lisää vakautta afrikkaan uusi toimintamalli euroopasta - ERD
EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009: Kansalaisen opas
Lisää vakautta
Afrikkaan
Uusi toimintamalli Euroopasta
DE
E U R O P Ä I S C H E R
ENTWICKLUNGSBERICHT
ES
SOBRE
EL
INFORME EUROPEO
DESARROLLO
KEHITYSTUTKIMUKSELLA LISÄÄ
VOIMAA EU:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN
FI
E U : N
KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI
Esipuhe
Monimutkaisia tilanteita 4
EU:n kehitysyhteistyöraportti auttaa Euroopan unionia hiomaan kehitysyhteistyötä
Uusia kasvoja, uusia näkökulmia 5
koskevaa näkemystään, kehittämään toimintalinjauksiaan ja
vaikuttamaan kansainväliseen keskusteluun. Se myös täydentää muita kehitysyhteistyötä
2000-luvun maailma 5
käsitteleviä keskeisiä raportteja ja pyrkii siten tuomaan esiin
sen, että eri asioista on olemassa monenlaisia käsityksiä. Tarvittaessa siinä
2 3
Mitä epävakaus on? 6
Miksi epävakaudella on merkitystä? 7
Omalla tavallaan epävakaa 9
Afrikan epävakauden juuret 10
Maailmanlaajuisen taantuman kätketty afrikkalainen puoli 11
Sopeutumiskykyiset valtiot 13
Vakaa perusta kehitykselle 15
Kehityspolitiikan uusi lehti 16
Eroon epävakaudesta 17
Ensimmäinen vaan ei vähäisin 18
ERD:n tutkimusryhmä 19
esitellään myös EU:n omia lähestymistapoja, jotka perustuvat sekä Euroopan
poliittisiin ja sosiaalisiin arvoihin että sen historiaan ja kokemuksiin. Olemme
vakuuttuneita siitä, että kehityspolitiikan kaltaisella monimutkaisella ja
monitahoisella alalla ei voi olla vain yhtä oikeaa ajattelutapaa.
Tänä vuonna julkaistavassa ensimmäisessä EU:n kehitysyhteistyöraportissa
käsitellään epävakauden mutkikasta ja moniulotteista kysymystä ja
keskitytään erityisesti Afrikkaan, jossa useimmat epävakaat valtiot sijaitsevat.
Epävakautta on sanottu aikamme hankalimmaksi kehityshaasteeksi, ja
epävakaus huolestuttaakin aiheellisesti sekä Eurooppaa että koko kansainvälistä
yhteisöä yhä suuremmassa määrin.
Tämän kunnianhimoisen tutkimusaloitteen taustalla on intensiivinen
yhteistyöprosessi, johon on osallistunut useita huippututkijoita, poliittisia
päättäjiä ja kansalaisyhteiskunnan edustajia sekä Euroopasta että Afrikasta.
Ensimmäinen ERD luo yhteistä tutkimuspohjaa näiden vaikeiden tilanteiden
ymmärtämiselle ja auttaa siten Eurooppaa hiomaan epävakautta koskevaa
strategista toimintamalliaan ja määrittelemään johdonmukaisempia toimintalinjauksia
tulevaisuudessa.
DE
E U R O P Ä I S C H E R
ENTWICKLUNGSBERICHT
Stefano Manservisi
Yves Mény
Kehitysyhteistyön pääosaston pääjohtaja
Euroopan komissio
ES
Rehtori
Yliopistollinen Eurooppa-instituutti
SOBRE
EL
INFORME EUROPEO
DESARROLLO
KEHITYSTUTKIMUKSELLA LISÄÄ
VOIMAA EU:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN
Vastuuvapauslauseke: EU:n kehitysyhteistyöraportissa (ERD) ja muissa asiakirjoissa
esitetyt ja tässä esitteessä siteeratut mielipiteet ovat esittäjien omia eivätkä välttämättä
kuvasta Euroopan komission tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden näkökantoja.
FI
E U : N
KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI
Monimutkaisia tilanteita
EU haluaa olla kunnon maailmankansalainen
ja tuoda toiminnassaan
esiin solidaarisuuden ja
yhteenkuuluvuuden arvoja, jotka
ovat lähellä Euroopan kansalaisten sydäntä. Juuri tästä
syystä EU on maailman johtava kehitysavun ja humanitaarisen
avun antaja. Unioni ja sen 27 jäsenvaltiota
käyttivät vuonna 2008 yhteensä lähes 50 miljardia
euroa kehitysapuun ja humanitaariseen apuun. Tämä
on noin 8 prosenttia enemmän kuin edellisvuonna ja
lähes 100 euroa kansalaista kohden.
4 5
Rahoituksella on tarkoitus auttaa kehitysmaita etenemään
kohti YK:n vuosituhattavoitteita vuoteen
2015 mennessä. Vuosituhattavoitteita on kaikkiaan
kahdeksan: äärimmäisen köyhyyden poistaminen,
peruskoulutuksen takaaminen kaikille, sukupuolten
tasa-arvon edistäminen ja naisten aseman parantaminen,
lapsikuolleisuuden vähentäminen, äitien terveyden
kohentaminen, HI-viruksen/aidsin, malarian ja muiden
tautien torjuminen, kestävän ympäristökehityksen
turvaaminen ja globaalin kehitysyhteistyökumppanuuden
edistäminen.
Panokset nousevat
“EU:n apua koskevat viimevuotiset luvut ovat varsin
hyvät, mutta maailmanlaajuisen köyhyyden torjuntaa
koskevien ensisijaisten tavoitteiden saavuttaminen
edellyttää jatkossakin määrätietoisia toimia”, kehitysyhteistyöstä
ja humanitaarisesta avusta aiemmin
vastannut entinen komission jäsen Louis Michel totesi,
kun luvut julkaistiin.
YK:n selvitysten mukaan monissa kehitysmaissa ja erityisesti
Aasiassa tapahtunut nopea talouskasvu on
auttanut miljoonia ihmisiä pääsemään äärimmäisen
köyhyyden noidankehästä. Vuosituhattavoitteet ovat
silti vaarassa jäädä saavuttamatta joissakin maissa,
joissa kymmenet miljoonat ihmiset köyhtyvät ja merkittävät
kehityshyödyt ovat murentumassa. Näitä maita
ovat erityisesti Saharan eteläpuolisen Afrikan niin kutsutut
epävakaat maat.
EU:n selvityksessä Millennium Development Goals at
midpoint: where do we stand and where do we need to go 1
todetaan, että “Vaikka kasvu on nopeutunut vuodesta
2000 lähtien, Saharan eteläpuolinen Afrikka on edelleen
jäljessä sekä tulotasoon että muihin tekijöihin
perustuvista vuosituhattavoitteista”. Lisäksi maailmanlaajuinen
talouskriisi näyttää pahentavan tilannetta.
Kansainvälinen yhteisö ei kuitenkaan saa tämän vuoksi
rikkoa lupaustaan auttaa maailman köyhimpiä ja haavoittuvimpia
kansakuntia kehittymään. Komission
puheenjohtaja José Manuel Barroso korosti, että
“kehitys ei ole osa ongelmaa, vaan osa kriisin maailmanlaajuista
ratkaisua. Ilman kehitysmaita talouden
elpyminen ei ole mahdollista. Meidän kasvumme ja
vakautemme on erottamattomasti sidottu niiden kasvuun
ja vakauteen ja päin vastoin”.
Eurooppalaisia visioita
Eurooppa on kehitysyhteistyössä maailman johtotähti
ja tiennäyttäjä. Koska tasa-arvoisemman maailman
luominen on kansainväliselle yhteisölle – avunantajille,
kumppanimaille ja kansalaisyhteiskunnalle – valtava
haaste, EU tarvitsee välineen, joka auttaa sitä selkiyttämään
kehitystä koskevan näkemyksensä ja vaikuttamaan
kansainväliseen keskusteluun.
EU:n kehitysyhteistyöraportti (ERD) on juuri tällainen
väline. Se on uusi aloite, jolla pyritään laatimaan eurooppalainen
näkemys kehitysyhteistyöstä tekemällä
tiivistä yhteistyötä tutkijayhteisön ja kehitysmaakumppaneiden
kanssa. Tässä riippumattomassa raportissa
esitetään näkemys, joka perustuu syvempään ja todistettuun
tietoon kehitysmaista ja niiden haasteista, ja
esitetään innovatiivisia politiikkaan liittyviä ajatuksia,
jotka voivat johtaa todelliseen muutokseen.
Aloitetta rahoittavat tällä hetkellä Euroopan komissio ja
kuusi jäsenvaltiota (Espanja, Luxemburg, Ruotsi, Saksa,
Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta).
Lokakuussa 2009 julkaistussa ensimmäisessä raportissa
keskitytään epävakauden monimutkaiseen ja moniulotteiseen
ongelmaan ja tapoihin, joilla se voidaan
ratkaista. Erityisenä painopisteenä on Saharan eteläpuolinen
Afrikka. Raportin laati asiantuntijaryhmä,
jota johti yliopistollisessa Eurooppa-instituutissa (EUI)
työskentelevä Giorgia Giovannetti. Monille Saharan
eteläpuolisen Afrikan maille on ominaista epävakaus,
joka johtuu useista syistä, kuten konflikteista,
huonosta hallinnosta, heikoista instituutioista ja sosiaalisen
yhteenkuuluvuuden puutteesta. Epävakautta
ja sen poistamista on sanottu aikamme hankalimmaksi
kehityshaasteeksi, ja se on tällä hetkellä EU:n ja kansainvälisen
yhteisön poliittisella asialistalla hyvin korkealla,
kuten tässä esitteessä jäljempänä osoitetaan.
