Click here to get the file - Sosiaalikollega

sosiaalikollega.fi

Click here to get the file - Sosiaalikollega

Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen julkaisuja 29Yrjö NikunlassiSosiaalitoimen verkkoneuvontaViranomaisen neuvontavelvollisuus, henkilötietojenkäsittely ja käytännön toteutusPohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskusRovaniemi 2008


Julkaisija: Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskusPohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskusLapin toimintayksikköMyllärintie 35, 96400 ROVANIEMIPuh. (016) 337 41, fax (016) 365 740Oy Sevenprint LtdRovaniemi 2008ISSN 1458-5375ISBN 978-952-5441-28-8


3SISÄLLYSESIPUHE ............................................................................................................. 6OSA I:SOSIAALIHUOLLON SÄHKÖISEN NEUVONNANNORMIPERUSTA JA OIKEUDELLISET REUNAEHDOT1 TUTKIMUSOSAN JOHDANTO .............................................................. 71.1 Tutkimustehtävä ja aiheen rajaus .................................................................. 71.2 Tutkimusmenetelmä ja tutkimuksen sijoittuminen oikeustieteellisessätutkimuskentässä.......................................................................................... 101.3 Sosiaalihuollon sähköisen asioinnin nykytila ja kehittäminen.................... 131.4 Sosiaalihuollon sähköisen asioinnin kehittämisen haasteet ........................ 152 OIKEUSSÄÄNNÖT JA –PERIAATTEET HALLINNONOIKEUSLÄHTEINÄ ................................................................................ 192.1 Oikeusnormien jaottelu ............................................................................... 192.2 Oikeusnormien välinen hierarkia ja voimassa olo ...................................... 212.3 Oikeusnormien tulkinnanvaraisuus ja joustavuus....................................... 242.4 Oikeussääntöjen ja oikeusperiaatteiden välinen suhde ............................... 262.5 Sosiaalihuollossa noudatettavat oikeusperiaatteet ...................................... 283 SOSIAALIHUOLLON TIETOSUOJAA JA SÄHKÖISTÄNEUVONTAA KOSKEVAT KESKEISET KÄSITTEET JASÄÄNNÖKSET.......................................................................................... 323.1 Yksityiselämän ja yksityisyyden suoja perusoikeutena .............................. 323.2 Henkilötietolaki ........................................................................................... 343.3 Julkisuuslaki ................................................................................................ 373.4 Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista ............................. 383.5 Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa .................................. 393.6 Laki sähköisen viestinnän tietosuojasta ...................................................... 413.7 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestäkäsittelystä ................................................................................................... 433.8 Muut säädökset ja ohjeet ............................................................................. 453.9 Henkilötietojen käsittelyn valvonta............................................................. 474 SOSIAALIVIRANOMAISEN NEUVONTAVELVOLLISUUS .......... 494.1 Hyvä hallinto ja hallinnon palveluperiaate.................................................. 494.2 Neuvonta ja tiedottaminen........................................................................... 514.3 Viranomaisen yleinen neuvontavelvollisuus............................................... 534.4 Neuvonta sosiaalihuollossa ......................................................................... 55


45 NEUVONTA SÄHKÖISENÄ ASIAKASPALVELUNA....................... 595.1 Sähköinen asiointi ja muu sähköinen hallinto............................................. 595.2 Sähköpostin käyttö sosiaalihuollossa .......................................................... 625.3 Viranomaisen asiakirja ................................................................................ 655.4 Tietojen käsittelyn yleiset edellytykset, tietojen käyttötarkoitus jatarpeellisuus................................................................................................. 675.5 Henkilötietojen käsittelyn rajoitukset.......................................................... 715.6 Rekisterinpitäjän huolellisuusvelvoite ja tietojen virheettömyys ............... 725.7 Tietojen säilyttäminen ja hävittäminen ....................................................... 745.8 Tietoturvallisuus .......................................................................................... 765.9 Hyvä tiedonhallintatapa............................................................................... 806 NEUVONNAN JA ASIOINNIN VÄLINEN RAJANVETO................. 836.1 Hallintoasiat ja tosiasiallinen viranomaistoiminta ...................................... 836.2 Neuvontapyyntö ja asian vireillepano ......................................................... 856.3 Verkkoneuvonnassa annetut neuvot ja niiden oikeusvaikutukset............... 907 TUTKIMUSOSAN YHTEENVETO....................................................... 93OSA II: SOSIAALITOIMEN VERKKONEUVONNANKÄYTÄNNÖN TOTEUTUS1 JOHDANTO SOSIAALITOIMEN VERKKONEUVONNANKÄYTÄNTÖÖN ...................................................................................... 1002 ROVANIEMEN KAUPUNGIN PERHE- JASOSIAALIPALVELUIDEN VERKKONEUVONTA......................... 1042.1 Verkkoneuvonnan sisältö ja palvelun kehittämisen tarve......................... 1042.2 Verkkoneuvonnan palveluprosessin kuvaus ............................................. 1072.3 Mitä verkkoneuvonnasta on kysytty?........................................................ 1112.4 Ketkä verkkoneuvontaa ovat käyttäneet?.................................................. 1222.5 Miten kysymyksiin on vastattu?................................................................ 1252.6 Miten verkkoneuvonta muuttaa sosiaalihuollossa tapahtuvaa asiakkaanneuvontaa?................................................................................................. 1313 VERKKONEUVONNAN TOTEUTUKSESSA KOHDATUTOIKEUDELLISET HAASTEET........................................................... 1373.1 Verkkoneuvonnan suhde viranomaisen neuvontavelvollisuuteen ............ 1383.2 Verkkoneuvonnassa käsiteltävien tietojen käyttötarkoitus ja niidenrekisteröinti................................................................................................ 1403.3 Asiakkaan suostumus tietojen käsittelyn erityisenä edellytyksenä........... 1453.4 Sosiaalihuollon viranomaisen lakiin perustuva tietojen käsittelyoikeus... 1473.5 Asiakkaan tunnistaminen........................................................................... 149


54 VERKKONEUVONNAN SUUNNITTELU- JAKÄYTTÖÖNOTTOPROSESSI............................................................. 1574.1 Verkkoneuvonnan käyttöönoton valmistelu, resurssit ja toteutuksenorganisointi ................................................................................................ 1584.2 Henkilöstön koulutus................................................................................. 1634.3 Verkkoneuvonnan avaaminen ja palvelusta tiedottaminen....................... 1655 VERKKONEUVONNAN ARVIOINTIA JAKEHITYSNÄKYMIÄ............................................................................. 1695.1 Arvio verkkoneuvonnan toiminnasta, tarpeellisuudesta jalainmukaisuudesta ..................................................................................... 1695.2 Verkkoneuvonnan ylläpito ja kehittäminen jatkossa ................................ 1735.3 Verkkoneuvonta tutkimuskohteena........................................................... 1776 LOPUKSI ................................................................................................. 183LIITEET........................................................................................................... 205LÄHTEET........................................................................................................ 206LYHENTEET .................................................................................................. 215


6ESIPUHEPohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen innovoima jakehittämä sosiaalitoimen verkkoneuvonta aloitettiin ensimmäisenäSuomessa Kemijärven kaupungissa joulukuussa 2005. Vuoden2007 aikana palvelu otettiin käyttöön Tornion ja Rovaniemenkaupungeissa ja vuoden 2009 alussa palvelu avataan Kemissä.Verkkoneuvonta on sosiaalihuollon sähköinen palvelu, jonkakautta asiakkaat voivat kysyä neuvoja sosiaalitoimen palveluihinja etuuksiin sekä arkielämän ongelmiin liittyen. Verkkoneuvonnankehittäminen lähti liikkeelle käytännön tarpeesta kehittää tietoturvallinenmenetelmä asiakkaan ja sosiaalihuollon viranomaisenväliseen yhteydenpitoon. Verkkoneuvonnalla parannetaanmyös sosiaalityöntekijöiden ja muiden sosiaalitoimen työntekijöidentavoitettavuutta, joka aika ajoin oli koettu asiakkaiden taholtaongelmalliseksi.Verkkoneuvonnan käytöstä saadut kokemukset ovat osoittaneetpalvelun tarpeellisuuden. Asiakkaat ovat löytäneet verkkoneuvonnanja he ovat oppineet hyödyntämään sitä asioidessaansosiaalihuollon toimijoiden kanssa. Myös verkkoneuvojat eliverkkoneuvonnassa vastaajina toimivat viranhaltijat ja työntekijätovat olleet tyytyväisiä palvelumalliin. Ensimmäisten vuosien kokemuksetovat olleet rohkaisevia ja tästä on hyvä jatkaa palvelunkehittämistä kohti virtuaalista sosiaali- ja terveyspalvelukeskusta.Kiitän pomoani Kaisa Kostamo-Pääkköä siitä, että hän onjaksanut kannustaa allekirjoittanutta verkkoneuvonnan kehittämistyössäja antoi mahdollisuuden tämän teoksen kirjoittamiseen.Erityinen kiitos kuuluu kollegalleni Maarit Pirttijärvelle, jonkakanssa olen saanut verkkoneuvontaa yhdessä rakentaa. Kiitoksetkuuluvat myös Maria Martinille, joka eri käänteissä on ojentanutauttavan kätensä. Kiitos myös Lapin lääninhallitukselle ja UULAprojektille,jonka projektityöntekijänä sain käyttää osan työajastanitämän teoksen kirjoittamiseen.Kemijärvellä 11.12.2008Yrjö Nikunlassi


7OSA I:SOSIAALIHUOLLON SÄHKÖISENNEUVONNAN NORMIPERUSTA JAOIKEUDELLISET REUNAEHDOT1 TUTKIMUSOSAN JOHDANTO1.1 Tutkimustehtävä ja aiheen rajausTeknologian nopea kehittyminen on tärkeä osatekijä yhteiskunnanmuutoksessa sekä meillä Suomessa että globaalisti eri puolillamaailmaa. Laitteistojen ja ohjelmistojen uudistuminen sekä niideninnovatiivinen hyödyntäminen muuttavat samalla perinteisiätapoja tehdä työtä ja tuottaa palveluja 1 . Teknologian kehittymisenseurauksena on syntynyt täysin uudenlaista palvelutuotantoa, jollatäydennetään tai korvataan olemassa olevia perinteisiä palveluja 2 .Tässä teoksessa käsiteltävä sosiaalihuollon sähköinen neuvontaon hyvä esimerkki siitä, miten palveluita voidaan tuottaa ja järjestääuudella tavalla muuttuvassa yhteiskunnassa. Samalla se tuohyvin esiin niitä haasteita, joiden parissa sosiaalihuollon ammattilaisetjoutuvat toimimaan sähköistyvässä toimintaympäristössä.Yhteiskunnan muutos ja teknologian lisääntyvä läsnäoloihmisten arjessa ei tapahdu täysin kitkattomasti, vaan kehityksestäseuraa monia käytännöllisiä ja oikeudellisia ongelmia. Ongelmatilmenevät ensiksikin kansalaisten ja kuntalaisten vaikeuksina hyödyntääuutta teknologiaa, jolloin ne voivat liittyä esimerkiksilaitteistojen käyttäjäystävällisyyteen tai henkilön omiin valmiuksiinkäyttää tietoteknologiaa 3 . Teknologian kehittymisen on esitettyaiheuttavan myös uudenlaista syrjäytymistä ja lisäävän yhteiskunnanepätasa-arvoisuutta 4 . Sosiaalipalveluista keskusteltaessaesitetään lisäksi usein, että etenkin vanhusväestöllä olisi vaikeuk-1 Hakala 2006, s. 45–53.2 Toivanen 2006, s. 204–207.3 Toivanen 2006, s. 93–94.4 Esimerkiksi sosiaalityöntekijät ovat esittäneet arvioita, että teknologian lisääntyväkäyttö aiheuttaa samalla uudenlaista syrjäytymistä, sillä teknologian kehittämisessäerityisryhmien tarpeita ei ole heidän mukaan otettu riittävästi huomioon.Ks. Jormalainen 2005, s. 84.


8sia omaksua ja käyttää tietoteknologiaan pohjautuvia palveluita.Tämä pitää varmasti osittain paikkansa, mutta tutkitusti vanhusväestössäon paljon myös niitä, jotka kykenevät hyödyntämääntietoteknologiaan perustuvia palveluita arkisessa elämässään 5 .Toiseksi ongelmat voivat olla yksilötasoa laajempia, jolloinne liittyvät yhteiskunnan teknologiseen infrastruktuuriin ja ilmenevätetenkin kaupunkiseutujen ulkopuolella asuville kansalaisillesiinä esiintyvinä puutteina 6 . Esimerkkinä puutteellisesta teknologisestainfrastruktuurista voidaan mainita televisiolähetystendigitalisointi Suomessa. Analogiset televisiolähetykset päättyivät30.8.2007, jonka jälkeen televisiot pimenivät kotitalouksissa, jotkaeivät kuuluneet kaapelitelevisioverkkoon ja sattuivat sijaitsemaandigitaalisten antennilähetysten niin sanotuilla katvealueilla.Yhteiskunnallista epätasa-arvoisuutta liittyy myös tietoliikenneverkkoihin,niiden rakentamiseen ja ylläpitoon. Suomessa tehdynpoliittisen ratkaisun johdosta tietoliikenneverkkojen rakentaminentoteutettiin markkinapohjaisesti, minkä seurauksena vielä vuonna2006 asutuskeskusten ja pääliikenneväylien ulkopuolisilla syrjäseuduillaoli sivukyliä, joiden asukkaat olivat täysin vailla nykyaikaisiaja nopeita tietoliikenneyhteyksiä 7 .Kolmanneksi teknologian kehittyminen tuo mukanaan uusiaoikeudellisia ongelmia ja synnyttää oikeudellisia tulkintatilanteita,jotka asettavat haasteita palvelujen tuottajille niin julkisella kuinyksityisellä sektorilla 8 . Teknologian nopean kehityksen johdostatoimintaa sääntelevä lainsäädäntö vanhenee nopeasti tai on vanhaajo tullessaan voimaan. Kehityksen seurauksena voi myös syntyätilanteita, joissa yksityiskohtainen erityislainsäädäntö puuttuujoko kokonaan tai on sisällöltään aukollista. Tällöin toimintaavoidaan joutua arvioimaan pitkälti yleisten oikeussäännösten jaoikeusperiaatteiden sekä verkkoyhteiskunnassa noudatettavienkäytännesääntöjen pohjalta 9 . Tässä tutkimuksessa huomio kohdis-5 Tuorila – Kytö 2005, s. 43–45.6 Mustikkamäki – Viljamaa 2001, s. 20–22.7 Nikunlassi 2006, s. 45–47.8 Sosiaali- ja terveydenhuollon sähköisen asioinnin sääntelyssä ongelmia onaiheutunut erityisesti siitä, että lainsäädännössä, hallinnossa ja teknologiankielenkäytössä sähköistä asiointia sekä siihen sisältyviä ilmiöitä kuvaavat termitja käsitteet ovat usein epäyhtenäisiä ja osittain päällekkäisiä. Ks. Pajukoski 2004,s. 97.9 Pöysti 2000, s. 96.


9tuu juuri oikeudellisiin kysymyksiin ja ongelmakohtiin sosiaalihuollonsähköisen neuvonnan kontekstissa.Teoksen ensimmäisessä osassa tutkimuksen kohdeilmiönäon kunnallisen sosiaalihuollon sähköinen neuvonta. Tarkastelenensiksi viranomaisen neuvontavelvollisuutta ja sen laajuutta.Viranomaisille on asetettu hallintomenettelyä koskevissa yleislaeissayleinen neuvontavelvollisuus, joka velvoittaa viranomaisenantamaan asiakkailleen neuvoja ja ohjeita hallinnonalaansakuuluvissa asioissa. Erityislainsäädännöllä, kuten sosiaalihuollonasiakkaan asemasta ja oikeuksista annetulla lailla (812/2000),viranomaisen neuvontavelvollisuutta on hallinnonalakohtaisestilaajennettu ja täsmennetty. Ensimmäinen tutkimustehtäväni onvastata kysymykseen, mitä sosiaalihuollon viranomaisen neuvontavelvollisuustarkoittaa eli millaiseen neuvontaan se onvelvoitettu. Samalla tutkin, mikä merkitys voimassa olevaan lainsäädäntöönsisältyvällä asiakkaan palveluperiaatteella on suhteessaviranomaisen neuvontavelvollisuuteen.Toisena tutkimustehtävänä selvitän, miten tietosuoja,yksityisyyden suoja ja hyvä tiedonhallintapa tulee huomioidakunnallisen sosiaalihuollon sähköisen neuvontapalvelun toteutuksessa.Tarkastelu kohdistuu tältä osin lähinnä sosiaalihuollonsähköisessä neuvonnassa tapahtuvaan tietojen käsittelyyn, jostayleisellä tasolla säädetään henkilötietolaissa (523/1999). Tietojenkäsittelylle on lainsäädännössä asetettu lukuisia laadullisia vaatimuksia,jotka korostuvat etenkin tietojen sähköisessä käsittelyssä.Tällaisia vaatimuksia ovat esimerkiksi henkilötietojen tarpeellisuusviranomaisen toiminnan kannalta niiden käsittelyn yleisenäedellytyksenä, sekä tietojen asiallinen käyttötarkoitus niidenkeräämisen ja rekisteröimisen edellytyksenä. Tutkimuksen kohdeilmiöeli sosiaalihuollon sähköinen neuvonta on kunnan sosiaalihuollonviranomaisen ja asiakkaan välillä tapahtuvaa tietojenkäsittelyä ja vaihtoa. Tämän rajauksen vuoksi en ota tutkimuksessakantaa sähköisessä toimintaympäristössä tapahtuvaan viranomaistenväliseen tietojen käsittelyyn tai luovutukseen.Viranomaisen neuvontavelvollisuus ja sen konkreettinenilmentymä eli viranomaisen antama neuvonta johdattavat kolmanteentutkimustehtävään, jossa tarkastelen sosiaalihuollonneuvonnan ja asioinnin välisen rajanvedon problematiikkaa.Neuvonnan ja asioinnin välinen rajapinta on varsin häilyvä ja


10usein on vaikeaa määritellä hetkeä, jolloin neuvonnasta siirrytäänvarsinaisen asioinnin puolelle. Pyrin osaltani määrittelemään neuvonnanja asioinnin välistä eroa ja arvioin mitä merkitystä sillä onsosiaalihuollon sähköisesti annettavassa neuvonnassa. Tutkimuksenfokus on kuitenkin sosiaalihuollon sähköisessä neuvonnassa,minkä johdosta sähköiseen asiointiin liittyvät erityiskysymyksettulevat käsiteltäviksi vain, mikäli niillä on merkitystä neuvonnanja asioinnin välisen rajanvedon selkeyttämiseksi.1.2 Tutkimusmenetelmä ja tutkimuksen sijoittuminenoikeustieteellisessä tutkimuskentässäOikeuskirjallisuudessa on esitetty, että 1990-luvulta lähtien länsimaisetyhteiskunnat ovat muuttuneet informaatio- tai tietoyhteiskunniksi,mistä osoituksena ovat muun muassa informaatiomarkkinoidenja tietotekniikan käytön huima kasvu sekä informaatioinfrastruktuurinmonitahoiset muutokset. Henkilötietojen suojaainformaatio-oikeudellisesta näkökulmasta tutkineen oikeustieteentohtori Rauno Korhosen mukaan termi tietoyhteiskunta ei ehkäkuitenkaan ole enää riittävä ja ajantasainen. Korhonen puhuisimieluummin oikeudellista verkkoyhteiskunnasta, jossa toiminnotja prosessit ovat järjestäytyneet erilaisten toisiinsa liittyneidenverkkojen muotoon ja jolle ominaisia piirteitä ovat tietotekniikkasidonnaisuussekä sähköisessä muodossa olevan tiedon hyödyntäminentoiminnassa niin perusvoimavarana kuin -tuotteinakin.Oikeudellisessa verkkoyhteiskunnassa lainsäädäntö kehittyynopeasti ja myös oikeudellisen elämän viestintätavat muuttuvat. 10Tässä julkisoikeudellisessa tutkimuksessa päähuomio kohdistuukunnallisesta sosiaalihuollosta vastaavan viranomaisen sähköisestiantamaan neuvontaan ja sen juridiseen sääntelyyn oikeudellisessaverkkoyhteiskunnassa. Tutkimuksessa on jonkin verranoikeusinformatiikan alaan lukeutuvia piirteitä, sillä tutkimuksenkohdeilmiönä olevaan sosiaalihuollon sähköiseen neuvontaansisältyy sekä oikeudelliseen tietojenkäsittelyyn ja informaatioon10 Korhonen 2003, s.14–15.


11että informaatio-oikeuteen ja tietotekniikkaoikeuteen liittyviä elementtejäja niiden välisten suhteiden tarkastelua 11Oikeustieteellisten tutkimusmenetelmien näkökulmasta arvioitunatämä tutkimus on lainopillinen eli oikeusdogmaattinen,jolloin tutkimuksen perustehtäväksi muodostuu tutkimuskohdettakoskevien oikeussäännösten paikallistaminen, niiden sisällöllinentulkinta ja selventäminen. Tulkinnan lisäksi lainopilliseen tutkimukseenkuuluu pyrkimys eduskunnan säätämien lakien ja muunsääntelyn systematisointiin. Oikeuspositivistisen oikeusdogmatiikanmukaan oikeuden tulisi olla normatiivinen ja systemaattinenkokonaisuus, jossa toisistaan irrallisilla säädöksillä ja ratkaisuillaei ole sijaa. Nykyinen yhteiskunta on kuitenkin kompleksinen jasen rakenteet ovat jatkuvassa muutoksessa. Muutos on vaikuttanutmyös normisääntelyn luonteeseen ja määrään. Selkeiden käskyjenja kieltojen muodossa annetusta sääntelystä on siirrytty kohtitavoitesääntelyä, jolloin oikeusdogmatiikan tavoittelemana ideaalinaolevasta systemaattisuudesta on jouduttu tinkimään. Yhteiskunnanmonimuotoisuuden ja kehittymisen seurauksena sääntelyon lisääntynyt myös määrällisesti ja yhä uusia ilmiöitä joudutaanottamaan sääntelyn piiriin. 12 Nämä muutokset ja niiden seurauksetkäyvät myöhemmin hyvin ilmi myös tässä tutkimuksessa tarkastelunkohteena olevassa sääntelyssä.Oikeusdogmatiikan perusideologian mukaisessa paradigmassaihanteena pidetään legalismia eli oikeuden ja arvosidonnaistenasioiden kuten politiikan erottamista toisistaan. Vaikka yhteiskunnanviimeaikaisen muutoksen myötä tavoitesääntely ja arvosidonnaisetkäsitykset oikeudellisissa kannanotoissa ovatkinlisääntyneet, ei oikeusdogmatiikan mukaisesta paradigmasta olesyytä luopua kokonaan ja sillä on edelleen vahva paikkansaoikeudellisten ilmiöiden tutkimisessa. Legalismilla on kytkentäoikeuspositivistisen ajattelun, jonka mukaan normit ovat saaneetpätevyytensä, koska ne ovat suvereenin valtiomahdin asettamia.Normit voidaan alistaa tieteellisen tutkimuksen kohteeksi ja oi-11 Oikeusinformatiikan määrittely oikeustieteen alana on vielä kesken eikä siitävallitse täyttä yhteisymmärrystä. Erään laajaa kannatusta saaneen määrittelynmukaan oikeusinformatiikka on tiedettä, joka tutkii oikeuden ja informaationsekä oikeuden ja tietotekniikan välistä suhdetta sekä näissä suhteissa ilmeneviäoikeudellisia sääntely- ja tulkintakysymyksiä. Kts. Saarenpää 2002, s. 1; Seipel2004, s.32–33.12 Husa 1995, s. 133–137; Siltala 2001, s. 22–24.


12keustieteen tehtävä on tulkita ja systematisoida näitä säännöksiä.Oikeuspositivismin mukaan oikeustiede tutkii vain positiivisiaoikeussäännöksiä eli voimassa olevaa oikeutta ja muuta oikeudellistamateriaalia, jota ovat esimerkiksi oikeuskäytännössä annetutennakkopäätökset ja lain esityöt. Tämän rajauksen vuoksi tutkijantulisi välttää subjektiivisia kannanottoja ja pyrkiä tuottamaanluonteeltaan mahdollisimman neutraalia ja arvovapaata tietoa. 13Perinteisistä oikeusdogmaattisista lähtökohdista harjoitettavaalainoppia on kritisoitu, sillä arvosidonnaisia käsityksiä eikoskaan kyetä täysin erottamaan oikeudellisista kannanotoista.Oikeusnormit ovat myös itsessään usein hyvin arvolatautuneita jakuvastavat yhteiskunnassa lainsäätämisen hetkellä vallitsevia arvoja.Tämän vuoksi puolueettomuus oikeustieteessä ei voi realistisestitulla kysymykseen. Jotta oikeustieteen tutkimus tästä huolimattasäilyttäisi edes jotain objektiivisuudestaan, oikeustieteilijäei saa esittää tutkimuskohteestaan vain yhtä tulkintaa, vaan hänentulee esittää kannanotoissaan kaikki tutkimuksen kohteena olevanoikeusnormin merkitykset ja kyseisessä asiassa mahdollisettulkintavaihtoehdot. 14Selvitän tutkimuksessa sosiaalihuollon sähköistä neuvontaasääntelevää voimassa olevaa oikeutta ja teen sitä koskevia perusteltujatulkintoja. Käytän oikeuslähteinä kirjoitettuja oikeussääntöjäja muuta oikeuslähdeaineistoa. Pyrin tulkinnoissani huomioimaanlainsäätäjän tarkoituksen, jota selvitän lainvalmisteluaineistoneli lähinnä hallituksen antamien lakiesitysten ja niitä koskevienvaliokuntalausuntojen avulla. Täydennän kirjoitetusta lainsäädännöstäsaatavaa tietopohjaa hallinto-oikeuden yleisistäopeista johdetulla informaatiolla.Voimassa olevien säännösten lisäksi hyödynnän tutkimuksessamyös aiemmin voimassa ollutta ja sittemmin kumottua aihealuettakäsittelevää lainsäädäntöä sekä oikeuskäytännöstä löytyviäasiaa koskevia ratkaisuja, sikäli kun sellaisia on tehty. Lisäksi13 Husa 1995, s. 137–138; Siltala 2001, s. 36–37.14 Husa 1995, s. 139–140; Husa 1997a, s. 26–30; Kaarlo Tuori on tutkinutoikeuden sidonnaisuutta ympäröivään moderniin yhteiskuntaan ja kulttuuriinsekä oikeusnormien voimaantuloa ja pätevyyttä teoksessaan Kriittinen oikeuspositivismi.Tuori käsittää oikeuden monitasoisena ilmiönä, jossa oikeudennormatiivinen ja pinnallisena näyttäytyvä sisältö täsmentyy pinnanalaisissakerrostumissa, joita Tuori kutsuu oikeuskulttuuriksi ja oikeuden syvärakenteeksi.Ks. Tuori 2000a, s.138–154.


13otan tulkinnoissani huomioon eräiden viranomaistoimintaa ohjaavienja valvovien toimijoiden kuten Tietosuojavaltuutetun toimistonja Kuntaliiton antamat ohjeistukset, suositukset ja kannanototsiltä osin, kuin ne sivuavat tutkimuksen kohdeilmiötä. Eri maidenlainsäädäntöä arvioivaan oikeusvertailevaan tutkimusotteeseentämän tutkimuksen laajuus ei anna mahdollisuutta.Sosiaalihuollon viranomaisen neuvontavelvollisuuden selvittäminenja sosiaalihuollon sähköistä neuvontaa sääntelevän normistontulkinta sekä näiden molempien taustalla vaikuttavienoikeusperiaatteiden merkityksen arviointi edellyttävät niitä koskeviensäännösten systemaattista tarkastelua. Viranomaiselle säädettyneuvontavelvollisuus ja sen perusteella annettu neuvonta saattavatkäytännössä johtaa tilanteeseen, jossa annettujen neuvojenmerkitys muuttuu asiakkaalle annettavista ohjeista viranomaistaitseään sitoviksi normeiksi. Neuvontaan voi näin ollen sisältyäristiriitaisia intressejä tai ainakin mahdollisuus, että neuvonnantarkoitus ja merkitys muuttuvat neuvontaprosessin aikana. Tämänvuoksi pyrin tutkimuksessani systematisoimaan neuvontaankohdistuvaa sääntelyä toisaalta asiakkaan siihen kohdistamienodotusten ja toisaalta asiakkaan sekä viranomaisen oikeusturvankannalta.Jotta tämä teos ei rajoittuisi pelkästään lainopilliseksi oikeusteoreettiseksipohdinnaksi, tarkastelen kohdeilmiötä teoksen toisessaosassa käytännön esimerkin eli Rovaniemen kaupunginperhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvonnan kautta. Verkkoneuvontaon sähköisesti tietoverkkojen välityksellä tapahtuvaaneuvontaa, jota annetaan kuntalaisille ja kaupungissa asuvillesosiaalisiin palveluihin ja ongelmiin liittyvissä asioissa. Verkkoneuvonnantarkastelun teen tutkimuksessa esittämiäni teoreettisestijohdettuja tulkintoja hyödyntäen ja samalla pyrin esittämäänarvioni verkkoneuvonnan lainmukaisuudesta. Mikäli tutkimuksenitai käsittelemäni esimerkkitapaus nostavat esille uudensääntelyn tarvetta, niin oikeuspoliittisena kannanottonani esitäntutkimuksen lopussa sitä koskevat ehdotukseni. Samalla esitänkäsitykseni aihepiiriä käsittelevän jatkotutkimuksen tarpeesta.1.3 Sosiaalihuollon sähköisen asioinnin nykytila jakehittäminen


14Kunnissa sähköiset palvelut ja sähköinen asiointi ovat toistaiseksivarsin kehittymättömiä. Kuntien sähköiset palvelut rajoittuvatvalitettavan usein kuntien Internet-sivuilla oleviin palvelukuvauksiin,yhteystietoihin ja tulostettavissa oleviin lomakkeisiin. Tilanneon sama, kun tarkastelun kohteena on kunnallinen sosiaalihuoltoeli kuntalaiset eivät voi vielä juurikaan asioida kuntiensosiaaliviranomaisten kanssa sähköisesti. Tarve sähköisen asioinninlisäämiselle kuntien sosiaalitoimessa on ilmeinen. 15Kunnallisen sosiaalihuollon ja sähköisen asioinnin kehitystyötäon viime vuosina tehty sekä valtakunnallisella, alueellisellaettä paikallisella tasolla. Vuoden 2007 lopussa päättynyt Sosiaalijaterveysministeriön valtakunnallinen sosiaalialan kehittämishankesisälsi alahankkeenaan sosiaalialan tietoteknologiahankkeen,jonka puitteissa tehtiin ennen kaikkea sosiaalialan sanaston, käsitteidensekä termistön määrittely- ja luokitustyötä. Työn tarkoituksenaon varmistaa, että tulevaisuudessa sosiaalitoimen asiakastietojärjestelmissätietojen kerääminen, käsittely ja dokumentointitapahtuisivat yhtenäisen termistön ja luokituksen mukaisesti. 16Edelleen jatkuvan määrittelytyön avulla pyritään siihen, ettätulevaisuudessa asiakastietojärjestelmistä saataisiin enemmänesiin asiakastyötä suoraan palvelevaa tietoa ja että järjestelmätautomaattisesti tuottaisivat hallintoa ja suunnittelua palveleviatilastotietoja esimerkiksi asiakasmääriin ja palvelusuoritteisiinliittyen. Samalla määrittelytyössä tähdätään siihen, että asiakastietojärjestelmienvälille voidaan muodostaa yhteiset rajapinnattarpeellisten tietojen siirtämiseksi sähköisessä muodossa järjestelmistätoisiin. Tiedon keräämisen standardeilla valmistaudutaanlisäksi kansallisen sosiaalitoimen asiakastietoarkiston käyttöönottoon, joka on tarkoitus toteuttaa 2010-luvulla. Valtakunnallisen,keskitetyn kehittämistyön ongelmana voidaan pitää sen hitautta. 17Erittäin haastavaksi tämän työn on tehnyt se, että määrittelyynliittyvää pohjatyötä ei ole tehty aiemmin ja hankkeessa työskenteleväthenkilöt joutuivat lähtemään liikkeelle täysin alusta 18 .15 Toivanen 2006, s. 125–129.16 STM Hankesuunnitelma 2005:1, s. 17–20; Jokinen 2006, s. 5.17 STM Hankesuunnitelma 2005:1, s. 24–29; Botska 2007, s. 12–13.18 Tämä ilmenee vuoden 2007 lokakuun loppuun mennessä valmistuneistasosiaalihuollon perustietojen määritysasiakirjoista, joita ovat seuraavat: Asiakkaanperustiedot tietojärjestelmässä ja Palvelun antajan perustiedot tietojärjestel-


15Valtakunnallisen työn rinnalla kehittämistyötä on tehty maakunnallisissaja alueellisissa kehittämishankkeissa 19 , joissa ontoteutettu muun muassa tarvekartoituksia sosiaalialan sähköisiinpalveluihin ja henkilöstön tietotekniseen osaamiseen sekä koulutustarpeeseenliittyen 20 . Alueelliseen kehittämistoimintaan kuuluuusein niin sanottu pilotointi, jossa uusia palvelumalleja kokeillaanrajatulla alueella tai kohderyhmällä. Alueellisen kehittämistyöneräänä puutteena pidetään sitä, etteivät sen tulokset ja tuotoksetaina ole siirrettävissä tai eivät tule siirretyksi alueellisesti paikastatoiseen. Valtakunnallisen ja alueellisen kehittämistoiminnan lisäksisosiaalitoimen sähköistä asiointia on kehitetty paikallisestikunnissa osana niiden omaa palveluiden kehittämistoimintaa. 211.4 Sosiaalihuollon sähköisen asioinnin kehittämisen haasteetSosiaalihuollon sähköisen asioinnin kehittäminen tapahtuu viimekädessä kuntien itsensä toimesta. Tässä luvussa esittelen haasteitaja ongelmia, joita kunnallisen sosiaalihuollon sähköisen asioinninkehittäjät kohtaavat palveluiden suunnittelu- ja toteutusvaiheissa.Ongelmakentän hahmottamisen helpottamiseksi olen jakanuthaasteet ja ongelmat viiteen ryhmään. Esitän ne siinä järjestyksessä,jossa kunnallishallinnon poliittiset päätöksentekijät japäätösten täytäntöönpanosta vastaavat viranhaltijat ja työntekijätne kohtaavat. On kuitenkin huomattava, että nyt esiteltävät ongelmallisetasiakokonaisuudet esiintyvät usein yhtäaikaisesti toinentoisiinsa vaikuttaen, eikä niiden erottaminen käytännössä ole ainavälttämättä tarpeellista ja mielekästä.Ensimmäinen ongelmakokonaisuus muodostuu uuden palvelunaiheuttamista kustannuksista. Teknologian käyttöönottamisesmässä.Palvelukohtaisia tietojärjestelmien tietomäärityksiä oli valmistunut lastenvalvojan,toimeentulotuen, sosiaalisen luototuksen, lasten päivähoidon sekäadoptioneuvonnan asiakastiedoista. Ks. www.tikesos.fi.19 Suuri osa Sosiaalialan tietoteknologia -hankkeen kehittämisestä tapahtui kuntienja kuntayhtymien alueellisissa kehittämishankkeissa, joita tuettiin valtionavustuksinja jotka päättyivät vuoden 2007 lopussa. Aluehankkeiden loppuraporttejaei ollut vielä julkaistu 1.11.2007 mennessä kolmea poikkeusta lukuunottamatta.20 Heikkinen 2007, s. 14–21.21 Hassinen 2007.


16ta aiheutuvat kustannukset näyttelevät tärkeää osaa etenkin siinävaiheessa, kun virkamiesjohto ja poliittiset päätöksentekijät tekevätpäätöstä jonkin sähköisen palvelun avaamisesta kuntalaisille.Sähköisten palveluiden tuottaminen ja tarjoaminen kuntalaisilleedellyttää usein uusien laitteiden ja ohjelmistojen hankintaa. Lisäksikustannuksia aiheutuu muun muassa sähköisten palveluidenylläpidosta, päivittämisestä ja henkilöstön koulutuksesta 22 . Uudestapalvelusta on aina myös tiedotettava kuntalaisille ja siitäkin voiaiheutua huomattavia kuluja 23 .Toinen ongelmakokonaisuus koostuu teknisistä ratkaisuista jakunnan teknisistä resursseista. Ohjelmistohankintojen yhteydessäesiintyy toisinaan yhteensopivuusongelmia ja markkinoille tuodaanmyös puolivalmiita tuotteita, jotka eivät toimi kunnolla. 24Uuden teknologian käyttöön otolle voi olla myös kunnan perusinfrastruktuuriinliittyviä esteitä, joiden poistaminen voi olla huomattavankallista. Kunnan käyttämä tietoverkko voi olla kapasiteetiltaanliian vaatimaton palveluiden edellyttämien tietosisältöjenkuten liikkuvan kuvan ja äänen yhtäaikaiseen siirtämiseentai olemassa olevat laitteistot eivät sovellu esimerkiksi uudenlaisiinohjelmistopohjaisiin videoneuvotteluihin.Kolmas ongelmakokonaisuus liittyy viranomaisten hallintokulttuuriinja on osin organisatorinen. Hallintokulttuurissa muutostapahtuu hitaasti, ja tätä selitetään usein eri hallinnonalojen välilläolevilla jäykillä rajoilla 25 . Niihin törmätään myös tietotekniikanhyödyntämisessä. Esimerkiksi sosiaali- ja terveystoimen välillätietokantojen yhteiskäyttö on vielä varsin vähäistä. Myös kuntienviranomaisten ja valtion paikallishallintoviranomaisten organisatorisestieriytetyt tehtävät hankaloittavat osaltaan tietotekniikanhyödyntämistä palvelutuotannossa ja voivat asiakkaan silmissänäyttäytyä hallinnon byrokraattisuutena ja hidasliikkeisyytenä 26 .Nämä ongelmat on tiedostettu myös eduskunnan teettämässätulevaisuusselonteossa. Suomalaisen tietoyhteiskunnan tulevaisuuttaarvioinut filosofian tohtori Pekka Himanen on esittänyt,että hyvinvointivaltion ja tietoyhteiskunnan kehittäminen edellyt-22 Taavila 2000, s. 72–75.23 mt., s. 70.24 Taavila 2000, s. 73–74.25 Ojala – Pöyhönen 1994, s. 46–47, 58–66.26 Hosia 2001, s. 229–232.


17täisi vahvempaa kansallisen tason johtamista sekä kriittisten,infrastruktuuria koskevien päätösten palauttamista paikalliseltatasolta kansalliselle tasolle 27 .Neljäs ongelmakokonaisuus saa ilmentymänsä yksilötasolla.Tietotekniikan nopea kehitys asettaa käyttäjilleen lukuisia haasteita,joita ovat muun muassa jatkuvan kouluttautumisen ja uudenoppimisen vaatimukset 28 . Tietotekniikan käyttäjät voivat kokeanämä vaatimukset rasitteina ja uhkina, jolloin uuden tekniikankäyttöönottoon liittyy ennakkoluuloja ja vastustusta 29 . Tätä ilmeneekäytännössä sekä palvelutuotannossa toimivien henkilöidenettä asiakkaiden taholta 30 . Palveluorganisaation ja etenkin siinätoimivien esimiesten haasteellinen tehtävä on määrittää henkilöstönkoulutustarve sekä yhdistää työnantajan ja työntekijänkoulutusintressit kulloinkin vallitsevan tilanteen mukaan 31 .Viides ja tämän tutkimuksen kannalta merkittävin haasteteknologian käyttöönotolle ja sähköisten palveluiden tuottamiselleon oikeudellinen. Sähköisen asioinnin järjestämiseen liittyvät säädöksetovat usein hyvin vaikeaselkoisia ja niitä sisältyy useisiinerityislakeihin ja alemmanasteisiin säädöksiin. Lainsäädäntö eimyöskään aina anna suoria vastauksia sähköisen asiointipalvelunjärjestämistavoista, vaan sääntely on jätetty avoimeksi tai sitä eiole lainkaan. Kun kyse on lisäksi viranomaistoiminnasta, jokaoikeusvaltioperiaatteen mukaisesti on tiukasti sidottu lakiin varsinkinviranomaisen tehtävien ja toimivallan osalta, edellytetäänsosiaalihuollon sähköisten palveluiden kehittäjiltä vahvaa perehtyneisyyttämyös oikeudellisiin kysymyksiin.Miten esimerkiksi sosiaalialan sähköisen neuvontapalvelunasiakkaan henkilötietoja tulee käsitellä, jotta menettely täyttäisioikeudellisessa sääntelyssä sille asetetut vaatimukset? Kaikistakunnista ei välttämättä löydy tarvittavaa lainsäädäntöön ja tietoturvakysymyksiinliittyvää asiantuntemusta, jolla edellä esitettykysymys saataisiin ratkaistua. Oikeudelliset haasteet täytyykuitenkin osata ratkaista, jotta sähköisen asioinnin toteuttaminenylipäänsä olisi mahdollista. Tämän johdosta tarvitaan pikaisesti27 Himanen 2004, s. 20.28 Lampela 2004, s. 67; Syväjärvi 2005, s. 41–50.29 Syväjärvi 2005, s. 51–52; Taavila 2000, s. 73.30 Taavila 2000, s. 75–77.31 Lampela 2004, s. 136–147.


18lisää tutkittua tietoa aihepiiriin liittyen. Pyrin tällä tutkimuksellaosaltani edistämään sosiaalialan sähköisen asioinnin kehittämistäja tuomaan aiheesta käytävään keskusteluun uusia oikeudellisiakannanottoja.


192 OIKEUSSÄÄNNÖT JA –PERIAATTEET HALLINNONOIKEUSLÄHTEINÄ2.1 Oikeusnormien jaotteluOikeusnormeille on tyypillistä niiden yleisyys ja abstraktius. Normitasetetaan yleisellä tasolla, ne koskevat kaikkia mutta eivätkuitenkaan ketään erikseen ja ne konkretisoituvat, kun niitä sovelletaantai kun niitä rikotaan. Normin rikkomisen seuraamustanimitetään sanktioksi eli pakotteeksi. Normeihin liittyy näinyleensä vaatimus siitä, että niitä noudatetaan. 32 Yhteiskunnantaholta tapahtuvan reaktion edellytyksenä on poikkeaminen määrätystäkäyttäytymismallista ja että on olemassa yksilöä koskevanormi, jonka mukaan tietyt edellytykset perustavat velvollisuudenkäyttäytyä tietyllä tavalla. Oikeusnormin rakennetta analysoitaessatällaista normia kutsutaan käyttäytymisnormiksi. 33Käyttäytymisnormin rikkomisesta seuraa toinen normi, jonkaperusteella viranomainen on velvollinen tietynlaiseen toimintaan.Tätä normia kutsutaan reaktionormiksi ja se voi tarkoittaa esimerkiksisitä, tuomioistuin on velvollinen määräämään käyttäytymisnorminrikkomisesta säädetyn rangaistuksen joko omasta aloitteestaantai asianomistajan sitä vaatiessa. Käyttäytymisnormin jareaktionormin lisäksi oikeusnormin rakenteessa on erotettavissareaktiotapanormeiksi kutsuttuja säännöksiä, jotka velvoittavatviranomaisen menettelemään aina tietyllä tavalla, kun se määrääesimerkiksi reaktionormin mukaista seuraamusta. 34Käyttäytymisnormien kohteena ovat yksilöt ja niiden käyttäytyminen.Käyttäytymisnormit voidaan edelleen jakaa käsky-,kielto- ja lupanormeihin. Käskynormit ilmaisevat, miten tietyssätilanteessa pitää menetellä, kieltonormit määräävät mikä tietyssätilanteessa tulee jättää tekemättä ja lupanormit sääntelevät, mikätoiminta on sallittua tietyssä tilanteessa. Oikeusnormien tyypittelyperustuu usein siihen tehtävään, joka asianomaisilla normeilla on32 Makkonen 1998, s. 80–81. Makkosen mukaan pakote voi olla luonteeltaanhyvin erilainen. Pakote voi olla hyvin lievä, jolloin kyse voi olla esimerkiksi yleisestäpaheksumisesta, mutta äärimmillään se voi merkitä pakkokeinoin toteutettavaaseuraamusta.33 Aarnio 1989, s. 64–66; Laakso 1990, s. 16–17.34 Makkonen 1981, s. 41–45; Makkonen 1998, s. 82–86.


20oikeusjärjestyksessä. Yksilöitä koskevien käyttäytymisnormienlisäksi on olemassa konstituoivia normeja ja toimintanormeja,joissa sääntelyn kohteena ovat hallinto-orgaanit ja viranomaiset. 35Konstituoivien normien tehtävänä on osoittaa tietty viranomainenja perustaa sille kelpoisuus julkisen vallan käyttämiseentai muunlaisen virkatoimen suorittamiseen. Ne vastaavat kysymyksiin,kenen tai minkä orgaanin tulee toimia ja mitä viranomaisellaon oikeus tai velvollisuus tehdä. Konstituoivat normitvoidaan edelleen jaotella kompetenssi-, organisaatio- ja kvalifikaationormeihin.36Kompetenssi- eli toimivaltanormeista varsin suuri osa sisältyytai perustuu Suomen perustuslakiin ja ne antavat viranomaiselletoimivaltaa eli kelpoisuuden käyttää julkista valtaa 37 .Ylin toimivalta on eduskunnalla, jolla on myös niin sanottukompetenssikompetenssi eli toimivalta järjestää valtioelinten jakoko julkishallinnon organisaation väliset toimivaltasuhteet 38 .Kompetenssinormit ovat vakiintuneen käsityksen mukaan varsinjäykkiä, mikä tarkoitta sitä että toimivaltasuhteista ei voida poiketailman eri normia. Tätä periaatetta noudatetaan myös asteittaisessatoimivallassa eli ylemmän asteinen viranomainen ei voiottaa ratkaistavakseen alemman asteisen viranomaisen ratkaistavaksiannettua asiaa ellei tästä ole erikseen säädetty. Toisaaltamyös delegointi ylemmältä viranomaiselta alemmalle edellyttääerityistä valtuutusta. Julkisen vallan käyttöön liittyy myös, ettätoimivaltainen viranomainen voi yleensä toteuttaa päätöksensäpakkokeinoin. 39 Tässä tutkimuksessa viranomaisen toimivaltaanliittyvät kysymykset ovat tarkastelun kohteena luvussa neljä, jossatutkin viranomaisen neuvontavelvollisuutta ja sen laajuutta sekäluvussa viisi, jossa selvitän tietojen käsittelyä sääntelevää normistoaja tietojen käsittelyn oikeutuksen perusteita.Organisaationormit ovat viranomaiskoneiston asettamista,rakennetta, kokoonpanoa, viranomaisen henkilöstö- ja muitaresursseja sekä asioiden käsittelyä säänteleviä normeja. Ne ovat35 Laakso 1990, s. 16–17.36 Laakso 1990, s. 19.37 Ilpo Paason mukaan julkisen vallan käytöllä tarkoitetaan kansalaisiin välittömästisuuntautuvia sekä näitä yksipuolisesti ja sitovasti velvoittavia oikeustoimia.Ks. Paaso 1992, s.139.38 Jyränki 2000, s. 89.39 Laakso 1990, s. 19.


21lähellä toimivaltanormeja, sillä sekä toimivalta- että organisaationormienkohteina ovat julkisen vallan orgaanit ja näiden puolestajulkista valtaa käyttävä henkilöstö. Kvalifikaationormeilla tarkoitetaansäännöksiä, joilla tietyille henkilötahoille perustetaan jokinoikeudellinen asema tai ominaisuus, joka voi liittyä esimerkiksihenkilön ammatin harjoittamiseen. Tietyn aseman saavuttamistaja sen edellytyksiä koskevia kvalifikaationormeja on hallintooikeudessarunsaasti. 40Organisaatio- ja kvalifikaationormit eivät ole tämän tutkimuksenkannalta keskeisiä ja arvioin niiden merkitystä vainlyhyesti tietojen käsittelyyn kohdistuvan tarkastelun yhteydessäviranomaisen sisäiseen ohjeistukseen ja työntekijän muodolliseenasemaan liittyen.2.2 Oikeusnormien välinen hierarkia ja voimassa oloOikeusjärjestys voidaan käsittää normijärjestelmäksi, jolloin oikeuskoostuu oikeusnormeista ja niiden muodostamasta hierarkiasta.Normatiivisesti määritelty oikeusjärjestys on sidottu tiettyynalueeseen ja aikaan eli se on tietyssä valtiossa tiettynä aikana voimassaolevien oikeusnormien kokonaisuus, joka on kuitenkinjatkuvassa muutostilassa. 41 Oikeusjärjestys koostuu positiivisestakirjoitetusta oikeudesta, tapaoikeudesta sekä erilaisista käytännöistäja valtiosääntöoikeudellisista periaatteista 42 .Laintulkinnassa normihierarkia osoittaa normien etusijajärjestykseneli sen, mitä normia kussakin tapauksessa tuleesoveltaa. Normihierarkia muodostuu opista, jonka mukaan alemmanasteinennormi saa valtuutuksen ylemmäntasoisesta normistaja se ei saa olla ristiriidassa ylemmänasteisen normin kanssa.40 mt., s. 20.41 Laakso 1990, s. 4; Jyränki 2000, s.35–36; Husa 1997b, s. 43–45.42 Husa 1997b, s. 22.


22Normihierarkia voidaan osoittaa alla kuvatun normipyramidinmuodossa. 43Kuvio 1.Normipyramidi.Normipyramidissa ylimpinä olevat kansainväliset sopimukset,EU-oikeus 44 ja kansalliset perusoikeussäännökset ovat yleensäväljästi muotoiltuja ja niillä pyritään ohjaamaan alemmanasteistasääntelyä. Samalla alemmanasteiset normit antavat sisältöä niidensäätämisen taustalla oleville ylemmänasteisille normeille eli netäsmentävät kansainvälisten sopimusten velvoitteita, EU-oikeudensääntelyä ja kansallisia perusoikeussäännöksiä. 4543 Husa 1997b, s. 65–71; Laakso – Suviranta – Tarukannel 2006, s.21–22; Laakso1990, s.4–5.44 EU-oikeudella tarkoitetaan Euroopan unionin säädännäistä normistoa ja sitäkoskevaa Euroopan yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Aiemmin unioninensimmäiseen eli yhteisöpilariin kuuluvasta oikeudesta käytettiin vakiintuneestinimityksiä EY-oikeus, yhteisöoikeus tai yhteisön oikeus. Nykyisin nämä kaikkiluetaan kuuluvaksi EU-oikeuteen, joka merkitsee nimenomaan Euroopan yhteisönoikeutta. Ks. Mäenpää 2001, s. 8–9.45 Mäenpää 2001, s. 53–60; Ylipartanen 2001, s. 31.


23Kansainväliset sopimukset velvoittavat sopimukseen sitoutuneitavaltioita huolehtimaan siitä, että sopimusvelvoitteiden sisältötoteutuu niiden oikeudenkäyttöpiirissä. Tärkeimpiä kansainvälisiäsopimuksia, joihin Suomi on liittynyt, ovat YK:n kansalaisoikeuksiaja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimusja taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksiakoskeva kansainvälinen yleissopimus. 46 EU-oikeuteen kuuluviensäädösten perusmuodot ovat perustamissopimukset, asetukset jadirektiivit. Perustamissopimukset muodostavat Euroopan unionintoiminnan oikeudellisen rungon ja valtiosääntöisen perustan jaoikeudelliselta luonteeltaan ne ovat jäsenvaltioiden kesken tehtyjäkansainvälisiä sopimuksia. Euroopan yhteisön asetukset ovatviranomaisia suoraan velvoittavia oikeussäännöksiä. Sen sijaanEY-direktiiveillä suoraa vaikutusta ei ole, vaan ne tulee saattaavoimaan kansallisella tasolla harmonisoimalla kansalliset laityhdenmukaisiksi suositusluonteisten direktiivien kanssa. 47Normihierarkiaan sisältyy oikeusnormien välinen ristiriidattomuus,joka pyritään Suomessa varmistamaan ennakollisesti jolainsäätämisvaiheessa. Säädettävänä olevan lain perustuslainmukaisuusja lain säätämisjärjestys tarkastetaan tarvittaessa eduskunnanperustuslakivaliokunnan toimesta. 48 Normihierarkiaankuuluu, että eriasteisten yleisnormien soveltamistilanteessa hierarkisestikorkeampi normi ohittaa alemman (lex superior -sääntö).Lainsoveltamisessa uudempi normi ohittaa vanhan siten, että lainantamispäivä ratkaisee sovellettavan normin (lex posterior -sääntö).Samantasoiset normit voivat olla laajasti sovellettavia yleislakejatai suppeaan soveltamisalaan kohdistuvia erityislakeja.Mikäli samantasoinen yleislaki ja erityislaki sääntelevät molemmatsamaa toimintaa, niin tällöin sovelletaan asiaa normeeraavaaerityislakia (lex specialis -sääntö). Tällöin säätämisajankohdallakaanei ole merkitystä, vaan vanhempi erityislaki ohittaa uudemmanyleislain. Viime kädessä hallinto-oikeudelliset normiristiriidatratkaistaan muutoksenhaulla. 4946 Jyränki 2000, s. 74–75.47 Mäenpää 2001, s. 44–46.48 Husa 1997b, s. 113–115.49 Laakso – Suviranta – Tarukannel 2006, s.23–24.


24Oikeusnormin pätevyyden ja velvoittavuuden lähtökohta on,että sen täytyy olla voimassa oleva. Normin voimassa olo ilmeneekolmella tavalla. Ensiksi normi on pätevä, eli normi on muodollisestivoimassa oleva vain, mikäli se on osa oikeusjärjestystä ja seon toimivaltaisen elimen oikeassa järjestyksessä säätämä. Toiseksinormin on oltava tehokas eli tosiasiallisesti voimassa oleva.Tämä ilmenee siten, että normia myös noudatetaan. Norminnoudattaminen voi perustua esimerkiksi psykologiseen normatiivisuuteentai pakkokeinojen uhkaan. Kolmanneksi normin voimassaolonon oltava yleisesti hyväksytty, eli sen on oltava yhteiskunnassavallitsevan arvojärjestelmän mukainen. Näin ollen pelkästäänse, että normit on säädetty oikeassa järjestyksessä ja ettäne näin ovat tulleet osaksi kansallista voimassa olevaa oikeutta, eitee siitä yksin tosiasiallisesti velvoittavaa, vaan lisäksi normintulee olla kansalaisten mielestä hyväksytty ja legitiimi. 502.3 Oikeusnormien tulkinnanvaraisuus ja joustavuusLainsäädäntöä tulkittaessa voidaan törmätä tilanteeseen, jossakäsillä on useita sinänsä laillisia ratkaisuvaihtoehtoja 51 . Sosiaalihuollonalalla tällainen tilanne tulee säännöllisesti eteen esimerkiksisilloin, kun tuomioistuin valmistelee ja tekee lapsen huollostaja tapaamisoikeudesta annetun lain (361/1983) 9 §:n mukaistapäätöstä lapsen tapaamisoikeudesta. Vaikeudet tulkintakannanotonmuodostuksessa aiheutuvat siitä, että tekeillä olevan päätöksensisällön kannalta ratkaisevassa asemassa olevat lapsen huollostaja tapaamisoikeudesta annetun lain 10 § ja 11§ ovat joustaviaja jättävät tilaa harkinnalle. 5250 Aarnio 1989, s. 83–84; Husa 1997b, s. 48–56; Laakso 1990, s. 28–37. Laaksojakaa oikeusnormin voimassaolon oikeustekniseksi ja oikeusteoreettiseksi kysymykseksi.Oikeustekninen oikeusnormin voimassa olo riippuu normin säätämisjärjestyksenja asettamisen perustuslainmukaisuudesta sekä lain voimaantulosäännöksestä.Lisäksi oikeustekninen voimassaolo edellyttää lain julkaisemista,jotta kaikilla on ainakin teoriassa mahdollisuus tutustua sen sisältöön. Oikeusnorminvoimassaolo oikeusteoreettisena kysymyksenä noudattelee Laakson esityksessäAarnion ja Husan esittämiä määrittelyjä.51 Makkonen 1981, s. 102–103; Laakso 1990, s. 132–133.52 Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 10 §:n mukaan asia onratkaistava ennen kaikkea lapsen edun mukaisesti siten, että huolto ja tapaamis-


25Oikeusnormeihin sisältyvien oikeussäännösten joustavuustulee esiin lakitekstien käsitteistä, niiden kielelliseen ilmaisuunliittyvistä rakenteellisista tekijöistä ja niiden merkityssisältöihinliittyvistä epävarmuustekijöistä 53 . Henkilötietolaissa joustaviasäännöksiä ja niiden ilmauksena esiintyviä käsitteitä on lukuisia,joista esimerkkeinä mainittakoon HetiL 5 §:ssä rekisterinpitäjälleasetettu vaatimus noudattaa hyvää tietojenkäsittelytapaa ja HetiL6 §:ssä ja 7 §:ssä säännelty henkilötietojen käyttötarkoitussidonnaisuudenvaatimus, jonka mukaan henkilötietojen käsittelyntulee olla asiallisesti perusteltua rekisterinpitäjän toiminnankannalta.Joustavilla säännöksillä lainsäätäjä on tarkoituksella jättänytlaintulkitsijalle harkintavaltaa ja antanut samalla lainsoveltajallemahdollisuuden ottaa ratkaisutoiminnassa huomioon ympäröivässäyhteiskunnassa ja vallitsevissa arvoissa tapahtuvat muutokset 54 .Viime kädessä joustavien säännösten sisällön tulkinta muotoutuukorkeimpien tuomioistuimien päätöksissä ja niiden ohjaamassaoikeuskäytännössä, joka samalla toimii oikeussääntöjä ja oikeusperiaatteitatäydentävänä hallinnon oikeuslähteenä.Sosiaalihuoltoa sääntelevät lait ja asetukset eivät kuitenkaanuseimmissa tapauksissa suoraan määrää sitä, miten asia onratkaistava. Tällöin sosiaaliviranomaisen tulee ratkaisutoiminnassaanturvautua oikeuden yleisiin oppeihin, joista etenkin oikeudellistenperiaatteiden avulla voidaan pyrkiä hallitsemaan sosiaalihuollonlainsäädännön tulkintaa ja soveltamista 55 . Ennen kuinoikeusperiaatteita voidaan alkaa käyttää apuna oikeudellisessatulkinnassa ja ratkaisuissa, tulee soveltajan olla tietoinen oikeussääntöjenja oikeusperiaatteiden välisestä suhteesta.oikeus parhaiten toteutuvat vastaisuudessa. Lain 11 §:n mukaan asiassa on selvitettävälapsen omat toivomukset ja mielipide sikäli kuin se on lapsen ikään jakehitystasoon nähden mahdollista. Lapsen mielipide on selvitettävä hienovaraisestisiten, ettei siitä aiheudu haittaa lapsen ja hänen vanhempiensa välisillesuhteille.53 Laakso 1990, s. 142–144.54 Tarasti 2002, s.579–580.55 Hannu Tolosen mukaan oikeuden yleiset opit koostuvat oikeussystemaattisistaja oikeudenalakohtaisista peruskäsitteistä, ns. juridisista teorioista ja oikeudellisistaperiaatteista. Ks. Tolonen 1988, s. 177–194.


