista yleensä ja aitojen valvontakeinojen<br />
antamista valtuustolle suhteessa täytäntöönpanevaan tahoon.<br />
Paikallisen eli kunnallisen itsehallinnon peruskirjassa edellytetään päätösvaltaa käyttävän elimen<br />
(valtuuston) valintaa kansalaisten suoraan toteuttamana. Sen sijaan täytäntöönpanosta vastaavan<br />
tai vastaavien valintaa ei säännellä millään tavoin. Selitys tälle on siinä, että vuonna 1985, jolloin<br />
peruskirja valmistui, ei otettu huomioon tilannetta, jossa täytäntöönpanosta vastaava (johtaja)<br />
onkin valittu suoralla vaalilla. Sanottu aukko aiheuttaa tietysti tietyn epäselvyyden sen suhteen,<br />
miten johtajan vastuullisuus valtuustoon nähden toteutuu esimerkiksi tapauksessa, jossa johtaja<br />
halutaan erottaa.<br />
Kysymystä arvioitaessa on perusteltua asettaa lähtökohdaksi peruskirjan keskeinen tarkoitus: peruskirjassa<br />
suhtaudutaan positiivisesti kansalaisten laajaan vaikuttamismahdollisuuteen kunnallishallinnossa.<br />
Tämä todetaan suoraan 3. artikkelin 2-kappalessakin (jonka mukaan määräys ei<br />
vaikuta muunlaiseen kansalaisten suoraan osallistumiseen). Voidaan katsoa, ettei johtajan/pormestarin<br />
suora vaali muuta kunnallisen itsehallinnon kansanvaltais-edustuksellista organisaatiota,<br />
edellyttäen, että valtuusto säilyy kaikkien kunnan tehtävien ylimpänä vastuullisena. Johtajan/pormestarin<br />
suoraa vaalia ei peruskirjassa ole otettu huomioon, mutta ei peruskirjassa myöskään kielletty.<br />
Kansallisessa lainsäädännössä on vapaasti ratkaistavissa suoran vaalin käyttö. Tätä osoittaa<br />
myös sellaisten maiden käytäntö, joissa suora vaali oli jo käytössä niiden hyväksyessä peruskirjan.<br />
Ne eivät tehneet 3. artiklan 2-kappaleen suhteen varaumia. 179<br />
Muutosta on kuvattavissa osuvasti siten, että suoran vaalin käyttöönotto ei merkitse mitään rakennemuutosta,<br />
vaan ainoastaan legitimaatiomuutoksen. Pormestarin, jonka asema kunnan organisaatiossa<br />
pysyy oikeudellisesti muuttumattomana, tulee vahvemman poliittisen aseman saatuaan<br />
voida toimia riippumattomammin. Mutta hänen ei tule olla tai muuttua ylimmäksi orgaaniksi kunnan<br />
hallinnossa. 180<br />
Ehkä keskeisimpänä havaintona em. asiakirjoista on nostettavissa peruskirjan tarkasteltavana olevan<br />
kohdan vaatimus vastuullisuudesta. Valintatavastaan riippumatta täytäntöönpanosta vastaava<br />
taho (johtaja) on vastuullinen kuntalaisia edustavalle elimelle (valtuustolle). Näin ollen on selvää,<br />
että valtuustolla on oltava ensinnäkin todellinen päätösvalta keskeisissä asioissa, mutta myös riittävät<br />
kontrollikeinot täytäntöönpano-orgaanien suuntaan. Tästä <strong>–</strong> varsin itsestään selvältä näyt-<br />
179 Trauner 2001, 29-31.<br />
180 Trauner 2001, 134-135.<br />
65
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
tävästä <strong>–</strong> perusasiasta huolehtiminen on pysyvä lainsäädännön ja hallintokäytännön ajan tasalla<br />
pitämistehtävä. 181<br />
8.2. Ylimmän <strong>luottamushenkilö</strong>johdon valta<br />
Ylimmän kuntajohdon, eli valtuuston puheenjohtajan, hallituksen puheenjohtajan<br />
ja kunnanjohtajan välisen työnjaon toimivuuden tärkeys on korostumistaan korostunut.<br />
Kysymys on noussut esille myös viime vuosien keskustelussa kuntajohtajien asemasta<br />
ja heidän suhteestaan poliittisiin päätöksentekijöihin. Ajankohtaiskatsauksessa<br />
on jokin aika sitten todettu suksien olevan ristissä monessa kunnassa. Huomiota<br />
herättäneen Vantaan kaupunginjohtajan irtisanoutumisen ohella ainakin 10 muussa<br />
kunnassa oli viime vuosien aikana ristiriitoja ylimmän kuntajohdon keskuudessa. 182<br />
Määrä on aika suuri, kun samalla otetaan huomioon se, että konflikteja ei välttämättä<br />
kaikissa tapauksissa ole tuotu julkisuuteen.<br />
Selvää luonnollisesti on, että ylimmän kuntajohdon keskinäinen toimiva yhteistyö<br />
on kaikkien osapuolten etu, mutta ennen kaikkea se on kunnan etu. Mutta yhtä<br />
selvää luonnollisesti on, että kun kysymys on julkisesta hallinnosta, on myös kunkin<br />
osapuolen vastuun ja toimivaltuuksien oltava riittävän selviä. Tässä ei suinkaan riitä<br />
se, että asianomaiset keskenään sopivat työnjaostaan ja rooleistaan, vaan näiden seikkojen<br />
on oltava myös ulkopuolisten, ennen muuta kuntalaisten tiedossa. Vallankäytön<br />
on oltava läpinäkyvää.<br />
<strong>Kunnan</strong> johtaminen organisaationa - ja nykyisin painotetummin kuntayhteisönä -<br />
ei ole yksinkertaista. Kaksoisjohtamisesta on keskusteltu runsaasti yksityisten yritysten<br />
johtamisen yhteydessä. 183 Kuntayhteisössä johtaminen on tätäkin monivivahteisempaa,<br />
koska kaksoisjohtamisen asemesta voidaan puhua kolmitahoisesta johtamisesta.<br />
Kolmesta ylimpään kuntajohtoon kuuluvasta ainoastaan kunnanjohtajan asemasta<br />
on säädetty laissa. Kuntalain 24 §:n mukaan kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen<br />
alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä muuta toimintaa. 184 <strong>Kunnan</strong>johtajalla<br />
on oikeus käyttää puhevaltaa kunnanhallituksen puolesta.<br />
Valtuuston puheenjohtajalla ja hallituksen puheenjohtajalla on ahtaasti tulkiten<br />
ainoastaan kokousten johtamistehtävä. Periaatteellista merkitystä kylläkin on hallituksen<br />
puheenjohtajalle kuuluvalla otto-oikeudella (kuntalain 51 §). Muu toiminta<br />
ja kunnan edustaminen julkisuudessa perustuu kunkin henkilön henkilökohtaiseen<br />
auktoriteettiin. Luonnollisesti tietysti monijäsenisen toimielimen edustaminen julkisuudessa<br />
on oikeutettua ensisijaisesti sen puheenjohtajalle.<br />
181 Lainsäätäjä ei tältä osin välttämättä ole Suomessakaan antanut riittävää arvoa peruskirjalle. Håkan Torngren<br />
on todennut tämän yleisesti Ruotsin osalta. Torngren 2004, 41.<br />
182 Jorma Ylönen: Tiukkeneva talous pilaa ilmapiirin. Kuntalehti 1/2003, 4-5.<br />
183 Ks. esim. Hirvonen et al 1998, 131-132, jossa todetaan muun ohella, että ”hallituksen ja toimitusjohtajan<br />
välinen työnjako on kuin veteen piirretty viiva, johon kohdistuu paineita molemmilta puolilta.”<br />
184 Sääntelyn mahdollistamiin toimivaltaristiriitojen mahdollisuuksiin kiinnitettiin huomiota jo aiemman<br />
kunnallislain vastaavan säännöksen voimassaoloaikana, ks. Modeen 1983, 36.<br />
66
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Vuoden 1976 kunnallislain myötä kuntiin syntyi uusi luottamustoiminen poliittinen<br />
johtajan tehtävä, kunnanhallituksen puheenjohtajuus. Lainsäädäntöasiakirjoista<br />
ilmenee, että kyseisen tehtävän oikeudellista asemaa ei suinkaan tarkoitettu nykyisenkaltaiseksi.<br />
Esimerkiksi lakia valmistelleen toisen lakivaliokunnan mietinnöstä<br />
ilmenee, että kunnanhallituksen puheenjohtajaa kaavailtiin virastoihin toiseksi johtajaksi.<br />
Jo tuolloin tosin pelättiin mahdollista yhteistyön toimimattomuutta virkajohtajan<br />
ja <strong>luottamushenkilö</strong>johtajan kesken. 185 Esittelymenettelyn samanaikainen<br />
käyttöönotto kuitenkin säilytti kunnanjohtajan tosiasiallisen valta-aseman.<br />
Myös valtuuston puheenjohtajan oikeudellinen asema on kansainvälisessä vertailussa<br />
heikko. Protokollassa hän on ykkönen, mutta poliittisesti välttämättä ei.<br />
Tehtävä on enemmänkin kunniaviran luonteinen. Tehtävän luonne selittää pitkälti<br />
myös kansanedustajien sitä kohtaan tunteman kiinnostuksen. Vaikka oikeudellinen<br />
perusta on vaatimaton, mahdollistaa tehtävä henkilön niin halutessa huomattavan<br />
julkisuusarvon.<br />
Mutta miten sitten, jos toivottu toimiva yhteistyö ei olekaan todellisuutta? Tiedämme,<br />
että silloin usein viisaampi tai heikompi väistyy. Käytännössä se on kunnanjohtaja,<br />
mutta joissain tapauksissa myös hallituksen tai valtuuston puheenjohtaja.<br />
Viimemainittujen väistymistä luonnollisesti ei ole julkisuudessa niin näkyvästi havaittavissa,<br />
koska väistyminen toteutetaan usein toimikauden (joka voi olla lyhyempi<br />
kuin vaalikausi) saumavaiheessa.<br />
Mutta voiko kansanvallan ja julkisen vallankäytön läpinäkyvyyden vaatimuksen<br />
kannalta näin keskeisiä kysymyksiä jättää pelkästään sen varaan, miten kulloistenkin<br />
osapuolten henkilökemiat sattuvat toimimaan? Ja eikö vaatimus toimivasta yhteistyöstä<br />
periaatteessa voi olla jopa kansanvaltaisen järjestelmän idean vastainen, sillä<br />
demokratiaan kuuluu oikeus ja velvollisuus erilaisten ajatusten esiintuomisesta ja<br />
myös niiden mukaisesta toiminnasta?<br />
On näin ollen sekä käytännöllisiä että periaatteellisia syitä, jotka edellyttävät ylimmän<br />
kuntajohdon työnjaon selvittämistä ensinnäkin käytännön toimivuuden valossa<br />
ja toisaalta tarpeellisen sääntelyn kannalta.<br />
Kuntalain tausta-ajatteluna on käsitys ”poliittisten” kysymysten ja ”ammatillisten”<br />
kysymysten välisen erottelun mahdollisuudesta. Tämänkaltainen managerialistisesti<br />
suuntautunut hyvää hallintoa koskeva ajattelutapa noudattaa slogania ”let<br />
managers manage”. Sen mukaisesti <strong>poliitikko</strong>jen pitää rajoittua pelkästään asettamaan<br />
yleisiä tavoitteita ja kun ne sitten on asetettu, hallinnolle tulee antaa vapaus<br />
niiden toteuttamiseen. Normatiivinen idea tässä NPM-oppien mukaisessa ajattelussa<br />
on jättää päivittäistoiminta ammattijohtajille. ”Politiikan pitää ohjata, ei soutaa.” 186<br />
Tällainen ajattelu ei kuitenkaan enää vastaa enempää kansainvälistä kuntien johtamisjärjestelmien<br />
kehitystä kuin myöskään kansalaisten odotuksia. Poliittisilta johta-<br />
185 Toisen lakivaliokunnan mietintö nro 1/HE 140/1976 vp s. 27, ks. Myös Karhunen 2001, 139-140 (Kirjassa<br />
Ryynänen 2001, erillisselvitys).<br />
186 Promberger - Bernhart 2004, 22.<br />
67
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
jilta - olkootpa he sitten pormestareita tai johtavia <strong>luottamushenkilö</strong>itä - edellytetään<br />
myös konkreettisia toimia, ei vain periaatepäätösten tekemistä. Tämän kehityksen<br />
mahdollistamiseksi näyttää olevan tarve myös pohjoismaisen lainsäädännön uudistamiseen.<br />
187<br />
Kun ylimmän kuntajohdon välisestä työnjaon todellisuudesta ei normien perusteella<br />
ole saatavissa riittävää kuvaa, oli tutkimuksellinen tarve selvittää asiaa käytännöstä.<br />
Tämä on toteutettu Eeva Maijalan tutkimuksessa laajan haastattelun perusteella,<br />
joka kohdistettiin viiden erityyppisen kaupungin ja kunnan ylimpään kuntajohtoon.<br />
188<br />
Kohdekuntien valinta selvitettävän aiheen kannalta oli perusteltu. Niiden tuli olla sellaisia, joissa<br />
toimivaan hallintoon ja johtamiseen oli kiinnitetty huomiota. Esimerkiksi Kempeleen kunta on<br />
ollut aktiivinen valtuuston uudenlaisen toimintatavan etsimisessä. Oulun kaupunginvaltuuston<br />
puheenjohtajalla Jorma Seppäsellä puolestaan oli näkemystä kuntajohtamisesta myös Suomen<br />
Kuntaliiton puheenjohtajan tehtävän kautta. Tampere on ollut aktiivisesti kehittämässä kaupungin<br />
hallintoa ja myös johtamisjärjestelmäänsä.<br />
Strategioiden valmistelutyössä Tampereella painottui valtuustoryhmien puheenjohtajien rooli.<br />
Strategiatyöryhmää kuitenkin johti kaupunginjohtaja eikä valtuuston tai hallituksen puheenjohtaja.<br />
Virkamiestyöryhmä valmisteli asiat <strong>luottamushenkilö</strong>työryhmälle. Oulussa strategiaprosessia<br />
johti kaupunginhallitus ja sen puheenjohtaja. Virkamiesvalmistelua johti kaupunginjohtaja. Myös<br />
pienissä kunnissa kunnanjohtajalla oli keskeinen asema strategioiden valmistelussa. Kehittämisseminaareissa<br />
yleensä valtuuston puheenjohtaja avasi seminaarit. Valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien<br />
mielipiteillä oli merkittävä painoarvo strategiatyöryhmissä. Jorma Seppänen painotti, että<br />
valtuustokauden alussa tulisi valtuuston puheenjohtajien, valtuustoryhmien puheenjohtajien ja<br />
kunnanhallituksen linjata valtuustokaudeksi kunnan visio ja strategiat.<br />
Hallinnon organisointi ja henkilöstöasioiden periaatteiden valmistelu oli Oulussa ja Tampereella<br />
kaupunginjohtajan alaista toimintaa. Oulussa hallinnon uudelleen organisoinnin valmisteli ylimmistä<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>istä koostuva työryhmä, jonka esittelijänä toimi kaupunginjohtaja. Kestilässä<br />
ja Limingassa hallinnon organisointiin ja henkilöstöasioiden periaatteiden valmisteluun<br />
osallistuivat sekä valtuuston että hallituksen puheenjohtajat. Kempeleen kunnassa valmistelu oli<br />
viranhaltijapainotteista.<br />
Kaupungeissa budjetin ja taloussuunnitelman valmisteluprosessi oli virkamiesvetoinen. Valtuuston<br />
ja hallituksen puheenjohtajien rooli ei erityisemmin korostunut budjetin ja taloussuunnitelman<br />
valmistelussa. Hallituksen budjettiriihi koettiin hyvin keskeiseksi, koska siellä olivat lisäksi<br />
mukana valtuuston puheenjohtajat, ryhmien puheenjohtajat ja johtavat viranhaltijat. Valtuustoseminaarissa<br />
ennen virallista valtuustokäsittelyä haettiin painopistealueet. Valtuuston puheenjohtaja<br />
toimi seminaarin puheenjohtajana.<br />
Luottamushenkilöiden rooli ja vastuu arvioinnissa vaatii vielä koulutusta, totesivat niin puheenjohtajat<br />
kuin kunnanjohtajatkin. Poliittista palautetta ei saada riittävästi. Arvioinnissa olikin viran-<br />
187 Larsen 2002, 129-130.<br />
188 Maijala 2002 ja Ryynänen - Maijala 2003, 120-125.<br />
68
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
haltijoiden rooli painottunut. Arviointiraporttien analysoinnin osaamista pitää lisätä, jotta osataan<br />
tehdä oikeita kysymyksiä, jos sovittuja tavoitteita ei olla saavuttamassa.<br />
Kokousasioiden valmistelussa haastateltavat korostivat, että sen pitää tapahtua virkamiesvastuulla.<br />
Haastateltavat korostivat valmistelun ja päätöksenteon erillään pitämistä. Kuitenkin kaikista<br />
isommista valmistelussa olevista asioiden vaihtoehdoista ja linjauksista niin kaupungeissa kuin<br />
kunnissakin neuvoteltiin valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien lisäksi myös valtuustoryhmien<br />
puheenjohtajien kanssa. Poliittisen ja ammatillisen johtajuuden yhteensovittaminen ei ole ristiriidatonta,<br />
koska aina ei olla yhtä mieltä siitä, mitkä asiat ovat isoja, mitkä pienempiä tai mitkä asiat<br />
kuuluvat poliittiselle ja mitkä taas ammatilliselle johdolle. Mitä tärkeämmästä asiasta on kyse sitä<br />
varhaisemmassa vaiheessa valtuuston ja hallituksen puheenjohtajat olivat keskustelemassa eri vaihtoehdoista<br />
jo valmisteluvaiheessa, esimerkiksi puhelimitse, sähköpostin välityksellä, epävirallisilla<br />
tapaamisilla tai työryhmissä. Mitä pienempi kuntayhteisö on, sitä tiiviimmin valtuuston ja hallituksen<br />
puheenjohtajat ovat mukana asioiden valmisteluprosessissa.<br />
Kaupungeissa valtuuston ja hallituksen puheenjohtajilla ei seutuyhteistyössä ollut roolia. <strong>Kunnan</strong>johtajat<br />
olivat keskeisiä toimijoita seutuyhteistyössä. Seutuyhteistyö oli organisoitumassa uudelleen<br />
Oulun seudulla. Tampereella järjestettiin <strong>luottamushenkilö</strong>ille ns. seutuseminaareja, joihin<br />
asiat valmisteltiin kunnanjohtajien työkokouksissa. Erilaiset teknologiakeskukset ja kehittämisyhtiöt<br />
toteuttivat käytännössä ylikunnallista elinkeinotoimintaa. Seutuyhteistyössä ja elinkeinopolitiikassa<br />
olivat pienten kuntien valtuuston ja hallituksen puheenjohtajat tiiviimmin mukana kuin<br />
isoissa kaupungeissa.<br />
Tiedottamisesta vastasi isoissa kaupungeissa tiedotusyksikkö/viestintäpäällikkö ja pienissä kunnissa<br />
kunnansihteeri/hallintojohtaja. Edustamisesta ulospäin ja kunnan omien tilaisuuksien isännöinnistä<br />
sovittiin kunnanjohtajan kanssa. Valtuuston puheenjohtaja oli protokollan mukaan<br />
ykkösedustaja. Kansainvälisistä asioista oli päävastuu kaupungeissa kansainvälisellä yksiköllä ja<br />
pienissä kunnissa kunnanjohtajalla.<br />
Tutkimuksen kohteena olevissa kunnissa ei ollut ristiriitoja poliittisen ja ammattijohtajuuden välillä.<br />
Vallan käytön todettiin viime kädessä olevan ylimmässä luottamusjohdossa. Tiukan paikan<br />
tullen se voi esittää valtuustolle kunnanjohtajan erottamista. Päätösvallan todettiin kiistattomasti<br />
olevan poliitikoilla. Kokopäivätoimisena ammattijohtajana kunnanjohtajan todettiin selvästi käyttävän<br />
käytännön valtaa. Kun ei ole henkilöiden välisiä ristiriitoja, voidaan avoimesti ottaa esille vaikeatkin<br />
asiat. Haastatteluun valituissa kunnissa oltiin kuitenkin tietoisia joidenkin kuntien ylimmän<br />
kuntajohdon välisistä ristiriidoista.<br />
Vuorovaikutussuhde valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien välillä käytännössä toimi siten, että<br />
kaikista tärkeimmistä asioista puhuttiin aina ennen virallista asian käsittelyä. Yhteistä linjaa haettiin<br />
epävirallisilla tapaamisilla. Vaihtoehdoista yleensä jokaisella on aluksi oma mielipiteensä ja<br />
siitä lähdetään hiomaan kompromissia neuvotteluissa. Valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien<br />
sekä kunnanjohtajan tulee istua yhdessä niin kauan, että löytyy yhteinen linjaus, jos lähtökohdissa<br />
painotetaan eri asioita. Valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien roolit muodostuvat henkilösuhteiden<br />
ja henkilöiden painoarvon mukaan. Haastattelun kohteena olevissa kunnissa asiat hoidettiin<br />
yhteistoiminnassa. <strong>Kunnan</strong> johtamisjärjestelmän todettiin perustuvan suureen henkilökohtaiseen<br />
luottamukseen ja usein pitkäaikaiseen tuntemukseen. Nykyinen johtamismalli todettiin aika heiveröiseksi,<br />
jos henkilökemiat eivät toimi.<br />
69
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Ylimmän poliittisen kuntajohdon vastaanottoja kuntalaisille oli kokeiltu tai kokeiluja oli meneillään,<br />
mutta paremmaksi vaihtoehdoksi koettiin kuntalaisten yhteydenotot sähköpostilla, puhelimitse<br />
tai sopimalla tapaamisesta.<br />
Valtuuston puheenjohtajalla on protokollan mukainen imagollinen valta. Haastattelun tulos osoitti,<br />
että käytännössä valtuuston puheenjohtaja avasi erilaiset asioiden valmisteluvaiheen seminaarit<br />
ja toimi niissä puheenjohtajana. Hallituksen puheenjohtajalla on lain mukainen asioiden otto-oikeus.<br />
Hallituksen puheenjohtajan asema on käytännössä vahva, koska hänellä on oikeus osallistua<br />
lautakunnan kokouksiin ja käyttää siellä puhevaltaa. Lisäksi hallituksen puheenjohtajan rooli on<br />
aktiivisempi kuin valtuuston puheenjohtajan asioiden valmisteluprosessissa. <strong>Kunnan</strong>hallituksen<br />
puheenjohtajan asema on viimeisten kymmenen vuoden aikana vahvistunut kaikkein eniten.<br />
<strong>Kunnan</strong>johtajat osallistuvat merkittävällä tavalla kunnan tahdonmuodostukseen asioiden valmistelussa.<br />
189 Useat heistä omaavat poliittisen taustan ja ovat saattaneet olla esimerkiksi hallituksen<br />
puheenjohtajana ennen kunnanjohtajan tehtävää. He myös näkyvät julkisuudessa. Myös kunnan<br />
asukkaiden näkökulmasta he näyttäytyvät kuntansa tosiasiallisesti tärkeimpinä päättäjinä. 190<br />
Tutkimuskuntien valtuuston ja hallituksen puheenjohtajat totesivat Maijalan tutkimuksen mukaan<br />
isompien asioiden valmistelun vaativan heiltä runsaasti aikaa, josta pitäisi saada korvaus.<br />
8.3. Työnjako ylimmässä johdossa<br />
Keskeinen Maijalan tutkimuksen tulos siis oli, että haastatteluun valituissa kunnissa<br />
nykyinen johtamisjärjestelmä ja työnjako koettiin toimivaksi. 191 Niissä toimi avoin<br />
keskustelusuhde ja erilaiset näkemykset soviteltiin ennen virallista päätöksentekoa.<br />
Ylin kuntajohto toimi tasa-arvoisessa ja tasavertaisessa yhteistyösuhteessa. <strong>Kunnan</strong>johtaja<br />
kokopäiväisenä ammattijohtajana käyttää viranhaltijakoneistoa asioiden valmistelussa<br />
ja on sillä tavoin etulyöntiasemassa verrattuna valtuuston ja hallituksen<br />
puheenjohtajiin. Ongelmia syntyy silloin, jos kunnanjohtaja toimii valtuuston tahdon<br />
vastaisesti.<br />
Tulos on sellaisenaankin huomionarvoinen ja tärkeä. Sellaiset kaupungit ja kunnat,<br />
joissa on kiinnitetty erityistä huomiota hallinnon ja johtamisen uudistamiseen,<br />
ovat ehkä näiden kehittämisprosessiensakin kautta oppineet toimivaan työnjakoon<br />
myös ylimmässä kuntajohdossa. Kunkin osapuolen toimintatavat ja ajattelu tunnetaan,<br />
eikä rajoja haluta ylittää. Voi jopa nähdä asian näin: ”On hyvä muistaa, että kuntien<br />
saavutukset selittyvät yleensä hallitusten ja kunnanjohtajien yhteistyöllä, eivät<br />
valtuustojen ideoilla.” 192<br />
Tulosten perusteella on houkutus jatkaa päättelyä. On selvää, että pyrittäessä konfliktittomaan<br />
yhteistyöhön väistämättä myös voidaan joutua tinkimään omista näkö-<br />
189 Ks. Heuru 2000, 66 ja Heuru - Mennola - Ryynänen 2001, 152.<br />
190 Ks. esim. Sirén 2004, 180.<br />
191 Vrt. Pikkala 2005, 111-117.<br />
192 Harisalo 2006.<br />
70
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kohdista ja ajattelusta, torjumaan mahdolliset konfliktien aiheet. Onko tällainen ns.<br />
kunnallispoliittinen itsesensuuri sitten kokonaisuuden eduksi, on pohdittava asia.<br />
Jatkokysymyksen muodostaa se, kenen ehdoilla mahdolliset myönnytykset ylimmässä<br />
kuntajohdossa tehdään. Olettamus kulkee - yllättävää kyllä - virkajohdon hyväksi. Kun<br />
muistetaan kunnallispoliittinen todellisuus, jossa kunnallispoliittisen agendan määrittää<br />
esittelyoikeutensa, kokoaikaisen toimintansa ja sen kautta asioista saamansa tiedollisen<br />
ylivertaisuutensa perusteella kunnanjohtaja, voidaan kaunistelematta väittää<br />
ylimmän kuntajohdon muiden osapuolten ”syövän” kunnanjohtajan kädestä. Heidän<br />
etunsa ei ole joutua konfliktiin kunnanjohtajan kanssa, koska he tärvelevät tätä kautta<br />
oman kilpailuetunsa muihin <strong>luottamushenkilö</strong>ihin eli kilpailijoihinsa nähden.<br />
Joidenkin tämänsuuntaisten työnjaon toimivuuteen liittyvien kysymysten testaamiseen<br />
lienee varmasti jatkotutkimuksissa tarve. Voi tietysti olla, että haastateltavat eivät<br />
halua nostaa mahdollisia työnjaon konflikteja tai ongelmia pöydälle. Kukapa omaa pesää<br />
haluaa liata, julkisivu kannattaa pitää puhtaana. Kunnallisen itsehallinnon kannalta<br />
on periaatteellisesti vaarallista, jos pyrkimys konfliktittomaan yhteisymmärrykseen<br />
ajaa ohi demokraattisen kontrollin vaatimuksen. Kansanvaltaisesti organisoidun kunnallisen<br />
itsehallinnon on nimittäin, jos ei täysin estettävä, niin ainakin pidettävä ahtaissa<br />
rajoissa viranhaltijoiden intressikonfliktit ja vallan väärinkäyttö. Tätä tarkoitusta<br />
voidaan tietysti toteuttaa vaalikelpoisuus-, edustamisrajoitus- ja myötävaikuttamiskieltosääntöjen<br />
antamisella. 193 Mutta kokonaan niillä ei tätä estämistä voida turvata, myös<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>organisaation valvontafunktiolla on sijaa.<br />
Kaikessa julkisessa vallankäytössä kuitenkin peruskysymys on, miten sitten toimitaan,<br />
kun esillä on konfliktitilanne. Voidaan tietysti ajatella, että kunnallishallinnossa<br />
konfliktit, tai ainakin toimivaltaristiriidat eräällä tavalla kuuluvat asiaan. Ei niistä varmasti<br />
koskaan täydellisesti päästä irti. Nykyistä vastuurakenteiden monimutkaisuutta<br />
voidaan hyvin luonnehtia ”organisoiduksi vastuuttomuudeksi”. 194 Vain riittävän selkeillä<br />
toimivallan ja vastuullisuuden määrittävillä normeilla voidaan ongelmaa poistaa.<br />
Ylimmässä kuntajohdossa konfliktitilanne on vakava sen johdosta, että kunnallisessa<br />
itsehallinnossa vastakkain voivat olla virkavallan intressit ja kunnallisen kansanvallan<br />
toteutumisvaatimus. Koko ajan on nimittäin muistettava, että kunnan toiminta<br />
on kunnallisen itsehallinnon reunaehtojen mukaisesti asukkaiden itsehallintoa,<br />
jota toteuttavat valtuustot ja joiden alaiset toimijat (kuten hallituksen puheenjohtaja<br />
ja kunnanjohtaja) ovat sille alisteisia ja vastuullisia. Sanottu periaate on ankkuroitu<br />
selkeästi myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaan (3. artiklan 2-kappale).<br />
195 Alisteisuus edellyttää paitsi periaatteellista, myös käytännössä toteutumista.<br />
193 von Mutius 1983, 146.<br />
194 Schliesky 2004, 714.<br />
195 Euroopan neuvoston kuntien ja alueiden kongressin (CLRAE) toteuttama peruskirjan 5. arviointi kohdisti<br />
huomionsa juuri tämän vastuullisuuden toteutumiseen. Kyseisessä arviointiraportissa ja sen johdosta<br />
annetussa lausunnossa korostetaan juuri toimeenpano-orgaanien vastuullisuutta valtuustolle. Ks. CLRAE<br />
2002. Tämän valtuuston vallan ensisijaisuuden tulee toisin sanoen näkyä myös käytännössä, jolloin valtuustoa<br />
johtava puheenjohtaja useimmiten edustaa toimielintä ja tuo sen näkemykset julkisuuteen.<br />
71
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Ylimmän kuntajohdon välisen työnjaon kehittämiseksi ei nykyjärjestelmän pohjalta<br />
näytä löytyvän kestävää ratkaisua. 196 Keskustelussa on korostettu lähinnä henkilökemiallisia<br />
keinoja, yhteistyön sujuvuutta. Usein tässä vaatimus kohdistetaan<br />
poliittisiin johtajiin: ”Toimiva johtajuus syntyy, kun päättäjien suhde virkamiehiin<br />
on yhteistyökumppanuutta korostava.” 197 Vaatimus on verrattavissa yksityisen yrityksen<br />
johtamisesta esitettyyn, tehokkaasti, mutta samalla viisaasti toimivan hallituksen<br />
tavoitteeseen. ”Tällainen hallitus antaa toimivalle johdolle riittävästi, mutta ei liikaa<br />
toimintamahdollisuuksia sekä voimakasta tukea yhteisten tavoitteiden toteuttamiseksi.”<br />
198 Tällainen vaatimus on luonnollisesti ensimmäinen askel ylimmän kuntajohdon<br />
välisen työnjaon kehittämisessä. Toinen askel voi olla heidän keskinäinen ns.<br />
pelisääntösopimuksensa, jollaisen tekemistä Suomen Kuntaliitto ja kuntajohtajien<br />
yhdistys ovat suositelleet. 199 Tällaisen sopimuksen kattavuuteen ja merkitykseen voi<br />
tietysti kohdistaa lähtökohtaepäilyjä. Miten hyvin sillä kyetään ohjaamaan hallinnon<br />
moninaisten yksityiskohtien virrassa toteutettavaa toimintaa, on oma problematiikkansa.<br />
Esimerkiksi työnjako jo sinällään voi olla hankalasti säänneltävissä. Asia voidaan<br />
nähdä toisinkin. Turun kaupungin siirtyessä vuoden 2005 alusta päätoimisen<br />
kaupunginhallituksen puheenjohtajan malliin, on kaupunginjohtaja katsonut työnjaon<br />
olevan periaatteessa selvän: puheenjohtaja johtaa poliittista prosessia ja osallistuu<br />
kansainväliseen edunvalvontaan, kun taas kaupunginjohtaja johtaa hallintoa ja<br />
taloutta. Palkallinen puheenjohtaja on tavallaan lisätyövoima poliittiseen prosessiin<br />
ja edunvalvonnan hoitamiseen. 200 Erityispiirteen ongelmaan tuo suomalaisen kunnallishallinnon<br />
omaperäisyys: viranhaltijoiden puoluepoliittinen sidonnaisuus, millä<br />
esimerkiksi Ruotsissa ei ole vastaavuutta. <strong>Kunnan</strong> hallinto on kaikilta osin <strong>poliitikko</strong>jen<br />
- <strong>luottamushenkilö</strong>iden - ohjaamaa. 201<br />
Ehkä kolmas ja toimivin askel on sitten poliittisen johtajuuden selkeämpi vahvistaminen.<br />
202 Poliittisen johtajuuden normatiivinen järjestäminen on ehdoton avainkysymys<br />
myös siltä kannalta, halutaanko kunnista itsenäisiä poliittisia itsehallinnollisia<br />
yksiköitä vai ei. 203 Toteutuuko sellainen itsestään nykyjärjestelmän oikeudellisten<br />
196 <strong>Kunnan</strong>johtaja Risto Koivisto on osuvasti määritellyt nykyisen työnjaon periaatteet ”kolmen keisarin valssiksi”,<br />
jossa kukaan ei tiedä kuka kulloinkin vie. Nuo kolme keisaria ovat kunnanjohtaja, kunnanhallituksen<br />
puheenjohtaja ja valtuuston puheenjohtaja. (Valta kunnissa on virkamiehillä, Uutispäivä Demari 15.4.2002).<br />
197 Majoinen 2000, 32-33.<br />
198 Hirvonen et al 1998, 132.<br />
199 Kuntajohtajien työtä koskevat johtajasopimukset ovat yleistyneet viime vuosina. Kuntaliiton keväällä 2005<br />
tekemän kartoituksen mukaan johtajasopimus on ainakin 64 kunnassa ja suunnitteilla 25 kunnassa (kyselyyn<br />
vastasi 270 kuntajohtajaa). Suurin osa vastaajista (78 %) arvioi johtajasopimuksista olevan hyötyä. Sen<br />
nähdään selkeyttävän toimintaa ja tehtävien painopisteitä sekä lisäävän myös työsuhdeturvaa. Pulmatilanteita<br />
johtajasopimuksissa on ollut 11 kuntajohtajalla. Enemmistö pulmista on liittynyt liian yleispiirteiseen ja löyhään<br />
sopimukseen. (Suomen Kuntaliiton tiedote 6.10.2005: Johtajasopimukset yleistyvät kunnissa).<br />
200 Turun sanomat 11.1.2005.<br />
201 Riberdahl 1998, 14-15.<br />
202 Vantaan eronneen kaupunginjohtaja Erkki Rantalan erokirjeessä juuri tätä peräänkuulutettiin. Ks. Kuntalehti<br />
1/2003, 5. Samoin esim. Sirén 2004, 181-183 ja Kuntademokratian vihreä kirja 2005, 46-47.<br />
203 Heuru 2001 a, 97, Mennola 1992, 19 ja Ryynänen 2001, 117-120.<br />
72
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
rajojen puitteissa vai tarvitaanko tueksi myös lainsäädännön muutosta, on seuraava<br />
kysymys. Näkemykseni on jälkimmäisen vaihtoehdon kannalla. 204<br />
Voidaan tietysti katsoa, missä määrin ongelmaa on mahdollista lieventää johtosäännöillä.<br />
Peruskysymys on, miten laajalti toimivaltaa on siirrettävissä yksittäiselle<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>lle, esimerkiksi kunnanhallituksen puheenjohtajalle. Kuntalaissa<br />
annetaan tähän periaatteessa mahdollisuus. Kuntalain 14.1 §:n mukaan valtuusto voi<br />
johtosäännössä siirtää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille sekä <strong>luottamushenkilö</strong>ille<br />
ja viranhaltijoille. 205 Toimivaltaa ei kuitenkaan saa siirtää asioissa, joista<br />
valtuuston on tässä tai muussa laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä.<br />
Kuntalain 14.3 §:n mukaan toimivalta sellaisessa asiassa, joka sisältää hallinnollisen<br />
pakon käyttämistä, voidaan siirtää vain toimielimelle.<br />
Säännöstä on tulkittu siten, että ”jos toimivaltaa voidaan siirtää toimielimelle, voidaan<br />
toimivaltaa yleensä siirtää myös yksittäiselle <strong>luottamushenkilö</strong>lle ja viranhaltijalle.”<br />
206 Tämä merkitsi muutosta aiempaan vuoden 1976 kunnallislakiin nähden.<br />
Näin yksittäinen <strong>luottamushenkilö</strong> saa siirretyn toimivallan osalta viranomaisaseman.<br />
Kuntalaissa ei anneta edellä siteerattua täsmällisempää rajausta siitä, miten laajalti<br />
toimivaltaa yksittäiselle <strong>luottamushenkilö</strong>lle voidaan osoittaa. Siirtää ei siis saa<br />
ainakaan valtuustolle nimenomaisesti osoitettua toimivaltaa. Mutta myös kunnanhallitukselle<br />
kuuluvan johtovallan piiriin olennaisesti sisältyvät asiat ovat sellaisia,<br />
joita siirtämällä ei hallituksen asemaa voida tehdä tyhjäksi. Kauko Heuru on nostanut<br />
esille ongelman siirretyn toimivallan ja taloutta koskevan päätöksenteon välisestä<br />
suhteesta. 207 Ja edelleen voidaan esille nostaa kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaisuusvaatimuksesta<br />
nouseva peruste, jonka mukaisesti myös eri hallinnonhaarojen<br />
keskeinen päätöksenteko on oltava kansanvaltaisuusperusteella tapahtuvaa (toisin<br />
sanoen <strong>luottamushenkilö</strong>elinten eli lautakuntien päätösvallan alaista). Voidaanko<br />
katsoa, että yksittäinen <strong>luottamushenkilö</strong> tietyn hallinnonalan päätösvallan käyttäjänä<br />
täyttäisi tämän vaatimuksen - tuskinpa. Kunnallislainsäädännön peruslähtökohtana<br />
voidaan pitää suhteellisuusperiaatetta, jonka mukaisesti kunnallisvaaleissa<br />
edustettuina olevien eri ryhmien on voitava osallistua vaaleissa saamansa kannatuksen<br />
(valtuustopaikkojen) suhteessa kunnan päätöksentekoon myös eri toimielimissä.<br />
Tämän vaatimuksen kanssa sopusoinnussa ei ole, jos merkittävää päätösvaltaa siirretään<br />
yksittäiselle <strong>luottamushenkilö</strong>lle. Yhteenvedonomaisesti voi siis päätyä johtopäätökseen,<br />
jonka mukaisesti kuntalaki kyllä mahdollistaa jonkin suuruisen toimivallan<br />
siirtämisen yksittäiselle <strong>luottamushenkilö</strong>lle, mutta se ei kuitenkaan saa olla<br />
luonteeltaan ja määrältään olennaista.<br />
204 Ks. Ryynänen 2002. Vasta v. 2006 vireille saatetulla kuntalain muutoksella (HE 8/2006 vp) tämä sitten<br />
toteutuu.<br />
205 Lainvalmisteluasiakirjoissa tätä oikeutta nimenomaisesti korostetaan: ”Kaikille <strong>luottamushenkilö</strong>ille ja<br />
viranhaltijoille voitaisiin periaatteessa siirtää toimivaltaa.” ( HE 192/1994 vp s. 82).<br />
206 Harjula - Prättälä 2004, 183. Samoin Hannus - Hallberg 2000, 161-162 ja Heuru 2001, 134.<br />
207 Heuru 2001, 134.<br />
73
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
<strong>Kunnan</strong>hallituksen puheenjohtajan kohdalla kysymykseen tulee myös se, missä<br />
määrin hänelle mahdollisesti osoitettava toimivalta siirtyy pois kunnanjohtajalta.<br />
Voidaanko viranhaltijalle kuuluvaa toimivaltaa siirtää yksittäiselle <strong>luottamushenkilö</strong>lle?<br />
<strong>Kunnan</strong>johtajan asema on muihin viranhaltijoihin nähden erityisasemassa.<br />
Kuntalain 24.1 §:n mukaisesti kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena<br />
kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä muuta toimintaa. On selvää, että häneltä ei<br />
voida siirtää toimivaltaa siinä määrässä, että hänen edellytyksensä vastata kyseisistä<br />
kuntalain säätämistä tehtävistä kärsisivät. 208<br />
Mutta yksittäiselle <strong>luottamushenkilö</strong>lle tapahtuvan toimivallan delegoinnin esteeksi saattaakin<br />
muodostua toinen este: virkamieshallintoperiaate. Mitä kyseinen periaate sitten voisi merkitä kunnallisen<br />
itsehallinnon piirissä toiminnasta? Periaate on määritelty kunnallisesta viranhaltijasta ja<br />
kuntalain muuttamisesta annetussa hallituksen esityksessä (HE 196/2002 vp s. 6) suhteellisen selkeästi:<br />
”Virkamieshallintoperiaatteen tarkoituksena on turvata julkisen vallan käyttöä koskevan päätöksenteon<br />
lainmukaisuus, yhtenäisyys ja objektiivisuus. Periaate ei kuitenkaan ehdottomasti estä sitä,<br />
että toimivaltaa julkisen vallan käyttämiseen annetaan muillekin kuin virkamiehille. Tällöin kuitenkin<br />
edellytetään, että tehtävien hoitamisesta ja siinä noudatettavasta menettelystä annetaan riittävän<br />
yksityiskohtaiset säännökset, että oikeusturvanäkökohdat otetaan huomioon ja että julkisia<br />
tehtäviä hoitavat henkilöt kuuluvat rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin.”<br />
Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) säätämisen yhteydessä muutettiin myös kuntalain<br />
säännöksiä. Kuntalain 44.2 §:n mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan<br />
virkasuhteessa. Tällaista tehtävää varten perustetaan virka. Perustellusta syystä henkilö voidaan<br />
kuitenkin ottaa tällaiseen tehtävään virkasuhteeseen myös ilman, että tehtävää varten on perustettu<br />
virkaa.<br />
Julkisen vallan käytöstä on muun muassa kysymys, kun henkilö ”lakiin perustuvan toimivaltansa<br />
perusteella yksipuolisesti päättää toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta tai antaa toista<br />
velvoittavan määräyksen tai muulla tavalla tosiasiallisesti puuttuu toisen etuun tai oikeuteen.” 209<br />
Julkisen vallan käyttöä voi sisältyä myös tehtävään, johon sisältyy esittelyä kunnallisessa päätöksentekoprosessissa.<br />
Niin ikään julkisen vallan käytöstä on kyse viranhaltijan käyttäessä kunnan<br />
delegoitua päätösvaltaa. Julkisen vallan käyttöä voi sisältyä myös erilaisiin valmistelutehtäviin.<br />
Hallituksen esityksen perustelujen tapaan eduskunnan hallintovaliokunta korosti lausunnossaan<br />
(HaVM 31/2002 vp), että ”jos tehtävään sisältyy vain vähäisessäkin määrin julkisen vallan käyttöä,<br />
henkilö tulee ottaa virkasuhteeseen. Näin on asianlaita silloinkin, vaikka julkisen vallan käyttö tulee<br />
tehtävässä kyseeseen vain teoriassa.”<br />
Lakia muutettaessa ei näytetä kiinnitetyn huomiota mahdollisuuteen, jonka mukaan julkisen vallan<br />
käyttöä koskevaa toimivaltaa siirretään yksittäiselle <strong>luottamushenkilö</strong>lle, joka kuntalaissa toisaalla<br />
208 Ks. KHO 1991 A 42 ja 1991 A 43. Niissä oli kysymys kunnanjohtajalta toiselle viranhaltijalle siirretyistä<br />
tehtävistä, muun muassa esittelyoikeuden osalta. Päätösten katsottiin olevan vastoin kunnallislaissa kunnanjohtajalle<br />
säädettyä asemaa.<br />
209 HaVM 31/2002 vp s. 5.<br />
74
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
mahdollistetaan. 210 Eduskunta-asiakirjoista (niin perustuslakivaliokunnan lausunnosta kuin siteeratusta<br />
hallintovaliokunnan lausunnostakin) ilmenee, että julkisen vallan käsitettä on tulkittava<br />
riittävän laajasti. Kun näin on, voidaan kysyä, minkälaista toimivaltaa sitten on mahdollista siirtää<br />
yksittäiselle <strong>luottamushenkilö</strong>lle. Se voisi olla ainoastaan rutiininomaista, ilman oikeusvaikutuksia<br />
olevaa valmistelu- ja suoritusluonteista tehtäväjoukkoa. 211 Mitä merkitystä puolestaan sitten tällaisella<br />
toimivallan siirtämisellä ja käyttämisellä <strong>luottamushenkilö</strong>n kannalta enää olisi? Lainmuutos<br />
herättää tältä kannalta asiaa tarkasteltuna runsaasti kysymyksiä. Onko näin tiukka rajaus (kielto<br />
siirtää julkisen vallan käyttöä sisältävää toimivaltaa <strong>luottamushenkilö</strong>lle) ylipäänsä sopusoinnussa<br />
kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan kanssa? Eikö vaaleilla valittua, virkavastuulla toimivaa<br />
johtavaa <strong>luottamushenkilö</strong>ä voitaisi verrata esimerkiksi tasavallan presidenttiin, pääministeriin<br />
tai muuhun ministeriin, jotka niin ikään vaaleilla tai siihen nojaten määräajaksi valittuina hoitavat<br />
julkista tehtävää ilman, että he ovat virkasuhteessa? Perustuslakivaliokunnan kannan mukaan siltä<br />
osin kuin julkinen hallintotehtävä saattaa merkitä julkisen vallan käyttämistä on erityisesti varmistuttava<br />
siitä, että valtaa käyttävät ovat virkamiehiä rikoslain mielessä (PeVM 10/1998 vp). Kyseinen<br />
ehto täyttyy <strong>luottamushenkilö</strong>iden kohdalla.<br />
Vaikuttaa siltä, että lainsäädäntöuudistus on tehty vailla riittävää kunnallisen itsehallinnon erityispiirteiden<br />
huomioonottamista ja se sisältää ristiriitaisuuksia (verrattuna esimerkiksi kuntalain 14<br />
§:ään). Kuntalain muutos tehtiin ahtaammaksi kuin mitä virkamieshallintoperiaatteesta olisi johtunut.<br />
Tämä ei voi olla herättämättä kummastusta kun muistetaan, että kyse on asukkaiden itsehallintoon<br />
perustuvasta kunnallisesta itsehallinnosta, jossa päätösvaltaa käyttävät <strong>luottamushenkilö</strong>t.<br />
Kömmähdystä voi kummastella siitäkin näkökulmasta, että lainmuutos perustui sisäasiainministeriön<br />
valmisteluun, jolla on kuntalain 8.1 §:ssä säädetty tehtävä huolehtia kuntia koskevaa lainsäädäntöä<br />
valmistellessa kunnallisen itsehallinnon periaatteen noudattamisesta.<br />
Tulkinta ei kuitenkaan ole yksiselitteinen. Kuntalain sisäisestä ristiriitaisuudesta johtuen ei ole lainkaan<br />
varmaa, etteikö esimerkiksi kunnanhallituksen puheenjohtajalle voitaisi siirtää toimivaltaa,<br />
johon sisältyy myös julkisen vallan käyttöä. Selvyyden vuoksi kuntalaki vaatisi kuitenkin selvennystä<br />
kyseisen, erittäin merkityksellisen yksityiskohdan osalta.<br />
210 Lopputulos on ristiriitainen, kuten esimerkiksi kuntalain kommentaarin siteerauksesta ilmenee: ”KuntaL<br />
14 §:n mukaan valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille, <strong>luottamushenkilö</strong>ille<br />
ja viranhaltijoille. Käyttäessään delegoitua toimivaltaa henkilö käyttää julkista valtaa. Delegoitua<br />
toimivaltaa voi käyttää vain virkasuhteinen henkilö.” Harjula - Prättälä 2004, 348. Muutetussa kuntalain 44 §:<br />
ssä (305/2003) säädetään yksiselitteisesti, että tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa.<br />
Tällaista tehtävää varten on perustettava virka.<br />
211 Kunnallisen viranhaltijan oikeusasematoimikunnan mietinnössä (KM 2002:6 s. 75-76) annettiin seuraava<br />
määritelmä: ”Tehtävien muodostamasta kokonaisuudesta riippuen erilaiset hallintopäätöksen valmistelutehtävät<br />
voivat joskus pitää sisällään julkisen vallan käyttöä, jos valmistelutehtävällä on merkittävä vaikutus päätöksentekoon.<br />
Tällainen voi olla esimerkiksi tarkastus, jonka tulokseen päätös perustuu eli joka tosiasiallisesti<br />
määrää päätöksen sisällön. Sen sijaan valmisteluvaiheeseen tyypillisesti kuuluvat erilaiset avustavat ja tekniset<br />
valmistelutehtävät eivät sisällä julkisen vallan käyttöä.”<br />
75
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
9. LUOTTAMUSHENKILÖ<br />
KANSALAISNÄKEMYKSEN<br />
VÄLITTÄJÄNÄ<br />
Kunnallinen demokratia on meillä ymmärretty lähinnä klassisen demokratiateorian<br />
mukaisesti. Sen perustavoitteena on kansalaisten tahdon ja toivomusten toteutuminen<br />
kunnan tekemissä poliittisissa päätöksissä. 212 Kansalaisten tahto ja toivomukset<br />
välittyvät valtuutettujen ja muiden <strong>luottamushenkilö</strong>iden kautta, edustuksen kautta.<br />
Vain henkilöt voivat edustaa, mutta se mikä tätä kautta tehdään läsnä olevaksi, ei<br />
ole henkilöitä, vaan yleisen ja yhteisen periaate. Tämä välittää edustukselle sen arvon<br />
ja merkityksen. Poliittisen elinyhteisön kanssa yhteen kytkeytynyt idea yhteisyyden<br />
aktualisoimisesta ja todelliseksi tekemisestä edellyttää henkilöitä - edustajia - joiden<br />
suhtautuminen, ajattelu ja sitoutuminen on suuntautunut yhteisen ja yleisen edun<br />
tavoitteluun. Edustuksellisen järjestelmän toiminta nojaa siten yksin mahdollisuuteen,<br />
että on olemassa henkilöitä, jotka kykenevät niin henkisen kuin ulkoisen elämäntilanteensa<br />
mukaan näkemään yleisen edun ja tarpeen omakseen, ja tekemään<br />
sen vaikuttavaksi ja kaikille kohdistuvaksi. Edustuksen kautta tulee vaikuttavaksi<br />
jotain sellaista, mikä ei ole identtistä edustajan henkilön kanssa, mikä ei ole hänen<br />
oman tahtonsa tai kuvitelmansa luomus tai tuote. Mutta hän muotoilee sen yhdessä<br />
muiden yhteisön henkilöiden kanssa vaikuttavaksi. 213<br />
Tässä edustuksellisen demokratian lähtökohdassa on jo tietty ongelma: kansalaisten<br />
mielipiteiden ja tahtomusten moninaisuuden ja intressipluraliteetin vallitseminen.<br />
Elämme pluralistisessa yhteiskunnassa, jossa vallitsevat käsityserot inhimillisistä<br />
ja yhteiskunnallisista peruskysymyksistä. Vallitseva valtiosääntökäsitys nojaa<br />
pluralistiseen demokratiakonseptiin. Perustuslakien edellyttämä kansanvaltainen<br />
järjestys edellyttää pluralistisia aloitteita ja vaihtoehtoja. 214<br />
Yhteiskuntaa koskevan esiymmärryksemme mukaista on, että pidämme sitä pluralistisena.<br />
Kokemuksemme mukaisesti tiedämme, ettemme jaa kaikissa asioissa<br />
muiden käsityksiä ja että muut eivät jaa kaikissa asioissa meidän käsityksiämme. Esiymmärryksestämme<br />
nousee myös se, että tämä tilanne - ettemme ole samaa mieltä<br />
kaikesta ja kaikkien kanssa - ei sinänsä ole mikään este yhteiskunnalliselle yhteiselämällemme.<br />
Mutta on selvää, ettei pluralismi yhteiskunnassa ole mikään absoluuttinen,<br />
kaikkia alueita kattava, sillä muutoin meillä ei olisi toistemme kanssa mitään<br />
212 Grönholm et al 1985, 92.<br />
213 Landshut 1964, 183-184.<br />
214 von Mutius 1983, 133.<br />
76
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
yhteistä. Ei olisi mahdollista aloittaa mistään, koska ei olisi ylipäänsä mitään yhteistä<br />
pohjaa. Kun mielipide-erot koskevat poliittista aluetta, puhutaan poliittisesta pluralismista.<br />
Tämä poliittinen pluralismi on modernien demokratioidemme monipuoluejärjestelmän<br />
perustana. Pluralismi hyväksyy erilaisuuden ja eri mieltä olemisen.<br />
Lukuisat kiistat eri intressien välillä nähdään luonnollisina yhteiskuntaan kuuluvina<br />
ja konfliktit mieluummin myönteisinä kuin kielteisinä. 215 Nämä moninaiset näkemykset<br />
ohjautuvat kuitenkin säännönmukaisten vaalitoimitusten kautta edustajille,<br />
kansanedustajille ja valtuutetuille, jotka tämän jälkeen kokoavat yhteen, mahdollisimman<br />
vapaasti toimien, vain omaantuntoonsa ja kansalaisten parhaaseen sitoutuen<br />
ja koko kansan edustajina siihen tukeutuen pluraalin kansalaistahdon yhdeksi<br />
valtio- tai kuntatahdoksi. 216<br />
Edustuksellisella järjestelmällä on neljä tunnusomaista ominaisuutta. Ensinnäkin<br />
edustajat valitaan aina vain tietyksi määräajaksi. Toiseksi näillä edustajilla on,<br />
lainsäädännön rajoissa, rajoittamaton oikeus kaikkiin toimikautensa aikana esille<br />
tuleviin päätöksentekoa edellyttäviin asioihin. Ja kolmanneksi heillä on tähän vapaa<br />
mandaatti, toisin sanoen oikeus toimia ilman sitovia ohjeita tai toimeksiantoja. Vapaata<br />
mandaattia on osuvasti kuvattu ”edustuksellisuusperiaatteen ydinkohdaksi” 217 .<br />
Neljänneksi on valittujen edustajien ”tehtävä tili” toimikautensa jälkeen niin puolueelleen<br />
kuin valitsijoilleen. Edustajien kontrolli toisin sanoen tapahtuu vain ex post,<br />
mahdollisuutena uudelleenvalintaan tai sen estymisenä. 218<br />
Perinteinen - ja yhä voimassa oleva - näkemys <strong>luottamushenkilö</strong>n keskeisestä roolista<br />
on selkeä: hänen kauttaan kunnan asukkaat voivat vaaleissa saada kunnan asioiden<br />
hoitoon omat tärkeinä pitämänsä painotukset. Luottamushenkilöt välittävät<br />
asukkaiden näkemykset, heillä on edustajarooli. Luottamushenkilöllä on samalla<br />
vastuu tuoda esille tärkeät ratkaisut siten, että asukkaat ja valitsijat ymmärtävät, mistä<br />
asiassa on kyse ja voivat ottaa siihen kantaa. 219 Välittämistehtävä ei näin ollen voi<br />
olla yhdensuuntainen, asukkaalta <strong>luottamushenkilö</strong>lle. Se on paremmin kuvattavissa<br />
dialogina, jossa myös <strong>luottamushenkilö</strong>lle kuuluu pyrkiminen vaikuttaa asukkaiden<br />
näkemyksiin. 220 Riberdahlin määritelmän mukaisesti uusi näkemys <strong>luottamushenkilö</strong>stä<br />
pitää häntä kansalaisten asiamiehenä (ombudsman) kunnallishallinnossa. 221<br />
Ehkä suurin huoli <strong>luottamushenkilö</strong>iden toiminnan suhteen kohdistuu tähän välittäjätehtävään<br />
ja sen onnistuneen hoitamisen edellytyksiin. 222 Voidaan jopa katsoa,<br />
että <strong>luottamushenkilö</strong>n eri rooleista juuri edustajarooli on alikehittynein. Jos kuntalaiset<br />
eivät tiedä miten ja mihin valtuusto konkreettisesti vaikuttaa, mikä saisi heidät<br />
215 Köck 1998, 111 ja Kettunen 1998, 83.<br />
216 Schliesky 2004, 246.<br />
217 Bick 1989, 61.<br />
218 von Mutius 1983, 1188.<br />
219 Wetterberg 2004, 48.<br />
220 Ks. Stolpe - Ståhlberg 1992, 65.<br />
221 Riberdahl 1995 a, 155.<br />
222 Ks. esim. Hoikka 1991, 22 ja Ruostetsaari - Holttinen 2001, 92. Ks. Pikkala 2005, 48-50.<br />
77
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kiinnostumaan siitä, keitä valtuustossa ylipäänsä istuu? Valtuuston roolin ja aseman<br />
selkeyttäminen voi siis olla tärkeää paitsi valtuutettujen turhautumisen ehkäisemisen,<br />
myös koko kunnallispolitiikan uskottavuuden näkökulmasta. 223<br />
Valtuustojen ja muiden kunnan organisaation osien voidaan katsoa olevan enemmänkin<br />
puolue- ja hallinto-orientoituneita kuin kansalaisorientoituneita. 224 Nykyisessä<br />
yhä monimutkaisempien asioiden tilanteessa ja yhä suuremman virkakunnan<br />
toimiessa <strong>luottamushenkilö</strong>iden ja asukkaiden välissä ovat edellytykset asukkaiden<br />
osallisuuteen aivan toiset kuin kunnallisen itsehallinnon alkuaikoina. Asukkaat ovat<br />
huomattavasti paremmin koulutettuja ja asettavat suurempia vaatimuksia sen suhteen,<br />
mitä he odottavat yhteiskunnalta. He voivat myös valita muita tapoja vaikuttaakseen<br />
asioihin ja hankkia palveluja myös muilta tahoilta. Eivätkä tulevat vuodet<br />
kunnallistalouden niukkuuden johdosta tätä ongelmaa yhtään helpota.<br />
Sanottu kehitys on jo nyt johtanut siihen, että valtuustot ja koko <strong>luottamushenkilö</strong>kunta<br />
eivät heijasta riittävän kattavasti kunnan väestöä. Tietyt ryhmät ovat yliedustettuina<br />
ja tietyt aliedustettuina. 225 Tämän kehityssuunnan pelätään vahvistuvan<br />
kuntakoon ja palvelutuotantoyksikköjen suurentuessa. Esimerkin tästä tarjoaa Kainuun<br />
maakuntavaalien alhainen äänestysaktiivisuus vuonna 2004: se oli 7,3 % alhaisempi<br />
kuin koko maassa keskimäärin. 226<br />
Voidaan tietysti kysyä, onko tällä seikalla merkitystä. Valtuustoillahan on kokonaisvastuu<br />
kunnan ja kunnan asukkaiden hyvinvoinnista ja peruspalveluista vastaamisessa.<br />
Vaikka <strong>luottamushenkilö</strong>iden koostumus olisi vino väestörakenteeseen verrattuna,<br />
kieltävät hallinnon periaatteet ja myös konkreettiset säännökset asukkaiden<br />
asettamisen perusteetta keskinäiseen erilaiseen asemaan.<br />
Mutta <strong>luottamushenkilö</strong>iden koostumuksen edustavuudella on katsottu olevan<br />
muitakin perusteita. Ruotsalaisissa tutkimuksissa on korostettu sitä, että edustuksel-<br />
223 Bäcklund 2001, 61.<br />
224 Reichard - Wollmann 1996, 145. Lundquist viittaa perustellusti vaatimukseen siitä, että <strong>poliitikko</strong>roolia on<br />
muutettava siihen suuntaan, että <strong>luottamushenkilö</strong>t ovat todella kansan asiamiehiä, eivät hallinnon asiamiehiä<br />
(Lundquist 1991, 168) - Kuten Kekkonen tilanteen totesi: ”Kun kuntalaiset ovat käyneet vaaliuurnilla, niin<br />
seuraavien neljän vuoden aikana heillä ei ole oikeutta puuttua valituiksi tulleiden luottamusmiesten ja näiden<br />
valitsemien virkamiesten ratkaisuihin.” Kekkonen esittikin jo tuolloin suorien vaikuttamiskeinojen aikaansaamista.<br />
Urho Kekkonen: Tasavallan presidentin puhe maalaiskuntien kunnallishallinnon 100-vuotisjuhlassa<br />
29.3.1965, Maalaiskunta 1965 s. 394-397. Myös Merikoskella oli pessimistinen käsitys kuntalaisnäkemyksen<br />
välittymisestä <strong>luottamushenkilö</strong>koneistoon: ”Valtapuolueitten koossa pitämä vallankäyttöaparaatti suojaa<br />
itseään varsin tehokkaasti kaikkea alhaaltapäin tulevaa tarkkailua vastaan sekä puolueitten sisäisesti että<br />
varsinaisella julkisella toimintasektorilla eli kunnallislailla järjestetyn hallintokoneiston piirissä.” Merikoski<br />
1980, 128. Näin myös Eilavaara - Hytönen 1998, 33: ”Valta on myös alkanut säätiöityä. Siitä on tullut itse<br />
itseään täydentävä ja omaa toimintaansa valvova, säätiömäinen. Tällainen toiminta ja vallankäyttö ei ole vallan<br />
kolmijaon mukaista.”<br />
225 Samoin esim. Nassmacher - Nassmacher 1999, 278 ja Pikkala 2005, 30-36. Kysymys on yksi kunnallishallinnon<br />
kesto-ongelmista. Säännönmukaisesti kunnallisvaalien yhteydessä käydään julkisuudessa keskustelua<br />
esimerkiksi kunnan viranhaltijoiden ja työntekijöiden soveliaisuudesta toimia <strong>luottamushenkilö</strong>inä. Toisaalta<br />
on ammattiryhmiä, joiden osallistuminen kunnallispolitiikkaan on käytännössä estetty. Onkin aiheellisesti<br />
kohdistettu erityisesti yritysmaailmaan toivomus enemmästä positiivisesta asennoitumisesta yhteiskunnallisten<br />
luottamustehtävien hoitoon ja parempien mahdollisuuksien antamista palveluksessa oleville vaaleihinkin<br />
osallistumiseen (Raimo Ilaskivi: Kuntien päätäntä perustuu kunnallisdemokratiaan. Helsingin sanomat,<br />
mielipide-palsta 29.10.2004).<br />
226 Suomen Kuntaliitto: Kuntademokratia rakenneuudistuksessa 2006.<br />
78
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
lisessa demokratiassa on tärkeää, että kaikilla asukkailla - äänestäjillä - on tehokkaat<br />
ja samanlaiset mahdollisuudet vaikuttaa edustajiensa suuntaan. Tällä tarkoitetaan<br />
sitä, että mahdollisuus vaikuttaa edustajien päätöksiin riippuu siitä, onko asukkailla<br />
edustajinaan saman taustan omaavia henkilöitä kuin he itse ovat. Ajatuksena siis<br />
on, että on helpompaa tuoda näkemyksensä ja vaikuttaa poliittisiin päätöksiin jos<br />
edustajilla on samanlainen kokemustausta kuin äänestäjällä itsellään. Tästä näkökulmasta<br />
katsottuna on tärkeää, että sosiaalinen edustavuus on riittävä. Tätä seikkaa<br />
pidetään myös järjestelmän legitimiteettiä vahvistavana seikkana. 227<br />
Koostumuksen edustavuuden merkittävin este on äänestysaktiivisuuden heikkeneminen<br />
ja alhainen vaaliosallistuminen. Merkittävä osa kunnan asukkaista on sellaisia,<br />
joilla ei omaa edustajaa kunnan organisaatiossa ole. Enempää perustuslaissa kuin<br />
kuntalaissakaan ei ole säännelty siitä, mitä seurauksia alhaisella äänestysosallistumisella<br />
on. Tällaisen sääntelyn tarpeesta ei myöskään ole Suomessa kunnallishallinnon<br />
kannalta keskusteltu. 228<br />
Kysymystä voidaan tarkastella päätöksentekijöiden legitimiteetin näkökulmasta.<br />
Poliittiset <strong>päättäjä</strong>t tarvitsevat säännönmukaisesti kansanvaltaista legitimaatiota,<br />
jotta heidän toimintansa olisi vastuullista kansalaisiin nähden. Kansanvaltainen<br />
legitimaatio toteutuu vapaiden ja yhdenvertaisten vaalien kautta. Yleinen näkemys<br />
on, että kansanvaltaisen legitimaation antamiseen riittää pelkästään se, että kaikilla<br />
äänioikeutetuilla on ollut mahdollisuus vaaleihin osallistumiseen. Alhaisen vaaliosallistumisen<br />
kysymystä ei nähdä tässä suhteessa ongelmaksi. Antamatta jääneet äänet<br />
eivät näyttele mitään osaa valtuuston koostumuksen määräämisessä. Peruslähtökohta<br />
kuitenkin on, että edustuksellisessa demokratiassa valittujen on edustettava koko<br />
väestön poliittista tahtoa. On tietysti mahdotonta saavuttaa 100 %:n äänestysaktiivisuutta.<br />
Mutta mitä alhaisempi kansalaisten antama suostumus vallankäyttöön on,<br />
sitä vähemmässä määrin valittu orgaani on faktisesti soveltuva edustamaan koko<br />
asukasjoukkoa. 229 Kysymys siitä, miten sitten äänestämättä jättäneiden poliittinen<br />
tahto tulisi tai voitaisiin ottaa huomioon, on tietysti koko lailla teoreettinen. Tällaisessa<br />
pohdinnassa on päädytty siihen, että tämä olisi mahdollista alentamalla samas-<br />
227 Ks. Bäck - Öhrvall 2004, 12-13. Samoin Modeen 1962, 53. Ks. edustavuudesta myös Petersson 1992, 116.<br />
<strong>–</strong> Sauri nostaa esille yhden ongelman: ”Suomesta puuttuu perinne omasta kansanedustajasta ja omasta valtuutetusta.”<br />
Äänestäjän pitäisi seurata valtuutettunsa toimintaa ja vaatia tältä tuloksia. (Sauri 2002, 194).<br />
228 Mielenkiintoinen on Kansanvalta 2007 -toimikunnan esitys siitä, että harkittaisiin perustuslakia uudistettavaksi<br />
ottamalla siihen säännös, jonka mukaan äänestäminen yleisissä vaaleissa ja kansanäänestyksissä olisi<br />
kansalaisvelvollisuus (KM 2005:1, 21). Äänestämispakko tunnetaan eräissä maissa. Voi tietysti hyvin ennakoida,<br />
että vastentahtoisesti äänestämään joutuvat jättävät vaaliuurnaan tyhjiä tai mitättömäksi katsottavia<br />
äänestyslippuja.<br />
229 Urho Kekkonen pohti väitöskirjassaan vaalin määritelmää myös siihen osallistujien määrän näkökulmasta.<br />
Hän kritisoi Jellinekin mielipidettä siitä, ”että vaalille on olennaista, ei useampain ehdokkaiden, vaan useampain<br />
valitsijain mukanaolo”. Kekkonen totesi, että kun tarkastellaan Jellinekin esittämää vaatimusta, että<br />
vaalissa tulee olla useampi kuin yksi valitsija, niin voimme huomata, että tämä ei pidä paikkaansa. Toimielinvaalissa<br />
voi yksi ainoa vaalitoimitukseen osaaottava suorittaa vaalin, jos esim. kunnanvaltuuston muut jäsenet<br />
pidättäytyvät vaaliin osaaottamasta. Sama on asia Kekkosen mukaan periaatteellisesti kansanvaaleissakin. Yksi<br />
ainoa valitsija voi ne pätevästi suorittaa. Olennaista ei olekaan vaaliin osaaottavien lukumäärä, vaan sen sijaan<br />
vaalioikeutettujen lukumäärä. Niitä pitää vaalissa olla useampia kuin yksi. Vaalioikeutetut ovat ne henkilöt,<br />
jotka on kutsuttu ottamaan osaa vaaliin. Kekkonen 1936, 111-112.<br />
79
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
sa suhteessa kuin äänestysaktiivisuus on vähentynyt, valittavien edustajien määrää.<br />
Tällaisen järjestelmän käyttöönottoa on perusteltu sillä seikalla, että viime kädessä<br />
ongelman ratkaisu olisi niiden käsissä, jotka - tosiasiallisesti tai koetusti - ovat pääasiallisesti<br />
vastuullisia alhaiseen äänestysosallistumiseen: kunnallispoliitikot itse, jotka<br />
voivat vaikuttaa aktiivisesti äänestysosallistumiseen ja sitä kautta vaikuttaa siihen,<br />
että valtuustot säilyisivät täysilukuisina. Valtuuston jäsenten määrän riippuvuus äänestysaktiivisuudesta<br />
antaisi näin tärkeän panoksen myös vahvempaan demokratiaan<br />
pääsemiseksi. 230 Tällaista järjestelmää ei kuitenkaan missään maassa liene käytössä.<br />
Suomalaiseen tilanteeseen siirrettynä se merkitsisi sitä, että viime kunnallisvaalien<br />
äänestysaktiivisuuden mukaan keskimäärin valtuustojen koko putoaisi melkein puoleen<br />
nykyisestä. Mikään dramaattinen muutos se ei kuitenkaan vielä olisi, koska valtuustojen<br />
koko kuntalain mukaan on kansainvälisesti katsottuna suhteellisen suuri.<br />
Politiikan tutkijat pitävät alhaista äänestysaktiivisuutta merkkinä siitä, etteivät<br />
edustajien ja keskimääräisen kansalaisnäkemyksen mukaiset käsitykset vastaa toisiaan.<br />
Mitä suuremmassa määrin kansalaiset orientoituvat yksittäisiin teemoihin<br />
ja heidän puoluekytkentänsä ohenee, sitä enemmän puolueiden ja <strong>poliitikko</strong>jen on<br />
kiinnitettävä huomiota responsiivisuuteen. 231 Sen ohella viranhaltijoiden, valtuutettujen<br />
ja asukkaiden välistä yhteyttä on vahvistettava institutionaalisin keinoin. Se on<br />
mahdollista esimerkiksi asettamalla toimielimiä, jotka palvelevat heikosti valtuustossa<br />
edustettuina olevia ryhmiä (ulkomaalaisia, nuoria, senioreja ja lapsia). 232<br />
Oikeiden päätösten aikaansaamiseksi kansanvaltaisessa hallitsemisjärjestelmässä<br />
on keskeisesti vaikuttamassa enemmistöperiaate. Periaatteen lähtökohtana on sen<br />
seikan tunnustaminen, että kansanvaltaisessa hallitsemisjärjestelmässä tuskin koskaan<br />
on saavutettavissa täydellinen konsensus. Enemmistöperiaate sinänsä tuskin<br />
yksin johtaa automaattisesti pääsemiseen oikeisiin ratkaisuihin, mutta edesauttaa<br />
sen sijaan pääsemistä legitiimeihin ratkaisuihin, joissa toteutuu suurin mahdollinen<br />
yhteisymmärrys ja myötämäärääminen. Mahdollisuutta oikeaan päätöksentekoon<br />
voidaan auttaa päätöksentekomenettelyä koskevilla materiaalisilla vaatimuksilla, kun<br />
esimerkiksi asetetaan erityisiä henkilökohtaisia vaatimuksia päätöksentekoon oikeutetuille<br />
edustajille. Enemmistöpäätös osoittautuu näin ollen vääräksi olettamukseksi<br />
oikeellisuudesta ja enemmänkin legitimatoriseksi optimointivaatimukseksi. 233<br />
<strong>Edustaja</strong>roolin kriisiytymisessä on toisaalta nähty positiivinen mahdollisuus. Sen<br />
ei tarvitse merkitä katastrofia kunnallisen itsehallinnon kannalta. Ennemminkin tilanne<br />
voi avata myös mahdollisuuksia ”civic culturelle”, toisin sanoen kansalaisten rohkealle<br />
itsehallinnolle paikallisten verkostojen myötä ja kansalaisaloitteiden kautta.<br />
Tämä olisi juuri sitä, mitä kommunitarismikeskustelu on pitänyt esillä. Kuten aina,<br />
demokratia on syntynyt alhaalta. Myös tässä tilanteessa pitäisi nyt nähdä mahdol-<br />
230 Köhne 2004, 236-237.<br />
231 Nassmacher - Nassmacher 1999, 298.<br />
232 Euroopan neuvoston kunta- ja aluekongressin suositus Recommendation 113 (2002), 4.-6.6.2002, CPL (9) 2.<br />
233 Schliesky 2004, 653.<br />
80
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
lisuus, joka edustuksellisen demokratian kriisissä avaa osallistumisen ja omavastuisuuden<br />
tien. 234<br />
<strong>Edustaja</strong>rooliin vaikuttaa luonnollisesti se, millaisena kunnan asukkaita edustavan<br />
elimen asema nähdään. Suomalaisessa keskustelussa ei ole ollut esillä kysymys<br />
valtuuston asemasta: onko se pelkkä hallinto-orgaani vai parlamentin luonteinen<br />
kansalaisten edustusto. 235 Tällä seikalla on kuitenkin keskeinen asiallinenkin merkitys,<br />
eikä pelkästään terminologista mielenkiintoa.<br />
Jos valtuustoa pidetään ”aitona” edustustona, eduskunnan tavoin, on sillä oltava<br />
myös julkisen vallan käyttöoikeutta kansalaisten puolesta. Sitä se puolestaan käyttää<br />
kansalaisiin kohdistuvasti. Tänä päivänä parlamentin varsinainen tehtävä ei kuitenkaan<br />
ole siinä, että se käyttää kansan puolesta valtiovaltaa, sillä tähän tarkoitukseen<br />
