03.12.2012 Views

KIINTEISTÖPALVELUT JULKISENA HANKINTANA - TKK

KIINTEISTÖPALVELUT JULKISENA HANKINTANA - TKK

KIINTEISTÖPALVELUT JULKISENA HANKINTANA - TKK

SHOW MORE
SHOW LESS

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.

Teknillisen korkeakoulun rakentamistalouden laboratorion raportteja 236<br />

Helsinki University of Technology Construction Economics and Management Reports 236<br />

Espoo 2007 <strong>TKK</strong>-RTA-R236<br />

<strong>KIINTEISTÖPALVELUT</strong> <strong>JULKISENA</strong> <strong>HANKINTANA</strong><br />

Antti Tieva Juha-Matti Junnonen


Teknillisen korkeakoulun rakentamistalouden laboratorion raportteja 236<br />

Helsinki University of Technology Construction Economics and Management Reports 236<br />

Espoo 2007 <strong>TKK</strong>-RTA-R236<br />

<strong>KIINTEISTÖPALVELUT</strong> <strong>JULKISENA</strong> <strong>HANKINTANA</strong><br />

Antti Tieva Juha-Matti Junnonen<br />

Helsinki University of Technology<br />

Department of Civil and Environmental Engineering<br />

Laboratory of Construction Economics and Management<br />

Teknillinen korkeakoulu<br />

Rakennus- ja ympäristötekniikan osasto<br />

Rakentamistalouden laboratorio


Jakelu:<br />

Teknillinen korkeakoulu<br />

Rakentamistalous<br />

PL 2100<br />

02015 <strong>TKK</strong><br />

Puh. (09) 451 3743<br />

Fax (09) 451 3758<br />

E-mail: leena.honkavaara@tkk.fi<br />

© <strong>TKK</strong> Rakentamistalous<br />

ISBN 978-951-22-8738-3<br />

ISBN 978-951-22-8739-0 (pdf)<br />

ISSN 1456-9329<br />

Picaset Oy<br />

Helsinki 2007<br />

1. painos


TEKNILLINEN KORKEAKOULU<br />

http://www.tkk.fi/<br />

Osasto/laboratorio ja URL/verkko-osoite<br />

Rakennus- ja ympäristötekniikan osasto/ Rakentamistalous<br />

http://www.cem.tkk.fi/fsr/<br />

Tekijät<br />

Tieva, A., Junnonen, J-M<br />

Julkaisun nimi<br />

Kiinteistöpalvelut julkisena hankintana<br />

TIIVISTELMÄSIVU<br />

Julkaisija<br />

Teknillinen korkeakoulu<br />

Rakentamistalouden laboratorio<br />

Tiivistelmä<br />

Tämä julkaisu liittyy julkisen hankintayksikön tekemään kiinteistöpalveluiden hankintaprosessiin ja siinä noudatettaviin<br />

menettelytapoihin. Julkaisun tavoitteena on selkeyttää kiinteistöpalveluiden hankinnassa noudatettavia<br />

hankintalainsäädännön määräyksiä sekä selventää käytännön toimijoille mahdollisia toimintatapoja.<br />

Kiinteistöpalveluiden julkiseen hankintaan liittyvä tutkimus on ajankohtainen useastakin syystä. Suomessa on<br />

käynnissä julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntöuudistus, joka muuttaa hankintaan liittyviä toimintamenettelyitä.<br />

Uuden hankintalain kansallisten kynnysarvojen raja palveluhankinnoissa on 15 000 euroa. Tämä merkitsee,<br />

että suuri osa julkisista kiinteistöpalveluhankinnoista joudutaan kilpailuttamaan hankintalain mukaan. Tutkimus<br />

on myös ajankohtainen siitä syystä, että vastaavantyyppistä hankintalainsäädännön ja kiinteistöpalvelujen suhdetta<br />

koskevaa tutkimusta on Suomessa tehty suhteellisen vähän.<br />

Julkisten hankintojen sääntelyn tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä siten, että käytettävissä olevilla<br />

resursseilla pystytään hankkimaan laadultaan parhaita palveluita. Tavoitteena on lisäksi julkisten palveluiden<br />

tehostaminen ja laadun parantaminen. Julkisten kiinteistöpalveluiden hankinnassa keskeisiä periaatteita ovat<br />

kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Nämä periaatteet<br />

asettavat vaatimuksia kiinteistöpalveluiden hankinnassa sovellettaville menettelyille sekä tarjousten valintaan<br />

liittyville arviointikriteereille.<br />

Valtaosa kiinteistöpalveluista hankitaan rajoitetulla hankintamenettelyllä. Tällöin hankintayksikkö voi asettaa<br />

tarjouskilpailuun osallistuville palveluntuottajille kriteereitä ja siten rajata tarjouskilpailuun osallistuvien palveluntuottajien<br />

määrää. Palveluntuottajille asetettavat kriteerit eivät kuitenkaan saa rajoittaa kilpailua eivätkä<br />

myöskään suosia tai syrjiä eri palveluntuottajia. Hankintayksikkö voi asettaa kriteereitä koskien palveluntuottajan<br />

taloudellista asemaa ja liikevaihtoa, henkilökunnan määrää tai yrityksen toimintahistoriaa. Hankintayksikön<br />

ei voi kuitenkaan asettaa sellaisia kriteereitä, jotka eivät ole perusteltuja hankinnan kohde huomioon ottaen.<br />

Hankintayksikön ei siten ole hyväksyttävää asettaa esimerkiksi niin korkeita liikevaihtoja tai henkilökunnan määrää<br />

koskevia vaatimuksia, jotka eivät ole hankkeen kohde huomioon ottaen perusteltuja.<br />

Mikäli tarjousten valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellisesti edullisuutta, on tarjousten vertailuperusteiden<br />

ja painottamisen etukäteen ilmoittaminen pakollista. Tarjouksen valinnassa on käytettävä objektiivisiä ja<br />

yksiselitteisiä hankittavaan kiinteistöpalveluun liittyviä tekijöitä eikä saa antaa hankintayksilölle rajoittamatonta<br />

valinnanvapautta. Tarjouksen valinnassa onkin käytettävä objektiivisia ja yksiselitteisiä hankittavaan kiinteistöpalveluun<br />

liittyviä tekijöitä. Samoja kriteereitä ei voida käyttää palveluntuottajan kelpoisuuden ja tarjouksen<br />

paremmuuden arvioinnissa.<br />

Asiasanat (avainsanat) ja luokat<br />

Julkinen hankinta, kiinteistöpalvelut, hankintalainsäädäntö<br />

Paikka<br />

Espoo<br />

ISBN (painettu)<br />

978-951-22-8738-3<br />

ISBN (elektroninen)<br />

978-951-22-8739-0 (pdf)<br />

Vuosi<br />

2007<br />

URL (verkko-osoite)<br />

http://www.cem.tkk.fi/fsr/publications.htm<br />

Sivumäärä<br />

91<br />

Julkaisun kieli<br />

suomi<br />

ISSN ja osan numero tai raporttitunnus (painettu)<br />

1456-9329 <strong>TKK</strong>-RTA-R236<br />

ISSN ja osan numero tai raporttitunnus (elektroninen)<br />

4<br />

Tiivistelmän kieli<br />

suomi


Alkusanat<br />

Tämä työ on osa Teknillisen korkeakoulun Rakentamistalouden laboratorion ”Palvelun-<br />

tuottajan valintaan vaikuttavat tekijät liike-elämän palveluissa (PATA)” –<br />

tutkimushanketta. Hankkeen tavoitteena on lisätä ymmärrystä kiinteistöpalveluhankin-<br />

toihin vaikuttavista tekijöistä. Tässä osatutkimuksessa on selvitetty hankintalainsäädäntöön<br />

vaikutuksia kiinteistöpalveluiden hankintaan ja niissä noudatettaviin menettelyihin.<br />

PATA -tutkimushankkeen päärahoittajana toimi Tekes. Lisäksi tutkimusta ovat rahoittaneet<br />

useat yritykset, joiden edustajista on myös muodostettu tutkimuksen johtoryhmä.<br />

Esitämme suuret kiitokset tutkimuksen rahoittajille sekä tutkimusta ohjanneille johtoryhmän<br />

jäsenille.<br />

Satu Haaparanta<br />

Matti Heinonen<br />

Thomas Hollfast<br />

Jyrki Kalavainen<br />

Kari Kangasmaa<br />

Sirpa Kokki<br />

Seppo Korhonen<br />

Pekka Metsi<br />

Tekes<br />

SKV<br />

Wärtsilä<br />

VTT<br />

Pohjola Oyj<br />

YLE<br />

SOK<br />

Pöyry Building Services Oy<br />

Jani Nieminen<br />

Pekka Hapuoja<br />

Maarit Leppänen<br />

Raija Valtiala<br />

Heimo Valtonen<br />

Sato<br />

Helsingin kaupunki<br />

ISS Palvelut<br />

<strong>TKK</strong><br />

Senaatti-kiinteistöt<br />

Tutkimusraportin kirjoittamisesta on vastannut tutkija Antti Tieva ja tutkimuspäällikkö<br />

Juha-Matti Junnonen.<br />

Espoossa 15.3.2007<br />

5


SISÄLLYSLUETTELO<br />

TIIVISTELMÄ<br />

ESIPUHE<br />

1 JOHDANTO.......................................................................................................................................7<br />

2 JULKISEN HANKINTALAINSÄÄDÄNNÖN KESKEISET PERIAATTEET................................9<br />

3 JULKISEN HANKINNAN KÄSITE ...............................................................................................16<br />

4 HANKINTAYKSIKKÖ JA KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUS ..............................................19<br />

4.1 HANKINTAYKSIKÖISTÄ ............................................................................................................19<br />

4.2 KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUDESTA .....................................................................................21<br />

5 HANKINTAMENETTELYT ...........................................................................................................25<br />

5.1 YLEISTÄ...................................................................................................................................25<br />

5.2 AVOIN JA RAJOITETTU MENETTELY..........................................................................................26<br />

5.3 NEUVOTTELUMENETTELY JA KILPAILULLINEN NEUVOTTELUMENETTELY................................34<br />

5.4 PUITEJÄRJESTELY.....................................................................................................................38<br />

6 TARJOUSPYYNTÖ JA TARJOUS.................................................................................................41<br />

6.1 TARJOUSPYYNNÖISTÄ ..............................................................................................................41<br />

6.1.1 Hankinnan kohteesta ..........................................................................................................46<br />

6.1.2 Tarjoajien valintaa koskevat kriteerit.................................................................................47<br />

6.1.3 Arviointiperusteet tarjouspyynnössä...................................................................................50<br />

6.1.4 Tarjousten arviointiperusteiden ero tarjoajien kelpoisuusvaatimuksiin.............................55<br />

6.2 TARJOUKSISTA.........................................................................................................................56<br />

6.2.1 Yleistä .................................................................................................................................56<br />

6.2.2 Tarjoajan poissulkeminen tarjouskilpailusta......................................................................57<br />

7 TARJOUSVERTAILU JA TARJOUSKILPAILUN RATKAISEMINEN ......................................60<br />

7.1 TARJOUSVERTAILUSTA JA TARJOUSTEN VALINNASTA..............................................................60<br />

7.1.1 Yleistä .................................................................................................................................60<br />

7.1.2 Arviointiperusteista ............................................................................................................62<br />

7.1.3 Oikeustapauksia .................................................................................................................65<br />

7.2 HANKINTAPÄÄTÖKSISTÄ JA –SOPIMUKSISTA ...........................................................................72<br />

8 OIKEUSTURVAKEINOISTA.........................................................................................................76<br />

8.1 MARKKINAOIKEUDESTA ..........................................................................................................76<br />

8.2 SEURAAMUKSISTA ...................................................................................................................77<br />

9 POHDINTAA KOSKIEN KIINTEISTÖPALVELUIDEN HANKINTAA .....................................82<br />

10 YHTEENVETO................................................................................................................................85<br />

LÄHDELUETTELO ..................................................................................................................................89<br />

6


1 JOHDANTO<br />

Tämä tutkimusraportti koskee kiinteistöpalvelujen julkisia hankintoja. Julkaisu on ajan-<br />

kohtainen useastakin syystä. Ensinnäkin tällä hetkellä Suomessa on käynnissä lainsää-<br />

däntöuudistus, jossa laki julkisista hankinnoista uudistuu ja lähitulevaisuudessa tulee<br />

sovellettavaksi uusi hankintalaki. Toiseksi julkaisu on ajankohtainen, sillä vastaavan-<br />

tyyppistä hankintalainsäädännön ja kiinteistöpalvelujen suhdetta koskevaa tutkimusta<br />

on Suomessa tehty suhteellisen vähän. Tässä mielessä raportti tuo uusia näkökulmia<br />

kyseisen suhteen tutkimukseen.<br />

Julkaisu on ajankohtainen myös sen vuoksi, että yleisesti julkisten hankintojen saralla<br />

tapahtuu paljon. Aiheen tiimoilta käydään paljon keskustelua, julkiset hankintayksiköt<br />

keskittävät hankintojaan ja pyrkivät parantamaan hankintaosaamistaan. Lisäksi julkisten<br />

hankintojen kansantaloudellinen merkitys ja arvo ovat huomattavan suuria. Näiden<br />

seikkojen pohjalta, voidaan todeta, että kyseisen kaltaiselle tutkimukselle ja julkaisulle<br />

on ollut yleisesti tarvetta. Julkaisulla pyritäänkin tuomaan lisää tietoutta julkisten hankintojen<br />

toteuttamisesta kiinteistöpalveluhankinnoissa.<br />

Raportin työstäminen on toteutettu seuraavalla tavalla. Ensinnäkin perustan tarkasteluille<br />

on muodostanut uudistunut hankintalaki. Tähän liittyen on tarkasteltu hallituksen<br />

esitystä uudeksi laiksi julkisista hankinnoista 1 . Lakiehdotusta on tarkasteltu ja analysoitu<br />

kauttaaltaan, kuitenkin keskittyen tiettyihin osakokonaisuuksiin, kuten esimerkiksi<br />

tarjouspyyntöön, tarjoukseen ja tarjousvertailuun. Tavoitteena on ollut huomioida tekijöitä,<br />

jotka vaikuttavat kiinteistöpalveluhankinnan toteuttamiseen.<br />

Toiseksi, julkaisua on työstetty hyödyntämällä yli 60 oikeustapausta. Analysoinnin kohteena<br />

ovat olleet kilpailuneuvoston päätökset, markkinaoikeuden ratkaisut, korkeimman<br />

hallinto-oikeuden ratkaisut, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisut sekä yksi Itä-<br />

Suomen hovioikeuden ratkaisu. Tapaukset on valittu lähtökohtaisesti siten, että ne koskevat<br />

kiinteistöpalveluja. Koska tällaisia tapauksia on ollut käsittelyssä oikeusasteissa<br />

rajallinen määrä, olemme hyödyntäneet paikka paikoin myös muiden toimialojen tapauksia.<br />

Tapauksia on analysoitu lakiehdotuksen säännösten yhteydessä, jolloin ne on<br />

saatu täydentämään toisiaan. Tavoitteena on ollut tuottaa uutta informaatiota ja tietämystä<br />

juuri liittyen kiinteistöpalveluihin, mutta myös laajemmin koskien yleisesti palveluhankintoja.<br />

1 Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja<br />

postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista HE 50/2006 vp.


Kolmanneksi raportin tekemisessä on hyödynnetty alan kirjallisuutta. Kiinteistöpalvelu-<br />

ja ja julkisia hankintoja on käsitelty oikeuskirjallisuudessa niukasti, minkä vuoksi ,<br />

olemme tarkastelleet yleisiä teoksia koskien julkisia hankintoja ja erityisesti koskien<br />

hankintalainsäädäntöä. Tässä olemme hyödyntäneet sekä kansallista että kansainvälistä<br />

oikeuskirjallisuutta.<br />

8


2 JULKISEN HANKINTALAINSÄÄDÄNNÖN KESKEISET PERIAATTEET<br />

Julkisten hankintojen sääntelyn tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä siten,<br />

että käytettävissä olevilla resursseilla pystytään hankkimaan laadultaan parhaita tuotteita<br />

ja palveluja. Samalla pyritään avaamaan julkisten hankintojen markkinat koko EU:n<br />

alueella muista jäsenvaltioista tulevalle kilpailulle. Tavoitteena on myös julkisten palvelujen<br />

tehostaminen ja laadun parantaminen sekä talouden kasvun, kilpailukyvyn ja työllisyyden<br />

edistäminen. Lisäksi hankintalainsäädännöllä pyritään edistämään elinkeinotoimintaa.<br />

Julkisia hankintoja koskeva sääntely perustuu EU:n perustamissopimukseen, hankintadirektiiveihin<br />

sekä kansalliseen lainsäädäntöön. EU:n perustamissopimuksen ja oikeusperiaatteiden<br />

vaikutus näkyy myös uuden hankintalain esitöissä 2 , joiden mukaan julkisia<br />

hankintoja koskevalla sääntelyllä pyritään edistämään EU:n perustamissopimuksen<br />

mukaista tavaroiden vapaata liikkuvuutta, palvelujen tarjoamisen vapautta sekä sijoittautumisvapautta.<br />

Hankintalainsäädännön keskeisiä periaatteita ovat kilpailun aikaansaaminen<br />

sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu.<br />

Syrjintä käsittää laajasti kaikenlaisen syrjinnän, joka kohdistuu esimerkiksi luonnollisiin<br />

tai oikeushenkilöihin taikka hankinnan kohteena oleviin palveluihin. Periaatteen mukaan<br />

samanlaisia tilanteita ei saa kohdella eri tavoin ainakaan, mikäli erilaista kohtelua<br />

ei voida perustella puolueettomin syin. Tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tarkoittaa<br />

myös sitä, että hankintayksikön määrittelee hankinnan kohteen ja ehdot sekä laatii kilpailuasiakirjat<br />

objektiivisesti. Lisäksi tärkeä periaate on avoimuusperiaate, joka on mainittu<br />

uuden hankintadirektiivin 2004/18/EY 2 artiklassa sekä hankintalain 2 §:ssä. Syrjimätön<br />

ja tasapuolinen kohtelu ei koske hankintalain sanamuodosta huolimatta pelkästään<br />

tarjouskilpailuun osallistuvia, vaan myös sellaisia toimittajia, jotka ovat tahtomattaan<br />

jääneet tarjousmenettelyn ulkopuolelle. 3 Näitä periaatteita täydentää kilpailumahdollisuuksien<br />

hyödyntämisen periaate.<br />

Hankintalailla ei ole kuitenkaan tarkoitus poistaa tai tasoittaa niitä eroja, joita toimittajien<br />

välillä on esimerkiksi taloudellisissa, teknisissä tai toiminnallisissa resursseissa.<br />

Hankintayksiköiden tuleekin hyödyntää markkinoilla jo olevaa kilpailua hinta-laatusuhteeltaan<br />

ja muutenkin hankintatarpeisiin parhaiten soveltuvan ratkaisun löytämisek-<br />

2 Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän muistio<br />

15.11.2004. KTM Julkaisuja 36/2004.; Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista<br />

sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista HE<br />

50/2006 vp<br />

3 Pohjonen 2002 s. 11.<br />

9


si. Hankintayksikkö antaa kaikille toimittajille tasapuoliset ja syrjimättömät kilpailu-<br />

mahdollisuudet, mutta toimittajien menestyminen kilpailussa riippuu niiden omista kil-<br />

pailuvahvuuksista.<br />

Julkisia hankintoja koskevat säännökset koostuvat sekä oikeussäännöistä että oikeuspe-<br />

riaatteista. Oikeussäännöistä poiketen periaatteet ovat oikeusohjeita, jotka eivät suoraan<br />

määrää täydellisesti tapauksen ratkaisua, vaan antavat perusteita tiettyyn suuntaan teh-<br />

tävälle ratkaisulle. 4 Käytännössä järjestelmä perustuu oikeussääntöjen soveltamiseen,<br />

joita täydennetään periaatteilla. 5 Hankintamenettelyjen oikeussäännöt koskevat lähinnä<br />

sitä, milloin hankinnasta on järjestettävä tarjouskilpailu, miten hankinnasta on tiedotettava<br />

ja kuinka paljon osapuolia menettelyyn on hyväksyttävä. Hankintayksikölle asetettavat<br />

menettelylliset velvoitteet voidaankin johtaa pitkälti suoraan oikeussäännöistä.<br />

Oikeussäännön puuttuessa ratkaisu perustuu periaatteille. Eräät kokonaisuudet, kuten<br />

neuvottelumenettely, on jätetty pääosin periaatteiden varaan.<br />

Periaatteiden tavoitteita voidaan havainnollistaa jakamalla tavoitteet tehokkuustavoitteisiin,<br />

vapaustavoitteisiin ja oikeudenmukaisuustavoitteisiin. Periaatteet voivat suojata<br />

mitä tahansa näistä tavoitteista. Tavoitteet ovat vuorovaikutussuhteessa keskenään, joten<br />

periaate, jonka tarkoituksena on suojata yhtä tavoitetta voi välillisesti suojata myös<br />

toista. Esimerkiksi kilpailuoikeudellinen periaate, jonka tarkoituksena on suojata markkinoiden<br />

tehokkuutta voi samalla suojata oikeudenmukaisuutta, esimerkiksi kieltämällä<br />

määräävässä asemassa olevan yrityksen käyttämät kohtuuttomat ehdot. 6<br />

Tehokkuuteen liittyvillä argumenteilla on vahva asema hankintadirektiiveissä ja hankintalain<br />

esitöissä. Uuden hankintadirektiivin johdanto-osion 2 kohdassa direktiivin velvoitteet<br />

johdetaan tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta, sijoittautumisvapauden periaatteesta<br />

ja palveluiden tarjoamisen vapauden periaatteesta. Komission vuonna 1988 jul-<br />

4 Oikeusperiaatteista ks. Pöyhönen 1988 s. 20 ss, Yleensä oikeussäännön ja oikeusperiaatteen ero johdetaan<br />

niiden yleisyysasteesta. Jaottelua voidaan näin ollen pitää suhteellisena ja se voidaan myös kyseenalaistaa.<br />

5 Ks. Arrowsmith 1996 s. 294-295, joka tarkastelee sääntöihin ja periaatteisiin perustuvien järjestelmien<br />

haittoja ja hyötyjä. Pelkästään periaatteille perustuvan järjestelmän ongelmana hän pitää sitä, etteivät<br />

yhteisöön kuuluvat jäsenvaltiot ole sisäistäneet periaatteiden noudattamista sekä sitä, että periaatteisiin<br />

liittyy syrjivän kohtelun vaara – toisaalta periaatteisiin perustuva järjestelmä mahdollistaisi taloudellisen<br />

toiminnan joustavamman kehittämisen. Ongelmaksi voisi myös osoittautua periaatteisiin perustuvan järjestelmän<br />

yhteensovittaminen kansainvälisiin hankintasäännöstöihin, jotka perustuvat pitkälti oikeussääntöihin.<br />

Kyseessä on siis viime kädessä oikeuspoliittinen valinta, jossa punnitaan järjestelmien etuja ja<br />

haittoja keskenään.<br />

6 Tavoitteista erityisesti Kuoppamäki 2003 s. 31 ss. Kuoppamäki tarkastelee muun muassa tehokkuuden<br />

eri lajeja, vapauden ilmentymiä sopimusvapaudessa, elinkeinonharjoittamisen vapaudessa ja omistusoikeudessa<br />

sekä oikeudenmukaisuutta distributiviisenä elementtinä.. Ks. myös Wilhelmsson 1995 s. 3738,<br />

joka EY-oikeudellista sopimusoikeutta tarkastellessaan katsoo markkinarationaalisten ja sosiaalisten<br />

piirteiden olevan osaksi samansuuntaisia.<br />

10


kaisemassaan selvityksessä ”The Cost of non-Europe in public procurement” julkisten<br />

hankintojen avaamisen hyödyt liitetään tehokkuuden paranemiseen. 7 Hankintalakia<br />

koskevassa hallituksen esityksessä eräänä lain tavoitteena mainitaan julkisten varojen<br />

käytön tehostaminen 8 . Julkisissa hankinnoissa tavoitellaan hankintayksikön tarpeita<br />

hinta-laatu-suhteiltaan parhaiten vastaavaa ratkaisua. Välittömien ja välillisten kustannusten<br />

lisäksi tavoitteena tulee olla myös laatuun liittyvien tekijöiden huomioon ottaminen<br />

erityisesti palveluhankinnoissa 9 .<br />

Hankintalainsäädännöllä on liittymäkohtia kilpailuoikeuteen, sopimusoikeuteen ja julkisoikeuteen.<br />

Kysymys on toisaalta markkinoiden vapauttamisesta, toisaalta siitä, millä<br />

tavalla ja minkä sisältöisenä sopimus voidaan tehdä sekä viimeiseksi julkisyhteisön<br />

toiminnan sääntelystä. 10 Hankintalainsäädäntö on laajassa merkityksessä osa EY:n kilpailuoikeutta<br />

ja sen tavoitteet ovat olennaisilta osiltaan samansuuntaisia. Hankintalainsäädäntö<br />

turvaa kilpailumekanismia yksittäisissä julkisissa hankintasopimuksissa, joiden<br />

osalta ei voida luottaa markkinoiden itseohjautuvuuteen. Lähtökohtana sekä yrityksiä<br />

että julkisia hankintoja koskevalle sääntelylle voidaan pitää perustamissopimuksen 2<br />

artiklassa mainittuja yleisiä tavoitteita, joita ovat yhteismarkkinoiden perustaminen,<br />

kansallisten rajojen poistaminen, taloudellisen toiminnan sopusointuinen kehitys ja jatkuva<br />

taloudellinen kasvu. Kilpailutavoite ja integraatiotavoite ovat läheisessä yhteydessä<br />

toisiinsa. Näin ollen tavoitteiden tarkastelussa voidaan hakea johtoa yleisen kilpailuoikeuden<br />

tavoitteista. Kilpailuoikeus suojaa kilpailua, ei kilpailijoita. 11<br />

Yhteisön oikeuskäytännössä syrjintäkiellosta sekä tavaroiden vapaata liikkuvuuden sekä<br />

palvelujen tarjoamisen vapauden sekä sijoittautumisvapauden periaatteista on johdettu<br />

muita periaatteita, kuten tasapuolisen kohtelun, avoimuuden sekä suhteellisuuden periaatteet.<br />

Julkisten hankintojen sääntely perustuu mainituille periaatteille ja periaatteiden<br />

soveltumista hankintasopimusten tekemiseen on käsitelty runsaasti yhteisön tuomioistuimessa.<br />

7<br />

ks. Arrowsmith 1996 s.48 ss. Näitä tekijöitä ovat muun muassa hankintayksiköille aiheutuva säästö,<br />

kilpailun tehostumisesta ja teollisuuden uudelleen järjestämisestä sekä kasvaneesta yrityskoosta aiheutuvat<br />

säästöt, innovaatioiden lisääntymisestä ja yritysten kansainvälisen kilpailukyvyn paranemisesta aiheutuvat<br />

säästöt.<br />

8<br />

HE 50/2006 vp. s. 1.<br />

9<br />

HE 50/2006 vp., s. 46<br />

10<br />

Erilaisista arvoista ks. McCrudden teoksessa Public Procurement: Global Revolution s. 219-221. Samassa<br />

teoksessa Arrowsmith s. 18-20 ja 23, tarkastellessaan kansallisia ja kansainvälisiä kilpailuttamissääntöjä,<br />

tiivistää yhteiset piirteet seuraavasti: (1) Mahdollisten osallistujien tietoisuus sovellettavista<br />

säännöistä, (2) Harkintavaltaa käyttävien viranomaisten toimintaa koskevat formaalit säännöt, (3) Sovellettavien<br />

sääntöjen noudattaminen tulee voida todeta, (4) Väärinkäytösten todentamiseen liittyvät menettelyt.<br />

Painotukset voivat olla kuitenkin erilaisia. Esimerkiksi avoimuusperiaate on säännönmukaisesti<br />

tunnustettu tehokkuushyötyjen näkökulmasta, mutta siitä voidaan sallia eri laajuisia poikkeuksia.<br />

11<br />

Kuoppamäki 2003 s. 56-62.. Ks. myös Arrowsmith 1996 s. 98-100.<br />

11


Periaatteista johdettuja velvollisuuksia ovat muun muassa informaation tasapuolinen<br />

jakaminen (tasapuolinen kohtelu) ja tarjouskilpailun ratkaiseminen tarjouspyynnössä<br />

määritettyjen kriteerien perusteella (tasapuolinen kohtelu), julkaisuvelvollisuudet (lä-<br />

pinäkyvyys) sekä hankinnan teknisten vaatimusten määrittäminen asianmukaisessa suh-<br />

teessa asetettuihin tavoitteisiin (suhteellisuus). Periaatteet ovat esillä myös uudessa han-<br />

kintadirektiivissä sekä uudessa hankintalaissa. 12<br />

Yhdenvertaisuus ja syrjimättömyysvaatimus kohdistuvat hankintamenettelyyn kokonaisuudessaan,<br />

ja edellyttää, että kilpailuttamisen ja tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa<br />

ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka<br />

eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Tällaisia tekijöitä ovat erityisesti ehdokkaiden tai<br />

tarjoajien kansallisuus tai sijoittautuminen johonkin jäsenvaltioon tai alueelle. Syrjimätön<br />

kohtelu edellyttää siten myös, että eri paikkakunnilta olevia ehdokkaita tai tarjoajia<br />

kohdellaan samalla tavoin kuin esimerkiksi oman kunnan yrityksiä. Oikeuskäytännössä<br />

syrjimättömyysperiaatteen on tulkittu myös tarkoittavan, että hankinnalle asetetut vaatimukset<br />

eivät saa olla paikallisia tai tiettyä aluetta tai yritystä suosivia. Vaikka hankintamenettelyn<br />

valinta ja tarjouspyyntö olisivat olleet tasapuoliset, hankinta on silti toteutettu<br />

lainvastaisesti, jos tarjousvertailussa syrjitään jotain tarjoajaa. Vastaavasti menettely<br />

ei täytä tasapuolisuuden vaatimuksia, vaikka tarjousvertailu olisi tehty tasapuolisesti,<br />

jos tarjoajien valinta tai tarjouspyyntö on ollut syrjivä. 13 Tasapuolinen ja syrjimätön<br />

kohtelu tarkoittaa myös, että hankintayksikön tulee antaa hankinnasta kaikille tarjoajille<br />

samat tiedot. Hankintayksikön tulee antaa kaikille tarjoajille keskenään vastaava aika<br />

tarjoustensa laatimiseen sekä mahdollisten lisäselvitysten antamiseen. Hankintayksikön<br />

tulee myös tutustua tasapuolisesti kaikkiin tarjouksiin. Mikäli hankintayksikkö antaa<br />

tarjoajille mahdollisuuden esitellä tarjouksiaan, hankintayksikön on annettava kaikille<br />

tarjoajille tähän keskenään vastaava mahdollisuus. Hankintayksikön on sovellettava<br />

tarjouskilpailun ehtoja ja tarjousten arviointiperusteita tasapuolisesti kaikkien tarjoajien<br />

kohdalla.<br />

Tasapuolisen kohtelun tavoitteena on varmistaa taloudellisin perustein toteutettu kilpailuttaminen.<br />

Tasapuolisen kohtelun periaatteen vähimmäisedellytyksenä on muodollisesti<br />

tasapuolinen menettely, jossa kaikkiin ehdokkaisiin sovelletaan samoja sääntöjä. Lisäksi<br />

edellytetään, ettei tällainen menettely tosiasiassa johda syrjintään tai kaupan rajoittamiseen.<br />

Näiden vaatimusten täyttymisen jälkeen tasapuolisen kohtelun periaatteen<br />

12<br />

Direktiivin johdanto-osan 2 kappale, HE 50/2006 2 §, ks. myös HE 50/2006 vp, s. 46 - 49<br />

13<br />

Virtanen 2003 s. 527-528<br />

12


soveltamisessa on kyse siitä, että sille annetaan painoarvo muut periaatteet ja tehok-<br />

kuustavoite huomioon ottaen. Muuten menettely, jossa suljetaan osa tarjoajaehdokkaista<br />

menettelyn ulkopuolelle, olisi kielletty tasapuolisen kohtelun periaatteen perusteella.<br />

Tasapuolinen kohtelu laajassa merkityksessä edustaa tarjouskilpailua, jossa kaikki voi-<br />

vat osallistua tarjouskilpailuun. Tällainen tehokkuusihanne vastaisi täydellisillä markki-<br />

noilla vallitsevaa kilpailua, mitä ei voida pitää hankintalainsäädännön vaatimuksena.<br />

Tasapuolisuus ja syrjimättömyys tarkoittavat käännetysti sitä, että kaikilla yrityksillä<br />

täytyy olla tasaveroiset mahdollisuudet tehdä tarjouksia hankintayksiköille. Kyse ei siten<br />

ole pelkästään passiivisesta velvollisuudesta, vaan hankintayksikön on pyrittävä<br />

aktiivisesti varmistamaan, että hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa kaikilla on yhtäläiset<br />

mahdollisuudet osallistua menettelyyn. 14 Tämä koskee esimerkiksi hankinnasta<br />

annettavia tietoja. Jos hankintaa joudutaan ennen tarjousten pyyntöajan umpeutumista<br />

muuttamaan, kaikille tarjouspyynnön saaneille on ilmoitettava muutoksista tai tarvittaessa<br />

julkaistava uusi hankintailmoitus. Myöskään tarjousvertailuvaiheessa ei saa suosia<br />

tai syrjiä ketään tarjoajaa, vaan tarjouksia on verrattava objektiivisesti tarjouspyynnössä<br />

asetettujen valintakriteerien avulla. 15<br />

Avoimuusperiaate perustuu yhteisön perustamissopimusta koskevaan oikeuskäytäntöön<br />

sekä kansallisesti myös hallinnon avoimuutta koskeviin vaatimuksiin. Oikeudellisen<br />

kontrollin varmistamiseksi hankintamenettelyn on kaikissa vaiheissa oltava riittävän<br />

avointa, jotta jälkikäteenkin voidaan todeta menettelyn täyttäneen hankintalainsäädännön<br />

vaatimukset. Avoimuusperiaate tehokkuustavoitteen ilmentymänä liittyy tasapuolisen<br />

kohtelun vaatimukseen ja säännösten tehokkuuteen. Avoimuusvaatimusta voidaan<br />

pitää sekä hankintapäätösten riittävänä perusteluvaatimuksena että vaatimuksena siitä,<br />

että mitään sellaisia seikkoja, jotka eivät ilmene hankintaan liittyvistä ilmoituksista,<br />

tarjouspyynnöistä tai päätöksistä, ei käytetä hankinnan todellisena ratkaisuperusteena. 16<br />

Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei<br />

salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan<br />

tarjouskilpailuun osallistuneille ja että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti<br />

julkisia. Menettelyn tulee olla todettavissa asianmukaiseksi myös jälkeenpäin. 17<br />

14<br />

Vrt. kiinteistöpalveluiden kaksivaiheinen puitekumppanuusmenettely, jossa hankinnan toisessa vaiheessa<br />

kilpailutetaan valittuja kumppaneita ja muilla ei ole mahdollisuutta osallistua kohdekohtaiseen<br />

kilpailutukseen.<br />

15<br />

Virtanen. 2003 s. 528<br />

16<br />

Virtanen. 2003 s. 530<br />

17<br />

Se, että tarjoajaehdokkaat voivat riitauttaa hankintamenettelyn ja vaatia hyvitysmaksua, ei tarkoita, että<br />

hankintalainsäädäntö suojaisi ensisijassa tarjoajien oikeudenmukaista kohtelua – oikeusturvakeinot ovat<br />

liitettävissä säännösten tehokkuuteen.<br />

13


Lisäksi avoimuusperiaate turvaa riittävän kilpailun toteutumista velvoittamalla hankin-<br />

tayksikön ilmoittamaan hankinnasta. Avoimuus tarkoittaa usein myös sitä, ettei hankin-<br />

tapäätökseen voida jälkikäteen liittää uusia perusteita, jos niitä ei ole käytetty hankinta-<br />

menettelyssä apuna ja jos niistä ei ole selvää mainintaa tarjouspyynnössä. Tarjoajilla on<br />

oikeus olettaa, että tarjouksia verrataan nimenomaan tarjouspyynnössä olevien kriteeri-<br />

en pohjalta. Muutoin ei voitaisi edes arvioida, onko kriteerit asetettu tarjousten jättämi-<br />

sen jälkeen jotain tarjoajaa suosivasti tai syrjivästi. Avoimuusperiaate tarkoittaa myös<br />

sitä, että hankinta on kilpailutettava riittävän laajasti hankinnan arvoon ja merkitykseen<br />

nähden. Hankintaa ei ikään kuin saa pyrkiä ”salailemaan”, vaan tiedon on levittävä riit-<br />

tävän laajalle jo kilpailun syntymisen varmistamiseksi. Avoimuus toimii tällöin kaikkien<br />

potentiaalisten tarjoajien eduksi, jotka eivät muuten ehkä olisi saaneet lainkaan tietoa<br />

tarjouskilpailusta. 18 Avoimuusperiaatetta on lähtökohtaisesti sovellettava kaikissa hankinnoissa.<br />