Koska raportin haluttiin olevan mahdollisimman
laadukas ja sisältävän erilaisia näkökulmia, EUI
käytti työssään osallistavaa ja konsultoivaa prosessia
sekä vertaisarviointia. Raportti pohjautuu
ensisijaisesti olemassa olevaan kirjallisuuteen, mutta
alan tutkimuslaitoksilta ja yliopistoilta tilattiin myös
uutta tutkimusta. Lisäksi Euroopassa ja Afrikassa
Uusia kasvoja,
uusia näkökulmia
Paikalliset ratkaisut ovat usein tehokkain tapa
ratkaista paikallisia ongelmia ja vastata paikallisiin
haasteisiin. Tästä syystä ERD:n New Faces for
African Development -aloitteessa tarjottiin nuorille
afrikkalaisille tutkijoille näkyvä tilaisuus esitellä
kehitysyhteistyötä koskevia tutkimustuloksiaan ja
näkemyksiään.
Hakemuksia tuli alun perin 38:sta maasta, ja 158
hakijan joukosta valitut 15 tutkijaa eri puolilta
Afrikkaa kutsuttiin esittelemään tutkimustyötään
Ghanan pääkaupungissa Accrassa pidetyssä merkittävässä
ERD-konferenssissa.
Lahjakkaat nuoret tutkijat tarjosivat hyödyllisiä
käytännön näkökulmia Saharan eteläpuolisen
Afrikan epävakautta lisääviin seikkoihin ja siihen,
miten ne vaikuttavat alueen yhteiskuntiin ja ihmisiin.
He käsittelivät muun muassa seuraavia aiheita:
epävakauden syyt ja seuraukset, epävakauden
vaikutukset koulutukseen, vallan hajauttaminen
perinteisten afrikkalaisten hallintomekanismien
avulla, vaaliväkivalta ja epävakaus, Zimbabwen
vajoaminen epävakauden tilaan, öljyhallinto ja
puutteellinen elintarviketurva Nigeriassa, sukupuoleen
perustuva syrjintä Kamerunin työmarkkinoilla,
timanttien “kirous” Sierra Leonessa sekä kehitysavun
ja kasvun väliset yhteydet.
Nuorten afrikkalaisten tutkijoiden esitelmät, heistä
kertova artikkeli sekä podcast-lähetys, jossa he
esiintyvät, ovat saatavilla ERD:n verkkosivustolla.
pidettiin useita työkokouksia ja konferensseja, joissa
keskusteltiin raportin herättämistä kysymyksistä.
Tällaiset vertaisryhmien kuulemiset auttoivat varmistamaan,
että käsikirjoitusprosessi oli avoin ja osallistava
ja siinä olivat mukana kaikki tärkeimmät eurooppalaiset
ja afrikkalaiset sidosryhmät.
Lisätietoja ERD:n laatimisprosessista on saatavissa esitteestä
Towards the European Report on Development:
an inclusive and participatory process, joka löytyy osoitteesta
http://erd.eui.eu/.
2000-luvun maailma
Vuosituhattavoitteiden tarkoituksena on tehdä
2000-luvusta tasa-arvoisempi ja vauraampi
maailman kaikille ihmisille. Vuosituhattavoitteita
on kaikkiaan kahdeksan:
• äärimmäisen köyhyyden poistaminen
• peruskoulutuksen takaaminen kaikille
• sukupuolten tasa-arvon edistäminen ja naisten
aseman parantaminen
• lapsikuolleisuuden vähentäminen
• äitien terveyden kohentaminen
• HI-viruksen/aidsin, malarian ja muiden tautien
torjunta
• kestävän ympäristökehityksen turvaaminen
• globaalin kehitysyhteistyökumppanuuden
edistäminen.
1
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/mdg_paper_final_20080916_en.pdf
ep ävakaa
Miksi epävakaudella on merkitystä?
6 7
Mitä epävakaus on?
Epävakauden ymmärtämiseksi sitä kannattaa
ehkä verrata resilienssiin eli sopeutumiskykyyn,
joka on sen eräänlainen vastakohta.
Euroopassa ja muissa kehittyneissä maissa pidetään itsestään
selvänä, että valtio takaa kansalaisten turvallisuuden
ja oikeusvaltion periaatteiden noudattamisen ja tarjoaa
asukkaille monenlaisia palveluja jätteiden keruusta ja teiden
rakentamisesta koulutukseen ja sosiaaliturvaan.
Maailmassa on kuitenkin maita, joissa valtio ei voi suorittaa
ydintehtäviään tai ei selviydy niistä. Tällaisten
epävakaiden maiden hallitukset eivät joko pysty tai
niillä ei ole oikeutusta hallita tehokkaasti. Kansalaisilta
puuttuvat kaikkein alkeellisimmatkin julkiset palvelut,
kuten turvallinen juomavesi ja perusterveydenhuolto,
ja heidän elämänsä on usein erittäin turvatonta.
Epävakauden määritteleminen ja mittaaminen on
suunnattoman vaikea tehtävä. Tämä johtuu osittain
siitä, että ei ole olemassa yksiselitteistä, laajasti hyväksyttyä
epävakauden määritelmää eikä kansainvälisesti
hyväksyttyä luetteloa. Koska epävakauteen vaikuttavat
lisäksi erittäin monet tekijät ja tietoja on vähän, epävakauden
mittaaminen on vaikeaa.
Hidastuva kehitys
Valtion epävakaus vaikuttaa voimakkaasti sen kehitykseen.
Epävakaiden maiden kehitystä hidastavat
huonosti toimivat valtiorakenteet, ja ne ovat jääneet
eräänlaiseen köyhyysloukkuun. Tästä syystä niiden kehitys
– erityisesti kohti vuosituhattavoitteita – jää jälkeen.
Vaikka vain noin 15 prosenttia kehitysmaiden väestöstä
asuu epävakaissa maissa, niiden asukkaat muodostavat
kolmanneksen maailman köyhistä ja niissä syntyvistä
lapsista puolet kuolee alle viisivuotiaina.
Epävakauden taustalla on monia tekijöitä, muun
muassa historialliset rasitteet, konfliktit, etniset jännitteet,
huono hallintotapa, heikot instituutiot, kilpailu
luonnonvaroista, pieni talous etenkin, jos valtio on
samalla maantieteellisesti suuri, sekä lukemattomat
muut tekijät.
Epävakailla valtioilla on tiettyjä yhteisiä piirteitä, kuten
kehittymätön infrastruktuuri, laajalle levinnyt puutteellinen
elintarviketurva sekä vähäinen henkinen
pääoma. Lisäksi maailmanlaajuinen suhdannekehitys
ja muut ulkoiset tekijät voivat joko lisätä tai vähentää
epävakautta.
Epävakaat maat eivät kuitenkaan ole yhtenäistä massaa.
”Epävakaus” on kattotermi, joka käsittää lukuisia hyvin
erilaisia yhteiskuntia, joiden sosioekonomiset, kulttuuriset
ja poliittiset tilanteet ja rakenteet vaihtelevat suuresti.
On syytä huomauttaa, että valtiollinen epävakaus ei
pahimmillaankaan koskaan tarkoita täydellistä poliittista
tyhjiötä, sillä epäviralliset instituutiot – ruohonjuuritason
ryhmistä aseellisiin ryhmittymiin – huolehtivat usein toiminnoista,
jotka kuuluisivat valtiovallalle.
Epävakaiden maiden sosioekonomiset ja kulttuuriset
rakenteet ja tilanteet ovat äärimmäisen moninaisia.
Yhteistä niille on kuitenkin se, että epävakaus on vakavasti
heikentänyt niiden kehitysnäkymiä.
Epävakaudella on vakavia seurauksia epävakaan
valtion kansalaisille, yhteiskunnalle,
naapureille ja koko kansainväliselle yhteisölle.
Siksi sillä on merkitystä meille kaikille.
Pohjimmiltaan valtiollinen epävakaus on hyvin
inhimillinen ilmiö. Epävakaissa valtioissa asuvat
kymmenet, ehkä sadatkin miljoonat ihmiset kärsivät
inhimillisen turvattomuuden, köyhyyden ja puutteen
tuhoisista ja nöyryyttävistä vaikutuksista. Paul Collier,
joka johtaa Oxfordin yliopiston Afrikan talouksien
tutkimuskeskusta (Centre for the Study of African
Economies), toteaa kirjassaan The Bottom Billion, että
epävakaiden maiden kansalaiset “elävät ja kuolevat
1300-luvun oloissa”.
Epävakaat maat ovat jääneet jälkeen muista kehitysmaista
– erityisesti Etelä- ja Kaakkois-Aasian
kehitysmaista – vuosituhattavoitteiden saavuttamisessa.