ovat ensi sijassa välillisesti demokraattisesti legitimoidut täytäntöönpanokoneistot<br />
ja oikeuslaitos olemassa. Sitä vastoin parlamentille on ainoana perustuslaillisena<br />
orgaanina osoitettu kansan edustaminen. Kansan edustaminen osoittaa kansanvaltaisessa<br />
valtiossa parlamentin perusfunktion. Se käsittää konkreettisesti edustajien<br />
tehtävän takaisinkytkennästä valitsijoidensa kanssa, vastuullisuuden varsinaista suvereenia<br />
eli kansaa kohtaan, informaatiovelvollisuuden parlamentissa tapahtuvasta<br />
tahdonmuodostuksesta samoin kuin velvoitteen erilaisten kansakuntaa koskevien<br />
käsitysten niveltämisestä. 236<br />
<strong>Kunnan</strong> valtuuston funktiot ymmärretään kapeasti itse”hallinto”-käsitteen puitteissa,<br />
sillä kunnat ja niiden rinnalla valtuustot eivät ole enempää mitään ”hallintoa”<br />
valtiollisessa vallanjaon organisaatiojärjestelmässä, kuin myöskään ”hallintoon” tehtäviltään<br />
rajoittuvia. Kunta ei nimittäin ole pelkkä epäitsenäinen ja omavastuisesti<br />
toimiva hajautetun valtionhallinnon alueyhteisö, vaan yksi porras valtiorakenteessa<br />
omine, legitiimine, valtiosta tietyn riippumattomuuden omaavien paikallisyhteisön<br />
asioiden hoitoa koskevine tehtävineen. Kunnallisessa itse”hallinnossa” ei myöskään<br />
ole kysymys paikallisten hallintoasioiden asianmukaisesta hoitamisesta, vaan aivan<br />
kuten valtiotasolla, kansan poliittisesta herruudesta. 237<br />
Valtuuston asemaan tämä muuttuva ajattelu ei luonnollisestikaan voi olla vaikuttamatta.<br />
Sen perinteinen funktio - päätösvallan käyttäminen - luonnollisesti säilyy,<br />
koska sen tehtävä on tämän mukaiseksi säädetty. Mutta normin ja tosiasiallisen tilan<br />
välinen yhteys ei välttämättä enää ole selvä. Valtuuston funktio yksittäisiä päätöksiä<br />
tekevänä hallinto-orgaanina on vähentynyt ja sen asema on muuttunut entistä enemmän<br />
tavoitteiden ja periaatepäätösten muodossa ohjaajaksi. Se hyväksyy yleisellä tasolla<br />
olevia suunnitelmia, periaatepäätöksiä, tavoitteita ja talousarvion, jotka kunnan<br />
234 Thumfart 1997, 207.<br />
235 Vrt. esim. Knemeyer - Jahndel 1991, 16-17: ”<strong>Kunnan</strong> valtuustolla on kaksoisluonne: se on ylin hallinto-orgaani<br />
ja kunnallinen edustusto.”<br />
236 Ott 1994, 137.<br />
237 Ott 1994, 282-283. Tälle tosiasialle maamme perustuslain 2.1 § ummistaa silmänsä. Demokratia liitetään<br />
säännöksessä pelkästään eduskunnan valtaan, ummistamalla silmät kunnallisen itsehallinnon muodossa<br />
toteutuvalta demokratialta.<br />
81
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
muu organisaatio sitten konkretisoi. Tällaista valtuuston harjoittamaa toimintaa voi<br />
hyvin luonnehtia normiohjaukseksi, ei enää hallinnolliseksi päätöksenteoksi. 238 Kuntalaki<br />
on tässä suhteessa valtuuston asemasta ristiriitaisen kuvan antava. Yhtäältä<br />
siinä säädetään valtuustolle päätöksentekofunktio (1.2 § ja 13.1 §), mutta toisaalla<br />
päätöksenteon sisällön muodostavat juuri puhtaat tavoitepäätökset ja ohjelmaohjaus<br />
(13.2 §).<br />
Se, toteutuuko tätä kautta riittävässä määrin <strong>luottamushenkilö</strong>lle kuuluva edustajafunktio,<br />
ei ole täysin selvää. Itsehallinnon kannalta kysymys on kuitenkin aivan<br />
olennainen.<br />
238 Ryynänen 1996, 77.<br />
82
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
10. LUOTTAMUSHENKILÖ<br />
POLIITIKKONA<br />
10.1. Hallinnon hoitajuudesta poliitikoksi<br />
Poliitikkorooli on sellainen klassinen rooli puoluepoliitikolle, joka nostaa puolueensa<br />
yhteiskuntamallin julkiseen keskusteluun ja pyrkii siirtämään sitä asteittain<br />
paikallisiin ongelmanratkaisuihin. Tavoitteena hänellä on luonnollisesti myös luoda<br />
edellytykset puolueelleen päästä seuraavissa vaaleissa suotuisiin asemiin. 239<br />
Edustuksellinen demokratia edellyttää avointa ja vapaata kilpailua kansalaisten<br />
tuesta eri mielipidesuuntausten ja intressien kesken. Poliittisille kysymyksille on tunnusomaista,<br />
että ei ole olemassa yhtä oikeaa tietoa asioiden tilasta saati sitten käsitystä<br />
ja ymmärrystä siitä, mitä niille tulisi tehdä. Politiikan tehtävänä on puheen ja debatin<br />
kautta valottaa eri puolia, kysyä eri vaihtoehtojen perään, esittää uskottavia vaihtoehtoja,<br />
tuoda esille vastakkaisia argumentteja vaihtoehtojen tueksi tai kaatamiseksi ja<br />
lopulta tehdä päätöksiä tässä ajassa ja paikassa, kuitenkin ottaen huomioon tulevien<br />
sukupolvien oikeus luoda oma maailmansa. 240<br />
Kunnallista toimintaa on kuitenkin perinteisesti pidetty ”hallintona”, valtiollisen<br />
politiikan täytäntöönpanijana. 241 Tämän käsityksen edustajat ovat pitäneet kunnallista<br />
itsehallintoa pelkkänä hallintotoimintana. Näkemystä on perusteltu siten, että<br />
valtuuston tehtävä ei olisi poliittinen tahdonmuodostus, vaan paikallisten hallintotehtävien<br />
asianmukainen suorittaminen. 242 Toisin sanoen tehtävänä ei ole politiikka,<br />
vaan hallinto. Tällaisen ajattelun tilalle tulleessa näkemyksessä puututaan perinteisen<br />
ajattelun heikkouteen: siihen, että vain valtio omaisi alkuperäistä valtiovaltaa ja<br />
kunnat vain siitä johdettua toimivaltaa. 243 Uuden näkemyksen edustajat perustelevat<br />
kantaansa sillä, että kunnat kunnallisesta autonomiasta vastatessaan on perustuslaissa<br />
tunnustettu yhdeksi omavastuiseksi poliittis-hallinnolliseksi tasoksi. Niinpä<br />
myös valtuusto on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä parlamentti.<br />
Suomessa tämä hylätty näkemys kunnallisen itsehallinnon merkityksestä pelkästään<br />
hallintona elää edelleen jossain määrin. Hyvän esimerkin ajattelusta tarjoaa<br />
vaikka aina vuoden 1993 alkuun saakka voimassa ollut sosiaali- ja terveydenhuollon<br />
suunnittelujärjestelmä. Sitä koskevassa lainsäädännössä keskeinen kunnallispoliittinen<br />
sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskeva päätös oli nimeltään ”toteuttamissuunni-<br />
239 Reichard - Wollmann 1996, 144-145.<br />
240 Politiikan ja <strong>poliitikko</strong>jen tehtävää on onnistuneesti määritelty näin eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan<br />
lausunnossa 2/2005 vp. s. 3.<br />
241 Näin esim. K. J. Ståhlbergin määritelmä: ”Kunnallinen itsehallinto on laadultaan yleensä hallintotoimintaa,<br />
kunnallistehtäviä varten tarvittavain toimenpiteiden aikaansaamista voimassa olevan oikeusjärjestyksen<br />
rajoissa.” Ståhlberg 1926, 64.<br />
242 Forsthoff 1973, 536.<br />
243 Wollmann - Roth 1999, 60.<br />
83
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
telma”. 244 Tällaisessa kuntakäsityksessä <strong>luottamushenkilö</strong>n <strong>poliitikko</strong>roolille ei juuri<br />
ole ollut käyttöä. ”Hallinto” panee täsmällisesti, oikeusvarmuutta noudattaen ja<br />
yhdenmukaista valtiollista normistoa noudattaen paikallisesti täytäntöön sen, mitä<br />
keskusvaltion tasolla on poliittisesti päätetty. Tällaiseen kunnallisen itsehallinnon<br />
toimintaan 1960- ja 1970-luvuilla pyrittiin tiukalla lainsäädännöllä, valtionosuuskontrollilla<br />
ja suunnittelujärjestelmillä. Kunnallispolitiikalla oli kuitenkin noissakin<br />
oloissa liikkuma-alaa eikä <strong>luottamushenkilö</strong>iden <strong>poliitikko</strong>roolia tuolloinkaan voitu<br />
tehdä täysin tyhjäksi.<br />
Nyt on kuitenkin perusoikeusajattelun ja -sääntelyn vahvistumisen varjossa astumassa<br />
kuvaan samankaltainen vaatimus valtakunnallisesti yhdenmukaisesta asioiden<br />
toteuttamisesta. Esimerkiksi perusopetuksen, sosiaalitoimen ja terveydenhuollon<br />
toiminnoissa lisääntyvän valtiollisen valvonnan ja ohjauksen vahvistamista, jopa<br />
tehtävien siirtämistä valtion hoidettaviksi koskevia esityksiä tehdään niin tutkijoiden<br />
kuin <strong>poliitikko</strong>jen ja ministeriöiden virkamiesten taholta. 245 Luottamushenkilöiden<br />
<strong>poliitikko</strong>rooli on tullut uhanalaiseksi. Jos <strong>luottamushenkilö</strong>iden vaikeaksi, jopa ikäväksi<br />
tehtäväksi jää pääasiassa valtiollisesti määritettyjen julkisten palvelujen yhdenmukaisesta<br />
ja kaavamaisesta toteuttamisesta huolehtiminen, ei ole ihmeteltävissä,<br />
jos senkaltainen toiminta ei jaksa innostaa kunnan asukkaita luottamustoimen vastaanottamiseen.<br />
Niin kannatettavaa kuin kansalaisten perusoikeuksien ja -palvelujen<br />
saatavuudesta säätäminen ja huolehtiminen onkin, ei siinä voida mennä senkaltaiseen<br />
ahdaskatseisuuteen, jota valtion valvontaviranomaisten taholla edustetaan. 246<br />
Siirrymme silloin aivan toisenlaiseen kunnallishallintoon, jota eivät enää leimaa itsehallinnon<br />
arvot. Eikä tällainen siirtyminen olisi edes mahdollista hyväksymiemme<br />
kansainvälisten toimintasääntöjen mukaisesti. 247<br />
On siis vain yksi vaihtoehto: ”Poliitikkojen pitää määrätä. Se on demokratian perusta.<br />
Miten määrääminen/ohjaaminen toteutetaan, on toinen asia.” 248<br />
Ylimitoitettua, julkisiin palveluihin kohdistuvaa perusoikeusajattelua voidaan nimittää<br />
myös rumalla nimellä luottokorttipolitiikaksi: osta nyt, maksa myöhemmin.<br />
Uusien perusoikeuksien säätämisellä ja entisten täydentämisellä ei kuitenkaan voida<br />
taata sellaista, mitä yhteiskunta ei ole kyennyt aikaisemmin toteuttamaan poliittisesti,<br />
taloudellisesti tai sosiaalisesti. On selvää, että erilaisten etu- ja edunvalvontajärjestöjen<br />
edustajien intressissä on kansanedustajien jatkuva houkutteleminen erilaisten<br />
244 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (677/1982) 7 §.<br />
245 Ks. esim. Uoti 2003, 372. - Ks. näistä esityksistä tarkemmin Ryynänen 2004.<br />
246 Esim. PeVM 13/2000 vp: ”Apulaisoikeusasiamies Paunio kiinnittää huomiota (s. 21-23) oikeussuojaongelmiin<br />
tapauksissa, joissa julkinen valta on jättänyt sosiaalisten tai sivistyksellisten oikeuksien käytännön<br />
toteuttamiseen liittyvät velvoitteensa täyttämättä. Valiokunta yhtyy esitettyyn huoleen ja katsoo, että taloudellisten<br />
voimavarojen puute ja julkisen vallan resurssien ohjaaminen eri tarkoituksiin aiheuttaa yleisemminkin<br />
ongelmia perusoikeuksien käytännön toteutumiselle. Valiokunta puoltaa olemassa olevien ohjaus-, valvonta-<br />
ja sanktiokeinojen aikaisempaa tehokkaampaa käyttämistä tällaisissa tapauksissa. Tarpeen vaatiessa on<br />
ryhdyttävä myös lainsäädäntötoimiin uusien oikeussuojakeinojen kehittämiseksi.”<br />
247 Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan selittävässä raportissa, 3-artiklan selostuksessa annetaan<br />
kielto muuttaa kunnan orgaaneja pelkiksi valtion viranomaisten paikallisiksi toimijoiksi.<br />
248 SOU 1989:108, 92.<br />
84
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
uusien etujen lakisääteistämiseksi. Molempien tahojen etujen yhteisyyden löytymisen<br />
kautta tehdään ratkaisuja käytännössä vastuullisten eli kuntien valtuutettujen<br />
päiden yli. Valtuustoille jää vain vastuu: yrittää toteuttaa velvoitteet ja suhteuttaa ne<br />
aiempiin velvoitteisiin siten että kuntalain 65.2 §:n edellyttämä tasapainotuskin olisi<br />
mahdollinen. Vaikea erilaisten ja keskenään ristikkäisten vaatimusten yhteensovittamistehtävä<br />
jää kunnallisille <strong>luottamushenkilö</strong>ille. 249<br />
Kunnallinen toiminta on kuitenkin jo kauan ollut muuta kuin pelkästään valtakunnallisen<br />
politiikan täytäntöönpanoa. Demokraattisen legitimaation suhteen ensinnäkään<br />
ei kuntien ja valtion kesken vallitse eroa. Saksalaisperäisen historiallisen valtion ja<br />
yhteiskunnan välisen dualismin hylkäämisen jälkeen ei kunnallinen itsehallinto enää<br />
ole perusteltavissa vastakohtana valtiolle, vaan demokraattisen elementin vahvistamisen<br />
avulla. Sen mukaisesti kyseessä on keino itsenäisen poliittisen tahdonmuodostuksen<br />
syntymiselle pienemmässä piirissä ja välittömässä kontaktissa kansalaisten kanssa.<br />
Kunnissa ja kaupungeissa demokratia, toisin kuin valtion tasolla, ei toteudu pelkästään<br />
kansalaisten osallistumisena vaaleihin, vaan myös osallistumisena luottamustoimiin ja<br />
paljon suuremmassa määrin osallistumisena keskusteluihin ja julkisiin tilaisuuksiin. 250<br />
Itsehallinto-käsitteen käyttöönotto saksalaisella kielialueella tapahtui vallankumouksen (1848) jälkeisenä<br />
aikana Rudolf von Gneistin kautta. Vapaaherra vom Stein ja hänen kaupunkijärjestyksensä<br />
vuodelta 1808 eivät sitä tunteneet. Englannissa syntynyt käsite ”selfgovernment” otettiin myös<br />
saksalaiseen terminologiaan ja käännettiin sananmukaisesti käsitteellä itsehallitseminen (Selbstregierung)<br />
ja vähemmän sanatarkasti itsehallintona (Selbstverwaltung), jolloin kyseisiä käsitteitä käytettiin<br />
liki synonyymeina. Mielenkiintoista on todeta, että Suomessa puolestaan termi itsehallinto<br />
oli vakiintunut jo ennen nykymuotoisen kunnallisen itsehallintojärjestelmän luomista. 251 Vallankumouksen<br />
jälkeisessä kehityksessä Saksassa eriytyi itsehallinto ahtaammaksi ammatilliseksi ilmaukseksi<br />
kunnallisella perusrakenteella harjoitetulle vaaleilla valittujen ja <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
hoitamalle hallinnolle. Selbstregierung puolestaan viittasi kokonaisuuteen ja parlamentaariseen<br />
ylärakenteeseen. Huolimatta siitä, että itsehallinto tämän päivän näkemyksellä on harhaanjohtava<br />
käsite, merkitsi se 1800-luvulla ensimmäistä demokratian ilmenemää Saksassa, jopa demokraattista<br />
vastapainoa virkavaltaiselle monarkistiselle valtionhallinnolle. Kunnallinen itsehallinto oli kuntavapautta<br />
valtion virkavaltaisuutta vastaan. 252<br />
Toisin kuin esimerkiksi Yhdysvaltojen poliittisessa traditiossa, jossa kunnat nähdään ennen muuta<br />
tavallisten ihmisten (”grassroots democracy”) poliittisena vaikutuskanavana, on saksalaisen ja itse<br />
asiassa mannereurooppalaisen kunnallistradition ytimenä epäpoliittinen, rehellinen ja suorituskykyinen<br />
hallinto (”honest and efficient administration”). 253<br />
249 Tämän ongelman yleisellä tasolla on Wiberg kuvannut osuvasti: ”Nykyään yksi viranomainen valmistelee yhtä<br />
asiaa, toinen toista - eikä mikään viranomainen ole selvillä oman hallinnonalansa voimassa olevasta oikeudesta<br />
kokonaisuudessaan. --- Sitä eivät tiedä sen enempää eduskunta kuin viranomaisetkaan.” (Wiberg 2001, 17).<br />
250 Buss 2000, 184.<br />
251 Esim. Snellman käytti termiä jo vuonna 1860 julkaisemassaan kirjoituksessa Kunnallislaitoksen uudistamisesta.<br />
252 Buss 2000, 185-186.<br />
253 Nassmacher - Nassmacher 1999, 54.<br />
85
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Aiemmin, aivan kuin nytkään ei itsehallinto paikallisyhteisön asioiden hoitamisen mielessä ole<br />
mahdollista ilman etukäteistä poliittista tahdonmuodostusta.<br />
Suomessa kunnilla on jo pelkästään yleistoimialan muodossa oma vastuu paikallisyhteisönsä<br />
ja asukkaidensa hyvinvoinnista. Kunnallisen toiminnan paikallispoliittista<br />
luonnetta korostaa myös kuntalain 1.3 §. Ekologian, energiahuollon, taloudellisen<br />
kehityksen, elinkeinopolitiikan ja kaupunkirakenteen alueilla kunnat luovat<br />
identiteettinsä. Näissä aktiviteeteissa on kysymys nimenomaan poliittisesta tahdonmuodostuksesta.<br />
Näillä alueilla kunnilla on mahdollisuus asettaa omia tavoitteitaan<br />
ja prioriteettejaan, mikä nimenomaan on poliittista tahdonmuodostusta. 254 Kunnallista<br />
toimintaa - kunnallispolitiikkaa - voidaan perustellusti luonnehtia, aivan kuten<br />
muutakin politiikkaa ”mahdollisen taidoksi”. 255<br />
Paikallisen itsehallinnon peruskirjan mukaisesti on aikaansaatava tiivis yhteys<br />
kuntien käytettävissä olevien varojen ja niille erityisesti määrättyjen tehtävien kesken.<br />
Poliittisen vastuullisuuden on näyttävä myös kunnan talouden alueella. Peruskirjan<br />
merkitystä käsittelevässä tutkimuksessa katsotaan tämän kunnallista autonomiaa<br />
koskevan dokumentin panevan suuren painon sille, että kunnan taloudelliset voimavarat<br />
ovat sopusoinnussa kunnan tehtävien kanssa, jotta näin voidaan toteuttaa täysimääräisesti<br />
kunnallis<strong>poliitikko</strong>jen vastuullisuus. 256<br />
Kuntien itsehallinnon poliittisella funktiolla on keskeinen merkitys kansanvaltaisen<br />
järjestelmän stabiliteetille. Kysymys ei ole pelkästään siitä, että kunnallispoliittiset<br />
kysymykset tulevat parhaiten ratkaistuiksi asianomaisten toimesta, vaan ennemminkin<br />
siitä, että itsehallinto on merkityksellinen poliittista kansanvaltaista järjestelmää<br />
koskevan konsensuksen rakentamisessa. 257<br />
Niinpä varsin yllättävältä vaikuttaa se eräistä tutkimuksista noussut tulos, jonka<br />
mukaan ns. puoluepolitikoinnilla on nykyisessä kunnallispolitiikassa vähäinen rooli.<br />
Tätä ei kuitenkaan pidä tulkita siten, että ”politikointi” olisi kokonaan jäänyt historiaan,<br />
vaan edelleenkin se leimahtaa ajoittain, varsinkin median ollessa paikalla ja<br />
vaalien lähestyessä. 258 Tutkimuksen antama tulos on kahdella tavoin ongelmallinen.<br />
Jäljempänä tarkastelleen lähemmin sitä, mitä merkitsee, jos kunnallisesta toiminnasta<br />
poistetaan politiikka, toisin sanoen erilaisten arvolähtökohtien ja yhteiskunnallisten<br />
näkemysten perusteella tapahtuva tarkoituksenmukaisuuskysymysten ratkaiseminen.<br />
Toisaalta termi ”politikointi” on heikko ja väritetty ilmaus tälle toiminnalle,<br />
jossa kunnan toimintaa koskevat tarkoituksenmukaisuuskysymykset ratkaistaan.<br />
Ehkä tällä terminologiallakin on merkitystä sille arvostukselle ja sitä kautta kunnan<br />
asukkaiden kiinnostukselle, jonka vajetta kunnallisen itsehallinnon hoitaminen potee.<br />
Kunnallis<strong>poliitikko</strong> enempää kuin <strong>luottamushenkilö</strong> eivät termeinä ole kovin<br />
254 Bick 1989, 34-35.<br />
255 Buss 2000, 185.<br />
256 Knemeyer 1989, 17. Samoin Goda argument för kommunal och regional självstyrelse 2004.<br />
257 von Mutius 1983, 1195.<br />
258 Ruostetsaari - Holttinen 2001, 91.<br />
86
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
onnistuneita. Kumpikaan ei onnistuneella tavalla kuvaa sen tehtävän luonnetta, josta<br />
on kysymys. Esimerkiksi saksaksi puhutaan kunniatehtävästä, Ehrenamt.<br />
Se, että ”politikointi” olisi vähentynyt, voidaan myös nähdä muussa valossa. Kysymys<br />
on siitä, salliiko juridisesti leimautunut hallintokulttuurimme riittävää liikkuma-alaa<br />
esimerkiksi kokeiluystävälliselle hallinnon oppimiselle ja kehittymiselle.<br />
Huomiota kiinnitetään ehkä liiaksi aiheutuviin mahdollisiin yksittäisiin virheisiin.<br />
Tällainen ajattelu tuhoaa mahdollisuudet muodostaa kunnasta tulevaisuuden vaatimusten<br />
mukainen oppiva organisaatio. Tällaisessa ilmapiirissä ei myöskään ”politikoinniksi”<br />
leimattavilla ideoilla ole parasta mahdollista kasvualustaa.<br />
10.2. Valtuustoryhmä <strong>luottamushenkilö</strong>n tukena<br />
vai toiminnan rajoittajana<br />
Puolueiden laaja mukaantulo kunnallispolitiikkaan on suhteellisen nuori ilmiö.<br />
Alkuaan kunnallisvaalit ovat olleet paikalliset vaalit ja henkilökysymykset ovat olleet<br />
niissä keskeisellä sijalla. Vasemmistopuolueet ovat esiintyneet vaaleissa omilla<br />
tunnuksillaan alusta lähtien, mutta vasta 1960-luvulta lähtien kunnallisvaalit ovat<br />
muuttuneet puoluepoliittisiksi vaaleiksi. Puolueiden kunnallispoliittinen toiminta<br />
on tuosta lähtien tehostunut. 259 Merkittävä tekijä muutoksessa on ollut vaalilainsäädäntö.<br />
Vuoteen 1972 voimassa olleen kunnallisvaalilain (49/1964) mukaisesti ehdokkaiden<br />
asettaminen tapahtui valitsijayhdistyksen kautta. Valitsijayhdistyksessä, joka<br />
sai nimetä ehdokkaan, tuli olla vähintään 10 äänioikeutettua kunnan jäsentä (15 §).<br />
Kunnallisvaalilaki (361/1972) antoi oikeuden puolueille asettaa ehdokkaita perustamatta<br />
valitsijayhdistyksiä. Nyt ehdokasasettelusta säädetään vaalilaissa (714/1998).<br />
Sen 146 §:n mukaan kunnallisvaaleissa ehdokkaita voivat asettaa 1) puolueet ja 2)<br />
äänioikeutetut, jotka ovat perustaneet valitsijayhdistyksen.<br />
Joukkotiedotus on nostanut valtakunnallisen yleispolitiikan ja puolueiden puheenjohtajat<br />
hallitsevaan asemaan myös kunnallisvaalien vaalikampanjassa. 260 Tällaisesta<br />
tilanteesta tuskin on paluuta aiempaan. Sillä on sekä hyötyjä että haittoja. Kun<br />
kunnallisvaalien alla puolueet ja niiden puheenjohtajat käyvät julkisuudessa keskustelua<br />
kunnallisista asioista, on ainakin turvattu kunnallisten asioiden esilläolo. Mutta<br />
tällainen puolueiden keskustasolta tapahtuva kannanmäärittely keskeisiin kunnallispoliittisiin<br />
kysymyksiin on omiaan johtamaan paikallispolitiikan ajautumista<br />
yhä vahvemmin yhtäläiseen muotoon, vaikkakin epäsuorasti. Sellaisena sitä voidaan<br />
pitää kielteisenä kunnalliselle itsehallinnolle kuuluvan erilaisten toiminta- ja ratkaisumallien<br />
toteuttamisoikeuden kannalta. 261<br />
Valtuustoryhmien toiminnan vahvistuminen on edesauttanut kunnallispolitiikan<br />
”politisoitumista”. Kuntalain 15 §:n mukaisesti valtuuston hyväksymässä työjär-<br />
259 Nousiainen 1980, 268 ja Koivukoski 1991, 60.<br />
260 Grönholm et al 1985, 100.<br />
261 Knemeyer - Jahndel 1991, 26.<br />
87
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
jestyksessä tai muussa johtosäännössä annetaan määräyksiä valtuuston toiminnasta,<br />
varavaltuutetun kutsumisesta valtuutetun tilalle, valtuutetun aloitteen käsittelystä ja<br />
valtuutettujen valtuustotyöskentelyä varten muodostamista valtuustoryhmistä.<br />
Valtuuston työjärjestysmallin (Suomen Kuntaliitto 1995) mukaisesti valtuustoryhmää koskeva<br />
määräys olisi seuraavansisältöinen:<br />
2 § Valtuustoryhmän muodostaminen<br />
Valtuutetut voivat valtuustotyöskentelyä varten muodostaa valtuustoryhmiä.<br />
Valtuustoryhmän muodostamisesta, nimestä ja puheenjohtajasta on annettava valtuustolle kirjallinen<br />
ilmoitus, joka on kaikkien ryhmään liittyvien valtuutettujen allekirjoitettava. Ilmoitus jätetään<br />
valtuuston puheenjohtajalle.<br />
Valtuustoryhmänä pidetään myös yhtä valtuutettua, jos hän on tehnyt 2 momentissa tarkoitetun<br />
ilmoituksen.<br />
Tänä päivänä valtuustoryhmät ovat vakiintunut osa kunnan poliittista järjestelmää.<br />
262 Varsinaisia kunnan toimielimiä ne eivät kuitenkaan ole. Tästä johtuen esimerkiksi<br />
valtuustoryhmien kokouksista ei voida maksaa kokouspalkkioita tai kulujen<br />
korvausta. 263 Pysyvä oikeudellinen keskustelu on käyty siitä, missä määrin kunnan<br />
toimialaan kuuluu avustaa tai tukea valtuustoryhmien toimintaa. Kysymys on edelleen<br />
jossain määrin epäselvä. 264 Luottamushenkilötyön tukena valtuustoryhmien rooli<br />
on tärkeä. Tämä puoltaisi sitä, että valtuustoryhmille tulisi voida osoittaa yleistä<br />
toiminnan tukea. Olennaista kuitenkin on, kuten jo aiemmin on korostettu 265 , että<br />
tukeminen koituu ensisijaisesti kunnalle sallitun toiminnan hyväksi. 266 Tällaisesta<br />
262 Heuru 2001, 142 ja Halme 2005, 157. Ks. myös Kuntademokratian vihreä kirja 2005, 51-52.<br />
263 Esim. KHO 1981 A 25: Valtuustoryhmän puheenjohtajan tehtävä ei ollut sellainen kunnallislain 21 §:n 2<br />
momentissa tarkoitettu erityinen tehtävä, josta voidaan palkkiosäännössä määrätä suoritettavaksi eri palkkio.<br />
264 Hannus - Hallberg 2000, 165.<br />
265 Esim. Holopainen 1969, 427.<br />
266 Kansainvälinen käytäntö asiassa on suhteellisen vaihteleva. Esimerkiksi Saksassa eräiden osavaltioiden kunnallislaeissa<br />
on tukeminen suoraan mahdollistettu (ks. Bick 1989, 100-101). Ruotsin kunnallislaissa (2:9) mahdollistetaan<br />
taloudellisen ja muun tuen myöntäminen valtuustossa edustettuina oleville puolueille. <strong>–</strong> Tässä yhteydessä<br />
tyydytään vain viittaamaan siihen varsin yleiseen käytäntöön, jolloin omaan ryhmäänsä tai puolueeseensa tyytymätön<br />
yksittäinen valtuutettu ilmoittaa perustaneensa oman ”valtuustoryhmän”. Tästä on usein myös käytännön<br />
etua, esimerkiksi pääsy neuvotteluryhmiin tai vastaaviin valmisteluelimiin. Merkittävänä voidaan pitää myös sitä<br />
seikkaa, että ennen Suomen Kuntaliiton v. 2002 antamaa valtuuston työjärjestyksen mallia pohjaehdotuksen<br />
ohella ryhmäpuheenvuorossa tehty ehdotus otettiin äänestettäväksi, vaikka sitä ei olisi kannatettu. Näin siis yhden<br />
valtuutetun yksittäinen kannanottokin tulisi äänestykseen, jos se oli tehty ryhmäpuheenvuorossa. Kuntalain 59 §:<br />
ssä periaatteena on, että vastaehdotuksen on aina saatava kannatus, jotta asiasta äänestettäisiin. Näin ollen vanha<br />
työjärjestyksen mallin kohta oli lainvastainen. Kuntaliitto antoikin v. 2002 suosituksen muuttaa työjärjestyksen 20<br />
§:n 3-momentti kuulumaan: ”Pohjaehdotus otetaan kuitenkin äänestettäväksi, vaikka sitä ei ole kannatettu.” (ei<br />
siis enää ryhmäpuheenvuoroa). <strong>–</strong> Jos valtuustoryhmien toiminnallinen tukeminen mahdollistuu, avaisi tämä ehkä<br />
nykyistä enemmänkin houkutusta yhden hengen ”valtuustoryhmien” perustamiseen (jollaisen siis Suomen Kuntaliiton<br />
mallisäännön mukaisesti hyväksytty työjärjestys mahdollistaisi). Tällä viittauksellakin voitaneen huomata,<br />
että kysymys valtuustoryhmien asemasta tulisi säännellä lain tasolla (vrt. esim. Schleswig-Holsteinin kunnallislain<br />
32a §:n 5. kappale: Valtuustoryhmän vähimmäisjäsenmäärä on kaksi.).<br />
88
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
on viimeksi tehnyt esityksen oikeusministeriön Kansanvalta 2007 -toimikunta (KM<br />
2005:1). Se perusteli asiaa muun ohella seuraavasti: ”Koska valtuustotyö on kokouksiin<br />
osallistumista laajempi poliittinen prosessi ja valtuustoryhmät sen keskeisiä<br />
toimijoita, niiden toimintaedellytyksiä tulee parantaa julkisella rahoituksella.” Kuntalain<br />
muutos käynnistyi ehdotuksen perusteella. 267<br />
Valtuustoryhmien toiminnan vahvistamisessa on demokratian kannalta kuitenkin<br />
kääntöpuolensa. On varoitettava pyrkimyksestä valtuustoryhmätyöskentelyn<br />
ammatillistamiseen parempien taloudellisten voimavarojen seurauksena. Kyse ei tässä<br />
ole niinkään etupäässä teknisistä koordinointitehtävistä vastaavasta avustavasta<br />
henkilökunnasta. Kyse on eduskunnan ryhmäsihteereiden kaltaisesta avustajakunnasta,<br />
joka seuraisi päätoimisesti hallinnon toimintaa. Tämän kaltaisella järjestelyllä<br />
ei varmaankaan ratkaista ongelmia, vaan aiheutetaan niitä. Ongelmia seuraisi<br />
varmastikin ennen muuta lain mukaisten valta- ja vastuusuhteiden vääristymisen<br />
kautta. Puolueiden ote hallintotoimintaan vahvistuisi entisestään. Piilossa tapahtuvan<br />
puoluerahoituksen vaara on ilmeinen. Ongelmat ovat ilmeisiä rekrytoinnin, valtuustoryhmätyöskentelyn<br />
uhkaavan byrokratisoitumisen ja hierarkkisuuden kasvun<br />
muodossa, henkilöstön ollessa riippuvainen ryhmän johdosta, ja viimeisenä myös valtuuston<br />
etääntymisenä varsinaisesta kunnan hallintokoneistosta vastakkainasettelun<br />
seurauksena. 268 On muistettava, että valtuuston tehtävänä ei suinkaan ole toimia<br />
parempana päätoimisena hallintona. Valtuuston ei tule kilpailla hallinnon kanssa,<br />
vaan tehdä yhteistyötä ja käyttää hyväksi sen asiantuntemusta. Luottamustoimisten<br />
ja päätoimisten elementtien yhteistoiminta muodostaa kunnallisen päätöksenteon<br />
luonteenomaisen piirteen. Vallanjakoperusteinen vastakkainasettelu kunnallislainsäädäntöä<br />
pidemmälle menevästi ei ole ollut tarkoitus enempää kuin toivottavakaan<br />
seikka.<br />
Myös yksittäisen <strong>luottamushenkilö</strong>n näkökulmasta katsottuna valtuustoryhmän<br />
merkitys on keskeinen. Kunnallispoliittisessa päätöksenteossa yksittäisen <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
mahdollisuudet tavoitteidensa toteuttamisessa riippuvat siitä, miten hyvin<br />
hän kykenee saamaan ajatustensa ja toimintapolitiikkansa taakse muita. Valtuustoryhmä<br />
on silloin luonnollisesti ensisijainen vaikuttamiskanava. Toisaalta valtuustoryhmää<br />
voi pitää yksittäisen <strong>luottamushenkilö</strong>n toimintavapautta rajoittavana.<br />
Vaikka eräiden puolueiden valtuustoryhmien sääntömalleissa onkin rajattu tiettyjä<br />
asioita ryhmäkurin ulkopuolelle, on keskeisissä asioissa käytännössä vaikea toimia<br />
vastoin ryhmäpäätöksiä. Ryhmäpäätöksiin sitoutumisen turvaamisessa on katsottu<br />
olevan mahdollista käyttää vahvastikin valtuutetun harkinta- ja toimintavapauteen<br />
267 HE 8/2006 vp.<br />
268 Meyer 2004, 435.<br />
89
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
puuttuvia keinoja. 269 On myös riidatonta, että vapaan mandaatin periaatteesta (ks.<br />
sen tarkastelua luvussa 12) johtuvasti kuuluminen valtuustoryhmään on vapaaehtoista.<br />
270<br />
Edustuksellisen demokratian kehittämisessä merkittävä kohde ovat puolueet.<br />
Puolueiden roolin suhteen kunnallispolitiikassa voidaan nähdä niin kansallisessa kuin kansainvälisessä<br />
271 tarkastelussa tietty trendi puoluepoliittisuudesta irtautumisen suuntaan. Suomessa senkaltaisia<br />
piirteitä ovat sitoutumattomien valitsijayhdistysten kasvanut esiintyminen kunnallisvaaleissa<br />
ja suorien vaikuttamiskeinojen vahvistuminen (vaikkakin meillä toistaiseksi vain neuvoa-antavina),<br />
jotka liittyvät yleiseen puolueiden jäsenmäärien pienenemiseen ja äänestäjien puoluesidonnaisuuden<br />
vähenemiseen. Puoluepolitiikkaan kunnallishallinnossa on myös merkitystä konsensusdemokratian<br />
vaatimuksella, eräänlaisella ”suuren koalition lailla”, joka velvoittaa puolueryhmät löytämään<br />
kunnallispolitiikassa riittävän yhteistyö- ja yhteisymmärryspohjan merkittäville ratkaisuille.<br />
Puolueiden suurimmaksi haasteeksi kunta- ja aluetasolla voi nähdä erityisesti sen, miten ne kykenevät<br />
tuottamaan ja tarjoamaan paikallisesti soveltuvia vaihtoehtoisia toiminta- ja ratkaisumalleja.<br />
Nyt puolueiden kunnallispolitiikka on aika lailla valtakunnalliselta näkökannalta asioita katsovaa.<br />
Kunnallinen itsehallinto kuitenkin edellyttää, että paikan päällä pyritään löytämään soveltuvat ratkaisut.<br />
Tärkeää on, että puolueet terästäytyvät nostamaan vaihtoehtoja, jotta kunnallispolitiikka<br />
(valtuustojen toiminta) ei kuihdu pelkäksi virkakunnan tosiasiallisesti ratkaisemien asioiden muodolliseksi<br />
legitimoinniksi ja kansanvallan kulissien tarjoamiseksi.<br />
Eri maiden keskustelussa on tarkasteltu puolueiden roolia tulevaisuudessa. Alhaisen<br />
äänestysosallistumisen ei kuitenkaan voida katsoa ilman muuta tarkoittavan<br />
puoluekielteisyyttä. 272 Joissakin käsityksissä katsotaan, että puolueiden kansanliikeluonne<br />
heikkenee. Muuntyyppiset organisaatiot, kuten asiakysymysten perusteella<br />
järjestäytyminen, voittavat alaa puolueiden kustannuksella, katsotaan yleisesti. Puolueiden<br />
pitäisi kehittyä enemmin areenan kuin instituution suuntaan. Niiden tulisi<br />
tulevaisuudessa luoda sopivat areenat vuoropuhelulle ja keskustelulle. 273 Eräät havainnot<br />
osoittavat, että sitovien suoran demokratian keinojen olemassaolo muuttaa<br />
perustavaa laatua olevalla tavalla puolueita niiden varsinaisen roolin suuntaan. Niistä<br />
tulee myötävaikuttajia kansan poliittiseen tahdonmuodostukseen, ei enää mielipi-<br />
269 KHO on esimerkiksi katsonut, että vaalia sen johdosta, että vaalilippu oli velvoitettu näyttämän toisille<br />
valtuutetuille, ei pidetty virheellisenä (KHO 15.11.1983 T 5794, ks. Ala-Kurhila 1984, 46-47). Kaupunginjohtajan<br />
vaalissa oli vaalilippu velvoitettu näyttämään vierustoverille ennen kuin sen sai pudottaa vaaliuurnaan<br />
tarkoituksena näin varmistaa ryhmäkurin noudattaminen. <strong>–</strong> Äänestyslippunsa näyttämisen toisille vaaliin<br />
osallistuville tulee luonnollisesti perustua vapaaehtoisuuteen. Ryhmäkuriin vetoamista ei voida pitää sellaisena<br />
pakottamisena, mikä synnyttäisi valtuutetulle velvollisuuden äänestyslipun näyttämiseen ja tietyn henkilön<br />
äänestämiseen. Näyttämisestä kieltäytymisestä voi tosin seurata ryhmän ulkopuolelle sulkeminen, mutta<br />
tällaiseen viittaavaa uhkausta ei kuitenkaan voida pitää sellaisena vapaan tahdonmuodostuksen rajoituksena,<br />
minkä seurauksena olisi päätöksen kumoaminen, kuten Ala-Kurhila kommentissaan toteaa.<br />
270 Bick 1989, 89.<br />
271 Esim. Lars Holtkamp: Parteien in der Kommunalpolitik. Konkordanz- und Konkurrenzdemokratien im<br />
Bundesländervergleich. Polis Nr. 58/2003. http://www.fernuni-hagen.de/POLINST.<br />
272 Esim. Andersen 1998, 142.<br />
273 Fridolf 2000, 85.<br />
90
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
teenmuodostuksen täydellisiä hallitsijoita. 274 Tällainen kehityssuunta on varsin kannatettava.<br />
Puolueiden roolia kansalaisten ajattelun muutokset voivat näin ollen koskea, mutta<br />
ei sen sijaan niiden tarpeellisuutta. On päinvastoin osoittautunut, että monissa<br />
maissa kansalaisaloite ja kansanäänestys vahvistavat puolueiden välittäjän ja tiedottajan<br />
roolia. Välitön eli suora demokratiakaan ei toimi ilman välittäjiä. Tässä tehtävässä<br />
organisoidut puolueet nousevat avainasemaan. 275 Niille lankeaa edelleen keskeinen<br />
rooli tavoitteiden asettelussa, kysymysten erittelyssä ja prosessien käynnistämisessä.<br />
Edustuksellisen demokratian teorian mukaisesti puolueet näyttelevät ratkaisevaa<br />
osaa poliittisessa mielipiteenmuodostusprosessissa. 276 Liioiteltu ei ole näkemys: ”No<br />
democracy exists without political parties even if parties differ in organisational structure, ideology,<br />
size, functions and goals. They act as an intermediary between voters (citizen) and public<br />
authorities (rulers).” 277 Mutta puolueiden roolin säilymisen keskeisenä paikallispolitiikassa<br />
voidaan myös katsoa tulevan haasteiseksi. Muun tyyppiset organisaatiot, kuten<br />
järjestäytyminen asiakysymysten perusteella tai tiettyjen yhteisyyksien perusteella<br />
voittavat alaa puolueiden kustannuksella. Puolueille tämä merkitsee haastetta muuttua<br />
enemmässä määrin, edellä kuvatulla tavalla, areenaksi kuin instituutioksi. 278<br />
Eräiden maiden tähänastisten kokemusten perusteella on todettavissa, etteivät<br />
suoran demokratian instrumentit (kansalaisaloite ja kansanäänestys) tarjoa mitään<br />
”ihmelääkettä” politiikankielteisyyteen. Sitä vastoin ne tarjoavat mielenkiintoisen<br />
itsehallinnon muodon, jota kautta voidaan kohottaa tiettyjen kunnallisten päätösten<br />
hyväksyttävyyttä. Kansalaisaloitteen tekemisen yhteydessä ja kansanäänestyksen<br />
kuluessa käydyllä välttämättömällä keskustelulla kunnassa voidaan myös edesauttaa<br />
sitä, että edustuksellisten elinten ratkaisut saavat osakseen enemmän ymmärtämystä.<br />
279 Puolueiden rooli on kunnallisen itsehallinnon kannalta välttämätön. Ilman puolueita<br />
ei olisi järjestäytynyttä käsitystä erilaisten arvojen perusteella tehtävistä kunnallispoliittisista<br />
ratkaisuista. Jos kunnallishallinnolta ja sitä kautta kunnallisilta<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iltä rajataan politiikan käytön mahdollisuus, ei tehtäviin ole rekrytoitavissa<br />
nykyistäkään määrää halukkaita. Virkakunnan päätöksenteon legitiimiksi<br />
koristeeksi asettuminen ei ole mitenkään houkuttava rooli.<br />
Lopuksi on syytä vielä palata kysymykseen puoluepoliittisen toiminnan tuen sallittavuudesta.<br />
Puoluepoliittisen toiminnan tukeminen on ollut perinteinen kunnan<br />
274 Von Arnim 2001, 142-146. Wiberg on esittänyt tätä koskevan osuvan vaatimuksen: ”Puolueiden asemaa<br />
ohjelmallisten tavoitteiden edistäjinä tulee korostaa. Sen sijaan puolueiden tulee keventää kannattajistaan<br />
riippumatonta virkailijakaartia.” (Wiberg 2001, 97).<br />
275 Tätä on korostettu myös suomalaisessa keskustelussa. Kansanvalta 2007 -toimikunta korostaa mietinnössään<br />
puolueiden merkitystä poliittisen päätöksenteon ja kansalaisyhteiskunnan välittäjinä (KM 2005:1, 8-12).<br />
276 Petersson 1992, 127.<br />
277 Schmitter <strong>–</strong> Trechsel 2004, 37.<br />
278 Fridolf 2000, 85.<br />
279 Näin esim. Schliesky 1999, 122.<br />
91
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
toimialan rajojen tulkintaa koskeva konkreettinen kysymys. 280 Oikeuskäytännössä<br />
ja tulkintaohjeissa asiaan on suhtauduttu kielteisesti. Kielteistä suhtautumista voi<br />
kyllä ihmetellä Pertti Paasion sanoin: onko kuulan työntäminen, jota kunnan katsotaan<br />
voivan tukea, paremmin kunnan toimialaan kuuluvaa kuin poliittisten ryhmien<br />
avustaminen. 281 Puolueiden tukemisen rajana voidaan pitää nykykäytännön mukaan<br />
sitä, että kunta pidättää <strong>luottamushenkilö</strong>palkkioista puolueille menevän osuuden.<br />
Kuntalain muuttaminen johtaa tältä osin toimialan laajentamiseen suuntaan (HE<br />
8/2006 vp).<br />
Luottamushenkilöpalkkioista perittävän ennakonpidätyksen lisäksi palkkioista<br />
maksetaan puolueille ns. puolueveroa. Puoluevero pidätetään <strong>luottamushenkilö</strong>ltä hänen<br />
oman valtuutuksensa perusteella. 282 Vuonna 2005 toteutetun tuloverolain 31 §:<br />
n muutoksen (1088/2005) perusteella <strong>luottamushenkilö</strong>lle on tullut mahdollisuus<br />
maksetun puolueveron vähentämiseen verotuksessa. Puolueen perimä maksu on käytännössä<br />
pakollinen ja siten väistämätön meno <strong>luottamushenkilö</strong>lle. Koska maksu<br />
suoritetaan nettopalkkiosta, alkuperäisestä kokouspalkkiosta jää saajalleen tosiasiallisesti<br />
vain 10 <strong>–</strong> 20 prosenttia. Vähennysoikeudesta säätämistä pidettiin perusteltuna:<br />
”Esitys on lisäksi omiaan parantamaan kunnallisen luottamustehtävän hoitamisen<br />
edellytyksiä. Se tukee siten osaltaan hallitusohjelman demokratiatavoitteita. Esityksen<br />
vaikutukset kunnallisveropohjaan ovat vähäiset, Suomen Kuntaliiton arvion mukaan<br />
noin 1,6 miljoonaa euroa koko maassa.” 283 On vaikea arvioida, missä määrin kyseinen<br />
muutos vaikuttaa halukkuuteen vastaanottaa luottamustoimia, tai toisaalta<br />
vaikuttaa puolueverojen korottamiseen.<br />
10.3. Yleisen edun huomioonottamisen vaatimus<br />
Luottamushenkilön <strong>poliitikko</strong>rooliin kuuluu, että hänen tekemänsä työn ja ratkaisujen<br />
on - vastineena hänellä olevalle poliittiselle vastuulleen - saatava asianmukainen<br />
ansio. Tällainen vaatimus voi tietysti tuntua naiivilta. Sellaisena sitä ei kuitenkaan voi<br />
pitää, kun muistetaan koko kunnallisen itsehallinnon perusperiaate: se on kunnan<br />
asukkaiden itsehallintoa, josta käytännössä vastaavat heidän valitsemansa <strong>luottamushenkilö</strong>t.<br />
Vaatimus voidaan nähdä seuraavansisältöisenä:<br />
”On hyväksyttävä se, että vaaleilla valitut asukkaiden edustajat ovat oikeutettuja saamaan kunnian<br />
paikallishallinnon politiikan aikaansaannoksista.” 284<br />
280 KHO 1980 I 3, KHO 1980 I 4 ja KHO 1980 I 10, samoin myös KHO 1984 II 14 . Ks. oikeuskäytännön<br />
esittelyä Voitto Ala-Kurhila: Tuen myöntäminen valtuustoryhmille, poliittisille järjestöille ja valtuustoryhmän<br />
jäsenille korkeimman hallinto-oikeuden viimeaikaisten päätösten valossa, Suomen Kunnallislehti 11/1980.<br />
281 Ed. Paasion eduskuntapuheenvuoro, 2.11.1976, 1986 vp, Ptk. 3 s. 2242.<br />
282 Ks. niiden tasosta Valanta 2002, 333-334. - Toisaalta myöskään <strong>luottamushenkilö</strong>ltä ei voida edellyttää<br />
puolueen jäsenyyttä, vaikka toimielimen asettamisessa olisikin noudatettava poliittisia voimasuhteita; ks. esim.<br />
KHO 1995 A 24.<br />
283 VaVM 26/2005 vp <strong>–</strong> LA 164/2003 vp.<br />
284 The International City/County Management Association: The ICMA Code of Ethics 1972, uudistettu 2000.<br />
92
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Luottamushenkilön <strong>poliitikko</strong>rooli merkitsee itsestään selvästi myös tiettyjen intressien<br />
ja jopa tiettyjen väestöryhmien etujen pitämistä etusijalla. Onko tällainen etujen<br />
puoltaminen ristiriidassa valtuutetulta (ja muultakin <strong>luottamushenkilö</strong>ltä) edellytettävän<br />
objektiivisen ja yhdenvertaisuusperiaatteen noudattamista koskevan toimintavaatimuksen<br />
kanssa? Kysymystä on edellä sivuttu valtuutetulta edellytettävän objektiivisuusvaatimuksen<br />
yhteydessä. Kuten siinä yhteydessä todettiin, kuntalaki pyrkii<br />
ehkäisemään räikeimmät asiattomat edunvalvontamahdollisuudet vaalikelpoisuussäännösten<br />
ja esteellisyyssäännösten keinoin. Huomionarvoista on, että molemmat<br />
säännökset tekevät eron valtuutetun ja muun <strong>luottamushenkilö</strong>n välillä. Valtuutetun<br />
vaalikelpoisuutta koskevat rajoitukset ovat suppeammat. Samoin häntä koskevat esteellisyysperusteet<br />
ovat suppeammat. Tämä erilainen sääntely johtuu ensisijaisesti valtuutetun<br />
keskeisestä asemasta kunnallisessa demokratiassa ja siihen perustuvasta valtuutetun<br />
tehtävien erityisluonteesta. Valtuutettu saa mandaattinsa suoraan valitsijoilta<br />
ja valtuutettuna toimiminen merkitsee legitiimisti myös valitsijoiden erityisintressien<br />
edustamista. Tämän lisäksi valtuuston luonnollisesti on toimittava kaikkien kunnan<br />
asukkaiden edustajana. Valtuusto käyttää koko kunnan päätösvaltaa kunnan etua silmällä<br />
pitäen. Valtuutetun esteellisyysperusteen tulkinnassa on sekä kunnallisoikeuden<br />
kokonaisuuden että kunnallisen itsehallinnon kannalta arvioituna perusteltua pitää<br />
yleisinä lähtökohtina yhtäältä valtuutetun henkilökohtaisen eduntavoittelun estämistä<br />
ja toisaalta kunnallisen demokratian toimivuutta ja uskottavuutta. 285 Ne ovat keskeiset<br />
edellytykset edustuksellisen demokratian toimivuudelle.<br />
Poliittisten päätösten tavoitteena ei tietenkään voi ensisijaisesti olla omien itsekkäiden<br />
intressien tai yksilöllisen hyödyn edistäminen. Aristotelisen perinteen mukaan<br />
valtio <strong>–</strong> ja kunta sen alamuodostelmana <strong>–</strong> on luonteeltaan niin sanottu poliittinen yhteisö,<br />
jonka tehtävänä on tavoitella jäsentensä yhteistä hyvää. 286 Kansalaisille on osoitettu<br />
kansanvaltaisten oikeuksien harjoittaminen tarkoituksella määrätä yhdessä yhteiselämän<br />
ja tälle yhteiselämälle välttämättömän järjestyksen kannalta tarpeellisista<br />
ja järkevistä toimenpiteistä. Niinpä <strong>luottamushenkilö</strong>t kansalaisten edustajina eivät<br />
ole intressien edustajia, vaan kansan edustajia sosiaalisen ja poliittisen kokonaisuuden<br />
vastuusta kantamisessa. Tämänkaltainen Böckenförden esittämä orientoitumisvaatimus<br />
ei kuitenkaan merkitse sitä, että omat intressit ja tarpeet yksinkertaisesti<br />
pitäisi laiminlyödä. Mutta ne on saatettava prosessiin, jossa niiden ja yleisen hyvän<br />
kesken toteutetaan välttämätön sovittelu. 287 Tässä juuri on valtuuston keskeinen tehtävä:<br />
keskustelu ja mielipiteenvaihto erisuuntaisten kunnallispoliittisten näkemysten<br />
välillä, niiden jalostaminen yhtenäiseksi kunnan tahdoksi ja sitä kautta kansanvaltaisesti<br />
legitimoidun kunnallisten tehtävien hoidon perustan aikaansaaminen. 288 Tämänkaltainen<br />
valtuuston rooli sivuutetaan, jos valtuustot alistetaan pelkiksi mekaa-<br />
285 Mäenpää 1998, 119.<br />
286 Rentto 1995, 719.<br />
287 Böckenförde 2004, 483.<br />
288 Behrndt 2003, 295.<br />
93
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
nisiksi päätösten ”siunaajiksi” ilman lopputulokseen vaikuttavaa mielipiteenvaihtoa<br />
ja vasta sen perusteella toteutuvaa lopullisen päätöksen muotoutumista. Näin on<br />
aika pitkälti käynyt suomalaisessa kunnallishallinnossa pitkälle viedyn kunnallisen<br />
päätöksenteon delegoinnin ja kunnanhallituksen suorittaman tosiasiallisen päätöksenteon<br />
seurauksena.<br />
Tämänkaltainen vaatimus on erilainen kansalaisen ja poliittisten johtajien (edustajien)<br />
näkökulmasta. Kansalaisten kannalta kyse on siitä, että he orientoituvat vaaleissa ja<br />
äänestyksissä ratkaistaviksi jätettyihin näkökohtiin. He voivat ja heidän pitääkin ”intressikansalaisina”<br />
esittää vaatimukset, mutta myös samalla astua sen roolin yli ja toimia kokonaisuuden<br />
vaatimusten asettamaa vastuuta toteuttaen, sellaisena kuin kukin sen ymmärtää.<br />
Poliittisille johtohenkilöille (edustajille) vaatimus puolestaan tarkoittaa sitä, että<br />
heidän on esiinnyttävä ja toimittava uskottavalla tavalla edustajina ottaessaan huomioon<br />
ja aktualisoidessaan erilaiset intressit ja tarpeet <strong>–</strong> samalla ne yleiseen etuun sovittaen <strong>–</strong> yhteiskunnallisen<br />
poliittisen yhteiselämän välttämättömien reunaehtojen rajoissa.<br />
Tässä vaatimuksessa luonnollisesti törmätään ongelmaan yhteishyvän ja yleisen edun<br />
määrittelystä, joita <strong>luottamushenkilö</strong>iden tulisi edistää. Pluralistisessa yhteiskunnassa<br />
tällaiset käsitteet ja niiden sisältö eivät tietenkään ole yhtenäisiä. Määrittelyongelman<br />
ohella kysymys on siitä, missä määrin yhteishyvän ja yleisen edun edistäminen<br />
voi olla ristiriidassa kunnan asukkaiden yksittäisten intressien kanssa. 289 Kuntalain<br />
32.2 §:ssä ongelma sivuutetaan edellyttämällä <strong>luottamushenkilö</strong>ltä molempien edistämistä,<br />
siis asettamalla velvollisuudeksi edistää kunnan ja sen asukkaiden parasta.<br />
Luottamushenkilön <strong>–</strong> nimenomaan valtuutetun <strong>–</strong> työssä sanotut kysymykset ovat periaatteellisesti<br />
aivan keskeisimpiä.<br />
Ehkä määrittelyn suhteen voidaankin puhua vain pluralistisesta yleisestä edusta,<br />
pluralistisen perusnormin sisällöstä. Tällainen perusnormi voidaan määritellä positiivisesti<br />
siten, että pluralistisessa yhteiskunnassa yksilölle mahdollistetaan ihmisarvoinen<br />
olemassaolo, johon vähimmäismuodossa kuuluvat turvallisuus, vapaus ja<br />
sosiaalinen hyvinvointi. Negatiivisesti määriteltynä sama tarkoittaa kieltoa estää yksilöltä<br />
ihmisarvoinen eläminen. 290<br />
289 Kuten Niemivuo on todennut, ei yleisen edun kaltainen käsite ole yleispätevästi etukäteen määriteltävissä<br />
(Niemivuo 1983, 603). Olennainen kysymys on se, mitä tarkoitetaan yleisellä edulla ja mikä on sen suhde yksityiseen<br />
etuun. Voidaan perustellusti katsoa (kuten Pohjolainen 1998, 494), että Suomen hallintojärjestelmässä<br />
viranomaisen on edistettävä yleistä etua, joka on eri asia kuin julkinen etu. Julkinen etu voitaisiin määrittää<br />
yksityisen edun ”vastapunnukseksi”, kun sen sijaan yleinen etu pitää sisällään myös yksityisen oikeuksien<br />
silmälläpidon. <strong>–</strong> Määrittelyn vaikeutta voidaan yrittää kiertää katsomalla, että kyseessä onkin tunnistamisongelman<br />
asemesta kompetenssiongelma. Melkein rajattomien sisällöllisten variaatiomahdollisuuksien johdosta<br />
kysymys ei olisi siitä, mitä yleinen etu todellisuudessa on, vaan siitä, kuka sen määrittelee. Kyseessä ei ole vain<br />
käytännöllisesti, vaan myös poliittisesti ja historiallisesti ratkaiseva kysymys. Ks. Schuppert 2003, 225. Rentto<br />
on ratkaissut määrittelyongelmaa siltä kannalta, mitä yhteishyvä ei ainakaan olisi: Se ei ole mikään määrällinen<br />
kategoria, toisin sanoen se ei ole kansalaisten yksittäisten hyvien yhteen laskettu summa, mutta se ei myöskään<br />
ole ”enemmän” kuin kansalaisten yksittäiset hyvät eikä mikään muita ”suurempi” hyvä. Eikä se ole muutenkaan<br />
kansalaisten yksityisistä hyvistä erillinen, vaan niiden kanssa yhtenevä hyvä. Yhteishyvä on kokonaisuus,<br />
jonka osia yksityiset hyvät ovat. Sen vuoksi kenellekään yksittäiselle kansalaiselle ei voi olla hyvää se, mikä on<br />
yhteishyvän vastaista, eikä mikään yksityisen hyvän vastainen voi olla yhteishyvän mukaista: ristiriita yhteisen<br />
ja yksityisen hyvän välillä on käsitteellisesti mahdoton. Rentto 1995, 719.<br />
290 Köck 1998, 162.<br />
94
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Näin hyväksyttynä määritelmä on kuitenkin vielä varsin yleisellä tasolla liikkuva.<br />
<strong>Kunnan</strong> toiminnan kannalta sitä ei juuri onnistu konkretisoimaan kuntalain 1.3 §:<br />
ssä oleva ohjauskaan. Pluralistinen malli toisin sanoen siis vastaa vaatimusta suoda<br />
mahdollisimman monille ihmisille niin suuri liikkuma-ala heidän persoonallisuutensa<br />
ja heidän intressiensä toteuttamiseen kuin mahdollista ja muiden samanvertaisten<br />
kanssaihmisten kannalta siedettävää on. Tällaisella pluralistisella mallilla on tietysti<br />
haittansa. Lähinnä parhaan kompromissin lyhytnäköinen perspektiivi, joka sillä hetkellä<br />
vastaa maksimaalista intressien tyydytystä, työntää helposti syrjään pidemmän<br />
aikavälin huolehtimisen tulevaisuudesta. 291 Eivätkä ratkaisutkaan ole tehty pitävän<br />
maailmankatsomuksen perusteella, vaan kulloinkin sovitun ja neuvotellun perusteella<br />
syntyneitä. Mutta tällainen pluralistinen perustuslaillinen kulttuuri on läpibyrokratisoituneessa<br />
yhteiskunnassa, jossa on käytettävissä kontrolli- ja vaikuttamiskeinot, pitkällä<br />
aikavälillä varmasti ainoa vaihtoehto totalitaariselle valtiolle. 292 Sen vuoksi ei tulisi<br />
tämän mukaista kokeilevaa, usein hapuilevaa saavutettavissa olevan kompromissin etsintää<br />
ja siihen kuuluvaa itsekorjautuvuutta pitää politiikan perustavaa laatua olevana<br />
heikkoutena. Juuri tästä johtuen kunnallista päätöksentekoa toistuvasti kritisoidaan<br />
hitaudesta ja epäjohdonmukaisuudesta. Mutta toimintatapa on nähtävä osana sitä yrityksen<br />
ja erehdyksen prosessia, joka on ainoa mahdollinen vapausperusteisen demokratian<br />
toimintatapa. 293 Tällainen näkemys pluralistisen yhteiskunnan erilaisten intressien<br />
hallinnasta vastaa kansanvaltaisuusvaatimuksen toteuttamisen vaatimukseen nimenomaan<br />
kunnallisen itsehallinnon kautta tapahtuvana.<br />
Mutta samalla valittujen edustajien on huolehdittava välttämättömän kansalaisten<br />
oman vastuun säilyttämisestä. Kysymys on erityisesti siitä, että edustuksellisen<br />
järjestelmän toiminnassa syntyvät kysymykset esitetään selkeästi kansalaisille. Aktiivin<br />
kansalaisyhteiskunnan poliittiseen toimintamuotoon kuuluu, että se on kytketty<br />
kysymyksenasetteluihin, jotka sille esitetään tai jotka se toteaa, ja joihin sillä on<br />
mahdollisuus ottaa kantaa. Mutta jos poliittisten johtohenkilöiden esille tuomia kysymyksenasetteluja<br />
ei ole, on se merkki rohkeuden puutteesta ja halusta orientoitua<br />
ennemminkin tai yksinomaisesti äänestäjien tai äänestäjäryhmien yksittäisintresseihin,<br />
yleisen edun vaatimuksen asemesta. Niinpä vastuu demokratian onnistumisesta<br />
eettisten edellytysten kannalta on ensi sijassa poliittisilla johtohenkilöillä, kansanvaltaisesti<br />
legitimoiduilla edustajilla. 294<br />
291 Ks. esim. ympäristökysymysten kannalta tästä nousevasta intressien vertailun ongelmasta Mäkinen 2004, 77.<br />
292 Yleistä etua turvatakseen valtion on oltava kykenevä edistämään sellaisen solidaarisen ja luovan yhteiskunnan<br />
kehittymistä, jossa löydetään ratkaisut myös haittoihin ja heikkouksiin, ja jotka ovat poliittisesti ja<br />
taloudellisesti siedettäviä vahvempien näkökulmasta. Tällaisen tavoitteen ei pidä merkitä sitä, että valtion on<br />
ohjattava kaikkia elämänaloja. Valtion on kuitenkin taattava se, että ihmisarvoinen ja sosiaalisesti vakaa kehitys<br />
on mahdollinen (Lundsgaard-Hansen 2003, 17).<br />
293 Zippelius 2003, 245.<br />
294 Böckenförde 2004, 484-485.<br />
95
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
11. LUOTTAMUSHENKILÖ KUNTANSA<br />
EDUNVALVOJANA<br />
Kuntalain 23.1 §:n mukaan kunnanhallitus valvoo kunnan etua ja, jollei johtosäännössä<br />
toisin määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa. Puhevallan käyttöoikeus<br />
on kuntalain 24.4 §:ssä osoitettu myös kunnanjohtajalle. <strong>Kunnan</strong>johtajalla on<br />
sen mukaisesti oikeus käyttää puhevaltaa kunnanhallituksen puolesta.<br />
<strong>Kunnan</strong>hallituksen yleisenä tehtävänä on kunnan edun valvominen. Puhevallan<br />
käyttöön oikeuttava säännös ei kuitenkaan voi syrjäyttää valtuustoa kunnan ylimpänä<br />
toimielimenä ja kunnan päätösvallan käyttäjänä. Asia voi luonteeltaan ja merkitykseltään<br />
olla sellainen, että kannan ottaminen vaatii valtuuston päätöksen tai valtuuston<br />
antamia ohjeita. 295<br />
Yksittäisen <strong>luottamushenkilö</strong>n oikeudesta edustaa kuntaa ja puhevallan käyttämisestä<br />
ei kuntalakiin sisälly säännöksiä. Näyttäisi siten siltä, että <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
toiminta kohdistuu vain kunnan sisäiseen toimintaan. Tällaisena asia ei olisikaan<br />
ongelmallinen, ellei kunnan toiminta olisi hajautunut ja avautunut kuntayhteisön<br />
ja sen rajojen ulkopuolelle, paitsi perinteisen muotoisen kuntien välisen yhteistyön<br />
muodossa, myös uudentyyppisin ns. verkostomaisin yhteistyön muodoin. 296 Luottamushenkilö<br />
joutuu erilaisissa virallisissa yhteistyöorganisaatioissa tai epävirallisissa<br />
neuvottelu- ja valmisteluryhmissä edustamaan kuntaansa ja esittämään usein kuntaansa<br />
myöhemmin tosiasiallisesti sitovia kannanmäärittelyjä. Kuntalaki sisältää<br />
kyllä säännökset ohjeiden antamisesta kunnan edustajille. Kuntalain 23.2 §:n mukaisesti<br />
kunnanhallitus tai johtosäännössä määrätty kunnan muu viranomainen antaa<br />
tarvittaessa ohjeita kuntaa eri yhteisöjen, laitosten ja säätiöiden hallintoelimissä<br />
edustaville henkilöille kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin asioihin. Kuntalain<br />
kyseisen säännöksen ongelmana on, että ensinnäkään ohjeet eivät sido <strong>luottamushenkilö</strong>ä<br />
297 ja toisaalta säännös koskee hallintoelimiä, ei siis entistä merkityksellisemmiksi<br />
tulevia epävirallisia valmisteluja ja neuvotteluja. On tietysti selvää, että säännöksen<br />
estämättä kunnanhallitus voi antaa ohjeita myös tällaisia tilanteita varten.<br />
Ohjeet tuskin kuitenkaan koskaan voivat olla kovinkaan yksityiskohtaisia ja kaikkia<br />
mahdollisia tilanteita koskevia.<br />
Tärkeä edunvalvontasuunta on valtio-organisaatio. Kunnallisen itsehallinnon<br />
kannalta suunta on keskeisen tärkeä. Tämän osoittaa pysyvä vastakkainasettelu valtion<br />
ja kuntien kesken, eräänlainen ”yhteiskunnallinen taistelusuhde” 298 . Kunnat,<br />
295 Harjula - Prättälä 2004, 225 ja Hannus - Hallberg 2000, 196.<br />
296 Ks. Hiironniemi 2005, 86-87.<br />
297 Ks. problematiikasta esim. Rasinmäki 1997, 428-429 ja Mennola 2002, 64.<br />
298 Määritelmä Niemivuon, Niemivuo 1984, 55.<br />
96
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
aluetason organisaatiot ja valtio ovat globalisoituneessa ja yhdentyneessä Euroopassa<br />
monin tavoin kytkeytyneitä keskenään. Tällaista tilannetta voidaan kutsua yhteistoiminnalliseksi<br />
monitasofederalistiseksi järjestelmäksi. Tällöin ei pidä nähdä riittävänä<br />
pelkästään tyytymistä kunkin tason kompetenssin sääntelyyn tehtävien suhteen. Ei<br />
ole ajateltavissa kovinkaan monissa asioissa senkaltaista muista tasoista riippumatonta<br />
asioidenhoitoa ja päätöksentekoa, jossa kompetenssi voitaisiin tiukasti rajata<br />
vain yhdelle tasolle (tyypillisenä esimerkkinä aluekehitys ja aluepolitiikka). Ennemminkin<br />
tulevaisuudenkuva on sellainen, jossa vaikkapa alueyhteisön on voitava vaikuttaa<br />
kansallisvaltion kompetenssissa olevien asioiden hoitoon, esimerkiksi tuomalla<br />
oman asiantuntemuksensa toisen tason päätöksentekoon. Pelkistetysti sanottuna<br />
kysymys on kompetenssifederalismin asemesta pyrkimisestä myötävaikuttamisfederalismiin.<br />
Jo kansallisella tasolla, kun tarkastelemme vaikka oman maamme kahden tason,<br />
kuntien ja valtion välisiä suhteita, sanottu tavoite vaikuttaa etäiseltä. Miten etäällä<br />
se sitten onkaan, kun mukaan tulee kaksi muuta tasoa, alue- ja EU-tasot. Tavoite on<br />
selvä: ”Valiokunnan mielestä suomalaisen demokratian erityispiirteenä on alue- ja<br />
paikallishallinnon asiantuntemuksen huomioiminen ja osallistuminen politiikan<br />
valmisteluun. Tätä kehittämissuuntaa on syytä tukea Euroopan laajuisestikin.” 299<br />
Nykytilan analyysina Suomen osalta valiokunnan lausuma ei ole rehellinen. Tämänlaatuiselle<br />
vaikuttamiselle ei Suomessa ole minkäänlaisia lainsäädännöllisiä takeita.<br />
Politiikka ei kulje ”alhaalta ylös” - kunnista valtion ylätasolle - suomalaisessa järjestelmässä.<br />
On huomattava myös kansalliset eroavuudet siinä, miten suhteet valtion, alueiden<br />
ja kuntien kesken käytännössä painottuvat. Etelä-Euroopan maissa henkilökohtaisilla<br />
suhteilla on tärkeä merkitys. Esimerkiksi Ranskassa tyypillistä on samojen henkilöiden<br />
toiminta poliittisissa tehtävissä eri tasoilla. Pohjoismaissa puolestaan valtionhallinto<br />
ja kunnat elävät eri maailmoissa ja suhteita leimaa molemminpuolinen<br />
epäluulo. Kontaktit ovat suhteellisen harvoja. Tästä eroavuudesta on esitetty johtopäätös,<br />
jonka mukaan eteläeurooppalaisilla kunnilla olisi suuremmat mahdollisuudet<br />
vaikuttaa keskushallinnon päätöksentekoon kuin pohjoismaisilla kunnilla. 300<br />
Eteläeurooppalaiset kunnat eivät, toisin kuin pohjoismaiset kunnat, ole niinkään<br />
hyvinvointivaltion palvelujen tuottajia, vaan enemmänkin paikkakunnan intressien<br />
edustajia ulospäin. 301<br />
Edellä oleva näkemys kuntatason ja valtion keskushallintotason välisten kontaktien<br />
harvuudesta voi tietysti vaikuttaa yllättävältä. Onhan ”kunnallispuolue” eduskunnan<br />
suurin ryhmä. 302 Jopa ministeri- ja valtiosihteeritasoisia valtion keskushallinnon<br />
299 Eduskunnan hallintovaliokunnan lausunto valtioneuvoston selvityksestä komission valkoisesta kirjasta<br />
Eurooppalainen hallintotapa, HaVL 20/2001 vp.<br />
300 Lidström 2003, 189.<br />
301 Bäck - Johansson 1998, 7.<br />
302 Väänänen 1980, 412: ”Kunnalliselämään vaikuttaa peruskunnan kautta 88 %:a kansanedustajista, kun<br />
otetaan huomioon johtavat virkamiehet sekä kunnallishallituksen jäsenet.”<br />
97
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
edustajia toimii kuntien ja maakuntien liittojen päätöselimissä. Kysymys siitä, onko<br />
tällainen tehtävien kasautuminen soveliasta, nousee esille säännönmukaisesti erityisesti<br />
kunnallisvaalien yhteydessä. Asiasta on perustellusti mahdollista olla kahta eri<br />
mieltä. Voimassa oleva kuntalaki ei tätä kiellä, kuten ei myöskään aiempi kunnallislaki.<br />
Positiivista tässä tehtävien kasautumisessa tietysti on se mahdollisuus, että kuntatason<br />
luottamustehtävissä mukana olevilta voidaan edellyttää kunnallisen itsehallinnon<br />
arkitodellisuuden tuntemista ja sen toimintaedellytysten puolustamista myös<br />
muilla hallinnon tasoilla. Kunnallisella itsehallinnolla on ensinnäkin oltava riittävän<br />
suuri vastuu ja oikeus paikallisista asioista päättämisessä ja hoitamisessa. Mutta yhtä<br />
tärkeää on, että vaaleilla valitut <strong>luottamushenkilö</strong>t ja viranhaltijat ovat valmiita ja<br />
kykeneviä omavastuiseen asioidenhoitoon. Tällä edellytyksellä on niin henkilökohtaisia,<br />
taloudellisia kuin organisatorisiakin vaikutuksia. Ne koskevat motivaatiota,<br />
virkakunnan ja <strong>luottamushenkilö</strong>iden välistä yhteistyötä samoin kuin valmiutta henkilökohtaiseen<br />
sitoutumiseen ja paneutumista todellisiin, eikä pelkästään puoluepoliittisesti<br />
nähtyihin kansalaisten tarpeisiin. Näiden toimintaedellytysten merkitystä<br />
ei tule vähätellä: kuka tähän syyllistyy, ei anna itsehallinnolle arvoa tai suurentaa vaatimusten<br />
ja todellisuuden väliä. Niin poliittisessa kuin tieteellisessäkin keskustelussa<br />
dominoi enimmäkseen itsehallintotakuun ulkoinen ulottuvuus. Sen sisäinen toteutuminen<br />
ansaitsee jo tästä syystä erityistä huomiota ja huolenpitoa, koska vain tästä<br />
käsin itsehallinnon puolustusstrategioille on annettavissa legitimiteetti. 303<br />
Kunnallisen itsehallinnon mahdollisuus ja elävänä säilyminen riippuvat valtion<br />
toiminnan rajoittamisesta. Modernin valtion sääntelyvimma uhkaa tukahduttaa<br />
kunnallista itsehallintoa nimenomaan kansalaisten demokratian idean mielessä. 304<br />
Tätä kehityssuuntaa voivat tasapainottaa ainoastaan vahvat, riittävän itsetietoiset<br />
kunnallisen ja alueellisen itsehallinnon edustajat. Heille ensisijaista on asioiden<br />
tarkastelu oman lähiyhteisön ja alueen näkökulmasta, ja sen kautta kokonaisedun<br />
saavuttamisen toteutuminen, eikä ylhäältä keskusvaltion taholta asioita katsomalla<br />