Avoimuusperiaatteen toteuttamista rajoittavat eräät salassapitotarpeet, joita<br />

on yksilöity viranomaistoiminnan julkisuutta koskevassa lainsäädännössä sekä suhteellisuusperiaate.<br />

Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa<br />

tavoiteltavan päämäärän kanssa. Siten esimerkiksi tarjoajien kelpoisuusehtojen<br />

asettamisessa on otettava huomioon hankinnan luonne ja arvo. Suhteellisuusperiaatteen<br />

oikea soveltaminen erilaisissa hankinnoissa mahdollistaa kuitenkin esimerkiksi palveluhankinnoissa<br />

tarjoajan ominaisuuksiin liittyviä tiukempia kriteereitä kuin tavanomaisissa<br />

tavarahankinnoissa. Myös tarjouspyynnön sisältöön tai tarjousmenettelyn ehtoihin<br />

liittyvien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden. Suhteellisuusperiaatteen<br />

mukaisesti voidaan huomioon ottaa myös tarjouskilpailusta aiheutuvat<br />

kustannukset suhteessa tarjouskilpailulla aikaansaatuun säästöön.<br />

Hankintalainsäädännön periaatteiden tulkinnassa tulee näin ollen lähteä siitä, että periaatteet<br />

ilmentävät tehokkuuteen liittyviä tavoitteita ja että ratkaisu yksittäistapauksessa<br />

edellyttää periaatteiden punnintaa. Avoimuuden ja tasapuolisen kohtelun periaatetta<br />

joudutaan käytännössä tasapainottamaan kilpailumahdollisuuksien hyödyntämisen periaatteella<br />

ja hankintayksikön toimintavapaudella. Periaatteiden soveltamisessa niiden<br />

painoarvo määräytyy ensi sijassa tehokkuustavoitteen perusteella.<br />

Oikeusperiaatteiden merkitys käy ilmi myös hankintalaista, jonka mukaan hankinnoissa<br />

tulee huolehtia tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä kilpailun<br />

aikaansaamisesta. Lisäksi hankintayksiköille on asetettu nimenomainen velvollisuus<br />

18 Virtanen. 2003 s. 530-531<br />

14


noudattaa avoimuusperiaatetta sekä suhteellisuusperiaatetta 19 . Periaatteiden merkitys<br />

korostuu tilanteissa, joissa hankintalaki ei aseta oikeussääntöjä siitä, miten tulee toimia.<br />

Näin ollen hankintayksiköiden tulee kiinnittää erityistä huomiota periaatteiden toteutumiseen.<br />

Hankintamenettelyä koskevia periaatteita tulee noudattaa kaikissa hankintamenettelyn<br />

vaiheissa. Näin ollen esimerkiksi tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että hankinnan kohteen<br />

määrittely asettaa tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan. Tarjouspyyntö on saatettava<br />

avoimesti kaikkien halukkaiden saataville tai niille, jotka esimerkiksi rajoitetussa menettelyssä<br />

on valittu tarjousmenettelyyn. Tarjoajien ja tarjousten arvioinnissa syrjimättömyys<br />

ja tasapuolisuusvaatimus edellyttävät, että asetetut vaatimukset koskevat samalla<br />

tavoin kaikkia tarjoajia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti näiden vaatimusten on<br />

oltava järkevässä suhteessa hankinnan kohteeseen. Kun tarjous hylätään tarjouskilpailusta<br />

sen vuoksi, että se ei vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia, tulee myös muut vastaavan<br />

puutteen omaavat tarjoukset hylätä tarjouskilpailusta.<br />

19 HE 50/2006 s. 173<br />

15


3 JULKISEN HANKINNAN KÄSITE<br />

Jotta voidaan jatkossa siirtyä tarkastelemaan julkisiin hankintoihin liittyviä eri teemoja<br />

ja kysymyksiä, on tärkeää aluksi paneutua kysymykseen siitä, mitä tarkoittaa julkinen<br />

hankinta? Julkisen hankintatoiminnan eräs lähtökohta on tuoda tehokkuutta hankintatoimintaan<br />

luomalla kilpailua. Tämä osaltaan myös liittyy julkisen hankinnan käsitteen<br />

määrittelyyn.<br />

Uudessa hankintalaissa hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on<br />

tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka<br />

tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen<br />

taloudellista vastiketta vastaan. Määritelmän mukaisesti hankintasopimus on<br />

luonteeltaan yksityisoikeudellinen sopimus kahden erillisen oikeushenkilön välillä. Siten<br />

organisaation sisäisiä sopimuksia ei yleensä ole katsottava hankintasopimuksiksi,<br />

eivätkä ne siten kuulu hankintalain piiriin. Jos kuitenkin hankintayksikkö kilpailuttaa<br />

hankinnan, jonka se voisi toteuttaa myös omana työnä, mahdollista oman yksikön tarjousta<br />

on kohdeltava samoin kuin muita tarjouksia. Sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi,<br />

jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan<br />

toteuttaminen. Määritelmän mukaisesti hankintasopimuksella tulee olla taloudellista<br />

arvoa. Taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen<br />

korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen<br />

hyötyyn. Sopimuksen tulee määritelmän mukaan olla myös kirjallinen.<br />

Palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.<br />

Palveluhankintaan voi sisältyä myös tavarahankintoja tai rakennustöitä.<br />

Hankintasopimuksen sisältäessä sekä palveluja että tavaroita, hankinta katsotaan palveluhankinnaksi,<br />

jos palveluiden arvo on suurempi kuin tavaroiden arvo.<br />

Lähtökohtaisesti mikä tahansa hankintayksikön tekemä tuotteen tai palvelun hankkimiseksi<br />

tehty sopimus voi olla hankintalaissa tarkoitettu hankintasopimus. Mitään rahallista<br />

tai määrällistä alarajaa ei ole, vaikka laki sallii tietyissä tapauksissa toteuttaa hankinnan<br />

ilman tarjouskilpailua. Hankintalain tarkoittamana hankintana pidetään aina sellaista<br />

hankintaa, joka on päätetty kilpailuttaa hankintalain sääntöjen mukaisesti. Näin ollen<br />

hankintayksikkö ei voi kesken hankinnan päättää, ettei kyseessä olekaan julkinen hankinta,<br />

ja esimerkiksi ryhtyä hankkimaan palvelua tarjouskilpailun ulkopuoliselta tai tehdä<br />

hankintaa omana työnään. 20<br />

20 Virtanen 2003 s. 519<br />

16


Rajanvetoa joudutaan joskus tekemään sen suhteen, onko kysymyksessä julkinen hankinta<br />

vai ei. Esimerkiksi sellaiset hallintotoimet, joilla ei tähdätä edellä mainittuihin<br />

päämääriin (eli tavaroiden ja palvelujen ostamiseen jne.), eivät ole hankintoja. Esimerkiksi<br />

jos kunta palkkaa siivoojan työsuhteeseen, kyseessä ei ole julkinen hankinta. Sen<br />

sijaan siivouspalvelun ostaminen, vaikka palveluntuottajana olisi yksi ainoa siivooja, on<br />

julkinen hankinta. Eräs rajanveto liittyy siihen, että hankinnalla tarkoitetaan nimenomaan<br />

jonkin hankkimista. Esimerkiksi se, että kunta myy tai vuokraa omaisuuttaan, ei<br />

ole hankinta. Tämäntyyppisissä tilanteissa voidaan joutua tarkastelemaan hankinnan<br />

muodostamaa kokonaisuutta, jos oikeustoimen varsinaisena tarkoituksena onkin esimerkiksi<br />

palvelun hankinta ja omaisuuden vuokraus on vain tähän liittyvä järjestely. 21<br />

Oikeuskäytännöstä löytyy tapauksia, jotka valottavat julkisen hankinnan määritelmää.<br />

Esimerkiksi kilpailuneuvoston 21.9.2000 Rakennus Oy Lemminkäisen<br />

hakemukseen antamassa päätöksessä (d:o 95/690/99) oli kyse Porvoon moottoritieurakan<br />

tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö eli Tielaitos hyväksyi tarjouskilpailussa<br />

Tuotantoyhtymä Poko:n tarjouksen. Tuotantoyhtymä PoKo:n olivat<br />

muodostaneet Tielaitos tuotanto sekä kaksi yksityistä osakeyhtiötä, MVR Maatek<br />

Oy ja Kesälahden Maansiirto Oy. Tielaitos tuotannon osuus työyhteenliittymästä<br />

oli 40 % ja kummankin yksityisen osakeyhtiön 30 %. Työyhteenliittymäsopimuksesta<br />

ilmeni, että osapuolten tarkoituksena oli ollut yhteenliittymänä<br />

tehdä tarjous ja urakkasopimus sekä toteuttaa työt KVR –<br />

urakkasopimuksen mukaisesti tarjouskilpailun kohteesta.<br />

Kysymys oli yhden urakan toteuttamiseksi perustetusta työyhteenliittymästä.<br />

Hakija katsoi, että hankintayksikön olisi tullut hylätä Tuotantoyhtymä PoKo:n<br />

tarjous ennen tarjousvertailua, koska tarjous oli pakottavan lainsäädännön vastainen<br />

sen vuoksi, että hankintayksikkö oli julkisista hankinnoista annetun lain<br />

ja kynnysarvot ylittävistä tavara ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista<br />

annetun asetuksen pakottavien säännösten vastaisesti laiminlyönyt kilpailuttaa<br />

työyhteenliittymän yksityisten osakkaiden valinnan.<br />

Kilpailuneuvosto katsoi, että työyhteenliittymän perustamisessa ei ollut kyse<br />

julkisista hankinnoista annetuin lain tarkoittamasta hankinnasta, joka olisi tullut<br />

kilpailuttaa, vaikka Tielaitos olikin julkisista hankinnoista annetun lain mukainen<br />

hankintayksikkö. Työyhteenliittymää ei ollut perustettu tavaroiden ja<br />

palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa tai urakalla<br />

teettämistä varten. Tielaitos tuotanto ei yhteenliittymäsopimuksessa ostanut<br />

kumppaneiltaan mitään, vaan se oli ryhtynyt yhteistyöhön tehdäkseen sopimuskumppaneidensa<br />

kanssa työyhteenliittymänä tarjouksen julkista hankintaa<br />

koskevassa moottoritieurakan tarjouskilpailussa. Tielaitos ei ollut velvollinen<br />

kilpailuttamaan osakasyhtiöitä.<br />

Myös Korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa julkisen hankinnan määrittelyyn.<br />

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 17.8.1999 taltio 2027 läänin-<br />

21 Virtanen 2003. s. 522-523<br />

17


hallitus oli sopinut ammatillisen aikuiskoulutuskeskuksen kanssa helikopterilentäjien<br />

lisäkoulutusohjelman toteuttamisesta siten, että lääninhallitus myönsi<br />

koulutukseen noin kolme miljoonaa markkaa sillä edellytyksellä, että yritys,<br />

jonka aloitteesta koulutusta oli ryhdytty järjestämään, itse osallistuisi koulutuksen<br />

rahoittamiseen noin kahdella miljoonalla markalla. Aikuiskoulutuskeskus<br />

hankki koulutuksen edellä mainitulta yritykseltä järjestämättä tarjouskilpailua.<br />

Ratkaisussaan KHO katsoi, että kyseessä oli julkinen palveluhankinta. Ratkaisu<br />

syntyi äänestyksen jälkeen, äänin 4 puolesta 1 vastaan. Vähemmistöön jäänyt<br />

hallintoneuvos katsoi, ettei kyseessä ollut julkinen palveluhankinta, koska koulutus<br />

järjestettiin mainitun yrityksen eikä julkisyhteisön tarpeisiin.<br />

Edellä todettu ja esitellyt oikeustapaukset vahvistavat näkemystä siitä, että julkisen hankinnan<br />

käsite on suhteellisen laaja. Tästä huolimatta on selkeästi olemassa tilanteita,<br />

jolloin julkisen hankinnan määritelmän edellytykset eivät täyty. Myös erilaista rajankäyntiä<br />

kyseiseen määritelmään liittyen voidaan hankintayksikköjen puolesta tapauskohtaisesti<br />

joutua käymään. Tällöin johtopäätös tulee tehdä kokonaisarvion perusteella<br />

sen suhteen, onko kyseessä julkinen hankinta vai ei.<br />

18


4 HANKINTAYKSIKKÖ JA KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUS<br />

4.1 Hankintayksiköistä<br />

Julkisiin hankintoihin ja hankintamenettelyihin oleellisesti vaikuttaa hankintayksikköjen<br />

määritelmät sekä kilpailuttamisvelvollisuuteen liittyvät kysymykset. On hyödyllistä<br />

tarkastella näitä osa-alueita koskevaa lainsäädäntöä, oikeustapauksia ja kirjallisuutta.<br />

Muun muassa hankintayksikköjen määritelmät ovat keskeinen osa lainsäädäntöön liittyvää<br />

soveltamisalaa.<br />

Valtaosan hankinnoista ovat perinteisesti tehneet valtio ja kunnat suoraan oman organisaationsa<br />

kautta tai tätä varten perustettujen julkisoikeudellisten elinten kuten kuntayhtymien<br />

kautta. Näissä tapauksissa ei asiaa siten tarvitse laajemmin selvittää. Kysymys<br />

on kuitenkin tärkeä sekä potentiaalisille hankintayksiköille että niille, jotka tahtovat<br />

hakea muutosta hankintapäätökseen. Edellistenhän on tiedettävä, voiko niiden hankintamenettelyä<br />

koskea hankintalaki ja muut hankintaan liittyvät säännökset vai ei. Muutoksenhakijan<br />

kannalta hakemuksen tekeminen markkinaoikeuteen ei luonnollisesti johda<br />

toivottuun tuloksen, jos kyse ei ole hankintayksiköstä. Tällöin asia jää tutkittavaksi<br />

ottamatta. 22<br />

Organisaatiomuodoltaan hankintayksikkö voi olla joko päällikköviranomainen tai kolleginen<br />

viranomainen. Siis yksikin viranhaltija voi toimia hankintayksikkönä kuten<br />

esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamies ja kunnallinen viranhaltija, jolle niin ikään viranomaisena<br />

on uskottu hankintavaltuuksia tai muuta päätäntävaltaa. Myös muut kuin<br />

viranomaiset, nimittäin yksityiset voivat toimia hankintayksikköinä. Niinpä hankintayksikkö<br />

voi olla julkista tehtävää suorittava, mutta yksityisoikeudelliseen organisaatioon<br />

kuuluva osakeyhtiö. 23<br />

Uuden hankintalain 6 §:ssä luetellaan hankintayksiköt. Näitä ovat muun muassa valtio<br />

ja sen yksiköt, kunnat ja kaupungit, kuntayhtymät, kunnalliset liikelaitokset, valtion<br />

liikelaitokset sekä niin sanotut julkisoikeudelliset laitokset. Julkisoikeudellisella laitoksella<br />

tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen<br />

edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja jota rahoittaa<br />

pääasiallisesti toinen hankintalaissa yksilöity hankintayksikkö tai jonka johto on toisen<br />

hankintalaissa yksilöidyn hankintayksikön valvonnan alainen tai jonka hallinto-, johtotai<br />

valvontaelimen jäsenistä toinen hankintalaissa yksilöity hankintayksikkö nimittää yli<br />

puolet. Yleisen edun mukaisten tarpeiden tyydyttämisellä voidaan tarkoittaa esimerkiksi<br />

22 Virtanen. 2003 s. 507<br />

23 Kalima 2001 s. 49<br />

19


hankkeita, joilla toteutetaan yhteiskunnan toimintoja, kuten jätehuoltoa, tai joilla aina-<br />

kin osaksi edistetään uusien työpaikkojen syntymistä. Muulla kuin teollisella tai kaupal-<br />

lisella toiminnalla voidaan tarkoittaa esimerkiksi toimintaa, jonka ensisijaisena tarkoi-<br />

tuksena ei ole voiton tavoittelu. Oikeuskäytännössä on runsaasti ratkaisuja, joissa esi-<br />

merkiksi kunnallisia kiinteistöyhtiöitä ja kunnallisia jätehuoltoyhtiöitä on pidetty han-<br />

kintalain soveltamisalaan kuuluvina julkisoikeudellisina laitoksina. 24<br />

Oikeuskäytännön esimerkit antavat lisävalaisua hankintayksiköiden määrittelyyn.<br />

Kilpailuneuvoston käsittelemässä tapauksessa (Parkanon Kenkätehtaan<br />

Tontti Oy, d:o 57/359/98) oli kysymys teollisuushallin rakentamisesta ja sen<br />

vuokraamisesta yksityiselle elinkeinonharjoittajalle, joka harjoitti kenkien valmistusta.<br />

Teollisuushallin tarjouskilpailusta tehtiin hakemus kilpailuneuvostolle.<br />

Kaupunki vaati asian jättämistä tutkimatta sillä perusteella, että kysymys oli<br />

kaupallisen ja teollisen toiminnan tukemisesta. Päätöksessään kilpailuneuvosto<br />

katsoi, että kunnan kiinteistöyhtiö oli perustettu elinkeinotoiminnan tarvitseman<br />

infrastruktuurin luomiseksi ja ylläpitämiseksi kunnan alueella, mitä oli pidettävä<br />

kunnallisena tehtävänä. Tämän vuoksi kiinteistöyhtiötä oli pidettävä<br />

hankintalain 2.2 §:ssä tarkoitettuna julkishallintoon kuuluvana oikeushenkilönä,<br />

minkä vuoksi hankintalain säännöksiä oli sovellettava kunnan kiinteistöyhtiön<br />

järjestämään tarjouskilpailuun.<br />

Ratkaisussaan 1.12.1999 taltio 3895 korkein hallinto-oikeus kumosi kyseisen<br />

kilpailuneuvoston päätöksen, koska Parkanon kaupunki oli perustanut kiinteistöyhtiön<br />

yhdessä yrityksen kanssa. Kaupungin ja yrityksen välisessä osakassopimuksessa<br />

oli lisäksi sovittu, että kaupunki siirtää omistamiaan kiinteistöyhtiön<br />

osakkeita yritykselle. Näin ollen kysymys KHO:n mukaan oli yksityisen<br />

yrityksen tietyn hankkeen toteuttamisesta, joten tehtävää ei ollut suoritettu pääasiassa<br />

yleisen edun nimissä. KHO:n ratkaisua on tietyiltä osin kritisoitu. 25<br />

24 Esimerkiksi MAO 120/I/02 (2.10.2002); Joensuun Tiedepuisto Oy pidettiin hankintayksikkönä eli<br />

oikeushenkilönä, jonka katsotaan kuuluvan julkishallintoon. Joensuun Tiedepuisto Oy:n omistavat Joensuun<br />

kaupunki (81 %), Joensuun yliopisto, Joensuun yliopiston tukisäätiö, Pohjois-Karjalan liitto ja Pohjois-Karjalan<br />

koulutuskuntayhtymä. Sen hallituksen seitsemästä jäsenestä kolme edustaa Joensuun kaupunkia<br />

ja yksi koulutuskuntayhtymää. Kaupparekisterin mukaan yhtiön toimialana on kehittää Pohjois-<br />

Karjalan elinkeinoelämää edistämällä tutkimustiedon ja teknologian siirtoa yritystoiminnan ja julkisen<br />

hallinnon käyttöön sekä tuottaa ja välittää yritystoiminnan tukipalveluita. Yhtiön rahoitus koostuu toimitilavuokrauksesta,<br />

kaupungilta saatavasta tuesta, erilaisista EU-projekteista sekä maksullisesta palvelutoiminnasta.<br />

MAO 2/03 (6.5.2003); Jätekukko Oy pidettiin hankintayksikkönä. Jätekukko Oy:n omistavat yhtiön toimittaman<br />

selvityksen mukaan Pieksämäen alueen kunnat ja yhtiön toimialana on jätehuolto ja jätteiden<br />

hyötykäytön edistäminen omistajakuntien alueella. Yhtiö ei jaa osinkoa, vaan sen mahdollinen voitto<br />

käytetään toiminnan kehittämiseen.<br />

25 kts. Kalima. 2001 s.56. Kalima toteaa, että KHO:n vakiintuneen linjan mukaan kunnan yleistä toimialaa<br />

koskevan säännöksen mukaan kunnan varoja ei saa käyttää pääasiallisesti yksityisen yrityksen hyväksi,<br />

mistä tapauksessa on nyt kyse.<br />

20


Korkein hallinto-oikeus 2005/63 Taltio 2529<br />

Varkauden Taitotalo Oy:tä koskeneessa tapauksessa, jossa oli kysymys Varkauden<br />

kaupungin teknologiakeskuksen rakennuttamisesta. Varkauden kaupungin<br />

määräysvallassa oleva Varkauden Taitotalo Oy oli perustettu siinä tarkoituksessa,<br />

että luodaan toimitiloja uusille informaatioteknologiaan suuntautuneille<br />

yrityksille. Kun tämän tarkoituksen lisäksi otettiin huomioon yhtiön<br />

julkisyhteisöiltä saama rahoitus sekä se, ettei yhtiön ensisijaisena tarkoituksena<br />

voitu pitää voiton tavoittelua ja ettei myöskään voitu pitää poissuljettuna, että<br />

kaupunki vastasi osaltaan yhtiön toiminnan riskeistä, osakeyhtiön katsottiin<br />

olevan ainakin osaksi perustettu huolehtimaan tehtävistä yleisen edun tarkoituksessa<br />

ilman teollista tai kaupallista luonnetta. Yhtiö oli siten julkisista hankinnoista<br />

annetun lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö.<br />

4.2 Kilpailuttamisvelvollisuudesta<br />

Julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetuilla hankintayksiköillä on oikeus päättää<br />

siitä, missä määrin ne tuottavat tarvitsemansa tavarat ja palvelut omana työnään<br />

oman organisaationsa toimesta ja missä määrin ne hankkivat nämä hankintayksikön<br />

ulkopuolelta esimerkiksi ostopalveluna. Julkisia hankintoja koskevat säännökset eivät<br />

myöskään aseta esteitä tuottaa aikaisemmin ulkopuoliselta ostettu palvelu omana työnä.<br />

Julkisia hankintoja koskevat menettelysäännökset eivät koske tilanteita, joissa esimerkiksi<br />

tavara tai palvelu tuotetaan hankintayksikön omana sisäisenä työnä. Silloin kun<br />

hankintayksikkö hankkii hyödykkeitä oman organisaationsa ulkopuolelta, hankintayksikön<br />

tulee lähtökohtaisesti kilpailuttaa hankinnat. 26<br />

Valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava<br />

hankintansa hankintalain mukaisesti. Hankintalaissa on asetettu hankintayksikölle erityinen<br />

velvoite käyttää hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn<br />

osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden<br />

vaatimukset huomioon ottaen.<br />

Hankintojen kilpailuttamisen laajuuteen vaikuttaa hankinnan arvo eli niin sanotut kynnysarvot.<br />

Hankintalakiuudistuksen myötä kynnysarvot jakaantuvat kahteen pääasialliseen<br />

ryhmään: EU-kynnysarvoihin ja kansallisiin kynnysarvoihin. Kynnysarvon ylittymisen<br />

arvioinnissa käytetään hankintasopimuksen ennakoitua arvonlisäverotonta kokonaisarvoa.<br />

Ennakoidun arvon laskennassa on käytettävä pääsääntöisesti suurinta maksettavaa<br />

kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Kokonaiskorvaukseen sisältyvät optio-<br />

26 Pohjonen 2002 s. 22<br />

21


ja pidennysehdot sekä hankintamenettelyn kuluessa maksettavat palkkiot ja maksut eh-<br />

dokkaille ja tarjoajille. Uuden hankintalain 16 §:ssä määritetään EU-kynnysarvot. Ne<br />

ovat:<br />

• 137 000 euroa valtion keskushallintoviranomaisten tavarahankinnoissa ja palveluhankinnoissa;<br />

• 211 000 euroa muiden kuin 1 kohdassa tarkoitettujen hankintayksiköiden tavarahankinnoissa<br />

ja palveluhankinnoissa; sekä<br />

• 278 000 euroa rakennusurakoissa ja käyttöoikeusurakoissa.<br />

Uuden hankintalain 15 §:ssä määritetään kansalliset kynnysarvot. Sen mukaan hankintalakia<br />

ei sovelleta:<br />

• tavara tai palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin eikä palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin,<br />

jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän<br />

kuin 15 000 euroa;<br />

• tiettyihin terveydenhoito- ja sosiaalipalveluihin ja palveluihin, joita hankitaan julkisesta<br />

työvoimapalvelusta annetun lain (1295/2002) 6 luvun 3 §:n mukaisesti yhteishankintana<br />

työnantajan kanssa, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa<br />

on vähemmän kuin 50 000 euroa; sekä<br />

• rakennusurakoihin ja käyttöoikeusurakoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman<br />

arvonlisäveroa on vähemmän kuin 100 000 euroa.<br />

Sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun<br />

arvon laskennassa perusteena on käytettävä:<br />

• määräaikaisissa, enintään 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa<br />

voimassaolon aikaista ennakoitua kokonaisarvoa; taikka<br />

• toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa<br />

kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.<br />

Puitejärjestelyssä hankinnan ennakoidun arvon laskennassa on käytettävä kaikkien puitejärjestelyn<br />

keston ajaksi suunniteltujen hankintasopimusten ennakoitua kokonaisarvoa.<br />

22


Valtaosa kiinteistöpalveluista rajautunee EU-kynnysarvon alittaviin, mutta kansallisen<br />

kynnysarvon ylittäviin hankintoihin. Lähtökohtana julkisten hankintojen osalta siis on,<br />

että hankintayksiköiden tulee kilpailuttaa hankintansa. Tilanteet, joiden kohdalla han-<br />

kintayksikön ei tarvitse kilpailuttaa hankintoja, ovat poikkeustapauksia, joiden käsillä<br />

oloa tulkitaan suppeasti. Näitä on esitetty olevan hankinnan vähäinen arvo ja suorahan-<br />

kinta 27 . Oikeuskäytännössä on tulkittu erittäin tiukasti säännöstä, jonka mukaan hankin-<br />

tayksikön on hyväksyttävää tehdä hankinta kilpailuttamatta, mikäli vain yksi ainoa toi-<br />

mittaja voi teknisistä, taiteellisista taikka yksinoikeuden suojelemiseen liittyvistä syistä<br />

toteuttaa hankinnan 28 . Mikäli hankintayksikkö arvioi, että vain yksi ainoa toimittaja voi<br />

toteuttaa hankinnan, hankintayksiköllä on näyttötaakka siitä, että kukaan muu toimittaja<br />

ei kykene toteuttamaan hankintaa. Hankintayksikön tulee kyetä sulkemaan pois kaikki-<br />

en muiden toimittajien potentiaalinen mahdollisuus toteuttaa hankinta. Kysymys on<br />

tällöin toimittajien potentiaalisesta kelpoisuudesta toteuttaa hankinta. Kysymys ei ole<br />

tässä vaiheessa siitä, kenen toimittajan voidaan etukäteen arvioida kykenevän parhaaseen<br />

suoritukseen esimerkiksi resurssiensa tai aikaisempien referenssiensä perusteella.<br />

Oikeuskäytännössä on myös korostettu, että esimerkiksi hankintayksiköltä itseltään<br />

puuttuva ammattitaito laatia kyseessä olevaa hankintaa koskeva tarjouspyyntö ei ole<br />

hyväksyttävä peruste sille, että hankintayksikkö jättää hankinnan kilpailuttamatta. 29<br />

MAO 41/03<br />

Tapauksessa Nurmon kunnan tekninen lautakunta oli valinnut Seinäjoen KTK<br />

Oy:n vuoden 2002 murskeiden toimittajaksi halvimman hyväksyttävän tarjouksen<br />

antaneena ja varalle Perusmaa Ky:n. Seinäjoen KTK Oy on kirjeessään<br />

9.9.2002 esittänyt sopimuksen jatkamista vuodelle 2003 ilman indeksitarkistusta,<br />

niin että sopimus olisi kokonaisuudessaan vuoden 2002 sopimuksen mukainen.<br />

Nurmon kunnan tekninen lautakunta oli 17.9.2002 pöytäkirjan 91 §:n<br />

kohdalla päättänyt valita murskeiden toimittajaksi vuodelle 2003 Seinäjoen<br />

KTK Oy:n jatkaen voimassaolevaa sopimusta kokonaisuudessaan vuoden 2002<br />

mukaisin ehdoin.<br />

Markkinaoikeus päätöksessään totesi, että Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan<br />

hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Tällaisina<br />

syinä voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran<br />

neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon<br />

ylittävistä hankinnoista annetussa asetuksessa.<br />

Hankinnan kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin<br />

125.000 euroa, joten hankintaa ei ole pidettävä vähäisenä. Kun otetaan huomi-<br />

27<br />

Suorahankinta on määritelty lyhyesti hallituksen esityksen 5 §:n kohdassa 13. Sillä tarkoitetaan hankintamenettelyä,<br />

jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden<br />

tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista. Suorahankintaa ei<br />

tarkemmin käsitellä tässä julkaisussa.<br />

28<br />

Markkinaoikeus 28.2.2003 (41/03) ja markkinaoikeus 24.1.2005 (17/05, 18/05 ja 19/05).<br />

29<br />

Pohjonen 2002 s. 23<br />

23


oon se, että kunnalla on aiemmin ollut eri mursketoimittajia ja se, että kuntaan<br />

on tehdyn hankintapäätöksen jälkeen otettu yhteyttä kolmen eri yrityksen taholta,<br />

kunta olisi voinut tarjouskilpailussa saada tarjouspyyntöä vastaavia tarjouksia.<br />

Pelkästään se seikka, että vajaata vuotta aiemmin toteutetussa tarjouskilpailussa<br />

koskien vuoden 2002 mursketoimituksia ei kunnan kannan mukaan<br />

ole ollut kuin yksi tarjouskilpailun ehdot täyttävä tarjoaja, ei vielä osoita, että<br />

vuoden 2003 mursketoimituksia koskevaan tarjouskilpailuun ei olisi voinut tulla<br />

kuin yksi hyväksyttävä tarjous. Tuotteen laatuvaatimukset ja sen ominaisuudet<br />

eivät ole sellaiset, että vain tietty toimittaja voisi teknisistä syistä toteuttaa<br />

hankinnan. Markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja<br />

erityisiä syitä hankinnan tekemiselle ilman tarjouskilpailua ei ole ollut.<br />

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, että Nurmon kunnan tekninen<br />

lautakunta on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla<br />

julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti valitessaan Seinäjoen<br />

KTK Oy:n Nurmon kunnan murskeen toimittajaksi vuodelle 2003 järjestämättä<br />

tarjouskilpailua.<br />

Kansallisen kynnysarvojen alittavat hankinnat voidaan toteuttaa noudattamatta hankintalaissa<br />

olevia menettelytapavaatimuksia. Hankintayksiköt voivat siten toteuttaa kansallisen<br />

kynnysarvon alittavat hankinnat omien sisäisten hankintasääntöjen ja -ohjeiden<br />

mukaisesti. Kansallisia kynnysarvoja koskeva määräys on uusi, ja sillä on pyritty helpottamaan<br />

menettelyjä pienten hankintojen tekemisessä ja mahdollistamaan kilpailuttamisen<br />

kustannusten huomioon ottamisen. Aikaisemmassa hankintalaissa ei ollut määritelty<br />

vähäisen hankinnan arvoa. Hankinnan vähäistä arvoa koskevaa oikeuskäytäntöä on<br />

niukasti. Arvoltaan vähäiseksi hankinnaksi on katsottu 13.000 markan lumenaurauspalveluja<br />

koskeva hankinta 30 . Samoin vähäiseksi hankinnaksi on katsottu kunnan kuljetuspalveluiden<br />

hankinta, jonka arvo on ollut 6 000 euroa 31 . Sitä vastoin 10.000 euron<br />

kunnallisten ilmoitusten julkaisupalveluja ei katsottu vähäiseksi 32 eikä myöskään<br />

118.000 markan rakennusten julkisivukorjausta koskevaa rakennustyötä 33 . Hankinnan<br />

vähäistä arvoa on lain soveltamiskäytännössä yleisesti tulkittu melko kaavamaisesti ja<br />

kilpailuttamisvelvoitteen on katsottu ulottuvan kaikkiin hankintoihin aivan pieniä hankintoja<br />

lukuun ottamatta.<br />

30 Kilpailuneuvosto 13.8.2001 (d:o 89/690/2001)<br />

31 Markkinaoikeus 1.4.2005 (71/05 ja 72/05)<br />

32 Markkinaoikeus 1.4.2004 (68/04)<br />

33 Kilpailuneuvosto 26.4.2001<br />

24


5 HANKINTAMENETTELYT<br />

5.1 Yleistä<br />

Tarjoukset voidaan hankkia avoimella menettelyllä, rajoitetulla menettelyllä, neuvottelu<br />

menettelyllä, suorahankinnalla tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä. Avoin ja rajoi-<br />

tettu menettely ovat käytettävissä kaikissa hankinnoissa. Näiden lisäksi hankintayksikkö<br />

voi käyttää neuvottelumenettelyjä ja suorahankintaa erityisen edellytysten täyttyessä.<br />

Hankintaviranomaisten on ensisijaisesti käytettävä avointa menettelyä tai rajoitettua<br />

menettelyä 34 . Neuvottelumenettelyn ja kilpailullisen neuvottelumenettelyn voidaan<br />

käyttää nimenomaisesti säädetyissä erityisolosuhteissa. Avoin ja rajoitettu menettely<br />

ovat näin ollen lähtökohtaisia menettelytapoja hankintojen kilpailuttamiseksi.<br />

Hankintamenettelyt on kuvattu hankintalain 5 §:ssä. Avoimella menettelyllä tarkoite-<br />

taan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituk-<br />

sen. Kaikki hankinnasta kiinnostuneet toimittajat voivat tehdä hankintayksikölle tarjo-<br />

uksen. Hankintayksikkö voi myös lähettää tarjouspyyntöjä soveliaiksi katsomilleen toi-<br />

mittajille.<br />

Rajoitetulla menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkai-<br />

see hankinnasta hankintailmoituksen. Toimittajat tekevät hankintayksikölle osallistumishakemukset.<br />

Hankintayksikkö valitsee etukäteen hankintailmoituksessaan ilmoittamiensa<br />

valintaperusteiden perusteella ne toimittajat, jotka pääsevät tekemään tarjouksen.<br />

Neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee<br />

hankinnasta hankintailmoituksen. Toimittajat tekevät hankintayksikölle osallistumishakemukset.<br />

Hankintayksikkö valitsee etukäteen hankintailmoituksessaan ilmoittamiensa<br />

valintaperusteiden perusteella ne toimittajat, jotka pääsevät mukaan neuvotteluihin.<br />

Hankintayksikkö neuvottelee valitsemiensa toimittajien kanssa hankintasopimuksen<br />

ehdoista.<br />

Suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta<br />

hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai useamman toimittajan ja<br />

neuvottelee sopimuksen ehdoista heidän kanssaan. Menettely on käytettävissä ainoastaan<br />

poikkeustapauksissa.<br />

34 Hankintadirektiivi (2004/18/EY) 28 artikla, myös Hankintalaki 24 § EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen<br />

osalta ja 65 § EU-kynnysarvot alittavien hankintojen osalta<br />

25


Kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankin-<br />

tayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen. Toimittajat tekevät hankintayksi-<br />

kölle osallistumishakemukset. Hankintayksikkö valitsee etukäteen hankintailmoitukses-<br />

saan ilmoittamiensa valintaperusteiden perusteella ne toimittajat, jotka pääsevät mukaan<br />

neuvotteluihin. Hankintayksikkö neuvottelee hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löy-<br />

tääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa hankintayksikön tarpeita ja jonka perus-<br />

teella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa. Hankintayksikkö voi käyt-<br />

tää kilpailullista neuvottelumenettelyä ainoastaan sellaisissa hankkeissa, joissa se ei<br />

pysty etukäteen määrittelemään hankkeen oikeudellisia tai taloudellisia ehtoja taikka<br />

teknisiä keinoja tarpeidensa toteuttamiseksi.<br />

Valtaosa kiinteistöpalveluista hankitaan avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Neuvot-<br />

telumenettelyn tai kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttö kiinteistöpalveluiden han-<br />

kinnassa on varsin rajoitettua ja soveltuu poikkeuksellisiin hankintoihin. Tästä syystä<br />

jatkossa keskitytään pääasiassa avoimen ja rajoitetun menettelyn kuvaamiseen, muiden<br />

hankintamenettelyiden kuvauksen jäädessä vähemmälle painolle.<br />

5.2 Avoin ja rajoitettu menettely<br />

Avoimella menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkai-<br />

see hankinnasta hankintailmoituksen ja jossa kaikki halukkaat toimittajat voivat tehdä<br />

tarjouksen. Hankintailmoituksen ohella hankintayksikkö voi lähettää tarjouspyyntöjä<br />

soveliaiksi katsomilleen toimittajille. Rajoitetulla menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä,<br />

jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat<br />

toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Ainoastaan hankintayksikön valitsemat<br />

ehdokkaat voivat tehdä tarjouksen.<br />

Hankinnassa on käytettävä ensisijaisesti avointa tai rajoitettua menettelyä. Rajoitetussa<br />

menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö<br />

voi ennalta rajata niiden ehdokkaiden määrää, jotka kutsutaan tarjousmenettelyyn.<br />