Vuosituhattavoitteet voivat kuitenkin antaa
epäoikeudenmukaisen kuvan niistä epävakaista valtioista,
jotka ovat saavuttaneet edistystä. Saharan
eteläpuolisen Afrikan epävakaiden valtioiden alkutilanne
oli yleensä paljon huonompi kuin kaikkien
muiden kehitysmaiden. Tämä tarkoittaa esimerkiksi,
että köyhyyden puolittamiseksi Saharan eteläpuolisen
Afrikan maiden olisi saavutettava talouskasvu, joka on
ennennäkemätön koko maailmassa – ja/tai saatava vastaava
määrä ulkomaista apua.
ERD:n puitteissa suoritetut tutkimukset osoittavat,
että köyhyys, vajaaravitsemus (josta kärsii keskimäärin
40 prosenttia Afrikan epävakaiden maiden asukkaista ja
peräti 76 prosenttia Kongon demokraattisen tasavallan
asukkaista), koulua käyvien vähäinen määrä sekä alle
viisivuotiaiden korkea kuolleisuus ovat huomattavasti
yleisempiä Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa
maissa kuin vakaissa kehitysmaissa. Lisäksi köyhissä
oloissa elävien määrä on epävakaissa maissa
kolminkertainen verrattuna vakaisiin kehitysmaihin.
Vajaaravitsemuksen yleisyys on yhteydessä etenkin
siihen, että epävakaat maat eivät kykene takaamaan
kansalaistensa elintarviketurvaa, koska ne eivät kykene
tuottamaan ja jakelemaan elintarvikkeita tehokkaasti
eivätkä suojelemaan maatalousvarallisuutta rappiolta
ja häiriöiltä. Toisaalta elintarvikekriisit saattavat
johtaa epävakauteen, mikä vuorostaan vähentää elintarviketurvaa
entisestään. Tätä kuvastaa se, että
elintarvikekriisit kolminkertaistuivat Saharan eteläpuolisessa
Afrikassa 1980-luvun ja 2000-luvun alun välillä.
Köyhyyden aiheuttamien koettelemusten lisäksi
epävakaissa valtioissa rikotaan usein myös törkeästi
alkeellisimpiakin ihmisoikeuksia, kuten oikeutta
elämään ja turvallisuuteen. Tästä kärsivät erityisesti
kaikkein haavoittuvimmat väestöryhmät, kuten naiset,
lapset ja etniset vähemmistöt. Esimerkiksi seksuaaliseen
hyväksikäyttöön tähtäävä ihmiskauppa on ilmiö,
josta naiset maksavat raskaan hinnan.
Noidankehä
Paradoksaalista epävakaudessa on se, että sen ote maasta
ei yleensä ole epävakaa, vaan hyvinkin vankka. Kun maa
jää epävakausloukkuun, siitä irrottautuminen on erittäin
hankalaa. Tästä syystä maan itsensä ja sen kehityskumppaneiden
on hyvin vaikea ratkaista ongelmaa.
Esimerkiksi Maailmanpankin vuonna 1979 epävakaiksi
määrittelemistä 35 maasta kaikki ovat edelleen epävakaita
vuonna 2009, kolme vuosikymmentä myöhemmin.
Lisäksi yksikään epävakaa afrikkalainen maa ei yllä YK:n
inhimillisen kehityksen indeksissä korkeammalle sijalle
kuin 115. Sierra Leone on viimeinen 179. sijallaan.
Epävakauden hellittämättömyys voi johtua noidankehästä,
jonka osatekijät ruokkivat toisiaan: köyhyys,
alhaiset kehitysasteet ja kehittymättömät valtiorakenteet
aiheuttavat epävakautta, joka vuorostaan luo lisää
köyhyyttä, alhaisia kehitysasteita ja kehittymättömiä
valtiorakenteita.
8
Epävakaus aiheuttaa usein konflikteja, ja konfliktitkin
voivat johtaa epävakauteen. Miljardista maailman köyhimmästä
ihmisestä, joista valtaosa asuu epävakaissa
maissa, lähes kolme neljännestä on hiljattain kokenut
tai kokee parhaillaan sisällissodan. Vaikka epävakaassa
maassa tällä hetkellä vallitsisikin rauha tai konfliktin jälkeinen
tilanne, sen vaara suistua sisällissotaan viiden
vuoden sisällä on erittäin suuri, noin yksi kuudesta.
Konfliktialttius on luonut arpia kaikkialle Afrikan mantereelle
ja vaatinut suunnattomasti ihmisuhreja.
Esimerkiksi African Development Report -raportissa 2
arvioidaan, että Angolan 27-vuotisen sisällissodan
(1975–2002) taisteluissa kuoli 160 000 ihmistä ja lisäksi
yli 1,5 miljoonaa ihmistä menehtyi konfliktin seurauksena
nälkään, tauteihin tai muihin syihin. Kongon
demokraattisessa tasavallassa käyty sota on aiheuttanut
toisen maailmansodan jälkeen eniten ihmishenkien
menetyksiä: 5,4 miljoonaa.
Lisäksi naiset ja lapset ovat epävakaissa maissa haavoittuvimmassa
asemassa, etenkin jos niissä on käynnissä
konflikti. ERD:n yhteydessä laaditussa selvityksessä
kävi ilmi, että erittäin epävakaissa Afrikan maissa sukupuolten
epätasa-arvo on keskimäärin kaksinkertainen
muuhun Afrikkaan verrattuna. Lisäksi epävakaiden
maiden turvautuminen epävirallisiin mekanismeihin
voi vahingoittaa naisten asemaa, sillä perinteiset instituutiot
toimivat usein syrjivästi.
Tämä osoittaa, että epävakauden sukupuoliulottuvuuteen
on puututtava. Asiaa valotti Isaac Oluwatayo
Ado-Ekitin yliopistosta. Hän on yksi ERD:n New Faces
for African Development aloitteen uusista kasvoista, ja
hän totesi tutkimuksessaan, että “elintarviketurva on
todennäköisemmin suurempi sellaisissa kotitalouksissa,
joissa päätöksiä tekevillä naisilla on käytettävissään
varoja, kuin sellaisissa, joissa naisilla ei ole käytettävissään
varoja. Välillisesti tämä tarkoittaa, että naisille on
annettava enemmän päätäntävaltaa”.
Ongelmia naapurissa
Epävakaus ei ole huono uutinen pelkästään epävakaan
valtion väestölle, vaan myös sen naapureille, sillä epävakaudella
on heijastusvaikutuksia: se vaikuttaa alueen
sisäiseen kauppaan, karkottaa ulkomaisia sijoituksia
ja saattaa jopa lietsoa etnisiä jännitteitä. Nämä heijastusvaikutukset
voivat heikentää tai horjuttaa koko
lähiympäristöä.
Noin 80 prosenttia epävakauden kustannuksista,
jotka muodostuvat menetetystä talouskasvusta, koituu
vakaampien naapurimaiden maksettavaksi. Niiden
talouskasvumahdollisuudet pienenevät keskimäärin
noin 0,6 prosenttia vuodessa. Koska kullakin maalla
on keskimäärin 3,5 naapuria, “huonojen naapureiden
vaikutus” voi aiheuttaa Afrikassa vuosittain peräti 160
miljardin euron menetyksen.
Epävakaan maan käymä sisällissota voi aiheuttaa naapureille
vielä vakavampia seurauksia. Vaikka konfliktit
eivät ole tarttuvia, niillä on toisinaan heijastusvaikutuksia.
Esimerkki tästä on Charles Taylorin johtama Liberian
hallitus, joka tarjosi naapurimaan Sierra Leonen kapinallisille
palkkasotureita, rahaa, aseita ja infrastruktuurin
siinä toivossa, että saisi hallintaansa alueen timanttikaivokset
ja talousverkostot.
Toinen esimerkki on Zaire (nyttemmin Kongon demokraattinen
tasavalta), jonka ensimmäisen sisällissodan
(1996–1997) osasyynä olivat Ruandasta virtaavat hutut,
jotka pakenivat maasta tutsien kostohyökkäysten
pelossa hutujen vuonna 1994 käynnistämän tutsien
kansanmurhan jälkeen.
Maailmanlaajuinen ulottuvuus
Epävakaudella voi olla myös koko kansainvälistä yhteisöä
koskevia, maailmanlaajuisia vaikutuksia. Tästä
tuore esimerkki on Adenin lahdella uudelleen virinnyt
merirosvous, joka liittyy läheisesti Somalian sekasortoiseen
tilanteeseen. Lisäksi talous- ja sotapakolaiset sekä
poliittiset pakolaiset eivät suuntaa vain naapurimaihin
vaan pakenevat kotimaan epävakautta ymmärrettävästi
ja usein vastoin tahtoaan Eurooppaan ja maailman
muihin vauraisiin osiin rakentaakseen paremman ja
vakaamman elämän.
Vielä olennaisempaa on, että yhä rikkaammassa ja
vauraammassa maailmassa kansainvälinen yhteisö ei
saa katsoa syrjästä, kun sadoilta miljoonilta ihmisiltä
viedään alkeellisimmatkin ihmisoikeudet: oikeus turvallisuuteen
ja hyvinvointiin.
Epävakaissa maissa pikaratkaisut eivät yleensä toimi
ep ävakaa
ja voivat joskus pahentaa tilannetta. Epävakauteen on
puututtava pitkäaikaisella, räätälöidyllä, tilannesidonnaisella
ja aktiivisella toiminnalla.