paikallista ja alueellista tasoa yhdenmukaiseen muottiin puristaminen.<br />
303 von Mutius 1997, 17.<br />
304 von Mutius 1983, 1193.<br />
98
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
12. LUOTTAMUSHENKILÖN<br />
OIKEUDET JA VELVOLLISUUDET<br />
Luottamushenkilöt sitoutuvat suorittamaan tehtävänsä tunnollisesti ja<br />
avoimesti sekä valmiina tekemään selkoa päätöksistään.<br />
Euroopan neuvoston <strong>luottamushenkilö</strong>ille antaman ”menettelykoodiston”<br />
5-artikla (1999).<br />
Luottamushenkilön oikeudet ja velvollisuudet määräytyvät luonnollisesti keskeisesti<br />
sen mukaisesti, millainen on itsehallinnollisen kunnan asema. Osuvan määrittelyn<br />
asiasta antaa Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 3-artiklan 1. kappale:<br />
”Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten (= kuntien) oikeutta ja kelpoisuutta<br />
säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen<br />
väestön etujen mukaisesti.”<br />
Saman artiklan 2. kappaleessa kyseisen oikeuden käyttäminen osoitetaan valtuustoille<br />
tai kokouksille, joiden jäsenet on valittu salaisessa äänestyksessä vapailla välittömillä<br />
vaaleilla, yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden periaatteen mukaisesti, ja joilla<br />
voi olla niille vastuussa olevia toimeenpanevia elimiä.<br />
Kuntien <strong>luottamushenkilö</strong>iden riittävien toimintaedellytysten turvaaminen nähdään<br />
niin tärkeäksi itsehallinnolle, että paikallisen itsehallinnon peruskirjassa asiasta<br />
on annettu erikseen määräykset. 305 Sen 7-artiklan mukaan paikallisella tasolla luottamustehtäviin<br />
valittujen tulee voida vapaasti hoitaa tehtävänsä. Heidän tulee voida<br />
saada asianmukainen taloudellinen korvaus toimensa harjoittamisesta aiheutuvista<br />
kuluista ja, mikäli mahdollista, korvaus ansion menetyksestä tai palkkio tehdystä<br />
työstä sekä vastaava sosiaaliturva. Tehtävät ja toiminta, jotka eivät sovi yhteen paikallisen<br />
luottamustoimen hoitamisen kanssa, tulee määritellä lainsäädännössä tai<br />
niiden tulee ilmetä keskeisissä oikeusperiaatteissa.<br />
Peruskirjan selitysosan mukaan artiklan tarkoituksena on turvata ensinnäkin<br />
se, että ulkopuolinen taho ei voi estää <strong>luottamushenkilö</strong>ä suorittamasta tehtäviään,<br />
ja toiseksi se, että taloudelliset, materiaaliset seikat eivät saa olla esteenä joidenkin<br />
henkilöryhmien tehtävien hoitamiseen ryhtymiselle. Ei ole epäilystä siitä, etteivätkö<br />
kyseiset artiklat ole edustuksellisen demokratian toimivuudelle kuntatasolla välttä-<br />
305 Euroopan neuvosto on lisäksi antanut eräitä <strong>luottamushenkilö</strong>iden toimintaa ja toimintaedellytyksiä<br />
koskevia suosituksia, kuten heidän taloudellista vastuutaan koskeva suositus Recommendation No. R (99) 8.<br />
Näihin suosituksiin viitataan asianomaisten tarkastelujen yhteydessä.<br />
99
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
mättömiä ja merkitse peruskirjan 3-artiklan 2. kappaleen johdosta kunnalliselle itsehallinnolle<br />
välttämätöntä ainesosaa, conditiones sine qua non. Myös 7-artikla on sen<br />
vuoksi ymmärrettävä kuntien autonomian täydentäväksi takuuksi. 306<br />
Juuri artiklan takaama vapaan mandaatin periaate on keskeinen. Se turvaa nimenomaan<br />
valtuutetuille (vaaleilla valittuina) heidän tahdonmuodostukselleen välttämättömän<br />
riippumattomuuden. Siten se ehkäisee myös heidän valitsijoidensa taholta<br />
tai muulta taholta tulevat yritykset imperatiiviseen vaikuttamiseen. 307<br />
Mutta peruskirjan 7-artiklassa oleva takuu esteettömään tehtävänhoitoon ei kuitenkaan<br />
luo kuntien <strong>luottamushenkilö</strong>ille asiallisesti mitään kansallisen oikeuden<br />
mukaista asemaa pidemmälle menevää asemaa. 308 Eräiden Euroopan neuvoston maiden<br />
perustuslakeihin sisältyy vastaava säännös myös kuntien valtuutettuja koskevana.<br />
309 Näin peruskirjassa oleva vaatimus on ankkuroitu jo kansalliseen lainsäädäntöön<br />
normihierarkkisesti korkeimmalla tasolla. Suomessa vapaan mandaatin periaate<br />
on säädetty perustuslaissa vain kansanedustajia koskevasti (29 §). Tässäkin näkyy<br />
maamme positiivisen oikeuden tekemä ero kansanedustajan ja valtuutetun välille<br />
(mikä liittyy toisaalla tarkasteltavaan kysymykseen valtuustosta hallinto-orgaanina<br />
vai parlamentin kaltaisena kunnan asukkaiden edustustona). 310 Voidaan tietysti katsoa,<br />
että imperatiivisen mandaatin kielto on ilmaistu periaatteessa <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
(valtuutetun) erottamattomuudessa. On mielenkiintoista, että kysymystä ei suomalaisessa<br />
kunnallisoikeudellisessa keskustelussa ole tarkasteltu. Vasta paikallisen<br />
itsehallinnon peruskirjan myötä vapaan mandaatin periaate normeerattiin kunnallishallintoa<br />
koskevaksi. Sen sijaan kansainvälisiä esimerkkejä on olemassa, joissa periaate<br />
on ankkuroitu myös kunnallislainsäädäntöön. 311<br />
Voidaan perustellusti katsoa, että valtuutettua koskevat samat toimintaedellytysten<br />
turvaamista koskevat seikat kuin mitä kansanedustajasta on katsottu:<br />
”Tähän kansanedustajan yleensä noin neljän vuoden pituiseen toimikauteen liittyy kahdenlaisia periaatteellisesti<br />
merkittäviä vaatimuksia tehtävän pysyvyydestä. Niistä tärkeämpi koskee äänestäjiltä<br />
saadun valtuutuksen loukkaamattomuutta ja koskettaa sellaisena edustuksellisen järjestelmän perusteita:<br />
vaaleissa äänestäjien valtuutuksen saaneella pitää olla mahdollisuus ilman häiriöitä hoitaa<br />
306 Schaffarzik 2002, 107.<br />
307 Schaffarzik 2002, 497.<br />
308 Schaffarzik 2002, 499.<br />
309 Schaffarzik 2002, 659. Tämä koskee siis vain valtuutettuja, ei muita <strong>luottamushenkilö</strong>itä (kuten kunnanhallituksen<br />
jäseniä). Selityksenä erolle on se, että kunnanhallitus ei ole mikään yleinen kansalaisten edustusto<br />
(ks. Neuhofer 1998, 195).<br />
310 Kansanedustajia koskevia rankaisemattomuuden ja immuniteetin periaatteita ei yleisesti kansainvälisessä<br />
kunnallisoikeudessa muuallakaan uloteta valtuutettuihin saakka. Tämä johtuu siitä, että valtuutettuja ei<br />
pidetä lainsäädännöstä vaan täytäntöönpanosta (hallinnosta) vastaavina toimijoina (ks. esim. Beer - Laux 1981,<br />
78, Neuhofer 1998, 196 ja Soltau 1998, 11).<br />
311 Esim. Ylä-Itävallan kunnallislain (1990) 18 §:n 7-kappale: Valtuuston jäsenet eivät ole tehtävää hoitaessaan<br />
sidottuja mihinkään toimeksiantoon. Samoin Saksan osavaltioiden kunnallislaeissa on säädetty, etteivät<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>t ole sidottuja minkäänlaisiin ohjeisiin tai toimeksiantoihin, vaan ovat ainoastaan parhaan<br />
tietämyksensä ja omantuntonsa mukaiseen harkintaan perustuvaan kunnan edun arviointiin perustuvaan<br />
päätöksentekoon oikeutettuja; näin esim. Baden-Württembergin osavaltion kunnallislain 17 §:n 1-kappale. Ks.<br />
samoin Beer - Laux 1981, 77.<br />
100
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
saamaansa tehtävää sen päättymiseen saakka. Kysymys ei toisaalta ole pelkästään oikeudesta, jonka<br />
vaalitulos antaa valitulle. Vaalijärjestelmä perustuu henkilöiden vapaaehtoiseen suostumukseen<br />
ehdokkaiksi ja äänestäjien on sen vuoksi voitava edellyttää, että ehdokkaaksi ryhtynyt on samalla<br />
myös sitoutunut hoitamaan - jos tulee valituksi - edustajantointa seuraaviin vaaleihin saakka. Tätä<br />
äänestäjien ’luottamuksen suojaa’ korostaa meillä se, että vaalijärjestelmän selvänä lähtökohtana<br />
on henkilövaali.” 312<br />
Korvauksen suorittamisen - jota siis peruskirjassa edellytetään - tarkoituksena on<br />
luoda yhdenvertaiset edellytykset kaikille luottamustointa hoitaville tehtävänsä hoitamiseksi.<br />
Peruskirjan selitysosan mukaan on mahdollista myös korvauksen maksaminen<br />
päätoimisille <strong>luottamushenkilö</strong>ille. 313 Aulis Pöyhönen tulkitsee artiklan hengen<br />
olevan myös sen, että päätoimisen luottamustoimen omanneelle henkilölle voidaan<br />
maksaa korvausta luottamustoimen päättymisen jälkeenkin hänen palattuaan<br />
normaaliin työelämään. Tämä sen vuoksi, että pitkään varsinaisesta työstään poissa<br />
olleella <strong>luottamushenkilö</strong>llä voi olla aluksi vaikeuksia työelämään siirtymiselle. 314<br />
Kyseiset peruskirjan vaatimukset suomalainen lainsäädäntö eräin poikkeuksin<br />
täyttää. Erityistä sosiaaliturvaa <strong>luottamushenkilö</strong>ille ei kuntalaki tarjoa. Korvauksen<br />
maksaminen luottamustoimen päättymisen jälkeen ei myöskään kuntalain 42 §:n<br />
mukaan ole mahdollista. Lainkohdassa tosin mahdollistetaan myös muiden erillispalkkioiden<br />
maksaminen. Tällä kuitenkin tarkoitetaan tulkinnan mukaisesti määrätyistä<br />
erityistehtävistä maksettavia palkkioita (neuvottelusta, katselmuksesta ja<br />
muusta tilaisuudesta, jossa <strong>luottamushenkilö</strong> edustaa kuntaa). 315<br />
Luottamushenkilön asemaa luonnehtivia ominaispiirteitä on perinteisesti mainittu<br />
kuusi: edustuksellisuus, pakollisuus, määräaikaisuus, erottamattomuus, palkattomuus<br />
ja omavastuisuus. 316<br />
Edustuksellisuus ilmenee siten, että <strong>luottamushenkilö</strong>t edustavat kunnan asukkaita<br />
kunnan päätöksenteossa. Kunnallishallinto Suomessa on edustuksellista demokratiaa.<br />
Kuntalain 4. lukuun sisältyvät kunnan asukkaan suorat osallistumis- ja vaikuttamismuodot<br />
omaavat pelkästään neuvoa-antavan vaikutuksen. Lopullinen päätöksentekijä<br />
on aina valtuusto.<br />
Edustuksellinen demokratia kunnallisen itsehallinnon toteuttamismuotona on joutunut<br />
monista syistä suurennuslasin alle. Luottamustointen väheneminen hallinnon uudis-<br />
312 Hidén 2004, 63.<br />
313 European Charter of Local Self-Government and explanatory report 1996, 14-15: ”The material considerations<br />
include appropriate financial compensation for expenses flowing from the exercise of functions and, as<br />
appropriate, compensation for loss of earnings and, particularly in the case of councillors elected to full-time<br />
executive responsibilities, remuneration and corresponding social welfare protection. In the spirit of this<br />
article, it would also be reasonable to expect provision to be made for the reintegration of those taking on a fulltime<br />
post into normal working life at the end of their term of office.”<br />
314 Pöyhönen 1996, 44. Myös uusissa eettisiä periaatteita koskevassa Euroopan neuvoston julkaisussa (Model<br />
initiatives package on public ethics at local level 2004, 16) kehotetaan auttamaan päätoimisesti luottamustointa<br />
hoitaneen henkilön pääsemistä takaisin työelämään toimikauden päätyttyä.<br />
315 Harjula - Prättälä 2004, 335, Hannus - Hallberg 2000, 276-277 ja Heuru 2001, 258.<br />
316 Esim. Pystynen 1977.<br />
101
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
tusten seurauksena on samalla vähentänyt kansalaisten kosketuspintaa kunnan hallintoon.<br />
Monet väestöryhmät ovat aliedustettuina ja toiset puolestaan yliedustettuina. Voidaan tietysti<br />
katsoa, että on täysin mahdotonta, eikä välttämättä edes toivottavaakaan, että valitut<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>t peilaisivat täydellisesti valitsijakuntaansa. 317 Tätä edellyttää jo asioihin<br />
perehtyneisyyden, kokemuksen ja kiinnostuksen merkitys <strong>luottamushenkilö</strong>toiminnassa.<br />
Pakollisuus on vanhastaan luottamustoimen tunnusmerkistöön kuuluva piirre.<br />
Edes valitun itsekritiikki ei ole riittänyt kieltäytymisperusteeksi. 318 Tällöin katsotaan,<br />
että luottamustoimen hoitaminen on eräänlainen kansalaisvelvollisuus. 319 Vain valtuustoehdokkuuteen<br />
edellytetään asianomaisen antama suostumus. Luottamustoimesta<br />
voi kieltäytyä kuntalain 38 §:ssä säädetyillä perusteilla.<br />
Kuntalain valmistelussa oli esillä luopuminen pakollisuuden periaatteesta. Tätä<br />
koskeva esitys sisältyi niin kunnalliskomitean mietintöön kuin hallituksen esitykseenkin.<br />
320 Eduskunnan hallintovaliokunta oli kuitenkin asiasta toista mieltä:<br />
”Valiokunnan mielestä kunnallinen luottamustoimi on luonteeltaan kansalaisvelvollisuus, josta ei<br />
tulisi voida ilman pätevää syytä kieltäytyä. Mikäli kieltäytyminen olisi mahdollista täysin vapaasti,<br />
tilanne voisi ehkä johtaa myös siihen, että työnantajat saattaisivat suhtautua ajan oloon kielteisesti<br />
luottamustoimen vastaanottamiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että luottamustoimissa ovat<br />
edustettuina mahdollisimman laajalti yhteiskunnan eri toimintatahot. Ketään ei ole yleensä valittu<br />
luottamustoimeen vastoin tahtoaan. Valiokunta onkin asettunut nykytilan pysyttämisen kannalle,<br />
minkä vuoksi valiokunta ehdottaa 1 momentin muuttamista sekä uutta 2 momenttia, jolloin hallituksen<br />
esityksen 2 momentti siirtyy 3 momentiksi.” 321<br />
Pakollisuus ilmentää kunnallisen itsehallinnon peruslähtökohtaa: sitä, että kunnan<br />
asukkailla on paitsi oikeus vastata omista paikallisista asioistaan, myös velvollisuus<br />
siihen. Ilman tehtäviin halukkaita asukkaita ei olisi itsehallintoa.<br />
Kyseisen ominaispiirteen merkitystä voidaan tietysti uudessa tilanteessa arvioida<br />
kriittisesti. Yksi seikka sen merkityksen vähentäjänä on ollut kuntalain mukanaan<br />
tuoma ajattelu siitä, että myös kunnanhallituksen ja lautakuntien jäsenten tulee<br />
olla valtuutettuja (kuntalain 18.1 §). Tätä kautta tietysti asianomaiselta edellytetään<br />
suostumusta jo valtuustoehdokkuusvaiheessa. Selvää tietysti nytkin on, että muihin<br />
luottamustehtäviin voidaan periaatteessa nimittää ilman asianomaisen suostumusta.<br />
Käytännössä tällainen kuitenkin on kohtuullisen harvinaista. 322<br />
317 Wetterberg 2004, 49.<br />
318 KHO 1939 II 1839: Kieltäytymisen perusteeksi ei riittänyt se, että valittu katsoi itsensä kykenemättömäksi<br />
hoitamaan tointa.<br />
319 Samoin Ruotsissa Petersson 1992, 111.<br />
320 KM 1993:33 s. 387 ja HE 192/1994 vp. s. 97.<br />
321 HaVM 18/1994 vp s. 11-12.<br />
322 Joitain oikeustapauksia toki on olemassa. KHO 28.12.1988 T 5239: Lautakunnan jäsenelle myönnettiin<br />
pyynnöstä ero sillä perusteella, ettei hän luottanut lautakunnan esittelijän menettelyyn käsiteltäessä jäsenen<br />
omistamien maiden yleiskaavaehdotusta. Eron myöntämisen jälkeen valtuusto oli valinnut saman henkilön<br />
toisen lautakunnan jäseneksi ja varapuheenjohtajaksi. Lisäksi hän oli yhden muun lautakunnan sekä kunnanhallituksen<br />
jäsen. Luottamustoimesta kieltäytymiselle ei ollut pätevää syytä.<br />
102
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Kun henkilö on suostumuksensa nojalla tullut valituksi valtuutetuksi tai muuksi<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>ksi, nousee esille kysymys tehtävän hoitamisvelvollisuudesta. 323<br />
Keskeinen edellytys luonnollisesti on osallistuminen toimielimen kokouksiin. Luottamushenkilö<br />
hoitaa tehtäväänsä virkavastuulla. Hänen on suoritettava toimeen<br />
kulloinkin kuuluvat tehtävät. Keskeisin niistä on osallistuminen kokouksiin. Esteen<br />
sattuessa on luonnollisesti varajäsen käytettävissä. Päätöksentekotilanteessa hänen<br />
on ilmaistava kantansa käsiteltävään asiaan. Joskus on käyty keskustelua siitä, onko<br />
sallittua äänestää ”tyhjää”, pidättäytyä äänestämästä. Tätä on pidettävä vain perustellusta<br />
syystä hyväksyttävänä, sillä vastaavalla tavalla kaikkien jäsenten käyttäytyessä<br />
ei päätöstä ole lainkaan tehtävissä. 324 Samankaltainen tilanne on valtuutettujen ”ulosmarssi”,<br />
jolloin kokouksen päätösvaltaisuus voi hävitä. Tällainen menettely on teko,<br />
josta asianomaiset voitaisiin tuomioistuimessa saattaa rangaistukseen. 325 Se antaa huonon<br />
kuvan kunnallishallinnon tasosta ja <strong>luottamushenkilö</strong>iden vastuuntunnosta. 326<br />
323 Tässä on perusteltua ainoastaan viitata siihen kysymykseen, mistä ajankohdasta lukien <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
toimikausi alkaa ja päättyy. Vaihtoehtoina ovat valitsemisaika (puheenjohtajan todettua päätöksen), vaalipöytäkirjan<br />
tarkastusajankohta tai vaalipäätöksen täytäntöönpanopäätöksen aika (kunnanhallituksen toteamus<br />
vaalin laillisuudesta ja täytäntöönpanosta). Tässä suhteessa on tiettyjä eroja. Valtuuston puheenjohtajaksi valitun<br />
on heti, ennen pöytäkirjan tarkastusta ryhdyttävä hoitamaan puheenjohtajan tehtäviä, kuten johtamaan<br />
puhetta valtuustossa. Toisaalta kunnanhallituksen suorittama laillisuusvalvonta kohdistuu myös valtuuston<br />
toimittamiin vaalipäätöksiin. <strong>Kunnan</strong>hallituksella on laillisuusvalvontaa toimittavana viranomaisena eräänlainen<br />
veto-oikeus ja se voi kuntalain 56 §:n mukaisin edellytyksin estää pöytäkirjan tarkastushetkestä alkaneen<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>n toimikauden jatkumisen. Myös toimikauden päättymisen suhteen on eroa eri <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
kesken. Kuntalain 39 §:ssä on säädetty ns. jatkuvuusperiaatteesta, jonka mukaan <strong>luottamushenkilö</strong><br />
pysyy toimessaan sen ajan, joksi hänet on valittu, ja sen jälkeenkin siihen saakka, kunnes toimeen on valittu<br />
toinen. Tämä ei kuitenkaan voi koskea valtuuston puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajaa kalenterivuoden<br />
viimeisen päivän yli. Ks. myös Ala-Kurhila 1981, 38-39. <strong>–</strong> Käytännössä siis kunnassa voi olla tilanne, ettei ole<br />
valtuuston puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajia, jos vaalikauden vaihtuessa ensimmäinen valtuuston kokous<br />
ei ole heti vuoden alussa. Tästä syystä järjestäytymiskokous tulee pitää niin pian kuin mahdollista uuden<br />
vaalikauden alussa.<br />
324 Esim. Aulis Pöyhönen on luonnehtinut ”tyhjää” äänestämistä kummaksi ilmiöksi kunnallishallinnossa.<br />
Norjan kunnallislaissa on säädetty <strong>luottamushenkilö</strong>lle velvollisuus osallistua päätöksentekoon (40 §: ”plikter<br />
avge stemme”). Vain vaaleissa ja nimityksissä saa äänestää tyhjää (Aulis Pöyhönen: Auliksen parempi kuntalaki,<br />
Sisäasiainministeriö 1.4.1993). - KHO 1969 II 61: <strong>Kunnan</strong>valtuuston työjärjestyksen mukaan nimenhuutoäänestys<br />
oli toimitettava aakkosjärjestyksessä. Katsottiin, ettei kunnanvaltuuston päätös ollut syntynyt laista<br />
poikkeavassa järjestyksessä, vaikka puheenjohtaja oli pidättäytynyt vuorollaan äänestämästä ja vasta äänten<br />
mentyä tasan äänestänyt viimeisenä. Puheenjohtajalla oli siis oikeus pidättäytyä äänestämästä, mutta äänten<br />
mentyä tasan ja huomioon ottaen sen, ettei valtuustossa muutoin olisi saatu aikaan ratkaisua, puheenjohtajan<br />
oli ollut äänestettävä. - KHO 20.1.1999/89: Kuntalain 59 §:n 2 momentin mukaan äänestys toimitetaan<br />
avoimesti. Päätökseksi tulee ehdotus, joka on saanut eniten ääniä, tai äänten mennessä tasan ehdotus, jota<br />
puheenjohtaja on äänestänyt. <strong>Kunnan</strong>valtuuston kokouksessa oli tehty kolme kannatettua kunnanhallituksen<br />
esityksestä poikkeavaa esitystä. Kahden äänestyksen kohteena ensiksi olleen esityksen välillä suoritetussa<br />
nimenhuutoäänestyksessä molemmille esityksille annettiin viisi ääntä seitsemäntoista valtuutetun äänestäessä<br />
tyhjää. Koska puheenjohtaja oli äänestänyt tyhjää, hän oli määrännyt äänestyksen ratkaisun suoritettavaksi<br />
arpomalla. Kun otettiin huomioon edellä sanottu lainkohta, puheenjohtajan olisi tullut äänestää viimeisenä<br />
ja hänen äänensä olisi tullut ratkaista asia. <strong>Kunnan</strong>valtuuston päätös oli näin ollen syntynyt virheellisessä<br />
järjestyksessä. - KHO 23.11.1976 T 4539: <strong>Kunnan</strong> valtuutetulla katsottiin olevan oikeus syytä ilmoittamatta<br />
pidättäytyä äänestämästä.<br />
325 Suomen Kunnallisliitto on eräässä lausunnossaan katsonut, että koska kokousta on <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
poistumisesta huolimatta voitu jatkaa päätösvaltaisena, ei rikosilmoituksen tekemiseen olisi aihetta (Suomen<br />
Kunnallisliiton tiedotuslehti 10/1982).<br />
326 Sanottu kommentti sisältyi hallituksen selontekoon eduskunnalle uuden kunnallislain vaikutuksista kunnallishallintoon<br />
(9.11.1978). Selonteossa ulosmarssimisia todettiin jatkuvasti esiintyneen.<br />
103
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Määräaikaisuus on aiemmin erottanut <strong>luottamushenkilö</strong>t selkeästi viranhaltijoista.<br />
Nyt tosin myös määräaikaisten viranhaltijoiden määrä on lisääntynyt, varsinkin<br />
johtotehtävissä. 327 Kunnallinen luottamustoimi on aina määräaikainen. Nykyisin valtuutetun<br />
määräaika on valtuustokauden mittainen eli neljä vuotta. 328 Muiden toimielinten<br />
toimikaudesta voi valtuusto päättää, mutta ei kuitenkaan yli neljän vuoden<br />
mittaiseksi.<br />
Mitään rajaa sille, kuinka monta kautta voi toimia <strong>luottamushenkilö</strong>nä, ei kunnallislainsäädäntömme<br />
ole asettanut. Tässä luotetaan asianomaisen ja valitsijoiden<br />
harkintakykyyn. Vastuuta asiassa on myös puolueilla ja valtuustoryhmillä. 329 Pentti<br />
Vataja on osuvasti todennut:<br />
” Se on herkkää aluetta. --- Kaipa lainsäätäjä on ajatellut, että toimivassa demokratiassa virkistävää<br />
kiertoakin tarvitaan. Kyllä luottamustoimiin halutessaan yleensä takaisin pääsee, jos on joskus ymmärtänyt<br />
vapaaehtoisesti erota. Mutta toisaalta: jos kansa valitsee, minkä sille voi?” 330<br />
Erottamattomuus on keskeinen luottamustoimen tunnusmerkki. 331 Erottamattomuuden<br />
tarkoituksena on turvata <strong>luottamushenkilö</strong>lle riittävän itsenäinen asema<br />
tehtävien hoitajana. Demokratian kanssa sopusoinnussa ei ole, että kansalaisten<br />
välittömällä vaalilla valittuja voitaisiin erottaa ennen heidän toimikautensa päättymistä.<br />
332 Luottamushenkilö voidaan erottaa vain rikoksen perusteella (kuntalain 41<br />
§). Valtuutettua ei voida pidättää toimestaan esimerkiksi sen johdosta, että hän on<br />
kokouksessa jättänyt noudattamatta puheenjohtajan kehotuksia. 333<br />
Kuntalaki toi kuitenkin periaatteeseen merkittävän poikkeuksen ns. sovelletun<br />
parlamentarismin ilmentymänä. Kuntalain 21 §:n mukaan valtuusto voi erottaa kunnan,<br />
kuntayhtymän tai kuntien yhteiseen toimielimeen valitsemansa <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta.<br />
Erottamispäätös koskee kaikkia toimielimeen valittuja <strong>luottamushenkilö</strong>itä. Säännöksen<br />
taustana voidaan nähdä kuntalain säätämisen yhtenä keskeisenä periaatteena<br />
327 Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 3.1 §: Viranhaltija otetaan virkasuhteeseen toistaiseksi<br />
tai määräajaksi.<br />
328 Vaalikausi on vakiintunut neljäksi vuodeksi, vaikka arvovaltaiseltakin taholta on esitetty tätä koskevia<br />
muutosehdotuksia (kuten Merikoski 1980, 129: kolme vuotta valtuuston vaalikaudeksi).<br />
329 Kovin yleistä keskustelu toimikausien määrästä ei näytä olevan. Esimerkiksi Suomen Keskustan kannanottoon<br />
politiikan tervehdyttämiseksi (puoluevaltuuskunta 24.11.1990) sisältyi seuraava toivomus: ”Vallan<br />
keskittymisen purkamiseksi ja luottamustehtävien kierron parantamiseksi on suositeltavaa, että samassa<br />
luottamustehtävässä ei olla liian pitkään.”<br />
330 Vataja 2004, 73.<br />
331 Esim. KHO 1979 II 36: <strong>Kunnan</strong>valtuusto oli käyttänyt väärin harkintavaltaansa, kun vapaaehtoinen<br />
lautakunta (yleisten töiden lautakunta) lakkautettiin kesken sen toimikautta ja tilalle perustettiin välittömästi<br />
jäsenmäärältään samansuuruinen ja tehtäviltään lähes samansisältöinen toinen vapaaehtoinen lautakunta<br />
(tekninen lautakunta), mutta kaikkia lakkautetun lautakunnan jäseniä ei valittu uuteen lautakuntaan. Tapauksessa<br />
katsottiin kierretyn kunnallisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden kunnallislain 22 §:ssä ilmaistua erottamattomuussuojaa.<br />
332 Trauner 2001, 218.<br />
333 Ks. KHO 2005:58.<br />
104
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ollut valtuuston aseman vahvistamispyrkimys. Käytäntö kuntalain voimaantulon jälkeen<br />
on osoittanut säännöksen tarpeellisuuden. 334<br />
Jäljempänä tarkastellaan (<strong>luottamushenkilö</strong>ihin kohdistuvan valvonnan tarkastelun<br />
yhteydessä) äänestäjien valitsemien <strong>luottamushenkilö</strong>iden oikeutta toimia luottamustehtävässään<br />
ja mahdollisuutta erottaa heidät tuomion perusteella.<br />
Palkattomuus erottaa <strong>luottamushenkilö</strong>t viranhaltijoista. Kuitenkin palkkioiden<br />
maksu <strong>luottamushenkilö</strong>ille on ollut mahdollista aiemminkin. 335<br />
Kuntalain 42 §:ään sisältyy kuitenkin tiettyjä taloudellisia etuja, joista <strong>luottamushenkilö</strong>t<br />
pääsevät osallisiksi. Sen mukaisesti <strong>luottamushenkilö</strong>lle maksetaan:<br />
1) kokouspalkkiota;<br />
2) korvausta ansionmenetyksestä ja kustannuksista, joita luottamustoimen vuoksi<br />
aiheutuu sijaisen palkkaamisesta, lastenhoidon järjestämisestä tai muusta vastaavasta<br />
syystä; sekä<br />
3) matkakustannusten korvausta ja päivärahaa.<br />
Palkkioiden ja korvausten määrästä ei laissa säädetä. Niiden perusteista päättää<br />
valtuusto. Lain sanamuodon mukaisesti <strong>luottamushenkilö</strong>llä on oikeus kyseisiin<br />
palkkioihin ja korvauksiin. Ei siis ole mahdollista esimerkiksi tehdä päätöstä, jonka<br />
mukaisesti vaikkapa säästösyistä kunnassa ei maksettaisi kokouspalkkioita. Tällainen<br />
päätös olisi myös ristiriidassa hyväksymämme paikallisen itsehallinnon peruskirjan<br />
kanssa (sen 7-artiklan 2. kappaleen). Kuntalain 42.2 §:n mukaan <strong>luottamushenkilö</strong>lle<br />
voidaan myös maksaa palkkiota määräajalta sekä muita erillispalkkioita. Tältä osin<br />
asia on kuntakohtaisen päätöksenteon varassa.<br />
Kuten on havaittavissa, ei lainsäädäntö enää periaatteessa edellytä täydellistä palkattomuuden<br />
periaatteen toteutumista. Esimerkiksi johtaville <strong>luottamushenkilö</strong>ille<br />
on lainsäädännön estämättä mahdollista maksaa paremmin todellista tehtävään käytettyä<br />
aikaa ja vastuuta vastaava palkkio. Palkattomuuden periaate on ollut suhteellista<br />
jo varsin pitkään. Jo vuoden 1948 kunnallislaissa (642/1948) <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
palkkioiden maksu oli mahdollistettu. Se oli myös käytäntö liki kaikissa kunnissa. 336<br />
Periaatteessa voimassa oleva kuntalaki (13.2 §:n 8. kohta, palkkiosääntö) mahdollistaisi<br />
myös kokoaikaisen <strong>luottamushenkilö</strong>n palkkaamisen. Turun kaupunki on<br />
334 Ensimmäinen uuden lain mahdollistama päätös lienee Asikkalan kunnan perusturvalautakunnan erottamispäätös,<br />
joka tehtiin 10.10.1995. KHO piti erottamispäätöksen voimassa, vaikka valituksessa vedottiin<br />
muun ohella siihen, että valtuuston luottamuksen menettämisen syynä ollut perusturvalautakunnan päätös<br />
oli tehty ennen kuntalain voimaantuloa (KHO 25.5.1997 T 1607). Ks. myös Kuntalain seurantatutkimus 1999,<br />
125-128.<br />
335 Esim. maalaiskuntien kunnallislain (27.11.1917) 12 §:ssä asiasta oli säädetty: ”Valtuutetut saavat korvausta<br />
toimestaan valtuuston harkinnan mukaan, kuitenkin vähintään viisi markkaa kokoukselta ja niin että palkkio<br />
kaikille valtuutetuille on samansuuruinen. Valtuusto harkitkoon myös, onko valtuutetuille maksettava korvausta<br />
matkakustannuksista ja kuinka paljon; älköön kuitenkaan maksettako enempää kuin yhden hevosen<br />
kyytiraha edestakaisin taikka, jos rautatietä tahi höyrylaivaa saattaa matkalla käyttää, kohtuullinen korvaus<br />
sen käyttämisestä.” - Ks. myös KM 1973:60, 314-318 (erillisselvitys).<br />
336 Valanta 2002, 328.<br />
105
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
tehnyt vuoden 2004 alussa päätöksen palkkauksen maksamisesta kokoaikaiselle kaupunginhallituksen<br />
puheenjohtajalle. 337<br />
Kokouspalkkioiden ja vuosikorvausten, samoin kuin ansionmenetyskorvausten<br />
kohdalla keskeisenä maksuperiaatteena on se, etteivät maksettavat korvaukset kata<br />
täysimääräisesti toimen hoitamisesta aiheutuneita todellisia kustannuksia. Tämän<br />
voidaan katsoa puhtaimmillaan henkivän ns. maallikkohallinnon ihannetta, jossa<br />
luottamuselintoimintaan motivoivat ulkoisia kannustimia enemmän työstä saatavat<br />
sisäiset palkkiot. Niinpä - kuten José Valanta osuvasti kuvaa - paikalliset kunnan<br />
asukkaiden edustajat elävät parlamentaarikkokollegoistaan poiketen edelleen politiikalle,<br />
eikä politiikasta. 338<br />
Luottamushenkilöille maksettavissa palkkioissa on suuria kuntakohtaisia eroja.<br />
Riittävällä tavalla ajan tasalla pidettävien palkkioiden ja korvausten merkitys <strong>luottamushenkilö</strong>työn<br />
turvaamiselle ei välttämättä kaikissa kunnissa ole itsestäänselvyys.<br />
Kokouspalkkiot ovat helposti populistisen keskustelun kohteena, jota lyhytnäköisesti<br />
myös kansalaisten kateuden tuntien paikalliset mediat lietsovat. 339 Toisaalta pidetään<br />
perusteltuna, että maksettavien palkkioiden suuruus julkistetaan. 340<br />
Perusperiaatteena tulisi pitää ruotsalaisten viralliskannanottojen mukaisesti sitä,<br />
ettei <strong>luottamushenkilö</strong> saa kokea taloudellisia tappioita hoitaessaan luottamustehtäväänsä.<br />
On tietysti selvää, että korvauksen perusteeksi voidaan ottaa vain todelliset<br />
ansionmenetykset tai kulut. 341 Menetettyjen tulojen ja aiheutuneiden menojen parempi<br />
kompensaatio lisäisi todennäköisesti kunnallispolitiikan legitimiteettiä, koska<br />
tällöin kaikille kuntalaisryhmille olisi helpompaa tai ylipäätään mahdollista ottaa<br />
vastaan kunnallisia luottamustoimia. 342<br />
337 Palkkion suuruus on 4 500 euroa kuukaudessa. Lisäksi puheenjohtajalle maksetaan kokouspalkkiot. Palkkio<br />
on rinnastettavissa määrältään pienehköjen kuntien kunnanjohtajien palkkaan.<br />
338 Valanta 2002, 334.<br />
339 Kuntien keskusjärjestö on kiitettävällä tavalla korostanut asian tärkeyttä. Esim. Suomen Kuntaliiton<br />
yleiskirjeessä 28/80/2004 korostetaan <strong>luottamushenkilö</strong>työn vaativuuden kasvua ja sen huomioon ottamista<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>palkkioista päätettäessä. Luottamushenkilöpalkkiot ovat olennainen osa toimintaedellytyksien<br />
turvaamista. Luottamushenkilötyöhön on tullut olennaisena lisänä uusia työskentelymuotoja, kuten<br />
seminaarit, iltakoulut ja erilaiset projektityöt. Luottamushenkilöpalkkioiden avulla on mahdollisuus turvata<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>ille riittävät ajankäytölliset edellytykset luottamustehtävän hoitamiseen, esim. lastenhoidon<br />
järjestämisellä luottamustehtävän hoidon ajaksi.<br />
340 Model initiatives package on public ethics at local level 2004, 16.<br />
341 KHO 1985 A II 30: Luottamushenkilö, joka teki ansiotyönään käännöstöitä sekä free lance -toimittajan työtä,<br />
oli tehnyt kunnallislain 21 §:n nojalla hakemuksen ansionmenetyksen korvaamisesta. <strong>Kunnan</strong> <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
palkkio- ja matkustussäännön 10 §:n 3 momentin mukaan <strong>luottamushenkilö</strong>n, joka teki ansio- tai<br />
muuta työtä olematta työsuhteessa taikka virka- tai muussa julkisoikeudellisessa toimisuhteessa, tuli esittää<br />
riittävä kirjallinen selvitys ansionmenetyksestään. Korvausta ei voitu suorittaa mahdollisesti saamatta jääneistä<br />
ansioista. Kun kysymyksessä oleva henkilö ei ollut selvittänyt, että hänelle oli aiheutunut luottamustoimistaan<br />
tosiasiallista ansionmenetystä, hänellä ei ollut oikeutta saada hakemaansa korvausta.<br />
342 SOU 2001:48, 173 ja 185 ja Valanta 2002, 335. - Asiaa koskevia esityksiä on eri aikoina tehty. Puoluerahoituskomitean<br />
v. 1979 jättämässä mietinnössä (KM 1979:47) ehdotettiin, että kunnallisen luottamustoimen<br />
hoitamisesta välittömästi aiheutuvat kohtuulliset kustannukset pitäisi saada vähentää valtion- ja kunnallisverotuksessa<br />
verohallituksen määräämin perustein samalla tapaa kuin kansanedustajan toimen hoitamisesta<br />
silloin sai vähentää.<br />
106
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Omavastuisuudella tarkoitetaan sitä, että <strong>luottamushenkilö</strong> vastaa omakohtaisesti<br />
siitä, miten hän hoitaa luottamustoimensa. Voidaan puhua oikeudellisesta ja poliittisesta<br />
vastuusta.<br />
Periaatteen sisältöön on kuitenkin merkitystä kunnallishallinnon politisoitumisella.<br />
Luottamushenkilö on tosiasiallisesti ja luottamuksen menettämisen uhalla sidottu<br />
puolueensa poliittisiin tavoitteisiin, periaatteisiin ja ohjelmiin. Niinpä tämän<br />
varmistamiseksi tärkeimmät kunnallisasiat käsitellään puolueen paikalliselinten<br />
kokouksissa, joiden päätöksiin puolueen edustajat luottamustoimissa ovat sidotut.<br />
Tästä sidonnaisuudesta on seurauksena, että edellä siteeratussa valtuutetun aseman<br />
luonnehdinnassa yhä selvemmin omantunnon paikalle astuu puolue, jolle <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
on tehtävä tili. 343<br />
Edellä on tarkasteltu <strong>luottamushenkilö</strong>iden virkavastuuta. Tällaisen virkavastuun<br />
rajojen määrittely on jossain määrin epämääräinen. On myös huomattava, että <strong>luottamushenkilö</strong>t<br />
<strong>–</strong> toisin kuin viranhaltijat 344 <strong>–</strong> eivät ole kurinpidollisessa vastuussa.<br />
Oikeuskirjallisuudessa on jossain määrin keskusteltu virkavastuun merkityksestä<br />
senkaltaisissa tapauksissa, joissa toimielin syyllistyy selviin lainvastaisuuksiin, esimerkiksi<br />
harkintavallan väärinkäyttöön tai oikeuskäytännön selvästi toimialan rajat<br />
ylittäviksi aiemmin toteamien päätösten tekemiseen. Pekka Viljanen on todennut,<br />
että periaatteellista oikeudellista estettä syytteiden nostamiselle ei ole aiemminkaan<br />
ollut. Syyksiluettavuusvaatimuksen täyttyminen yksittäisten henkilöiden kohdalla<br />
on tietysti toinen asia, missä suhteessa asiaan ei voine olla vaikuttamatta se, että luottamustoimeen<br />
valittaville ei yleensä ole asetettu mitään erityisiä pätevyysvaatimuksia.<br />
345 Viljanen katsoo uudistettujen rikoslain 40 luvun virka-aseman väärinkäyttörikossäännösten<br />
antavan mahdollisuuden puuttua rikosoikeudellisin keinoin myös<br />
harkintavallan väärinkäyttöön. Viljanen myöntää kyllä itsekin kyseisen kannan ongelmallisuuden:<br />
”Ei ole vaikeata arvata, että ajatus puuttumisesta kunnallishallinnossa tapahtuvaan harkintavallan<br />
väärinkäyttöön rikosoikeudellisin keinoin herättää laajalti vastustusta. Osaa vasta-argumenteista<br />
saattaisin pitää hyväksyttävinäkin. Omasta mielestäni rikosoikeudellisten keinojen tulisi olla vasta<br />
äärimmäisiä vaihtoehtoja.<br />
Mutta se, että hallinnollinen valitustie on osoittautunut jokseenkin tehottomaksi yksittäisten ihmisten<br />
oikeusturvan kannalta erittäin merkittävissä asioissa, riittää oikeutukseksi lainsäädännön<br />
mahdollistamalle tulkinnalle kriminalisoinnin ulottumisesta näihin tapauksiin. ---<br />
343 Pystynen 1977, 902.<br />
344 Voidaan tietysti katsoa, että viranhaltijoidenkaan kurinpidollisesta asemasta ei enää voitane puhua siinä<br />
mielessä kuin aikaisemmin. Asia on siirtynyt kunnan työnjohtovallan piiriin. Kenties kurinpidollisen vallan<br />
sijasta olisi korostettava sitä, että viranhaltijat ovat palvelussuhteessa kuntaan, kun puolestaan <strong>luottamushenkilö</strong>t<br />
eivät ole.<br />
345 Viljanen 1990, 340.<br />
107
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Edes yleisillä vaaleilla valittujen <strong>luottamushenkilö</strong>iden osalta ei nähdäkseni pelkkä vastuu valitsijoille<br />
riitä. Harkintavallan väärinkäyttöhän tapahtuu usein nimenomaan oman äänestäjäkunnan<br />
tai siihen lukeutuvan yksittäisen henkilön eduksi. Epäiltyjen väärinkäytösten viralliseksi selvittämiseksi<br />
ei sitä paitsi ole käytettävissä muuta menettelyä kuin virkasyyteprosessi. Jollei sitä käytetä,<br />
kaikki epäilykset torjutaan, kuten käytännössä voidaan lähes jokaisen tapauksen kohdalla todeta,<br />
väitteillä poliittisesta ajojahdista.” 346<br />
Viljasen esittämä vaatimus virkasyyteprosessin käynnistämisestä myös toimialan<br />
rajat ylittävien tai harkintavallan väärinkäytön sisältävien päätösten johdosta ei ole<br />
saavuttanut hyväksyntää. 347 Tällä perusteella tehdyt, hallintolainkäytössä laittomiksi<br />
todetut päätökset pelkästään kumotaan. <strong>Kunnan</strong> viranomaisen päätöksen lainvastaiseksi<br />
toteaminen ei sinänsä merkitse sitä, että lainvastaisen päätöksen tehnyt viranomainen<br />
olisi syyllistynyt rikokseen. Tällainen lainvastaisen päätöksen tekeminen ja<br />
sen täytäntöönpaneminenkaan eivät vielä ole rikoksia. Hallinto-oikeudellinen lainvastaisuus<br />
ei vielä ole rikosoikeudellista laittomuutta. 348<br />
Valtuutettua ja muuta <strong>luottamushenkilö</strong>ä koskevat virkarikokset ovat RL 40 luvun<br />
mukaisesti lahjuksen ottaminen (1-3 §), virkasalaisuuden rikkominen (5 §), asiakirjan<br />
luvaton paljastaminen (6 §), virka-aseman väärinkäyttäminen (7-9 §) ja virkavelvollisuuden<br />
rikkominen (10 ja 11 §).<br />
Luottamushenkilöllä on myös taloudellinen vastuu (vahingonkorvausvastuu) virheellisen<br />
menettelyn kunnalle tai ulkopuoliselle aiheuttamastaan vahingosta. Korvaus<br />
määräytyy vahingonkorvauslain (412/1974) mukaan. Lain 4-luvun 2.4 §:n mukaan<br />
julkisyhteisön <strong>luottamushenkilö</strong>n luottamustoimessaan aiheuttaman vahingon korvaamiseen<br />
sovelletaan 1 §:ssä säädettyjä perusteita (työntekijää koskevia). Sanotun<br />
lainkohdan mukaan vahingosta, jonka työntekijä työssään virheellään tai laiminlyönnillään<br />
aiheuttaa, hän on velvollinen korvaamaan määrän, joka harkitaan kohtuulliseksi<br />
ottamalla huomioon vahingon suuruus, teon laatu, vahingon aiheuttajan<br />
asema, vahingon kärsineen tarve sekä muut olosuhteet. Jos työntekijän viaksi jää vain<br />
lievä tuottamus, ei vahingonkorvausta ole tuomittava. Jos vahinko on aiheutettu tahallisesti,<br />
on täysi korvaus tuomittava, jollei erityisistä syistä harkita kohtuulliseksi<br />
alentaa korvausta.<br />
Vastuu on sama viranhaltijoiden kanssa. Vahingonkorvausvastuun sääntelyyn ei<br />
nykyisessä muodossa ole juuri huomauttamista. Sääntelyä voidaan pitää Euroopan<br />
neuvoston antaman suosituksen mukaisena. 349 Suosituksessa todetaan yhtenä keskeisenä<br />
periaatteena se, että toimenpiteet vaaleilla valittuja <strong>luottamushenkilö</strong>itä vastaan<br />
ovat poissuljettuja tapauksissa, joissa he ovat toimineet hyvässä uskossa. Edelleen pidetään<br />
periaatteena sitä, että <strong>luottamushenkilö</strong>n taloudellisen vastuun aiheutetusta<br />
346 Viljanen 1990, 350.<br />
347 Ks. esim. Helsingin ns. metro-oikeudenkäynnin asiantuntijalausunnot, siteeraus Ilaskivi 1983, 122-125.<br />
348 Holopainen 1990, 18.<br />
349 Recommendation No. R (99) 8 of the Committee of Ministers to member states on the financial liability of<br />
local elected representatives for the acts or omissions in the course of their duties (17.3.1999).<br />
108
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
vahingosta kuntaa kohtaan tulee yleensä rajoittua vain vakaviin huolimattomuustapauksiin<br />
tai tahallisiin epärehellisiin tarkoituksiin. Mielenkiintoista on, että suosituksessa<br />
yhtenä keinona välttää virheitä ja niistä aiheutuvia vastuita pidetään jäsenvaltioille<br />
osoitettua suositusta sen lainsäädännön selkeyttämisestä ja vähentämisestä,<br />
jonka <strong>luottamushenkilö</strong>t joutuvat tuntemaan.<br />
Ilmaisuvapaus on luonnollinen ilmaus <strong>luottamushenkilö</strong>n asemasta kunnan asukkaiden<br />
edustajana. Ilmaisuvapauteen kuuluu paitsi oikeus kokouksessa tuoda näkemyksensä<br />
käsiteltävinä oleviin asioihin, myös aloiteoikeus 350 eli oikeus nostaa esille<br />
niitä asioita, joita hän pitää tärkeinä. Perusongelma tässä ilmaisuvapauden käyttämisessä<br />
on toisaalla tarkasteltu kysymys poliittisen agendan muotoiluoikeudesta:<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>elimille päätettäviksi tulevat asiat kulkevat viranhaltijaesittelyn<br />
kautta.<br />
Ilmaisuvapauden ala on noussut vasta viime aikoina keskeiseksi <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
aseman mukaiseksi oikeudeksi. Se on ajankohtaistunut tavallaan tämän oikeuden<br />
rajoittamista koskevista yksittäistapauksista. Valtuutetuille kuuluvaa puheoikeutta<br />
on yritetty rajoittaa kuntien hyväksymissä valtuuston työjärjestyksissä siten, että<br />
olisi estetty liian pitkiksi katsottavien puheenvuorojen käyttö. Tällaiset rajoitukset<br />
ovat kuitenkin jo perustuslaissa turvatun perusoikeuden, sananvapauden vastaisia.<br />
Yksi tärkeimmistä perusoikeuksien demokraattisista funktioista on poliittisen prosessin<br />
vapauden ja avoimuuden takaaminen. 351 Niinpä perusoikeuden ytimeen - kuten<br />
sananvapauteen - ulottuvaa rajoitusta ei voida tehdä tavallisella lailla, kunnan hyväksymästä<br />
työjärjestyksestä puhumattakaan. Tällainen kanta ilmenee myös KHO:n<br />
ratkaisusta (9.2.2000 T 248).<br />
Turun kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt valtuuston työjärjestyksen, johon sisältyi muun muassa<br />
seuraavansisältöinen 18 §:<br />
”Puheenvuoron saaneen on puhuttava puhujakorokkeelta. Vastauspuheenvuorot sekä muutkin<br />
enintään kaksi minuuttia kestävät puheenvuorot saa kuitenkin esittää paikallaan seisoen.<br />
Puhujan on pyrittävä esittämään asiansa lyhyesti ja hänen on pysyttävä käsiteltävänä olevassa asiassa.<br />
Jos hän tästä poikkeaa tai käyttää loukkaavaa tai muutoin sopimatonta sanontaa tai puhetapaa<br />
tai tarkoituksella pidentää asian käsittelyä esimerkiksi toistamalla tässä mielessä sitä, mitä kokousasiakirjoissa<br />
tai aikaisemmissa puheenvuoroissa on esitetty tai puhumalla muutoin siten, että<br />
tämä voidaan tulkita asian käsittelyn tahalliseksi pitkittämiseksi, puheenjohtajan on muistutettava<br />
puhujaa tämän velvollisuudesta. Jos puhuja ei noudata muistutusta, puheenjohtajan on kiellettävä<br />
puhujaa jatkamasta puhettaan.”<br />
350 Ruotsissa asiasta on säädetty suoraan laissa, kunnallislain 4:16 (valtuutetun oikeus), 4:17 (lautakunnan<br />
jäsenen oikeus) ja 4:18 (varajäsenen oikeus). Ks. myös Häggroth - Peterson 2002, 61. Suomessa tämä oikeus<br />
on normeerattu vain johtosääntötasolla. Asia on luonnollisesti itsestäänselvyys <strong>luottamushenkilö</strong>n aseman<br />
perusteella (Harjula - Prättälä 2004, 190).<br />
351 Isensee - Kirchhoff 2004, 518.<br />
109
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Korkein hallinto-oikeus totesi muun muassa seuraavan: ”Näin ollen, kun otetaan huomioon Hallitusmuodon<br />
10 §:n 1 momentin säännös tarkempien säännösten sananvapauden käyttämisestä antamisesta<br />
lailla, ei kaupunginvaltuusto ole voinut työjärjestyksellä määrätä valtuutetun puheoikeuden<br />
käyttämisestä siten kuin työjärjestyksen 18 §:n nyt kysymyksessä olevassa kohdassa määrätään.”<br />
Hallituksen esityksessä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE<br />
309/1993 vp) korostettiin, että ydinajatukseltaan sananvapautta voidaan pitää poliittisena<br />
perusoikeutena. Sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on taata kansanvaltaisen<br />
yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen<br />
keskustelu ja mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin. 352 Nyt voimassa olevassa<br />
perustuslaissa sananvapaus on turvattu samansisältöisenä, minä se hyväksyttiin vuonna<br />
1995 voimaan tulleeseen Hallitusmuodon uuteen perusoikeuslukuun (perustuslain 12 §).<br />
Kyseisestä KHO:n päätöksestä on vedettävissä yksiselitteinen johtopäätös: ilmaisuvapaus<br />
on vahva oikeus ja voitava taata kaikissa tilanteissa, erityisesti sellaisessa<br />
edustuksellisessa elimessä kuin valtuustossa. 353 Ratkaisu on johdonmukainen aiemman<br />
tulkinnan kanssa. Sen mukaisesti on katsottu, ettei valtuuston puheenjohtajalla<br />
ole oikeutta rajoittaa puheenvuorojen käyttöä. Tämä on koskenut sekä puheenvuorojen<br />
määrää että aikaa. Sen sijaan puheenjohtaja on voinut ja hänen on tullutkin valvoa<br />
sitä, että puheenvuoron käyttäjä pysyy asiassa. 354<br />
KHO:n ratkaisusta (9.2.2000 T 248) ilmenevä kanta on myös yhdenmukainen<br />
toisaalla esille nostetun valtuuston parlamenttiluonteen kanssa. Sen mukaisesti valtuusto<br />
on kuntalaisten edustusto, ”kuntaparlamentti”, ei pelkkä hallinto-orgaani. Jo<br />
edustustoluonteesta lähtevä perusvaatimus on, että jäsenten edustaessaan kunnan<br />
asukkaita on voitava puheenvuoroissaan nostaa esille niitä asioita, joita he kulloinkin<br />
pitävät tärkeinä. Tämä on voitava tehdä myös siinä laajuudessa, mitä asian asianmukainen<br />
esittäminen kulloinkin edellyttää.<br />
Kuntalakia muutettiin vuonna 2002 lisäämällä siihen uusi 15 a § kokouksen johtamisesta<br />
ja valtuutettujen puheenvuoroista. Lainkohdan 2. momentti sisältää valtuutetun<br />
puheoikeutta koskevan perussäännöksen: ”Valtuutetulla on puheoikeus käsiteltävänä<br />
olevassa asiassa.---” Kuntalakiin ei aiemmin sisältynyt suoraan säännöstä<br />
valtuutetun puheoikeudesta. Ilmaisuvapauden kannalta keskeinen lainsäätäjän ratkaisu<br />
sisältyy lainkohdan 3. momenttiin:<br />
”Valtuuston työjärjestyksessä tai muussa johtosäännössä voidaan antaa kokouksen<br />
kulun turvaamiseksi tarpeellisia määräyksiä valtuutettujen puheenvuorojen pituudesta<br />
yksittäisissä asioissa.”<br />
Perustuslakivaliokunta tarkasteli edellä olevaa säännöstä koskevaa ehdotusta yhdestä<br />
rajatusta näkökulmasta: mahdollisten ”maratonpuhujien” aiheuttaman kokoustyöskentelyn<br />
pitkittymisen kannalta:<br />
352 Nieminen 2000, 623.<br />
353 Ks. sen esittelyä myös Hägglund 2000, 34-35.<br />
354 KHO 20.12.1951 T 6574, Pöyhönen 1983, 43.<br />
110
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
”Edustuksellisen kansanvallan toimivuuden tärkeäksi edellytykseksi kuntatasolla saattaa joissakin<br />
tapauksissa muodostua, että valtuutettujen puheoikeuteen voidaan puuttua rajoittavasti. Syynä<br />
tällaiseen tilanteeseen voi keskeisimmin olla se, että jotkut valtuutetut käyttävät puheoikeuttaan<br />
niin laajasti ja sellaisin tavoin, että toiset eivät pysty käyttämään puheoikeuttaan, kun otetaan huomioon<br />
esimerkiksi valtuuston kokoukseen käytettävissä oleva aika ja valtuutetun tehtävän hoitaminen<br />
yleensä luottamustehtävänä, siis muutoin kuin päätoimena. Edustuksellinen kansanvalta<br />
ei tällöin toteudu tasapainoisesti. Tällaisessa tilanteessa valiokunnan käsityksen mukaan perustuslain<br />
2 §:ään kirjatusta demokratiaperiaatteesta syntyy oikeutus rajoittaa valtuutettujen puheoikeutta.<br />
Samaan päätelmään johtaa kunnallisen itsehallinnon perustuslaillisiin perusteisiin lukeutuva<br />
vaatimus kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuuden turvaamisesta. Näihin seikkoihin<br />
pohjautuva puheoikeuden rajoittaminen muodostaa hyväksyttävän rajoitusperusteen myös<br />
perustuslain sananvapaussäännösten näkökulmasta.” 355<br />
Asiassa olisi ollut tietysti mahdollista valita myös toinen näkökulma. Jo hallituksen<br />
esityksessä (HE 46/2001 vp) todettiin ehdotetun sääntelyn ongelmallisuus sananvapauden<br />
ja sen käytön rajoittamisen suhteen. Jo voimassa olleen kuntalain 15 §:n<br />
mukaan voitiin valtuuston työjärjestyksessä antaa määräyksiä muun muassa valtuuston<br />
toiminnasta. Tämä oikeus sisälsi kiistatta oikeuden antaa määräyksiä puheenvuorojen<br />
teknisestä käyttämisestä ja esimerkiksi puheenvuorojärjestyksestä (kuten<br />
hallituksen esityksessä todettiin). Näiden määräysten perusteella kokouksen asianmukaisen<br />
kulun turvaaminen oli varsin pitkälle mahdollista.<br />
Perusteluissa mainittu rajoitus, jonka mukaan työjärjestyksen määräykset eivät<br />
saa estää valtuutettuja ilmaisemasta kantaansa käsiteltävään asiaan, ei sellaisenaan<br />
näy ehdotetun (ja säädetyn) lain sanamuodosta. Esimerkiksi tiukat minuuttirajoitukset<br />
puheenvuorojen keston suhteen voivat estää riittävän monipuolisen ja perustellun<br />
mielipiteen ilmaisun toteutumisen, varsinkin kun valtuustossa kyse on maallikoista,<br />
ei ammattipoliitikoista. On myös syytä muistuttaa, että Euroopan paikallisen itsehallinnon<br />
peruskirjan 7-artiklan mukaan kunnan luottamustehtäviin valittujen tulee<br />
voida vapaasti hoitaa tehtäväänsä.<br />
Uusi säännös antaa kunnalliselle itsehallinnolle ja ennen muuta kansalaisille väärän<br />
signaalin. Ongelma valtuustoissa on ollut ennemminkin toisensuuntainen: keskustelua<br />
on ollut liian vähän, valtuustot ovat ”siunanneet” hallinnon toimenpiteet ja ehdotukset,<br />
eikä avointa, yhteiskuntapolitiikan ja arvovaraisten ratkaisujen vaihtoehtojen arviointia<br />
valtuustoissa ole juuri suoritettu. Jo valtuuston edustustoluonne edellyttää, että sen jäsenillä<br />
on oikeus käyttää puheenvuoronsa siinä laajuudessa (ja vaikka ”rönsyillenkin”) kuin he<br />
kulloinkin katsovat viisasta olevan. 356 On tietysti muistettava, että valtuutettua puheenvuorojen<br />
käyttämisessäkin koskee asiassa pysymisvaatimuksen ohella arvokkuusvaatimus.<br />
355 PeVL 23/2001 vp - HE 46/2001 vp. - Ks. näin myös KHO 2.3.2004/433: Valtuusto oli muuttanut työjärjestystään<br />
muun ohella siten, että kokouksen sujuvan kulun turvaamiseksi puheenjohtajalla on oikeus yksittäisessä<br />
asiassa rajoittaa valtuutettujen puheenvuorojen pituutta niin, että ryhmäpuheenvuoro voi kestää 10 minuuttia<br />
ja muu puheenvuoro 5 minuuttia. Valtuuston päätös työjärjestyksen muuttamisesta edellä mainitulla<br />
tavalla ei ollut lainvastainen.<br />
356 Vrt. kansanedustajien puhevapaus: ”Kansanedustajalla on eduskunnassa oikeus vapaasti puhua kaikista<br />
keskusteltavana olevista asioista sekä niiden käsittelystä.” (Perustuslain 31 §)<br />
111
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Olennaista tietysti on, että puheenvuorojen rajoittaminen uuden säännöksen perusteella<br />
jää kuntien itsensä päätettäväksi työjärjestysten muodossa. Kaikissa kunnissa<br />
ei nimittäin ole tarvetta puheenvuorojen pituuden rajoittamiseen. Lainmuutosta<br />
voikin luonnehtia lähinnä yhden kaupungin kunnallispoliittisen ongelman lainsäädännölliseksi<br />
ratkaisuksi. 357 Kunnallisen itsehallinnonkin näkökulmasta asia oli perusteltua<br />
jättää kunnan omaan harkintaan. On selvää, että jos työjärjestys sisältää minuuttimääräisen<br />
rajoituksen puheenvuoron pituuteen, puhujan on puheenjohtajan<br />
kehotuksesta määräystä noudatettava. 358 Mutta yhtä selvää on, että asetettu rajoitus<br />
ei voi olla niin ahdas, että se estää valtuutettua esittämästä näkemystään ja sen edellyttämiä<br />
perusteluja. <strong>Kunnan</strong> päättäessä työjärjestyksessä aikarajoituksesta on kunnioitettava<br />
tärkeää demokratiaperiaatteen hyvettä, joka juuri puheoikeuden kautta<br />
saa toteutuksensa. 359<br />
Ilmaisuvapaudella on myös muita ulottuvuuksia kuin valtuutetun oikeus puheenvuorojen<br />
käyttöön kokouksissa. Luottamushenkilö on myös oman yhteiskunnallisen<br />
näkemyksen omaava <strong>poliitikko</strong>, jonka tehtävänä on tuoda yhteiskunnallisen näkemyksensä<br />
mukaista vaikutusta kunnallispolitiikkaan. Tämä oikeus liittyy läheisesti<br />
ilmaisuvapauteen, <strong>luottamushenkilö</strong>n oikeuteen ottaa kantaa julkisuudessa kunnan<br />
asioihin. Tämä ilmaisuvapauden käyttö ei voi tietenkään rajoittua jälkikäteen tapahtuvaan<br />
tehtyjen päätösten perusteiden selittämiseen. Avoimessa yhteiskunnassa ja<br />
erityisesti kunnan asukkaiden vastuulla olevassa kunnallishallinnossa jo ennen päätöksentekoa<br />
tapahtuvalla keskustelulla on olennainen merkitys. Luottamushenkilöt<br />
ovat parhaiten selvillä eri vaihtoehdoista ja niiden keskinäisestä edullisuudesta tai<br />
haitallisuudesta, samoin kuin tehtävän päätöksen mahdollisista seuraamuksista ja<br />
vaikutuksista. Myös kuntalain 29 §:ssä korostetaan tiedottamista vireillä olevista asioista.<br />
360 Näin ollen <strong>luottamushenkilö</strong>illä on paitsi oikeus, myös velvollisuus riittävästä<br />
julkisuudesta huolehtimiseen. Erityisesti tämä vaatimus kohdistuu lautakuntien<br />
puheenjohtajiin.<br />
357 Kuten Suomen Kuntaliiton perustuslakivaliokunnalle antamassa lausunnossa (8.5.2001) todettiin, ei<br />
kaikissa kunnissa ole tarvetta puheenvuorojen pituuden rajoittamiseen.<br />
358 KHO 2005:58: Valtuutettu oli useasti ylittänyt valtuutettujen puheenvuorojen pituudelle työjärjestyksessä<br />
määrätyn ajan (ryhmäpuheenvuoro 10 minuuttia ja muu puheenvuoro 5 minuuttia) sekä puheenjohtajan kiellosta<br />
huolimatta jatkanut puhettaan. <strong>Kunnan</strong>valtuusto oli päättänyt tehdä asiasta rikosilmoituksen ja pidättää<br />
valtuutetun luottamustoimistaan tutkimuksen ajaksi sekä panna päätöksen täytäntöön heti. Kihlakunnansyyttäjä<br />
oli sittemmin päättänyt, että asiassa ei toimiteta esitutkintaa. Valtuutetun voitiin katsoa menetelleen<br />
valtuutetulle kuuluvien velvollisuuksien vastaisesti, kun hän oli jättänyt noudattamatta valtuuston työjärjestykseen<br />
perustuvia valtuuston puheenjohtajan kieltoja jatkaa puheenvuorojaan. Valtuuston puheenjohtaja oli<br />
siten voinut määrätä valtuutetun poistettavaksi valtuuston kokouksesta. Kuntalain 15 a §:n 1 momentissa on<br />
säädetty niistä keinoista, joilla valtuuston puheenjohtaja voi puuttua valtuutetun kokouksen kulkua häiritsevään<br />
käytökseen. Valtuutetun toimintaa ei voitu rajoittaa tätä enempää. Pidättäessään valtuutetun luottamustoimestaan<br />
valtuusto oli siten ylittänyt toimivaltansa. <strong>Kunnan</strong>valtuuston päätös on tältä osin lainvastainen.<br />
359 Oster 2002, 73.<br />
360 Harjula - Prättälä 2004, 259, ks. myös julkisuuslain 19 §.<br />
112
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Tietyn ongelman tässä muodostaa kuitenkin ilmaisuvapauden rajanveto suhteessa<br />
päätöksenteon objektiivisuuteen ja puolueettomuuteen. 361<br />
Luottamushenkilölle kunnan asukkaiden edustajana kuuluu oikeus tuoda esille<br />
kannanottojaan julkisuudessa. Kunnalliseen toimintaan liittyy olennaisena osana<br />
julkisuus ja tiedottaminen, mitä kuntalain 29 § edellyttää. Tällainen rooliin kuuluva<br />
toiminta ei voi tehdä häntä esteelliseksi käsittelemään asiaa kunnan elimessä, kun<br />
muistetaan myös perustuslain 12.1 §:ssä turvattu sananvapaus. Täysin ongelmaton<br />
tällainen vaatimus kylläkään ei ole. Uuteen hallintolakiin on otettu säännös hallinnon<br />
oikeusperiaatteista (6 §). Sen mukaan viranomaisten toimien on oltava puolueettomia.<br />
Hallintolain tulkinta velvoittaa ottamaan kunnallisen <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
ennakkoasenteen entistä selkeämmin huomioon puolueettomuutta vaarantavana<br />
seikkana. Puolueettomuus lausunnonantamisen ja ennakkokäsityksen ilmaisun yhteydessä<br />
voi vaarantua erityisesti silloin, kun lausunnolla on poikkeuksellisen suuri<br />
merkitys asiassa ja <strong>luottamushenkilö</strong> on vaikuttanut ratkaisevasti asian sisältöön. 362<br />
Olennaista on siis myös se, miltä asia ns. suuren yleisön silmissä näyttää.<br />
Luottamustoimen hoitamisen keskeinen edellytys - ja <strong>luottamushenkilö</strong>n oikeus<br />
- on oikeus riittävään tiedonsaantiin. Nykyaikaisen tiedonvälityksen ja paperimäärän<br />
vallitessa tietysti tätä pidetään itsestään selvyytenä. Tämä oikeus ei sellaisenaan liene<br />
ongelma: kuntalain 43 §:ssä säädetään <strong>luottamushenkilö</strong>n oikeudesta tarvittaviin<br />
tietoihin:<br />
”Luottamushenkilöllä on oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja,<br />
joita hän toimessaan pitää tarpeellisina, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu.”<br />
Kuntalain 74 §:ssä on tarkastuslautakuntaa ja tilintarkastajaa koskeva tietojensaantioikeus, joka<br />
on laajempi kuin muiden <strong>luottamushenkilö</strong>iden kohdalla. Tarkastuslautakunnalla ja tilintarkastajalla<br />
on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja<br />
nähtäväkseen asiakirjoja, joita tarkastuslautakunta tai tilintarkastaja pitää tarpeellisina tarkastustehtävän<br />
hoitamiseksi.<br />
Yhtiöittämisen tiedonsaannille tuottamien ongelmien välttämiseksi kuntalaissa säädetään myös<br />
kuntakonsernin osia koskevasta tiedottamisesta. Kuntalain 29.2 §:n mukaisesti kunnan on sopi-<br />
361 KHO 2004:16: <strong>Kunnan</strong> ympäristönsuojeluviranomaisena toimivan lupa- ja valvontajaoston puheenjohtajan<br />
mahdollinen esteellisyys käsitellä ja ratkaista jaostossa vireillä oleva kallionlouhintaa ja louheen murskausta<br />
koskeva ympäristölupahakemus oli arvioitava hallintomenettelylain (598/1982) nojalla. Se seikka, että<br />
jaoston puheenjohtaja oli sanomalehtihaastattelussa selvittänyt toimittajalle vireillä olevan ympäristölupahakemuksen<br />
mukaisen louhinta- ja murskaushankkeen taustaa, aikaisempia vaiheita ja hankkeen sallittavuutta<br />
alueella voimassa olevan yleiskaavan kannalta sekä omia arvioitaan hankkeen hyväksyttävyydestä, ei tehnyt<br />
puheenjohtajaa hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetuin tavoin ennakkoasenteen perusteella<br />
esteelliseksi sittemmin osallistumaan louhinta- ja murskaushanketta koskevan ympäristölupa-asian<br />
käsittelyyn ja ratkaisemiseen lupa- ja valvontajaostossa. Kun hallinto-oikeudella oli ollut jaoston puheenjohtajan<br />
ennakkokäsityksen varaisesta esteellisyydestä toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia<br />
palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi niiden vielä ratkaisematta olevien ympäristölupavalitusten<br />
ratkaisemista varten, mitkä toiminnan harjoittaja ja ympäristön asukkaat olivat jaoston lupapäätöksestä<br />
hallinto-oikeudelle tehneet.<br />
362 Sutela 2004, 64.<br />
113
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
vin tavoin tiedotettava asukkailleen yhteisön tai säätiön toiminnasta, milloin kunnan tehtävä on<br />
annettu yhteisön tai säätiön hoidettavaksi. Säännöksellä on tärkeä merkitys myös <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
kannalta, koska julkisuus ei yksityisoikeudellisissa yhteisöissä toteudu samalla tavoin kuin<br />
varsinaisessa kunnan hallinto-organisaatiossa. Samaa tavoitetta palvelee myös kuntalain 68.3 §:n<br />
mukaisen konsernitaseen laatimisvelvollisuus. Konsernitase liitetietoineen antaa kuvan kuntakonserniin<br />
kuuluvien yhteisöjen vastuusitoumuksista. Silti toiminnan yksityiskohtien osalta esimerkiksi<br />
valtuutetun tiedonsaanti jää riippumaan kunnan ja ao. yhteisön tiedottamishalukkuudesta<br />
julkisuussäännösten sallimissa rajoissa. 363<br />
Ongelma on enemmänkin tiedon hallinnallinen ja sen analysoiminen harkintaa<br />
ja päätöksentekoa varten. Tässä on tietysti esittelijällä keskeinen tehtävä. Mutta <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
on myös kyettävä kyseenalaistamaan tehtyjä esityksiä ja valmistelua.<br />
Ilman omakohtaista analyyttista ja tietyssä määrin kriittistä kokousaineistoon perehtymistä<br />
tämä ei ole mahdollista.<br />
Hyvän esimerkin tiedonhallinnallisesta vaikeudesta tarjoaa kunnan talousinformaatio.<br />
Kuntalailla siirryttiin aiemmasta hallinnollisesta kirjanpidosta liikekirjanpitoon<br />
vuodesta 1997 lähtien. Muutoksen valmistelussa yhtenä perusteena pidettiin<br />
sitä, että kirjanpitolain mukainen kirjanpito on useimmille kunnan päättäjille ja kuntalaisille<br />
tunnetumpi kuin hallinnollinen kirjanpito. Muutoksen nähtiin myös selkeyttävän<br />
kunnan talouden arviointia. 364 Tavoitteen toteutumisen suhteen voidaan<br />
esittää tiettyjä varauksia.<br />
Tiedonsaantioikeuden vastineena on tietty luottamuksellisuuden ja vaitiolon vaatimus.<br />
Salaisten tietojen osalta tämä perustuu suoraan lakiin (viranomaisten toiminnan julkisuudesta<br />
annetun lain 23 §). Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa ei saa<br />
paljastaa senkään jälkeen, kun toiminta <strong>luottamushenkilö</strong>nä on päättynyt. Suljetussa<br />
toimielimessä (kunnanhallituksessa, lautakunnissa ja johtokunnissa tai vastaavissa)<br />