Menettelyyn kutsuttavien ehdokkaiden vähimmäismäärä sekä tarvittaessa ehdokkaiden<br />

enimmäismäärä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Tarjoajiksi hyväksyttävät<br />

ehdokkaat on valittava noudattamalla hankintailmoituksessa esitettyjä ehdokkaiden soveltuvuutta<br />

koskevia vähimmäisvaatimuksia sekä objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita.<br />

26


Ehdokkaita on kutsuttava tarjouskilpailuun hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä<br />

määrä todellisen kilpailun varmistamiseksi. Tarjouskilpailuun on rajoitetussa menettelyssä<br />

kutsuttava vähintään viisi ehdokasta, jollei soveltuvia ehdokkaita ole vähemmän.<br />

Avoimessa hankintamenettelyssä kaikki halukkaat toimittajat voivat tehdä tarjouksia<br />

eikä tarjoajien määrää ennalta rajata. Käytännössä hankintayksikkö ilmoittaa hankintailmoituksessaan,<br />

mistä tarjoajat voivat pyytää tarjouspyyntöasiakirjat. Tämän jälkeen<br />

tarjoajat tekevät tarjouksensa hankintayksikön asettamassa määräajassa. Toimittajaksi<br />

valitaan joku tarjouksen lähettäneistä. Tarjoajien määrää ei avoimessa menettelyssä ennalta<br />

rajata ja tarjouskilpailuun voi osallistua ilmoittautumalla ja tilaamalla tarjouspyyntöasiakirjat<br />

hankintayksiköltä. Hankintayksikkö lähettää tarjouspyyntöasiakirjat kaikille,<br />

jotka niitä haluavat. Potentiaalisille toimittajille on mahdollista lähettää avoimessa menettelyssä<br />

erillisiä osallistumiskutsuja sillä edellytyksellä, että niitä ei lähetetä ennen<br />

hankintailmoitusta, eikä niissä ole enempää tietoja kuin hankintailmoituksessa. Tarjouspyynnön<br />

julkaisukielto ennen hankintailmoitusta ja tiedon rajoittaminen hankintailmoituksen<br />

määrään estää kotimaisia tarjoajia hyötymästä aiheettomasti ulkomaisiin tarjoajiin<br />

verrattuna. Avoimen menettelyn haittapuolena esitetään olevan muun muassa se,<br />

että käsiteltävien tarjousten määrä saattaa paisua lisäten hankintapäätöksen valmisteluaikaa.<br />

Avointa menettelyä voidaan käyttää tilanteissa, joissa<br />

• voidaan yksikäsitteisesti määrittää palveluntuottajalle tulevat velvollisuudet,<br />

• kun on kyse paljousesineiden hankinnasta (esim. ns. bulkkitavarat, joiden laatu ei<br />

olennaisesti vaihtele) tai<br />

• hankinnasta, johon on vaikea löytää tarjoajia. 35<br />

Rajoitetussa menettelyssä hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen ja pyytää siinä<br />

toimittajia tekemään osallistumishakemuksen. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessaan<br />

niiden tarjoajien vähimmäismäärän, jotka hankintayksikkö hyväksyy<br />

mukaan tarjouskilpailuun. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessaan<br />

kaikki ne tarjoajien valintakriteerit, joilla hankintayksikkö valitsee tarjouskilpailuun<br />

mukaan pääsevät tarjoajat 36 . Toimittajat, joita tässä vaiheessa hankintamenettelyä nimitetään<br />

ehdokkaiksi, tekevät hankintailmoituksen perusteella hankintayksikölle osallis-<br />

35 Kalima 2001, s. 118<br />

36 Vrt. KHO 2.12.2002, taltio 3157, jossa hankintayksikkö oli kieltäytynyt toimittamasta tarjouspyyntöasiakirjoja<br />

niitä pyytäneelle yritykselle. KHO:n mukaan hankintayksikkö ei voi kieltäytyä asiakirjojen<br />

antamisesta sillä perusteella, että sillä voisi olla mahdollisuus sulkea yritys pois tarjouskilpailusta sillä<br />

perusteella, että yrityksellä ei katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.<br />

27


tumishakemukset. Ehdokkaiden tulee antaa osallistumishakemuksissaan kaikki tarpeel-<br />

liset tiedot hankintayksikön ilmoittamiin tarjoajien valintakriteereihin. Hankintayksikkö<br />

valitsee hankintailmoituksessaan ilmoittamiensa tarjoajien valintakriteerien perusteella<br />

ne tarjoajat, jotka hankintayksikkö hyväksyy mukaan tarjouskilpailuun. Hankintayksikkö<br />

toimittaa tarjouspyynnön tarjouskilpailuun hyväksymilleen tarjoajille. Tarjoajat tekevät<br />

tarjouspyyntöön tarjouksen.<br />

Rajoitetun hankintamenettelyn käyttäminen on järkevää esimerkiksi silloin, kun on todennäköistä,<br />

että tarjouksia jätetään niin paljon, että niiden käsittely nostaa huomattavasti<br />

hankintakustannusten määrää. Ehdokkaiden lukumäärän rajaaminen, joille tarjouspyyntö<br />

lähetetään, ei ole kuitenkaan välttämätöntä. Rajattaessa ehdokkaiden lukumäärä<br />

ennalta on rajauksesta kuitenkin ilmoitettava hankintailmoituksessa. Kilpailun aikaansaamiseksi<br />

tarjoajia on aina kutsuttava riittävä määrä hankinnan laatuun ja kokoon näh-<br />

den. 37<br />

Tarjouskilpailuun on kutsuttava vähintään viisi ehdokasta paitsi, jos kelpoisuusehdot<br />

täyttäviä ehdokkaita on vähemmän. Pääsääntöisesti tarjous tulee pyytää suuremmalta<br />

joukolta ehdokkaita kuin viideltä todellisen kilpailun varmistamiseksi. Rajoitetussa menettelyssä<br />

on myös mahdollista informoida tiettyjä yrityksiä hankkeesta, mikäli informaatio<br />

ei tapahdu ennen hankintailmoituksen julkaisemista eikä siinä ole enempää tietoja<br />

kuin hankintailmoituksessa. Ehdokkaiden osallistumishakemukset antavat hankintayksikölle<br />

tietoja yrityksistä, jotka ovat kiinnostuneet tarjouksen tekemisestä.<br />

Rajoitettuun menettelyyn liittyen voidaan menettelyä kuvata lisää oikeustapauksen<br />

kautta. Kilpailuneuvoston 7.12.1999 Rakennus-Salama Oy:n hakemukseen<br />

antamassa päätöksessä (d:o 122/690/99) oli kynnysarvon alle jäävästä<br />

päiväkodin rakennusurakan tarjouskilpailusta. Ruskon kunta oli pyytänyt tarjouksia<br />

kahdeksalta rakennusyhtiöltä. Hakijayhtiö oli pyytänyt saada osallistua<br />

tarjouskilpailuun, mutta kunta ei ollut pyynnöstä huolimatta antanut yhtiölle<br />

tarjousasiakirjoja. Ruskon kunta totesi kilpailuneuvostokäsittelyssä, että hakijayhtiölle<br />

ei ollut lähetetty tarjouspyyntöä, koska kunta halusi rajata osallistujien<br />

määrän hankkeen koko huomioon ottaen.<br />

Kunta valitsi mukaan aiemmissa hankkeissa mukana olleita hyväksitunnettuja<br />

urakoitsijoita sekä lisäksi oikean hinnan varmistamiseksi muualla hyviksi tunnettuja<br />

erikokoisia urakoitsijoita maakunnasta. Kilpailuneuvosto totesi, että<br />

kunnalla ei ollut esittämillään perusteilla ollut oikeutta kieltäytyä antamasta<br />

hakijayhtiölle tarjousasiakirjoja, vaan kunnan olisi tullut julkisista hankinnoista<br />

annetun lain 5 §:n mukaan antaa tarjousasiakirjat hakijayhtiölle.<br />

37 Alkio – Wik 2004, s. 826<br />

28


Avoin ja rajoitettu menettely perustuvat kertaluontoiselle tarjouskilpailulle, jossa menet-<br />

telyyn osallistujat antavat tarjouksensa toisistaan tietämättä hankintayksikön ilmoitta-<br />

maan määräaikaan mennessä. Avoimen ja rajoitetun menettelyn luonne perustuu niitä<br />

koskeviin oikeussääntöihin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä tarkoittaa sitä,<br />

että tarjouspyyntö ja annetut tarjoukset ovat tehtävän sopimuksen perustana. 38<br />

Kirjallinen tarjouskilpailu vähentää syrjinnän mahdollisuutta ja tarjousvertailun tiedoksi<br />

saatuaan osallistujat voivat arvioida menettelyn asianmukaisuutta jälkikäteen. Kerta-<br />

luontoisuus tarkoittaa sitä, että annettuihin tarjouksiin voidaan tehdä muutoksia vain<br />

perustellusta syystä, ja tällöinkin tarjoajat saavat muuttaa tarjouksiaan vain pyydetyltä<br />

osin. Hankintayksikkö ei voi muuttaa vapaasti tarjouspyyntöä tai ryhtyä neuvottelemaan<br />

tarjousten antajien kanssa. Silloinkin, kun tarjouksia voidaan poikkeuksellisesti muuttaa,<br />

tulee lopullisen valinnan perustua jo annettuihin tarjouksiin. Mikäli tämä ei ole<br />

mahdollista, on järjestettävä uusi tarjouskilpailu. Erityisesti hinnoista neuvottelu on ehdottomasti<br />

kiellettyä, koska se merkitsisi poikkeamista tarjouskilpailun lopullisuudesta<br />

ja kertaluontoisuudesta. Perusteltuja muutoksia ja täsmennyksiä voidaan sitä vastoin<br />

tehdä, edellyttäen, että tämä on tasapuolista kaikkien tarjoajien kannalta. 39 Tasapuolisen<br />

kohtelun periaate ulottuu myös tarjouskilpailun ulkopuolisiin toimijoihin, jotka olisivat<br />

mahdollisesti olleet kiinnostuneita tarjoamaan kohteesta.<br />

Avoimen ja rajoitetun menettelyn merkittävin hyöty on niiden avoimuus ja julkisuus<br />

koko tarjouskilpailun ajan. Kaikilla tarjoajilla on objektiivisesti arvioiden yhtäläiset<br />

mahdollisuudet antaa tarjous ja voittaa tarjouskilpailu. Parhaan tarjouksen valinta tehdään<br />

avoimessa ja rajoitetussa menettelyssä kirjallisen tarjouspyynnön ja kirjallisten<br />

tarjousten perusteella, joka lisää menettelyn avoimuutta. Arviointikriteereiden perusteella<br />

edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja tulee valita toteuttamaan hanke. Hankintayksikön<br />

näkökulmasta avoin ja rajoitettu menettely ovat käytännöllisiä erityisesti standardihyödykkeiden<br />

hankinnassa, jolloin sopimuksen tekemiseen liittyvät kustannukset ovat<br />

vähäisiä ja hyödykkeestä voidaan pyytää markkinoilta suuri määrä tarjouksia.<br />

38 Kotimaisista ratkaisuista ks. esim. MAO 123/03, jonka mukaan ” Julkisia hankintoja koskevan tarjouskilpailun<br />

perustana on se, että sekä tarjoajat että hankintayksikkö pitävät lähtökohtana tarjousten lopullisuutta.”<br />

Vastaava kanta on omaksuttu myös ratkaisussa MAO 22/04.<br />

39 Ks. esim. MAO 57/05 ja 58/05, jossa hankintayksikkö oli keskustellut (vain) yhden tarjoajan kanssa<br />

hankittavien vaatteiden väristä. MAO 123/03, jonka mukaan ” menettely, jossa alun perin puutteellinen<br />

tai muutoin tarjouspyynnöstä ilmenevän vaatimustason alittava tarjous saatetaan neuvotteluteitse tarjouspyynnön<br />

mukaiseksi, ei ole omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä<br />

kohtelua.” Ks. myös KHO 1998/39, jossa lausuttiin seuraavaa: ”Kun lääninhallitus oli ottanut huomioon<br />

yhden ainoan tarjoajan määräajan päättymisen jälkeen telekopiona alkuperäiseen tarjoukseen tekemän<br />

oikaisun, tämä tarjoaja oli asetettu edullisempaan asemaan kilpailijoihinsa verrattuna. Lääninhallitus<br />

ei siten ollut kohdellut tarjoajia tasapuolisesti eikä sen menettely täyttänyt avoimuuden vaatimusta.”<br />

29


Tarjousten vertailukelpoisuuden varmistamiseksi tarjousten arviointikriteerit on määri-<br />

teltävä tarkoin jo tarjouspyynnössä. Käytettäessä kokonaistaloudellisesti edullisuutta<br />

valinnan tekemisessä, on myös yksilöitävät ne tekijät, joiden perusteella valinta tehdään<br />

sekä myös ilmoitettava näiden painoarvot. Myös tarjousten vertailu on tehtävä perustellusti<br />

ja kirjallisesti.<br />

Avoin ja rajoitettu menettely eivät kuitenkaan ole täysin joustamattomia. Hankintalain<br />

tai –direktiivien säännökset eivät nimenomaisesti kiellä esimerkiksi ennen varsinaista<br />

tarjouskilpailua käytyjä keskusteluja. Säännöksissä ei myöskään oteta kantaa siihen,<br />

miten on meneteltävä, jos tarjouspyynnössä tai tarjouksissa havaitaan epäjohdonmukaisuuksia,<br />

taikka hankinta ei ole hankintayksikön kannalta enää tarkoituksenmukainen.<br />

Kysymys on siitä, mitä vaatimuksia toisaalta tarjouskilpailusäännöstä ja toisaalta hankintalainsäädännön<br />

periaatteista voidaan johtaa.<br />

Tarjouspyynnön, tarjouksen tai koko hankinnan muutostarve voi ilmentyä hankintamenettelyn<br />

eri vaiheissa ja hyvin erilaisista syistä. Ajallisesti voidaan erottaa (1) hankintayksikön<br />

käymä vuoropuhelu ennen varsinaista tarjouskilpailua (2) muutokset ja täsmennykset<br />

tarjousten laatimiselle varattuna aikana sekä (3) muutokset tarjousten antamisen<br />

jälkeen.<br />

Hankintalainsäädäntö ei aseta, muutamia ilmoittamisvelvollisuuksia lukuun ottamatta,<br />

vaatimuksia hankintayksikön menettelylle ennen tarjouskilpailun käynnistämistä. Kysymys<br />

on ennemminkin siitä, milloin varsinaisen tarjouskilpailun tasapuolisuusvaatimus<br />

vaarantuu hankintayksikön menettelyn seurauksena. 40 Tasapuolisuusvaatimus voi vaarantua<br />

esimerkiksi, kun hankintayksikkö antaa mahdollisille tarjoajille tietoa, joka muodostaa<br />

edun varsinaisessa tarjouskilpailussa. Vuoropuhelu on pääsääntöisesti kielletty,<br />

mikäli sen vaikutuksena on kilpailun estyminen. Vuoropuhelu ei yleensä johda kilpailun<br />

estymiseen tai tasapuolisen kohtelun rikkomiseen, jos kyseessä on hyvin yleisluontoinen<br />

asia. Menettely ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että vuoropuheluun osallistunut<br />

toimija saa paremman aseman tulevaisuudessa järjestettävässä tarjouskilpailussa. Tämä<br />

voi olla tilanne esimerkiksi silloin, kun toimija saa hankinnasta sellaiset tiedot, joiden<br />

40 Vrt. Arrowsmith 1998, s. 69, jossa kirjoittaja toteaa, että hankintayksikön toimintavapauden rajoitukset<br />

ennen varsinaista menettelyä ovat pitkälti seurausta hankintaperiaatteiden soveltamisesta. Kannanottoa<br />

voidaan pitää perusteltuna, koska tässä vaiheessa hankintayksikköä eivät koske erityiset oikeussäännöt –<br />

Tältä osin avoin ja rajoitettu menettely sekä toisaalta neuvottelumenettely ovat rinnastettavissa.<br />

30


avulla se voi valmistella tarjoustaan jo etukäteen. Mikäli toimija saa etua teknisestä vuo-<br />

ropuhelusta, tulee se sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle. 41<br />

Ratkaisu on tehtävä kilpailuolosuhteiden, tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä<br />

avoimuusperiaatteen punninnalla. Perustellulta näyttäisi lähteä vuoropuhelussa annettu-<br />

jen tietojen luonteesta ja yksityiskohtaisuudesta. Mikäli kukaan toimijoista ei ole saanut<br />

etua teknisestä vuoropuhelusta, voitaneen lähteä siitä, että menettely on sallittu. Hankin-<br />

tayksiköllä tulee olla päätösvalta tilattavan suorituksen laadusta, eikä tällainen päätös<br />

lähtökohtaisesti ole syrjivä. Päätös toteutustavasta ei myöskään itsessään vaaranna kilpailun<br />

toteutumista, vaan markkinoilla vallitsevat kilpailuolosuhteet hyödynnetään valitun<br />

ratkaisun osalta.<br />

Toinen tärkeä kysymys on, missä määrin tarjouspyyntöön tai annettuihin tarjouksiin<br />

voidaan puuttua niiden antamisen jälkeen. Kysymys voi olla suoranaisista muutoksista,<br />

asiakirjatäydennyksistä tai oikaisuista. Puuttuminen voi olla seurausta muun muassa<br />

siitä, etteivät tarjoukset vastaa tarjouspyyntöä, virheilmaisuista, puutteellisesta tarjouspyynnöstä<br />

tai selvistä väärinymmärryksistä. Kirjallisessa tarjousmenettelyssä tarjoajat<br />

saattavat jopa pyrkiä sisällyttämään tarjouksiinsa sellaisia epäjohdonmukaisuuksia, joiden<br />

perusteella voidaan jatkossa vaatia lisää vastiketta. 42<br />

Pääsääntönä on pidettävä avoimessa ja rajoitetussa menettelyssä hankintalain ja sitä<br />

koskevan oikeuskäytännön perusteella tarjousten lopullisuutta. 43 Tämän vuoksi suoranaisia<br />

muutoksia arvioidaan eri tavalla kuin täsmennyksiä tai virheen korjaamista. Muutos<br />

merkitsee aina puuttumista kilpailutettavaan kokonaisuuteen. Täsmennyksellä ja<br />

virheen korjaamisella ei periaatteessa ole vastaavaa tavoitetta, vaan niissä on kysymys<br />

hankinnan läpiviemisestä annetun tarjouksen asiakirjojen osoittamalla tavalla.<br />

Ennen tarjousten antamista pyydetty muutos ei merkitse poikkeusta annettuihin tarjouksiin.<br />

Tämän vuoksi voidaan lähteä siitä, että muutoksen pyytäminen tarjousaikana, ennen<br />

varsinaisten tarjousten antamista, ei ole vastaavassa määrin ongelmallista kuin tar-<br />

41<br />

Ks. Virtanen 2003, s. 592. Tältäkin osin saattaa ilmetä tilanteita, jotka edellyttävät periaatteiden punnintaa.<br />

Virtanen kiinnittää huomiota ratkaisuun MAO 85/03, jossa suunnittelijalle asetettua kieltoa osallistua<br />

myöhemmin järjestettävään tarjouskilpailuun oli pidettävä liikaa kilpailua rajoittavana, koska se<br />

rajasi monialayritykset kokonaan joko sen hetkisen tai myöhemmän tarjouskilpailun ulkopuolelle kokonaan.<br />

42<br />

Krüger 1998 s. 196-197. Kyseessä voivat olla lisä- ja muutostöihin liittyvät vaatimukset, jotka perustetaan<br />

asiakirjojen epäselvyyksiin.<br />

43<br />

Tarjouksen lopullisuuden vaatimus on tulkinnanvarainen kysymys, jota ei voida suoraan johtaa hankintaperiaatteista.<br />

Tämän vuoksi eri oikeusjärjestelmissä tarjousten lopullisuuden vaatimus voi nähdäkseni<br />

vaihdella. Suomalaisessa oikeuskäytännössä lähdetään tarjousten lopullisuudesta, ellei siitä ole perusteltua<br />

syytä poiketa.<br />

31


jouksiin puuttuminen tarjousten antamisen jälkeen. Muutosta voidaan pyytää kaikilta<br />

tarjoajilta, jolloin myöskään tasapuolisen kohtelun vaatimusta ei tältä osin rikota. 44 Toisaalta<br />

menettely saattaa olla ongelmallinen tarjouskilpailun ulkopuolelle jättäytyneiden<br />

mahdollisten tarjoajien osalta. Ratkaisu on tehtävä tapauskohtaisesti, ja keskeistä on,<br />

olisivatko menettelyn ulkopuoliset olleet kiinnostuneet hankinnasta muutetussa muodossaan.<br />

Mikäli kysymys on ainoastaan täsmennyksestä, ei menettelyn ulkopuolisia<br />

voida katsoa syrjityn.<br />

MAO 100/05: Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia Kokkolan kaupungin<br />

ja Kokkolan Vuokra Asunnot Oy:n omistamien sekä Keski-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin<br />

Tekniikan ja Kokkolanseudun terveyskeskus kuntayhtymän<br />

kiinteistöjen ikkunoiden ja ovenlasien korjauksesta. Tarjous tuli tehdä tarjouspyynnön<br />

liitteenä olevalla tarjouslomakkeella, jossa muun ohella oli pyydetty<br />

ilmoittamaan yksikköhinnat kunkin lasin osalta, työveloituksen tuntihinta ja<br />

kuljetuksen kertahinta Kokkolan alueella.<br />

Hankintayksikkö on tarjousten saapumisen jälkeen lähettänyt molemmille tarjoajille<br />

kirjallisen tarkennuspyynnön, jossa on pyydetty, että tarjoajat ilmoittavat<br />

"mahdollisen matkaveloituksen kohteeseen (edestakaisin), kun kohteiden<br />

arvioitu määrä on 160 kpl/vuosi". Hankintayksikön kirjeessä on ilmoitettu, että<br />

matkakustannukset otetaan huomioon vertailussa.<br />

Kun hankintayksikkö on lähettänyt molemmille tarjoajille samansisältöisen<br />

tarkennuspyynnön, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tarkennuspyynnön<br />

lähettäessään menetellyt hakijaa syrjivästi.<br />

Tarjousten muuttaminen niiden antamisen jälkeen on pääsääntöisesti kiellettyjä, koska<br />

hankinnat tulee tehdä tarjouskilpailun perusteella. Oikeuskäytäntö on kuitenkin osoittanut,<br />

että hankintalain mukaisessa tarjouskilpailussa on poikkeuksellisesti mahdollista<br />

tehdä tarjouspyyntöön tarjousten antamisen jälkeen muutoksia, kunhan tarjoukset pysyvät<br />

tarjouskilpailun perustana. Muutoksille on edellytetty perusteltua syytä, joka voi<br />

tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun tarjoukset ovat osoittautuneet liian kalliiksi.<br />

Tällöin hankintayksikkö voi karsia tarjouspyyntöä siten, että tarjoajilta pyydetään uutta<br />

44 Arrowsmith 1998, s. 68 tarkastellessaan keskustelujen sallittavuutta tarjousten antamiselle varattuna<br />

aikana arvioi, että tasapuolisen kohtelun periaate edellyttäisi keskustelujen käymistä kaikkien menettelyyn<br />

osallistuvien kanssa.<br />

32


tarjousta muuttuneiden tekijöiden osalta. 45 Mikäli muutokset osoittautuvat pitkälle me-<br />

neviksi ja olennaisiksi, hankintayksikön tulee järjestää uusi tarjouskilpailu. 46<br />

Tarjousten muuttamisen lisäksi voi tulla tarpeelliseksi puuttua annettuihin tarjouksiin<br />

eritasoisin täsmennyksin, tarkennuksin tai suoranaisen virheen poistamiseksi. Yleensä<br />

tarkennusten tekeminen tarjouspyyntöön tarjousten tekemiselle varattuna aikana ei ai-<br />

heuta erityisiä ongelmia, sillä kaikki ehdokkaat voivat ottaa tarkennuksen huomioon.<br />

Täsmennyksen seurauksena tarjoukset todennäköisesti vastaavat toisiaan, eikä ole tar-<br />

peellista arvioida sitä, milloin tarjoaja muuttaa jo annettua tarjoustaan. Kysymystä on<br />

kuitenkin arvioitava eri tavalla, jos tarjoukset on jo annettu. Menettelyyn liittyy riski<br />

siitä, että tarjoajat saavat tilaisuuden muuttaa tarjouksiaan sekä riski hankintaperiaattei-<br />

den rikkomisesta.<br />

Hankintalainsäädännössä ei oteta kantaa siihen, voidaanko tarjouksista poistaa suoranai-<br />

sia epäjohdonmukaisuuksia. Lähtökohtana voidaan pitää, ettei tämä ole sallittua, mikäli<br />

hankintaperiaatteita tai tarjouskilpailusääntöä rikotaan perusteettomasti. Vaikeita tulkin-<br />

takysymyksiä voi aiheuttaa rajanveto sen välillä onko kyse täsmennyksistä vai muutok-<br />

sista (muutos rikkoo tarjousten lopullisuuden vaatimusta ja se edellyttää perusteltua<br />

syytä) ja toisaalta onko kyseessä täsmennys vai virheen korjaaminen vai tarjouspyyntöä<br />

vastaamaton tarjous, jonka hankintayksikkö on velvollinen hylkäämään. 47 Tarjouksen<br />

täsmentäminen ja virheen korjaaminen näyttävät oikeuskäytännön perusteella mahdolliselta,<br />

jos ne eivät johda tarjouksen muuttamiseen tai tällaisen menettelyn riskiin.<br />

Seuraavassa tapauksessa oli kysymys puuttumisesta jo annettuihin tarjouksiin:<br />

Kilpailuneuvoston päätös d:o 77/690/2001, jossa todettiin muassa seuraavaa:<br />

Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteet edellyttävät muun ohella,<br />

että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten<br />

jättämiselle annettuun määräaikaan mennessä. Jotta hankintayksikkö<br />

voi vertailla tehtyjä tarjouksia, tarjousten tulee olla yhteismitallisia keskenään.<br />

Tarvittaessa hankintayksikkö voi ottaa yhteyttä tarjoajaan saadakseen tarvittavat<br />

täydennykset ja selvennykset. Tämä ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että<br />

jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan... mahdollisuudella<br />

tarvittaessa täydentää tarjouksia ei tarkoiteta sitä, että alun perin hylättäväksi<br />

tuleva tarjous saatetaan täydentämisellä tarjouspyynnön mukaiseksi...<br />

45 Muutokset voivat olla perusteltuja hankinnan pienentämiseksi, mutta laajennuksia on arvioitava eri<br />

tavalla. Ks. Pohjonen 2002 s. 34 ja KN d:o143/690/99. Ratkaisussa oli kysymys siitä, että tarjoukset koululaiskuljetuksille<br />

oli pyydetty yhdeksi vuodeksi, mutta hankinta tehtiin kahdeksi vuodeksi – kyseessä oli<br />

siis hyvin suuri poikkeama tarjouspyynnöstä.<br />

46 Kilpailuneuvoston oikeuskäytännöstä ks. Pohjonen 2002 s. 84 ss., erityisesti tapaukset KN d:o<br />

30/359/98, KN d:o 97/690/99 ja KN d:o 100/690/99. Kahdessa viimeisessä ratkaisussa katsottiin olevan<br />

kyse hintatinkimisestä. Perustelujen osalta huomio kiinnittyy siihen, ettei ratkaisuja perusteltu tasapuolisen<br />

kohtelun periaatteen laiminlyömisellä.<br />

47 Ks. lisää oikeuskäytännöstä Pohjonen 2002 s. 100 ss.<br />

33


Täsmennysten tekeminen näyttää käytännössä hyvin rajoitetulta, koska tarjouksiin puut-<br />

tuminen mahdollistaa tosiasiassa tarjouksen muuttamisen joiltakin osin tai ainakin riskin<br />

siitä. Myöskään se, että täsmennykset pyydetään kaikilta tarjoajaehdokkailta, ei tee<br />

muutosta sallituksi. Tämä on seurausta tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaat-<br />

teesta sekä tarjouskilpailuja koskevasta oikeuskäytännöstä. 48<br />

5.3 Neuvottelumenettely ja kilpailullinen neuvottelumenettely<br />

Neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkai-<br />

see hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada<br />

osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa<br />

toimittajien kanssa.<br />

Neuvottelumenettelyn käyttöedellytykset on määritelty EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen<br />

osalta Hankintalain 25 §:ssä ja EU-kynnysarvot alittavien hankintojen osalta 66<br />

§:ssä. Molemmissa ehdoissa pääsääntönä on, että neuvottelumenettely on poikkeuksellinen<br />

hankintamenettely, ja hankinnoissa on ensisijaisesti käytettävä avointa tai rajoitettua<br />

menettelyä. Hankintalain 25 §:n mukaan hankintayksikkö voi siirtyä neuvottelumenettelyyn,<br />

mikäli avoimessa, rajoitetussa tai kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä on<br />

saatu tarjouksia, jotka eivät sisällöltään vastaa tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja.<br />

Neuvottelumenettelyyn siirtyminen on siten mahdollista, jos tarjouksissa esitetään<br />

esimerkiksi vaihtoehtoisia hankintojen toteuttamistapoja, vaikka tarjouspyynnössä ei<br />

tähän anneta mahdollisuutta tai tarjouksissa ei ole tarjouspyynnössä edellytettyjä selvityksiä<br />

verotukseen, ympäristönsuojeluun tai työoloihin liittyvien velvoitteiden täyttämisestä.<br />

Edellytyksenä on lisäksi, että tarjouspyynnön mukaisia sopimusehtoja ei olennaisesti<br />

muuteta. Uutta hankintailmoitusta ei tarvitse julkaista, jos neuvottelumenettelyyn<br />

otetaan mukaan kaikki ne tarjoajat, jotka täyttävät asetetut vähimmäisedellytykset ja<br />

jotka ovat edeltävässä menettelyssä tehneet tarjousmenettelyn muotovaatimusten mukaisen<br />

tarjouksen.<br />

Hankintayksikkö voi valita neuvottelumenettelyn myös muun muassa:<br />

• hankinnassa, jonka luonne ei poikkeuksellisesti mahdollista etukäteistä kokonaishinnoittelua<br />

tai johon liittyvät riskit eivät poikkeuksellisesti mahdollista etukäteistä<br />

kokonaishinnoittelua<br />

48 Ks. Pohjonen 2002 s. 93.<br />

34


• palveluhankinnassa, kuten rahoituspalvelujen, rakennusten suunnittelupalvelujen<br />

sekä muiden asiantuntija- ja osaamispalvelujen hankinnassa, jossa hankinnan luonteen<br />

vuoksi tarjouspyyntöä tai tehtävänmäärittelyä ei voida laatia niin tarkasti, että<br />

paras tarjous voidaan valita avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen.<br />

Hankintayksiköllä on perusteluvelvollisuus edellytysten täyttymisestä. Neuvottelume-<br />

nettelyä ei ole tarkoitettu paikkaamaan hankinnan aiemmissa vaiheissa olevia virheitä<br />

eikä korvaamaan hankinnan heikkoa esivalmistelua 49 .<br />

Kilpailuneuvoston päätöksessä 17.12.1998 (d:o 45/359/98) on otettu kantaa<br />

neuvottelumenettelyyn siirtymisestä. Tapauksessa Tuupovaaran kunta oli saanut<br />

eräässä lumenaurauskohteesta vain yhden, hakijan tarjouksen. Kunta ei kuitenkaan<br />

hyväksynyt tarjousta, vaan päätti neuvotella siitä vielä toisen lähistöllä<br />

auraustöitä tekevän urakoitsijan kanssa. Kilpailuneuvosto tulkitsi, että hakijan<br />

tarjous oli hylätty. Kun hyylkäämiselle ei oltu esitetty hankintalain 5 §:n mukaisia<br />

perusteita eikä tarjouspyyntöasiakirjoissa ollut mainittu mitään lumenaurauksen<br />

yhteistyöjärjestelyistä, kilpailuneuvosto kumosi hankintapäätöksen.<br />

Kilpailuneuvosto totesi vielä, että jos hakijan tarjous oli ollut liian kallis,<br />

olisi hankintayksiköllä ollut tarjouksen hylkäämsen sijasta mahdollisuus siirtyä<br />

neuvottelumenettelyyn, johon myös hakijalle olisi tullut antaa mahdollisuus<br />

osallistua.<br />

Hankintayksikön on julkaistava hankintailmoitus ja pyydettävä siinä toimittajia tekemään<br />

osallistumishakemuksia. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessaan<br />

niiden tarjoajien vähimmäismäärä, jotka hankintayksikkö hyväksyy mukaan. Hankintayksikön<br />

on ilmoitettava hankintailmoituksessaan kaikki ne tarjoajien valintakriteerit,<br />

joilla hankintayksikkö valitsee hankintamenettelyyn mukaan pääsevät tarjoajat. Ehdokkaiden<br />

tulee antaa osallistumishakemuksissaan kaikki tarpeelliset tiedot hankintayksikön<br />

ilmoittamiin tarjoajien valintakriteereihin. Ehdokkaita on kutsuttava vähintään<br />

kolme, jollei soveltuvia ehdokkaita ole vähemmän. Hankintayksikkö toimittaa valitsemilleen<br />

tarjoajille tarjouspyynnön tai hankekuvauksen, johon tarjoajat voivat antaa alustavan<br />

tarjouksensa. Tämän jälkeen hankintayksikkö käy tarjoajien kanssa hankintaa ja<br />

sen ehtoja tarkentavia neuvotteluja ja pyytää tarjoajilta lopulliset tarjoukset.<br />

Hankintayksikkö voi toteuttaa neuvottelumenettelyn vaiheittain siten, että hankintayksikkö<br />

rajoittaa neuvottelujen aikana neuvotteluissa mukana olevien tarjousten määrää.<br />

Hankintayksikkö voi käyttää vaiheittaista neuvottelumenettelyä ainoastaan silloin, kun<br />

hankintayksikkö on ilmoittanut vaiheittaisuudesta ja sen perusteista hankintailmoituksessaan<br />

ennen hankintamenettelyn aloittamista. Joka tapauksessa hankintayksikön on<br />

49 Pohjonen 2003, s.42<br />

35


kohdeltava ehdokkaita neuvotteluissa tasapuolisesti, eikä hankintayksikkö saa antaa<br />

tietoja tavalla, joka mahdollisesti vaarantaa neuvotteluihin osallistuvien tasapuolisen<br />

kohtelun.<br />

Neuvottelumenettelyyn liittyen on löydettävissä oikeustapaus, joka tuo lisävalaistusta<br />

kyseisen hankintamenettelyn hahmottamiseen. Kilpailuneuvoston<br />

30.3.2001 SarlinHydor Oy:n hakemukseen antamassa päätöksessä (d:o<br />

35/690/2001) oli kyse jäteaseman kaasunkeräysjärjestelmän suunnittelua ja rakentamista<br />

koskevasta tarjouskilpailusta. Kokkolan kaupunki pyysi Julkiset<br />

hankinnat –lehdessä julkaistulla ilmoituksella ilmoittautumisia tarjouskilpailuun.<br />