262.4 Oikeussääntöjen ja oikeusperiaatteiden välinen suhdeYleistä oikeusteoriaa käsittelevissä oppikirjoissa oikeusnormeinatoimivat oikeussäännöt ja oikeusperiaatteet pyritään usein jollaintavalla erottamaan toisistaan. Tällaisen jaottelun tekeminen onkuitenkin äärimmäisen vaikeaa, ellei jopa mahdotonta, sillä tyhjentävääja kaikkien hyväksymää jaottelua tuskin voidaan esittää.Tämä johtuu yksinkertaisesti siitä, että jaottelun kriteereistä eivallitse tutkijoiden keskuudessa yksimielisyyttä ja tällöin josääntö–periaate -jaottelun lähtökohdat voivat poiketa perustavallatavalla toisistaan. Kuten oikeudellisissa ongelmissa yleensäkin,niin myös oikeusperiaatteista käydyn keskustelun ympärille onkuitenkin muodostunut eräitä koulukuntia. Tarkastelen seuraavaksikahta toisistaan hieman poikkeavaa tapaa tehdä jaotteluoikeussääntöjen ja oikeusperiaatteiden välille. 56Erottelu voidaan tehdä ensiksikin laadullisin kriteerein.Tällöin jakoa voidaan perustella siten, että kysymyksessä on kaksierilaista normityyppiä. Oikeussäännöt ovat tämän näkemyksenmukaan sellaisia oikeusnormeja, että ne joko soveltuvat käsilläolevaan yksittäistapaukseen tai eivät siihen sovellu. Tällaista jaotteluperustettaon hahmottanut teoksissaan muun muassa RonaldDworkin. 57 Oikeusperiaatteille sen sijaan on tyypillistä, että nesoveltuvat oikeusnormeina tapaukseen enemmän tai vähemmäntyyppisesti. Tästä oikeusperiaatteille kuuluvasta piirteestä johtuu,että yksittäisessä ratkaisutilanteessa sovellettavilla eri periaatteillavoi olla erilainen painoarvo. Periaatteet voivat johtaa ratkaisuamyös eri suuntiin. Tämän johdosta periaatteita joudutaan punnitsemaankeskenään ja tämän punninnan tuloksena päästän oikeaanlopputulokseen. 58Edellä kuvattua laadullisiin kriteereihin pohjautuvaa erottelualähellä on myös Robert Alexyn sääntöihin ja periaatteisiin kohdistamaerottelu. Hän jakaa Dworkinin ajattelun siitä, että oikeussääntöjenasettamat vaatimukset joko täytetään tai ei täytetä. Periaatteidenvaatimukset sen sijaan voidaan täyttää eriasteisesti56 Tähti 1995, s. 66.57 Dworkin 1969, s. 13–16; Dworkin 1987, s. 24.58 Aarnio 1989, s.79; Laakso 1990, s.125; Tähti 1995, s. 67–69.; Tuori 2000, s.150–151.


27oikeudelliset ja tosiasialliset rajoitukset mahdollisimman suuressamäärin huomioiden, jolloin niitä voidaan pitää eräänlaisina optimointikäskyinä.Periaatteet tarjoavat siten perusteita ratkaisunteolle,mutta eivät sääntöjen tavoin määrää ratkaisua suoraan. 59Toiseksi oikeussäännöt ja oikeusperiaatteet voidaan erottaatoisistaan myös oikeuslähdeoppiin liittyvässä muodollisessa merkityksessä.Tällöin viitataan tarkastelun kohteena olevan oikeusperiaatteenvoimassaoloon. Suomen oikeusjärjestys on perusluonteeltaansäädännäisen oikeuden eli kirjoitetun lain systeemi,jolloin oikeusjärjestyksemme perustuu lähtökohtaisesti positivistiseennäkemykseen oikeudesta 60 . Oikeusperiaatteita ei kuitenkaanyleensä ole suoraan ilmaistu lainsäädännössä ja lakiteksteissä,vaan oikeusperiaatteet välittyvät muulla tavoin osaksi voimassaolevaa oikeutta. Välittävänä mekanismina toimivat ensisijaisestioikeuskäytäntö tai muu oikeusperiaatteen ilmaiseman norminpitkäaikainen noudattaminen, jolloin oikeusperiaate maan tapanamuuttuu vähitellen osaksi voimassa olevaa oikeutta. Myös oikeustiedettävoidaan pitää tällaisena välittävänä mekanismina silloin,kun tieteenharjoituksessa syntyneitä oikeusperiaatteita koskeviatutkimustuloksia hyödynnetään lainsäädännössä tai oikeuskäytännössä.61Oikeusperiaatteiden ongelmat oikeudellisessa ratkaisutoiminnassaliittyvät juuri niiden oikeuslähdeopilliseen asemaan elikysymykseen niiden päätöksentekoa sitovasta ja velvoittavastavaikutuksesta. Hallintotoiminta ja julkisen vallan käyttö on sidottuvahvasti lakiin, mutta kuten edellä esitettiin, oikeusperiaatteitaei aina ole kirjattu lakiteksteihin. Juuri hallintotoiminnan lakisidonnaisuudestajohtuen periaatteiden asema oikeuslähteidenjoukossa täytyy olla lakia soveltavan virkamiehen tiedossa. 62Oikeustieteessä on pyritty kehittelemään oppeja oikeuslähteidenetusijajärjestyksestä. Tarkastelen seuraavaksi Aulis Aarnion kehittämääoikeuslähdeoppia, jolla pyritään vastaamaan oikeusperiaatteidensitovuutta koskevaan ongelmaan.Aulis Aarnio on kehittänyt tuomarikunnan yleisesti hyväksymääoikeuslähdeoppia mukailevan erottelun, jonka mukaan59 Alexy 1989, s. 618.60 Laakso 1990, s.1.61 Tähti 1995, s. 182–197; Laakso 1990, s.121–125.62 Bruun – Mäenpää – Tuori 1995, s. 39–43.


28oikeuslähteet voidaan jakaa vahvasti velvoittaviin, heikostivelvoittaviin ja sallittuihin oikeuslähteisiin. Vahvasti velvoittaviaoikeuslähteitä ovat ainoastaan laki, lakiin nimenomaan kirjatutoikeusperiaatteet ja maan tapa. Heikosti velvoittavia oikeuslähteitäovat lainsäätäjän tarkoitus sekä oikeuskäytäntö, ja sallittujaoikeuslähteitä ovat muut argumentaatiota vahvistavat perusteet,kuten oikeustieteellisessä kirjallisuudessa esitetyt kannanotot.Jaottelun merkitys perustuu siihen, että vain vahvasti velvoittavatoikeuslähteet velvoittavat tuomaria virkavastuun uhallaja niiden syrjäyttäminen johtaa aina päätöksen kumottavuuteen.Heikosti velvoittavien oikeuslähteiden sivuuttaminen saattaa johtaasiihen, että päätös muutoksenhaun seurauksena muuttuu,mutta niiden sivuuttaminen ei ole virkavirhe. Sallittujen oikeuslähteidenfunktio ratkaisutoiminnassa perustuu siihen, että niidenavulla päätöksen argumentaatiopohjaa voidaan laajentaa, eli niidenavulla voidaan esittää lisäperusteluja tehdylle laintulkinnalle.Aarnio lukee sallittujen oikeuslähteiden joukkoon ne oikeudellisetperiaatteet, joita ei ole nimenomaisesti kirjattu lainsäädäntöön. 63Seppo Laakso on julkisoikeutta silmällä pitäen esittänyt hiemanedellisestä poikkeavan näkemyksen periaatteiden asemastaoikeuslähteenä. Laakson mukaan periaatteilla voi olla heikostivelvoittavan eli Laakson termein institutionalisoidun oikeuslähteenasema, vaikkei periaatteita olisikaan lausuttu julki lainsäädännössätai vaikka ne eivät sisältyisi tavanomaiseen oikeuteen.Institutionaalinen tuki periaatteelle on saatavissa lähinnäoikeuskäytännöstä. Mikäli periaate ei sisälly lakiin tai tavanomaiseenoikeuteen eikä periaatteella ole institutionaalista tukea,lukeutuu periaate Laakson termein asia-argumentteihin eli sallittuihinoikeuslähteisiin. 642.5 Sosiaalihuollossa noudatettavat oikeusperiaatteetHallinto-oikeudellisista yleisistä periaatteista osa perustuu suoraanlakiin. Tällaisia periaatteita ovat muun muassa julkisuusperiaate,kuulemisperiaate ja hyvän hallinnon vaatimus, jotka63 Aarnio 1989, s. 220–221.64 Laakso 1990, s.122–124.


29perustuvat PL 12.2 § ja 21.2 §:iin. 65 Olli Mäenpään mukaan periaatteetvoivat myös perustua yleiseen hyväksyntään, ilman että neperustuisivat suoraan lakiin. Tällaisista periaatteista Mäenpäämainitsee esimerkkinä hallinnon palveluperiaatteen, joka onvarsin väljäsisältöinen viranomaisen toimintaan kohdistuva yleinenvaatimus ja jonka konkreettisista ilmentymistä on säädettyhallintolaissa lukuisissa kohdissa. Palveluperiaatetta ilmentäviäsäädöksiä ovat muun muassa hallintolain 8 §:ssä säänneltyneuvontavelvollisuus sekä hallintolain 31 §:n mukainen asianselvittämisvelvollisuus. 66Perustuslain 2.3 §:ssä ilmaisunsa saava lainalaisuusperiaate 67on kaikkea hallintotoimintaa koskeva periaate ja kaikkiin viranomaisiinkohdistuva vaatimus, jonka velvoittavuus esitetäänannettuna ja jonka velvoittavuudelle ei ole tarpeellista edellyttääperusteluja. Tämä johtuu siitä, että PL 2.3 §:stä johdettu lainalaisuusperiaatesisältää tavallaan itsestään selvyyden eli vaatimuksensiitä, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin jakaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. 68Hallinnon lainalaisuusperiaatteen mukaan sosiaalihuollossa jasiihen liittyvässä asiakkaan neuvonnassa on näin ollen tarkoin lakianoudatettava. Sosiaalihuollon järjestämisessä yleisinä hallintooikeudellisinaoikeusperiaatteina tulee noudattaa ainakin yhdenvertaisuuden,suhteellisuuden ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteitasekä objektiviteettiperiaatetta. Ne ovat hallintotoimintaakonkreettisesti ohjaaviksi normeiksi kiteytyneitä oikeusperiaatteita,jotka samalla rajoittavat viranomaisen harkintavaltaa.Yhdenvertaisuuden periaate on johdettavissa PL 6 §:stä jatarkoittaa pelkistetysti sitä, että hallinnolta ja päätöksenteoltaedellytetään tasapuolisuutta sekä johdonmukaisuutta. Tasapuolisenkohtelun vaatimus tarkoittaa, että merkityksellisissä suhteissa65 Kauko Heurun mukaan hyvän hallinnon käsite tuli Suomen lainsäädäntöönvasta perustuslakiuudistuksen yhteydessä. Oikeusvaltiollinen hyvän hallinnonymmärtämistapa laajeni sosiaalivaltiollisen kehitysvaiheen seurauksena siten,että yksilö siirtyi hallintoalamaisesta hallinnon asiakkaaksi. Tämä ilmeni ennenkaikkea hallinnon palveluperiaatteen vaatimuksina ja siten, että hallintoon kohdistuvatlaadulliset vaatimukset alkoivat kohdistua myös täytäntöönpanoon jatosiasialliseen, suorittavaan hallintotoimintaan. Ks. Heuru 2003, s. 141–146.66 Mäenpää 1997, s. 180–181; Mäenpää 2003, s. 98–101.67 PL 2.3 § kuuluu seuraavasti: ”Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin.Kaikessa julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia.”68 Tähti 1995, s. 356.


30keskenään samanlaiset asiat on ratkaistava samalla tavoin.Suhteellisuusperiaatteen mukaan viranomaisen on mitoitettavatoimintansa ja käyttämänsä keinot oikein suhteessa tavoiteltavaanpäämäärään. Tarkoitussidonnaisuudenperiaate sisältää kiellonkäyttää julkista valtaa tai viranomaisasemaa muuhun tarkoitukseen,kuin mihin lainsäätäjä on sen tarkoittanut. Objektiviteettiperiaatteenmukaan hallinto ja siinä tehtävät päätökset eivät saaperustua epäasiallisiin tai hallintotoiminnalle vieraisiin perusteisiin.Objektiviteettiperiaatetta ilmentävät erityisesti esteellisyyssäännökset,joiden tarkoituksena on estää asiaankuulumattomiensubjektiivisten, virkamiehen henkilöön liittyvien näkökohtienvaikutus hallintotoimintaan. 69Sosiaalihuollon yhteydessä tärkeänä on pidetty erityisestikansalaisten yhdenvertaisuutta ja päätöksenteon ennustettavuutta.Asiaa aikanaan selvittänyt Sosiaalihuollon periaatekomitea korosti,että sosiaaliturvajärjestelmän yleinen tavoite toimia yksilöneduksi edellyttää, että epäselvyydet tulkitaan etuisuuksien saajaneduksi tai muutoin yksilön kannalta edullisesti hänen perusoikeuksiaanloukkaamatta ja hänen oikeusturvaansa vaarantamatta.Tämä ajatus on sittemmin konkretisoitunut hakijalle myönteisenpäätöksen ensisijaisuuden periaatteena. Muita komiteanmuotoilemia sosiaalihuollon toteutuksessa noudatettavia toimintaperiaatteitaovat sosiaalihuollon luottamuksellisuus ja pyrkimysnormaalisuuteen, jolla pyritään eroon asiakkaan leimaavuudesta.Komitea korosti myös yksilön omia tarvetulkintoja, joka sosiaalihuollonjärjestämisessä tarkoittaa asiakkaan valinnanvapaudenperiaatetta sekä yksilön omatoimisuuden edistämisen periaatetta,jolla tarkoitetaan lähinnä asiakkaan itsenäisen toimintakyvyn jatoimeentulon säilyttämistä, kehittämistä tai palauttamista. 70Sosiaalioikeudessa ja sosiaalihuollon käytännössä on sittemminmuotoutunut sosiaalihuollon periaatekomitean omaksumienperiaatteiden pohjalta eräitä asiakkaan kannalta merkittäviäoikeusperiaatteita. Sosiaalihuollossa noudatettava tarveperiaate69 Yleisistä hallinto-oikeudellisista periaatteista, niiden sisällöstä ja velvoittavuudestasekä niiden harkintavaltaa rajoittavista vaikutuksista: Ks. Tähti 1995, s.356–362; Mäenpää 2003, s. 83–97. Mäenpään mukaan myös luottamuksensuojaperiaateon vakiintumassa yhdeksi itsenäiseksi hallinto-oikeudelliseksi periaatteeksi.Esittelen luottamuksensuojaperiaatetta tarkemmin luvussa 7, jossatarkastelen sosiaalihuollon neuvonnan ja asioinnin välistä suhdetta.70 Komiteanmietintö A 25/1971, s. 30–39.


31merkitsee sitä, että esimerkiksi sosiaalietuuksia myönnettäessähakijan todellinen tarve tulee ottaa huomioon päätöksenteossa.Asiakkaan itsemääräämisoikeus ja hänen integriteettinsä kunnioittaminenon periaatteina kirjattu useisiin sosiaalihuollon asiakaslakeihin,joista esimerkkinä voidaan mainita sosiaalihuollonasiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2002) 4 §.Asiakkaan omatoimisuuden edistäminen sosiaalihuollossa onperiaatteena saanut ilmaisunsa esimerkiksi sosiaalihuoltolain 39.1§:ssä 71 . Lisäksi sosiaalihuollossa yleiset sosiaalipalvelut ovat ensisijallaja erityislakien kuten kehitysvammalain nojalla annettavatpalvelut ovat toissijaisia. Tämä tarkoittaa sitä, että sosiaalihuollonerityislakien nojalla palveluja annetaan niille, jotka eivät saatarkoituksenmukaisia ja riittäviä palveluja muun lain nojalla.Kaiken kaikkiaan oikeusperiaatteilla on Suomessa kohtalaisenvahva asema käytännön hallintotoiminnassa. Niillä on merkitystäetenkin viranomaistoiminnan sisällön sekä viranomaistentulkintavallan ja hallinnollisen harkintavallan rajojen kannalta.Silloin kun oikeusperiaatteet ovat johdettavissa EU-oikeudesta, nemyös velvoittavat yhteisöoikeuden kiinteänä osana kansallisiahallintoviranomaisia yhteisöoikeuden toimeenpanossa ja toteuttamisessa.Yhteisöoikeudessa noudatettavalla käytännöllä ja periaatteillaon sisällöllisiä heijastinvaikutuksia kansalliseen oikeuskäytäntöönja oikeusperiaatteisiin. Pitkällä aikavälillä nämävaikutukset voivat näkyä myös kansallisesti noudatettavassaoikeuslähdeopissa eri oikeuslähteiden painotuksissa ilmenevinämuutoksina. 7271 Sosiaalihuoltolain 39.1 §:n mukaan sosiaalihuoltoa on ensisijaisesti toteutettavasellaisin toimintamuodoin, jotka mahdollistavat itsenäisen asumisen sekäluovat taloudellisen ja muut edellytykset selviytyä omatoimisesti päivittäisistätoiminnoista.72 Mäenpää 1995, s.1388–1390, 1413–1414.


3 SOSIAALIHUOLLON TIETOSUOJAA JASÄHKÖISTÄ NEUVONTAA KOSKEVATKESKEISET KÄSITTEET JA SÄÄNNÖKSET323.1 Yksityiselämän ja yksityisyyden suoja perusoikeutenaHallinnon sähköistä asiointia koskevan sääntelyn yleisenä tavoitteenaon ennen kaikkea turvata yksityiselämän ja yksityisyydensuojaa sekä mahdollistaa turvallinen viranomaisasiointi tietoverkkojenvälityksellä. Oikeus yksityiselämän ja yksityisyydensuojaan on yksilölle kuuluva oikeus, joka on kirjattu perustuslakiin(PL 10 §). Käytännössä tällä on merkitystä ensiksi normihierarkisestisiten, että tuomioistuimen käsiteltävänä olevassaasiassa perustuslain kanssa ilmeisessä ristiriidassa oleva lainsäännös on jätettävä soveltamatta ja etusija on annettava perustuslainsäännökselle (PL 106 §). Suomessa lain tasoisten säännöstenperustuslainmukaisuus pyritään tosin varmistamaan jo etukäteenlain säätämisvaiheessa, joten tällaiset tilanteet ovat erittäin harvinaisia.Laintulkinnassa merkitystä on myös PL 107 §:llä, jonkamukaan viranomaisen ei tule soveltaa kansallisten lainsäännöstenalapuolella olevia säännöksiä, kuten asetuksia, määräyksiä jaohjeita, mikäli ne ovat ristiriidassa lain säännösten kanssa.Toiseksi yksityiselämän ja yksityisyyden suojan perustuslaintasoisella sääntelyllä on merkitystä perustuslakia alemman tasoisensääntelyn ja siitä tehtävien tulkintojen ohjaajana. Tähän tutkimukseenliittyen merkittävä säädös on PL 10.1 §, joka kuuluuseuraavasti:”Yksityiselämän suoja. Jokaisen elämä, kunnia ja kotirauha onturvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.”Sähköinen asiointi perustuu pitkälti juuri henkilötietoihin, jotkaPL 10.1 §:n mukaisesti kuuluvat yksityiselämän piiriin ja ovatnäin perustuslaintasoisen sääntelyn suojaamia.Yksityiselämän ja yksityisyyden suojaa väitöskirjassaan tutkineenArto Kaupin mukaan PL 10.1§ luo lainsäätäjälle toimintavelvoitteen,muttei sisäänsä ilmaise millaista perusoikeussuojaahenkilötiedot nauttivat tai miten asia tulisi tavallisessa lain-


33säädännössä järjestää. Perustuslain avoimeksi jätetystä ilmaisustajohtuen tietosuojalainsäädäntöön liittyviä ratkaisuja tulee hakeakansainvälisistä sopimuksista. 73 Tällaisia sopimuksia ovat muunmuassa Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus 74 ja Euroopanneuvoston yleissopimus yksilöiden suojelusta henkilötietojenautomaattisessa tietojenkäsittelyssä 75 . Lisäksi asiasta on säädettyEuroopan unionin jäsenvaltioita velvoittavassa Euroopan parlamentinja neuvoston direktiivissä 95/46/EY, joka käsittelee yksilöidensuojelua henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojenvapaata liikkuvuutta 76 .Yksityiselämän ja yksityisyyden suoja ovat käsitteellisestihyvin lähellä toisiaan ja yleiskielessä niitä käytetään usein samaaasiaa tarkoittaen. Kaupin mukaan nämä käsitteet voidaan kuitenkinerottaa siten, yksityiselämän suoja voidaan ymmärtää laajaalaisenahenkilön yksityistä elämänpiiriä kokonaisuudessaankuvaavana käsitteenä, kun taas yksityisyys voidaan nähdä konkreettisempanayksityiseen ihmiseen individualistisena yksilönäkohdistuvana perusoikeusodotuksena 77 .Laajimmillaan yksityisyyden suojan konsepti paikantuuyksilön ja yhteiskunnan väliseen suhteeseen ja yksityisyyden jajulkisuuden erottelemisen lähtökohdat voidaan viime kädessäpalauttaa yksityisen ja julkisen väliseen eroon. Rajaus on kuitenkinepäselvä ja kiistanalainen, vaikka yksityisen alueen ja julkisensfäärin olemassaolosta sinänsä vallitseekin yleinen yhteisymmärrys.78Yksityisyyden semantiikkaa ja problematiikkaa tutkinutoikeustieteen tohtori Sami Mahkonen osoittaa seuraavan kuvionavulla mielestäni osuvasti sen, mistä yksityisyydessä perimmiltäänon kysymys.73 Kauppi 2007, s. 88–89.74 Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus, 8.artikla. Oikeus nauttia yksityis- japerhe-elämän kunnioitusta (23.10.1998/769).75Euroopan neuvoston yleissopimus yksilöiden suojelusta automaattisessatietojenkäsittelyssä (28.1.1981), johon Suomi sitoutui vuonna 1992 (SopS 36/92)76 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY, annettu 24.10.1995.Suomessa direktiivi on saatettu voimaan 1.6.1999 voimaan tulleella henkilötietolailla(523/1999).77 Kauppi 2007, s. 86–8778 Posio 2008, s. 20.


34JulkisuusYhteisöllisyysItsemäärääminenYksityisyysKoskemattomuusEristyneisyysSalaaminenLuoksepäästävyysSosiaalisuusKuvio 2.Yksityisyys vastakohtaparien lävistämässä keskiössä(Mahkonen 1997).Mahkosen kuviossa yksityisyys on vastakohtaparien lävistämässäkeskiössä ja samalla kuvio tuo esiin tietyt samansuuntaisetliitynnät. Liitynnöistä toinen muodostuu yksityisyyttä korostavistaeristyneisyydestä, koskemattomuudesta, itsemääräämisestä sekäsalailtavuudesta ja toinen avoimuutta esiin tuovista ulottuvuuksistaeli sosiaalisuudesta, luokseen päästävyydestä sitä seuraavastayhteisöllisyydestä ja tämän myötä avautuvasta julkisuudesta. 793.2 HenkilötietolakiVuodelta 1987 peräisin ollut henkilörekisterilainsäädäntö korvattiin1.6.1999 voimaan tulleella henkilötietolailla (523/1999).Henkilötietolaki (HetiL) on henkilötietojen suojaa eli tietosuojaakoskeva yleislaki, jota sovelletaan silloin, kun erityislainsäädännössäei toisin säädetä. Henkilötietolain yleisiä periaatteita sovelletaanlisäksi muutenkin ja erityisesti silloin, jos erillislaki eisäätele jonkin tiedon käsittelyn aluetta. 80 Tämä tarkoittaa sitä, ettätoimialakohtaisten erityislakien vaietessa tietojen käsittelystä noudatetaanhenkilötietolakia 81 . HetiL 3 §:n 1 kohdan mukaan henkilötiedollatarkoitetaan kaikenlaisia luonnollista henkilöä taikkahänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavia merkintöjä,79 Mahkonen 1997, s. 16–17.80 Korhonen 2003, s. 117.81 HaVM 26/1998 vp, yleisperustelut.


35jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaanyhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi.Henkilötietojen käsittelyllä tarkoitetaan henkilötietojen keräämistä,tallettamista, järjestämistä, käyttöä, siirtämistä, luovuttamista,säilyttämistä, muuttamista, yhdistämistä, suojaamista, poistamista,tuhoamista sekä muita henkilötietoihin kohdistuviatoimenpiteitä (HetiL 3 § 2 kohta). Henkilörekisteri on HetiL 3 § 3kohdan mukaan käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvistamerkinnöistä muodostuva henkilötietoja sisältävä tietojoukko,jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelynavulla, taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muullanäihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedotvoidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta.Henkilötietolain tarkoittama rekisterinpitäjä on se, jonkakäyttöä varten rekisteri perustetaan (HetiL 3 § 4 kohta), ja rekisteröityon henkilö, jota henkilötieto koskee (HetiL 3 § 5 kohta).Henkilötietojen käsittelyn tulee olla asiallisesti perusteltua rekisterinpitäjäntoiminnan kannalta ja henkilötietojen käsittelyn tarkoitustulee määritellä siten, että siitä ilmenee, mitä rekisterinpitäjäntehtävää varten tietoja kerätään (HetiL 6 §). Tämä tarkoittaasitä, että henkilötietojen käyttötarkoituksen tulee olla asiallisestiperusteltua toimialalla 82 . Rekisterinpitäjä vastaa viimekädessä rekisterinpidon lainmukaisuudesta (HetiL 5 §) ja tietojensuojaamisesta (HetiL 32 §). Rekisterinpitäjän tulee lisäksi varmistaa,että henkilötietoja käsittelevällä henkilöstöllä on riittävätedellytykset toimia lainmukaisesti. HetiL 10 §:n mukaan rekisterinpitäjänon laadittava henkilörekisteristä rekisteriseloste, jostatulee ilmetä ainakin 83 :1) rekisterinpitäjän ja tarvittaessa tämän edustajan nimiyhteystiedot;2) henkilötietojen käsittelyn tarkoitus;3) kuvaus rekisteröityjen ryhmästä tai ryhmistä ja näihinliittyvistä tiedoista tai tietoryhmistä;82 Ylipartanen 2001, s. 44–45.83 HetiL 10 § asettaa pakolliset vähimmäisvaatimukset rekisteriselosteen asiasisällölle,mutta se ei estä rekisterinpitäjää esittämään rekisteriselosteessa myösmuita rekisterin ja rekisterinpidon kannalta oleellisia tietoja.


364) mihin tietoja säännönmukaisesti luovutetaan ja siirretäänkötietoja Euroopan unionin tai Euroopan talousalueenulkopuolelle; sekä5) kuvaus rekisterin suojauksen periaatteista.Rekisterinpitäjän on pidettävä rekisteriseloste jokaisen saatavilla.Tästä velvollisuudesta voidaan poiketa, jos se on välttämätöntävaltion turvallisuuden, puolustuksen tai yleisen järjestyksen jaturvallisuuden vuoksi, rikosten ehkäisemiseksi tai selvittämiseksitaikka verotukseen tai julkiseen talouteen liittyvän valvontatehtävänvuoksi.HetiL 11.6 §:n mukaan henkilön sosiaalihuollon tarvetta taihänen saamiaan sosiaalihuollon palveluja, tukitoimia ja muitasosiaalihuollon etuuksia koskevat tiedot ovat arkaluonteisia janiiden käsittely on kielletty. HetiL 12 §:ssä säädetään arkaluonteistentietojen käsittelykieltoon tehdyistä poikkeuksista. HetiL 12§:n 12 kohdassa säädellään sosiaalihuoltoa koskevasta poikkeusperusteestaHetiL 11 §:ssä säädeltyyn käsittelykieltoon. Sen mukaanmitä HetiL 11 §:ssä säädetään, ei estä sosiaalihuollon viranomaistatai muuta sosiaalihuollon etuuksia myöntävää viranomaista,laitosta tai yksityisten sosiaalipalvelujen tuottajaa käsittelemästäkyseisen viranomaisen, laitoksen tai palvelujen tuottajantoiminnassaan saamia tietoja rekisteröidyn sosiaalihuollontarpeesta tai hänen saamistaan sosiaalihuollon palveluista, tukitoimistatai hänelle myönnetyistä muista sosiaalihuollon etuuksistataikka muita rekisteröidyn huollon kannalta välttämättömiätietoja (HetiL 12 § 12 kohta).Edellä esitetyt henkilötietolain säännökset nostavat hyvinesiin tietojen käsittelyn yleisperiaatteet, joita ovat huolellisuus- jasuunnitteluvelvoite, tietojen käyttötarkoitussidonnaisuus sekäkäsiteltävien tietojen tarpeellisuuden ja virheettömyyden vaatimukset.


373.3 JulkisuuslakiLaki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) eli julkisuuslaki(JulkL) tuli voimaan 1.12.1999. Julkisuuslailla ja siihenliittyvällä lainsäädännöllä korvattiin vuodelta 1951 peräisin ollutasiakirjajulkisuuslainsäädäntö. JulkL 1 §:ssä säännellään julkisuusperiaatteesta,jolla taataan kansalaisille, tiedotusvälineille jayhteisöille mahdollisuus saada tietoja viranomaisten toiminnasta.JulkL 3 §:n mukaan lain tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta jahyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaayksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan jajulkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekävaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.Asiakirjalla tarkoitetaan JulkL 5.1 §:n mukaan kirjallisen jakuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksitarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta taiasiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisentietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikkamuiden apuvälineiden avulla. JulkL 5.2 § määrittelee viranomaisenasiakirjan, jolla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaaasiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva onlaatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyävarten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittuviranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselletoimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettuviranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalletoimeksiantotehtävän suorittamista varten.JulkL 9.1 § sääntelee tiedonsaantioikeutta julkisesta asiakirjasta.JulkL 9.1 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tietoviranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. JulkL 9.2 §:ssä tiedoksisaantioikeudensisältöä tarkennetaan ja rajoitetaan siten, ettätiedon antaminen asiakirjasta, joka 6 §:n ja 7 §:n mukaan ei olevielä julkinen, on viranomaisen harkinnassa. Harkinnassa on otettavahuomioon, mitä 17 §:ssä säädetään 84 . JulkL 3 § ja 9 § antavat84 JulkL 17 § mukaan tietojen saamista viranomaistoiminnasta ei saa rajoittaailman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun


38yhdessä sisällön julkisuusperiaatteelle, jolla taataan hallinnonläpinäkyvyyttä sekä lisätään sen luotettavuutta ja hyväksyttävyyttä.Tiedonsaanti viranomaisen toiminnasta ja toiminnanvalvonta toteutuvat käytännössä lähinnä kolmella eri tavalla, jotkaovat käsittelyn julkisuus, tiedottaminen ja asiakirjajulkisuus 85 .Julkisuuslaki on erityislaki suhteessa henkilötietolakiin, mikä käyilmi esimerkiksi HetiL 8.4 §:stä, jonka mukaan oikeudesta saadatieto viranomaisen henkilörekisteristä on voimassa, mitä viranomaistenasiakirjojen julkisuudesta säädetään.3.4 Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksistaSosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain(812/2000) tarkoituksena on edistää asiakaslähtöisyyttä ja asiakassuhteenluottamuksellisuutta sekä asiakkaan oikeutta hyväänpalveluun ja kohteluun sosiaalihuollossa (1 §). Käsittelyn selkeyttämiseksikäytän tässä tutkimuksessa laista lyhennettä asiakaslaki(AsiakasL). Asiakaslain säätämisen taustalla oli tarve kerätä yhteeneri lakeihin sisältyneitä sosiaalihuollon asiakkaan oikeuksiamäärittäviä säännöksiä ja saattaa lainsäädäntö tältä osin muutenkinhyvän hallinnon edellyttämälle tasolle 86 .Asiakaslaki määrittelee asiakkaaksi sosiaalihuoltoa hakevantai käyttävän henkilön (AsiakasL 3 § 1 kohta). Sosiaalihuollollatarkoitetaan sosiaalihuoltolain (710/1982) 17 §:ssä mainittujasosiaalipalveluja, tukitoimia, toimeentulotukea, elatustukea, sosiaalistaluottoa sekä näihin palveluihin ja etuuksiin liittyviä toimenpiteitä,joiden tarkoituksena on edistää ja ylläpitää yksityisenhenkilön tai perheen sosiaalista turvallisuutta ja toimintakykyä(AsiakasL 3 § 2 kohta). Asiakaslaissa asiakirjalla tarkoitetaanjulkisuuslain mukaista julkisen tai yksityisen järjestämään sosivuoksion tarpeellista. Tiedon antamista tarkentavan sääntelyn lisäksi JulkL 17 §tiedon pyytäjien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen.85 Ahvenainen – Räty 1999, s. 16.86 Asiakaslain valmisteluvaiheessa Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta pitimietinnössään tärkeänä, että sosiaalihuollossa noudatettavat periaatteet ja tavoitteetkirjataan lakiin. Valiokunnan mielestä, sosiaalihuollon asiakkaan asemaakoskevan yleislain säätäminen edisti sosiaalihuollon lainsäädännön selkeyttämistä.Valiokunta piti merkityksellisenä asiakkaiden perusoikeuksien turvaamisenkannalta myös sitä, että lakia sovelletaan sekä viranomaisten että yksityistenjärjestämässä sosiaalihuollossa. Ks. StVM 18/2000 vp, yleisperustelut.


39aalihuoltoon liittyvää asiakirjaa, joka sisältää asiakasta tai muutayksityistä henkilöä koskevia tietoja.Asiakastietojen salassapidosta, vaitiolovelvollisuudesta jasalassa pidettävien tietojen luovuttamisesta säädellään asiakaslain3 luvussa. AsiakasL 14 §:n mukaan sosiaalihuollon asiakirjat ovatpääsääntöisesti salassa pidettäviä. Asiakkaan nimenomaisellasuostumuksella tai mikäli laissa erikseen säädetään, voidaan asiakirjastaantaa tietoja (AsiakasL 15 §). Tietoja voidaan antaa myös,mikäli salassa pidettävien tietojen antaminen on tarpeen asiakkaanhoidon ja huollon turvaamiseksi ja jokin AsiakasL 17.1 §:ssätyhjentävästi luetelluista tiedon antamisen edellytyksestä täyttyy(Asiakas17 §). Sosiaalihuollon asiakasasiakirjojen laatimisesta jasäilyttämisestä ei toistaiseksi ole säädetty niiden tarpeellisuudestahuolimatta yksityiskohtaisia säännöksiä, jonka johdosta sosiaalihuollonasiakirjojen säilyttämiseen sovelletaan yleislakina arkistolakia(831/1994) 87 .3.5 Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassaLaki sähköisestä asioinnista hallinnossa (1318/1999) tuli voimaan1.1.2000 88 . Laki korvattiin pian lailla sähköisestä asioinnistaviranomaistoiminnassa (13/2003), joka tuli voimaan 1.2.2003yhtä aikaa sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (14/2003)kanssa 89 . Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettulaki (SähkAsL) sääntelee viranomaisten ja näiden asiakkaidenoikeuksia, velvollisuuksia ja vastuita sähköisessä asioinnissa.SähkAsL 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on lisätä asioinnin87 Jouttimäki 2005, s. 116.88 Sähköistä hallintoa koskevan yleislain säätämistä perusteltiin tuolloin sillä, ettälaajalti yleistyneiden sähköisten tiedonsiirtomenetelmien käytettävyys oli ollutpuuttuvan lainsäädännön ja oikeuskäytännön vuoksi oikeudellisesti epäselvä jalisäksi näiden menetelmien käyttämisen epäkohtana pidettiin verraten heikkoatietoturvallisuustasoa. Ks. HE 153/1999 vp, yleisperustelut s. 3.89 Ensimmäinen hallinnon sähköistä asiointia koskeva yleislaki ehti siten ollavoimassa vain hieman yli kaksi vuotta. Tämä osoittaa mielestäni hyvin senhaasteen, jonka tietoteknologian nopea kehitys asettaa lainsäätäjille. Koska onilmeistä että tietoteknologian nopea kehitys jatkuu myös tulevaisuudessa, tulisisähköistä asiointia ja viranomaistoimintaa koskevassa lainsäädännössä mielestänipyrkiä mahdollisimman teknologianeutraaliin sääntelyyn. Tällä tavoin lainsäädäntöpysyisi paremmin ajantasaisena ja lainsäädännön jatkuva uudistamistarvevähenisi huomattavasti.


40sujuvuutta ja joutuisuutta samoin kuin tietoturvallisuutta hallinnossa,tuomioistuimissa ja muissa lainkäyttöelimissä sekä ulosotossaedistämällä sähköisten tiedonsiirtomenetelmien käyttöä.SähkAsL 2 §:n perusteella lakia sovelletaan hallintoasioissaasian vireillepanoon, käsittelyyn ja päätöksen tiedoksiantoon sekäsoveltuvin osin myös muussa viranomaistoiminnassa. Sähköistäasiointia sosiaali- ja terveyshuollossa tutkineen Marja Pajukoskentulkinnan mukaan lakia sovelletaan hallintoasioissa myös vireilläolevaan asiaan liittyvän, viranomaiselle toimitettavaksi määrätynselvityksen tai muun viestin lähettämiseen 90 . Tosiasialliset hallintotoimeteivät ole hallintoasioita 91 . Tosiasialliset hallintotoimetovat Pajukosken mukaan SähkAsL 2 §:n tarkoittamaa muutaviranomaistoimintaa ja näin ollen SähkAsL tulee soveltuvin osinnoudatettavaksi myös viranomaisen konkreettisessa toiminnassaja toimenpiteissä, jotka eivät kuulu hallintoasian käsittelyprosessiin92 .Sähköisellä tiedonsiirtomenetelmällä tarkoitetaan SähkAsL 4§ 1 kohdan mukaan telekopiota ja telepalvelua, kuten sähköistälomaketta, sähköpostia tai käyttöoikeutta sähköiseen tietojärjestelmäänsekä muuta sähköiseen tekniikkaan perustuvaa menetelmää,jossa tieto välittyy langatonta siirtotietä tai kaapelia pitkin muttaei puhelua. Sähköinen viesti on sähköisellä tiedonsiirtomenetelmällälähetettyä tarvittaessa kirjalliseen muotoon tallennettavissaolevaa informaatiota (SähkAsL 4 § 2 kohta). Sähköinen asiakirjamääritellään laissa sähköiseksi viestiksi, joka liittyy asian vireillepanoon,käsittelyyn tai päätöksen tiedoksiantoon (SähkAsL 4 § 3kohta). Sähköistä asiointia itsessään SähkAsL ei kuitenkaan määrittele.SähkAsL 4 § 1 kohdassa mainittu sähköposti voi olla tietoverkonpalvelu, jossa käyttäjät voivat lähettää toisilleen viestejä,jotka tallentuvat vastaanottajan käyttäjäkohtaisiin tiedostoihin taimyös WWW-sähköposti, jota käytetään WWW-sivun välitykselläilman sähköpostiohjelmaa ja joka ei ole sidoksissa Internet-90 Pajukoski 2004, s. 26. Pajukosken mukaan sosiaalipalveluja koskevat päätöksetovat tyypillisiä hallintoasioita, joten SähkAsL tulee sovellettavaksi niitä koskevienasioiden käsittelyprosessiin.91 HE 72/2002 vp., s. 45–46.92 Pajukoski 2004, s. 27.


41palvelun tarjoajaan 93 . Sähköisen viestin ominaisuus on, että setallentuu automaattisesti ja se voidaan lähetyskäskyä lukuun ottamattalähettää edelleen ilman manuaalisia toimenpiteitä.Sähköinen viesti eroaa sähköisestä asiakirjasta siinä, että sillävoidaan tarkoittaa myös erilaisia kertaluontoisia viranomaiselleosoitettuja tämän toimintaa koskevia tiedusteluja. Asiakkaantavoitteena ei tällöin ole jonkin asian vireille saattaminen, mistäasiakirjaksi katsottavien viestien lähettämisessä yleensä on kyse. 94Sähköinen viesti, joka ei liity varsinaisesti asian käsittelyyn, voiolla esimerkiksi viranomaiselle tullut yleisluonteinen neuvontapyyntö95 .3.6 Laki sähköisen viestinnän tietosuojastaLaki sähköisen viestinnän tietosuojasta (516/2004) tuli voimaan1.9.2004. Lailla saatettiin Suomessa kansallisesti voimaan henkilötietojenkäsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnänalalla annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi(2002/58/EY) 96 . Lain säätämisen tarkoituksena oli tehdä yksityisyydensuojan sääntelyn kokonaistarkastus sähköisen viestinnänalalla. Lailla pyritään turvaamaan sähköisen viestinnän luottamuksellisuuttaja yksityisyyden suojan toteutumista sekä edistetäänsähköisen viestinnän tietoturvaa ja monipuolista kehittämistä.Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa (SvTSL) tietoturvallatarkoitetaan hallinnollisia ja teknisiä toimia, joilla varmistetaanse, että tiedot ovat vain niiden käyttöön oikeutettujen saatavilla,ettei tietoja voida muuttaa muiden kuin siihen oikeutettujentoimesta ja että tiedot ja tietojärjestelmät ovat niiden käyttöön93 HE 17/2002 vp., yksityiskohtaiset perustelut. Hallituksen esityksessä todetaanlisäksi, että sähköpostilla voidaan toisaalta tarkoittaa myös telepalvelua, jokamahdollistaa sähköpostin lähettämisen ja vastaanottamisen matkapuhelimenavulla, vaikka puhelimitse kiinteiden yhteyksien tai matkapuhelinten avullatapahtuva asiointi ei varsinaisesti kuulukaan lain soveltamisalaan.94 Pajukoski 2004, s. 25–26.95 Voutilainen 2006, s. 67.96 HE 125/2003 vp., s. 1. Sähköisen viestinnän tietosuojalailla saatettiin samallakansallisesti voimaan kuluttajille tarkoitettujen rahoituspalvelujen etämyynnistäannetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 10 artikla (2002/65/EY).


42oikeutettujen hyödynnettävissä (2 § 13 kohta) 97 . Lain 2 § 14 kohdanmukaan käsittelyllä tarkoitetaan keräämistä, tallentamista,järjestämistä, käyttöä, siirtämistä, luovuttamista, säilyttämistä,muuttamista, yhdistämistä, suojaamista, poistamista, tuhoamistasekä muita vastaavia toimenpiteitä 98 . Lakia sovelletaan yleisissäviestintäverkoissa tarjottaviin verkkopalveluihin, viestintäpalveluihin,lisäarvopalveluihin ja palveluihin, joissa käsitellään palvelunkäyttöä kuvaavia tietoja (SvTSL 3 §). Sisäisiin ja rajoitetuillekäyttäjäpiireille tarkoitettuihin viestintäverkkoihin lakia ei pääsääntöisestisovelleta.Sähköisen viestinnän tietosuojalain 2 luvussa säännelläänyksityisyyden ja luottamuksellisen viestin suojasta. Viesti, tunnistamistiedotja paikkatiedot ovat luottamuksellisia, jollei laissatoisin säädetä (SvTSL 4.1 §). Luottamuksellisen viestin vastaanottanuttai sen muutoin saanut ei saa oikeudettomasti ilmaista taikäyttää hyväkseen viestin sisältöä tai muuta sen sisältämää informaatiota(SvTSL 4.2 §). Luvussa 3 säännellään viestin ja tunnistamistietojenkäsittelystä. Pääsäännön mukaan viestin lähettäjä taise, jolle viesti on tarkoitettu, voi käsitellä omia viestejään ja niihinliittyviä tietoja, jollei SvTSL:ssa tai muussa laissa toisin säädetä(SvTSL 8.1 §). Tämä tarkoittaa samalla sitä, että mikäli joku muukuin lähettäjä tai vastaanottaja käsittelee viestiä tai sen tunnistetietoja,tulee hänen toimivaltuutensa perustua lakiin. Yksityisyydensuojaa turvataan lain 5 §:ssä, jonka mukaan se, joka onottanut vastaan tai muutoin saanut tiedon luottamuksellisestaviestistä tai sen tunnistamistiedoista, ei saa ilman viestinnän osapuoltensuostumusta ilmaista tai käyttää hyväksi näin saamiaantietoja.Tämän tutkimuksen kannalta merkittävä on myös lain viidenteenlukuun sisältyvä viestinnän tietoturvasäännös, joka asettaavaatimuksia sähköisten palvelujen tarjoajille. SvTSL 19.1 §:nmukaan teleyrityksen ja lisäarvopalvelun tarjoajan on huolehdit-97 Voutilaisen mukaan tietojen saatavuuden rajoittamisella turvataan sähköisenviestinnän luottamuksellisuutta. Sillä, että tietoja voidaan muuttaa vain siihenoikeutettujen toimesta, pyritään tiedon eheyden varmistamiseen. SvTSL 2 § 13kohdan viimeinen lause puolestaan sääntelee, että tietojen tulee olla niihinoikeutettujen hyödynnettävissä. Tällä lainsäätäjä on halunnut korostaa tietojensaatavuuden ja käytettävyyden vaatimusta. Ks. Voutilainen 2006, s. 111–115.98 Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa tietojen käsittely on näin määriteltyyhteneväisesti henkilötietolain 3 § 2 kohdassa ilmaistun määritelmän kanssa.


43tava palvelujensa tietoturvasta. Yhteisötilaajan on huolehdittavakäyttäjiensä tunnistamistietojen ja paikkatietojen käsittelyn tietoturvasta.Palvelun ja käsittelyn tietoturvasta huolehtiminentarkoittaa toimia toiminnan turvallisuuden, tietoliikenneturvallisuuden,laitteisto- ja ohjelmistoturvallisuuden sekä tietoaineistoturvallisuudenvarmistamiseksi 99 . Nämä toimet on suhteutettavauhkien vakavuuteen, tekniseen kehitystasoon ja kustannuksiin.3.7 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojensähköisestä käsittelystäSosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystäannetun lain (159/2007) tarkoituksena on edistää sosiaali- jaterveydenhuollon asiakastietojen tietoturvallista sähköistä käsittelyä(1 §). Lisäksi lailla toteutetaan yhtenäinen sähköinen potilastietojenkäsittely- ja arkistointijärjestelmä terveydenhuollonpalvelujen tuottamiseksi potilasturvallisesti ja tehokkaasti sekäpotilaan tiedonsaantimahdollisuuksien edistämiseksi 100 . Lain 2§:n mukaan lakia sovelletaan julkisten ja yksityisten sosiaalihuollonja terveydenhuollon palvelujen antajien järjestäessätaikka toteuttaessa sosiaalihuoltoa tai terveydenhuoltoa. Sosiaalijaterveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä annettulaki (SähkAsTietoL) on erityislaki suhteessa edellä esiteltyihinsosiaalihuollon sähköistä asiointia ja asiakkaan asemaa säänteleviinlakeihin nähden, mikä käy ilmi lain 2.3 §:stä.SähkAsTietoL 3 §:n mukaan asiakkaalla tarkoitetaan sosiaalihuollonasiakaslaissa tarkoitettua asiakasta sekä potilaslaissa tarkoitettuapotilasta (kohta 1) ja asiakasasiakirjalla sosiaalihuollonasiakaslaissa tarkoitettua asiakirjaa sekä potilaslaissa tarkoitettuapotilasasiakirjaa (kohta 2). Potilastiedolla tarkoitetaan potilasta99 Lainvalmisteluvaiheessa hallintovaliokunta piti kannanotossaan ajankohtaisenaja tärkeänä tavoitteena, että viestinnän tietosuojalailla kohennetaan yleistä luottamustasähköiseen viestintään ja erityisesti luottamuksellisten viestien suojaansekä vahvistetaan tietoturvallisuutta ja rajoitetaan viestinnän väärinkäyttöä. Ks.HaVL 9/2004 vp.100 Potilaan tiedonsaantimahdollisuuksia omista potilastiedoistaan ja niiden käsittelyynliittyvistä lokitiedoista on tarkoitus parantaa muun muassa sähköisenkatseluyhteyden avulla, jonka välityksellä täysi-ikäisellä potilaalla on oikeustutustua häntä koskeviin potilastietoihin ja niiden luovuttamista koskeviintietoihin (SähkAsTietoL 19 §).


44koskevaa tietoa, joka sisältyy potilaslaissa tarkoitettuun potilasasiakirjaan(kohta 3) ja asiakastiedolla asiakasta koskevaa tietoa,joka sisältyy asiakaslaissa tarkoitettuun asiakirjaan (kohta 4).Lisäksi kohdan 8 mukaan sosiaalihuollon palvelunantajalla tarkoitetaanasiakaslain 3 § 2 kohdassa tarkoitettua sosiaalihuoltoajärjestävää viranomaista, julkista sosiaalipalvelujen tuottajaa sekäyksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetussa laissa(603/1996) tarkoitettua palvelujen tuottajaa.Vaikka laki koskee sekä sosiaali- että terveydenhuollonasiakastietojen sähköistä käsittelyä, niin käytännössä asia ei oleaivan näin yksinkertainen. Lain lähempi tarkastelu paljastaa, ettäsuurin osa lain säädöksistä koskee vain terveydenhuoltoa ja siinäkäsiteltäviä potilastietoja. SähkAsTietoL 3 §:ää tulkiten voidaanmuodostaa eräänlainen tähän lakiin liittyvä lukuohje: Mikälilaissa säännellään käsitettä asiakas tai siitä johdetuin käsittein(asiakastieto, asiakasasiakirja, asiakasrekisteri), tulevat kyseessäolevat säännökset noudatettaviksi sekä sosiaalihuollossa ettäterveydenhuollossa. Mikäli SähkAsTietoL:ssa säännellään käsitettäpotilas tai sen liitännäiskäsitteitä (potilastieto, potilasasiakirja,potilasrekisteri) käyttäen, koskevat kyseessä olevat normitvain ja ainoastaan terveydenhuollon asiakastietojen käsittelyä.SähkAsTietoL:ssa säännellään sosiaali- ja terveydenhuollonasiakastietojen käsittelyn yleiset vaatimukset sekä toteutetaanterveydenhuollon palvelujen antajien yhtenäinen sähköinen potilastietojenkäsittely- ja arkistointijärjestelmä. Lain neljännessä luvussasäännellään terveydenhuollon valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista.Valtakunnallisesti keskitettyä arkistointipalveluaja katseluyhteyttä ylläpitää Kansaneläkelaitos. Sen käyttöön liittyväävarmennepalvelua ylläpitää Terveydenhuollon oikeusturvakeskusja koodistopalvelun sisällöstä vastaa Sosiaali- ja terveysalantutkimus- ja kehittämiskeskus. (14 §). Kaikilla julkisenterveydenhuollon palvelujen antajilla on velvollisuus liittyänäiden tietojärjestelmäpalvelujen käyttäjiksi. Yksityisen terveydenhuollonpalvelujen antajilla on liittymisvelvollisuus, jos niidenpotilasasiakirjojen pitkäaikaissäilytys toteutetaan sähköisesti. (15§). Lisäksi lain perusteella on aloittanut toimintansa sosiaali- jaterveydenhuollon tietohallinnon neuvottelukunta (21 §).


45Mielestäni sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestäkäsittelystä annettu laki antaa hyvin vähän eväitä sosiaalihuollonsähköisten asiakaspalvelujen kehittäjille. Kyseessä onsosiaali- ja terveyshuollon yhteinen sähköisten asiakastietojenkäsittelyä sääntelevä erityislaki, mutta siitä huolimatta lakiinsisältyvä normisto koskee pääosin terveydenhuoltoa. Laissa onseitsemän lukua joista luvut 3 ja 4 sääntelevät vain terveydenhuoltoaja luku 7 muodostuu voimaantulo- ja siirtymäsäännöksistä.Laki sisältää voimaantulo- ja siirtymäsäännökset mukaanlukien 25 pykälää, joista 11 sääntelee pelkästään terveydenhuollonalaan liittyviä kysymyksiä. Sosiaalihuollon osalta tämä laki eituonut paljon uutta aiempaan lainsäädäntöön nähden, vaikka lainnimestä päätellen olisi voinut odottaa toisin.3.8 Muut säädökset ja ohjeetHallintolaki (434/2003) hallintotoimintaa ja hallintomenettelyäsääntelevänä yleislakina ei sisällä yksityiskohtaisia säädöksiätietosuojaan liittyen, vaan henkilötietolain tavoin hallintolaissaviitataan tältä osin erityislakeihin. Näin tehdään muun muassahallintolain 24 §:ssä, jonka mukaan asiakirjojen julkisuudesta jaasianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädetään viranomaisentoiminnan julkisuudesta annetussa laissa. Tämän tutkimuksenkannalta merkittävä on etenkin lain 2 luku, jossa säädellään hyvänhallinnon perusteista. Tarkastelen hallintolakia (HL) lähemminjäljempänä.Sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (14/2003) tarkoituksenaon edistää sähköisten allekirjoitusten käyttöä ja niihinliittyvien tuotteiden ja palveluiden tarjontaa sekä sähköisenasioinnin tietosuojaa ja tietoturvaa (1 §). Lain 2 §:ssä määritelläänsähköistä allekirjoitusta, sen luomista ja todentamista sekä varmentamista.Sähköisten allekirjoitusten käytöstä hallinnossa onlisäksi voimassa, mitä niistä erikseen säädetään, joten suhteessamuuhun lainsäädäntöön laki sähköisistä allekirjoituksista on asiaasääntelevä yleislaki (3 §).Arkistolaki (831/1994) sääntelee valtion ja kuntien viranomaistenasiakirjojen arkistointia. Arkistolain (ArkistoL) 6.1 §:nmukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkis-


46tonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet sen toiminnanyhteydessä. Asiakirjalla tarkoitetaan laissa kirjallista taikuvallista esitystä taikka sellaista sähköisesti tai muulla vastaavallatavalla aikaansaatua esitystä, joka on luettavissa, kuunneltavissatai muutoin ymmärrettävissä teknisin apuvälinein(ArkistoL 6.2 §). Arkistonmuodostajan, joka on asianomainenviranomainen, on määrättävä, miten sen arkistoinnin suunnittelu,vastuu ja käytännön hoito järjestetään (ArkistoL 8.1 §).Arkistolain 2 luvussa säännellään arkistolaitoksesta. Sen tehtävänäon huolehtia siitä, että kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvienasiakirjojen säilyminen ja käytettävyys voidaan varmistaa(ArkistoL 4 §). Vastuu näistä tehtävistä koskee erityisesti julkishallinnon,valtionhallinnon ja kunnallishallinnon asiakirjoja.Arkistolaitos ohjaa viranomaisten asiakirjahallinnon ja arkistotoimenhoitoa, huolehtii arkistotoimen yleisestä kehittämisestä jatutkimuksesta. Tehtävien hoitamista varten arkistolaitoksella onlakiin perustuva valtuutus antaa sitovia määräyksiä viranomaisillemuun muassa asiakirjojen pysyvästä säilyttämisestä, arkistotiloistaja asiakirjojen rekisteröinnistä (ArkistoL 8 §, 16 §). Arkistolaitoksentehtävistä säädetään tarkemmin arkistolaitoksestaannetussa asetuksessa (832/1994).Sosiaalihuollossa tietosuojaa ja sähköistä asiointia koskevaa,lakia alemman tasoista sääntelyä ja ohjeistusta on varsin vähän.Sosiaali- ja terveysministeriöllä olisi toimivalta asetuksen tasollatapahtuvan sääntelyn antamiseen, mutta kuten aiemmin todettiin,ei sosiaali- ja terveysministeriö ole tällaisia asetuksia antanut.Arkistolaitos on antanut joitakin, arkistolain soveltamista selventäviäja täydentäviä määräyksiä ja ohjeita, jotka käsittelevät lähinnäsosiaalihuollossa kerättävien tietojen säilyttämistä, arkistointiaja hävittämistä 101 . Lisäksi Kuntaliitto on laatinut kuntien verkkopalveluidenkehittämistä koskevia ohjeita, joissa on otettu kantaamuun muassa tietoturvaan sekä sähköiseen asiointiin liittyviin101 Tämän tutkimuksen kannalta relevantteja arkistolaitoksen määräyksiä ja ohjeitaovat Arkistolaitoksen määräys ja ohje arkistolain piiriin kuuluvien sähköistentietojärjestelmien ja tietoaineistojen käsittelystä (126/40/01) sekä valtionarkistonpäätös kunnallisten asiakirjojen hävittämisestä vuodelta 1989 ja etenkin sen osa5, joka käsittelee sosiaalihuoltoa ja holhoustoimea.


47kysymyksiin 102 ja lisäksi Kuntaliitto on antanut tiedotteita esimerkiksijulkisuuslain tulkintaan liittyen 103 .3.9 Henkilötietojen käsittelyn valvontaSuomessa henkilötietojen käsittelyä ja henkilötietolain noudattamistavalvovia ja ohjaavia erityisviranomaisia ovat tietosuojavaltuutettuja tietosuojalautakunta. Nämä erityisviranomaisetperustettiin 1980-luvulla valvomaan tuolloin voimassa olleenhenkilörekisterilain (471/1987) toteutumista ja noudattamista.Henkilörekisterilain korvanneen henkilötietolain (523/1999) mukaantietosuojavaltuutettu antaa henkilötietojen käsittelyä koskevaaohjausta ja neuvontaa (HetiL 38 §). Lisäksi tietosuojavaltuutettuvalvoo henkilötietojen käsittelyä henkilötietolaintavoitteiden saavuttamiseksi ja hänellä on valvontatehtävänsuorittamiseksi laaja tiedonsaanti- ja tarkastusoikeus (HetiL 38 §ja 39 §) 104 .Tietosuojavaltuutetun yleinen toimivalta perustuu lakiin tietosuojalautakunnastaja tietosuojavaltuutetusta (389/1994), jota onviimeksi muutettu viime vuoden lopulla. Muutettu laki tuli voimaan1.11.2007 ja sen 5 § 1 kohdan mukaan tietosuojavaltuutetuntehtävänä on muun muassa käsitellä ja ratkaista henkilötietojenkäsittelyä koskevia asioita siten kuin henkilötietolaissa säädetäänsekä hoitaa muut henkilötietolaista johtuvat tehtävät. Tietosuojalautakunnastaja tietosuojavaltuutetusta annetun lain (TslTsvL) 5§ 2 kohdan mukaan tietosuojavaltuutetun tehtäviin kuuluu seuratahenkilötietojen käsittelyn yleistä kehitystä ja tehdä tarpeelliseksikatsomiaan aloitteita. Lisäksi tietosuojavaltuutetun tehtäviin kuuluuhuolehtia toimialaansa kuuluvasta tiedotustoiminnasta jahenkilötietojen käsittelyyn liittyvästä kansainvälisestä yhteistyöstä(5 § 3 ja 4 kohdat). Tiedotus- ja ohjaustehtäviinsä liittyentietosuojavaltuutetun toimisto on julkaissut mallin sosiaalihuollon102 Kuntaliitto 2001, s. 22–24, 28–32.103 Kuntaliiton yleiskirje 19/80/2005.104 Tietosuojavaltuutetun laajaa tiedonsaantioikeutta kuvaa mielestäni hyvinHetiL 39.1 §:ään sisältyvä säännös, jonka mukaan tietosuojavaltuutetulla on oikeussalassapitosäännösten estämättä saada tiedot käsiteltävistä henkilötiedoistasekä kaikki tiedot, jotka ovat tarpeen henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuudenvalvonnassa.


48asiakkaiden informoinnista 105 , henkilötietolain merkityksestä kunnallisessasosiaalihuollossa kertovan tiedotteen 106 sekä sähköpostinkäyttöä sosiaalihuollossa koskevan tiedotteen 107 .Tietosuojalautakunnan tehtävänä on käsitellä ja ratkaistaasiat, jotka henkilötietolain mukaan kuuluvat sen päätettäväksisekä seurata henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännönkehittämistarvetta ja tehdä tarpeelliseksi katsomiaan aloitteita(TslTsvL 2 §). Tietosuojalautakunta voi myös määrätä henkilötietolainnoudattamista tehostavia kieltoja ja velvoitteita ja asettaaniiden tehosteeksi uhkasakon, joka voi kohdistua myös valtion taikunnan viranomaiseen 108 .105 Tietosuojavaltuutetun toimisto. Tietosuojavaltuutetun malli nro 1/2000. Mallisosiaalihuollon asiakkaan informoinnista. Julkaistu 1.11.2000.106 Tietosuojavaltuutetun toimisto. Asiaa tietosuojasta 1/2000. Henkilötietolainmerkitys kunnallisessa sosiaalihuollossa. Julkaistu 30.3.2000.107Tietosuojavaltuutetun toimisto. Asiaa tietosuojasta 1/2007. Sähköpostinkäytöstä sosiaalihuollossa. Julkaistu 3.1.2007.108 Mäenpää 1997, s. 406.


494 SOSIAALIVIRANOMAISENNEUVONTAVELVOLLISUUS4.1 Hyvä hallinto ja hallinnon palveluperiaatePerustuslain 21.1 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansakäsitellyksi asianmukaisesti ilman aiheetonta viivytystä lain mukaantoimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessasekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevapäätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimenkäsiteltäväksi. PL 21.2 §:n mukaan käsittelyn julkisuus sekäoikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutostasamoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvänhallinnon takeet turvataan lailla. Hyvä hallinto on siten säänneltyperusoikeudeksi, mutta miten hyvä hallinto voitaisiin määritellä.Voidaan myös kysyä, tyhjentyykö hyvän hallinnon sisältö PL 21§:ssä säänneltyihin oikeusturvaa toteuttaviin periaatteisiin vaisisältyykö siihen jotain muutakin?Vastauksen etsiminen voidaan aloittaa hallintomenettelyäyleisesti sääntelevästä hallintolaista. Hallintolain tarkoituksena ontoteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa.Lisäksi lain tarkoituksena on edistää hallinnon palvelujenlaatua ja tuloksellisuutta. (HL 1§). Vaikka pykälässä ei asetetaviranomaiselle nimenomaista velvoitetta ryhtyä lain tarkoitustaedistäviin toimenpiteisiin, se on ymmärrettävä viranomaistentoimintaa yleisesti ohjaavaksi säännökseksi. Lisäksi yksittäisissäsoveltamistilanteissa lain säännöksiä tulee tulkita sen tarkoituksensuuntaisesti. Tarkoitussäännöksellä on siten sääntelyä systematisoivaja lain yhtenäisyyttä korostava merkitys. 109Hallintolain 2 luvussa säännellään hyvän hallinnon perusteista,joihin kuuluvat hallinnon oikeusperiaatteiden noudattaminen,palveluperiaatteen huomioiminen ja palvelun asianmukaisuudenvaatimus, neuvonta, hyvän kielenkäytön vaatimus sekätoimiva viranomaisten välinen yhteistyö. Tarkastelen seuraavaksi,mitä nämä hyvän hallinnon perusteet lähemmin tarkoittavat jamihin niiden avulla pyritään.109 HE 72/2002 vp., yksityiskohtaiset perustelut.


50Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltavahallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansayksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Tämäsäännös ilmaisee suomalaisessa hallinto-oikeudessa yleisestitunnettuja ja noudatettuja tasavertaisen kohtelun ja tarkoitussidonnaisuudenperiaatteita, jotka samalla toimivat viranomaisenharkintavallan käyttöä rajoittavina periaatteina. HL 6 §:ssä säännelläänlisäksi, että viranomaisen toimien on oltava puolueettomiaja oikeassa suhteessa tavoiteltuihin päämääriin nähden ja niidenon suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.Nämä viranomaisen toimintaan kohdistuvat vaatimuksetilmentävät hallinnon objektiivisuuden ja suhteellisuuden periaatteitasekä varmistavat hallinnon ennakoitavuutta.Hallintolain 7 §:n mukaan asiointi ja asian käsittely viranomaisessaon pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioivasaa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voisuorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Hallinnon palveluperiaatetta japalvelun asianmukaisuutta korostava HL 7 § edellyttää viranomaisenhallinnolliselta ja tosiasialliselta toiminnalta laadullisinakriteereinä asiakaslähtöisyyttä, viivytyksettömyyttä ja asianmukaisuutta.HL 7 §:ään sisältyy myös vaatimus hallinnon japalveluiden asianmukaisesta järjestämisestä ja pyrkimyksestä tehtävientulokselliseen hoitamiseen. Yhdessä nämä edellä esitetytlaadulliset kriteerit osoittavat myös, että ollakseen hyvää hallinnontulee olla myös tehokasta.Hyvän hallintoon kuuluu vaatimus hyvästä kielenkäytöstä.Viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävääkieltä (HL 9.1 §). Koska hyvän kielen käytön vaatimusta ei olerajattu laissa hallintoasian käsittelyyn, niin tulkitsen vaatimuksenkohdistuvan tehtävien päätösten lisäksi myös viranomaisen antamaanneuvontaan ja tiedottamiseen sekä muihin tosiasiallisiintoimiin. Asiakkaan oikeudesta käyttää omaa kieltään säädetäänerikseen (HL 9.2 §).Hallintolain 10 §:ssä säädetään, että viranomaisen on toimivaltansarajoissa ja asian vaatimassa laajuudessa avustettava toistaviranomaista tämän pyynnöstä hallintotehtävän hoitamisessa sekämuutoinkin pyrittävä edistämään viranomaisten välistä yhteistyötäja että viranomaisten välisestä virka-avusta säädetään erikseen.


51Tämä tutkimus kohdistuu asiakkaan ja viranomaisen väliseensähköiseen neuvontaan ja tästä rajauksesta johtuen en tarkastelelähemmin viranomaisten keskinäistä yhteistyötä tai niiden välistätietojen luovuttamista.Hallintolain 2 luvun sääntelyn perusteella vaikuttaa siltä, ettäperustuslaissa esiin tuotujen hyvään hallintoon kuuluvien jokaisellekansalaiselle kuuluvien oikeuksien ja menettelyllistenoikeusturvatakeiden lisäksi hallintolaki tuo hyvän hallinnon käsitteeseenoikeusperiaatteina noudatettavia normeja ja kriteereitä,joihin viranomaisen tulisi toiminnassaan pyrkiä.4.2 Neuvonta ja tiedottaminenNeuvonta käsitteenä on hyvin moniulotteinen. Neuvonta pohjautuusanaan neuvo, jolla Suomen kielen perussanakirjan mukaantarkoitetaan menettelyyn tai muuhun sellaiseen opastavaa lausumaa,ohjetta ja vihjettä. Verbillä neuvoa voidaan sanakirjanmukaan tarkoittaa neuvojen antamista, ohjaamista, opastamista,opettamista ja kehottamista. Viranomaiskontekstissa neuvontaanliittyy aina jonkinlaisen tiedon antaminen jollekin ennalta rajatulletai rajaamattomalle vastaanottajalle tai kohderyhmälle. 110Yleinen neuvonta on kysyjän tiedustelun seurauksena annettavaaneuvontaa, joka ei välttämättä liity konkreettiseen hallintoasiaan.Tällaista neuvontaa on esimerkiksi kuntalaisen johonkinhallinnonalan toimintaan liittyvään yleisluontoiseen tiedusteluunannettu vastaus. Konkreettisen hallintoasian yhteydessä annattavaneuvonta voidaan jakaa ajallisesti hallintoasian käsittelyä ennen,sen aikana ja sen jälkeen tapahtuvaan neuvontaan. Konkreettisenhallintoasian yhteydessä annettava neuvonta voidaan jakaa myöskysymys-vastaus -prosessin sisällön perusteella, jolloin sevoidaan jakaa menettelylliseen, aineelliseen ja tosiasialliseenneuvontaan. 111Neuvonta voi olla myös yleistä tiedottamista, jolloin sillä eiole erityistä kohderyhmää 112 . Esimerkiksi julkisuuslain 20.3 §:nmukaan viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja palveluis-110 Kuusikko 2000, s. 9-10.111 mt., s. 15.112 mt., s. 317


52taan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksistatoimialaansa liittyvissä asioissa. JulkL 20.1 § asettaa viranomaisellemyös velvollisuuden aktiivisesti tuottaa ja jakaa tietoa sekäedistää toimintansa avoimuutta. Tätä tarkoitusta varten viranomainenvoi esimerkiksi laatia oppaita, tilastoja ja muita julkaisujasekä palveluihin liittyviä tietoaineistoja. Tiedottamisella turvataanmyös kuntalaisten edellytyksiä vaikuttaa yhteisten asioidenhoitoon ja tuetaan heidän osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiaan113 .Tiedottaminen voi tapahtua myös kohdennetusti, jolloin se ontiettyyn ryhmään tai erityistapaukseen liittyvää. Tällaista tiedottamistaon esimerkiksi kuntalain (365/1995) tiedottamista sääntelevän29.1 §:n mukainen, johonkin tiettyyn vireillä olevaan asiaanliittyvä tiedottaminen. Tiedottaminen voi olla myös hallintopäätöksentiedoksiannon muodossa tapahtuvaa tietojen antamistayksittäistapauksessa, jolloin tiedottamisen kohteena voi olla yksitai useampi asianosainen 114 . Julkisuulain ja kuntalain lisäksi viranomaistenneuvontaa ja tiedottamista säännellään muun muassahallintolaissa 115 . Lisäksi neuvontaan ja tiedottamiseen liittyviäsäännöksiä sisältyy lukuisiin muihin yleis- ja erityislakeihin 116 .Neuvonta on yksi tämän tutkimuksen avainkäsitteistä.Neuvonta käsitteellisenä abstraktiona konkretisoituu jäljempänäolevissa luvuissa sosiaalihuollon sähköisenä neuvontapalveluna,jonka oikeudellinen arviointi on yksi tämän tutkimuksen tehtävistä.Ennen sitä tarkastelen kuitenkin neuvontaa viranomaiselleasetettuna velvollisuutta ja tarkennan vielä hieman edellä esitettyäneuvonnan käsitettä.113 Harjula – Prättälä 2004, s. 259.114 Hallintopäätöksen tiedoksiannosta säännellään yleisesti hallintolain 9 luvussa.115 Esimerkiksi hallintolain 41.2 §:ssä säännellään, että asian vireilläolosta javaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen jalaajuuden kannalta sopivalla tavalla.116 Sosiaalihuoltoon liittyen viranomaisen tiedottamisvelvollisuudesta säännelläänmuun muassa sosiaalihuoltolain (710/1982) 13.1 §:n 5 kohdassa, jonka mukaankunnan on huolehdittava sosiaalihuoltoa ja muuta sosiaaliturvaa koskevantiedotustoiminnan järjestämisestä.


534.3 Viranomaisen yleinen neuvontavelvollisuusNeuvonnan ja tietojen antamisen katsotaan kuuluvan yleisestimonien viranomaisten tehtäviin 117 . Hyvän hallinnon perusteisiinliittyen hallintolain 8.1 §:ssä säännellään, että viranomaisen ontoimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan jamaksutta hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattavaasiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Jos asiaei kuulu viranomaisen toimivaltaan, sen on pyrittävä opastamaanasiakas toimivaltaiseen viranomaiseen (HL 8.2 §).Hallintolakia edeltäneessä hallintomenettelylaissa (598/1982)neuvonnasta säädettiin, että viranomaisen on tarpeen mukaan annettavaasianosaiselle ja muullekin henkilölle neuvoja siitä, mitensen toimialaan kuuluva asia pannaan vireille ja miten asiaa käsiteltäessäon toimittava (HMenL 4 §). Hallintomenettelylain sääntelykohdistui näin ensisijaisesti menettelyllisiin kysymyksiin.Hallintolain 8 §:ssä säännelty viranomaisen yleinen neuvontavelvollisuuskoskee kaikkea hallintomenettelyä, mutta hallintomenettelylain4 §:ää väljemmän ilmaisun perusteella neuvontavelvollisuussaattaisi ulottua myös tosiasialliseen neuvontaan 118 .Oikeuskirjallisuudessa tätä tulkintaa tukevan kannanotonesittäneen Olli Mäenpään mielestä hallinnon muotosidonnaisuudennoudattamisen ei tulisi olla menettelysäännösten soveltamisenitsetarkoitus, vaan menettely olisi järjestettävä ensi sijassa hallinnonasiakkaita silmällä pitäen. Asiakaskeskeisyyden tavoite edellyttääMäenpään mukaan palveluperiaatteen mukaista menettelyä,jossa asiointi on järjestettävä mahdollisimman joustavaksi japalvelumyönteiseksi siten, että menettelysäännösten noudatta-117 Kuusikko 2000, s. 17.118 Hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä todettiin, että laillisuusvalvontaakoskevassa käytännössä neuvontavelvollisuutta on tulkittu hyvänhallinnon periaatteiden suuntaisesti siten, että sen on katsottu edellyttävänneuvontaa myös muissa kuin asian käsittelyyn välittömästi liittyvissä kysymyksissä.Hallituksen esityksessä todetaan niin ikään, että neuvontavelvollisuuttatulee täydentää viranomaiselle asetetulla yleisellä velvoitteella vastata asiointiakoskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Asioinnilla tarkoitetaan tässä yhteydessäpaitsi hallintoasian hoitamiseksi tarpeellisten toimenpiteiden suorittamista myöstosiasialliseen hallintotoimintaan liittyvää asiointia viranomaisessa. Ks. HE72/2002 vp., yksityiskohtaiset perustelut.


54minen ei tee asioinnista kohtuuttoman vaikeaa. Palveluperiaatteenmukaiseen menettelyyn kuuluu tällöin, että neuvonnan tarpeellisuuttaarvioidessa huomioidaan ennen kaikkea asiakkaan tosiasiallisetvalmiudet selviytyä itse asian hoitamisessa. 119Neuvonnalla voidaan siten tarkoittaa sekä neuvontaa tosiasiallisenatoimintana että menettelyllistä neuvontaa. Viranomaisenneuvontavelvollisuutta ja asiakkaan oikeutta neuvontaanjulkisoikeudellisesta näkökulmasta tutkineen Kirsi Kuusikon mukaanneuvonta voidaan jakaa neuvontaan tosiasiallisena viranomaistoimintana,hallintoasian vireillepanon neuvontaan, hallintoasianselvittämisen yhteydessä tapahtuvaan neuvontaan ja hallintoasianratkaisemisen jälkeen tapahtuvaan neuvontaan. Hallintoasianvireillepanoon liittyvään neuvontaan kuuluu vireillepanonvaikutusten aineellista neuvontaa ja vireillepanon suorittamisenmenettelyllistä neuvontaa. Hallintoasian selvittämisen yhteydessätapahtuvaan neuvontaan sisältyy Kuusikon mielestä sekä menettelyllisiäneuvoja, kuten esimerkiksi puutteellisen hakemuksentäydentämiseen liittyvä neuvonta, että aineellisia elementtejä,jotka voivat liittyä esimerkiksi näytön esittämiseen. Hallintoasianratkaisemisen jälkeen tapahtuva neuvonta on lähinnä muutoksenhaunohjausta ja annetun päätöksen sisällön selittämistä. 120Rajanveto hallinnon tosiasiallisen toimen ja asian käsittelyynliittyvän hallintotoimen välillä voi tuottaa ongelmia viranomaisenneuvontavelvollisuuden rajaamisessa. Hallintomenettelylain voimassaollessa neuvontavelvollisuus rajoittui lähinnä menettelyäkoskevien neuvojen antamiseen. Menettelyllisen ja aineellisenneuvonnan erottaminen toisistaan oli kuitenkin vanhan lain aikaankäytännössä vaikeaa eikä aineellisen neuvonnan antamiselta voitukokonaan välttyä.Valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamiesovat ratkaisuissaan niin ikään tulkinneet yleisen neuvontavelvollisuudenulottuvan aineellisten neuvojen antamiseen. Hallinnonlaillisuusvalvojien ratkaisujen perusteella viranomaisillanäyttäisi olevan yleinen velvollisuus vastata niille esitettyihinasiallisiin ja riittävän yksilöityihin kysymyksiin sekä muihin tiedusteluihin.Tulkinnoissaan laillisuusvalvojat ovat niin ikäänkiinnittäneet huomiota hyvään hallintoon ja hyvän hallintotavan119 Mäenpää 1997, s. 264.120 Kuusikko 2000, s. 20–21.


55noudattamiseen tilanteissa, joissa tarkempi sääntely oli ollutpuutteellista ja jolloin huomio ratkaisunteossa oli jouduttu kohdistamaanmenettelyn hyväksyttävyyteen ja yleisiin käyttäytymisnormeihin.1214.4 Neuvonta sosiaalihuollossaSosiaalihuollolla tarkoitetaan sosiaalihuoltolaissa (710/1982) sosiaalipalveluja,toimeentulotukea, sosiaaliavustuksia, sosiaalistaluottoa ja niihin liittyviä toimintoja, joiden tarkoituksena on edistääja ylläpitää yksityisen henkilön, perheen sekä yhteisön sosiaalistaturvallisuutta ja toimintakykyä (SHL 1 §). Sosiaalihuoltovoidaan nykyisin jakaa yleisiin sosiaalipalveluihin, viimesijaiseentoimeentuloturvaan ja eräiden väestöryhmien erityispalveluihin.Yleisiä sosiaalipalveluja ovat muun muassa sosiaalityö, kasvatusjaperheneuvonta, erilaiset koti- ja asumispalvelut sekä lastenpäivähoito. Viimesijaisella toimeentuloturvalla tarkoitetaan yleisestikuntien järjestämää tarveperustaista toimeentulotukea ja siihenliittyviä järjestelyjä. Erityispalveluja ovat esimerkiksi lastensuojelu,vammaispalvelut ja päihteiden ongelmakäyttäjien huolto.Erityispalvelut eroavat muusta sosiaalihuollosta siinä, että myöstahdosta riippumattomat toimenpiteet ovat mahdollisia. 122Tässä tutkimuksessa sosiaalihuollon viranomaisella tarkoitetaankunnallisen sosiaalihuollon toimeenpanoon kuuluvista tehtävistähuolehtivaa kunnan määräämää toimielintä 123 ja sen alaisuudessatyöskenteleviä viranhaltijoita ja työntekijöitä. Tutkimuksessaei tarkastella sosiaalihuollon parissa toimivia valtion viranomaisia,joita ovat esimerkiksi sosiaalihuollon toimintaa ohjaavatja valvovat lääninhallitukset. Tutkimuksessa ei tarkastella myöskäänsosiaalihuoltoon kuuluvia etuuksia ja avustuksia myöntävääKansaneläkelaitosta, joka juridisesti on eduskunnan alainen itsenäinenjulkisoikeudellinen laitos. Tutkimuksen ulkopuolelle121 AOK 10.9.1997 D 1103/1/96, 5.8.1997 D 522/1/96, EOA 14.9.1989 D1477/4/87122 Tuori 2000, s. 25–27.123 Tällainen toimielin voi olla esimerkiksi kunnanvaltuuston valitsema sosiaalilautakuntatai muulla nimellä toimiva lautakunta, jolle valtuusto on määrännyttietyt tehtävät ja antanut toimivallan näiden tehtävien suorittamiseksi. Ks.Hannus – Hallberg 1997, s. 141–151.


56jäävät niin ikään sosiaalihuollon yksityiset palveluntuottajat janiiden ylläpitämät laitokset.Sosiaalihuoltoa koskevaan lainsäädäntöön sisältyy lukuisiayksityiskohtaisia menettelysäännöksiä, joita sovelletaan erilaisiasosiaalietuuksia ja -avustuksia myönnettäessä ja maksettaessa.Keskeisiä etuuslakeja ovat vastikään uusittu ja vuoden 2008alussa voimaan tullut kansaneläkelaki (568/2007) 124 , sairausvakuutuslaki(364/1963) ja laki toimeentulotuesta (1412/1997) 125 .Sosiaalietuuksia koskevassa lainsäädännössä menettelyoikeudellinensääntely ei ole kaikilta osin kattavaa, vaan hallintolakiasovelletaan erityissäännösten ohella laajasti.Kaarlo Tuori on todennut, että sosiaalioikeuden lainsäädäntöäja sen toimeenpano-organisaatiota leimaa hajanaisuus. Sama perustesaattaa oikeuttaa usean eri lain nojalla myönnettäviin etuuksiin,joista vielä saattavat päättää useat eri viranomaiset. Näintapahtuu usein esimerkiksi vammaisuuden tai työttömyydenperusteella myönnettävien etuuksien kohdalla. Sosiaalihuollonlainsäädäntö on monesti myös vaikeaselkoista. Lisäksi sosiaalietuuksienja -palveluiden hakijoiden tiedolliset ja sosiaalisetvoimavarat voivat olla usein puutteelliset niiden hakemiseksi javaatimiseksi, jolloin etuudet ja palvelut saattavat tosiasiallisestijäädä asiakkaan ulottumattomiin. 126Jokainen sosiaalioikeuteen perehtynyt jakaa varmasti käsityksensosiaalihuollon sääntelyn hajanaisuudesta ja vaikeaselkoisuudesta.Sosiaalihuollon käytännössä ei ole tavatonta, että eri viranomaisillaon keskenään erilaisia tulkintalinjoja esimerkiksi jonkintietyn avustuksen myöntämisperusteisiin liittyen. Tällöin voidaanmyös kysyä, kuinka kansalainen voi olla perillä sosiaalisistaoikeuksistaan ja asemastaan sosiaalihuollossa, jos edes viranomaiseteivät ole niistä aina yksimielisiä. Mielestäni hallintolain 8§:n neuvontavelvollisuutta koskevaa säännöstä tulisikin tulkitalaajasti. Tällöin neuvontavelvollisuutta ei rajoitettaisi pelkästään124Kansaneläkelain uudistamisen yhteydessä pyrittiin selkeyttämään myösvammaispalvelulainsäädäntöä sekä eläkkeensaajia koskevaa asumistukilakia(591/1978). Uusi kansaneläkelaki (568/2007) tuli voimaan 1.1.2008.125 Toimeentulolakiin (1412/1997) on sen antamisen jälkeen tehty useita osittaisuudistuksia,joilla on pyritty muun muassa yhtenäistämään toimeentulotuenmyöntämisessä vallitsevia käytäntöjä kuntien välillä. Ks. esimerkiksi HE155/2005 vp., jossa käsiteltiin toimeentulotuen perusosan laskemisen perusteita.126 Tuori 2000b, s. 304.


57menettelyllisiin kysymyksiin, vaan neuvoa ja palveluohjaustaannettaisiin myös konkreettisessa asiassa esitettyihin tosiasioihinliittyen.Sosiaaliviranomaisen neuvontavelvollisuudesta säännelläänsosiaalihuoltolaissa. SHL 13.1 §:n 4 kohdan mukaan ohjauksen janeuvonnan järjestäminen sosiaalihuollon ja muun sosiaaliturvanetuuksista ja niiden hyväksikäyttämisestä kuuluu kunnan lakisääteisiintehtäviin. Kunnan tulee huolehtia myös sosiaalihuoltoaja muuta sosiaaliturvaa koskevasta tiedotustoiminnasta (SHL 13.1§ 5 kohta). Sosiaalihuoltoasetuksessa on lisäksi säädöksiä, joissakunnan sosiaalihuollosta vastaavalle toimielimelle asetetaan velvollisuushuolehtia asiakkaan riittävästä ohjauksesta, neuvonnastaja tukemisesta 127 .Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetunlain 5 § sääntelee asiakkaan oikeudesta saada selvitystä toimenpidevaihtoehdoista.Asiakaslain 5.1 §:n mukaan sosiaalihuollonhenkilöstön on selvitettävä asiakkaalle hänen oikeutensa javelvollisuutensa sekä erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutuksetsamoin kuin muut seikat, joilla on merkitystä hänen asiassaan.Asiakaslain 5.2 §:n mukaan selvitys on annettava siten, että asiakasriittävästi ymmärtää sen sisällön ja merkityksen. Asiakaslain5 § puoltaa mielestäni hallintolain neuvontavelvollisuutta sääntelevän8 §:n laajaa tulkintaa korostaen asiakkaan omatoimisuudenedistämistä ja palveluperiaatteen noudattamista.Jotta asiakaslain 4 §:ssä säädelty asiakkaan oikeus laadultaanhyvään sosiaalihuoltoon ja hyvään kohteluun toteutuisi käytännössä,edellyttää se sosiaalihuollon viranomaiselta laadukkaita jakattavia asiakkaalle tarjottavia neuvontapalveluita sekä tiedottamistaolemassa olevista palveluista. Onnistunut sosiaalihuollonjärjestäminen edellyttää asiakkaan tarpeiden, elämäntilanteen jaolosuhteiden sekä muiden tilanteeseen vaikuttavien tekijöidenkokonaisvaltaista huomioon ottamista 128 . Näiden tekijöiden selvittäminenedellyttää asiakkaan laadukasta, molemminpuoliseenluottamukseen perustuvaa neuvontaa ja palveluohjausta. Sosiaali-127 SHA 5 §, 8 §, 17 §.128 SHA 607/1983 6.1 §:n mukaan asiakkaan yksilölliset olosuhteet ja erityistarpeeton otettava huomioon sosiaalihuoltoa toteutettaessa. Lisäksi tulee ottaahuomioon asiakkaan läheiset ihmissuhteet ja niiden turvaaminen. Ks. myösPohjola 1993, s. 62–65, 68–69.


58huollon asiakkaan neuvonnassa ja hänen asian selvittelyvaiheessaasiakkaan ja viranomaisen välinen luottamus on tärkeässä osassa,sillä sosiaalihuollossa käsiteltävät asiat ovat usein hyvin henkilökohtaisiaja pääsääntöisesti myös salassa pidettäviä.Onko viranomaisella velvollisuus neuvoa asiakasta kysymyksissä,jotka eivät suoraan kuulu kyseisen viranomaisen toimivaltaan?Sosiaalihuollon lainsäädännön ja toimeenpanon hajanaisuuson ristiriidassa asiakkaan kokonaisvaltaiseen huomioonottamiseen perustuvan sosiaalityön doktriinin kanssa, mikäli kulloinkinasiakkaan kanssa tekemisissä oleva viranomainen rajoittaisineuvonnan pelkästään omaan toimintaansa. Hallintomenettelylainvoimassa ollessa esitettiin tulkintoja, että kunnan sosiaaliviranomaisenneuvontavelvollisuus ei rajoitu pelkästään viranomaisenomaan toimialaan kuuluviin asioihin, vaan se ulottuuosin myös etuuksiin, joista päättää jokin muu viranomainen kutenKansaneläkelaitos. Tulkinnan taustalla oli ajatus, että hallintomenettelylain4 §:ssä säännellyllä viranomaisen toimialalla viitattiinlaajemmin koko hallinnon toimialaan, eikä pelkästään viranomaisenomaan toimintaan. 129Voimassa olevan hallintolain neuvontaa sääntelevässä 8 §:ssäei kuitenkaan enää viitata viranomaisen toimialaan, vaan siinäneuvontavelvollisuus kohdistuu viranomaisen toimivaltaan. Tältäosin sääntely on siis selkiytynyt, eikä viranomaisella ole enäävelvollisuutta antaa neuvoja muista kuin omaan toimivaltaanliittyvissä asioissa. 130 Voisiko viranomainen kuitenkin omasta tahdostaanneuvoa asiakasta myös omaan toimivaltaan kuulumattomissaasioissa? Laki ei aseta tällaiselle menettelylle suoranaistaestettä. Tällaisessa menettelyssä tulee kuitenkin olla mielestänipidättyväinen ja varovainen, sillä toisen viranomaisen päätösvallassaolevissa asioissa annettava neuvonta voi johtaaannettujen neuvojen ja myöhemmässä asian käsittelyn vaiheissailmeneviin ristiriitaisuuksiin. Lähtökohtana tulisi mielestäni pitää,että viranomainen pitäytyy neuvonnassa HL 8.1 §:n mukaisestioman toimivaltansa rajoissa olevissa asioissa ja tarvittaessa opastaaHL 8.2 §:n mukaisesti asiakkaan asiassa toimivaltaiseen viranomaiseen.129 Tuori 2000b, s. 305.130 Niemivuo – Keravuori 2003, s. 130–131.


5 NEUVONTA SÄHKÖISENÄ ASIAKASPALVELUNA59Miten sosiaalihuollon sähköinen neuvonta tulee toteuttaa, jotta setapahtuisi voimassa olevan tietosuoja- ja julkisuuslainsäädännönmukaisesti? Miten sähköisessä neuvonnassa käsiteltäviä tietojatulee käsitellä ja mihin niitä saa tallettaa? Kuinka kauan asiakkailtatulleita kysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia tuleesäilyttää? Nämä ovat esimerkkejä niistä haasteellisista kysymyksistä,joita parhaillaan pohditaan lukuisissa kunnissa eri puolillaSuomea. Tarkastelen seuraavaksi sähköisten neuvontapalvelujenjärjestämiselle asetettuja vaatimuksia ja kriteerejä. Pyrin tarkastelussanimuodostamaan asiasta tarkoituksenmukaisesti jäsennellynja systematisoidun kokonaisuuden. Samalla pyrin hahmottamaansähköisen neuvontapalvelun suunnitteluun, avaamiseen ja kehittämiseenliittyvää toimintaprosessia.Määrittelen ensiksi sähköisen asioinnin ja sähköisesti annettavanneuvonnan käsitettä, ja teen sitä koskevat tutkimuksen kannaltatarpeelliset rajaukset. Toiseksi tarkastelen sähköpostin käyttöäsosiaalihuollon neuvonnassa ja siihen liittyviä ongelmia, jotkaliittyvät lähinnä tietosuojaan. Kolmanneksi selvitän viranomaisenasiakirjan käsitettä, koska käsitteen määrittelyllä on merkitystäesimerkiksi viranomaisen toiminnan ja viranomaisessa käsiteltävientietojen julkisuuden kannalta. Neljänneksi tutkin henkilötietojenkäsittelyn yleisiä edellytyksiä ja henkilötietojen käsittelyssänoudatettavia periaatteita, joita ovat muun muassa tietojenkäytön suunnitelmallisuuden, tietojen käsittelyn tarpeellisuuden jatietojen virheettömyyden vaatimukset. Lopuksi tarkastelen henkilötietojenkäsittelyä ohjaavista säädöksistä ja periaatteista muodostuvaahyvää tietojenkäsittelytapaa ja sen merkitystä sosiaalihuollonsähköisessä neuvonnassa.5.1 Sähköinen asiointi ja muu sähköinen hallintoSähköisellä asioinnilla tarkoitetaan yleiskielessä Internetin taisähköpostin välityksellä tapahtuvaa asioiden hoitoa. Hallintooikeudellisessalainsäädännössä sähköisen asioinnin käsitettä eiole määritelty, vaikka ilmaisua sähköinen asiointi käytetään


60nykyisin varsin paljon hallintoa sääntelevissä lakiteksteissä 131 .Sähköistä hallintoa tutkinut Tomi Voutilainen määrittelee julkishallinnonsähköisen asioinnin osaksi sähköistä hallintoa. Sähköisenhallinnon Voutilainen puolestaan määrittelee sähköistä asiointialaajemmaksi toiminnalliseksi prosessikokonaisuudeksi, jossahyödynnetään informaatio- ja viestintäteknologisia palveluita,joihin lainsäädännöllisten asiankäsittelyprosessien eri vaiheet janiihin liittyvät viranomaistoiminnot tukeutuvat 132 .Sähköistä asiointia voidaan siis pitää osana sähköistä hallintoaja eräänä sen alamääritteenä. Käsillä olevan tutkimuksenkannalta tämä määrittely ei kuitenkaan vielä riitä. Neuvontavelvollisuuttakoskeneessa luvussa havaittiin, että neuvontaa jaasiointia sääntelee jossain määrin eri säädökset ja niitä tulkitaanhieman eri periaatteita painottaen. Tämän johdosta on tärkeää,että sähköisen asioinnin ja sähköisen neuvonnan välinen suhdevoitaisiin sosiaalihuollon kontekstissa jollain tavoin määrittää.Hallinto-oikeudessa asiointi on perinteisesti määritelty hallintotoimiinkuuluvaksi hallintoasian käsittelyksi, joka alkaa asianvireillepanosta ja päättyy asiasta tehtävään hallintopäätökseen jasen tiedoksiantoon 133 . Yleensä asioinnin seurauksena annettavanhallintopäätöksen sisältönä on yksityisen oikeusasemaa tai etuakoskeva ratkaisu 134 . Sähköisen asioinnin määrittely-yrityksissä ontehty samansuuntaisia ratkaisuja. Esimerkiksi valtiovarainministeriöon määritellyt sähköisen asioinnin hallintoasian sähköiseksivireillepanoksi, käsittelyksi ja käsittelyprosessin seurauksenaannettavan päätöksen tiedoksiannoksi 135 . Valtiovarainministeriönmäärittelyn mukaan muut kuin hallintoasian sähköiseen käsittelyynliittyvät hallintotoimet, eivät ole sähköistä asiointia. Niitävoitaisiin kutsua vaikkapa nimellä hallinnon muut sähköisetpalvelut, erotuksena edellä kuvatun tavoin määriteltyyn varsi-131Siviilioikeudellisessa sääntelyssä sähköinen kaupankäynti on määriteltysähköiseksi yritystoiminnaksi, joka perustuu datan sähköiseen käsittelyyn jasiirtoon. Sähköiseen kaupankäyntiin sisältyy monia erilaisia osia, joita ovat muunmuassa tuotteiden ja palveluiden sähköinen myyminen sekä digitaalisen sisällönvälittäminen verkon kautta. Sähköisessä liiketoiminnassa on kyse sähköistäkaupankäyntiä laajemmasta tieto- ja logistiikkajärjestelmien konvergenssista eliyhtenäistymisestä. Ks. Laine 2001, s. 1–2.; Heikkilä – Laine 2001, s. 15–16.132 Voutilainen 2006, s. 2–3.133 Mäenpää 1997, s. 140–141.134 mt., s. 145.135 VAHTI (4/2001), s. 5.


61naiseen sähköiseen asiointiin. Sähköinen neuvonta olisi tämänmäärittelyn perusteella osa sähköiseen hallintoon kuuluvia muitasähköisiä palveluja.Tämä on mielestäni toimiva tapa määritellä sähköisen asioinninja sähköisen neuvonnan suhdetta myös tämän tutkimuksenkannalta. Hallintoasian sähköiseen käsittelyyn liittyvistä toimistakäytän jatkossa ilmaisua sähköinen asiointi, jolla tarkoitan valtiovarainministeriönmääritelmän mukaista sähköistä asiointia.Sähköinen neuvonta on hallinnon tosiasiallista toimintaa, jossaasiakas ja viranomainen vaihtavat tietoja viranomaisen toimialaankuuluvissa asioissa, mutta joka ei välttämättä johda hallinnolliseenasian käsittelyyn. Näin ollen rajaan sähköisen neuvonnankäsitteen ulkopuolelle kaikki hallintoasian sähköiseen käsittelyynliittyvät toimet kuten vireillepanon, lisäselvityspyynnöt, päätöksentekemisen ja sen tiedoksi antamisen.Sähköinen neuvonta on sähköisten viestimien välityksellätapahtuvaa neuvontaa. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassaannetun lain perusteella sähköisen asiointi kattaa kaikkiasiointitavat, joissa sähköisten tiedonsiirtomenetelmien avullatoimitetaan informaatiota vastaanottajalle 136 . Myös sähköistäneuvontaa voidaan antaa monella eri tavalla, joista sähköpostilienee tänä päivänä yleisin. SähkAsL 2.1 §:n mukaan lakiasovelletaan hallintoasian, tuomioistuinasian, syyteasian ja ulosottoasiansähköiseen vireillepanoon, käsittelyyn ja päätöksentiedoksiantoon, jollei muualla laissa toisin säädetä. Lakia noudatetaansoveltuvin osin myös muussa viranomaistoiminnassa.Asiakkaan sähköinen neuvonta ja palveluohjaus ovat SähkAsL:ntarkoittamaa muuta viranomaistoimintaa, joten SähkAsL tuleenäin noudatettavaksi näin ollen myös sosiaalihuollon sähköisiäneuvontapalveluja järjestettäessä.Myös julkisuuslaissa säädetään viitteellisesti tiedon tuottamisentavoista. JulkL 20.3 §:n mukaan viranomaisten on huolehdittavasiitä, että yleisön tiedonsaannin kannalta keskeiset asiakirjattai niitä koskevat luettelot ovat tarpeen mukaan saatavissa136SähkAsL 4.1 § 1 kohdan mukaan sähköisellä tiedonsiirtomenetelmällätarkoitetaan telekopiota ja telepalvelua, kuten sähköistä lomaketta, sähköpostiatai käyttöoikeutta sähköiseen tietojärjestelmään, sekä muuta sähköiseen tekniikkaanperustuvaa menetelmää, jossa tieto välittyy langatonta siirtotietä tai kaapeliapitkin, mutta sillä ei kuitenkaan tarkoiteta puhelua.


62kirjastoissa tai yleisissä tietoverkoissa taikka muilla yleisönhelposti käytettävissä olevilla keinoilla. Yhdenvertaisuuteen jatiedon saatavuuteen liittyvät kysymykset on muutoinkin harkittavahuolellisesti ja niitä koskevissa ratkaisuissa tulee noudattaajulkisuuslain mukaisesti hyvää tiedonhallintapaa. Tämän vuoksisähköiset palvelut eivät saa olla ainoa kanava viranomaisentoiminnasta tiedotettaessa tai asiakasta neuvottaessa ja palveltaessa.137Sähköisen neuvonnan perimmäisenä tarkoituksena on, ettäasiakkaiden tiedoissa ja asiointivalmiuksissa olevat erot eivätvaikuttaisi epäedullisesti menettelyssä ja viranomaisasian hoitamisessa.Viranomaisten on pyrittävä helpottamaan asiointia javähentämään menettelyllisiä vaikeuksia muun muassa parantamallaneuvontaa, kehittämällä uusia viestintävälineitä sekä monipuolistamallasähköistä asiointia. 1385.2 Sähköpostin käyttö sosiaalihuollossaTarkastelin aiemmin luvussa neljä viranomaisen neuvontavelvollisuutta.Sosiaalihuollon ja muun sosiaaliturvan etuuksistaja niiden hyväksikäyttämisestä annettava neuvonta ja palveluohjausovat kunnan lakisääteisiä tehtäviä SHL 13.1 §:n 4 kohdanmukaan. Sosiaaliviranomaisella on neuvontavelvollisuus myöslukuisten muiden säädösten kuten HL 8 §:n sekä sosiaalihuollonasiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain nojalla. Sosiaaliviranomainenvoi antaa neuvontaa myös sähköisesti, sillä laki eiaseta tälle estettä.Sähköposti on hyvin yleinen sekä laajalle levinnyt yhteydenpidonja asioinnin väline. Sähköposti ei sen käytön yleisyydestä jalaajasta levinneisyydestä huolimatta sovellu neuvonnan välineeksisosiaalihuollon alaan liittyvissä kysymyksissä, sillä siihen liittyyuseita vakavia tietosuojaan liittyviä ongelmia. Ensiksikin lainsäädäntöätarkastelevassa luvussa kolme todettiin, että sosiaalihuollossakäsiteltävät tiedot ovat pääsääntöisesti arkaluonteisia ja137 Voutilainen 2006, s. 210.138 Mäenpää 2003, s. 100.


63salassa pidettäviä 139 . Sähköpostiliikenne tapahtuu yleensä julkisissatietoliikenneverkoissa ja suojaamattoman yhteyden välityksellä,jolloin ulkopuolisilla on periaatteessa mahdollisuus päästäkäsiksi sosiaalihuollon neuvontaprosessin aikana liikuteltaviin javaihdettaviin salassa pidettäviin tietoihin 140 . Jo yksin tämä estääsähköpostin käyttämisen neuvonnan välineenä.Toiseksi sähköpostin lähettäjää ei voida tunnistaa luotettavasti.Henkilön tunnistaminen on kuitenkin tärkeää jo pelkästäänkansalaisten oikeusturvan ja yksityisyyden suojan kannalta. Henkilöntunnistamisella saadaan varmuus siitä, henkilö on juuri se,kuka hän väittää olevansa 141 . Henkilön tunnistamisen avullavoidaan myös varmistua siitä, että henkilö on liikkeellä omassaasiassaan tai asiassa, jonka hoitamiseen hänellä muutoin on valtuutus.Tunnistamisen avulla pyritään näin varmistamaan, ettäsalassa pidettäviä tietoja ei anneta sivulliselle 142 . Kolmanneksihenkilön tunnistamiseen etenkin viranomaistoiminnassa liittyymyös henkilön aseman varmistaminen, joka suoritetaan sähköisenallekirjoituksen yhteydessä. Sähköisen allekirjoituksen on tarkoitusvahvistaa päätös, osoittaa kuka päätöksen on tehnyt ja missäasemassa tai roolissa hän on päätöksen tehnyt. 143 Yleisesti käytössäolevissa sähköpostiohjelmissa ja sovelluksissa tämä eiuseinkaan ole vielä mahdollista.Tunnistaminen voidaan periaatteessa tehdä kolmella eritavalla. Ensiksi voidaan olettaa, että tunnistava taho ja tunnistettavahenkilö ovat sopineet keskenään tietystä tunnistamiseenkäytettävästä tiedosta, jonka vain he tietävät. Käytännössä tätätunnistamistapaa edustaa esimerkiksi käyttäjätunnukseen ja salasanaanperustuva tunnistaminen. 144 Toiseksi voidaan olettaa, ettätunnistettavalla henkilöllä on esittää jokin fyysinen väline, jonkavain hän omistaa tai jota hän hallitsee ja joka hänen tulee pystyä139 HE 96/1998 vp. Hallituksen esityksen mukaan sosiaalihuollon asiakkaannäkökulmasta jo sosiaalihuollon etuuden hakemista tai esimerkiksi lastensuojeluilmoituksenkohteeksi joutumista koskevaa tietoa voidaan pitää arkaluonteisenatietona.140 Järvinen 2002, s. 215–233; Kerttula 1999, s. 37–41.141 Liikenneministeriö 2003, s. 21.142Tietosuojavaltuutetun toimisto. Asiaa tietosuojasta 1/2007. Sähköpostinkäytöstä sosiaalihuollossa. Julkaistu 3.1.2007, s. 2.143 Voutilainen 2006, s. 252–254.144 Liikenne- ja viestintäministeriö 2003, s. 26–27.


64tunnistamistilanteessa esittämään 145 . Tällainen fyysinen väline voiolla esimerkiksi henkilön sähköiseen tunnistukseen soveltuva ns.HST -kortti tai kulun valvontaan tarkoitettu avainkortti 146 .Kolmanneksi voidaan olettaa, että tunnistettavalla henkilöllä onesittää jokin fyysinen ominaisuus, joka on vain hänellä ja on osahäntä. Tällainen ominaisuus on esimerkiksi henkilön sormenjälkitai silmänpohjan verkkokalvo. Ominaisuuden pitää olla riittävänyksilöllinen sekä helposti luettavissa ja tarkistettavissa. Fyysiseenominaisuuteen perustuvaa tunnistamista kutsutaan myös biometriseksitunnistamismenetelmäksi. 147 Tunnistusmenetelmän luotettavuusparanee mitä useamman edellä mainituista oletuksista seottaa huomioon ja tarkistaa tunnistamistilanteessa.Vaikka sähköpostilla annettava henkilökohtainen neuvontasosiaalihuollon asioissa ei lähtökohtaisesti ole sallittua, niin yleisellätasolla tapahtuvaa neuvontaa ja palveluohjausta sähköpostinvälityksellä saa ja tuleekin antaa. Mutta mikäli viesteihin sisällytetäänmitä tahansa henkilön anonymiteettiä tai asiakastietojasisältäviä elementtejä, menettely muuttuu lainvastaiseksi 148 .Vaikka säännökset tältä osin ovatkin selvät ja yksiselitteiset, niinsiitä huolimatta henkilötietoja sisältävien sähköpostien lähettäminenviranomaisen ja asiakkaan välillä on luultavasti sosiaalihuollonkäytännössä vielä varsin yleistä. Virallisesti vaiettu totuuställä hetkellä on, että tuhannet sosiaalialan viranhaltijat ja työntekijätkäyttävät edelleen päivittäin sähköpostia lainvastaisestiasiakkaidensa henkilökohtaiseen palvelemiseen.Myös tietosuojavaltuutetun toimistossa tämä asia on tiedostettuja tietosuojavaltuutettu onkin kiinnittänyt huomiota sähköpostinkäyttöön sosiaalihuollossa sekä siihen liittyviin ongelmiin.Tietosuojavaltuutettu on lähettänyt sosiaalihuollon viranomaisilleja yksityisille sosiaalihuollon palveluiden järjestäjille sähköpostinkäyttöä koskevan ohjeen, jossa opastetaan sen oikeaan käyttöön ja145 Liikenne- ja viestintäministeriö 2003, s. 30–34.146 Henkilökorttilain (829/1999) 1 §:n mukaan henkilö voidaan sähköisen henkilökortinavulla todentaa varmennetussa sähköisessä asioinnissa. Henkilö voisähköisen henkilökortin avulla sähköisesti allekirjoittaa ja salata lähettämänsäasiakirjat ja viestit. Lain 3 §:n mukaan varmenteet sähköiseen henkilökorttiinmyöntää Väestörekisterikeskus.147 Liikenne- ja viestintäministeriö 2003, s. 34–39.148Tietosuojavaltuutetun toimisto. Asiaa tietosuojasta 1/2007. Sähköpostinkäytöstä sosiaalihuollossa. Julkaistu 3.1.2007, s. 2.


65kerrotaan sähköpostiin liittyvistä tietosuojaongelmista. Käytännössäsähköpostin käyttöön sosiaalihuollossa liittyvät ongelmataktualisoituvat usein siten, että asiakas lähettää oma-aloitteisestija omalla vastuullaan itseään koskevia erilaisia hakemuksia,tiedusteluja, lisätietoja tai valituksia sähköpostitse viranhaltijalletai viranomaisen sähköpostiosoitteeseen. Tietosuojavaltuutetunmukaan näihin viesteihin ei saa vastata sähköpostitse, mikäli niissäesiintyy esimerkiksi asiakkaan nimi tai jokin muu sosiaalihuollonasiakkuuteen liittyvä tieto. Näissä tilanteissa tietosuojavaltuutettuon ohjeistanut sosiaalihuollon viranomaisia ja yksityisensosiaalihuollon järjestäjiä olemaan asiakkaaseen yhteydessäpuhelimitse tai kirjeitse. 149Tietosuojaa ja salassapitoa sääntelevän lainsäädännön perusteellavain sellainen sähköinen neuvontapalvelu, jossa kysyjätsäilyttävät täydellisen anonymiteetin olisi mahdollinen toteuttaahuomioimatta tietosuojaa ja salassapitoa koskevia säännöksiä.Käytännössä anonymiteetin säilyttävän neuvontapalvelun käyttöarvojäisi varsin vähäiseksi, sillä viranomainen joutuisi tällöinesittämään vastauksensa hyvin yleisellä tasolla. Sosiaalihuollossalähes kaikki asiat ovat jollain tavalla sidoksissa asiakkaan henkilöönja hänen elämäntilanteeseensa, jolloin yleisen tason neuvonnastaei välttämättä olisi välitöntä hyötyä asiakkaalle.5.3 Viranomaisen asiakirjaSähköisen neuvontapalvelun järjestämisessä on syytä huomioida,että käsitteellä asiakirja on sosiaalihuollossa laaja merkitys. Julkisuuslaissaluovuttiin vanhan lainsäädännön mukaisesta yleisenasiakirjan käsitteestä ja sen sijaan puhutaan viranomaisen asiakirjasta.Julkisuuslain 5.2 §:n mukaan viranomaisen asiakirjallatarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainentai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka ontoimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sentoimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimanapidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisenantaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna149 Tietosuojavaltuutetun toimisto. Sähköpostin käytöstä sosiaalihuollossa. Asiaatietosuojasta 1/2007. Annettu 3.1.2007. s. 1–4.


66asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannostatai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävänsuorittamista varten.Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetunlain 3 §:n 3 kohdan mukaan asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisenja yksityisen järjestämään sosiaalihuoltoon liittyvää, julkisuuslain5 §:n 1 ja 2 momenteissa mainittua asiakirjaa, joka sisältää asiakastatai muuta yksityistä henkilöä koskevia tietoja. Sosiaalihuoltoonliittyvä neuvonta ja palveluohjaus ovat sosiaalihuoltolainperusteella kunnan sosiaaliviranomaisen tehtäviä ja niihinliittyvät viranomaiselle toimitetut epämuodollisetkin esityksetovat asiakirjoja 150 . Julkisuuslain 5.1 §:n perusteella asiakirjojakoskeva sääntely on teknologianeutraalia ja asiakirjat voivat ollamyös sähköisiä.Edellä esitetty huomioiden sosiaalihuollon sähköisessä neuvonnassaasiakkaiden esittämiä kysymyksiä ja viranhaltijoidenniihin antamia vastauksia voidaan pitää julkisuuslain ja asiakaslaintarkoittamina viranomaisen asiakirjoina, joita näiden lakiensäännökset samalla koskevat. Myös henkilötietolain ja asiakaslainsäännökset tulevat tässä yhteydessä sovellettavaksi. Sosiaalihuollonsähköisessä neuvonnassa annetaan asiakkaille henkilökohtaistaneuvontaa ja palveluohjausta hänen asiassaan, jolloin onmahdollista, että neuvontapalvelussa joudutaan käsittelemään taikeräämään asiakasta koskevia HetiL:n mukaisia henkilötietoja 151 .Sosiaalihuollossa käsiteltävien tietojen arkaluonteisuudesta johtuenniiden käsittelylle asetettu eräitä edellytyksiä ja niiden julkisuuttaon monella tapaa rajoitettu. Tarkastelen seuraavassa näitäkysymyksiä.150 Sorvari 2001, s. 85.151Henkilötietolaissa henkilötiedolla tarkoitetaan kaikenlaisia luonnollistahenkilöä taikka hänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaaviamerkintöjä, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaanyhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi. Henkilötietojen käsittelyllä tarkoitetaanhenkilötietojen keräämistä, tallettamista, järjestämistä, käyttöä, siirtämistä,luovuttamista, säilyttämistä, muuttamista, yhdistämistä, suojaamista, poistamista,tuhoamista sekä muita henkilötietoihin kohdistuvia toimenpiteitä. (HetiL 3 § 1 ja2 kohdat).


675.4 Tietojen käsittelyn yleiset edellytykset, tietojenkäyttötarkoitus ja tarpeellisuusLakeja on tulkittava lain tarkoituksen eli niiden ration mukaisesti.Henkilötietolain tarkoituksena on toteuttaa yksityiselämän suojaaja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietojakäsiteltäessä sekä edistää hyvän tietojenkäsittelytavankehittämistä ja noudattamista (HetiL 1 §). Julkisuuslain eräänätarkoituksena on hyvän tiedonhallintatavan toteuttaminen ja edistäminenviranomaistoiminnassa (JulkL 2§, 18 §). Julkisuuslaissasääntelyn kohteena ovat kaikki viranomaisten tietoaineistoihinliittyvät, eri intresseistä johtuvat velvoitteet, jotka liittyvät muunmuassa henkilötietojen suojaan, niiden käyttötarkoitukseen jatietoturvallisuuteen.Henkilötietojen käsittelyyn kohdistuva ensimmäinen vaatimuson, että henkilötietojen käsittelyn tulee olla etukäteen harkittuaja suunniteltua. Lyhyemmin ilmaistuna kyse on suunnitteluvaiheeseenkuuluvasta henkilötietojen käyttötarkoituksen määrittelystä152 . Suunnitteluvelvoitteen sisältö tulee ilmi henkilötietolain6 §:ssä, jonka mukaan henkilötietojen käsittelyn ja rekisteröinnintulee olla asiallisesti perusteltua rekisterinpitäjän toiminnan kannalta.Henkilötietojen käsittelyn tarkoitus tulee määritellä siten,että siitä ilmenee, minkälaisten rekisterinpitäjän tehtävien hoitamiseksihenkilötietoja käsitellään. Henkilötietojen asianmukainenja suunniteltu käyttö saattaa edellyttää henkilörekisterin muodostamista153 .152 Henkilörekisterin käyttötarkoituksen määrittelyyn kuuluu rekisterin nimeäminen,jonka avulla rekisteri on tunnistettavissa ja pidettävissä erillään rekisterinpitäjänmahdollisista muista rekistereistä. Lisäksi siihen kuuluu varsinaisenkäyttötarkoituksen määrittely, jolla osoitetaan ne rekisterinpitäjän tehtävät jatoiminnot, joiden suorittamiseksi henkilötietojen kerääminen henkilörekisteriksion tarpeellista. Ks. Konstari 1992, s. 98–100.153HetiL 3 § 3 kohdan mukaan henkilörekisterillä tarkoitetaan käyttötarkoituksensavuoksi yhteenkuuluvista merkinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältäväätietojoukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelynavulla taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muulla


68Mikäli henkilötietojen käsittely edellyttää henkilörekisterinperustamista, tulee rekisterinpitäjän tällöin laatia rekisteriseloste,mikä tulee olla jokaisen saatavilla (HetiL 10 §). Rekisteriselosteestaon ilmettävä muun muassa rekisterinpitäjän nimi ja yhteystiedot,henkilötietojen käsittelytarkoitus ja kuvaus rekisteröityjenryhmästä. Lisäksi rekisteriselosteesta tulee ilmetä mihin ja milläedellytyksellä rekisterissä olevia tietoja voidaan luovuttaa. Rekisteriselosteessatulee myös olla kuvaus rekisterin suojauksen periaatteista.(HetiL 10.1 §).HetiL 8 § sääntelee tyhjentävästi henkilötietojen käsittelynyleisistä edellytyksistä, joiden perusteella henkilötietoja saa käsitellä.Tämän tutkimuksen kannalta merkitystä on ennen kaikkeaHetiL 8.1 §:n 1, 4 ja 5 kohdilla. HetiL 8.1 § 1 kohdan mukaanhenkilötietoja saa ensiksikin käsitellä rekisteröidyn yksiselitteiselläsuostumuksella. Yksiselitteinen suostumus tarkoittaa yleensänimenomaisen suostumuksen sisältämää tahdonilmaisua, jolla rekisteröityantaa luvan tietojen käsittelyyn 154 . Suostumusmenettelyon tärkeä periaatteellisestikin, sillä suostumukseen perustuvassakäsittelyssä toteutuu parhaiten henkilön tiedollinen itsemääräämisoikeusja rekisteripidon avoimuus 155 . Tämän vuoksi on tärkeää,että sosiaalihuollon sähköisessä neuvontapalvelussa asiakkaaltapyydetään suostumus, mikäli käsiteltäviä henkilötietoja talletetaanneuvontapalvelun ylläpitämistä varten perustettavaan rekisteriintai johonkin muuhun rekisteriin, kuten sosiaalihuollonasiakastietojärjestelmiin. Suostumuksen antamiselle laki ei asetamitään muotovaatimuksia ja suostumukselle asetettujen edellytystentäyttyminen määräytyy viime kädessä tapauskohtaisesti 156 .Rekisterin tietosisältö ja käyttötarkoitus huomioon ottaen onnäihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot voidaanlöytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta.154 Mäenpää 1997, s. 226–227.155 HE 96/1998 vp., yksityiskohtaiset perustelut. Hallituksen esityksessä todetaanlisäksi, että suostumukselle asetettavat vaatimukset määräytyvät viime kädessätapauskohtaisesti. Tällöin merkitystä on annettava muun muassa kerättävientietojen laadulle. Jos suostumuksen olemassaolosta syntyisi kiistaa, todistustaakkasuostumuksen olemassaolosta on rekisterinpitäjällä.156 HE 96/1998 vp., yksityiskohtaiset perustelut. Hallituksen esityksen mukaansuostumus tarkoittaa kaikenlaista, vapaaehtoista, yksilöityä ja tietoista tahdonilmaisua, jolla rekisteröity hyväksyy henkilötietojensa käsittelyn.


69esitetty, että jopa konkludenttinen suostumus on katsottu rajoitetustimahdolliseksi 157 .Toiseksi henkilötietoja saa käsitellä, jos käsittelystä säädetäänlaissa tai jos käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystätai sen nojalla määrätystä tehtävästä tai velvoitteesta (HetiL 8.1 §4 kohta). Kuten aiemmin on jo todettu, ovat sosiaalihuollon järjestäminenja siihen liittyvä neuvonta sosiaaliviranomaisen lakisääteisiätehtäviä, jolloin sosiaaliviranomainen on lähtökohtaisestioikeutettu käsittelemään viranomaistehtäviensä kannalta tarpeellisiahenkilötietoja. Tietojen tarpeellisuus tulee kuitenkin arvioidaaina tapauskohtaisesti. Kaikkea asiakkaan neuvonnan yhteydessäesiin tulevaa sinänsä tarpeellista tietoa ei välttämättä tarvitse taisitä ei saa kirjata neuvontapalvelua varten muodostettuun asiakasrekisteriin.Asian kannalta tarpeettomien tietojen osalta on voimassaniiden käsittelykielto HetiL 9 §:n nojalla, mikä tarkoittaasitä, että niitä ei saa esimerkiksi tallentaa asiakasrekisteriin.Kolmanneksi henkilötietoja saa käsitellä, jos rekisteröidylläon asiakas- tai palvelussuhteen, jäsenyyden tai muun niihin verrattavansuhteen vuoksi asiallinen yhteys rekisterinpitäjän toimintaan(HetiL 8 § 5 kohta). Yhteysvaatimus edellyttää, että rekisteröitävänhenkilön tai henkilötiedon ja rekisterinpitäjän toiminnanvälillä täytyy vallita asiallinen yhteys. Yhteysvaatimus on käytännössätärkeä rekisteröintiä rajoittava periaate, sillä yhteysvaatimuksentäyttyminen edellyttää rekisterinpitäjän ja rekisteröidynvälistä molemminpuolista yhteydenpitoa ja rekisterin käyttämistätämän yhteydenpidon hallinnointiin. 158 Sosiaalihuollon sähköisessäneuvonnassa muodostuu neuvontapalveluun liittyvä asiakassuhde,jonka perusteella henkilötietoja on mahdollista käsitelläkäsiteltävien henkilötietojen tarpeellisuutta koskevat rajoituksethuomioiden 159 .Myös molemminpuolisen yhteydenpidon vaatimus täyttyy,sillä neuvontaan liittyvässä asiakassuhteessa on kaksi aktiivistaosapuolta: neuvoja kysyvä asiakas ja neuvoja antava viran-157 Wallin – Nurmi 1991, s. 63–63.158 Konstari 1992, s. 104–106.159 HE 137/1999 vp., yksityiskohtaiset perustelut. Hallituksen esityksen mukaanasiakaslain mukainen asiakkuus kattaa kaikki ne henkilöt, jotka hakevat jakäyttävät sosiaalihuollon palveluja tai saavat sosiaalihuollon etuuksia. Asiakkaitaovat myös ne, jotka saavat esimerkiksi palveluja ja etuuksia koskevaa ohjaustatai neuvontaa.


70omainen. Rekisterin perustaminen on käytännössä edellytyksenäneuvontapalveluun tulleiden kysymysten ja niihin annettujenvastausten hyvän tietojen käsittelytavan mukaiselle käsittelylle jahyvää tiedonhallintapaa toteuttavalle tietojen hallinnoinnille. Pelkästäänsähköisen neuvonnan toteuttamista ja järjestämistä vartenmuodostettavan rekisterin yhteyttä neuvonnassa käsiteltäviin tietoihinei voitane kyseenalaistaa. Mikäli neuvontapalvelussa käsiteltäviähenkilötietoja hallinnoitaisiin jonkin toisen, esimerkiksiolemassa olevan asiakasrekisterin avulla, niin asiakasrekisterin janeuvonnassa käsiteltävien tietojen yhteys ei olisikaan enää niinselvä ja ongelmaton. Tällaisessa tilanteessa on mahdollista perustaamyös asiakasrekisterin alla toimiva, pelkästään neuvontapalvelunhallinnointiin tarkoitettu osarekisteri, jota säännelläänsamoilla, rekistereitä koskevilla säännöksillä.Tarpeellisuusvaatimus kohdistuu sekä rekisterin perustamiseenja että käsiteltäviin tietoihin. HetiL 9.1 §:n mukaan käsiteltävienhenkilötietojen tulee olla määritellyn henkilötietojen käsittelyntarkoituksen kannalta tarpeellisia. Tämä tarkoittaa, ettähenkilörekisteriin saa tallettaa vain sellaisia henkilötietoja, jotkaovat rekisterin käyttötarkoituksen kannalta tarpeellisia ja pääsääntöisestirekisteriin ei saa tallettaa muita tietoja. Tämän sääntelyntarkoituksena on henkilötietojen rekisteröinnin pitäminen mahdollisimmanvähäisenä. 160 Sosiaalihuollon päätöksenteossa ja tosiasiallisessatoiminnassa tarvitaan asiakasta koskevia luottamuksellisiatietoja 161 . Sosiaalihuollon sähköisessä neuvontapalvelussakysyjän eli asiakkaan nimi, neuvontapalveluun saapuneet kysymyksetja niihin tulleet vastaukset ovat tarpeellisia tietoja neuvontaprosessinaikana, joten ne voitaneen tallettaa neuvontaprosessinajaksi neuvontapalvelun hallinnoimiseksi perustettuun rekisteriin.Kokonaan toinen ja vaikeampi kysymys kuuluu, onko näitä tietojatarpeen säilyttää enää sen jälkeen kun neuvontaprosessi on päättynytja asiakas on saanut kaipaamansa vastaukset.Käytännössä sosiaalihuollon sähköisen neuvontapalvelunjärjestäminen siis edellyttää henkilörekisterin perustamista ja pitämistä,mikäli halutaan varmistua riittävästä tietosuojasta, johonkuuluvat muun muassa henkilön tunnistaminen ja hyvän asiakirjahallinnanmukainen henkilötietojen salassapito. Henkilörekis-160 Konstari 1992, s. 145.161 Tuori 2000, s. 531.