Kaikki tämä huomioon ottaen ei ole yllättävää, että
Maailmanpankin pääjohtaja Robert Zoellick kutsui
epävakaita valtioita “aikamme hankalimmaksi
kehityshaasteeksi”.
2
http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/African%20Development%20Report%202008.2009_00_Full_Report.pdf
Omalla tavallaan
epävakaa
Vaikka epävakailla mailla on tiettyjä yhteisiä
piirteitä, on tärkeää huomata, että ne ovat
kaikki yksilöllisiä ja jokaista varten on luotava
oma räätälöity lähestymistapansa.
Epävakauden käsitettä on vaikea määritellä, ja epävakaina
pidettävien maiden tunnistaminen on yhtä
hankala tehtävä. Tietyllä tasolla useimmat yhteiskunnat
ovat tavalla tai toisella joko tosiasiallisesti epävakaita tai
niissä on epävakauden aineksia, jotka tulevat ilmeisemmiksi
taloudellisesti vaikeina ja muina kriisiaikoina.
Kuten aiemmin todettiin, mailla, joihin lyödään epävakauden
ei-toivottu leima, on kuitenkin tiettyjä
yhteisiä peruspiirteitä, joista yksi on kyvyttömyys taata
kansalaisten turvallisuus ja tarjota heille ne julkiset
peruspalvelut, joita nykyaikaiselta valtiolta odotetaan.
Epävakaiden ja vakaiden tai sopeutumiskykyisten valtioiden
välillä on huomattavia eroja, mutta myös epävakaat
maat ovat keskenään hyvin erilaisia. “Epävakailla
valtioilla ei ole paljon muuta yhteistä kuin oireet:
köyhyys, turvattomuus, konfliktialttius ja korruptio”,
Fundación para las Relaciones Internacionales y el
Dialogo Exterior (Fride) -säätiössä Madridissa työskentelevä
erikoistutkija Ivan Briscoe toteaa.
Ne voivat olla luonnonvaroiltaan rikkaita tai ne voivat
olla köyhiä, niiden talouskasvu voi olla suurta tai
pientä ja niiden ulkomainen velkataakka voi olla raskas
tai kevyt. Lisäksi epävakauden voivat laukaista monet
eri tekijät väkivaltaisesta konfliktista valtion toimintakyvyn
ja legitimiteetin asteittaiseen murenemiseen, ja
sen voimakkuus voi vaihdella.
Ei ole olemassa yhtä ainoaa ratkaisua
Esimerkkeinä toimivat Angola ja Zimbabwe, jotka ovat
molemmat OECD:n epävakaiden maiden vuoden 2009
luettelossa, mutta poikkeavat toisistaan hyvin paljon.
Vaikka Angolassa on virallisesti vallinnut rauha vuodesta
2002 ja raaka-ainehintojen nousu on lisännyt sen talouskasvua
yli 10 prosenttia useana vuonna, luku- ja kirjoitustaito
on siellä edelleen harvinaista ja lapsikuolleisuus yleistä.
Zimbabwen talous on sen sijaan supistunut, mutta
zimbabwelaiset ovat siitä huolimatta Saharan eteläpuolisen
Afrikan luku- ja kirjoitustaitoisimpia kansoja ja
lapsikuolleisuus on yhä verrattain alhainen.
Koska epävakaat maat ovat niin erilaisia ja epäyhtenäisiä,
niiden kehityshaasteisiin ei ole olemassa yhtä
ainoaa ratkaisua. Epävakauden käsite on hyödyllinen,
koska sillä voidaan kiinnittää huomiota maihin, jotka
vaativat erityistoimia ja joihin kehitysyhteistyön perinteiset
menetelmät eivät sovellu.
9
Afrikan epävakauden juuret
10
Afrikan epävakauden siemenistä monet piilevät
Saharan eteläpuolisen Afrikan moninaisuudessa
ja alhaisessa väestötiheydessä,
siirtomaamenneisyydessä ja eurooppalaisten
maailmanvaltojen jälkeensä jättämien valtiorakenteiden
epäonnistuneessa uudistamisessa
itsenäistymisen jälkeen.
Eurooppalaisten valtioiden läsnäolo Afrikassa oli ennen
siirtomaa-aikaa kestänyt satoja vuosia, mutta se oli
rajoittunut enimmäkseen pieniin ranta-alueiden siirtokuntiin.
Paikallisia yhteiskuntia tuhoutui enimmäkseen
Länsi-Afrikassa, ja syynä oli ennen kaikkea orjakauppa.
Vaikka “kilpajuoksu Afrikkaan”, jolloin “epävirallinen
imperialismi” väistyi suoremman vallan tieltä, kesti vain
verrattain vähän aikaa – 1880-luvulta
ensimmäiseen maailmansotaan – sillä
oli pitkäaikaisia, syvällisiä vaikutuksia
suureen osaan Saharan eteläpuolista
Afrikkaa. “Siirtomaa-aika oli taitekohta
Afrikan historiassa”, ERD:ssä todetaan.
Siirtomaakokeilun tuloksena Afrikkaan
tuotiin ulkomaisia instituutioita,
maiden välisiä rajoja vedettiin
sattumanvaraisesti, alkuperäistä johtorakennetta
horjutettiin tai se sulautettiin osaksi hallintojärjestelmää
– ja luotiin siten eräänlainen hajautettu
itsevalta – sekä synnytettiin ryöstötalouksia, joiden tarkoituksena
oli luonnonvarojen siirtäminen siirtomaavalloille.
Brittiläinen tutkija Virginia Luling toteaa, että
“valtio on suurimmassa osassa Afrikkaa pohjimmiltaan
sellaisen yhteiskunnan päälle kiinnitetty keinotekoinen
rakenne, joka ei itse olisi koskaan sitä luonut eikä pyytänyt”.
Jotkin asiantuntijat huomauttavat, että tämä
tulenarka sekoitus tuomitsi monet Afrikan valtiot “epäonnistumaan”
melkein alusta alkaen.
Eurooppalaisten läsnäolo Afrikassa myös pahensi jo
valmiiksi vaikeaa tilannetta. “Afrikan valtiorakentajien
– olivatpa he siirtomaa-aikaa edeltäviä kuninkaita,
siirtomaa-ajan kuvernöörejä tai itsenäisten maiden
presidenttejä – perustavana ongelmana on ollut määräysvallan
levittäminen karuille alueille, joissa asuu
verrattain vähän ihmisiä”, Jeffrey Herbst kirjoittaa States
and power in Africa -kirjassaan.
Menetettyjä mahdollisuuksia
Saharan eteläpuolisen Afrikan valtiot itsenäistyivät vähitellen
toisen maailmansodan jälkeen. “Rauhanomainen
siirtyminen siirtomaavallasta poliittiseen autonomiaan
tarjosi selkeän tilaisuuden hankkiutua eroon
siirtomaavaltioiden vahingollisista institutionaalisista
piirteistä”, ERD:ssä todetaan.
“Vastamuodostuneiden maiden poliittiset
eliitit menivät kuitenkin harvoin
byrokratian afrikkalaistamista
pidemmälle.”
Siirtomaa-ajan jälkeisten valtiorakenteiden
“kotimaistamisen” epäonnistumiseen
oli monia syitä:
valtiorakenteiden heikkous sai itsenäistymisen
jälkeiset johtajat usein
olemaan uudistuksissaan varovaisia, monet näistä
johtajista olivat omaksuneet länsimaisia näkemyksiä,
rajojen siirtäminen oli vaikeaa ja siirtomaa-ajan instituutioiden
säilyminen oli joidenkin turmeltuneiden
johtajien etujen ja länsimaisten taloudellisten etujen
mukaista. On ironista, että avuksi tarkoitettu ulkomainen
tuki saattoi joissakin tapauksissa jatkaa riippuvuuden
kulttuuria, joka on jarruttanut maiden omien
resurssien käyttöön perustuvaa, sisäsyntyistä kehitystä.
Maailmanlaajuisen taantuman kätketty
afrikkalainen puoli
Lehtien etusivuilla lukee harvoin, että maailmanlaajuisesta
talouskriisistä on aiheutunut
suuria kärsimyksiä Saharan eteläpuoliselle
Afrikalle ja erityisesti sen epävakaisimmille valtioille
sekä suurta haittaa niiden kehitykselle.
Tilanne suuressa osassa Saharan eteläpuolista Afrikkaa
oli menossa parempaan suuntaan lähes vuosikymmenen
ajan alueen talouksien kasvaessa voimakkaasti.
Kun talouskriisi kävi ilmeiseksi vuonna 2008, monet asiantuntijat
ja kommentaattorit uskoivat sen ohittavan
Saharan eteläpuolisen Afrikan, jonka rahoitussektori
oli hyvin pieni ja jonka yhteydet maailmanlaajuiseen
rahoitusjärjestelmään olivat heikot.
Vain muutama maa, jolla on kehittyneemmät rahoitusmarkkinat
– Ghana, Kenia, Nigeria ja Etelä-Afrikka – koki
samanlaisia häiriöitä rahoitussektorilla kuin teollistuneempi
maailma. Nigerian osakemarkkinat romahtivat
itse asiassa pahemmin kuin monien kehittyneiden maiden
markkinat.