Kaupunki ilmoitti hankintamenettelyksi neuvottelumenettelyn. Kilpailuneuvosto<br />

totesi päätöksessään, että lain esitöiden ja kilpailuneuvoston vakiintuneen<br />

käytännön mukaan laissa mainittuja perusteita neuvottelumenettelyn<br />

käyttämiselle voidaan myös soveltaa kynnysarvot alittaviin hankintoihin. Neuvottelumenettelyn<br />

käyttö tulee kyseeseen silloin, kun avoimen tai rajoitetun<br />

menettelyn käyttäminen ei ole objektiivisesti tarkastellen mahdollista.<br />

Huomiota kiinnitetään tällöin erityisesti hankinnan kohteeseen ja hankinnan<br />

olosuhteisiin. Sen sijaan subjektiiviset yksistään hankintayksikköön itseensä<br />

liittyvät perusteet eivät oikeuta neuvottelumenettelyn käyttöön. Kilpailuneuvosto<br />

katsoi, ettei kaasunkeräysjärjestelmän suunnittelussa ja rakentamisessa<br />

ollut sellaisia poikkeuksellisia piirteitä tai muitakaan erityisiä syitä, jotka olisivat<br />

oikeuttaneet neuvottelumenettelyn käyttämiseen käsillä olleessa hankinnassa.<br />

Saadun selvityksen mukaan kyseisen kaltaisia hankintoja on varsin yleisesti<br />

kilpailutettu avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Avoimen tai rajoitetun menettelyn<br />

käyttäminen ei estä sitä, että hankintayksikkö tarjoukset saatuaan käy<br />

tarjoajien kanssa selventäviä keskusteluja, joiden tarkoituksena on selvittää<br />

saatujen sitovien tarjousten soveltuvuutta hankintayksikön käyttöön.<br />

Perusteena neuvottelumenettelyn käyttämiseen ei voida pitää sitä, että hankintayksiköltä<br />

on puuttunut asiantuntemus kaasunkeräysjärjestelmistä. Hankintayksiköllä<br />

on mahdollisuus käyttää konsulttia joko ennen tarjouspyynnön julkaisemista<br />

tai sen jälkeen. Kilpailuneuvosto totesi, että hankintayksikön olisi<br />

tullut järjestää hankintalain mukainen tarjouskilpailu avointa tai rajoitettua menettelyä<br />

käyttäen. Kilpailuneuvosto totesi, että hankintayksikkö oli menetellyt<br />

virheellisesti ilmoittaessaan käyttävänsä hankinnassa neuvottelumenettelyä.<br />

Neuvottelumenettelyn edut verrattuna avoimeen ja rajoitettuun menettelyyn perustuvat<br />

osapuolten väliseen neuvotteluun ja sen tuomiin mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta<br />

tapauskohtaisesti yksilöllisellä tavalla. Keskeinen ero avoimeen ja rajoitettuun menettelyyn<br />

nähden on se, ettei neuvottelumenettelyyn sovelleta ”tarjouskilpailusääntöä”. Tarjouskilpailusääntö<br />

tarkoittaa hankintalaista johdettua velvollisuutta järjestää kertaluontoinen<br />

ja vuorovaikutukseton tarjouskilpailu. Näin ollen menettely voi lähtökohtaisesti<br />

sisältää erilaisia vaiheita, joissa on kyse neuvotteluista ja eri kokonaisuuksien kilpailut-<br />

36


tamisesta osissa. Menettelyssä voidaan myös puuttua jo tehtyihin tarjouksiin, mikäli<br />

menettelyssä mukana olevia kohdellaan tasapuolisesti eikä menettely johda kohtuutto-<br />

man suuriin muutoksiin menettelyn ulkopuolisten kannalta.<br />

Kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankin-<br />

tayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon kaikki toimittajat voivat<br />

pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden<br />

kanssa löytääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka<br />

perusteella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa.<br />

Kilpailullinen neuvottelumenettely on uusi hankintamenettely, jolla pyritään tuomaan<br />

lisää joustavuutta julkisen sektorin hankintatoimeen. Kilpailullista neuvottelumenettelyä<br />

noudattaen tulee mahdolliseksi tehdä monimutkaiset ja erityistä tietämystä edellyttävät<br />

hankinnat joustavasti miltei koko hankintamenettelyn ajan kestävillä neuvotteluilla.<br />

Hankinnan tekevä yksikkö voi kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä neuvotella laadullisten<br />

vaatimusten täyttävien sopivien tarjoajien kanssa tiettyyn hankkeeseen liittyvistä<br />

toteuttamisvaihtoehdoista sekä kaikista muista hankinnan kannalta tarpeellisista<br />

yksityiskohdista. Käytyjen neuvottelujen perusteella hankintayksikön on pyydettävä<br />

tarjousta neuvotteluun osallistuvilta tahoilta ja arvioitava saamansa tarjoukset hankintailmoituksessa<br />

tai erityisessä hankekuvauksessa vahvistettujen valintaperusteiden mukaisesti.<br />

50 Menettelyn perustana on toisaalta neuvottelujen mahdollistaminen ja toisaalta<br />

hankintalainsäädännön periaatteiden (tasapuolinen kohtelu, avoimuus sekä kilpailun<br />

hyödyntäminen) riittävä toteutuminen. Tätä taustaa vasten voidaan todeta, että kilpailullinen<br />

neuvottelumenettely sisältää piirteitä sekä tarjouskilpailuun perustuvista menettelyistä<br />

että neuvottelumenettelystä.<br />

Kilpailullinen neuvottelumenettely ei sellaisenaan kovin usein tule kysymykseen kiinteistöpalveluita<br />

hankittaessa vaan kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttöalueet ovat<br />

erityisen monimutkaisessa hankinnassa, jossa:<br />

• hankintayksikkö ei pysty objektiivisesti ennakolta määrittelemään hankinnan oikeudellisia<br />

tai taloudellisia ehtoja taikka teknisiä keinoja tarpeidensa tai tavoitteidensa<br />

toteuttamiseksi<br />

• tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus.<br />

50 Alkio Wik. s. 827-828<br />

37


Esimerkkinä hankinnoista, joissa kilpailullista neuvottelumenettelyä voidaan tulla käyttämään,<br />

voidaan esittää olevan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta edellyttävät<br />

elinkaarihankkeet, jotka usein sisältävät muun muassa kohteiden suunnittelua, rakentamista<br />

ja erinäisiä palveluja kymmeniä vuosia kestävillä sopimuksilla.<br />

5.4 Puitejärjestely<br />

Puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan<br />

välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä<br />

hankintasopimuksia koskevat ehdot kuten hinnat ja suunnitellut määrät.<br />

Normaalisti hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla<br />

menettelyllä. Poikkeustapauksissa hankintayksikkö voi valita puitejärjestelyn<br />

toimittajat myös neuvottelumenettelyllä tai tekemällä suorahankinnan. Neuvottelumenettelyyn<br />

siirtymisessä ja suorahankinnassa edellytetään muun muassa, että avoimessa<br />

tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu lainkaan ehdokkuushakemuksia tai tarjouspyynnön<br />

mukaisia tarjouksia 51 . Puitejärjestelyyn otettavien toimittajien valinnassa on<br />

noudatettava samoja ehtoja kuin muutenkin toimittajien valinnassa. Usean toimittajan<br />

kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot<br />

täyttäviä tarjoajia ja hyväksyttäviä tarjouksia ole vähemmän. Toimittajien<br />

vähimmäismäärää koskevalla edellytyksellä pyritään edistämään riittävää kilpailua puitejärjestelyissä.<br />

Puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten<br />

osapuolten kesken. Järjestelyyn ei ole siten mahdollista ottaa hankintamenettelyn<br />

aloittamisen jälkeen uusia osapuolia, vaan hankintayksikkö voi tehdä puitejärjestelyyn<br />

perustuvat hankinnat vain järjestelyssä mukana olevilta toimittajilta. Jos hankintayksikkö<br />

ei kuitenkaan halua käyttää hyväkseen puitejärjestelyn mahdollistamia joustavampaa<br />

kilpailuttamismenettelyjä, hankintayksikkö voi kilpailuttaa hankinnan noudattamalla<br />

lain ilmoittamis- ja menettelytapavaatimuksia.<br />

Yhden tai useamman toimittajan kanssa tehtyyn puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat<br />

voidaan tehdä ilman kilpailuttamista, jos puitejärjestelyn ehdot on vahvistettu järjestelyssä.<br />

Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana<br />

vaan puitejärjestelyn ehdot ovat osapuolia sitovia. Hinnan osalta vähintään hinnan<br />

muodostamista koskevan säännön tulee olla osapuolia sitova. Puitejärjestelyä ei saa<br />

51 Ks. tarkemmin Hankintalain 25 § ja 27 §<br />

38


käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla. Puitejärjestely voi olla<br />

voimassa enintään neljä vuotta. Hankinnan kohteen välttämättä sitä edellyttäessä puite-<br />

järjestely voi olla poikkeuksellisesti kestoltaan pidempi.<br />

Jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn yhden toimittajan kanssa, siihen perustu-<br />

vat hankinnat on tehtävä puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti. Hankin-<br />

tayksikkö voi pyytää toimittajaa tarvittaessa täsmentämään tai täydentämään kirjallisesti<br />

tarjoustaan. Jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa,<br />

puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä joko puitejärjestelyssä vahvistettujen<br />

ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai, jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu,<br />

kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa<br />

tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Tarpeen vaatiessa puitejärjestelyn ehtoja voidaan<br />

täsmentää.<br />

Hankintayksikön on puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailuttamisessa pyydettävä<br />

kirjallinen tarjous niiltä puitejärjestelyyn otetuilta toimittajilta, joilla on edellytykset<br />

hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksikön on määrättävä tarjousaika, jonka on<br />

oltava riittävä ottaen huomioon hankinnan laatu, tarjousten tekemisen edellyttämä aika<br />

ja muut vastaavat seikat. Tarjousten sisältö on pidettävä luottamuksellisena tarjouskilpailun<br />

päättymiseen saakka. Hankintayksikön on valittava paras tarjous noudattaen tarjouspyynnössä<br />

esitettyä tarjouksen valintaperustetta ja vertailuperusteita.<br />

Hankintalainsäädäntöuudistuksessa mukana oleva puitejärjestely on uusi hankintamenettely.<br />

Tosin aiemman hankintalainsäädännön perusteella hankintayksiköillä on ollut<br />

mahdollista solmia puitesopimuksia. Kuitenkin johtuen puitesopimuksen harvinaisemmasta<br />

hankintamenettelyn luonteesta, ovat muun muassa oikeuskirjallisuuden ja –<br />

käytännön esimerkit ja näkökulmat puitesopimuksista jääneet Suomessa vähäisiksi.<br />

Silti on olemassa eräs oikeustapaus puitesopimuksista, joka avaa omalla tavallaan<br />

puitejärjestelyynkin liittyviä ominaispiirteitä. Tapausta tullaan analysoimaan<br />

myös myöhemmin liittyen tarjousvertailuun. Kyse on markkinaoikeuden<br />

ratkaisusta 118/03 (d:o 7/03/JH). Siinä valtiovarainministeriö oli hankintailmoituksessaan<br />

ilmoittanut Valtionhallinnon kansainvälisiä lentokuljetuspalveluja<br />

virkamiesmatkustuksen tarpeisiin koskevasta, avoimena menettelynä toteuttavasta<br />

tarjouskilpailusta. Ilmoituksessa oli mainittu, että kysymyksessä oli<br />

puitesopimus.<br />

Hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välisen sopimuksen mukaan sopimuksen<br />

voimassaolo jatkui 31.12.2003 jälkeen vuoden kerrallaan, jollei sitä jommaltakummalta<br />

puolen irtisanottaisi vähintään kolme kuukautta ennen sopimuskauden<br />

päättymistä. Hankintailmoituksessa oli yksiselitteisesti ilmoitettu<br />

sopimuskaudeksi 12 kuukautta alkaen 1.1.2003. Tarjouskilpailu ei näin ollen<br />

ollut koskenut aikaa 31.12.2003 jälkeen. Sopimuksen jatkaminen tarjouskilpai-<br />

39


lussa tarkoitetun ajanjakson jälkeen olisi merkinnyt hankinnan tekemistä ilman<br />

kilpailutusta.<br />

Valtiovarainministeriö ja voittanut tarjoaja olivat allekirjoittaneet yhteistyösopimukseksi<br />

kutsutun asiakirjan, jossa oli sovittu valtion palveluksessa olevan<br />

henkilöstön virkamatkojen hinnoista ja jälkikäteen maksettavasta hyvityksestä.<br />

Sopimus oli voimassa 1.1.2003-31.12.2003. Sopimuksen mukaan sopimus tuli<br />

voimaan kussakin ministeriössä, virastossa ja laitoksessa sen jälkeen, kun sopimus<br />

olisi siellä allekirjoitettu. Sopimuksessa tarkoitettuja yksikkökohtaisia<br />

sopimuksia oli tullut voimaan, mutta kaikki ministeriöt, virastot ja laitokset eivät<br />

olleet tehneet sopimusta asian tullessa vireille markkinaoikeudessa.<br />

Hankintamenettelyssä oli tarjousvertailun osalta toimittu julkisista hankinnoista<br />

annetun lain vastaisesti. Koska sopimus oli jo allekirjoitettu, ainoa mahdollinen<br />

seuraamus olisi ollut hyvitysmaksun määrääminen. Markkinaoikeus kuitenkin<br />

katsoi, ettei hakijalla olisi ollut hankintalain mukaista todellista mahdollisuutta<br />

voittaa tarjouskilpailua vaikka menettely olisi toteutettu virheettömästi. Hakijan<br />

hakemus tästä johtuen hylättiin. Koska puitesopimus oli irtisanottavissa,<br />

hankintayksikön virhe oli kuitenkin korjattavissa siltä osin kuin sopimuksessa<br />

oli sovittu sopimuksen jatkamisesta hankintailmoituksessa tarkoitetun sopimuskauden<br />

(1.1.-31.12.2003) jälkeen.<br />

40


6 TARJOUSPYYNTÖ JA TARJOUS<br />

6.1 Tarjouspyynnöistä<br />

Keskeinen osa tarjouskilpailun valmistelusta muodostuu tarjouspyynnön valmistelusta<br />

ja siihen liittyvistä tehtävistä. Hankinta käynnistyy usein ennakkoilmoituksella, jossa<br />

hankintayksikkö ilmoittaa varainhoitovuotensa alussa seuraavan vuoden aikana toteutet-<br />

tavien, tietyn ennakkoilmoitusrajan ylittävien hankintasopimusten ja puitejärjestelyjen<br />

olennaiset ominaisuudet. Ennakkoilmoitus tulee tehdä kuukauden kuluessa budjettivuo-<br />

den alkamisesta. Ennakkoilmoituksen perusteella toimittajat voivat suunnitella tuotantoaan<br />

ja töitään ennakolta sekä varautua ajoissa tarjouskilpailuihin. Ennakkoilmoituksen<br />

tekeminen on edellytyksenä sille, että lyhennettyjä tarjousaikoja voidaan käyttää. Mikäli<br />

ennakkoilmoituksessa on siis riittävän yksityiskohtaiset tiedot tulevista hankinnoista, on<br />

hankintayksiköllä mahdollisuus lyhentää varsinaisen tarjousmenettelyn tarjousaikaa.<br />

Ennen tarjouskilpailua hankintayksikön on toimitettava hankinnasta hankintailmoitus.<br />

Hankintayksikön on julkaistava EU:n kynnysarvon ylittävästä hankinnasta hankintailmoitus<br />

EU:n laajuisesti. Käytännössä hankintailmoituksen julkaiseminen tapahtuu siten,<br />

että hankintayksikkö toimittaa ilmoituspyynnön ja ilmoitusta koskevat tiedot Suomessa<br />

hankintailmoitusten julkaisemisesta vastaavalle taholle ja tämä huolehtii hankintailmoituksen<br />

käytännön toteuttamisesta. Hankintayksikön on julkaistava kansallisen kynnysarvon<br />

ylittävästä, mutta EU:n kynnysarvon alittavasta hankinnasta ilmoitus Suomessa<br />

sen tahon kautta, joka vastaa ilmoitusten julkaisemisesta Suomessa.<br />

Hankintailmoituksen julkaiseminen ja sen sisältöä koskevien vaatimusten noudattaminen<br />

on erittäin tärkeää. Mikäli hankintayksikkö ei ole julkaissut hankintailmoitusta, on<br />

erittäin todennäköistä, että asiaa käsittelevä tuomioistuin määrää koko hankinnan kilpailutettavaksi<br />

uudelleen. Samoin, mikäli hankintayksikkö on jättänyt noudattamatta hankintailmoitusta<br />

koskevia keskeisiä muotomääräyksiä, on hyvin todennäköistä, että tuomioistuin<br />

määrää koko hankinnan kilpailutettavaksi uudelleen.<br />

Hankintailmoituksen lähettämispäivällä on merkitystä tarjousmenettelyn määräaikojen<br />

kulumiselle, hankintayksiköiden on pyydettäessä osoitettava lähettämispäivä. Hankintailmoitus<br />

on tehtävä siten, että potentiaaliset tarjoajat voivat saada riittävän täsmälliset<br />

tiedot hankinnan kohteesta. Hankintailmoituksen viimeiseen ajankohtaan vaikuttaa hankinnan<br />

laatu ja monitahoisuus sekä tarjousten tekemisen vaatima aika. Avoimessa menettelyssä<br />

tarjousajan on oltava vähintään 52 päivää. Rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä<br />

sekä kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä halukkaiden tarjoajien<br />

osallistumishakemuksen jättämiselle on varattava vähintään 37 päivää. Tämän lisäksi<br />

rajoitetussa menettelyssä on tarjousajan oltava vähintään 40 päivää. Määräajat lasketaan<br />

41


sitä päivää seuraavasta päivästä, jona hankintailmoitus on lähetetty julkaistavaksi. Säädettyjen<br />

vähimmäisaikojen noudattaminen mahdollistaa sen, että kaikilla halukkailla on<br />

riittävät mahdollisuudet ottaa selko tarjouspyynnön sisällöstä ja laatia tarjouspyynnön<br />

mukainen tarjous. Säädettyjen vähimmäisaikojen noudattamatta jättäminen sen ohella,<br />

että se karsii mahdollisia tarjoajia, merkitsee myös sitä, että esimerkiksi aikaisemmin<br />

samanlaiseen tarjouskilpailuun osallistuneilla on muita mahdollisia tarjoajia paremmat<br />

mahdollisuudet tarjouksen laatimiseen tarjouspyynnön mukaiseksi.<br />

Hankintailmoituksessa on ilmoitettava tarjoajille asetetuista vähimmäisvaatimuksista ja<br />

vaadittavista selvityksistä, jotta tarjoajat voivat ottaa vaatimukset huomioon harkitessaan<br />

tarjouksen tekemistä sekä sen sisältöä. Vaatimukset ja selvitykset on suositeltavaa<br />

ilmoittaa myös tarjouspyynnössä, jotta ne tulevat selkeästi tarjoajien tietoon ja otetuksi<br />

huomioon tarjousten tekemisessä. Vaatimukset ja perusteet voivat liittyä esimerkiksi<br />

ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen<br />

suorituskykyyn, ammattipätevyyteen tai kokemukseen. Vaatimusten ja tarjoajien valinnassa<br />

käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, objektiivisia ja perusteltavissa<br />

hankinnan kohteen kannalta. Siten hankintayksikön on hankinnan luonteen ja laajuuden<br />

perusteella harkittava vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset<br />

voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua. Vaadittavien selvitysten osalta tulee<br />

myös harkita niiden laatimisen ja toimittamisen edellyttämää, ehdokkaille tai tarjoajille<br />

koituvaa työmäärää ja kustannuksia. Tarjoajien valinnassa käytettäviä perusteiden osalta<br />

hankintayksikön ei tarvitse ilmoittaa perusteiden painotuksia. Hankintailmoituksessa on<br />

myös ilmoitettava ehdokkaiden vähimmäismäärä ja myös mahdollisuuksien mukaan<br />

ehdokkaiden enimmäismäärä.<br />

Hankinnan oikeudellinen ydin perustuu huolellisesti laadittuun tarjouspyyntöön, joten<br />

tarjouspyynnön merkitystä ei voida liiaksi korostaa. Myöskään tarjouspyynnössä esitetyistä<br />

tiedoista ja edellytyksistä ei yleensä voida jälkikäteen poiketa. Käytännön hankintatoiminnassa<br />

on ilmennyt epätietoisuutta tarjouspyynnön sisältöön liittyvistä vaatimuksista,<br />

joten tästä syystä hankintalakiin on sisällytetty tarjouspyynnön tai hankintailmoituksen<br />

vähimmäissisältömääräykset. Hankintalain mukaan EU:n kynnysarvon ylittävän<br />

hankinnan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on hankintalain mukaan oltava<br />

ainakin seuraavat tiedot:<br />

1. hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten<br />

esittämisestä hankintalaissa säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut<br />

laatuvaatimukset<br />

2. viittaus julkaistuun hankintailmoitukseen<br />

3. määräaika tarjousten tekemiselle<br />

4. osoite, johon tarjoukset on toimitettava<br />

42


5. kieli tai kielet, joilla tarjoukset on laadittava<br />

6. ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta<br />

ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista,<br />

joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava<br />

7. tarjouskilpailun ratkaisuperuste ja käytettäessä ratkaisuperusteena kokonaistaloudellista<br />

edullisuutta sen arviointiperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen<br />

vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa kokonaistaloudellisen edullisuuden<br />

arviointiperusteiden tärkeysjärjestys<br />

8. tarjousten voimassaoloaika.<br />

EU:n kynnysarvon alittavan hankinnan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on<br />

hankintalain mukaan oltava ainakin seuraavat tiedot:<br />

1. hankinnan kohde noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä<br />

hankintalaissa säädetään<br />

2. ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta<br />

ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista,<br />

joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava<br />

3. tarjouskilpailun ratkaisuperuste ja käytettäessä ratkaisuperusteena kokonaistaloudellista<br />

edullisuutta sen arviointiperusteet ja niiden tärkeysjärjestys<br />

4. määräaika tarjousten tekemiselle<br />

5. osoite, johon tarjoukset on toimitettava<br />

6. tarjousten voimassaoloaika.<br />

Lisäksi tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muut tiedot,<br />

joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä. Olen-<br />

naista on se, että tarjouksen valintakriteerit sisältyvät tarjouspyyntöön. Lisäksi tarjous-<br />

pyynnössä on suotavaa epäselvyyksien välttämiseksi mainita myös, että sopimus ei synny<br />

hankintapäätöksellä tai tarjouksen hyväksymisellä vaan vasta myöhemmin tehtävällä<br />

sopimuksella. Tällainen ilmoitus selkeyttää sopimuksen syntymisajankohtaa sekä lisää<br />

osallistujien kykyä arvioida menettelyn kulkua avoimuusperiaatteen mukaisesti.<br />

Tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien<br />

seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja<br />

vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.<br />

Mitä yksityiskohtaisempi tarjouspyyntö on, sitä suuremmalla todennäköisyydellä tarjoukset<br />

ovat yhteismitallisia ja siten keskenään vertailukelpoisia, mihin tarjouspyynnöillä<br />

yleensä aina tulee pyrkiä. Hyvin tehdyn tarjouspyynnön jälkeen päädytään varsin to-<br />

43


dennäköisesti hankintayksikön kannalta parhaaseen ratkaisuun. Huono tarjouspyyntö<br />

voi puolestaan johtaa siihen, että hankintayksikkö ei saa haluamansa kaltaisia tarjouksia<br />

tai potentiaaliset tarjoajat joutuvat esittämään lukuisia tarjousvaihtoehtoja kattaakseen<br />

tarjouspyynnössä avoimeksi jätetyt seikat. Tarjouspyyntö myös käytännössä ratkaisee<br />

sen, miten voittanut tarjous valitaan, koska hankintalainsäädännön vaatima tasapuoli-<br />

suus ei voi toteutua käytettäessä valintaperusteena muita kuin tarjouspyynnöstä ilmene-<br />

viä seikkoja. 52<br />

Tarjouspyynnössä on määritettävä hyväksytäänkö tarjouksista se, joka on hankintayksi-<br />

kön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin vai se, joka on hinnaltaan halvin. Hankin-<br />

talainsäädännössä ei kuitenkaan yksiselitteisesti määritellä, mitä kokonaistaloudellisesti<br />

edullisuudella tarkoitetaan. Kokonaistaloudellisesti edullisuudella tarkoitetaan pääsään-<br />

töisesti, että hinnan ja laadun välinen suhde tulee olla paras mahdollinen käytettäessä<br />

arviointiin tarjouspyynnössä määriteltyjä arviointiperusteita. Mikäli tarjouksista valitaan<br />

kokonaistaloudellisesti edullisin, on tarjouspyynnössä myös esitettävä tarjousten arvi-<br />

ointikriteerit ja niiden painotus tai kohtuullinen vaihteluväli. Jos tarjouspyynnössä ei ole<br />

määritelty kokonaistaloudellisesti edullisuuden arviointikriteereitä, on oikeuskäytännössä<br />

katsottu, että tarjouksista on tällöin valittava hinnaltaan halvin 53 . Mikäli hankintayksikkö<br />

haluaa käyttää muitakin kuin hintaa tarjouksen valintaperusteena, on nämä tekijät<br />

määriteltävä ja yksilöitävä tarjouspyynnössä, pelkkä maininta siitä, että arviointikriteerinä<br />

on kokonaistaloudellisesti edullisin, ei riitä.<br />

Tarjouspyyntö on tarkoitettu lopulliseksi. Sen muuttaminen kesken hankintaprosessin<br />

on vain rajatusti mahdollista esimerkiksi silloin, kun keskeytetään liian kalliiksi osoittautuva<br />

hankinta. Tarjouspyynnön lopullisuuden tarkoituksena on tarjoajien tasapuolisen<br />

ja syrjimättömän kohtelu. Tämä vaatimus edellyttää muun ohella, että hankintayksikkö<br />

soveltaa tarjouksia vertaillessaan ainoastaan niitä perusteita, jotka se on etukäteen<br />

ilmoittanut tarjouspyynnössä ja joista tietoisina tarjoajat ovat siten voineet laatia tarjouksensa<br />

54 . Tarjouspyyntö ei ole osa suunnitteluprosessia, joten hankinnan sisältö, sovellettavat<br />

arviointikriteerit ja mahdolliset rajaukset, esimerkiksi sellaiset hankinnan<br />

osat, jotka hankintayksikkö saattaa tehdä omana työnä, tulee arvioida ennakolta. Tämä<br />

ei estä vaihtoehtojen pyytämistä, vaan tavoitteena on ainoastaan se, että kaikki tarjoajat<br />

varmasti tietävät, mitä heidän tulee tarjota. 55<br />

52 Virtanen 2003. s. 562<br />

53 Ks. esimerkiksi Markkinaoikeus 1.8.2006 (153/06)<br />

54 Ks. esimerkiksi Markkinaoikeus 27.10.2006 (233/06)<br />

55 Virtanen 2003,s. 564<br />

44


Avoimessa menettelyssä lähtökohtana on, että tarjouspyynnössä ilmoitetaan kaikki hankintaan<br />

ja tarjoajaan liittyvät vaatimukset sekä tarjouksen valintaperuste ja arviointikriteerit.<br />

Rajoitetussa menettelyssä tarjoajan kelpoisuusehdot ja valintaperusteet ilmoitetaan<br />

jo kehotettaessa ehdokkaita osallistumishakemusten jättämiseen ja niitä sovelletaan<br />

jo aiemmassa tarjousmenettelyn vaiheessa. Tarjouspyynnössä ei siten ole enää tarpeen<br />

ilmoittaa tarjoajan kelpoisuuteen ja valintaan liittyviä vaatimuksia.<br />

Tarjoajien tasapuolinen kohtelu ja edullisimman tarjouksen erottaminen muista tarjouksista<br />

edellyttävät, että tarjousvertailu voidaan asianmukaisesti suorittaa. Hankintayksikön<br />

on otettava tämä huomioon laatiessaan tarjouspyyntöä. Tarjouspyynnön on oltava<br />

selkeä ja sen on tuotettava yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjousten<br />

saamista yhteismitallisiksi ja vertailukelpoisiksi keskenään voi helpottaa se, että kaikki<br />

tarjoajat antavat tarjouksensa hankintayksikön etukäteen laatimilla valmiilla tarjouspyyntölomakkeilla.<br />

Tällöin kaikki tarjoajat ilmoittavat ainakin samat tarjoustaan koskevat<br />

keskeiset tiedot. Tarjouspyyntöjen sisällön puutteellisuudesta johtuva tarjousten<br />

vertailukelvottomuus on oikeuskäytännössä katsottu yhdeksi merkittävimmistä hankintamenettelyjä<br />

koskevaksi yksittäiseksi ongelmaksi. Yhteismitattomat tarjoukset johtavat<br />

helposti tarpeeseen täsmentää tarjouspyyntöä tai tarjouksia hankintamenettelyn aikana<br />

tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantavalla tavalla. Tarjouspyyntö täydentää hankintailmoitusta<br />

ja mikäli tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisältönsä puolesta toisistaan,<br />

noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettuja tietoja.<br />

Eräs käytännön ongelma on se, että tarjouspyynnön puutteellisuus havaitaan vasta kun<br />

hankintayksikkö saa tarjoukset. Tällaisissa tilanteissa hankinta voidaan joutua keskeyttämään<br />

tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi. Tällaisissa<br />

tilanteissa myös tarjoajat voivat auttaa hankintayksikköä ilmoittamalla havaitsemistaan<br />

epäselvyyksistä. Tällöin hankintamenettely voi olla korjattavissa jo ennen tarjouksien<br />

saamista, antamalla korjattu tarjouspyyntö samalla ilmoitustavalla kuin alkuperäinenkin<br />

tarjouspyyntö. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistaminen voi edellyttää lisäajan<br />

myöntämistä, ellei kyse ole lähinnä teknisestä tarkennuksesta, joka on nopeasti toteutet-<br />

tavissa. 56<br />

Hankintayksikön laadittua tarjouspyynnön, sen on avoimessa menettelyssä lähetettävä<br />

tarjouspyyntö niitä pyytäville ehdokkaille kuuden päivän kuluessa pyynnöstä, jos pyyntö<br />

on tehty riittävän ajoissa ennen tarjousajan päättymistä. Hankintayksikkö voi myös<br />

asettaa tarjouspyyntöasiakirjat sähköisesti internetiin kaikkien halukkaiden saataville<br />

hankintailmoituksessa esitetyin tavoin. Avointa hankintamenettelyä käytettäessä han-<br />

56 Virtanen 2003, s. 562-563<br />

45


kintayksikön tulee toimittaa tarjouspyyntö kaikille halukkaille. Siten menettely ei mah-<br />

dollista ehdokkaiden valintaa hankintamenettelyn tässä vaiheessa. Rajoitetussa menette-<br />

lyssä tarjouspyyntö toimitetaan vain niille tarjoajille, jotka on valittu hankintamenette-<br />

lyyn.<br />

Neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä neuvottelukutsu lähe-<br />

tetään niille osallistumishakemuksen jättäneille ehdokkaille, jotka on valittu osallistu-<br />

maan tarjouskilpailuun. Neuvottelukutsun on sisällettävä neuvottelumenettelyssä tar-<br />

jouspyynnön ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankekuvauksen tai ilmoituksen<br />

siitä, mistä asiakirjat ovat saatavissa, pyytämiseen liittyvän määräajan sekä tiedon mah-<br />

dollisesti perittävistä maksuista.<br />

Kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevan kutsussa on oltava myös tietoa tiedon kuu-<br />

lemisvaiheen ajankohdasta, tiedon osoitteesta jossa neuvottelut tullaan käymään sekä<br />

neuvotteluissa käytettävästä kielestä. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä ei tarjous-<br />

aikaa voida vielä neuvottelukutsussa ilmoittaa.<br />

6.1.1 Hankinnan kohteesta<br />

Hankintayksikön on luonnollisesti ennen hankintaa tiedettävä, mitä aiotaan hankkia.<br />

Samalla on selvitettävä, jaetaanko hankinta osiin vai ei. Lisäksi on mietittävä, voivatko<br />

tarjoajat tehdä esimerkiksi yhdistelmätarjouksia. Hankinnan kohde on kuitenkin tar-<br />

jouspyynnössä ilmaistava riittävän yksiselitteisesti, jotta vertailukelpoisten tarjousten<br />

laatiminen on mahdollista. Selkeä kohteen määritys on perusedellytys sille, että hankintamenettely<br />

voi onnistua. 57<br />

Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien on puolestaan voitava luottaa siihen, että hankinnan<br />

kohteena on yksinomaan ennalta ilmoitettu kokonaisuus, josta tarjous on annettava.<br />

Hankinnan kohde on määriteltävä myös niin yleisesti, ettei se ole eri potentiaalisia<br />

toimittajia syrjivä. Hankintaa ei saa räätälöidä sopimaan vain tietylle toimittajalle eikä<br />

muutenkaan määritellä tavalla, joka käytännössä sulkee pois avoimen kilpailun mahdollisuuden.<br />

Vastaavasti hankinnan kohteen määrittelyssä on huolehdittava siitä, että kaikilla<br />

halukkailla tarjoajilla on yhtäläiset mahdollisuudet antaa hankinnasta tarjouksensa,<br />

eikä mahdollisia aikaisempia sopimuskumppaneita aseteta muita edullisempaan asemaan<br />

esimerkiksi hankinnan kohdetta koskevien kattavampien, esimerkiksi aikaisempaan<br />

sopimussuhteeseen perustuvien kokemusperäisten tietojen vuoksi. 58<br />

57 Virtanen 2003,. s. 565<br />

58 Alkio – Wik s. 831<br />

46


Eräästä kilpailuneuvoston päätöksestä löytyy esimerkki hankinnan kohteeseen<br />

liittyen. Kilpailuneuvoston 13.9.1999 A. Juhani Sounion hakemukseen antamassa<br />

päätöksessä (d:o 67/690/99) oli kyse maa-ainestoimitusten tarjouskilpailusta.<br />

Parikkalan kunta pyysi avoimella tarjouskilpailulla tarjouksia soran ja<br />

murskesoran maa-ainetoimituksista kuutiometriperusteiseen mittaukseen perustuvalla<br />

hinnoittelulla. Hakija katsoi, että tarjouspyyntö oli asetettu virheellisesti<br />

ja hankintamenettelyssä oli siten tapahtunut virhe.<br />

Hakijan mukaan tarjouksia ei olisi tullut pyytää kuutiometrimittaukseen perustuvan<br />

hinnoittelun mukaisena sen epätarkkuudesta johtuen, vaan oikea tapa olisi<br />

ollut pyytää tarjoushinnat tonniperusteisina. Kilpailuneuvosto totesi päätöksessään,<br />

että hankintayksikön tehtävä on määrittää tarjouksille asetettavat vaatimukset,<br />

kuten esimerkiksi hinnoitteluperuste. Hankintayksikkö oli harkinnut<br />

tässä tapauksessa tarkoituksenmukaisimmaksi menettelyksi pyytää tarjoukset<br />

kuutiometrimittaukseen perustuvina.<br />

Kilpailuneuvosto katsoi, ettei asiassa ollut esitetty selvitystä siitä, että hankintayksikkö<br />

olisi menetellyt tältä osin virheellisesti tai että kuutiometrimittaukseen<br />

perustuvan hinnoittelun käyttö tekisi tarjouspyynnöstä syrjivän tai asettaisi<br />

tarjoajat epätasapuoliseen asemaan. Kilpailuneuvosto hylkäsi hakemuksen.<br />

6.1.2 Tarjoajien valintaa koskevat kriteerit<br />

Sekä rajoitetussa menettelyssä, kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä että neuvottelumenettelyssä<br />

hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessaan kaikki ne kriteerit,<br />

joiden perusteella hankintayksikkö valitsee toimittajat, jotka pääsevät mukaan tarjouskilpailuun.<br />

Hankintayksikön ei ole lainmukaista soveltaa osallistumishakemusten<br />

käsittelyssä yhtäkään sellaista kriteeriä, jota hankintayksikkö ei ole ilmoittanut etukäteen<br />

hankintailmoituksessaan nimenomaisesti tarjoajien valintaa koskevaksi kriteeriksi.<br />