71terinpidon perusedellytys on, että se toiminta, jossa henkilörekisteriäkäytetään, on lainmukaista ja vasta tämän jälkeen tulevatkysymykset rekisterin käytön asianmukaisuudesta 162 . Sosiaalihuollonsähköistä neuvontapalvelua ylläpidetään sosiaaliviranomaisenlakisääteisten tehtävien hoitamiseksi ja lakisääteistenpalvelujen tuottamiseksi. Toiminta ja rekisterinpito perustuvat sitensuoraan lakiin. Asiallisesti sosiaalihuollon sähköisen neuvontapalvelunylläpitämistä ja tätä käyttötarkoitusta varten perustettavaarekisteriä voidaan perustella myös palvelujen laadun parantamiseensekä palvelu- ja viranomaistoiminnan tehostamiseen liittyvillätavoitteilla sekä hyvään hallintoon kuuluvien periaatteiden,kuten palveluperiaatteen noudattamisella.5.5 Henkilötietojen käsittelyn rajoituksetHenkilötietojen käsittelyä rajoittaa arkaluonteisten tietojen käsittelykielto163 . HetiL 11.1 § 6 kohdan mukaan arkaluonteisina tietoinapidetään henkilötietoja, jotka kuvaavat tai on tarkoitettukuvaamaan henkilön sosiaalihuollon tarvetta tai hänen saamiaansosiaalihuollon palveluja, tukitoimia ja muita sosiaalihuollonetuuksia. HetiL 12 §:ssä säännellään arkaluonteisten tietojenkäsittelykiellon poikkeuksista. HetiL 12.1 § 1 kohdan mukaankäsittelykielto ei koske tietojen käsittelyä, johon rekisteröity onantanut nimenomaisen suostumuksensa. Hetil 12.1 § 5 kohdanmukaan käsittelykielto ei estä myöskään sellaista tietojen käsittelyä,josta säädetään laissa tai joka johtuu välittömästirekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä.HetiL 11 §:n mukainen arkaluonteisten tietojen käsittelykiellontarkoituksena on rajoittaa salassa pidettävien tietojenkäsittelyä ja suojata näin henkilöiden yksityisyyttä 164 . Sosiaali-162 Konstari 1992, s. 96.163 HetiL 11 §:ssä on tyhjentävästi lueteltu arkaluonteiseksi määritellyt henkilötiedot,joita ovat muun muassa henkilön rotua tai etnistä alkuperää sekä henkilönyhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta koskevat tiedot.164 Rauno Korhosen mukaan yksityisyyden suojaa voidaan pitää yksityiselämänsuojaa laajempana kokonaisuutena, johon kuuluu myös oikeus tietää ja päättääitseään koskevien tietojen käytöstä. Yksityisyyden käsitteestä, yksityisyydensuojasta ja sen merkityksestä henkilön itsemääräämisoikeuteen ks. Korhonen2003, s. 72–91.


72huollon arkaluonteisten tietojen käsittelyrajoitukset eivät perustupelkästään henkilötietolain säädöksiin. Sosiaalihuollon asiakirjojensalassapidosta säännellään myös laissa sosiaalihuollon asiakkaanasemasta ja oikeuksista. AsiakasL 14.1 §:n mukaan sosiaalihuollonasiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaalihuollon asiakkaastatai muusta yksityisestä henkilöstä, ovat salassa pidettäviä.AsiakasL 14.2 §:n mukaan salassa pidettävää asiakirjaa tai senkopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselleeikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavallasivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi. Lisäksi salassa pidettävistäasiakirjoista säännellään julkisuuslaissa. JulkL 24.1 §:n 25 kohdanmukaan asiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaalihuollonasiakkaasta sekä tämän saamasta etuudesta tai tukitoimesta taikkasosiaalihuollon palvelusta ovat salassa pidettäviä.Henkilötunnuksen käsittelystä säännellään HetiL 13 §:ssä,jonka mukaan henkilötunnusta saa käsitellä rekisteröidyn yksiselitteisestiantamalla suostumuksella tai, jos käsittelystä säädetäänlaissa. Lisäksi henkilötunnusta saa käsitellä, jos rekisteröidynyksiselitteinen yksilöiminen on tärkeää laissa säädetyn tehtävänsuorittamiseksi, rekisteröidyn tai rekisterinpitäjän oikeuksien javelvollisuuksien toteuttamiseksi historiallista tai tieteellistä tutkimustataikka tilastointia varten. Rekisterinpitäjän on huolehdittavasiitä, että henkilötunnusta ei merkitä tarpeettomasti henkilörekisterinperusteella tulostettuihin tai laadittuihin asiakirjoihin(HetiL 13.4 §). Sosiaalihuollon henkilökohtaisessa sähköisessäneuvonnassa henkilötunnuksen käyttö voisi mielestäni tulla kysymykseenasiakkaan eli kysyjän yksiselitteisen yksilöimisen perusteella,ellei asiakkaan luotettavaa yksilöintiä voida suorittaa jollainmuulla luotettavalla tavalla.5.6 Rekisterinpitäjän huolellisuusvelvoite ja tietojenvirheettömyysViranomaistoiminnassa tietojen salassapito ja riittävän tietoturvantoteutuminen perustuvat ennen kaikkea laadukkaaseen tiedonhallintaanja asianmukaiseen sekä huolelliseen rekisterinpitoon.HetiL 5 §:ssä säännellään rekisterinpitäjän huolellisuusvelvoitteesta.HetiL 5.1 §:n mukaan rekisterinpitäjän tulee käsitellä


73henkilötietoja laillisesti, noudattaa huolellisuutta ja hyvää tietojenkäsittelytapaasekä toimia muutoinkin niin, ettei rekisteröidynyksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojan turvaaviaperusoikeuksia rajoiteta ilman laissa säädettyä perustetta. Samavelvollisuus on sillä, joka itsenäisenä elinkeinon- tai toiminnanharjoittajanatoimii rekisterinpitäjän lukuun (HetiL 5.2 §).Käsiteltävien tietojen laatuun liittyen HetiL 9.2 § säänteleelisäksi, että rekisterinpitäjän on huolehdittava siitä, ettei virheellisiä,epätäydellisiä tai vanhentuneita henkilötietoja käsitellä.Laissa tätä vaatimusta nimitetään virheettömyysvaatimukseksi.Rekisterinpitäjän velvollisuutta arvioitaessa on otettava huomioonhenkilötietojen käsittelyn tarkoitus sekä käsittelyn merkitys rekisteröidynyksityisyyden suojalle. Tietojen virheettömyysvaatimuskorostuu etenkin tilanteissa, joissa tietoja käytetään päätöksenteonperusteina 165 .Käsiteltävien ja rekisteröitävien tietojen virheettömyysvaatimukseenliittyy myös rekisterin tarkastusoikeuden käyttö.HetiL 26.1 §:n mukaan jokaisella on salassapitosäännösten estämättäoikeus tiedon etsimiseksi tarpeelliset seikat ilmoitettuaansaada tietää, mitä häntä koskevia tietoja henkilörekisteriin ontalletettu tai, ettei rekisterissä ole häntä koskevia tietoja 166 .Tarkastusoikeuteen liittyen huomionarvoista on, että tarkastusoikeuson jokaisella eli sitä ei ole rajoitettu esimerkiksi asianosaisuuteentai henkilön tietoisuuteen itseään koskevien rekisteritietojenolemassa olosta 167 . HetiL 27 §:ssä säännellään tyhjentävästitarkastusoikeuden rajoitusperusteista, joita ovat muun muassavaltion turvallisuuden ja puolustuksen vaarantuminen.Rekisterinpitäjän on ilman aiheetonta viivytystä omasta aloitteestaantai rekisteröidyn vaatimuksesta oikaistava, poistettava taitäydennettävä rekisterissä oleva, käsittelyn tarkoituksen kannalta165 HE 96/1998 vp., yksityiskohtaiset perustelut.166HetiL 26.1 §:ssä säännellään lisäksi, että rekisterinpitäjän on samallailmoitettava rekisteröidylle rekisterin säännönmukaiset tietolähteet sekä, mihinrekisterin tietoja käytetään ja säännönmukaisesti luovutetaan. Silloin kun onkysymys 31 §:ssä tarkoitetusta automatisoidusta päätöksestä, rekisteröidyllä onoikeus saada tieto myös tietojen automaattiseen käsittelyyn liittyvistä toimintaperiaatteista.167 Tarkastusoikeuden käyttämisestä ja toteuttamisesta säädetään tarkemminHetiL 28 §:ssä.


74virheellinen, tarpeeton, puutteellinen tai vanhentunut henkilötieto.Rekisterinpitäjän on myös estettävä tällaisen tiedon leviäminen,jos tieto voi vaarantaa rekisteröidyn yksityisyyden suojaa taihänen oikeuksiaan. (HetiL 29.1 §).5.7 Tietojen säilyttäminen ja hävittäminenTietojen tarpeellisuusvaatimusta sääntelevän HetiL 9.1 § mukaankäsiteltävien henkilötietojen tulee olla määritellyn henkilötietojenkäsittelyn kannalta tarpeellisia. Säännös ei tarjoa suoraa vastaustakysymykseen, miten toimitaan tilanteessa, jossa rekisteriin tallennettutieto ei ole enää tarpeellinen. Sen sijaan henkilötietolaintiedon korjaamista sääntelevän 29 §:n mukaan rekisterinpitäjän onilman aiheetonta viivytystä oma-aloitteisesti tai rekisteröidynvaatimuksesta oikaistava, poistettava tai täydennettävä rekisterissäoleva, käsittelyn tarkoituksen kannalta virheellinen, tarpeeton,puutteellinen tai vanhentunut tieto. Tämän johdosta tarpeettomaksikäyneet tiedot on viivytyksettä poistettava rekisteristä.Myös HetiL 9.1 §:ssä säännelty tarpeettoman tiedon käsittelykieltoantaisi tukea tulkinnalle, että tarpeettomaksi käyneiden tietojenkäsittely ei enää ole sallittua ja ne on poistettava rekisteristä.Sosiaalihuollon asiakkuus kestää usein pitkään ja jossaintapauksissa henkilö voi olla sosiaalihuollon asiakkaana koko elämänsä.Se voi myös olla jaksottaista, jolloin henkilö on välilläsosiaalihuollon asiakkaana, on välillä pois ja palaa jälleen asiakkaaksi.Sosiaalihuollon asiakkuuden erityispiirteet huomioiden,tietojen tarpeellisuuden tai niiden tarpeettomuuden arviointi voiolla vaikeaa. Tällöin myös asiakastietojen säilyttämiseen liittyvätkysymykset voivat muodostua ongelmallisiksi.Sekä asiakkaan että viranomaisen oikeusturvan kannalta olisitärkeää, että neuvontaprosessin aikana syntyneitä tietoja säilytettäisiinainakin tietyn ajan myös varsinaisen neuvonnan päättymisenjälkeen ennen kuin ne tarpeettomina poistetaan rekisteristä.Sosiaalihuollon käytännössä tapahtuu usein, että sosiaalihuollossatehtäviä päätöksiä koskevissa oikaisuvaatimuksissa tai valituksissaasiakas viittaa asiassa saamiinsa neuvoihin ja ohjeisiin.


75Tapauskohtaisesti näillä aiemmin annetuilla neuvoilla ja ohjeillavoi olla myös oikeudellista merkitystä, jolloin olisi tärkeää että nevoitaisiin näyttää toteen. Näyttökysymysten selvittämisessä auttaisi,mikäli neuvontaprosessin aikana esiin tuodut seikat voitaisiinkiistatta osoittaa esimerkiksi neuvontapalvelun asiakasrekisteriintallennettujen ja siellä säilytettyjen asiakastietojenavulla. Tämän johdosta tarkastelen seuraavaksi, onko sosiaalihuollonneuvonnassa syntyneille asiakirjoille säädetty säilytysaikojavai tuleeko ne hävittää välittömästi neuvonnan päätyttyä.Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetunlain 26 §:n mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi tarvittaessaantaa yleisiä ohjeita asiakastietojen käsittelyyn ja säilyttämiseenliittyvistä menettelyistä. Tällaisia ohjeita ei kuitenkaan oletoistaiseksi annettu. Erityissääntelyn puuttuessa sosiaalihuollonasiakirjojen säilytykseen sovelletaan yleislakina arkistolakia.ArkistoL 8 §:n mukaan arkistonmuodostajan, jona kunnassa toimiikunnanhallitus, on määrättävä tehtävien hoidon tuloksenasyntyvien asiakirjojen säilytysajat ja otettava sitä tehdessään huomioonmuissa laeissa mainitut erityiset säädökset säilytysajoista.Valtionarkisto on 1980-luvun lopulla antanut kunnallisessaviranomaistoiminnassa syntyvien asiakirjojen arkistointia koskeviayleisiä ohjeita. Valtionarkiston kunnallisten asiakirjojen hävittämisestäantama päätös sisältää sosiaalihuollon asiakirjojenarkistointia koskevat yleissäännöt. Päätös ei kuitenkaan sisälläerityistä vähimmäissäilytysaikaa sosiaalihuollon neuvontapalveluissasyntyneille asiakirjoille. 168Erikseen on syytä ottaa esille menettely tarpeettomaksikäyneen rekisterin kohdalla. HetiL 34 §:n mukaan rekisterinpitäjänkannalta tarpeettomaksi käynyt rekisteri on hävitettävä,jollei siihen talletettuja tietoja ole erikseen säädetty tai määrättysäilytettäväksi tai arkistoitavaksi. Yksityisyyden suojan kannaltaon tärkeää, että HetiL:ssa on yleinen säännös koko henkilörekisterinhävittämisestä. Säännös merkitsee sitä, että rekisterinpitäjäntoiminnan kannalta tarpeettomaksi käynyt rekisteri on hävitettävä.Rekisteriä ei ole oikeutta säilyttää esimerkiksi sitä silmällä pitäen,että sillä olisi ehkä tulevaisuudessa jotain käyttöarvoa 169 .168 Valtionarkiston päätös kunnallisten asiakirjojen hävittämisestä. Annettu14.4.1989.169 Konstari 1992, s. 310.


76Voimassa olevien säädösten perusteella vaikuttaa siltä, ettäsosiaalihuollon sähköisessä neuvonnassa syntyvien asiakirjojensäilyttämisaikojen tarkempi määrittely jää arkistonmuodostajanatoimivan viranomaisen eli tässä tapauksessa kunnanhallituksentehtäväksi. Tiedon tarpeellisuuden arviointi tapaus kerrallaan eityöekonomisesti ole järkevää. Tapauskohtainen arviointimenettelysaattaisi nopeasti johtaa myös erilaisiin tulkintoihin keskenäänsamankaltaisissa tilanteissa, jolloin menettely ei enää olisiyhdenmukainen. Kuntakohtainen säilytysaikojen määrittely, mitänykyinen sääntely käytännössä tarkoittaa, johtaisi myös erilaisiinmenettelymääräyksiin ja käytänteisiin eri kuntien välillä. Tämätilanne ei ole yhdenvertaisuuden ja kansalaisten tasavertaisenkohtelun periaatteiden mukainen. Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää,että päätöksenteko ja tosiasialliset hallintotoimet tapahtuvatennalta määrättyjen, yleisesti hyväksyttävien ja tasapuolisestisovellettavien perusteiden mukaisesti 170 . Kansalaisen oikeusturvankannalta olisikin ehdottoman tärkeää, että sosiaalihuollonneuvontaprosessin aikana syntyvien asiakirjojen säilytysajoistasäädettäisiin vähintään asetuksen tasolla mahdollisimman nopeasti.5.8 TietoturvallisuusViranomaisen on huolehdittava toimintansa tietoturvallisuudesta.Oikeudellisessa verkkoyhteiskunnassa tietoturvallisuuden ja tietosuojanedistäminen ovat keskeisimpiä lainsäätämistä ja lakiensoveltamista ohjaavia oikeusperiaatteita silloin, kun tarkoituksenaon edistää hallinnon asiakkaan luottamusta sähköisen hallintoonja sähköisten palveluiden toimivuuteen. Sähköistä viestintääyleislakina sääntelevä sähköisen viestinnän tietosuojalaki(516/2004) (SvTSL) kumosi aiemman yksityisyyden suojastateleviestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annetun lain(565/1999). SvTSL 2.1 § 13 kohdan mukaan tietoturvalla tarkoitetaanhallinnollisia ja teknisiä toimia, joilla varmistetaan se, ettätiedot ovat vain niiden käyttöön oikeutettujen saatavilla, etteitietoja voida muuttaa muiden kuin siihen oikeutettujen toimesta ja170 Mäenpää 1997, s. 184.


77että tiedot ja tietojärjestelmät ovat niiden käyttöön oikeutettujenhyödynnettävissä. Säännöksellä pyritään toisaalta varmistamaantietojen käsittelyn luottamuksellisuutta, toisaalta säännös pyrkiivarmistamaan tietojen saatavuutta, käytettävyyttä ja eheyttä 171 .Sähköistä asiointia, viestintää ja näihin liittyvää menettelyä säännelläänlisäksi muun muassa laissa sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa(13/2003), laissa sähköisestä allekirjoituksesta(14/003), laissa tietoyhteiskunnan palveluiden tarjoamisesta(458/2002), henkilökorttilaissa (829/1999), laissa yksityisyydensuojasta työelämässä (477/2001) ja viestintämarkkinointilaissa(393/2003).Yleiskielessä tietoturvallisuudella tarkoitetaan usein pelkästäänteknisiä menetelmiä ja ratkaisuja, joilla pyritään tiedon suojaamiseen,jolloin määrittely jää varsin suppeaksi. Tietoturvallisuuson käsitteenä kuitenkin paljon laajempi. Oikeudellisenailmiönä ja käsitteenä tietoturvallisuutta tutkineen Tuomas Pöystinmukaan sillä tarkoitetaan luottamuksellisuuden, eheyden ja käytettävyydenylläpitämistä ja suojaamista oikeudellisena velvoitteena,vaatimuksena ja kriteerinä 172 . Tomi Voutilaisen mukaantietoturvallisuus ja tietosuoja samaistetaan yleisessä kielenkäytössäkäsitteellisesti ja sisällöllisesti, jolloin niillä yleisesti tarkoitetaantietoon liittyvien ominaisuuksien hallintaa, tiedon laadunsäilyttämistä ja tietojenkäsittelyn turvaamista. Voutilainenerottaa tietoturvallisuuden ja tietoturvan käsitteet kuitenkin siten,että tietosuoja käsittää hallinnolliset ja tekniset toimet tietojensuojaamiseksi ja tietoturvallisuus kuvaa sitä tavoitetilaa, joihinnäillä toimilla pyritään. 173Valtionhallinnon tietoturvallisuuden johtoryhmän jaottelunmukaan tietoturvallisuus koostuu kahdeksasta eri elementistä,jotka ovat hallinnon turvallisuus, henkilöstöturvallisuus, fyysinenturvallisuus, käyttöturvallisuus, ohjelmistoturvallisuus, laitteistoturvallisuus,tietoaineistoturvallisuus sekä tietoliikenneturvallisuus174 . Tässä tutkimuksessa en tarkastele tietojenkäsittelyyn ja171 Hyvän tiedonhallintatavan keskeinen tavoite on tiedon laadun säilyttäminen.Tiedon laatua ja laatutasoa määrittävät useat tekijät, joista tärkeimmät ovatasiakirjojen ja tietojen saatavuus, käytettävyys ja eheys. Ks. Mäenpää 1999, s.272–276.172 Pöysti 2002, s. 64.173 Voutilainen 2006, s. 112.174 VAHTI (6/2003), s. 26.


78tietoturvallisuuteen liittyviä teknisiä ratkaisuja ja tämän vuoksi enota kantaa esimerkiksi ohjelmisto- ja laitteistoturvallisuutta koskeviinkysymyksiin ja säädöksiin. Tietoturvallisuuden edistäminenviranomaisen strategisena toimintana on tutkimuskohteenikannalta kuitenkin niin tärkeässä asemassa, että asiaa on syytälyhyesti käsitellä hallinnollisen turvallisuuden, henkilöstöturvallisuudenja tietoliikenneturvallisuuden näkökulmasta.Hallinnollinen tietoturvallisuus on tietoturvallisuuden johtamistaja samalla organisaation koko tietoturvatoiminnan lähtökohta,joka muodostuu johdon hyväksymistä periaatteista, vastuunjaosta,tarkoitukseen varatuista resursseista sekä riskien arvioinnista.Hallinnollisen turvallisuuden tarkoituksena on luoda organisaatioontietoturvalliset toimintatavat ja toimintamallit. Hallinnolliseenturvallisuutteen liittyy, että näiden toimintamallien pohjaltaluodaan tietoturvallisuuden kehittämiseksi ja ylläpitämiseksivälttämättömät ohjeistus-, valvonta- ja tarkastusmenettelyt sekähenkilöstöä koskevat koulutussuunnitelmat. 175Käytännössä eräs tärkeimmistä tietoturvallisuutta edistävistäja varmistavista tekijöistä liittyy henkilöstöturvallisuuteen. Henkilöstöturvallisuudellatarkoitetaan henkilöstöön liittyvien riskienhallintaa koskien henkilöstön soveltuvuutta, toimenkuvia, sijaisuuksia,tiedonsaanti- ja käyttöoikeuksia, suojaamista, turvallisuuskoulutustaja valvontaa. Sosiaalihuollossa tämä tarkoittaasitä, että henkilötietoja käsittelevät vain ne, jotka tarvitsevat käsiteltäviätietoja virka- tai työtehtäviensä hoitamiseksi tai jotkamuulla tavoin on oikeutettu tietojen käyttöön ja joille on lisäksiannettu riittävä tietoturvallisuuteen liittyvä koulutus.Muilla kuin edellä mainituilla ei tietojen käsittelyoikeutta oleeikä heillä ole myöskään tosiasiallista mahdollisuutta päästänäihin tietoihin ja tietojen käyttöä tulee myös valvoa. Rajaamallaasiakastitietojen käsittelyyn oikeutettujen henkilöiden määrämahdollisimman suppeaksi, varmistetaan tietojen salassapitoa jaestetään niiden leviämistä sivullisten tietoon. Henkilöstöturvallisuustulee huomioida myös sosiaalihuollon sähköistä neuvontaasuunniteltaessa ja toteutettaessa. 176175 VAHTI (6/2003), s. 12 ja 26.176 VAHTI (6/2003), s. 27.


79Tietoliikenneturvallisuudella tarkoitetaan toimenpiteitä, joillavarmistetaan tietojen turvallisuus niiden liikkuessa järjestelmästätoiseen. Tiedot voivat liikkua ensiksi organisaation sisällä, jolloinyleisesti käytetään sisäisiä tietoliikenneverkkoja, joihin pääsyulkopuolisilta on joko kokonaan estetty tai sallittu rajoitetusti.Sisäisten verkkojen ongelma on, että niiden välityksellä ei voitarjota palveluja hallinnon ulkopuolisille. Toiseksi tiedot voivatliikkua organisaation ja jonkin ulkopuolisen tahon, kuten asiakkaantai toisen organisaation välillä. 177 Tällöin tietoliikenteessäkäytetään pääsääntöisesti yleistä Internetiä, joka on kaikille avoinmaailman laajuinen yleinen viestintäverkko 178 . Internetin avoimuus,yhteiset tiedonsiirron protokollat ja toisiaan tukevat käyttöliittymätmahdollistavat sen, että Internetin kautta tarjotut palvelutovat periaatteessa kaikkien käytettävissä, mikäli heillä on Internetinja sähköisen asioinnin käyttöön tarvittava tieto-taito, tarvittavattekniset välineet ja Internetin käyttöliittymä.Avoin Internet tuo näin palvelut lähes kaikkien ulottuville,mutta siihen sisältyy myös ongelmia. Kun tarkastellaan esimerkiksihallinnon sähköistä asiointia tai sosiaalihuollon sähköistäneuvontaa, on Internetin avoimuus samalla tietoturvaan kohdistuvauhkatekijä. Internetin kautta lähetettävät tiedot voivatesimerkiksi jäädä välille, kadota kokonaan tai joutua sivullistentietoon. Sivullisille tiedot voivat joutua esimerkiksi niitä käsitelleenhenkilön tekemän virheen ja palvelimeen tulleen toimintahäiriönseurauksena, jolloin kyse on vahingosta tai huolimattomuudesta.Tiedot voivat joutua sivullisille myös ulkopuolisentekemän tahallisen tiedon kaappauksen tai tietomurron seurauksena,jolloin kyse on usein lainvastaisesta ja jo itsessään rangaistavaksisäädetystä toiminnasta 179 . Sähköisten palveluiden toteutuksessanäitä uhkatekijöitä pyritään minimoimaan käyttämällä eritavoin suojattuja tai tunneloituja tietoliikenneyhteyksiä 180 . Lisäksi177 VAHTI (6/2003), s. 28–31.178 SvTSL 2.1 §:n 2 kohdan mukaan viestintäverkolla tarkoitetaan toisiinsaliitetyistä johtimista ja laitteista muodostuvaa järjestelmää, joka on tarkoitettuviestien siirtoon tai jakeluun johtimella, radioaalloilla, optisesti tai muullasähkömagneettisella tavalla.179 Internetin kautta leviää myös niin sanottuja haittaohjelmia, joilla tarkoitetaantietoliikenneverkkojen kautta leviäviä, käyttäjän tietokoneelle salaa tai lupaakysymättä itsekseen asentuvia ohjelmia, jotka tuottavat käyttäjälle haittaa. Ks.Järvinen 2006, s.77–85.180 Helopuro – Perttula – Ristola 2004, s.143–144.


80henkilökohtaisiin sähköisiin palveluihin liitetään usein jokinpalveluun pääsyä rajoittava menettely kuten käyttäjän tunnistaminenja valvonnallista funktiota toteuttava käsittelytapahtumienkirjaamistoiminto.5.9 Hyvä tiedonhallintatapaKaikki edellä esitellyt tietojen käsittelyyn liittyvät säädökset javaatimukset pyrkivät osaltaan toteuttamaan sekä edistämäänhyvää tiedonhallintatapaa ja hyvää tietojenkäsittelytapaa. Mitähyvällä tiedonhallintavalla ja tietojenkäsittelytavalla oikeastaantarkoitetaan ja millä tavoin ne tulisi huomioida hallintotoiminnassa?Hyvä tiedonhallintatapa on käsitteenä lainsäädännössävielä varsin uusi, vaikka se esiintyykin useissa viranomaistentoimintaa ja tietojenkäsittelyä sääntelevissä laeissa. Käsite esiintyyesimerkiksi julkisuuslaissa, jossa hyvän tiedonhallintavanedistäminen on asetettu lain keskeiseksi tavoitteeksi. JulkL 2 §:nmukaan julkisuuslaissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien javiranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuuttaja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassasekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisenvallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaastimielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoaoikeuksiaan ja etujaan.Hyvän tietojenkäsittelytavan käsite esiintyy puolestaan henkilötietolaissa.HetiL 1 §:n mukaan henkilötietolain tarkoituksenaon toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaaturvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsiteltäessä sekä edistäähyvän tietojenkäsittelytatavan kehittämistä ja noudattamista. Tähänkuuluu muun se, että käsittelyn tekninen toteuttaminen onasianmukaista ja että henkilötietoja käsittelevät henkilöt perehdytetäänhenkilötietojen käsittelyyn sekä säännöksiin ja velvoitteisiin,jotka siinä on otettava huomioon 181 .181 HE 96/1998 vp., s. 31.


81Julkisuuslain 5 luvussa säännellään viranomaisen velvollisuuksistaedistää tiedonsaantia ja hyvää tiedonhallintapaa. Tähänkuuluu muun muassa, että viranomaiset huolehtivat toimintaansakoskevien ja siinä tarvittavien tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä,laadusta sekä asianmukaisesta suojasta. Tarkemminhyvästä tiedonhallintotavasta ja keinoista, joilla sitä tulee edistää,säännellään julkisuuslain 18 §:ssä. Siinä sääntelyn kohteena ovatmuun muassa käsiteltävien ja ratkaistujen asioiden luettelointi,tietojärjestelmien käyttöönotto sekä asiakirja- ja tietohallintoakoskeva suunnittelu ja siihen liittyvät velvoitteet.Sosiaalihuollon sähköisen neuvonnan kannalta merkitystä onetenkin JulkL 18.1 § 5 kohdalla. Sen mukaan viranomaisen tuleehuolehtia siitä, että sen palveluksessa olevilla on tarvittava tietokäsiteltävien asiakirjojen julkisuudesta sekä tietojen antamisessaja käsittelyssä sekä niiden ja asiakirjojen ja tietojärjestelmiensuojaamisessa noudatettavista menettelyistä, tietoturvallisuusjärjestelyistäja tehtävänjaosta, samoin kuin siitä, että hyväntiedonhallintavan toteuttamiseksi annettujen säännösten, määräystenja ohjeiden noudattamista valvotaan. Viranomaisten toiminnanjulkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta annetussa asetuksessa(1030/1999) annetaan tarkempia säännöksiä julkisuuslainsäännösten soveltamisesta.Viranomaismietinnöissä ja oikeuskirjallisuudessa hyväntiedonhallintatavan käsite on jätetty hyvin avoimeksi. Valtiovarainministeriönmukaan hyvän tiedonhallintavan katsotaankäsitteenä kattavan kaikki erilaiset tietoaineistoihin liittyvät vaatimuksetja niitä vastaavat toimenpiteet informaation koko elinkaarenajan alkaen informaation vastaanottamisesta aina senhävittämiseen tai säilyttämiseen saakka 182 . Hyvän tiedonhallintatavanavoimella sääntelyllä pyritään siihen, ettei hyvän tiedonhallintatavankäsite muotoutuisi liian kapea-alaiseksi 183 . Myöskäsitteen ja siihen liittyvän toimintaympäristön dynaamisuutta ontuotu esiin. Tällöin se, mitä kulloinkin käsitteen piiriin kuuluu,määräytyy ajan ja esiin tulevien tilanteiden perusteella. 184Voutilaisen mukaan hyvä tiedonhallinta käsittää tietoaineistoihinliittyvien erilaisten intressien huomioon ottamista182 VAHTI (4/2001), s. 14–15.183 Voutilainen 2006. s. 60.184 Korhonen 2003, s.156.


82koskevat vaatimukset, jotka kohdistuvat asiakirjojen julkisuuteenja salassapitoon, arkistointiin, henkilötietojen suojaan, tietojenkäyttörajoituksiin sekä tietoturvallisuuteen. Hyvällä tiedonhallinnallapyritään suunnitellusti varmistamaan muun muassa tietojenkäsittelynlainmukaisuutta ja toiminnallisuutta, tietojen saatavuuttaja tiedon käyttöoikeuksien noudattamista. Hyvän tiedonhallintavanytimenä on viranomaisen toiminnan ja tietovarannontietoturvallisuudesta huolehtiminen sekä tietoon liittyvien oikeuksienhuomioiminen. Hyvään tiedonhallintatapaan kuuluu hyväasianhallintatapa. Voutilainen määrittelee hyvän asianhallintavansiten, että se sisältää ne laissa ja sen johdosta annetuissa määräyksissä,suosituksissa ja ohjeissa olevat menettelyt, jotka liittyvätjotenkin tietyn asian tai asiakokonaisuuden käsittelyyn liittyvientehtävien ja toimenpiteiden kokonaisuuden hallinta. 185185 Voutilainen 2006, s. 60–70.


6 NEUVONNAN JA ASIOINNIN VÄLINENRAJANVETO836.1 Hallintoasiat ja tosiasiallinen viranomaistoimintaSosiaali- ja terveydenhuollosta on totuttu puhumaan yhdessä jausein niitä käsitellään esimerkiksi kunnallisessa päätöksenteossasaman toimielimen alaisuudessa. Julkisessa keskustelussa sosiaalihuollossaja terveydenhuollossa tehtäviä töitä usein myösvertaillaan keskenään. Oltiinpa sosiaali- ja terveyssektorin vertailustamitä mieltä tahansa, hyödynnän sitä tässä yhteydessä senvuoksi, että vertailun avulla voidaan konkretisoida hallinnollisenja tosiasiallisen viranomaistoiminnan välistä eroa. Tämän eronselventäminen on mielestäni hyödyllistä, sillä se selventääsamalla osaltaan sosiaalihuollon asioinnin ja neuvonnan välistärajanvetoa.Sekä sosiaalihuollossa että terveydenhuollossa on kyse ihmistenkanssa tehtävästä työstä, jonka tulee onnistuakseen rakentuamolemminpuoliselle luottamukselle 186 . Molemmissa korostetaanasiakkaan 187 itsemääräämisoikeutta ja muita ihmisoikeuksia.Sosiaalihuollossa tämä käy ilmi esimerkiksi asiakaslain 8.1 §:stä,jonka mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettavahuomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkinkunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Asiakaslain 4.2§:n mukaan tämä on tehtävä asiakkaan mielipide, etu ja yksilöllisettarpeet sekä hänen äidinkielensä ja kulttuuritaustansa huomioonottaen.Sosiaalihuollon asiakassuhteessa ja terveydenhuollon potilassuhteessaon molemmissa osin kyse myös yksittäisen kansalaisenja asiantuntijana esiintyvän viranomaisen välisestä valtasuhteesta,jossa viranomainen käyttää toimivaltansa mukaisesti julkista val-186Potilaan tiedonsaantioikeutta terveydenhuollossa tutkineen Ilpo Paasonmukaan terveydenhuollon hoitosuhde on luonteeltaan luottamussuhde, jonkakeskeisiä ulottuvuuksia ovat potilaan itsemääräämisoikeuden huomiointi japotilastietojen luottamuksellisuus sekä siihen liittyvä salassapitovelvollisuus. Ks.Paaso 2001, s. 157.187 Terveydenhuollossa asiakkaasta käytetään usein nimitystä potilas. PotOikL2.1§:n mukaan potilaalla tarkoitetaan terveyden- ja sairaanhoitopalveluja käyttäväätai muuten niiden kohteena olevaa henkilöä.


84taa suhteessa asiakkaaseen 188 . Lisäksi näitä kahta hyvinvointipalvelujatoteuttavaa hallinnon sektoria yhdistää organisatorisestise, että ylimpänä hallintoviranomaisena toimii molemmille hallinnonaloille yhteinen sosiaali- ja terveysministeriö.Sosiaalihuollon ja terveydenhuollon samankaltaisuus ei kuitenkaantarkoita sitä, että nämä kaksi hallinnonsektoria toimisivattäysin samanlaisissa toimintaympäristöissä ja samojen oikeudellistenperiaatteiden mukaan. Merkittävin oikeudellinen erososiaali- ja terveydenhuollon viranomaisten toiminnan välillä onse, että terveydenhuollossa suurin osa toimenpiteistä lukeutuutosiasiallisen hallinnon piiriin 189 , kun taas sosiaalihuollossa toimitaanetupäässä hallinnollisten päätösten ja niiden toimeenpanonkautta.Sosiaalihuollossa tehtäviin hallintopäätöksiin tyytymätön voipääsääntöisesti saattaa viranomaisen tekemän päätöksen oikaisuvaatimusmenettelyssäSHL 6.1 §:ssä tarkoitetun toimielimen käsiteltäväksiSHL 45 §:n nojalla. Mikäli oikaisuvaatimuksen johdostaannettava päätös on muutoksenhakukelpoinen, voidaan sevalitusmenettelyn kautta saattaa muun kuin päätöksen tehneenviranomaisen arvioitavaksi (SHL 46 §). Terveydenhuollossa tehtävientosiasiallisten hoitotoimenpiteiden yhteydessä näin ei voidamenetellä, vaan virheelliset hoitotoimenpiteet arvioidaan muidenmenettelyjen, kuten esimerkiksi potilaan asemasta ja oikeuksistaannetun lain (785/1992) 10 §:n mukaisen muistutusmenettelyn taipotilasvahinkolain (585/1986) mukaisen vahingonkorvausmenettelynkautta.Millä tavoin tosiasialliseen hallintotoimintaan luettava sosiaalihuollonneuvonta suhteutuu sosiaalihuollon hallinnolliseenasiankäsittelyprosessiin? Kuten aiemmin jo totesin, niin tosiasialliseenhallintotoimintaan lukeutuvan neuvonnan ja hallinnollisenasiankäsittelyn ero on kaikkea muuta kuin selvä ja yksinkertainen.Tässä tutkimuksessa huomion kohteena ovat ennen kaikkea tieto-188 Äärimmäisissä tilanteissa sosiaali- ja terveysviranomaisen päätöksiä voidaanpanna täytäntöön pakolla tai tiettyihin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä henkilönoman tahdon vastaisesti. Ks. Tuori 2000, s. 405–415; Paaso 2001, s. 11–15.189 Terveyden- ja sairaanhoidolla tarkoitetaan potilaan asemasta ja oikeuksistaannetun lain 2.1 §:n 2 kohdan mukaan potilaan terveydentilan määrittämiseksitaikka hänen terveytensä palauttamiseksi tai ylläpitämiseksi tehtäviä toimenpiteitä,joita suorittavat terveydenhuollon ammattihenkilöt tai joita suoritetaanterveydenhuollon toimintayksikössä. Ks. myös Lohiniva-Kerkelä 2004, s. 24–26.


85jen käsittelyyn liittyvät säädökset ja oikeusperiaatteet. Kohdistanhuomion neuvonnan ja asioinnin välisen suhteen tarkastelussaennen kaikkea kahteen seikkaan: Milloin neuvontapyyntö voidaantulkita vireillepanon sisältäväksi tahdonilmaukseksi ja millainenviranomaisen antamien neuvojen oikeudellinen sitovuus on?6.2 Neuvontapyyntö ja asian vireillepanoSosiaaliviranomaisen neuvontavelvollisuuden käsittelyn yhteydessäesitin, että voimassa olevan lainsäädännön, oikeuskirjallisuudessaesitettyjen kannanottojen sekä sosiaalihuollon asiakkaanasemaa ja oikeuksia korostavien oikeusperiaatteiden perusteellaneuvontavelvollisuutta ei tulisi rajoittaa pelkästään menettelyllisiinkysymyksiin. Lisäksi esitin, että vaikka neuvontavelvollisuusei viranomaisen toimintaan kohdistuvana vaatimuksena ulottuisikaansisällöllisiin kysymyksiin, niin lainsäädäntö ei kuitenkaanestä viranomaista antamasta neuvoja sille asetettua velvollisuuttalaajemmin.Käytännössä viranomaisen tulee kuitenkin pitäytyä neuvonnassaanasiallisesti, asteellisesti ja alueellisesti oman toimivaltansapuitteissa ja lisäksi neuvonnassa tulee noudattaa yhdenvertaisuudenperiaatetta. Hyvän hallintotavan ja asiakkaan palveluperiaatteenmukaisesti sosiaalihuollossa neuvoja ja ohjausta tulisiantaa viranomaisen toimivaltaan kuuluvassa asiassa menettelynlisäksi myös konkreettisiin tosiasioihin ja erilaisiin ratkaisuvaihtoehtoihinliittyen. Kysymys siitä, kuinka laajasti asiakasta onsosiaalihuollon alaan liittyvissä sisällöllisissä kysymyksissä kulloinkinneuvottava, jäisi kuitenkin viime kädessä viranhaltijan taityöntekijän yksittäistapauksessa harkittavaksi.Näin ollen sosiaalihuollon viranhaltija tai työntekijä voi antaaharkintansa perusteella asiakkaalle sekä menettelyyn että sisällöllisiinasioihin liittyviä neuvoja. Kun viranhaltija tai työntekijäharkitsee antamansa neuvonnan sisällöllistä laajuutta, joutuu hänsamanaikaisesti pohtimaan ensimmäistä neuvonnan ja asioinninrajanvetoon liittyvä vaikeaa kysymystä, joka voidaan esittäävaikkapa seuraavasti: Milloin neuvonta päättyy ja asian hallinnollinenkäsittely alkaa? Oikeudellisesti ilmaistuna kyse on lähinnä


86asian vireillepanon ja sitä seuraavan asian vireilletulon ajankohdasta.Muodollisesti neuvonta ei ole hallintoasian käsittelyä senyleisesti ymmärretyssä merkityksessä ja sitä voidaan antaa asiakkaallevapaamuotoisesti tai viranomaista vain lievästi sitovientoimintanormien puitteissa. Pelkkää neuvontaa ei ole toisinsanoen säädelty kovin yksityiskohtaisesti. Sen sijaan, mikäli kyseon esimerkiksi keskeneräiseen hallintoasiaan liittyvästä neuvonnasta,saattaa viranomainen olla velvoitettu hallintolain jaerityislakien säädöksien edellyttämiin toimiin, kuten esimerkiksiesittämään asianosaiselle hallintolain 23 §:n mukaisen arvionpäätöksen antamisajankohdasta tai merkitsemään neuvontaprosessinaikana asiakkaalta saamansa tiedot ja hänelle antamansavastaukset vireillä olevan asian asiakirjoihin hallintolain 22 §:njohdosta. Tällöin kyse ei kuitenkaan ole enää pelkästä neuvonnasta,vaan hallintoasian käsittelyn vaiheisiin liittyvistä toimista,joita normeerataan hallinnon muodollisin menettelysäännöksin.Edellä esitetty osoittaa mielestäni hyvin, kuinka häilyväneuvonnan ja asioinnin välinen rajapinta loppujen lopuksi on.Neuvonnan ja asioinnin rajanvedossa liikutaan harmaalla vyöhykkeellä,jota ei voida oikeudellisesti mielekkäällä tavalla tarkastirajata. Hallinnossa tapahtuvaa neuvontaa tutkinut Kirsi Kuusikkokuvaa yleisluontoisen tiedustelun ja hallintoasian vireillepanonrajaa liukuvaksi. Hänen mukaansa viranomaisella on velvollisuusvastata kohtuullisessa ajassa sille tulleisiin järkeviin kirjeisiin jamuihin yhteydenottoihin. Kuusikon mukaan velvollisuus vastatakansalaisten yleisluonteisiin tiedusteluihin perustuu hyväänhallintotapaan maantapana, eikä niinkään suoranaisesti hallinnonmenettelyä sääntelevään kirjoitettuun lainsäädäntöön. Aina kysyjänyhteydenotosta ei voida kuitenkaan suoraan päätellä, onkokyseessä yleisluontoinen tiedustelu vai pyritäänkö tiedustelullasamanaikaisesti jonkin asian vireillepanoon. Tällöin viranomaisentulee hyvän hallintotavan mukaisesti selvittää kysyjältä, mitä hänasiassa haluaa. 190Hallintomenettelyä yleislakina sääntelevän hallintolain 16 §sääntelee asiakirjan sisällöstä ja antaa hieman tulkintaohjeitasiihen, milloin kysyjän lähettämää neuvontapyyntöä voitaisiin190 Kuusikko 2000, s. 226–227.


87pitää hallintolain tarkoittamana asiakirjana ja edelleen hallintoasianvireillepanoa koskevana tahdonilmaisuna 191 . HL 16 §:nmukaan viranomaiselle toimitettavasta asiakirjasta on käytäväilmi, mitä asia koskee ja lisäksi asiakirjassa on mainittava lähettäjännimi sekä tarvittavat yhteystiedot asian hoitamiseksi.Hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä säännöksentarkoittamina asiakirjoina pidetään kaikkia sellaisia asiakirjoja,jotka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten taimuuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Tällaisiaovat esimerkiksi kirjallinen hakemus, ilmoitus, selvitys ja kantelu.Sen sijaan hallituksen esityksen mukaan viranomaiselle tulleellakansalaistiedustelulla tai muulla epävirallisella kannanotolla ei olevastaavaa oikeudellista merkitystä eikä sitä siten pidetä laissatarkoitettuna asiakirjana. Säännös ei esityksen mukaan koskemyöskään viranomaisen ja hallinnon asiakkaan välistä yksityisluonteistakirjeenvaihtoa. 192Asiakirjasta on siten käytävä ensiksi ilmi, mitä asia koskee,jotta viranomainen tietää, mihin toimenpiteisiin sen on tarkoitetturyhtyvän tai mistä asiassa muutoin on kysymys. Toiseksi asiakirjassaon mainittava lähettäjän nimi sekä tarvittavat yhteystiedotasian hoitamiseksi. Näiden tietojen ilmoittaminen on tarpeen henkilönyksilöimiseksi ja sen vuoksi, että viranomainen voisi toimittaavastauksen asiakirjassa esitettyyn vaatimukseen 193 . Verkkoneuvonnassakysyjää kehotetaan otsikoimaan kysymyksensä jaesittämään kysymyksensä avoimesti ilman tarkempia muodollisiamääräyksiä. Kysyjä voi verkkoneuvonnassa laittaa kysymyksensämukaan myös sähköisiä liitetiedostoja. Verkkoneuvonnan käyttäminenedellyttää rekisteröitymistä verkkoneuvonnan asiakasrekisteriin.Sosiaalihuollon viranomainen pystyy verkkoneuvonnanasiakasrekisterin avulla yksilöimään kysyjän ja toimittamaan antamansavastaukset kysyjälle. Tämän johdosta tulkitsen, että verkkoneuvonnassatehtävät kysymykset ja niihin annettavat vastauksetovat aina hallintolain tarkoittamia viranomaisen asiakirjoja.191 Asian vireillepano ja asian vireilletulo käsitteinä tarkoittavat samaa asiaakahdelta eri taholta tarkasteltuna. Vireillepano tarkoittaa asian saattamista viranomaiselleja vireilletulo tarkoittaa asian tulemista vireille viranomaisessa. Ks.Heuru 2003, s. 336.192 HE 72/2002 vp. Yksityiskohtaiset perustelut193 HE 72/2002 vp. Yksityiskohtaiset perustelut.


88Koska kaikki verkkoneuvontaan tulevat kysymykset ovat ainaviranomaiselle lähetettyjä asiakirjoja, niin viranomaisen jatkomenettelynja asian mahdollisen vireilletulon kannalta ratkaisevaksimuodostuu niiden sisältö. Asian vireilletulo edellyttääviranomaiselle tehtyä aloitetta jonkin asian käsittelemiseksi jaratkaisemiseksi. Asian vireilletulon yleisiä edellytyksiä ovatainakin se, että asian on oltava hallintoasia ja että viranomainenon asiassa toimivaltainen. 194 Erityinen oikeudellinen merkitysvireilletuloon kytkeytyy silloin, kun vireillepantu asia saa aikaanvireilletulovaikutuksen, mikä tarkoittaa asiassa toimivaltaiselleviranomaiselle syntyvää velvollisuutta ottaa asia käsiteltäväksi tairyhtyä muihin toimenpiteisiin asiaan liittyen. 195Miten asia voidaan panna vireille ja milloin asian katsotaantulleen vireille viranomaisessa? Hallintolain 19 §:n mukaan asiapannaan vireille kirjallisesti ilmoittamalla vaatimukset perusteineen.Viranomaisen suostumuksella asian saa panna vireille myössuullisesti. HL 19 §:n mukaan asian voi siten panna vireille varsinvapaamuotoisesti, kunhan vireillepanoksi tarkoitetusta tahdonilmaisustakäy selvästi ilmi, mitä vireillepanija asiassa tahtoo.Hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä ei katsottutarpeelliseksi sisällyttää lakiin säännöksiä asiakirjan toimittamistavoista.Hallituksen esityksen mukaan asiakirja voitaisiin toimittaaviranomaiselle henkilökohtaisesti tai lähettämällä se jokopostitse, sähköisesti taikka lähetin välityksellä. Laki sähköisestäasioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003) sisältää joitakin tarkentaviasäädöksiä sähköisesti tapahtuvaan vireillepanoon.SähkAsL 8 §:n mukaan sähköinen viesti toimitetaan viran-omaisellelähettäjän omalla vastuulla. Lain 9.1 §:n mukaan vireillepanossaja asian muussa käsittelyssä vaatimuksen kirjallisestamuodosta täyttää myös viranomaiselle toimitettu sähköinen asiakirjaja lain 9.2 §:n mukaan viranomaiselle saapunutta sähköistäasiakirjaa ei tarvitse täydentää allekirjoituksella, jos asiakirjassaon tiedot lähettäjästä eikä asiakirjan alkuperäisyyttä tai eheyttä olesyytä epäillä.Hallintolain ja sähköisestä asioinnista viranomaisessa annetunlain perusteella viranomaisella on velvollisuus ottaa verkko-194 Voutilainen 2006, s. 267.195 Heuru 2003, s.336–337.


89neuvonnan kautta vireille pantu, riittävän selvä ja yksilöity asiakäsiteltäväkseen. Näin ollen verkkoneuvonnan kautta tehtäväasian vireillepano on mahdollista, vaikka viranomainen olisi alunperin tarkoittanut verkkoneuvonnan ainoastaan neuvontapalveluidentuottamisen välineeksi. Rovaniemen verkkoneuvonnassa neuvonnanja asioinnin rajanvetoon liittyviä ongelmia on pyritty etukäteenminimoimaan siten, että asiakkaita informoidaan etukäteenselkeästi siitä, että kyse on neuvontapalvelusta ja verkkoneuvonnankautta asioita ei voida laittaa vireille.Tämän tutkimuksen pohjalta väitän, että oikeudellisesti edelläkuvattu Rovaniemen sosiaalitoimen viranomaisten verkkoneuvontaantekemä toiminnallinen rajaus ei ole pätevä. Perustelen tätäsillä, että viranomainen ei voi päätöksillään rajoittaa asiakkaallelaissa säänneltyjä oikeuksia, mikäli lainsäädännössä ei ole tällaisestanorminantokompetenssista erikseen säädetty. Sosiaalihuollonviranomaisille tällaista vireillepanon menettelyyn liittyvää jasitä rajoittavaa norminantokompetenssia ei lainsäädännössä oleannettu 196 . Näin ollen, mikäli kysyjä esittää verkkoneuvonnassasosiaalihuollon viranomaiselle vireillepanoksi tarkoittamansa, riittävänyksilöidyn ja perustellun hakemuksen tai muun vaateen, onviranomaisen otettava asia käsiteltäväkseen hallintomenettelyäkoskevien yleislakien eli hallintolain ja sähköisestä asioinnistaviranomaisessa annetun lain nojalla, ellei kyseistä asiaa mahdollisestisääntelevässä erityislaissa nimenomaan aseteta asian vireillepanollejotain erityisiä muotovaatimuksia. Näin asiavaltuuden 197omaavan kysyjän verkkoneuvonnan kautta tekemä vireillepano196 Eräistä etuuksista on säädetty, että hakemus on laadittava tarkoitukseenvahvistetulle lomakkeelle. Sosiaalihuollon käytännössä sosiaalihuollon viranomaisetedellyttävät usein asiakkailta tiettyjen, kuntakohtaisesti laadittujenlomakkeiden käyttämistä. Esimerkiksi toimeentulotukea kehotetaan yleensähakemaan tätä tarkoitusta varten laaditulla lomakkeella. Lomakkeeseen sidottumenettely voi toimeentulotuessa olla järkevää, jotta kaikki asian ratkaisemiseenvaikuttavat tiedot tulisi ilmoitettua hakemuksen yhteydessä ja näin vältyttäisiinhakemuksen täydentämispyynnöiltä. Lainsäädäntö ei kuitenkaan aseta estettätoimeentulotuen vapaamuotoiselle kirjalliselle hakemukselle, kunhan hakemusvain sisältää kaikki toimeentulotuen myöntämisen edellytyksenä olevat tiedot jatositteet.197 Asiavaltuus eli asialegitimaatio tarkoittaa oikeutta käyttää asianosaisen puhevaltaahallinnollisessa asiassa, jossa on kyse omasta edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta.Vireillepano on joskus mahdollinen myös asioissa, joissa asiavaltuuttaei ole kenelläkään ja myös yleinen aloiteoikeus on rajoitetusti mahdollinen. Ks.Heuru 2003, s. 336.


90synnyttää asiassa vireilletulovaikutuksen ja aiheuttaa viranomaisellevelvollisuuden asian käsittelemiseen, mikäli se sisältääyksilöidyn vaatimuksen ja perustelut jonkin sosiaalihuollon alaankuuluvan asian johdosta.Hallintolain 20 §:n mukaan hallintoasia tulee vireille, kunasian vireille panemiseksi tarkoitettu asiakirja on saapunut toimivaltaiseenviranomaiseen tai kun asia on sille suullisen vireillepanonyhteydessä esitetty ja käsittelyn aloittamiseksi tarvittavattiedot on kirjattu. HL 21 §:n mukaan viranomaisen, jolle onerehdyksestä toimitettu asiakirja sen toimivaltaan kuulumattomanasian käsittelemiseksi, on viipymättä siirrettävä asiakirja toimivaltaiseksikatsomalleen viranomaiselle ja siirrosta on ilmoitettavaasiakirjan lähettäjälle. Verkkoneuvonnan kautta vireille pantuasia on tullut viranomaisessa vireille välittömästi, kun kysyjä onlähettänyt asiaa koskevan viestinsä verkkoneuvontaan ja viesti onkirjautunut verkkoneuvonnan ylläpitävään tietokantaan, jolloin seon saapunut viranomaiseen. Asian vireilletulon jälkeen asiankäsittely viranomaisessa jatkuu hallintomenettelyä säänteleviennormien mukaisesti.6.3 Verkkoneuvonnassa annetut neuvot ja niidenoikeusvaikutuksetToinen neuvonnan ja asioinnin välistä suhdetta koskeva merkittäväkysymys liittyy annettujen ohjeiden mahdollisiin oikeusvaikutuksiinja kuuluu seuraavasti: Miten sitovia verkkoneuvonnassaannettavat neuvot ovat? Kysymys on tärkeä etenkin hallinnonasiakkaan oikeusturvan ja hallinnon oikeusvarmuuden kannalta.Viranomaisten antamien neuvojen merkitystä päätöksenteossa ontutkittu jonkin verran ja asiasta on olemassa myös oikeuskäytäntöä.Tätä kysymystä tulisi ehdottomasti tutkia tarkemmin myössosiaalihuollon sähköisen neuvonnan kontekstissa, sillä tässätutkimuksessa asiaan voidaan kohdistaa vain hyvin pinnallinentarkastelu.Asianomaisen oikeutta ja hänen oikeudenmukaista kohteluaturvaavat tekijät liitetään yleisesti asian valmistelussa ja käsittelyssänoudatettavaan menettelyyn eli ennakolliseen oikeusturvaanja jälkikäteiseen oikeusturvaan, jolla tarkoitetaan ennen kaikkea


91muutoksenhaun mahdollisuutta. Ihminen ei ole kuitenkaan vaillaoikeusturvaa silloinkaan, kun hän on hallinnon tosiasiallistentoimenpiteiden kohteena tai hän on muulla tavalla tekemisissäjulkista valtaa edustavan viranomaisen kanssa 198 . Neuvonnanyhteydessä oikeusturvan kannalta merkitystä on ainakin julkisellaluotettavuudella, jolla tarkoitetaan sitä, että yksityinen oikeussubjektivoi luottaa viranomaisen toiminnan laillisuuteen ja asianmukaisuuteen.Viranomaisen toimintaan kohdistuu toisin sanoenlaillisuusolettama. Laillisuusolettama tarkoittaa sitä, että hallintopäätöstäja muuta viranomaistointa pidetään yleensä lainmukaisenaja pätevänä. Julkinen luotettavuus edellyttää lisäksi, että hallintokoneistotoimii päätöstensä mukaisesti ja ainakin suhteellisenennakoitavasti. 199Oikeusturvaan sisältyy myös luottamuksensuojaperiaate, jokatarkoittaa sitä, että yksityisellä oikeussubjektilla on oikeus luottaaviranomaisilta saamiensa tietojen paikkansapitävyyteen. Kunviranomainen esimerkiksi antaa neuvoja tai tiedottaa toiminnastaan,myös näillä tiedoilla on lähtökohtaisesti julkinen luotettavuus.Viranomainen ei voi myöskään yksipuolisesti poiketa antamistaanneuvoista tai tiedoista ainakaan yksityisen oikeussubjektinvahingoksi eli luottamuksensuojaperiaate turvaa samallavilpittömässä mielessä toimivan henkilön perusteltuja odotuksiaja oikeusasemaa. 200Luottamuksensuojan merkitys korostuu tosiasiallisiin hallintotoimiinlukeutuvan verkkoneuvonnan yhteydessä, sillä siinä eitehdä suoria oikeusvaikutuksia aikaansaavia hallintopäätöksiä.Luottamuksensuojanperiaatteen mukaisesti neuvonnassakin lähtökohtanaon pidettävä sitä, että yksityinen oikeussubjekti voi luottaasaamiensa neuvojen tai ennakkokannanottojen lainmukaisuuteen.Asiakkaan täytyy myös voida luotta siihen, että viranomainenmenettelee antamiensa ohjeiden ja ennakkotietojen mukaisesti.Mikäli viranomainen antaa virheellisiä neuvoja tai viranomainenei noudata tekemäänsä ennakkokannanottoa, niin viranomaistavoi seurata asiassa myös vahingonkorvausvastuu. 201Neuvojen virheellisyyden osoittaminen voi olla kuitenkin vaike-198 Kuusikko 2000, s. 627.199 Mäenpää 1997, s. 359.200 mt., s. 360.201 mt., s. 361.


92aa, varsinkin mikäli kyseessä on ollut jokin muu kuin kirjallinenneuvonta 202 . Verkkoneuvonnassa kysymykset ja annetut vastauksettallentuvat verkkoneuvonnan palvelimelle, joten neuvontatapahtumaanliittyvät näyttökysymykset ovat helposti todennettavissa,mikäli kyseisiä tietoja ei ole vielä poistettu palvelimelta 203 .Tässä mielessä verkkoneuvonta parantaa mielestäni sekä kysyjänettä vastaajana toimivan verkkoneuvojan oikeusturvaa.202 Kulla 2000, s. 79.203 Sähköinen verkkoneuvonta on tietojen esittämisen ja niiden taltioinnin osaltaperiaatteessa verrattavissa perinteiseen, kirjallisesti tapahtuvaan neuvontaan.