pidettyjen keskustelujen luottamuksellisuus on usein esille nouseva ongelma. Missä<br />
määrin keskusteluja on luvallista, salaisuussäännökset huomioon ottaen, tuoda julkisuuteen?<br />
Rajanveto on tietysti tässä suhteessa ongelmallista. Mutta on muistettava,<br />
että toimielimen kokouksen suljetuksi määräämisen tarkoituksena on mahdollistaa<br />
luottamuksellisten keskustelujen käyminen ja avoimen mielipiteenvaihdon toteutuminen.<br />
On hyvää kokouskäytäntöä ja muita <strong>luottamushenkilö</strong>kollegoja kohtaan<br />
osoitettavaa lojaaliutta säilyttää luottamuksellisten keskustelujen sisältö - mahdollisia<br />
yleispiirteisiä kuvauksia lukuun ottamatta - poissa julkisuudesta.<br />
363 KHO 1987 A 3: Helsingin kaupungin liikennelaitoksen harjoittama liikennevälineiden ja metroasemien<br />
mainospaikkojen vuokraus oli sellaista liiketoimintaa, jota tarkoitettiin eräitä poikkeuksia yleisten asiakirjain<br />
julkisuudesta sisältävän asetuksen 1 §:n 1 momentin 8 kohdassa. Vuokrauksiin liittyvät asiakirjat oli näin ollen<br />
sanotun asetuksenkohdan nojalla pidettävä salassa liikennelaitoksen lautakunnan päättämässä laajuudessa.<br />
- Vaikuttaisi perustellulta säätää kuntalaissa valtuuston tiedonannon parantamisesta kuntien yksityisoikeudellisen<br />
toiminnan laajentumisen seurauksena. Nykytilanteessa valtuustoilla on informaatiovaje siitä toiminnasta,<br />
jota yksityisoikeudellisessa muodossa harjoitetaan. Perusteltua olisi vaatia vuosittaista yksityiskohtaista<br />
”osallisuuskertomusta”, kertomusta kunnan osallistumisesta yksityisoikeudellisessa muodossa toteutettuun<br />
toimintaan. Esimerkiksi Saksan osavaltioiden kunnallislakeihin on viime vuosina sisällytetty vaatimukset<br />
yksityiskohtaisten kertomusten laadintavelvollisuudesta (esim. Sachsenin kunnallislain 99 §).<br />
364 KM 1993:33, 26 ja 282.<br />
114
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Vaitiolovelvollisuutta on laajennettu äskettäin koskemaan myös sellaisia hallinnon<br />
ulkopuolisia henkilöitä, jotka saavat salassapitosäännösten harkintarajojen<br />
puitteissa ja painavan yleisen edun vuoksi tietoja, jotka ovat muutoin salassa pidettäviä<br />
(lait viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain sekä kuntalain 50 §:<br />
n muuttamisesta) 365 . Eduskunnan hallintovaliokunta totesi muutoksen säätämisen<br />
yhteydessä, että hallituksen esityksen perusteluissa korostuu ehdotetun sääntelyn<br />
merkitys etenkin poliittisen toiminnan kannalta. Sääntelyllä on kuitenkin merkitystä<br />
muissakin tilanteissa. Esimerkiksi väestönsuojeluasioissa ja poikkeusoloihin varautumista<br />
koskevissa asioissa tietoja voi olla tarpeen antaa hallinnon ulkopuolisille. Valiokunta<br />
korosti lisäksi, ettei ehdotettu sääntely koske lainkaan niitä tapauksia, joissa<br />
on kyse ehdottomasta salassapitovelvollisuudesta. 366<br />
365 Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain muuttamisesta 495/2005 23 §.<br />
366 HE 20/2005 vp. ja HaVM 9/2005 vp.<br />
115
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
13. LUOTTAMUSHENKILÖN<br />
KÄYTTÄYTYMISELLE<br />
ASETETTAVAT VAATIMUKSET<br />
13.1. Miksi vaatimukset hyvästä hallinnosta ovat<br />
nousseet tärkeiksi?<br />
Oikeudellisina merkkeinä tästä voidaan pitää ainakin seuraavia syitä:<br />
- EU:n perusoikeuskirjan laatiminen (Nizzan sopimuksessa poliittisena julkilausumana<br />
ja nyt uuteen perustuslailliseen sopimukseen sisällytettävänä oikeudelliset<br />
vaikutukset omaavana)<br />
- EU:n valkoinen kirja hyvästä hallinnosta 2001 (taustalla viisi poliittista periaatetta:<br />
avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus) 367<br />
- Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6-artikla: oikeussuojaa antavan viranomaistoiminnan<br />
on oltava myös ulkonaisesti uskottavaa (ko. periaate on heijastunut myös<br />
hallintomenettelyyn vaatimuksena viranomaistoiminnan puolueettomuudesta ja<br />
uskottavuudesta) 368<br />
- Suomen perustuslain 21 §: ”Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada<br />
perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin<br />
ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.”<br />
- Hallintolaki tuli voimaan vuoden 2004 alusta (korvaten vuodelta 1982 olevan<br />
hallintomenettelylain): lain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa<br />
sekä oikeusturvaa hallintoasioissa, samoin kuin edistää palvelujen laatua ja<br />
tuloksellisuutta<br />
- Perusoikeusmyönteinen tulkinta (muun muassa eduskunnan perustuslakivaliokunnan<br />
lausuma edellytys hallintoharkinnan käyttämiselle)<br />
- Eettisten periaatteiden huomioonottamisen vaatimus (Euroopan neuvoston taholta<br />
annetut suositukset)<br />
367 Valkoisessa kirjassa asetetaan myös alue- ja paikallishallinnon päättäjille vastuuta: ”Muutoksen toteuttaminen<br />
vaatii yhteistyötä sekä muilta toimielimiltä että nykyisten ja tulevien jäsenvaltioiden keskus-, alue- ja<br />
paikallishallinnolta ja kansalaisyhteiskunnalta, jotka ovat valkoisen kirjan tärkeimmät kohderyhmät. Niiden<br />
sitoutuminen EU:n hallintotavan uudistamiseen on ratkaisevan tärkeää kansalaisten luottamuksen palauttamiseksi<br />
ennen toimielinuudistuksen seuraavaa kierrosta. Tässä yhteydessä keskeisessä asemassa ovat eri tasoilla<br />
toimivat vaaleilla valitut <strong>luottamushenkilö</strong>t, etenkin jäsenvaltioissa.” KOM (2001) 428. Ks. myös Alueiden<br />
komitean tiedonanto aiheesta Kansalaisläheisyys (CdR 436/2000 fin): ”Kansalaisläheisen toiminnan avulla<br />
voidaan luoda demokraattinen legitiimiys, jonka saavuttamiseksi avoimuus on yksi keino. Tavoite voidaan<br />
saavuttaa lujittamalla edustuksellista demokratiaa ja sen valvontakapasiteettia sekä antamalla mahdollisuudet<br />
osallistuvan demokratian täytäntöönpanoon. Kansalaisten tulee osallistua päätöksentekijöiden valintaan, ja<br />
116
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
13.2. Päätöksentekojärjestelmän toimivuus<br />
Edellä kuvatut oikeudelliset reunaehdot ovat luonnollisesti kunnallisessa itsehallinnossa<br />
keskeiset päätöksentekoa ohjaavat, mutta eivät kuitenkaan ainoat. Merkittävä<br />
nimittäin on myös se, miten kuntaorganisaatio toimii. Keskeisen jännitteen siinä<br />
muodostaa politiikan (kunnan asukkaita edustavan <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmän)<br />
ja hallinnon (virkaorganisaation) välisen työnjaon toimivuus. Aikaisempi näkemys<br />
politiikan ja hallinnon keskinäisestä erosta on nyttemmin väistynyt lisääntyvän yhteenkytkeytymisen<br />
ja symbioosin seurauksena.<br />
Hyvän kunnallishallinnon kriteereinä voidaan pitää seuraavia seikkoja (Bertelsmannsäätiön<br />
julkaisun mukaisesti 7 Good Local Governmentin kriteeriä):<br />
1) Yhteinen vastuu demokratiasta ja elämänlaadusta<br />
2) Tulevaisuuden muotoilu yhteisten tavoitteiden kautta<br />
3) Ongelmienratkaisu kumppanuuden kautta<br />
4) Tehokas hallinto ja tehokas yhteistyö valtuuston ja hallinnon kesken<br />
5) Strateginen johtaminen ja läpinäkyvyys<br />
6) Päämääräsuuntautunut resurssienkäyttö ja kunnallistalous<br />
7) Innovaatio, tieto ja oppiminen<br />
Konkreettisesti politiikan ja hallinnon vastuunjaon toteuttamisen osalta tämä tarkoittaisi<br />
seuraavaa:<br />
Politiikka<br />
- kehittää kunnan tavoitteet ja sanoo, mitkä niistä kunnan itsensä on aikaansaatava<br />
- sopii suoritus- ja rahoituspäämääristä<br />
- päättää budjetista ja antaa hallinnolle tehtäväsuoritukset<br />
- kontrolloi ja tarpeen vaatiessa sovittaa tehtäväksiantoja<br />
heidän tulee tuntea olevansa osa demokraattisen yhteiskunnan rakenteista. Kansalaisläheinen politiikka perustuu<br />
toimivaan viestintään kansalaisten kanssa ja edellyttää toissijaisuusperiaatteen ehdotonta noudattamista,<br />
jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin toimivaltuuksien määrittelyn parantamista ja selvää vastuualuejakoa.<br />
Se edellyttää lisäksi takeita alueellisen ja paikallisen autonomian ja kulttuuri-identiteetin säilyttämisestä sekä<br />
tarvittavien ruohonjuuritason tietojen välittämistä yhteisön päätöksentekotasolle.”<br />
368 Ks. esim. Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 1998 s. 273: ”Kansalaisten luottamus asioiden<br />
käsittelyn puolueettomuuteen on tullut yhä tärkeämmäksi mittapuuksi hallinnon laatua ja viranomaistoiminnan<br />
asianmukaisuutta sekä esteellisyyskysymyksiä arvioitaessa. Yhä useammin joudutaan ottamaan huomioon<br />
se, mikä ulkopuolisen arviomiehen käsitys on virkatoiminnan puolueettomuudesta. Euroopan ihmisoikeussopimuksen<br />
tultua Suomessa voimaan on ryhdytty korostamaan periaatetta, jonka mukaan virkatoiminnan<br />
puolueettomuuden tulee näkyä myös ulospäin. Oikeuskäytäntö esteellisyyden suhteen on tiukentunut. Vaikka<br />
ihmisoikeussopimuksen 6 artikla koskeekin nimenomaisesti vain tuomioistuinmenettelyä, sopimuksen tulkinnoilla<br />
on vaikutusta myös hallintomenettelyn esteellisyysarviointeihin.” - Vaalikelpoisuus- ja esteellisyyssäännösten<br />
ohella luottamuksen parantamiseen on vaikutusta KuntaL 32.2 §:ään sisältyvällä sidosten ilmoittamista<br />
koskevalla säännöksellä. Ks. Kuntalain seurantatutkimus 1999, 155-156.<br />
117
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Hallinto<br />
- tukee politiikkaa sen työssä ja valmistelee valtuuston päätöksentekoa<br />
- suorittaa tehtäväksiannot<br />
- informoi politiikkaa täytäntöönpanosta ja poikkeamista siinä<br />
Onnistuneen vastuunjaon edellytyksenä on selkeiden vastuualueiden olemassaolo<br />
ja asianmukainen ohjauksen aste. Käytäntö on usein kuitenkin jotain muuta: vastuun<br />
sekoittumista politiikan ja hallinnon kesken 369 sekä yliohjausta yhtäällä, aliohjausta<br />
toisaalla ja vastuun puutetta.<br />
Vähäiselle huomiolle on jäänyt kysymys lautakuntajärjestelmän ongelmallisuudesta<br />
poliittisen ohjauksen kannalta. Hajautuneet, suhteellisen laajat ja itsenäiset<br />
toimivaltuudet omaavat lautakunnat ovat valtuuston poliittisen ohjauksen suhteen<br />
varsin riippumattomia. Tätä kehitystä vahvistaa tilaaja-tuottaja -malli. Kyseisessä<br />
mallissa tilaajien, eli käytännössä lautakuntien, on voitava toimia varsin itsenäisesti.<br />
Tästä on seurauksena valtuuston aseman väistämätön heikkeneminen. 370 Toisaalta<br />
tämä seikka lienee lainsäätäjän tiedostamaton tahtokin, koska poliittisen ohjauksen<br />
tehokkuuteen ei ole kiinnitetty huomiota. Nykyjärjestelmä mahdollistaa yksittäisten<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden profiloitumispyrkimykset, jotka eivät välttämättä ole yhdenmukaisia<br />
valtuuston määritysten kanssa. Poliittisella johdolla ei suomalaisessa järjestelmässä<br />
ole ohjausvaltaa lautakuntien toimintojen suhteen (kuten johtaja/pormestari<br />
lautakuntien/valiokuntien puheenjohtajana toimiessaan). Lautakuntajärjestelmän<br />
hajautuneisuus ja itsenäisyys on varmasti yksi selitys kunnallistalouden<br />
voimavarat ylittävälle kasvulle. 371<br />
13.3. <strong>Kunnan</strong> toiminta ja sitä koskevat<br />
hallinnonuudistusperiaatteet<br />
Kuntien toiminta rakentuu asukkaidensa itsehallinnon varaan. Tämä on perustavaa<br />
laatua oleva ero valtionhallintoon nähden. Asukkaiden itsehallinto tarkoittaa omaa<br />
vastuuta paikallisesta kehityksestä ja paikallisista asioista. Kuntalain 1 §:ssä tästä on<br />
säädetty siten, että kunta vastaa asukkaidensa hyvinvoinnista ja kestävästä kehityksestä<br />
alueellaan. Päätösvalta kaikissa kunnan keskeisissä asioissa on valtuustolla. Siksi<br />
valtuutetun on syytä tuntea ne muutossuunnat ja muuttunut ajattelu, joka kunnan<br />
toimintaa tänä päivänä koskee. Pelkästään lainsäädännön tai valtion edustajien antamia<br />
ohjeita lukemalla ei vastauksia ole löydettävissä.<br />
Kuntien toimijat ovat viime vuosikymmenten kuluessa saaneet tottua toinen toistaan<br />
seuraaviin hallinnonuudistuksiin. 1990-luvulla uudistuksia leimasi kansainvä-<br />
369 Esim. Mennola 1992, 17-18.<br />
370 Harisalo 2006.<br />
371 Tällainen tulos on todettu Nordrhein-Westfalenin osavaltion kunnallistalouden ongelmien syyksi, ks.<br />
Nassmacher - Nassmacher 1999, 314.<br />
118
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
linen uuden julkisjohtamisen nimellä kulkenut aalto (New Public Management). Sen<br />
perusajatuksena oli näkemys ’mikä on hyvää yrityksessä, on hyvää myös kunnassa’<br />
- eräänlainen yritysmäisen julkishallinnon ihanne. 372 Sellaisenaan tuon uudistusajattelun<br />
kaikkia linjauksia ei kovin hyvin voi sanoa sopiviksi kunnalliseen toimintaan.<br />
Tuon ajattelun vajeita paikkaamaan on nyt syntynyt uusi - niin ikään kansainvälisen<br />
taustan omaava - ”New Governance -ajattelu”.<br />
Erityisesti Manner-Euroopan maissa käydyssä keskustelussa korostettiin jo 1990-<br />
luvulla uuden julkisjohtamisopin tiettyä yhteensoveltumattomuutta kunnallisen<br />
itsehallinnon perusperiaatteiden kanssa. 373 Nähtiin tärkeänä niin suunnittelullisesti<br />
kuin institutionaalisesti sen varmistaminen, että keskipisteenä ja määräävänä lähtökohtana<br />
kuntien politiikan ja hallinnon modernisoinnissa on kunta poliittisena<br />
yhteisönä (res publica). Siinä kunnan asukas on <strong>päättäjä</strong>nä poliittisen ja valtiokansalaisuuden<br />
kautta omaamansa osallisuuden johdosta, eikä kuluttaja- ja asiakasrooliin<br />
kutistettuna. 374<br />
Governance-termille ei oikein hyvää suomenkielistä vastinetta ole. Ehkä onnistuneinta<br />
voinee olla puhuminen uudesta hallintotavasta. Governance on ymmärrettävä<br />
uuden julkisjohtamisopin johdonmukaisena edelleen kehittämisenä, ei suinkaan siitä<br />
luopumisena. Ydinosaltaan siinä on kysymys hallinnon sisäisten reformien laajentamisesta<br />
ja täydentämisestä julkisen hallinnon ulkoisten ja tulevaisuuteen vaikuttavien<br />
kompetenssien parantamisen kautta. Aivan kuten uusi julkisjohtaminen tai laatujohtaminen,<br />
on Governancekin osittain muoti-ilmiö. 375 Kulloinenkin muoti-ilmiö<br />
on ymmärrettävä reaktiona aikansa ongelmiin. Siksi ei ole sattuma, että Governance<br />
nyt on tullut julkisen sektorin teemaksi.<br />
Uuden hallintotavan täytäntöönpano vaatii aivan uudenlaista metoditietoisuutta,<br />
jollaista tuskin vielä monessakaan julkishallinnossa on. Ratkaisevaa nimittäin on se,<br />
että uusi hallintotapa edellyttää hallintoviranomaisilta yhteistyötä ulkoisten partnerien<br />
kanssa. Yhteistoiminnallinen hallintotapa ei tietenkään ole enempää Suomessa<br />
kuin muissakaan länsieurooppalaisissa maissa mitään uutta, mutta hallinnolta edellytetään<br />
nyt lisääntyvässä määrin hallintoreformien valmistelua ja täytäntöönpanoa<br />
ei pelkästään kansalaisia varten, vaan myös yhteistyössä heidän kanssaan. Tämä tuo<br />
mittavan hallintokulttuurin muutostarpeen Suomessa, jossa ammatillisella osaamisella<br />
on suuri merkitys hallinnossa.<br />
Tällaisen uuden hallintotavan edellyttämän toiminnan toteutumismahdollisuuksia<br />
pidetään eräissä ulkomaisissa tutkimuksissa erityisen hyvinä skandinaavisissa<br />
maissa: ”Juuri skandinaavisella alueella ovat kansalaisten osallistumismenettelyt<br />
372 Ks. esim. Stock 2000, 1 ja 62-63 ja Schliesky 2004, 432.<br />
373 Ks. Nummela - Ryynänen 1996, 286-296.<br />
374 Wollmann 1999, 374.<br />
375 On kysytty, onko governance-konseptiin ladattu samankaltaisia toiveita yleispätevästä lääkkeestä ajan<br />
ongelmiin kuin mitä 1990-luvun alussa vastaavasti subsidiariteettiperiaatteeseen kohdistui (Bauer <strong>–</strong> Huber<br />
<strong>–</strong> Sommermann 2005, 320).<br />
119
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kaikilla hallinnon tasoilla, mukaan lukien keskusvaltion hallinto, erityisen leimallisia.”<br />
376 Juuri kuntatasolla kansalaisyhteiskuntakehityksen mukaisen kansalaisten sitoutumisen<br />
ja omavastuisuuden vahvistaminen muodostavat olennaisen osan käsitteestä<br />
”Good Local Governance”. Mutta olemme tässä kehityksessä vielä aivan alussa,<br />
todetaan eurooppalaista tilannetta arvioitaessa.<br />
Ei nimittäin voida vielä puhua mistään laaja-alaisesta Governance-liikkeestä julkisella<br />
sektorilla, vaikka esikuvia ja hyviä käytäntöjä on löydettävissä kaikista Euroopan<br />
maista. Erona New Public Managementiin ei Governancessa ole kyseessä mikään megatrendi,<br />
jossa jälleen Uusi-Seelanti, Australia ja Iso-Britannia olisivat keskipisteessä,<br />
vaan globaali ilmiö, joka vaikuttaa niin Länsi- kuin Keski-Euroopassa monien muiden<br />
maailman alueiden tavoin. Silti olennaista on muistaa hallinnon kontekstiriippuvuus,<br />
riippuvuus omasta toimintaympäristöstään. On näin ollen perusteetonta<br />
yrittää asettaa hallintoja ”paremmuusjärjestykseen” minkäänlaisten vertailujen perusteella.<br />
Edellä olevasta on voinut päätyä johtopäätökseen, että Good Governance - uusi<br />
hallintotapa - on jälleen yksi muoti-ilmiö muiden jälkeen. On paikallaan katsoa, millaiset<br />
ovat sen tavoitteet:<br />
- Yhteisön sosiaalisen yhteyden turvaaminen poliittisen toiminnan avulla (konflikti-<br />
ja väkivaltaherkkyyden rajoittaminen),<br />
- kumppanuusperusteisen yhteistoiminnan vahvistaminen julkisten ja yksityisten<br />
toimijoiden kesken yhteiskunnallisten ratkaisujen tekemisessä, ja<br />
- demokratiaa kohtaan tunnetun luottamuksen kohottaminen.<br />
Näin ymmärrettynä politiikka ja hallinto voisivat pitää uutta hallintotapaa suhtautumistapana,<br />
jossa julkisia asioita pyrittäisiin hoitamaan etsimällä ”win-win-ratkaisuja”,<br />
eli kaikkia osapuolia parhaiten tyydyttäviä. Tämä edellyttää yhteiskunnallisista<br />
asioista kiinnostuneiden henkilöiden aktiivisuuden vahvistamista ja edistämistä.<br />
Keinot, joilla tämänkaltaista hallintokulttuurin kehittämistä voidaan viedä eteenpäin,<br />
ovat suhteellisen tunnettuja. Mutta esimerkiksi kansalaisvaikuttaminen on<br />
edelleenkin liiaksi protestinomaista sen sijaan että se kytkettäisiin jo päätöksenteon<br />
alkuvaiheeseen. Keskustelukulttuuri naapurien, asiantuntijoiden, <strong>poliitikko</strong>jen ja<br />
hallintovirkamiesten kesken on heikko. Poliittinen johto (<strong>luottamushenkilö</strong>t) työskentelee<br />
vapaaehtoisperustalla, mikä johtaa esimerkiksi suunnittelussa puutteelliseen<br />
ammattitaitoon. On myös liian vähäisessä määrin työryhmätyöskentelyn traditiota.<br />
Bauerin et al tutkimuksen edustama käsitys on, että uusi julkisjohtaminen ja sitä<br />
laajentavan Good Governancen antama panos ovat suuria mahdollisuuksia julkiselle<br />
376 Bauer et al 2003, 277.<br />
120
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
sektorille. Hyvin vähän asioita eteenpäin vievän uusliberaalien ”valtionvastustajien”<br />
ja hyvinvointivaltiollisten ”valtionpuolustajien” keskustelun asemesta voidaan löytää<br />
uusia näkökulmia modernisoinnille sekä poliittiselle strategianmuodostukselle ja toteutukselle.<br />
Optimismiin on varmastikin perusteluja, mutta hallinnonuudistuksen isojen otsikoiden<br />
tai ”aaltojen” linjanvetojen asemesta konkreettiset tulokset syntyvät vain<br />
konkreettisten tointen kautta. Ja sellaisina konkreettisina toimina on eittämättä<br />
pidettävä juuri Good Governancen esille nostamaa yhteistoimintaa julkisen sektorin<br />
ja yksityisen sektorin, ennen muuta kansalaisten kesken. 377 Sinänsähän tällainen<br />
vaatimus on aina ollut suomalaista kunnallista itsehallintoa koskevaa. Siinä mielessä<br />
suomalainen kunnallishallinto on ainakin teoriassa ollut aina ”hyvää hallintotapaa”.<br />
Uusi hallintotapa - Good Governance - vie sitä toivottavasti siihen suuntaan myös<br />
entistä konkreettisemmin - tavoitteelliseen korkean elämänlaadun kuntaan.<br />
Luottamushenkilöiden aseman kannalta kuvatun kaltaisen ”verkottuvan” uuden<br />
hallintotavan voidaan nähdä tuovan uusia painotuksia. Silja Hiironniemen visiossa<br />
tulevaksi hallinnon toimintamalliksi katsotaan, että ”/v/erkostoituva hallinto laajentaa<br />
demokratiaa siten, että se korostaa enemmän kansalaisten, yhteisöjen ja yritysten<br />
suoraa osallistumista kuin edustuksellista demokratiaa. - - - Myös edustuksellisen<br />
demokratian päivittäinen toteuttaminen, kansanedustajien ja valtuutettujen vuorovaikutus<br />
kansalaisten kanssa, tapahtuu verkostoissa, joiden toimintaa tulisi kehittää<br />
luomaan edellytyksiä demokratian entistä paremmaksi toteutumiseksi. - - - Kunnalliset<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>t toimivat usein linkkinä näistä verkostoista kuntaorganisaatioon.”<br />
378<br />
13.4. Eettisten periaatteiden tarve<br />
Yleisen hallinto-oikeuden ja samalla myös kunnallisoikeuden perusrakenteet nojaavat<br />
saksalaisen Otto Mayerin sadan vuoden takaiselle mallille. Tällä liberalistis-oikeusvaltiollisella<br />
hallinto-oikeuden mallilla on ansionsa, eikä sitä niin ollen ole suoraan<br />
vaihdettavissa johonkin toiseen. Ei kuitenkaan pidä väheksyä sitä, että se on suuntautunut<br />
vain yhdenlaiseen hallinnon toimintaan, nimittäin lakien täytäntöönpanoon<br />
voimakeinot omaavan hallinnon puitteissa. 379 Tämän, perinteisen hallintotoiminnan<br />
muodolliseen oikeellisuuteen huomionsa kiinnittävän hallinto- ja kunnallisoikeuden<br />
asemesta nyt korostuu tehtävien päätösten hyväksyttävyys. Ratkaisu on ”oikea” sil-<br />
377 Tässä voidaan vain viitata siihen ongelmaan, joka tällaisen tavoitteen saavuttamista voi ehkäistä, nimittäin<br />
kunnan toimintojen siirtyminen yksityisoikeudellisten säännösten nojalla toimiviin yhteisöihin. Osakeyhtiölaki,<br />
samoin kuin esimerkiksi kirjanpito- ja konkurssilainsäädäntö edellyttävät yhtiön hallituksen jäsenten<br />
toimivan nimenomaan asianomaisen yhtiön edun mukaisesti. <strong>Kunnan</strong> <strong>luottamushenkilö</strong>nä tai viranhaltijana<br />
asianomainen jäsen on tehtävässään puolestaan kunnan intressien valvojana. Luottamushenkilön näkökulmasta<br />
voidaan toimintaedellytyksiin lisätä vielä oman taustaryhmän etujen valvonta. Kansalaisnäkökulma voi<br />
jäädä näiden ehkä keskenään ristiriitaisten intressien jalkoihin (ks. Mennola 2002, 64).<br />
378 Hiironniemi 2005, 83 ja 87.<br />
379 Hoffmann-Riem 1994, 1381.<br />
121
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
loin, kun se ei pelkästään täytä vaatimusta sallitun rajoissa olemisesta, laillisuudesta,<br />
vaan sen lisäksi ottaa huomioon erilaisia intressejä ja on tässä suhteessa optimaalisen<br />
tuloksen toteuttava.<br />
Hyväksyttävyyttä pidetään perustavaa laatua olevana vaatimuksena edustukselliselle<br />
demokratialle, sillä vain osittaisen hallitsevien ja hallittujen välisen identiteetin,<br />
samoin kuin systeemiin rakennetun vallankäyttäjien ja alaisten välisen etäisyyden<br />
johdosta edustuksellinen demokratia vaatii mahdollisimman laajaa konsensusta vallankäyttäjien<br />
ja kansalaisten välille. Hyväksyttävyys on tällöin välttämätön sisällöllinen<br />
edustuksen side edustajien ja edustettavien kesken. Tämä yhteys olisi liian ohut<br />
pelkästään äänestyksen kautta toteutuvana, joka keinona on muodollinen ja suhteellisen<br />
harvoin tapahtuva. 380 Se, onnistuuko optimointi, riippuu siitä, hyväksyvätkö asianomaiset<br />
tuloksen. Kompleksiset nykyajan yhteiskunnat eivät enää selviydy ilman<br />
hallintoratkaisujen laajaa hyväksyntää. 381 Hyväksyntä-edellytys puolestaan tuo korostuneen<br />
vaatimuksen hallinnon uudentyyppiseen toimintaan, muun muassa suoran<br />
demokratian elementtien tarpeellisuuteen. Mutta samalla voidaan vaatia myös<br />
lainsäädännön reunaehtoja pidemmälle menevien näkökohtien huomioonottamista.<br />
Poliittisen järjestelmän uskottavuus on paljolti sen mukaista, millainen käsitys kansalaisilla<br />
on kyseisestä järjestelmästä. 382 Tästä voidaan katsoa seuraavan myös sen, että<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>ille <strong>–</strong> kuten muillekin poliitikoille <strong>–</strong> asetetaan yksityiselämänsäkin suhteen<br />
huomattavasti viranhaltijoita ja kansalaisia korkeammat eettiset vaatimukset. 383<br />
Suomessa ei ole yleisesti poliitikoita tai kansanedustajia koskevaa kattavaa eettistä<br />
säännöstöä. Eettisten arvojen mukainen toiminta pyrkii sosiaalisen, teknisen,<br />
taloudellisen ja poliittisen toiminnan sekä yksilön ja ihmiskunnan parhaaksi. Etiikka<br />
kohdistuu arvoihin ja vastuihin ja niiden painotukseen, valtaan ja valtasuhteisiin<br />
sekä käyttäytymiseen ja käyttäytymisen arvostukseen. Arvopohja ja myönteiset arvovaraukset<br />
ja -ihanteet saavat taustakseen vallitsevan kulttuurin omine perinteineen ja<br />
tapoineen. Etiikan arvoperustaan sisältyvät kunniallisuus, oikeudenmukaisuus, lainkuuliaisuus,<br />
rohkeus, rehellisyys, luottamuksellisuus, vastuuntunto, aloitteellisuus,<br />
avoimuus ja kohtuullisuus. Lisäksi etiikassa korostuvat kohteliaisuus, solidaarisuus,<br />
yhteinen hyvä, hyväntahtoisuus ja inhimillisyys. 384 Sanotut periaatteet ovat - yleispiirteisyydessäänkin<br />
- sellaisia, joilla on merkitystä kunnallisen itsehallinnon arkipäivässä,<br />
jossa toiminnan kohteena ja kumppanina on asukas. Mutta kunnissa voi olla<br />
tarvetta eettisten periaatteiden ulottamiseen ulospäin suuntautumisen (asiakasta ja<br />
380 Schliesky 2004, 173.<br />
381 Hoffmann-Riem 1994, 1382.<br />
382 Aiheellinen on esim. toimielimille annettu ohje varoa, ettei niitä millään tavoin sidota toiminnan objektiivisuutta<br />
vaarantaviin yhteyksiin. Niinpä kunnallisten toimielinten toiminta ei esimerkiksi voi olla sponsorihakuista<br />
niin että kustannuksia siirrettäisiin jonkun ulkopuolisen tahon maksettavaksi (Lehkonen 1997, 14). Aiheellista<br />
on myös korostaa luottamuksen merkitystä: ”Kun ihmiset luottavat demokraattisiin instituutioihinsa<br />
kuten puolueisiin, <strong>poliitikko</strong>ihin, kuntaan ja sen toimintaan, he ovat valmiita tukemaan niitä ja korjaamaan<br />
rakentavasti esiintyviä ongelmia.” Harisalo <strong>–</strong> Stenvall 2002, 140.<br />
383 Tätä vaatimusta kutsutaan ilmauksella ”Caesarin vaimo”, ks. Stolpe - Ståhlberg 1992, 70.<br />
384 Heikkonen 1995, 17.<br />
122
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
asukasta kohtaan) ohella myös sisäisesti eli <strong>luottamushenkilö</strong>iden ja viranhaltijoiden<br />
välisten suhteiden määrittelyä silmällä pitäen. 385<br />
Kuntalain 32.2 §:n mukaan kunnan <strong>luottamushenkilö</strong>n tulee edistää kunnan ja<br />
sen asukkaiden parasta sekä toimia luottamustehtävässään arvokkaasti tehtävän<br />
edellyttämällä tavalla. 386 Ilman erityistä säännöstäkin tällainen vaatimus olisi asetettavissa<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden toimintaa koskevaksi. Kunnallishallinnon peruslakiin<br />
otettuna se alleviivaa vaatimuksen tärkeyttä. Säännös sinänsä on ristiriitainen, eikä<br />
välttämättä koko toiminnalle asetettavaa vaatimusta kattavakaan 387 , mutta se ilmentää<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>n moraalis-eettistä vastuuta. 388 Se kohdistuu erityisen voimakkaana<br />
juuri valtuutettuihin, joiden tulee edustaa kunnan asukkaita ja välittää heidän<br />
mielipiteensä kunnalliseen päätöksentekoon. Jos valtuutetuilta vaadittaisiin rationaalista<br />
käyttäytymistä, johtaisi tämä vaatimus siihen, että myös kuntalaisilta vaadittaisiin<br />
sitä. Tämä johtaisi tietysti mahdottomuuteen ja olisi totalitarismia muistuttavaa<br />
demokratianvastaisuutta. 389<br />
Muutama vuosi sitten jouduttiin erään kunnan valtuuston kokouksesta poistamaan<br />
poliisin avulla valtuutettu, joka puheenvuoroillaan häiritsi kokouksen kulkua.<br />
Valtuutetusta tehtiin myös rikosilmoitus. Vaikka tapaus on äärimmäisen harvinainen,<br />
on asian periaatteellinen merkitys suuri. Millaisia käyttäytymissääntöjä <strong>luottamushenkilö</strong>lle<br />
on asetettava, kuntalain lisäksi?<br />
<strong>Kunnan</strong> asukkaiden vaaleissa valitsemat edustajat nauttivat korostettua oikeutta<br />
tuoda esille luottamustointa hoitaessaan niitä asioita, joita pitävät tärkeinä. Kyse on<br />
poliittisesta perusoikeudesta. Toisaalta tätä oikeutta ei saa käyttää väärin estämällä<br />
kokousten asianmukainen kulku ja asianmukainen päätöksenteko. Tässä tarkoituksessa<br />
kuntalakia on äskettäin muutettu sallimalla kuntakohtaisissa valtuuston työjärjestyksissä<br />
puheenvuoron maksimipituuden määrittäminen (kysymystä tarkastellaan<br />
toisaalla <strong>luottamushenkilö</strong>n ilmaisuvapauden yhteydessä).<br />
Voimassa olevaan kuntalakiin otettiin uusi säännös, jonka mukaan <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
tulee edistää kunnan ja sen asukkaiden parasta sekä toimia luottamustehtävässään<br />
arvokkaasti tehtävän edellyttämällä tavalla (32 §). Säännöksellä on esikuvia<br />
eräiden muiden maiden lainsäädännössä, joissa <strong>luottamushenkilö</strong>lle asetetaan ns.<br />
uskollisuusvelvollisuus. 390 Sinällään lain antama vaatimus on itsestäänselvyys. Lain-<br />
385 Riberdahl 1995, 236. Ks. samoin valtionhallintoa koskeva vaatimus Eilavaara - Hytönen 1998, 381.<br />
386 Vastaavalla tavalla on säädetty myös viranhaltijoiden velvollisuudesta kunnallisesta viranhaltijasta annetun<br />
lain (304/2003) 17 §:ssä.<br />
387 Esimerkiksi vaatimusta sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden turvaamisesta siitä ei ilmene (vrt. esim.<br />
Schleswig-Holsteinin kunnallislain 1 §:n 1. kappaleeseen sisältyvä määräys, jonka mukaan kuntien on toimittava<br />
vastuullisesti tulevia sukupolvia kohtaan).<br />
388 Heuru 2000, 340.<br />
389 Heuru 2000, 340.<br />
390 Esim. Baden-Württembergin osavaltion kunnallislain 17 §: Luottamushenkilöksi valitun on hoidettava hänelle<br />
osoitetut tehtävät omaa etua tavoittelematta ja vastuullisesti. Tämä velvollisuus merkitsee myös sitä, että<br />
luottamustoimen haltija ei anna minkäänlaisten ohjeiden tai toimeksiantojen, mutta ei myöskään päätöksen<br />
mahdollisen epäsuosion vaikuttaa ratkaisuunsa, vaan selvittää parhaan tietonsa ja omantuntonsa mukaisesti,<br />
mitä kunnan etu vaatii.<br />
123
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
säännöksellä on haluttu korostaa luottamustoimiin liittyvien moraalisten ja eettisten<br />
arvostusten merkitystä. Erityistä vakuutusta tai valaa valtuutetulta tai muulta <strong>luottamushenkilö</strong>ltä<br />
suomalaisessa järjestelmässä ei kuitenkaan edellytetä. 391<br />
Säännöksen ongelmallisuus tulee konkreettiseksi, kun esimerkiksi arvioidaan,<br />
missä määrin siihen sisältyvä vaatimus kunnan edun puolustamisesta rajoittaa <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
omaa toimintavapautta. Missä määrin vaatimus rajoittaa esimerkiksi<br />
oikeutta rajallisten yksittäisintressien ajamiseen, vaikkapa oman viite- ja kannattajaryhmän<br />
osalta? Onko yksittäisten intressien ajaminen ristiriidassa yhteishyvän tai<br />
yleisen edun vaatimuksen kanssa, joita viimemainittuja <strong>luottamushenkilö</strong>lle asetettu<br />
vaatimus tarkoittanee? 392 Onko säännöksestä vedettävissä minkä asteinen uskollisuusvaatimus<br />
kuntaa kohtaan? Voiko valtuutetulle tämän vaatimuksen perusteella olla<br />
kiellettyä esimerkiksi ryhtymästä kuntaa vastaan oikeustoimiin kolmannen tahon<br />
asianajajana tai muulla tavalla toimimalla? 393 Tai voiko tämä ns. uskollisuusvaatimus<br />
edellyttää - kuten kansainvälisessä tutkimuksessa katsotaan - vaikkapa ilmoitusvelvollisuuden<br />
syntymistä tapauksessa, jossa <strong>luottamushenkilö</strong> saa tietoonsa seikkoja<br />
tai suunnitelmia, joilla on merkitystä kunnan edun kannalta? Tämäntyyppisiin kysymyksiin<br />
on perustellusti aihetta arvioitaessa säännöksen vaikutusta ja rajoja. Jos<br />
kunnan edun ajamista koskeva vaatimus (ja kääntäen kielto toimia kunnan edun vastaisesti)<br />
olisi tyhjä julistus, miksi se olisi sisällytetty kunnallishallinnon peruslakiin,<br />
jonka käyttäjinä ovat suuret kansalaisjoukot?<br />
On varmasti riidatonta, että esimerkkien mukaista pitkälle menevää rajoitusta<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>n toiminnalle (kuten kieltoa toimia kolmannen henkilön edustajana<br />
kuntaa vastaan) säännöksellä ei ole tarkoitettu. Tämän voidaan katsoa ilmenevän<br />
selkeästi lainkohdan säätämisen taustasta. Kunnalliskomitean mietinnössä uuden<br />
säännöksen tarpeellisuutta perusteltiin vain kansalaisten kunnallishallintoa kohtaan<br />
tunteman luottamuksen parantamisella. Perusteluina todettiin lisäksi muun muassa<br />
seuraava: ”Hänen tulisi edistää kunnan ja sen asukkaiden parasta. Toimessaan hänen<br />
tulisi kohdella asukkaita tasapuolisesti ja oikeudenmukaisesti. Tehtävää hoitaessaan<br />
hänen tulisi käyttäytyä arvokkaasti asemansa edellyttämällä tavalla. Luottamushenkilön<br />
käytös ei saisi olla yleisesti hyväksyttyjen käytösnormien vastaista. On kuitenkin<br />
selvää, että luottamustehtävän poliittinen luonne jo sinänsä merkitsee, että henkilöt<br />
suhtautuvat asioihin ja niiden hoitamiseen eri lailla. Säännös olisi luonteeltaan ennen<br />
kaikkea ohjeellinen ja korostaisi toiminnan moraalisia ja eettisiä arvoja.” 394<br />
391 Esim. Itävallan osavaltioiden kunnallislakeihin vaatimus seuraavansisältöisen vakuutuksen/valan antamisesta<br />
sisältyy: ”Vannon toimivani uskollisesti tasavallan ja osavaltion perustuslain mukaisesti, noudattavani<br />
lakeja, jotka koskevat itsehallintoa, hoitavani tehtäväni puolueettomasti ja omaa etua tavoittelematta,<br />
noudattavani vaitiolovelvollisuutta ja edistäväni kunnan etua parhaan taitoni ja omantuntoni mukaisesti.” Ks.<br />
Neuhofer 1998, 194.<br />
392 Tältä osin ongelmaa tarkastellaan yksityiskohtaisemmin toisaalla. Esim. Ylitervon tutkimuksesta ilmenee,<br />
että eettisen vastuun käsite on varsin vaikea ja vieras asia <strong>luottamushenkilö</strong>ille (Ylitervo 2002, 49-50).<br />
393 Ks. tällainen uskollisuusvaatimus esim. Schleswig-Holsteinin kunnallislain 23 §:ssä. Ks. myös Oster 2002,<br />
79-80.<br />
394 KM 1993:33, 376 ja HE 192/1994 vp. s. 92.<br />
124
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Mielenkiintoiseksi säännöksen tekee se seikka, että viranhaltijoille vastaavaa vaatimusta ei enää ole<br />
katsottu voitavan asettaa. Vielä esimerkiksi vuonna 1992 annetussa Kunnallisen työmarkkinalaitoksen<br />
virkasäännön mallissa viranhaltijalta edellytettiin muun ohella kunnan edun mukaista toimintaa.<br />
Kunnallisesta viranhaltijasta annettu laki (304/2003) ei tätä vaatimusta viranhaltijalle enää<br />
aseta. Muutos johtuu perustuslakivaliokunnan käsityksestä (PeVL 3/2000 vp), jonka mukaan kunnan<br />
edun vastaisuus olisi vaikeasti määriteltävissä. Lain 17.2 §:n mukaan viranhaltijan on toimittava<br />
tehtävässään tasapuolisesti ja käyttäydyttävä asemansa ja tehtävänsä edellyttämällä tavalla.<br />
On tietysti selvää, että tämänkaltaisten arvostuksiin liittyvien seikkojen arvioinnissa<br />
voidaan päätyä hyvinkin erilaisiin johtopäätöksiin. Tarvittaisiin näin ollen vastaavankaltaisia<br />
eettisiä periaatteita, joita viime vuosina on laadittu monien ammattiryhmien<br />
taholla. Kunnallishallintoa ja erityisesti <strong>luottamushenkilö</strong>itä varten tällaisia<br />
periaatteita ei ole. Vuosikymmen sitten laadittiin tällainen kokoelma, joka julkaistiin<br />
kirjasena Hyvä kunnallinen hallintotapa (1993). Se olisi kuitenkin nyt tarkistamisen tarpeessa.<br />
Täysin ilman <strong>luottamushenkilö</strong>itä koskevaa eettistä periaatteistoa ei kylläkään<br />
olla. Euroopan neuvosto on laatinut kuntien ja alueiden <strong>luottamushenkilö</strong>ille tarkoitetun<br />
”eurooppalaisen käyttäytymisperiaatteiston” (European Code of conduct for local<br />
and regional elected representatives 395 ). Ongelma on siinä, ettei kyseistä periaatteistoa<br />
Suomessa tunneta, koska sitä ei ole julkisuudessa esitelty eikä edes painettuna yleisesti<br />
suomeksi saatavissa. Suurilla eurooppalaisilla kielillä siitä on olemassa käyttökelpoiset<br />
painetut esitteet.<br />
Seuraavassa voidaan periaatteistosta nostaa esille ainoastaan muutama sellainen kohta, jolla on erityistä<br />
mielenkiintoa suomalaisesta näkökulmasta.<br />
Periaatteiston laatimisen keskeinen tavoite on ollut pyrkiä lisäämään luottamusta <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
ja asukkaiden välillä. Kansanvalta perustuu nimittäin suuressa määrin poliittisiin johtajiin<br />
tunnettuun luottamukseen. 396 Samalla todetaan olevan selvää, ettei <strong>luottamushenkilö</strong>ille voida<br />
asettaa velvollisuuksia ilman että heille taataan myös riittävät oikeudet toimensa hoitamiseen. Selvää<br />
on myös se, että ensisijainen luottamustoimen hoidon ohjenuora on lainsäädäntö, jota käyttäytymisperiaatteisto<br />
ainoastaan täydentää.<br />
Jo periaatteiston johdanto-osassa korostetaan sitä, että luottamustoimen hoitaja on vastuussa koko<br />
kunnan tai alueen väestölle, siis myös muille kuin äänestäjäkuntaansa kuuluville.<br />
Suomalaisessa todellisuudessa ongelmana pidetään usein ns. kahdella tuolilla istumista ja roolien<br />
sekoittumista. Periaatteisto on tässä suhteessa ankara. Luottamushenkilön on vältettävä sellaisten<br />
muiden poliittisten tointen harjoittamista, jotka estävät hänen kunnallisen tai alueellisen luottamustoimensa<br />
hoidon. On vältettävä sellaisten tehtävien, tointen, virkojen tai velvollisuuksien hoitamista,<br />
jotka edellyttävät hänen luottamustoimensa kautta tapahtuvaa kontrollia tai joiden kontrolli<br />
kuuluu hänelle <strong>luottamushenkilö</strong>nä. Sananmukaisesti periaate edellyttää sitä, etteivät kunnan<br />
395 Recommendation 60 (1999).<br />
396 Eilavaara - Hytönen 1998, 390.<br />
125
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
viranhaltijat ja työntekijät voisi toimia <strong>luottamushenkilö</strong>inä, ja sama myös toisinpäin. Tässä suhteessahan<br />
suomalainen kuntatodellisuus on kaukana eurooppalaisesta mittapuusta.<br />
Luottamushenkilön on vältettävä senkaltaisia toimenpiteitä, joilla hän voisi hankkia henkilökohtaista<br />
ammatillista etua luottamustoimensa päättymisen jälkeen.<br />
Kaikkiin tekemiinsä tai tekemättä jättämiinsä päätöksiin <strong>luottamushenkilö</strong>n on annettava riittävät<br />
perustelut. Kansalaisten tekemiin kysymyksiin asioista, joista hän on vastuullinen, on vastattava.<br />
On myös tuettava ja edistettävä kaikkia pyrkimyksiä, joilla tehdään havaittaviksi ja tunnetuiksi toimivaltuuksien<br />
käyttö ja <strong>luottamushenkilö</strong>n vastuualueen alaisena toimiva palvelutoiminta.<br />
Poliittisilla perusteilla, ammatilliset meriitit sivuuttaen, tehdyt virkanimitykset kielletään varsin yksiselitteisesti:<br />
<strong>luottamushenkilö</strong> sitoutuu estämään kaikki sellaiset hallintohenkilöstön rekrytoinnit,<br />
jotka eivät perustu tunnustettuihin ansioihin ja ammatilliseen osaamiseen, ja jotka palvelevat<br />
muita kuin tehtävän hoitoon liittyviä tavoitteita.<br />
Hallinnon ja politiikan väliset suhteet ovat suomalaisessa järjestelmässä varsin epäselvät. Tältä osin<br />
periaatteisto kehottaa ensinnäkin kunnioittamaan hallinnolle kuuluvaa tehtävänhoitoa. Luottamushenkilö<br />
ei myöskään saa pyytää tai vaatia viranhaltijalta sellaista toimenpidettä, jonka kautta<br />
hänelle syntyisi suoraa tai epäsuoraa hyötyä. Luottamushenkilön on tuettava ja edistettävä kaikkia<br />
sellaisia toimia, joilla henkilöstön motivaatiota ja sen suorittamaa palvelutoimintaa parannetaan.<br />
Vaalikampanjassa <strong>luottamushenkilö</strong>n on rajattava kampanjakulunsa kohtuulliseen ja järkevään<br />
määrään.<br />
Edellä on voitu antaa ainoastaan muutama esimerkki periaatteiston 25 artiklaa käsittävästä kokonaisuudesta.<br />
Periaatteisto ei suomalaiselle, varsin luotettavalla perustalla toimivalle kunnallishallinnolle<br />
tuo suuriakaan muutospaineita. Terve järki ja vakava suhtautuminen luottamustoimen<br />
hoitoon riittävät useimmissa tilanteissa antamaan oikean toimintaohjeen. Euroopan neuvoston<br />
päätös laatia kyseinen periaatteisto kuitenkin osoittaa, miten tärkeänä kuntalaisten edustajana paikallis-<br />
ja aluetasolla toimimista pidetään. Aivan kuten periaatteistossa todetaan, on luottamussuhde<br />
menestyksekkään toimenhoitamisen välttämätön edellytys.<br />
Periaatteistoa on tarkoitus täydentää. Tätä varten Euroopan neuvosto on julkaissut keskusteluasiakirjan<br />
ja mallin (Model initiatives package on public ethics at local level, Steering Committee on Local and<br />
Regional Democracy, 2004), jonka perusteella kansallisia eettisiä periaatteita on tarkoitus työstää.<br />
Periaatteiden aikaansaamisen keskeinen tavoite on ilmaistu Euroopan neuvoston pääsihteerin esipuheen<br />
alkulauseessa: ”Democracy depends fundamentally on public trust.”<br />
On syytä nostaa esille vielä yksi peruste eettisten periaatteiden tärkeyttä puoltamaan.<br />
Se on oikeastaan tärkein peruste, nimittäin lainsäädännön hitaus reagoida<br />
yhteiskunnallisiin ongelmiin ja ajattelun muutoksiin. Tätä perustetta kuvaa hyvin<br />
tapaus, josta edellä mainitun periaatteiston (Hyvä kunnallinen hallintotapa) valmistelu<br />
1990-luvun alussa käynnistyi.<br />
Kysymys on ns. Espoon maanostotapauksesta, jossa kaupunkisuunnitteluviraston<br />
lakimies oli hankkinut huhtikuussa 1987 1,2 hehtaarin suuruisen tilan 900.000<br />
126
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
markan kauppahintaan ja myynyt runsas vuosi myöhemmin sen edelleen 7 miljoonan<br />
markan kauppahintaan. Alueella oli vireillä asemakaavan laatiminen, jonka valmistelusta<br />
viranhaltija oli saanut luottamuksellista tietoa.<br />
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies antoi asiasta tehtyyn kanteluun päätöksensä<br />
397 , jossa loppulauselmana todettiin muun ohella seuraavaa:<br />
”Anna-Maija Kartano on jättäessään kertomatta, missä ominaisuudessa hän tiedusteli kaavarunkoluonnoksista<br />
ja käyttäessään ei-julkisesta asiakirjasta tällä tavoin saamaansa tietoa omaksi hyödykseen,<br />
syyllistynyt menettelyyn, jota en pidä hyvän virkamiesmoraalin mukaisena enkä sinänsä<br />
hyväksyttävänä. Asiassa ei kuitenkaan ole ilmennyt, että Anna-Maija Kartano olisi syyllistynyt sellaiseen<br />
virkavelvollisuuksiensa vastaiseen menettelyyn, että se mm. lievemmän lain -periaate huomioon<br />
ottaen antaisi minulle aihetta toimenpiteisiin.<br />
Totean lisäksi, että olen pitänyt ilmeisenä puutteena sellaisten säännösten tai määräysten puuttumista,<br />
jotka kieltäisivät virkamiehiä luvattomasti käyttämästä omaksi hyödykseen ei-julkisista asiakirjoista<br />
ilmeneviä tietoja.<br />
Vuoden 1990 alusta on tätä koskevia säännöksiä kuitenkin korjattu. Asiakirjan luvatonta paljastamista<br />
koskevassa rikoslain 40 luvun 6 §:n 1 momentin 2-kohdassa, joka tuli voimaan vuoden 1990<br />
alusta, on virkamiestä tai julkisyhteisön työntekijää kielletty käyttämästä luvattomasti omaksi tai<br />
toisen hyödyksi tietoa, joka yleisten asiakirjojen julkisuudesta annettujen säännösten mukaan ei ole<br />
julkinen.”<br />
Nyt myös v. 1999 voimaan tulleen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun<br />
lain 23.3 §:ssä kielletään salassa pidettävien tietojen käyttäminen omaksi taikka<br />
toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi.<br />
397 Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös 22.2.1991 Dnro 1321/2/89.<br />
127
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
14. TYÖNJAKO VIRANHALTIJOIDEN<br />
KANSSA: HEVOSTEN ON<br />
VEDETTÄVÄ SAMAAN SUUNTAAN<br />
14.1. Työnjako periaatteellisella tasolla selkeä -<br />
käytännössä ei<br />
<strong>Kunnan</strong> asukkaiden edustuselimen ja hallinnon johtamisesta vastaavan orgaanin<br />
kesken, eli politiikan ja hallinnon, demokratian ja byrokratian kesken vallitsee jännite,<br />
jota voidaan kuvata pysyväksi poliittisen ajattelun historiassa. Se johtuu tosiasiasta,<br />
että kuntalaisia edustava elin joutuu pakostikin turvautumaan byrokratian<br />
koneistoon valmistelussaan samoin kuin tavoitteidensa toteuttamisessa ja seurannassa.<br />
Ja byrokratian tulisi olla neutraali ”työväline”, jottei kansanvaltaisesti valitun<br />
johdon poliittinen tahto vääristyisi valmistelu- ja täytäntöönpanovaiheessa. 398 Kuten<br />
politiikan tutkimus kauan sitten on osoittanut, on tällainen demokratian kannalta<br />
perusteltu vaatimus kuitenkin elämälle vierasta toiveajattelua.<br />
Kuntien toiminnasta vastaavat asukkaiden valitsemat <strong>luottamushenkilö</strong>t ja <strong>luottamushenkilö</strong>orgaanien<br />
valitsemat viranhaltijat ja työntekijät. Heillä on erilainen<br />
legitimaatio toimintaansa: <strong>luottamushenkilö</strong>illä äänestäjiltä saatu ja viranhaltijoilla<br />
meriitteihin perustuva. 399<br />
Lainsäätäjä on meillä - kuten vaikkapa Ruotsissakin 400 - hyväksynyt hiljaisesti sen<br />
kehityssuunnan, jossa <strong>luottamushenkilö</strong>iden hoitama maallikkohallinto yhä enenevässä<br />
määrin korvataan ammatillisella hallinnolla. Keskeinen muutos tässä suhteessa<br />
oli kunnanjohtajajärjestelmän toteuttaminen. 401 Kuntalaki on säädetty sallimaan<br />
tällaisen kehityksen ennen muuta laajan viranhaltijoille tapahtuvan delegoinnin sallimalla.<br />
Tässä on tietysti sisään rakennettu ristiriita. Kuten aiemmin on todettu, on<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>istä muodostuvalla valtuustolla kuitenkin kokonaisvastuu niin<br />
kunnan toiminnasta kuin taloudesta. Se tarkoittaa vastuuta kaikesta vallankäytöstä,<br />
suorittavasta hallinnosta päätöksentekoon. Kukaan kunnan toimija ei ole missään<br />
”oikeudellisessa vakuumissa”, vaan on aina jonkin <strong>luottamushenkilö</strong>elimen alainen.<br />
Kunnallinen toiminta on siten politiikan ja <strong>poliitikko</strong>jen ohjaamaa, missä näkyy sen<br />
oikeudellinen erityispiirre verrattuna vaikkapa valtion hallintoon. Erityisesti Ruotsissa<br />
korostetaan voimakkaasti sitä, että kunnallisen toiminnan tulee olla <strong>poliitikko</strong>jen<br />
398 Buss 2002, 35.<br />
399 Lundquist 1991, 167.<br />
400 Hilborn et al 2001, 176. Toisaalta oikeudelliselta kannalta korostetaan sitä seikkaa, että viranhaltijat ovat<br />
pelkästään avustavia tai neuvoa antavia suhteessa lautakuntaan, jonka alaisia he ovat (Bohlin 1999, 78).<br />
401 Ks. esim. Modeen 1981, 348.<br />
128
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ohjaamaa (politikerstyrd). 402 Sama koskee luonnollisesti myös Suomea.<br />
Curt Riberdahl toteaa, ettei kunnan viranhaltijalla ole samaa asemaa kuin osakeyhtiön<br />
toimitusjohtajalla tai valtion laitoksen johtajalla. Suhteessaan <strong>poliitikko</strong>ihin<br />
kunnan viranhaltijalla on periaatteessa vain avustajan tai neuvonantajan asema.<br />
Kokonaan toinen asia on, että vallanjako voi riippua henkilöistä. 403 Yksityisessä yrityksessä<br />
hallituksen ja toimitusjohtajan välinen työnjako on käytännössä kuin veteen<br />
piirretty viiva, johon kohdistuu paineita molemmilta puolilta. Tärkeätä olisi saada se<br />
pidetyksi suunnilleen oikealla paikalla. Jos painopiste siirtyy liiaksi hallituksen puolelle,<br />
menettää toimitusjohtaja toimintakykynsä. Jos taas toimitusjohtajan tehtävät<br />
korostuvat liiaksi, menettää hallitus mahdollisuutensa valvoa yhtiötä. 404<br />
Edelleen katsotaan, että luottamukseen perustuvan työnjaon toimimisen edellytyksenä<br />
on aimo annos nöyryyttä toimitusjohtajalta. Se ei ole sukua nöyristelylle,<br />
vaan nimenomaan ylimielisyyden vastakohta. Jos nöyryyttä ilmenee vasta vaikeuksien<br />
esiintyessä, saattaa se olla liian myöhäistä. Luottamuspääoma on ehkä kulunut<br />
loppuun. Tätä on kartutettava nimenomaan hyvinä aikoina, jotta sitä riittäisi myös<br />
vastoinkäymisissä. 405<br />
Mutta yhtä tärkeää on edellyttää myös <strong>luottamushenkilö</strong>iltä yhteistyökykyistä<br />
asennetta. Euroopan neuvoston <strong>luottamushenkilö</strong>itä koskevan ”käyttäytymiskoodiston”<br />
21-artiklassa tämä vaatimus on selkeällä tavalla tuotu julki. Hoitaessaan<br />
tehtäväänsä <strong>luottamushenkilö</strong>n on kunnioitettava hallinnon toteuttamaa tehtävien<br />
hoitoa, huolimatta hierarkkisen valta-asemansa legitiimistä käyttämisoikeudesta.<br />
22-artiklassa edellytetään <strong>luottamushenkilö</strong>n huolehtivan luottamuselimen alaisen<br />
hallinnon roolin ja tehtävien arvostuksesta. Luottamushenkilön on tuettava ja edistettävä<br />
kaikkia toimenpiteitä, joilla parannetaan palveluja ja henkilöstön motivaatiota.<br />
Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 13 §:ssä edellytetään työnantajan pyrkivän<br />
edistämään suhteitaan viranhaltijoihin samoin kuin viranhaltijoiden ja muiden<br />
palveluksessaan olevien keskinäisiä suhteita. Hallituksen esityksen mukaan säännös<br />
on tavoitteellinen, sinänsä sanktioton säännös. 406<br />
Jos viranhaltijalla on (kuten Riberdahl katsoo) vain lähinnä neuvonantajan rooli<br />
suhteessaan <strong>luottamushenkilö</strong>ihin, nousee oikeudellisesti tärkeäksi kysymys tuon<br />
tehtävän toteuttamisesta ja rajanvedosta. Lähtökohta on luonnollisesti selvä: kaiken<br />
julkisen hallinnon tulee perustuslain 2.3 §:n mukaisesti olla lakisidonnaista ja näin<br />
ollen viranhaltijavalmistelun tulee täyttää lainsäädännön asettamat ehdot. Mutta<br />
kunnallisen toiminnan piirissä on runsaasti ns. harmaata aluetta. Lainalaisuusvaatimus<br />
koskee myös <strong>luottamushenkilö</strong>itä. Miten viranhaltijoiden tulee toimia esimer-<br />
402 Riberdahl 1995, 217. Samalla ongelmaksi todetaan se, että henkilöstön ammatillisella osaamisella ei aina<br />
ole tarpeellista liikkuma-alaa (Wetterberg 2004, 51).<br />
403 Riberdahl 1995, 217. Suomalaista kunnanjohtajaa Riberdahl pitää poikkeuksellisena järjestelmänä, käytännössä<br />
eräänlaisena poliittisen virkamiehen muotona.<br />
404 Hirvonen - Niskakangas - Wahlroos 1998, 128.<br />
405 Hirvonen - Niskakangas - Wahlroos 1998, 128-129.<br />
406 HE 196/2002 vp s. 36.<br />
129
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kiksi selkeissä laittomuustapauksissa? Myöhemmin tarkasteltavaa esittelymenettelyä<br />
ja esittelijän eriävän mielipiteen ilmaisumahdollisuutta lukuun ottamatta kuntalaki<br />
ei asiasta säädä. Asiasta on keskusteltu ainakin Tanskassa ja Ruotsissa. Keskustelussa<br />
on viitattu mahdollisiin vastakkainasetteluihin, mikäli viranhaltijat ryhtyvät asiassa<br />
aktiivisiksi ulkopuolisten valvojien puoleen kääntyessään. Selkeä ja perusteltu suositus<br />
on pysyttäytyä ”perhepiirissä” ja käyttää ensi vaiheessa kunnan sisäisiä mahdollisuuksia.<br />
407<br />
<strong>Kunnan</strong> kaltaisessa ristikkäisiä näkemyksiä sisältävässä toimintajärjestelmässä<br />
tällainen vaatimus tietysti voi kuulostaa kovin vieraalta. Sektoreiden etua ajavat tai<br />
poliittisesti sitoutuneet viranhaltijat eivät suomalaisessa järjestelmässä välttämättä<br />
ole nöyrimpiä lojaliteettia <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmää kohtaan osoittavia. 408 Peruskysymys<br />
on, miten pitkälle voidaan viranhaltijalta edellyttää lojaliteettia <strong>luottamushenkilö</strong>itä<br />
kohtaan. Viranhaltijoiden lojaalisuus poliittista järjestelmää (<strong>luottamushenkilö</strong>hallintoa)<br />
kohtaan on koko poliittisen järjestelmän toimivuuden ehdoton<br />
edellytys. Suomen kaltaisessa politiikan ja hallinnon sekoittuneessa järjestelmässä<br />
tämän kysymyksen voisi kuvitella olevan keskeisen oikeudellisen kysymyksen. Sellaisena<br />
se ei kuitenkaan viime vuosien tutkimuksessa ja keskustelussa näyttäydy. 409<br />
Pohjoismaissa asiaa on sivuttu laajemmin. Jörgen Grönnegård Christensen on artikkelissaan<br />
410 analysoinut tilannetta. Hän toteaa, että viranhaltijoilta puuttuu demokraattinen<br />
legitimiteetti, mikä <strong>luottamushenkilö</strong>illä puolestaan on. Kunnallisella<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>llä, aivan samoin kuin vaikkapa ministerillä, on legitiimit mahdollisuudet<br />
ajaa omaa politiikkaansa, luonnollisesti oikeusvaltiollisten reunaehtojen<br />
asettamissa rajoissa. Edelleen erona on se, että <strong>luottamushenkilö</strong> on toiminnastaan<br />
poliittisessa vastuussa, jollaista vastuuta viranhaltijalla ei ole. Kansanvaltaisessa järjestelmässä<br />
ei ole liikkuma-alaa sellaisille politiikan sisällöille, jotka viranhaltijat itse<br />
määrittäisivät.<br />
Edellä olevaan perustuen voidaan katsoa, että tietynasteinen lojaliteettivaatimus<br />
ilmenee jo suoraan kunnallishallinnon organisatorista rakennetta koskevista säännöksistä.<br />
Kunnallishallinnon kansanvaltaisuusvaatimus edellyttää riidattomasti sitä,<br />
että kunnan hallinto perustuu, paitsi asukkaiden suoralla vaalilla valitsemaan päätösvaltaa<br />
käyttävään elimeen, myös muutoin <strong>luottamushenkilö</strong>iden määräävään ase-<br />
407 Riberdahl 1995, 220.<br />
408 Kuten Vartola on todennut, on aivan ilmeistä, että se kansalaisiin ja usein virkamiehiin ja tutkijoihinkin sisäistynyt<br />
ajattelumalli, jonka mukaan toimeenpanokoneistoa ohjaavat suvereenisesti poliittiset päätöksentekijät<br />
periaatteessa vapaan tahtonsa mukaisesti, on modernia julkista hallintoa ajatellen monella tavoin harhaanjohtava.<br />
Minkä tahansa yksittäisen hallinnonalan toiminnan tiedollinen hallinta on tavattoman suuri tehtävä.<br />
Modernissa yhteiskunnassa on tilanne yhä suuremmassa määrin se, että byrokratia ohjaa itse itseään. Vartola<br />
1982, 14. - Nousiainen on todennut, että eritoten ns. teknisillä kunnallishallinnon lohkoilla, joilla tehtävillä<br />
ratkaisuilla on vielä usein huomattava kunnallistaloudellinen merkitys, <strong>luottamushenkilö</strong>iden ja virkamiesten<br />
suhde on ongelmallinen. ”On tosin huomattava, että kunnallisenkin virkakoneiston politisoituessa periaatteellinen<br />
vastakkaisuus näiden kahden ryhmän välillä on lieventynyt.” Nousiainen 1980, 268.<br />
409 Ks. kuitenkin Tähti 1994, 234, joka edellyttää lojaliteettivelvoitteen täsmällistä määrittelemistä lainsäädännön<br />
kautta. Vaatimus on perusteltu.<br />
410 Grönnegård-Christensen 1993.<br />
130
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
maan hallinnossa. 411 Voidaan tietysti kysyä, missä määrin virkamieshallintoperiaate<br />
voi rajoittaa tällaisen lojaliteetin edellyttämistä. Joka tapauksessa hallinnolla on oltava<br />
tietty liikkuma-ala jo senkin vuoksi, että sitä kautta voidaan lisätä rationaliteettia<br />
hallintotoiminnassa. 412 Virkamieshallintoperiaatteen tarkoituksena on turvata julkisen<br />
vallan käyttöä koskevan päätöksenteon lainmukaisuus, yhtenäisyys ja objektiivisuus.<br />
Virkamiehen oikeusasemaan kuuluvat riippumattomuuden ja itsenäisyyden<br />
vaatimukset liittyvät keskeisesti julkisen vallan käyttämiseen. Julkisyhteisön tehtäviä<br />
hoidettaessa keskeisinä reunaehtoina ovat niiden hoitamisen lainmukaisuus, yhtenäisyys<br />
ja objektiivisuus. 413 Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 17.2<br />
§:ssä viranhaltijalle annetaan muun muassa velvoite asemansa ja tehtävänsä edellyttämän<br />
mukaiseen käyttäytymiseen. Lojaliteettivaatimus esimiesorgaaneja kohtaan<br />
on sitä korostetumpi, mitä korkeammasta tai vastuullisemmasta virasta on kysymys.<br />
Tämä voi ilmetä käytännössä esimerkiksi ilmaisuvapauden ja mielipiteenilmaisun<br />
laajuudessa.<br />
Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välisen suhteen tarkastelussa tullaan<br />
periaatteelliseen kysymykseen politiikan ja hallinnon välisestä suhteesta. Alkuperäinen<br />
molempien alueiden erottelun konsepti on tänä päivänä muuttunut lisääntyväksi<br />
yhteenkytkeytymiseksi ja symbioosiksi. Politiikalle viranhaltijat esiintyvät tärkeinä<br />
neuvonantajina, joiden asiantuntemuksen ja ongelmienselvittelykapasiteetin he voivat<br />
”myydä” poliittisena menestyksenä. 414<br />
Tulosjohtaminen ja yleisemminkin managerismi voidaan nähdä yrityksenä löytää<br />
ratkaisu, jolla säädellään yhtäältä sitä, mitkä asiat politisoidaan ja toisaalta sitä, ketkä<br />
käsittelevät politisoituvia uusia kysymyksiä. Tästä näkökulmasta käsin tulosjohtaminen<br />
ei ole keino vähentää politiikkaa vaan sulkea politisoitavia asioita politikoinnin<br />
piiristä. Kunnallispolitiikan hallinnoistumisen epäonnistumista eli tulosjohtamisen<br />
ideaalimallin toimimattomuutta poliittisten päättäjien ja viranhaltijoiden välisessä<br />
suhteessa voidaan pitää merkkinä kunnallisen edustuksellisen demokratian vahvuudesta<br />
ja puolustautumiskyvystä:<br />
”Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välistä jännitettä voidaan pitää osoituksena siitä, että<br />
viranhaltijoiden valta ei ole päässyt irtautumaan kokonaan kansanvaltaisesta kontrollista, vaikka<br />
heidän valtansa onkin kasvanut. Jännitteen katoaminen ilmentäisi sitä, että poliittisten päätöksentekijöiden<br />
kautta ei kanavoidu virkamiesnäkemyksille vaihtoehtoisia ratkaisumalleja ja käytännön<br />
viisautta ja että politiikka on muuttunut viranhaltijoiden suunnitteleman toimintalinjan legitimoinniksi.”<br />
415<br />
411 Mäenpää 1981, 30-31.<br />
412 Lundquist 1991, 169.<br />
413 HaVM 31/2002 vp s. 4.<br />
414 Wimmer 2004, 283.<br />
415 Ks. Ruostetsaari - Holttinen 2001, 91 ja Möttönen 2002, 188.<br />
131
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
14.2. Esittelymenettelyn merkitys työnjaon<br />
kannalta<br />
Kunnallisessa päätöksenteossa siirryttiin yleisemmin esittelyn kautta tapahtuvaan<br />
päätöksentekoon vuoden 1976 kunnallislain myötä. Päätöstä ei voida tehdä, ellei<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>elimellä ole käytössään esittelijän esitystä. 416 Tämä vaatimus merkitsi<br />
yhtäältä päätöksenteon oikeellisuuden taetta, mutta samalla myös viranhaltijakunnan<br />
vaikutusvallan kasvamista päätöksenteossa. Esittelymenettely oli ”lääke”,<br />
jolla oli sivuvaikutuksia.<br />
Esittelijän vastuu nähtiin kunnallishallinnossa huomattavana kunnallislain mukanaan<br />
tuomana muutoksena. Siitä esiintyi paljon epätietoisuutta ja käytiin vilkasta<br />
keskustelua. Tämä johtui siitä, että asia oli uusi ja että sen todellisesta merkityksestä<br />
ei ollut selvyyttä. 417 Kunnallishallinnossa asioiden esitteleminen viranhaltijan toimesta<br />
ei ollut tuntematon järjestelmä ennen vuoden 1976 kunnallislain voimaantuloa. 418<br />
Luonnollisesti esimerkiksi kunnanhallituksessa kunnanjohtaja oli aiemminkin kertonut<br />
valmistelun tulokset. Varsinaista esittelymenettelyä siihen kuuluvine vastuineen<br />
kunnallishallinnossa ei kuitenkaan aiemmin ollut. 419<br />
Kunnallislainsäädännössä (eräissä erityislaeissa) oli säädetty tiettyjen viranhaltijoiden<br />
toimimisesta ns. asiantuntijajäseninä lautakunnissa. Tällä pyrittiin takaamaan<br />
päätöksenteon riittävä asiantuntevuus. Sama käytäntö oli myös Ruotsissa. 420 Nyttemmin<br />
kyseiset erityissäännökset on purettu. Kyseisen tavan mukainen asiantuntemuksen<br />
turvaaminen <strong>luottamushenkilö</strong>elinten päätöksenteossa toi lisää epäselvyyttä<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden ja viranhaltijoiden väliseen työn- ja vastuunjakoon. 421<br />
Kunnallislain 27.6 §:ssä säädettiin, että niissä asioissa, joissa päätös ohje- tai johtosäännön<br />
mukaan tehdään kunnan toimielimeen kuulumattoman viranhaltijan esittelystä,<br />
esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole<br />
ilmoittanut pöytäkirjaan merkittäväksi eriävää mielipidettään.<br />
416 KHO 2.11.1981 T 5018, ks. selostus Voitto Ala-Kurhila: Esittelijän päätösesitys puuttuu. Päätös syntyy<br />
virheellisessä järjestyksessä. Suomen Kunnallislehti 2/1982 s. 39.<br />
417 Hannus 1977, 1075. Ks. myös Pöyhösen myöhemmin esittämää kritiikkiä (Pöyhönen 1992, 213-217):<br />
”Mielestäni olisi lähdettävä siitä, että vain se tai ne, jotka ovat asiasta päättäneet, vastaavat esittelijänvastuumielessäkin<br />
päätöksestään. Jos taas esittelijä on esitellyt, so. valmistellut, asian huonosti, hän vastatkoon siitä<br />
sillä tavoin kuin hän vastaa muistakin virkatoimistaan. Ainakin kunnallishallinnossa tämä selkiinnyttäisi <strong>luottamushenkilö</strong>elinten<br />
ja virkamieshallinnon välistä suhdetta. Tulkinnallisestikin esittelysäännös kunnallishallinnossa<br />