Tältä osin ei ole merkitystä sillä, onko hankintailmoituksesta puuttuva kriteeri tärkeä tai<br />

merkittävä.<br />

Hankintayksikön hankintailmoituksessaan ilmoittamat tarjoajien valintaa koskevat kriteerit<br />

sitovat sekä hankintayksikköä että toimittajia. Hankintalain mukaisella tasapuolisella<br />

ja syrjimättömällä kohtelulla ei suojata ainoastaan hankintamenettelyyn osallistuvia<br />

toimittajia, vaan myös hankintaa koskevien asiakirjojen ehtojen vuoksi hankintamenettelyn<br />

ulkopuolelle jättäytyneitä toimittajia. Mikäli hankintayksikkö ei sovella ilmoittamiaan<br />

tarjoajien valintaa koskevia kriteereitä, vaan hyväksyy myös kevyemmillä edellytyksillä<br />

toimittajia mukaan tarjouskilpailuun, syrjii menettely niitä toimittajia, jotka<br />

ovat jättäytyneet hankintamenettelyn ulkopuolelle luottaessaan hankintayksikön ilmoittamien<br />

kriteerien velvoittavuuteen.<br />

47


Hankintayksikön on mahdollista käyttää joko ainoastaan tai vertailtavien kriteerien<br />

ohessa ehdottomia vähimmäiskriteerejä, jotka tarjouskilpailuun hyväksyttävien toimitta-<br />

jien tulee täyttää. Jos hankintayksikkö ilmoittaa hankintailmoituksessaan tällaisia ehdottomia<br />

vähimmäiskriteereitä, hankintayksiköllä on velvollisuus sulkea pois tarjouskilpailusta<br />

kaikki ne toimittajat, jotka eivät täytä jotakin ehdotonta vähimmäiskriteeriä tai<br />

jotka eivät ole toimittaneet jotakin ehdotonta vähimmäiskriteeriä koskevaa, hankintailmoituksessa<br />

pyydettyä tietoa.<br />

Ehdottomat vähimmäiskriteerit ovat hankintayksikölle suhteellisen selkeitä soveltaa,<br />

koska kriteerit täyttävät toimittajat pääsevät tältä osin mukaan tarjouskilpailuun ja muut<br />

toimittajat jäävät tarjouskilpailun ulkopuolelle. Ehdottomat vähimmäiskriteerit ovat<br />

kuitenkin samalla tekijöitä, joiden vuoksi hankintayksikkö voi joutua sulkemaan tarjouskilpailusta<br />

pois muutoin korkeatasoisen toimittajan, mikä ei välttämättä ole hankintayksikön<br />

edun mukaista.<br />

Suhteellisuusperiaate edellyttää, että kaikki hankintayksikön asettamat ehdottomat vähimmäiskriteerit<br />

ovat tarkoituksenmukaisia suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön<br />

asettamat ehdottomat vähimmäiskriteerit eivät saa ylittää sitä, mikä on tarkoituksenmukaista<br />

hankinnan tavoitteiden saavuttamiseksi. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää<br />

asettaa sellaisia teknisiä, ammatillisia tai taloudellisia ehdottomia vähimmäiskriteereitä,<br />

jotka eivät ole suhteessa hankinnan kohteeseen.<br />

Hankintayksikön on suositeltavaa ilmoittaa hankintailmoituksessaan ehdottomia vähimmäiskriteereitä<br />

harkitusti. Toimittajien puolestaan tulee toimittaa ehdottomien vähimmäiskriteerien<br />

osalta juuri ne tiedot, jotka toimittajat haluavat otettavan kohdallaan<br />

huomioon hankintayksikön käsitellessä osallistumishakemuksia. Hankintayksikön on<br />

mahdollista käyttää joko ainoastaan tai ehdottomien vähimmäiskriteerien ohessa vertailtavia<br />

kriteereitä, joiden perusteella hankintayksikkö vertailee toimittajia ja asettaa toimittajat<br />

paremmuusjärjestykseen.<br />

Hankintayksikön on hyväksyttävä tarjouskilpailuun se määrä toimittajia, jonka hankintayksikkö<br />

on ilmoittanut hankintailmoituksessaan, mikäli kriteerit täyttäviä toimittajia<br />

on näin paljon. Hankintayksikön ei ole lainmukaista asettaa sellaisia kriteereitä, jotka<br />

rajoittavat kilpailua tai voivat suosia tai syrjiä toimittajia. Hankintayksikön ei ole myöskään<br />

lainmukaista asettaa sellaisia kriteereitä, jotka eivät ole perusteltuja hankinnan<br />

kohde huomioon ottaen. Hankintayksikön ei siten ole hyväksyttävää asettaa esimerkiksi<br />

niin korkeita liikevaihtoja tai henkilökunnan määrää koskevia vaatimuksia, jotka eivät<br />

ole hankkeen kohde huomioon ottaen perusteltuja.<br />

48


KHO 2005:78<br />

Hankintayksikkö oli asettanut tarjousasiakirjoissa edellytykseksi tarjoajan hyväksymiselle<br />

mukaan tarjouskilpailuun tarjoajan liikevaihdon vähimmäismäärää<br />

koskevan vaatimuksen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vähimmäisliikevaihtoa<br />

koskeva vaatimus voidaan asettaa vain, jos siihen on erityinen syy,<br />

jonka on liityttävä hankinnan kohteeseen. Vaatimuksen asettamisella ei saa<br />

pyrkiä tietyn tai tiettyjen tarjoajien sulkemiseen tarjouskilpailun ulkopuolelle,<br />

vaan vaatimuksen on kohdistuttava kaikkiin tarjoajiin tasapuolisin ja syrjimättömin<br />

perustein. Tarjoajan liikevaihdon jäätyä alle tarjouspyynnössä asetetun<br />

vähimmäisliikevaihdon oli lisäksi arvioitava, osoittiko asiassa esitetty muu selvitys<br />

tarjoajalla olevan sellaiset edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, joiden<br />

olemassaolon hankintayksikkö on pyrkinyt varmistamaan asettamalla vähimmäisliikevaihtoa<br />

koskevan vaatimuksen tarjoajien kelpoisuuden edellytykseksi.<br />

Hankintayksikön ei ole myöskään lainmukaista asettaa sellaisia kriteereitä, jotka perusteettomasti<br />

sulkevat pois tai asettavat eriarvoiseen asemaan keskenään vaihtoehtoiset<br />

ratkaisuvaihtoehdot. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää soveltaa kriteereinä esimerkiksi<br />

määrättyjä standardeja, määrättyjä laatujärjestelmiä tai määrättyjä ympäristöjärjestelmiä,<br />

vaan hankintayksikön tulee ottaa huomioon myös vastaavat standardit ja järjestelmät.<br />

Hankintayksikön ei ole lainmukaista soveltaa samoja kriteereitä sekä tarjoajien<br />

valintakriteereinä että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina.<br />

Hankintayksikön tulee soveltaa kaikkia hankintailmoituksessaan ilmoittamiaan tarjoajien<br />

valintakriteereitä kaikkien ehdokkaiden osallistumishakemuksiin. Hankintayksikön<br />

tulee dokumentoida yksityiskohtaisesti ehdokkaiden valinnan. Hankintayksikön on suotavaa<br />

laatia tarjoajien valinnasta asiakirja, jossa hankintayksikkö mainitsee kaikki valintakriteerit<br />

ja ilmoittaa konkreettiset ja yksityiskohtaiset tiedot kunkin ehdokkaan osallistumishakemuksesta<br />

kuhunkin valintakriteeriin.<br />

Ehdottomien vähimmäiskriteerien osalta hankintayksikön tulee merkitä jokaisen ehdokkaan<br />

osallistumishakemuksen ja jokaisen ehdottoman vähimmäiskriteerin osalta, täyttääkö<br />

ehdokas jokaisen kriteerin. Vertailtavien kriteerien osalta hankintayksikön tulee<br />

vertailla kaikkien ehdokkaiden osallistumishakemuksia toisiinsa kaikkien kriteerien<br />

perusteella. Mikäli hankintayksikkö käyttää ainoastaan ehdottomia vähimmäiskriteereitä,<br />

hankintayksikön on hyväksyttävä mukaan tarjouskilpailuun kaikki ne ehdokkaat,<br />

joiden osallistumishakemukset täyttävät kaikki kriteerit. Mikäli hankintayksikkö käyttää<br />

ainoastaan vertailtavia kriteereitä, hankintayksikön on hyväksyttävä mukaan tarjouskilpailuun<br />

ne ehdokkaat, joiden osallistumishakemukset ovat parhaat vertailtavien kriteerien<br />

osalta. Mikäli hankintayksikkö käyttää sekä ehdottomia vähimmäiskriteereitä että<br />

vertailtavia kriteereitä, hankintayksikön on hyväksyttävä tarjouskilpailuun ne ehdotto-<br />

49


mat vähimmäiskriteerit täyttävät ehdokkaat, jotka ovat vertailtavien kriteerien perusteella<br />

parhaita.<br />

Hankintayksikön on annettava kirjallisesti tiedoksi tarjouskilpailuun hyväksymiensä<br />

tarjoajien valintaa koskeva päätöksensä kaikille osallistumishakemuksen toimittaneille<br />

toimittajille. Tiedoksiannon tulee sisältää tieto siitä, ketkä toimittajat hankintayksikkö<br />

on hyväksynyt mukaan tarjouskilpailuun. Tiedoksiannon tulee sisältää perustelut sille,<br />

millä perusteilla hankintayksikkö on hyväksynyt mukaan tarjouskilpailuun juuri kyseiset<br />

toimittajat. Perustelujen tulee olla niin konkreettiset ja yksityiskohtaiset, että osallistumishakemuksen<br />

tehneet toimittajat voivat perustelujen kautta arvioida, onko hankintayksikkö<br />

menetellyt hankintalain mukaisesti. Käytännössä on suositeltavaa, että perustelut<br />

vastaavat hankintayksikön osallistumishakemuksista tekemää vertailua. Tiedoksiannon<br />

tulee sisältää hakemusosoitus markkinaoikeudelle.<br />

6.1.3 Arviointiperusteet tarjouspyynnössä<br />

Tarjousten vertailu edellyttää jonkinlaista mittapuuta, jonka mukaan tarjouksia arvioidaan.<br />

Jos mitään kriteeriä tarjousten vertailulle ei olisi, voitaisiin mielivaltaisesti valita<br />

se tarjous, joka miellyttää päätöksentekijöitä eniten. Menettely voi olla joko syrjivää tai<br />

jopa tasapuolistakin, mutta tätä ei pystytä selvittämään, koska päätös ei perustu mihinkään<br />

selviin arviointiperusteisiin. Samalla tarjoajat eivät voi tarjousta tehdessään tietää,<br />

mitä seikkoja painottaa. 59<br />

MAO 102/06. Kyse oli kiinteistönhoitopalvelun hankinnasta. Markkinaoikeuden<br />

mukaan, tarjouspyyntöasiakirjoissa ei oltu yksilöity tarjouksen valinnan<br />

perusteeksi ilmoitetun kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita.<br />

Hankintayksikkö oli pyytänyt kahdelta tarjoajalta lisäselvitystä tarjousten sisällöstä<br />

sekä lisäksi käynyt näiden tarjoajien kanssa neuvotteluja, joiden syynä on<br />

hankintayksikön mukaan ollut tarjouksen tulkinnanvaraisuus. Neuvotteluista ei<br />

oltu laadittu pöytäkirjaa eikä muistiota. Kun vielä otettiin huomioon se, että<br />

hankintayksikkö oli päätöksessään todennut, että tarjousten hintavertailussa<br />

voidaan päätyä erilaisiin tuloksiin laskentatavasta ja tulkinnasta riippuen,<br />

markkinaoikeus katsoi, etteivät tarjouspyyntö ja lisäselvityspyyntö sekä hankintamenettely<br />

muutoinkin olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia<br />

tarjouksia eikä muutoinkaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja<br />

syrjimätöntä kohtelua. Oikeuden mukaan hankintayksikkö oli toiminut hankintalain<br />

vastaisesti ja kumosi hankintayksikön hankintapäätöksen.<br />

59 Virtanen 2003, s. 566-567<br />

50


Hankintayksikköhän saattaa olla hankkimassa erittäin laadukasta ja kestävää ratkaisua,<br />

mutta toisaalta lähtökohtana voi olla vain mahdollisimman halpa hinta. Jotta vältyttäisiin<br />

tilanteelta, jossa kukaan ulkopuolinen, eli lähinnä tarjouksen tekijät, eivät tiedä,<br />

mitä oikein halutaan ja minkälaiset tarjoukset voivat olla kilpailemassa keskenään, tarjouspyynnössä<br />

on selvästi ilmoitettava, mitkä ovat hankintayksikön käyttämät tarjousten<br />

arviointiperusteet. 60 Arviointiperusteiden suunnittelu ja laatiminen ovat hankintamenettelyn<br />

onnistumisen kannalta keskeisessä asemassa, kun tasapuolisen ja syrjimättömän<br />

tarjouskilpailun vaatimukset edellyttävät valinnan perustuvan yksinomaan ilmoitettuihin<br />

arviointiperusteisiin. 61<br />

Myös avoimuusperiaate edellyttää arviointiperusteiden ilmaisemista, koska hankintapäätöstä<br />

ei voida oikeudellisesti kontrolloida eikä kilpailuttaminen voi edes onnistua,<br />

jos hankintayksikkö saa jälkikäteen määritellä tarjouksen arviointiperusteet. Menettely<br />

ei myöskään ole tarjoajien kannalta tasapuolista, koska osa tarjoajista voi erehtyä arviointiperusteista<br />

ja osa, kenties aiemman kokemuksen pohjalta, onnistua tekemään ”oikeanlaisen”<br />

tarjouksen. 62<br />

Hankintayksikön on ilmoitettava selkeästi, konkreettisesti ja yksityiskohtaisesti tarjouspyynnössään<br />

kaikki tarjousten arviointiperusteet. Hankintayksikön on lainmukaista<br />

käyttää tarjousten vertailussa ja tarjouskilpailun ratkaisussa ainoastaan etukäteen hankintailmoituksessaan<br />

tai tarjouspyynnössään ilmoittamiaan arviointiperusteita. Mikäli<br />

hankinta ylittää EU-kynnysarvon on tarjouspyynnössä käytävä ilmi tarjouksen valintaperuste<br />

sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet<br />

ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa<br />

tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Kansallisen kynnysarvon ylittävien<br />

hankintojen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä<br />

valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden<br />

tärkeysjärjestys. Tarjousten arviointiperusteiden painoarvojen ilmoittamista etukäteen<br />

hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä voidaan pitää myös näissä hankinnoissa<br />

suositeltavana, koska tällöin hankintayksikkö saa tarjoajilta juuri hankintayksikön arvostuksiin<br />

painotettuja tarjouksia<br />

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden asettaminen on hankintayksikön<br />

harkittavissa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperuste on kuitenkin liityttävä<br />

hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa<br />

60 Virtanen 2003, s. 567<br />

61 Alkio – Wik 2004, s. 834<br />

62 Virtanen 2003, s. 567<br />

51


hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Hankintayksikön ei siten ole lain-<br />

mukaista ilmoittaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi<br />

tekijöitä, jotka ovat yleisiä ja yksilöimättömiä. Oikeuskäytännössä on katsottu, että esi-<br />

merkiksi seuraavat kriteerit ovat olleet liian yleisiä ja yksilöimättömiä ja siten virheelli-<br />

siä:<br />

• muut tarjouspyynnössä ja sen liitteissä sekä tarjouksissa esitetyt seikat 63<br />

• tarjousten vastaavuus hankintaohjelmassa osakokonaisuuksittain esitettyihin tavoitteisiin<br />

64<br />

• tarjoajan esittämä sopimusluonnos, jossa on otettu kantaa aikatauluun, sopimussanktioihin<br />

ja hinnoitteluun 65<br />

• arviointitehtävän luonteen, sisällön ja tavoitteiden ymmärtäminen, tutkimusstrategia<br />

ja sen kattavuus 66<br />

• yleiset vaatimukset (miten tarjoajan ratkaisu mahdollistaa nopean, joustavan ja taloudellisen<br />

asteittaisen kehityksen ja toteutuksen) 67<br />

• suunnitelman taloudellinen vaikutus 68<br />

• tuotteiden ja palvelujen sopivuus hankintayksikön tarpeisiin 69<br />

• laatu 70<br />

• synergiaedut 71<br />

• käyttäjäraadin mielipide 72<br />

• jäänhoitokoneen tekniset ominaisuudet 73<br />

• jäänhoitokoneen toimintahistoria markkinoilla 74<br />

MAO 19/06. Kyseessä oli hankinta siivoustyön mitoituksesta. Markkinaoikeus<br />

totesi, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää<br />

muun ohella sitä, ettei yksittäisiä tuotemerkkejä aseteta muita parempaan<br />

asemaan. Tarjouspyynnössä oli edellytetty, että ”Mitoitus tulee suorittaa Atopin<br />

laajemmalla ohjelmalla”. Hakija oli tarjonnut siivoustyön mitoitustyön tehtäväksi<br />

tarjouspyynnön edellytysten mukaisesti käyttämällä Atopin laajempaa<br />

ohjelmaa. Voittanut tarjoaja puolestaan oli tarjonnut mitoituksen tehtäväksi<br />

63 Markkinaoikeus 29.10.2003 (210/03).<br />

64 Markkinaoikeus 21.6.2005 (156/05).<br />

65 Markkinaoikeus 15.4.2005 (85/05).<br />

66 Markkinaoikeus 22.3.2005 (63/05).<br />

67 Markkinaoikeus 7.3.2005 (48/05).<br />

68 Markkinaoikeus 15.9.2004 (180/04).<br />

69 Markkinaoikeus 10.2.2005 (33/05).<br />

70 Markkinaoikeus 11.3.2005 (53/05) ja markkinaoikeus 9.9.2005 (210/05).<br />

71 Markkinaoikeus 3.2.2006 (30/06).<br />

72 Markkinaoikeus 3.9.2004 (170/04).<br />

73 Markkinaoikeus 23.6.2004 (126/04).<br />

74 Markkinaoikeus 23.6.2004 (126/04).<br />

52


muulla ohjelmalla. Eräs yritys, jolta hankintayksikkö oli myös pyytänyt tarjousta,<br />

ei hankintayksikölle lähettämänsä ilmoituksen mukaan ollut antanut tarjousta<br />

sillä perusteella, että sillä ei ole ollut käytössään tarjouspyynnössä vaadittua<br />

Atopin laajempaa ohjelmaa. Tarjouspyynnössä mainittu mitoitustyön tekemistä<br />

nimetyllä ohjelmalla koskeva edellytys on ollut suosimaan sanottua<br />

ohjelmaa käyttäviä tarjoajia ja karsimaan muita ohjelmia käyttäviä tarjoajia tarjouskilpailusta.<br />

Kyseinen edellytys on edellä olevan perusteella myös tosiasiallisesti<br />

karsinut tarjoajia tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö oli toiminut hankintalain<br />

vastaisesti, kun se on tarjouspyynnössä määritellyt hankinnassa käytettävän<br />

mitoitusohjelman tavalla, joka on ollut kilpailua rajoittava ja joka ei<br />

ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.<br />

Markkinaoikeus kumosi hankintayksikön hankintapäätöksen.<br />

Esimerkiksi laatu tai jäänhoitokoneen tekniset ominaisuudet eivät itsessään ole virheellisiä<br />

ja lainvastaisia kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita. Nämä tekijät<br />

katsottiin oikeusprosessissa virheellisiksi arviointiperusteiksi sen vuoksi, että hankintayksikkö<br />

ei ollut tarjouspyynnössään konkreettisesti yksilöinyt sitä, mitä tarjousten<br />

ominaisuuksia näiden tekijöiden osalta oli tarkoitus arvioida tarjousvertailussa.<br />

Perusteiden ja painotuksen tulee olla kaikille osapuolille niin selviä, ettei tulkintaerimielisyyksiä<br />

synny. Jos tarjouspyyntö ei lainkaan sisällä mainintaa arviointiperusteista,<br />

hankintayksikkö on oikeuskäytännön mukaan velvollinen hankkimaan hinnaltaan halvimman,<br />

koska kaikkien tarjoajien katsotaan täyttävän laatuvaatimukset. Näin ollen aina<br />

kun hankinnassa halutaan korostaa laadullisia ominaisuuksia, on siitä aina otettava maininta<br />

tarjouspyynnön arviointikriteereihin. Jotta tarjousten vertailu on läpinäkyvää eikä<br />

siitä muodostu raskasta, tulee valintaperusteena käyttää vain sellaisia tekijöitä, joiden<br />

perusteella voidaan arvioida tarjouksen suoritustasoa suhteessa hankinnan kohteen määrittelyyn.<br />

Valintaperusteiden asettamista koskevassa harkinnassa on siten otettava huomioon<br />

tarjousten vertailtavuus arviointiperusteita soveltaen.<br />

Tarjouksen arviointikriteerien ilmoittamisessa on käytännössä ilmennyt puutteita, jotka<br />

ovat johtaneet ongelmiin tarjousten vertailuissa sekä epätarkoituksenmukaisten hankintapäätösten<br />

tekemiseen. Oikeuskäytännössä on katsottu, että tarjousten arvioinnissa käytettävät<br />

perusteet tulee ilmoittaa nimenomaisesti tarjouspyynnössä, joten riittävää ei ole,<br />

että arviointiperusteet käyvät esimerkiksi välillisesti ilmi tarjouspyynnössä esitetyistä<br />

vaatimuksista. Jos hinnan lisäksi on muita kilpailuperusteita ja niistä on tarkoitus neuvotella<br />

tarjousten antajien kanssa ennen hankintapäätösten tekemistä, menettelystä tulee<br />

ilmoittaa tarjouspyynnössä.<br />

53


Eräs markkinaoikeuden ratkaisu sopii tähän kohtaan esimerkkinä. Ratkaisussa<br />

MAO 6/ I/02 markkinaoikeus totesi, että hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan<br />

tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai<br />

hinnaltaan halvin. Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu<br />

tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus asettaa rajat<br />

sille, minkälaisiin seikkoihin tarjouksen valinta voidaan perustaa. Tasapuolisuus<br />

ja syrjimättömyys edellyttävät menettelyltä avoimuutta ja objektiivisuutta.<br />

Tasapuolisuus edellyttää lisäksi, että valinnan perusteena käytetään seikkoja,<br />

jotka ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä siten, että tarjouspyynnön perusteella<br />

tehtyjä tarjouksia voidaan pitää keskenään vertailukelpoisina. Tasapuolinen<br />

kohtelu voidaan varmistaa vain ilmaisemalla tarjouspyynnössä etukäteen ne<br />

seikat, joihin valinta perustetaan.<br />

Hankintayksikkö oli tarjouspyynnössä ilmoittanut, että tarjouksista valitaan<br />

kokonaisedullisin. Näin ollen tarjoajat olivat tehneet tarjouksensa tietoisina siitä,<br />

että muillakin seikoilla kuin hinnalla oli tarjousten vertailussa merkitystä.<br />

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ei kuitenkaan ollut tarjouspyynnössä<br />

ilmoitettu. Sisällön suppeus huomioon ottaen tarjouspyynnöstä<br />

ei muutoinkaan ollut pääteltävissä, mitkä seikat hankintayksikkö ottaa vertailussa<br />

huomioon. Tarjouspyynnön suppea sisältö oli johtanut siihen, että tarjoukset<br />

olivat poikenneet huomattavasti toisistaan. Hankintayksikkö on itsekin<br />

myöntänyt, että tarjoukset eivät olleet vertailukelpoisia. Markkinaoikeus kumosi<br />

hankintapäätöksen.<br />

Eräs toinenkin markkinaoikeuden ratkaisu (159/06) käy hyvin esimerkkinä<br />

epäselvästä tarjouspyynnöstä. Kyse oli siivouspalveluiden hankinnasta. Oikeus<br />

totesi, että tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun<br />

turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat<br />

tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa<br />

yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.<br />

Hankinnassa on ollut kysymys yrittäjän välineillä ja pesuaineilla tehtävästä kodin<br />

perussiivouksesta, johon kuuluu imurointi, lattian pesu, mattojen tuuletus,<br />

pölyjen pyyhintä, roskien vienti, wc:n pesu sekä kerran vuodessa tapahtuva ikkunoiden<br />

pesu. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen<br />

edullisuus hinnan ja laadun perusteella. Tarjouspyynnön liitteenä<br />

olleessa tarjouslomakkeessa on lisäksi ilmoitettu, että laadun osalta vertailuperusteina<br />

käytetään seuraavia kriteereitä: ”henkilöstön määrä, koulutus ja kokemus<br />

toimialalta”, ”palvelun sisältö”, ”henkilökunnan pysyvyys” sekä ”palvelun<br />

täsmällisyys ja luotettavuus”.<br />

Tarjouspyynnössä laadun osalta kriteeriksi ilmoitettu ”palvelun sisältö” –<br />

niminen vertailuperuste on hankinnan kohde ja tarjouspyynnössä hankittavasta<br />

palvelusta esitetty kuvaus huomioon ottaen ollut kysymyksessä olevassa hankinnassa<br />

siinä määrin epäselvä tarjousten vertailuperuste, etteivät tarjoajat ole<br />

voineet tietää, millä seikoilla tulee tässä suhteessa olemaan merkitystä tarjouskilpailua<br />

ratkaistaessa. Kun lisäksi otetaan huomioon hankintayksikön vastineesta<br />

ilmenevä seikka, jonka mukaan hankintayksikkö on arvostanut palvelun<br />

osalta työn suorittamista työparina, markkinaoikeus katsoi, että mainittu vertailuperuste<br />

on ollut omiaan suosimaan laatuvertailussa hankintayksikölle tuttua<br />

aikaisempaa toimittajaa. Lisäksi kyseinen vertailuperuste on ollut omiaan an-<br />

54


tamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.<br />

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoi, ettei hankintayksikkö ole<br />

määritellyt tarjouspyynnössään tarjousten valintaan vaikuttavia seikkoja sellaisella<br />

tarkkuudella, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi tullut<br />

tarjouskilpailussa turvatuksi ja että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan antamaan<br />

yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Oikeus kumosi hankintayksikön<br />

tekemän kyseisen päätöksen.<br />

6.1.4 Tarjousten arviointiperusteiden ero tarjoajien kelpoisuusvaatimuksiin<br />

Hankintayksikön ei ole lainmukaista ilmoittaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden<br />

arviointiperusteiksi tekijöitä, jotka kuuluvat tarjoajien kelpoisuuden arviointiin.<br />

Oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksikön olisi ollut lainmukaista soveltaa<br />

esimerkiksi seuraavia kriteereitä ainoastaan tarjoajien teknistä ja taloudellista kelpoisuutta<br />

koskevassa arvioinnissa sen sijaan, että hankintayksikkö oli virheellisesti soveltanut<br />

niitä tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa:<br />

• tarjoajan taloudellinen asema 75<br />

• urakoitsijan ja mahdollisten aliurakoitsijoiden kyky suoriutua tehtävistään 76<br />

• mahdollisuus reagoida viime hetken muutoksiin (henkilökunnan määrä ja liikevaihto)<br />

77<br />

• yrityksen luotettavuus (yritys on toiminut alalla alle 2 v, 2-6 v, yli 6 v) 78<br />

• tarjoajan varmuus aikataulussa pysymisessä ja työn loppuun saattamisessa 79<br />

• tarjoajan palvelukyky ja tulevaisuuden näkymät 80<br />

Oikeuskäytännössä on myös katsottu, että sellainen luettelo, josta ilmenevät referenssikohteiden<br />

nimet ja lukumäärä, voi olla ainoastaan tarjoajien kelpoisuuteen liittyvä kriteeri<br />

81 .<br />

75 Korkein hallinto-oikeus 12.12.2003 (2003:89)<br />

76 Korkein hallinto-oikeus 6.10.2004 (taltio 2514)<br />

77 Markkinaoikeus 19.10.2004 (209/04)<br />

78 Markkinaoikeus 2.11.2004 (221/04)<br />

79 Markkinaoikeus 15.4.2005 (85/05)<br />

80 Markkinaoikeus 15.4.2005 (85/2005)<br />

81 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin 19.6.2003 (asia C-315/01)<br />

55


6.2 Tarjouksista<br />

6.2.1 Yleistä<br />

Tarjouksille asetetaan hankintalainsäädännössä vain se vaatimus, että niiden tulee vasta-<br />

ta tarjouspyyntöä. Tarjoajien vapaassa harkinnassa on, minkälaisen tarjouksen he jättä-<br />

vät ja mitä tarjouspyynnössä mainittuja ominaisuuksia he painottavat, kunhan tarjous<br />

vastaa tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksia. Mikäli tarjouspyynnössä on ilmoitettu<br />

kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvot, tarjouksen menestyminen<br />

edellyttää näiden seikkojen esille tuomista. 82<br />

Tarjousten perusvaatimus on selkeys. Jos hankintayksikkö ei voi ymmärtää tarjouksen<br />

sisältöä, vaarana on tarjouksen hylkääminen tai häviäminen tarjousvertailussa asiallisesti<br />

huonommalle tarjoukselle. Tarjouksen sisältö on tältäkin osin tarjoajan vastuulla eikä<br />

tarjoaja voi olettaa, että hankintayksikkö antaa mahdollisuuden tarjouksen selventämiseen<br />

tai täydentämiseen, koska tarjoukset on alla mainituin tavoin tarkoitettu lopullisiksi<br />

ja täydentäminen on yleensä muita tarjoajia syrjivää. 83<br />

Oikeuskäytännössä on korostanut, että tarjousmenettely on kaksivaiheinen. Ennen parhaan<br />

tarjouksen valintaa hankintayksikön tulee selvittää, että sekä tarjoajalta että tarjoukselta<br />

edellytettävät kelpoisuusvaatimukset täyttyvät. Tämän jälkeen hankintayksikön<br />

tulee ratkaista tarjouskilpailu kelpoisuusvaatimukset täyttäneiden tarjoajien kesken. Jos<br />

tarjous ei täytä näitä edellytyksiä, tarjous voidaan sulkea pois tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö<br />

ei voi sivuuttaa tarjousta tekemättä päätöstä sen hylkäämisestä tarjouspyynnön<br />

vastaisena. Tämän jälkeen hankintayksikön tulee ratkaista tarjouskilpailu kelpoisuusvaatimukset<br />

täyttäneiden tarjoajien kesken. Oikeuskäytännössä on erityisesti<br />

korostettu sitä, että tarjoajien ja heidän tarjoustensa taloudellisten ja teknisten kelpoisuusvaatimusten<br />

arviointi ja mahdollinen tarjouksen hylkääminen tulee tapahtua ennen<br />

tarjousvertailuvaihetta. 84<br />

Vertailusta on laadittava kirjallinen hankintapäätös, jossa tulee perustella se, miten tarjousten<br />

vertailukriteereitä on sovellettu. Myös halvimman tarjouksen sivuuttaminen<br />

silloinkin, kun tarjouksen arviointiperusteeksi on merkitty kokonaistaloudellisuus, on<br />

perusteltava tarkasti, koska lähtökohtaisesti kaikkien tarjoajien oletetaan kykenevän<br />

tuottamaan palvelut vaaditulla huolellisuudella ja hankintayksikön tulee selkeästi ja<br />

todennettavasti selvittää, mihin yksityiskohtiin eri tarjoajien välillä hankintapäätös pe-<br />

82 Virtanen 2003, s. 570<br />

83 Virtanen 2003. s. 570-571<br />

84 Pohjonen 2002 s. 98<br />

56


ustuu. Asianmukainen tarjousvertailu edellyttää, että kaikkia tarjouksia vertaillaan<br />

kaikkien hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen valintaperusteiden<br />

osalta. Pääsääntöisesti eri tarjoajien tarjoukset tulee pisteyttää kaikkien valintaperustei-<br />

den osalta, mutta usein myös selkeät tarjouksista ilmeneviin konkreettisiin yksityiskoh-<br />

tiin perustuvat sanalliset perustelut voivat muodostaa tarjousvertailun. Pelkkä valitun<br />

tarjouksen ominaisuuksien luonnehdinta hankintapäätöksessä ei ole tarjousten vertailua.<br />

Myöskään pelkkä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteeriluettelon toistami-<br />

nen hankintapäätöksessä ei täytä tarjousten vertailua ja hankintapäätöksen perustelua<br />

koskevaa velvollisuutta.<br />

6.2.2 Tarjoajan poissulkeminen tarjouskilpailusta<br />

Tarjoajien sulkemiseen pois tarjouskilpailusta liittyy tiettyjä kysymyksiä. Oikeuskäytännössään<br />

on korostettu tarjoajien tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun edellyttävän<br />

tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkäämistä. Useassa ratkaisussa on todettu,<br />

että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan<br />

hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän<br />

kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tällaisen tarjouksen. 85<br />

Arvioitaessa tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta on huomio kiinnitettävä niihin<br />

seikkoihin, joita tarjouspyynnössä nimenomaisesti edellytettiin tai joita tarjouspyynnössä<br />

täytyy katsoa edellytetyn. Tarjouksen tekijä on tehnyt tarjouksensa vastaukseksi hankintayksikön<br />

tarjouspyyntöön, jolloin tarjouspyyntö muodostaa sen yksinomaisen vertailukohteen.<br />

Hankintayksikön omia käsityksiä tai kokemusperäisiä odotuksia tarvitsemiensa<br />

tarjousten sisällöstä ei voida tässä arvioinnissa ottaa huomioon, ellei niitä ole<br />

nimenomaisesti kirjattu tarjouspyyntöön. 86<br />

Hankintayksiköllä on oikeus määrittää tarjouspyynnössä, mitä tuotetta tai palvelua se<br />

aikoo hankkia. Tarjoajalla ei ole oikeutta itse tulkita tätä pyyntöä ja tehdä tarjousta<br />

oman tahtonsa mukaan olettaen tarjouksen pääsevän mukaan tarjousvertailuun. Se, miltä<br />

osin tarjous ei vastaa tarjouspyyntöä, ei ole varsinaisesti ratkaisevaa; riittää, ettei tarjous<br />

vastaa tarjouspyyntöä 87 . Kyse voi olla esimerkiksi tarjouspyynnön vastaisesti il-<br />

85 Alkio – Wik 2004, s. 838<br />

86 Alkio – Wik 2004, s. 838<br />

87 Tähän liittyy markkinaoikeuden tuomio 191/06. Siinä oli kyse lumitöiden hankinnasta. Markkinaoikeuden<br />

mukaan, hankintayksikön ei olisi tullut ottaa A:n tarjousta tarjousvertailuun, koska A:n tarjouksesta<br />

oli puuttunut tarjouskaavakkeessa pyydetty lisä- tai hyvityshinta. A oli vedonnut tarjouspyyntöasiakirjoissa<br />

sisältyneisiin alueurakan yleisiin sopimusehtoihin 2003, joiden 3 ja 34 §:ssä on määrätty muutostöiden<br />

hinnan muodostumisesta. Oikeuden mukaan, hakijan tarjouksen ja sanottujen sopimusehtojen perusteella<br />

ei ole ollut mahdollisuutta määrittää hakijan lumityötarjouksen täsmällistä lisä- tai hyvityshintaa tarjous-<br />

57


moitetusta hinnasta, toimitusehdoista, takuista tai maksujärjestelyistä. Mitään alarajaa ei<br />

lainsäädännössä ole asetettu, joten periaatteessa pienenkin poikkeaman tarjouspyynnös-<br />

tä tulee johtaa tarjouksen hylkäämiseen. 88<br />

Toinen peruste tarjoajan poissulkemiseen tarjouskilpailusta liittyy hinnaltaan poikkeuk-<br />

selliseen alhaiseen tarjoukseen. Mikäli hankintayksikkö pitää jotain tarjousta poikkeuk-<br />

sellisen alhaisena ja harkitsee tämän vuoksi kyseisen tarjouksen hylkäämistä, hankin-<br />

tayksikön on aina pyydettävä tarjoajalta selvitys tarjouksen alhaisen hinnan perusteista<br />

ennen tarjouksen mahdollista hylkäämistä. Hankintayksikön ei ole lainmukaista hylätä<br />

tarjousta esimerkiksi matemaattisilla tai mekaanisilla laskelmilla, joilla hankintayksikkö<br />

on määrittänyt, kuinka paljon halvempi tarjous on kuin seuraavaksi halvin tarjous tai<br />

tarjousten keskiarvohinta 89 .<br />

Pelkkä halpa hinta ei yleensä voi olla syy jättää tarjousta tarjouskilpailun ulkopuolelle,<br />

eikä hankintalainsäädäntö kiellä toimittajia tekemään hyvin edullisia tai jopa heille tappiollisia<br />

tarjouksia. Oikeuskäytännön mukaan alhainen hinta ei sinällään ole negatiivinen<br />

tekijä julkisissa hankinnoissa, vaan tarjoajien nimenomaan pitäisikin kilpailla laadun<br />

ohella myös hinnalla 90 . Hintaa tuleekin tarkastella ikään kuin laatukriteerinä, ja<br />

tarjoajalta saadun tai pyydettävän selvityksen avulla on tutkittava, mistä hintataso johtuu.<br />

Tarjoushan ei ole suoranaisesti tarjouspyynnön vastainen vain sillä perusteella, että<br />

sen hintataso on muita tarjouksia alhaisempi. 91<br />

Hankintalainsäädännön tavoitteet huomioon ottaen hinnaltaan alhaisen tarjouksen hylkäämisen<br />

on oltava poikkeuksellista, jos tarjous teknisiltä ominaisuuksiltaan vastaa tarjouspyyntöä.<br />