937 TUTKIMUSOSAN YHTEENVETOPalvelurakenteissa ja palveluiden tuottamisen tavoissa tapahtuvatmuutokset asettavat viranomaisille lukuisia eri tavoin ilmeneviähaasteita, joihin viranomaisten tulee vastata. Yhteiskunnallisentoimintaympäristön teknistyminen ja sähköistyminen on leimallistaajalle, jota parhaillaan elämme. Teknologian kehittyminenluo uusia mahdollisuuksia ja sen vaikutukset näkyvät sekä hallinnollisessatoiminnassa että yksilötasolla. Elämme ja toimimmeoikeudellisessa verkkoyhteiskunnassa, jossa sähköisessä muodossaolevan tiedon merkitys on korostunut sekä tuotannontekijänäettä erilaisina palveluyhteiskunnan tuotteina.Tutkimuksen kohdeilmiönä oli sosiaalihuollon sähköinenneuvonta, joka pelkistetysti ilmaistuna on sähköisessä muodossatapahtuvaa, sosiaalihuoltoon liittyvän tiedon käsittelyä. Julkisoikeudellisentutkimuksen kohteena sosiaalihuollon sähköinen neuvontaon kuitenkin huomattavasti haasteellisempi ja moniulotteisempiilmiö, joka on paljon muutakin kuin pelkkää sähköisentiedon käsittelyä. Tarkastelin sosiaalihuollon sähköistäneuvontaa lähinnä yleishallinto-oikeudellisesta näkökulmasta jaasetin itselleni kolme tutkimustehtävää. Esittelen seuraavassalyhyesti tulokset, joihin asettamissani tutkimustehtävissä lainopillisintutkimusmenetelmin päädyin.Ensimmäinen tutkimustehtäväni oli selvittää sosiaalihuollonviranomaisen neuvontavelvollisuutta ja sen asiallista laajuutta.Tarkastelussa ilmeni, että neuvontavelvollisuuden laajuus ei oleyksiselitteisesti määriteltävissä, vaan se vaihtelee tapauskohtaisesti.Perinteisesti yleinen neuvontavelvollisuus on rajattu koskemaanviranomaisen hallinnonalaan kuuluvia menettelyllisiä kysymyksiä.Tämä on tarkoittanut sitä, että viranomaisen on asiakkaanpyynnöstä pitänyt neuvoa tätä hallinnonalaansa kuuluvien asioidenvireillepanoon ja muuhun menettelyyn liittyen. Hallintolainsäätämisen yhteydessä neuvontaa velvollisuutena täsmennettiin jarajattiin siten, että nykyisin viranomainen on velvollinen neuvomaanvain omaan toimivaltaansa kuuluvien asioiden puitteissa.Tämä rajaus asettaa viranomaisen neuvontatoiminnan sisällölleja laajuudelle vähimmäisvaatimukset, jotka viranomaisenneuvonnan tulee ainakin täyttää. Neuvontavelvollisuus ei kuiten-


94kaan nykyään enää välttämättä rajoitu menettelyllisiin kysymyksiin,vaan se on laventumassa koskemaan myös viranomaisentoimivaltaan kuuluvien asioiden sisällöllisiä kysymyksiä.Sosiaalihuollon alaan kuuluvissa asioissa menettelyllisiäkysymyksiä laajemmalla neuvonnalla voi olla huomattava tosiasiallinenmerkitys jopa siihen, että yksilö saa lainsäädännönhänelle takaamat palvelut ja että hänen sosiaaliset perusoikeutensamuutenkin toteutuisivat. Tämä johtuu siitä, että sosiaalihuollossalainsäädäntö ja sitä toteuttava organisaatio ovat hyvin hajanaisia,jolloin asiakkaan voi olla yksin vaikeaa muodostaa sosiaalihuollostajohdonmukaista kokonaiskuvaa. Näin ollen on tärkeää,että sosiaalihuollon viranomaiset neuvovat asiakkaitaan huolellisestisekä heidän sosiaalihuoltoon liittyvissä lakisääteisissä etuuksissaja palveluissa että niiden hakemiseen liittyvissä seikoissa.Tähän velvoittavat myös sosiaalihuollossa noudatettavat periaatteetkuten asiakkaan palveluperiaate, asiakkaan omatoimisuudenedistämisen periaate ja velvollisuus kunnioittaa asiakkaanitsemääräämisoikeutta.Yleistä neuvontavelvollisuutta on hallinnon julkisuuden jaläpinäkyvyyden parantamiseksi täydennetty viranomaisen velvollisuudellatiedottaa yleisesti toiminnastaan ja palveluistaan. Yleisellätiedottamisella on merkitystä siihen, että kuntalaiset ja sosiaalihuollonasiakkaat ovat tietoisia heille kuuluvista palveluista jaosaavat niitä tarvittaessa hakea. Tiedottamisvelvollisuus kohdistuuosittain myös viranomaisessa valmisteilla oleviin asioihin,jolloin sillä pyritään parantamaan ennen kaikkea kuntalaistenosallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia.Sosiaalihuollon viranomaisen neuvontavelvollisuuden selvittäminenjohdatteli toiseen tutkimustehtävääni. Siinä tutkin, millätavoin tietosuoja, yksityisyyden suoja ja hyvä tiedonhallintatapatulee huomioida sosiaalihuollon sähköisessä neuvontapalvelussa.Kiinnitin tarkastelussa huomiota erityisesti sähköisessä toimintaympäristössätapahtuvaan tietojen käsittelyn ja sen sääntelyyn.Sosiaalihuollossa tietojen käsittely on hyvin tiukasti säädeltyä janormeerattua. Toisaalta tiukalle sääntelylle ja tietosuojan korostamiselleon olemassa myös vahvat perusteet.Sosiaalihuollon sähköisessä neuvonnassa on kyse henkilötietojenkäsittelystä, jota säännellään yleisesti henkilötietolaissa(523/1999). Viranomaisella olevien asiakirjojen ja niiden sisältä-


95mien tietojen julkisuudesta säännellään yleisesti viranomaistentoiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999). Henkilötietojenkäsittelyn tulee aina olla viranomaisen toiminnan kannaltatarpeellista ja asiallisesti perusteltua. Kirjoitettujen oikeussäännöstenohella henkilötietojen käsittelyä sääntelevinä oikeusnormeinanoudatetaan eräitä lainsäädännöstä johdettuja oikeusperiaatteita.Tärkeimmät henkilötietojen käsittelyä sääntelevät jaohjaavat oikeusperiaatteet ovat tietojen käyttötarkoitussidonnaisuudenja tarpeellisuuden periaatteet sekä tietojen käsittelylleasetetut huolellisuuden ja suunnitelmallisuuden vaatimukset.Henkilötietolain ilmaisema hyvä tietojenkäsittelytapa muodostaaperustan kaikelle viranomaisen harjoittamalle tietojenkäsittelylle. Hyvällä tietojenkäsittelytavalla tarkoitetaan muunmuassa tietojenkäsittelyn asianmukaisuutta ja suunnitelmallisuutta,tietoturvaan vaikuttavien tekijöiden huomioimista tietojen käsittelyssäsekä tietoja käsittelevän henkilöstön perehdyttämistähenkilötietojen käsittelyyn ja sitä koskeviin säädöksiin. Julkisuuslaissasäännellään ennen kaikkea käsiteltävien tietojen julkisuudestaja tiedonsaantioikeudesta, jolloin keskeiseksi nousee hyvätiedonhallintatapa. Hyvän tiedonhallintavan ydin muodostuu viranomaisentoiminnan tietoturvallisuudesta huolehtimisesta ja tietoonliittyvien oikeuksien monipuolisesta huomioimisesta, ja sitätulee noudattaa tiedon koko elinkaaren ajan alkaen informaationvastaanottamisesta aina sen hävittämiseen saakka.Sosiaalihuollossa käsiteltävät tiedot ovat pääsääntöisesti arkaluonteisiaja salassa pidettäviä, jolloin niiden käsittely on vielätavanomaistakin henkilötietojen käsittelyä rajoitetumpaa ja tarkemminsäädeltyä. Arkaluonteisten tietojen käsittelyrajoituksillapyritään ennen kaikkea suojaamaan henkilön yksityiselämän jayksityisyyden suojaa, jotka ovat kaikille yksilöille kuuluvia,perustuslain tasolla säädeltyjä oikeuksia. Sosiaalihuollon arkaluonteistentietojen käsittelyyn kohdistuvat erityisvaatimukset tulivathyvin ilmi myös tässä tutkimuksessa. Niiden käsittely on sallittuvain asianosaisen nimenomaisella suostumuksella tai viranomaisenlakiin perustuvan tietojenkäsittelyoikeuden nojalla. Tällöinkinarkaluonteisten tietojen käsittelyn täytyy liittyä viranomaisenlakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Henkilötietojen käsittelyäja tietojen luovuttamista sääntelevien yleislakien perimmäisenätarkoituksena on toisaalta rajata tietoihin oikeutettujen piiriä


96ja samalla suojella tietojen käsittelyn kohteena olevien henkilöidenyksityisyyttä. Toisaalta niiden avulla pyritään varmistamaanviranomaisten toiminnan julkisuutta ja läpinäkyvyyttä.Henkilötietolakia ja julkisuuslakia täydentää laki sosiaalihuollonasiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000), jossa säännelläänyleisesti sosiaalihuollon asiakastietojen salassapidosta, viranomaistenja muiden tietojen käsittelyyn osallistuvien vaitiolovelvollisuudestasekä salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta.Sääntely täydentää tältä osin julkisuuslain sääntelyä. Edellämainittujen yleislakien lisäksi sosiaalihuollon tietojen käsittelyäsäännellään lukuisiin sosiaalihuollon erityislakeihin sisältyvilläsäädöksillä, joilla pyritään turvaamaan sosiaalihuollon asiakkaantietoja ja hänen oikeuttaan yksityisyyteen.Se, että tutkimuksen kohdeilmiönä oli sosiaalihuollon sähköinenneuvonta, toi tarkasteluun mukaan lisäksi sähköistä asiointiaja viranomaistoimintaa koskevat säädökset. Näistä merkittävimmätovat laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa(13/2003), laki sähköisen viestinnän tietosuojasta (516/2004) jalaki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestäkäsittelystä (159/2007). Sähköistä asiointia ja viranomaistoimintaakoskevan lainsäädännön avulla säännellään sähköisessä ympäristössätapahtuvaa hallinnollista toimintaa, siinä käytettävää teknologiaaja pääosin näistä kahdesta kokonaisuudesta muodostuvaatietoturvaa. Sääntelyn avulla pyritään turvaamaan etenkin tietojenluottamuksellisuutta, eheyttä ja käytettävyyttä.Vuonna 2007 voimaan tulleen sosiaali- ja terveydenhuollonasiakastietojen sähköisestä käsittelystä annetun lain tarkoitus onedistää sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen tietoturvallistasähköistä käsittelyä. Lain tarkastelu osoitti, että sen merkityssosiaalihuollon asiakastietojen käsittelyn kannalta on toistaiseksivielä varsin vähäinen. Lain merkitys onkin enemmän siinä, ettälailla varaudutaan 2010-luvulla toteutettavaan muutokseen, jossasosiaalihuollon asiakastiedot kerätään keskitetysti kansalliseensosiaalihuollon asiakastietorekisteriin.Sähköistä asiointia koskevat säädökset ovat usein varsin vaikeaselkoisia.Tämä johtuu pitkälti siitä, että samaa aihealuettakäsittelevät hallinnolliset, juridiset ja tekniset käsitemäärittelytpoikkeavat usein toisistaan tai ovat jopa ristiriidassa keskenään.Vanhemmat sähköistä asiointia koskevat säännökset olivat myös


97sidottuja joihinkin lainsäätämisen ajankohtana olemassa olleisiintekniikoihin, jolloin ne eivät ole enää uudistuvan tekniikan myötäajantasaisia. Uudemmassa sähköistä asiointia koskevassa lainsäädännössätämä lainsäädännön nopeaan vanhentumiseen liittyväongelma on pyritty välttämään siten, että säädökset on kirjoitettuavoimiksi ja teknologianeutraaleiksi niin, että niitä ei ole kohdistettujoihin tiettyihin teknologioihin. Avoimesta sääntelystä voikuitenkin seurata uusia tulkintaongelmia.Kolmas tutkimustehtävä kohdistui sosiaalihuollon neuvonnanja asioinnin väliseen rajanvetoon. Pääsääntöisesti asiointi edellyttääasiakkaalta asian vireillepanoa eli sosiaalihuollon viranomaiselleosoitettua perusteltua tahdonilmaisua jonkin oikeuden taietuuden hakemiseksi. Tahdonilmaisu voi koskea myös johonkinkolmanteen osapuoleen kohdistuvan velvollisuuden vahvistamista.Neuvontapyyntö ei sen sijaan sisällä ainakaan suoraa vaatimustajonkin hallinnollisen asian vireillepanoksi, jolloin neuvontapyyntöei saa aikaan asian vireilletulovaikutusta eikä viranomaisellenäin synny velvollisuutta ottaa asiaa hallinnollisesti käsiteltäväkseen.Ratkaisevaksi kysymykseksi neuvonnan ja asioinninvälisen eron tulkinnassa muodostuu käytännössä näin se, sisältääköneuvontapyyntö vireillepanon edellytyksenä olevan, riittävänselkeän ja yksilöidyn tahdonilmaisun.Hallintolain 19 §:n pääsäännön mukaan asia pannaan vireillekirjallisesti. Sillä seikalla, tehdäänkö neuvontapyyntö tai vireillepanosähköisessä muodossa ei sinänsä ole asiassa periaatteellistamerkitystä, sillä sähköinen asiakirja täyttää kirjallisen muodonvaatimuksen. Merkitystä on sen sijaan vain sillä, tulkitaankoasiakkaan lähettämä kysymys pelkäksi neuvontapyynnöksi vaitulkitaanko se asian vireillepanovaatimukseksi. Tulkinta ratkaiseemuun muassa sen, millä tavoin kysymys ja siihen annettava vastaustulee säilyttää ja dokumentoida viranomaisessa. Mikäli kyseon neuvontatapahtumasta, ei laki velvoita viranomaista säilyttämäänasiakkaan kysymystä ja siihen annettua vastausta. Itseasiassa laki velvoittaa hävittämään kysymyksen ja siihen annetunvastauksen heti, kun tietojen käsittelyn eli tässä tapauksessa neuvonnantarve on lakannut. Mikäli asiakkaan lähettämä kysymyssen sijaan on tulkittavissa asian vireillepanoksi, niin tällöin sehallintoasiana tulee merkitä viranomaisen diaariin ja mikäli vireil-


98letulon yleiset hallinto-oikeudelliset ehdot täyttyvät, niin kysymyksenkäsittely jatkuu hallintoasian käsittelynä viranomaisessa.Tämän tutkimuksen kohdeilmiönä ollutta sosiaalihuollon sähköistäneuvontaa säädellään lukuisissa yleis- ja erityislaeissa, joitaolen systemaattisesti pyrkinyt tulkitsemaan tutkimustehtävänasettelun kannalta järkevällä ja hyödyllisellä tavalla. Tarkastelunlähtökohtana oli avainkäsitteiden tunnistaminen ja määrittely.Tutkimuksen avainkäsitteiksi muodostuivat yksityisyyden suoja,henkilötieto ja sen käsittely sekä asiakkaan neuvonta viranomaisenvelvollisuutena.Normiperustaan tutustumisen myötä havaitsin, että sääntelynyleisenä tavoitteena oli perustuslaillisen säädösperustan omaavanyksityisyyden suojaaminen siihen kohdistuvilta loukkauksilta.Havaitsin myös, että yksityisyyden suojaamisen tarve vaihteleekäsiteltävien tietojen laadusta ja siitä riippuen, mikä merkityskyseisellä tiedolla on yksilölle. Tutkimuksen konteksti elisosiaalihuolto, sosiaalihuollon järjestäminen eri muodoissaan jasiihen liittyvät tiedot kuuluvat aina vahvasti yksityisyyden suojanpiiriin ja ovat täten julkisuudelta suljettuja. Sosiaalihuollossakäsiteltävät tiedot kuvaavat henkilökohtaisia asioita ja ne ovatarkaluonteisia tietoja, minkä johdosta ne ovat tiukasti salassapidettäviä. Ensimmäinen systemaattinen sääntelykokonaisuus onnäin muodostettavissa toisaalta yksityisyyden suojaa ja sen ulottuvuuksiasääntelevistä sekä toisaalta tietoa, erityisesti henkilötietoaja sen laadullisia ominaisuuksia määrittelevistä ja sääntelevistänormistoista.Seuraavaksi laajensin tarkastelua yksityisyyden suojan jahenkilötiedon määrittelyä koskevasta sääntelystä niiden käsittelyäkoskevaan sääntelyyn. Havaitsin että, tietojen käsittelyn tapa määräytyykäsiteltävien tietojen laadun perusteella. Toinen sosiaalihuollonsähköistä neuvontaa sääntelevä systemaattinen kokonaisuusmuodostuu juuri henkilötietojen käsittelyä sääntelevistäoikeusnormeista. Niistä osa sääntelee hallinnollista menettelyä jaosa sääntelee teknisiä menetelmiä sekä sähköistä toimintaympäristöä.Tähän sääntelykokonaisuuteen sisältyy oikeussäännöstenlisäksi lukuisia tiedon käsittelyä normeeraavia oikeusperiaatteita,joista merkittävimmät ovat hyvä tietojenkäsittelytapa ja hyvätiedonhallintapa. Tietojen käsittelyä sääntelevissä oikeusnormeissaesiintyy jonkin verran lähestymisnäkökulmasta johtuvia eroja


99käsitemäärittelyissä. Karkeasti jaoteltuna tietojen käsittelyä normeeraavassasääntelyssä asiaa lähestytään toisaalta hallinnollisestanäkökulmasta ja toisaalta sääntely kohdistuu teknisiin tekijöihinja yksityiskohtiin. Käsitemäärittelyjen erot tulevat vastaanennen kaikkea lakien tulkinnan yhteydessä, tehden siitä erittäinhaasteellista.Sosiaalihuollon arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevillaoikeusnormeilla pyritään ennen kaikkea siihen, että tietojen käsittelyssäyksityisyyden suoja tulisi mahdollisimman hyvin turvatuksi.Ne sisältävät myös suoranaisia henkilötietojen käsittelykieltoja.Käsittelykielto ei kuitenkaan estä henkilöä sallimasta omienhenkilötietojensa käsittelyä. Periaatteellisesti kyse on loppujenlopuksi henkilön itsemääräämisoikeudesta, johon kuuluu se, ettähenkilö voi itse määritellä oman yksityisyytensä rajat ja avatayksityiselämäänsä osin myös julkiseksi.Kunnallisen sosiaalihuollon sähköinen asioinnin kehittäminenon vasta aluillaan ja sosiaalihuollon sähköiset palvelut puuttuvatSuomesta vielä lähes tyystin. Kehittämistyötä tehdään pitkältikuntien itsensä toimesta ja niiden rajallisten resurssienvarassa. Tämä tutkimus on osoittanut, että sosiaalihuollon sähköistäasiointia säännellään lukuisin eri oikeusnormein. Normistojensystemaattinen tarkastelu ja tulkinta edellyttävät tulkitsijaltaanvankkaa perehtyneisyyttä oikeudellisiin laintulkinnan teorioihinja käytänteisiin. Sosiaalihuollon sähköisen asioinnin kehittämistoiminnanparissa toimivat henkilöt ovat usein sosiaalialansubstanssin erityisasiantuntijoita tai informaatioteknologian ammattilaisia.Tällöin on olemassa vaara, että kehitettävissä toimintamalleissaja palveluissa ei riittävästi huomioida yksityisyydensuojaa, tietosuojaa sekä tietoturvallisuutta säänteleviä oikeusnormeja.Olisi myös tärkeää, että sosiaalihuollon sähköistä asiointiakoskevaa sääntelyä tutkittaisiin laajemmin ja perusteellisemmin.Etenkin oikeustieteitä vähemmän harrastaneita sosiaalialankehittäjiä ajatellen pitäisin ehdottoman tärkeänä, että sosiaalihuollonsähköistä asiointia sääntelevästä lainsäädännöstä julkaistaisiinsystemaattinen ja ajantasainen kommentaariteos.


100OSA II:SOSIAALITOIMEN VERKKONEUVONNANKÄYTÄNNÖN TOTEUTUS1 JOHDANTO SOSIAALITOIMEN VERKKO-NEUVONNAN KÄYTÄNTÖÖNTeoksen ensimmäisessä osassa tarkastelin sosiaalihuollon sähköistäneuvontaa lainopillisin tutkimusmenetelmin lähinnä yleishallinto-oikeudellisestanäkökulmasta. Hallinnon ja käytännönpalvelutoiminnan järjestämisen kannalta on kuitenkin hyödyllistätarkastella kohdeilmiötä myös käytännön toteutuksen näkökulmasta.Teoksen toisessa osassa esittelen Lapissa kehitettyäperhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvonnan palvelumallia,joka teoksen kirjoittamisen aikaan on käytössä kolmessa lappilaisessakaupungissa: Kemijärvellä, Torniossa ja Rovaniemellä.Rajaan tarkasteluni Rovaniemen kaupungin perhe- ja sosiaalipalveluidenverkkoneuvontaan, josta käytän jatkossa lyhennettyäilmaisua verkkoneuvonta. Perustelen rajausta sillä, Rovaniemelläverkkoneuvonnasta on tähän mennessä kertynyt eniten asiakasaineistoa.Toinen Rovaniemen valintaa puoltanut tekijä oli, ettäkolmesta verkkoneuvontaa tarjoavasta kaupungista verkkoneuvontaotettiin Rovaniemellä käyttöön viimeisimpänä ja näin ollenpalvelun käyttöönotosta siellä saadut kokemukset ovat kaikkeintuoreimmat.Luvussa kaksi esittelen ensiksi verkkoneuvonnan palvelumalliaja palvelun kehittämisen taustalla vaikuttaneita tekijöitä.Tarkastelen verkkoneuvonnan käytöstä saatuja kokemuksia jakäyn yleisellä tasolla läpi verkkoneuvontaan esitettyjä kysymyksiäsekä niihin annettuja vastauksia. Samalla esittelen alustaviahavaintoja siitä, millaiseksi verkkoneuvontaa antavat viranhaltijatovat palvelumallin kokeneet ja miten he ovat tehtävästäänsuoriutuneet. Pyrin myös tekemään arvioita siitä, millä tavoinverkkoneuvonta muuttaa sosiaalihuollossa tapahtuvaa asiointia.Kolmannessa luvussa arvioin verkkoneuvonnan suunnittelussaja toteutuksessa kohdattuja oikeudellisia haasteita. Teoksenjulkisoikeudellinen peruslähtökohta huomioiden yhdistän verkkoneuvonnankäytännön tarkastelun tältä osin teoksen ensimmäisessäosassa tekemääni teoreettiseen lainopilliseen tutkimukseen ja


101sen tuloksiin. Selvitän, millä tavoin tietojen käsittely verkkoneuvonnassaon järjestetty ja miten voimassa oleva henkilötietojenkäsittelyä, sähköistä asiointia ja tietosuojaa koskeva lainsäädäntösekä hyvä tietojenkäsittelytapa on otettu huomioon verkkoneuvonnantoteutuksessa.Neljännessä luvussa esittelen verkkoneuvonnan käyttöönottoprosessia.Käyttöönottoprosessin esittelyn avulla pyrin antamaanlukijalle käsityksen palvelumallin suunnittelun ja toteutuksen erivaiheista. Pyrin hahmottelemaan ja avaamaan verkkovälitteisenneuvontapalvelun suunnittelu- ja käyttöönottoprosessia siten, ettäsiitä olisi mahdollisimman suuri hyöty sähköisten asiointipalveluidenkehittämisessä ja käyttöön ottamisessa mukana olevillehenkilöille niin julkisella kuin yksityiselläkin sektorilla. Viidennessäluvussa esitän vielä lyhyen arvion verkkoneuvonnan toiminnasta,tarpeellisuudesta ja lainmukaisuudesta. Samalla esittelenalustavia suunnitelmia siitä, miten verkkoneuvontaa tullaanlähitulevaisuudessa kehittämään kohti sähköistä asiointia ja millaisiatutkimuksellisia lähestymistapoja verkkoneuvonta tarjoaa.Teoksen toisessa osassa käytän aineistona verkkoneuvontaan1.5.2007–30.4.2008 välisenä aikana eli palvelun ensimmäisentoimintavuoden aikana saapuneita kysymyksiä ja niihin annettujavastauksia. Tämä aineisto sisältää jonkin verran myös kysyjientaustaan liittyviä tietoja, joita pyrin luokittelemaan tarkastelunkannalta mielekkäällä tavalla. Verkkoneuvontaa antavien viranhaltijoideneli verkkoneuvojien ja työntekijöiden alustavia kokemuksiapalvelumallista esitän lähinnä johtavien viranhaltijoiden javerkkoneuvojien kanssa käymieni keskustelujen pohjalta.Hyödynnän tarkastelussa kaikkea sitä verkossa olevaa asiakirjamateriaalia,joka verkkoneuvonnan asiakkaan roolissa onjokaisen saatavilla verkossa 204 . Näitä ovat muun muassa verkkoneuvonnankäyttöehdot, verkkoneuvonnan rekisteriseloste jaasiakkaalle tarkoitettu verkkoneuvonnan käyttöohje 205 . Tukeuduntarkastelussa myös Verkkoneuvojien ohjeistukseen, joka on jaettukaikille verkkoneuvontaa antaville kaupungin viranhaltijoille ja204 Verkkoneuvonta löytyy verkossa osoitteesta www.rovaniemi.fi205 Verkkoneuvonnasta on tehty myös kirjallisia esitteitä ja käyttöohjeita, joita onyleisesti saatavilla Rovaniemen kaupungin palvelupisteissä. Sisällöltään ne vastaavatsähköisiä, verkossa julkaistuja palvelusta kertovia asiakirjoja.


102työntekijöille 206 . Edellä mainittujen lisäksi hyödynnän verkkoneuvonnansuunnittelu- ja toteutusvaiheissa keräämääni aineistoa,joka koostuu muun muassa verkkoneuvonnan suunnittelutyöryhmänkokousten muistioista sekä muusta kokouksissa käytetystäja niissä syntyneestä materiaalista. Tähän aineistoon sisältyymyös työryhmän sihteerinä käymäni kirjeenvaihto suunnittelutyöryhmänjäsenten ja ulkopuolisten asiantuntijoiden kanssa sekätyöskentelyn aikana tekemäni muistiinpanot.Sähköisten asiointipalvelujen suunnittelu- ja käyttöönottoprosessienjulkinen esiin tuominen on tärkeää. Se on tärkeääensiksikin siksi, että julkisin varoin toteutettujen hankkeidentulosten esittäminen sekä hankkeissa kehitettyjen toimintamallienjuurruttaminen ja alueellinen levittäminen alkuperäisen kohdealueenulkopuolelle jää hankkeiden päättyessä usein keskeneräiseksi.Erilaisissa kehittämishankkeissa toteutetut palvelumallitja toiminnot typistyvät usein paikallisiksi kokeiluiksi, jolloin niidenlaajempi käyttöarvo jää vähäiseksi tai kokonaan hyödyntämättä207 . Tämä on valitettavaa, sillä lukuisissa hankkeissa japrojekteissa luodaan kuitenkin jatkuvasti uusia käyttökelpoisiapalveluja ja tuotteita, joille olisi tarvetta sekä käyttöä laajemminkin.Pyrin tämän teoksen avulla osaltani levittämään tietoa jakertomaan kokemuksista, joita verkkoneuvonnan paikallisestakehittämistoiminnasta on kertynyt.Suunnittelu- ja käyttöönottoprosessien esittely on tärkeäämyös päällekkäisen ja moneen kertaan tehtävän työn välttämiseksi.Nykyisin tapahtuu vielä valitettavan usein, että osittain taikokonaan samanlaista kehitystyötä tehdään samanaikaisesti eripuolilla maata. Pahimmillaan eri puolilla valtakuntaa tapahtuvaakehittämistyötä tehdään rinnakkain siten, että eri alueilla toimivatkehittäjät eivät edes tiedä vastaavien kehittämishankkeiden olemassaolosta tai että he saavat niistä tiedon sattumanvaraisesti206 Verkkoneuvonnan suunnitteluvaiheessa todettiin, verkkoneuvonnan toteutustaei voida jättää pelkän työntekijöiden suullisen koulutuksen ja ohjeistuksen varaanja että verkkoneuvonnasta tulee laatia kirjallinen ohjeistus. Ohjeistuksen avullahaluttiin varmistaa, että verkkoneuvontaa antavat kaupungin työntekijät noudattavatverkkoneuvojina toimiessaan samoja periaatteita ja käytäntöjä. Rovaniemenkaupungin perusturvajohtaja on hyväksynyt Verkkoneuvojien ohjeistuksen käyttöönotettavaksi 1.5.2007 alkaen.207 Eräällä tapaa kyse on myös rajallisten taloudellisten kehittämisresurssienvajaasta ja tehottomasta hyödyntämisestä.


103hankkeen jossain vaiheessa. Kyse on osin rahoittajatahojen ongelmasta,joka liittyy tutkimus- ja kehittämistoiminnan kansalliseenja alueelliseen koordinointiin. Mutta myös hankkeissa ja kehittämisprojekteissatoimivilla henkilöillä on mielestäni tässä asiassasuuri vastuu.Hanketiedottamisen tulee olla tehokasta ja näkyvää. Tässäyhteydessä tarkoitan tiedottamisella nimenomaan hankkeentoiminnallisista väli- ja lopputuloksista tiedottamista, joka tulisisuunnata ennen kaikkea foorumeille, joissa samojen haasteiden jaongelmien kanssa painiskelevat toimijat kohtaavat. Näin luodaanmahdollisuuksia aitojen, toiminnallisten verkostojen syntymiselle.Nykyisin hanketiedottaminen on valitettavan usein hankkeen hallinnolliseenja organisatoriseen tiedottamiseen keskittyvää tavoitekielellätapahtuvaa viestintää. Hankkeiden alkamisesta ja tavoitteistakyllä tiedotetaan laajasti ja hankkeen rahoittajalle raportoidaanhankkeen eri vaiheista, mutta hankkeen koko elinkaaren ajantapahtuva jatkuva ulkoinen tiedottaminen hankkeen toiminnoistajää vähemmälle huomiolle.Tämän teoksen avulla pyrin omalta osaltani jakamaan jalevittämään sosiaalihuollon sähköisen asioinnin kehittämisestäPohjois-Suomessa kertynyttä arvokasta tietoa.


1042 ROVANIEMEN KAUPUNGIN PERHE- JASOSIAALIPALVELUIDEN VERKKONEUVONTA2.1 Verkkoneuvonnan sisältö ja palvelun kehittämisen tarveVerkkoneuvonta on 1.5.2007 avattu sosiaalihuollon sähköinenpalvelu, jonka kautta rovaniemeläiset ja Rovaniemellä asuvatvoivat kysyä neuvoja useimpiin sosiaalisiin etuuksiin, palveluihinja ongelmatilanteisiin liittyen 208 . Verkkoneuvonnassa henkilökohtaistaneuvontaa ja ohjausta annetaan lasten ja perheidenpalveluihin, päivähoitoon, elatustukeen, toimeentuloon ja aikuissosiaalityöhönsekä vammais-, vanhus- ja kotihoitopalveluihinliittyen. Verkkoneuvonnan kautta voi olla yhteydessä myössosiaaliasiamieheen. 209Verkkoneuvontaan voi tutustua Internetissä Rovaniemenkaupungin verkkosivuilla olevien perhe- ja sosiaalipalveluidenverkkoneuvonnan linkkien kautta 210 . Verkkoneuvonnan pääsivullakerrotaan, millaisissa asioissa verkkoneuvonnasta voi kysyä neuvojaja keitä verkkoneuvonnassa vastauksia antavat viranhaltijatja työntekijät ovat. Käytän vastaajista jatkossa nimitystä verkkoneuvojat.Verkkoneuvonnan pääsivulta löytyvät myös palvelunkäyttöohjeet, joiden avulla asiakas kykenee vaikeuksitta käyttämäänpalvelua. Kaikki edellä mainitut tiedot ovat jokaisen saatavilla,ilman erillistä palveluun kirjautumista tai tunnistautumista.Ensimmäinen ja tärkein palvelun kehittämisen taustallavaikuttanut tekijä oli tarve parantaa sosiaalitoimen viranomaistentavoitettavuutta ja palvelujen saatavuutta. Yleisesti tiedetään, ettäsosiaalitoimen viranhaltijoiden tavoittaminen esimerkiksi puhelimitseon monesti vaikeaa. Lisäksi ongelmana on, että asiakas eiaina tiedä, keneen hänen tulisi ottaa asiassaan yhteyttä. Viranomaisessapaikan päällä tapahtuva henkilökohtainen asiointi eisekään sovellu kaikille, sillä esimerkiksi virka-aikaan työssä käy-208 Verkkoneuvonta on ollut käytössä Kemijärvellä 1.12.2005 alkaen ja Torniossaverkkoneuvonta avattiin 1.1.2007. Muualla Suomessa ei vastaavaa palvelua olevielä käytössä. Toimeentulon sähköiseen anomiseen liittyviä kokeiluja on tehtymuun muassa Espoossa ja Joensuussa.209 Rovaniemen perhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvonnan esite.Rovaniemen kaupunki. Julkaistu 1.5.2007.210 Rovaniemen kaupungin verkkosivut: www.rovaniemi.fi


105vien ihmisten voi olla vaikeaa päästä asioimaan kesken työpäivän.Rovaniemellä asiointia vaikeuttavat myös pitkät välimatkat, silläRovaniemi on pinta-alaltaan hyvin laaja kunta ja ihmisiä asuupaljon myös sivukylissä ja haja-asutusalueilla. Esimerkiksi Lohinivankylästä matkaa Rovaniemen keskustaan on noin 90 kilometriä.Rovaniemellä virastokäyntiin saattaa näin ollen kulua paljonaikaa ja rahaa jo pelkästään pitkien välimatkojen johdosta.Toiseksi verkkoneuvonnan kehittämisen taustalla vaikuttihavainto siitä, että sähköpostitse tapahtuvat yhteydenotot sosiaalitoimentyöntekijöihin olivat jatkuvasti lisääntyneet. Kutenteoksen ensimmäisen osassa todettiin, ei tavallista sähköpostia saakuitenkaan käyttää sosiaalihuollon asiakastyössä, sillä sähköpostinkäyttöön liittyy lukuisia tietosuojaa ja tietoturvaa vaarantaviatekijöitä 211 . Puutteellisesta tietosuojasta johtuen tavanomaisensähköpostin käyttäminen ei ole lain mukaan mahdollista,mikäli sähköpostiviestit sisältävät asiakkaan henkilökohtaisiahenkilö- tai asiakastietoja. Tämän johdosta olikin tarpeen kehittääjokin uusi ja korvaava menetelmä, jolla asiakkaan ja viranomaisenvälinen luottamuksellinen sähköinen viestintä olisi mahdollinen.Verkkoneuvonnan suunnitteluvaiheessa tavoitteiksi asetettiin,että verkkoneuvonnan tulee parantaa olemassa olevia palveluita,sen tulee olla mahdollisimman helppokäyttöinen ja lisäksi sentulee täyttää kaikki turvalliselle sähköiselle asioinnille asetetutkriteerit. Palvelun suunnittelussa pyrittiin hyödyntämään asiakkaidenja viranomaisten välisestä sähköpostiliikenteestä saatujakokemuksia ja siinä ilmenneitä ongelmia, joista etenkin sähköpostitsetapahtuneen tiedustelun osoittaminen oikealle viranhaltijalleoli osoittautunut ongelmalliseksi 212 . Verkkoneuvonnan211 Tavallista sähköpostia ei voi käyttää neuvonnan välineenä, sillä asiakasta eivoida esimerkiksi tunnistaa sähköpostissa. Sosiaalitoimessa asiat ovat yleensäluonteensa puolesta ja lainsäädännöstä johtuen salassa pidettäviä. Salassapidon jatietoturvaongelmien vuoksi asiakkaille annetut sähköpostivastaukset joudutaanesittämään varsin yleisellä tasolla, eikä asiakkaan esittämään kysymykseen voidayksittäistapauksena ottaa kantaa. Asiakkaan kannalta tämä tarkoittaa usein sitä,ettei hän saa kaipaamiaan neuvoja.212 Sähköpostitse tapahtunut asiointi on pitkälti perustunut viranhaltijoiden jatyöntekijöiden työssään käyttämiin henkilökohtaisiin sähköpostiosoitteisiin.Tällöin on ensiksikin mahdollista, että asiakas osoittaa sähköpostin alun alkaenväärälle viranhaltijalle, jolloin viranhaltija joutuu ohjaamaan postin edelleenoikealle vastaanottajalle. Toiseksi ja asiakkaan oikeusturvan kannalta ongelmallisempitilanne muodostuu, kun asiakas lähettää sähköpostinsa oikealle viranhaltijalle,mutta tämä ei syystä tai toisesta lue tai vastaa sähköpostiinsa. Etenkin


106suunnittelussa pidettiin tärkeänä, että palvelusta ei tehdä henkilösidonnaista,vaan tarjottavat neuvontapalvelut ryhmitellään asiasisältönsämukaan. Tällöin asiakkaan ei tarvitse tietää, kenelle hänkysymyksensä osoittaa, vaan hänelle riittää, että hän valitseepalvelun päävalikosta kysymystänsä vastaavan sosiaalitoimenalan eli kysymyksen aihealueen.Tarjottavat neuvontapalvelut tulee nimetä palvelun suunnitteluvaiheessahuolellisesti. Palvelujen huolellinen nimeäminenkäänei kuitenkaan kokonaan poista sitä mahdollisuutta, että asiakaskohdistaa kysymyksensä väärin eli hän valitsee väärän aihealueen.Ensimmäisen vuoden kokemukset Rovaniemellä ovat kuitenkinosoittaneet, että väärin kohdistetut kysymykset ovat jääneetverkkoneuvonnassa harvinaisiksi poikkeuksiksi 213 .Kolmanneksi verkkoneuvonnan kehittämisellä ja käyttöönotollahaluttiin valmistautua sosiaalihuollon hallinto- ja asiointikulttuurissaparhaillaan tapahtumassa olevaan muutokseen, jonkaseurauksena yhä useammat palvelut hoidetaan tulevaisuudessasähköisesti. Verkkoneuvonnan suunnitteluvaiheessa ajateltiin, ettäsosiaalitoimen palveluiden sähköistämisessä on hyvä lähteäliikkeelle vaiheittain. Asiakkaan neuvonta on muodollisesti varsinväljästi säänneltyä ja tämän vuoksi ajateltiin, että sosiaalihuollonasiakaspalveluiden sähköistäminen on järkevintä ja helpointaaloittaa juuri neuvontapalveluista. Kun asiakkaat ja viranhaltijatovat verkkoneuvonnan muodossa tottuneet ajatukseen sähköisistäsosiaalipalveluista, niin sen jälkeen myös muiden sosiaalipalveluidensähköistämistä on helpompaa jatkaa. Neuvontapalveluidensähköistäminen toimii näin ikään kuin hallinto- ja asiointikulttuurisenamuurinmurtajana avaten ja tasoittaen tietä myöhemmin toteutettavallesosiaalihuollon muiden palveluiden sähköistämiselle.Tässä yhteydessä on kuitenkin hyvä muistaa, että vaikkakehittyvä tietoteknologia tarjoaa paljon uusia mahdollisuuksiaäkillisten poissaolojen kuten sairauslomien vuoksi asiakkaat olivat joskus jääneetvaille kohtuullisessa ajassa annettua vastausta.213 Muutamat Rovaniemellä vastaan tulleet ongelmatilanteet kysymyksen osoittamisessaovat liittyneet ”Lasten ja perheiden palvelut” -nimellä annettaviinneuvontapalveluihin. ”Lasten ja perheiden palvelut” on avoin ilmaisu ja käsitteenäse saattaa jättää palvelun sisällön epäselväksi varsinkin asiakkaalle, joka eiole aiemmin asioinut sosiaalihuollon viranomaisten kanssa. Neuvontapalvelujennimityksiä tuleekin tarkastella saatujen kokemusten perusteella ja niihin tuleetehdä tarvittavat täsmennykset, jotta väärinkäsityksiltä jatkossa vältyttäisiin.


107sosiaalipalveluiden järjestämiseen ja tuottamiseen, niin teknologiaaei tule kehittää vain sen itsensä vuoksi. Kehittämistyössämukana olevien ihmisten tulee muistaa, että kehittämisen tuleeaina tapahtua ihmisen ehdoilla. Teknologialla ei myöskään voidakoskaan täysin korvata useimpiin hyvinvointipalveluihin liittyvääinhimillistä kohtaamista, hoivaa ja huolenpitoa.2.2 Verkkoneuvonnan palveluprosessin kuvausEsittelen seuraavaksi verkkoneuvonnan palveluprosessia ja sen erivaiheita. Tarkastelussa kiinnitän huomiota erityisesti verkkoneuvonnassatapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn ja siinä noudatettaviinperiaatteisiin. Tarkastelen ensiksi asiakasprosessia, jonkajälkeen esittelen palveluprosessia vastaajina toimivien verkkoneuvojiennäkökulmasta.Kuvio 3.Verkkoneuvonnan asiakasprosessin mallinnus.Verkkoneuvonnan asiakasprosessin mallinnuksesta havaitsemme,niin verkkoneuvonnan asiakkuus ja palveluprosessi alkavat siitä,kun asiakas tarvitsee tietoa sosiaalipalveluista ja hän haluaa esittääkysymyksen verkkoneuvontaan. Ensiksi asiakas meneekunnan www-sivuille ja valitsee sieltä verkkoneuvonnan. Tällöinavautuvalla verkkoneuvonnan pääsivulla asiakas voi tutustuapalvelun sisältöön ja sen käyttöön. Tämän jälkeen asiakas valitseeverkkoneuvonnan pääsivulla olevasta valikosta aihealueen, jota


108hänen kysymyksenä käsittelee. Verkkoneuvonnan toimintaprosessissakysymyksen aihealueen valintaa seuraa välittömästi tunnistamisvaihe,jossa verkkopankkitunnusten avulla varmennetaanasiakkaan henkilöllisyys. Tunnistaminen suoritetaan verkkoneuvonnankäyttöoikeuden saamiseksi ja varmistamiseksi. Tunnistamisenjälkeen asiakas kirjoittaa kysymyksensä verkkoneuvonnansähköiselle lomakkeelle ja lähettää sen verkkoneuvontaan. Asiakasvoi laittaa kysymyksen mukaan sähköisiä liitetiedostoja.Asiakkaan lähettämä kysymys tallentuu automaattisesti verkkoneuvojajärjestelmään,jonka kautta tieto saapuneesta kysymyksestävälittyy kunnan vastaajatiimille. Kun tiimi on vastannutkysymykseen, niin järjestelmä lähettää vastauksen saapumisestailmoituksen asiakkaalle tekstiviestillä, mikäli asiakas on rekisteröitymisenyhteydessä ilmoittanut matkapuhelinnumeronsa. Tämäniin sanottu herätetekstiviesti parantaa verkkoneuvonnan käytettävyyttä,sillä sen ansiosta asiakkaan ei tarvitse turhaan kirjautuaneuvontapalveluun tarkastaakseen, joko hänen kysymykseensä onvastattu. Saapumisilmoituksen saa halutessaan myös sähköpostinvälityksellä.Ilmoituksen saatuaan asiakas kirjautuu tunnistautumisenkautta verkkoneuvonnan asiakastililleen ja pääsee lukemaan saamansavastauksen. Kysyjä voi tarvittaessa esittää tarkentavanjatkokysymyksen, joka ketjuuntuu automaattisesti alkuperäisenkysymyksen ja siihen annetun vastauksen kanssa, jolloin alkuperäinenasiayhteys säilyy koko neuvontaprosessin ajan. Mikäliasiakas tyytyy saamaansa vastaukseen, hän päättää neuvontaprosessinja voi halutessaan poistaa kysymyksen sekä siihen saamansavastauksen omalta asiakastililtään.Kun asiakas käyttää verkkoneuvontaa ensimmäistä kertaa,tulee hänen tunnistautumisen yhteydessä rekisteröityä verkkoneuvonnanasiakkaaksi 214 . Rekisteröitymistapahtuman päätteeksipalvelu luo asiakkaalle automaattisesti henkilökohtaisen asiakastilinja asiakas voi aloittaa kysymyksien esittämisen verkkoneuvontaan.Asiakastilin kautta asiakas voi käydä lukemassa kysymyksiinsaamiaan vastauksia, hän voi tehdä uusia kysymyksiä ja214 Verkkoneuvonnan asiakasrekisteristä on tehty henkilötietolain edellyttämärekisteriseloste, johon asiakas voi halutessaan aina tutustua verkkoneuvonnansivuilla olevan linkin kautta.


109lisäksi hän voi poistaa tililtään tarpeettomaksi käyneitä kysymys–vastaus -ketjuja.Verkkoneuvontaan voi lähettää kysymyksiä ympäri vuorokaudenkaikkina viikonpäivinä eli verkkoneuvonta on avoinnaniin sanotun 24/7 -periaatteen mukaisesti. Verkkoneuvonnassavastaus annetaan asiakkaalle viimeistään viiden arkipäivän kuluessakysymyksen esittämisestä. Verkkoneuvonnassa asiointi vaatiisiinä käsiteltävien tietojen luonteen takia suojatutun yhteydenasiointipalvelimelle 215 . Verkkoneuvonnassa palveluntarjoaja huolehtiiyhteyden suojaamisesta, eikä se vaadi asiakkaalta mitääntoimenpiteitä. Verkkoneuvonnassa käytetään SSL -protokollanmukaista suojausta, joka suojaa yhteyden asiakkaan, asiointipalvelimenja palveluntarjoajan välillä 216 .Verkkoneuvojien tietojen käsittelyoikeus on rajattu heidänasemansa ja työtehtäviensä perusteella. Järjestelyllä pyritään edistämäänhenkilötietolain mukaista hyvää tiedonkäsittelytapaa jalain 9 §:ssä ilmaistua tarpeellisuusvaatimusta, jonka mukaanrekisterinpitäjällä on lupa käsitellä vain oman lakisääteisen tehtävänkannalta tarpeellisia tietoja. Lisäksi käsiteltävien henkilötietojentulee aina olla tarpeellisia henkilötietojen käsittelyntarkoituksen kannalta. Yleisenä henkilötietojen käsittelyä ohjaavanaperiaatteena HetiL 9§ edellyttää myös, että henkilötietojenkäsittely on etukäteen suunniteltua. Suunnitelmallisuuteen kuuluu,että tietojen käsittelyprosessit ja tietojärjestelmät on etukäteensuunniteltu ja että tietojen käsittelyyn osallistuvien henkilöidenkäyttöoikeudet on tarkasti määritelty ja rajattu etukäteen. 217Verkkoneuvonnassa vastaajina toimivista verkkoneuvojistaon muodostettu heidän virka- ja työtehtävien mukaisesti ryhmiä,215 Verkkoneuvonnassa käsiteltävät asiat ovat pääsääntöisesti salassa pidettäviäjoko niiden arkaluonteisuuden johdosta tai lainsäädäntöön liittyvien erityistensalassapitosäädösten nojalla.216 VAHTI 1/2003, s. 72. SSL (Secure Socket Layer) on tietoliikenteen salaamisentietoturvamekanismi, jolla suojataan pääasiallisesti WWW-sovellusten taisähköpostikäyttöohjelmien välistä tiedonsiirtoa käyttäjän työaseman ja palvelimenvälillä. Se sisältyy yleisimpiin WWW-selaimiin.217 Henkilötietolain valmistelun yhteydessä esitettiin, että tarpeellisuutta tuleearvioida ajan ja käyttötarkoituksen näkökulmasta suppeasti. Tämä tarkoittaa sitä,että tietojen käsittelyn yhteydessä tulee ensiksi pyrkiä talletettavan tiedon määränminimointiin. Toiseksi tarpeellisuusharkinnassa vain todellinen ja ajankohtainentarve ovat hyväksyttäviä perusteita tietojen käsittelylle, eikä tietoja saa tallettaaesimerkiksi mahdollista tulevaa käyttöä varten.


110joita kutsutaan verkkoneuvonnassa vastaajatiimeiksi 218 . Kun verkkoneuvontaanesitetään kysymys, ohjautuu kysymys aihealueenmukaan automaattisesti oikealle vastaajatiimille ja kaikki kyseisentiimin jäsenet saavat kysymyksestä saapumisilmoituksen työsähköpostiinsa.Vastaajatiimit eivät näe tai pääse käsittelemääntoisille vastaajatiimeille saapuneita kysymyksiä, sillä verkkoneuvonnankäyttöoikeudet on rajattu tiimikohtaisesti. Näin esimerkiksitoimeentulotukea koskevat kysymykset ovat ainoastaansellaisten henkilöiden nähtävissä ja käsiteltävissä, jotka kuuluvattoimeentulotuen ja aikuissosiaalityön vastaajatiimiin ja joidentehtäviin toimeentuloasiat muutoinkin kuuluvat.Kuvio 4.Verkkoneuvonnan vastausprosessi.Saapuneista kysymyksistä verkkoneuvojille tulevat ilmoitukseteivät sisällä asiakkaan henkilötietoja, vaan ne ilmoittavat viranhaltijalleanonyymisti uudesta verkkoneuvontaan saapuneestakysymyksestä. Saapumisilmoituksen vastaanotettuaan verkkoneuvojakirjautuu tunnistuksen kautta verkkoneuvonnan järjestelmätietokantaan219 .Kun verkkoneuvoja on kirjautuneena verkkoneuvojajärjestelmään,hän voi tarkastella saapunutta kysymystä, ottaa sen käsitel-218 Verkkoneuvontaa antavat seuraavat vastaajatiimit: Lasten ja perheiden palveluidenvastaajatiimi, vanhus- ja kotihoitopalveluiden vastaajatiimi, elatustuenvastaajatiimi, toimeentulotuen ja aikuissosiaalityön vastaajatiimi, vammaispalveluidenvastaajatiimi ja päivähoidon vastaajatiimi. Vastaajatiimeihin kuuluukeskimäärin neljä henkilöä. Sosiaaliasiamies antaa verkkoneuvontaa yksittäisenäviranhaltijana.219 Verkkoneuvojat tunnistetaan käyttäjätunnuksen, salasanan ja hänen työpisteensäIP -osoitteen avulla. Mikäli jokin näistä ei täsmää tunnistamistietoihinilmoitettujen vertailutietojen kanssa, niin sisään kirjautuminen epäonnistuu.


111täväksi ja vastata siihen. Vastaamisen ohella vastaajatiimin kuuluvatverkkoneuvojat voivat keskenään käydä kysymyksestä sisäisinkommentein tapahtuvaa keskustelua. Kommentointimahdollisuudenansiosta vastaajatiimin jäsenet voivat muotoilla vastaustayhdessä, jonka jälkeen joku tiimin jäsenistä lähettää valmiin vastauksenkysyjälle 220 . Kommentointi on hyödyllistä etenkin silloin,kun kysymys on vaikea tai käsiteltävä aihe ja sen sääntely sisältävättulkinnanvaraisia kohtia. Yhdessä pohdittu ja muotoiltuvastaus yleensä myös parantaa asiakkaalle annettavan vastauksenlaatua. 221 Verkkoneuvoja voi liittää vastaukseen mukaan liitteitä,kuten erilaisia hakulomakkeita. Kun verkkoneuvoja lähettää vastauksenasiakkaalle, niin vastaus mahdollisine liitteineen tallentuuasiakkaan asiakastilille ja verkkoneuvojajärjestelmä lähettää saapuneestavastauksesta asiakkaalle ilmoituksen, kuten edellä asiakasprosessinmallinnuksen yhteydessä havaitsimme.2.3 Mitä verkkoneuvonnasta on kysytty?Esittelen seuraavaksi verkkoneuvontaan saapuneita kysymyksiä jakysymyksiin sisältyneitä asiakkaiden tiedonintressejä. Lisäksi esitäneräitä verkkoneuvontaan saapuneisiin kysymyksiin liittyviätunnuslukuja, jotka osaltaan vahvistavat palvelun suunnitteluvaiheessaesitettyjä käsityksiä verkkoneuvonnan tarpeellisuudestaetenkin, mitä tulee viranhaltijoiden tavoitettavuuteen ja palvelujensaatavuuteen.Ensimmäisen toimintavuoden aikana verkkoneuvontaan lähetettiin329 kysymystä, jotka käsittelivät hyvin laaja-alaisesti ihmisenarkiseen elämään kuuluvia asioita lastenhoidosta aina ikääntyneidenihmisten kotona pärjäämistä koskeviin aiheisiin. Rovaniemelläverkkoneuvontaa tarjotaan lasten ja perheiden palveluihin,vanhus- ja kotihoitopalveluihin, toimeentulotukeen ja aikuissosiaalityöhön,elatustukeen, vammaispalveluihin ja päivähoitoonliittyvissä kysymyksissä. Lisäksi verkkoneuvonnan kautta voi olla220 Verkkoneuvojien välinen kommentointi on asiakkaalle annettavan vastauksenvalmistelua ja kommentein käyty keskustelu ei välity asiakkaalle. Asiakas saaainoastaan valmiin, lopullisen vastauksen.221 Kysymyksen kommentointimahdollisuus ja mahdollisuus vastauksen muotoilemiseenryhmässä parantaa samalla koko palvelun laatua ja antaa mahdollisuudeneri viranhaltijoilla olevan erityisasiantuntemuksen hyödyntämiseen.


112yhteydessä sosiaaliasiamieheen. Verkkoneuvontaan saapuneet kysymyksetjakaantuivat palvelun ensimmäisen toimintavuodenaikana seuraavalla sivulla olevan kuvion 5 osoittamalla tavalla:Kuvio 5.Verkkoneuvontaan 1.5.2007–30.4.2008 saapuneetkysymykset (N=329) aiheen mukaan jaoteltuna.Toimeentulo ja aikuissosiaalityöKuviosta havaitaan, että hieman yli puolet verkkoneuvontaansaapuneista kysymyksistä käsitteli toimeentulotukea ja aikuissosiaalityötä.Toimeentuloon liittyvät huolet ja sen seurauksenailmenevät muut arjessa pärjäämistä koskevat tilanteet olivat näinollen yleisin verkkoneuvontaan esitetyn kysymyksen aihe. Suurimmassaosassa toimeentuloon liittyvistä kysymyksistä asiakashalusi tietoa siitä, olisiko hän oikeutettu toimeentulotukeen. Tällöinasiakkaat halusivat toisaalta tietoa toimeentulotuen saamisenyleisistä perusteista, toisaalta asiakkaat pyrkivät kysymyksissääntuomaan esille omaa elämäntilannettaan ja pyysivät viranhaltijaltaarviota siitä, olisivatko juuri he oikeutettuja toimeentulotukeen.Toimeentulotuen perusteisiin liittyvien asioiden ohella verkkoneuvonnanasiakkaat tiedustelivat paljon oman hakemuksensakäsittelyn vaiheista. Asiakkaat halusivat tietoa muun muassa siitä,


113milloin he saavat itseään koskevan päätöksen ja milloin mahdollinentoimeentulotuki olisi asiakkaan tilillä eli hänen käytettävissään.Kaiken kaikkiaan tällaisia toimeentulotukipäätöksen tekemisenajankohtaan, toimeentulotuen maksatuksen ajankohtaan taimuihin käsittelyn vaiheisiin liittyviä kysymyksiä oli 46 eli neljännestoimeentulotukeen ja aikuissosiaalityöhön lähetetyistä kysymyksistä.Tämä havainto johtaakin vakavasti pohtimaan, miten asiakkaillevoitaisiin avata katseluyhteys omiin sosiaalitoimen etuuksiakoskeviin tietoihin. Pelkästään verkkoneuvonnan kautta saadunkäytännön kokemusten perusteella on varmaa, että lukuisat asiakkaidenyhteydenotot sosiaaliviranomaisiin voitaisiin korvata katseluyhteydenavulla ja samalla vapautettaisiin huomattavat palveluresurssitmuihin toimintoihin. Toimeentulotukihakemuksen käsittelynvaiheisiin liittyneistä kysymyksistä ilmeni myös selvästi,että asiakkaat olivat tietoisia sosiaaliviranomaisia velvoittavistatoimeentulotuen palvelutakuuseen liittyvistä määräajoista ja niihinvedoten asiakkaat pyysivät viranomaisia kiirehtimään itseäänkoskevan päätöksen tekemistä 222 .Aiemmin tehtyjen toimeentulotuki -päätösten sisältöön japerusteisiin liittyviä kysymyksiä esitettiin myös jonkin verran.Tällöin tilanne oli usein sellainen, että asiakas ei ollut tyytyväinensaamaansa päätökseen tai hän ei ollut ymmärtänyt saamansa päätöksensisältöä tai tuen laskennassa käytettyjä perusteita. Vastauksissaanverkkoneuvojat pyrkivät parhaansa mukaan tarkentamaanja selventämään kysyjälle kyseiseen päätökseen vaikuttaneita päätöksenperusteita. Eräissä tapauksissa verkkoneuvojat kehottivatasiakasta tekemään täydentävän hakemuksen. Tällöin kyse oliyleensä jostain kertaluonteisesta täydentävänä toimeentulotukenahuomioitavasta asiasta kuten silmälasien hankinnasta tai muustaterveydenhuollosta aiheutuneesta kuluerästä. Varsinaisia oikaisuvaatimuksiaasiakkaat eivät kuitenkaan verkkoneuvonnan pyrkineetesittämään 223 .’222 Ko. toimeentulolain muutos (7.12.2007/1202) tuli voimaan 1.1.2008. Muutoksenmyötä kunnan sosiaalitoimistosta toimeentulotukea hakevan henkilön olisisaatava tukea koskeva päätös seitsemän arkipäivän sisällä hakemuksen jättämisestä.Kiireellisessä tapauksessa päätös olisi tehtävä samana tai viimeistään seuraavanaarkipäivänä. Tukipäätös olisi myös pantava toimeen viivytyksettä.223Verkkoneuvonta ei vielä nykyisessä laajuudessaan anna mahdollisuuttahallinto-oikeudellisesta näkökulmasta määriteltyyn asiointiin. Verkkoneuvon-


114Lasten ja perheiden palvelutLasten ja perheiden palveluita koskevia kysymyksiä esitettiinverkkoneuvonnan ensimmäisen toimintavuoden aikana 46 kappaletta.Näistä lähes puolet eli 21 käsitteli huoltosopimuksen solmimistatai voimassa olevan huoltosopimuksen muuttamista. Lastensuojeluunliittyviä kysymyksiä oli 14, joista kaksi oli tulkittavissalastensuojeluilmoitukseksi 224 . Perhetyötä ja perheneuvolaakäsitteleviä kysymyksiä aineistossa oli kolme ja sijaishuoltoon taitukiperheisiin liittyviä kysymyksiä oli niin ikään kolme. Viisilasten ja perheiden palveluihin osoitettua kysymystä oli väärinosoitettuja, sillä niissä kysyttiin päivähoitoon, koulutoimeen javuokra-asunnon hankintaan kuuluneista asioista. Tämä herättääperustellusti arvioimaan sitä, onko ”Lasten ja perheiden palvelut”liian yleinen tai osin harhaan johtava nimike nykyisessä verkkoneuvonnassaja olisiko näille, lähinnä siis lastensuojelua ja perhetyötäkoskeville asioille löydettävissä jokin toinen ja paremminpalveluiden sisältöä kuvaava nimike.Huoltosopimuksen solmimista koskevissa kysymyksissä tiedusteltiinensiksikin sitä, miten sopimusta tehdessä tulee menetellä.Toiseksi tiedusteltiin tehtävän sopimuksen sisällöstä elisiitä, mitä kaikkia asioita huoltosopimukseen tulisi sisällyttää.Kysymyksissä tiedusteltiin kolmanneksi myös, mikä merkityslapsen omalla mielipiteellä on huoltosopimusasioissa eli mitenlapsen oma tahto tulee huomioida huoltosopimuksissa. Vastauksissaanverkkoneuvojat kertoivat sopimusmenettelystä, huoltosopimuksenvahvistamisen eri vaihtoehdoista ja sopimuksen vahvistamisenoikeusvaikutuksista. Verkkoneuvojat esittivät myös,mitä eri asioita huoltosopimuksissa on syytä ottaa huomioon.nassa ei näin ollen tehdä hallintopäätöksiä, joissa päätettäisiin jonkun henkilöneduista, oikeuksista tai velvollisuuksista, eikä esimerkiksi oikaisuvaatimuksenesittäminen ole mahdollista verkkoneuvonnan välityksellä. Tätä verkkoneuvonnassanoudatettua käytäntöä voidaan kuitenkin hallinto-oikeuden näkökulmastakritisoida, sillä esimerkiksi oikaisuvaatimuksen tekemiselle ei ole laissa säädettyämäärämuotoa. Näin ollen myös verkkoneuvonnan kautta esitetty oikaisuvaatimustulisi mielestäni ottaa huomioon, mikäli se on riittävän yksilöity eli että siitä käyilmi vähintään vaatimuksen tekijän nimi, mihin päätökseen oikaisua haetaan jamihin vaatimus perustuu.224 Toinen näistä ilmoituksista perustui huoltovastuussa olevan vanhemmanalkoholin käyttöön ja toisessa kyse oli huoltovastuussa olevan henkilön yleisistälaiminlyönneistä lapsen huollossa ja kasvatuksessa.


115Vastauksissa kerrottiin myös elatusavun yleisistä määräytymisperusteistaja puolisoiden varallisuuden ja maksukyvyn vaikutuksestaelatusavun määräytymisessä.Osassa huoltosopimuksia koskevista kysymyksistä tiedusteltiinmahdollisuudesta muuttaa jo olemassa olevaa, joko kirjallistatai suullista huoltosopimusta. Tällöin kyse oli yleensä siitä, ettätoinen huoltaja ei ollut noudattanut tehtyä sopimusta ja toinenosapuoli halusi tämän johdosta muuttaa sopimuksen sisältöäkuten lapsen tapaamiseen liittyviä järjestelyitä tai taloudellisenhuoltovelvollisuuden jakautumista. Muutamassa tapauksessa käviesille, että huoltajien keskinäiset välit olivat pahasti tulehtuneet,eivätkä he olleet enää edes puheväleissä, jolloin tarve lastanvalvojansovittelevalle palvelulle oli ilmeinen. Näissä tilanteissaverkkoneuvonta eräällä tapaa kasvottomana palvelukanavana toimihyvänä lähtökohtana huoltajien välien korjaamiseen ja yhteisymmärryksensaavuttamiseen tähtäävässä auttamisprosessissa.Neljästätoista lastensuojeluun liittyneestä kysymyksestä kahdeksankäsitteli saman eronneen perheen tilannetta ja tämän perheenasian käsittelyn eri vaiheita sosiaalitoimessa. Tätä perhettäkoskevien kysymysten ja niihin annettujen vastausten perusteellavoidaan sanoa, että kyseisessä tapauksessa toinen huoltaja eliverkkoneuvontaan kysymyksiä esittänyt henkilö koki verkkoneuvonnanomalta kannaltaan helpoimmaksi ja vaivattomimmaksitavaksi asioida lastensuojelun sosiaalityöntekijöiden kanssa.Verkkoneuvojan ja viranhaltijan kannalta tilanne ei kuitenkaanole välttämättä yhtä helppo, sillä kyseisessä tapauksessa viranhaltijaasioi toisen osapuolen kanssa verkkoneuvonnan välitykselläja toiseen osapuoleen hän piti neuvotteluyhteyttä muillatavoin kuten puhelimitse. Tässä tapauksessa huoltoriidan molemmatosapuolet saatiin kuitenkin loppujen lopuksi saman neuvottelupöydänääreen.Lasten ja perheiden palveluihin lähetettyjen kysymysten janiihin annettujen vastausten perusteella verkkoneuvontaa voidaanhyvin käyttää hyväksi myös riitaisten perhe- ja erotilanteidenselvittämisessä. Verkkoneuvonta on myös mitä oivallisin tapaohjata asianosaisia huoltosopimusten tekemisessä. Kehittämisnäkökulmastatarkasteltuna olisi mielestäni tärkeää selvittää, olisikolastensuojeluilmoituksen tekemiselle kehitettävä oma sähköi-


116nen lomakkeensa verkkoneuvontaan ja tulisiko tämä mahdollisuustuoda paremmin esille verkkoneuvonnassa 225 .ElatustukiElatustukeen kysymyksiä tuli tarkastelujakson aikana 36 kappaletta.Näistä puolet eli kahdeksantoista kysymystä käsitteli tavallatai toisella elatusavun laiminlyöntiä. Tällöin asiakas usein kysyisamalla myös elatusavun perintään ja ulosottoon liittyvästämenettelystä. Eräissä tapauksissa elatusapu oli sovittu maksattavaksikunnan kautta ja tuolloin asiakkaat halusivat tietää olikoelatusvelvolliselta tullut voimassa olevan elatussopimuksen mukaisiasuorituksia kaupungin tilille.Perheen erotilanteisiin liittyviä kysymyksiä elatustukeenlähetetyistä kysymyksistä oli kuusi. Erotilanteissa asiakkaat halusivattietoa elatussopimuksen solmimisesta, siihen liittyvästämenettelystä ja sopimuksen oikeusvaikutuksista. Vastauksissaanverkkoneuvojat kertoivat elatussopimuksessa sovittavista asioistakuten elatusavun suuruudesta ja sen määräytymisen perusteista.Neuvoja annettiin niin ikään sopimuksen tekemiseen liittyvästämenettelystä. Joissakin tapauksissa elatustukeen lähetetty kysymysoli kuitenkin sisältönsä puolesta sellainen, että asia kuuluiparemmin lastenvalvojan vastuualueelle ja toimivaltaan. Tällöinasiakasta kehotettiin ottamaan yhteyttä suoraan lastenvalvojaan.Loput kaksitoista elatustukeen osoitettua kysymystä sisälsiväthyvin erilaisia tiedonintressejä. Niissä kysyttiin muun muassaelatusavun ja elatustuen yleisistä indeksikorotuksista sekä asuinpaikkakunnanmuutoksen vaikutuksista elatustukeen. Lisäksimuutama asiakas ilmoitti sosiaaliviranomaiselle verkkoneuvonnankautta uudet pankkiyhteystietonsa ja verkkoneuvonnan kauttase onnistuikin heidän kannaltaan vaivattomasti.2251.1.2008 voimaan tulleessa lastensuojelulain muutoksessa lastensuojeluilmoituksentekemisen kynnystä laskettiin ja tällä tavoin haluttiin paremminturvata lapsen eheä elämä ja tasapainoinen kehitys. Aiemmin voimassa olleenlastensuojelulain nojalla viranomaisella oli ollut harkintavaltaa siinä, tekivätkö hevirantoimituksessa saamansa lastensuojelun tarvetta osoittavan tiedon perusteellalastensuojeluilmoituksen vai jättivätkö he sen tekemättä. Lastensuojelulainuudistuksen myötä lastensuojeluilmoituksen tekeminen säädettiin viranomaisenvelvollisuudeksi ja sitä koskevasta harkinnanvaraisuudesta luovuttiin. Pelkästäänjo tämän johdosta olisi tärkeää, että lastensuojeluilmoituksen tekeminen myössähköisesti olisi mahdollista.