on ongelmallinen silloin, kun esimerkiksi kaupunginhallitus on poliittisen kaupankäynnin tuloksena<br />
tehnyt päätöksen, joka on kaukana alkuperäisestä esityksestä. Voidaan kysyä, onko silloin päätös ainakaan<br />
kaikilta osin tehty lainkaan ’esittelystä’.”<br />
418 Esimerkiksi v. 1973 julkaistussa Pentti Vatajan Kunnallisen luottamusmiehen kokousoppaassa annettiin<br />
ohjeita hyvästä esittelystä ja asiantuntijoiden kuulemisesta (s. 11).<br />
419 Heuru 1980, 116.<br />
420 Ks. Björkman - Riberdahl 1997, 146.<br />
421 Vastaavankaltainen ongelma vastuun erilaisuudessa on kunnan edustaminen esimerkiksi kunnallisissa<br />
yhtiöissä tai muissa yksityisoikeudellisissa yhteisöissä. <strong>Kunnan</strong>hallituksen antamien ohjeiden noudattamisessa<br />
voidaan katsoa olevan eron sen suhteen, onko edustajana viranhaltija vai <strong>luottamushenkilö</strong>. Viranhaltijaa<br />
ohjeet sitovat ja niistä poikkeaminen on virkavirhe. Luottamushenkilöllä sen sijaan voidaan katsoa poliittisen<br />
harkintavallan piirissä olevan oikeus niistä poikkeamiseenkin (ks. Suomen Kuntaliiton yleiskirje 63/94<br />
21.10.1994).<br />
132
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Muutoksen merkitys ei ehkä ollut kovin hyvin selkiytynyt myöskään lainsäätäjän<br />
edustajille, koska voitiin todeta 422 , että ”säännösten mukaan pääsääntönä kunnallishallinnossa<br />
edelleenkin on asioiden esitteleminen puheenjohtajan toimesta tai muutoin<br />
tähänastiseen tapaan eli ilman, että asiat muodollisesti esittelee siihen tehtävään,<br />
siis esittelijäksi, määrätty viranhaltija.” Menettely synnyttikin runsaasti kysymyksiä ja<br />
selvittelytarvetta. Kuntien keskusjärjestöjen taholta jouduttiin jopa tuomaan esille se,<br />
että esittelymenettelyyn siirtyminen on vapaaehtoista. 423 Toisaalta viranhaltijaesittelyyn<br />
siirtymistä pidettiin monelta kannalta tarkoituksenmukaisena:<br />
”Niinpä viranhaltija joutuu esittelijänvastuun alaisena erityisen perusteellisesti ennakolta valmistelemaan<br />
asian vastatessaan myös esittelynsä perusteella syntyvästä päätöksestä. Näin asian valmistelun<br />
voidaan yleisestikin katsoa tehostuvan. Myös kokousten kestoajan voidaan otaksua lyhenevän,<br />
kun asioista on käytettävissä hyvin valmistellut ehdotukset.” 424<br />
Esittelijäjärjestelmään on kunnallishallinnossa (valtuustoa lukuunottamatta)<br />
siirrytty käytännössä täydellisesti. Tämän käytännön lisääntyminen johti vuonna<br />
1990 kunnallislain muuttamiseen siten, että esittely katsottiin ensisijaiseksi käsittelyjärjestykseksi.<br />
Voimassa olevassa kuntalaissa esittelyjärjestelmä on jätetty kunnan hyväksymän<br />
johtosäännön varaan. Kuntalain 50 §:n mukaan ”Valtuusto hyväksyy hallintosäännön,<br />
jossa annetaan tarpeelliset määräykset ainakin: --- 7) esittelystä”. Johtosäännössä<br />
voidaan siten joko asianomaisen toimielimen tai tiettyjen asioiden osalta määrätä,<br />
että ne käsitellään ilman viranhaltijaesittelyä, puheenjohtajan esitteleminä. Toimielimelle<br />
itselleen voidaan myös antaa oikeus päättää esittelystä. 425<br />
Suomen Kuntaliiton antaman mallisäännön (<strong>Kunnan</strong> hallintosääntö, 1995) mukaisesti esittelystä<br />
määrättäisiin seuraavasti (13 §):<br />
”Asiat päätetään toimielimen kokouksessa viranhaltijan esittelystä.<br />
Esittelijän ehdotus on käsittelyn pohjana (pohjaehdotus). Jos esittelijä on muuttanut esityslistalla<br />
olevaa ehdotustaan ennen kuin toimielin on tehnyt päätöksen asiasta, pohjaehdotus on muutettu<br />
ehdotus. Jos ehdotus on peruutettu, asia on poistettava esityslistalta, jollei toimielin toisin päätä.<br />
422 Kuten sisäasiainministeriön kansliapäällikkö Hannus 1977, 1072. Muutoksen epäselvyys tuotiin esille<br />
myös eduskuntakeskustelussa. Esim. kansanedustaja Saukko (siviiliammatiltaan kunnanjohtaja): ”Me kaikki<br />
tiedämme, mikä tavaton tosiasiallinen valta valtionhallinnossa on asian esittelijällä ja jarruttamismahdollisuus<br />
esittelijänvastuuseen vedoten. Erityisesti tämä koskee tätä kunnallista esittelijänvastuuta, sillä kukaan ei tiedä,<br />
mitä se on. Tämän valtiokunta nimenomaan toteaa. Valtionhallinnolle ominaista pyhää byrokratiaa ollaan<br />
kädestä pitäen taluttamassa esittelijöitten mukana kunnallishallintoon.” (1976 vp. Ptk.3. 2.11.1976).<br />
423 Vataja 1978, 8. <strong>–</strong> Heuru toteaa myös, että kunnallislain auktoritatiiviset selittäjät vähättelivät esittelystä<br />
päättämisen mahdollistavan säännöksen vaikutuksia (Heuru 2002, 32).<br />
424 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 55/1978 5.7.1978.<br />
425 Hannus - Hallberg 2000, 345, Harjula - Prättälä 2004, 388.<br />
133
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Esittelijästä määrätään asianomaisen toimielimen johtosäännössä / toimielimen erillisellä päätöksellä.<br />
Esittelijän ollessa poissa tai esteellinen toimii esittelijänä hänen sijaisekseen määrätty.<br />
Toimielin voi erityisestä syystä päättää, että asia käsitellään puheenjohtajan selostuksen pohjalta<br />
ilman viranhaltijan esittelyä.”<br />
Esittelystä päättämisen muotosidonnaisuus ilmenee ensinnäkin siten, että päätös<br />
voidaan tehdä vain, jos esittelijä esittää asian päätettäväksi, tekee päätösehdotuksen<br />
ja päätöksentekijä tekee päätöksen esittelijän läsnäollessa. Toiseksi esittelijänä voi toimia<br />
vain tehtävään normatiivisesti määrätty viranhaltija. 426<br />
Esittelymenettelyn merkityksestä <strong>luottamushenkilö</strong>iden asemaan käytiin 1970-<br />
luvun lopulla keskustelua. Perusteltua oli kysyä, oliko järjestelmän käyttöönotto<br />
sopusoinnussa vuoden 1976 kunnallislain erääksi pääperiaatteeksi muodostuneen<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>hallinnon lujittamispyrkimyksen kanssa (kuten esim. Heuru 427 ).<br />
Tuolloin toteutetussa kunnallislain uudistamisessa selkeä pyrkimys <strong>luottamushenkilö</strong>hallinnon<br />
vahvistamiseen näkyi muun muassa siinä, että kunnanhallituksessa<br />
päätösvalta uskottiin kokonaisuudessaan <strong>luottamushenkilö</strong>stölle. Aiemmasta äänivaltaisesta<br />
puheenjohtajasta, kunnanjohtajasta, tehtiin vuoden 1976 kunnallislailla<br />
jäsenyyttä ja äänivaltaa vailla oleva esittelijä. Hallituksen selonteossa eduskunnalle<br />
uuden kunnallislain vaikutuksista kunnallishallintoon (9.11.1978) kyseistä uudistusta<br />
pidettiin tarkoituksenmukaisena: ”Luottamushenkilöille kuuluvan aseman<br />
kannalta uudistus oli periaatteellisesti oikea. Se on voitu toteuttaa ilman kovin suuria<br />
vaikeuksia. <strong>Kunnan</strong>hallituksen luottamustoimisen puheenjohtajan asemasta on<br />
kyllä ollut epätietoisuutta, ja puheenjohtajat ovat ymmärtäneet sen eri tavoin. Kitkaa<br />
puheenjohtajan ja kunnanjohtajan aseman ja tehtävien toisiinsa sovittamisessa on<br />
jossain määrin esiintynyt.”<br />
Voidaan tietysti katsoa että esittely on vain valmistelua ja päätöksenteko kuuluu<br />
kokonaisuudessaan <strong>luottamushenkilö</strong>elimille. Esittelijän tehtävänä on valmistelun<br />
tuloksen objektiivinen esittäminen eli selostaminen asian ratkaisussa huomioon<br />
otettavista tosiasioista ja siihen sovellettavista oikeussäännöksistä ja muista sitovista<br />
ohjeista sekä taloudellisista vaikutuksista ja kaikesta muusta, mikä on otettava huomioon<br />
päätöstä tehtäessä. Lisäksi siihen kuuluu ratkaisuehdotus, jonka tulee olla sellainen,<br />
että pelkästään sen hyväksyminen voi muodostaa toimielimen päätöksen. 428<br />
Toimielimen harkinnassa luonnollisesti aina on sen arviointi, onko esittely riittävää<br />
vai ei. Se voi luonnollisesti antaa täydentäviä vaatimuksia valmistelun ja esittelyn si-<br />
426 Heuru 2003, 356.<br />
427 Heuru 1980, 119.<br />
428 Heuru 1980, 123-124. Samoin Vataja 1973, 11.<br />
134
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
sällön suhteen. 429 Esittelijän ehdotuksesta voidaan aina poiketa. 430 Esittelijän ehdotus<br />
on kuitenkin käsittelyn ns. pohjaehdotus.<br />
Mutta valmistelu on myös asiallista vaikutusvaltaa. Vaikka esimerkiksi kunnanjohtajan<br />
nimellinen päätösvaltakompetenssi normien mukaan on suhteellisen vaatimaton,<br />
hänen tosiasiallinen vaikutusvaltansa on aivan toista luokkaa. Mutta onko<br />
tämä sitten niin poikkeuksellista, kuten Tore Modeen on aiheellisesti kysynyt:<br />
”Eikö asia päinvastoin ole niin että esittelijä yleensä, myös valtionhallinnossa, todellisuudessa määrää<br />
n. 90-prosenttisesti asioiden ratkaisemisesta ja että kunnanjohtaja esittelijän ominaisuudessa siten<br />
vain harjoittaa normaalia esittelijälle kuuluvaa valtaa. On kuitenkin olemassa selvä eroavaisuus<br />
valtion ja kuntien hallinnon välillä. Esim. valtionneuvoston esittelijällä on joko ministeri tai korkeampi<br />
virkamies päällikkönään. Nämä ovat (varsinkin korkeat virkamiehet) asioiden erikoistuntijoita<br />
aivan toisella tavalla kuin kunnan <strong>luottamushenkilö</strong>, jonka tiedot saattavat olla hyvin vaihtelevaa<br />
tasoa. <strong>Kunnan</strong>johtaja on kuntansa ”toimitusjohtaja”. Kukaan muu, varsinkaan maallikko vaikka<br />
olisikin kokenut kunnallis<strong>poliitikko</strong>, ei hallitse hallinnon tekniikkaa paremmin kuin hän. Ilman<br />
laajaa lainsäädännön ja hallintokäytännön sekä taloudellisten ja sosiaalisten seikkojen tuntemusta<br />
hyviä päätöksiä ei voi tehdä. Siten kunnanjohtajan rooli on merkittävämpi kuin mikään valtionhallinnon<br />
esittelijän verrattuna päätöksentekijään.” 431<br />
Keskustelussa sivuutetaan usein, että päätösten valmistelu- ja esivalmisteluvaiheet<br />
ovat tärkeitä tehtävän ratkaisun kannalta. Yhä monimutkaistuvammassa yhteiskunnallisessa<br />
kontekstissa eivät suunnittelu- ja valmistelutehtävätkään voi olla siinä<br />
määrin teknisiä, ettei niihin liity myös tosiasiallisia arvoratkaisuja. 432 Esimerkkinä valmistelun<br />
tosiasiallisesta merkityksestä voidaan käyttää maankäytön suunnitelmaa,<br />
kaavaa. Jokainen kaava vaatii laajoja selvityksiä, neuvotteluja ja harkintoja, ennen<br />
kuin se voidaan esittää valtuuston hyväksyttäväksi. Tätä työtä ei voida ottaa viranhaltijoilta.<br />
Luottamushenkilöorganisaatio voi ainoastaan muuttaa työn tulosta. Mutta<br />
tältäkin osin mahdollisuus on lähinnä teoriaa, sillä valtuustolla ei ole enempää kykyä<br />
kuin aikaakaan ryhtyä senkaltaisiin pohdintoihin, joita yksityiskohtainen valmistelu<br />
edellyttäisi. Olennaista tässä on sen toteaminen, ettei valtuustolla itsellään ole mahdollisuuksia<br />
saada aikaan vaihtoehtoja sille viranhaltijavalmistelun kautta syntyneille<br />
ehdotuksille. 433 Mutta <strong>luottamushenkilö</strong>orgaanilla on oikeus - ja sen tuleekin sitä<br />
429 Valmistelun riittävyydestä ja sen arvioinnista on ollut kysymys KHO:n ratkaisussa 10.5.1999 T 1035. Siinä<br />
oli kysymys siitä, oliko kaupunginhallituksen suorittama valmistelu valtuustolle riittävä. Kuntalaissa ei ole<br />
säädetty, miten valmistelun tulee tapahtua, joten valtuuston harkittavaksi ja ratkaistavaksi jää, pitääkö se<br />
valmistelua riittävänä. Asiaa oli käsitelty valtuutetuille järjestetyissä tiedotustilaisuuksissa. Valtuuston enemmistö<br />
oli pitänyt sen käytettävissä olevia tietoja riittävinä asian ratkaisemiseksi. Valtuuston päätös ei siten ollut<br />
puutteellinen tai virheellisen valmistelun vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.<br />
430 Eilavaara 1986, 19.<br />
431 Modeen 1981, 348.<br />
432 Helander - Jokela 1994, 38.<br />
433 Thieme 1997, 950. Samoin esim. Henneke 1999, 118. Ks. ongelman tarkastelua myös Koskinen 1981, 260.<br />
Kaasalainen korostaa tarvetta myös valmistelun riittävään valvontaan: ”--- päätöksentekoon vaikuttaminen<br />
toteutuu ennen kaikkea valvomalla valmisteluvaihetta ja siinä syntyviä päätösperusteita, joiden pohjalta päätös<br />
tehdään.” (Kaasalainen 2000, 113).<br />
135
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
vaatia - saada tietoonsa esittelijän oman ehdotuksen ohella ne muut vaihtoehdot, jotka<br />
päätöksenä ovat mahdollisia. Luottamushenkilöorgaanin ei pitäisi tyytyä sinänsä<br />
välttämättömään pelkkään esittelijän oman kannan kuulemiseen. Vain tällä tavoin<br />
poliittisen, toisin sanoen tarkoituksenmukaisuuskysymyksen ratkaisun tekee se toimielin,<br />
jolle se kuuluukin, eikä siis tosiasiallisesti esittelijä.<br />
Esittelyn sisällön tulisi noudattaa seuraavaa kaavaa:<br />
1. Esityksen aiheen/syyn lyhyt kuvaus (kuten lainsäädännön muutos, taloustilanteen muuttuminen,<br />
työtapojen optimointi),<br />
2. lyhyt selostus päätösehdotukseksi,<br />
3. ehdotetun päätöksen perustelu: miksi juuri tätä ratkaisua ehdotetaan?,<br />
4. vaikutukset: yleiset vaikutukset, taloudelliset vaikutukset ja vaikutukset kaupungin talouden<br />
kannalta,<br />
5. vaihtoehdot ja niiden vaikutukset: olemassa olevien muiden vaihtoehtojen lyhyt selostus, niiden<br />
mahdolliset edut tai haitat; mikäli vaihtoehtoisia ratkaisuja ei ole, tämäkin ilmoitetaan, ja<br />
6. seuraamukset siitä, että ei päätetä ehdotuksen mukaisella tavalla: lyhyt kuvaus esim. taloudellisista<br />
vaikutuksista tai laillisuuskysymyksistä. 434<br />
Hyvä esittelijä varoo tietenkin astumasta sille alueelle, joka kuuluu poliittiselle<br />
päätöksentekijälle. Vaikka hänen kuuluu esittelyssään tuoda esille myös oma käsityksensä<br />
tarkoituksenmukaisuusseikoista - politiikalle kuuluvista kysymyksistä - on<br />
tietysti olennaista se, millä tavoin hän tälle alueelle puuttuu. Ainakin merkittävistä tai<br />
kiistanalaisimmista kysymyksistä hänen tulee selvittää poliittisen tahon näkemyksiä<br />
ja tarvittaessa niitä yhteen sovittaen etsiä ja muotoilla omaa esittelyään. Esittelyä ei<br />
voida pitää steriilisti erossa varsinaisesta <strong>luottamushenkilö</strong>elimille kuuluvasta päätöksenteosta.<br />
Muussa tapauksessa <strong>luottamushenkilö</strong>orgaanien on annettava nykyistä<br />
tiukemmat ja yksityiskohtaisemmat suuntaviivat ja ohjeet valmistelulle.<br />
Esittelymenettelyllä on <strong>luottamushenkilö</strong>elinten toimintaan kohdistama rajoite:<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden aloiteoikeus asioiden esille nostamisessa ja käsittelyyn saattamisessa<br />
on rajallinen. Asiat voivat nousta päätöksentekoon vain esittelyn kautta<br />
ja siten vain viranhaltijan tahdon mukaisesti. 435 Toisaalta kokouskutsun antaa puheenjohtaja<br />
tai hänen estyneenä ollessaan varapuheenjohtaja. Kokouskutsussa on<br />
ilmoitettava kokouksen aika ja paikka sekä käsiteltävät asiat (asialista). Esityslista<br />
lähetetään mahdollisuuksien mukaan kokouskutsun yhteydessä. 436 Puheenjohtajan<br />
antamassa kokouskutsussa siis ilmoitetaan käsiteltävät asiat ja esittelijän laatimassa<br />
esityslistassa niiden esittely- ja valmistelutiedot sekä päätösehdotus. Tämänkaltainen,<br />
tietyllä tavalla toimivaltuuksista ristikkäin määräävä periaate johtaa siihen, että<br />
esittelijän on toimittava yhteistyössä puheenjohtajan kanssa kokouskutsun ja esitys-<br />
434 Bertelsmann Stiftung: Für eine gute Ratsarbeit - Worauf kommt es an?<br />
435 Ks. asiasta käydystä keskustelusta myös Heuru 1980, 120-121.<br />
436 Suomen Kuntaliiton hallintosäännön malli 1995, 4 §.<br />
136
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
listan laadinnan yhteydessä. On tietysti selvää, ettei puheenjohtaja voi, ellei erityisiä<br />
syitä ole, ottaa kokouskutsuun päätettäväksi asiaa, jota esittelijän mielestä vielä ei<br />
voida päättää. Alustavaa keskustelua varten tällainen asia luonnollisesti voidaan kokouskutsuun<br />
ottaa pelkästään puheenjohtajan vaatimuksesta.<br />
On tietysti selvää, ettei viranhaltija voi estää asian käsittelyä kieltäytymällä esittelemästä<br />
sitä, mutta luottamuselinorganisaation mahdollisuudet reagointiin kieltäytymis-<br />
tai jarruttamistapauksissa ovat rajalliset. 437 Luottamushenkilöllä on luonnollisesti<br />
aloiteoikeus, mutta aloitteen eteneminen päätökseen edellyttää esittelyä (jos<br />
esittelymenettelyn vaatimus on johtosäännössä).<br />
Vastaavankaltainen tilanne syntyy, jos esittelijä ”poistaa” toimielimen kokouskutsussa<br />
olevan asian. Peruskysymys on, onko esittelijällä oikeus tällä tavoin estää toimielintä<br />
käsittelemästä asiaa, joka on kokouskutsussa ja esityslistalla. Yksiselitteistä<br />
vastausta asiaan ei välttämättä ole. Perusteltuna voidaan pitää näkemystä, jonka mukaan<br />
esimerkiksi kunnanhallituksen osalta kunnanjohtaja yksin ei voi poistaa toimielimen<br />
toimivaltaan kuuluvaa asiaa. Hänen on tyydyttävä tekemään siitä perusteltu<br />
esitys toimielimelle, joka tarvittaessa äänestämällä ratkaisee sen, käsitelläänkö asia<br />
vai ei. Toimielimen apuna toimivalla viranhaltijalla ei esittelijänvastuunkaan perusteella<br />
voi olla oikeutta poistaa asiaa, joka on mainittu kokouskutsussa. Eri asia sitten<br />
on, jos asiasta tehdään päätös, voi esittelijä merkityttää eriävän mielipiteensä pöytäkirjaan<br />
tehtyä päätöstä vastaan. 438<br />
Esittelijän ohella kunnanhallituksen ja lautakuntien kokouksiin voi osallistua muita<br />
viranhaltijoita ns. asiantuntijoina. Toimielin päättää siitä, keitä viranhaltijoita esittelijän<br />
lisäksi kuullaan. Toimielimellä voi olla myös ns. pysyviä asiantuntijoita, joiden<br />
läsnäolo-oikeudesta toimielin on tehnyt päätöksen. Kuntalain säännökset samoin kuin<br />
hyvä kokouskäytäntö edellyttävät asiallisia perusteita kunkin henkilön läsnäololle.<br />
Kysymys tällaisten henkilöiden läsnäolo-oikeudesta on ollut suhteellisen usein esillä.<br />
Hallintokäytännössä on hyväksytty, että näiden ”pysyvien” asiantuntijoiden läsnäolo<br />
kokouksessa esittelijän tai esittelijöiden lisäksi koko asian käsittelyn ajan on tarkoituksenmukaista<br />
439 ja mahdollista niiden asioiden käsittelyn aikana, joissa hänen asiantun-<br />
437 Hannus - Hallberg 2000, 346. Kuten Eilavaara ongelman esittää: ”Kaupunginhallitus voi yksittäistapauksessa,<br />
mikä ei ole tavallista, asettaa esittelevälle virkamiehelle, myös esittelevälle kaupunginjohtajalle, erityisesti<br />
määräaikoihin ja peruskysymykseen, esitelläänkö vai ei, liittyviä velvoitteita. Esittelyoikeus takaa kaikissa<br />
tilanteissa kuitenkin itsenäisen oikeuden esitellä asia. Tätä esittelijän oikeutta ei voida loukata. Sinänsä se<br />
antaa taitavalle esittelijävirkamiehelle periaatteessa hyvin laajat valtuudet ja mahdollistaa asiallisen ja joskus<br />
epäasianmukaisen esittelijän vallankäytön. Siihen taas liittyvät virkamiehen asemaa säätelevät eettiset säännöt.”<br />
Eilavaara 1986, 19.<br />
438 Samoin Ala-Kurhila 1977, 40. Kieltäytyminen esittelystä voidaan katsoa virkavelvollisuuksien vastaiseksi<br />
menettelyksi ja synnyttävän virkavastuun (Pöyhönen 1983, 43).<br />
439 Esim. Pöyhönen 1983, 43. Samoin Suomen Kaupunkiliiton Salon seudun kansanterveystyön kuntainliitolle<br />
antama lausunto 5.2.1986. KHO 1986 A II 35: <strong>Kunnan</strong>hallituksen kokouksessa oli ollut läsnä asiantuntijoita,<br />
joita kunnanhallitus oli katsonut tarvittavan päätettäessä käsiteltävänä olleesta asiasta ja joiden läsnäolo<br />
kokouksessa oli liittynyt tämän asian selvittämiseen. Asiantuntijoilla oli siten ollut oikeus olla asian käsittelyn<br />
ajan läsnä kunnanhallituksen kokouksessa. Asiassa ei myöskään ollut esitetty perusteita, joiden nojalla he eivät<br />
olisi saaneet olla läsnä päätöksenteon aikana. <strong>Kunnan</strong>hallituksen päätös ei näin ollen ollut syntynyt kunnallislain<br />
30 §:n 2 momentin vastaisesti tai muutoinkaan virheellisessä järjestyksessä.<br />
137
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
temustaan saatetaan tarvita. Yleispäätöstä viranhaltijan osallistumisesta lautakunnan<br />
tai sen jaoston kaikkiin kokouksiin, jotka lain mukaan eivät ole julkisia, ei voida oikeuskanslerin<br />
kunnallislain voimassaoloaikana ottaman kannan mukaan tehdä. Tulkinta<br />
on nyttemmin kuitenkin lievempi. 440 Pääperiaate on, että asiantuntija hänen kuulemisensa<br />
tapahduttua poistuu suljetusta kokouksesta päätöksenteon ajaksi.<br />
14.3. Kunnallispoliittisen agendan määrittely<br />
Vähälle huomiolle on jäänyt sen seikan tarkastelu, missä määrin viranhaltijalle kuuluva<br />
vahva oikeus esittelyn kautta rajoittaa <strong>luottamushenkilö</strong>n edustaja-funktion<br />
mukaista toimintaa. Suomalaisessa järjestelmässä kunnallispoliittisen agendan määrää<br />
viranhaltija. Tässä suhteessa ero on merkittävä esimerkiksi Ruotsiin verrattuna. 441<br />
Aloite ja toimeenpano ovat siirtyneet valtuustoilta - aivan kuten valtion taholla eduskunnalta<br />
- yhä enenevässä määrin toimivalle hallinnolle. Kärjistäen voi väittää, että<br />
valtuutetut ja muut <strong>luottamushenkilö</strong>t hukutetaan asiakirjatulvaan. Asiakirjatulvan<br />
selvittämisen jälkeen ei enää juuri jää aikaa oma-aloitteisen kunnallispoliittisen agendan<br />
määrittelyyn. Kuitenkin se osa kunnallispoliittista toimintaa on yhtä tärkeä kuin<br />
se, miten agendalle nousseet asiat konkreettisesti päätetään. 442<br />
Kunnallisen itsehallinnon lähtökohtien mukaan keskeisen päätösvallan omaa<br />
kunnan asukkaita edustava valtuusto ja sille vastuulliset toimielimet. Tähän päätösvaltaan<br />
lasketaan suomalaisessa ajattelussa pelkästään lopullisten päätösten tekeminen,<br />
ei riittävien oikeuksien omaamista valmistelussa ja asioiden esille nostamisessa.<br />
Näkemys rajaa tehokkaasti <strong>luottamushenkilö</strong>iden poliittista vaikutusvaltaa, koska<br />
<strong>–</strong> kuten edellä on todettu <strong>–</strong> valmistelu on asioihin keskeisellä tavalla vaikuttamista.<br />
Tämä ongelma on nähty esimerkiksi Ruotsissa, jossa on korostettu tarvetta vahvistaa<br />
valtuuston roolia päätöksentekoprosessissa nimenomaan lisäämällä sen mahdollisuuksia<br />
päättää asialistasta ja lisäämällä sen mahdollisuuksia osallistua valmisteluun.<br />
443 Ongelma havaittiin jo 1980-luvulla, jolloin valtuuston asemaa luonnehdittiin<br />
niinkin kriittisesti kuin kuvaamalla sitä tahoksi, jossa jo tehdyt päätökset rekisteröidään.<br />
444 Myös Saksassa on esitetty kritiikkiä sellaista valtuuston roolia kohtaan, jossa<br />
440 Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 1988, s. 95. Suomen Kuntaliiton antaman hallintosäännön<br />
mallin (1995) 10 §:n mukaan johtosäännössä voitaisiin määrätä asiasta: ”Muiden kuin edellä mainittujen<br />
henkilöiden läsnäolosta ja puheoikeudesta päättää asianomainen toimielin.”<br />
441 Ruotsin kunnallislain 4. luvun 16 ja 17 §:t osoittavat aloiteoikeuden valtuutetuille ja lautakuntien jäsenille.<br />
Lautakunnan jäsenen oikeus asian esille ottamiseen tapahtuu yksinkertaisesti suullisesti pyytämällä asia otettavaksi<br />
kokouksen työjärjestykseen. Kun asia nostetaan esille kokouksessa, ei sitä välttämättä ratkaista samassa<br />
yhteydessä. Lautakunta voi päättää antaa hallinnolle selvitettäväksi ehdotuksen vaikutukset. Mutta huomattava<br />
ero suomalaiseen järjestelmään verrattuna on siinä, ettei ole estettä asiasta päättämiselle heti, sillä mitään<br />
”valmistelupakkoa” lautakunnissa ei ole, eräitä erityislainsäädännössä (kuten sosiaalipalveluita koskevassa)<br />
olevia poikkeuksia lukuunottamatta. Lindquist - Losman 2005, 91.<br />
442 Voi todeta, kuten kirjailija Brecht: On demokraattinen ja sisällöllinen itsestäänselvyys, että ihmiset haluavat<br />
itse suunnitella ja luoda talon, jossa he tahtovat elää.<br />
443 SOU 2001:48, 22.<br />
444 SOU 1989:108, 15.<br />
138
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
valtuuston päätöksentekovalta rajoittuisi de facto pelkästään vain prosessinjohtoa<br />
koskeviin päätöksiin ja ns. kulminaatiopäätöksiin. Prosessinjohtoa koskevat päätökset<br />
tarkoittavat hallinnolle valmistelua varten annettavia välttämättömiä suunnanmäärityksiä.<br />
Kulminaatiopäätökset puolestaan ovat valmistelujen ja neuvottelujen<br />
jälkeen tapahtuvia lopullisen tilanteen toteamisia, ”kulminaatiopäätöksiä”. Näiden<br />
kahden päätöksentekovaiheen välillä eivät valtuustot voisi olla toimettomia ja ryhtyä<br />
selvittämään argumentteja vasta siinä vaiheessa, kun ratkaisevat seikat ovat koossa<br />
ja ”kulminaatiopiste” vain valtuuston päätöstä varten on saavutettu. Toisin sanoen<br />
valtuuston katsotaan olevan välttämätöntä olla mukana myös valmisteluprosessin<br />
kuluessa. 445<br />
Valtuuston agendan määrää pääsääntöisesti kunnanhallitus, jolle puolestaan asiat<br />
tuo viranhaltija, esittelijä. Kuntalain 53 §:ssä säädetään valtuustoasioiden valmistelupakosta.<br />
Kuntalaissa ei kylläkään ole säädetty, miten valmistelun tulee tapahtua.<br />
Valtuuston harkittavaksi jää, pitääkö se valmistelua riittävänä. Esimerkiksi KHO:n<br />
ratkaisussa (10.5.1999 T 1035) oli kysymyksessä tilanne, jossa asiaa oli esitelty valtuutetuille<br />
järjestetyssä tiedotustilaisuudessa. Valtuuston enemmistö oli pitänyt sen käytettävissä<br />
olevia tietoja riittävinä asian ratkaisemiseksi. Valtuuston päätös ei KHO:n<br />
mielestä ollut puutteellisen tai virheellisen valmistelun vuoksi syntynyt virheellisessä<br />
järjestyksessä.<br />
Jossain määrin tätä ongelmaa lievittää <strong>luottamushenkilö</strong>ille kuuluva aloite- ja kysymyksenteko-oikeus.<br />
446 Ongelma on silti ilmeinen. Yksi tapa voisi olla mahdollistaa valtuustoryhmille<br />
oikeus tehdä ehdotus valtuuston kokouksen asialistalle otettavasta asiasta. 447<br />
Ei välttämättä pidä nähdä asiaa minään kilpailusuhteena. Ennemminkin tavoitteena<br />
tulee pitää vuorovaikutteista täydentävyyssuhdetta <strong>luottamushenkilö</strong>iden ja viranhaltijoiden<br />
kesken. Luottamushenkilöt voivat tuoda asioiden hoitoon ja päätöksentekoon<br />
sellaisia näkökantoja ja tietämystä, joka voi täydentää viranhaltijoiden asiantuntemusta.<br />
448 Näiden näkemysten riittävän varhainen kanavoituminen viranhaltijoiden<br />
suorittamaan valmisteluun on onnistumisen ja vaikuttavuuden edellytys. Kokous- ja<br />
päätöstilanteessa se on liian myöhäistä. Monissa hyvää valtuustotyötä esittelevissä kansainvälisissä<br />
oppaissa korostetaan luottamuksellisen ilmapiirin ja epävirallisen vuorovaikutuksen<br />
tärkeyttä. 449 Mutta kysymys on jälleen siitä, kuinka paljon ajankäytöllisiä<br />
mahdollisuuksia valtuutetuilla ja muilla <strong>luottamushenkilö</strong>illä tällaiseen on.<br />
445 Knemeyer 1997, 98.<br />
446 Suomen Kuntaliiton laatiman valtuuston työjärjestyksen mallin (1995) 5 §:ssä asia on ilmaistu näin: ”Kokouskutsussa<br />
mainittujen asioiden käsittelyn jälkeen on valtuustoryhmällä ja valtuutetulla oikeus tehdä kirjallisia<br />
aloitteita kunnan toimintaa ja hallintoa koskevista asioista. Aloite annetaan puheenjohtajalle. Aloitetta ei<br />
oteta heti käsiteltäväksi, vaan se lähetetään kunnanhallituksen valmisteltavaksi. Valtuusto voi erikseen päättää,<br />
että aloitteesta käydään lähetekeskustelu siitä, miten asia on valmisteltava.” Ks. asioiden vireillepano-oikeudesta<br />
tarkemmin Lehkonen 1997, 15-17.<br />
447 Näin esim. Nordrhein-Westfalenin kunnallislain 48 §.<br />
448 Beer - Laux 1981, 80.<br />
449 Esimerkiksi suositus järjestää säännöllisesti politiikan (<strong>luottamushenkilö</strong>iden) ja hallinnon (viranhaltijoiden)<br />
keskinäisiä työryhmätapaamisia epävirallisissa puitteissa.<br />
139
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
14.4. Kunnallinen itsehallinto nyt: kansanvallan<br />
ohjauksessa toimivaa virkamieshallintoa?<br />
Edellä on korostettu - erityisesti ruotsalaiseen keskusteluun viitaten - <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
määräävyyttä kunnallisessa toiminnassa. Periaate koskee myös Suomea.<br />
Ovatko siis vain <strong>luottamushenkilö</strong>t ja heistä muodostuneet orgaanit kunnallisen itsehallinnon<br />
toteuttajia?<br />
Tällainen näkemys olisi liian kapea tämän päivän tosiasiallinen tilanne huomioon<br />
ottaen. Tätä voidaan perustella seuraavalla siteerauksella 450 :<br />
”Vaikka kuntalaisten osallistumisen lisääminen on tärkeä asia, on syytä korostaa, että demokratia ei<br />
ole vain määrällistä, suuriin joukkoihin ja niiden osallistumiseen perustuvaa toimintaa. Tärkeintä<br />
on luottamus, hyväksyntä ja niiden kautta hankittu oikeutus eli legitimaatio vallankäytölle. Tällöin<br />
siis demokraattiset menettelytavat kuten vapaa keskustelu, päätöksenteon julkisuus, käyttäjänäkökulma,<br />
ryhmien ja henkilöiden tasapuolinen kohtelu, eri näkökantojen kunnioittaminen<br />
ja <strong>päättäjä</strong>n itsensä kestävät moraaliset ja eettiset standardit tulevat keskeisiksi asioiksi. Kun niin<br />
monet määrälliset asiat alkavat pitkälle kehittyneessä yhteiskunnassa muuttua laadullisiksi, niin<br />
miksi politiikka olisi tästä poikkeus. Määrän ja joukkojen politiikasta ollaan siirtymässä valintojen<br />
ja laadun politiikkaan.<br />
Tällä on oleellinen merkitys ajateltaessa päätöksentekijöiden ja varsinkin johtavien viran ja toimenhaltijoiden<br />
roolia. Kun heidän vastuunsa ja tosiasiallinen vallankäytön mahdollisuutensa joukkoosallistumisen<br />
heikkenemisen myötä ja myös yhteiskunnan monimutkaistumisen ja tietovaltaistumisen<br />
myötä kasvaa, heistä tulee aikaisempaa suuremmassa määrin myös demokratian edustajia.<br />
Tätä demokratiaa voisi kutsua ’demokratiaksi ylhäältä’ erotukseksi perinteiseen joukko-osallistumiseen<br />
perustuvasta ’demokratiasta alhaalta’. Itse asiassa tällainen komponentti on aina ollut<br />
demokratiassa olemassa ns. protektiivisen demokratian nimellä, mutta varhaisempina aikoina sen<br />
merkityksen katsottiin olevan erityisesti kansalaisten suojaamisessa toinen toisiltaan sekä vallankäyttäjiltä.<br />
On siis itse asiassa harhaanjohtavaa puhua johtavista viran- ja toimenhaltijoista ikään<br />
kuin kansanvallan vastaisena kasvottoman byrokratian osana, kun he tosiasiassa ovat osa edustuksellista<br />
demokratiaa ja demokratia tulevaisuudessa saattaa levätä yhä enemmän heidän harteillaan.<br />
Tiedän, että tämän sanominen ei ole populääriä, mutta se näyttää olevan tosiasiallinen kehityksen<br />
suunta ja siksi se on ajoissa tiedostettava. Myös eräät vapaakuntakokeilun seuraukset ovat kiistatta<br />
tämän suuntaisia. Esimerkiksi lautakuntaorganisaation raju supistaminen ja henkilövalintojen<br />
siirtäminen pois lautakunnalta tai valtuustolta johtaville sektoriviranomaisille, synnyttää juuri tällaisen<br />
tilanteen. Tärkeäksi tällöin tulee kontrollimahdollisuuden säilyttäminen suoraan kuntalaisten<br />
valitsemien <strong>luottamushenkilö</strong>iden käsissä. Muutoin siirrymme henkilöpolitiikassa tältä osin<br />
suoraan yksityisen sektorin perusrakenteeltaan avoimen kilpailun ja managerihallinnon piiriin.”<br />
Näkemyksessä huomionarvoista on valtuustolla olevien riittävien kontrollimahdollisuuksien<br />
säilyttämisen tärkeys.<br />
Kauko Heuru viittaa perustellusti vuoden 1976 kuntalain mukanaan tuoman esittelymenettelyyn<br />
siirtymismahdollisuuden ratkaisevaan merkitykseen kehityksessä,<br />
450 Borg 1990, 31-32.<br />
140
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
joka johti edellä siteerauksessa olevaan viranhaltijoiden aseman muuttumiseen. Viranhaltijat<br />
nousivat kunnan päätösvallan käyttämisen kategoriaan. Miksi sitten esittelystä<br />
päättäminen on merkittävää? Heuru toteaa vastauksena, että siinä esittelijä<br />
on päätöksenteon osallinen. Hänen vastuullaan ei ole yksin asioiden oikeudellisten<br />
premissien ja tosiasioiden selvittäminen, vaan myös tarkoituksenmukaisuusharkinta,<br />
mikä on luettava poliittiseen johtajuuteen kuuluvaksi. Näin esittelijöistä tuli tosiasiallisesti<br />
kansalaisten itsehallintoperiaatteen toteuttajia. 451<br />
Tämän päivän todellisuutta vastaava on näkemys, jonka mukaisesti niin <strong>luottamushenkilö</strong>-<br />
kuin viranhaltijahallintokin toteuttaa kunnan asukkaille alkuperäisesti<br />
kuuluvaa itsehallintoa. Erona vain on se, että <strong>luottamushenkilö</strong>iden tehtävänä on<br />
tuoda hallintoon subjektiivista ja informaalista tietoa, viranhaltijoiden edustaessa<br />
formaalista tietoa ja subjektiivista puolueettomuutta. 452<br />
Näin asian tietysti tulisi työnjaon kannalta olla. Mutta sen havaitseminen, toteutuuko<br />
työnjako näitä toimivallan rajoja kunnioittaen, on kontrolloinnin näkökulmasta<br />
mahdottomuus. Niinpä kunnallishallinnon roolikonfliktit ovat ilmeisiä. 453 Kunnallisen<br />
kansanvallan kannalta tilanne on epätyydyttävä, koska viranhaltijoiden toiminta jää<br />
demokratian edellyttämän tarkoituksenmukaisuusarvioinnin ulkopuolelle. Keskeisten<br />
kunnan viranhaltijoiden määräaikaisuus - ja toistaiseksi vähän käytetty - on vain näennäisratkaisu<br />
ongelmaan. Politiikka - <strong>luottamushenkilö</strong>organisaatio - kaipaa nykyistä<br />
vaikuttavampia toimivaan hallintoon kohdistuvia kontrollikeinoja 454 , mikäli haluamme<br />
edelleen kutsua kuntien toimintaa asukkaiden itsehallinnoksi.<br />
Tällaisia keinoja - vaikkakin varsin yleisiä - on esitetty myös Euroopan neuvoston kunta- ja aluekongressin<br />
suosituksessa vuodelta 2002. Sen mukaan valtuuston mahdollisuuksia toimivan hallinnon<br />
valvomiseen voidaan vahvistaa seuraavin valtuutetuille osoitettavin oikeuksin:<br />
- oikeudella vaatia valtuuston kokous koolle,<br />
- oikeudella käsiteltäväksi tulevan asian vaatimiseen esityslistalle, ja<br />
- oikeudella osoittaa kirjallisia tai suullisia kysymyksiä hallinnon hoitajille.<br />
Opposition kontrollimahdollisuuksien vahvistamista suositellaan seuraavin keinoin:<br />
- valtuuston erityisistunnon muodossa, jossa käsitellään opposition esitystä, samoin kuin suomalla<br />
oppositiolle mahdollisuus julkaista mielipiteensä kunnan julkaisemassa julkisessa tiedotuslehdessä,<br />
- luomalla järjestelmä, jonka avulla kunta helpottaa opposition tehtävienhoitoa. 455<br />
451 Heuru 2002, 32.<br />
452 Heuru 2002, 36.<br />
453 Leväsvirta 1999, 240, Rannisto 2005, 195-196 ja Buss 2002, 14.<br />
454 Tätä päätösten valvontafunktiota on esim. Kalima korostanut, ks. Kalima 1988, 255.<br />
455 Euroopan neuvoston kunta- ja aluekongressin suositus 4.-6.6.2002, CPL (9) 2.<br />
141
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
15. LUOTTAMUSHENKILÖIHIN<br />
KOHDISTUVA VALVONTA<br />
15.1. Valvonnan tarve<br />
Luottamushenkilöiden valta nojaa vaaleihin. Se on siten kunnan asukkaiden määräajoin<br />
tapahtuvan valvonnan alaista. Vaalit ovat välttämätön demokratian toteutumisen<br />
edellytys. Ne mahdollistavat kansan osoittaman vallankäytön legitimoinnin,<br />
mutta tarjoavat samalla myös mahdollisuuden muutokseen. Tarvitaanko siis vaalien<br />
lisäksi enää muuta <strong>luottamushenkilö</strong>ihin kohdistettavaa valvontaa?<br />
Vastaus on luonnollisesti, että vaalit yksin eivät ole riittävä demokratian takuu.<br />
Tarvitaan myös järjestelmiä ja menettelyjä, joiden kautta voidaan taata se, ettei vaalien<br />
kautta saatua valtaa käytetä väärin. Tällainen vaara on mahdollinen esimerkiksi<br />
tilanteessa, jossa hallitukset voivat pakottaa parlamenttifraktiot ”tyytyväisyyteen”.<br />
Syntyy vaara vaaleihin perustuvasta diktatuurista (”elective dictatorship”). Myös vaaleilla<br />
valittu diktatuuri on diktatuuri, jolle on tarpeen asettaa kansanvaltaiset rajat. 456<br />
15.2. Ulkoinen valvonta<br />
Luottamushenkilöiden toimintaan kohdistuva valvonta on osa koko kunnan toimintaan<br />
kohdistuvaa valvontaa. Kunnallisen itsehallinnon luonteesta johtuen valvonta<br />
voi olla vain laillisuusvalvontaa. Olennainen periaate on kuitenkin se, etteivät itsehallintoyhteisön<br />
- kunnan - <strong>luottamushenkilö</strong>t ole keskusvaltion viranomaisten sanktioiden<br />
alaisia eikä heitä voida sellaiseen asemaan saattaakaan. Euroopan neuvoston<br />
suosituksen 457 mukaisesti valtion kohdistaman kontrollin periaatteista on säädettävä<br />
lailla ja ottamalla tällöin huomioon seuraavaa:<br />
Valvonnan tarkoituksena on antaa valituille <strong>luottamushenkilö</strong>ille itsehallinnon hoitamisessa, samoin<br />
kuin muille tarpeellisille tahoille (erityisesti asukkaille ja valtiolle) hyväksyttävä takuu siitä,<br />
että hallintoa hoidetaan<br />
- lainmukaisesti eri toimialueilla,<br />
- yleisten tai erityisten taloutta ja budjettia koskevien sääntöjen mukaisesti,<br />
- yleisesti hyväksyttyjen talouden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti,<br />
sekä<br />
- sellaisten julkisen toiminnan eettisiä vaatimuksia koskevien periaatteiden mukaisesti, joita kansallisesti<br />
tai kansainvälisesti on annettu.<br />
456 Dahrendorf 2002, 148.<br />
457 Model initiatives package on public ethics at local level 2004, 30.<br />
142
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Valvonnassa on otettava huomioon paikallisen itsehallinnon peruskirjan 8-artiklan 3. kappaleessa<br />
oleva suhteellisuusperiaate: ”Paikallisviranomaisten (= kuntien) hallinnollisessa valvonnassa on<br />
varmistettava, että viranomaisen valvonnan laajuus on sopivassa suhteessa suojeltavien etujen tärkeyteen.”<br />
458<br />
Luottamushenkilö on toimessaan rikosoikeudellisessa virkavastuussa (RL 40:11 §).<br />
Häneen sovelletaan rikoslain 40 luvun virkarikoksia koskevia säännöksiä. Virkarikoksia<br />
ovat lahjusrikokset (40:1-3 §), virkasalaisuuden rikkominen (40:5 §), virka-aseman<br />
väärinkäyttäminen (40:7-8) ja virkavelvollisuuden rikkominen (40:9<strong>–</strong>10 §).<br />
Kuntalain 40.2 §:n mukaan valtuusto voi tutkimuksen tai oikeudenkäynnin ajaksi<br />
pidättää <strong>luottamushenkilö</strong>n toimestaan. Ennen valtuuston kokousta voi pidättämisestä<br />
väliaikaisesti päättää valtuuston puheenjohtaja. Pidättämispäätös voidaan panna<br />
täytäntöön heti.<br />
Myös luottamustoimen ulkopuolella tehdyn rikoksen johdosta <strong>luottamushenkilö</strong><br />
voidaan oikeudenkäynnin ajaksi pidättää toimestaan tai hänet voidaan erottaa siitä<br />
tuomion jälkeen. Kuntalain 41.1 §:n mukaisesti edellytyksenä toimesta pidättämiselle<br />
on, että rikoksen laatu tai tekotapa osoittaa, ettei henkilö voi toimia luottamustehtävässään<br />
sen edellyttämällä tavalla. Kuntalain 41.2 §:n mukaan vaalin toimittamisen<br />
jälkeen tapahtuneen lainvoimaisen päätöksen perusteella vähintään kuuden kuukauden<br />
vankeuteen tuomittu voidaan erottaa luottamustoimestaan.<br />
Kysymys <strong>luottamushenkilö</strong>elimen suvereniteetista vastaan tuomioistuimen toimivalta<br />
on ollut esillä jo vuoden 1976 kunnallislain aikana. Tuomioistuimen toimivallasta<br />
keskusteltiin vuonna 1985 julkisuudessa esiintyneessä tapauksessa, jossa<br />
aiemmassa valtuutetun toimessaan lahjomia vastaanottanut valtuutettu tuomittiin<br />
menettämään uuden valtuustopaikkansa. 459 Tapaus herätti runsaasti huomiota. Kritiikissä<br />
todettiin, että vaalitoimituksen tulee olla raja, joka siirtää ratkaisuvallan tuomioistuimelta<br />
valtuustolle. Myös Hannuksen kunnallislain kommentaarissa todettiin,<br />
että viraltapano <strong>luottamushenkilö</strong>ön kohdistettuna sisältää luottamustoimesta<br />
erottamisen, jolloin erottaminen on voimassa toimikauden loppuun, mutta ei estä<br />
valitsemasta asianomaista samaan luottamustoimeen seuraavaksi toimikaudeksi. 460<br />
Korkein hallinto-oikeus on ratkaissut kysymyksen <strong>luottamushenkilö</strong>n erottamismahdollisuudesta<br />
tilanteessa, jossa alioikeuden päätös on annettu ennen kunnallisvaaleja,<br />
mutta päätös on tullut lainvoimaiseksi vasta kunnallisvaalien jälkeen (KHO 2004:73):<br />
Valtuuston päätös, jolla valtuutettu oli vankeusrangaistuksen vuoksi erotettu valtuutetun tehtävästä<br />
ja muista luottamustehtävistä, ei ollut lainvastainen, vaikka hänet oli käräjäoikeuden tuomion<br />
jälkeen valittu valtuutetuksi ja muihin luottamustehtäviin, kun lainvoimainen tuomio oli annettu<br />
vaalien jälkeen. Äänestys 5-2.<br />
458 Tätä vaatimusta korostettiin myös Euroopan neuvoston kuntien ja alueiden kongressin (CLRAE) kannanotossa<br />
eettisiin periaatteisiin 20.-22.5.2003, CPL (10) 7.<br />
459 Ks. Hannuniemi 1987, 695-696.<br />
460 Hannus 1981, 145.<br />
143
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Pulmalliseksi tapauksen tekee se, että henkilö oli tuomittu alioikeudessa ennen vaalien toimittamista,<br />
mutta hänet valittiin valtuutetuksi siitä huolimatta. Alioikeuden tuomion ja vaalitoimituksen<br />
välillä aikaa ehti kulua lähes vuosi. Tapauksen oikeudellinen tulkintakysymys tiivistyy kuntalain<br />
41.2 §:n tulkintaan siitä, mitä siinä tarkoitetaan vaalien jälkeen annetulla lainvoimaisella tuomiolla.<br />
Kuntalain 41.2 § kuuluu seuraavasti: ”Jos <strong>luottamushenkilö</strong> vaalin toimittamisen jälkeen on<br />
lainvoimaisella päätöksellä tuomittu vankeuteen vähintään kuudeksi kuukaudeksi, valtuusto voi<br />
erottaa hänet luottamustoimestaan. Päätös pannaan täytäntöön heti.”<br />
Tulkinnan kohteena on se, onko tuomion lainvoimaiseksi tulo ratkaisevaa, jolloin ennen vaaleja<br />
annettu tuomio voi olla <strong>luottamushenkilö</strong>n erottamisen perusteena, jos se tulee lainvoimaiseksi<br />
vaalien toimittamisen jälkeen. Vai onko oleellista alioikeuden ratkaisun ajankohta, jolloin vaaleja<br />
ennen annetun langettavan ratkaisun mahdollinen vaalien jälkeiseen ajankohtaan sijoittuva lainvoimaiseksi<br />
tulo ei täytä 41.2 §:n edellytystä <strong>luottamushenkilö</strong>n erottamiselle? Luottamustoimesta<br />
erottaminen ei käsitä ainoastaan erottamista valtuutetun toimesta, vaan se voi kattaa kaikki kunnalliset<br />
luottamustoimet. Myös kunnalliseen luottamustoimeen valittu henkilö, joka ei ole tullut<br />
valituksi valtuutetun tehtävään, voidaan valtuuston päätöksellä erottaa luottamustoimen ulkopuolella<br />
tehdyn rikoksen johdosta. Tällöin vaalitoimituksen ajankohdalla ei ole merkitystä, vaan luottamustoimeen<br />
nimittämisen ajankohta lienee ratkaiseva. Sellaisessa tilanteessa ei synny ongelmaa<br />
valitsijoiden tahdon kunnioittamisesta, koska erottamispäätöksen tekevät ne samat kunnalliset<br />
toimielimet, jotka ovat valinnan suorittaneet. 461<br />
Oikeuskirjallisuudessa asiasta on esitetty kahdenlaista tulkintaa. Hannuksen ja Hallbergin mukaan<br />
kuntalain 41.2 §:ää tulee tulkita siten, että tuomion tulee olla annettu <strong>luottamushenkilö</strong>n toimeensa<br />
valitsemisen jälkeen ja sen tulee olla lainvoiman saanut. He kiistävät lainkohdan sellaisen tulkinnan,<br />
jonka mukaan lainvoimaisen tuomion tulisi olla annettu vaalin toimittamisen jälkeen (jolloin<br />
tuomio ensimmäisessä oikeusasteessa voisi olla annettu ennen vaalin toimittamista). 462 Harjula ja<br />
Prättälä puolestaan päätyvät toiselle kannalle, jonka mukaan ennen rikostuomion lainvoimaisuutta<br />
ei ole mitään sellaista päätöstä tai tuomiota, jonka pohjalta voitaisiin arvioida henkilön syyllisyyttä<br />
rikokseen.<br />
Tulkinnan suorittamisessa on punnittavana yhtäältä <strong>luottamushenkilö</strong>n oikeus hoitaa luottamustehtäväänsä<br />
ja toisaalta valtuuston oikeus erottaa <strong>luottamushenkilö</strong>. Erottamattomuus luottamustoimen<br />
olennaisena tunnusmerkkinä on ollut Suomessa perinteisenä lähtökohtana. Lainkohtaa<br />
koskevasta hallituksen esityksen perusteluista (HE 192/1994 vp) ilmenee, että kyse on selvästi siitä,<br />
että vaalien toimittamisen jälkeen annetaan tuomio, jonka johdosta tapahtuva erottaminen voidaan<br />
tehdä vasta tuomion saatua lainvoiman.<br />
KHO:n vähemmistö kiinnitti perustellusti huomiota siihen, että äänestäjillä on tapauksessa ollut<br />
riittävästi aikaa arvioida, mikä vaikutus alioikeuden langettavalla tuomiolla ja asian käsittelyssä<br />
esille ilmitulleilla seikoilla on heidän äänestyskäyttäytymiseensä. Valtuustolle ei tulisi antaa tällaisessa<br />
tilanteessa sensorin valtuuksia, joka korvaa kansalaisten vaaleissa antaman luottamuksen<br />
omalla arviollaan henkilön sopivuudesta valtuutetuksi, sillä perustuslaillinen järjestelmämme asettaa<br />
äänestäjän ratkaisijan rooliin tämän arvion suorittamisessa.<br />
461 Kortteinen 2005, 291.<br />
462 Hannus - Hallberg 2000, 275.<br />
144
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Edellä tarkasteltuja tapauksia arvioitaessa on lähtökohdaksi otettava kunnallisen<br />
kansanvallan toteutuminen. Luottamushenkilön erottamismahdollisuus on kehitetty<br />
sellaisia tilanteita varten, joissa vaalien toimittamisen jälkeen ilmenee sellaisia<br />
seikkoja, joiden perusteella voidaan arvioida, ettei henkilö ansaitse sitä luottamusta,<br />
jota edellytetään toimen hoitamiseksi. Niinpä tulisi osoittaa erityistä varovaisuutta<br />
puututtaessa äänestäjien valitsemien <strong>luottamushenkilö</strong>iden oikeuteen toimia luottamustehtävässään.<br />
Tältä osin kuntalain tarkentaminen voisi olla perusteltua. 463<br />
Tässä yhteydessä voidaan palata vielä kunnan yleiseen valtionvalvontaan <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
näkökulmasta. Voisiko valtionvalvonnalla olla vaikutusta <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
aseman säilyttämisen, jopa vahvistamisen näkökulmasta? Kysymys saattaa<br />
vaikuttaa yllättävältä ja jopa väärin asetetultakin. Mutta kun tarkastellaan nykytilannetta<br />
esimerkiksi pari vuosikymmentä sitten vallinneeseen, voidaan havaita merkittäviä<br />
eroja. Kuntiin kohdistunut valtionvalvonta oli tuolloin huomattavasti yksityiskohtaisempaa.<br />
Vuoden 1948 kunnallislain 10 §:n mukaan ohjesääntö kunnanhallituksen<br />
kokoonpanosta sekä tehtävistä ja toimivallasta oli valtuuston hyväksyttävä ja<br />
alistettava kaupungissa sisäasiainministeriön ja maalaiskunnassa lääninhallituksen<br />
vahvistettavaksi. Myös eräitä muita kunnan toimielimiä koski sama menettely. Vaikka<br />
tämänkaltaista yksityiskohtiin menevää kunnallisen itsehallinnon kontrollia ei<br />
varmastikaan kukaan enää kaipaa takaisin, on siinä nähtävissä yksi merkittävä etu:<br />
kontrollin kautta varmistettiin sekin, ettei luottamuselinten toimivaltaa tehty tyhjäksi.<br />
Tämän päivän tilanteessa tietysti oikeanlaajuinen delegointi on välttämättömyys.<br />
Mutta on nähtävissä toinen alue, jolla <strong>luottamushenkilö</strong>orgaanien vallankäyttömahdollisuuksia<br />
kavennetaan delegointia merkittävämmässä määrässä. Se on kunnan<br />
toimintojen yhtiöittämiskehitys. Sitä koskeva päätöksenteko on rajoituksetta kuntien<br />
määräysvallassa. Suomen kunnallislainsäädäntö on tässä suhteessa varsin heikosti<br />
tämän kehityksen ongelmallisuuteen varautunut. Minkäänlaisia preventiivisiä<br />
valvontajärjestelmiä ei ole olemassa. Sellaiset puoltaisivat paikkaansa sen johdosta,<br />
että ex post tehokas kontrolli yhtiöoikeudelliseksi muutetun toiminnan suuntaan ei<br />
enää ole mahdollista. Eräiden maiden kunnallislaeissa edellytetään etukäteen valvontaviranomaiselle<br />
tehtävää ilmoitusta yhtiön perustamisesta. Kyseisellä valvontaviranomaisen<br />
myötävaikutuksella pyritään yhtäältä takaamaan valtion viranomaisen tehtävään<br />
kuuluvan yleisen intressin valvomisen kautta kuntien toimintakykyisyyden<br />
säilyttäminen. Mutta myös kuntien intressin kannalta valvonnalla katsotaan olevan<br />
merkitystä siksi että niitä suojataan ottamasta riskejä, jotka voivat vahingoittaa niiden<br />
toimintakykyä. 464<br />
463 Kortteinen 2005, 294 - 296.<br />
464 Hoppe - Uechtritz 2004, 214-215.<br />
145
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
15.3. Sisäiset valvontajärjestelmät<br />
Kunnallislainsäädännön uudistamistavoitteissa lähtökohtina oli valtionvalvonnan<br />
vähentäminen ja kuntien oman vastuun lisääminen. Tämä suuntaus näkyi selkeästi<br />
eduskunnan säätäessä kuntalakia. Hallituksen esitykseen sisältynyt lääninhallituksen<br />
valvontaoikeus poistettiin eduskunnassa ja tälläkin tavoin haluttiin korostaa<br />
kunnallista itsehallintoa. 465<br />
Perinteinen päätöksenteon laillisuuden sisäinen valvontamuoto on kunnanvaltuuston<br />
päätösten laillisuuden toteaminen. Tämä velvollisuus on kunnanhallituksella.<br />
Kuntalain 23 §:n mukaan kunnanhallitus vastaa muun ohella valtuuston päätösten<br />
laillisuuden valvonnasta. Kuntalain 56 §:ssä on säädetty siitä, miten toimitaan tilanteessa,<br />
jossa kunnanhallitus katsoo valtuuston päätöksen syntyneen virheellisessä<br />
järjestyksessä taikka valtuuston ylittäneen toimivaltansa tai että päätös todetaan<br />
muuten lainvastaiseksi. Tällä kunnanhallituksen tehtävällä on lähinnä selkeiden virheiden,<br />
eräänlaisten kömmähdysten (kuten vaikka toimielimen valinnassa tapahtunut<br />
tasa-arvolain noudattamatta jättäminen) havainnointi ja tällaisessa tapauksessa<br />
päätöksen jättäminen täytäntöönpanematta. 466 Joka tapauksessa tällainen tilanne on<br />
käytännössä suhteellisen harvinainen. 467<br />
Myös toiselta kannalta kyseinen - perinteinen valvontajärjestelmä - on mielenkiintoinen:<br />
”Jokaisen Suomen kunnan jokainen kunnanhallituksen jäsen olisi aina silloin tällöin syytteessä, jos<br />
valituksen läpimeno olisi aiheena kunnanhallituksen jäsenten syyttämiseen rikosprosessissa siitä,<br />
ettei hän ole riittävän tarkasti ja oikein tutkinut valtuuston päätöstä, jonka laillisuutta hänen olisi<br />
pitänyt valvoa.” 468<br />
Valtuuston ja kunnanhallituksen välinen suhde toteuttaa vallanjakoperiaatteen<br />
ideaa vallan kontrolloimisesta toisella vallalla. <strong>Kunnan</strong>hallituksen ja sen vastuulla<br />
toimivan organisaation vallankäyttöä kontrolloidaan viime kädessä vuosittaisella<br />
kuntalain 68 <strong>–</strong> 70 §:n ja 75.3 §:n mukaisella tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen<br />
hyväksymisellä sekä vastuuvapauden myöntämisellä.<br />
Edellä on <strong>luottamushenkilö</strong>-käsitteen tarkastelussa viitattu vaalin kautta saadun<br />
valtuutuksen vaatimukseen. Sen mukaisesti esimerkiksi kunnanhallituksen jäsenten<br />
tulisi olla valtuutettuja. Asialla on kyllä kääntöpuolensakin. Jos <strong>–</strong> kuten yleisempää<br />
on <strong>–</strong> kunnanhallituksen jäsenet ovat valtuutettuja ja useimmiten valtuustoryhmiensä<br />
465 Eduskunnan hallintovaliokunnan mietintö 18/1994 vp: ”Valiokunta katsoo, että pykälä on kirjoitettu<br />
siten, että sen voidaan tulkita sallivan varsin laajan kuntiin kohdistuvan lääninhallitusten toimesta tapahtuvan<br />
oma-aloitteisen yleisvalvonnan laajoine tiedonsaantioikeuksineen. Sanottua ei ole pidettävä kunnallisen<br />
itsehallinnon näkökulmasta hyväksyttävänä eikä muutoinkaan tarpeellisena.”<br />
466 Tietty ongelma on siinä, että luottamustoimi alkaa pöytäkirjan tultua tarkastetuksi ja kunnanhallituksen<br />
laillisuuden toteamispäätös ajoittuu tämän jälkeen; ks. Ala-Kurhila 1981, 38-39.<br />
467 Heuru 2001, 357.<br />
468 Edward Anderssonin lausunto, siteeraus Ilaskivi 1983, 153.<br />
146
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
johtajia, voi herättää epäilyn keskinäisen vallankäytön kontrolloinnin vaikuttavuuden<br />
suhteen. Kynnys puuttua kunnanhallituksen toiminnan tarkoituksenmukaisuuteen<br />
voi olla korkea, kun samalla puuttuminen kohdistuisi keskeisiin valtuuston<br />
jäseniin. 469 Jossain määrin samanlainen asetelma on kunnanhallituksen ja lautakuntien<br />
välisessä suhteessa. Suomalaisen järjestelmän mukainen kunnanhallitus on asemaltaan<br />
ongelmallinen. Hallituksen jäsenet käyttävät johtamisvaltaa ja heillä on sitä<br />
koskeva vastuu, mutta heillä ei kuitenkaan ole konkreettisesti yksilöityjä johtamistehtäviä<br />
ja -toimivaltaa. Ongelma poistuisi <strong>–</strong> nykyisen kuntalain sääntelyn salliessa<br />
sen <strong>–</strong> muodostamalla hallitus lautakuntien puheenjohtajista.<br />
<strong>Kunnan</strong> asukkaiden <strong>luottamushenkilö</strong>iden toimintaan kohdistamalla valvonnalla<br />
on luonnollisesti keskeinen rooli. Kysymystä tarkastellaan lähemmin suoran demokratian<br />
tarkastelun yhteydessä.<br />
On paikallaan kuitenkin nostaa esille eräs muoto, jota Suomen kunnallislainsäädäntö<br />
ei mahdollista. Euroopan neuvoston kunta- ja aluekongressi on v. 2002 antanut<br />
seuraavan suosituksen:<br />
”Yleisöllä on oltava oikeus esittää kysymyksiä paikallisille vastuullisille valtuuston<br />
istunnoissa, ja pitäisi olla säännönmukaisesti mahdollisuus vuoropuheluun valtuutettujen<br />
ja kunnan toimielinten jäsenten kanssa.” 470<br />
Valtuuston kokoukset ovat kylläkin yleisölle avoimet (kuntalain 57 §), mutta kysymysten<br />
esittämiseen ja keskusteluun oikeutta ei yleisöllä ole. Yleisölle kokouksessa<br />
jää kuuntelijan osa. Toisaalta edellytetään, että valtuuston kokouksen julkisuus on<br />
turvattava siten, että kokous pidetään paikassa, johon kunnan asukkaat voivat vaivattomasti<br />
saapua. Samoin edellytetään painavaa syytä tai sitä, että käsittelyn perusteena<br />
on lailla salassa pidettäväksi säädetty asiakirja, jos kokous pidetään suljetuin ovin. 471<br />
Kolmantena keskeisenä valvontamuotona on pidettävä tarkastusjärjestelmää. <strong>Kunnan</strong><br />
sisäinen valvonta- ja tarkastusjärjestelmä uudistettiin kuntalain myötä täydellisesti.<br />
Muutos tarkoitti tilintarkastuksen siirtämistä ammattitilintarkastajalle ja uuden<br />
elimen, tarkastuslautakunnan asettamista. Uuden järjestelmän käyttöönotossa<br />
on luonnollisesti ilmennyt monia käytännön tulkintaongelmia. Valtioneuvoston selonteossa<br />
eduskunnalle uuden kuntalain soveltamisen vaikutuksista kuntien hallintoon<br />
ja toimintaan (VNS 3/1999 vp) todettiin ongelmia aiheutuneen kaupunginhallitusten<br />
ja tarkastuslautakuntien työnjaossa erityisesti valtuustoasioiden valmisteluvastuuta<br />
koskien. Niin’ikään selonteossa todettiin, ettei kuntalakiin erikseen sisällytetty<br />
säännöksiä tarkastuslautakunnan resurssien järjestämisestä. Tämä on saattanut<br />
aiheuttaa esteellisyysongelmia tilanteissa, joissa lautakunnan valmistelutyöhön ovat<br />
joutuneet osallistumaan sisäistä tarkastusta tai tilintarkastusta tekevät henkilöt tai<br />
469 On olemassa myös merkittävä käytännöllinen este: kunnanhallituksen tiedollinen ylivertaisuus valtuustoon<br />
nähden voi asettaa rajoituksia. Ks. Halme 2005, 85.<br />
470 Euroopan neuvoston kunta- ja aluekongressin suositus 4.-6.6.2002, CPL (9) 2.<br />
471 Tältä osin sääntelymme on Euroopan neuvoston em. suosituksen mukainen. Siinä pidetään mahdollisena<br />
valtuuston kokouksen avoimuudesta poikkeamista lähinnä vain tapauksissa, joissa yksityiselämän suoja tai<br />
kansalaisten perusoikeudet sitä vaativat.<br />
147
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kaupunginhallituksen alaisuudessa toimiva henkilöstö. Hallitus ei kuitenkaan tuossa<br />
yhteydessä esittänyt kuntalakiin ko. kohtia koskevia täsmennyksiä.<br />
Ennen yksityiskohtaista kysymysten tarkastelua on syytä lyhyesti viitata tarkastuslautakunnan<br />
syntyyn ja tarkoitukseen. Keskeistä on pitää esillä sitä, mitä kuntalakia<br />
säädettäessä tavoiteltiin luomalla uusi lakisääteinen toimielin. Tämän taustan ja tarkoituksen<br />
tunteminen on tärkeää konkreettisissa soveltamiskysymyksissä ja niihin<br />
oikeaa ratkaisua etsittäessä.<br />
Vuoden 1995 kuntalaki (365/1995) toi maamme kunnallishallintoon täysin uuden<br />
orgaanin, tarkastuslautakunnan. Kuntalain 71 §:n mukaan valtuusto asettaa<br />
tarkastuslautakunnan toimikauttaan vastaavien vuosien hallinnon ja talouden tarkastuksen<br />
järjestämistä varten. Lautakunnan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien<br />
tulee olla valtuutettuja.<br />
Tarkastuslautakunnalla on kaksi tehtävää. Ensinnäkin sen on valmisteltava valtuuston<br />
päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat. Toiseksi sen on<br />
arvioitava, ovatko valtuuston asettamat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet<br />
(71.2 §).<br />
Kuten jo lain sanamuodosta on havaittavissa, on tarkastuslautakunta valtuuston<br />
toimintaa ja päätöksentekoa palveleva elin. Tästä syystä on keskeistä tarkastella seuraavassa<br />
erityisesti sitä, miten kuntalain tuomalla uudella ratkaisulla on kyetty vaikuttamaan<br />
valtuuston asemaan ja toimintaan. Sitä ennen on syytä lyhyesti tarkastella<br />
niitä tavoitteita, joita uuden elimen toiminnalle lakia säädettäessä asetettiin.<br />
Uuden lakisääteisen lautakunnan asettamispakon kuntalaissa voidaan nähdä olevan<br />
ristiriidassa sen kehityksen kanssa, joka käynnistyi 1980-luvun lopulla vapaakuntakokeilun<br />
myötä. Lakisääteisten lautakuntien asettamisvelvollisuus poistui vähitellen<br />
myös pysyvästä lainsäädännöstä. Tätä voidaan katsoa myös Euroopan neuvoston<br />
paikallisen itsehallinnon peruskirjan edellyttävän (6-artikla). Peruskirja saatettiin<br />
Suomessa voimaan lokakuussa 1991. Sen sisältö vaikutti merkittävästi myös kuntalain<br />
valmistelussa, kuten lakia valmistelleen kunnalliskomitean mietinnöstä on useista<br />
kohdin luettavissa. Tarkastuslautakunnan lakisääteisyyden ei kuitenkaan voida<br />
katsoa olevan merkittävässä ristiriidassa kunnan organisaatiovapauden periaatteen<br />
kanssa.<br />
Kuntalakia valmistellut kunnalliskomitea ei mietinnössään (KM 1993:33) esittänyt<br />
tarkastuslautakuntajärjestelmää. Idea nousi esille vasta hallituksen esitystä<br />
valmisteltaessa. Tilintarkastuksessa ammattitilintarkastajien aseman vahvistamisvaatimus<br />
nousi erityisesti valtionhallinnon taholta. Vaatimus liittyi samanaikaisesti<br />
tapahtuneeseen valtionvalvonnan vähentämiskehitykseen.<br />
Säädetyn lain mukaisessa muodossa toteutettu tarkastusjärjestelmä pyrki vahvistamaan<br />
kuntien itsehallintoa tukevaa omavastuista valvontaa. Toisaalta tarkastuslautakuntajärjestelmän<br />
luominen liittyy pyrkimyksiin aikaansaada, lisätä ja ylläpitää<br />
uskottavuutta kunnallishallintoon tehostamalla hallinnon ja talouden tarkastusta.<br />
Vailla ammattitilintarkastusta kunnallishallinto ei tosin ollut toiminut aiemmin-<br />
148
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kaan. Luottamushenkilötilintarkastajien ohella yhtenä tilintarkastajana oli toiminut<br />
kuntien keskusjärjestöjen kuntatarkastaja (kunnallislain 92.3 §). Huomionarvoista<br />
on myös se, että jo aiempien kunnallislakien voimassa ollessa kunnallisen tilintarkastuksen<br />
ala oli muuttunut siten, että tilinpidon tarkastamisen lisäksi hallinnon tarkastaminen<br />
oli tullut entistä korostetummin esiin.<br />
Voidaan luonnollisesti havaita, että sanottu tilintarkastuksen vahvistamistavoite<br />
olisi ollut saavutettavissa muinkin hallinnollisin ratkaisuin. Idea erillisestä tarkastuslautakunnasta<br />
lienee kopioitu tuoreesta Norjan kunnallislain uudistuksesta. Idean<br />
taustaa ei kylläkään ole dokumentoitu valmisteluasiakirjoihin.<br />
Norjan kunnallislain (25.9.1992 nr. 107) 60 §:n mukaan kontrollivaliokunta (kontrollutvalg) on<br />
pakollinen kaikissa kunnissa ja maakunnissa (fylkeskommuner). Kunta- ja työministeriö on lisäksi<br />
antanut kontrollivaliokuntaa ja sen toimintaa koskevat yksityiskohtaiset määräykset (Forskrifter<br />
om revisjon og kontrollutvalg, fastsatt 13. januar 1993 i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner).<br />
Määräysten 1 §:n mukaisesti kontrollivaliokunta suorittaa valtuuston puolesta kunnan<br />
hallinnon juoksevaa valvontaa. Lisäksi valiokunta valvoo tilintarkastuksen toimintaa.<br />
Norjan konkreettisen esimerkin lisäksi yleiset julkisen hallinnon uudistamislinjaukset<br />
olivat tukemassa idean käyttöönottoa.<br />
Controlling-termi kuului tähän kokonaisuuteen keskeisenä käsitteenä. Controlling ei ole samaistettavissa<br />
sanaan kontrolli. Termi pitää sisällään englanninkieliset sanat to control, mikä tarkoittaa<br />
ohjaamista ja sääntelemistä. Tämä tarkoittaa olennaiselta osin yritysten ja hallinnon johtamistyön<br />
tukemista. Controlling on kehitetty liike-elämän käytännöstä. Siitä tuli liike-elämän tutkimuksen<br />
avulla johtamistoimintojen tukemisen laaja-alainen konsepti, jota ryhdyttiin sovelluttamaan<br />
myös julkiseen hallintoon. Controlling on perusteiltaan johtamista tukeva instrumentti. Hallinnon<br />
johtamisen strategisella ja operatiivisella suunnittelulla on oltava parempi perusta ja keskinäinen<br />