Lähinnä menettelyä voitaneen pitää sallittuna, jos hankintayksikkö joutuu<br />

ottamaan hankinnassa riskin. Hankintayksikkö voi hylätä poikkeuksellisen alhaisena<br />

pitämänsä tarjouksen, jos on olemassa riski, että tarjoaja ei kykene toteuttamaan hankintaa<br />

tarjoamallaan hinnalla hankkeen ehtojen ja vaatimusten mukaisesti ja jos tästä voi<br />

aiheutua haittaa tai vahinkoa hankintayksikölle. Kyse voi olla esimerkiksi siitä, että yrityksen<br />

voimavarat eivät todennäköisesti riitä hankinnan toteuttamiseen. Tällöinkin on<br />

ensin selvitettävä, liittyykö tarjoukseen esimerkiksi sellaiset takuut, joiden avulla hankinnan<br />

läpivienti voidaan turvata. 92<br />

pyynnössä edellytetyllä tavalla. Sanottujen sopimusehtojen sisältyminen tarjouspyyntöasiakirjoihin ei ole<br />

poistanut hakijan tarjouksen puutteellisuutta. Markkinaoikeus hylkäsi A:n hakemuksen.<br />

88<br />

Virtanen 2003, s. 598-599<br />

89<br />

Ks. oikeuskäytännöstä lisää Pohjonen 2002, s. 118<br />

90<br />

Ks. esim. Markkinaoikeus 27.6.2003 (137/03)<br />

91<br />

Virtanen 2003, s. 599<br />

92<br />

Virtanen 2003, s. 602<br />

58


EY:n tuomioistuin on hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskevassa ratkai-<br />

sukäytännössään (C285/99) korostanut tarjouksen perusteiden asianmukaista selvittä-<br />

mistä sekä tarjoajan kuulemisvelvollisuutta. Italialaisen hankintaviranomaisen teettämää<br />

rakennusurakkaa koskeneessa tapauksessa tuomioistuin katsoi, että:<br />

”…hankintaviranomaisen on ensinnäkin yksilöitävä epäilyksenalaiset tarjoukset ja toiseksi<br />

annettava asianomaisille yrityksille mahdollisuus osoittaa tarjoustensa asiallisuus<br />

pyytämällä näiltä tarpeellisiksi katsomansa täydennykset sekä kolmanneksi arvioitava<br />

asianomaisten yritysten toimittamien selvitysten merkityksellisyys ja neljänneksi tehtävä<br />

päätös näiden tarjousten hyväksymisestä tai hylkäämisestä. Näin ollen voidaan katsoa,<br />

että poikkeuksellisten alhaisten tarjousten kontradiktorista tarkastusmenettelyä<br />

koskevat edellytykset täyttyvät ainoastaan, jos kaikki edellä kuvaillut vaiheet suoritetaan<br />

peräkkäin”.<br />

Tarjoaja voidaan sulkea pois myös muilla perusteilla. Hankintalain 53 §:ssä määritetään<br />

tiettyjä rikoksia, joihin syyllistyneet tarjoajat hankintayksikön on suljettava pois tarjouskilpailusta.<br />

54 § puolestaan määrittää muut poissulkemisperusteet. Esimerkiksi pykälän<br />

kohdan 5 perusteella hankintayksikkö voi sulkea tarjouskilpailusta pois tarjoajan<br />

joka ”laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittautumismaansa veroja tai<br />

sosiaaliturvamaksuja”. 54 § sisältää yhteensä 6 tällaista poissulkemiskohtaa.<br />

59


7 TARJOUSVERTAILU JA TARJOUSKILPAILUN RATKAISEMINEN<br />

7.1 Tarjousvertailusta ja tarjousten valinnasta<br />

7.1.1 Yleistä<br />

Hankintayksikön on suoritettava hyväksyttyjen tarjousten perusteella tarjousvertailu,<br />

jossa se pyrkii tarjoukset objektiivisesti vertailemalla selvittämään, mikä tarjouksista on<br />

kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjousten vertaileminen ei saa<br />

perustua mihinkään muihin kriteereihin kuin ennalta hankintailmoitus tai tarjouspyyntövaiheessa<br />

ilmoitettuihin valintaperusteisiin. Kun tarjouksen valintaperusteena käytetään<br />

yksinomaan alinta hintaa, on saatujen tarjousten vertaileminen usein varsin yksinkertaista.<br />

Sen sijaan niissä tapauksissa, joissa tavoitteena on kokonaistaloudellisesti<br />

edullisimman tarjouksen löytäminen ennalta ilmoitettujen laatu ja muiden arviointikriteerien<br />

perusteella, edellyttää tarjousten vertailu huomattavasti tarkempaa analysoimis-<br />

ta. 93<br />

Tarjousvertailussakin on lähtökohtana oltava tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu.<br />

Tämä vaatimus kohdistuu esimerkiksi siihen, miten tarjoajille annetaan vertailussa<br />

pisteitä ilmoitettujen kriteerien perusteella. Hankintayksikön on aina tehtävä objektiivinen<br />

tarjousvertailu, jossa saatuja tarjouksia verrataan niiden ominaisuuksien perusteella.<br />

Tarjousvertailun on perustuttava tehtävään hankintaan, ja siitä on voitava avoimesti<br />

päätellä, mitä seikkoja on verrattu keskenään. 94<br />

Erityisesti silloin, kun hankintayksikkö hyväksyy muun kuin hinnaltaan halvimman<br />

tarjouksen, hankintayksikön tulee selkeästi ja todennettavasti selvittää, mihin yksityiskohtiin<br />

eri tarjoajien välillä hankintapäätös perustuu. Tällä maininnalla ei ole tarkoitus<br />

suosia edullisimpia tarjoajia, vaan näkökanta perustuu siihen tosiasiaan, että hintaerot<br />

ovat vähäisemmilläkin perusteluilla havaittavissa eri tarjousten välillä kuin esimerkiksi<br />

laatuerot. Kun eri tarjoajien tarjousten välinen hinnanero on merkittävä ja hankintayksikkö<br />

on päätymässä muuhun kuin hinnaltaan halvimpaan tarjoukseen, hankintayksikön<br />

tulee kiinnittää tarjousvertailuun ja hankintapäätöksen perustelemiseen poikkeuksellisen<br />

suurta huomiota. 95<br />

Lähtökohtana hankintamenettelyssä on aina annettujen tarjousten lopullisuus. Tämä<br />

kieltää muun muassa jälkitinkimisen. Julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden<br />

vastaisena ei voida sen sijaan pitää sellaista hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö<br />

93 Alkio – Wik 2004, s. 840<br />

94 Virtanen 2004, s. 602<br />

95 Pohjonen 2002, s. 130<br />

60


esimerkiksi liian korkeiden kustannusten tai muuttuneiden tarpeiden vuoksi hylkää<br />

kaikki tarjoukset ja muuttaa hankinnan sisältöä ja pyytää tämän jälkeen uusia tarjouksia<br />

oleellisesti toisenlaisesta hankinnasta. Avointa ja rajoitettua menettelyä koskevassa oikeuskäytännössä<br />

on katsottu, että muuttaminen ei kuitenkaan saa millään tavoin tähdätä<br />

aikaisempien tarjousten tinkimiseen vaan tarjousten hinnan tarkistusten tulee kokonaisuudessaan<br />

vastata palvelun sisällöllisiä muutoksia. Muutosten osalta on kyse hankintayksikön<br />

oman toimenpiteen arvioinnista ja tämän vuoksi hankintayksikön on itse pystyttävä<br />

osoittamaan, että uusien tarjousten tai tarjousten tarkistusten pyytämiselle on<br />

objektiivisesti arvioiden olemassa hyväksyttävä syy. Hankintayksikkö voi pyytää tarjousten<br />

tarkistuksia muutoksista myös ilman, että hankintayksikkö ensin hylkää alkuperäiset<br />

tarjoukset. Tällaisessa tilanteessa alkuperäiset tarjoukset ovat perustana tarjousmenettelyssä.<br />

Kun hankintayksikkö pyytää tarjousten tarkistuksia muutoksia koskevan listan tai suunnitelman<br />

pohjalta, tarjoajien on hyväksyttävää ottaa tarkistuksissaan huomioon ainoastaan<br />

nämä muutokset. Tarjoajan ei ole hyväksyttävää alentaa tarjoamaansa hintaa sellaisista<br />

yksityiskohdista, joihin ei kohdistu muutoksia. Tarjoajan ei ole hyväksyttävää<br />

myöskään muuttaa tarjoustaan itse kehittelemiensä muutosten pohjalta. Hankintayksikön<br />

tulee tällöin etukäteen arvioida muutosten kustannusvaikutus ja hankkia tästä esimerkiksi<br />

ulkopuolisen arvio. Joka tapauksessa hankintayksikön tulee dokumentoida<br />

muutosten kustannusvaikutus ennen tarjousten tarkistusten pyytämistä.<br />

Se ei sinällään millään tavoin tee jälkitinkimistä julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden<br />

mukaiseksi, että hankintayksikkö esimerkiksi varaa kaikille halukkaille tarjoajille<br />

yhtäläisen tilaisuuden tarkistaa tarjoamaansa hintaa tai muita tarjouksensa ehtoja.<br />

Uusi tarjouskilpailu tai tarjouskierros on hyväksyttävä menettely ainoastaan, jos siihen<br />

on hankinnan sisällössä tapahtuneiden oleellisten muutosten vuoksi hyväksyttävä<br />

peruste ja jos menettelyllä ei millään tavoin pyritä aiemmin annettujen tarjousten tinkimiseen.<br />

Se, että tarjoaja itse ei ole riittävän huolellisesti perehtynyt tarjouspyyntöön tai<br />

tarjouksen laadintaan, ei ole hyväksyttävä peruste antaa tarjoajan myöhemmin muuttaa<br />

tarjoustaan.<br />

Kiellettynä jälkitinkimisenä hankintayksikön puolelta on tarjousten hintojen tinkiminen<br />

halvemmiksi tai tarjousten sisällön taikka ehtojen tinkiminen paremmiksi tarjousten<br />

hintaa muuttamatta. Tarjoajan puolelta kiellettyä jälkitinkimistä on kaikentyyppinen<br />

tarjouksen parantaminen, kuten hinnan, maksuehtojen, toimitusajan, laatutekijöiden ja<br />

muun tarjouksen sisällön tai ehtojen muuttaminen. Sekä hankintayksikön että tarjoajan<br />

puolelta kiellettyä jälkitinkimistä on se, että tarjoaja muuttaa tarjouspyyntöä vastaamattoman<br />

tarjouksensa tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen tarjouspyynnön<br />

61


mukaiseksi. Tarjouksen jälkikäteen tapahtuva hinnan alentaminen tai laadun parantami-<br />

nen taikka muiden ehtojen parantaminen on kiellettyä sekä silloin, kun hankintayksikkö<br />

itse järjestää kokonaan uuden tarjouskierroksen että silloin kun hankintayksikkö muutoin<br />

sallii jonkun tai joidenkin tarjoajien parantaa tarjoustaan.<br />

Oikeuskäytännön linjanvedot koskevat avointa ja rajoitettua menettelyä, ei niitä voitane<br />

sellaisinaan soveltaa neuvottelumenettelyyn. Neuvottelumenettelyssä tarjouskilpailu ei<br />

välttämättä ole, riippuen hankintayksikön asettamista menettelyllisistä säännöistä ja<br />

menettelyn joustavuustarpeista, vastaavalla tavalla kertaluontoinen ja lopullinen. Menettelyn<br />

vaiheiden sekä muutosten sallittavuus on ratkaistava hankintalain periaatteiden<br />

kannalta eli menettelyn tulee olla syrjimätöntä, kilpailuolosuhteet hyödyntävää ja avointa.<br />

7.1.2 Arviointiperusteista<br />

Hankintayksikön on lainmukaista käyttää tarjousvertailussaan ainoastaan etukäteen<br />

hankintailmoituksessaan tai tarjouspyynnössään arviointiperusteiksi ilmoittamiaan tekijöitä.<br />

Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää käyttää tarjousvertailussa mitään muita tekijöitä.<br />

Tältä osin ei ole merkitystä sillä, olisiko ilmoittamatta jäänyt tekijä tärkeä tai<br />

merkittävä. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää käyttää tarjousvertailussaan myöskään<br />

sellaisia tekijöitä, joista hankintayksikkö sinällään on pyytänyt tarjouspyynnössään<br />

tietoja ja tarjoajien vastauksia, mutta joita hankintayksikkö ei ole nimenomaisesti ilmoittanut<br />

tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi.<br />

Arviointiperusteiden valintaa ja niiden soveltamista tarjousvertailussa rajoittavat myös<br />

yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden ilmentyminä pidettävät suhteellisuus ja<br />

tarkoituksenmukaisuusvaatimukset. Käytettävien valintaperusteiden on oltava tehtävään<br />

hankintaan nähden tarkoituksenmukaisia ja sopivia, esimerkiksi koulukynien tai muiden<br />

tavallisten konttoritarvikkeiden hankinnassa tekninen tuki arviointiperusteena ei ole<br />

sopiva. Esimerkiksi tavaran tai palvelun hinta on tyypillisesti arviointiperuste, jolle on<br />

yleensä annettava oleellinen painoarvo. 96<br />

Arvioinnissa voidaan käyttää vain niitä kriteerejä, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä.<br />

Arviointikriteerien on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä. Tästä seuraa myös se, että<br />

niiden on oltava tehtävään hankintaan soveltuvia. Hankintayksikkö voi muutoin pitkälti<br />

päättää, mitä kriteerejä se käyttää, kunhan käytettävät kriteerit ovat aina riittävässä yhteydessä<br />

hankinnan kohteeseen. Esimerkiksi ympäristönäkökulma voidaan ottaa huomi-<br />

96 Alkio – Wik 2004, s. 842<br />

62


oon, mutta tämä on tehtävä lähinnä hankinnan taloudellisten vaikutusten eli arvioitujen<br />

elinkaarikustannusten ja hankinnan kohteen aiheuttamien ympäristökustannusten kautta.<br />

Käytettäessä muita kuin puhtaasti taloudellisia ja rahassa mitattavia kriteerejä on vertailussa<br />

varmistettava, että kaikkia tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti. 97<br />

Tarjousten vertailuun voi hyvin merkittävästi vaikuttaa se, miten tarjousten eri osaalueita<br />

painotetaan. Tämä on pitkälti sidoksissa hankinnan kohteeseen, koska esimerkiksi<br />

hinnan ja laadun tai toimitusvarmuuden merkitys voi olla hankinnan kohteesta<br />

riippuen aivan erilainen. Mitä tärkeämpää on tietyn laatutason ja toimintavarmuuden<br />

ylläpitäminen, sitä vähemmälle hinnan painoarvo voi jäädä. Kun tavoitteena on hankintojen<br />

tehostaminen, hinnan merkitys ei kuitenkaan saa jäädä olemattomaksi. 98<br />

Kilpailuneuvoston 12.6.2000 Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen Oy:n hakemukseen<br />

antamassa päätöksessä (d:o 48/690/2000) oli kyse arkkitehtisuunnittelun<br />

tarjouskilpailusta. Kyseisessä tapauksessa hänkintayksikkö sovelsi tarjousten<br />

arvioinnissa seuraavanlaista pisteytysmenetelmää. Arkkitehtisuunnittelun<br />

kokonaiskustannusten arviointi perustui rakennuttajakonsultin näkemykseen<br />

realistisen työmäärän perusteella lasketusta ns. oikeasta hinnasta, joksi oli<br />

arvioitu 2.500.000 mk. Tämä hinta vastasi noin 9.000-11.000 työtuntia. Pisteytyksessä<br />

ns. oikea hinta vastasi 10 pistettä ja 10 %:n muutos suuntaansa laski<br />

pistemäärää aina yhdellä pisteellä. Siis myös 2.500.000 mk:n alle jäänyt tarjous<br />

sai vähemmän pisteitä kuin taydet 10 pistettä. Kilpailuneuvosto totesi sovelletusta<br />

hinnan pisteytyksestä, että kyseessä oli niin merkittävä hankintalainsäädännön<br />

virhe, että hankintamenettely tuli kumota jo yksinään sen perusteella.<br />

Kilpailuneuvosto totesi, että tällainen pisteytysmalli ei ole hyväksyttävissä<br />

missään olosuhteissa. Korkein hallinto-oikeus käsitteli valituksen vuoksi. KHO<br />

pysytti kilpailuneuvoston päätöksen. KHO 3.10.2001 taltio 2390.<br />

Arviointikriteerien painotus voi olla ongelmallinen silloin, kun hinnan painoarvo jää<br />

kovin alhaiseksi. Koska hankintalainsäädännön tavoitteena on julkisten hankintojen<br />

tehostaminen, ei hinnan painoarvoa voida pitää toissijaisena tekijänä. Selkeän säännön<br />

puuttuessa hankintayksiköillä on kuitenkin harkintavaltaa myös siltä osin, minkälainen<br />

painoarvo hinnalle annetaan. Tämä harkintavalta korostuu silloin, kun hankittavana on<br />

palvelu, jonka laatu on ratkaiseva. Hinnalle annettuun painoarvoon voidaankin puuttua<br />

vain, jos menettely on hankittavan palvelun luonne huomioon ottaen syrjivää. 99 Hankintayksikön<br />

on hyväksyttävää ottaa tarjousvertailussaan huomioon ainoastaan tarjoajien<br />

kirjallisissa tarjouksissaan tai hankintayksikön kanssa käymissään neuvotteluissa ilmoittamia<br />

tietoja. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää täydentää tarjousvertailussa käytet-<br />

97 Virtanen 2003, s. 604-605<br />

98 Virtanen 2003, s. 606<br />

99 Virtanen 2003, s. 607<br />

63


täviä tietoja esimerkiksi tarjoajien internet-sivujen, omien tiedustelujensa tai aikaisempien<br />

kokemustensa perusteella.<br />

Täysin hankintaan soveltumattomien arviointikriteerien käyttäminen voi johtaa lähinnä<br />

siihen, että koko hankintamenettely on aloitettava uudelleen alusta. Tarjoukset voivat<br />

olla myös vertailukelvottomia, koska kyseisen toimialan yritysten on hankala laatia tarjouksia,<br />

joissa otetaan huomioon jokin hankintayksikön vaatima arviointiperuste, jota ei<br />

normaalisti alalla käytetä. Selkeästi kiellettyä on sellaisten kriteerien käyttäminen, joilla<br />

tavoitellaan jonkin tarjoajan suosimista esimerkiksi kotipaikan tai aiemman toimitussuhteen<br />

perusteella. 100 Hankintayksikön on hyväksyttävää ottaa tarjousvertailussaan<br />

huomioon huonoja aikaisempia kokemuksiaan tarjoajasta, mikäli hankintayksikön kokemukset<br />

ovat objektiivisia, perusteltuja ja hankintayksikkö kykenee näyttämään ne<br />

toteen. Hankintayksikön tulee kyetä yksilöimään aikaisemmat huonot kokemuksensa<br />

tarjoajasta esimerkiksi kohteen, ajankohdan ja tapahtumakuvauksen perusteella. Hankintayksikön<br />

tulee esittää perusteltu ja luotettava selvitys väittämistään aikaisemmista<br />

huonoista kokemuksista jostakin tarjoajasta.<br />

Tarjouksen kelpoisuusvaatimuksena tai kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena<br />

ei ole hyväksyttävää käyttää tekijöitä, jotka suosivat hankintayksikölle tuttua<br />

toimittajaa. Oikeuskäytännössä on todettu, että aikaisemman liikesuhteen suosiminen<br />

vaikeuttaa uusien yrittäjien mahdollisuuksia päästä markkinoille ja on omiaan vähentämään<br />

kilpailua markkinoilla. Sinänsä tarjoajien kokemusta on hyväksyttävää käyttää<br />

arviointiperusteena, mutta tällaiset ominaisuudet tulee arvioida objektiivisin mittarein<br />

eli kokemusta ei saa sitoa toimituksiin nimenomaan kyseiselle hankintayksikölle. Kokemukselle<br />

ei tule muutoinkaan asettaa niin suurta painoarvoa, että sen kautta käytännössä<br />

suljetaan pois osa kilpailukykyisistä ja riittävät resurssit omaavista tarjoajista,<br />

kuten alalle tulevat uudet yrittäjät. 101<br />

Tarjouksen kelpoisuusvaatimuksena tai kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena<br />

ei ole myöskään hyväksyttävää käyttää arviointiperusteita, jotka suosivat paikallista<br />

toimittajaa. Paikallisella toimittajalla voidaan tässä tarkoittaa tilanteesta riippuen<br />

hankintayksikön kanssa samasta kunnasta tai maakunnasta olevaa toimittajaa taikka<br />

Suomesta olevaa toimittajaa. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää tarjousten kelpoisuusvaatimuksia<br />

tai arviointiperusteita asettaessaan taikka tarjouksia vertaillessaan suosia<br />

paikallista tarjoajaa esimerkiksi kunnallisverojen maksutulon tai paikallisten työlli-<br />

100 Virtanen 2003, s. 605<br />

101 Pohjonen 2002, s. 139-140<br />

64


syysvaikutusten perusteella. Myöskään tarjoaja itse ei voi menestyksellä vedota paikal-<br />

lisuuteensa. 102<br />

Jos tarjoajana on hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluva yksikkö taikka, jos<br />

tarjoaja on saanut tai on saamassa hankintayksiköltä tarjoushintaan vaikuttavaa talou-<br />

dellista tukea, hankintayksikön tulee tarjousten vertailussa ottaa huomioon sille aiheu-<br />

tuvat todelliset tarjoushintaan vaikuttavat seikat kuten edellä mainittu taloudellinen tuki.<br />

Oikeuskäytännössä on todennut, ettei kunnallisen liikelaitoksen tai muun toimintayksi-<br />

kön tarjous välttämättä ole tilaajan kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin, jos tarjo-<br />

uksen mukainen toimitus edellyttää tilaajayhteisön taloudellista tukea, vaikka tällaisen<br />

tarjoajan tarjous sinänsä olisi tarjoushinnaltaan halvin tarjouskilpailussa annetuista tar-<br />

jouksista. Tällainen tarjous on vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa vain silloin,<br />

kun tilaajayhteisön subvention vaikutus on lisätty tarjoushintaan 103 .<br />

Oikeuskäytännössä on otettu myös kantaa julkiseen subventioon ja julkiseen sektoriin<br />

kuuluvan tarjoajan asemaan myös sellaisissa tilanteissa, joissa subventio ei ole tullut<br />

ainakaan suoraan hankintayksiköltä itseltään eikä hankintayksikkö muutoinkaan ole<br />

suoraan vastannut kyseisen tarjoajan voimavaroista. Oikeuskäytännössä on sovellettu<br />

muuhun julkiseen subventioon samoja periaatteita kuin hankintayksiköltä tulevaan sub-<br />

ventioon. Subventio on lisättävä tarjouksen nimelliseen hintaan. Kuitenkin henkilöstön,<br />

kaluston ja muun organisaation tehostaminen on katsottu hyväksyttäväksi julkiseen sektoriin<br />

kuuluvan yksikön osallistuessa tarjouskilpailuun. 104<br />

7.1.3 Oikeustapauksia<br />

Seuraava korkeimman hallinto-oikeuden antaa lisävalaistusta muun muassa tarjoajan<br />

poissulkemisesta tarjousmenettelyssä sekä tarjousvertailusta ja näiden välisistä suhteista.<br />

Tapauksessa (KHO:2003:89) Varkauden kaupunki oli pyytänyt 23.4.2002 päivätyllä<br />

tarjouspyynnöllä tarjouksia päällystystyöurakoiden tekemisestä Keski-<br />

Savon kuntien alueella vuonna 2002. Tarjouspyyntöön sisältyi optiot vuosille<br />

2003 ja 2004. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valittiin kokonaistaloudellisesti<br />

edullisin. Tällä tarkoitettiin alinta vertailuhintaa, mikä perustui tarjoushintaan<br />

sekä urakoitsijan saamiin laatupisteisiin, joita painotettiin niin että hinta<br />

oli 70 % ja laatu 30%. Laatupisteet määritettiin seuraavien laatutekijöiden<br />

perusteella:<br />

1. Luotettavuus, painoarvokerroin 20<br />

102<br />

Pohjonen 2002, s. 144<br />

103<br />

Korkein hallinto-oikeus KHO 11.8.1999 taltio 1970, ks. myös KHO 9.11.1998 taltio 2457<br />

104<br />

Pohjonen. 2002, s. 150<br />

65


yhteistyökyky, sopimusten täyttäminen, referenssit, paikallistuntemus<br />

2. Vakavarainen, painoarvokerroin 20<br />

taloudellinen asema<br />

3. Ammattitaito, painoarvokerroin 30<br />

laatujärjestelmä, RALA:n pätevyys, tekninen kapasiteetti, kalusto<br />

4. Kiviainesten laatuluokka, painoarvokerroin 30<br />

tarjottujen kiviaineksien lujuusluokat (yli vähimmäisvaatimusten)<br />

Hankintayksikkö sai viisi tarjousta, joista kahden hinnaltaan edullisimman välillä<br />

on tehty laatuvertailu. Skanska Asfaltti Oy:n tarjous valittiin. Suomen Laatuasfaltti<br />

Oy vaati valituksessaan, että Varkauden kaupungin päätös Skanska<br />

Asfaltti Oy:n valinnasta poistetaan, päätöksen täytäntöönpano kielletään<br />

KHO:n käsittelyn ajaksi ja Varkauden kaupunki velvoitetaan korjaamaan virheellinen<br />

menettelynsä. Toissijaisesti yhtiö oli vaatinut, että Varkauden kaupunki<br />

määrätään maksamaan yhtiölle hyvitysmaksuna 137 386 euroa tai että<br />

asia palautetaan markkinaoikeudelle hyvitysmaksun määräämiseksi.<br />

KHO totesi, että julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan<br />

tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei<br />

voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi<br />

tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen<br />

suorittamisen. Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä<br />

mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti<br />

edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintamenettelyn ensi vaiheessa<br />

hankintayksikkö arvioi, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset<br />

hankinnan toteuttamiseksi. Jos edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi<br />

sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta. Tämän jälkeen suoritetaan tarjousten<br />

vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois<br />

tarjouskilpailusta. Kun tarjousten valinnan perusteena on kokonaistaloudellinen<br />

edullisuus, tarjousten arvioinnissa käytetään tarjousasiakirjoissa mainittuja arviointiperusteita.<br />

Näiden perusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen.<br />

KHO:n mukaan, hankintaa koskevista asiakirjoista ei käy ilmi, onko ja miten<br />

hankintayksikkö tehnyt eron siitä päättämisen välillä, mitkä tarjoajat täyttävät<br />

kelpoisuusvaatimukset ja mikä tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisin. Joka<br />

tapauksessa hankintayksikkö ei ole sulkenut pois ketään tarjoajaa tarjouskilpailusta.<br />

Tarjouspyynnössä mainituista laatua koskevista arviointikriteereistä<br />

taloudellista asemaa koskeva kriteeri ja, niiden soveltamistavasta riippuen,<br />

eräät muutkin kriteerit liittyvät lähinnä tarjoajan kelpoisuusvaatimusten arviointiin.<br />

Hankintamenettely on tarjouspyynnön ja tarjousvertailun osalta ollut<br />

hankintalain vastainen sikäli, ettei niissä ole tehty riittävästi eroa 6 §:n 1 momentissa<br />

tarkoitetun tarjoajan taloudellista ja teknistä kelpoisuutta koskevan<br />

arvioinnin ja 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun tarjousten vertailun välillä. Lisäksi<br />

tarjousten vertailussa on otettu huomioon myös seikkoja, jotka olisi tullut ottaa<br />

huomioon arvioitaessa tarjoajien kelpoisuutta.<br />

KHO katsoi tarjouspyynnöissä olleiden laatukriteerien ja tarjousvertailun virheiden<br />

olleen olennaisia. Muun muassa tähän pohjautuen se velvoitti Varkau-<br />

66


den kaupungin maksamaan hyvitysmaksuna Suomen Laatuasfaltti Oy:lle<br />

20 000 euroa.<br />

Tapauksessa KHO otti kantaa siihen, millaiset laatukriteerit eivät sovellu tarjousten vertailun<br />

arviointiperusteiksi. Muun muassa tarjoajien taloudelliseen asemaan liittyvät kriteerit<br />

kuuluvat ennemminkin tarjoajien kelpoisuuden arviointiin kuin tarjousten vertailuun.<br />

Markkinaoikeuden ratkaisussa 183:05 oli kyse isännöintipalvelujen hankinnasta.<br />

Ratkaisussa otettiin kantaa muun muassa tarjousten vertailuun. Lohjan<br />

Vuokra-asunnot Oy oli pyytänyt tarjouksia omistamiensa vuokra-asuntojen<br />

isännöintipalveluista ajalle 1.3.2005-28.2.2007. Tarjouksia oli pyydetty viideltä<br />

isännöintitoimistolta. Lohjan Vuokra-Asunnot Oy oli valinnut Virkkalan Lämpö<br />

Oy:n tarjouksen.<br />

Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena isännöinnin valinnassa oli ollut kokonaistaloudellinen<br />

edullisuus, jonka arviointiperusteina olivat olleet hinta ja<br />

laatu. Laadun osatekijöinä tarjouspyynnössä oli puolestaan mainittu palveluorganisaation<br />

rakenne, resurssit, vastuut, menettelyohjeet, prosessit ja toimitus/toimintavarmuus;<br />

kokemus suurten arava ja korkotukilainoitettujen vuokrataloyhtiöiden<br />

isännöintitehtävistä; henkilöstön isännöintialan koulutus ja taloushallinnollinen<br />

koulutus sekä ammatilliset valmiudet; henkilöstön teknisen<br />

alan koulutus ja ammatilliset valmiudet; asiakaspalvelu sekä säädöksien ja<br />

omistajan/asukkaiden intressien mukaisesta toiminnasta huolehtiminen.<br />

Tarjousten vertailussa oli käytetty vertailutaulukkoa. Sen mukaan hakijan tarjouksen<br />

hinta oli ollut 4 310 euroa/kuukausi ja voittaneen tarjouksen 4 648,20<br />

euroa/kuukausi. Hakijan tarjous sai hinnan osalta 40 pistettä ja voittaneen tarjoajan<br />

tarjous 37 pistettä. Asiassa ei ollut ilmennyt, että hankintayksikkö olisi<br />

menetellyt hakijaa syrjivästi tai epätasapuolisesti tarjouksia hinnan osalta vertaillessaan.<br />

Tarjousten vertailutaulukon mukaan hankintayksikkö oli antanut palveluorganisaation<br />

rakenne, resurssit, vastuut, menettelyohjeet, prosessit ja toimitus/toimintavarmuus<br />

–arviointiperusteen osalta hakijan tarjoukselle 8 pistettä ja<br />

voittaneen tarjoajan tarjoukselle 10 pistettä. Perusteluina vertailutaulukossa oli<br />

mainittu, että voittaneella tarjoajalla oli laajempi konserni taustalla sekä se, että<br />

voittaneella tarjoajalla prosessit olivat toimineet varmemmin kuin hakijalla.<br />

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjousvertailussa ei sinänsä<br />

ole kiellettyä ottaa huomioon tarjousten laatuarvioinnin osalta myös hankintayksiköllä<br />

itsellään olevia kokemuksia aikaisempien toimitusten huonosta laadusta,<br />

kunhan mainitut kokemukset ovat perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttäviä.<br />

Esitetyn selvityksen valossa ei ollut ilmennyt, että hankintayksikkö<br />

olisi menetellyt tarjouksia kyseessä olevan arviointiperusteen osalta vertaillessaan<br />

hakijaa syrjivästi tai muutoinkaan epätasapuolisesti.<br />

Tarjousten vertailutaulukon mukaan hankintayksikkö oli antanut henkilöstön<br />

isännöintialan koulutus ja taloushallinnon koulutus sekä ammatilliset valmiudet<br />

–arviointiperusteen osalta hakijan tarjoukselle 9 pistettä ja voittaneen tarjoajan<br />

tarjoukselle 10 pistettä. Voittaneen tarjoajan esittämällä henkilöisännöitsijällä<br />

67


oli alan korkein ammattitutkinto (AIT) ja auktorisointi, hakijalla ei ollut näitä.<br />

Markkinaoikeus katsoi, että perustelut olivat tältä osin lainmukaisia. Hankintayksikkö<br />

oli antanut henkilöstön teknisen alan koulutus ja ammatilliset valmiudet<br />

–arviointiperusteen osalta hakijan tarjoukselle 9 pistettä ja voittaneen<br />

tarjoajan tarjoukselle 10 pistettä. Voittaneella tarjoajalla oli poiketen hakijasta<br />

oma korjaushenkilöstö pieniä korjauksia varten. Markkinaoikeus totesi, että<br />

tämänkin arviointiperusteen perustelut olivat lainmukaisia.<br />

Tarjousten vertailutaulukon mukaan hankintayksikkö oli antanut asiakaspalvelu<br />

–arviointiperusteen osalta hakijan tarjoukselle 9 pistettä ja voittaneen tarjoajan<br />

tarjoukselle 10 pistettä. Perusteluina oli mainittu, että kummallakaan tarjoajalla<br />

ei ole palvelupistettä keskustassa. Hakija oli sinänsä toimittanut hankintayksikölle<br />

järjestyssäännöt, muutto, lähtö ja irtisanomisilmoituksen, asunnon<br />

tarkastuslomakkeen sekä siivous ja huolto-ohjeet. Kyseiset hakijan lomakkeet<br />

ja ohjeistus olivat kuitenkin suppeahkot verrattuna voittaneen tarjoajan<br />

tarjoukseen liitettyihin asiakirjoihin. Markkinaoikeus totesi tämänkin arviointiperusteen<br />

perustelujen olleen lainmukaisia.<br />

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus totesi, ettei hankintayksikkö ollut<br />

menetellyt asiassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia<br />

hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti ja hylkäsi hakemuksen.<br />

Tapaus tuo esiin kokonaistaloudelliseen edullisuuteen liittyviä piirteitä. Hyvin tehty<br />

tarjouspyyntö ja perustellusti sekä oikein toteutettu tarjousvertailu antavat mahdollisuuden<br />

painottaa hankintamenettelyssä erilaisia laatukriteerejä. Tällöin laatukriteerein paremmaksi<br />

todettu tarjous voi syrjäyttää kilpailevan tarjouksen, vaikka jälkimmäisen<br />

tarjouksen hinta olisi ollut edullisempi.<br />

Seuraava markkinaoikeuden tapaus liittyy myös muun muassa tarjousvertailuun<br />

ja siihen liittyviin erinäisiin kysymyksiin. Tapauksessa (MAO: 105/I/02)<br />

oli kysymys kiinteistönhoidon hankinnasta. Kiinteistö Oy Kiihtelysrivi oli pyytänyt<br />

tarjouspyynnöllä tarjouksia vuokrataloyhtiön kiinteistönhoitotehtävistä.<br />

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valittiin kokonaistaloudellisesti edullisin<br />

tarjous.<br />

Hankintayksikkö ilmoitti tarjouspyynnössä, että se odotti valittavalta yritykseltä<br />

ja sen henkilökunnalta: tunnollisuutta päivittäisissä hoito ja huoltotehtävissä,<br />

kiinnostusta kiinteistönhoidon ja –huollon kehittämiseen siten, että asuinympäristöt<br />

saadaan viihtyisimmiksi, kiinteistöt säilyvät hyvin hoidettuina pidempään<br />

kunnossa ja energiakustannuksia saadaan alennettua, yhteistyöhalukkuutta<br />

isännöitsijän, hallituksen ja etenkin asukkaiden kanssa ja että talousasiat ovat<br />

kunnossa. Eduksi oli ilmoitettu katsottavan työkokemus kiinteistönhoitotehtävien<br />

hoitamisessa, alan koulutus tai siihen läheisesti liittyvät koulutukset, paikkakunnalla<br />

asuminen tai paikkakuntalaisten palkkaaminen yrityksen palvelukseen<br />

ja mikäli yrityksellä on ollut tehtävien hoitamiseen vaadittava kalusto jo<br />

valmiina. Tarjouksen oli tullut sisältää varsinaisen talonmiehen tehtävien lisäksi<br />

myös piha-alueiden auraukset ja hiekoitukset, lumien pudottamiset katoilta,<br />

ruohojen leikkaukset, pensaiden leikkaukset ja kitkemiset. Lisäksi oli edellytetty<br />