117PäivähoitoPäivähoitoa koskeneet 41 kysymystä jakautuivat tarkastelujaksonaikana kolmeen joukkoon. Niistä ensimmäinen muodostui päivähoitopaikanhakemista tai päivähoidon tarpeessa tapahtunuttamuutosta koskevista kysymyksistä, joita oli kaikkiaan 24. Näistäkahdeksassatoista oli kyse päivähoitopaikan hakemisesta uutenaasiakkaana ja kuusi asiakasta kysyi neuvoja hoitotarpeessa tapahtuneentilapäisen tai pitempiaikaisen muutoksen johdosta. Toinenjoukko muodostui päivähoidon asiakasmaksuperusteita koskevistatiedusteluista, joita aineistossa oli yhdeksän kappaletta. Kolmasjoukko muodostui muista, yleisellä tasolla esitetyistä kysymyksistä,jotka käsittelivät muun muassa päivähoitopaikkojen lisärakentamistaja Rovaniemen kaupungin maksamaa yksityisen päivähoidonkuntalisää.VammaispalvelutVammaispalveluihin tuli verkkoneuvonnan ensimmäisen toimintavuodenaikana vain 9 kysymystä. Vammaispalveluihin saapuneidenkysymysten vähäisyys on mielestäni hieman yllättävää,kun huomioidaan, että vammaisten oikeuksista ja etuuksista säännelläänlukuisissa eri säädöksissä ja asioiden selvittelyn yhteydessänäitä säädöksiä joudutaan usein tulkitsemaan rinnakkain.Asiakkaan näkökulmasta vammaispalveluita sääntelevä normistovoi tuntua vaikeaselkoiselta ja etukäteen olisi voinut olettaa, ettäasiakkailla olisi ollut enemmän kysyttävää vammaispalveluihinliittyen.Vammaispalveluihin lähetetyistä kysymyksistä kolme käsittelivuotta aiemmin toimintansa aloittaneen matkapalvelukeskuksentoimintaa. Verkkoneuvonnan kannalta ongelmallista näissäkysymyksissä oli se, että vammaispalvelujen vastaajatiimissä eiole matkapalvelukeskuksen edustajaa ja verkkoneuvoja joutuiselvittämään kysymyksissä tiedusteltuja asioita ensin matkapalvelukeskuksesta,ennen kuin hän pystyi antamaan asiakkaallevastauksen verkkoneuvonnassa. Tämän johdosta tulisikin pohtia,


118olisiko vammaispalveluiden vastaajatiimiä ehkä tarpeen täydentäämatkapalvelukeskuksen edustajalla.Loput vammaispalveluihin osoitetuista kysymyksistä olivathyvin erilaisia. Asiakas halusi esimerkiksi tietää, olisiko hänellämahdollisuus saada kunnan sosiaalitoimelta avustusta jonkinjokapäiväistä elämää helpottavan apuvälineen hankintaan ja mitenhänen tulisi asiassa menetellä. Kysymyksiä esitettiin myös asunnonmuutostöistä, omaishoidontuesta, tuetusta lomasta ja vammaisenihmisen toimeentulosta. Vastauksissaan verkkoneuvojatkertoivat mihin etuuksiin kysyjät olivat oikeutettuja ja vastauksissaoli myös esitetty viranhaltijan tulkintoja siitä, oliko asiakasoikeutettu hakemaan jotain tiettyä avustusta tai etuutta.Vanhus- ja kotihoitopalvelutVanhus- ja kotihoitopalveluita koskevia kysymyksiä verkkoneuvontaantehtiin seitsemän. Yhteinen nimittäjä kaikille näillekysymyksille oli yksin kotona asuva vanha ihminen, joista heidänlähiomaisensa tai tuttavansa olivat huolissaan. Kysyjät kantoivathuolta vanhusten pärjäämisestä ja turvallisuudesta ja he kaipasivattietoja siitä, millaisia tukipalveluja heidän omaisilleen olisi tarjolla.Pääsääntöisesti vanhus- ja kotihoitopalveluihin kysymyksenlähettäneellä henkilöllä ei ollut aiempaa kokemusta kotihoidosta,vaan hän oli ryhtynyt tiedustelemaan palveluista lähipiirissäänhiljattain ilmenneen tarpeen pohjalta. Kysymys saattoi olla vaikkapasiitä, että yksinasuva seniorikansalainen ei enää vaikeuksittaselvinnyt kaikista jokapäiväisistä askareista ja tarvitsi apua esimerkiksisiivouksessa tai ruoan laitossa.Vanhuspalveluiden verkkoneuvontaan kysymyksen lähettäneethenkilöt kysyivät neuvoja toisen puolesta. Verkkoneuvojatolivat huomioineet tämän vastauksissaan ja he olivat pyrkineetesittämään vastauksensa yleisellä tasolla, ottamatta suoraan kantaakysymyksen kohteena olleeseen henkilöön tai hänen mahdolliseenaiempaan asiakkuuteen sosiaalitoimessa. Verkkoneuvojathuomioivat henkilön tietosuojan ja yksityisyyden suojan tältä osinerittäin hyvin. Verkkoneuvonnassa tulee jatkossakin aina olemaantilanteita, joissa asiakas esittää kysymyksen toisen henkilön puolesta.Verkkoneuvojien tulee tällöinkin noudattaa vastauksissaan


119erityistä huolellisuutta ja suojella tarkoin sosiaalitoimen asiakkaanyksityisyyttä.SosiaaliasiamiesSosiaaliasiamiehelle tuli verkkoneuvonnan ensimmäisen toimintavuodenaikana viisi kysymystä. Sosiaaliasiamiehen tehtävänä onmuun muassa neuvoa asiakkaita asiakaslain soveltamiseen liittyvissäasioissa, tiedottaa asiakkaan oikeuksista ja toimia muutenkinasiakkaan oikeuksien edistämiseksi ja toteuttamiseksi 226 . Sosiaaliasiamiehelleverkkoneuvonnan kautta lähetetyistä kysymyksistäyksikään ei koskenut asiakkaan sosiaalipalveluiden toteutumisessakohtaamaa ongelmatilannetta. Kysymyksissä ei myöskäänesitetty huomautuksia sosiaalihuollon viranomaisia tai viranhaltijoidentoimintaa kohtaan, eikä niissä pyritty hakemaan oikaisuamihinkään tehtyyn päätökseen tai toimenpiteeseen. Sen sijaankysymyksissä tiedusteltiin yleisellä tasolla sosiaalipalveluiden jaetuuksien hakemiseen liittyvistä tavanomaisista käytännöistä jamenettelyistä. Sosiaaliasiamieheltä kysyttiin neuvoa esimerkiksitoimeentulotuen ja vuokra-asunnon hakemisesta.Verkkoneuvonnan kysymys-vastaus -aineiston analyysin yhteydessäsyntyi tämän johdosta epäilys, että kysyjillä saattoi ollaväärä käsitys sosiaaliasiamiehen roolista ja tehtävistä sosiaalitoimenalalla. Havainto johtaa pohtimaan myös sitä, onko sosiaalialanterminologia ja sosiaalityössä käytetty ammattisanastovielä toistaiseksi hieman vieras ja selkiintymätön kansalaiselle,joka ei ole aiemmin asioinut sosiaalitoimen kanssa. Verkkoneuvonnassakäytettyyn kielelliseen ja käsitteelliseen ilmaisuunkohdistetussa tutkimuksessa havaittiin kuitenkin, että asiakas javiranhaltija puhuvat sosiaalihuollon alalla pitkälti samaa kieltä,eikä käytetystä kielestä ja terminologiasta pitäisi tämän vuoksiaiheutua erityistä haittaa 227 . Sosiaalihuollon sanastoon liittyvästäproblematiikasta sekä asiakkaan ja viranhaltijan verkkoneuvon-226 Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2008:17, s. 23. Sosiaaliasiamiesjärjestelmäntavoitteena on antaa sosiaalihuollon asiakkaille neuvontaa ja ohjaustasosiaalihuollon asiakkuuteen liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista ja tällätavoin edistää asiakkaiden oikeusturvaa. Tavoitteista johtuen neuvonta on keskeisiltäosiltaan oikeudellisesti painottunutta.227 Poikolainen – Vakkari 2008, s. 49–51.


120nassa käyttämistä ilmaisuista lisää tuonnempana luvussa 5.3,jossa tarkastellaan verkkoneuvontaa tutkimuksen kohteena.Vammaispalveluihin, vanhus- ja kotihoitopalveluihin sekäsosiaaliasiamiehelle osoitettuja kysymyksiä on tullut toistaiseksisuhteellisen vähän. Näille palveluille on kuitenkin olemassa tilausverkon kautta annettavana neuvontapalveluna. Uskon, että tehokkaammanja erityisryhmiin kohdistetun tiedottamisen avulla myösnäiden palveluiden käyttäjät löytäisivät verkkoneuvonnan ja hyödyntäisivätsitä asioinnissaan jatkossa aiempaa enemmän.JatkokysymyksetKuviosta 6 nähdään, että aiheeltaan täysin uusia kysymyksiäverkkoneuvontaan tuli ensimmäisen vuoden aikana 258 kappaletta.Uusiin kysymyksiin annetut vastaukset johtivat 29 kertaajatkokysymyksen esittämiseen eli noin joka yhdeksäs uuteenkysymykseen annettu vastaus johti jatkokysymyksen tekemiseen.Aina jatkokysymyksen esittäminenkään ei ole vielä selventänytasiaa lopullisesti, jolloin asiakas oli esittänyt vielä uuden jatkokysymyksensaman neuvontaprosessin jatkoksi.Kuvio 6.Verkkoneuvontaan 1.5.2007–30.4.2008 saapuneetkysymykset (N=329) kysymyksen tyypin mukaan.Jatkokysymyksiä on esitetty suhteellisen paljon ja tämän johdostaonkin syytä hieman selvittää, mistä tämä on aiheutunut. Yleisim-


121min jatkokysymyksen lähettäminen johtui siitä, että asiakas toiesille jonkin uuden asiaan liittyvän tiedon, jota hän ei ollut vieläesittänyt alkuperäisessä kysymyksessä. Tarve uuden tiedon esittämisellesyntyi usein hänelle annettuun vastauksen pohjalta elivastaus toimi eräällä tapaa kimmokkeena esittää uusia, asiaanvaikuttavia lisätietoja. Tämä tuokin mielestäni hyvin esille eräänverkkoneuvontaan palveluna liittyvän piirteen eli vuorovaikutteisenkeskustelun asiakkaan ja viranomaisen välillä. Neuvonta japalveluohjaus tarkoittavat jo käsitteellisestikin erilaisten vaihtoehtojenesiintuomista asiakkaalle ja on luonnollista, että asiakashaluaa käydä keskustelua käsillä olevista eri mahdollisuuksista.Tämän johdosta rakentava, asiakkaan ja viranomaisen välinendialogi on monesti tarpeellinen asian perusteellisen selvittämisenvuoksi ja parhaimman lopputuloksen saavuttamiseksi.Uuden asian tai tiedon esille tuonnin ohella toinen yleinensyy jatkokysymyksen esittämiselle oli, että asiakas halusi selvennyksentai tarkennuksen aiemmin saamaansa vastaukseen. Tällöinkyse saattoi olla esimerkiksi siitä, että jonkin sosiaalialalla käytetynkäsitteen merkitys ei ollut asiakkaalle täysin selvä tai ettävastaus oli niin yleisellä tasolla esitetty, ettei se auttanut häntäasiassa vielä eteenpäin. Täysin tyhjentävien vastausten antaminenasiakkaalle on vaikeaa ja tämän vuoksi on varsin luonnollista, ettäalkuperäiseen kysymykseen annettu vastaus saattaa synnyttääasiakkaalle tarpeen jatkokysymyksen esittämiselle. Näin ollensiitä, että joka viidenteen kysymykseen on tehty jatkokysymys, eivoida tehdä sellaista johtopäätöstä, että verkkoneuvonta palvelunaolisi jotenkin epäonnistunut.Tässä yhteydessä on myös syytä mainita, että muutamapalautteen omaisena jatkokysymyksenä tilastoihin kirjautunutasiakkaan yhteydenotto sisälsi pelkästään asiakkaan esittämänkiitoksen saamastaan vastauksesta eikä se sisältänyt lainkaanvarsinaista kysymystä. Jatkokysymyksiin sisältyi myös asiakkaanpalvelusta esittämää kiitosta ja positiivista palautetta. Palvelunkehittäjien näkökulmasta iloinen havainto oli, että kysymysaineistoei sisältänyt lainkaan verkkoneuvontaan kohdistunuttanegatiivista palautetta. Muutaman kysymyksen yhteydessä esitet-


122tiin toiveita sähköisen asioinnin edelleen kehittämiseksi 228 . Lähinnäasiakkaat peräänkuuluttivat toimeentulotukihakemuksen sähköisenlähettämisen ja omien tietojen katselun mahdollisuutta.2.4 Ketkä verkkoneuvontaa ovat käyttäneet?Verkkoneuvonnan asiakasrekisterissä on asiakkaasta tallennettuinapakollisina tietoina vain hänen nimensä ja henkilötunnuksensa,jotka molemmat on saatu hänestä TUPAS² -tunnistautumisenyhteydessä. Näin asiakkaasta kerättävät ja suoraan saatavissa olevatperustiedot rajoittuvat hänen sukupuoleensa ja ikäänsä.Ensimmäisen vuoden aikana palveluun oli rekisteröitynyt 235käyttäjää. Naiset käyttivät verkkoneuvontaa huomattavasti miehiäenemmän, sillä peräti 71,4 % palvelun käyttäjistä oli naisia.Palveluun rekisteröityneistä käyttäjistä miehiä oli siten vain reiluneljännes. Naiset ja miehet kysyivät neuvoja hyvin pitkältisamanlaisista asioista ja aiheesta riippumatta sukupuolijakaumapysyi samankaltaisena. Päivähoidon kohdalla sukupuolijakaumatosin poikkesi muista, sillä päivähoitoon kysymyksen lähettäneetolivat yhtä poikkeusta lukuun ottamatta naisia. Iältään verkkoneuvonnanasiakkaat jakautuivat kuvion 7 osoittamalla tavalla:228 Toiveita sähköisen asioinnin kehittämiseksi ja laajentamiseksi esitettiin myösverkkoneuvonnan sähköisen palautejärjestelmän kautta, johon tarkastelujaksonpäättyessä oli saapunut kaikkiaan 12 asiakaspalautetta.


123Kuvio 7.Verkkoneuvonnan asiakkaat (N=235) iän mukaan.Yllä olevasta kuviosta nähdään, että lähes puolet verkkoneuvontaankysymyksen lähettäneistä on ollut 20–29 vuoden ikäisiänuoria aikuisia. 30–50 -vuotiaat ovat kuitenkin lähettäneet palveluunlähes yhtä paljon kysymyksiä kuin nuoret, joten verkkoneuvontatoimii näin ollen hyvin myös keski-ikää lähestyvän varttuneemmanväestön palvelukanavana. Alle 20 -vuotiaiden esittämiäkysymyksiä oli vain 5 % kaikista kysymyksistä. Heidän alhaistamäärää selittää todennäköisesti se, että alle 20 -vuotiaidenvanhemmat ovat vielä usein lapsistaan huoltovastuussa, eivätkäalle 20 -vuotiaat muutoinkaan edusta sosiaalitoimen tyypillistäasiakaskuntaa. 229Verkkoneuvontaan kysymyksen lähettäneistä yli 50 vuodenikäisiä oli ainoastaan vajaa 10 %. Tämä näyttäisi vahvistavanyleistä käsitystä siitä, että vanhempi väestönosa ei ole niin innostunutverkon välityksellä tapahtuvasta asioinnista kuin nuoremmat.Toisaalta yli 50 -vuotiaiden elämä on usein jo vakiintunutta,jolloin heillä ei välttämättä ole tarvetta sosiaalihuollon neuvontapalveluille,joista monet kohdistuvat tavalla tai toisella lapsiperheisiintai elämässään vielä paikkaansa hakeviin nuoriinaikuisiin 230 .Verkkoneuvonnan sisällön tarkemman tutkimuksen yhteydessäpyrin selvittämään kysymyksissä ja vastauksissa ilmaistujentietojen pohjalta kysyjien työmarkkina-asemaa. Tässä vaiheessakuitenkin selvisi pian, että täysin kattavaa käsitystä asiasta eivoida tämän aineiston pohjalta muodostaa, sillä reilusti yli puolessatapauksista kysyjän työmarkkina-asema jäi puuttuvan tiedonjohdosta epäselväksi.229 Kuriositeettina mainittakoon, että nuorin verkkoneuvontaan kysymyksenlähettänyt henkilö oli 17 -vuotias nuorukainen ja vanhin oli 68 -vuotias nainen.230 Yli 50 -vuotiaiden taloudellinen tilanne on usein vakaa ja heidän lapsensa ovatyleensä jo aikuisia.


124Kuvio 8.Kysyjien työmarkkina-asema (N=259)Kuvion 8 esittämä jakauma on tietojen puutteellisuudesta johtuenpelkästään suuntaa antava ja todellisuudessa työmarkkinaasemanmukainen jakauma voi olla toisenlainen. Kysyjistä noinviidesosa oli opiskelijoita. Reilu kymmenesosa sanoi kysymyksenyhteydessä olevansa töissä ja työttömyys mainittiin 6 % kysymyksistä.Todellisuudessa ei tietoa -luokkaan sijoitetuissa onpaljon työttömiä, eläkeläisiä tai muusta syystä pysyvästi tai tilapäisestityöelämästä poissa olevia. Teksteistä tämä kävi ilmi niinsanotusti rivien välistä, mutta kun suoraa mainintaa tai viitettäasiasta ei ollut, tällaiset asiakkaat tilastoitiin ei tietoa -luokkaan.Lisäksi tähän luokkaan sijoitettiin myös sairauslomalla olleetkymmenen asiakasta, koska kysymyksestä ei ilmennyt oliko asiakassairauslomalla työstä, työttömyydestä vai opiskelusta.Palvelun kehittämisen kannalta on hyödyllistä tietää, olivatkouusien kysymysten esittäjät (N=259) sosiaalitoimen uusia asiakkaitavai olivatko he olleet tekemisissä sosiaalitoimen kanssa joaiemmin 231 .231 Olemassa olevalla, vanhalla asiakkuudella tarkoitan tässä yhteydessä sitä, ettäaiempi sosiaalitoimen asiakkuus ja verkkoneuvonnassa kysytty asia liittyvättoisiinsa. Selvennykseksi otan yhden esimerkin: Asiakas on jo entuudestaantoimeentulotukiasiakkaana sosiaalitoimistossa. Samainen asiakas ottaa verkkoneuvonnankautta yhteyden päivähoitoon, jossa hän ei ole aiemmin asioinut.Asiakas tilastoitaisiin tässä tapauksessa uudeksi asiakkaaksi, koska aiempaaasiakkuutta verkkoneuvonnan kautta kysytyssä asiassa (päivähoito) ei ole.


125Kuvio 9. Kysyjän aiempi asiakkuus sosiaalitoimessa (N=259) 232 .Kuvio 9 osoittaa, että hieman yli puolet aiheeltaan uusista kysymyksistäliittyi asiaan, etuuteen tai palveluun, josta kysyjällä olijo aiempaa kokemusta. Mielenkiintoinen ja palvelun kehittäjännäkökulmasta kannustava havainto oli, että kolmasosa kysyjistäoli asiassaan liikkeellä ensimmäistä kertaa ja he olivat ottaneetensikontaktin sosiaaliviranomaiseen verkkoneuvonnan kautta. Tokitämä oli odotettavissakin, sillä onhan verkkoneuvonnassa kyseneuvonnasta ja palveluohjauksesta, jotka sosiaalitoimen palveluprosessissaajallisesti yleensä edeltävät varsinaista asiointia.Samalla se osoittaa, että 2000-luvulla yhä useammat kuntalaisetovat alkaneet turvautua tiedon hakemisessa Internetiin ja siellätarjottaviin palveluihin.2.5 Miten kysymyksiin on vastattu?Rovaniemellä verkkoneuvojina toimivat viranhaltijat ja työntekijätantavat verkkoneuvontaa omaan toimenkuvaansa jatyötehtäviinsä kuuluvana työnä. Kukaan ei näin ollen työskentelepelkästään verkkoneuvonnan parissa, vaan verkkoneuvojat antavatverkkoneuvontaa oman toimen ohessa. Verkkoneuvonta onkuitenkin vaativaa työtä ja palvelumallina siihen liittyy useitaasiakokonaisuuksia, jotka verkkoneuvojan tulee hallita.232 Tämä jakauma kuvaa aiheeltaan uusien kysymysten lähettäjien taustaa. Jatkokysymykseton jätetty huomiotta, sillä ne vääristäisivät tässä yhteydessä jakaumaavanhojen asiakkaiden lukumäärää kasvattamalla.


126Verkkoneuvoja täytyy ensiksikin kyetä tuottamaan asiakkaalleselkeää ja laadukasta neuvontaa tekstin muodossa. Toiseksihänen tulee osata käyttää ohjelmistoa, jonka avulla verkkoneuvontaaasiakkaalle annetaan. Kolmanneksi verkkoneuvojantulee tietää verkkoneuvonnassa syntyvän tietovarannon dokumentoinninja hallinnan perusteet. Neljänneksi verkkoneuvojan tuleetuntea tietosuojan perusteet ja hänen tulee hallita tietoturvaanliittyvät käytännöt, joita Rovaniemen kaupungissa ja verkkoneuvonnassanoudatetaan. Kun vielä otetaan huomioon, että vastaamiselleon asetettu viiden arkipäivän määräaika ja että kaikkitämä tehdään perustyön rinnalla ja siihen sovittaen, niin ymmärrämmemiten suuri haaste verkkoneuvonta työntekijälle on. Työtähelpottamaan on laadittu verkkoneuvojien ohjeistus, jossa esitelläänedellä mainittuja asioita koskevat pääperiaatteet ja johonkaikki verkkoneuvojat on perehdytetty ennen verkkoneuvonnanaloittamista.Annettujen vastausten asiasisältöä eri aihealueiden osaltakäsiteltiin edellisessä luvussa, jossa läpikäytiin verkkoneuvontaanlähetettyjä kysymyksiä. Esitän seuraavaksi joitakin arvioita annettujenvastausten laadullisiin tekijöihin liittyen. Verkkoneuvonnassaannettujen vastausten laatua arvioitaessa päähuomio tulee mielestänikohdistaa vastauksen sisältöön. Vastauksen sisällöllinenlaatu rakentuu ennen kaikkea vastauksen lainmukaisuudesta, sensisällöllisestä kattavuudesta ja vastauksen selkeydestä. Laatuaarvioitaessa on myös tärkeää pyrkiä selvittämään, mihin neuvontaprosessiasiakkaan kannalta johti. Lisäksi vastausten laatua arvioitaessatulee huomioida myös se, kuinka nopeasti asiakas saivastauksen verkkoneuvonnasta.Verkkoneuvonnassa annettujen vastausten tulee asiasisältönsäpuolesta olla voimassa olevan lainsäädännön mukaisia. Verkkoneuvojientoimintaa koskee siten sama lakisidonnaisuuden vaatimus,kuin mitä tahansa viranomaistoimintaa. Kysymys-vastaus -aineistoa tutkittaessa kävi selvästi ilmi, että tässä suhteessa ongelmiaei esiintynyt. Päinvastoin, annetuista vastauksista näkyy selvästi,että verkkoneuvojina toimivat viranhaltijat ja työntekijättuntevat hyvin sosiaalitoimen palveluja sääntelevän normiston.Lisäksi vastauksista kävi ilmi, että he ovat tietoisia säädöksiensoveltamista koskevista yleisistä tulkintalinjoista ja suosituksista,


127jonka ansiosta samoista säädöksistä tehdyt tulkinnat eivät myöskäänvaihdelleet verkkoneuvojien välillä.Asiakkaalle annetun vastauksen sisällöllistä kattavuutta suhteessaesitettyyn kysymykseen tarkastelin vertaamalla kysymystäja siihen annettua vastausta keskenään. Mikäli alkuperäinen kysymystekstisisälsi useamman alakysymyksen, niin erotin ne asiallisestitoisistaan. Tämän jälkeen tutkin oliko kaikkiin asiakkaanesittämiin alakysymyksiin vastattu. Tarkoituksenani oli selvittää,kuinka kattavia ja sisällöllisesti tyhjentäviä annetut vastaukset olivat.Optimaalinen tilanne on silloin, kun vastauksessa on avoimestiesitetty kaikki asiakkaan kysymässä asiassa käytettävissäolevat vaihtoehdot, joiden mukaan asiakas voi jatkaa asiansa hoitamista.Pääsääntöisesti asiakkaat olivat kysyneet vain yhtä tai kahtaselkeää asiaa, joista he halusivat lisää tietoa tai joihin liittyen hehalusivat neuvoja. Viranhaltijat olivat pääsääntöisesti vastanneetkysymyksiin koko lailla tyhjentävästi, eikä näihin selkeisiin jalyhyisiin kysymyksiin annettuihin vastauksiin juurikaan esitettyjatkokysymyksiä. Asiakkaiden kysymysten pituus vaihteli kuitenkinhyvin paljon ja kysymyksiin saattoi sisältyä useampiakin alakysymyksiä.Myös asiakkaiden itsestään kertomien taustatietojenmäärä vaihteli hyvin paljon. Jotkut asiakkaat taustoittivat elämäntilannettaanhyvinkin tarkoin, kun toiset tyytyivät kertomaanomasta tilanteestaan suppeammin 233 .Pidempien kysymysten kohdalla vastaukset eivät aina enääolleetkaan niin kattavia kuin lyhyissä, selkeissä ja tarkasti rajatuissakysymyksissä. Asiakkaan kysymyksen huolellinen lukeminensaattoi esimerkiksi paljastaa, että kysymys koostui viidestäalakysymyksestä, joista asiakas sai vastaukseen kolmeen. Tarkastelupaljasti, että verkkoneuvoja oli kyllä yleensä löytänyt kysymyksestäasiakkaan pääongelman, mutta tähän ongelmaan liittyvätsivujuonteet asiakkaan kysymyksestä olivat joskus saattaneetjäädä ilman huomiota. Tämä havainto herättää pohtimaan, mitenkysymysten sisällön selvittämistä ja lukutekniikkaa voitaisiinkehittää. Havainto pakottaa myös miettimään keinoja, joillaannettavien vastausten sisällöllistä laatua ja kattavuutta voitaisiin233 Asiakkaiden lähettämien kysymysten pituus vaihteli parista rivistä läheskahteen A4-sivuun.


128parantaa. Jotta verkkoneuvonnan menetelmiä tältä osin voitaisiinkehittää, täytyy ensin kuitenkin olla selvillä, mistä edellä kuvatutongelmat ja vastauksiin sisältyneet puutteet johtuvat.Verkkoneuvojien kanssa käymieni keskustelujen pohjaltamerkittävin vastausten sisällöllistä laatua ja kattavuutta rajoittavatekijä on ajanpuute eli työssä koettu kiire. Verkkoneuvoja joutuusovittamaan verkkoneuvontaan vastaamiseen muuhun työhönsä jasamalla hän joutuu pohtimaan kuinka paljon kuhunkin kysymykseenon mahdollista käyttää aikaa. Verkkoneuvoja joutuu tällöinmyös arvioimaan vastaamiseen käytetyn ajan ja vastauksellaasiakkaalle aikaansaadun hyötysuhdetta.On selvää, että kun asiakkaan kysymyksestä ilmenee, ettäasiakas on vaikeassa kriisitilanteessa, niin tällöin vastaamiseentulee paneutua perusteellisesti ja vastauksessa tulee huomioidaasiakkaan tilanne kokonaisvaltaisesti. Tällöin vastausta ei tulerajoittaa vain asiakkaan esiin nostamiin yksilöityihin kysymyksiin,vaan vastauksissa pitäisi tuoda esiin kaikki eri mahdollisuudet,jotka verkkoneuvoja näkee tilanteessa olevan käsillä. Mikäliasiakas sen sijaan kysyy esimerkiksi pelkästään sitä, että jokohänen toimeentulotukihakemustansa koskeva päätös on tehty, onmielestäni riittävää, että asiakasta informoidaan lyhyesti ja selkeästisiitä, mikä hakemuksen tilanne on 234 .Toinen vastausten laatuun vaikuttava tekijä liittyy verkkoneuvojienkirjalliseen ilmaisutaitoon. Kirjallinen ilmaisutaitovaihtelee luonnollisesti eri henkilöiden välillä. Toisilta tekstintuottaminen käy kuin luonnostaan, mutta toisille selkeän, tiiviin jainformatiivisen vastauksen kirjoittaminen voi tuottaa vaikeuksia.Sosiaalialalla työntekijöiden kirjallinen ilmaisutaito on sujuvaa jaheidän tietotekniikan peruskäyttötaidot ovat hyvät 235 . Tämä käsitysvahvistui myös verkkoneuvonnan vastausaineistoa lukiessa.Vastauksissa oli lukuisia todellisia helmiä, joissa vastaus esitettiintodella selkeästi ja ymmärrettävästi. Monissa vastauksissa verk-234 Mikäli päätöstä ei ole vielä asiakkaalle tehty, olisi mielestäni tarkoituksenmukaistaja kohtuullista informoida asiakasta selkeästi siitä, milloin päätös tullaantekemään ja miten päätöksestä ilmoitetaan asiakkaalle. Verkkoneuvonnanensimmäisen toimintavuoden aikana tapahtui muutaman kerran niin, että asiakkaalleilmoitettiin pelkästään hakemuksen olevan käsittelyjonossa. Tätä ei mielestänivoida pitää asiakkaan kannalta riittävänä informaationa, vaan hänelletulisi esittää myös tarkka arvio siitä, milloin päätös tullaan tekemään.235 Jormalainen 2005, s. 56–59.


129koneuvoja kävi ikään kuin keskustelua asiakkaan kanssa, jolloinvastaukset muodostuivat myös hengeltään asiakkaan huomioonottaviksi ja empaattisiksi. Kun tähän lisätään vielä tieto siitä, ettäverkkoneuvonnassa asiakas ja verkkoneuvoja käyttävät pitkältisamaa kieltä, ei väärinkäsityksillekään jää kovin paljon tilaa 236 .Uskon, että monet asiakkaat kokivat saamiensa selkeiden vastaustenja hyvän palvelun ansiosta erityistä mielihyvää.Verkkoneuvonnan ja sähköisen asioinnin jatkokehittämisenyhteydessä on tärkeää, että työntekijöille annetaan riittävästi tukeaja koulutusta sekä lukutekniikkaan että kirjalliseen viestintäänliittyen. Lisäksi verkkoneuvonnan työnjaossa tulee huomioida,että työntekijää ei tule pakottaa verkkoneuvojaksi, mikäli hänelläon kohtuuttomia vaikeuksia kirjallisen viestinnän kanssa. On tokiselvää, että kun kyse on aivan uudenlaisesta palvelusta, niin ensialkuun kaikki annetut vastaukset eivät voi suoralta kädeltä ollatäydellisiä. Pioneerityötä tekevillä sosiaalitoimen verkkoneuvojillaei ole käytettävissään aiempaa vertailupohjaa vastaavasta palvelustaja he tekevätkin parhaillaan erittäin arvokasta pohjatyötäsosiaalitoimen sähköisten palveluiden edelleen kehittämiseksi.Palvelusta saatavan kokemuksen myötä virheistä voidaan oppia,mikäli tähän mennessä ilmenneitä puutteita ylipäänsä edes virheiksivoi kutsua.Seuraava haaste verkkoneuvonnan kehittämisessä on vastaustensisällöllisen laadun kehittäminen. Verkkoneuvojien toimintaaohjaamalla ja vastaamista tukemalla vastauksia aika ajoin vaivanneestaliiallisesta yleisyydestä ja niihin sisältyneistä pienistä epätarkkuuksistapäästään varmasti pikku hiljaa eroon ja sen myötäannettavien vastausten laatu paranee jatkossa. On tärkeää, ettäkaikki palvelun ylläpidossa mukana olevat osapuolet ovat mukanakehittämässä vastausten laatua. Eri osapuolten eli verkkoneuvojien,heidän esimiestensä, verkkoneuvonnan seurantatyöryhmän jaPosken yhteisin ponnistuksin pienistä vastauksia vaivanneistapuutteista päästään varmasti eroon. Vastausten laadun parantamisenja kehittämistyön kannalta on myös ehdottoman tärkeää, ettäasiakkaiden verkkoneuvonnasta saamat kokemukset ja mielipiteetkartoitettaisiin ja tutkittaisiin systemaattisesti.236 Poikolainen – Vakkari 2008, s. 49–50.


130Jatkokysymyksien ja osin vastaamiseen käytettävän ajan elityöekonomian näkökulmasta on myös keskusteltu niin sanottujenvakiovastausten käyttömahdollisuuksista. Eräisiin usein toistuviinkysymyksiin, kuten esimerkiksi opiskelijoiden kesäajan toimeentuloakoskeviin kysymyksiin, voitaisiin ehkä kehittää vakiovastauksia.On kuitenkin muistettava, että ihmisten elämäntilanteetovat hyvin erilaisia ja tämän johdosta sosiaalialalla vakiomuottiinvalettujen vastausten antaminen asiakkaalle on pääsääntöisestimahdotonta. Vakio- eli fraasivastaukset tulevat siten sosiaalitoimenverkkoneuvonnassa kyseeseen vain harvoissa poikkeustilanteissa.Sisällön ohella palvelun laatua arvioitaessa tulee tarkastellamyös vastauksen saamiseen kuluvaa aikaa. Verkkoneuvojienohjeistuksessa säännellään vastausajasta siten, että verkkoneuvontaansaapuneisiin kysymyksiin tulee vastata viimeistään viidenarkipäivän kuluessa. Lisäksi ohjeessa on suositus, että saapuneisiinkysymyksiin tulisi vastata mahdollisimman nopeasti. Tällävastausmääräajan alittavalla kehotuksella korostetaan hallinnonpalveluperiaatetta sekä hyvän hallintotavan mukaista asianmukaistaja viivytyksetöntä asiakaspalvelua.Kysymyksiin annettujen vastausten vasteaikoja tarkasteltaessapaljastui, että n. 75 %:iin kysymyksistä (N=329) oli vastattu 24tunnin sisällä kysymyksen esittämisestä. Kun viikonlopun aikanasaapuneet kysymykset ja niihin seuraavan arkipäivän aikana annetutvastaukset otetaan laskelmassa huomioon, niin luku nouseetästä n. 80 %:iin. Esimerkiksi toimeentulotukeen ja aikuissosiaalityöhönosoitetuissa kysymyksissä vastausajan keskiarvo oli 18tuntia ja mediaani 13 tuntia. Pääsääntöisesti asiakas on siis saanutvastauksen todella nopeasti ja nopeasta vastaamisesta on annettumyös tyytyväistä asiakaspalautetta.Asiakkaalle luvattu viiden vuorokauden määräaika ylittyi tarkasteluajanjaksonaikana 16 kertaa eli vajaassa 5 % kaikista kysymyksistä.Ylityksille ei löytynyt yhtä yhteistä syytä, vaan ne johtuivathyvin erilaisista tekijöistä. Palvelun toiminnan kannaltavakavin tilanne kyseessä oli silloin, kun verkkoneuvonnassa ei ollutketään vastaamassa esim. vuosiloman tai sairasloman vuoksija vastaaminen on tämän johdosta viivästynyt. Viivästyksistä kuusijohtui tästä syystä. Tämän vuoksi onkin tärkeää, että verkko-


131neuvonnan ylläpidossa varmistettaisiin riittävän hyvin, ettei näinpääse tapahtumaan jatkossa 237 . Tapauksista neljä oli sellaisia, ettävastauksen antaminen viivästyi lisäselvityksen hankkimisen johdosta.Pari kolme kertaa vaikuttaa tapahtuneen niin, että kukaanvastaajatiimin jäsenistä ei nähtävästi kokenut kysymystä omakseen.Tällöin kysymys jäi yksinkertaisesti roikkumaan avoimenakysymyksenä, kunnes ylläpito lähetti asiasta vastaajatiimillemuistutuksen.2.6 Miten verkkoneuvonta muuttaa sosiaalihuollossatapahtuvaa asiakkaan neuvontaa?Verkkoneuvonta on sosiaalihuollon alalla aivan uusi palvelumuoto.Eräs mielenkiintoisimmista verkkoneuvontaan liittyvistäkysymyksistä tällä hetkellä onkin se, millä tavoin verkkoneuvontamuuttaa sosiaalihuollossa annettavaa neuvontaa. Tämän teoksenkirjoittamiseen yhteydessä asian perinpohjainen tutkiminen olimahdotonta, sillä aiheen laajuuden huomioon ottaen asian selvittäminenvaatisi aivan oman tutkimuksensa. Esitän kuitenkin seuraavassaeräitä yleisluontoisia havaintoja siitä, mihin asiakkaan javiranomaisen välinen neuvonpito johti tämän teoksen kirjoittamisenyhteydessä käytetyn aineiston perusteella.Verkkoneuvonta on ensiksikin parantanut neuvontapalvelujensaatavuutta ja viranomaisten tavoitettavuutta. Verkkoneuvontamahdollistaa asioimisen sosiaalitoimessa ympärivuorokautisesti javiikon päivästä riippumatta. Kuviosta 10 nähdään, että asiakkaatovat käyttäneet tätä mahdollisuutta myös hyväksi.237 Mainittakoon, että kesällä 2008 tällaista tilannetta ei Rovaniemellä enää tullutvastaan eli ylläpidossa oli tältä osin otettu opiksi ensimmäisen toimintavuodenaikana tehdyistä virheistä.


132Kuvio 10.Kellonaika, jolloin kysymykset (N=329) oli lähetettyverkkoneuvontaan.Kuviosta 10 havaitaan, että kolmasosa kysymyksistä oli lähetettyverkkoneuvontaan virka-ajan ulkopuolella. Aineistosta kävi lisäksiilmi, että joka kymmenes kysymys oli lähetetty viikonlopunaikana. Tämä osoittaa täysin kiistattomasti, että ympärivuorokautisestiauki oleville 24/7 -periaatteella toimiville verkkopalveluilleon kysyntää myös sosiaalitoimen alalla. Ihmiset haluavathoitaa asioitaan verkon välityksellä kotoaan käsin ja työssäkäyvillese on myös usein kaikkein helpoin ja kätevin tapa asioidaviranomaisessa.Toiseksi verkkoneuvonta on madaltanut ihmisten kynnystäottaa yhteyttä sosiaaliviranomaisiin. Asiakkaat ovat kysymyksissäänja palautteessaan kertoneet, että heille on ollut monella tapaahelpompaa lähestyä sosiaalitoimen viranomaisia verkon välityksellä.Sosiaalitoimessa käsiteltävistä asioista monet ovat yhä sellaisia,että useat ihmiset arkailevat tai häpeävät ottaa niitä esille.Kynnys sosiaalitoimiston ovesta sisään astumiselle on vielä tänäkinpäivänä monelle ihmisille liian korkea. Verkkoneuvontaanesitettyjen kysymysten yhteydessä asiakkaat sanoivatkin, ettäheille verkkoneuvonnan välityksellä tapahtunut ”kasvoton” lähestyminenviranomaisten suuntaan oli sopinut parhaiten. Vaikkakyseessä on ainakin palveluprosessin alussa ”kasvottomasta” asioinnista,niin verkkoneuvonta ei siitä huolimatta ole anonyymiäpalvelua. Sekä asiakas että vastaajana toimiva verkkoneuvojaesiintyvät verkkoneuvonnassa omilla nimillään, jolloin kyse onhenkilökohtaisesta palvelusta.


133Kolmanneksi verkkoneuvonta edistää varhaista puuttumistaasiakkaan esille tuomiin ongelmiin. Mielestäni edellä kuvatunkynnyksen madaltumisen ansiosta ennakollisiin toimiin voidaanverkkoneuvonnan ansiosta ryhtyä aiempaa paremmin. Asiakkaanaikaisessa vaiheessa verkkoneuvontaan tekemä kysymys mahdollistaasen, että asiakkaan esittämään ongelmatilanteeseen voidaanpuuttua ajoissa ja tarvittavat ennaltaehkäisevät toimenpiteet voidaanaloittaa, ennen kuin asiakkaan tilanne ehtii pahentua. Vaikkaneuvontapalveluilla ideaalitilanteissa autetaan asiakasta jo ennenongelmien kärjistymistä, niin aineistosta kävi ilmi, että verkkoneuvonnanavulla voidaan aloittaa myös kriisitilanteiden purkaminenja hoitaminen. Aineiston perusteella monet kriisin keskelläeläneet asiakkaat ottivat yhteyden sosiaaliviranomaiseen verkkoneuvonnankautta juuri siksi sen yksinkertaisuuden ja helppoudenvuoksi. Voimattomuuden tunteiden kanssa eläneet asiakkaat eivätolleet enää jaksaneet alkaa selvittämään sitä, minne heiden tulisimennä tai mihin heidän tulisi soittaa ja tällöin he olivat turvautuneetverkkoneuvontaan.Neljänneksi verkkoneuvonta on muuttanut sosiaalitoimenneuvontapalveluita siten, että asiakas saa nyt aiempaa helpomminja joutuisammin tietoa oman asiansa käsittelyn eri vaiheista. Etenkintoimeentulotukeen liittyen asiakkaat olivat kysyneet paljonpäätöstensä perään ja vastauksen he olivat saaneet pääsääntöisestivuorokauden sisällä. Mutta kuten aiemmin jo esitin, olisi nämäoman asian käsittelyn vaiheita koskevat ja viranomaisresurssejasitovat tiedustelut myös kokonaan vältettävissä. Tämä onnistuisikehittämällä kansalaisen katseluyhteyksiä siten, että asiakas pääsisitäysin omatoimisesti katselemaan omia asiakastietojaan ilmanettä viranomaisten ja työntekijöiden tarvitsisi toimia asiassa millääntavalla välikätenä.Sosiaalihuollon palveluprosessien kehittämisen kannalta olisitärkeää selvittää, mihin verkkoneuvonta asiakkaalle annettunapalveluna johtaa. Asiaa tulisi tutkia sekä asiakkaan että viranomaisennäkökulmasta. Tutkimuksen avulla tulisi myös selvittää,miten verkkoneuvonta asemoituu sosiaalihuollon palvelukenttäänja millä tavoin se tukee muita sosiaalihuollon palveluprosesseja.Kysymys on näin ollen hyvin laaja ja siihen vastaaminen edellyttäisitähän aiheeseen kohdistetun ja rajatun tutkimuksen suorittamistaasiantuntijoiden toimesta.


134Verkkoneuvonnan alustavan analyysin pohjalta voidaan kuitenkinjo esittää joitakin suuntaa antavia arvioita siitä, mihinneuvontaprosessi asiakkaan näkökulmasta tarkasteltuna johti(kuvio 11). Jakaumassa on huomioitu pelkästään uudet kysymykset(N=259) eli jatkokysymyksiä ei tässä yhteydessä tarkasteltuerillisinä kysymyksinä. Mikäli alkuperäiseen kysymykseenja siihen annettuun vastaukseen oli esitetty jatkokysymys, niintässä yhteydessä muodostunutta kysymys-vastaus -ketjua käsiteltiinyhtenä kokonaisuutena.Kuvio 11.Mihin verkkoneuvonta johti asiakkaan näkökulmasta?(N=259)Kuviosta 11 nähdään, että noin puolet annetusta verkkoneuvonnastapäättyi siten, että asiakas sai tarvitsemansa tiedon ja se, mitäjatkossa tulee tapahtumaan, jäi asiakkaan omaan harkintaan. Näissätilanteissa verkkoneuvojan asiakkaalle antama vastaus saattoiesimerkiksi sisältää kehotuksen toimeentulotuki -hakemuksen tekemiseen,mutta vastuu asian eteenpäin viemisestä jätettiin asiakkaalle.Sosiaalihuollon kokonaisuuden kannalta tilanne oli tällöinse, että jatkotoimenpiteet tulevat pitkälti määräytymään asiakkaanomista valinnoista ja toimenpiteistä riippuen.Hieman vajaa neljännes vastauksista oli sellaisia, että annettujenneuvojen lisäksi asiakasta pyydettiin soittamaan päivystysnumeroontai jollekin tietylle viranhaltijalle. Tällöin verkkoneuvojaoli arvioinut tilanteen sellaiseksi, että asiakasta kehotettiinselvästi jatkamaan asiointia sosiaalihuollossa tilanteen tarkemman


135kartoittamisen vuoksi. Vastuu yhteydenotosta jää näissäkin tapauksissatoki asiakkaalle itselleen, mutta asiakkaalle on kuitenkintällöin välitetty viranhaltijan näkemys, jossa tämä katsooasiakkuuden jatkamiselle olevan vahvoja perusteita. Mielestänisoittokehotuksien suhteen tulisi kuitenkin olla pidättyväinen, silläkoko verkkoneuvontapalveluhan lähti alun perin liikkeelle juurisosiaaliviranomaisten tavoitettavuuden parantamisen ajatuksestaja siitä tosiasiasta, että puhelimitse sosiaalitoimen viranhaltijantavoittaminen oli ja on edelleen hankalaa.Vastauksista 15 % oli sellaisia, joissa neuvonnan lisäksi asiakastakehotettiin tulemaan henkilökohtaiselle käynnille päivystykseentai sosiaalipalvelukeskukseen. Kuten soittopyyntöjen kohdalla,niin näissäkin tapauksissa verkkoneuvoja on tilannearviossaantullut siihen päätelmään, että asiakkaan palvelua sosiaalitoimessaon syytä jatkaa. Kysymys siitä, ovatko asiakkaat sitten jatkaneetasiansa selvittämistä, jää kuitenkin tässä vaiheessa vielä ilmanvastausta. Verkkoneuvojien kanssa käymieni keskustelujen pohjaltausein näin on tapahtunut, mutta tämä asian tarkempi selvittäminenolisi kuitenkin ehdottomasti paikallaan. Tässä yhteydessäon vielä syytä huomioida, että pääsääntöisesti asiakasta kehotettiintulemaan päivystysluonteiselle vastaanotolle ilman, että hänelleolisi tehty henkilökohtainen ajanvaraus. Luultavasti tämäseikka on jonkin verran aiheuttanut sitä, että asiakas on kehotuksestahuolimatta jättänyt asian sikseen eli hän ei loppujen lopuksiole saapunut lainkaan vastaanottokeskukseen 238 .Tässä vaiheessa kysymykset siitä, miten verkkoneuvontaasiakasta auttoi ja millä tavoin verkkoneuvonta toiminnallisestiliittyy muuhun sosiaalityöhön ja annettaviin palveluihin, jäävätvielä vaille vastausta. Jotta asiakkaiden kokemukset ja asiakkaidenverkkoneuvonnasta saama hyöty voitaisiin selvittää, tuleeverkkoneuvontaan kehittää palautejärjestelmä, jossa yhteys asiakkaaseensäilyy koko hänen palveluprosessinsa ajan. Asiakkaanlähtötilanne tulisi kartoittaa jo ensimmäisen kysymyksen jättämisenyhteydessä ja vertailutiedon saamiseksi asiakkaalta tulee ke-238 Tämä kävi ilmi muutamissa asiakkaiden verkkoneuvontaan esittämässä jatkokysymyksessä,jossa he toivat selvästi ilmi sen, että heille on hyvin vaikeaa tullapäivystysvastaanotolle. Toisaalta asiakkaat selvästi pelkäsivät leimautumista jatoisaalta eräissä kysymyksissä kummittelivat edelleen myös vanhanaikaisetennakkokäsitykset sosiaalipalvelukeskuksen asiakaskunnasta.


136rätä tietoa myös muissa verkkoneuvonnan palveluprosessin vaiheissa.Erityisen tärkeää olisi tietää, miten asiakas aikoo toimiasiinä vaiheessa, kun asiointi verkkoneuvonnan kautta on päättymässä.Tällöin tulisi selvittää ainakin se, hakeutuuko asiakasjonkin sosiaalitoimen palvelun piiriin ja millä tavoin verkkoneuvontaauttoi tämän palvelun hakemisessa ja aloittamisessa.Verkkoneuvontaa tulee tutkia tarkemmin osana muuta palvelujärjestelmääja sosiaalipalveluiden kokonaisuutta. Samalla myösverkkoneuvojina toimivien viranhaltijoiden kokemukset palvelustatulisi systemaattisesti kartoittaa ja tutkia. Mutta kuten sanottu,niin edellä esiin nostettuihin kysymyksiin vastaaminen edellyttäänykyistä paremman palautejärjestelmän kehittämistä, jotta tiedonkeruuolisi mahdollisimman kattavaa, vaivatonta ja edullista.


1373 VERKKONEUVONNAN TOTEUTUKSESSAKOHDATUT OIKEUDELLISET HAASTEETEdellä esitetystä huomataan, että verkkoneuvonnassa kysytyt asiatovat olleet aiheeltaan arkaluonteisia ja näin ollen pääsääntöisestimyös salassa pidettäviä. Havainto johdattaa pohtimaan, millä tavoinhenkilötietojen käsittelystä ja tietosuojasta annetut säädökseton huomioitu verkkoneuvonnassa ja millaisia tietovarantoja verkkoneuvonnassasyntyy. Tarkastelen seuraavaksi näitä kysymyksiäja samalla pyrin esittämään arvioni verkkoneuvonnan toteutuksenlainmukaisuudesta. Erityisen mielenkiinnon kohteena tarkastelussaovat tietosuojan kannalta kriittiset verkkoneuvontaprosessinvaiheet.Rovaniemen verkkoneuvonnan neuvontaprosessi on varsinselkeä ja yksinkertainen. Näennäisestä yksinkertaisuudestaan huolimattaverkkoneuvonnan suunnittelussa ja toteutuksessa kohdattiinjuridisesti haasteellisia asiakokonaisuuksia, joiden selvittäminenvaati paljon työtä. Tarkastelen seuraavaksi näitä haasteitateoksen ensimmäisessä osassa suorittamaani lainopilliseen tarkasteluuntukeutuen. Ensiksi selvitän lyhyesti, miten verkkoneuvontaasemoituu suhteessa viranomaisen neuvontavelvollisuuteen jamillä tavoin verkkoneuvonta edistää hyvän hallintotavan mukaistaasiakaspalvelua.Tämän jälkeen tarkastelen verkkoneuvonnassa tapahtuvanhenkilötietojen käsittelyn oikeudellista perustaa. Tarkastelen tätäkysymystä erikseen tietojen käsittelyn yleisten edellytysten, tietojenrekisteröinnin, suostumusmenettelyn ja viranomaisen lakiinperustuvan tietojen käsittelyoikeuden osalta. Lopuksi tarkastelen,miten asiakkaan tunnistaminen verkkoneuvonnassa tapahtuu jamiten yksityisyyden suoja on tältä osin huomioitu verkkoneuvonnantoteutuksessa. Tässä yhteydessä tarkastelen etenkin henkilönsähköistä tunnistamista koskevaa sääntelyä.


1383.1 Verkkoneuvonnan suhde viranomaisenneuvontavelvollisuuteenViranomaisen neuvontavelvollisuutta käsitelleessä luvussa esitin,että neuvonta on hallintolain 8 §:n nojalla viranomaisten lakisääteinentehtävä. Kyseinen säännös on tärkeä etenkin hallintolainkorostaman asiakkaan palveluperiaatteen toteutumisen kannalta.HL 8 §:n mukaan viranomaisella on neuvontavelvollisuus, kunkysymys on hallintoasian hoitamisesta, asia kuuluu viranomaisentoimivaltaan ja neuvontaan on konkreettinen tarve. Viranomaisenon täten annettava neuvoja esimerkiksi siitä, miten jokin asia pannaanvireille. Neuvontavelvollisuuteen kuuluu myös tietojen antaminenviraston noudattamista käytännöistä kuten asioiden käsittelyajoistaja niiden käsittelyn vaiheista.Hallintolain perusteluissa korostetaan asiakkaiden tasapuolistakohtelua ja yhdenvertaisuutta myös neuvonnan yhteydessä.Asiakkaita ei näin ollen saa asettaa neuvonnassa epätasaarvoiseenasemaan ja muutenkin viranomaisen tulee toimia siten,että kaikilla on yhtäläiset mahdollisuudet saada neuvoja. Viranomaisenvelvollisuuksiin ei kuulu avustaa asiakasta esimerkiksitäyttämällä lomakkeita tämän puolesta tai laatimalla asiakirjojaasiakkaan puolesta. Viranomaisen ei niin ikään tarvitse esimerkiksiennakoida asiakkaan vireille paneman hakemuksen menestymistätai mahdollista hylkäämistä. 239Hallintolaki ei kuitenkaan estä viranomaista tai yksittäistävirkamiestä antamasta parempaa palvelua kuin laki edellyttää.Vapaaseen, neuvontavelvollisuuden asettaman minimin ylittäväänneuvontaan liittyy myös sosiaalioikeudellinen näkökulma, jokatulee ottaa huomioon neuvonnan tarvetta arvioitaessa. Sosiaalihuollossaneuvontavelvollisuuden täyttämiselle ja neuvonnanlaajuuden harkinnalle on pantava erityistä painoa. Laadukkaanneuvonnan ja palveluohjauksen avulla varmistetaan, että sosiaalihuollontarpeessa oleva henkilö saa tarvitsemansa tuen ja palvelut.Sosiaalihuollossa neuvonnalla voi olla tosiasiallisesti erittäin suurimerkitys asiakkaalle etenkin sosiaalihuollon palveluprosessinalkuvaiheessa.239 HE 72/2002 vp., yksityiskohtaiset perustelut.


139Viranomaista koskevien kompetenssi- ja toimintanormienvalossa sosiaalihuoltoa toteuttavilla Rovaniemen viranomaisillaon velvollisuus antaa neuvoja asiakkailleen toimivaltaansa kuuluvissaasioissa. Neuvontavelvollisuuden ylittäviltä osin neuvojenantaminen on viranomaisen harkinnassa, samoin kuin tavat, joillaneuvonta toteutetaan. Verkkoneuvonnan suhde viranomaisenneuvontavelvollisuuteen vaikuttaa siten aika selvältä eli viranomaisellelainsäädännössä asetettu neuvontavelvollisuus ei estätai rajoita sosiaalihuollon sähköisen neuvonnan antamista. Itseasiassa lainsäädännössä viranomaista suorastaan kehotetaan neuvomaanasiakkaitaan sille asetettua velvollisuutta laajemmin, sillähallinnon ja sosiaalihuollon lainsäädännössä ilmaistuun hyväänhallintotapaan ja asiakkaan palveluperiaatteeseen kuuluu hallinnonasiakkaan neuvominen myös aineellisoikeudellisissa kysymyksissä.Aivan varaukseton edellä esittämäni tulkinta ei kuitenkaanole. Verkkoneuvonnan käyttäminen edellyttää, että asiakkaalla onkäytössään teknologiset perusvalmiudet eli käytännössä tietokoneja Internetyhteys. Lisäksi verkkoneuvonnan käyttäminen edellyttääkäyttäjältään tietokoneen peruskäyttötaitoja eli henkilökohtaisiavalmiuksia tietoteknologian hyödyntämiseen. Kaikillanäitä valmiuksia ei ole ja tämä voisi neuvontavelvollisuutta koskevaalainsäädäntöä suppeasti tulkittuna merkitä sitä, että verkkoneuvonnassaasiakkaat asetettaisiin neuvontapalveluiden suhteeneriarvoiseen asemaan. Toiseksi HL 8.1 §:n mukaan neuvonnantulee olla maksutonta. Verkkoneuvonnan käyttäminen edellyttääasiakkaalta kuitenkin Internetyhteyttä, jonka käytöstä operaattorityleensä perivät korvauksen. Verkkoneuvonta ei neuvontapalvelunaole tällöin asiakkaalle täysin ilmainen, vaikka viranomainenitsessään ei palvelusta maksua perikään.Aiheuttavatko edellä mainitut tekijät sitten sen, että verkkoneuvontaviranomaispalveluna on niiden perusteella lainvastainen?Systemaattisen laintulkinnan teorian mukaan säädöksetmuodostavat yksittäistä säädöstä laajempia systeemikokonaisuuksia,eikä yksittäisen säädöksen yksittäistä säännöstä saisi tulkitatämän kokonaisuuden vastaisesti 240 . Hallinnossa noudatettavanhyvän hallintotavan ja palveluperiaatteen mukaisesti palvelut240 Pohjolainen – Tarukannel 1990, s. 309.