Aivan kuten rahoituskriisi saastutti reaalitalouden kehittyneissä
maissa, se heijastui myös afrikkalaisiin talouksiin,
jotka ovat tulleet viime vuosikymmenen kuluessa
paljon riippuvaisemmiksi kansainvälisestä kaupasta ja
siten herkemmiksi maailmanlaajuisille laskukausille.
Juuri kun Saharan eteläpuolinen Afrikka ja erityisesti
sen epävakaimmat alueet eniten tarvitsevat talouskasvua
pelastaakseen kansalaisiaan köyhyydestä, niiden
taloudet ovat hidastuneet merkittävästi. Ennustettu
bruttokansantuotteen (eli kansantulon) reaalikasvu
vuonna 2009 on keskimäärin noin 1,5 prosenttia, kun
se oli 5,5 prosenttia lokakuussa 2008. Jos ennuste
toteutuu, vuodesta 2009 tulee vuosikymmenen ensimmäinen
vuosi, jolloin suurimmassa osassa Saharan
eteläpuolisen Afrikan epävakaita maita tulot asukasta
kohden tosiasiassa laskevat.
Vaikka teollisuusmaat katsovat maailmanlaajuisen
laman käynnistyneen sub-prime-kuplan puhjetessa
vuoden 2007 loppupuolella, Saharan eteläpuolisen
Afrikan epävakaissa maissa kriisi alkoi monessa mielessä
jo paljon aikaisemmin, erityisesti tavallisten
kansalaisten ja köyhien keskuudessa. Vuosien 2007–
2008 elintarvike- ja polttoainekriisi oli länsimaisille
kuluttajille epämiellyttävä asia, mutta monien afrikkalaisten
elämän se tuhosi täysin syösten heidät
syvemmälle äärimmäiseen köyhyyteen.
Hiljalleen etenevä kurjuus
Maailmanlaajuinen lama uhkaa tehdä tyhjäksi Saharan
eteläpuolisen Afrikan maiden edistymisen kohti vuosituhattavoitteiden
täyttymistä. “Kesti melko kauan
ennen kuin rahoituskriisin ensimmäiset vaikutukset
näkyivät Afrikassa, mutta nyt ne alkavat olla ilmeisiä.
Kriisi pyyhkäisee pois yrityksiä, kaivoksia, työpaikkoja,
tuloja ja toimeentulokeinoja. Kyseessä on siis täysimittainen
kehityskriisi”, Afrikan valtiovarainministerien ja
keskuspankkien hallitusten jäsenten komitean raportissa
3 todetaan lopuksi.
Afrikan kehityspankki arvioi, että afrikkalainen köyhälistö
lisääntyy 27 miljoonalla hengellä, ja Kansainvälinen
työjärjestö (ILO) ennustaa työttömyyden kasvavan
8,5 prosenttia vuonna 2009. Joe Masawe Tansanian
keskuspankista totesi Accrassa Ghanassa järjestetyssä
ERD:n tapahtumassa, että “vaikka kriisin
11
3
http://www.londonsummit.gov.uk/resources/en/PDF/africa-recommendations
ensimmäinen aalto väisti Afrikan, se kärsii nyt toisen
aallon vaikutuksista”. Toisin kuin teollistuneissa maissa
“rahoitusjärjestelmän häiriö on todennäköisesti peräisin
reaalisektorilta”.
Afrikan maat ja niiden väestöt poikkeavat tietenkin
erittäin voimakkaasti toisistaan sekä kriisin vaikutusten
osalta että siltä osin, kuinka ne selviytyvät näistä
vaikutuksista. Kuten ERD:ssä kuitenkin huomautetaan,
valtiorakenteiden heikkous on yleensä huonontanut
epävakaiden maiden hallitusten kykyä reagoida häiriöihin
ja vaimentaa niiden vaikutuksia. Viimeaikaiset
ulkoiset häiriöt – elintarvike-, polttoaine-, rahoitus- ja
talouskriisi – saattavat yhdessä horjuttaa epävakaita
valtioita entisestään tai jopa syöstä aiemmin vakaita
tai sopeutumiskykyisiä maita epävakauteen tai konfliktiin
– joihin joutuminen on helpompaa kuin niistä
irrottautuminen.
12 13
Kriisin saapumisväylät
ERD:ssä yksilöidään neljä epäsuoraa väylää, joita pitkin
maailmanlaajuinen taantuma rantautui Saharan eteläpuoliseen
Afrikkaan: viennin supistuminen, ulkomaille
muuttaneiden yhteisöjen rahalähetysten pienentyminen,
suorien ulkomaisten sijoitusten väheneminen sekä
ulkomailta tulevan kehitysavun todennäköinen lasku.
Kriisi on vahingoittanut Saharan eteläpuolista Afrikkaa
lähinnä kaupan kautta. Useimpien maiden talouskasvu
riippuu raaka-aineiden – joko maataloustuotteiden tai
luonnonvarojen – viennistä, ja maailmanlaajuinen laskusuhdanne
on vähentänyt näiden raaka-aineiden kysyntää
voimakkaasti ja tehnyt hinnoista erittäin häilyviä.
Kuten aiempien taantumien aikana, Afrikan vienti
näyttää heikentyneen suhteettomasti verrattuna
muihin kehittyviin alueisiin, jopa raaka-aineiden
viennistä riippuvaisiin alueisiin. Tämä saattaa johtua
osittain siitä, että koska Saharan eteläpuolisilla
viejillä ei ole luottolähteitä, ne ovat riippuvaisempia
vientirahoitusjärjestelmistä, kuten vastaanottajamaiden
maksusitoumuksista. Nämä taas ovat ehtymässä.
Toinen syy on se, että afrikkalaisilla yrityksillä ei ole
kylliksi henkilöstöä eikä pääomaa löytääkseen uusia
markkinarakoja tai siirtyäkseen ylemmäksi arvoketjussa
kriisiaikoina.
Ihmiset ovat tavallaan Saharan eteläpuolisen Afrikan
tärkeimpiä vientiartikkeleita, ja rahalähetykset afrikkalaisilta
siirtotyöläisiltä – jotka työskentelevät rikkaammissa
tai vakaammissa Afrikan maissa tai länsimaissa
– ovat merkittävä tulolähde erityisesti köyhimmissä
ja epävakaimmissa maissa. Rekisteröityjen lähetysten
ennustetaan vähenevän jopa 7 prosenttia. Epävirallisia
rahalähetyksiä on vaikea mitata, etenkin jos ne ovat
peräisin muista Afrikan maista, mutta niiden arvellaan
vähenevän huomattavasti joissakin epävakaissa maissa.
Hidastuva virta
Suorissa ulkomaisissa sijoituksissa suuntaus on samanlainen.
Vaikka suorat ulkomaiset sijoitukset ovat viime
vuosina lisääntyneet, Saharan eteläpuolisessa Afrikassa
niiden määrä on edelleen maailman alhaisimpia.
Taantuman kiristäessä kehittyneissä ja kehittyvissä
talouksissa toimivien yritysten luottoja ja supistaessa
niiden voittoja, ne ovat vähentäneet ulkomaisia
sijoituksiaan erityisesti Saharan eteläpuolisen Afrikan
maihin, joita pidetään erityisen riskialttiina. Investoinnit
luonnonvaroihin ja tehdasteollisuuteen ovatkin lähes
keskeytyneet. Esimerkiksi Sambiassa ja Botswanassa
on peruutettu kaivoshankkeita, ja Sudanissa on lykätty
jalostamon rakentamista.
Ainoa poikkeus, jossa suorat ulkomaiset sijoitukset
ovat itse asiassa kasvaneet, ovat maa-alueet, jota elintarviketurvaa
tai biopolttoaineita varten tarvittavaa
biomassaa havittelevat ulkomaat ostavat. Tämä saattaa
pehmentää kriisiä, mutta näiden tulovirtojen mahdolliset
vaikutukset vastaanottajamaihin ovat erittäin
kiistanalaiset, sillä ne saattavat horjuttaa maiden elintarviketurvaa
tai avata oven korruptiolle.
Vaikka avunantajamaiden hallitukset ovat vakuuttaneet
pysyvänsä sitoutuneina vuosituhattavoitteisiin
ja monet ovat sanoneet tekevänsä kaikkensa säilyttääkseen
nykyiset kehitysaputasot, kehitysapuvirtojen
hidastumisesta on yhä enemmän näyttöä. Jos näin
tapahtuu, tilanne on sama kuin aiemmissa taantumissa
– ja pääasiallisina kärsijöinä ovat todennäköisesti
epävakaat maat. Maltillisemmin voidaan todeta, että
vaikka hallitukset pitäisivät aikaisemmat lupauksensa
avun lisäämisestä Afrikalle, virrat eivät tosiasiassa ehkä
voimistuisi, sillä kehitysapusitoumukset ilmaistaan
prosenttiosuutena kansantulosta, joka on laskenut,
samoin kuin eräiden keskeisten valuuttojen vaihtokurssit,
esimerkiksi Englannin punnan kurssi suhteessa
Yhdysvaltain dollariin.
Sopeutumiskykyiset valtiot
Vaikka suuri osa Saharan eteläpuolista
Afrikkaa vaikuttaa epävakaalta, monissa
afrikkalaisissa yhteisöissä on kehitetty selviytymis-
ja mukautumismekanismeja, jotka
voivat tarjota kotoperäisiä prototyyppejä ja
malleja kestävälle ja sopeutumiskykyiselle
valtiorakenteiden kehittämiselle.