yhteys (vaihtoehtojen ja kustannusten systemaattinen työstäminen, operatiivisen toiminnan suora<br />
johtaminen strategisesta suunnittelusta käsin). Poliittisten aktiviteettien toteutuksen, täytäntöönpanon<br />
ja kontrollin on tapahduttava siten, että suunniteltu myös saavutetaan. Poikkeamat on voitava<br />
havaita ajoissa (pitää <strong>–</strong> on -vertailu).<br />
Muutoksen merkittävyyteen nähden on varsin yllättävää, miten olemattomin<br />
perusteluin uuden pakollisen toimielimen asettamista esitettiin (HE 192/1994 vp.<br />
s. 115<strong>–</strong>116). Perustelut olivat pelkästään teknisiä toimintaa koskevia seikkoja. Vasta<br />
eduskunnan hallintovaliokunnan mietintöön (HaVM 18/1994 vp s. 15) sisältyy yksityiskohtaisempaa<br />
tarkastuslautakunnan aseman analysointia:<br />
”Uudistuksella voidaan arvioida olevan tässä suhteessa positiivinen vaikutus erottamalla selkeästi<br />
toisistaan tehtävien hoitamiseen ja tavoitteiden saavuttamiseen liittyvä tarkoituksenmukaisuusarviointi<br />
(tarkastuslautakunta), varsinainen tilintarkastus (ammattitilintarkastus) ja mahdollinen<br />
sisäinen tarkastus (revisiotoimi). Uudistusta on tässä suhteessa arvioitu hallituksen esityksen perusteluissa<br />
niukahkosti ja hieman epäselvästi, jolloin on syntynyt ehkä virheellinenkin kuva <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
osuuden merkityksen vähenemisestä. Uudistus mahdollistaa nimenomaan<br />
149
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden vaikuttamismahdollisuuden lisääntymisen. Tarkastuslautakunta ohjaisi<br />
ammattitilintarkastusta sekä arvioisi, onko kuntaa johdettu ja kunnan asioita hoidettu laadullisten<br />
tavoitteiden mukaisesti ja tehokkaasti. Tarkastuslautakunta voi halutessaan antaa, ja antanee myös<br />
yleensä, kirjallisen lausunnon havainnoistaan valtuustolle. Tarkastuslautakunnan arvioon sisältyy<br />
luonnollisesti myös kannanotto ammattitilintarkastajien esittämistä huomautuksista.<br />
Valiokunnan käsityksen mukaan tarkastuslautakunnan toimivaltaan kuuluu 9 luvun nojalla arvioida<br />
myös tilintarkastajien työtä ja oikeus toimittaa itsekin kunnan hallinnon ja talouden tarkastusta<br />
tarpeelliseksi katsomassaan laajuudessa. Kysymys ei tällöin ole varsinaisesta 73 §:n mukaisesta<br />
tilintarkastuksesta.”<br />
Valiokunta halusi myös selventää entisestään tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan<br />
välistä työnjakoa poistamalla tilintarkastuskertomusta koskevasta pykälästä<br />
kunnan edun vastaisen toiminnan tarkastuksen. Tällä tarkoitetaan valiokunnan käsityksen<br />
mukaan tarkoituksenmukaisuuden arviointia, joka ei kuulu tilintarkastajalle<br />
vaan tarkastuslautakunnalle.<br />
Kuntalain säätämistä tarkasteltaessa voidaan tarkastuslautakunnan asettamissäännöstä<br />
pitää varsin vähäisin perusteluin ja pohdinnoin synnytettynä. Vasta eduskunnan<br />
valiokunta ryhtyi yksityiskohtaisemmin kuvailemaan toimielimen asemaa ja<br />
tehtäviä. Kun muistetaan, että kuntalain valmistelu oli usean vuoden prosessi, voi vasta<br />
lainvalmistelun loppuvaiheessa esille nostettua uutta perusratkaisua pitää muusta<br />
lain valmistelusta poikkeavana.<br />
Ei näin ollen ole ihmeteltävää, että tarkastuslautakuntien toiminnan alkutaipaleella<br />
ongelmia on ollut niin tarkastuslautakunnan aseman kuin tehtävien määrittelyn<br />
suhteen. Myös kaupunginhallitusten ja tarkastuslautakuntien työnjaossa on<br />
ollut ongelmia. Ne ovat koskeneet erityisesti valtuustoasioiden valmisteluvastuuta.<br />
Arviointia on myös haitannut se, että valtuustot eivät useinkaan ole riittävän selkeästi<br />
asettaneet tai kirjanneet valtuuston päätösasiakirjoihin tavoitteita, joita koskevaa arviointia<br />
tarkastuslautakuntien tulisi tehdä. 472<br />
Syyllistymättä tilintarkastuksen merkityksen vähättelyyn (kyseessähän oli kunnallisen<br />
tilintarkastuskulttuurin muuttuminen) voi todeta, että mielenkiintoisimman<br />
ja kansanvallan kannalta keskeisimmän tarkastuslautakunnan tehtävän muodostaa<br />
valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisen<br />
arviointitehtävä. Lautakunta on tässä roolissaan selkeästi valtuustoa avustava orgaani.<br />
Erkki Vuorinen luonnehtii osuvasti tarkastuslautakuntaa valtuuston asettamaksi<br />
asiantuntijaelimeksi, joka valmistelee arvioinnin valtuustolle. Lain säädöksillä<br />
tarkastuslautakunta on nostettu kunnanhallituksen rinnalle kunnan hallintohierarkiassa.<br />
473 Se on myös riippuvainen valtuustosta sen suhteen, missä määrin ja minkä<br />
472 VNS 3/1999 vp s. 20, Selvitys kuntien itsehallinnollisesta asemasta, sisäasiainministeriö 2000, 69 ja Kuntalain<br />
seurantatutkimus 1999, 254-263.<br />
473 Vuorinen 1998, 72-73. Ks. myös Konstari 1998, 90: ”Tarkastuslautakunnasta saattaa hyvinkin kehittyä<br />
valtuuston vaikutusvaltainen ja iskukykyinen nyrkki, mutta mahdollista on sekin, että tarkastuslautakunta ei<br />
mitenkään näkyvästi pääse kohoamaan lautakuntien joukossa erityisasemaan.”<br />
150
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
laatuisia tavoitteita valtuusto on asettanut. Kuten useista seurantatutkimuksista on<br />
ollut todettavissa, on valtuustojen tavoiteasettelu toistaiseksi ollut suhteellisen kehittymätöntä.<br />
Näin ollen ei tarkastuslautakunnallakaan monissa kunnissa ole voinut<br />
olla erityistä havainnoitavaa.<br />
On myös pidettävä varsin omalaatuisena ratkaisuna, että valtuuston apuelimenä<br />
toimivassa tarkastuslautakunnassa voi olla muita jäseniä kuin valtuutettuja. Toisaalta<br />
voidaan myös herättää epäily tarkastuslautakunnan toiminnan objektiivisuuden<br />
suhteen siinä tapauksessa, että keskeisten valtuustoryhmien puheenjohtajat ovat lautakunnan<br />
jäseninä. 474<br />
Palvelujen saatavuus ja laatu ovat kunnan asukkaan näkökulmasta keskeisiä kunnallispoliittisia<br />
kysymyksiä. Edellä on viitattu siihen seikkaan, että tilintarkastuksen<br />
ammatillistamista perusteltiin erityisesti valtion taholta kuntiin kohdistuvan valtionvalvonnan<br />
lieventymisellä. Kunnallista palvelutoimintaa koskeva arviointioikeus<br />
on lisätty lääninhallituksille muutama vuosi sitten tehdyllä lainmuutoksella (lääninhallituslain<br />
muutos 348/2000). Sen mukaan lääninhallitus arvioi asianomaisten<br />
ministeriöiden ohjauksessa alueellisesti toimialansa peruspalveluja (2 §). Lainmuutoksen<br />
säätämisen yhteydessä korostettiin sitä, että kuntien suorittama itsearviointi<br />
muodostaa perustan, jota lääninhallitusten suorittama arviointi täydentää (HaVM<br />
8/2000 vp). On siksi perusteltua, että kunnat kehittävät omaa toimintojensa arviointia,<br />
mikäli valtionvalvonnan vahvistumista halutaan välttää (Suomen Kuntaliitto on<br />
antanut asiasta yleiskirjeen 26/26.9.2000).<br />
Kysymykseen tarkastuslautakuntien aseman mahdollisesta muutoksesta on liian<br />
varhaista antaa vastausta. Molemmat vaihtoehdot ovat mahdollisia: tarkastuslautakunnat<br />
vahvistavat rooliaan tai sitten havaitaan, ettei niistä ole valtuuston kontrollifunktion<br />
kannalta olennaista hyötyä. Voisi tietysti olla hyvä veikkaus todeta, että<br />
managerismin ja NPM-oppien kultakauden tultua ohitetuksi myös tarkastuslautakuntajärjestelmä<br />
tuohon ajatteluun kuuluvana jää hetkelliseksi vaiheeksi.<br />
Tarkastuslautakuntajärjestelmä on joutunut etsimään rooliaan 475 erityisesti sen<br />
vuoksi, että tavoitteiden asettaminen on koettu ongelmalliseksi ainakin aluksi. Ei<br />
näytä olevan kovin yksinkertaista täyttää vaatimusta, jonka mukaan valtuustotyöskentelyssä<br />
on tarpeen löytää selkeitä, haastavia, mahdollisimman helposti mitattavia<br />
tai arvioitavia tavoitteita (kuten eduskunnan hallintovaliokunta edellytti, HaVM<br />
11/2000 vp s. 11). Joka tapauksessa valtuuston roolin supistuminen tällaisten yleis-<br />
474 Ks. Kaasalainen 2000, 31-32. Kaasalainen on myös katsonut, että tarkastuslautakuntaan ei tulisi valita<br />
lainkaan valtuutettuja. Hänen mielestään parasta olisi valita tarkastuslautakunta kunnallisvaalien yhteydessä<br />
suoralla kansanvaalilla (Silvo Kaasalainen: Kuntatarkastus on osa demokratiaa. Vieraskynä, Helsingin sanomat<br />
21.7.1998). Konstari puolestaan on pitänyt suositeltavana sitä, että tarkastuslautakuntaan valitaan ainoastaan<br />
valtuutettuja ja varavaltuutettuja (ns. valiokuntamalli). Malli olisi omiaan vahvistamaan tarkastuslautakunnan<br />
asemaa ja arvostusta kunnan hallinto-organisaatiossa. Konstari 1998, 91-92.<br />
475 Tätä ei tietysti voi pitää yllättävänä, sillä uusi toimielin joutuu aina sopeutumaan aiempaan organisaatioon:<br />
”Käytännössä kunnan toimielimet joutuvat mukautumaan kunkin kunnan omaan kunnallispoliittiseen perinteeseen.<br />
<strong>Kunnan</strong> poliittisen eliitin suhtautumistapa ja asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa omaksutut<br />
menettelytavat vaikuttavat siihen, miten aktiiviseksi lautakunnan rooli muodostuu. Ennen kaikkea se määrittää<br />
sen, miten vahvan poliittisen painoarvon ja ’liikkumatilan’ lautakunta saa.” (Manninen 2000, 126).<br />
151
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ten tavoitteiden asettajaksi on selkeästi ristiriidassa kunnallishallinnon kansanvaltaisuusvaatimuksen<br />
ja siitä seuraavan valtuuston keskeisen päätösvallan käyttämisoikeuden<br />
kanssa.<br />
Tarkastuslautakuntien näkökulmasta katsottuna perusongelma on, etteivät lautakunnat<br />
itse juuri voi vaikuttaa tulevan olemassaolonsa turvaamiseen. Niiden olemassaolon<br />
oikeutus on valtuustojen käsissä. Jos valtuustojen tavoiteohjaus osoittautuu<br />
vaikuttamattomaksi ajatustehtailuksi, kuten monien esimerkkien valossa näyttää, ei<br />
tarkastuslautakunnillakaan ole merkittävää käyttöarvoa tältä osin.<br />
Ongelmallisena voi pitää sitä, ettei valtuustojen aseman oikeudelliseksi turvaamiseksi<br />
nähtäisi myös muiden keinojen tarpeellisuutta. Tarkastuslautakuntajärjestelmä<br />
yksin ei poistanut ongelmaa, joka on syntynyt hallinnon tosiasiallisen vahvistumisen<br />
seurauksena.<br />
Seuraavaksi on syytä tarkastella eräitä tarkastuslautakuntien toiminnassa esiintyneitä<br />
konkreettisia ongelmia.<br />
1) Tarkastussäännön valmistelu<br />
Peruslähtökohtana kaikkien kysymysten osalta on pidettävä sitä, että tarkastuslautakuntaan<br />
on sovellettava lautakuntia koskevia säännöksiä, jollei toisin ole säädetty.<br />
Tarkastuslautakunnan osalta tämä toisin sääntely on kuitenkin olennaista sisällöltään.<br />
Tarkastuslautakunnan valmisteluvaltaa koskevaa tulkintaa on saatu ainoastaan<br />
arviointikertomusta ja vastuuvapauden myöntämistä koskevien asioiden valmistelun<br />
osalta. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti kyseiset asiat ovat tarkastuslautakunnan<br />
tehtäviin kuuluvaa valmistelua (KHO 1999:48).<br />
Valtuuston päätettävien asioiden (muiden ohessa johtosääntöjen) valmistelu on<br />
kaupunginhallituksen asia. Kuntalain mukainen pääsääntö on, että asiat eivät voi<br />
tulla valtuuston käsittelyyn ilman hallituksen valmistelua (kuntalain 53 §). Poikkeuksena<br />
tästä on tarkastuslautakunnalle osoitettu oikeus valmistella hallinnon ja<br />
talouden tarkastusta koskevat asiat (kuntalain 71 §). Kuntalain 71.2 §:n mukaisesti<br />
tarkastuslautakunnan on valmisteltava valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden<br />
tarkastusta koskevat asiat sekä arvioitava, ovatko valtuuston asettamat toiminnalliset<br />
ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet.<br />
Tarkastuslautakunnan vastuulle kuuluvat siis hallinnon ja talouden tarkastamiseen<br />
liittyvien asioiden valmistelu valtuuston käsiteltäväksi. Näin asia on ilmaistu<br />
152
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
myös kuntalain muutosta koskevan hallituksen esityksen perusteluissa (HE 46/2001<br />
vp). Tämän yksityiskohtaisempia perusteluja ei tässäkään yhteydessä lainsäätäjä tulkinnan<br />
tekemiseksi anna.<br />
Jossain määrin epäselvää on, kuuluuko näihin hallinnon ja talouden tarkastusta<br />
koskeviin asioihin myös tarkastussäännön valmistelu. Enempää hallituksen esityksessä<br />
(HE 192/1994 vp) kuin hallintovaliokunnan ao. mietinnössä (HaVM 18/1994<br />
vp) ei asiasta selkeästi todeta. Lainsäädännössä on tältä osin selkeä aukko, mikä osaltaan<br />
johtuu edellä tarkastellusta kuntalain tarkastuslautakuntaa koskevien säännösten<br />
valmisteluhistoriasta. Suomen Kuntaliiton tarkastussääntömalli (yleiskirje<br />
11.1.1996, 2/96) jättää niin ikään asian avoimeksi.<br />
Asiaa voidaan arvioida siltä kannalta, että tarkastussääntöön sisältyy asioita, joilla<br />
on merkitystä tarkastustoimen asianmukaisen hoitamisen kannalta ja joiden huomioonottaminen<br />
sääntöä valmistellessa sen vuoksi on tarpeellista. Yhtenä esimerkkinä<br />
voidaan mainita tarkastuslautakunnan jäsenmäärä, josta määrätään tarkastussäännössä.<br />
Jäsenten määräähän ei säädetä laissa. Lautakunnan koolla ja lautakunnan aiotulla<br />
työskentelytavalla on keskinäinen yhteys. Myös tarve mahdolliseen jaostoihin jakautumiseen<br />
on erityisesti suurissa kaupungeissa asia, joka valmistelussa on otettava<br />
huomioon. Sen vuoksi tarkastuslautakunnan mukanaolo säännön valmistelussa on<br />
minimiedellytys, koska vain lautakunnalla voi olla käsitys kyseisistä reunaehdoista ja<br />
säännön sisältöön vaikuttavista tekijöistä.<br />
Johtopäätöksenä voisi päätyä siihen, että tarkastussäännön valmistelussa toimivalta<br />
on päällekkäinen kaupunginhallituksen ja tarkastuslautakunnan kesken. Perusteltuna<br />
ei voi pitää sitä, että tarkastuslautakunnalla ei olisi mitään toimivaltaa niin<br />
keskeisellä tavalla tarkastustoimen sisältöön vaikuttavan asian kuin tarkastussäännön<br />
hyväksymisen suhteen. Jos tarkastussäännön valmisteluvastuu olisi kaupunginhallituksella,<br />
olisi lautakunnalla oltava asiassa vähintäänkin lausunnonantomahdollisuus,<br />
joka lausunto kaupunginhallituksen on välitettävä valtuustolle.<br />
Arvioinnissa voidaan kuitenkin päätyä toisenlaiseen lopputulokseen, jos perustaksi<br />
otetaan tarkastuslautakunnan ja kaupunginhallituksen suhde. Voidaan kysyä,<br />
miten kaupunginhallitus, jonka jäsenet eivät ole edes tarkastuslautakuntaan vaalikelpoisia,<br />
voisivat toimia asiassa esittelijänä tai puuttua esittelyyn.<br />
Kuntalain 71 §:n erityissäännöksen voidaan katsoa ohittavan kuntalain 53 §:n<br />
yleissäännöksen, jos myös tarkastustointa määrittävän johtosäännön valmistelua<br />
pidetään hallinnon ja talouden tarkastamiseen kuuluvana asiana. Sellaisesta asiassa<br />
kiistatta on kysymys. Siksi valmistelu- ja esittelyoikeus johtosäännöstä on oltava tarkastuslautakunnalla.<br />
Sen tulee tässä tehtävässään kuitenkin huolehtia mahdollisista<br />
kaupunginhallituksen reunaehdoista kaupungin hallinto-organisaation suhteen ja<br />
säännön määräysten sopeutumisesta niihin. On tosin vaikea nähdä, millaisia reunaehtoja<br />
ne voisivat olla tarkastuslautakunnan asema huomioon ottaen.<br />
Sanottu tulkinta on tietysti altis vasta-argumenteille. Peruskysymys tulkintakannanoton<br />
tekemisessä on juuri siinä, miten rajataan kuntalain 71 §:ssä säädetty hal-<br />
153
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
linnon ja talouden tarkastamiseen liittyvien asioiden kokonaisuus. Lopputuloksen<br />
kannalta valmistelun merkitystä tietysti suhteellistaa se seikka, että valtuustolla on<br />
asiassa päätösvalta eikä se luonnollisestikaan ole sidottu asiassa valmistelun kautta<br />
tulevaan ehdotukseen.<br />
2) Tarkastuslautakunnan talousarvion valmistelu<br />
Tarkastuslautakunnan talousarvion valmistelun suhteen pätee osittain sama kuin<br />
edellisessä kohdassa. Kuntalaissa ei asiaan ole selkeää säännöstä. Talousarvion käsittelystä<br />
ei kuntalakiin, toisin kuin aiempiin kunnallislakeihin, sisälly yksityiskohtaisia<br />
säännöksiä.<br />
Suomen Kuntaliiton antamissa ohjeissa (Kuntatalous-tiedote 4/1997) on korostettu<br />
sitä, että tarkastuslautakunta vastaa valtuuston ohella siitä, että tilintarkastuksen<br />
voimavarat ovat riittävät:<br />
”Hyvän tilintarkastustavan toteutumisen yhtenä edellytyksenä on, että tilintarkastukseen on käytettävissä<br />
riittävästi aikaa. Tämän edellytyksenä on talousarvioon varattu riittävä määräraha. Tämä<br />
ei kuitenkaan tarkoita sitä, että tarkastuslautakunta tekisi valtuustolle suoraan talousarvioehdotuksen.<br />
<strong>Kunnan</strong> talousarvio ja -suunnitelma on yksi kokonaisuus ja ehdotuksen valmistelee valtuustolle<br />
kaupunginhallitus. Tähän kokonaisuuteen osana liittyy myös tarkastuslautakunnan talousarvioesitys.<br />
Jos tarkastuslautakunta katsoo, että kaupunginhallitus on talousarvioehdotuksessa<br />
vähentänyt lautakunnan tilintarkastuksen järjestämiseen tarvittavia määrärahoja siinä määrin,<br />
ettei tarkastusta voida suorittaa hyvän tilintarkastustavan eikä valtuuston asettamien tavoitteiden<br />
mukaisesti, voi lautakunta saattaa asian valtuuston käsiteltäväksi tarkastusta koskevien asioiden<br />
yhteydessä.”<br />
Ohjeessa kuitenkin jatketaan:<br />
”Riittävien määrärahojen esittämisestä ja hyväksytyn talousarvion noudattamisesta omalta ja tilintarkastajan<br />
osalta vastaa valtuustolle lautakunta.”<br />
Ohjeeseen sisältyy näin sisäinen ristiriita: hallituksen ensisijaista oikeutta talousarvioehdotuksen<br />
valmistelemiseen myös tarkastuslautakuntaa koskevalta osin korostetaan,<br />
mutta toisaalta vastuu riittävien määrärahojen esittämisestä osoitetaan<br />
tarkastuslautakunnalle.<br />
Niinpä vastausta on haettava ottamalla huomioon tarkastuslautakunnan asema<br />
ja tehtävät. Se on valtuuston alainen ja sille suoraan hallinnon ja talouden tarkastusta<br />
koskevat asiat valmisteleva orgaani. Peruslähtökohta on ensinnäkin, että sen toimintaa<br />
varten on varattava tarpeelliset määrärahat, jotta se voi suorittaa lakisääteisen tehtävänsä<br />
siinä laajuudessa kuin asianomaisen kunnan olot edellyttävät.<br />
Kun sen tehtäviin kuuluu myös kaupunginhallituksen toiminnan arviointi, on<br />
tietysti tähän suhteeseen soveltumatonta se seikka, että kaupunginhallitus pyrkisi rajoittamaan<br />
talousarvion valmisteluvallan nojalla lautakunnan toimintaedellytyksiä.<br />
154
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Keskeinen edellytys on, että tilintarkastuksen riippumattomuutta ei loukata. Toisaalta<br />
kaupunginhallituksen tehtäviin kuuluu talousarvioesityksen laatiminen siten, että<br />
se muodostaa kokonaisuuden. Sen tehtäviin kuuluu laatia talousarvioesitys siten,<br />
että siinä ovat toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä<br />
huomioonotettuna rahoitustarpeen kattaminen.<br />
Hallitukselle kuuluva oikeus on tehdä esitys myös tarkastuslautakunnan talousarviomäärärahoista<br />
osana talousarviokokonaisuutta. Sen oikeutta määrätä määrärahojen<br />
suuruudesta rajoittaa yhtäältä edellä sanottu: määrärahojen on turvattava<br />
tarkastustoiminnan asianmukainen ja hyvän tilintarkastustavan mukainen toteuttaminen.<br />
Toisaalta kaupunginhallitukselle on katsottava kuuluvan koko talousarvion<br />
määrärahojen arviointi siltä kannalta, mitkä ovat kunnan taloudelliset resurssit. Jos<br />
kaupunginhallitus kuitenkin tällä perusteella puuttuu tarkastuslautakunnan tekemään<br />
määrärahaesitykseen, on sillä perusteluvelvollisuus.<br />
Tässäkin asiassa mahdollisissa ongelmatilanteissa päätösvalta on valtuustolla.<br />
Sen on talousarviota hyväksyessään otettava huomioon se, että tarkastuslautakunta<br />
kykenee suoriutumaan lakisääteisestä tehtävästään (kuntalain 65.2 §).<br />
3) Tarkastuslautakunnan oikeus nimetä ehdokkaat myös konserniyhtiöiden ja -säätiöiden tilintarkastajiksi<br />
Konserniyhtiöiden ja -säätiöiden asema kunnassa on alisteinen valtuustolle. Tämä<br />
ilmenee useista kuntalain säännöksistä. Kuntalain 13 §:n mukaan valtuusto muun<br />
ohella päättää kunnan liikelaitokselle asetettavista toiminnallisista ja taloudellisista<br />
tavoitteista. Sen sijaan valtuusto tai kunnanhallitus ei voi antaa omistamansa osakeyhtiön<br />
toimielimille oikeudellisesti sitovia määräyksiä. Esimerkiksi osakeyhtiö<br />
toimii osakeyhtiölain ja yhtiöjärjestyksen mukaisesti. Sen jälkeen kun esimerkiksi<br />
osakeyhtiön yhtiökokous on valinnut kunnan nimeämän ehdokkaan hallituksen jäseneksi,<br />
hän on tehtävässään osakeyhtiölain mukaisessa vastuussa. Toinen ongelma<br />
on kunnan sisäisen toimivallan jako ja valtuuston asema konserniohjauksessa sekä<br />
se, ettei konsernijohtoa ja sen vastuuta ole määritelty. Sanotuista syistä johtuen on<br />
kuntalain 13 §:n täydentäminen perusteltua siten, että valtuusto päättää kunnan ja<br />
kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen<br />
periaatteista. 476<br />
Valtuuston ja tarkastuslautakunnan rooli konsernijohtamisessa on empiiristen<br />
tutkimusten 477 mukaan kehittymätön. Raportissa todetaan: ”Näillä toimielimillä on<br />
kuitenkin keskeinen rooli toisaalta konsernin tavoitteiden asettelussa ja toisaalta niiden<br />
toteutumisen arvioinnissa. Teoreettisestihan konsernijohtoon kuuluvat kaikki<br />
476 Kuntakonserni- ja liikelaitostyöryhmän mietintö 2006, 15 ja 30.<br />
477 Ks. Pentti Meklin <strong>–</strong> Juha-Pekka Martikainen: Kuntakonserni johtamisjärjestelmänä. Käytäntöjä ja kehittämistarpeita.<br />
Suomen Kuntaliitto, Acta nro 153, 2003, s. 69.<br />
155
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ne kuntakonsernin toimijat, joiden tehtävänä on edistää koko konsernin etua. Tämän<br />
perusteella kuntakonsernin johtoon kuuluisivat kunnanvaltuusto ja -hallitus, tarkastuslautakunta<br />
sekä kunnanjohtaja ja hänen esikuntansa.” Yhteenvetona todetaan<br />
muun ohella se, että konserniajattelun tuoreudesta johtuen konsernijohtaminen on<br />
kuntasektorilla vielä kehitysvaiheessa ja käytännöt ovat monilta osin vasta muotoutumassa.<br />
Silti voi todeta, että kuntalain perusteella on mahdollista kehittää itsehallintoperiaatteen<br />
edellyttämä toimiva konserniohjaus.<br />
Valtuustolle kuuluvan kuntakokonaisuutta koskevan päätöksenteon ja kontrollin<br />
turvaamiseksi sen apuna toimivalla tarkastuslautakunnalla luonnollisesti on<br />
oltava riittävät oikeudet myös konserniyhtiöiden ja -säätiöiden valvonnassa. Tarkastuslautakunnan<br />
tulisi huolehtia kuntakonsernin hallinnon ja talouden tarkastuksen<br />
yhteensovittamisesta. Näin ollen voisi olla perusteltua, että tarkastuslautakunta<br />
hyväksyy suunnitelman tytäryhteisöjen tilintarkastuksen järjestämisestä. Vastuun<br />
jako tässä suhteessa ei kuitenkaan ole yksiselitteinen eikä rajanveto kaupunginhallitukselle<br />
kuuluvaan johtamisvaltaan nähden selkeä. Kaupunginhallitukselle kuuluu<br />
kuntakonsernin ohjaus. Se myös vastaa siitä, että yhteisöjen valvonta on järjestetty.<br />
Toiminnallisesti tarkoituksenmukaisin ratkaisu on siksi kaupunginhallituksen ja<br />
tarkastuslautakunnan yhteistyö suunnitelman laadinnassa.<br />
Juridisesti kyseiset yhtiöt valitsevat luonnollisesti asianmukaisessa järjestyksessä<br />
itse tilintarkastajansa. Kaupunginhallitukselle kuuluu oikeus antaa ohjeita edustajilleen<br />
(kuntalain 23.2 §). Tämän ohjeidenanto-oikeuden piiriin kuuluu myös kannanotto<br />
valittavista tilintarkastajista. Perusteltua ja tarkoituksenmukaista on, että<br />
kaupunginhallitus ohjeita valmistellessaan ottaa huomioon tarkastuslautakunnan<br />
mahdollisen kannan asiaan. Onhan tarkastuslautakunnalla asiasta asiantuntijaorgaanina<br />
paras käsitys. Ehdotus nimettävistä ehdokkaista on luonnollisesti suositusluonteinen.<br />
On huomattava, että enempää kaupunginhallitus kuin tarkastuslautakuntakaan<br />
eivät voi ratkaista, siis valita tytäryhtiöiden tilintarkastajia.<br />
Kysymys siitä, tulisiko tytäryhtiöiden tilintarkastajien (ainakin yhden) olla sama<br />
kuin kaupungin tilintarkastaja, on periaatteellisesti tärkeä. Kuntalain 2 §:n mukaisesti<br />
kaupunki voi toteuttaa palvelutehtävänsä hyvin erilaisilla organisatorisilla muodoilla,<br />
kuten omana toimintana, yhtiöiden avulla, yhteistoimintana tai ostopalveluin.<br />
Tietyistä koko kaupunkia koskevista periaatteista, yhdenmukaisuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta<br />
on tästä organisaation hajautumisesta huolimatta huolehdittava.<br />
Tietyn yhteyden säilyttämiseksi kaupungin ja tytäryhtiöiden kesken saman tilintarkastajan<br />
käyttäminen voi palvella tarkoituksenmukaisella tavalla.<br />
Tätä suositellaan myös Suomen Kuntaliiton antamassa konserniohjeen laatimista<br />
koskevassa yleiskirjeessä (2/97, 17.1.1997): ”Konserniohjeeseen on suositeltavaa määritellä<br />
noudatettavaksi periaate, jonka mukaan kunnan konserniin kuuluvan tytäryhteisön<br />
tilintarkastajaksi valitaan vähintään yksi kunnan tilintarkastaja.”<br />
156
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
4) Tarkastuslautakunnan alaisen henkilöstön asema<br />
Tarkastuslautakunnan alaista henkilöstöä koskevissa asioissa (kuten kaupunginreviisorin<br />
valinnassa ja virkavapaudessa) asioiden esittely valtuustolle on kuntakohtaisten<br />
johtosääntöjen määräysten varassa. Toimivalta asiassa on siten kunnalla. Kuntalaki<br />
mahdollistaa virkojen perustamisesta päättämisen osoitettavaksi myös lautakunnan<br />
tehtäväksi (44 §, muutettu 305/2003 siten, että asiasta säädetään 45 §:ssä). Tarkastuslautakunnan<br />
alaisen henkilöstön virkojen perustamista koskevissa kysymyksissä<br />
toimivalta on perusteltua antaa lautakunnalle käytettävissä olevien määrärahojen rajoissa<br />
(keskeistä kaupunginreviisoria lukuun ottamatta).<br />
Kaupunginreviisorin valinnan osoittaminen valtuuston tehtäväksi (Kuntaliiton<br />
sääntömallissa ei ole asiaa koskevaa suositusta) on tehtävän laatu huomioon ottaen<br />
perusteltua. Samasta em. syystä johtuen myös vaalia koskevan esityksen tekeminen<br />
on tarkastuslautakunnan asia, siitäkin huolimatta, että viran täyttämistä koskeva valmistelu<br />
olisi kaupunginhallituksella. Ristiriitatilanteessa (tarkastuslautakunnalla ja<br />
kaupunginhallituksella eri esitykset) asiasta ei voine kuitenkaan lopputuloksen suhteen<br />
aiheutua ongelmia, koska valtuusto ei ole sidottu kumpaankaan ehdotukseen<br />
henkilövalinnassa.<br />
Muiden henkilöstöasioiden osalta asia voi olla erilainen. Kyseisissä, yleistä henkilöstöpolitiikkaa<br />
koskevissa asioissa kaupunginhallituksen valmistelupakko on selkeämpi:<br />
asiat esittelee valtuustolle kaupunginhallitus. Näissäkin asioissa on kuitenkin<br />
otettava huomioon tarkastustoimen erityisasema. Kuten muissakin asioissa, on sen<br />
esityksen perustana oltava asianomaisen lautakunnan valmistelu. Kyseisissä asioissa<br />
tarkastuslautakunnalla on valmistelu- ja esitysoikeus hallitukselle, joka puolestaan<br />
tekee valtuuston päätösvaltaan kuuluvissa asioissa esityksen.<br />
Kysymys siitä, voiko palkkauksesta päättäminen olla tarkastuslautakunnan toimivallassa,<br />
on tarkoituksenmukaisuusperustein ratkaistava. Järjestely on tarkoituksenmukainen<br />
ja itse asiassa välttämätön kyseisen henkilöstön tehtävällisen erityisaseman<br />
johdosta. Se ei myöskään ole ristiriidassa kunnallisen henkilöstön asemasta<br />
annetun lainsäädännön kanssa. Siitä määrääminen, mikä toimielin kunnassa päättää<br />
henkilöstön palkkauksesta, on luonnollisesti kunnallisen itsehallinnon sisäinen asia<br />
ja valtuuston päätettävissä johtosääntöjen kautta. Edellytyksenä luonnollisesti konkreettisessa<br />
päätöksenteossa on asianomaisten lainsäädännön ja virkaehtosopimuksen<br />
palvelussuhteen ehtojen noudattaminen.<br />
Tarkastuslautakunnan alaista henkilöstöä on kohdeltava (esim. palkkauksen ja<br />
palvelussuhteen ehtojen osalta) samojen periaatteiden mukaan kuin kunnan muutakin<br />
henkilöstöä muun ohella yhdenvertaisuusperiaatteen nojalla. Jos palkkauksessa<br />
ja palvelussuhteen ehdoissa on eroa, on se perusteltava.<br />
157
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
5) Tarkastuslautakunnan mahdollinen erityisasema muihin lautakuntiin verrattuna<br />
Edellä on viitattu vakiintuneeseen käsitykseen tarkastuslautakunnan asemasta, jonka<br />
mukaan tarkastuslautakuntaan sovelletaan lautakuntia koskevia säännöksiä, jollei<br />
toisin ole säädetty. Kuntalain 71 §:n mukaisesti tällaisia poikkeuksia ovat lautakunnan<br />
toimikausi, jäsenten vaalikelpoisuus ja puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajaa<br />
koskeva vaatimus sekä tilintarkastusasioiden valmistelu kaupunginhallituksen asemesta<br />
suoraan valtuustolle. Muutoin tarkastuslautakunta on verrattavissa muihin<br />
lautakuntiin (Kuntatalous-tiedote 4/1997).<br />
Ko. kuntalain 71 §:n mukaisen sisällön erittely ei kuitenkaan ole riittävä. Huomioon<br />
on otettava sen asema suoraan valtuustoa tarkastusasioissa ja tavoitteiden<br />
toteutumisen arvioinnissa avustavana orgaanina. Tuohon asemaan ei sovellu suora<br />
alisteisuus kaupunginhallituksen suuntaan, koska lautakunta suorittaa myös kaupunginhallituksen<br />
toiminnan arviointia. Lautakunnalla on siten selkeästi erilainen<br />
ja riippumattomampi asema kuin muilla lautakunnilla, jotka ovat kaupunginhallituksen<br />
alaisia.<br />
Tarkastuslautakunnan erityisasema muihin lautakuntiin verrattuna näkyy juuri<br />
sen suhteessa kaupunginhallitukseen. Kaupunginhallitus ei ensinnäkään voi määrätä<br />
edustajaansa tarkastuslautakuntaan, kuten se voi tehdä muihin lautakuntiin.<br />
<strong>Edustaja</strong>n nimeämisen taustana on kaupunginhallituksen vastuu kunnan hallinnon,<br />
talouden ja muun toiminnan yleisestä ohjaamisesta ja yhteensovittamisesta. Siksi sen<br />
on voitava tuoda esille näkökohtansa lautakuntien valmisteluun. <strong>Edustaja</strong>n nimeäminen<br />
lautakuntaan perustuu nyt voimassa olevan kuntalain nojalla pelkästään kuntakohtaiseen<br />
johtosääntöön. Tarkastuslautakunnan kohdalla ei sanotunkaltaisia perusteita<br />
edustajan nimeämiselle ole.<br />
Kun tarkastuslautakuntaa ei voida pitää kuntalain 51 §:n mukaisella tavalla kaupunginhallituksen<br />
alaisena, eivät myöskään otto-oikeutta koskevat säännökset sovellu<br />
siihen.<br />
Kuntalaissa <strong>–</strong> ehkä ko. säännösten syntyhistoriasta johtuen <strong>–</strong> tarkastuslautakunnan<br />
asemaa koskevat säännökset ovat monilta osin aukollisia. Myöskään tulkintaa<br />
ohjaavaa oikeuskäytäntöä ja tutkimusta ei ole riittävästi. On selvää, että tarkastuslautakunta<br />
ei itse voi laajentaa toimivaltaansa siitä, miksi se lain oikean tulkinnan<br />
mukaisesti on katsottava rajatuksi. Mutta lain tulkinnassakin on olemassa suppeaa<br />
ja laajaa tulkintaa esimerkiksi sen suhteen, missä määrin lautakunta voi oma-aloitteisesti<br />
suorittaa tarkastusta ja esittää valtuustolle niiden johdosta kertomuksia. Perusteltu<br />
näkemys on, että tällainen oikeus tarkastuslautakunnalla on, kun viitataan<br />
myös lainsäätäjän lausumaan asiasta (edellä siteerattu eduskunnan hallintovaliokunnan<br />
lausunto 18/1994 vp: ”… oikeus toimittaa itsekin kunnan hallinnon ja talouden<br />
tarkastusta tarpeelliseksi katsomassaan laajuudessa.”). Esiin nousevien ongelmallisuuksien<br />
ratkaisu on jätetty kunnissa hoidettavaksi. Tämä edellyttää tarkoituksenmukaisen<br />
yhteistyön löytämistä ennen muuta tarkastuslautakunnan ja hallituksen<br />
158
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kesken. Yhteistyössä on kuitenkin kunnioitettava tarkastuslautakunnalle (samoin<br />
kuin tilintarkastukselle) kuuluvaa riippumattomuutta ja asemaa suoraan valtuuston<br />
alaisena toimielimenä.<br />
Tarkastuslautakunnan rooli valtuuston strategisena apuelimenä on edelleen<br />
muutoksessa. Tätä roolia tulisi edelleen kehittää siihen suuntaan, että sen keskeisenä<br />
tehtävänä olisi valvoa valtuuston poliittisen tahdon toteutumista. Tämän vuoksi parempana<br />
nimenä lautakunnalle voisi pitää arviointilautakuntaa. 478<br />
478 Tällaisen ehdotuksen on tehnyt Kansanvalta 2007 -toimikunta, KM 2005:1, 67. <strong>–</strong> Tältä osin ajankohtainen<br />
on edelleen Euroopan neuvoston jo vuonna 1999 antama suositus: ”Internal legal controls. Provision should be<br />
made to allow local authorities to organise internal legal control mechanisms, encourage their actual implementation<br />
and evaluate their performance at regular intervals so that, where necessary, measures can be taken<br />
to make them more effective.” (Recommendation No. R (99) 8 of the Committee of Ministers to member states<br />
on the financial liability of local elected representatives for acts or omissions in the course of their duties).<br />
159
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
16. EDUSTUKSELLISEN DEMOKRATIAN<br />
TUKEHTUMINEN VIRANHALTIJA-<br />
VALLAN JA KANSALAISTEN SUORAN<br />
VAIKUTTAMISEN VÄLISSÄ?<br />
16.1. Luottamustoimisuuden arvo<br />
Kun luottamustoimisuuden arvoa määritetään, on koko joukko ulkoisia merkkejä,<br />
jotka osoittavat sitä, millainen on <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmän arvo ja asema suhteessa<br />
toimivaan hallintoon. Seuraavassa muutama kuvaava havainto:<br />
• Protokolla-asioissa valtuutetut rankkeerataan täytäntöönpanosta vastaavien edustajien jälkeen.<br />
• Hallinnon kokoaikaiset toimijat saavat virka-auton kuljettajineen, kuntalaisten edustajat puolestaan<br />
vapaalipun julkiseen liikenteeseen.<br />
• Tuskin kovinkaan moni valtuutettu on tunnettu kuntalaisten piirissä, kun sen sijaan kunnanjohtajan<br />
tuntee suurin osa kuntalaisista.<br />
• Tiedotustoiminta on käytännössä liki yksinomaan täytäntöönpanosta vastaavien käsissä.<br />
• Hallinnolla on käytettävänään ja palveluksessaan laaja työntekijäjoukko ja täydellinen toimistotekniikka,<br />
edustajilla sen sijaan tuskin työskentelymahdollisuuksia kunnantalolla.<br />
Nämä saksalaisesta kunnallishallinnosta otetut luonnehdinnat 479 pätevät varmasti<br />
meilläkin ja kuvaavat todellisuutta.<br />
Kun <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmän merkitystä arvioidaan, on luonnollisesti lähtökohdaksi<br />
otettava kunnallisen itsehallinnon lähtökohta. Miksi kunnallinen itsehallinto,<br />
jota <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmä ilmentää, on demokratioissa paikallishallinnon<br />
järjestämismuotona?<br />
Kunnallisen itsehallinnon arvo ja merkitys ovat tiivistettävissä seuraaviin kolmeen<br />
keskeiseen kohtaan 480 :<br />
1. Osallisuus ja kiinnittyminen: itsehallinto luo edellytyksiä kansalaisten sitoutumiseen,<br />
tarjoaa laajat kontaktipinnat valitsijoiden ja valittujen kesken, samoin kuin<br />
valvonnan, tietoa ja poliittisia tehtäviä, jotka houkuttavat.<br />
2. Läheisyys: itsehallinto tarjoaa erilaisiin olosuhteisiin soveltuvan tavan asioidenhoitoon,<br />
prioriteettien asettamismahdollisuuden, joustavuuden ja moninaisuuden<br />
kehittämisen.<br />
3. Kokonaisnäkemys: itsehallinto tarjoaa mahdollisuuden päätöksenteon ja talouden<br />
asettamien rajojen välisen suhteen ymmärtämiseen.<br />
479 Wollmann - Roth 1999, 70.<br />
480 Ks. esim. Goda argument för kommunal och regional självstyrelse 2004, 11.<br />
160
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Nämä perusarvot on syytä pitää vahvasti esillä, kun tarkastellaan niitä edellytyksiä,<br />
joilla kunnallinen <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmä toimii.<br />
Välttämättä nimittäin <strong>luottamushenkilö</strong>hallintoon perustuvan kunnallisen itsehallinnon<br />
ihanteen ja käytännön reaalimaailman välinen yhteys ei ole suora. Jo kysymys<br />
siitä, keitä <strong>luottamushenkilö</strong>t edustavat, on kyseenalaistettu. Edustavatko he<br />
kunnan asukkaita (”asukasomistajat”) vai kunnan tuotantokoneistoa? Ongelma ei<br />
ole ajankohtainen niin kauan kuin asukasomistajien ja kunnan henkilöstön edut eivät<br />
ole ristiriidassa keskenään, mutta jos etupiirejä joudutaan priorisoimaan, kysymys<br />
tulee hyvin ajankohtaiseksi. Silloin kun verotulot kasvavat ja luovat edellytyksiä<br />
kasvattaa myös menoja, ristiriitatilanteet jäävät vähiin. Nykytilanteessa kunnallishallinnossa<br />
tilanne on kuitenkin toinen ja ajankohtaisten ongelmien ratkaisemiseen nykyisellä<br />
organisaatiojärjestelmällä ei ole kovin hyviä edellytyksiä. 481<br />
Tilannetta vaikeuttaa erityisesti se, että merkittävä osa <strong>luottamushenkilö</strong>istä on<br />
julkisen sektorin, jopa oman kuntansa palveluksessa. Ja kun taustalla on tilanne, että<br />
julkisissa viroissa olevat henkilöt ovat niin sanotusti kaapanneet puolueet kaikilla tasoilla<br />
482 , on virkavalta jo lähtökohdissa luottamusperusteista vallankäyttöä vahvemmassa<br />
asemassa. Voidaan kysyä, mikä on tällaisten toimielinten päätöksentekokyky<br />
kiperissä ristiriitatilanteissa. Juustohöyläpolitiikka on yksi ilmentymä tästä ongelmasta.<br />
Kaikki kunnan toimintojen osa-alueet kärsivät yhtäläisesti sen sijaan, että tehtäisiin<br />
priorisointeja, jotka heijastaisivat asukkaiden todellisia tarpeita ja toiveita. 483<br />
Niin Suomessa kuin yleisesti länsimaissa havaittavissa oleva ihmisten vetäytyminen<br />
yksityisyyteen asettaa haasteen sen suhteen, miten asukkaiden osallistumista<br />
kunnallispoliittiseen päätöksentekoprosessiin voitaisiin edistää. Kunnallispolitiikkaa<br />
tarvitaan jatkossakin, jotta ihmiset voivat tehdä parhaansa kehittääkseen omia<br />
yhteisöjään. Jos sellaiseen avataan todelliset mahdollisuudet, moni nyt syrjään vetäytyvä<br />
on todennäköisesti nykyistä paremmin valmis antamaan oman panoksensa kotiseutunsa<br />
hyväksi. 484<br />
16.2. Kunnallisen toiminnan monimutkaistumisen<br />
ongelma<br />
Lokakuussa toimitettavissa kunnallisvaaleissa valitaan neljäksi vuodeksi kuntien<br />
päätöksentekijät. Liki 12 000 valitun valtuutetun joukossa on merkittävä osa uusia,<br />
kunnallispolitiikan käytännön harjoittamista aloittelevia. He uhmaavat - tehtävään<br />
suostuessaan - sitä tutkimusten ja käytännönkin antamaa kuvaa valtuustoista pelk-<br />
481 Ekström 2004, 36.<br />
482 Wiberg 2001, 47.<br />
483 Ekström 2004, 37.<br />
484 Mennola 1992, 32.<br />
161
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kinä virkakunnan todellisen päätöksenteon kulisseina. Tärkeä kysymys on, miten ja<br />
millä tavoin uudet <strong>päättäjä</strong>t suhtautuvat tehtäväänsä ja sen tuomaan vastuuseen. 485<br />
Valtuutetun toimenkuva on kaiken lisäksi muuttunut aiemmasta selkeästä yksittäispäätösten<br />
tekijästä enemmän periaatteisiin, strategioihin ja linjapäätöksiin keskittyväksi.<br />
Rooli voi tuottaa monelle pettymyksen, sillä heissä on varmasti myös ns. yhden<br />
asian ajajia tai kylä- ja kaupunginosan edun valvojia, joiden seikkojen avulla monet<br />
ovat mandaattinsa äänestäjien silmissä ansainneet. Tällaisesta lähtöasetelmasta ei<br />
helposti muututa koko kunnan toiminnasta ja taloudesta vastaajaksi, mitä kuntalaki<br />
edellyttää.<br />
Millainen on kuntatutkimuksen antama apu tällaiselle kunnallispoliittista profiiliaan<br />
etsivälle? Joka tapauksessa kysymyksessä on merkittävä kohderyhmä, 12 000<br />
yhteiskunnallisesti aktiivisen kansalaisen joukko. Mistä he saavat toiminnalleen tarpeelliset<br />
työvälineet?<br />
”Tietoa ja taitoa siihen tehtävään, jonka on saanut suorittaakseen, on jokaisen hankittava. Ei ainoastaan<br />
kirjallista tietoa, vaan myöskin taitoa sovelluttaa hankkimiaan tietoja käytäntöön. Tärkeimpänä<br />
ja ensimmäisenä tässä suhteessa on pidettävä niiden lakien, asetusten ja ohjesääntöjen tarkkaa<br />
tuntemista, joita tulee kunnallisessa toiminnassa noudattaa. Täytyy oppia tietämään, minkälaisia<br />
asioita lakien ja asetusten mukaan voidaan kunnanvaltuustoissa ja muissa kunnan elimissä päättää,<br />
toisin sanoen, kuinka laajalle alalle ei ainoastaan alueellisesti, vaan myös asiallisesti, kunnan ja sen<br />
eri elinten valta ulottuu. Muuhunkin kunnallispoliittiseen kirjallisuuteen on perehdyttävä. Sanomalehdistä<br />
on tarkkaan seurattava kunnallisia asioita sekä omassa kunnassa että muualla.”<br />
Tämä vuodelta 1921 oleva siteeraus (Työväen kunnallinen alkeisopas, toim. Rieti Itkonen)<br />
on yhä pätevä. Mutta ei sen mukainen tieto taida enää tämän päivän tilanteessa<br />
olla riittävä.<br />
Juridisten tietojen - kunnallispolitiikan pelisääntöjen - tuntemuksen edellyttäminen<br />
on tietysti perusteltua. Mutta asialla on myös toinen puolensa. Eli se, millaisena<br />
valtuustoa pidämme: onko se pelkkä hallinto-orgaani vai kuntalaisten edustusto,<br />
”kuntaparlamentti”? Kiistatta voinemme hyväksyä näkemyksen, jonka mukaisesti<br />
valtuusto on poliittinen muodostelma, ja tässä voimme havaita sen vahvimman yhdenmukaisuuden<br />
parlamentin kanssa. Valtuuston tarkoituksena on tarjota maallikolle,<br />
hänen näkemykselleen ja hänen erityiselle asiantuntemukselleen, jonka kuitenkaan<br />
ei tarvitse olla mitään hallintoasiantuntemusta, mahdollisuus osallistua hallinnon<br />
hoitoon ja päätöksentekoon. 486 Tästä syystä on valtuutetun roolin aliarvioimista, jos<br />
häneltä edellytetään liian tarkkaa juridisten tietojen tuntemusta.<br />
Mitä hänen sitten pitäisi tietää? Onhan meillä tietysti hyviä alkeisoppaita, on ajan<br />
tasalla olevat kuntalain kommentaarit, on koulutustilaisuuksia. Niiden merkitystä<br />
485 Lähtökohtahan tässä suhteessa on empiiristen tutkimuksien valossa ihanteellinen. Kunnallisvaaliehdokkaita<br />
motivoi erityisesti kolme itsekkäät pyrkimykset ylittävää perustetta: halu vaikuttaa useiden asioiden<br />
ratkaisuun kunnassa, halu auttaa ihmisiä sekä halu viedä eteenpäin oman yhteiskuntaryhmän tavoitteita (ks.<br />
Kuitunen 1999, 8).<br />
486 Beer - Laux 1981, 79.<br />
162
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ei mitenkään voi vähätellä. Mutta riittävätkö ne pelkästään? Eikö valtuutetun tulisi<br />
olla tietoinen myös siitä, mitä vaihtoehtoja kunnallispoliittisessa toiminnassa on,<br />
mitä mieltä tutkimus on eri ongelmakysymyksistä, mitä kansainvälisessä keskustelussa<br />
liikkuu, miten tulevaisuuden näkymät vaikuttavat kuntien toimintaan ja niin<br />
edelleen. Erkki Mennola on ilmaissut vaatimukset sanoin: ”Kuntien politiikasta<br />
vastaavilta vaaditaan tämän myötä valistuneisuutta ja maailman menon seuraamista.”<br />
487 Peruskysymys tietysti on, riittääkö tälle kaikelle esityslistojen lukemisen, omien<br />
päivätöiden ja kilpailevien harrastusten lisäksi enää aikaa ja kiinnostusta. Kuitenkin<br />
tietoon, osaamiseen ja niiden ansiosta hankittuun näkemyksellisyyteen perustuvat<br />
aiempaa enemmässä määrin kuntien onnistuneet ratkaisut. Kuntakentän käytännön<br />
toimijoiden ja tutkimuksen välisessä vuorovaikutuksessa ja tiedonkulussa on varmasti<br />
runsaasti parantamisen varaa. Varmaan tässä voivat myös tutkijat katsoa peiliin.<br />
Tämän päivän tilanne nojaa aina aiemmin tehtyihin ratkaisuihin. <strong>Kunnan</strong> tila,<br />
onnistuminen tai ongelmallisuus, perustuu pitkälti kunnallisen itsehallinnon oman<br />
vastuun varaan. Menestys on oikeiden ratkaisujen summa. Myös historiasta voi oppia,<br />
vaikka uusi tilanne ei samankaltaisena enää toistukaan. Tällaiset ajatukset tulevat<br />
mieleen, kun lukee kahta uutta kunnallisen itsehallinnon laajenemisen ja hyvinvointivaltion<br />
rakentamiskauden ajanjakson historiaa. Ne on tehty yksittäisen<br />
toimijan näkökulmasta, vaikkakin kumpikin oli keskeinen toimija. Suomen kunnallisliiton<br />
ja aiemman Maalaiskuntien liiton lainopillisen osaston pitkäaikainen johtaja<br />
Pentti Vataja on kirjoittanut Kuntajuristi muistelee -teoksen, ja kunnallisneuvos Raimo<br />
Sirén Lempäälän ja Pirkanmaan näkökulmasta asioita tarkastelevan Läpi harmaan<br />
kiven -teoksen. Niistä käy hyvin ilmi se, miten yksilöllä, aktiivisella vaikuttajalla on<br />
tärkeä merkitys kunnallisen itsehallinnon onnistuneessa hoitamisessa. Yksittäisten<br />
kuntalaisten aktiivisuuteen ja osallistumiseen kunnallinen toimintamme perustuu<br />
edelleenkin. Osaltaan teokset rohkaissevat uusienkin vaikuttajapolvien aloittelijoita<br />
tarttumaan vaikeiltakin näyttäviin asioihin sillä osaamisella, mitä kukin edustaa.<br />
Vain tätä kautta voi valtuusto käyttää sitä valtaa joka sille kuntalaisten edustustona<br />
- kuntaparlamenttina - kuuluu.<br />
”Kunnallisella itsehallinnolla on modernin huoltovaltion keskittämis- ja byrokraattisluonteisten<br />
kehityspiirteiden johdosta tulevaisuutta ainoastaan, jos puolueet parlamentaristisessa demokratiassa<br />
olevina poliittisesta tahdonmuodostuksesta keskeisinä vastuullisina eivät rajoita toimintaansa<br />
pelkästään perinteisiin tehtäviinsä, johtohenkilöstön valintaan ja äänestäjien äänten mobilisoimiseen,<br />
vaan kaikista vaikeuksista huolimatta ottavat hoitaakseen poliittisen rekrytoinnin<br />
ja kommunikoinnin laaja-alaiset tehtävät. Erityisen tärkeänä tehtävänä puolueille tulevaisuudessa<br />
voidaan nähdä areenoiden luominen dialogille ja keskustelulle. Vain tällä tavoin voivat puolueet<br />
myös kuntatasolla muuttaa kulloisenkin edustuston - riippumatta lainsäädäntöteknisistä sääntelyistä<br />
piirikunta- ja kuntalainsäädännössä - sellaiseen asemaan, että se kykenee vastaamaan ’kuntaparlamentin’<br />
funktiostaan, siis poliittisten tavoiteasettelujen ilmaisusta ja yhdistämisestä, eikä<br />
kuihdu pelkin rajallisin kontrollimahdollisuuksin varustettuna ’hallinto-orgaanina’ laajoin toimi-<br />
487 Mennola 1992, 40.<br />
163
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
valtuuksin varustettujen hallintoviranomaisten legitimoiduksi koristeeksi.”<br />
Tämäkään varoitus ei ole uusi. Se on hyvinvointivaltiokauden kasvun ajalta. 488<br />
Mutta ei se ole yhtään tärkeyttään menettänyt.<br />
Yhtenä vaatimuksena suomalaiseen kunnallispoliittiseen käytäntöön voi siteeratusta<br />
nostaa vaatimuksen valtuustojen ”kasvottamisesta” ja paremmasta näkyvyydestä.<br />
Eräs lehdistön edustaja 489 kummasteli jokin aika sitten, mihin kunnallispoliitikot<br />
ovat kadonneet julkisuudesta. Kunnallispoliittisia kysymyksiä ja päätöksiä kertovat<br />
julkisuudessa viranhaltijat. Poissa julkisuudesta ovat <strong>luottamushenkilö</strong>t, jotka on<br />
pantu ”vetämään suuria linjoja”. Tilalla ovat viranhaltijat, jotka vaativat lisämiljoonia,<br />
jotta palvelutaso kyetään säilyttämään. 490 Säädökset <strong>luottamushenkilö</strong>iden nykyistä<br />
parempaa kunnan asioita koskevaa tiedottamista eivät tietenkään ehkäise. Suomen<br />
Kuntaliiton viestintäperiaatteissa on asia onnistuneesti todettu:<br />
”Luottamushenkilöiden julkinen rooli ja laajat sidosryhmäsuhteet ovat tärkeä voimavara kunnan profiloinnissa<br />
ja viestinnässä. Kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia parantaa poliittisten päättäjien<br />
kasvottaminen, jalkautuminen sekä päätöksenteon arvojen ja perusteiden tekeminen näkyväksi.” 491<br />
16.3. Delegoinnin rajat<br />
Eräänlaisina tämän päivän hyvän <strong>luottamushenkilö</strong>n ominaisuuksina on lueteltu<br />
yhteistyökykyisyys, muutoskyky, riittävät tiedot, taidot ja strategiat. 492 Tähän on paikallaan<br />
lisätä, että pahitteeksi ei olisi yhtään terve vallan nälkäkään, tavoitteena palauttaa<br />
valtuustolle se asema mikä valtuustolle kuuluu.<br />
Tämän vaatimuksen realisoinnissa ajankohtainen on edelleen eduskunnan hallintovaliokunnankin<br />
lausuma kanta siitä, että ”valtuutettujen on kuntalaisilta saamansa<br />
valtakirjan nojalla kannettava myös tosiasiallisesti nykyistä keskeisempi vastuu<br />
kunnan toiminnasta ja päätöksenteosta.” 493<br />
Toimivallan siirtäminen on valtuuston omassa päätösvallassa (kuntalain 16.1 §).<br />
Valtuustot ovat itse siirtäneet toimivaltaa laajasti johtosäännöillä ja sallineet toimivallan<br />
edelleen siirtämisen. <strong>Kunnan</strong> asukkaat kuitenkin odottavat, että valtuustolla<br />
itsellään on myös todellista päätösvaltaa. 494 Vaaleissa vastuun kansalaisiin nähden<br />
kantavat nimenomaan valtuutetut. Koska tosiasiallinen valta ja poliittinen vastuu<br />
488 Rainer Frey - Karl-Heinz Nassmacher: Parlamentarisierung der Kommunalpolitik? Archiv für Kommunalwissenschaften<br />
II/1975 s. 195-211.<br />
489 Åbo Underrättelserin päätoimittaja Torbjörn Kevin, Finlands Kommuntidning 4/1999.<br />
490 Sama on todettu myös Leväsvirran väitöskirjassa: ”Toisaalta viranhaltijoille keskitetty ulkoisten suhteiden<br />
hoitaminen lisää viranhaltijoiden painoarvoa hallinnon toteuttamisessa.” (Leväsvirta 1999, 239).<br />
491 <strong>Kunnan</strong> viestintä 2001, 24.<br />
492 Nyholm - Airaksinen 2004, 14.<br />
493 Eduskunnan hallintovaliokunnan mietintö 10/2002 vp valtioneuvoston selonteosta kansalaisten suoran<br />
osallistumisen kehittymisestä s. 5.<br />
494 Ks. myös Mäenpää 1981, 121: ”Siirtämisessä ei ole kyse pelkästä teknisestä ratkaisuvallan jakamisesta kunnan<br />
eri elinten välillä, vaan ilmiöstä, jolla voi olla vaikutusta kansalaisten itsehallintoon.”<br />
164
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kuntalaisiin nähden eivät aina riittävästi kohtaa toisiaan, tulisi valtuustojen arvioida,<br />
ovatko ne siirtäneet liikaa toimivaltaa itseltään. 495 Sillä seikalla, millaista tosiasiallista<br />
päätösvaltaa valtuusto käyttää, on mitä ilmeisimmin yhteys myös siihen, kuinka kiinnostuneita<br />
kuntalaiset ovat asettumaan vaaleissa ehdolle valtuustoon.<br />
Luottamushenkilöjärjestelmän kyvyllä ja edellytyksillä vaikuttaa asioihin on<br />
merkitystä myös koko kunnallishallinnon legitimiteetin kannalta. Vaaleilla valittujen<br />
kyky toteuttaa poliittisia visioitaan on ratkaisevaa demokratian toteuttamiselle.<br />
Kuilu kansalaisten odotusten ja <strong>luottamushenkilö</strong>iden voimattomuuden välillä aiheuttaa<br />
legitimiteettikonfliktin, joka pitkällä aikavälillä voi vaikuttaa heikentävästi<br />
luottamukseen demokratiaa kohtaan päätöksentekojärjestelmänä. 496<br />
Kunnallisen toiminnan muuttuessa entistä enemmän aiemmasta monopolistisesta<br />
palvelujen tuottajan roolista yhteistyökumppanin ja koordinaattorin rooliksi on<br />
kansalaisen yhä vaikeampaa hahmottaa sitä, mikä taho asioista on vastuullinen ja miten<br />
asioihin voidaan vaikuttaa. Sama koskee myös <strong>luottamushenkilö</strong>ä hänen toimiessaan<br />
kunnan asukkaan edustajana kunnan hallinnossa. Euroopan unionin Alueiden<br />
komitean julkaisussa kyseistä kehitystä on jo muutama vuosi sitten pidetty ongelmallisena.<br />
497 Periaatteessa toimivaltuuksien jakaminen usealle eri tasolle ja orgaanille on<br />
positiivista. Voidaan nimittäin katsoa, että kansalaisohjauksen lisäämisvaade puoltaa<br />
vaikuttamismahdollisuuksien maksimointia, ja sitä toteuttavaa eri tasojen määrän<br />
maksimointia. 498 Mutta reunaehtona tälle on pidettävä sitä, että eri tasojen roolit ja<br />
toimivaltuudet on määritettävä niin selkeästi ja havaittavissa olevasti kuin mahdollista.<br />
499 Voidaan kysyä, miten hyvin tätä vaatimusta toteuttaa hallinnon kehittyminen<br />
ns. verkottuvaan ja sopimusperusteiseen suuntaan.<br />
Delegoinnin suhteen on vielä tarpeen nostaa yksi näkökulma. Se on ehkä merkittävin<br />
ja ongelmallisin kaikista. Kunnalliseen itsehallintoon kuuluu pitkälle menevä<br />
konsensushakuisuus, tarve löytää kulloinkin kunnan asukkaita ja kuntaa ihanteellisimmin<br />
palveleva ratkaisuvaihtoehto. Kyse on vaivalloisesta eri vaihtoehtojen etsinnästä,<br />
niiden etujen ja haittojen punninnasta ja vaikutusten arvioinnista. Nykyisellään<br />
ja pitkälle delegoidussa päätöksentekorakenteessa tämän prosessin toteuttaa<br />
alkuvaiheessa viranhaltija. Vaikka tässä valmistelussa noudatettaisiinkin kuntalain,<br />
hallintolain ja hyvän hallintotavan edellyttämiä kuulemis- ja tiedottamisvaatimuksia,<br />
tapahtuu tämä päätöksen lopputuloksen kannalta keskeinen vaihe piilossa julkisuudelta.<br />
Ja ennen kaikkea: se tapahtuu ilman avointa kunnallispoliittista keskustelua.<br />
Sitä ei toteuta tätä varten olemassa oleva elin, kuntalaisia edustava valtuusto. Päätös<br />
495 Tällaisen kehotuksen on eduskunnan hallintovaliokunta antanut käsitellessään uuden kuntalain soveltamisen<br />
vaikutuksista kuntien hallintoon ja talouteen annettua valtioneuvoston selontekoa, HaVM 11/2000 vp s. 5.<br />
496 Petersson 1992, 212.<br />
497 Alue- ja paikallisdemokratia Euroopan unionissa 1999, 309: ”Suomen paikallisviranomaisten piirissä on<br />
toteutettu hajauttamiskokeiluja. Tällaisesta hajauttamisesta aiheutuu se, että kansalaisten on yritettävä pysyä<br />
perillä järjestelmästä, jossa ei ole enää selvää, kuka vastaa mistäkin palvelusta.”<br />
498 Petersson 2003, 158.<br />
499 Model initiatives package on public ethics at local level 2004, 4.<br />
165
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ei asiallisesti synny valtuuston käymän keskustelun ja pohdintojen tuloksena. Delegoitu<br />
valmisteluvalta, lakisääteinen esittelymenettely ja valtuuston käsien tosiasiallinen<br />
sitominen valmistelun perusteella tapahtuvaan asioiden käsittelyyn kutistaa<br />
valtuustossa tapahtuvan käsittelyn pelkäksi muodolliseksi päätöskirjaukseksi. Se on<br />
tehokasta, mutta onko se kunnallisen itsehallinnon kannalta parasta, on eri asia.<br />
16.4. Edustuksellisen ja suoran demokratian<br />
välinen suhde<br />
Viime vuosina on runsaasti käyty keskustelua edustuksellisen ja suoran demokratian<br />
välisestä suhteesta. Onko suora demokratia jotenkin ”parempaa” demokratiaa?<br />
Voidaan ainakin todeta se, että länsimainen demokratia on uusien haasteiden edessä.<br />
Perinteisen edustuksellisen demokratian rinnalle on nousemassa uudentyyppinen<br />
osallistuva demokratia, jossa kansanäänestykset ja muu kuntalaisten suora osallistuminen<br />
täydentävät edustuksellista päätöksentekoa. 500 Yksi ratkaiseva muoto on ollut<br />
monissa maissa käyttöön otettu kunnan johtajan suora vaali. Äkkipäätä nähtynä se<br />
merkitsee potentiaalista häiriötekijää: parlamentaristinen elementti - nimittäin johtajan<br />
(pormestarin) suora vastuullisuus valtuustoon nähden - korvautuu kvasi-presidentiaalisella<br />
elementillä, suoralla vaalilla. 501 Myös Suomessa kunnallisten neuvoa<br />
antavien kansanäänestysten käyttö on lisääntynyt viime vuosina ja myös muin tavoin<br />
on pyritty lisäämään suoria vaikuttamismahdollisuuksia.<br />
Suomalainen kunnallinen päätöksenteko säilyy varmasti tulevaisuudessakin pääsääntöisesti<br />
edustuksellisena. Kunnallisten kansanäänestysten käytön lisääminen ei<br />
ratkaise automaattisesti kaikkia poliittisia ongelmia, vaan sen voidaan katsoa päinvastoin<br />
tuovan joitakin uusia mukanaan. 502 Aiheellisesti on myös huomautettu, että<br />
edustuksellinen demokratia on kustannuksiltaan edullista suoraan demokratiaan<br />
verrattuna. 503<br />
Keskustelu kansalaisten poliittisten myötävaikuttamismahdollisuuksien muodoista on yhtä vanha<br />
kuin demokratian itsensä kehitys. Klassinen demokratiateorian ydinkysymys on dikotomia edustuksellisen<br />
ja plebiszitäärin demokratian kesken.<br />
Lähtökohtaisesti voidaan tietysti havaita, että uudet suoran demokratian instrumentit puuttuvat<br />
valtuuston ja hallinnon kompetenssialueisiin. On myös esitettävissä epäilyjä siitä, että lisääntyvä<br />
kansalaisvaikuttaminen voisi vaarantaa sekä hallintomenettelyn tehokkuutta että professionaalia<br />
rationaliteettia. Ensin mainittu johtuisi siitä, että hallintomenettelyjen kesto pitenisi väistämättä ja<br />
mutkistuisikin tarpeettomasti. Jälkimmäisen ongelman syynä puolestaan olisi yksittäisintressien<br />
vahvempi vaikutus, osittain myös irrationaalisten intressien kautta.<br />
500 Fridolf 2000, 84. Puhutaan myös demokratian kolmesta pylväästä: edustuksellisesta demokratiasta, suoran<br />
demokratian elementeistä ja kansalaiskyselyistä (Nassmacher - Nassmacher 1999, 334). Merikoski piti tärkeänä<br />
mielipidetiedustelujen käyttöönottamista (Merikoski 1980, 131).<br />
501 Pelinka 2004, 20.<br />
502 Sutela 2000, 283.<br />
503 Aarrevaara 2006, 4.<br />
166
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Tämän kehityksen positiiviset puolet painavat kuitenkin ehdottomasti enemmän. Politiikan ja<br />
hallinnon päätöksentekokompetensseja on tietoisesti suhteellistettavakin, jotta saataisiin paremman<br />
julkisuuden ja kontrollin kautta laajemmat ja rationaalisemmat selvitykset kiistanalaisiin<br />
kysymyksiin. Tehokkuudenmenetykset korvautuvat päätösten suuremmalla hyväksyttävyydellä ja<br />
sille perustuvalla nopeammalla muutosten aikaansaamisella. Hyväksyttävyyden merkitys korostuu<br />
myös työnantajan ja henkilöstön välisen yhteistoimintamenettelyn kautta. Yhteistoimintamenettelyn<br />
mukaista henkilöstödemokratiaa voidaan pitää kolmantena kunnallisen demokratian ulottuvuutena.<br />
Se on lähtökohtaisesta hyväksyttävyydestään huolimatta periaatteessa ongelmallinen<br />
kunnallisen itsehallinnon idean kanssa. Tämä ongelmallisuus korostuu Suomen kaltaisessa kunnallishallintojärjestelmässä,<br />
jossa kuntien tehtäväpiiri on laaja ja tästä seuraavasti myös kunnan<br />
henkilöstön määrä on suuri. On selvää, että organisaation itseintressit vaikuttavat voimakkaasti<br />
kunnallispolitiikan käytännön toteutuksessa. Tältä osin tilanne on aivan toinen kuin esimerkiksi<br />
Ranskan kunnissa, joissa palkatun henkilöstön määrä on huomattavan suppea. Tässä yhteydessä<br />
henkilöstödemokratia kuitenkin sivuutetaan ja tarkastelussa huomio kohdistetaan edustuksellisen<br />
ja suoran demokratian väliseen suhteeseen.<br />
Suorien vaikutusmahdollisuuksien käyttöönotolla on merkitystä valtuuston ja<br />
hallinnon välisten suhteiden kannalta myös siksi, että ne osaltaan pakottavat erilaisten<br />
vaihtoehtojen avoimempaan esille nostamiseen. Tietoisuus siitä, että kansalaiset<br />
voivat puuttua asiaan suoraan, tuo painetta valtuustolle ja hallinnolle julkiseen vastaargumenttien<br />
käsittelyyn ja päätöstilanteen saattamiseen avoimemmaksi. Seurauksena<br />
voi olla parempi hallinnon läpinäkyvyys ja kansalaisläheisyys. Nykyisenkaltaisessa<br />
puoluevaltiossa suoran demokratian elementit voivat, monien maiden kokemuksiin<br />
viitaten, edesauttaa merkittävällä tavalla edustuksellisuus-periaatteen vajeiden poistamisessa.<br />
504 Niiden voidaan katsoa myös vähentävän informaatiovajeita ja kytkevän<br />
kansalaisen lähemmin valtiollisen vallan käyttöön. Näin ollen voidaan sanoa jo pelkällä<br />
suorien vaikuttamiskeinojen olemassaololla olevan vaikutusta kunnallispolitiikkaan.<br />
Ennen muuta voidaan kansalaisaloitteen käyttömahdollisuudella katsoa<br />
luotavan eräänlaista puolustuspainetta kunnallispolitiikkaan: on kyettävä perustelemaan<br />
tehdyt ratkaisut riittävän hyvin.<br />
Toisaalta on oltava realistisen varovainen suoran demokratian elementtien (joita siis Suomen kuntalaki<br />
ei täysimääräisesti ottanut käyttöön) merkityksen suhteen. Niihin näyttää myös kansainvälisessä<br />
tarkastelussa kohdistuvan usein ylimitoitettuja toiveita. Odotus siitä, että paikallispoliittisten<br />
päätöksentekoprosessien osallistuva avaaminen voisi edistää politiikankielteisyyden ja vieraantumisen<br />
purkamisessa, on jo siksi epärealistinen, koska lisääntyvän politiikankielteisyyden premissi<br />
ei pidä paikkaansa. Manner-Euroopan tutkimukset osoittavat, että tähän saakka osallistumishaluttomia<br />
ryhmiä ei kyetä integroimaan uusien osallistumismahdollisuuksienkaan kautta poliittiseen<br />
elämään. Osallistumisjärjestelmä eroaa suoran demokratian mukaisten osallistumismuotojen<br />
käyttöönoton jälkeen aiemmasta ennen muuta siinä, että osallistumisvalmiit ryhmät omaavat paremman<br />
pääsyn poliittiseen järjestelmään. He kykenevät saamaan läpi poliittisen tahtonsa yhä tehokkaammin<br />
ja kontrolloimaan vallassaolijoita paremmin kuin aikaisemmin.<br />
504 von Mutius 1997, 28.<br />
167
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Schleswig-Holsteinin osavaltion v. 1990 toteutetun kunnallislain uudistuksen kokemuksista on<br />
havaittavissa suorien vaikutuskeinojen rajallisuus. Kansanäänestyksiä on käytetty ensisijaisesti<br />
sellaisten valtuustojen päätösten korjaamiseen, joita kansalaiset pitävät heitä kuormittavina.<br />
Vain harvoissa tapauksissa on kansalaisten taholta noussut aloitteita, joita ei vielä olisi käsitelty<br />