140kuten neuvonta on järjestettävä mahdollisimman joustaviksi japalvelumyönteisiksi. Sähköisten palveluiden järjestämisellä pyritäänhelpottamaan asiointia viranomaisessa. Rovaniemen verkkoneuvonnallaei ole myöskään korvattu mitään olemassa olevaapalvelua, vaan verkkoneuvonta avattiin olemassa olevien palveluidenrinnalle täydentämään niitä.Viranomaisen neuvontavelvollisuutta sääntelevien oikeusnormienkokonaisuuden sekä verkkoneuvonnan palvelutarjontaatäydentävän ja palveluperiaatetta korostavan merkityksen vuoksien pidä sitä asiakkaiden tasapuolista kohtelua rikkovana. Yleisenelämän kokemuksen perusteella voidaan väittää, että menettely eiole ristiriidassa myöskään neuvonnan maksuttomuuden kanssa,sillä kukaan tuskin hankkii Internet-liittymää pelkästään verkkoneuvontaakäyttääkseen. Näin ollen en pitäisi verkkoneuvontaalainvastaisena kummankaan edellä esitetyn seikan perusteella.3.2 Verkkoneuvonnassa käsiteltävien tietojen käyttötarkoitusja niiden rekisteröintiVerkkoneuvonta on hallinnon tosiasiallista toimintaa, jossa asiakastakoskevia henkilötietoja käsitellään sähköisessä toimintaympäristössä.Käsiteltävät tiedot ovat pääsääntöisesti arkaluonteisiatai muuten salassa pidettäviä. Tämän johdosta yksityisyydensuojan turvaaminen on tärkein verkkoneuvonnassa noudatettavallemenettelylle asetettu vaatimus. Tarkastelen seuraavaksi sitä,millä edellytyksillä verkkoneuvonnassa käsiteltäviä tietoja voidaanrekisteröidä ja miten rekisteröinti tulisi toteuttaa, jotta yksityisyydensuoja ei vaarantuisi.Henkilötietolain 6 §:n mukaan henkilötietojen käsittelyn tuleeolla asiallisesti perusteltua rekisterinpitäjän toiminnan kannalta.Henkilötietojen käsittelyn tarkoitus ja sekä se, mistä henkilötiedotsäännönmukaisesti hankitaan ja mihin niitä säännönmukaisestiluovutetaan, on määriteltävä ennen henkilötietojen keräämistä taimuodostamista henkilörekisteriksi. Henkilötietojen käsittelyntarkoitus tulee määritellä siten, että siitä ilmenee, minkälaistenrekisterinpitäjän tehtävien hoitamiseksi henkilötietoja käsitellään.HetiL 6 § koskee myös verkkoneuvontaa, sillä verkkoneuvonnan


141yhteydessä käsitellään kysyjää eli verkkoneuvonnan asiakastakoskevia henkilötietoja. 241Verkkoneuvonnassa henkilötietojen käsittelyn asiallisena perusteenaon sosiaalihuollon alaan kuuluvan lakisääteisen neuvonnanantaminen. Käyttötarkoituksen määrittelyllä ja HetiL 6 §:ssäasetetuilla muilla vaatimuksilla rajoitetaan henkilötietojen käyttöämuihin tarkoituksiin. HetiL 7 §:ssä säädetyn käyttötarkoitussidonnaisuudenmukaan henkilötietoja ei saa käyttää tavalla, joka onyhteen sopimaton HetiL 6 §:ssä tarkoitetun käyttötarkoituksenkanssa. Sosiaalihuollossa tämä tarkoittaa sitä, että sosiaalihuolloneri palveluissa tulee pitää erillisiä asiakasrekistereitä käsiteltävistätiedoista ja niiden käyttötarkoituksesta riippuen 242 . Esimerkiksikotipalvelussa, toimeentulotuessa, vanhustenhuollossa, vammaishuollossaja päivähoidossa käsiteltävillä tiedoilla on jokaisellaoma käyttötarkoituksensa ja niillä on oltava oma asiakasrekisterinsä243 . Tämä tulee huomioida asiakasrekisterien suunnittelussasekä työntekijöiden asiakastietojen käyttöoikeuksia määriteltäessä244 . Verkkoneuvonnan toteutuksen yhteydessä on arvioitava,ovatko annettavat neuvot liitännäisiä johonkin muuhun sosiaalihuollontehtävään vai tuleeko neuvontaa varten perustaa omaasiakasrekisteri, jonka käyttötarkoitus olisi yksinomaan asiakkaanneuvonta ja palveluohjaus.Mikäli verkkoneuvonnassa käsiteltävät tiedot selkeästi liittyisivätesimerkiksi toimeentulotuen toteuttamiseen, voitaisiin tiedottällöin sisällyttää toimeentulotuen asiakasrekisteriin. Tietosuojavaltuutetunmukaan toimeentulotukiasiakkaiden asiakasrekisteriinkuuluvat mahdollisesti automaattisen tietojenkäsittelyn avullakäsiteltävien tietojen lisäksi asiakaskansiossa, asiakaskortistossatai muulla tavoin säilytettävät, toimeentulotuen myöntämiseen ja241 Tietosuojavaltuutettu Reijo Aarnion mielestä on tärkeää, että tietoturvallisuuteenja tietosuojaan liittyvät tarpeet otetaan huomioon jo palveluja suunniteltaessaja kehitettäessä. Ks. Hallinto 2/2007, s.4.242 Tietosuojavaltuutetun mukaan rekisterien käyttötarkoitusta ei voi päättäämielivaltaisesti, vaan sosiaalihuollon eri tehtävät on määritelty sosiaalihuollonlainsäädännössä. Ks. Tietosuojavaltuutetun toimisto. Asiaa tietosuojasta 1/2000.Henkilötietolain merkitys kunnallisessa sosiaalihuollossa. Julkaistu 30.3.2000, s.6–8.243 Sorvari 2001, s. 70–71.244 Asiakastietoa saa käsitellä vain työntekijä, jolla on työtehtävänsä mukaanmääräytyvä asiakastiedon käyttöoikeus ja asiallinen tarve tiedon käsittelemiseen.Ks. Sorvari 2001, s. 136–139.


142maksamiseen ja muut siihen liittyvään asiakassuhteeseen liittyvättiedot 245 . On kuitenkin kyseenalaista, ovatko verkkoneuvonnassasyntyvät tiedot sellaisia toimeentulotuen asiakassuhteeseen liittyviätietoja, joiden käsittelyn tarkoitus on toimeentulotuen toteuttaminen.Ensiksikin verkkoneuvonnassa toimeentuloon liittyviä kysymyksiäsaattavat esittää myös henkilöt, jotka eivät ole vielä neuvontaprosessinaikana toimeentulotukiasiakkaana sosiaalihuollossa.Neuvonta voi kyllä myöhemmin johtaa toimeentulotuen asiakkuudenalkamiseen, mutta aina näin ei tapahdu. Tämän vuoksineuvonnalle ja toimeentulotuen asiakkuudelle tulisi mielestäniolla omat asiakasrekisterinsä. Toiseksi itsenäisiä ja toisistaan riippumattomiaasiakasrekisterejä puoltaa myös se, että verkkoneuvontaanesitetyt kysymykset voivat liittyä yhtä aikaa useampaansosiaalihuollon tehtävään. Tietojen käsittelyn lainmukaisuudenvarmistamiseksi on kuitenkin tärkeää, että tiedot pidetään käyttötarkoituksensaperusteella omissa asiakasrekistereissään. Työtehtävienperusteella verkkoneuvojille voidaan antaa näihin asiakasrekistereihinerilaajuisia käyttöoikeuksia, jolloin yhdellä työntekijällävoi olla erikseen määritelty käyttöoikeus useaan erirekisteriin 246 .Kolmanneksi suomalaisessa hallinto-oikeudessa vaikuttavanlegalistisen hallintoperinteen mukaisesti hallintoelin voi toimiavain sille määritellyn toimivallan rajojen sisällä, eikä toinen viranomainenvoi puuttua siihen, miten muut viranomaiset käyttävättoimivaltaansa tai suorittavat tehtäviään. Jokainen viranomainenon ensisijaisesti sidottu vain sen toimintaa sääntelevään lainsäädäntöön.247 Näin esimerkiksi muiden viranomaisten tai toistenviranhaltijoiden verkkoneuvonnassa antamat ohjeet tai tiedot eivätole päätöksentekotilanteessa päätöksentekijää oikeudellisesti sitoviaoikeuslähteitä. Tämän johdosta verkkoneuvonnassa käsitellyillätiedoilla ja siinä annetuilla neuvoilla ei periaatteellisesti olesijaa sosiaalihuollon varsinaisiin asiakkuuksiin perustetuissa re-245 Tietosuojavaltuutetun toimisto. Asiaa tietosuojasta 1/2000. Henkilötietolainmerkitys kunnallisessa sosiaalihuollossa. Julkaistu 30.3.2000, s. 7.246 Sorvari 2001, s. 137.247 Mäenpää 1997, s. 123–124.


143kistereissä, sillä selkeä käyttötarkoitusyhteys jää oikeudellisestiarvioituna puuttumaan. 248SVTsL 2 §:n 13 kohdan mukaan tietoturvalla tarkoitetaanhallinnollisia ja teknisiä toimia, joilla varmistetaan se, että tiedotovat vain niiden käyttöön oikeutettujen 249 saatavilla, ettei tietojavoida muuttaa muiden kuin siihen oikeutettujen toimesta ja ettätiedot ja tietojärjestelmät ovat niiden käyttöön oikeutettujen hyödynnettävissä250 . Asiakkaiden yksilöinti ja käsiteltävien tietojenrajaaminen vain niihin oikeutetuille olisi käytännössä mahdotontailman verkkoneuvontaa varten perustettavaa asiakasrekisteriä.Kaikki edellä esitetyt perustelut puoltavat vahvasti tulkintaa, jonkamukaan verkkoneuvonnan antamista varten tulee perustaa omaasiakasrekisteri. Tähän tulkintaan päädyttiin myös Rovaniemellä,jossa verkkoneuvontaa varten perustettiin itsenäinen, muista kaupunginasiakasrekistereistä erillinen verkkoneuvonnan asiakasrekisteri.Rekisterinpitäjänä Rovaniemen kaupunki vastaa HetiL 32 §:nmukaisesti rekisterin sisältämien tietojen käsittelystä ja suojaamisestasekä yleensäkin henkilötietojen käsittelyyn liittyvän toiminnanlainmukaisuudesta. HetiL 10 §:n mukaan rekisterinpitäjän onlaadittava henkilörekisteristä rekisteriseloste, joka on pidettäväjokaisen saatavilla. Verkkoneuvonnassa rekisteriseloste on ainaasiakkaan saatavilla. Rekisterinpitäjän vastuisiin kuuluu HetiL 32§:n mukaan rekisterihallinnon organisoiminen, johon kuuluutietojen käsittelyyn osallistuvien henkilöiden vastuiden määrittely.248 Toimeentulotuen myöntämistä koskevilla paikallisilla, viranomaisen sisäisilläsoveltamisohjeilla on käytännössä huomattava merkitys ensi asteen toimeentulotukeakoskevassa päätöksenteossa. Niillä pyritään yleisesti noudatettavaan,yhtenäiseen hallintokäytäntöön viranomaisen sisällä ja periaatteellisena pyrkimyksenäon varmistaa asiakkaiden tasapuolista kohtelua. Viranomaisen laatimillasoveltamisohjeilla ei kuitenkaan ole oikeudellisesti sitovaa vaikutusta, vaanoikeuslähdeopillisesti näitä voidaan pitää lähinnä sallittuina oikeuslähteinä. Ks.Huhtanen 1994, s. 307–312.249 Verkkoneuvojien käyttöoikeudet on rajattu tehtäväkohtaisesti. Näin esimerkiksitoimeentulotukea koskevat kysymykset ovat ainoastaan sellaisten henkilöidennähtävissä ja käsiteltävissä, joiden tehtäviin toimeentuloasiat kuuluvat.250 Tietoturvaa edistäviä ja varmistavia hallinnollisia ja teknisiä toimia ovat esimerkiksijärjestelmien käyttöoikeuksien määrittely, laitteille ja järjestelmiinpääsynvalvonta, tietojen ja järjestelmien luvattoman käytön esto, käsittelytapahtumienkirjaaminen, järjestelmien suojaaminen tietoturvaa vaarantaviltateoilta tai tapahtumilta sekä tietoliikenteen häirinnän valvonta ja sen estäminen.Ks. Helopuro – Perttula – Ristola 2004, s. 38–41.


144Rekisterinpitäjän tulee myös HetiL 5 §:n huolellisuusvelvoitteenmukaisesti varmistaa, että tietojen käsittelyyn osallistuvallahenkilökunnalla on riittävät edellytykset toimia lainmukaisesti.Tämä edellyttää yleensä henkilöstön ohjeistamista ja kouluttamistatehtäviinsä. Rovaniemen verkkoneuvojille on järjestettyverkkoneuvonnan antamiseen liittyvää oikeudellista koulutusta javerkkoneuvojille on laadittu kirjallinen ohjeistus, jossa käsitelläänmuun muassa henkilötietojen käsittelyn ja tietoturvan perusteita251 . Lisäksi verkkoneuvojille on annettu henkilökohtainenjärjestelmän käyttökoulutus, johon on sisältynyt järjestelmänteknisen käyttökoulutuksen ohella myös tietosuojaan liittyviäasioita 252 .Kun kysyjä käyttää verkkoneuvontaa ensimmäisen kerran,tulee hänen tunnistautumisen jälkeen rekisteröityä verkkoneuvonnanasiakkaaksi. Ennen rekisteröitymistä kysyjän tulee tutustuaverkkoneuvonnan käyttöehtoihin ja lisäksi kysyjällä on aina mahdollisuustutustua verkkoneuvonnan rekisteriselosteeseen. Rekisteröityminenei onnistu, ennen kuin asiakas vahvistaa tutustuneensakäyttöehtoihin ja hyväksyy ne itseään sitoviksi. Käyttöehdoissaon määritelty kysyjästä kerättävät tunnistetiedot, joitaovat asiakkaan nimi ja henkilötunnus pakollisina tietoina sekäsähköpostiosoite ja matkapuhelinnumero vapaaehtoisesti ilmoitettavinayhteystietoina. Verkkoneuvonnan käyttöehdoissa on myösmääritelty, että esitetyt kysymykset ja niihin annetut vastauksettalletetaan verkkoneuvonnan asiakasrekisteriin toistaiseksi 253 .251 Rovaniemen perhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvonta. Verkkoneuvojienohjeistus. Rovaniemen kaupunki. Hyväksytty käyttöön otettavaksi 1.5.2007alkaen.252 Keväällä 2007 pidettyyn henkilöstön koulutukseen sisältyi muun muassaeräiden tietosuojan kannalta kriittisten tapausten ennakointia. Tällainen tilanneon käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö kysyy neuvoja toisen henkilönpuolesta ilman lakiin perustuvaa tai nimenomaista valtuutusta. Muun muassavanhus- ja kotipalveluissa on tyypillistä, että aikuinen rintaperillinen omavaltaisestikyselee tai pyrkii hyvää tarkoittaen hoitamaan vanhuuden heikentämän,mutta täysivaltaisen vanhempansa asioita ilman, että tästä on sovittu rintaperillisenja hänen vanhempansa kesken. Mikäli kysyjälle ei ole valtuutusta asianhoitamiseen, ei sosiaaliviranomainen saa antaa kysyjälle tällaisessa tilanteessavanhusta koskevia henkilötietoja, vaan vastaus tulee antaa yleisellä tasollaesitettynä.253 Verkkoneuvonnan käyttöehdoissa ilmoitetaan, että tietoja säilytetään verkkoneuvonnanasiakasrekisterissä toistaiseksi. Rekisteritietojen säilyttämistä jahävittämistä koskevaa menettelyä tarkennetaan myöhemmin Arkistolaitokseltapyydettävän lausunnon mukaisesti. Rovaniemen kaupungin perhe- ja sosiaali-


145Yllä kuvattu menettely vaikuttaa käytännössä varsin toimivalta,mutta oikeudellisesti se ei ole aivan ongelmaton, vaan vaatiiehdottomasti lähempää tarkastelua. Esittelin aiemmissa luvuissahenkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä ja henkilötietojenkäsittelyn yleisiä periaatteita, joihin kuuluivat muun muassatietojen tarpeellisuus ja niiden asiallinen käyttötarkoitus tietojenkäsittelyn yleisinä edellytyksinä. Tarkastelin verkkoneuvonnassakäsiteltävien tietojen tarpeellisuutta ja käyttötarkoitusta myösedellä rekisterin perustamista ja pitämistä selvittäessäni. Verkkoneuvontaanliittyen on kuitenkin syytä vielä tutkia, tyhjentyvätköhenkilötietojen käsittelyä ja tallentamista koskevat säädökset sekäniiden sisältämät rajoitukset tietojen tarpeellisuuteen ja käyttötarkoitukseenvai sisältyykö niihin muitakin laadullisia tekijöitä.Lähestyn ongelmaa tutkimalla ensin asiakkaan suostumuksenmerkitystä verkkoneuvonnassa tapahtuvassa henkilötietojen käsittelyssä.Tämän jälkeen tarkastelen sosiaalihuollon viranomaistehtävienhoitamiseen liittyvää oikeutta käsitellä arkaluonteisiatietoja ja selvitän, voidaanko tätä tietojen käsittelyn sallivaaperustetta soveltaa myös verkkoneuvonnassa tapahtuvaan tietojenkäsittelyyn.3.3 Asiakkaan suostumus tietojen käsittelyn erityisenäedellytyksenäArkaluonteisten tietojen käsittely on pääsääntöisesti kielletty henkilötietolain11 §:n perusteella. Verkkoneuvonta on sosiaalihuollonpalvelu, johon asiakas hakeutuu yleensä oma-aloitteisestija vapaaehtoisesti. Verkkoneuvonnan henkilökohtaisuudesta johtuensiinä voidaan joutua käsittelemään asiakasta koskeviaarkaluonteisia tietoja, jolloin niiden käsittelyyn tulee olla laillinenperuste. HetiL 12.1 §:n 1 kohdan mukaan arkaluonteisten tietojenkäsittelykielto ei kuitenkaan koske sellaisten tietojen käsittelyä,johon rekisteröity on antanut nimenomaisen suostumuksensa.Näin ollen verkkoneuvonnassa voidaan käsitellä arkaluonteisiatietoja asiakkaan nimenomaisella suostumuksella.palveluiden käyttöehdot, kohta 5. Kysymysten ja annettujen vastausten säilyttäminenja yhdistäminen muihin rekistereihin. Julkaistu 1.5.2007.


146Rovaniemen verkkoneuvonnassa asiakas antaa suostumuksentietojensa käsittelyyn palveluun rekisteröitymisen yhteydessä hyväksymälläverkkoneuvonnan käyttöehdot, joissa on mainittu, ettäehdot hyväksyessään asiakas antaa samalla suostumuksen henkilötietojensakäsittelyyn 254 . Mutta voidaanko palvelun yleistenkäyttöehtojen hyväksymisen muodossa annettu suostumus tulkitaHetiL 12.1 § 1 kohdan mukaiseksi nimenomaiseksi suostumukseksieli onko tällöin kyseessä tietojen käsittelyn salliva asiakkaantahdonilmaus?Henkilötietolaki ei tarkemmin sääntele, mitä nimenomaisellasuostumuksella tarkoitetaan. Mäenpään mukaan asianosaisensuostumuksella voidaan eräissä tapauksissa korvata tai täydentääviranomaiselta puuttuvaa toimivaltaa ja sillä on merkitystä etenkinsosiaali- ja terveyspalvelujen toteuttamisessa. Suostumuksentulee kuitenkin aina olla vapaaehtoinen ja suostumuksen antajallatulee olla riittävästi tietoa siitä, mitä tahdonilmaisu oikeudellisestija tosiasiallisesti merkitsee. Lisäksi Mäenpää toteaa, että yleensävain nimenomainen suostumus on pätevä ja hiljainen tai konkludenttineneli sallivaksi kannanotoksi tulkittava suostumus tuleekysymykseen vain poikkeuksellisesti. 255Verkkoneuvonnan yhteydessä ratkaisevaa on, kuinka selvästisuostumuksen antaminen ja sen merkitys tietojen käsittelyssä ontuotu esille verkkoneuvonnan käyttöehdoissa, joiden hyväksyminenon siis samalla rekisteröitymisen ja verkkoneuvonnankäyttämisen edellytys. Mikäli asiakas lukee käyttöehdot tarkasti jaymmärtää lukemansa, niin verkkoneuvonnassa käsiteltävät jasiinä syntyvät tiedot sekä niiden käyttötarkoitus ovat asiakkaantiedossa. Tällöin asiakas olisi myös täysin tietoinen suostumuksensasisällöstä ja merkityksestä. Yleisen elämänkokemuksenpohjalta voidaan kuitenkin väittää, että verkkoasioinnissa käyttöehdotusein hyväksytään rutiininomaisesti ilman niihin kohdistuvaatarkempaa tutustumista. Tällöin asiakas ei tosiasiallisestitiedä, mihin kaikkeen hän on käyttöehtojen hyväksymiselläsitoutunut ja mihin kaikkeen hän on antanut suostumuksensa.254 Verkkoneuvonnan käyttöehdoissa ilmoitetaan, että tietoja säilytetään verkkoneuvonnanasiakasrekisterissä toistaiseksi. Rekisteritietojen säilyttämistä jahävittämistä koskevaa menettelyä tarkennetaan myöhemmin Arkistolaitokseltapyydettävän lausunnon mukaisesti. Rovaniemen kaupungin perhe- ja sosiaalipalveluidenverkkoneuvonnan käyttöehdot, kohta 5. Julkaistu 1.5.2007.255 Mäenpää 1997, s. 226–288.


147Rovaniemen verkkoneuvonnassa käytettävää suostumusmenettelyäei sinänsä voi pitää lain vastaisena, mutta henkilötietolaintarkoitus ja hyvä tiedonhallintatapa huomioon ottaenpidän menettelyä tältä osin kyseenalaisena. Asiakkaan yksityisyydensuojan kannalta olisi selkeämpää, että häneltä pyydettäisiinaina erillinen, nimenomainen suostumus henkilötietojensakäsittelyyn. Näin meneteltäessä kunnioitettaisiin samalla selkeästiasiakkaan itsemääräämisoikeutta ja noudatettaisiin etenkin sosiaalioikeudessatärkeää integriteettiperiaatetta 256 .3.4 Sosiaalihuollon viranomaisen lakiin perustuva tietojenkäsittelyoikeusHenkilötietolain 11 §:ssä säädetystä arkaluonteisten tietojen käsittelykiellostavoidaan sosiaalihuollossa poiketa rekisteröidyn nimenomaisensuostumuksen lisäksi myös HetiL 12.1 § 12 kohdanmukaisilla viranomaistehtävien hoitamiseen liittyvillä poikkeusperusteilla.Kyseisen lainkohdan mukaan arkaluoteisten tietojenkäsittelykielto ei estä sosiaalihuollon viranomaista tai muuta sosiaalihuollonetuuksia myöntävää viranomaista, laitosta tai yksityistensosiaalipalvelujen tuottajaa käsittelemästä kyseisen viranomaisen,laitoksen tai palvelujen tuottajan toiminnassaan saamiatietoja rekisteröidyn sosiaalihuollon tarpeesta tai hänen saamistaansosiaalihuollon palveluista, tukitoimista tai hänelle myönnetyistämuista sosiaalihuollon etuuksista taikka muita rekisteröidynhuollon kannalta välttämättömiä tietoja.Henkilötietolain 12.1 § 12 kohdan mukaan käsiteltävien tietojentulee olla välttämättömiä kyseisessä lainkohdassa määritellynviranomaisen toiminnan kannalta. Lisäksi henkilötietojen käsittelynyleisenä edellytyksenä tulee aina huomioida HetiL 9.1 §:nmukainen käsiteltävien henkilötietojen tarpeellisuusvaatimus jaHetiL 6.1 §, jonka mukaan henkilötietojen käsittelyn tulee ollaasiallisesti perusteltua rekisterinpitäjän toiminnan kannalta.Täyttävätkö sosiaalihuollon verkkoneuvonnassa käsiteltävät tiedotnämä kriteerit eli onko arkaluonteisten tietojen käsittely verkkoneuvonnassamahdollista ilman asiakkaan antamaa suostumusta256 Tuori 2000b, s. 167.


148pelkästään HetiL 12.1 § 12 kohdan, HetiL 6.1 §:n ja HetiL 9.1 §:nperusteella?Verkkoneuvonta ei ole hallintoasian käsittelyä viranomaisessa,vaan se on osa hallinnon tosiasiallista toimintaa, jossa asiakastaneuvotaan ja ohjataan sosiaalihuollon alaan kuuluvissaasioissa hyvän hallintotavan sekä palveluperiaatteen mukaisesti.Verkkoneuvonnassa annetut neuvot ja neuvonnan yhteydessäkäsiteltävät tiedot eivät myöskään ole välttämättömiä asiakkaansosiaalihuollon järjestämisen kannalta, sillä neuvonnalla ei olekatsottu olevan oikeudellisesti sitovaa vaikutusta mahdollisessaneuvontaa seuraavassa päätöksentekomenettelyssä 257 . Sosiaalihuollonkäytännössä neuvonnassa annettavilla tiedoilla voi tokiolla merkitystä, sillä sosiaalityö perustuu ja rakentuu asiakkaankokonaisvaltaiseen neuvontaan ja ohjaukseen. Tämä käy ilmiesimerkiksi sosiaalihuoltolain 18 §:stä, jonka mukaan sosiaalityöllätarkoitetaan sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön suorittamaaohjausta, neuvontaa ja sosiaalisten ongelmien selvittämistäsekä muita tukitoimia, jotka ylläpitävät ja edistävät yksilöidenja perheen turvallisuutta ja suoriutumista sekä yhteisöjentoimivuutta.Henkilötietolain perimmäisenä tarkoituksena on yksityiselämänsuojan ja muiden yksityisyyden suojaa turvaavien perusoikeuksientoteuttaminen henkilötietojen käsittelyssä (HetiL 1§).Käytännössä näitä oikeushyviä suojellaan parhaiten keräämällä jatallentamalla henkilöistä mahdollisimman vähän henkilötietojasekä arvioimalla rekisterinpitämisen asianmukaisuutta objektiivisestija tapauskohtaisesti. Rekisterinpidon asianmukaisuuden arvioinnissatulee erottaa toisistaan se, mikä on rekisterinpidon kannaltahyödyllistä ja tarkoituksenmukaista siitä, mikä rekisterinpidonkannalta on välttämätöntä. Tämä tarkoittaa sitä, että rekisterinpitäjänon arvioitava, onko rekisterinpito hyödyllisyydestäänhuolimatta siinä määrin yksityisyyden suojaa vaarantavaa, ettärekisterin perustamisesta on syytä luopua. 258 Luonnehtisin verk-257 Mäenpään mukaan neuvojen sitovuus saattaa olla ongelmallista, vaikkayleensä neuvojen saajan olisikin voitava luottaa siihen, että menettelyneuvotpitävät paikkansa. Viranomainen ei kuitenkaan ole ensiksikään velvollinennoudattamaan selvästi lainvastaista neuvoa. Toiseksi viranomainen ei ole sidottuneuvoissa kerrottuun aikaisempaan ratkaisulinjaansa, koska sitä voidaan muuttaayhdenvertaisuusperiaatteen puitteissa. Ks. Mäenpää 1997, s. 265.258 Konstari 1992, s. 95–98.


149koneuvonnassa käsiteltäviä tietoja siten, että asiakkaan kannaltane ovat aina tarpeellisia. Sosiaalihuollon viranomaisen näkökulmastakinne ovat usein tarpeellisia tai ainakin hyödyllisiä silloin,kun suunnitellaan tai toteutetaan yksittäisen asiakkaan sosiaalihuoltoa.Verkkoneuvonnassa käsiteltävät tiedot eivät kuitenkaanole viranomaisen toiminnan kannalta välttämättömiä kuin korkeintaanpoikkeuksellisesti. Tällainen poikkeustilanne voisi ollakäsillä esimerkiksi silloin, kun verkkoneuvontaprosessin aikanakertyneitä tietoja asiakkaan elinolosuhteista käytetään suoraanvaikkapa jonkin sosiaalisen etuuden myöntämisen perusteena.Tulkintani perusteella HetiL 12.1 §:n 12 kohta ei luo yksinriittävää perustetta henkilötietojen käsittelyyn verkkoneuvonnanaikana. Kun lisäksi huomioidaan yksilön itsemääräämisoikeuttakorostavat säädökset, kuten sosiaalihuollon asiakaan asemasta jaoikeuksista säädetyn lain 8.1 §, jonka mukaan sosiaalihuoltoatoteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomuksetja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan,tulisi verkkoneuvonnassa tietojen käsittelynlähtökohtana aina pitää asiakkaan nimenomaista suostumusta 259 .Velvollisuutta suostumuksen antamiseen asiakkaalla ei kuitenkaanole, sillä sosiaalihuollon asiakaslain 12 §:ssä säännelty tietojenantovelvollisuuskoskee vain tietoja, jotka sosiaalihuoltolain 6§:n mukainen toimielin tarvitsee sosiaalihuollon järjestämiseen jatoteuttamiseen, eikä verkkoneuvonta lukeudu tällä tavoin rajatuntoiminnan piiriin.3.5 Asiakkaan tunnistaminenVerkkoneuvonnassa asiakas tunnistetaan aina, kun hän tekee uuttakysymystä tai lukee verkkoneuvonnassa saamiaan vastauksia.Menettelyllä turvataan verkkoneuvonnassa käsiteltävien tietojensalassa pitoa, saadaan varmuus asiakkaan henkilöllisyydestä ja samallavoidaan varmistua asiakkaan asianosaisasemasta tai muusta259 Sosiaalihuollon asiakaslain 8.2 §:n mukaan asiakkaalle on myös annettavamahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen.Sama koskee hänen sosiaalihuoltoonsa liittyviä muita toimenpiteitä. Asiakastakoskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaanhuomioon asiakkaan etu.


150tiedonsaantioikeudesta suhteessa hänen kysymäänsä asiaan.Samalla tarkistetaan, että hänellä on verkkoneuvonnan käyttöoikeus.Käyttöoikeutta edellyttäville palveluille on tyypillistä, ettäpalvelua käyttäessään käyttäjällä on oikeus nähdä tietoa, joka ontarkoitettu vain kyseistä käyttäjää varten 260 .Verkkoneuvonnassa käsiteltävistä salassa pidettävistä jaarkaluonteisista tiedoista johtuen viranomaisen on varmistettavakysyjän henkilöllisyys aina ennen vastauksen laatimista jaantamista, jotta hänen hallintolain mukaisesta asianosaisasemastatai muusta tiedonsaantioikeudesta voidaan saada varmuus.Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain(13/2003) 18.2 §:n ja 19 §:n perusteella asiakas on tunnistettavavarmennetusti tai muulla tietoturvallisella ja todisteellisella tavalla.Verkkoneuvonnassa tunnistaminen tulee tehdä aina myös siinäsyntyviä asiakirjoja eli kysymyksiin annettuja vastauksia noudettaessaeli luettaessa, jotta annettu vastaus tulee vain kysyjän tietoon.Verkkoneuvonnan asiakkaat tunnistetaan TUPAS² -tunnistuksellaeli verkkopankkitunnusten avulla, joka tunnistamismenetelmänätarkoittaa käyttäjätunnukseen ja kertakäyttösalasanaanperustuvaa sähköisen palvelun käyttäjän tunnistamista. Menetelmänetuja ovat sen yleisyys ja helppokäyttöisyys. Verkkoneuvonnansuunnitteluvaiheessa verkkopankkitunnuksiin päädyttiin osinsiksi, tätä tunnistamismenetelmää pidetään yleisesti luotettavanaja sama menetelmä on käytössä lukuisissa yksityisissä ja julkisenhallinnon sähköisissä palveluissa, joissa käsitellään arkaluonteisiahenkilötietoja 261 . Tämän johdosta voidaan jopa väittää, että verkkopankkitunnuksienkäyttämisestä tunnistamismenetelmänä onmuodostunut lähes maan tapa sähköisen asioinnin yhteydessä.Lisäksi verkkopankkitunnuksien käyttöä puolsi se, että niidenyleisyyden ansiosta verkkoneuvonta on välittömästi ilman eritoimenpiteitä lukuisten ihmisten käytettävissä. Verkkoneuvonnansuunnittelutyöryhmässä verkkopankkitunnuksin toteutettu kysyjäntunnistaminen koettiin myös hallinnollisesti yksinkertaiseksi260 Liikenneministeriö 2003, s. 44.261 Esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen asiakkailleen tarjoamiin verkkopalveluihinvoi kirjautua verkkopankkitunnuksin, jonka jälkeen asiointipalvelussa voi muunmuassa seurata omia etuustietoja, hakea joitakin etuuksia ja tehdä joitakinilmoituksia. Ks. www.kela.fi.


151ja helpoksi 262 . Suurin ongelma menetelmässä on käyttäjätunnustenja salasanojen kopioitavuus tai niiden joutuminen ulkopuolistentietoon.263Sähköisten palveluiden saatavuuteen ja helppokäyttöisyyteenkehotetaan myös SähkAsL 5.3 §:ssä, jonka mukaan viranomaisenon pyrittävä käyttämään asiakkaan kannalta teknisesti mahdollisimmanyhteensopivia ja helppokäyttöisiä laitteistoja ja ohjelmistoja.Samalla viranomaisen on kuitenkin varmistettava riittävä tietoturvallisuusasioinnissa ja viranomaisten keskinäisessä tietojenvaihdossa.Voidaan kuitenkin kysyä, onko helppokäyttöinen janäennäisesti luotettava verkkopankkitunnistus riittävän turvallinentunnistamisen menetelmä sähköisessä viranomaisasioinnissa.Voidaan myös kysyä, mitä riittävä tietoturvallisuuden varmistaminenja asiakkaan luotettava tunnistaminen verkkoneuvonnanyhteydessä tarkoittaa?Vastausta voidaan lähteä etsimään sähköisen viestinnän tietosuojalaista(516/2004). SvTSL 3 §:n mukaan yleisissä viestintäverkoissatarjottaviin verkkopalveluihin ja niissä tapahtuvaanhenkilötietojen käsittelyyn sovelletaan, mitä henkilötietolaissa(523/1999) säädetään, jollei tästä laista muuta johdu. Tämä tarkoittaasitä, että SvTSL on henkilöön yhdistettävien tietojen osaltaerityislaki suhteessa henkilötietolakiin. Samalla tästä seuraa,että lain soveltamisalaan kuuluvilla toimijoilla on henkilötietojenkäsittelyssä ne velvollisuudet, jotka rekisterinpitäjälle säädetäänhenkilötietolaissa.SvTSL 2 §:n 8 kohdan mukaan tunnistamistiedolla tarkoitetaantilaajaan tai käyttäjään yhdistettävissä olevaa tietoa, jota viestintäverkoissakäsitellään viestien siirtämiseksi, jakelemiseksi taitarjolla pitämiseksi. Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokuntatotesi mietinnössään SVTsL 2 §:n 8 kohtaan liittyen, että tunnistamistiedonkäsitettä ei tule rajata pelkästään viestintäverkoissakäsiteltäviin tietoihin, vaan sen tulee käsittää myös viestintäverkossaolevat tiedot, joita käsitellään tiettyihin tarkoituksiin eliviestien siirtämiseen, jakeluun ja tarjolla pitämiseen. Tunnistamis-262 Suunnitteluvaiheessa verkkopankkitunnusten yleisyyden lisäksi sen etunapidettiin myös sitä, että rekisteröityvälle käyttäjälle ei tarvitse luoda mitään uusiakäyttäjätunnuksia tai salasanoja, vaan hän voi kirjautua palveluun hänellä jo olemassaolevin pankkitunnuksin. Samalla palveluntarjoaja välttyy käyttäjäoikeuksiinja -tunnuksiin liittyvältä hallinnoinnilta, joka usein on varsin työlästä.263 Liikenneministeriö 2003, s. 26–30.


152tietoihin voi tämän kannanoton mukaan kuulua henkilöä koskevientunnistetietojen lisäksi myös tietoja esimerkiksi käytetystätietoliikenneyhteydestä, viestin reitityksestä ja lähettäjän tai vastaanottajanpäätelaitteen sijainnista. 264SähkAsL:n, SvTSL:n ja HetiL:n lisäksi asiasta säännelläänmyös sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestäkäsittelystä annetussa laissa (159/2007). SähkAsTietoL 8 §:n mukaanasiakastietojen sähköisessä käsittelyssä asiakas, sosiaalihuollonja terveydenhuollon palvelujen antaja, muu asiakastietojenkäsittelyn osapuoli ja näiden edustajat sekä tietotekniset laitteettulee tunnistaa luotettavasti. SähkAsTietoL 8 § ei näin annasuoria ohjeita siihen, miten tunnistaminen tulisi järjestää, muttaedellyttää tunnistamismenettelyltä kuitenkin luotettavuutta. HallituksenSähkAsTietoL:a koskevassa esityksessäkään ei määritellätarkemmin, mitä luotettavalla tunnistamisella tarkoitetaan, vaanyksityiskohtaisissa perusteluissa tyydytään vain korostamaan tunnistamisenmerkitystä asioinnin luotettavuuden ja yksilön oikeusturvankannalta 265 . Perustelujen mukaan tunnistamisen ja todentamisenteknisistä keinoista tarkempi sääntely jätettäisiin sosiaalijaterveysministeriön tehtäväksi, aivan kuten lakiin sittemminkirjattiin. Sosiaali- ja terveysministeriö ei ole kuitenkaan tämänteoksen kirjoittamisajankohtaan mennessä antanut asiaa säänteleviäasetuksia.On ymmärrettävää, että lainsäädännössä erilaisten tunnistamismenetelmiensääntely jätetään varsin väljäksi ja avoimeksi,jolloin sääntely tapahtuu enemmän menetelmien laatua kuvaavienyleisten attribuuttien avulla kuin eri menetelmiä koskevia esimerkkejäsisältäviä tai tyhjentäviä luetteloja käyttäen. Nykyisinlait pyritään kirjoittamaan mahdollisimman teknologianeutraaleiksi,jolloin niitä ei sidota pelkästään joitain olemassa oleviateknisiä ratkaisuja koskeviksi. Tällä pyritään siihen, että teknologiannopeasti kehittyessä lainsäädäntö ei vanhenisi samassavauhdissa, vaan voimassa olevaa lakia voitaisiin soveltaa myöstulevaisuuden muuttuvassa toimintaympäristössä. Verkkoneuvonnassatunnistamisella on kuitenkin ratkaiseva merkitys sille, kukaverkkoneuvonnassa käsiteltäviä, pääsääntöisesti salassa pidettäviähenkilötietoja pääsee tarkastelemaan. Kyse on perustuslain 10.1264 LiVM 13/2004 vp – HE 125/2003 vp., yleisperustelut265 HE 252/2006 vp., yksityiskohtaiset perustelut


153§:n mukaisesta yksityiselämän ja henkilötietojen suojaamisesta,josta on säädettävä tarkemmin lailla.Perustuslakivaliokunta on poliisin henkilörekisteriä koskevanlain valmistelun yhteydessä todennut, henkilötietojen suojaa koskevanperusoikeussäännöksen kannalta tärkeitä sääntelykohteitaovat ainakin rekisterin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö,niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan lueteltuina tietojenluovutettavuus ja tietojen säilytysaika henkilörekisterissä sekärekisteröityjen oikeusturva samoin kuin näiden seikkojen sääntelemisenkattavuus ja yksityiskohtaisuus lain tasolla 266 .Mielestäni perustuslakivaliokunta on ottanut edellä mainitussalausunnossaan hyvin huomioon PL 10.1 §:n mukaiset henkilötietojenkäsittelyä koskevat vaatimukset. Perustuslakivaliokunnanlausunnon ja lainsäädännössä välillä vallitsee tällä hetkellä kuitenkinristiriita, sillä uusimmassa lainsäädännössä sääntelemisenkattavuudesta ja yksityiskohtaisuudesta on sääntelyn avoimuudennimissä valiokunnan lausunnon vastaisesti luovuttu. Periaatteessakyse on siten lainsäätäjän ongelmasta: Säädetäänkö yksityiskohtaisiaeri menettelyjä ja tekniikoita säänteleviä lakeja, joidenelinkaari nopeasti kehittyvässä yhteiskunnassa jää lyhyeksi vaisäädetäänkö väljiä, lähinnä toimintaperiaatteita säänteleviä lakeja,joiden elinkaari on edellistä pidempi, mutta joiden tulkinta onhuomattavasti ongelmallisempaa.Verkkoneuvonnan palvelumallin suunnittelussa, sen kehittämisessäja verkkoneuvonnan antamisessa asiakkaille kyse onhallintotoiminnasta, jonka puitteissa ei ole mahdollista eikä edestarpeellista tehdä lopullisia tulkintoja oikeussäännösten soveltamisesta.Suomessa lopullinen ratkaisuvalta ja tuomiovalta oikeussäännöstentulkintaan liittyvissä kysymyksissä kuuluu riippumattomilletuomioistuimille, viime kädessä korkeimmalle oikeudelleja korkeimmalle hallinto-oikeudelle. 267 Tunnistamismenetelmiensuhteen olisikin toivottavaa saada nykyisiä käytäntöjä koskeviaennakkoratkaisuja esimerkiksi juuri tunnistamismenetelmien luotettavuuttaja tietoturvallisuuden riittävää huomioimista silmälläpitäen. Näillä ratkaisuilla olisi välitöntä ohjaavaa vaikutusta myössähköisen hallinnon toteuttamista koskeviin päätöksiin ja toimenpiteisiin.Havaintojeni mukaan nykyiset hallinnossa tehtävät tul-266 PeVL 14/1998 vp.267 Laakso 1990, s. 60–62.


154kinnat ja ratkaisut tunnistamismenetelmiin liittyen vaihtelevat sekäsaman hallinnon alan sisällä että eri hallinnon sektorien välillä,sillä virallinen linjaus tähän asiaan liittyen puuttuu.Rovaniemen verkkoneuvonnassa kysyjän tunnistaminen tapahtuuverkkopankkitunnusten avulla. Oikeudellisesti menettelynlaillisuudesta ei kuitenkaan ole tällä hetkellä täyttä varmuutta,ennen kuin tunnistamismenetelmiä koskevaa sääntelyä tarkennetaantai oikeuskäytännössä tehdään asiaa koskevia ratkaisuja.Jonkinlainen arvio menettelyn lainmukaisuudesta voidaan kuitenkinjohtaa SähkAsL 19 §:stä ja siinä viitatusta saman lain 18 §:stä.SähkAsL 19 §:n mukaan muu kuin todisteellisesti annettava asiakirjavoidaan antaa tiedoksi asianomaiselle sähköisenä viestinähänen ilmoittamallaan tavalla. Jos kuitenkin asianomaisen yksityisyydensuojaaminen, muu erityinen suojan tai suojelun tarvetaikka oikeuksien turvaaminen sitä edellyttää, asiakirjan tiedoksiantoonon sovellettava, mitä SähkAsL 18 §:ssä tai tiedoksiannostamuutoin säädetään. SähkAsL 18.2 §:n mukaan asianosaisen taitämän edustajan on tunnistauduttava päätöstä noutaessaan. Tunnistautumisessaon käytettävä sellaista varmennetta, joka täyttääsähköisistä allekirjoituksista annetussa laissa laatuvarmenteelleasetetut vaatimukset, tai muuta tunnistautumistekniikkaa, joka ontietoturvallinen ja todisteellinen.Sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (14/2003) 2 §:n 7kohdan mukaan varmenteella tarkoitetaan sähköistä todistusta,joka liittää allekirjoituksen todentamistiedot allekirjoittajaan javahvistaa hänen henkilöllisyyden. Varmenteen myöntää yleensäkolmas luotettu osapuoli, jota kutsutaan varmentajaksi. Varmentajavarmentaa henkilön sähköisen identiteetin ja hallinnoi varmenteenkäyttöä. Varmenteisiin liittyy julkisen ja salaisen avaimenhallinta, joiden avulla voidaan todeta tietojen paikkaansapitävyys tietoverkossa liikuttaessa ja niitä voidaan hyödyntäämyös tiedon salaamisessa. 268 SähkAllekL 7 §:n mukaan laatuvarmenteellatarkoitetaan varmennetta, joka täyttää lain 7 §:n 2momentissa säädetyt vaatimukset ja jonka on myöntänyt lain 10–15 §:ssä säädetyt vaatimukset täyttävä varmentaja 269 . Verkko-268 Voutilainen 2006, s. 244.269 SähkAllekL 7.2 §:n mukaan laatuvarmenteen tulee sisältää tiedot muunmuassa siitä, että varmenne on laatuvarmenne, tiedot varmentajasta ja sen sijoittautumisvaltiosta,allekirjoittajan nimi tai salanimi, allekirjoituksen todentamis-


155pankkitunnistus ei täytä SähkAllekL:ssa tarkoitetulle laatuvarmenteelleasetettuja vaatimuksia, sillä siinä ei käytetä ulkopuolistaluotettua varmentajaa eikä järjestelmä perustu julkisen jasalaisen avaimen hallintaan. Voidaanko verkkopankkitunnistustapitää kuitenkin SähkAsL 18.2 §:n tarkoittamana muuna tietoturvallisenaja todisteellisena tunnistautumistekniikkana?Tätä kysymystä voidaan arvioida valtion keskushallinnossatehdyn sähköistä tunnistamista koskevan jaottelun ja sen pohjaltamuodostetun linjauksen avulla. Valtiovarainministeriö on valtionhallinnontietoturvakäsitteistöä määritellessään jaotellut sähköisessätoimintaympäristössä tapahtuvan tunnistamisen kevyeen javahvaan tunnistukseen. Kevyellä tunnistuksella tarkoitetaan tunnistustatai todennusta ilman varmennetta, esimerkiksi käyttäjätunnuksenja salasanan perusteella 270 . Vahvalla tunnistuksella tarkoitetaankäyttäjän tunnistusta tai todennusta, joka käyttää ainakinkahta seuraavista kolmesta menetelmästä:1) käyttäjä ilmoittaa jonkin vain hänen tiedossaan olevanasian, esimerkiksi salasanan;2) käyttäjällä on jokin tunnistukseen käytettävä esine tai laite,esimerkiksi avain tai henkilökortti; tai3) käyttäjä tunnistetaan jonkin ominaisuutensa, esimerkiksipuhetavan tai sormenjäljen perusteella. 271Pankkitunnistuksessa käyttäjä antaa tiedossaan olevan käyttäjätunnuksenja pysyvän salasanan tai muuttuvan tunnusluvun pankintunnistuspalvelulle. Lisäksi käyttäjän pitää hyväksyä tunnistetietojensiirto tunnistuspalvelusta tiettyyn sähköiseen asiointipalveluun,tämän tutkimuksen esimerkkitapauksessa Rovaniemenverkkoneuvontaan, jota teknisesti ylläpitää Mawell Oy. Tämänjälkeen tunnistuspalvelu välittää tiedon käyttäjän identiteetistätiettyyn asiointipalveluun, jossa suoritetaan loput kirjautumistoimenpiteetkuten käyttöoikeuksien tarkastus. Verkkoneuvonnassatämä tarkoittaa tunnistuspalvelun tekemää kysyjän tunnistiedot,jotka vastaavat allekirjoittajan hallinnassa olevia allekirjoituksen luomistietojasekä tieto laatuvarmenteen voimassaolosta ja sen yksilöivästä tunnuksesta.Lisäksi laatuvarmenteen tulee sisältää myös varmentajan kehittynyt sähköinenallekirjoitus, mahdolliset laatuvarmenteen käyttörajoitukset sekä allekirjoittajaanliittyvät erityiset tiedot.270 VAHTI 4/2003, s. 20.271 VAHTI 4/2003, s. 61


156tusta ja kysyjän henkilöllisyyttä koskevan tiedon välittämistäverkkoneuvontapalvelun ylläpitäjille. 272Oikeuskirjallisuudessa on esitetty, että verkkopankkitunnisteidenavulla tapahtuvaa tunnistusta voidaan pitää valtiovarainministeriöntarkoittamana vahvana tunnistusmenetelmänä. Tätäkantaa on perusteltu sillä, että pankkitunnistuksessa käyttäjä ilmoittaatiedossaan olevan asian eli esimerkiksi käyttäjätunnuksenja vaihtuvan salasanan ja lisäksi hänellä on hallussaan salasanalistatai -kortti. Näin ollen tunnistusmenetelmä täyttäisi valtiovarainministeriönlinjauksen mukaisen vahvan tunnistamisen kriteerit.273 Kysymys verkkopankkitunnistuksen laillisuudesta sosiaalihuollonsähköisten palveluiden käyttäjien tunnistamisessa jääkuitenkin edellä esitetyistä säädöksistä ja kannanotoista huolimattaedelleen avoimeksi ja toivottavaa olisikin, että tätä asiakokonaisuuttaja siihen liittyviä tulkintaongelmia selkeytettäisiinuudella lainsäädännöllä tai menetelmiin otettaisiin kantaa oikeuskäytännössä.272 Voutilainen 2006, s. 245.273 Voutilainen 2006, s. 245–246.


1574 VERKKONEUVONNAN SUUNNITTELU- JAKÄYTTÖÖNOTTOPROSESSIUusien, teknologiaan pohjautuvien asiakaspalveluiden käyttöönottotarkoittaa samalla suurta muutosta sosiaalihuollon organisaationperinteisissä toimintatavoissa. Verkkoneuvonnan käyttöönottososiaalitoimen alalla on monitahoinen ja haasteellinen tehtävä,joka täytyy suunnitella huolellisesti etukäteen ja johon sisältyyuseita eri vaiheita. Hallinnollis-organisatorisesta näkökulmastatarkasteltuna verkkoneuvonnan käyttöönottoprosessiin kuuluu toisaaltahallinnon eri tasoilla tapahtuva suunnittelu ja valmistelu sekäniiden pohjalta tehtävä päätöksenteko. Toisaalta huomio voidaankohdistaa verkkoneuvonnan käyttöönoton eri vaiheissa eteentuleviin käytännön toimiin, joita ovat muun muassa henkilöstöninformointi ja koulutus, palvelun toteutukseen liittyvä työnjakosekä palvelun ylläpitoon ja seurantaan liittyvät tehtävät.Periaatteellisesti edellistä mielenkiintoisempi näkökulmaverkkoneuvonnan avaamiseen avautuu silloin, kun verkkoneuvontaatarkastellaan hallintokulttuurisena ilmiönä. Verkkoneuvontamuuttaa monella tapaa sosiaalihuollon hallinto- ja asiointikulttuuria.Samalla sen käyttöönotto ilmentää omalta osaltaansosiaalihuollon ajattelu- ja toimintatavoissa parhaillaan tapahtuvaamuutosta ja kehitystä. Verkkoneuvonnan käyttöönoton myötäsosiaalihuollon viranomaiset toisaalta hyväksyvät sen tosiasian,että Internet-aikakaudella asiakkailla on oikeus asioida sähköisestimyös sosiaalihuollossa, joka perinteisesti on rakentanut palvelumallinsaja tuottamansa palvelut henkilökohtaisen asioinnin jakohtaamisen varaan. Toisaalta sosiaalihuollon viranomaiset osoittavatverkkoneuvonnan avaamisella sen, että he ovat valmiitapalvelemaan asiakasta sähköisesti ja että he uskovat uuden teknologiantarjoamiin mahdollisuuksiin sosiaalipalvelujen kehittämisessä.274Tässä luvussa esittelen, mitä eri vaiheita palvelun käyttöönottoonsisältyi Rovaniemellä. Käsittelen aihetta käytännön kautta274 Sosiaali- ja terveysalalla käynnissä olevasta muutoksesta ja siihen vaikuttavistatekijöistä on kirjoittanut muun muassa Jari Metsämuuronen teoksessaan”Maailma muuttuu – miten muuttuu sosiaali- ja terveysala?”. Ks. Metsämuuronen,2000.


158lähinnä hallinnon organisatorisesta näkökulmasta, sillä mielestänikäytännönläheinen lähestymistapa lisää tämän teoksen käyttöarvoasosiaalihuollon sähköisten palveluiden kehittämistyötä tukevanakäsikirjana. Pyrin tuomaan esiin myös hallinto- ja asiointikulttuurissaalkanutta muutosta, joka verkkoneuvonnan avaamisestaon seurannut. Lisäksi käsittelen lyhyesti perusorganisaationulkopuolisten toimijoiden kanssa tehtyä yhteistyötä, jota Rovaniemenverkkoneuvonnan avaamiseen sisältyi.Rovaniemellä verkkoneuvontapalvelun käyttöönotto oli ehkähaasteellisempi tehtävä, kuin se keskimäärin olisi ollut asukasmäärältäänsamankokoisessa kaupungissa. Tämä johtui siitä, ettäRovaniemen kaupunki ja Rovaniemen maalaiskunta liittyivätyhteen 1.1.2006 ja kahden hallintokulttuuriltaan suuresti poikenneenkunnan yhdistymisprosessi oli edelleen käynnissä, kunverkkoneuvonnan käyttöönottoa alettiin suunnitella ja toteuttaa.Tätä taustaa vasten on varsin kunnioitettavaa, että kaupungin luottamushenkilöt,johtavat viranhaltijat ja työntekijät ryhtyivätennakkoluulottomasti rakentamaan verkkoneuvontaa, vaikka kunnanperusorganisaatiossa elettiin vielä kuntaliitoksen jälkeistäsuurta muutosta.4.1 Verkkoneuvonnan käyttöönoton valmistelu, resurssit jatoteutuksen organisointiRovaniemellä verkkoneuvonnan käyttöönotto lähti liikkeellePohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen (Poske) Lapintoimintayksikön tekemästä aloitteesta keväällä 2006, jolloinverkkoneuvonnan palvelumallia ja siitä aiemmin saatuja kokemuksiaesiteltiin Rovaniemen kaupungin sosiaalitoimen johtavilleviranhaltijoille. Poske oli aloittanut verkkoneuvonnan palvelumallinkehittämisen yhteistyössä Kemijärven kaupungin kanssapari vuotta aiemmin ja Torniossakin vastaavaa yhteistyötä oli joehditty tehdä puolen vuoden ajan 275 . Näin ollen verkkoneuvonnanpalvelumalli oli perusteiltaan valmis ja testattu myös käytännössä.Syksyllä 2006 palvelumalli ja sen toteuttamisesta tehdyt alustavatsuunnitelmat esiteltiin kaupungin luottamushenkilöistä koostu-275 Verkkoneuvonta avattiin Kemijärvellä 1.12.2005 ja vuoden 2007 alussa palvelumalliotettiin käyttöön Tornion kaupungissa.


159valle perusturvalautakunnalle, joka teki päätöksen verkkoneuvonnanaloittamisesta Rovaniemellä yhteistyössä Posken kanssa.Lapissa on viime vuosina toteutettu lukuisia hyviä kehittämishankkeita,joiden avulla kuntien ja yksityisten palveluntuottajientoimintaa on kehitetty. Lapissa hyvinvointipalvelujen kehittämistäon ohjattu ja rahoitettu sekä Lapin lääninhallituksen ettäLapin liiton toimesta. Myös verkkoneuvonnan pilotointi ja kehittäminenon toteutettu hanketoiminnan puitteissa 276 . Rovaniemelläverkkoneuvonnan suunnittelu ja käyttöönotto toteutettiin osanasosiaali- ja terveysministeriön ja Lapin lääninhallituksen rahoittamaaSosiaalitoimen asiakastietojärjestelmät -kehittämishanketta,jonka hallinnoinnin ja toteuttamisen Poske oli aloittanut lokakuussa2006 277 . Rovaniemen ohella muut hankkeeseen rahoituksellisinkuntaosuuksin osallistuneet kaupungit olivat Kemijärvi jaTornio.Hankkeiden merkitys kehittämistoiminnassa on huomattavaja Rovaniemen sosiaalitoimen verkkoneuvonnan kohdalla kuulinmyöhemmin useiden eri henkilöiden toteamana, että verkkoneuvontaainakin nykyisessä laajuudessaan olisi todennäköisestijäänyt toteutumatta ilman hankkeen kautta tullutta ulkopuolista276 Verkkoneuvonta innovoitiin ja kehitettiin alun alkaen ”Kylä – Elämänkeskus” -hankkeessa (KEK -hanke), jonka yleisenä tavoitteena oli Itä-Lapin jasaamelaisalueen sivukylien palveluiden turvaaminen ja integrointi alueenpalvelu- ja hyvinvointiverkostoon. KEK -hankkeessa selvitettiin paikallisiintarpeisiin ja resursseihin perustuvia, uusia hyvinvointipalveluiden tuottamisenvaihtoehtoja yhteistyössä julkisen, yksityisen ja järjestösektorin kanssa. KEK -hanke oli Lapin liiton rahoittama EAKR -hanke, joka toteutettiin vuosina 2003–2006.277Posken hallinnoima ja 1.10.2006–31.10.2007 toteuttama Sosiaalitoimenasiakastietojärjestelmät Lapin läänissä -hankkeessa kehitettiin Lapin lääninkuntien sosiaalitoimen sähköisiä palveluita ja koordinoitiin niiden käyttöönottoa.Hankkeen tuloksista merkittävin oli perhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvontapalvelunavaaminen kuntalaisille Rovaniemen ja Tornion kaupungeissa. Hankkeellaedistettiin sosiaalialan työntekijöiden tietoteknologista osaamista ja tuettiinsähköisen asioinnin edellyttämää muutosta nykyisessä asiointi- ja hallintokulttuurissasosiaalialalla. Sosiaalityöntekijöille ja muille sosiaalialan työntekijöilleannettiin koulutusta mm. henkilötietojen käsittelyyn ja sosiaalihuollontietosuojaan liittyen. Lisäksi hankkeessa tuotettiin eri osapuolia (työntekijät,esimiehet, poliittiset päättäjät) hyödyttävää tutkimustietoa sosiaalihuollon sähköiseenasiointiin ja neuvontaan liittyen. Asiakkaita eli kuntalaisia hanke informoiuusista palveluista eri tiedotusvälineissä ja lisäksi hanke tuotti verkkoneuvontaaesittelevää materiaalia. Sosiaalitoimen asiakastietojärjestelmät -kehittämishankeoli Lapin lääninhallituksen rahoittama ja valvoma hanke, jonka kokonaiskustannuksetolivat noin 78 000 €.


160resursointia. Varmuudella voidaan todeta, että valtion hankerahoitussekä hankkeen kautta tarjottu asiantuntemus ja työpanosolivat merkittävässä roolissa Rovaniemen perhe- ja sosiaalipalveluidenverkkoneuvonnan avaamisessa. Yhtä tärkeää elleijopa tärkeämpää tässä yhteydessä on kuitenkin se, että hankkeenkautta toteutettu verkkoneuvonta on onnistuttu juurruttamaanRovaniemen kaupungin pysyväksi, sähköiseksi asiakaspalveluksi.Lisäksi Poske omassa toiminnassaan on sitoutunut kehittämäänhankkeessa kehitettyä palvelua myös jatkossa eli hankkeen aikanarakennettua yhteistyötä jatketaan saumattomasti myös varsinaisenhankkeen päättymisen jälkeen.Ylimpien viranhaltijoiden ja poliittisten päätöksentekijöidenverkkoneuvontaa kohtaa osoittamaan myönteiseen suhtautumiseenja sitä koskevaan nopeaan päätöksentekoprosessiin vaikuttitodennäköisesti se, että verkkoneuvonta oli valmis ja testattu tuote,jolloin se oli otettavissa käyttöön suhteellisen nopeasti. Valmiisiinja ennalta testattuihin palvelumalleihin ei myöskäänyleensä liity niin paljon yllätyksellisiä ja ennalta arvaamattomiatekijöitä, kuin vasta kehitteillä oleviin palvelupilotteihin. Koskaverkkoneuvonta oli jo aiemmin otettu käyttöön kahdessa Lapinkaupungissa, niin verkkoneuvonnasta aiheutuvat kustannukset jasen edellyttämät muut resurssit, kuten henkilöstöresurssit, olivatniin ikään tarkasti osoitettavissa ja arvioitavissa etukäteen, mikäosaltaan selkeytti ja helpotti päätöksentekoa.Uutta palvelumallia ja sen pohjalta toteutettavaa palveluaaloitettaessa on erittäin tärkeää, että palvelua tuottavan organisaationhenkilöstö on asiasta tietoinen alusta saakka. Rovaniemelläverkkoneuvontaa esiteltiin sosiaalitoimen henkilöstölle välittömästiperusturvalautakunnan asiassa tekemän päätöksen jälkeen.Verkkoneuvonnan ensimmäinen sosiaalitoimen työyhteisölle kohdistettuesittely- ja keskustelutilaisuus järjestettiin sosiaalipalvelukeskuksenkehittämispäivän yhteydessä. Tällä järjestelyllä pyrittiinsiihen, että mahdollisimman moni työntekijä ja viranhaltijasaattoi osallistua verkkoneuvonnasta käytävään periaatteelliseenja palvelun tulevaa sisältöä koskevaan keskusteluun.Uuden toiminta- ja palvelumallin onnistunut käyttöönottoedellyttää, että henkilöstöllä on oikeasti mahdollisuus vaikuttaaasiassa tehtäviin ratkaisuihin käyttöönottoprosessin eri vaiheissa.Sillä, että työntekijä tuntee aidosti voivansa vaikuttaa omaa työ-


161tänsä koskeviin asioihin ja että hän käyttää tätä mahdollisuuttahyväkseen, on merkitystä koko käyttöönottoprosessin onnistumistasilmällä pitäen. 278 On selvää, että ylhäältä tai ulkoapäin sanellutratkaisut kohtaavat useammin muutosvastarintaa kuin sellaisettoimet, joista henkilöstö on ollut itse alusta alkaen päättämässä.Henkilöstölle pidetyn verkkoneuvonnan esittelyn jälkeisessä keskustelussakävi ilmi, että kaupungin sosiaalipalvelukeskuksenhenkilöstö oli valmis ryhtymään palvelun tuottamiseen. Samallasovittiin, että kaupungin sosiaalitoimen sisällä käydään palvelusektoreittainesimiesten johdolla tarkemmat keskustelut verkkoneuvonnanasiasisällöstä ja menettelyllisistä kysymyksistä.Verkkoneuvonnan suunnittelu ja käyttöönoton toteutus organisoitiintyöryhmätyöskentelyn muodossa tapahtuvaksi. Henkilöstöllepidetyn esittelyn jälkeen perustettiin verkkoneuvonnan suunnittelutyöryhmä,jonka tehtävänä oli suunnitella verkkoneuvonnansisältöä, kehittää verkkoneuvonnan palvelumallia ja koordinoidasekä tukea verkkoneuvonnan käyttöönottoprosessia kaupunginsisällä. Työryhmä koottiin johtavista viranhaltijoista sillä periaatteella,että työryhmän jäsenet edustivat kattavasti kaikkia niitäpalveluja, joita verkkoneuvonnassa tullaan tarjoamaan. Johtavienviranhaltijoiden lisäksi työryhmään kuului työskentelyä johtanutsosiaaliturvan palvelukeskuksen päällikkö sekä hallintosuunnittelija,päivähoidon palvelukeskuksen päällikkö, hoitotyön esimiessekä kaupungin tietohallintokoordinaattori.Johtavien viranhaltijoiden valintaa suunnittelutyöryhmäänvoidaan perustella myös sillä, että heillä on itsenäinen toimivaltapäättää monista omaan hallinnonalaan ja omiin alaisiin kohdistuvistaasioista. Näin ollen monet verkkoneuvonnan järjestämiseenliittyvät käytännön kysymykset voitiin ratkaista ja päättää välittömästityöryhmän kokouksissa ilman, että ne olisi pitänyt vieläkäsitellä tai vahvistaa jonkin ulkopuolisen toimielimen tai henkilöntoimesta. Työryhmän sihteerinä toimi Pohjois-Suomen sosiaalialanosaamiskeskuksessa projektityöntekijänä työskennellyttämän teoksen kirjoittaja. 279278 Kalliola – Nakari, 2004, s. 111–112.279 Suunnittelutyöryhmä kokoontui ennen verkkoneuvonnan avaamista keskimäärinkerran kuukaudessa ja palvelun avaamisen jälkeen kokoontumisia harvennettiinparin kolmen kuukauden välein tapahtuvaksi. Palvelun avaamisen jälkeentyöryhmän nimi muutettiin suunnittelutyöryhmästä seurantatyöryhmäksi,joka paremmin kuvaa työryhmän tehtävää palvelun ylläpitäjänä ja kehittäjänä.