Kylmän sodan päättymisen jälkeen valtiorakenteiden
kehittämisestä on muodostunut avunantajavaltioiden
ensisijainen painopiste. Kansainvälisen yhteisön toimet
ovat eri syistä yleensä suuntautuneet ylhäältä alaspäin,
ja niissä on keskitytty instituutioiden rakentamisen
teknisiin näkökohtiin, kuten tuomarien ja virkamiesten
kouluttamiseen, lakien laatimiseen, tuomioistuinten
rakentamiseen ja vaalijärjestelyissä avustamiseen.
Viime vuosina on yhä paremmin ymmärretty, että valtiorakenteiden
kehittäminen on sisäsyntyinen prosessi,
jota ei voida tuoda ulkoa ja jota ulkopuoliset eivät voi
johtaa – kansainvälinen yhteisö voi korkeintaan tarjota
apua. Lisäksi kestävin muutos lähtee ruohonjuuritasolta,
eikä sitä voida tyrkyttää ylhäältä – tai ulkoa – käsin.
Valtiorakenteiden kehittämiseen liittyy myös monia
aineettomia tekijöitä ja näkökohtia, joita on hyödynnettävä
ja jotka on otettava huomioon.
Tämän ymmärrettyään kansainvälinen yhteisö on
vähitellen siirtymässä tukemaan sekä virallisten
että epävirallisten hallintorakenteiden sisäsyntyistä,
alhaalta lähtevää uudistumista ja muutosta.
Kestävää kehitystä
Biologisesti monimuotoiset ekosysteemit, joissa elää
erittäin sopeutumiskykyisiä lajeja, sietävät paremmin
muuttuvia oloja ja ulkoisia häiriöitä. Tämä johtuu siitä,
että järjestelmä kykenee selviytymään epäsuotuisista
tapahtumista aivan kuten ihmispopulaatiot, jotka koostuvat
monia eri kykyjä ja taitoja omaavista yksilöistä.
Vaikka resilienssin käsite onkin peräisin luonnontieteistä,
sitä käytetään luontevasti myös kehitysyhteistyön
alalla. Yhteiskunta, jolla on käytettävissään monenlaisia
inhimillisiä, aineellisia ja institutionaalisia voimavaroja,
kestää yleensä paremmin talouskriisejä ja muita odottamattomia
myllerryksiä. Kädestä suuhun elävällä ja
olemassaolostaan taistelevalla yhteiskunnalla tai yhteisöllä
ei sen sijaan yleensä ole valmiuksia sopeutua
yllättäviin muutoksiin.
Vaikka monet afrikkalaiset kansallisvaltiot ja niiden
viralliset instituutiot ovat epävakaita, Saharan eteläpuolisen
Afrikan yhteiskunnat ovat osoittaneet
olevansa erittäin valmiita ja kykeneviä mukautumaan
luovasti toistuviin kriiseihin. Ne ovat itse asiassa kehittäneet
hienostuneita ja syvälle juurtuneita eloonjäämis-,
selviytymis- ja mukautumismekanismeja perheen ja
yhteisön sisäisistä vakuutusjärjestelmistä perinteisiin
maanhallintainstituutioihin, jotka ulottuvat usein yli
keinotekoisten kansallisrajojen. Nämä mekanismit
voivat auttaa väestöä välttymään joiltakin valtiollisen
epävakauden ihmisille ja kehitykselle aiheuttamilta
iskuilta, vaikkeivät voikaan täysin vaimentaa niitä.
Paikallisia selviytymismekanismeja
Abena Oduro Ghanan yliopistosta tutki talous- ja muiden
häiriöiden vaikutuksia afrikkalaisiin kotitalouksiin
sekä näiden käyttämiä selviytymismekanismeja. Hän
havaitsi, että tämänhetkinen maailmanlaajuinen kriisi
tuo uuden riski- ja epävarmuuskerrostuman jo ennestään
riskialttiisiin yhteisöihin ja kotitalouksiin.
Häiriöillä voi olla sekä lyhyt- että pitkäaikaisia seurauksia.
Esimerkiksi välittömästi Norsunluurannikolla
tapahtuneen säähäiriön jälkeen kouluissa oppitunneilla
olevien oppilaiden määrä väheni ja vajaaravitsemus
lisääntyi. Jos koulutuksen ja terveydenhuollon rahoitus
on pitkään riittämätöntä häiriöiden vuoksi, tällaiset
kielteiset seurauksetkin voivat jatkua pitkään.
Häiriötilanteissa kotitalouksilla on tapana turvautua
erilaisiin selviytymisstrategioihin. Ne saattavat esimerkiksi
myydä omaisuutta kulutuksen rahoittamiseksi tai
vähentää kulutusta, tukeutua perheeseen, heimoon,
kylään tai muihin ruohonjuuritason verkostoihin, siirtyä
muualle etsiäkseen parempia elinmahdollisuuksia
ja lähettääkseen kotiin rahaa tai hyödyntää epävirallisia
laina- tai vakuutusjärjestelmiä. Epäviralliset mekanismit
toimivat kuitenkin parhaiten, kun häiriö ei koske koko
yhteisöä vaan yksittäisiä ihmisiä tai pieniä ryhmiä.
Takaisin perusasioihin
Resilienssi on tärkeä osa kestävää kehitystä, koska yhteiskunta,
joka ei kykene mukautumaan muutokseen, tuskin
kykenee kehittymään ajan mittaan. Epävakaiden maiden
resilienssiä voidaan lisätä kohentamalla sekä virallisten
että epävirallisten instituutioiden valmiuksia selviytyä
häiriöistä ja suunnistaa kohti kehitystä ja vaurautta.
Yksi lupaava tapa kehittää pysyviä ja kestäviä valtiorakenteita
on hyödyntää, mukauttaa ja laajentaa kotoperäisiä
ja perinteisiä hallintovälineitä. Eteläafrikkalainen
tutkija Jesse McConnell, joka osallistui ERD:n New Faces
for African Development -aloitteeseen, perehtyi siihen,
miten hallintoa hajauttamalla ja kotimaisiin hallintomekanismeihin
turvautumalla voidaan parantaa sellaisten
epävakaiden maiden hallintoa, jotka ovat joko monietnisiä
tai maantieteellisesti valtavia tai molempia.
“Ruandassa käytetään kotoperäistä ideaa, jota kutsutaan
imihigoksi ja joka pohjimmiltaan tarkoittaa, että
viranomaiset sitoutuvat saavuttamaan tietyt tavoitteet
tietyssä ajassa”, hän selittää. McConnell havaitsi,
että imihigo on “auttanut luomaan uuden kansallisen
identiteetin ja samalla synnyttänyt virkamiesten ja
poliittisten päättäjien keskuudessa uuden palvelutarjonnan
ja vastuuntunnon kulttuurin”.
Vakaa perusta kehitykselle
Monet epävakaat valtiot kärsivät turvattomuudesta.
Turvallisuus on resilienssin ja
vakauden kulmakivi – ja tässä EU:lla on ollut
ja voi olla jatkossakin keskeinen asema.
Maslow’n kuuluisassa tarvehierarkiassa turvallisuustarpeet
ovat pyramidin toisella askelmalla, heti
hengittämisen, veden ja ruuan kaltaisten fysiologisten
tarpeiden jälkeen. Mikä pätee yksilöön, pätee myös
yhteiskuntaan – enemmän tai vähemmän. Kehityksen
ja turvallisuuden suhde on monimutkainen eikä aina
selkeä, mutta varmasti läheinen. Turvallisuus on erityisen
olennainen asia epävakaille maille, koska ne kärsivät
usein kroonisesta ja jatkuvasta turvattomuudesta.
14 15
Koska turvallisuuden ja kehityksen välinen suhde on niin
tärkeä, EU on viime vuosina keskittynyt monissa toimissaan
juuri tälle osa-alueelle ja kehittänyt useita toimintalinjoja
ja välineitä sen edistämiseksi. “Turvallisuuden
ja kehityksen välinen yhteys on keskeinen tekijä EU:n
erikoislaatuisessa ulkopolitiikassa ja sen nousussa siviilialan
maailmanvallaksi”, ERD:ssä todetaan. Tällaisia toimintalinjoja
ja välineitä ovat muun muassa vuonna 2003
hyväksytty Euroopan unionin turvallisuusstrategia sekä
Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka.
Yhtenäinen ja johdonmukainen
Turvallisuus ei ole erillinen asia, eikä sitä voida erottaa
paikallisesta tilanteesta tai tavoitella tietyllä yhdenmukaisella
tavalla. Kaikki tilanteet ovat ainutlaatuisia, ja,
kuten ERD:ssä todetaan, on tärkeää, että paikalliset asukkaat
ovat mukana kaikessa turvallisuuteen liittyvässä
kehitysavussa ja että tällainen apu on suunniteltu heidän
tarpeitaan ja koko yhteiskunnan etua ajatellen.