24 tunnin päivystystä viikon jokaisena päivänä.<br />

68


Hankintayksikkö sai neljä tarjousta. Yhteenvetona oli todettu, että A:n tarjous<br />

täytti tarjouspyynnössä esitetyt seikat: tunnollisuuden työtehtävissään, kiinnostuneisuuden<br />

alaan, luotettavuuden, yhteistyötaidon asukkaiden kanssa ja erityisesti<br />

pitkäaikaisen ammattitaidon vuokratalojen talonmiestehtävien osalta. Hän<br />

asui myös paikkakunnalla ja työllisti paikkakuntalaisia ja talousasiat olivat<br />

myös kunnossa. Hakijan tarjouksen osalta hankintayksikkö oli todennut, ettei<br />

yrittäjä täytä yhtiön edellytyksiä talonmiestehtävistä työkokemuksen osalta,<br />

minkä hankintayksikkö näki ensisijaisen tärkeänä. Lisäksi matka yrityksen<br />

pääpaikalta Joensuusta Uskaliin aiheutti väistämättä epäilyksen, että aika kuluu<br />

autolla ajamiseen kohteesta toiseen ja on pois varsinaisesta kiinteistönhoito ja –<br />

huoltotyöltä. Tarjoushinta oli ilmoitettu tarkistettavaksi vuosittain indeksimuutoksen<br />

mukaisesti. Suuren indeksimuutoksen myötä hinta voisi nousta arvioitua<br />

enemmänkin. Hankintayksikkö teki Kiinteistöhuolto A:n kanssa 15.4.2002<br />

kiinteistönhoitosopimuksen ajalle 1.5.2002-30.4.2005.<br />

Markkinaoikeus totesi tarjouspyynnön osalta muun muassa, että hankintayksiköllä<br />

on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden<br />

ja niiden keskinäisten painoarvojen määrittämisessä. Tasapuolisen ja syrjimättömän<br />

kohtelun vaatimuksesta kuitenkin johtuu, etteivät arviointikriteerit saa<br />

olla luonteeltaan syrjiviä. Asiassa ei ollut esitetty näyttöä siitä, että tarjoajan<br />

asuinpaikalla olisi tosiasiallista vaikutusta työsuorituksen laatuun. Tarjoajan<br />

asuin tai toimipaikkakunnan sijainnin tarjousten arviointiperusteena voitiin siten<br />

katsoa olevan hankintalain vastainen, koska se syrjii perusteettomasti ulkopaikkakuntalaisia<br />

tarjoajia.<br />

Hankintayksikön hallituksen pöytäkirjasta ilmeni, että hakijan ja A:n tarjouksia<br />

ei oltu varsinaisesti vertailtu keskenään, vaan niitä oli arvioitu erinäisillä perusteilla,<br />

jotka olivat olleet syrjittäväksi katsottavia ja jotka eivät olleet kaikilta<br />

osin ilmenneet edes tarjouspyyntöasiakirjoista. Tarjousten vertailua ei näin ollen<br />

oltu toteutettu hankintalain säännösten edellyttämällä tavalla.<br />

Tarjoajien aikaisemman työkokemuksen ja tarjousten hinnan voitiin tässä tapauksessa<br />

tosiasiallisesti katsoa olevan sellaisia kokonaistaloudellisen edullisuuden<br />

arviointiperusteita, jotka ovat hankintasäännösten mukaisia ja joiden osalta<br />

hakijan ja A:n tarjoukset erosivat toisistaan. A:n tarjous oli kuukausi ja tuntihintojen<br />

yhdistelmällä laskettuna vuositasolla noin viisi prosenttia hakijan tarjousta<br />

kalliimpi, kun ei oteta huomioon hakijan tarjouksesta ilmenevän hinnantarkistusehdon<br />

vaikutusta tarjouksen hintaan. Tarjouksista ilmeni, että A:lla oli<br />

13 vuoden työkokemus talonmiehen tehtävistä, kun taas hakijalla oli 15 vuoden<br />

kokemus yrittäjänä ja 12 vuoden kokemus lumi ja hiekoitustöistä useissa kiinteistöissä.<br />

Hankintayksikkö oli hankintapäätöksensä perusteluissa useaan otteeseen painottanut<br />

erityisesti pitkäaikaista ammattitaitoa vuokratalojen talonmiestehtävien<br />

osalta. Kun otettiin huomioon hakijan ja A:n tarjousten edellä esitetyt eroavaisuudet<br />

sekä hankintayksikön oikeus käyttää harkintavaltaa kokonaistaloudellisen<br />

edullisuuden arviointiperusteiden painottamisessa, voitiin pitää todennäköisenä,<br />

että hankintapäätöksen lopputulos olisi pysynyt muuttumattomana<br />

myös hankintasäännösten edellyttämällä tavalla toteutetussa hankintamenettelyssä.<br />

Markkinaoikeus hylkäsi hakemuksen.<br />

69


Seuraavassa markkinaoikeuden tapauksessa oli kysymys siivouspalveluiden hankinnas-<br />

ta.<br />

Kyseinen tapaus (MAO:186/04) tuo lisävalaistusta muun muassa tarjousten<br />

vertailuun liittyviin kysymyksiin. Kiimingin seurakunnan kirkkoneuvoston taloudellinen<br />

jaosto oli päätöksellään valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimman<br />

tarjouksen tehneen SOL Palvelut Oy:n hoitamaan kiinteistöjen ylläpitosiivouksen.<br />

Tarjouksia oli annettu yhteensä seitsemän.<br />

Hankintapäätöksen liitteessä 1 oli ollut taulukkomuotoinen yhteenveto määräajassa<br />

saatujen tarjousten arvonlisäverollisista siivouskohteiden hinnoista sekä<br />

erikseen tilattavien lisätöiden yksikkötuntihinnoista sekä liitteessä 2 hankintayksikön<br />

edustajien ja kolmen halvimman tarjoajan kanssa erikseen käydyistä<br />

haastatteluista laadittu päiväämätön muistio. Kyseisessä muistiossa oli kolmen<br />

halvimman tarjouksen esittäneellä tarjoajalla todettu olevan luotettava laadun<br />

seurantajärjestelmä sekä varahenkilöjärjestelmä vastaamaan toimintavarmuudesta.<br />

Lisäksi muistiossa oli ehdotettu kirkkoneuvoston taloudelliselle jaostolle,<br />

että se valitsee kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehneen<br />

SOL Palvelut Oy:n hoitamaan seurakunnan kiinteistöjen ylläpitosiivouksen.<br />

Kiimingin seurakunta oli ilmoittanut tarjouspyynnössä tarjousten valintaperusteen<br />

osalta seuraavaa: ”Kokonaistaloudellisesti edullisin 1) hinta, 2) laatu ja 3)<br />

toimintavarmuus”. Tarjouspyynnöstä oli näin ollen käynyt ilmi, että hankintayksikkö<br />

tuli käyttämään valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta<br />

ja että mainitut kolme tekijää muodostavat sen arviointiperusteet.<br />

Markkinaoikeus totesi, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun<br />

turvaaminen ja todentaminen edellyttää yksityiskohtaista tarjousvertailua.<br />

Asianmukainen tarjousvertailu edellyttää kaikkien hankintayksikön saamien<br />

tarjousten vertailemista kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen<br />

edullisuuden arviointiperusteiden osalta. Kiimingin seurakunta ei<br />

ole hankintapäätöksensä liitteenä olevassa tarjousvertailussaan vertaillut kaikkia<br />

saamiaan tarjouksia kaikkien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden<br />

osalta. Hankintamenettely on ollut tältä osin virheellinen.<br />

Markkinaoikeus totesi edelleen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden<br />

ja painoarvojen osalta, ettei vertailuperusteita tai niiden painoarvoja<br />

saa asettaa syrjivästi. Ottaen huomioon, että hankintayksikkö oli tarjousvertailussaan<br />

vertaillut ainoastaan kolmea halvinta tarjousta laadun ja toimintavarmuuden<br />

osalta, oli ilmeistä, että hankintayksikkö oli halunnut painottaa ilmoittamistaan<br />

arviointiperusteista eniten hintaa.<br />

Voittaneen tarjouksen arvonlisäverollinen kuukausihinta kaikkien kohteiden ylläpitosiivouksesta<br />

oli ollut 2 394,86 euroa ja kolmanneksi halvimpana mukaan<br />

otetun tarjoajan hinta 2 915,80 euroa. Hakijan arvonlisäverolliselta kuukausihinnaltaan<br />

3 745,38 euron hintainen tarjous oli ollut seitsemästä tarjouksesta<br />

viidenneksi halvin. Hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjouksissaan mahdollisten<br />

lisätöiden osalta ilmoittamat yksikkötuntihinnat eivät olleet eronneet olennaisesti<br />

toisistaan. Asiassa ei ollut ilmennyt, että hakijan ja voittaneen tarjoajan<br />

tarjoukset eroaisivat laadun tai toimintavarmuuden osalta olennaisesti toisistaan.<br />

Molemmilla oli muun ohessa ollut tarjouksissaan esittää varmennettuihin<br />

70


laatustandardeihin perustuvat laatujärjestelmät sekä vakituisten siivoojien varahenkilöjärjestelmät.<br />

Edellä olevan nojalla markkinaoikeus katsoi, ettei hankintayksikkö ollut asiassa<br />

ilmenneen perusteella menetellyt hakijaa syrjivästi, kun se oli valinnut SOL<br />

Palvelut Oy:n kysymyksessä olevien palvelujen toimittajaksi. Koska hankintayksikön<br />

menettely ei ollut johtanut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden<br />

vastaiseen lopputulokseen, hankintayksikön menettelyä kokonaisuutena<br />

ei ollut pidettävä hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla siten<br />

virheellisenä, että asiassa olisi tullut määrätä lainkohdassa säädetty seuraamus.<br />

Hakemus hylättiin.<br />

Tapaus tuo esiin muun muassa sen, että vaikka hankintamenettely olisi joiltain osin ollut<br />

virheellistä, kuten tässä se, että ei oltu vertailtu kaikkia saatuja tarjouksia, tämä ei välttämättä<br />

merkitse koko hankintamenettelyn arvioimista virheelliseksi ja lainvastaiseksi.<br />

Tapaus tuo myös jälleen kerran esiin sen merkityksen ja vaikutuksen, minkä tasapuolisuuden<br />

ja syrjimättömyyden vaatimukset aiheuttavat muun muassa tarjousvertailu –<br />

vaiheessa.<br />

Seuraavaa markkinaoikeuden ratkaisua (MAO:118/03) on käsitelty jo aiemmin<br />

puitejärjestelyyn liittyen. Tässä kohdin tarkastellaan vielä kyseistä ratkaisua<br />

tarjousvertailun osalta. Tapauksessa oli siis kyse Valtionhallinnon kansainvälisiä<br />

lentokuljetuspalveluja virkamiesmatkustuksen tarpeisiin koskevasta tarjouskilpailusta.<br />

Hankintayksikkö oli käyttänyt valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta.<br />

Tarjouksista oli laadittu vertailuasiakirja, jossa tarjoukset oli pisteytetty<br />

kaikkien etukäteen ilmoitettujen arviointiperusteiden osalta. Finnair (tarjouskilpailun<br />

voittanut tarjoaja) oli saanut tässä vertailussa yhteensä 18 pistettä ja<br />

hakija yhteensä 15 pistettä. Arviointiperusteesta hinta Finnair oli saanut 3 pistettä<br />

ja hakija 5 pistettä, arviointiperusteesta laatu Finnair 5 pistettä ja hakija 3<br />

pistettä, arviointiperusteesta palvelujen saatavuus Finnair 5 pistettä ja hakija 3<br />

pistettä ja arviointiperusteesta ostohyvityksen määrä Finnair 5 pistettä ja hakija<br />

4 pistettä.<br />

Vertailuasiakirjaan sisältyi perusteluosa, jossa oli käsitelty kutakin arviointiperustetta<br />

erikseen. Lisäksi erillisessä liitteessä oli 13 kohteen osalta esitetty<br />

Finnairin Y-luokan hinta ja hakijan hinta Economy-class/0 vrk ja tarjottujen ostohyvitysten<br />

määrät. Hankintayksikkö oli katsonut hakijan tarjouksen kustannuksiltaan<br />

Finnairin tarjousta edullisemmaksi. Sitä, miksi hintavertailussa tarjousten<br />

väliseksi eroksi oli saatu juuri kaksi pistettä tai miksi kustannuksiin<br />

vaikuttavasta ostohyvityksen määrästä annettujen pisteiden ero oli juuri yksi<br />

piste, ei oltu perusteltu.<br />

Finnairin tarjouksen kokonaistaloudellinen edullisuus perustui vertailuasiakirjan<br />

mukaan Finnairin tarjouksen hakijan tarjousta parempiin pisteisiin arviointiperusteiden<br />

laatu ja palvelujen saatavuus osalta. Vertailuasiakirja sisälsi arviointiperusteiden<br />

laatu ja palvelujen saatavuus osalta sanallisen kuvauksen siitä,<br />

mihin seikkoihin valinta perustui. Tämä sanallinen kuvaus koostui pääasialli-<br />

71


sesti Finnairin tarjouksen edullisiksi katsottujen ominaisuuksien luetteloinnista.<br />

Hakijan tarjouksen ominaisuuksia ei oltu kaikilta osin kuvattu. Tarjouksia oli<br />

vain osittain verrattu toisiinsa. Kummankaan tarjouksien saamien pisteiden<br />

määrää tai sitä, miksi tarjousten välinen piste-ero oli juuri kaksi pistettä arviointiperusteen<br />

laatu ja juuri kaksi pistettä arviointiperusteen palvelujen saatavuus<br />

osalta, ei oltu perusteltu.<br />

Markkinaoikeus totesi edelleen, että huolimatta siitä, että kysymyksessä olevassa<br />

tarjouskilpailussa tarjoukset oli pisteytetty ja kokonaistaloudellisesti<br />

edullisimman tarjouksen valinta oli perustunut yhteen laskettujen pistemäärien<br />

vertailuun, tarjouskilpailussa ei oltu tosiasiallisesti tehty tarjousvertailua, jossa<br />

tarjousten ominaisuuksia olisi vertailtu kaikkien etukäteen ilmoitettujen arviointiperusteiden<br />

osalta. Hankintayksikkö oli edellä olevan perusteella menetellyt<br />

hankintalaissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden<br />

vastaisesti, kun se ei ollut laatinut riittävän yksityiskohtaista tarjousvertailua,<br />

jolla kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinta olisi voitu<br />

perustella.<br />

Hakijan hakemus kuitenkin tarjousvertailun osalta hylättiin, koska markkinaoikeuden<br />

mukaan hakijan tarjous ei olisi oikeinkaan suoritetussa tarjousvertailussa<br />

saanut jokaisen arviointiperusteen osalta Finnairin tarjousta parempia pisteitä.<br />

Tästä johtuen hakijalla ei ollut hankintalain mukaista todellista mahdollisuutta<br />

voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.<br />

7.2 Hankintapäätöksistä ja –sopimuksista<br />

Hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista<br />

sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen<br />

tulee liittää kirjallinen ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen. Päätös perusteluineen<br />

sekä hakemusosoitus on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee.<br />

Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksi,<br />

jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.<br />

Hankintayksikön tulee tehdä kirjallinen päätös muun muassa ehdokkaan tai tarjoajan<br />

sulkemisesta tarjouskilpailun ulkopuolelle sekä siitä, että hankintayksikkö ei valitse<br />

tarjoajaa jatkoneuvotteluihin kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä tai neuvottelumenettelyssä.<br />

Hankintayksikön tulee perustella päätöksensä eli ilmoittaa poissulkemisperusteet<br />

tai tarjoajien valintaperusteet jatkoneuvotteluihin sekä perusteiden soveltamistapa.<br />

Hankintayksikön tulee tehdä kirjallinen päätös tarjouskilpailun ratkaisemisesta. Hankintayksikön<br />

tulee perustella päätöksensä eli ilmoittaa tarjousten arviointiperusteet ja niiden<br />

soveltamistapa vertailussa olleisiin tarjouksiin. Pelkkä toteamus tietyn tarjouksen<br />

valinnasta ei riitä, vaan hankintayksikön on ilmoitettava hankintapäätöksessään riittävät<br />

perustelut sekä siitä, miksi se päätyi valitsemaan tietyn tarjouksen, että siitä, miksi muut<br />

72


tarjoukset vastaavasti tulivat hylätyiksi. 105 Jos hankintayksikkö on käyttänyt kilpailut-<br />

tamisessa neuvottelumenettelyä, hankintayksikön päätöksestä tulee käydä ilmi perusteet<br />

neuvottelumenettelyn käytölle. Hankintayksikön on suositeltavaa ilmoittaa hankintapäätöksensä<br />

tiedoksiannon yhteydessä, että sopimussuhde hankintayksikön ja valitun toimittajan<br />

välille ei synny hankintapäätöksen tiedoksiannolla, vaan vasta kirjallisen hankintasopimuksen<br />

allekirjoituksella.<br />

Itä-Suomen Hovioikeus 30.5.2006 Tuomio nro. 622 D:o s 05/209<br />

Joensuun kaupungin tekninen virasto oli pyytänyt Jyty-kuntien (Joensuu, Outokumpu,<br />

Pyhäselkä, Polvijärvi, Liperi, Eno, Kontiolahti, Kiihtelysvaara) sekä<br />

Savo-Karjalan tiepiirin puolesta yhteistarjousta päällystystöistä ja toimialaan<br />

kuuluvista erikoistöistä yksikköhintaisena kokonaisurakkana päällystyskausiksi<br />

2002, 2003 ja 2004 sekä optiot vuosille 2005 ja 2006. Tarjouskilpailun oli voittanut<br />

Suomen Laatuasfaltti Oy, jolle oli sittemmin urakkaneuvotteluiden yhteydessä<br />

ilmoitettu, että Joensuun kaupungin osalta hankintapäätöksen tekee<br />

Joensuun kaupungin kuntatekniikan johtaja ja kaupungin teknisellä lautakunnalla<br />

on päätökseen otto-oikeus. Joensuun kaupungin kuntatekniikan johtaja oli<br />

päätöksellään päättänyt antaa Joensuun kaupungin päällystystyöt vuosille<br />

2002-2004 Suomen Laatuasfaltti Oy:lle ja samalla määrännyt ja oikeuttanut<br />

kadunrakennuspäällikön allekirjoittamaan ja toimeenpanemaan urakkasopimuksen.<br />

Päätös oli samana päivänä annettu tiedoksi muun muassa tarjouksen<br />

tehneille urakoitsijoille ja tekniselle lautakunnalle. Teknisen lautakunnan puheenjohtaja<br />

oli päätöksellään ottanut kuntatekniikan johtajan päätöksen teknisen<br />

lautakunnan käsiteltäväksi, mutta lautakunta oli päättänyt pitää voimassa<br />

kuntatekniikan johtajan päätöksen. Markkinaoikeus oli sittemmin toisen tarjoajan<br />

hakemuksen perusteella kumonnut Joensuun kaupungin tekemän hankintapäätöksen,<br />

koska hankintayksikkö oli laiminlyönyt hankintailmoituksen ja<br />

velvoitti tekemään uuden tarjouskilpailun asianmukaisen hankintailmoituksen<br />

tekemisen jälkeen. Korkein hallinto-oikeus pysytti markkinaoikeuden päätöksen.<br />

Kanteessaan Joensuun käräjäoikeudessa Suomen Laatuasfaltti Oy vaati Joensuun<br />

kaupungilta vahingonkorvausta sopimusrikkomuksen vuoksi niin sanotun<br />

positiivisen sopimusedun mukaisesti. Suomen Laatuasfaltti Oy katsoi, että osapuolten<br />

välille oli syntynyt sitova sopimus, kun se oli saanut hankintapäätöksestä<br />

kuntatekniikan johtajalta tiedon eikä päätöksessä ollut esitetty sopimuksen<br />

syntymistä koskevaa niin sanottua muotovaraumaa tai muutakaan varaumaa.<br />

Itä-Suomen hovioikeus katsoi, että Suomen Laatuasfaltti Oy:n edustajalle<br />

oli selostettu urakkaneuvotteluiden yhteydessä kunnallista päätöksentekoa<br />

ja hänelle oli annettu kuntatekniikan johtajan päätöksen liitteenä oikaisuvaatimus-<br />

ja muutoksenhakuohjeet. Hän ollen hän on tullut tietoiseksi siitä, että<br />

ylempi toimielin saattaa ottaa asian uudelleen käsiteltäväksi tai että päätökseen<br />

voidaan vaatia oikaisua ja siitä valittaa ja että päätös saattaa tällöin kumoutua.<br />

105 Alkio – Wik 2004, s. 845<br />

73


Näillä perusteilla hovioikeus katsoi, että Suomen Laatuasfaltti Oy on tiennyt tai<br />

ainakin sen olisi pitänyt tietää, ettei kaupunki ole kuntatekniikan johtajan lainvoimaa<br />

vailla olevalla päätöksellä lopullisesti hyväksynyt urakkatarjousta eikä<br />

perusteita yhtiön esittämälle vahingonkorvausvaatimukselle ole.<br />

Kun tavoitteena on se, että ehdokkaat ja tarjoajat voivat arvioida oikeussuojansa tarpeen,<br />

hyvin perusteltu hankintapäätös vähentää turhia hakemuksia markkinaoikeudelle.<br />

Tämä säästää sekä hankintayksikköjen että tarjoajien kustannuksia. Normaalisti perusteluiksi<br />

riittää mainita valittu tarjoaja ja sovelletut arviointikriteerit sekä se, miten niitä on<br />

sovellettu. Lisäksi ainakin valitun tarjouksen hinta on mainittava, jotta muut tarjoajat<br />

voivat heti päätöksestä tarkistaa, miten heidän tarjouksensa hinta on sijoittunut. Käytettäessä<br />

ratkaisuperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta on yleensä syytä ilmoittaa<br />

ainakin, mitkä kaksi tai kolme tarjousta ovat olleet hankintayksikön kannan mukaan<br />

”parhaat” ja millä perusteella valittu tarjous on sitten ollut muita parempi. Jos tarjoukset<br />

on pisteytetty, hankintapäätöksessä tulee ilmaista vähintään kunkin tarjouksen saama<br />

kokonaispistemäärä. Hankintapäätökseen voidaan liittää myös pisteytystaulukot tai tarjouksista<br />

laaditut arvioinnit. Jälkimmäisten osalta on tosin otettava huomioon se, ettei<br />

tarjoajien liikesalaisuuksia saa tätäkään kautta paljastaa. 106<br />

Tähän liittyy myös markkinaoikeuden ratkaisu 153:06. Siinä oli kyse siivouspalveluiden<br />

hankinnasta. Oikeudellisesti tapaus keskittyi tarjousvertailuun sekä<br />

hankintapäätöksen perustelemiseen. Markkinaoikeus totesi, että hankintapäätöksen<br />

tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja<br />

hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.<br />

Hankintayksikön päätöksessä ei oltu mainittu, mihin seikkaan tai seikkoihin<br />

valitun tarjoajan valinta siivouspalveluiden toimittajaksi on perustunut. Hankintapäätöksessä<br />

tai sen oheen liitetyissä asia-kirjoissa ei siten oltu myöskään<br />

perusteltu sitä, millä tavoin hankintayksikkö oli arvioinut tarjousten keskinäistä<br />

paremmuutta. Markkinaoikeuden mukaan hankintayksikkö oli toiminut hankintalain<br />

vastaisesti ja kumosi hankinta-yksikön päätöksen.<br />

Se, millä tarkkuudella perustelut on laadittava, riippuu hankinnan luonteesta ja siitä,<br />

minkälaista ratkaisuperustetta on ilmoitettu käytettävän. Hyväksyttävänä voidaan pitää<br />

sitä, että pienemmän hankinnan perustelut ovat lyhyemmät ja vastaavasti suuremmassa<br />

hankinnassa voidaan edellyttää hyvinkin yksityiskohtaisia perusteluja. Perusteluvaatimus<br />

on pitkälti tapauskohtaista jo senkin takia, että vasta saatujen tarjousten perusteella<br />

voidaan tietää, miten tarkat perustelut voivat olla välttämättömiä. Tavoitteenahan on se,<br />

106 Virtanen 2003, s. 611<br />

74


että myös hävinnyt tarjoaja ymmärtää, miksi voittanutta tarjousta on pidetty hänen tar-<br />

joustaan parempana. Mitä lähempänä ”parhaat” tarjoukset ovat toisiaan, sitä yksityis-<br />

kohtaisemmin päätös on syytä perustella, jotta turhalta markkinaoikeusprosessilta väl-<br />

tyttäisiin. 107<br />

Avoimuusvaatimuksesta seuraa, että hankintapäätös saa perustua vain niihin seikkoihin,<br />

jotka on tosiasiallisesti otettu sitä tehtäessä huomioon. Yksi tapa on ilmoittaa päätökses-<br />

sä myös se, miltä osin tarjouksia on pidetty yhdenveroisina. Perusteluina ei myöskään<br />

saa käyttää sellaisia kriteerejä tai tietoja, jotka eivät perustu tarjouspyyntöön ja tarjouksista<br />

saatuun tai hankintayksikön muuten ennen tarjousvertailua hankkimaan tietoon<br />

kuten esimerkiksi asiantuntijalausunnot. Kaikki perusteet on otettava mukaan hankintapäätökseen,<br />

eikä hankintapäätöstä voida jälkikäteen esimerkiksi markkinaoikeusprosessin<br />

aikana tukea uusilla perusteilla. 108<br />

Hankintapäätöksestä on pidettävä erillään varsinainen hankintasopimus, jolla hankintayksikkö<br />

ja tarjouskilpailun voittanut tarjoaja sopivat tavaran toimittamisesta taikka<br />

palvelun tai rakennusurakan suorittamisesta. Käytännössä hankintasopimuksen tekeminen<br />

kuitenkin vaikuttaa hankintalain soveltamiseen erityisesti silloin, kun tarjouskilpailun<br />

hävinnyt tarjoaja turvautuu käytettävissä oleviin oikeusturvakeinoihin. Mikäli hankintasopimus<br />

on tehty ennen asian saattamista markkinaoikeuden tutkittavaksi, voi<br />

markkinaoikeus määrätä hankintalain vaihtoehtoisista seuraamuksista enää hyvitysmak-<br />

sun. 109<br />

Hankintayksikön on tehtävä hankinnasta erikseen sekä kirjallinen hankintapäätös että<br />

kirjallinen hankintasopimus. EU:n kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa hankintayksikkö<br />

voi tehdä hankintasopimuksen aikaisintaan 21 päivän kuluttua siitä, kun hankintamenettelyyn<br />

osallistuneet ehdokkaat ja tarjoajat ovat saaneet hankintapäätöksen ja hakemusosoituksen<br />

tiedoksi. EU:n kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa hankintayksikkö<br />

voi pakottavasta syystä tehdä hankintasopimuksen ennen 21 päivän kulumista. EU:n<br />

kynnysarvojen alle jäävissä hankinnoissa hankintayksikkö voi tehdä hankintasopimuksen<br />

hankintapäätöksensä jälkeen.<br />

107 Virtanen 2003, s. 612-613<br />

108 Virtanen 2003, s. 613<br />

109 Alkio – Wik 2004, s. 849<br />

75


8 OIKEUSTURVAKEINOISTA<br />

8.1 Markkinaoikeudesta<br />

Jos ehdokas, tarjoaja tai muu asianosainen katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt<br />

hankinnan toteuttamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, asi-<br />

anosainen voi tehdä hakemuksen markkinaoikeudelle. Hakemus on tehtävä 14 päivän<br />

kuluessa siitä, kun asianosainen on saanut kirjallisesti tiedon hankintayksikön hankin-<br />

tamenettelyssä tekemästä päätöksestä ja sen perusteluista sekä hakemusosoituksen.<br />

Hankintapäätöksestä voidaan tehdä joko hakemus markkinaoikeudelle hankintalain pe-<br />

rusteella tai oikaisuvaatimus tai hallintovalitus kyseistä hallintomenettelyä koskevan<br />

lainsäädännön pohjalta. Myös toimivalta on jakautunut samalla perusteella. Oikaisumenettelyssä<br />

hankintapäätöstä voidaan periaatteessa muuttaa pitkälti samoin, kuin mikä<br />

voi olla markkinaoikeuskäsittelyn lopputulos. Oikaisumenettely ei kuitenkaan perustu<br />

hankintalakiin, vaan kyse on kunnallisesta menettelystä, jossa joko aiemman päätöksen<br />

tehnyt lautakunta tai viranomainen itse muuttaa omaa päätöstään tai hallinnollisessa<br />

organisaatiossa sen yläpuolinen toimielin, esimerkiksi Kunnanhallitus, muuttaa aiempaa<br />

päätöstä. Kyse on lähinnä uuden hankintapäätöksen tekemisestä eikä muutoksenhakuun<br />

rinnastettavasta hakemusmenettelystä markkinaoikeuteen. 110<br />

Aiemman päätöksen muuttaminen oikaisumenettelyssä kumoaa samalla edellisen hankintapäätöksen.<br />

Tällä seikalla on merkitystä sikäli, että tämän jälkeen aiempaa päätöstä<br />

ei enää ole ja asiaa ei sen perusteella voida markkinaoikeudessakaan tutkia, vaikka sitä<br />

koskeva hakemus olisi saatettu oikeassa ajassa vireille. Aiemman päätöksen muuttamisella<br />

oikaisumenettelyssä on myös se vaikutus, että oikaistun päätöksen kumoaminen<br />

markkinaoikeudessa ei johda aiemman päätöksen ”voimaantuloon” vaan tilanteeseen,<br />

jossa hankintapäätöstä ei lainkaan ole olemassa. 111<br />

Pääsääntöisesti hakemus markkinaoikeudelle tulee tehdä hankintapäätöksen perusteella.<br />

Oikaisupäätöksestä voidaan tehdä hakemus, jos oikaisupäätöksellä on muutettu aiempaa<br />

hankintapäätöstä. Hankintapäätös on hankintayksikön päätös, jolla joku tarjoaja on valittu<br />

toimittajaksi tai jolla hakija on jätetty tarjouskilpailun ulkopuolelle. Asiaa ei edes<br />

saa jättää tarjouskilpailun ratkaisevasta hankintapäätöksestä tehtävän hakemuksen varaan,<br />

jos hakija on jo aiemmin saanut häntä koskevan hankintapäätöksen. 112<br />

110 Virtanen 2003, s. 613<br />

111 Virtanen 2003, s. 613-614<br />

112 Virtanen 2003, s. 614-615<br />

76


Hakemus voidaan tehdä jo hankintamenettelyn aiemmassa vaiheessa, jos tämä on haki-<br />

jan kannalta järkevä tapa, esimerkiksi reaalikeinojen varmistamiseksi. Hakemus voidaan<br />

tehdä esimerkiksi silloin, kun tarjouspyyntö on hakijan mielestä hankintalainsäädännön<br />

vastainen. Tavallisesti hakemus tehdään vasta hakijaa koskevasta lopullisesta hankinta-<br />

päätöksestä, koska hakija tietää vasta tässä vaiheessa, miten sen tekemä tarjous on me-<br />

nestynyt. Varsinkin rajoitetussa menettelyssä ehdokkaan intressinä voi olla saattaa<br />

markkinaoikeuden käsiteltäväksi päätös siitä, että tälle ehdokkaalle ei lähetetä tarjous-<br />

pyyntöä tai hänet suljetaan tarjouskilpailun ulkopuolelle. Mikäli tarjouskilpailun ulko-<br />

puolelle sulkemisesta on annettu erillinen päätös, johon on liitetty hakemusosoitus<br />

markkinaoikeuteen, on hakemus tehtävä hankintalain mukaisessa määräajassa tai se jää<br />

tutkittavaksi ottamatta. 113<br />

Käytännössä hakemuksen markkinaoikeudelle tekee useimmiten tarjouskilpailusta poissuljettu<br />

ehdokas tai tarjoaja taikka sellainen tarjoaja, jonka tarjous ei ole tullut hankintamenettelyssä<br />

valituksi. Vaikka lain sanamuodon mukaan asianosaistoimivalta hankinta-asioissa<br />

on ”sillä, jota asia koskee”, on oikeuskäytännössä katsottu, että esimerkiksi<br />

kunnan palveluksessa ollut henkilöstö, joka aikaisemmin oli vastannut kunnan koulujen<br />

ja muiden laitosten ruokahuollosta, ei voinut saattaa kilpailuneuvoston käsiteltäväksi<br />

kunnan ulkoistamien ruokahuoltopalveluiden hankintamenettelyn oikeellisuutta. 114<br />

8.2 Seuraamuksista<br />

Mikäli hankintayksikön hankintamenettely on ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden<br />

vastaista, markkinaoikeus voi 1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi<br />

tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa<br />

olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa hankintayksikön<br />

korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka 4) määrätä hankintayksikön<br />

maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus<br />

voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.<br />

Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos muu seuraamustoimenpide saattaa<br />

aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa<br />

haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka, jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen<br />

tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon<br />

113 Virtanen 2003, s. 616<br />

114 Alkio – Wik 2004, s. 851<br />

77


hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle<br />

aiheutuneet kustannukset ja vahinko.<br />

Markkinaoikeus voi kieltää tai keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon tai muutoin mää-<br />

rätä hankinnan keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Väli-<br />

aikaisesta keskeytyksestä ei kuitenkaan saa aiheutua vastapuolelle tai muiden oikeuksil-<br />

le tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.<br />

Markkinaoikeus voi asettaa uhkasakon velvoitteiden noudattamisen tehosteeksi. Mark-<br />

kinaoikeus voi asettaa uhkasakon myös määrätessään hankinnan keskeytettäväksi väli-<br />

aikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Uhkasakon määräämiseen ja tuomitsemi-<br />

seen sovelletaan, mitä uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.<br />

Markkinaoikeus voi hakemuksesta kumota hankintayksikön päätöksen kokonaan tai<br />

osittain. On huomattava, että markkinaoikeuden toimivalta ulottuu ainoastaan päätöksen<br />

kumoamiseen, mutta ei sen sijaan hankintayksikön päätöksen muunlaiseen muuttamiseen.<br />

Markkinaoikeus ei voi esimerkiksi velvoittaa hankintayksikköä valitsemaan tiettyä<br />

tarjousta, eikä sillä ole toimivaltaa muutoinkaan yksilöidä päätöksessään tahoa, jonka<br />

kanssa hankintasopimus olisi tehtävä. 115<br />

Mikäli hankintayksikön virheellinen menettely ei kohdistu itse hankintapäätökseen,<br />

markkinaoikeus voi hakemuksesta kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa<br />

koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muutoin noudattamasta virheellistä<br />

menettelyä. Markkinaoikeuden kieltopäätöksen tehosteeksi voidaan hankintalain mukaan<br />

asettaa uhkasakko. Vaikka kieltopäätös sinänsä ei sisällä velvoitetta oikaista päätökseen<br />

sisältymätöntä hankintamenettelyn virhettä, on oikeuskirjallisuudessa katsottu<br />

kieltopäätöksen tietyissä tilanteissa edellyttävän hankintayksikköä myös oikaisemaan<br />

virheelliseksi todetun menettelynsä. 116<br />

Lopulta markkinaoikeus voi velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellinen menettelynsä,<br />

niin ikään velvoitteen noudattamista tehostavan sakon uhalla. Hankintapäätöksen<br />

sisällölliseen muuttamiseen liittyvää markkinaoikeuden rajoitettua toimivaltaa vastaavalla<br />

tavalla hankintayksikköä ei voida velvoittaa korjaamaan virheellistä menettelyään<br />

edellyttämällä sitä valitsemaan tiettyä yksilöityä tarjousta. Vaikka hankintayksikön<br />

itsemääräämisvaltaa on tällä tavalla haluttu korostaa, on huomattava, että virheellisen<br />

menettelyn korjaamiseksi suoritettava lain mukainen menettely sisältää käytännössä<br />