valtuustossa. Säännönmukaisesti tulevat kansanäänestysten kautta kansanvaltaisesti legitimoitujen<br />
valtuutettujen päätökset kumotuiksi kansalaisten suoraan tekemällä päätöksellä. Lainsäätäjän<br />
alkuperäinen tarkoitus, saavuttaa kansalaisten suurempi osallistuminen kunnallisiin prosesseihin<br />
kansalaisaloitteen ja kansanäänestyksen avulla, ei ole toteutunut. Näiden välittömän demokratian<br />
keinojen käyttöönotto on kaiken lisäksi heikentänyt olennaisesti valtuuston asemaa. 505<br />
Todellista kansanvaltaa leimaavat erityisesti vallanjako ja tiettyjen perusarvojen <strong>–</strong> perusoikeuksien <strong>–</strong><br />
loukkaamattomuus. Kansa on tosin suvereeni. Mutta aivan kuten kaikkien vallankäyttäjien kohdalla,<br />
on myös kansaa suojeltava ja varjeltava omalta ylivallaltaan ja tendenssiltä vallan väärinkäyttöön.<br />
Tätä palvelee tasapainoinen suorien ja edustuksellisten päätöksentekomekanismien suhde. Edustuksellisen<br />
demokratian periaatteesta ilmenevänä voidaan pitää esimerkiksi vähemmistönsuojan<br />
vaatimusta valtuuston toiminnassa. Sen mukaisesti on kunnallisoikeudellisten menettelysäännösten<br />
muotoilun oltava sellaisia, että myös vähemmistöillä on mahdollisuus asianmukaiseen valtuustotyöskentelyyn<br />
osallistumiseen. Tätä tavoitetta palvelevat erityisesti esitysoikeus, kyselyoikeus,<br />
kontrollioikeudet ja valiokunta/lautakuntapaikan saamisoikeus myös vähemmistöä edustaville.<br />
Kun tarkastellaan perusperiaatetta, jonka mukaisesti kansanvaltaisesti hallitussa yhteisössä valtiovalta<br />
on peräisin kansalta, on lähellä ajatus, että kansanvallan ydin olisi valtiovallan käyttäminen<br />
suoraan kansan itsensä toimesta. Käsitykselle välittömästä kansan herruudesta kansanvallan perusmuotona<br />
on pohjana ajatus yhtenäisestä, empiirisesti todettavissa olevasta kansan tahdosta, mikä<br />
mahdollistaisi välittömän itsehallinnoimisen. Tällainen tahto ei kuitenkaan ole olemassa yksittäisten<br />
tahtojen kautta. Jotta se saisi konkreettisen muodon ja päätöksenteko mahdollistuisi, tarvitsee<br />
se aktualisoitumisen tietyn menettelyn kautta. Siinä on valmisteltava asiakysymykset ja esitettävä<br />
päätösvaihtoehdot. Kaiken lisäksi kansan tahdolla on väistämättä vastausluonne.<br />
Yhteiskunnan kompleksisuus on tässä keskeinen rajaaja. Konsensusdemokratian ja kansan suoran,<br />
kaikkia julkisia asioita koskevan päätöksenteon idealisoinnit eivät tarjoa mitään realistisesti toimintakykyisiä<br />
tahdonmuodostuksen ja päätösten etsimisen muotoja kompleksissa suuryhteisössä.<br />
Ne voivat olla käyttökelpoisia pelkästään pienehköissä yhteisöissä.<br />
Myös kansan tahdon toteuttaminen edellyttää orgaaneja, jotka ovat kansanvaltaisesti suvereenin<br />
toimesta legitimoituja. Suomessa on vanhastaan katsottu, että perustuslainvoimaisesti on suojattu<br />
tärkeimpien päätösten tekeminen kollegisissa elimissä (eikä siis yksittäisvirkamiesten toimesta),<br />
joiden enemmistön muodostavat <strong>luottamushenkilö</strong>t (Merikoski). Länsimaisessa edustuksellisessa<br />
demokratiassa taataan edustajien välittömällä vaalilla, että niin poliittisen tahdon esimuotoilumenettelyyn<br />
kuin myös sen täytäntöönpanoon osalliset ovat kansanvaltaisesti legitimoituja. Edustuksellisuus-<br />
eli representaatioperiaate on näin alkuperäinen kansanvaltaisesti hallitun valtion<br />
välttämättömyys. Plebiszitäärit, suorat elementit eivät siksi edustuksellisessa kansanvallassa ole<br />
”paremman” kansanvallan ilmenemiä. Nykyaikaisessa puoluevaltiossa ne voivat kuitenkin auttaa<br />
edustuksellisuusvajeiden poistamisessa. Ne voivat myös vähentää informaatiovajeita ja kytkeä kansalaisen<br />
lähemmin valtiovaltaan.<br />
505 Borchert 1998, 442-443.<br />
168
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Vuoden 1995 kuntalain säätämisen yhteydessä nousi selkeästi esille lainsäätäjän torjuva suhtautuminen<br />
suorien vaikutuskeinojen käyttöönottoon (HaVM 18/1994 vp, erit. s. 8). Lainsäätäjä katsoi,<br />
että kunnallisen itsehallinnon lähtökohtana on edustuksellinen järjestelmä. Tätä merkittävää<br />
periaatekannanottoa ei mitenkään perusteltu. Kannanotto on huomionarvoinen myös siksi, ettei<br />
HM:n mukaisen kunnallista itsehallintoa koskevan säännöksen oltu katsottu edellyttävän edustuksellisuusperiaatetta<br />
(Kunnallisen kansanäänestystoimikunnan mietinnössä 1985:50 s. 62 todettiin:<br />
”Toimikunnan käsityksen mukaan hallitusmuoto sallii myös välittömän kunnallisen demokratian.”;<br />
vrt. Österman, Suomen Kunnallislehti 3/1977 s. 56, jonka mukaan vaatimukset kansalaisten<br />
välittömästä osallistumisesta ovat hallitusmuotomme omaksumien periaatteiden vastaisia). Keskustelua<br />
edustuksellisen ja suoran demokratian suhteesta kunnallishallinnossa on muutoinkin<br />
käyty suhteellisen vähän maassamme. 506 Merkittävä oli kuitenkin kansanäänestyskomitean (KM<br />
1983:25 s. 82) kannanotto:<br />
”Edellä sanotusta seuraa, että monet niistä seikoista, joiden vuoksi sitovaa kansanäänestystä ei ole pidetty mahdollisena<br />
valtiollisella tasolla, eivät ole vaikuttavia kunnallisella tasolla. Näin ollen sitovankaan kansanäänestyksen<br />
käyttöönotolle ei kunnallisessa demokratiassa näyttäisi olevan ainakaan merkittäviä periaatteellisia esteitä.”<br />
Myöskään Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan ei voida katsoa kieltävän suoran demokratian<br />
instrumenttien käyttöä, milloin niistä on säädetty (näin todetaan peruskirjan selittävässä<br />
osassa; vrt. Euroopan neuvoston suositus kunnallisen kansanäänestyksen ja aloiteoikeuden käytöstä,<br />
Recommendation No. R(96)2: ”Considering nevertheless that representative democracy must<br />
remain the basis of local democracy, without detracting from the system of direct democracy which<br />
in cases where it is part of the country’s institutional tradition may, as appropriate, replace or coexist<br />
with it.”). Olennaista on kuitenkin huomata, ettei kunnallislainsäädännön rakentuminen edustuksellisen<br />
järjestelmän perustalle suinkaan poissulje suorien elementtien sisällyttämistä. Edustuksellisilla<br />
elimillä on kuitenkin säilytettävä ensisijaisuus ja lainsäätäjän on sovitettava suorat vaikuttamiskeinot<br />
siten, etteivät edustuksellisen järjestelmän perusrakenteet vahingoitu. Sitovan suoran demokratian<br />
käyttöönotolla (jota kuntalakimme ei sisällä) olisi tärkeä merkitys myös edustuksellisen<br />
demokratian kannalta. Se pitää edustukselliset <strong>päättäjä</strong>t valppaina ja muistuttaa valtuustoja siitä,<br />
mistä niiden valta on peräisin. 507<br />
Suoran demokratian keinot edellyttävät <strong>–</strong> kuten edustuksellisessakin demokratiassa <strong>–</strong> välttämättömiä<br />
menettely- ja rajoitussäännöksiä. Jos poistetaan quorum-säännökset (minimiäänestys- ja<br />
kannatusvaatimus) kuten Baijerissa v. 1995, avataan tie minikratialle, vähemmistön diktatuurille.<br />
Kyseisen kunnallislain muutoksen on katsottu mahdollistavan ”vähemmistön imperialismin”,<br />
jossa ei enää ole kysymys erityisen kansalaisystävällisestä, vaan paremminkin vähemmistöystävällisestä<br />
sääntelystä. 508 Suorien vaikutuskeinojen ongelmana on myös se, että ne koskevat asioita,<br />
joista harvoin kaikki kunnan asukkaat ovat kiinnostuneita: koulua koskeva aloite, yksittäistä rakentamisaluetta<br />
koskeva aloite jne. (”asianomais-aloitteet”) ovat tällaisia. Tätä taustaa vasten on<br />
useisiin kunnallislakeihin sisällytetty kansanäänestyksen edellytys ”tärkeästä kunnallisesta asiasta”<br />
(vrt. kuntalain 30.1 ”kunnalle kuuluvasta asiasta” ja esim. Schleswig-Holsteinin kunnallislain 16g<br />
§: ”tärkeistä itsehallintotehtävistä”) ymmärrettävä (ks. tarkemmin jäljempänä). Jos trendi kohti yhä<br />
vähäisemmäksi käyvää äänestysvilkkautta jatkuu, on arvattavissa, ettei kunnallispolitiikka enää ole<br />
506 Ks. Ryynänen 1996 ja Sutela 2000.<br />
507 Sauri 2003, 68.<br />
508 Glaeser 1998, 825.<br />
169
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
mahdollisimman laajan konsensuksen varassa, eli sellaisen kokonaiskonsensuksen, joka on muodostunut<br />
useimmiten pitkän prosessin kautta ja kompromissien myötä.<br />
Valittuja edustajia leimaa kaksoisrooli. Heidän on oltava ensinnäkin edustajia, jotka<br />
kuuntelevat ja vievät eteenpäin kansan toivomukset. Mutta he ovat myös päätöksentekijöitä.<br />
Siitä johtuu, että heillä on velvollisuus koota yhteen erilaiset toiveet tietyllä politiikan<br />
alueella, kuten myös erilaisilla politiikan alueilla, priorisoida. Edustajien ja edustettavien<br />
välinen suhde edellyttää vähintäänkin yhtä asiaa: suljettua entiteettiä. Kuten<br />
latinan ilmaus ”repraesentatio”, kuvallinen esitys, osoittaa, piirretään tai maalataan<br />
yhdessä suljetussa kuvassa samoin osoitettavissa oleva, rajallinen ja siten tietty ”jokin”.<br />
Tämä ei juuri aiheuta ongelmia. Perustuslaki tuottaa tämän yhtenäisyyden kansalaisten<br />
totaliteettina. Kun tarkastellaan ”repraesentatio”-ilmauksella aikaansaatua<br />
järjestelyä lähemmin, tulee selväksi, missä vaikeudet ovat. Ilmaus suggeroi kolmenlaiseen<br />
eroon ”originaalin” ja tämän originaalin edustuksen välillä. Piippu ei edusta<br />
mitään piippua, vain piipun kuva tekee sen. Yksinkertainen kaksoiskappale ei ole mikään<br />
edustus. Toiseksi se edellyttää sellaista tarkastelijan aseman olemassaoloa, joka<br />
on erilainen edustajan ja hänen edustuksensa suhteen. Jotta voisi tunnistaa jotain<br />
jonkin kuvauksena ja jotta tämän kuvauksen paikkansapitävyyttä itse voisi arvioida,<br />
ei pelkästään molempien entiteettien ole oltava selkeästi toisistaan erotettavissa ja yksiselitteisesti<br />
määritettävissä, vaan myös tarkastelijan ja tuomarin on oltava erilaisia<br />
molempiin nähden. Jos itse olemme kuvassa, emme voi todeta lainkaan, onko kuva<br />
originaalin onnistunut vai epäonnistunut kuvaus. Sama pätee luonnollisesti myös<br />
toisinpäin: jos emme koskaan voisi lähteä idyllisestä maisemasta ja mennä museoon,<br />
jossa on kuva tästä maisemasta, emme voisi koskaan arvostella, edustaako tämä kuva<br />
maisemaa. Näin on viitattu jo kolmanteen kohtaan. Sillä puhtaasti muodollisen ykseyden<br />
yläpuolella on voitava todeta myös teema, se on kaikkien intressien perustava<br />
sisällöllinen yhteys. Originaalilla on oltava edustuksesta identifioitavissa oleva sisällöllinen<br />
yhteenkuuluvuus, jotta voi tulla edustetuksi.<br />
Perustelut ja argumentaatio suoran demokratian puolesta ja sitä vastaan ovat erittäin<br />
moninaiset. Tiivistäen ne ovat listattavissa seuraavalla tavalla.<br />
Pro<br />
- Kansansuvereniteetin vahvistuminen politiikan ylimpänä legitimaatiolähteenä;<br />
- Demokratiapostulaatin toteutuminen;<br />
- Arvojen huomioonottamisen ja konfliktipotentiaalin vaikuttava painottaminen (anti-hegemoniaalinen<br />
vaikutus);<br />
- Vastaperiaate ”katselijademokratialle” ja ”edustukselliselle absolutismille”;<br />
- Suora demokratia pitää huolen enemmästä osallistumisesta ja ammentaa paremmin yhteisön<br />
inhimillisen potentiaalin ja sosiaalisen kapasiteetin;<br />
- Suora demokratia huolehtii enemmästä responsiivisuudesta poliittisessa prosessissa ja edistää<br />
kansalaisläheisyyttä;<br />
- Suoran demokratian menettelyt pitävät huolta yleisesti suuremmasta transparenttisuudesta,<br />
170
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ratkaisevat perustavaa laatua olevia ristiriitoja ja pitävät huolta päätösten korkeasta hyväksyttävyydestä;<br />
- Suora demokratia edistää poliittista sosiaalistumista ja kasvatusta täysi-ikäisyyteen, poistaa vieraantumisilmiöitä<br />
ja luo vastustuskykyisiä vastavoimia poliittisen luokan liiallista vallanhalua<br />
vastaan.<br />
Contra<br />
- Suora demokratia soveltuu ainoastaan pieniin ja hahmotettavissa oleviin sekä vähäisen asukasmäärän<br />
omaaviin poliittis-alueellisiin yhteisöihin, muussa tapauksessa demokratia on (viitaten<br />
ETYK:n peruskirjaan Pariisissa 1990) olemukseltaan edustuksellinen ja pluralistinen;<br />
- Suuri ongelmien kompleksisuus kehittyneissä teollisuusyhteiskunnissa sulkee suoran demokratian<br />
menettelyt, koska kansalaiselta edellytetään tällöin liikaa ja koska hänellä voi olla vain<br />
vähäinen asiakompetenssi;<br />
- Täydellistä perehtymistä julkisiin asioihin ei voida kaikilta odottaa (ja/tai kaikki hankkia), vaan<br />
ennemminkin tarvitaan asiantuntevaa poliittista johtoa ja ohjausta;<br />
- Sattumanvaraiset seikat ja tunneheilahtelut voivat suoran demokratian käytössä painaa liiaksi<br />
eikä näin taata päätöksentekorationaliteettia;<br />
- Pelkistäminen kyllä/ei-vastausvaihtoehtoihin (”kaikki tai ei mitään”) on liian yksinkertainen<br />
eikä tarjoa tilaa väliratkaisuille tai kompromisseille;<br />
- Lainsäätäminen kansan kautta voi olla vain pisteittäistä, noudattaa yleensä aktiivisten vähemmistöjen<br />
tahtoa ja on enimmäkseen epäyhtenäistä;<br />
- Suoran demokratian päätöksenteko kestää liian kauan, estää innovaatioita ja edistää ”enemmistön<br />
tyranniaa”. Lainsäädännön laatu ei parane, konfliktit kärjistyvät ja osaintressien mukaiset<br />
kysymykset ovat esillä, kun vain harvat ovat mukana päätöksenteossa ja salaisissa äänestyksissä<br />
yksityisintressit painavat enemmän.<br />
Edustuksellisen ja suoran demokratian vertailussa keskeisen arviointikriteerin<br />
muodostaa vastuullisuuden toteutuminen. Kansanvalta voidaan nähdä myös kansan<br />
tuomion toteutumisena, ei kansan herruutena. Kansanvallan erityinen luonne ja sen<br />
vahvuus ovat siinä, että tämä kansan tuomio on relevantti ja omaa seuraamusvaikutusta.<br />
Kansanvaltaisessa valtiossa tämä näkyy määräaikaisten vaalien muodossa. Vain<br />
edustuksellinen demokratia voi toteuttaa hallituksen kontrollin ja erottamisen. 509<br />
Välittömässä demokratiassa, eli ”aidossa” kansan herruudessa, eivät kumpikaan olisi<br />
mahdollisia. Kansa ei voi kontrolloida itseään tai erottaa itseään. Suora demokratia<br />
merkitsee valtaa ilman vastuullisuutta ja on siitä syystä erittäin vaarallinen hallitsemismuoto.<br />
Myöskään yksittäiset suoran demokratian muodossa tehdyt päätökset<br />
ovat tuskin kontrolloitavissa, eikä kukaan kanna niistä vastuuta. Viime mainittu on<br />
myös oikeudellinen ongelma: Kansa voi tehdä päätöksen, mutta ei voi tulla vastuuseen<br />
päätöksestään, koska ei ole ketään, joka voisi tätä vaatia. Ensin mainittu, puuttuva<br />
kontrolli, on ennemminkin faktinen ilmiö. On selvää, että myös kansa on päätöksenteossaan<br />
sidottu perustuslakiin.<br />
509 Tätä demokratian perusvaatimusta korostettiin Euroopan suuren murroksen jälkeen v. 1990 hyväksytyssä<br />
ETYK:n Uuden Euroopan peruskirjassa: ”Edustuksellisen ja moniarvoisen luonteensa vuoksi demokratia merkitsee<br />
vastuuta äänestäjäkuntaa kohtaan sekä sitä, että viranomaisten on noudatettava lakia ja puolueetonta<br />
oikeudenkäyttöä.”<br />
171
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Edellä mainitun Baijerin esimerkin mukaiset kokemukset pitkälle menevästä suorasta demokratiasta<br />
(jolla kunnallislain 74-artiklaa muutettiin kansanäänestyksellä osin perustuslain vastaiseksi,<br />
BayVerfGH päätös 29.8.1997) osoittavat, että sitä kautta voivat klassisen demokratian toimintaedellytykset<br />
tulla poistetuiksi. Suoran demokratian tietyt muodot velvoittavat yksittäistapauksessa<br />
edustuksellista elintä, mutta jättävät sille kuitenkin kokonaisvastuun. Jos kansanäänestyksellä<br />
suurkaupungissa päätetään esimerkiksi kalliista rakennusprojektista, saa poliittisesti vastuullinen<br />
edustuselin ainoastaan käynnistää täytäntöönpanon ja harkita, mistä aiheutuvat menot katetaan.<br />
Seurauksina mahdollisesti olevien päiväkotipaikkojen ja vanhustenhuoltopaikkojen sulkemiseen<br />
suhtautumiseen ei sitten enää olekaan säännöksiä tai suoran demokratian keinoja.<br />
Kun arvioidaan suoran ja edustuksellisen demokratian suhdetta, on huomattava,<br />
että oikeuden tulee turvata poliittisen kokonaisvastuun toteutuminen. Poliittisen kokonaisvastuun<br />
toteutumisen ohella lainsäätäjän on pidettävä huolta siitä, että kunnat<br />
ovat toimintakykyisiä. Vaatimus tarkoittaa ensi sijassa sitä, että vaaleilla valittujen<br />
elinten <strong>–</strong> valtuustojen <strong>–</strong> toimivaltuuksia ei suoran demokratian keinoilla leikata sillä<br />
tavalla, että itsehallinto-oikeus tulee tyhjäksi. 510<br />
Suoran demokratian vaarana on, että pitkäjännitteiset välttämättömät päätökset<br />
kuntatasolla estyvät yksittäisten väestöryhmien lyhyen aikavälin intressien vuoksi.<br />
Sattumanvaraiset mielipiteet erityisesti kansanäänestysten yhteydessä uhkaavat merkittävästi<br />
edustuksellisen demokratian kautta mahdollistuvaa pitkäjännitteisyyttä. 511<br />
On vaarallinen tendenssi mahdollistaa vailla kansanvaltaista legitimaatiota omaaville<br />
intressiryhmille olennaisesti vahvempi paino kunnallisessa päätöksentekoprosessissa.<br />
Suoran demokratian päätöksentekomenettelyjen institutionalisointi merkitsee siten sitä, että niiden<br />
vaikutusalueella luovumme täsmällisesti siitä, mitä demokratia varsinaisesti merkitsee ja missä<br />
sen vahvuus on: vallankäytön kontrollista sekä päätöksentekijöiden ja päätösten seurauksien välisestä<br />
vastuuyhteydestä, mahdollisine päätöksentekijöiden viraltapanoseuraamuksineen. Suoran<br />
demokratian (plebiszitäärit) elementit eivät välttämättä näin ollen merkitse ”enemmän”, vaan ”vähemmän<br />
demokratiaa”. Käsitys välittömästä kansanvaltaisesta vastuullisuudesta on haavekuva<br />
ja ajatus ”elektronisesta kaupunkikokouksesta” jo ristiriitainen itsessään. Massademokraattinen<br />
päätöksenteko valvotusta kilpailusta terveydenhuollon alalla, ulkopolitiikasta tai valtiontalouden<br />
reformista ei olisi mitään muuta kuin diskursiivin demokratian karikatyyri. 512<br />
Kunnallislakien strukturointi edustusjärjestelmän mukaisesti ei suinkaan sulje ulkopuolelle plebiszitäärien,<br />
suorien elementtien mukaanottoa. Edustuksellisten orgaanien täytyy kuitenkin säilyttää<br />
vallitsevuus. Lainsäätäjä on velvollinen sopeuttamaan suoran demokratian sääntelyt kunnallislaeissa<br />
siten, että edustuksellisen järjestelmän perusrakenteet säilyvät eivätkä vahingoitu. Voidaan siksi<br />
jopa katsoa, että suoran demokratian keskeiset keinot (kansalaisaloite ja kansanäänestys) ovat tehokkaimman<br />
vaikutuksen omaavia, kun niitä ei konkreettisesti tarvitse ottaa käyttöön, vaan ne vaikuttavat<br />
ennakollisesti haluttuun suuntaan. Vallitsevuusperiaate (dominanssiperiaate) tarkoittaa<br />
ensisijaisesti negatiivisesti, että kansalaisaloite ja kansanäänestys eivät muodosta mitään vastavoi-<br />
510 Glaeser 1998, 827.<br />
511 Montin 1998, 35.<br />
512 Putnam, ks. Weidenfeld 1996, 77.<br />
172
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
maa edustuksellisille kunnallisille orgaaneille. Positiivisesti käännettynä periaatteen sisältö edellyttää,<br />
että olennaiset ongelmat ratkaistaan (vaaleilla valittujen) edustuksellisten orgaanien toimesta.<br />
Sopeuttamisperiaate puolestaan tarkoittaa lainsäätäjälle asetettua velvoitetta, jonka mukaan välittömän<br />
demokratian elementtien käyttöönottamisessa on otettava huomioon edustuksellisen demokratian<br />
perusrakenteet ja suojattava niitä.<br />
Vastuullisuus muodostuu keskeiseksi ongelmaksi suoran demokratian keinojen käytössä. Näiden<br />
ongelmien ehkäisemiseksi sisältyy eräisiin kunnallislakeihin (esim. Schleswig-Holsteinin kunnallislain<br />
16g §:n 3-kappale) vaatimus siitä, että ehdotetun toimenpiteen kustannusten kattamisesta on<br />
samalla oltava ehdotus. Kustannusten kattamista koskeva ehdotus auttaa näkemään kansalaisaloitteella<br />
tai kansanäänestyksellä päätettävän asian taloudelliset seuraamukset. Näin vedotaan samalla<br />
asukkaiden vastuuseen, jonka he päätöksellään kunnan puolesta ottavat.<br />
Yhteenvedonomaisesti on syytä todeta, että edellä on tuotu esille suhteellisen runsaasti<br />
kriittisiä näkökohtia suoran demokratian yksioikoista vahvistamista koskien.<br />
Tällä ei kuitenkaan ole ymmärrettävä sitä, ettei kyseisiä instrumentteja tulisi olennaisesti<br />
kehittää ja ottaa käyttöön. Keskeinen reunaehto kuitenkin on, että päätöksenteon<br />
vastuullisuuden toteutumiselle kyetään löytämään nykyistä paremmin toteutuvat<br />
muodot. Suora demokratia ei ole enempää patenttilääke, joka tarjoaisi demokratian<br />
ihannemuodon, kuin myöskään haitta, joka syrjäyttäisi kansanvaltaisen politiikan<br />
harjoittamisen. <strong>Kunnan</strong> johtajan suora vaali erityisesti ja koko suora demokratia yleisesti<br />
tuovat enemmän etuja kuin haittoja, jos ne nähdään demokratian epäsuorien<br />
muotojen kanssa yhteisesti harjoitettuina, ja jos niillä ei korvata parlamentarismia<br />
(vastuun toteutumisen mielessä), vaan täydennetään sitä. 513<br />
16.5. Kunnista hankintakonttoreita <strong>–</strong><br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden työn loppu?<br />
Euroopan unionin perustuslakiluonnokseen sisältyy kuntien ja alueiden asemaa korostava<br />
subsidiariteettilauseke. Se on merkittävä maamme kuntien toimivallan kannalta.<br />
Välttämättä sillä ei kuitenkaan yksin ole turvattu vahvaa ja laaja-alaista kunnallista<br />
itsehallintoa, jollaisena se esiintyy Pohjoismaissa ja eräissä Manner-Euroopan<br />
maissa. Vireillä on monia itsehallinnon alaan puuttuvia hankkeita, jotka koskevat<br />
erityisesti palvelutoiminnan järjestämistä.<br />
Taustan vireillä oleville hankkeille antoi komission keskusteluasiakirja (vihreä kirja) yleishyödyllisistä<br />
palveluista (2003) 514 . Siinä yleishyödyllisten palvelujen katsottiin olevan kaikkien eurooppalaisten<br />
yhteiskuntien jakamia arvoja ja merkittävä tekijä eurooppalaisessa yhteiskuntamallissa. Ne<br />
ovat tärkeitä niin taloudellisesti kuin muiden tuotteiden ja palveluiden tuottamisen kannalta. Nii-<br />
513 Pelinka 2004, 20 ja von Mutius 1983, 321. Meillä jo Merikoski esitti johtavien viranhaltijoiden valitsemista<br />
suoralla vaalilla (Merikoski 1980, 129-130).<br />
514 Vihreä kirja yleishyödyllisistä palveluista. Euroopan yhteisöjen komissio. KOM (2003) 270. Bryssel<br />
21.5.2003.<br />
173
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
den tehokkuus ja laatu ovat tekijä, joka vaikuttaa kilpailukykyyn ja parantaa yhteenkuuluvuutta,<br />
erityisesti houkuttelemalla investointeja vähemmän suotuisille alueille. Asiakirjalla aloitettiin keskustelu<br />
EU:n toimivaltuuksista ja periaatteista, jotka voitaisiin sisällyttää yleishyödyllisiä palveluja<br />
koskevaan puitedirektiiviin. Tavoite ilmaistaan vihreässä kirjassa seuraavasti (38-kohta): ”Yleisessä<br />
säädöksessä voitaisiin vahvistaa kaikille tai useille yhteisön toimivaltaan kuuluville yleishyödyllisille<br />
palveluille yhteiset tavoitteet ja periaatteet, selventää niitä ja konsolidoida ne. Tällainen säädös<br />
voisi luoda perustan sellaisen alakohtaisen lainsäädännön laatimiselle, jolla voitaisiin panna täytäntöön<br />
puitesäädöksessä vahvistetut tavoitteet, ja siten yksinkertaistettaisiin ja konsolidoitaisiin<br />
sisämarkkinoita tällä alalla.”<br />
Peruskysymys on, onko suotavaa laatia yhteisön puitteet yleishyödyllisille palveluille ja mikä niiden<br />
lisäarvo olisi verrattuna nykyiseen alakohtaiseen lainsäädäntöön. Kysymyksessä olisi siten sektorit<br />
ylittävä sääntelyjärjestelmä. Tavoite sinänsä vaikuttaa perustellulta: ”villin”, sektoreittaisen sääntelykokokonaisuuden<br />
systematisointi ja yksinkertaistaminen. Tällaisen tavoitteensa kanssa komissio<br />
on hyvässä seurassa: myös modernissa hallinto-oikeustieteessä ei tavoitella mitään niin suuresti<br />
kuin alati lisääntyvän sektorikohtaisen yksittäissääntelyn kytkemistä yleisiin rakenteisiin. 515<br />
Lähtökohta vihreässä kirjassa on kuntien kannalta turvallinen: ”Yleishyödyllisten palvelujen määrittely,<br />
järjestäminen, rahoittaminen ja seuranta on ensisijaisesti toimivaltaisten kansallisten, alueellisten<br />
ja paikallisten viranomaisten tehtävä. --- Yleishyödylliset palvelut, kun niihin liitetään<br />
hyvinvointi ja sosiaalinen suojelu, kuuluvat selkeästi kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten<br />
vastuualaan. Yhteisöllä on kuitenkin tunnustettu rooli yhteistyön ja koordinoinnin<br />
edistäjänä näillä aloilla. Komission erityistehtävänä on edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä<br />
sosiaaliturvajärjestelmien uudistamiseen liittyvissä asioissa.” 516<br />
Euroopan parlamentti on asiakirjan johdosta antamassaan päätöksessä tammikuussa 2004 kritisoinut<br />
erityisesti komission kaavailtuja päätöksentekovaltuuksia. Esimerkiksi vesi- ja jätehuoltopalveluista<br />
parlamentti totesi vastustavan kantansa sen suhteen, että ne kuuluisivat yhtenäismarkkinoiden<br />
alakohtaisten direktiivien piiriin. Vesihuoltoa ei pitäisi vapauttaa, koska alalla on merkittäviä<br />
alueellisia eroja ja vastuu juomavesihuollosta on paikallisella tasolla. Vaikka vapauttamiseen asti ei<br />
mentäisikään, olisi vesihuolto parlamentinkin mukaan nykyaikaistettava taloudellisten periaatteiden<br />
pohjalta laatua ja ympäristöä sekä tehokkuutta koskevien standardien mukaisesti.<br />
Komissio antoi asiasta toukokuussa 2004 valkoisen kirjan 517 , johon se on koonnut päätelmät eri<br />
tahojen antamista lausunnoista. Sen mukaan vastuu kunnollisesta palvelutuotannosta on julkisilla<br />
viranomaisilla. Tuottaminen voi kuitenkin tapahtua niin yksityisoikeudellisesti kuin viranomaisten<br />
itsensä toteuttamana, mutta niin kansalaisläheisesti kuin mahdollista. Komissio puhuu tosin EU:n<br />
ja jäsenvaltioiden yhteisestä vastuusta, mutta toteaa myös, että ensi sijassa kansallisten, alueellisten<br />
515 Esim. Britz 2004, 147.<br />
516 EU:n alueiden komitea on asiasta antamassaan lausunnossa (20.11.2003) todennut: ”Läheisyysperiaate<br />
tulee ottaa kokonaisuudessaan huomioon siten, että paikallis- ja alueviranomaiset voivat lähtökohtaisesti<br />
vapaasti päättää, miten yleishyödyllisiä palveluja tarjotaan. Kansalaisten ja yhteiskunnan kannalta kaikkein<br />
paras ratkaisu varmistetaan ottamalla lähtökohdaksi paikalliset olot.” Vastaavansisältöinen on ollut alueiden<br />
komitean aihepiiristä jo v. 2001 komission tiedonannon perusteella antama lausunto (19.-20.9.2001 CdR<br />
470/2000 fin, kohta 3.2.).<br />
517 Valkoinen kirja yleishyödyllisistä palveluista. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle,<br />
Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. KOM (2004) 374. Bryssel 12.5.2004.<br />
174
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
ja paikallisten viranomaisten asiana on julkista intressiä omaavien palveluiden määrittely, organisointi<br />
ja kontrollointi.<br />
Komissio on jo aiemmin, helmikuussa 2004 antanut direktiiviehdotuksen 518 palveluista sisämarkkinoilla.<br />
Se kattaa kuitenkin pelkästään sellaiset palvelut, joihin liittyy taloudellista toimintaa.<br />
Merkittävää on, ettei jäsenvaltioiden tarvitse ehdotuksen mukaan avata yleisen taloudellisen edun<br />
mukaisia palveluja kilpailulle ja ettei ehdotus vaikuta näiden palvelujen rahoitusjärjestelyihin tai<br />
organisointiin. Ongelmallista asiassa on kuitenkin rajanveto ja kyseisten palvelujen määrittely.<br />
Jotta asia ei olisi liian yksinkertainen, on komissio huhtikuussa 2004 antanut myös vihreän kirjan<br />
julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista sekä julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia<br />
koskevasta yhteisön oikeudesta 519 . Sen tavoitteena on käynnistää keskustelu siitä, miten julkisia<br />
hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevaa yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan julkisen ja<br />
yksityisen sektorin kumppanuusilmiöön (Public-Private-Partnership PPP). Vihreässä kirjassa keskitytään<br />
sääntöihin, joita on sovellettava, kun päätetään antaa jokin tehtävä kolmannelle osapuolelle.<br />
Keskustelu käydään paikallisen tai kansallisen viranomaisen tekemän taloudellisen ja toiminnallisen<br />
päätöksen jälkeen eikä sitä saa nähdä yleisenä kannanottona julkisten palvelujen ulkoistamisen<br />
puolesta tai sitä vastaan, sillä kyseinen valinta kuuluu julkisviranomaisen toimivaltaan. Julkisia<br />
hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevassa yhteisön lainsäädännössä ei näet oteta kantaa<br />
jäsenvaltioiden valinnanvapauteen julkisen palvelun toimituttamisesta omalla organisaatiollaan<br />
tai kolmannella osapuolella.<br />
Millaisia johtopäätöksiä sitten vireillä olevista komission suunnitelmista on tehtävissä? Ehkä merkittävin<br />
seikka on se, että ensimmäistä kertaa komissio katsoo olevansa vastuussa yleishyödyllisistä<br />
palveluista. Perussopimuksista tätä oikeutta ei varsinaisesti ole johdettavissa. On olemassa vain eurooppalainen<br />
toimivalta yleisiä taloudellisen edun mukaisia palveluja koskevasti. Valkoisessa kirjassa<br />
komissio ilmoittaa tarkastelevansa uudelleen yleishyödyllisiä palveluja koskevan puitelainsäädännön<br />
toteutettavuutta ja tarvetta perustuslakisopimuksen tultua voimaan. Sitä ennen, vuoden 2005 loppuun<br />
mennessä se käynnistää arvioinnin yleishyödyllisten palvelujen tilanteesta. Yleishyödyllisten sosiaali-<br />
ja terveyspalvelujen osalta komissio katsoo tarvittavan sellaista systemaattista lähestymistapaa,<br />
jonka avulla voidaan kartoittaa ja tunnustaa niiden erityispiirteet, selkeyttää niiden toimintaympäristöä<br />
ja ajanmukaistaa niitä. Komissio aikoo antaa vuoden 2005 kuluessa asiasta tiedonannon.<br />
Komissio on myös havainnut sen, että kansainvälisen kauppapolitiikan kautta voidaan ikään kuin<br />
takaoven kautta saada aikaan yleishyödyllisten palvelujen liberalisointi. Liberalisoinnin laajuus<br />
riippuu jäsenvaltioiden poliittisista myönnytyksistä.<br />
Kuntien näkökulmasta katsottuna komission suunnitelmat herättävät monia<br />
epäilyjä. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista annettu vihreä kirja<br />
antaa viitteen, että komissio haluaa alistaa yhteistyöjärjestelyt (PPP) tulevaisuudessa<br />
kilpailuttamismenettelyn alaisiksi. Varsinkin pienemmissä projekteissa tästä olisi<br />
seurauksena suuri ja suhteeton lisätyö kunnissa, mutta ei erityisempää hyötyä odotet-<br />
518 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi palveluista sisämarkkinoilla. Euroopan yhteisöjen<br />
komissio. KOM (2004) 2 lopullinen/2. Bryssel 25.2.2004.<br />
519 Vihreä kirja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista sekä julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia<br />
koskevasta yhteisön oikeudesta. KOM (2004) 327. Bryssel 30.4.2004.<br />
175
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
tavissa. Byrokratia lisääntyisi veronmaksajien kustannuksella.<br />
Kaavailuja arvioitaessa on tarpeen myös harkita, mitä seuraa, jos kunnilla ei enää<br />
ole vapaata valinnan- ja päätöksenteko-oikeutta. Mihin sellaisessa kunnassa enää<br />
tarkoituksenmukaisuuskysymyksistä päättäviä <strong>luottamushenkilö</strong>itä tarvitaan? Hankintasäännöstön<br />
oikeudellisten reunaehtojen rajoissa tilaajien harkintavallan rajat<br />
ovat suhteellisen ahtaat. Millaiseen yhteiskuntaan komission mielestä siirrytään, jos<br />
ei enää ole toimivia kaupunkeja ja kuntia palvelutoimintojen tultua yksityistetyiksi?<br />
Vapaalle, itsehallinnolliselle kunnalle kuuluvien riittävien kompetenssien säilyttäminen<br />
on tärkeä lobbauksen kohde Euroopan parlamentin suuntaan. Onneksi kannanmäärittelyt<br />
asiassa näyttävät olevan samansuuntaisia oman maamme ja Manner-<br />
Euroopan kuntien (kuten Itävallan kuntajärjestöjen) kanssa: ”Euroopan unionissa toimivan<br />
vapaan kunnan toimivaltuuksien säilyttämiseksi on myös Euroopan parlamentin<br />
seuraavalla lainsäädäntöperiodilla huolehdittava aktiivisesta edunvalvonnasta.” 520<br />
Toinen esitellyistä asiakirjoista nouseva kunnallisoikeudellinen kysymys koskee<br />
kunnan vastuuta. EU:n piirissä on otettu ensimmäiset askeleet sääntelyoikeuden systematisoinnin<br />
suuntaan. Vihreässä kirjassa viitataan kehitykseen, jossa viranomaiset<br />
antavat yhä suuremmassa määrin palvelujen tarjoamisen julkisille tai yksityisille yrityksille<br />
taikka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille ja rajoittuvat itse määrittelemään<br />
julkiset tavoitteet sekä valvomaan, sääntelemään ja tarvittaessa rahoittamaan<br />
kyseisiä palveluja (23-kohta). Tämä kehitys ei vihreän kirjan mukaan kuitenkaan<br />
tarkoita sitä, että julkiset viranomaiset luopuvat velvollisuudestaan varmistaa,<br />
että yleisen edun mukaiset tavoitteet täytetään (24-kohta). Jos - kuten suomalaisessa<br />
järjestelmässä - paikallistasolla on keskeinen rooli yleishyödyllisten palvelujen tuottamisessa,<br />
tarkoittaa kyseinen periaate sitä, että kunnat tulevat yhteisön sääntelyoikeuden<br />
piiriin. Kunnallisoikeudellinen kysymys on kunnan vastuu. Onko kunnilla<br />
velvollisuutta kuvatunkaltaiseen valvontaan tehtävissä, joita ne itse eivät hoida? On<br />
selvää, että tuollainen velvollisuus on olennainen osa yhteisön tavoitetta luoda yleinen<br />
sääntelyjärjestelmä yleishyödyllisiä palveluja koskevasti. 521 Suomalaisesta näkökulmasta<br />
katsottuna voidaan tietysti nähdä kuntalain 2.1 §:n mahdollistavan näkemisen<br />
kunnan vastuusta sanotulla tavalla. Mutta yhtä lailla asia on monin osin avoin<br />
ja kansallista yksityiskohtaisempaa sääntelyä kaipaava (kuten sektorikohtainen perustelu,<br />
miksi kunnalla on vastuu taikka vastuun laajuuden määrittely).<br />
Pelkkinä ”hankintakonttoreina” <strong>–</strong> johon suuntaan kehitystä vie myös kansallinen<br />
tilaaja-tuottaja -mallin lisääntyvä käyttöönotto <strong>–</strong> kunnat ja ennen muuta kunnan<br />
asukkaita edustavat valtuustot menettävät paikallispoliittisen valtansa. Se on toisin<br />
sanoin kuvattavissa olennaisena osana itsehallintoa.<br />
520 Itävallan kaupunkiliiton Brysselin toimiston edustajan Simone Wohleserin kirjoitus, Österreichische<br />
Gemeindezeitung 7/2004, 79-80. Itävallan kuntien liiton puheenjohtaja Helmut Mödlhammer on esittänyt<br />
samanlaista kritiikkiä: ”Ei voi olla niin, että kunnat alennetaan pelkiksi kilpailuttamiskonttoreiksi eikä niille<br />
sen seurauksena jää minkäänlaista liikkuma-alaa kansalaisläheisen politiikan harjoittamiselle.” <strong>–</strong> Ks. myös<br />
Schliesky 2005.<br />
521 Britz 2004, 163.<br />
176
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
17. KANSAINVÄLINEN VERTAILU:<br />
OVATKO ONGELMAT SAMAT?<br />
Kunnallisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden roolin ongelmallisuus on keskusteluttanut erityisesti<br />
1990-luvulta lähtien monissa Euroopan maissa. Kysymys liittyy tietysti laajempaan<br />
kokonaisuuteen, siihen miten paikallista demokratiaa voidaan vahvistaa. Sellaisena se<br />
on pysyvä keskustelun kohde. 522 Luottamustoimisuuden vaarantajiksi ovat nousseet<br />
valtuustojen ylikuormittuminen ja lisääntynyt erikoistumisen ja yksittäiskysymysten<br />
paine. Tehtävien hoitaminen ei pelkästään ajankäytöllisistä syistä enää ole monelle<br />
mahdollista. Jos yhä suurempi osuus kunnan asukkaista joutuu jäämään kunnallisen<br />
itsehallinnon hoitamisen ulkopuolelle, vaarantuu edustavuusajattelu. 523<br />
Kysymyksen merkittävyyttä osoittaa edellä tarkasteltu Euroopan neuvoston paikallisen<br />
itsehallinnon peruskirjan seuranta, jossa tarkasteltiin hallinnon valtuustolle<br />
alisteisuuden toteutumista sillä tavoin kuin peruskirjan 3-artiklan 2-kappaleessa on<br />
edellytetty. On tietysti todettava, että paikallisen itsehallinnon peruskirja ei pyri tarjoamaan<br />
yhtenäistä kunnallishallinnon mallia koko Euroopan kuntia koskevasti. Vastaten<br />
laatijansa Euroopan neuvoston tarkoitusta olla Euroopan omatunto ja takaaja<br />
demokratialle, oikeusvaltiollisuudelle, vapaudelle ja sosiaaliselle turvallisuudelle, kokoaa<br />
peruskirja yhteen muutamia, mutta keskeisiä demokraattisten ja oikeusvaltiollisten<br />
perussääntöjen elementtejä paikallisella tasolla. Siinä noudatetaan periaatetta,<br />
jonka mukaan demokratia voi onnistua ainoastaan kun se saa vaikuttavuutensa kansalaisten<br />
jokapäiväisessä elämässä paikan päällä. 524<br />
Politiikan - <strong>luottamushenkilö</strong>hallinnon - ylikuormittuminen yhdessä uuden julkisjohtamisopin<br />
mukaisen ajattelun kanssa on johtanut siihen, että välttämättömyydestä<br />
on yritetty tehdä hyve. Toisin sanoen periaate ”politiikka sanoo mitä, hallinto<br />
miten” on otettu hallinnonuudistamisen ohjenuoraksi. Tällainen ajattelumalli on sitten<br />
sisäistetty myös lainsäädäntöön. Taustalla oleva näkemys on, että luottamustoimisuus<br />
voi menestyä ainoastaan keskittymällä olennaiseen. Vain, jos tässä onnistutaan,<br />
voi kunnallinen itsehallinto säilyä toimintakykyisenä. Väärä ”eloonjäämisstrategia”<br />
tämän ajattelun mukaan olisi toimielinten jäsenten ”osittaisprofessionalisointi” tai<br />
”vastabyrokraattien” aikaansaaminen valtuustoryhmien rahoituksen vahvistamisen<br />
avulla. 525 Käytäntö on toisin sanoen johtanut lainsäädännön muuttamiseen, mikä<br />
522 Johansson 1993, 31 ja Fridolf 2000.<br />
523 Esim. Henneke 1999, 118 ja Buss 2002, 38-39.<br />
524 Engel 2003, 39.<br />
525 von Mutius 1997, 26-27. Mannereurooppalaisessa keskustelussa yleisenä voidaan pitää näkemystä, jonka<br />
mukaan on joka tapauksessa huolehdittava siitä, että valtuustotyöskentely säilyttää luottamustoimisen luonteensa<br />
(Kleerbaum <strong>–</strong> Brunner 2004, 10).<br />
177
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
puolestaan on johtanut keskusteluun oikeuden ohjausfunktiosta. 526 Luottamushenkilön<br />
aseman suhteen muutos on ollut käänteentekevä.<br />
Toinen suomalaiseenkin keskusteluun liittyvä perusongelma on politiikan ja hallinnon<br />
välinen suhde. Työnjako valtuuston, valiokuntien ja virkakunnan kesken on<br />
epäselvä monien maiden kunnissa. 527 Voidaan puhua eri vaihtoehdoista valinnan tekevän<br />
hallinnon primaatista, jolloin poliittisen ohjauksen mukaan tulo <strong>luottamushenkilö</strong>hallinnon<br />
kautta pääsee vaikuttamaan asioihin liian myöhään. 528 Virkavalmistelun<br />
tosiasiallisen merkityksen seurauksena on myös se, että perinteisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
ja asukkaiden välisten kontaktien merkitys on vähentynyt. 529 Vai<br />
onko tämä sitten osaltaan syynä virkavalmistelun merkityksen kasvuun?<br />
Silti voidaan sanoa - hieman kärjistäen - että kunnallishallinnon perusrakenne<br />
noudattaa samanlaista idyllistä hallitsemismallia, jollainen vallitsi pienissä englantilaisissa<br />
maalaiskunnissa yli sata vuotta sitten (saksalaisen hallinnonuudistusta toteuttavan<br />
keskuksen johtajan Gerhard Bannerin luonnehdinta). Hallintokoneiston<br />
välttämättömän synnyn ja merkityksen kasvun seurauksena on tarve uuden valtatekijän<br />
(hallinnon) sovittamiseen valtuuston edustamaan paikalliseen demokratiaan.<br />
Samalla on tapaus tapaukselta päästävä sovittamaan poliittisen enemmistötahdon ja<br />
asiallis-oikeudellisten välttämättömyyksien kesken. Tällaisen vaikean ja kiistaherkän<br />
tehtävän suorittamisen katsottiin 1990-luvun alun näkemyksissä voivan onnistua ainoastaan<br />
korkean poliittisen ja hallinnollisen auktoriteetin omaavalta. Niinpä Saksan<br />
osavaltioissa siirryttiin vahvat poliittiset ja hallinnolliset toimivaltuudet omaavan,<br />
suoralla vaalilla valittavan pormestarin järjestelmään. 530<br />
Valtuustojen asema kunnan asukkaiden edustustona on ollut kansainvälisessä<br />
tarkastelussa keskeisen huomion kohteena. 531 Sama ilmiö kuin Suomessa on koskenut<br />
valtuustojen asemaa muissakin maissa: niiden mahdollisuudet laajentuneen ja<br />
vahvistuneen hallinnon ohjaamiseen ovat rajalliset. 532 Sellaisen näkemyksen katsotaan<br />
levinneen kansalaistenkin piiriin, ettei valtuustoilla todellisuudessa ole mitään<br />
sanottavaa, vaan ainoastaan hallinnon puhetorvena toimiminen. 533 Suomessa kuntalaki<br />
ei mahdollista valtuustolle sellaisten asioiden ottamista käsittelyyn, jotka lain tai<br />
526 Esim. Meyer 2000, 449.<br />
527 Esim. Italiassa, ks. Promberger - Bernhart 2004, 22.<br />
528 Henneke 1999, 118. Kuten Wollmann - Roth 1999, 71: ”Teoria: ’<strong>Kunnan</strong>valtuusto tekee päätöksensä julkisissa<br />
istunnoissa.’ Käytäntö: 90 prosenttia kaikista ehdotuksista, ellei enemmänkin, ylittää parlamenttinäyttämön<br />
ilman keskustelua.”<br />
529 Samoin Ruotsissa, ks. Peterson 2004, 294.<br />
530 Buss 2002, 160-161.<br />
531 Esim. kunnallispolitiikan uudistamista edistävä projekti POLIS (http://www.politikreform.de). Kiinnostusta<br />
asiaan on osoittanut myös Euroopan neuvoston kuntien ja alueiden kongressi ottamalla asian yhdeksi<br />
paikallisen itsehallinnon peruskirjan noudattamisen seurantakohteeksi ja käsittelemällä asiaa v. 2003.<br />
532 On esitetty vaatimuksia perustavaa laatua olevien reformien tekemisestä. Perusteluna todetaan muun<br />
ohella valtuustolle kuuluvan kontrollifunktion olemattomuus. Valtuustolle jää vain muualla tosiasiallisesti<br />
tehtyjen päätösten legitimointi. Eikä valtuusto toimi myöskään foorumina ajankohtaisille keskusteluille (Wollmann<br />
- Roth 1999, 67).<br />
533 Buss 2002, 39.<br />
178
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
johtosäännön nojalla kuuluvat hallituksen, lautakuntien, johtokuntien tai viranhaltijoiden<br />
toimivaltaan (toimivaltarajan jäykkyyden periaate). Valtuustoa ei siis koske<br />
kuntalain 51 §:n mukainen otto-oikeus.<br />
Tällainen järjestelmä ei kuitenkaan olisi mitenkään ongelmallinen. Valtuuston<br />
aseman kannalta keskeinen merkitys olisi sillä, että myös ns. juoksevan hallinnon asiat<br />
voisivat (periaatteessa) olla valtuuston alkuperäisessä vallankäytön piirissä. Tällaisia<br />
kunnallishallintojärjestelmiä on, joissa valtuusto tai sen valiokunta voi pidättää<br />
hallinnon tekemän päätöksen itsensä päätettäväksi. 534<br />
Valtuuston edustustoroolin korostuneisuus, kuntaparlamenttirooliksi muuttuminen<br />
on keskusteluttanut runsaasti. 535 Sen on katsottu johtaneen myös <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
asemaa perinteisesti määrittävien seikkojen merkityksen menettämiseen.<br />
Ratkaisevaa tässä on se, että kunnalliset <strong>luottamushenkilö</strong>t on kutsuttu edustamaan<br />
kansaa paikallistasolla poliittisten, ei ryhmä- tai ammattiperusteisten vaalien kautta.<br />
Heidän ei pidä ensisijaisesti hallinnoida, vaan tehdä paikallisella tasolla poliittisesti<br />
merkittäviä päätöksiä, jotka sitten pannaan täytäntöön toisten toimesta. Tällaisen<br />
tehtävän hoitamiseksi eivät enää sovellu luottamustoimen vastaanottamista ja hoitamista<br />
koskevat säännökset ja periaatteet, jotka on luottamustointa varten aikanaan<br />
kehitelty. 536<br />
Hallinnon monimutkaistuminen on paljon puhuttanut teema viime vuosilta. Siinä<br />
erityiskysymyksen muodostaa hallinnon ja politiikan välinen suhde, jossa kansanvaltaperiaatteen<br />
katsotaan häviävän ”kompleksisen konsensuksen diktaatin” alle 537 ,<br />
asioiden hoidon piiloutuvan hallintotoimintaan olennaisena osana kuuluvien eri tahojen<br />
kesken käytävien neuvottelujen ja sovittelujen mukaiseen läpinäkymättömään<br />
prosessikulkuun. Suomessa nimenomaan kunnallisen toiminnan läpinäkyvyyden<br />
lisäämiseen ja päätöksentekoketjujen yksinkertaistamiseen on kiinnitetty huomiota<br />
aina 1980-luvun lopun vapaakuntakokeilun ja hallinnonuudistusten myötä. Silti voidaan<br />
edelleen katsoa, että kuntien rakenteet ja organisaatiot ovat liian monimutkaisia.<br />
Itse asiassa kehitys on kulkemassa niin läpinäkyvyyden kuin valtuuston ohjausvallan<br />
suhteen huonompaan suuntaan (seutuistumis- ja alueellistumiskehityksen<br />
samoin kuin yksityistämis- ja yhtiöittämiskehityksen seurauksena). Kehitykseen ei<br />
ole löydetty kovinkaan toimivia ratkaisuja. 538 Myöskään hallinnon käytäntöjä ja vastuunjakoja<br />
ei pidetä riittävän selkeinä. 539 Tällainen tilanne ei ole ongelmallista pelkäs-<br />
534 Buss 2002, 72.<br />
535 Kuten Knemeyer - Jahndel 1991, 17 ja Ott 1994.<br />
536 Ks. Ryynänen 1996, 76 ja Hoppe - Erichsen - Leidinger 1991, 193.<br />
537 Di Fabio 1998, 8-9.<br />
538 Esimerkiksi Ruotsin kunnallisdemokratiakomitea teki joukon esityksiä lainsäädännön muuttamiseksi tältä<br />
osin. Kun kunta tai maakunta siirtää kunnallisen tehtävän hoitovastuun kokonaan omistamalleen yhtiölle<br />
tai perustamalleen säätiölle, on valtuuston huolehdittava siitä, että sillä on mahdollisuus hyväksyä sellaiset<br />
toimintaa koskevat päätökset, joilla on periaatteellista tai muuten merkittävää painoarvoa (voimassa olevassa<br />
laissa tämä merkitsi vain oikeutta lausua käsitys asiasta). Valtuustolla tulisi myös olla mahdollisuus siirtää<br />
itselleen sellaisesta asiasta päättäminen, joka on delegoitu lautakunnalle. SOU 2001:48, 30 ja 385-389.<br />
539 Ekström 2004, 129.<br />
179
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
tään kunnallisen demokratian kannalta. Se voi olla haitallista myös koko kunnan menestymisen<br />
kannalta. Tällainen väittämä ei ole mitenkään perustelematon: ”Toinen<br />
sysäys, kunnallislainsäädännön uudistaminen, näkee pohjoissaksalaisten kaupunkien<br />
epäselvissä johtorakenteissa olennaisen syyn niiden taloudellisesti huonompaan<br />
asemaan eteläsaksalaisiin kaupunkeihin verrattuna.” 540<br />
Ulla Björkmanin ja Curt Riberdahlin tutkimus Det kommunala förtroendeuppdraget.<br />
Rättsliga villkor och förutsättningar (1997) on mielenkiintoinen myös suomalaisesta näkökulmasta.<br />
Siinä tarkastellaan nimensä mukaisesti <strong>luottamushenkilö</strong>n oikeudellista<br />
asemaa, mutta samalla nostetaan esille myös toimintaa määrittäviä eettisiä kysymyksiä.<br />
Aivan kuten Suomessa, todetaan siinä, että Ruotsista on puuttunut kattava<br />
selvitys luottamustoimen hoitamista koskevista kysymyksistä. 541<br />
Monet <strong>luottamushenkilö</strong>n asemaan liittyvät keskustelukysymykset tuntuvat<br />
vierailta kansainvälisessä yhteydessä. Meillä yksi toistuvasti pinnalle nouseva oikeudellinen<br />
ja poliittinen kysymys on vaalikelpoisuuden rajoittaminen viranhaltijoiden<br />
kohdalla. Ruotsissa sama ongelma tunnetaan 542 , mutta esimerkiksi monissa Manner-<br />
Euroopan maissa ongelma on vieras, koska sellaista ongelmaa ei voi olla. Viranhaltijat<br />
eivät voi olla <strong>luottamushenkilö</strong>inä sen hallinnontason tehtävissä, jossa he toimivat<br />
(esim. Sveitsissä).<br />
Yhteistyö <strong>luottamushenkilö</strong>iden ja viranhaltijoiden kesken tarjoaa toisen oikeudellisen<br />
ongelmakokonaisuuden. Voidaan jopa sanoa, että kunnallinen toiminta on<br />
konfliktilatautunut: 543 ”Politikerna används som levande sköldar” (Kommunaktuellt<br />
14/2000). Politiikan häviäminen kunnallisesta toiminnasta (avpolitisering) nähdään<br />
konkreettisena uhkakuvana Ruotsissa. 544 Tämä on mielenkiintoinen uhkakuva, kun<br />
tiedetään ero Suomeen verrattuna Ruotsin kunnallisessa järjestelmässä, jossa paikallispoliitikoille<br />
ja -politiikalle on turvattu monin tavoin vahvempi ote toiminnasta<br />
kuin mitä suomalaisilla <strong>luottamushenkilö</strong>illä. 545 Esimerkiksi valtuustoryhmien taloudellinen<br />
avustaminen on kunnallislain mukaisesti sallittua. 546 Silti Ruotsissa on<br />
540 Kyseinen näkemys on esitetty v. 1984, ennen kuin pohjoissaksalaisten osavaltioiden maistraattihallintoperusteista<br />
kunnallislainsäädäntöä uudistettiin pormestarin vastuutetun aseman suuntaan. Ks. Stock 2000, 1.<br />
541 Viime vuosina Ruotsissa on kuitenkin osana demokratiahankkeita varsin laajasti tutkittu ja selvitetty<br />
luottamustoimen hoitamisen edellytyksiä ja parantamismahdollisuuksia. Esimerkiksi kunnallisdemokratiankomitean<br />
mietinnössä asia on laajan tarkastelun kohteena (ks. SOU 2001:48, Att vara med på riktigt - demokratiutveckling<br />
i kommuner och landsting).<br />
542 Wetterberg 2004, 51.<br />
543 Esim. Kommunal ekonomi 1/2000, 34-36: ”Yhä useampi päällikkö kunnissa ja landstingeissa pakotetaan<br />
lopettamaan työnsä <strong>poliitikko</strong>jen kanssa syntyneiden konfliktien jälkeen. Erityisesti sairaalajohtajille ja landstingien<br />
johtajille on käynyt huonosti, mutta vastakkainasettelut vaikuttavat kärjistyneen myös kunnissa.”<br />
544 Fridolf 2000, 146.<br />
545 Riberdahl on todennut kirja-arviossaan, että ruotsalainen kunnallishallinto on suuremmassa määrin<br />
”politisoitunut” kuin saksalainen kunnallishallinto. Oikeudelliselta kannalta tähän johtopäätökseen voi tulla<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden erityisasemasta kunnallislaissa. Sen mukaisesti <strong>luottamushenkilö</strong>t vastaavat niin päätöksenteosta<br />
ja hallinnosta kuin täytäntöönpanostakin, virkamiesten ollessa pelkästään avustajia (Riberdahl<br />
1991, 230).<br />
546 Ruotsin kunnallislain 2. luvun 9 §:n 1 mom.: ”Kunnat ja maakunnat saavat antaa taloudellista apua ja<br />
muuta tukea (puoluetukea) valtuustossa edustettuina oleville poliittisille puolueille.”<br />
180
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
lukuisissa virallisselvityksissäkin katsottu tarpeelliseksi <strong>luottamushenkilö</strong>iden <strong>poliitikko</strong>roolin<br />
vahvistaminen. 547<br />
”Avpolitisering” merkitsisi suomalaisessa kunnallisessa järjestelmässä samaa kuin<br />
kunnallisen itsehallinnon perusperiaatteen heittäminen romukoppaan, kuntien<br />
muuttumista valtion virastojen kaltaisiksi viranomaisorgaaneiksi. Tämä ei onneksi<br />
ole mahdollista, sillä siitä pitää huolen jo Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon<br />
peruskirja, jonka periaatteisiin Suomikin vuodesta 1991 on sitoutunut. Mutta<br />
vaara tietysti on, että <strong>luottamushenkilö</strong>fasadin takana todellinen kunnallisen itsehallinnon<br />
käyttö karkaa asukkaiden valitsemilta <strong>luottamushenkilö</strong>iltä käsiin, joita ei<br />
koske poliittinen vastuu ja asukkaiden vaaleissa antama valtakirja.<br />
Pekka Sauri on aiheellisesti muistuttanut siitä, että emme voi kansanvallan periaatteiden<br />
suhteen olla pelkästään muiden maiden opettajia:<br />
”Jotta demokratian opettaminen olisi uskottavaa touhua ja jotta se voisi menestyä, meidän pitää<br />
parantaa omaa demokratiaamme. Siinä on vielä tekemistä. Oma toimintakulttuuri näyttää helposti<br />
ainoalta oikealta, ja sen puutteet jäävät ulkopuolisten havaintojen varaan.” 548<br />
Vaatimus on aiheellinen, mutta kokonaan toinen asia on, onko se realistinen. Max<br />
Weberin luonnehdinnan mukaisesti politiikka on kuin vahvaa, hidasta kovien lautojen<br />
poraamista. Ja jos pyrkii politiikan toimintatapojen uudistamiseen, ovat laudat<br />
erityisen kovia. 549<br />
Jo kuntalain säätämisen yhteydessä kansainväliset vaikutteet olivat keskeisessä asemassa<br />
oman kansallisen lakimme säätämisessä (kuten Euroopan neuvoston paikallisen<br />
itsehallinnon peruskirjan määräysten ja suoraa demokratiaa koskevien esimerkkien<br />
kautta). 550 Kansainvälisten vaikutteiden merkitys niin EU:n, Euroopan neuvoston<br />
kuin eri maiden mallivaikutuksen kautta on vahva varmasti kunnallisoikeudellisen<br />
oppirakennelmankin kehittymiseen jatkossa. 551 Periaatteessa tietysti kunnan toimintatapojen<br />
organisointi on edelleen omissa kansallisissa käsissämme. Tietty kriittinen<br />
suhtautuminen on varmasti jatkossakin paikallaan, kuten mannereurooppalaiset<br />
varoitukset jo 1990-luvun alussa kuuluivat uutta julkisjohtamisideologiaa koskien:<br />
”Kansainvälisesti asioita tuntevien tieteentekijöiden tulisi tietää, miten ongelmallista<br />
on, jos yritetään esittää anglosaksisia organisaatiokäsityksiä esimerkillisinä; ja Uusi-<br />
Seelanti on enemmänkin hupaisa kuin hyödyllinen esimerkki.” 552 Mutta toimintatapojen<br />
organisointiinkin vaikuttavat varmasti jatkossa erityisesti palvelutuotantoa<br />
547 Esim. SOU 1989:108, 156: Yhtenä keinona siinä tuodaan rajoitetun enemmistöperiaatteen (majoritetsstyre)<br />
käyttöönotto, jolla vahvistettaisiin vaaleilla valittujen <strong>poliitikko</strong>jen asemaa, lisättäisiin avoimuutta ja kilpailua<br />
poliittisessa prosessissa, samoin kuin vahvistettaisiin tavoiteohjausta (målstyrningen) kunnallishallinnossa.<br />
548 Sauri 2002, 201. Vrt. Pöyhönen 1996 a, 951: ”Euroopan neuvoston ja Euroopan unionin jäsenyyden jälkeen<br />
meidän on kyettävä olemaan myös antavana osapuolena eurooppalaista kunnallishallintoa kehitettäessä.”<br />
549 Wollmann - Roth 1999, 75.<br />
550 Ks. KM 1993:33, 113-132 ja 138-140.<br />
551 Ks. näin myös Haveri 2000, 38-39 ja Alue- ja paikallisdemokratia Euroopan unionissa 1999, 307-308.<br />
552 Laux 1994, 400.<br />
181
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
koskevat kilpailuttamista ja harmonisointia koskevat kaavailut. Ennuste yleisellä tasolla<br />
on seuraavankaltainen:<br />
”Voimassa oleva oikeus ei siten ole enää puhtaasti kansallinen projekti, jonka sisältö olisi suvereenin<br />
kansallisen lainsäätäjän sekä kansallisten tuomareiden ja muiden lakia soveltavien viranomaisten<br />
yksinomaisesti määritettävissä, vaan erilaiset ylikansalliset sopimusjärjestelyt sekä Suomen kansallisista<br />
valinnoista pääosin riippumaton yleiseurooppalainen oikeuskehitys rajoittavat merkittävällä<br />
tavalla sekä kansallisen lainsäätäjän että kansallisten tuomioistuinten ja muiden viranomaisten<br />
harkintavaltaa. On odotettavissa, että erilaiset kansainvälisoikeudelliset sopimusjärjestelyt ja niihin<br />
liitetyt ylikansalliset valvontamekanismit tulevat jatkossa yleistymään.” 553<br />
Vai onko subsidiariteettiperiaatteella (toissijaisuus- eli läheisyysperiaatteella) kuitenkin<br />
tässä suhteessa hillitsevää vaikutusta:<br />
”Yhteisöoikeuden toissijaisuus- eli läheisyysperiaate edustaa eurooppalaisen oikeuden lokalisoitumista,<br />
pyrkien vähentämään yhteisöoikeudellista lainsäädäntöä rasittavaa demokratiavajetta sitomalla oikeudellisen<br />
sääntelyn tiukemmin paikallisiin oikeustapoihin ja oikeuskäsityksiin.” 554<br />
553 Siltala 2003, 868.<br />
554 Siltala 2003, 868.<br />
182
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
18. HYVÄN LUOTTAMUSHENKILÖN<br />
HUONEENTAULU<br />
Ei varmaankaan ole viisasta yrittää antaa yhtä oikeaa mallia <strong>luottamushenkilö</strong>n<br />
toiminnalle. Poliitikon hyveiden määrittely-yrityksen on nimittäin katsottu voivan<br />
johtaa vaaralliseen politiikan moralisointiin. 555 Luottamushenkilön toimintamallin<br />
aikaansaamisen tavoite olisi myös kunnallisen itsehallinnon periaatteenkin vastaista.<br />
Hyvä <strong>luottamushenkilö</strong> on ennen muuta kunnan asukas, toimiessaan samalla muiden<br />
asukkaiden edustajana kunnan hallinnossa. Mutta hän on tilanteen mukaisesti<br />
myös muuta: vastuullinen <strong>päättäjä</strong>, yhteiskunnallisen näkemyksen asioiden hoitoon<br />
tuova <strong>poliitikko</strong>, myös tulevaisuutta huomioonottava visionääri ja sopivassa mitassa<br />
kyseenalaistaja. Hän ei enää ole aiempien <strong>luottamushenkilö</strong>sukupolvien kaltainen<br />
toimeenpanija, konkreettisesti päivittäisrytmissä mukana oleva suorittaja. Senkaltaisen<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>n aika on ohi. Aivan kuten Ruotsissa eri yhteyksissä on korostettu<br />
tarvetta irtiottoon entisestä 556 , myös Suomessa perusteltuna voi pitää näkemystä<br />
siitä, että <strong>poliitikko</strong>jen olisi kyettävä luopumaan liioista detaljeista ja suunnattava<br />
pääasiallinen huomionsa ideologisesti ankkuroitaviin suuntaviittoihin.<br />
Luottamushenkilö on, tai hänen tulisi olla muiden rooliensa ohella myös poliittinen<br />
johtaja. Poliittisesta johtajuudesta demokratiassa puuttuu kuitenkin esikuvia. Kaikki vastaavat<br />
johtotehtävät muilla elämänaloilla ovat esikuviksi soveltumattomia. Yritysjohtaja,<br />
urheilujohtaja tai sotilasjohtaja toimii olosuhteissa, jotka vain osittain ovat relevantteja<br />
edustuksellisessa demokratiassa, kuten Olof Petersson on todennut. Monien vuosisatojen<br />
ajan on tietysti kertynyt kokemuksia myös poliittisesta johtamisesta, aina lähtien Machiavellin<br />
reaalipoliittisista neuvoista ruhtinaalle, mutta ne ovat muuttuneet vanhentuneiksi.<br />
Demokratian läpimurtoa seurasi myös vaatimus uuden tyyppisistä poliitikoista.<br />
Demokratiassa toimivan poliittisen johtajan tulee täyttää ainakin kaksi erilaista<br />
vaatimusta. Ensimmäinen on aloitekykyisyys. Kyky kulkea edellä nopeammin kuin<br />
olla seuraaja, nähdä seuraava askel ja omata rohkeutta ottaa se, leimaa johtajaa. 557 Poliitikko,<br />
<strong>luottamushenkilö</strong> on tehtävänsä perusteella velvollinen puuttumaan asioi-<br />
555 Ks. Rinderle 2003, 398.<br />
556 Esim. SOU 1996:169, 138.<br />
557 Ainakin yhden empiirisen tutkimuksen mukaan tässä suhteessa suomalaiset <strong>luottamushenkilö</strong>t eivät aivan<br />
täydellisesti vastaa tätä vaatimusta:<br />
”Poliittisen johdon voimistamistarpeesta käydystä keskustelusta huolimatta mitään olennaista uutta ei<br />
kuntien hallinnon organisoinnissa ole kymmenvuotiskauden aikana tapahtunut. Kun tarkastellaan päättäjien<br />
käsitysten ja asenteiden kehitystä kymmenvuotiskauden aikana, jää päällimmäiseksi vaikutelmaksi niiden<br />
pysyvyys, eivät suinkaan niiden muutokset. Myös asenneilmaston liikkeet ovat hyvin hitaita.” Näin Pikkala<br />
2005, 132.<br />
183
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
hin ja toimimaan niiden edellyttämällä tavalla. 558 Toinen vaatimus on herkkäkuuloisuus,<br />
kyky tarkasti ymmärtää niitä voimia jotka ohjaavat ihmisten ajattelua ja erottaa<br />
se, mitä he toivovat ja ovat valmiita tukemaan. 559 Politiikalla - <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmällä<br />
- on edelleen tärkeä tehtävä paikallisyhteisön intressien ja yksilöintressien<br />
yhteensovittamisessa. Mutta politiikalla on myös suojaajafunktio yhteiskunnan perusarvojen<br />
turvaajana (kuten yhdenvertaisuuden ja ihmisoikeuksien suhteen).<br />
Mutta kuvatun kahden ominaisuuden lisäksi poliittisella johtajalla tulee olla myös<br />
tarvittava kyky toteuttaa edustamaansa ja edustamansa yhteiskunnallisen näkemyksen<br />
mukaista politiikkaa. Hänen on toisin sanoen kyettävä siirtämään kansalaisten<br />
valinnat ja tahto yhteiskunnan ohjaukseen. Tässä onnistuakseen hänellä on oltava<br />
tarvittavat ominaisuudet: tieto, vaikuttamisen edellytykset ja aktiivinen toiminta. 560<br />
Edellä tarkastellut uuden hallintotavan asettamat vaatimukset hyvästä hallinnosta<br />
korostavat vuorovaikutusta ja uudenlaisen keskustelukulttuurin aikaansaamista<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>iden, viranhaltijoiden, kunnan asukkaiden ja kunnan sidosryhmien<br />
kesken. Voi tuntua yllättävältä, että <strong>luottamushenkilö</strong>n perinteiselle roolille - välittäjäfunktiolle<br />
- olisikin nykyistä suurempi tilaus. Tämän tehtävänhän ovat jo jotkut<br />
katsoneet hävinneen sähköisen tiedonkulun, suoran vaikuttamisen ja virkakunnan<br />
merkityksen kasvun seurauksena. <strong>Kunnan</strong> tehtävienhoidon pirstoutuessa ja läpinäkyvyyden<br />
heiketessä tilausta on asioiden selittäjälle ja nimenomaisesti sellaisille välittäjille,<br />
jotka tunnetaan jo entuudestaan muusta yhteydestä. Sellainen on juuri ns.<br />
tavallinen <strong>luottamushenkilö</strong>. Asioidenhoidon monimutkaistumiskehitys, hallinnon<br />
fragmentoituminen voi siten tuoda mukanaan perinteisen <strong>luottamushenkilö</strong>n arvonpalautuksen.<br />
Luottamushenkilön strategisen ja kyseenalaistavan roolin toteuttaminen<br />
puolestaan on pohjoismaisissa kulttuureissa suhteellisen ongelmatonta.<br />
Suomalaisessa kunnallishallinnossa näytetään kylläkin oltavan harjaantumattomia<br />
kyseenalaistamaan asioita niin, että kyseenalaistaminen kohdistuu yksinomaan asian<br />
sisältöön eikä henkilöön. ”Kyseenalaistamiselle on runsaasti tilaa sekä kuninkaallisen<br />
että tsaristisen perinnön demokratisoinnissa.” 561<br />