On myös tärkeää, että turvallisuus on osa laajempaa
kokonaisuutta, jossa politiikat ja ohjelmat täydentävät
toisiaan ja johon kuuluvat muun muassa poliittinen sovittelu,
hyvä hallintotapa, instituutioiden uudistaminen ja
niiden valmiuksien kehittäminen, kansalaisyhteiskunnan
osallistumisen tukeminen unohtamatta investointeja
talouteen, infrastruktuuriin ja terveydenhuoltoon.
Tämä täydentävyys on osa kehitykseen vaikuttavien
politiikkojen johdonmukaisuuden käsitettä, joka ilmaistaan
EU:n perussopimuksissa ja jonka tarkoituksena on
varmistaa, että kaikilla unionin politiikoilla edistetään
kehitysprosessia.
Kehityspolitiikan uusi lehti
EU:lla on jo käytettävissään joitakin epävakautta
koskevia, järeitä toimintapolitiikkoja.
ERD:llä pyritään tuomaan tähän kehitysprosessiin
lisätietoa sekä hienosäätämään ja viimeistelemään
sitä.
Epävakaus ja toiminta epävakaissa valtioissa on ollut
EU:n asialistalla jo joitakin vuosia. ”EU ei lähde tyhjästä
parantamaan toimia, joilla epävakauteen voidaan
puuttua”, ERD:ssä todetaan.
16 17
Jo vuonna 2001 Belgia julisti puolivuotisella EUpuheenjohtajakaudellaan
epävakaat valtiot painopistealueeksi.
Vuoteen 2005 mennessä tältä alalta saadut
kokemukset ja opetukset johtivat kehityspolitiikkaa
koskevaan eurooppalaiseen konsensukseen, merkittävään
asiakirjaan, jossa EU ja sen jäsenvaltiot kiteyttävät
yhteisen näkemyksensä kehityksestä. Se perustuu
lupaukseen köyhyyden poistamisesta ja vakaamman ja
tasavertaisemman maailman rakentamisesta.
Konsensuksessa määritellään valtiollinen epävakaus
yhdeksi kehityspolitiikan viidestä keskeisestä periaatteesta
ja hahmotellaan EU:n lähestymistapa, joka
perustuu hallinnonuudistuksiin, oikeusvaltioperiaatteen
noudattamiseen, lahjonnan torjuntaan, toimintakelpoisten
valtionlaitosten perustamiseen ja valtion
toimintakyvyn tehostamiseen. Tässä poliittisessa asiakirjassa
kehotetaan myös pitämään kiinni sitoumuksesta
estää valtiorakenteiden romahtaminen.
p ävakaa
EU toimii lisäksi yhteistyössä hyvin monien muiden
Kehityspolitiikan räätälöinti
Vuonna 2007 käyty laaja keskustelu- ja kuulemisprosessi
johti komission tiedonantoon, useisiin neuvoston
päätelmiin ja Euroopan parlamentin päätöslauselmaan,
joissa hahmotellaan kokonaisvaltainen EU:n toimintatapa
epävakaissa tilanteissa.
EU:n vuonna 2008 julkaisemassa selvityksessä
Millennium Development Goals at midpoint: where do
we stand and where do we need to go suositellaan omaa
kehitysohjelmaa epävakaille valtioille. Vuonna 2009 on
määrä julkaista epävakautta ja konflikteja koskeva EU:n
toimintasuunnitelma, joka sisältää konkreettisia ehdotuksia
johdonmukaisemmaksi ja strategisemmaksi
eurooppalaiseksi lähestymistavaksi epävakauteen.
Osana tätä hanketta komissio harkitsee myös rahoitusvälineidensä
ja menettelyjensä uudistamista siten, että
niillä voidaan paremmin vastata epävakauden aiheuttamiin
haasteisiin.
Saharan eteläpuolista epävakaata Afrikkaa koskeva
unionin toimintamalli on kolmiosainen. Se koostuu
yleisistä toimintakehyksistä, EU:n ja Afrikan yhteisistä
poliittisista asiakirjoista (joihin kuuluu muun muassa
Cotonoun sopimus, jossa vahvistetaan EU:n ja sen
Afrikassa, Karibialla ja Tyynellämerellä sijaitsevien
kumppanien välisen kehitysyhteistyön pääperiaatteet)
sekä EU:n laajuisista kehityspolitiikoista ja kehityspoliittisista
suuntaviivoista, jotka koskevat muun muassa turvallisuutta,
konfliktien estämistä, hyvää hallintotapaa ja
kehityspoliittisten toimien johdonmukaisuutta.
Eurooppalainen ulottuvuus
Yhteistyö afrikkalaisten kumppanien kanssa tarjoaa
EU:lle hyvät mahdollisuudet todella vaikuttaa epävakauteen.
Tämä johtuu siitä, että unioni on poliittinen
yksikkö, joka toimii kehitysyhteistyön lisäksi muillakin
osa-alueilla, joilla epävakaita maita voidaan auttaa
vakautumaan. Ennen kaikkea sillä on yhteinen ulko- ja
turvallisuuspolitiikka (YUTP), jonka kautta 27 jäsenvaltiota
yhdistävät diplomaattiset voimavaransa yhteisesti
tärkeinä pidetyissä kysymyksissä. ”Mielestäni EU:lla on
erittäin hyvät mahdollisuudet toimia epävakaustilanteissa,
sillä mikään yksittäinen poliittinen taikaväline ei
ratkaise kaikkia ongelmia”, Paul Collier Oxfordin yliopistosta
totesi Barcelonassa pidetyssä ERD:n työkokouksessa.
”Hyvin harvoilla organisaatioilla on näinkin laaja
toimintakenttä. Esimerkiksi Maailmanpankki on pohjimmiltaan
avunantajajärjestö, eikä sillä ole valtuuksia
toimia paljonkaan muilla aloilla. Koska Euroopan unioni
on sen sijaan itsessään eräänlainen hallitus, se voi hyödyntää
kaikkien eri alojen poliittisia välineitä.”
toimijoiden kuin hallitusten kanssa paikallisista viranomaisista
ja kansalaisyhteiskunnasta alueellisiin organisaatioihin,
jotka voivat tarjota sille uusia näkökulmia
paikalliseen tilanteeseen ja sitä muokkaaviin voimiin.
EU on myös jäsenvaltioidensa ja komission lähetystöjen
kautta ollut pitkään läsnä Afrikan valtioissa, myös epävakaissa
valtioissa, mikä voi olla uskomattoman arvokasta
räätälöitäessä toimia yksilöllisiä tilanteita varten.
Avunsaajamaiden vaihtelevien tarpeiden vuoksi kehitysohjelmien
– ja tietenkin niiden taustalla olevien
periaatteiden – onkin oltava riittävän joustavia toimiakseen
tehokkaasti. Tästä syystä ERD on raportin pääkäsikirjoittajan
Giorgia Giovannettin mukaan pikemminkin
”ajattelukehikko” kuin toimintapoliittinen ohjeisto.
Giovannetti on myös todennut, että kyetäkseen torjumaan
epävakautta tehokkaasti Euroopan on arvioitava
uudelleen asemansa maailmannäyttämöllä. Raportissa
varoitetaan samasta asiasta seuraavasti: ”EU:n lisäarvoa
Eroon epävakaudesta
Epävakaiden maiden on itse löydettävä tie
ulos epävakaudesta ja kohti resilienssiä. EU
voi edistää tätä prosessia toimintapolitiikoillaan
ja välineillään, mutta tämä edellyttää
kutakin maata varten erikseen räätälöityä
lähestymistapaa ja pitkäaikaista sitoutumista
kaikilla toiminnan osa-alueilla.
Elämme epävarmoja aikoja: maailmantalous on hidastunut,
taloudellinen valta maailmassa on vähitellen
siirtymässä kohti itää, ja samalla ilmastonmuutos, väestönkasvu
ja hupenevat luonnonvarat ovat vaatimassa
raskaan veron, joka kohdistuu erityisesti maailman heikoimpiin
ja haavoittuvimpiin.
Vuosituhattavoitteiden tarkoituksena on kuroa umpeen
kehityskuilua hyvä- ja huono-osaisten välillä sekä
siirtää historiaan 1900-luvun eriarvoisuus ja rakentaa
tasavertaisempi maailma. Valtiollinen epävakaus uhkaa
kuitenkin horjuttaa näitä pyrkimyksiä.
Seuraavat 20 vuotta ovat ratkaisevia; muutoin 2000-
luvusta tulee seuraava ”menetetty mahdollisuus”
Saharan eteläpuoliselle Afrikalle. Alueella on kaikki menestymisen
ainekset: nuori ja kasvava väestö, runsaat
luonnonvarat ja hedelmällinen maa. Sieltä puuttuvat
vain vakaus ja resilienssi, joita näiden voimavarojen
hyödyntäminen edellyttää.
Euroopan unioni voi auttaa luomaan tällaiset olosuhteet,
mutta vain sitoutumalla pysyvästi. ERD:ssä
kehotetaan EU:ta ”tekemään epävakaille valtioille antamastaan
sitoumuksesta uskottava, toimintamalleistaan
ymmärrettäviä ja vaikutuksestaan tuntuva”.
hyödynnetään täysimääräisesti vasta, kun [EU] ja sen
jäsenvaltiot kykenevät puhumaan ja toimimaan yksimielisesti
– – ja niillä on tehokas ja toimiva työnjako.”