115 Virtanen 2003, s. 854<br />

116 Virtanen 2003, s. 854-855<br />

78


miltei aina velvollisuuden valita tietty tarjoaja; kokonaistaloudellisesti edullisin tai hin-<br />

naltaan halvin. 117<br />

Edellä esitetyt seuraamukset ovat niin sanottuja reaalikeinoja. Näistä erillinen seuraamus<br />

on hyvitysmaksu. Hyvitysmaksujärjestelmällä on Suomessa pyritty luomaan menettely,<br />

jossa hankintayksikköön kohdistuisi jokin sanktio sen toimittua hankintalain<br />

vastaisesti. Kyseessä ei kuitenkaan ole kilpailunrajoituslain seuraamusmaksun kaltainen<br />

valtiolle menevä maksu, vaan markkinaoikeuteen hakemuksen tehneen elinkeinonharjoittajan<br />

käytettävissä oleva vaatimus. Hyvitysmaksu on vaihtoehtoinen seuraamus reaalikeinoille,<br />

ja sitä käytetään vain, jos reaalikeinoja ei voida käyttää. Hyvitysmaksun<br />

määrä on markkinaoikeuden harkinnassa. Jos hankinnan arvo on ei ole merkittävä ja<br />

virhe on vähäinen, hyvitysmaksun määräkään ei voi nousta kovin korkeaksi. Mitä selkeämmin<br />

hankintalainsäädäntöä on rikottu ja mitä merkittävämmästä hankinnasta on<br />

kyse, sitä suuremmaksi hyvitysmaksukin voi nousta. Hakijalle aiheutuneista kustannuksista<br />

ja vahingoista voidaan ottaa huomioon esimerkiksi turhan tarjouksen laatimisesta<br />

aiheutuneet menot ja hankinnasta jäänyt voitto. Kyse ei kuitenkaan ole vahingonkorvauksesta,<br />

joten hyvitysmaksua ei arvioida suoraan aiheutuneiden vahinkojen perusteel-<br />

la. 118<br />

Hyvitysmaksu voidaan määrätä, jos hakijalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa<br />

tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määrääminen on ongelmallista,<br />

kun hakija 1) ei ole osallistunut tarjouskilpailuun lainkaan, 2) hakijaa ei ole hyväksytty<br />

tarjoajien joukkoon tai 3) tarjouspyynnön perusteella ei ole voitu saada vertailukelpoisia<br />

tarjouksia. Näissä tilanteissa tarjouskilpailun voittamista on vaikea osoittaa,<br />

koska ei ole olemassa tarjousta tai tarjoukset ovat vertailukelvottomia. Hakijan kannalta<br />

kahdessa ensin mainitussa tapauksessa ainoa mahdollisuus on pyrkiä esittämään näyttöä<br />

siitä, että hakijalla olisi ollut vapaata kapasiteettia suoritukseen, ja esimerkiksi vastaavissa<br />

tarjouskilpailussa tehtyjen tarjousten perusteella pyrkiä osoittamaan, että hakija<br />

olisi voinut tehdä tietyn tasoisen tarjouksen. Ratkaisut ovat tapauskohtaisia, joten selvää<br />

linjaa vaadittavalle näytölle ei ole. Kuitenkaan ei riitä, että olisi jossain olosuhteissa<br />

voinut voittaa samantapaisen tarjouskilpailun, vaan on osoitettava, että olisi hyvin varmasti<br />

voittanut juuri käsiteltävänä olevan tarjouskilpailun. 119<br />

117 Virtanen 2003, s. 855<br />

118 Virtanen 2003,s. 632<br />

119 Virtanen 2003,s. 633-634<br />

79


Eräs korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu tuo lisävalaistusta hyvitysmaksuihin<br />

liittyviin kysymyksiin. Tapauksessa (KHO 4.7.2001 taltio 1551) oli kyse<br />

rakennesuunnittelua koskevasta tarjouskilpailusta. Kilpailuneuvosto oli määrännyt<br />

Länsi-Uudenmaan ammattikoulutusyhtymän suorittamaan Insinööritoimisto<br />

Erkki Kamunen Ky:lle hyvitysmaksua 25 000 markkaa. Kamusen tarjous<br />

oli ollut hinnaltaan halvin. Koska hankintayksikkö ei ollut ilmoittanut tarjouskilpailun<br />

ratkaisuperusteeksi kokonaistaloudellista edullisuutta eikä siten<br />

myöskään kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita, hankintayksikön<br />

olisi tullut oikein menetellessään hyväksyä hinnaltaan halvin tarjous eli<br />

Kamusen tarjous.<br />

Hankintayksikkö valitti kilpailuneuvoston päätöksestä. Hankintayksikkö lausui<br />

valituksessaan muun ohella, että valitulla tarjoajalla eli Rakennustoimisto Pekka<br />

Huuska Ky:llä oli kokemusta Lohjan kauppaoppilaitoksen aikaisemmasta<br />

rakennesuunnittelusta ja siten paremmat valmiudet toteuttaa rakennussuunnittelu<br />

nopeutetun aikataulun puitteissa. KHO katsoi kilpailuneuvoston tavoin, että<br />

hankintayksikkö oli menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain vastaisesti.<br />

KHO totesi, että kilpailuneuvoston päätöksessä mainituilla perusteilla Kamusella<br />

olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä<br />

menettelyssä. KHO pysytti kilpailuneuvoston päätöksen ja hylkäsi valituksen.<br />

Hankintayksikkö lausui valituksessaan myös, että hyvitysmaksu oli kohtuuttoman<br />

suuri suhteessa tarjousten kokonaisarvoon. Kamusen tarjous 115 500<br />

markkaa. 25 000 markan hyvitysmaksu oli tästä noin 22 %. KHO hylkäsi valituksen<br />

myös siltä osin kuin se koski hyvitysmaksun määrää.<br />

Tapaus antaa yhden esimerkin kahteen hyvitysmaksuja koskevaan kysymykseen. Ensinnäkin<br />

se vastaa siihen kysymykseen, millaisessa tilanteessa voidaan katsoa hakijalla<br />

olleen todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Toiseksi<br />

se vastaa kysymykseen hyvitysmaksun määrästä. On toki samalla muistettava että<br />

jokainen tapaus koskien hyvitysmaksuja arvioidaan erikseen tapauskohtaisesti. Tässä<br />

mielessä kyseinen tapaus ei voi antaa mitään yleis- tai vastaavaa tulkintaohjetta kyseisistä<br />

hyvitysmaksuihin liittyvistä kysymyksistä.<br />

Vahingonkorvaus voi reaalikeinojen ja hyvitysmaksun rinnalla toimia hankintamenettelyn<br />

tehosteena. Hankintayksikkö saattaa vahingonkorvauksen kautta joutua ”maksamaan”<br />

virheestään, jolloin jatkossa pyritään toimimaan hankintalain mukaisesti. Käytännössä<br />

vahingonkorvauskanteita ei ole juuri nostettu, ja korvaussäännön merkitys on<br />

siten jäänyt vähäiseksi. 120 Hankintalain mukaan hankintayksikkö, joka aiheuttaa ehdokkaalle,<br />

tarjoajalle tai toimittajalle vahinkoa hankintasäädösten vastaisella menettelyllä,<br />

on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon. Nimenomaisen vahingonkorvaussäännöksen<br />

lisäksi laki sisältää tarjousmenettelystä aiheutuneiden kulujen korvaamista –<br />

120 Virtanen 2003, s 634-644<br />

80


niin sanottu negatiivinen sopimusetu - koskevan erityissäännöksen, jonka mukaan va-<br />

hingonkorvauksen tuomitsemiseksi riittää, että korvauksen vaatija näyttää toteen han-<br />

kintayksikön virheellisen menettelyn sekä sen, että virheettömässä menettelyssä hänellä<br />

olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. 121<br />

Kuten edellä on todettu, hankintalain mukaisen hyvitysmaksun ja vahingonkorvauksen<br />

käyttöalat ovat Suomessa osin päällekkäiset. Hyvitysmaksu sisältää käytännössä ainakin<br />

osittaisen korvauksen niistä tosiasiallisista vahingoista, jotka virheellinen hankintamenettely<br />

on tarjouskilpailuun osallistuneelle tarjoajalle tai ehdokkaalle aiheuttanut. Toisaalta<br />

vahingonkorvausta tuomittaessa on otettava huomioon korvauksen vaatijan jo<br />

saaman hyvitysmaksun määrä. Käytännössä hankintalain tarkoittaman vahingonkorvauksen<br />

itsenäistä käyttöalaa rajoittanee varsin paljon se, ettei markkinaoikeus voi tutkia<br />

tätä koskevia vaatimuksia. 122 Vahingonkorvausvaatimukset käsittelee yleiset tuomioistuimet<br />

eli ensi kädessä käräjäoikeudet.<br />

Vahingonkorvausvaade saattaa olla kohdistettavissa myös muuhun kuin hankintayksikköön,<br />

koska lain mukaan vastuussa on ”joka tämän lain…vastaisella menettelyllä”. Vastuu<br />

voisi toteutua esimerkiksi silloin, kun tarjousvertailun on hankintayksikön puolesta<br />

tehnyt asiantuntija tai konsultti. Toisaalta laki velvoittaa vain hankintayksiköitä, joten<br />

mahdollisuus ei ole ilman asiaa koskevaa KKO:n ratkaisua mitenkään varma. Lain esitöissä<br />

ei asiaan oteta kantaa. 123<br />

121 Alkio – Wik 2004, s. 859<br />

122 Pohjonen 2002, s. 191-199.<br />

123 Virtanen 2003, s. 635<br />

81


9 POHDINTAA KOSKIEN KIINTEISTÖPALVELUIDEN HANKINTAA<br />

Uuden hankintalain kansallisten kynnysarvojen raja palveluhankinnoissa on 15 000 eu-<br />

roa. Tämä merkitsee, että suuri osa julkisista kiinteistöpalveluhankinnoista joudutaan<br />

jatkossa kilpailuttamaan hankintalain mukaan. Useimmiten hankintayksikkö hankkii<br />

kiinteistöpalveluita määräaikaisella sopimuksella. Tällöin hankintayksikön on hankinta-<br />

lain vuoksi ehkä yksinkertaisempaa hankkia kiinteistöpalveluita verrattuna toistaiseksi<br />

voimassa oleviin sopimuksiin. Tällöin muun muassa hankinnan arvo on suhteellisen<br />

helposti määriteltävissä. Mikäli kiinteistöpalvelusopimukset on ajateltu tehdä toistaisek-<br />

si voimassaoleviksi, hankinnan ennakoitu arvo saadaan kertomalla kuukausisumma lu-<br />

vulla 48. Toistaiseksi voimassa olevien palvelusopimukset on siten kilpailutettava kansallisesti,<br />

mikäli niiden ennakoitu kuukausisumma on vähintään 312,50 euroa. Tämä<br />

merkitsee siten huomattavaa lisäystä kilpailutusten määrään.<br />

Kiinteistöpalveluiden hankinnassa lähtökohtaisesti kaikki hankintamenettelyt ovat käytettävissä.<br />

Kuitenkin neuvottelumenettelyt ja kilpailullinen neuvottelmenettelyiden käyttöalue<br />

kiinteistöpalveluiden hankinnassa on varsin rajoitettu ja soveltuvat hankintamenettelynä<br />

lähinnä silloin kun muilla menettelyillä ei saada hyväksyttäviä tarjouksia. Siirtyminen<br />

neuvottelumenettelyyn on kuitenkin perusteltava ja dokumentoitava.<br />

Yleisin hankintamenettely, jota kiinteistöpalvelualalla käytetään, on rajoitettu menettely.<br />

Avoimessa menettelyssä kaikki elinkeinonharjoittajat voivat tehdä tarjouksen, jolloin<br />

käsiteltävien tarjousten määrä saattaa paisua lisäten päätöksen valmisteluaikaa. Rajoitetussa<br />

menettelyssä hankintayksikkö voi asettaa tarjouskilpailuun osallistuville palveluntuottajille<br />

kriteereitä ja siten rajata ehdokkaiden lukumäärää. Palveluntuottajille asetettavat<br />

kriteerit eivät kuitenkaan saa rajoittaa kilpailua eivätkä myöskään suosia tai syrjiä<br />

eri palveluntuottajia. Hankintayksikkö voi asettaa kriteereitä koskien palveluntuottajan<br />

taloudellista asemaa ja liikevaihtoa, henkilökunnan määrää tai yrityksen toimintahistoriaa.<br />

Hankintayksikön ei voi kuitenkaan asettaa sellaisia kriteereitä, jotka eivät ole perusteltuja<br />

hankinnan kohde huomioon ottaen. Hankintayksikön ei siten ole hyväksyttävää<br />

asettaa esimerkiksi niin korkeita liikevaihtoja tai henkilökunnan määrää koskevia vaatimuksia,<br />

jotka eivät ole hankkeen kohde huomioon ottaen perusteltuja.<br />

Hankintayksikön on noudatettava tarjoajille asettamiaan kriteereitä, sillä hankintalain<br />

mukaisella tasapuolisella ja syrjimättömällä kohtelulla ei suojata ainoastaan hankintamenettelyyn<br />

osallistuvia palveluntuottajia, vaan myös hankintamenettelyn ulkopuolelle<br />

jättäytyneitä palveluntuottajia. Mikäli hankintayksikkö ei sovella ilmoittamiaan tarjoajien<br />

valintaa koskevia kriteereitä, vaan hyväksyy myös kevyemmillä edellytyksillä palveluntuottajia<br />

mukaan tarjouskilpailuun, syrjii menettely niitä palveluntuottajia, jotka ovat<br />

82


jättäytyneet hankintamenettelyn ulkopuolelle luottaessaan hankintayksikön ilmoittamien<br />

kriteerien velvoittavuuteen.<br />

Tarjouspyynnössä on yksilöitävä tarjouksen valinnan kriteerit. Tarjoajien tasapuolisen<br />

ja syrjimättömän kohtelun vaatimus asettaa rajat sille, minkälaisiin seikkoihin tarjouk-<br />

sen valinta voidaan perustaa. Tasapuolisuus ja syrjimättömyys edellyttävät menettelyltä<br />

avoimuutta ja objektiivisuutta. Tasapuolisuus edellyttää lisäksi, että valinnan perusteena<br />

käytetään seikkoja, jotka ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä siten, että tarjouspyynnön<br />

perusteella tehtyjä tarjouksia voidaan pitää keskenään vertailukelpoisina. Tasapuolinen<br />

kohtelu voidaan varmistaa vain ilmaisemalla tarjouspyynnössä etukäteen ne seikat, joi-<br />

hin valinta tullaan perustamaan. Tarjouksista on valittava joko kokonaistaloudellisesti<br />

edullisin tai hinnaltaan halvin. Jos tarjouspyyntö ei lainkaan sisällä kokonaistaloudelli-<br />

sen edullisuuden kriteereitä ja painotuksia, hankintayksikkö on velvollinen hankkimaan<br />

hinnaltaan halvimman. Näin ollen aina kun palvelunhankinnassa halutaan korostaa laa-<br />

dullisia ominaisuuksia, on siitä aina otettava maininta tarjouspyynnön arviointikriteerei-<br />

hin.<br />

Sangen luontevaa onkin, että kiinteistöpalveluhankinnoissa tarjouksen vertailussa käyte-<br />

tään kokonaistaloudellisesti edullisuutta eli hinnan lisäksi otetaan huomioon hankintaan<br />

liittyviä laadullisia tekijöitä. Hankintayksiköillä on oikeus itse määritellä ne laadulliset<br />

tekijät, jotka tulevat vertailussa huomioon otetuiksi. Näin voidaan osaltaan varmistaa<br />

tuotetun palvelun laatu, sillä kiinteistöpalveluissa laadunvalvonta on huomattavasti vai-<br />

keampaa kuin tavarahankinnoissa. Hankintayksiköillä on harkintavaltaa myös asetetta-<br />

essa vertailussa käytettäviä painotuksia. Mikäli hinnan painoarvo tarjouksen valintakri-<br />

teerinä on suuri, vaarana on, että palveluntuottaja tinkii hankinnan yhteydessä hinnasta<br />

laadun kustannuksella. Toisaalta kun tavoitteena on hankintojen tehostaminen, hinnan<br />

merkitys ei kuitenkaan saa jäädä olemattomaksi. Kokonaistaloudellisen edullisuuden<br />

arviointiperuste on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja<br />

syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.<br />

Hankintayksikön ei siten ole lainmukaista ilmoittaa tarjousten kokonaistaloudellisen<br />

edullisuuden arviointiperusteiksi tekijöitä, jotka ovat yleisiä ja yksilöimättömiä. Oike-<br />

uskäytännössä on katsottu, että esimerkiksi seuraavat kriteerit ovat olleet liian yleisiä ja<br />

yksilöimättömiä ja siten virheellisiä:<br />

• muut tarjouspyynnössä ja sen liitteissä sekä tarjouksissa esitetyt seikat<br />

• tarjousten vastaavuus hankintaohjelmassa osakokonaisuuksittain esitettyihin tavoitteisiin<br />

• tarjoajan esittämä sopimusluonnos, jossa on otettu kantaa aikatauluun, sopimussanktioihin<br />

ja hinnoitteluun<br />

83


• yleiset vaatimukset (miten tarjoajan ratkaisu mahdollistaa nopean, joustavan ja taloudellisen<br />

asteittaisen kehityksen ja toteutuksen)<br />

• palvelujen sopivuus hankintayksikön tarpeisiin<br />

• laatu<br />

• synergiaedut<br />

• käyttäjäraadin mielipide<br />

Palveluntuottajia on hankinnan kohteen ominaisuuksien määrittelyssä ja vertailussa<br />

käytettäviä painotuksia asetettaessa kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Esi-<br />

merkiksi ei ole sallittua käyttää valintakriteerinä pelkästään ilmaisua ”laatu”. Jos laatua<br />

halutaan käyttää valintakriteerinä, tulee tarjouspyynnössä ilmoittaa selkeästi ja mahdol-<br />

lisimman seikkaperäisesti kaikki osatekijät, jotka muodostavat kokonaisuudessaan han-<br />

kinnassa laadun valintakriteerinä.<br />

Oleellista kiinteistöpalveluihin liittyvissä hankinnoissa on, että tarjoajien ja tarjousten<br />

valintaan liittyvät kriteerit pidetään selvästi toisistaan erillään. On eri asia valita tarjoajat<br />

hankintamenettelyyn ja toisaalta valita tarjouskilpailun voittanut tarjous. Tarjoajien va-<br />

linnassa voidaan käyttää yritystä koskettavia kriteereitä, kun taas tarjouksen valinnassa<br />

on käytettävä objektiivisiä ja yksiselitteisiä hankittavaan kiinteistöpalveluun liittyviä<br />

tekijöitä. Samoja kriteereitä ei voida käyttää palveluntuottajan kelpoisuuden ja tarjouk-<br />

sen paremmuuden arvioinnissa. Tämä asettaa huomattavia vaatimuksia erityisesti tarjo-<br />

usten laadullisten tekijöiden määrittelyyn.<br />

84


10 YHTEENVETO<br />

Tämä tutkimusraportti koskien julkisia hankintoja erityisesti kiinteistöpalveluissa on<br />

monessakin mielessä ajankohtainen. Hankintalainsäädäntöä on uusittu ja uusi hankinta-<br />

laki tulee voimaan 1.6.2007. Toiseksi hankintalainsäädännön suhdetta kiinteistöpalve-<br />

luihin ei ole kovinkaan paljon tutkittu. Kolmanneksi raportin tekee ajankohtaiseksi se,<br />

että julkisten hankintojen saralla tapahtuu muutenkin paljon. Julkisten hankintojen kan-<br />

santaloudellinen merkitys kasvaa entisestään ja mm. hankintayksiköt pyrkivät kehittä-<br />

mään hankintaosaamistaan ja keskittämään hankintaorganisaatioitaan.<br />

Eräs merkittävä aihealue julkisissa hankinnoissa on oikeusperiaatteet. Merkittävimmät<br />

oikeusperiaatteet julkisissa hankinnoissa ovat kilpailun aikaansaaminen ja tarjousmenet-<br />

telyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Jälkimmäinen periaate vaikuttaa<br />

kauttaaltaan kaikissa tarjousmenettelyn vaiheissa ja se on usein ollut. oikeustapausten<br />

ratkaisuun vaikuttavana argumenttina. Esimerkiksi syrjimätön kohtelu edellyttää sitä,<br />

että eri paikkakunnilta olevia ehdokkaita tai tarjoajia kohdellaan samalla tavoin kuin<br />

oman kunnan yrityksiä.<br />

Mainittujen periaatteiden lisäksi on julkisiin hankintoihin vaikuttaa myös avoimuuden<br />

ja suhteellisuuden periaatteet. Periaatteiden merkitys korostuu, koska kaikki mainitut<br />

periaatteet mainitaan hankintalaissa. Periaatteiden merkitys korostuu edelleen tilanteis-<br />

sa, joissa hankintalaki ei aseta oikeussääntöjä siitä, miten tulee toimia. Näin ollen hankintayksiköiden<br />

tulee kiinnittää erityistä huomiota periaatteiden toteutumiseen.<br />

Hankintayksikön ja kilpailuttamisvelvollisuuden määritelmät ovat tärkeässä osassa ajatellen<br />

julkisia hankintoja ja erityisesti kysymyksiä siitä, kenen tulee kilpailuttaa hankintansa<br />

ja missä tilanteissa. Hankintalaissa on määritelty ne tahot, jotka ovat julkisia hankintayksiköitä.<br />

Yleensä on aika helposti selvillä, onko jokin yhteisö julkinen hankintayksikkö.<br />

On kuitenkin tapauksia, joissa vaaditaan erityisiä selvitystoimia sen osalta,<br />

onko jokin taho julkinen hankintayksikkö. Tällöin tulee perehtyä hankintalakiin, sen<br />

esitöihin sekä myös oikeuskäytäntöön.<br />

Valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava<br />

hankintansa hankintalain mukaisesti. Hankintojen kilpailuttamisen laajuuteen vaikuttaa<br />

hankinnan arvo eli ns. kynnysarvot. Uudessa hankintalaissa määritetään sekä EUkynnysarvot<br />

että kansalliset kynnysarvot. Kansallisten kynnysarvojen alittavat hankinnat<br />

voidaan toteuttaa noudattamatta hankintalaissa olevia menettelytapavaatimuksia.<br />

Hankintayksiköt voivat silloin toteuttaa kansallisen kynnysarvon alittavat hankinnat<br />

omien sisäisten hankintasääntöjen ja –ohjeiden mukaisesti.<br />

85


Hankintamenettelyt ja niiden valinta ovat merkittävässä osassa ajatellen kulloinkin kilpailutettavaa<br />

hankintaa. Hankintamenettelyt ja niihin liittyvät menettelytavat on määritelty<br />

hankintalaissa. Tarjoukset voidaan hankkia avoimella menettelyllä, rajoitetulla<br />

menettelyllä, neuvottelumenettelyllä, suorahankinnalla tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä.<br />

Avoin ja rajoitettu menettely ovat käytettävissä kaikissa hankinnoissa ja nämä<br />

ovat ensisijaisia kiinteistöpalveluiden hankintamenettelyjä. Näiden lisäksi hankintayksikkö<br />

voi käyttää neuvottelumenettelyjä ja suorahankintaa erityisen edellytysten<br />

täyttyessä. Neuvottelumenettelyn ja kilpailullisen neuvottelumenettelyn voidaan käyttää<br />

nimenomaisesti säädetyissä erityisolosuhteissa, ja näiden menettelyjen käyttöala on<br />

kiinteistöpalveluissa sangen rajoitettu. Avoin ja rajoitettu menettely ovat näin ollen lähtökohtaisia<br />

menettelytapoja hankintojen kilpailuttamiseksi.<br />

Näiden lisäksi eräänä hankintamenettelynä on puitejärjestely. Puitejärjestelyllä tarkoitetaan<br />

yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta,<br />

jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat<br />

ehdot kuten hinnat ja suunnitellut määrät. Puitejärjestelyyn otettavien toimittajien<br />

valinnassa on noudatettava samoja ehtoja ja menettelyitä kuin muutenkin toimittajien<br />

valinnassa. Usean toimittajan kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään<br />

kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot täyttäviä tarjoajia ja hyväksyttäviä tarjouksia<br />

ole vähemmän. Toimittajien vähimmäismäärää koskevalla edellytyksellä pyritään edistämään<br />

riittävää kilpailua puitejärjestelyissä.<br />

Puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten<br />

osapuolten kesken. Järjestelyyn ei ole siten mahdollista ottaa hankintamenettelyn<br />

aloittamisen jälkeen uusia osapuolia, vaan hankintayksikkö voi tehdä puitejärjestelyyn<br />

perustuvat hankinnat vain järjestelyssä mukana olevilta toimittajilta. Puitejärjestely on<br />

käytössä mm. kiinteistöpalveluiden hankinnassa. Sen kohdalla voidaan puhua puitekumppanuudesta.<br />

Keskeinen osa tarjouskilpailun valmistelusta muodostuu tarjouspyynnön valmistelusta<br />

ja siihen liittyvistä tehtävistä. Ennen tarjouskilpailua hankintayksikön on toimitettava<br />

hankinnasta hankintailmoitus. Hankintailmoituksessa on ilmoitettava tarjoajille asetetuista<br />

vähimmäisvaatimuksista ja vaadittavista selvityksistä, jotta tarjoajat voivat ottaa<br />

vaatimukset huomioon harkitessaan tarjouksen tekemistä sekä sen sisältöä. Hankinnan<br />

oikeudellinen ydin perustuu huolellisesti laadittuun tarjouspyyntöön, joten tarjouspyynnön<br />

merkitystä ei voida liiaksi korostaa. Tarjouspyynnön sisältöä koskevat määräykset<br />

on määritelty hankintalaissa.<br />

Näiden lisäksi tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muut<br />

tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.<br />

86


Olennaista on se, että tarjouksen valintakriteerit sisältyvät tarjouspyyntöön. Lisäksi tar-<br />

jouspyynnössä on suotavaa epäselvyyksien välttämiseksi mainita myös, että sopimus ei<br />

synny hankintapäätöksellä tai tarjouksen hyväksymisellä vaan vasta myöhemmin tehtä-<br />

vällä sopimuksella. Tällainen ilmoitus selkeyttää sopimuksen syntymisajankohtaa sekä<br />

lisää osallistujien kykyä arvioida menettelyn kulkua avoimuusperiaatteen mukaisesti.<br />

Tarjouksille asetetaan hankintalainsäädännössä vain se vaatimus, että niiden tulee vasta-<br />

ta tarjouspyyntöä. Oikeuskäytännön mukaan, jos tarjous ei vastaa tarjouspyyntöä, se<br />

tulee hylätä. Tarjoajien vapaassa harkinnassa on, minkälaisen tarjouksen he jättävät ja<br />

mitä tarjouspyynnössä mainittuja ominaisuuksia he painottavat, kunhan tarjous vastaa<br />

tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksia. Mikäli tarjouspyynnössä on ilmoitettu ko-<br />

konais-taloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvot, tarjouksen menesty-<br />

minen edellyttää näiden seikkojen esille tuomista.<br />

Hankintayksikön on suoritettava hyväksyttyjen tarjousten perusteella tarjousvertailu,<br />

jossa se pyrkii tarjoukset objektiivisesti vertailemalla selvittämään, mikä tarjouksista on<br />

kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjousten vertaileminen ei saa<br />

perustua mihinkään muihin kriteereihin kuin ennalta hankintailmoitus- tai tarjouspyyntö-vaiheessa<br />

ilmoitettuihin valintaperusteisiin. Kun tarjouksen valintaperusteena käytetään<br />

yksinomaan alinta hintaa, on saatujen tarjousten vertaileminen usein varsin yksinkertaista.<br />

Sen sijaan niissä tapauksissa, joissa tavoitteena on kokonaistaloudellisesti<br />

edullisimman tarjouksen löytäminen ennalta ilmoitettujen laatu ja muiden arviointikriteerien<br />

perusteella, edellyttää tarjousten vertailu huomattavasti tarkempaa analysoimista.<br />

Hankintayksikön on lainmukaista käyttää tarjousvertailussaan ainoastaan etukäteen<br />

hankintailmoituksessaan tai tarjouspyynnössään arviointiperusteiksi ilmoittamiaan tekijöitä.<br />

Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää käyttää tarjousvertailussa mitään muita tekijöitä.<br />

Tältä osin ei ole merkitystä sillä, olisiko ilmoittamatta jäänyt tekijä tärkeä tai<br />

merkittävä. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää käyttää tarjousvertailussaan myöskään<br />

sellaisia tekijöitä, joista hankintayksikkö sinällään on pyytänyt tarjouspyynnössään<br />

tietoja ja tarjoajien vastauksia, mutta joita hankintayksikkö ei ole nimenomaisesti ilmoittanut<br />

tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi.<br />

Hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista<br />

sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen<br />

tulee liittää kirjallinen ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen. Päätös perusteluineen<br />

sekä hakemusosoitus on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee.<br />

Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksi,<br />

jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.<br />

87


Hankintapäätöksestä on pidettävä erillään varsinainen hankintasopimus, jolla hankin-<br />

tayksikkö ja tarjouskilpailun voittanut tarjoaja sopivat palvelun suorittamisesta. Käytän-<br />

nössä hankintasopimuksen tekeminen kuitenkin vaikuttaa hankintalain soveltamiseen<br />

erityisesti silloin, kun tarjouskilpailun hävinnyt tarjoaja turvautuu käytettävissä oleviin<br />

oikeusturvakeinoihin. Mikäli hankintasopimus on tehty ennen asian saattamista markki-<br />

naoikeuden tutkittavaksi, voi markkinaoikeus määrätä hankintalain vaihtoehtoisista seu-<br />

raamuksista enää hyvitysmaksun.<br />

Jos ehdokas, tarjoaja tai muu asianosainen katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt<br />

hankinnan toteuttamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, asi-<br />

anosainen voi tehdä hakemuksen markkinaoikeudelle. Hakemus on tehtävä 14 päivän<br />

kuluessa siitä, kun asianosainen on saanut kirjallisesti tiedon hankintayksikön hankin-<br />

tamenettelyssä tekemästä päätöksestä ja sen perusteluista sekä hakemus-osoituksen.<br />

Käytännössä hakemuksen markkinaoikeudelle tekee useimmiten tarjouskilpailusta pois-<br />

suljettu ehdokas tai tarjoaja taikka sellainen tarjoaja, jonka tarjous ei ole tullut hankin-<br />

tamenettelyssä valituksi. Vaikka lain sanamuodon mukaan asianosaistoimivalta hankin-<br />

ta-asioissa on ”sillä, jota asia koskee”, on oikeuskäytännössä katsottu, että esimerkiksi<br />

kunnan palveluksessa ollut henkilöstö, joka aikaisemmin oli vastannut kunnan koulujen<br />

ja muiden laitosten ruokahuollosta, ei voinut saattaa kilpailuneuvoston käsiteltäväksi<br />

kunnan ulkoistamien ruokahuoltopalveluiden hankintamenettelyn oikeellisuutta.<br />

Mikäli hankintayksikön hankintamenettely on ollut julkisia hankintoja koskevien oike-<br />

usohjeiden vastaista, markkinaoikeus voi 1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi<br />

tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakir-<br />

jassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa han-<br />

kintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka 4) määrätä hankintayksikön<br />

maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdol-<br />

lisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.<br />

Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos muu seuraamustoimenpide saattaa<br />

aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa<br />

haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka, jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen<br />

tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon<br />

hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle<br />

aiheutuneet kustannukset ja vahinko.<br />

88


LÄHDELUETTELO<br />

Kirjallisuus<br />

Alkio Mikko – Wik Christian, Kilpailuoikeus. Talentum Oy. Jyväskylä. 2004.<br />

Arrowsmith Sue, The law of public and utilities procurement. Sweet and Maxwell.<br />

1996.<br />

Arrowsmith Sue, The problem with discussions with tenders under E.C. procurement<br />

directives: The current law and the case for reform. Public Procurement Law Review<br />

3/1998. 1998.<br />

Kalima Kai, Julkisyhteisöjen hankintatoimi; Tutkimus julkisyhteisöjen hankintatoimen<br />

oikeussäännöistä ja –käytännöistä. Suomalaiset Oikeusjulkaisut SOJ Oy. Saarijärvi.<br />

2001.<br />

Kruger, Public procurement: Global revolution. Arrowsmith-Davies (ed.). Kluwer Law<br />

International. 1998.<br />

Kuoppamäki Petri, Markkinavoiman sääntely EY:n ja Suomen kilpailuoikeudessa. Jyväskylä.<br />

2003.<br />

McCrudden Christopher, Public procurement, contract compliance and social policy in<br />

the European Union. Clarendon Press. 1996.<br />

Pohjonen Mika, Julkisia hankintoja koskeva oikeuskäytäntö. Yrityssanoma Oy. Hamina.<br />

2002.<br />

Pöyhönen Juha, Sopimusoikeuden järjestelmä ja sopimusten sovittelu. Suomalaisen<br />

lakimiesyhdistyksen julkaisuja. Vammala. 1988.<br />

Virtanen Pertti, Kilpailulait ja laki julkisista hankinnoista. Tietosanoma Oy. Pieksämäki.<br />

2003.<br />

Wilhelmsson Thomas, Social contract law and European integration. Great Britain<br />

1995. 1995.<br />

89


Lainsäädäntö ja valmisteluasiakirjat<br />

Eu:n komission selvitys, The cost of non-Europe in public procurement. 1998.<br />

Euroopan talousyhteisön (ETY) perustamissopimus, Rooma 1957.<br />

Hallintokäyttölaki (586/1996)<br />

Hallituksen esitys laiksi julkisista hankinnoista 50/2006<br />

Hankintadirektiivi, 2004/18/EY; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi<br />

2004/18/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, julkisia rakennusurakoita sekä julki-<br />

sia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovitta-<br />

misesta<br />

Kauppa- ja teollisuusministeriö, Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) koko-<br />

naisuudistusta valmistelleen työryhmän muistio (15.11.2004). KTM Julkaisuja 36/2004.<br />

Helsinki.<br />

Laki julkisista hankinnoista (1505/1992)<br />

Markkinaoikeuslaki (1527/2001)<br />

Uhkasakkolaki (1113/1990)<br />

Oikeuskäytäntö<br />

Kilpailuneuvoston päätökset<br />

d:o 30/359/1998, d:o 45/359/98, d:o 57/359/1998<br />

d:o 67/690/1999, d:o 95/690/1999, d:o 97/690/1999, d:o 100/690/1999, d:o<br />

122/690/1999, d:o143/690/1999<br />

d:o 48/690/2000<br />

d:o 35/690/2001, d:o 77/690/2001, d:o 89/690/2001<br />

Markkinaoikeuden tuomiot<br />

06/2002, 105/2002, 120/I/2002<br />

90


2/2003, 41/2003, 85/2003, 118/2003, 123/2003<br />

22/2004, 68/2004, 126/2004, 170/2004, 180/2004, 186/2004, 209/2004, 221/2004<br />

17/2005, 18/2005, 19/2005, 33/2005, 48/2005, 53/2005, 57/2005, 58/2005, 63/2005,<br />

71/2005, 72/2005, 85/2005, 100/2005, 156/2005, 183/2005, 210/2005<br />

19/2006, 30/2006, 102/2006, 153/2006, 159/2006, 191/2006, 233/2006<br />

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut<br />

3.9.1998 taltio 1619<br />

17.8.1999 taltio 2027, 1.12.1999 taltio 3895<br />

4.7.2001 taltio 1551<br />

2.12.2002 taltio 3157<br />

12.12.2003 taltio 3202, 89/2003<br />

6.10.2004 taltio 2514<br />

78/2005<br />

Ey:n tuomioistuimen ratkaisut<br />

C-285/1999<br />

C-18/2001, C-315/2001<br />

Itä-Suomen hovioikeus<br />

30.5.2006 d:o s 05/209<br />

91


TEKNILLISEN KORKEAKOULUN RAKENTAMISTALOUDEN LABORATORION RAPORTTEJA:<br />

<strong>TKK</strong>-RTA-R235 Tieva, A., Junnonen, J-M.,<br />

Kiinteistöpalveluiden kumppanuussopimukset, 2007.<br />

<strong>TKK</strong>-RTA-R234 Aalto, L., Saari, A.,<br />

Tehokas palvelutalo, 2007.<br />

<strong>TKK</strong>-RTA-R233 Lukosiute, I.,<br />

Competitiveness of finnish firms in building markets in the baltic countries, 2006.<br />

<strong>TKK</strong>-RTA-R232 Oyegoke, A.,<br />

Infrastructure life-Cycle Development: Finance and Execution Development Strategies, 2005.<br />

<strong>TKK</strong>-RTA-R231 Tieva, A., Junnonen, J-M.,<br />

Elinkaaritoteutuksen sopimusoikeudelliset ulottuvuudet, 2005<br />

<strong>TKK</strong>-RTA-R230 Kiiras, J., Erälahti, J., Maijala, A., Tuhola, M., Töyrylä, I.,<br />

Infrarakentamisen elinkaaripalvelu. Uusi elinkaarimalli, vaihtoehto elinkaariurakalle, 2005.<br />

<strong>TKK</strong>-RTA-R229 Ventovuori, T., Miettinen, I., Hyttinen, L., Paloheimo, K-S.,<br />

Toimitilapalvelujen hankinta- ja tuotantotavat, 2005.<br />

Lisäksi saatavana rakentamistalouden laboratorion selvityksiä. Tilaukset p. (09) 451 3743 tai fax (09) 451 3758.<br />

ISBN 978-951-22-8738-3<br />

ISBN 978-951-22-8739-0 (pdf)<br />

ISSN 1456-9329<br />

Picaset Oy, Helsinki 2007

Hooray! Your file is uploaded and ready to be published.

Saved successfully!

Ooh no, something went wrong!