Luottamushenkilön näkökulmasta katsottuna luottamustoimen uudenlaiset vaatimukset<br />
merkitsevät siis esimerkiksi vielä enemmän vapaa-ajankäyttöä luottamustoimen<br />
hoitoon kuin nyt. Mistä löytyy näihin tehtäviin sellaisia henkilöitä, joille tämä<br />
on mahdollista, on iso kysymys kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Kyseisen<br />
ongelman valossa kansainvälinen esimerkki päätoimisesta johtavasta <strong>luottamushenkilö</strong>stä<br />
(pormestari, kommunalråd) on yksi varteenotettava vaihtoehto ratkaisuksi. 562<br />
558 Rinderle 2003, 412.<br />
559 Petersson 1992, 123. Tämän vahvistavat myös empiiriset tutkimukset: mitä laajemmin <strong>luottamushenkilö</strong><br />
käyttää eri vaikuttamistapoja ja -kanavia ja mitä tiheämpi hänen vuorovaikutusverkostonsa on, sitä paremmin<br />
hän kokee menestyvänsä vaikuttamispyrkimyksissään (Pikkala 2005, 8).<br />
560 Ks. Stolpe - Ståhlberg 1992, 68-69.<br />
561 Lainema 1998, 277.<br />
562 Ks. Riberdahl 1998. Tällaista on esittänyt myös Kansanvalta 2007 -toimikunta mietinnössään (KM 2005:1,<br />
69-72). Ks. samoin Ryynänen 2001.<br />
184
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Mutta tarvitaan myös muita keinoja <strong>luottamushenkilö</strong>iden toimintaedellytysten turvaamiseksi.<br />
Ehkä tärkein kaikista <strong>–</strong> asia, jota ei juuri lainsäännöksin voida hoitaa <strong>–</strong> on kansalaisten<br />
ja heitä edustavien <strong>luottamushenkilö</strong>iden kiinnostuksen ja innostuksen ylläpitäminen.<br />
Jos <strong>luottamushenkilö</strong>iden vastuulla oleva osa kunnallisesta itsehallinnosta<br />
lamaantuu virkakunnan esiratkaisemien asioiden innottomaksi toteamiseksi, ei itsehallintoideasta<br />
ole paljoakaan jäljellä. Ainakaan sellaisessa järjestelmässä politiikka<br />
ei tee sitä mitä sen kuuluu: näyttää suuntaa, ohjata kehitystä, tehdä tosiasiallisesti<br />
keskeiset päätökset ja kontrolloida virkakunnan toteuttamaa täytäntöönpanoa.<br />
Vaikka kunnallisia asioita itsehallinnon periaatteen mukaisesti hoidetaan sillä viisaudella<br />
ja harkinnalla, mikä kullakin toimielimellä on, lienee hyvä välillä tarkastella<br />
sitä, millainen hyvän <strong>luottamushenkilö</strong>n tulisi olla. Yhdeksi esimerkiksi soveltunee<br />
vertauskohteena yksityisen yrityksen hallitustyöskentely ja sen osalta hallituksen jäsenelle<br />
asetetut ominaisuudet 563 :<br />
1. Viisaus ja laaja-alaisuus (analyyttinen kyky ja yleinen asiantuntemus talouden<br />
lainalaisuuksista)<br />
2. Kriittisyys, itsenäisyys ja riippumattomuus (ei ”nyökyttelijä”)<br />
3. Yhteistyökyky (hallituksen toimittava joukkueena)<br />
4. Ahkeruus ja ajankäyttö (paneuduttava yrityksen kannalta tärkeisiin asioihin<br />
myös kokousten ulkopuolella)<br />
5. Erityisosaaminen (toivottavaa, että jokaisella jäsenellä on erityisosaamista<br />
joltakin liiketoiminnan osa-alueelta).<br />
Näihin ominaisuuksiin on lisättävä myös eräitä varsin itsestäänselviltä kuulostavia<br />
vaatimuksia. Sellainen on ennen muuta <strong>luottamushenkilö</strong>n edustajatehtävästä lähtevä<br />
tarve herkkäkuuloisuuteen kunnan asukkaiden ja muiden tarpeellisten tahojen suuntaan.<br />
Se edellyttää vuorovaikutusta. Vain sitä kautta on edellytyksiä hoitaa edustajatehtävää.<br />
Vaikuttaminen ei nimittäin tapahdu tyhjiössä, vaan on mitä suurimmassa<br />
määrin vuorovaikutusta. 564 Kunnallisen luottamustoimen hoitajan on tulevaisuudessa<br />
tarpeen orientoitua nykyistä suurempaan tehokkuuteen istunnoissa, parempaan ajanhallintaan,<br />
tehokkaampiin päätöksentekorakenteisiin valtuustoryhmän, valtuuston ja<br />
lautakuntien kesken, mutta myös parempaan yhteistoimintaan valtuuston ja hallinnon<br />
kesken. 565 Tätä vaatimusta voisi osuvasti nimittää vastuulliseksi käyttäytymiseksi. 566<br />
Ehkä näiden <strong>luottamushenkilö</strong>lle soveltuvien vastuullisuusvaatimusta täydentävien<br />
ohjeiden lisäksi tärkeä ohje on myös ottaa käytettäväksi työvälineeksi paperikori.<br />
”Joka ei sitä usein ja ahkerasti käytä, joutuu kadotukseen.” 567<br />
563 Hirvonen - Niskakangas - Wahlroos 1998, 65.<br />
564 Pikkala 2005, 48.<br />
565 Kleerbaum <strong>–</strong> Brunner 2004, 130.<br />
566 Vrt. Harisalo <strong>–</strong> Stenvall 2002, 58-59.<br />
567 Wiberg 2001, 105.<br />
185
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
19. TULEVAISUUDEN<br />
LUOTTAMUSHENKILÖ<br />
Edustukselliseen demokratiaan <strong>–</strong> <strong>luottamushenkilö</strong>hallintoon <strong>–</strong> perustuva kunnallinen<br />
itsehallinto on liioittelematta sanottuna kriisissä. Sen legitimiteetti katoaa, jos<br />
liki puolet äänioikeutetuista ei ole sen takana, jos itsehallinnon perustana oleva asukkaiden<br />
oikeus ja velvollisuus vastata kuntayhteisönsä asioiden hoidosta ei toimi ja jos<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>illä ei ole riittäviä tosiasiallisia tehtävänhoidon mahdollisuuksia.<br />
Tällaiselta kunnallisen itsehallinnon tila monien tutkimustenkin valossa näyttää. Tuleva<br />
kehitys näyttää <strong>luottamushenkilö</strong>n roolin näkökulmasta vieläkin haasteellisemmalta<br />
kuntakoon suurentuessa, suuriin palvelupiireihin siirryttäessä ja tilaaja-tuottaja<br />
-mallin käytön lisääntyessä.<br />
Kaikissa kunta- ja palvelurakennehankkeen esillä olleissa malleissa todennäköinen<br />
kehityssuunta olisi edustuksellisten elinten nykyisen kontrollitehtävän korvaantuminen<br />
osaksi erilaisilla palautejärjestelmillä. Uusi tilanne ei välttämättä sulje pois<br />
edustuksellisen päätöksenteon merkitystä, mutta paikallisen demokratian itseisarvoinen<br />
luonne muuttuisi, kun järjestelmä itsessään muuttuisi. 568<br />
1. Minkä perusvalinnan teemme sen suhteen, millaiseen <strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmään<br />
olemme menossa?<br />
Mutta onko edes realistista edellyttää nykypäivän kiireisiltä uraa luovilta tai muihin<br />
aktiviteetteihin paremmin kiinnostusta omaavilta kansalaisilta panoksen antamista<br />
oman kotikuntansa asioiden hoitoon? Kunnallislainsäädännön yhä tuntema luottamustoimen<br />
pakollisuuden periaate on tosiasiassa jo kauan ollut epätodellista. Lienee<br />
mahdollista nähdä asiassa kaksi vaihtoehtoa. Ensimmäistä voisi nimittää idealistiseksi<br />
itsehallinnolliseksi luottamustoimijärjestelmäksi. Se noudattaisi edellä muun muassa ruotsalaisessa<br />
keskustelussa esillä ollutta ihannetta siitä, että mahdollisimman monella<br />
kunnan asukkaalla elämänsä aikana olisi mahdollisuus ottaa vastaan luottamustoimi<br />
ja sillä tavoin perehtyä kotikuntansa asioihin ja antaa panoksensa paikallisyhteisönsä<br />
toimintaan. Toisena vaihtoehtona voisi pitää luottamustointen päätoimisuuden ja<br />
ammatillisuuden suuntaan menemistä, ammatti<strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmää. Politiikka,<br />
yhteisten asioiden hoitaminen edellyttää kuntatasollakin <strong>–</strong> aivan kuten valtion ja<br />
EU:n tasolla nykyisin <strong>–</strong> vankkaa toimintamenetelmien ja myös tiettyjen erityisalojen<br />
substanssin osaamista. Tällaista osaamista on vaikea saavuttaa muutoin kuin riittävän<br />
ajankäytön mahdollistamissa rajoissa. Luottamushenkilötyön muututtua entistä<br />
enemmän pelkän kokousistunnon ulkopuoliseksi vaikuttamiseksi ja toimimiseksi,<br />
568 Aarrevaara 2006, 3.<br />
186
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
on vaikea nähdä tulevaisuudessa muuta kuin viimemainitun vaihtoehdon kaltainen<br />
kehitys. Tästä tosiasiasta huolimatta ei ensin mainittu luottamustoimijärjestelmä<br />
saisi tulla sivuun heitetyksi. On oltava tosiasiallinen mahdollisuus tulla myös ns.<br />
ammattipolitiikan sivusta kuntatason vaikuttajaksi. Sellaisen mahdollisuuden avaa<br />
kansainvälisessä käytännössä myös ns. asiantuntijajäsenten <strong>–</strong> tavallisten maallikkojen,<br />
ei-valtuutettujen <strong>–</strong> toimiminen valiokuntien työssä.<br />
Keskeinen pohdittava kysymys kunnallishallinnon ja puolueiden sisällä on, miten<br />
turvataan idealistisen itsehallinnollisen luottamustoimijärjestelmän ja ammatti<strong>luottamushenkilö</strong>järjestelmän<br />
asianmukainen ja onnistunut tasapaino. Viime kädessä asian tietysti ratkaisevat<br />
kunnan asukkaat vaaleissa. Mutta sitä ennen tarvitaan myös riittävän monipuolinen<br />
ehdokkaiden valikoima. Ja riittävän ehdokasvalikoiman saatavuus puolestaan<br />
riippuu luottamustoimen hoitamisen edellytyksistä ja houkuttavuudesta. Tällöin<br />
kyse ei ole pelkästään taloudellisista seikoista, vaikka niilläkin tietysti on oma merkityksensä.<br />
2. Itsehallinnon ulkoiset edellytykset (toimivaltuuksien laajuus) vaikuttavat myös itsehallinnon<br />
sisäisen toiminnan onnistuneisuuteen.<br />
Viimemainittu edellytys houkuttavuudesta kytkeytyy vaatimukseen kunnallisen itsehallinnon<br />
päätösvallan piirissä olevan asiakokonaisuuden riittävyydestä. Se on olennainen<br />
reunaehto pätevien <strong>luottamushenkilö</strong>iden rekrytoimiseksi tulevaisuudessakin <strong>–</strong> aivan<br />
kuten äskettäisessä Euroopan neuvoston Ruotsin kunnallista ja alueellista demokratiaa<br />
käsittelevässä maa-arviossa on todettu. 569<br />
Mitään yksiselitteistä vastausta edellä esille nostettuun ongelmaan ei enempää politiikan<br />
tutkimuksen kuin käytännönkään taholla näytä löytyneen. Yksi realistisimmista<br />
voinee olla varajäsenjärjestelmä, jollainen jo on käytössä suomalaisessa kunnallishallinnossa.<br />
Euroopan neuvoston keskusteluasiakirjassa tämä vaihtoehto viedään<br />
hieman pidemmälle. Siinä ehdotetaan, että (kunnallis)vaaleissa jokaiselle paikalle<br />
pitäisi puolueiden ja ryhmien esittää myös ehdokkaiden ”pareja”. Varsinainen saisi<br />
koko palkkion, ”pari” puolet siitä. Puolueiden ja ryhmien asia olisi vapaasti määrätä,<br />
miten parit tasapainotetaan sukupuolen, iän, uskonnon ja sosiaalisen aseman perusteella.<br />
Äänestäjän valinta koskee molempia yhdessä. 570<br />
3. Itsehallinnossa vastuuta ei voi siirtää yksin <strong>luottamushenkilö</strong>ille.<br />
Juuri <strong>luottamushenkilö</strong>iden tehtävä on vaikuttaa siihen, että yhä useammat ihmiset vaikuttaisivat<br />
poliittisiin ratkaisuihin. Tämä johtaa enempään ja parempaan demokratiaan.<br />
Poliitikkojen on toisin sanoen tehtävä itsensä korvattaviksi, samalla kun he vaikuttavat<br />
mahdollisten seuraajiensa myötävaikuttamisen aikaansaamiseen. Jälkikasvusta<br />
569 Report CG (12)7, II, Ian Micallef <strong>–</strong> Karsten Behr, Council of Europe 2005.<br />
570 Schmitter <strong>–</strong> Trechsel 2004, 97.<br />
187
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
huolehtiminen johtaa tendenssiin enemmästä demokratiasta. Aiheellinen on myös<br />
muistutus siitä, etteivät täysivaltaiset kansalaiset tarvitse mitään johtajaa: ”Grown-ups<br />
do not need leaders”, kuten Karl Popper asian on muotoillut. 571 Edellä annettu vaatimus<br />
itsensä korvattavaksi tekemisestä on tietysti aika vahva vaatimus <strong>luottamushenkilö</strong>lle,<br />
joka on päässyt vallankäyttöön. Ja pyrkimys ”johtajattomaan” yhteiskuntaan - jollaisesta<br />
Sveitsi 572 tarjoaa jo esimerkin - on suomalaiseen hallintomaastoon siirtämiseksi<br />
utopistinen. Jo yleisesti käyttämämme termit kansalainen (citizen) ja <strong>päättäjä</strong> (decision-maker)<br />
kuvaavat henkistä asennoitumistamme kansalaisten kategorisoimisessa. 573<br />
Mutta demokratian ymmärtäminen ”hallitsijoiden” ja ”hallittujen” identiteettinä ei<br />
ole uusi. Sen on jo v. 1928 esittänyt tunnettu kunnallisoikeustieteilijä Hans Peters.<br />
Tämänsisältöinen demokratiaymmärrys mahdollistaa ja toisaalta edistää keskitetyn<br />
vallankäytön murtamista kaikkialla siellä, missä omista asioista huolehditaan osana<br />
valtiokansaa. Näkemys suosii näin itsehallintoa. Samalla näkemys siirtää poliitikoille<br />
<strong>–</strong> kunnassa <strong>luottamushenkilö</strong>ille <strong>–</strong> kuuluvaa vastuuta myös kansalaisille itselleen. Peter<br />
Rinderle on jopa torjunut näkemyksen siitä, että poliitikoille demokratiassa kuuluva<br />
vastuu olisi suurempi tai tärkeämpi. Sen sijaan poliitikoilla on spesifimpi vastuu, joka<br />
seuraa moraalisesta työnjaosta edustuksellisessa demokratiassa. Mutta kansalaisia<br />
ei tässäkään tapauksessa ole päästettävä vastuusta. Myös heillä on erityinen vastuu<br />
demokratian onnistumisesta. Heillä on vaikeiden ratkaisujen suhteen esimerkiksi velvollisuus<br />
tukea edustajiaan ”moraalisesti” ja saada heidän vaikuttavuutensa toteutumaan<br />
julkisen mielipiteenmuodostuksen kautta. 574<br />
Kaiken muutoksen on lähdettävä asenteista. Vapausperusteinen ja yhteisvastuullisuuteen<br />
orientoitunut yhteisö ei tarvitse pelkästään poliittisen tahdonmuodostuksen<br />
toimivia mekanismeja, samoin kuin luotettavaa ja mahdollisimman desentralisoitua<br />
hallintoa. Se tarvitsee myös kansalaisen valmiutta asennoitua pelkästä veronmaksajasta<br />
ja äänestäjästä luottamustoimisesti yhteisönsä eduksi toimijaksi. Tämän<br />
tavoitteen kanssa ristiriidassa on ajattelu, jossa politiikka kokee olevansa ”kaikkivoipainen”<br />
ja jossa kansalainen kutistuu pelkäksi kuluttajaksi. Demokratia tarvitsee demokraatteja.<br />
Kansalaisyhteiskunta, joka takaa kypsän demokratian, on myös herkkä<br />
vallankäytön kontrollin instrumentti. Sen toimivuus edellyttää sitä, etteivät kansalaiset<br />
hyväksy mitä tahansa, vaan puuttuvat vallankäyttäjien toimintaan tarvittaessa. 575<br />
Toisaalta tälle puuttumiselle on oltava tarpeelliset mekanismit.<br />
571 Burkert-Dottolo - Moser 1998, 44.<br />
572 Käsitepari konkordanssidemokratia - konkurrenssidemokratia sopii hyvin käytettäväksi vertailtaessa<br />
Sveitsin hallintojärjestelmää normaaliseksi ajateltuun parlamentaariseen systeemiin. Tämä konkordanssidemokratian<br />
malli ei toimi Sveitsissä pelkästään liittovaltiotasolla, vaan myös kantoneissa ja kunnissa. Erona<br />
Yhdysvaltoihin nähden ei Sveitsissä ole dominanssihahmoa, edustuksellista kärkihahmoa, vaan primus inter<br />
pares, joka samoin kuin kollegansa valitaan suoraan. Tämän ei kuitenkaan katsota vaikuttaneen negatiivisesti<br />
Sveitsin kunnallishallinnon tehokkuuteen (näin esim. Schimanke 1989, 32).<br />
573 Havainto kirjassa Guidebook to Direct Democracy 2005, 69.<br />
574 Rinderle 2003, 412-413.<br />
575 Dahrendorf 2002, 148. Ks. myös Ylitervo 2002, 48.<br />
188
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Sanottu vaatimus on kunnallisoikeuden ja käytännön keskeinen tehtävä. Voidaan<br />
puhua eräänlaisesta integrointitehtävästä: tehokkuuden ja demokratian yhteensovittamisesta<br />
kunnallisessa itsehallinnossa. Tavoitteena on pidettävä niin tehokkaan,<br />
taloudellisin perustein ajattelevan hallinnon kuin samalla ei pelkästään kansalaislähtöisen,<br />
vaan myös kansalaisen aktivointiin yhteishyvään tähtäävänä hallinnon toimijana<br />
pyrkivän hallinnon aikaansaaminen. 576 Näin kunnallisoikeus ja kunnallinen<br />
itsehallinto voisivat muuttuvan valtio- ja hallintokäsityksen peileinä antaa tärkeän<br />
panoksen suuriin aktivoivan valtion ja kansalaisyhteiskunnan välisten suhteiden teemoihin.<br />
Kansalaisten luottamustoiminen kytkeytyminen kuuluu kansanvaltaisen yhteiskunnan<br />
perusteisiin. Urheilusta kulttuuriin, ja sosiaalisista asioista politiikkaan<br />
kuuluvia tehtäviä on vaikea kuvitella tulevan hoidetuiksi ilman niihin sitoutuneita<br />
kansalaisia. Sen vuoksi politiikalle on asetettava vastuu herättää valmiutta omavastuuseen<br />
ja kansalaisten sitoutumiseen. Mutta tätä on tuettava soveltuvien reunaehtojen myötä,<br />
erityisesti kuntatasolla, ja vaikuttamalla siihen, että luottamustoiminen sitoutuminen<br />
saa nykyistä enemmän julkista tunnustusta. Haaste on mittava ”pohjoismaiseen<br />
malliin” tottuneelle yleisölle esitettäväksi. 577<br />
Tunnustuksen ja arvostuksen antaminen ovat keskeisimpiä keinoja edistää kansalaisten vapaaehtoista<br />
ja luottamustoimista sitoutumista. Voidaan puhua tarpeesta laajan tunnustus/arvostuskulttuurin<br />
aikaansaamiseen, johon pääsemiseksi tarvitaan niin perinteisiä kuin uusia keinoja. Sellaisia ovat<br />
taloudellisten korvauskysymysten ohella pysyvän arvostuksen, kannustamisen ja julkisen näkyvyyden<br />
aikaansaamista palvelevat keinot. Ansioituneisuus laadukkaan pätevyyden merkityksessä, keskeisenä<br />
laajan tunnustuskulttuurin perustana, kytkeytyy vapaaehtoisten tarpeisiin päästä itse vaikuttamaan<br />
ja kehittämään ominaisuuksiaan. Kehittämisstrategioiden ei tule rajoittua pelkästään<br />
vapaaehtoisiin ja luottamustoimisiin, vaan myös samalla päätoimisesti organisaatiossa toimiviin.<br />
Kuntatasolla voidaan vapaaehtoispanosta hyödyntäviä rakenteita toteuttaa erilaisilla yhteistoiminnallisilla<br />
ja verkostollisilla ratkaisuilla (itsepalvelukontaktipisteillä, senioritoimistoilla, vapaaehtoisagentuureilla<br />
jne.). Näillä ratkaisuilla voidaan tarjota asiasta kiinnostuneille kansalaisille informaatiota,<br />
neuvontaa ja välittää mahdollisuutta oman panoksen antamiseen. 578<br />
Tällaisen asenne- ja toimintakulttuurin aikaansaamisesta suomalainen todellisuus on kaukana.<br />
Se luo kuitenkin perustan myös sille, millainen kiinnostus yhtä vapaaehtoistoiminnan muotoa<br />
<strong>–</strong> kunnan luottamustoimen hoitoa <strong>–</strong> kohtaan tulevaisuudessa säilyy. Ja onko edellytyksiä kehittää<br />
kunnallista luottamustoimijärjestelmää moniulotteisemmaksi, nykyisestä pääasiassa <strong>päättäjä</strong>n rooliin kes-<br />
576 Schuppert 2003, 489.<br />
577 Tälle ”ruotsalaiselle demokratiamallille” ominaista on demokratian toteutuminen poliittisten enemmistöpäätösten<br />
muodossa, suuri julkinen sektori ja keskitys. Nyt kuitenkin tällaisen yhteiskuntamallin kantavat<br />
elementit ovat heikentyneet. Enemmistöperiaatetta on ruotsalaisen keskustelun mukaisesti täydennettävä<br />
tietyillä demokratian kannalta relevanteilla elementeillä, toisin sanoin demokratia-arvoilla. Sellaisia ovat erityisesti<br />
poliittinen intressiedustus, kansalaisten osallistuminen politiikkaan, vapaa mielipiteenmuodostus, vapaa<br />
pääsy kaikkeen informaatioon ja avoimuus, vallanjako, poliittisen päätöksenteon riittävä kontrolli ja poliittisen<br />
vallan haltijoiden vastuu. Ks. SOU 1999:58: Löser juridiken demokratins problem? S. 25-26.<br />
578 Ehdotukset ovat Saksan liittotasavallan liittopäivien asettaman vapaaehtoistyön edistämistä koskevan<br />
Enquete-komission raportista vuodelta 2002.<br />
189
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
kittyneestä tehtävästä enemmän vastuuta ottavaan ja konkreettisen toimijankin roolin suuntaan?<br />
Jos nykyinen <strong>luottamushenkilö</strong>n rooli muuttuu yhä pelkistetymmäksi lopullisten päätösten tekemiseksi<br />
<strong>–</strong> edustajan ja poliitikon roolien menettäessä sisällöllistä merkitystään <strong>–</strong> ei sen mukainen<br />
toiminta ehkä enää kiinnosta kaikkia niitä tahoja, jotka haluaisivat vaikuttaa kuntayhteisönsä oloihin<br />
ja kehitykseen. Tarvittaisiin luottamustoimelle asetettujen kaavojen <strong>–</strong> oikeudellisten ja asenteellisten<br />
<strong>–</strong> vapauttamista. Tämän pohdinnan aika alkaisi olla käsillä.<br />
4. Onko todellista tahtoa ja ymmärrystä itsehallintoperiaatteen säilyttämiseen ja uuden<br />
ajan haasteisiin sovittamiseen?<br />
Ensiksi on otettava huomioon myös yksi keskeinen reunaehto, yhteisön eli kunnan koon<br />
merkitys halukkuudelle osallistua ja halukkuudelle antaa konkreettinen panos yhteiseksi<br />
hyväksi. Ei varmaankaan ole perusteetta aikanaan otettu lähtökohdaksi kunnalliselle<br />
itsehallinnolle tietynkokoinen paikallisyhteisö, siitä muodostunut kunta.<br />
Jo professori Hermansonin (keskeisen itsehallinnon oikeudellisen tulkintalinjan luojan)<br />
luennoissa 579 tämä todettiin:<br />
”Det, som utmärker ett kommunalt samhälle från andra samhällen, är,<br />
1) att ett kommunalt samhälle utgöres af de genom ett ortsintresse förenade. Häri ligger, att kommunala<br />
samhällen utgöras af dem, som hafva gemensamma intressen, beroende på den omständigheten,<br />
att de alla hafva en viss varaktig förbindelse med en och samma del af statens område.”.<br />
On siis oltava yhteinen intressi osallistua, vaikuttaa <strong>–</strong> tuntea yhteisyyttä muiden<br />
lähiyhteisön asukkaiden kanssa. Säilyykö tämä edellytys suurissa, usein rajoiltaan<br />
keinotekoisissa kunnissa, jollaisia vireillä olevan kunta- ja palvelurakennehankkeen<br />
seurauksena syntynee? Sitä voi epäillä.<br />
Mitä sitten konkreettisesti pitäisi tehdä? Onko haasteeseen vastaamiseen olemassa<br />
vastauksia? Eräänlaisena kokonaisarviona voisi todeta, että <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
toiminnan lainsäädännölliset puitteet ovat (kuntalain vuoden 2006 muutosten tultua<br />
voimaan) kunnossa, asenteelliset toimintaan vaikuttavat tekijät sen sijaan eivät. Keskeisin<br />
ongelma on edellä tarkasteltu vaatimus nykyistä huomattavasti paremmasta<br />
arvostuksesta ja asenteellisesta tuesta <strong>luottamushenkilö</strong>iden vaikean ja ristipaineisen<br />
työskentelyn välttämättömäksi selkänojaksi. Siinä tarvitaan valtion ja kuntien virkakunnan,<br />
poliittisten puolueiden, kansalaisjärjestöjen, oppilaitosten ja tiedonvälityksen<br />
kiireellistä, mutta pitkäjänteistä toimintaa. Ehkä tällaisen luottamustoimisuuden<br />
579 Anteckningar enligt Professor R. F. Hermansons föreläsningar 1898, 253.<br />
190
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
arvonpalautuksen ja sen merkityksen muistutuksen jonkinlaisena esikuvana voisi pitää<br />
eduskunnan vuoden 2006 juhlintaa kaikkine oheisaktiviteetteineen, ja ottaa kunnallisen<br />
itsehallinnon 150-vuotisjuhlavuosi vuonna 2015 tavoitteelliseksi kysymyksen<br />
voimakkaana esilletuomisen huipentumana.<br />
Myönteistä aiheen kannalta on, että sisäasiainministeriön kunnallisen demokratian<br />
kehittämishankkeen väliraportti (Kuntademokratian vihreä kirja, 2005) käynnisti ansiokkaasti<br />
asiaa koskevan keskustelun. Raportista annetuissa lausunnoissa 580 tuettiin<br />
lähes poikkeuksetta <strong>luottamushenkilö</strong>työn edellytysten parantamista. Valtuustoryhmien<br />
määrittely lainsäädännössä katsottiin tarpeelliseksi samoin kuin esimerkiksi<br />
valtuutettujen koulutus ja sen tukeminen. Lausunnoissa korostettiin myös, että yhteiskunnan<br />
tulisi pyrkiä kannustamaan ja luomaan edellytyksiä työn, perhe-elämän<br />
ja luottamustoimen hoitamiselle. Näihin näkemyksiin on helppo edellä esitettyyn<br />
viitaten yhtyä. Ehdotusten perusteella ovat toteutumassa kuntalain muutokset (HE<br />
8/2006 vp).<br />
5. Yhteenvetoa konkreettisista toimenpidetarpeista<br />
Ainakin seuraavat toimenpide-ehdotukset tulisi käydä läpi ja katsoa, mitä niiden<br />
osalta olisi tehtävissä.<br />
1. Luottamushenkilön edustajarooli:<br />
- pyrittävä tasapainoiseen erityyppisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden rekrytoimiseen<br />
- vain vaaleilla valitut <strong>luottamushenkilö</strong>t (valtuutetut) ovat jäseninä toimielimissä,<br />
joilla on päätösvaltaa<br />
- perusedellytys edustajaroolin toimivuudelle on <strong>luottamushenkilö</strong>iden ”kasvotus”,<br />
edellytysten luominen tunnettuuteen ja vuorovaikutteisten foorumeiden järjestäminen<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>- ja kansalaistapaamisille<br />
- valtuustoryhmille oikeus esittää valtuuston kokouskutsuun otettava asia<br />
- <strong>luottamushenkilö</strong>t julkisuuteen tiedottamaan kunnallispoliittisista asioista, viranhaltijat<br />
taustalle (tarpeen tiedotusohjeiden ja käytännön muuttaminen)<br />
2. Luottamushenkilön <strong>päättäjä</strong>rooli:<br />
- kuntien johtosääntöjen uudistamisen kautta palautettava <strong>luottamushenkilö</strong>orgaaneille<br />
tosiasiallista päätösvaltaa (delegoinnin uudelleenarviointi)<br />
- toimintajärjestelmän sallittava niin ”päätoimisia” <strong>luottamushenkilö</strong>itä kuin ”harrastelijoita”<br />
3. Luottamushenkilön <strong>poliitikko</strong>rooli:<br />
- kunnan riittävän laajan itsehallinnon kautta palautuu mahdollisuus <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
yhteiskunnallisten näkemysten kirjon jalostamiseen kulloisessakin<br />
580 Lausuntoyhteenveto, Sisäasiainministeriön kuntaosasto/Nyholm 25.4.2005.<br />
191
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
tapauksessa ihanteelliseen ja legitiimiin lopputulokseen pääsemiseksi<br />
- saattamalla kunnan taloudelliset voimavarat oikeaan suhteeseen kunnalle osoitettujen<br />
tehtävien kanssa voidaan päästä <strong>luottamushenkilö</strong>iden vastuun täysimääräiseen<br />
toteutumiseen<br />
- valtuustoryhmien toimintaedellytyksistä on kunnan voitava nykyistä paremmin<br />
pitää huolta<br />
4. Luottamushenkilön visionäärin ja kyseenalaistajan rooli<br />
- kehitettävä itseä, seurattava ympäröivää maailmaa, havainnoitava merkkejä<br />
- konsensusdemokratiaa kehitettävä rakentavaan kiistojen- ja vaihtoehtojen työstämiseen<br />
kykenevään keskustelukulttuuriin: keskustelut päätösvaihtoehdoista<br />
valtuustoon<br />
5. Luottamushenkilön kontrollitehtävän keinovalikoiman täydentäminen nykyistä<br />
suurempiin kuntiin ja palvelupiireihin siirryttäessä<br />
- informaatio-ohjauksen vahvistaminen<br />
- laatujärjestelmien laajempi hyväksikäyttö<br />
6. Luottamustoimisuuden arvon ja arvostuksen palautus eri keinoin (vapaaehtoistoiminnan<br />
yhtenä muotona)<br />
7. Asenneilmapiirin muuttaminen<br />
- koulutus, tiedotus: tärkeää politiikkaa tehdään eduskunnan ohella myös lähiyhteisössä,<br />
kunnassa<br />
- kunnan asukkaallakin on <strong>–</strong> <strong>luottamushenkilö</strong>iden ohella <strong>–</strong> vastuuta oman kotikuntansa<br />
asioista<br />
”Yhteiskunta elää niiden varassa, jotka tekevät enemmän<br />
kuin velvollisuutensa.” 581<br />
581 Sanonta, joka on erityisesti Manner-Euroopan maissa yleinen, mutta jonka ”isää” ei mainita.<br />
192
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
LÄHDELUETTELO<br />
Aarrevaara, Timo: Raportointi koskien hallinnon, ohjauksen ja kunnallisen demokratian<br />
erityiskysymyksiä. Asiantuntijalausunto Päijät-Hämeen liitolle Paras-hankkeen<br />
valmistelua varten. 12.1.2006.<br />
Ala-Kurhila, Voitto: Asian poistaminen esityslistalta. Suomen Kunnallislehti<br />
16/1977 s. 40.<br />
Ala-Kurhila, Voitto: Luottamushenkilön toimikauden alku ja loppu. Suomen<br />
Kunnallislehti 3/1981 s. 38-39.<br />
Ala-Kurhila, Voitto: Vaalilippunsa näyttämistä toisille valtuutetuille ei pidetty<br />
virheellisenä. Suomen Kunnallislehti 1/1984 s. 46-47.<br />
Almquist, Torsten: Edustuksellinen demokratia ja kansanvalta. Kanava 1/1979<br />
s. 16-21.<br />
Alue- ja paikallisdemokratia Euroopan unionissa. Euroopan unioni. Alueiden<br />
komitea. Bryssel 1999.<br />
Andersen, Uwe: Kommunalpolitik in Nordrhein-Westfalen im Umbruch. Köln<br />
1998.<br />
Anteckningar enligt Professor R. F. Hermansons föreläsningar öfver inhemsk<br />
förvaltningsrätt med tillstånd af föreläsaren utgifna af HJ. Nyqvist. Helsingfors<br />
1898.<br />
von Arnim, Hans Herbert: Gefährdung der kommunalen Selbstverwaltung: Der<br />
Bürger: ”Täter” oder ”Opfer” auf der lokalen Ebene? Die Gemeinde 6/2001 s.<br />
142-146.<br />
Bauer, Helfried - Biwald, Peter - Dearing, Elisabeth: Öffentliches Management<br />
in Österreich. Realisierungen und Perspektiven. Wien 2003.<br />
Bauer, Hartmut <strong>–</strong> Huber, Peter M. <strong>–</strong> Sommermann, Karl-Peter: Demokratie in<br />
Europa. Verfassungsentwicklung in Europa I. Tübingen 2005.<br />
Beer, Rüdiger Robert - Laux, Eberhard: Die Gemeinde. Einführung in die Kommunalpolitik.<br />
München 1981.<br />
193
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Behrndt, Nils: Neues Verwaltungsmanagement und kommunales Verfassungsrecht.<br />
Lorenz-von-Stein-Institut, Schriftenreihe Band 22. Kiel 2003.<br />
Bick, Ulrike: Die Ratsfraktion. Schriften zum Öffentlichen Recht, Band 553.<br />
Berlin 1989.<br />
Björkman, Ulla - Riberdahl, Curt: Det kommunala förtroendeuppdraget. Rättsliga<br />
villkor och förutsättningar. Stockholm 1997.<br />
Bohlin, Alf: Kommunalrättens grunder. 2. painos. Stockholm 1999.<br />
Borchert, Hartmut: Kommunale Selbstverwaltung <strong>–</strong> die örtliche Demokratie<br />
und ihre Verwaltung. Kirjassa: Demokratie in Schleswig-Holstein. Opladen<br />
1998.<br />
Borg, Olavi: Edistääkö vapaakuntakokeilu demokratiaa? Kirjassa: Vahvistuva<br />
kunnallinen itsehallinto ja kunnallinen kansanvalta. Itsehallintoprojektin julkaisuja<br />
2/1990 s. 29-35. Sisäasiainministeriö. Helsinki 1990.<br />
Britz, Gabriele: ”Kommunale Gewährleistunsverantwortung” - Ein allgemeines<br />
Element des Regulierungsrechts in Europa? Die Verwaltung 2/2004 s. 145-<br />
163.<br />
Burkert-Dottolo, Günther R. - Moser, Bernhard: Professionsnormen für Politiker.<br />
Politische Akademie. Wien 1998.<br />
Buss, Annette: Das Machtgefüge in der heutigen Kommunalverfassung. Zur<br />
Machtverteilung zwischen Vertretungskörperschaft und Hauptverwaltungsorgan<br />
bei Urwahl der Bürgermeister. Baden-Baden 2002.<br />
Bäck, Henry - Johansson, Folke: Politisk decentralisering i skandinaviska storstäder.<br />
Göteborg 1998.<br />
Bäck, Hanna - Öhrvall, Richard: Det nya seklets förtroendevalda. Om politikerantal<br />
och representativitet i kommuner och landsting 2003. Svenska Kommunförbundet<br />
- Landstingsförbundet - Justitiedepartementet 2004.<br />
Bäcklund, Pia: Vaikuttaako valtuusto. Helsingin kaupunginvaltuutettujen<br />
näkemyksiä valtuustotyöstä. Helsingin kaupungin tietokeskus, tutkimuksia<br />
2001:7. Helsinki 2001.<br />
Böckenförde, Ernst-Wolfgang: Demokratie als Verfassungsprinzip. Handbuch<br />
des Staatsrechts s. 429-496. Regensburg 2004.<br />
194
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Dahrendorf, Ralf: Politik. Eine Kolumne. Was Wahlen nicht können. Merkur<br />
2/2002 s. 144-149.<br />
Di Fabio, Udo: Das Recht offener Staaten. Tübingen 1998.<br />
Dollery, Brian - Marshall, Neil - Worthington, Andrew: Reshaping Australian<br />
local government. Sydney 2003.<br />
Eilavaara, Pertti: Esittely hallinnon päätöksenteossa. Suomen Kunnat 22/1986<br />
s. 16-19.<br />
Eilavaara, Pertti - Hytönen, Tomi: Kansanedustajan ja ministerin sidokset ja<br />
esteellisyys. Helsinki 1998.<br />
Ekström, Bo-Erik: Pelastakaa Helsinki. Globalisaatiostrategia kuntataloudelle.<br />
EVA. Helsinki 2004.<br />
Engel, Gerhard: Struktur und Umsetzung der EKC in den Mitgliedstaaten des<br />
Europarates und die Kontrolle durch den Kongress der Gemeinden und Regionen<br />
Europas. Kirjassa: Kommunale Selbstverwaltung in Ost und West s. 37-60<br />
(toim. Franz-Ludwig Knemeyer). Baden-Baden 2003.<br />
Euroopan neuvosto: European Code of conduct for local and regional elected<br />
representatives. Recommendation 60 (1999).<br />
Euroopan neuvosto: Report on relations between the public, the local assembly<br />
and the executive in local democracy (the institutional framework of local<br />
democracy). Application of Article 3.2 of the Charter on the basis of the 5 th<br />
general report on monitoring of the implementation of the European Charter<br />
of Local Self-Government. Rapporteur M. Anders Knape. Strasbourg, 29 April<br />
2002. CPL (9) 2, Part II. (CLRAE 2002)<br />
Euroopan neuvosto: Model initiatives package on public ethics at local level. Steering<br />
Committee on Local and Regional Democracy. Council of Europe 2004.<br />
European Charter of Local Self-Government and explanaroty report. Council<br />
of Europe 1996.<br />
Forsthoff, Ernst: Lehrbuch des Verwaltungsrechts. München und Berlin 1973.<br />
Fridolf, Marie (toim.): Vem formar politiken i kommunerna? Göteborg 2000.<br />
195
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Gasser, Adolf - Mentz, Ulrich: Gemeindefreiheit in Europa. Der steinige Weg zu<br />
mehr kommunaler Selbstverwaltung in Europa (sisältää jälkipainoksen Gasserin<br />
kirjasta Gemeindefreiheit als Rettung Europas). Baden-Baden 2004.<br />
Glaser, Walter Schmitt: Grenzen des Plebiszits auf kommunaler Ebene. Die Öffentliche<br />
Verwaltung 19/1998.<br />
Goda argument för kommunal och regional självstyrelse. Landstingsförbundet<br />
- Svenska Kommunförbundet. Stockholm 2004.<br />
Grönholm, Christoffer - Hoikka, Paavo - Koivula, Samuli - Oksanen, Matti -<br />
Pesonen, Pertti - Rönkkö, Pentti: Kunnallisvaalit Suomen poliittisessa järjestelmässä.<br />
Vantaa 1985.<br />
Grönnegård-Christensen, Jörgen: Embedsmandens rådgivningsrolle. Nordisk<br />
Administrativt Tidskrift 1/1993.<br />
Guidebook to Direct Democracy in Switzerland and Beyond. The Initiative &<br />
Referendum Institute Europe. Bern 2005.<br />
Halme, Jukka-Pekka: <strong>Kunnan</strong>hallituksen ohjaus- ja johtovalta kunnan hallinnossa.<br />
Helsinki 2005.<br />
Hannuniemi, Anja: Voiko kansanedustaja olla virkavastuussa? Lakimies 6/1987<br />
s. 688-697.<br />
Hannus, Arno: Esittelystä sekä esittelijän asemasta ja vastuusta kunnallishallinnossa.<br />
Suomen Kunnat 14/1977 s. 1071-1075.<br />
Hannus, Arno: Uusi kunnallislaki. Juva 1981.<br />
Hannus, Arno - Hallberg, Pekka: Kuntalaki. Porvoo 2000.<br />
Harisalo, Risto: Kuntien hallinnossa otettava oppia konsernihallinnosta. Vieraskynä.<br />
Helsingin sanomat 26.1.2006.<br />
Harisalo, Risto <strong>–</strong> Stenvall, Jari: Luottamus ja epäluottamus kunnanhallituksen<br />
päätöksenteossa. Suomen Kuntaliitto. Acta nro 151. Helsinki 2002.<br />
Harjula, Heikki - Prättälä, Kari: Kuntalaki. Tausta ja tulkinnat. Jyväskylä 2004.<br />
Haveri, Arto: Kunnallishallinnon uudistukset ja niiden arviointi. Suomen Kuntaliitto,<br />
Acta nro 124. Helsinki 2000.<br />
196
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Heikkonen, Jaakko: Moraali ja etiikka käytännössä. Juva 1995.<br />
Helander, Voitto: Ammatti<strong>luottamushenkilö</strong>t - epätoivottava kehityssuunta.<br />
Suomen Kunnat 11/1981 s. 655-658.<br />
Helander, Voitto - Jokela, Minna: Asiantuntijakonsultointi kunnallisessa päätöksenteossa.<br />
Turun yliopisto, Valtio-opin laitos. Valtio-opillisia tutkimuksia<br />
n:o 47. Turku 1994.<br />
Henneke, Hans-Günter: Das Zusammenwirken von Ehren- und Hauptamt in<br />
der kommunalen Selbstverwaltung. Die Gemeinde SH 5/1999 s. 117- 125.<br />
Heuru, Kauko: Esittelystä päättäminen kunnallishallinnossa. Kunnallistieteellinen<br />
aikakauskirja 2/1980 s. 116-128.<br />
Heuru, Kauko: <strong>Kunnan</strong> päätösvallan siirtyminen. Tampere 2000.<br />
Heuru, Kauko: Kuntalaki käytännössä. Helsinki 2001.<br />
Heuru, Kauko: Itsehallinnon aika. Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemiasarjan<br />
julkaisu nro 40. Vammala 2001 (Heuru 2001 a).<br />
Heuru, Kauko: Kunnallisen viran historiikki. Kirjassa: Kuntien oikeus itsehallintoon<br />
s. 27-39. Tampereen yliopisto, Kunnallistieteiden laitos. Tampere 2002.<br />
Heuru, Kauko: Hyvä hallinto. Helsinki 2003.<br />
Hidén, Mikael: Kansanedustajan edustajantoimen pysyvyydestä. Juhlajulkaisu<br />
Pekka Hallberg 1944 - 12/6 - 2004 s. 63-77. Jyväskylä 2004.<br />
Hiironniemi, Silja: Suomen hallinto verkostona - 2000-luvun haasteiden hallintaa.<br />
Sisäasiainministeriön Keskustelualoitteita-julkaisusarja 14/2005. Helsinki<br />
2005.<br />
Hilborn, Ingegärd - Hjert, Christer - Petersén, Leif - Reinholdsson, Jonas - Reuterfors-Mattson,<br />
Irene - Riberdahl, Curt - Torngren, Håkan - Wikell, Staffan:<br />
Kommunallagen. Kommentarer och praxis med ändringar t.o.m. 1 januari<br />
2001. Svenska Kommunförbundet. Uddevalla 2001.<br />
Hirvonen, Ahti - Niskakangas, Heikki - Wahlroos, Juha: Hyvä hallitustyöskentely.<br />
Juva 1998.<br />
Hoffmann-Riem, Wolfgang: Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts:<br />
Vorüberlegungen. Deutsches Verwaltungsblatt 24/1994 s. 1381-1390.<br />
197
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Hoikka, Paavo: Luottamusmiehen asema ja rooli muuttumassa. Suomen Kunnat<br />
2/1991 s. 20-23.<br />
Hoikka, Paavo: Kunnalliskulttuurin muodonmuutos - kehityskuvia. Kirjassa:<br />
Käsiksi kunnalliselämään 2004 s. 20-28 (toim. Pirkko-Liisa Ollila). Kansallinen<br />
Sivistysliitto. Tampere 2004.<br />
Hoikka, Paavo - Lehkonen, Raimo - Rajala, Tuija - Ryynänen, Aimo - Siitonen,<br />
Pentti - Tetri, Eija: Kuntalaki kunnallishallinnon peruslakina. Kuntalain seurantatutkimus.<br />
Tampereen yliopiston Kunnallistieteiden laitoksen julkaisusarja<br />
1/1999. Tampere 1999.<br />
Holopainen, Toivo: <strong>Kunnan</strong> asema valtiossa. Vammala 1969.<br />
Holopainen, Toivo: Kunnallislain 50 §:n määräenemmistövaatimuksen taustasta<br />
ja tulkinnasta. Suomen Kunnallislehti 9/1981 s. 32-36.<br />
Holopainen, Toivo: Hallinto-oikeudellinen lainvastaisuus ja rikosoikeudellinen<br />
laittomuus. Suomen Kunnallislehti 12/1990 s. 18-19.<br />
Holtmann, Everhard: Politisierung der Kommunalpolitik und Wandlungen im<br />
lokalen Parteisystem. Aus Politik und Zeitgeschichte B 22-23/1992 s. 13-22.<br />
Hoppe, Werner - Erichsen, Hans-Uwe - Leidinger, Adalbert (toim.): Aktuelle<br />
Probleme der kommunalen Selbstverwaltung. Zehn Jahre Freiherr-vom-Stein-<br />
Institut. Köln 1991.<br />
Hoppe, Werner - Uechtritz, Michael (toim.): Handbuch Kommunale Unternehmen.<br />
Köln 2004.<br />
Hyvä kunnallinen hallintotapa. Eettiset periaatteet käytännössä. Suomen Kuntaliitto.<br />
Helsinki 1993.<br />
Hägglund, Henrik: Yttrandefriheten i fullmäktige. Finlands Kommuntidning<br />
6/2000 s. 34-35.<br />
Häggroth, Sören - Peterson, Carl-Gunnar: Kommunalkunskap. Så fungerar din<br />
kommun. Stockholm 2002.<br />
Ilaskivi, Raimo: Helsingin herrat. Keuruu 1983.<br />
Isensee, Josef - Kirchhof, Paul (toim.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik<br />
Deutschland. Band II. Verfassungsstaat. 3. painos. Heidelberg<br />
2004.<br />
198
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Isola, Hannele: Vapaakunnan hallinto. Rovaniemi 1992.<br />
Johansson, Jan: Kommunal parlamentarism - möjliga konsekvenser. Nordisk<br />
Administrativt Tidsskrift 2/1993 s. 31-43.<br />
Kaasalainen, Silvo: Kun taivas putosi. Vallankäyttöä Vantaalla. Publica. Helsinki<br />
2000.<br />
Kalima, Kai: <strong>Kunnan</strong> talous. Tutkimus kunnan taloudenhoidon oikeudellisista<br />
perusteista. Jyväskylä 1988.<br />
Kekkonen, Urho: Kunnallinen vaalioikeus Suomen lain mukaan. Helsinki<br />
1936.<br />
Kettunen, Aija: Kunnat ja ympäristökonfliktit. Helsinki 1998.<br />
Kevin, Torbjörn: Vart försvann politikern? Finlands Kommuntidning 4/1999 s. 7.<br />
Kleerbaum, Klaus-Viktor <strong>–</strong> Brunner, Frank: Das kommunale Mandat. Rheinbach<br />
2004.<br />
Knemeyer, Franz-Ludwig (toim.): Die Europäische Charta der kommunalen<br />
Selbstverwaltung. Entstehung und Bedeutung. Länderberichte und Analysen.<br />
Baden-Baden 1989.<br />
Knemeyer, Franz-Ludwig: Der süddeutsche Verwaltungschef und der Gemeinderat.<br />
Kirjassa: Gelebte Demokratie s. 83-102. Deutscher Städtetag. Köln 1997.<br />
Koivukoski, Eero: Kuntien itsehallinnon puolesta. Suomen Kunnallisliitto<br />
1971 - 1991. Helsinki 1991.<br />
Komiteanmietintö 1993:33. Kuntalaki. Kunnalliskomitean mietintö. Helsinki<br />
1993.<br />
Komiteanmietintö 2005:1. Edustuksellinen demokratia. Kansanvalta 2007 -<br />
toimikunnan mietintö. Helsinki 2005.<br />
Konstari, Timo: Näkökohtia tarkastustoimen organisaatiosta kunnan hallinnossa.<br />
Kirjassa: Näkökulmia kunnallishallintoon 1990-luvulla s. 90-98. Juhlakirja<br />
Suomen Kaupunginsihteerien Yhdistyksen täyttäessä 60 vuotta. Helsinki<br />
1998.<br />
Kortteinen, Juhani: Oikeustapauksia. Kommentteja. KHO 2004:73. Lakimies<br />
2/2005, 284-305.<br />
199
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Koskinen, Pirkko K.: Kunnallishallinnon dualismit. Oikeus 4/1981 s. 259-261.<br />
Kuitunen, Soile (toim.): Vaalit, puolueet ja ehdokkaat. Suomen Kuntaliitto.<br />
Helsinki 1999.<br />
<strong>Kunnan</strong> viestintä. Suomen Kuntaliitto. Helsinki 2001.<br />
Kuntademokratian vihreä kirja. Kunnallisen demokratian kehittämishankkeen<br />
I väliraportti. Sisäasiainministeriön julkaisusarja 2/2005.<br />
Kuntakonserni- ja liikelaitostyöryhmän mietintö. Sisäasiainministeriön julkaisusarja<br />
9/2006. Helsinki 2006.<br />
Köck, Heribert Franz: Recht in der pluralistischen Gesellschaft. Wien 1998.<br />
Köhne, Michael: Zur Berücksichtigung des politischen Willens der Nichtwähler.<br />
Recht und Politik 4/2004 s. 234-238.<br />
Lainema, Matti: Hallituksen strateginen rooli. Juva 1998.<br />
Landshut, Siegfried: Der politische Begriff der Repräsentation. Kirjassa: Hamburger<br />
Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 9 s. 175- 186. Tübingen<br />
1964.<br />
Larsen, Helge O.: Directly elected mayors - Democratic Renewal or Constitutional<br />
Confusion? Local Government at the Millennium (toim. Janice Caulfield<br />
- Helge O. Larsen). Opladen 2002.<br />
Laux, Eberhard: Kirja-arvostelu kirjasta Kommunale Managementkonzepte in<br />
Europa - Anregungen für die deutsche Reformdiskussion. Die Öffentliche Verwaltung<br />
9/1994 s. 400.<br />
Lehkonen, Raimo: Kokous ja neuvottelu kunnassa. Tampere 1997.<br />
Leväsvirta, Leena: Kuntien hallinto muuttuvassa toimintaympäristössä. Helsinki<br />
1999.<br />
Lidström, Anders: Kommunsystem i Europa. Malmö 2003.<br />
Lindquist, Ulf - Losman, Sten: Kommunallagen i lydelsen den 1 januari 2005. 8.<br />
painos. Stockholm 2005.<br />
Linhos, Ramon: Der Konzern Stadt. KWI-Arbeitshefte 11. Universität Potsdam.<br />
Kommunalwissenschaftliches Institut 2006.<br />
200
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Lundquist, Lennart: Förvaltning och demokrati. Lund 1991.<br />
Lundsgaard-Hansen, Niklaus: Der Staat der Zukunft - gibt es eine ”best practice”?<br />
Veränderungen hin zum integrierten “Netzwerk Staat”. Kirjassa: Europäisierung<br />
der öffentlichen Verwaltung s. 18-30. Graz 2003.<br />
Maailman paras julkinen sektori? Julkisen hallinnon kansainvälinen vertailuprojekti.<br />
Loppuraportti. Valtiovarainministeriö. Helsinki 1993.<br />
Maijala, Eeva: Ylimmän kuntajohdon työnjako. Kunnallisoikeuden pro gradu<br />
-tutkielma. Tampereen yliopisto 2002.<br />
Majoinen, Kaija: Mihin tarvitaan kunnissa poliittista johtajuutta? Kirjassa:<br />
Katse kansalaiseen - osallisuudesta ja osallisuushankkeiden tuloksista (toim.<br />
Ulla-Maija Laiho) s. 29-34. Sisäasiainministeriön osallisuushankkeen julkaisu.<br />
Helsinki 2000.<br />
Majoinen, Kaija: Mitä virkaa valtuustolla? Kuntalailla säädetyn valtuuston perustehtävän<br />
monitahoarviointi. Helsinki 2001.<br />
Manninen, Juhani: Talousarvion tavoitteet ja tarkastuslautakunnan asema toiminnan<br />
ohjauksessa. Julkaisussa: Kuntalaki muuttui - entä käytännön talousjohtaminen<br />
(toim. Olavi Kallio et al) s. 109-157. Suomen Kuntaliitto. Helsinki<br />
2000.<br />
Mennola, Erkki: Euroopan todelliset vaikuttajat. Johdatus kuntien ja maakuntien<br />
Eurooppaan. Helsinki 1991.<br />
Mennola, Erkki: Idea kunnasta. Kunnallisalan kehittämissäätiö, Polemia-sarja.<br />
Helsinki 1992.<br />
Mennola, Erkki: Kunta yksityisoikeudellisena toimijana. Kuntien oikeus itsehallintoon<br />
s. 56-71. Tampereen yliopiston Kunnallistieteiden laitos. Tampere<br />
2002.<br />
Merikoski, Veli: Ajatustenvaihtoa perustuslainsuojasta kunnallishallinnon<br />
alalla. Lakimies 5/1969 s. 517-524.<br />
Merikoski, Veli: Valtiotietoa paloittain. Mikkeli 1980.<br />
Meyer, Hubert: Mit Recht steuern: Das ”Was” und ”Wie” im kommunalen Kompetenzgefüge<br />
und im Haushaltsrecht. Die Öffentliche Verwaltung 11/2000 s.<br />
449-457.<br />
201
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Meyer, Hubert: Kommunales Ehrenamt und die Verwaltungsreform. Der Landkreis<br />
6/2004 s. 432-437.<br />
Modeen, Tore: Det kommunala förtroendeuppdraget enligt kommunallagens<br />
allmänna stadganden. Helsingfors 1962.<br />
Modeen, Tore: Toimivallan siirtämisestä virkamiehille. Suomen Kunnat 6/1981<br />
s. 348-351.<br />
Modeen, Tore: <strong>Kunnan</strong> viranhaltija tutkimuksen kohteena. Suomen Kunnat<br />
22/1983 s. 36-37.<br />
Molander, Per (toim.): Staten och kommunerna. Angered 2003.<br />
von Mutius, Albert (toim.): Selbstverwaltung im Staat der Industriegesellschaft.<br />
Lorenz-von-Stein-Institut. Schriftenreihe Band 4. Heidelberg 1983.<br />
von Mutius, Albert: Kommunen zwischen hohem Anspruch und rauher Wirklichkeit<br />
- Reflexionen zum Stellenwert kommunaler Selbstverwaltung -. Kirjassa:<br />
Gelebte Demokratie s. 13-44. Deutscher Städtetag. Köln 1997.<br />
Mäenpää, Olli: <strong>Kunnan</strong> hallinto. Vammala 1981.<br />
Mäenpää, Olli: Kuinka puolueeton valtuutetun tulisi olla? Oikeudellisia näkökohtia<br />
valtuutetun esteellisyydestä. Näkökulmia kunnallishallintoon 1990-luvulla<br />
s. 116-132. Helsinki 1998.<br />
Mäkinen, Eija: Oikeudellinen kontrolli kunnan ympäristöasioissa. Tampere 2004.<br />
Möttönen, Sakari: <strong>Kunnan</strong> poliittisten päätöksentekijöiden ja viranhaltijoiden<br />
välinen suhde päämies-agenttiteorian valossa - Johdatusta aiheeseen. Hallinnon<br />
Tutkimus 2/2002 s. 178-188.<br />
Nassmacher, Hiltrud - Nassmacher, Karl-Heinz: Kommunalpolitik in Deutschland.<br />
Opladen 1999.<br />
Neuhofer, Hans: Gemeinderecht. Organisation und Aufgaben der Gemeinden<br />
in Österreich. Toinen uudistettu painos. Wien 1998.<br />
Nieminen, Liisa: Oikeustapauskommentti KHO:n ratkaisusta 9.2.2000/248.<br />
Lakimies 2000 s. 621-625.<br />
Niemivuo, Matti: Kuntajaon muuttamista koskevia oikeudellisen sääntelyn ja<br />
ratkaisutoiminnan ongelmia. Lakimies 5/1983 s. 591-613.<br />
202
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Niemivuo, Matti: Kuntien valtionosuuslainsäädännön kehitysnäkymiä. Juhlajulkaisu<br />
Olavi Rytkölä 1914 - 4/2 - 1984 s. 51-62. Turku 1984.<br />
Nousiainen, Jaakko: Suomen poliittinen järjestelmä. Viides painos. Juva 1980.<br />
Nummela, Juhani - Ryynänen, Aimo: Kansalainen ja uusi hallinto. Jyväskylä<br />
1996.<br />
Nyholm, Inga - Airaksinen, Jenni: Mistä on suuret <strong>luottamushenkilö</strong>t tehty?<br />
Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/2004 s. 7-15.<br />
Oster, Rudolf (toim.): Entschädigungsregelungen im Kommunalrecht. Arbeitsgruppe<br />
Kommunalpolitik. Kommunalpolitische Texte, Band 22. Friedrich-<br />
Ebert-Stiftung. Bonn 2002.<br />
Ott, Yvonne: Der Parlamentscharakter der Gemeindevertretung. Baden-Baden<br />
1994.<br />
Pelinka, Anton: Hauptreferat zum Generalthema ”Starke Städte im grösseren<br />
Europa”. Österreichische Gemeindezeitung 7/2004 s. 18-21.<br />
Peterson, Carl-Gunnar: Demokratipolitik i Sverige. Nordisk Administrativt<br />
Tidsskrift 4/2004 s. 294-298.<br />
Petersson, Olof: Kommunalpolitik. Helsingborg 1992.<br />
Petersson, Olof: Folkstyrelse och självstyrelse. Kirjassa: Staten och kommunerna<br />
(toim. Per Molander). Angered 2003.<br />
Pikkala, Sari: Kunta päättäjien perspektiivistä. Tutkimus kuntien <strong>luottamushenkilö</strong>istä<br />
ja viranhaltijoista 1995-2003. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro<br />
54. Suomen Kuntaliitto. Helsinki 2005.<br />
Pohjolainen, Teuvo: Virallisen vastaväittäjän lausunto Nina Heralan väitöskirjasta<br />
Toimivallanjako Pohjoismaiden kaavoituksessa. Vertailu kestävän kehityksen<br />
ohjauksesta kaavoituslainsäädännöllä Suomessa, Ruotsissa, Norjassa ja<br />
Tanskassa. Lakimies 3/1998 s. 484-512.<br />
Promberger, Kurt - Bernhart, Josef: Leitlinien der kommunalen Verwaltungsentwicklung.<br />
Schriftenreihe der Europäischen Akademie Bozen. Band 9. Wien<br />
2004.<br />
Puumalainen, Ahti: Kuntalaki uutena kunnallisen itsehallinnon toiminnan perustana.<br />
Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/1997 s. 193-196.<br />
203
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Pystynen, Erkki: Kunnallisen <strong>luottamushenkilö</strong>n asema. Alustus XV kunnallispäivillä.<br />
Suomen Kunnat 11/1977 s. 898-905.<br />
Pöyhönen, Aulis: Näkökohtia esittelystä ja esittelijänvastuusta kunnallishallinnossa.<br />
Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/1992 s. 213-217.<br />
Pöyhönen, Aulis: Euroopan kunnallissopimus. Kunnallisen itsehallinnon tavoitemalli.<br />
Helsinki 1996.<br />
Pöyhönen, Aulis: Kirja-arvostelu Kauko Heurun teoksesta Uusi kuntalaki. Lakimies<br />
5-6/1996 s. 950-954. (Pöyhönen 1996 a)<br />
Pöyhönen, Maria: <strong>Kunnan</strong> toimielimen kokous - oikeudellisia kysymyksiä.<br />
Suomen Kunnallislehti 6/1983 s. 42-43.<br />
Rannisto, Pasi-Heikki: <strong>Kunnan</strong> strateginen johtaminen. Tampere 2005.<br />
Rasinmäki, Jorma: Yksityistäminen kunnallishallinnossa. Jyväskylä 1997.<br />
Reichard, Christoph: Kommunales Management im internationalen Vergleich.<br />
Der Städtetag 12/1992 s. 843-848.<br />
Reichard, Christoph - Wollmann, Hellmut (toim.): Kommunalverwaltung im<br />
Modernisierungsschub? Basel 1996.<br />
Rentto, Juha-Pekka: Esivallan rajat: Subsidiariteettiperiaatteesta julkisen toimivallan<br />
oikeutettua alaa määrittävänä poliittisena periaatteena. Lakimies<br />
5/1995 s. 717-741.<br />
Riberdahl, Curt: Kirja-arvostelu kirjasta Einführung in das schwedische Kommunalrecht.<br />
Förvaltningsrättslig Tidskrift 3/1991 s. 228-232.<br />
Riberdahl, Curt: Lagen, etiken och den kommunala professionen. Förvaltningsrättslig<br />
Tidskrift 5-6/1995 s. 218-239.<br />
Riberdahl, Curt: Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting.<br />
Förvaltningsrättslig Tidskrift 4/1995 s. 155-174 (Riberdahl 1995 a).<br />
Riberdahl, Curt: Förvaltningscheferna och kommunalrådens ställning i svensk<br />
kommunalrätt. Kirjassa: Näkökulmia kunnallishallintoon 1990-luvulla. Helsinki<br />
1998.<br />
Rinderle, Peter: Welche moralischen Tugenden braucht der Politiker in einer<br />
liberalen Demokratie? Zeitschrift für Politik 4/2003 s. 397-422.<br />
204
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Ruostetsaari, Ilkka - Holttinen, Jari: Luottamushenkilö ja valta. Edustuksellisen<br />
kunnallisdemokratian mahdollisuudet. Kunnallisalan kehittämissäätiön<br />
tutkimusjulkaisut nro 29. Vammala 2001.<br />
Ryynänen, Aimo: Valtuustolle kuuluva oikeus luottamustointen täyttämiseen.<br />
Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/1988 s. 212-221.<br />
Ryynänen, Aimo: Hyvän hallinnon periaatteet kunnallishallinnossa. 2. uudistettu<br />
painos. Tampere 1991.<br />
Ryynänen, Aimo: <strong>Kunnan</strong> uusi toimintamalli. Jyväskylä 1996.<br />
Ryynänen, Aimo: Kuntien etujärjestöt vaikuttajina. Suomen Kuntaliitto. Helsinki<br />
1999.<br />
Ryynänen, Aimo: Kuntayhteisön johtaminen. Kunnallisalan kehittämissäätiön<br />
tutkimusjulkaisut nro 28. Vammala 2001.<br />
Ryynänen, Aimo: Suomalainen pormestari. Sisäasiainministeriön kuntaosaston<br />
julkaisu. Helsinki 2002.<br />
Ryynänen, Aimo: Kunnat valtion valvonnassa. Kunnallisalan kehittämissäätiön<br />
tutkimusjulkaisut. Vammala 2004.<br />
Ryynänen, Aimo - Maijala, Eeva: Ylimmän kuntajohdon työnjako. Kunnallistieteellinen<br />
aikakauskirja 2/2003 s. 120-125.<br />
Saipio, Heikki: <strong>Kunnan</strong> työnantajarooli ja <strong>luottamushenkilö</strong>t. Kuntatyönantaja<br />
5/2004 s. 10-11.<br />
Salovaara-Karstu, Christa: Julkisuuslain toimivuus kuntahallinnossa. Kunnallistieteellinen<br />
aikakauskirja 1/2004 s. 76-84.<br />
Sauri, Pekka: Politiikan psykologia. Juva 2002.<br />
Sauri, Pekka: Suomen demokratisoiminen. Kunnallisalan kehittämissäätiö.<br />
Polemia-sarjan julkaisu nro 51. Vammala 2003.<br />
Schaffarzik, Bert: Handbuch der Europäischen Charta der kommunalen<br />
Selbstverwaltung. Boorberg 2002.<br />
Schimanke, Dieter (toim.): Stadtdirektor oder Bürgermeister. Beiträge zu einer<br />
aktuellen Kontroverse. Basel 1989.<br />
205
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Schliesky, Utz: Die Weiterentwicklung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.<br />
Zeitschrift für Gesetzgebung 2/1999.<br />
Schliesky, Utz: Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt. Jus Publicum<br />
112. Tübingen 2004.<br />
Schliesky, Utz: Kommunale Organisationshoheit unter Reformdruck. Die Verwaltung<br />
3/2005 s. 339-366.<br />
Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunale Kooperation. Tübingen 2005.<br />
Schmitter, Philippe C. <strong>–</strong> Trechsel, Alexander H. (toim.): The future of democracy<br />
in Europe. Trends, analyses and reforms. Council of Europe. Strasbourg 2004.<br />
Schuppert, Gunnar Folke: Staatswissenschaft. Baden-Baden 2003.<br />
Siltala, Raimo: Oikeustieteen tieteenteoria. Vammala 2003.<br />
Sinisalmi, Martti: Suomen kaupunkien keskushallinto 1927-1998. Helsinki<br />
1999.<br />
Sirén, Raimo: Läpi harmaan kiven. Lempäälää ja Pirkanmaata kehittämässä.<br />
Vammala 2004.<br />
Snellman, J. V.: Kootut teokset VI. Porvoo 1929.<br />
Soltau, Wolfgang: Rechte und Pflichten der Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter<br />
in Schleswig-Holstein. Arbeitsheft des Schleswig-Holsteinischen<br />
Gemeindetages Nr. 9. Kiel 1998.<br />
SOU 1989:108: Förtroendevald på 90-talet. Utmaningar och möjligheter. Betänkande<br />
från förtroendeuppdragsutredningen. Stockholm 1989.<br />
SOU 1996:169: Förnyelse av kommuner och landsting. Slutbetänkande av<br />
Kommunala förnyelsekommittén. Stockholm 1996.<br />
SOU 2001:48: Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och<br />
landsting. Betänkande av Kommundemokratikommittén. Stockholm 2001.<br />
Stock, Alexander: Der Bürgermeister der Zukunft: Manager, Visionär, Politiker<br />
und Moderator. Aachen 2000.<br />
Stolpe, Claus - Ståhlberg, Krister (toim.): Professioner, politik och förvaltning.<br />
Åbo Akademi. Åbo 1992.<br />
206
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Strobel, Brigitte: Der Beteiligungsbericht als Informationsinstrument des Gemeinderates.<br />
Die Öffentliche Verwaltung 11/2004 s. 477-482.<br />
Ståhlberg, K. J.: Lait ja asetukset maalaiskuntien hallinnosta. Helsinki 1926.<br />
Suomen Kuntaliitto, Kuntakehitys ja tutkimus: Kuntademokratia rakenneuudistuksessa.<br />
Muistio 19.1.2006.<br />
Sutela, Marja: Suora kansanvalta kunnassa. Jyväskylä 2000.<br />
Sutela, Marja: KHO:n ratkaisussa korostui sananvapaus. Kuntalehti 14/2004<br />
s. 62-64.<br />
Tala, Jyrki: Lakien vaikutukset. Lakiuudistusten tavoitteet ja niiden toteutuminen<br />
lainsäädäntöteoreettisessa tarkastelussa. Helsinki 2001.<br />
Thieme, Werner: Der Oberbürgermeister als Stadtoberhaupt. Bemerkungen<br />
zur neuen niedersächsischen Kommunalverfassung. Die Öffentliche Verwaltung<br />
22/1997 s. 948-954.<br />
Thumfart, Alexander: Zirkulation: Versuch, die philosophische “Krise der Repräsentation”<br />
in den politischen Diskurs einzuführen. Zeitschrift für Politik ZfP<br />
2/1997 s. 184-207.<br />
Torngren, Håkan: Den kommunala självstyrelsen ur ett rättsligt perspektiv.<br />
Förvaltningsrättslig tidskrift 1/2004 s. 39-61.<br />
Trauner, Gudrun: Der direkt gewählte Bürgermeister. IKW Kommunale Forschung<br />
in Österreich, Band 109. Linz 2001.<br />
Tähti, Aarre: Virkamiehen lojaliteettivelvollisuus. Kirjassa: Lojaliteettiperiaatteesta<br />
(toim. Ari Saarnilehto) s. 179-243. Turun yliopisto. Turku 1994.<br />
Uoti, Asko: Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet kunnallisessa<br />
päätöksenteossa. Tampere 2003.<br />
Valanta, José: Lisää liksaa! Kokous- ja vuosipalkkiot osana <strong>luottamushenkilö</strong>iden<br />
työn edellytyksiä. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/2002 s. 327-338.<br />
Vartola, Juha: Hallinto ja yhteiskunta. Hallinto 5/1982 s. 4-19.<br />
Vataja, Pentti: Kunnallisen <strong>luottamushenkilö</strong>n kokousopas. Helsinki 1973.<br />
207
KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ <strong>–</strong> <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong><br />
Vataja, Pentti: Kunnallisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden eläkelaki. Suomen Kunnat<br />
14/1977 s. 1062-1063.<br />
Vataja, Pentti: Kuntajuristi muistelee. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Hämeenlinna<br />
2004.<br />
Vataja, Pentti - Vahermo, Martti: Luottamushenkilö kunnassa. Vantaa 1981.<br />
Vihervuori, Pekka: Maa-ainesten ottaminen ja suojelu. Helsinki 1989.<br />
Viljanen, Pekka: Virkarikokset ja julkisyhteisön työntekijän rikokset. Helsinki<br />
1990.<br />
Vuorinen, Erkki: Kunnallinen tilintarkastuskulttuuri ja sen muuttaminen.<br />
Pori 1998.<br />
Väänänen, Pekka: Kansanedustajan kunnallispoliittinen profiili. Kanava<br />
7/1980 s. 411-416.<br />
Weidenfeld, Werner (toim.): Demokratie am Wendepunkt. Berlin 1996.<br />
Wetterberg, Gunnar: Kommunerna. Borgå 1997.<br />
Wetterberg, Gunnar: Den kommunala självstyrelsen. Avesta 2004.<br />
Wiberg, Matti: Paluu politiikkaan. Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemiasarjan<br />
julkaisu nro 42. Vammala 2001.<br />
Wimmer, Norbert: Dynamische Verwaltungslehre. Ein Handbuch der Verwaltungsreform.<br />
Wien 2004.<br />
Wollmann, Hellmut: Politik- und Verwaltungsmodernisierung in den Kommunen:<br />
Zwischen Managementlehre und Demokratiegebot. Die Verwaltung<br />
3/1999 s. 345-375.<br />
Wollmann, Hellmut - Roth, Roland (toim.): Kommunalpolitik. Politisches<br />
Handeln in den Gemeinden. Opladen 1999.<br />
Ylitervo, Sirkka: Tunteeko valtuutettu vastuunsa? Naturpolis Kuusamo koulutus-<br />
ja kehittämispalvelut. Työpapereita 4/2002. Lapin yliopisto 2002.<br />
208
<strong>Kunnan</strong> <strong>luottamushenkilö</strong>. <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong>.<br />
<strong>Kunnan</strong> <strong>luottamushenkilö</strong>. <strong>Edustaja</strong>, <strong>päättäjä</strong>, <strong>poliitikko</strong>-teos on HT, kunnallisoikeuden<br />
professori Aimo Ryynäsen kirjoittama keskustelualoite, jossa käsitellään kunnallisen<br />
<strong>luottamushenkilö</strong>n muuttunutta asemaa ja <strong>luottamushenkilö</strong>n erilaisia rooleja. Näitä<br />
sekä <strong>luottamushenkilö</strong>n oikeuksia, velvollisuuksia ja asemaa tarkastellaan kansainvälisen<br />
asiaa koskevan keskustelun taustaa vasten, sillä ongelmat ja kehittämistarpeet näyttävät<br />
hyvin samanlaisilta monessa vahvan kunnallisen itsehallinnon maassa.<br />
Keskustelualoitteessa pohditaan laajasti viime vuosien aikana tapahtuneita yhteiskunnallisia,<br />
oikeudellisia ja poliittisia muutoksia paikallishallinnon toimintaympäristössä.<br />
Muutosten merkitys kunnallisten <strong>luottamushenkilö</strong>iden asemaan on myös tarkastelun<br />
kohteena: millä tavoin muun muassa kunnallisen virkakunnan kasvu, päätöksenteon<br />
delegointi, alueellistuminen ja seutuistuminen samoin kuin yksityistäminen ja yhtiöittäminen<br />
ovat muuttaneet <strong>luottamushenkilö</strong>iden roolia.<br />
Kunnallisen itsehallinnon arvo on luottamustoimisuudessa ja kunnan asukkaiden<br />
antamassa panoksessa kuntayhteisönsä toimintaan, keskustelualoite toteaa. Se korostaa<br />
luottamustoimisuuden itseisarvoa, jota ei voida pelkällä suoran demokratian<br />
vahvistamisella, laatujärjestelmillä tai valtion valvonnan lisäämisellä korvata. Tätä ei<br />
tulisi unohtaa myöskään uudistettaessa kunnallista palvelutoimintaa yhä suuremmissa<br />
ja itsenäisemmissä yksiköissä tapahtuvaksi.<br />
Keskustelualoite on toteutettu kunnallisen demokratian kehittämishankkeen toimesta.<br />
Hanke toteutetaan sisäasiainministeriön kuntaosastolla ja se on osa pääministeri Vanhasen<br />
hallituksen kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmaa. Hanke keskittyy edustuksellisen<br />
demokratian, kuntien tehtävien ulkoistamisen ja markkinaistumisen yhteensovittamismahdollisuuksien<br />
selvittämiseen. Sen toimikausi on 1.1.2004 <strong>–</strong> 31.12.2006.<br />
Julkaisujen verkkoversiot:<br />
www.intermin.fi/julkaisut<br />
Tilaukset:<br />
Sisäasianministeriö<br />
PL 26, 00023 Valtioneuvosto<br />
SISÄASIAINMINISTERIÖ 2006<br />
ISSN 1236-2840<br />
ISBN 951-734-984-X
Change language