Tämä tarkoittaa, että EU:n politiikkoja on yhdenmukaistettava
ja koordinoitava muutenkin kuin teknisesti –
siten, että voidaan luoda yhteisiä visioita ja poliittisia
strategioita.
Kuten aiemmin todettiin, ERD on pikemminkin ”ajattelukehikko”
kuin toimintapoliittinen ohjeisto. Siinä
ei pyritä keksimään pyörää uudelleen, vaan ottamaan
oppia vuosikymmenten kokemuksesta ja osoittamaan
sen perusteella suunta, jota noudattamalla voidaan
vaikuttaa valtiollisen epävakauden näennäisen järkähtämättömään
ongelmaan. Siinä tunnustetaan, että
vuosien varrella on useasti onnistuttu ja muutaman
kerran epäonnistuttu. Kaikista tapauksista voidaan kuitenkin
ottaa oppia tulevaisuutta varten.
Tienhaarassa
Jokainen epävakaa maa on pohjimmiltaan yksilöllinen,
ja jokaisen on siksi löydettävä oma tiensä ulos
epävakaudesta. Tätä varten kaikkia käytettävissä olevia
politiikan osa-alueita ja välineitä on hyödynnettävä
tavalla, joka sopii paikalliseen kontekstiin. Tämä puolestaan
edellyttää tilanteen syvällistä ja täydellistä
ymmärtämistä. Juuri siksi ERD:ssä korostetaan, että
EU:n on räätälöitävä ”yleiset politiikkansa niin, että niitä
voidaan soveltaa yksittäisiin kysymyksiin ja mukauttaa
ne yksittäisiin tilanteisiin”.
EU:n ja paikallisten toimijoiden – hallituksista kansalaisyhteiskuntaan
– olisi yhdessä suunniteltava reitti, jota
ne lähtevät kulkemaan. Tämä edellyttää pitkäaikaista
toimintaa monella painopistealalla, sillä epävakaiden
valtioiden ongelmat ovat ennen kaikkea rakenteellisia
ja itsepintaisia ja edellyttävät joustavien lähestymistapojen
lisäksi vakaata ja jatkuvaa sitoutumista.
ERD:ssä määritellään viisi keskeistä painopistealuetta
EU:n toimille. Ne ovat lyhyen aikavälin tarpeiden ja
pitkän aikavälin politiikan ja resilienssin välisen kuilun
umpeen kurominen, henkisen ja sosiaalisen pääoman
kasvattaminen, valtiorakenteiden kehittämisen ja sosiaalisen
yhteenkuuluvuuden tukeminen, paremman
hallintotavan tukeminen alueellisella tasolla, alueellinen
yhdentyminen mukaan lukien, sekä turvallisuuden
vahvistaminen.
ERD:ssä suositellaan lisäksi, että EU keskittää toimensa
ja tukensa aloille, joilla sillä on erityisosaamista.
Esimerkiksi henkisen pääoman kehittäminen on tärkeää,
sillä yhteiskunnan vahvuus on sen ihmisissä. Jotta
epävakaissa maissa saavutettaisiin pitkällä aikavälillä
kestävä talouskasvu ja kehitys, on ratkaisevan tärkeää
sijoittaa koulutukseen, sukupuolten välisen kuilun
18 19
Ensimmäinen vaan ei vähäisin
Ensimmäinen EU:n kehitysyhteistyöraportti julkaistaan
vuonna 2009, mutta se ei missään tapauksessa jää
viimeiseksi. ERD:stä tulee vuosittainen raportti, jossa
keskitytään erilaisiin olennaisiin aiheisiin ja kysymyksiin ja jonka
tarkoituksena on helpottaa kehityspolitiikan mukauttamista
uusiin ja kehittyviin mahdollisuuksiin ja haasteisiin, joita
vuoden 2015 vuosituhattavoitteiden saavuttaminen ja sen jälkeinen
aika tuovat tullessaan.
Jokaisessa ERD:ssä esitetään vankka analyysi ja toimintapoliittisia vaihtoehtoja,
joiden tarkoituksena on auttaa kehittämään EU:n kehityspolitiikkaa
ja mukauttamaan sitä uusiin globaaleihin tosiasioihin maailmassa,
jossa vallitsee yhä suurempi keskinäinen riippuvuus.
Näistä uusista haasteista ja mahdollisuuksista on esimerkkinä maailman
valtatasapainon muutos talouden ja politiikan alalla. Joukko maita on
kehittymässä merkittäviksi taloudellisiksi toimijoiksi, mutta myös tärkeiksi
poliittisiksi toimijoiksi ja avunantajiksi.
Maailmanlaajuinen taloudellinen epävakaus – jonka ilmentymiä ovat viimeaikaiset
elintarvike-, öljy- ja rahoituskriisit sekä tämänhetkinen taloustaantuma
– herättää perimmäisiä kysymyksiä siitä, miten globalisaatiota
hallitaan. Tämä saattaa johtaa kansainvälisten hallinto-organisaatioiden,
kuten Maailman kauppajärjestön, Kansainvälisen valuuttarahaston ja
Maailmanpankin rakenneuudistuksiin.
Vakiintuneet ja kehittyvät talousmahdit kilpailevat yhä kiivaammin hupenevista
luonnonvaroista, joista huomattava osa sijaitsee kehitysmaissa. Lisäksi
kehitysmaihin merkittävästi vaikuttava ilmastonmuutos on nousemassa yhä tärkeämmäksi
aiheeksi kansainvälisessä politiikassa.
Ensi vuoden raportin valmistelu on jo alkanut, ja sen aihe julkistetaan lähikuukausina.
Tietoja vuoden 2010 ERD:stä julkaistaan ERD:n verkkosivustolla, jonka
kautta voi seurata ERD:tä koskevia uutisia tilaamalla sähköisen tiedotuslehden.
kaventamiseen ja sosiaalisen pääoman kehittämiseen.
Todellisen kestävän kehityksen ja vastuunkantamisen
edistämiseksi on lisäksi valjastettava vajaakäytössä
olevat kotimaiset voimavarat ja laajennettava niitä
perustamalla oma veropohja ja kehittämällä vakaita
paikallisia rahoituslaitoksia.
Vaikka maatalous on erittäin tärkeää yksilön hyvinvoinnille
ja koko taloudelle, sitä on vuosia laiminlyöty
Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. ERD:ssä kehotetaan
muuttamaan tätä tilannetta lisäämällä maatalouteen
tehtäviä investointeja.
ERD:n tutkimusryhmä
ERD:n ydinryhmässä on 11 jäsentä :
Giorgia Giovannetti : ERD-työryhmän vetäjä. Hän on
Firenzen yliopiston taloustieteen professori ja toimii
vierailevana professorina yliopistollisessa Eurooppainstituutissa
ja New York Universityssä Firenzessä.
Wendy Harcourt : Development-aikakauslehden päätoimittaja
ja Society for International Development
järjestön erityisasiantuntija.
Thierry Verdier : Paris-Jourdan Sciences Économiques
-taloustutkimuskeskuksen tieteellinen johtaja.
Marta Reynal-Querol : Taloustieteen apulaisprofessori
Pompeu Fabran yliopistossa Barcelonassa ja ulkopuolinen
asiantuntija Barcelona Graduate School of
Economics -yliopistossa.
Shailaja Fennell : Kehitysmaatutkimuksen lehtori
Cambridgen yliopiston maankäytön laitoksella ja tutkija
saman yliopiston Jesus Collegessa.
Pascal Vennesson : Valtiotieteen professori ja
Euroopan turvallisuus -tutkimuksen professori yliopistollisessa
Eurooppa-instituutissa.
Yhteydenotot
Lisätietoja EU:n kehitysyhteistyöraportista on saatavissa
ERD:n sihteeristöstä lähettämällä sähköpostia osoitteeseen :
DEV-EDR-SECRETARIAT@ec.europa.eu
Franklin Allen : Rahoitus- ja talousalan professori
Pennsylvanian yliopiston Wharton Schoolissa, Wharton
Financial Institutions Centren johtaja.
Ingo Linsenmann : ERD-projektipäällikkö Robert
Schuman Centre for Advanced Studies keskuksessa
Firenzessä.
Simone Bertoli : ERD-projektiassistentti yliopistollisessa
Eurooppa-instituutissa, maahanmuuttajien transnationaalisuuden
tutkija työmarkkinoita ja työllisyyttä
tutkivassa Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung
tutkimuslaitoksessa Nürnbergissä.
Elisa Ticci : ERD-projektiassistentti yliopistollisessa
Eurooppa-instituutissa, taloustieteen lehtori Firenzen
yliopistossa, toimii myös Maailmanpankin konsulttina.
Marco Sanfilippo : ERD-projektiassistentti yliopistollisessa
Eurooppa-instituutissa ja Kiinan Eurooppaan
tekemien suorien investointien tutkija nyky-Kiinan
tutkimuskeskuksessa (Centro Alti Studi sulla Cina
Contemporanea).
Lisää vakautta
Afrikkaan
Uusi toimintamalli Euroopasta
http://erd.eui.eu/
DE
E U R O P Ä I S C H E R
ENTWICKLUNGSBERICHT
ES
SOBRE
EL
INFORME EUROPEO
DESARROLLO
KEHITYSTUTKIMUKSELLA LISÄÄ
VOIMAA EU:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN
FI
E U : N
KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI
Change language