162Työryhmätyöskentely osoittautui verkkoneuvonnan toteutuksessatoimivaksi, tehokkaaksi ja joustavaksi ratkaisuksi. Työryhmänsihteerinä havaitsin, että työryhmän jäsenet olivat motivoituneitatyöryhmälle asetettuihin tehtäviin ja tavoitteisiin. Työskentelyoli avarakatseista, tapahtui rakentavassa hengessä ja lisäksiverkkoneuvontaa suunniteltiin laajan yhteisymmärryksen vallitessa.Tätä osoittaa myös se, että yhdessä sovituista asioista jaaikatauluista onnistuttiin pitämään kiinni koko verkkoneuvonnansuunnittelu- ja käyttöönottoprosessin ajan.Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen rooli palveluntoteutuksessa oli hyvin keskeinen. Lapin lääninhallituksenPoskelle myöntämä hankerahoitus näytteli tärkeää osaa palveluntoteutuksessa, sillä ilman ulkopuolista rahoitusta palvelua eiRovaniemelle olisi avattu ainakaan nyt toteutetussa aikataulussa.Hankerahoituksella voitiin osin kattaa palvelun kehittämisestä jaylläpidosta aiheutuneita kuluja. Lisäksi hankerahoitus konkretisoituiPosken projektityöntekijän työpanoksena, jota kunnanperusorganisaatio pystyi hyödyntämään verkkoneuvonnan toteutuksessa.Projektityöntekijän toimenkuva ja tehtävät olivat hyvinmonipuoliset. Projektityöntekijä vastasi ensiksikin suunnittelutyöryhmänkokouksien valmistelusta ja asioiden esittelystä kokouksissa.Toiseksi hän vastasi verkkoneuvonnassa tarvittavienasiakirjojen toimittamisesta ja verkkoneuvontaan liittyvästätiedottamisesta. Kolmanneksi projektityöntekijä huolehti koulutuksenjärjestämisestä ja toteuttamisesta. Neljäs, etenkin verkkoneuvonnanavaamisen jälkeen korostunut projektityöntekijän tehtäväliittyi verkkoneuvonnan ylläpitoon ja palvelun toteumanseurantaan. Verkkoneuvonnan kehittämisen kohdalla eräänätavoitteena oli, että verkkoneuvonnan toteutuksesta aiheutuisimahdollisimman vähän vaivaa kunnan perusorganisaatiolle. Kuntarkastelee projektityöntekijän tehtävälistaa, voi päätellä, että tässämyös onnistuttiin.Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskukseen on kertynytviime vuosien aikana huomattavasti sosiaalihuollon sähköiseenasiointiin liittyvää tietoa ja osaamista. Posken panos verkkoneuvonnankehittämisessä on ollut pitkälti juuri sosiaalihuoltoonja sosiaalihuollon sähköiseen asiointiin liittyvän asiantuntijuudentarjoamista. Sosiaalialan käytännön, koulutuksen ja tutkimuksenvälittäjäorganisaationa Poske on verkkoneuvonnan kohdalla on-


163nistunut tehtävässään varsin hyvin ja verkkoneuvonnan ympärilleon solmittu ja rakennettu hyvin laajat yhteistyöverkostot.Posken rooli verkkoneuvonnan kehittäjänä ei rajoitu kuitenkaanasiantuntijuuden tarjoamiseen palvelun suunnittelun ja käyttöönotonyhteydessä. Poske on sitoutunut ylläpitämään ja kehittämääntoiminnassa olevia verkkoneuvontapalvelua myös tulevaisuudessa.Teknologiaan pohjautuvien sosiaalihuollon sähköistenasiakas- ja ammattilaispalveluiden kehittäminen on vakiintunutosa Posken suunnitelmallista toimintaa ja sen merkitys lähivuosinatulee kenties entisestään korostumaan. Sosiaalihuollon asiointijahallinnointikulttuureissa alkanut muutos on vasta alkutekijöissäänja varsinainen läpimurto on vasta edessä. Poske pyrkiihuomioimaan tämän muutoksen ja on valmis tukemaan hallittuamuutosta omalla toiminnallaan.4.2 Henkilöstön koulutusUuden palvelumallin käyttöönotto palvelutuotannossa edellyttääaina henkilöstön koulutusta ennen palvelun avaamista. Koulutuksensisältö ja laajuus määräytyvät tapauskohtaisesti riippuen siitä,kuinka paljon uusia asioita, menettelyä, toimintoja tai muita elementtejäpalvelumalli sisältää. Rovaniemen verkkoneuvonnassakyse on neuvontapalvelujen tarjoamisesta kuntalaisille. Sosiaalitoimenhenkilöstö on neuvonut kuntalaisia henkilökohtaisenapalveluna ja puhelinneuvontana jo kymmenien vuosien ajan.Asiasisällön puolesta neuvonta sisäänsä oli viranhaltijoille tuttuaja heillä oli siitä vankka kokemus. Sen sijaan menetelmällisestiverkkoneuvonta eli kirjallisen neuvonnan antaminen sähköisestiuudenlaista ohjelmistoa käyttäen oli kaikille uutta 280 . Tämänjohdosta Rovaniemen verkkoneuvojille verkkoneuvontaan liittynytkoulutus painottui menettelyllisiin kysymyksiin ja se toteutettiinkahden koulutusosion kautta.Koulutusosioista ensimmäinen muodostui verkkoneuvonnassakäytettävän ohjelmiston käyttökoulutuksesta ja käytön harjoittelemisesta.Rovaniemen verkkoneuvonnassa käytettävä selain-280 Viranhaltijat olivat aiemmin tehneet jonkin verran asiakastyötä sähköpostinvälityksellä, mutta siihen liittyvien tietosuojaongelmien vuoksi sähköpostin käyttöasiakastyössä oli jäänyt vähäiseksi.


164pohjainen ohjelmisto on hyvin selkeä ja teknisesti helppokäyttöinen.Tämän ansiosta ohjelmiston käyttökoulutus olisi voitu periaatteessatoteuttaa ainakin kolmella eri tavalla. Ensiksikin koulutusolisi voitu toteuttaa kirjallisen ohjeistuksen avulla itseopiskeluna.Toiseksi koulutus olisi voitu toteuttaa kohtuullisen helpostimyös verkkokoulutuksena, jolloin materiaali olisi jaettu verkonkautta ja opiskelua olisi ohjattu etänä.Tällä kertaa koulutusmuotoa valittaessa päädyttiin kuitenkinperinteiseen lähiopetukseen, jossa kouluttajat kävivät antamassajokaiselle verkkoneuvojalle henkilökohtaisen koulutuksen työntekijänomalla toimipaikalla. Valintaa on hyvin helppoa perustellasillä, että ohjelmiston käyttökoulutuksen aikana on hyödyllistäkäydä läpi myös erilaisia asiakastilanteita, jolloin kouluttajilla onmahdollisuus ottaa kantaa myös siihen, miten eri kysymyksiinvoidaan vastata. Lähiopetustilanteessa kouluttajat saattoivat myösparemmin tuoda esille käytännön kokemuksia, joita verkkoneuvonnankäytöstä oli jo ehditty saada Kemijärvellä ja Torniossa.Toinen koulutusosio keskittyi henkilötietojen käsittelyyn hallinnollisenatoimintana ja se järjestettiin luentotyyppisenä koulutuksena.Tällä koulutuksella pyrittiin varmistamaan, että tulevatverkkoneuvojat tuntisivat ne säädökset ja periaatteet, joiden mukaanhenkilötietojen käsittelyssä toimitaan. Tärkeimpänä tavoitteenakoulutuksessa tältä osin oli, että verkkoneuvojat tietävätmillaisia asiakastietoja verkkoneuvonnassa voidaan käsitellä jamissä tarkoituksessa tietojen käsittely on mahdollista. Koulutuksessaverkkoneuvojia ohjeistettiin eri tietovarannoissa ja rekistereissäolevien tietojen käyttöön ja huomiota kohdistettiin etenkinrekisteritietojen yhdistämistä ja asiakastietojen tallentamista koskeviinmenettelyihin.Verkkoneuvojille suunnattu henkilökohtainen ohjelmistonkäyttökoulutus ja sosiaalihuollon neuvontaa ja henkilötietojenkäsittelyn perusteita käsitellyt luentotilaisuus muodostivat yhdessävarsin onnistuneen koulutuspaketin, jonka pohjalta verkkoneuvonnanavaaminen onnistui Rovaniemellä hyvin ja ilman suurempiaongelmia. Verkkoneuvojat pitivät henkilökohtaista, omassatyöpisteessä annettua koulutusta hyvänä ja toimivana ratkaisuna,ja toimintamallina siitä annettiin paljon positiivista palautetta.Henkilökohtaiseen koulutukseen sisältyi nähdäkseni myöspiilofunktio, jolla on merkitystä varsinkin silloin, kun hallinnon-


165alalla ollaan ottamassa käyttöön perusteiltaan ja perusajatukseltaanjotain aiemmasta poikkeavaa ja uutta toimintamallia. Kutenedellä on jo mainittu, on verkkoneuvonnan käyttöönotossa kysehuomattavasta hallinto- ja asiointikulttuurissa tapahtuvasta muutoksesta.Henkilökohtaisesti annettavan koulutuksen yhteydessäkouluttaja pystyi omalla panoksellaan vaikuttamaan myös perimmäisissäajattelutavoissa tapahtuviin muutoksiin niitä tukien javahvistaen. Tätä mahdollisuutta ei aina ole käytettävissä, mikälikoulutus toteutettaisiin esimerkiksi itseopiskeluna tai puhtaanaverkkokurssina.4.3 Verkkoneuvonnan avaaminen ja palvelusta tiedottaminenUuden palvelumallin avaaminen asiakkaille on aina monella tapaakriittinen hetki palveluprosessin käyttöönotossa. Sähköisten palveluidenkohdalla on erittäin tärkeää, että avattava palvelu onhuolellisesti testattu ja toimiva, ennen kuin se avataan palvelunkäyttäjille. Sillä, että palvelu toimii moitteettomasti heti alustaalkaen, on huomattava merkitys, koska perinteinen sananlasku”hyvä kello kauas kuuluu, paha vielä kauemmas” pätee hyvinmyös tässä yhteydessä.Asiakas muodostaa käsityksensä uusista sähköisistä palveluistahyvin nopeasti ja usein käsitykset perustuvat pitkälti hänenpalvelusta saamiinsa ensimmäisiin käyttökokemuksiin. Kun asiakaskokee saaneensa kaipaamansa palvelua ja hän toteaa palvelunteknisesti toimivaksi sekä helppokäyttöiseksi, tulee hän todennäköisestikäyttämään palvelua uudelleen myös tulevaisuudessa.Mutta mikäli asiakkaan ensikokemukset uudesta palvelusta ovatnegatiivisia, tulee hän mitä todennäköisimmin karttelemaan kyseistäpalvelua jatkossa ja pyrkii hoitamaan asiansa jollakin muullatavoin. On myös hyvä muistaa, että kansalaisten palveluistasaamat kokemukset eivät yleensä jää vain heidän omaksi tiedokseen,vaan turuilla ja toreilla käyttökokemuksista käydään hyvinvilkasta ajatustenvaihtoa. Tämän johdosta keskeneräisiä palveluitaei ole järkevää avata asiakkaille edes testikäyttömielessä.Verkkoneuvonnan kohdalla palvelumallin toiminta testattiinja varmistettiin tuleville verkkoneuvojille annetun henkilökohtaisenkoulutuksen aikana. Tällöin varmistettiin, että jokainen verk-


166koneuvoja onnistui kirjautumaan järjestelmään omalta työpisteeltäänja että ohjelmisto toimi moitteettomasti hänen työkoneessaanolevalla selaimella ja asetuksilla. Henkilökohtaisen koulutuksenyhteydessä palvelun toiminta käytiin läpi myös asiakasnäkökulmasta,jolloin verkkoneuvontaan lähetettiin testikysymyksiäasiakkaan roolissa. Näin palvelun tekninen toiminta tuli varmistettuasekä asiakkaan että verkkoneuvojan ominaisuudessa satojakertoja ennen palvelun avaamista.Palvelun huolellinen testaus ja sen moitteeton toiminta ei kuitenkaanitsessään vielä takaa, että palvelusta tulisi suosittu käyttäjienkeskuudessa. Palvelun käyttö ja sen suosio perustuvatnimittäin pitkälti siihen, kuinka hyvin ihmiset ovat tietoisia palvelunolemassa olosta. Tässä yhteydessä avainsanaksi nousee tiedottaminen,joka tulee hoitaa vähintään yhtä huolellisesti kuin kaikkimuutkin palvelun avaamista edeltäneet käyttöönottoprosessinvaiheet. On nimittäin niin, että mikäli palvelusta tiedottaminenhoidetaan huonosti, niin kaikki muu siihen mennessä tehty työ voivalua hukkaan: Palvelulle on turha odottaa käyttäjiä, mikäli senolemassa olosta ei tiedetä asiakkaiden keskuudessa.Tiedottamisen merkitys on todella suuri varsinkin uuden palvelunkohdalla. Uusi palvelu tulee lanseerata näkyvästi kaikinmahdollisin käytettävissä olevin keinoin, jotta palvelu saa riittävästihuomiota. Mikäli mahdollista, niin uuden palvelun avaamisenajankohta kannattaa valita uutisköyhään ajankohtaan, jolloinpalvelusta kertova juttu nousee paremmin esiin muiden uutistenjoukosta. Palvelun avaamisesta tulee aina järjestää tiedotustilaisuus,johon kannattaa kutsua kaikkien alueella toimivien tiedotusvälineidenedustajat. Vaikka kyse olisi vain paikallisen palvelunavaamisesta, niin paikalle kannattaa kutsua myös sähköisenmedian väkeä ja jättää päätös tiedotustilaisuuteen osallistumisestanäin heidän itsensä vastuulle. Aivan varmaa nimittäin on, että josradion ja television toimittajia ei paikalle edes kutsuta, niin eiheitä tiedotustilaisuudessakaan näy.Palvelusta tiedottamisen tulee olla suunnitelmallista ja jatkuvaa.Hyvin järjestetty tiedotustilaisuus palvelun avaamisesta onhyvä lähtökohta palvelun esiintuomiselle, mutta sen vaikutus onloppujen lopuksi hyvin lyhytaikainen. Pari viikkoa sitten uutisoitujuttu jonkin palvelun avaamisesta vaipuu nopeasti unholan yöhön.Tämän vuoksi palveluista tulee kertoa kuntalaisille ja palveluita


167tulee pitää muutenkin esillä jatkuvan tiedottamisen periaatteenmukaisesti. Palvelun jatkuvalla esille pidolla varmistetaan se, ettäkuntalainen on tietoinen palvelun olemassa olosta juuri silloin,kun hän sattuu tarvitsemaan kyseistä palvelua.Rovaniemellä verkkoneuvonnan käyttöönottoprosessia vartenlaadittiin tiedotussuunnitelma, jossa tiedottamista tarkasteltiinerikseen ulkoisen ja sisäisen tiedottamisen osalta. Rovaniemenverkkoneuvonnan avaamisesta järjestettiin medialle tiedotustilaisuus,jonka ansiosta palvelu näkyi ja kuului kyseisellä viikollavarsin laajasti eri tiedotusvälineissä. Verkkoneuvonnasta laadittiinesitteitä, joita asetettiin jakeluun kaupungin eri virastoihin ja neuvontapisteisiin.Tämän lisäksi verkkoneuvonnasta tehtiin senensimmäisen toimintavuoden aikana joitakin palvelun toteumaaesitelleitä lehtijuttuja.Mielestäni sähköisistä asiointipalveluista tiedottamisessa tärkeintäon se, kuinka hyvin palvelu on esillä palvelun tarjoajankotisivuilla. On tärkeää, että asiakas löytää palvelun helposti jaettä se on hyvin esillä kunnan kotisivuilla. Usein sillä on joparatkaiseva merkitys, kun tarkastellaan sitä kuinka suosittu palvelustatulee asiakkaiden keskuudessa. Suurin virhe, mikä sähköisenpalvelun linkittämisessä tällä hetkellä valitettavan usein tehdään,on se, että aidot interaktiiviset sähköiset asiakaspalvelut häivytetääntavanomaisten linkkien sekaan. Tällä tarkoitan sitä, että sähköisenasiointipalvelun linkkiä ei tule sijoittaa esimerkiksi kaavakkeidentai palveluista yleisesti kertovien linkkien listaan, vaansähköisen palvelun tulee erottua selvästi muusta sivuilla olevastamateriaalista. Kunnan kotisivuja selaavan asiakkaan tulee pystyäerottamaan nopealla vilkaisulla, milloin kyseessä on sähköinenpalvelu ja milloin kyseessä on tavanomainen linkki johonkintietovarantoon.Rovaniemen verkkoneuvonnan toteutus onnistui tältä osinerittäin hyvin, sillä palvelu oli koko ensimmäisen toimintavuodenajan kunnan asukkaille tarkoitetun pääsivun keskellä elisuorastaan paraatipaikalla. Tämän ansiosta kaupungin sivuillaensimmäistä kertaa käyvä asukas näkee heti, että Rovaniemelläperhe- ja sosiaalipalveluissa annetaan neuvontaa myös verkossa.Paikallisella tasolla tapahtuvaan asiakkaille ja organisaationtyöntekijöille suunnatun tiedottamisen ohella palveluista ja niiden


168kehittämisen eteen tehdystä työstä on mielestäni syytä tiedottaamyös valtakunnallisilla foorumeilla. Näin paikalliselle kehittämistyöllesaadaan valtakunnallista näkyvyyttä ja samalla vahvistetaanhankkeiden kautta tapahtuvan kehittämistyön perusteita. Valtakunnantasolla tapahtuva tiedottaminen on tärkeää myös siksi, ettätieto paikallisista kehittämishankkeista ja niissä saavutetuista tuloksistaleviäisi mahdollisimman laajalti ja näin ne hyödyttäisivätmyös hankkeen oman toiminta-alueen ulkopuolella toimivia samojenasioiden parissa työskenteleviä ihmisiä.


1695 VERKKONEUVONNAN ARVIOINTIA JAKEHITYSNÄKYMIÄ5.1 Arvio verkkoneuvonnan toiminnasta, tarpeellisuudesta jalainmukaisuudestaRovaniemellä verkkoneuvonta on ollut käytössä reilun vuodenajan. Verkkoneuvonta on osoittautunut toimivaksi ja tarpeelliseksipalveluksi, jonka välityksellä kuntalaisille on annettu täsmällistätietoa ja asiantuntevaa ohjausta sosiaalipalveluihin liittyvissäkysymyksissä. Asiakkaat ovat saaneet vastauksen pääsääntöisestialle vuorokauden kuluessa kysymyksen esittämisestä ja teknisestipalvelu on toiminut moitteettomasti. Asiakkaalle luvattu viidenarkipäivän vastausaika on ylittynyt vain muutaman kerran eli seon ollut hyvin poikkeuksellista.Verkkoneuvonnan kehittämisen eräänä tärkeänä perusteenaoli sosiaalitoimen viranhaltijoiden tavoitettavuuden parantaminen.Asiakkailta oli aiemmin tullut sosiaalipalvelukeskukseen jonkinverran kritiikkiä puhelimella tapahtuvaan asiointiin liittyen.Kritiikissään asiakkaat toivat esille, että viranhaltijoiden tavoittaminenpuhelimitse oli ollut vaikeaa, eikä soittopyyntöihinkäänaina ollut vastattu. Verkkoneuvonnan arvioitiin osaltaan parantavanviranomaisten tavoitettavuutta ja sosiaalitoimen neuvontapalveluidensaatavuutta. Arvio on osoittautunut oikeaksi ja asiakkaatovat itsekin tuoneet tämän seikan esille verkkoneuvonnassaesittämissään mielipiteissä ja palvelusta antamassaan sähköisessäpalautteessa.Verkkoneuvonta on varmuudella parantanut asiakkaan ja sosiaalihuollonasiakkaan välisen viestinnän tietosuojaa. Sosiaalialantyöntekijöiden kanssa käymissäni keskusteluissa on ilmennyt,että sähköpostin käyttö asiakkaan ja työntekijän välisessäviestinnässä on ollut viime vuosina hyvin yleistä. Sähköpostia onkäytetty varsin yleisesti myös lainvastaisesti siten, että esimerkiksivastaanottoajoista tai tapaamisista sovitaan tavallisessa sähköpostissa.Kuten teoksen ensimmäisessä osassa esitettiin, on tällainenkäytäntö kuitenkin ristiriidassa voimassa olevien säädöstenkanssa ja myös tietosuojavaltuutettu on toiminnallaan pyrkinytpuuttumaan tähän käytäntöön. Verkkoneuvonnassa asiakas tun-


170nistetaan aina, kun hän kirjautuu palveluun ja tietoliikenne tapahtuuulkopuolisilta suojatussa yhteydessä. Asiakas voi olla varma,että häntä koskevat asiakastiedot pysyvät vain viranomaisen ja hänentietonaan, eivätkä ne vuoda ulkopuolisille. Hyvä tietosuojaedistää asiakkaan ja viranomaisen välisen luottamuksen syntymistäja on samalla osa asiakkaan hyvää ja laadukasta palvelukokonaisuutta.Tietosuojan näkökulmasta verkkoneuvonnan käyttöönottoon huima parannus verrattuna menneisiin käytäntöihin.Tavoitettavuuden parantuminen, vastausten nopea saaminenja verkkoneuvonnan myötä parantunut tietosuoja ovat asiakkaankannalta erinomaisia asioita. Ne ovat merkittäviä parannuksiaaiempaan tilanteeseen verrattuna ja ne osoittavat, että sosiaalihuollonsähköisten palveluiden kehittämisessä on lähdetty liikkeelleoikeaan suuntaan. Itsessään ne eivät kuitenkaan vielä kerromitään verkkoneuvonnan asiasisällöstä. Tämän johdosta tarkastelenseuraavaksi vielä yhteenvedonomaisesti, millaisiin asioihinja tilanteisiin verkkoneuvonta soveltuu mielestäni parhaiten.Samalla on tärkeää tuoda esiin myös asiat, joihin verkkoneuvontanykyisessä muodossaan ei kovin hyvin sovellu.Kokemukset verkkoneuvonnan alkutaipaleelta osoittavat, ettäverkkoneuvonta soveltuu hyvin monenlaisiin tilanteisiin ja asioihinsekä sosiaalitoimen palveluista annettavan yleiseen neuvontaan.Verkkoneuvonta on erinomainen palvelu silloin, kun asiakashaluaa henkilökohtaista, hänen oman elämäntilanteensa huomioivaaohjausta sosiaalipalveluiden käytössä. Palveluna verkkoneuvonnanlisäarvo muodostuu tällöin juuri sen henkilökohtaisuudesta,mikäli vertailukohtana käytetään esimerkiksi sosiaalipalveluistaInternetistä saatavilla olevaa tietoa tai verkossa oleviaanonyymejä neuvontapalveluita.Olennaisen tiedon löytäminen eri tietolähteistä voi joskus ollavaikeaa ja työlästä. Tämä korostuu etenkin verkossa, sillä Internetiinlisätään eri toimijoiden tahosta jatkuvasti uutta tietoa.Internet-aikakaudella oma ongelmansa on muodostunut siitä, ettäverkossa liikkuu paljon myös väärää tietoa ja verkosta löytyväntiedon oikeellisuutta on usein vaikea tarkastaa. Verkkoneuvonnassakysyjä saa verkkoneuvojalta vastauksen, johon verkkoneuvojaasiantuntijana on valmiiksi kerännyt ja seulonut asiakasta hyödyttäväntiedon ja esittää sen asiakkaalle tiivistetyssä muodossa.


171Asiakas voi myös luottaa verkkoneuvojalta saamaansa vastauksenoikeellisuuteen.Alun perin palvelua suunniteltaessa ajateltiin, että verkkoneuvontaei ehkä soveltuisi äkillisten ja vakavien ongelmatilanteidenkuten vakavien perhekriisien käsittelyyn, mutta tämä oletus onosoittautunut vääräksi. Asiakkaat ovat turvautuneet verkkoneuvontaanmyös hädän hetkellä ja jopa tilanteissa, joissa he ovatsuoraan ilmoittaneet voimiensa olevan lopussa. Verkkoneuvonnanetu tällaisissa tilanteissa on se, että verkkoneuvonnan kauttaongelmiensa kanssa painiskeleva kuntalainen saa avatuksi keskusteluyhteydensosiaalitoimen viranhaltijoihin, ongelmatilanne tuodaannäin esille ja sen selvittäminen yhteistyössä viranhaltijoidenkanssa voidaan aloittaa. Vasteajan nopeuden johdosta asiakkaatovat myös tunteneet, että heidän ongelmiinsa on tartuttu ripeästija heidät on huomioitu.Tässä yhteydessä on ehkä paikallaan tuoda esille myös eräsnykyajan ilmiö, joka tulee mielestäni huomioida sähköistenasiointi- ja etenkin neuvontapalveluiden suunnittelun ja toteutuksenyhteydessä. Verkkoneuvonnan asiakaskunnassa oli jonkinverran henkilöitä, jotka esittivät asiansa suhteellisen lyhyesti japuutteellisesti. Tästä seurasi, että vastauksen saatuaan nämä asiakkaat,tekivät jatkokysymyksen, joka sekin usein oli varsin pelkistetty.Pisimmillään tällainen yhden asiakkaan kysymys-vastaus -ketju saattoi sisältää neljästä viiteen jatkokysymystä. Merkillepantavaa oli, että asiakas oli tuolloin lähettänyt jatkokysymyksensähyvin pian vastauksen saatuaan, käytännössä jopa muutamanminuutin kuluttua vastauksen antamisesta. Teoksen kirjoittajassatämä herättää epäilyksen, että kyse on tällöin ollut niin sanotun”mese” -kulttuurin ilmentymästä, jossa lyhyin reaaliaikaisin viesteinkeskustellaan toisen henkilön kanssa 281 . Nykymuotoisessaverkkoneuvonnassa ei voida kuitenkaan lähteä siitä oletuksesta,281 ”Mese” -kulttuurilla tarkoitan tässä nykyistä, etenkin nuorison keskuudessasuosittua yhteydenpidon tapaa, jossa tekstiviestein tai tietokone- ja sähköpostiohjelmissaolevin erilaisin pikaviestein käydään lähes reaaliaikaista keskusteluatoisen henkilön tai suuremman ihmisjoukon kanssa. Tällä viestinnälle on ominaista,että lähetetyt viestit ovat yleensä lyhyitä, niissä käytetään lyhyitä lauseitaja sanojen lyhennyksiä sekä ns. hymiöitä. Pikaisesti arvioituna tällainen viestintävoi vaikuttaa hyvinkin tehokkaalta, mutta tarkemman tarkastelun perusteella onhelppoa huomata, että viestinnässä käytettävä kieli on hyvin köyhää ja useinkovin epäinformatiivista.


172että verkkoneuvoja olisi jatkuvasti niin sanotusti sormi liipaisimellaeli valmiina vastaamaan. Tämä asia tulee mielestäni ottaahuomioon ennen kaikkea asiakkaille jaettavissa palvelun esitteissäja käyttöohjeissa, joissa asiakasta on syytä kehottaa harkittujen jahuolellisten kysymysten tekoon.Verkkoneuvonnan kautta ei toistaiseksi ole vielä mahdollisuuttalaittaa hallintoasioita vireille, eikä sitä näin ollen voi käyttäämyöskään valituksen tekemiseen tai muuhun muutoksenhakuun.Verkkoneuvontaan tuli ensimmäisen toimintavuodenaikana joitakin sosiaalitoimen viranomaisen toimintaan liittyneitähuomautuksia, joissa myös toivottiin muutoksia noudatettuunkäytäntöön tai parannuksia jonkin palvelun tuottamiseen. Verkossatapahtuva muutoksenhaku tulee varmasti jossain vaiheessaajankohtaiseksi ja näen, että sähköinen muutoksenhaku olisi mahdollistatoteuttaa jo ennen kuin asioiden vireillepano tehdäänverkkoneuvonnassa mahdolliseksi. Perustelen tätä näkemystäseuraavasti: Muutoksenhaussa suurin osa tarvittavista asiakirjoistaja liitteistä on yleensä jo valmiiksi päätöksen tehneellä viranomaisella,jolloin muutoksenhaku olisi suhteellisen helppoa toteuttaasähköisenä asiakirjamenettelynä, jossa jo olemassa olevaanaineistoon viitaten haetaan muutosta aiemmin tehtyyn päätökseen.Tätä asiaa olisi syytä pohtia ja samalla selvittää, olisiko muutoksenhakutoteutettavissa jo nyt esimerkiksi joidenkin tiettyjen asiaryhmienosalta.Oikeudellisesti arvioituna verkkoneuvonnan kysymys- javastausprosessissa yksityisyyden suojaa, henkilötietojen käsittelyäja tietoturvaa koskevat säädökset on mielestäni huomioitu varsinhyvin. Sekä kysyjä että vastaaja tunnistetaan aina ennen verkkoneuvontaankirjautumista ja verkkoneuvojien käyttöoikeudetsekä tietojen käsittelyoikeudet on rajattu tehtävien mukaisestitarkoituksenmukaisella tavalla. Verkkoneuvonta tapahtuu suojatussatietoliikenneyhteydessä, jolloin siinä liikuteltavien tietojenulkopuolinen kaappaaminen on lähes mahdotonta. Eräs tietojenkäsittelyn kannalta olennainen asia verkkoneuvonnassa on kuitenkinlopullisesti ratkaisematta. Asia koskee kysymysten sekä niihinannettujen vastausten säilyttämistä verkkoneuvonnan asiakasrekisterissä.Verkkoneuvonnassa kysymysten ja niihin annettujen vastaustensäilytysaikoja ei tällä hetkellä ole vielä tarkemmin määritelty,


173vaan käyttöehtojen ja rekisteriselosteen mukaisesti niitä säilytetääntoistaiseksi 282 . Tämä menettely ei mielestäni ole kuitenkaanoikeudellisesti täysin hyväksyttävä ja kestävä, sillä tietojen säilytysajatja tietojen poistaminen rekisteristä sekä tähän liittyvä menettelytulisi määritellä tarkasti etukäteen jo pelkästään henkilötietolainsäädösten ja niissä ilmaistujen periaatteiden johdosta.Kysymys verkkoneuvonnassa käsiteltävien tietojen säilyttämisestäon kuitenkin vaikeampi, kuin miltä se ehkä nopeasti arvioitunavaikuttaa. Väitteeni perustuu siihen, että säilytysaikojen määrittelyliittyy perimmiltään aiemmin käsiteltyyn laajempaan asiakokonaisuuteeneli neuvonnan ja asioinnin välisen rajanvedonproblematiikkaan ja niitä tulee tämän johdosta tarkastella yhdessä.5.2 Verkkoneuvonnan ylläpito ja kehittäminen jatkossaPohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskus vastaa tällä hetkelläverkkoneuvonnan teknisestä ja toiminnallisesta ylläpidosta, jaylläpito tulee olemaan vielä vuosia Posken tehtävänä. Palvelunkehittämisen kannalta on hyvä, että palvelun ylläpidosta ja palveluakoskevan tiedon keruusta vastaa siihen omalla panoksellaanvoimakkaasti sitoutunut ulkopuolinen toimija, jolloin kunnantyöntekijät voivat keskittyä palvelun tuottamiseen. Ylläpitäjäntehtäviin kuuluu reagoida välittömästi kaikkiin palvelussa havaittuihinpoikkeamiin. Ylläpitoon liittyy myös ajallinen ulottuvuus,sillä verkkoneuvonta on uusi palvelu ja sen juurruttaminen osaksikunnan pysyvää palvelutoimintaa vie aina oman aikansa. Kaikenkaikkiaan palvelun ylläpito on siis varsin vastuullinen ja keskeinentehtävä sähköisen palvelun toteutuksessa.Ylläpidosta vastaavana toimijana Poskella on keskeinen roolimyös palvelumallin suunnitelmallisessa jatkokehittämisessä.Verkkoneuvonnan kehittämistä voidaan tältä pohjalta jatkaa periaatteessakahdesta eri lähtökohdasta. Tarkastelen ensiksi, mitennykyistä verkkoneuvontaa voidaan kehittää sen olemassa oleviaominaisuuksia hyödyntäen. Tämän jälkeen esittelen hieman suun-282 Kuten aiemmin on jo esitetty, niin säilytysaikojen määrittelystä tullaanmyöhemmin pyytämän Arkistolaitoksen kannanotto, jonka jälkeen neuvontaprosessissasyntyvän tietovarannon säilyttämistä ja rekisteröintiä tullaantarkastelemaan uudelleen.


174nitelmia, joita verkkoneuvonnan toiminnolliseksi kehittämiseksija sisällölliseksi laajentamiseksi on tehty.Kysymys-vastaus -aineiston analyyttisen tarkastelun aikanahavaittiin, että vastausten sisällöllinen laatu ja asiakkaalle koituvakäyttöarvo vaihtelivat hyvin paljon eri vastausten välillä. Vastaustenseasta löytyi todellisia helmiä, joissa asiakkaan tilanne oli oivallettuhyvin. Hänelle esiteltiin eri ratkaisuvaihtoehtoja ja häntäpyrittiin ohjaamaan valintojen tekemisessä. Asiakkaan kanssasaatettiin myös selvästi sopia, miten asiassa lähdetään menemääneteenpäin. Verkkoneuvojan ammattitaito sosiaalialan työntekijänätuli näissä vastauksissa selvästi esille.Aina verkkoneuvojien vastauksissa asiakkaan todellista ongelmaatai hätää ei kuitenkaan ollut osattu tunnistaa riittävässälaajuudessa. Vastaus saattoi tällöin olla hyvin yleisluonteinen, jolloinvastauksesta ei välttämättä ollut asiakkaalle juurikaan hyötyä.Tämä havainnon perusteella verkkoneuvonnan seurantatyöryhmässä283 päätettiin, että verkkoneuvonnan vastausten laadullinenkehittäminen ja vastausprosessien sisällöllinen tukeminenovat palvelun seuraava ja tärkein kehittämispainopiste. Ensimmäisessävaiheessa kertynyt aineisto käydään substanssialoittaintarkasti läpi palveluesimiesten ja Posken henkilöstön kesken.Säännölliset vastaan tulevat kysymykset ja ongelmalliset aiheetkartoitetaan ja annettaville vastauksille pyritään kehittämäänselkeät ja loogiset rakenteet. Tähän liittyy vastauskäytäntöjenyhdenmukaistaminen siten, että erilaisten asiakkaiden ja tilanteidentunnistamiselle jätetään kuitenkin riittävästi tilaa. Samallasuunnitellaan, miten verkkoneuvojia voidaan jatkossa paremmintukea vastaustoiminnassa ja millaista koulutusta heille tulee järjestää.Näin varmistetaan, että tieto uusista käytännöistä ja saadustapalautteesta välittyy myös varsinaisen työn tekijöille eliverkkoneuvojille.Aina asiakkaiden kysymykset eivät ole suoranaisesti olleetkysymyksiä, sillä osa verkkoneuvontaan lähetetyistä kysymyksistäsisälsi lähinnä sosiaalipalvelujen toimintaan kohdistuvia tiedusteluja.Tällöin kysymyksissä perättiin esimerkiksi selvitystä siitä,miksi jokin asia ei toimi tai etene asiakkaan toivomalla tavalla.283 Verkkoneuvonnan suunnittelutyöryhmän nimi vaihdettiin palvelun avaamisenjälkeen seurantatyöryhmäksi, koska uusi nimi kuvaa paremmin työryhmännykyistä tehtävää.


175Näitä viestejä aineistossa ei ollut kovin paljon, mutta niiden kohdallaoli vastauksissa havaittavissa selvää viivettä verrattunapuhtaisiin muihin kysymyksiin. Tämä on ymmärrettävää, silläviranhaltija haluaa huolellisella vastaamisella varmistaa, että asiakasymmärtää mistä mahdolliset palveluihin liittyvät ongelmatjohtuvat. Toisaalta tietty varovaisuus kritiikkiä sisältäneisiinkysymyksiin vastaamisessa on ymmärrettävää myös siksi, ettäviranhaltija voi perustellusti uskoa, että verkkoneuvonnassa esitettyjäkysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia voitaisiin myöhemminkäyttää aineistona esimerkiksi oikaisuvaatimusten taivalitusten yhteydessä.Palvelujärjestelmään kohdistuneen yleisen kritiikin johdostaolisi aiheellista pohtia, tulisiko verkkoneuvontaan lisätä sosiaalipalveluitakoskeva palautejärjestelmä. Verkkoneuvontaan voitaisiinesimerkiksi avata oma palautteen nimellä kulkeva aihealueensa,johon asiakkaat voisivat osoittaa palvelujärjestelmäänkohdistuvat kiitoksensa, kehittämisehdotuksensa ja moitteensa.On kuitenkin hyvä muistaa, että asiakkaiden kriittiset puheenvuorotovat toistaiseksi olleet verkkoneuvonnassa harvinaisia japalveluun ei tältä osin ole välttämätöntä tehdä mitään muutoksia.Verkkoneuvontaa suunniteltaessa ajatuksena oli, että sosiaalitoimensähköisten palveluiden kehittäminen aloitetaan neuvontapalveluista,jonka jälkeen palveluun vaiheittain lisätään uusiamuun muassa asioiden vireillepanon mahdollistavia toimintoja.Vaiheistuksen avulla saavutetaan eräitä merkittäviä hyötyjä.Asiakkaan kannalta palveluiden täydentyminen vaiheittain helpottaaniiden käyttämisen opettelua. Samaa pätee myös henkilökuntaaneli palveluja tarjoavan henkilöstön on helpompaa ottaaensiksi käyttöön yksinkertainen perusohjelmisto, jota sitten täydennetäänuusilla toiminnoilla ja ominaisuuksilla. Mitä nämäuudet toiminnot ja ominaisuudet sitten voisivat olla verkkoneuvonnanyhteydessä?Verkkoneuvonnan kehittämistyötä on tähän saakka tehtyPosken ja verkkoneuvontaa tarjoavien kuntien yhteistyönä. Verkkoneuvontaapyritään laajentamaan alueellisesti ja Kemin kaupunginkanssa on sovittu, että verkkoneuvonta avataan Kemissävuoden 2009 alussa. Kehittäminen ei kuitenkaan rajoitu palvelunalueelliseen laajentamiseen. Vuoden 2008 alussa käynnistyi Lapinsairaanhoitopiirin, Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin ja Pohjois-


176Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen yhteinen UULA -projekti.UULA eli Uudet palvelu- ja toimintamallit Lapissa -projekti2008–2010 on sosiaali- ja terveydenhuollon yhteishanke, jonkatavoitteena on vahvistaa kansalaisen osallisuutta omaan palvelujahoitokokonaisuuteensa. Hankkeessa kehitetään sähköistäasiakas- ja potilasohjausta, avataan uusia sähköisiä asiakaspalvelujasekä kehitetään asiakkaan ja potilaan omatoimisuutta tukeviakansalaisyhteyksiä. Tavoitteiden saavuttamiseksi hanke koordinoivaltakunnalliseen potilastietoarkistoon siirtymistä sekä eReseptinkäyttöönottoa Lapin läänin kuntien osalta.Asiakaspalvelujen rinnalla UULAssa luodaan uusia ammattihenkilöidenvälisiä sähköisiä konsultaatioratkaisuja ja tuetaanmoniammatillista yhteistyötä sosiaali- ja terveydenhuollon eritoimijoiden kesken. Lisäksi hankkeessa edistetään asiakas- japotilastiedon saatavuutta ja hyödynnettävyyttä yli organisaatiorajojen.UULA -projektin visiona on luoda sosiaali- sekä terveyssektorinpalveluja yhdistävä virtuaalinen sosiaali- ja terveyspalvelukeskus,josta asiakas saa palveluja ajasta ja paikasta riippumatta.Virtuaalinen sosiaali- ja terveys palvelukeskus tulee palvelemaanja ohjaamaan asiakasta monipuolisesti. Keskus tarjoaasosiaali- ja terveyspalveluihin liittyvää neuvontaa, jossa hyödynnetäänasiakkaan ja viranomaisen välistä kuva-ääni -yhteyttä.Neuvonnan lisäksi asiakas voi täyttää ja lähettää keskuksessa erilaisialomakkeita, laittaa asioita vireille ja varata palveluaikoja.Virtuaalisen sosiaali- ja terveyspalvelukeskuksen kautta asiakasvoi varata palveluaikoja, tarkastella omia asiakastietojaan jaseurata oman asiansa käsittelyn vaiheita. Lisäksi keskukseen integroidaanasiantuntijavastauksiin ja omahoitoviesteihin perustuviaverkossa tapahtuvia toimintoja.Virtuaalisen sosiaali- ja terveyspalvelukeskuksen toteutus jasiinä tarjottavat uudet palvelut edellyttävät toimivaa tietoliikennejatietojärjestelmäinfrastruktuuria. Ne kartoitetaan projektin alussaja kartoituksen pohjalta tehdään esitys kaikille Lapin kunnilletietoteknologisen infrastruktuurin ajantasaistamiseksi. Sähköinenasiointi ja verkossa tarjottavat palvelut edellyttävät tietosuojaanvaikuttavien tekijöiden erityistä huomioimista, minkä vuoksitietosuojakysymykset selvitetään tarkoin kaikissa UULA –projektinaikana toteutettavissa palveluissa.


177Virtuaalinen sosiaali- ja terveyspalvelukeskuksen luominen onmittava ja haastava tehtävä, josta suoriutuminen edellyttää täydellistäsitoutumista kaikilta mukana olevilta osapuolilta. Tehtävässäonnistuminen vaatii suunnitelmallista ja hyvin johdettua työskentelyä.Palvelukeskuksen toteutuksessa tulee tarkoin kuunnellasekä siinä työskentelemään tulevien ihmisten että tulevien asiakkaidenmielipiteitä ja tarpeita. Usein tällaisten hankkeiden toteutuksessahallinnollinen ja organisaation johtamista palveleva näkökulmapainottuu liikaa, jolloin tarjottavien palveluiden loppukäyttäjätja heidän tarpeensa saattavat jäävät sivurooliin. Tällaisentilanteen välttämisessä projektin johdolla ja siihen sitoutuneidentoimijoiden edustajilla on tärkeä ohjaava rooli.5.3 Verkkoneuvonta tutkimuskohteenaVerkkoneuvonta ja sähköinen asiointi tuovat sosiaalityöhön aivanuusia piirteitä ja ulottuvuuksia. Sähköiseen asiointiin siirtyminenavaa sosiaalityöhön runsaasti uusia mahdollisuuksia, mutta se voisynnyttää sosiaalityön tekemiseen myös aivan uudenlaisia jännitteitä.On selvää, että sähköiseen asiointiin siirtyminen vaikuttaaainakin tapoihin tehdä sosiaalityötä. Mutta millaisia vaikutuksiasillä on sosiaalityön perimmäisiin oppeihin ja näkemyksiin? Entämillä tavoin sosiaalityö kehittyy sähköiseen asiointiin siirtymisenmyötä vai säilyvätkö perusteet ennallaan? Ja mitä vaikutuksiaverkkoneuvonnalla on kansalaisten väliseen tasa-arvoon?Edellä oleviin kysymyksiin vastaaminen edellyttää pitkäjänteistäja syvällistä tutkimusta, eikä tässä yhteydessä ole syytälähteä arvailemaan millaisia vastauksia tutkimus voisi tuoda tullessaan.Kysymysten esiin nostamisella voidaan kuitenkin osoittaase, miten merkittävistä asioista sähköiseen asiointiin siirtymisessäperimmiltään on kysymys. Vaikka tällä hetkellä valmiitavastauksia ei vielä olekaan olemassa, niin jo tässä vaiheessa onkuitenkin hyvä tuoda esille eri vaihtoehtoja ja näkökulmia, joistasosiaalihuollon verkkoneuvontaa ja sähköistä asiointia voitaisiintutkimuksellisesti lähestyä. Esittelen ensiksi joitakin verkkoneuvonnastajo tehtyjä tai parhaillaan tekeillä olevia tutkimuksia. Senjälkeen nostan esiin joitakin verkkoneuvonnan palvelumallin


178kehittämisen kannalta mielenkiintoisia näkökulmia ja mahdollisuuksia,joista verkkoneuvontaa olisi mahdollista lähestyä.Ensimmäinen verkkoneuvontaan kohdistunut syvällisempitarkastelu oli Tuula Poikosen ja Pertti Vakkarin keväällä 2008suorittama tutkimus, jossa verrattiin maallikoiden ja asiantuntijoidenkäyttämien käsitteiden muodostamia semanttisia suhteita janiiden ilmaisutapoja sosiaalialaan liittyvissä kysymyksissä javastauksissa. Tutkimusaineistona tutkimuksessa käytettiin Rovaniemenja Tornion kaupunkien sosiaalitoimien verkkoneuvontapalveluissaesitettyjä kysymyksiä ja vastauksia. Tutkimuksessamaallikoiden ja asiantuntijoiden verkkoneuvontapalveluissa käyttämäkieli osoittautui hyvin samankaltaiseksi.Erojen vähäisyyttä selittäviä tekijöitä olivat asiantuntijoidenmahdollinen kielen sopeuttaminen maallikoiden ymmärrystä vastaavaksija toisaalta sosiaalialaan liittyvien käsitteiden ja ilmaisujentuttuus maallikoille. Tutkimuksessa tarkasteltiin myös maallikoidenja asiantuntijoiden käyttämien käsitteiden ja ilmaisujenesiintymistä kahdessa sanastossa, Yleisessä suomalaisessa ontologiassaja Sosiaalialan sanastossa. Maallikoiden ja asiantuntijoidenkielessä käsitteet ja ilmaisut esiintyivät sanastoissa suunnilleenyhtä suuressa määrin, mutta kaiken kaikkiaan sanastot kattoivatvain pienen osan kysymysten ja vastausten käsitteistä ja etenkinilmaisuista. 284Sosiaalityön oppiaineessa verkkoneuvontaa tutkitaan parhaillaanyhdessä väitöskirjatason tutkimuksessa sekä kahdessa sosiaalityönpro gradu -tutkielmassa. Valtiotieteen maisteri MinnaStrömberg-Jakka tekee artikkeliväitöskirjaa Turun yliopiston sosiaalipolitiikanlaitokselle työnimellä “Toimeentulotuen ongelmienulottuvuudet”. Sosiaalityön valtakunnallisessa tutkijakoulussa(Sosnet) tohtorikoulutettavana olevan Strömberg-Jakan mukaanyhteydenottovaihe sosiaalitoimistoon on yksi toimeentulotukiprosessinkriittisimmistä vaiheista, jolloin asiakkaan saama neuvontanäyttäytyy keskeisessä asemassa. Neuvonnan merkityksenkasvusta kertoo myös sosiaalibarometrin osoittama neuvontapalveluissatapahtunut muutos, joka on merkinnyt sähköisenneuvonnan lisääntymistä samalla kun henkilökohtaista neuvontaaon vähennetty.284 Poikolainen – Vakkari 2008, s. 49–64.


179Tutkimuksen yhtenä tavoitteena on selvittää verkkoneuvontaatasa-arvon näkökulmasta. Suomessa hyvinvointipalvelujen luomistaon ohjannut yhdenvertaisuustavoite, mutta palveluissa janiiden saatavuudessa on eroja eri alueiden ja ihmisryhmien välillä.Verkkoneuvonnassa tasa-arvoisuutta lähestytään kysymällä,minkä asioiden tai viiteryhmien suhteen verkkoneuvontapalveluissavoisi itää epätasa-arvon siemeniä. Tietokoneisiin ja niidenkäyttöön liittyvässä epätasa-arvossa ei ole kyse pelkästään siitä,miten ihmiset pääsevät tietotekniikkaan käsiksi ja onko heilläsiihen soveltuvia teknisiä laitteita. Tietotekniikkaan pääsy sisältäämyös motivaation, digitaaliset taidot ja varsinaisen tietotekniikankäytön ja kaikilla näillä tasoilla voi ilmetä epätasa-arvoisuutta.Strömberg-Jakka haluaa tutkimuksessaan verkkoneuvonnanosalta selvittää, miten toimeentulotuen verkkoneuvontapalvelunkäyttäjät kokevat verkkoneuvontapalvelun suhteessa muihin toimeentulotuenneuvontamuotoihin, joita ovat kirjalliset ohjeetperinteisessä paperimuodossa tai internetissä, puhelinneuvonta,henkilökohtainen neuvonta asiointien yhteydessä sähköpostineuvontaja mahdollinen tekstiviestineuvonta. Tutkijaa kiinnostaamyös se, joutuvatko verkkoneuvontapalvelun kautta toimeentuloasioissaneuvoja kysyvät keskenään erilaiseen asemaan sen mukaan,minkä sosiaalialan ammattiryhmän edustaja heille vastaa jaonko verkkoneuvontaa tarjoavien kaupunkien välillä eroja toimeentulotuenverkkoneuvonnassa. Tasa-arvoa tarkastellaan lähinnäkohtelun tasa-arvona, jolloin lähtökohtana on se, että samanlaisiatapauksia on kohdeltava samalla tavalla.Strömberg-Jakan mukaan toimeentulotuen neuvontapalvelujenmerkitys on kiinnostava myös toimeentulotuen alikäytönnäkökulmasta ja neuvonnan merkitys tulee hänen mukaansa kasvamaankuntaliitosten toteutuessa ja palveluja uudelleen organisoitaessa.Tutkimuksen ensimmäisessä vaiheessa Strömberg-Jakka keskittyy kartoittamaan tasa-arvon ja oikeudenmukaisuudenulottuvuuksia teoreettisesti ja artikkeli tullaan julkaisemaanSosiaalityön tutkimuksen seuran 8. vuosikirjassa “Sosiaalityö,tieto ja teknologia”. Tutkimuksen toisessa vaiheessa hän tulee tutkimaanverkkoneuvonnan käyttäjien mielipiteitä ja kokemuksia.Toisen vaiheen tarkemmat tutkimuskysymykset, aineistonkeruu ja


180metodit määräytyvät ja tarkentuvat myöhemmin ensimmäisen vaiheentutkimustulosten perusteella. 285Lapin yliopistonsosiaalityön laitoksella oli syksyllä 2008tekeillä kaksi sosiaalityön pro gradu -tutkielmaa, joissa tutkimuskohteenaon sosiaalitoimen verkkoneuvonta. Niistä ensimmäisessäverkkoneuvontaa tarkastellaan asiakkuuden näkökulmasta jasiinä selvitetään, millaista asiakkuutta verkkoneuvonta tuottaa jamillaista tietoa verkkoneuvontaan lähetetyt kysymykset tuottavatsosiaalitoimen sekä verkkoneuvonnan asiakkuudesta. Tutkimuson laadullinen tapaustutkimus, jossa verkkoneuvontaan lähetettyjäkysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia tarkastellaan diskurssianalyysinmenetelmin. Tutkimuksessa suomalaisia sosiaalipalveluitaja niiden nykytilaa peilataan verkkoneuvonnan tuottamaanuuteen tietoon sosiaalitoimen asiakkuudesta. Tutkimuksenteoreettisen viitekehyksen muodostavat sosiaalipalvelut, sosiaalityönasiakkuus sekä tieto ja asiantuntijuus sosiaalityössä. Sosiaalipalvelujentuottamisessa informaatioteknologian käyttöä on lisättyja tämän johdosta asiakkuuden käsite sosiaalipalveluissa saattaamuotoutua uudelleen.Toisessa sosiaalityön pro gradu -tutkielmassa verkkoneuvontaatarkastellaan työntekijän näkökulmasta. Tarkastelun kohteenaovat sosiaalialan eettiset periaatteiset ja ammattietiikka sekä se,millaisia haasteita verkkoneuvonta ammattieettisestä näkökulmastaaiheuttaa sosiaalityöhön. Sosiaalialan ammattieettisissä ohjeissakorostuu asiakkaan asema ja etu, mikä johtaa sosiaalityön keskeiseenkäsitteeseen asiakaslähtöisyys. Lisäksi Lapin yliopistossa onmediakasvatuksen oppiaineessa tekeillä verkkoneuvontaa käsitteleväpro gradu -tutkielma, jossa pyritään tutkimaan sitä, mitäverkkovälitteisyys tuo sosiaalityön vuorovaikutussuhteisiin asiakkaidenmielestä. Asiakkailta tehtävän tiedonkeruun avulla tutkijapyrkii selvittämään sitä, millaisena asiakkaat kokevat verkkoneuvontapalvelunja millaisia eroja he näkevät siinä verrattunaperinteiseen virastoasiointiin. Tutkielmassa pyritään myös löytämäänvastauksia siihen, millä tavoin verkkoneuvontapalvelua285Minna Strömberg-Jakkan osalta olen lähteenä käyttänyt hänen 30.9.2008 päivättyätutkimussuunnitelmaansa. Strömberg-Jakkan mukaan toimeentulotuen neuvonta voi käytännössä ollaerilaisia kirjallisia ohjeita, puhelinneuvontaa, henkilökohtaista neuvontaa asiointien yhteydessä,sähköpostineuvontaa tai nettineuvontaa. Vuoden 2006 Sosiaalibarometrin mukaan sähköisten palvelujenmäärä on lisääntynyt sosiaalitoimessa muita palveluntuottajia kuten terveyskeskuksia ja Kelaavähemmän. Tiedonvälitys internetissä sisältyy tällöin sähköisiin neuvontapalveluihin. Tämä on konteksti,johon toimeentulotuen neuvonta yleisesti ottaen liittyy.


181voisi kehittää entistä toimivammaksi ja asiakkaita paremmin palvelevaksi.Tässä teoksessa sosiaalihuollon verkkoneuvontaa ontarkasteltu oikeustieteen tutkimusmenetelmin. Teoksessa verkkoneuvontaatutkittiin julkisoikeuden alaan kuuluvana toimintanalähinnä yleishallinto-oikeudellisesta näkökulmasta ja päähuomionkohteena oli verkkoneuvontaan liittyvä henkilötietojen käsittelysekä asiakkaan neuvonta viranomaistoimintana. Julkisoikeudellisenatoimintana verkkoneuvonta tarjoaa kuitenkin lukuisia muitakinmielenkiintoisia juridisia tutkimusongelmia. Palvelun kehittämisenkannalta ensiarvoisen tärkeä ja selvittämisen arvoinenkysymys on, miten verkkoneuvonta voitaisiin järjestää eri viranomaistenvälisenä yhteispalveluna niin sanotun yhden luukunperiaatteen mukaisesti. Tällöin tutkimuksen kohteena olisivaterityisesti sosiaalihuollon parissa toimivien viranomaisten toimivaltaanja viranomaisten väliseen tietojen vaihtoon liittyvät säädöksetja niiden soveltaminen.Verkkoneuvontaa olisi mielenkiintoista tarkastella myös kansalaistenperusoikeuksien näkökulmasta. Tällöin voitaisiin kysyäesimerkiksi sitä, millä tavoin verkkoneuvonta toteuttaa kansalaistenyhdenvertaisen ja tasa-arvoisen kohtelun periaatteita vaisisältyykö siihen kenties näitä perusoikeuksia vastaan rikkoviaelementtejä. Ainakin siirtymävaiheen aikana voitaisiin perustellustiolettaa, että kaikki palveluiden käyttäjät eivät ole tasaarvoisessaasemassa keskenään, sillä tosiasialliset mahdollisuudetsähköisten palveluiden käyttämiseen eri ihmisten välillä vaihtelevatsuuresti. Periaatteessa palveluiden sähköistämisen seurauksiavoidaan analogiana verratta viime vuosina tapahtuneeseenviranomaisten fyysisten palvelupisteiden verkoston karsimiseen jasen vaikutuksiin, ainakin kansalaisten tasa-arvoa ja yhdenvertaistakohtelua koskevilta osiltaan. Viranomaisten velvollisuutta järjestääerilaisia palveluja tulisi muutenkin tutkia tarkemmin ja samallatulisi selvittää, millaisia eri menetelmiä palveluiden tuottamisessavoidaan voimassa olevien säädösten puitteissa käyttää.Sosiaalitoimen verkkoneuvontaa voidaan lähestyä myösmuista kuin informatiikan, sosiaalityön tai oikeustieteen näkökulmista.Tilausta olisi esimerkiksi verkkoneuvonnasta aiheutuvienkustannusten tarkemmalle selvittämiselle. Parhaillaan käytäväyleinen keskustelu palveluiden järjestämistavoista edellyttää,


182että eri vaihtoehdoista on tarkat kustannuslaskelmat, jotta niidenvertaileminen ylipäänsä kävisi mahdolliseksi. Taloudellisten tekijöidenlisäksi verkkoneuvontaa sähköisenä palveluna tulisi tutkiamyös palvelun käytettävyyden osalta. Kaiken kaikkiaan verkkoneuvonnantutkimisessa mahdollisuudet ovat lähes rajattomat jahenkilökohtaisesti toivon mahdollisimman monen tutkijan ja opiskelijantarttuvan tähän tilaisuuteen. Verkkoneuvontaa käsittelevällelisätutkimukselle on nyt polttava tarve.


1836 LOPUKSISosiaalitoimen sähköinen verkkoneuvonta on vakiinnuttanut paikkansakunnallisessa sosiaalihuollossa niissä kunnissa, joissa setällä hetkellä on käytössä. Verkkoneuvonta on koettu toimivaksija hyväksi palveluksi, jonka avulla kuntalaisten on aiempaa helpompaaja joustavampaa asioida sosiaalihuollon viranomaistenkanssa. Lähiaikoina yhä useammat kunnat tulevat tarjoamaanasukkailleen verkkoneuvontaa ja sähköisten neuvontapalveluidensisältö ja toiminnot laajenevat jatkuvasti.Vaikka sosiaalitoimen verkkoneuvonta on jo vakiinnuttanutasemansa, niin sosiaalitoimen sähköisenä palvelumallina verkkoneuvontaon vasta elinkaarensa alkupäässä. On syytä olettaa, ettäverkkoneuvonta tulee säilymään muodossa tai toisessa vuosikymmeniätästä eteenpäin. Tänä aikana verkkoneuvonta tulee kehittymäänkohti reaaliaikaisen kuva-ääni -yhteyden kautta toteutetuksiasiakaspalveluksi, jossa asiakas ja viranhaltija kohtaavat verkossaja jossa asian käsittelyprosessia on monin eri tavoin tehostettu janopeutettu. Tulevaisuudessa sosiaalihuollon palveluissa tarvittavatasiakastiedot ja asian ratkaisemiseksi tarvittavat muut tiedotovat sähköisessä muodossa. Nämä tiedot tulevat olemaan myössuoraan viranhaltijan saatavilla, jolloin asiat voidaan usein käsitellä,ratkaista ja antaa tiedoksi asiakkaalle jo hänen virtuaalisenasiakaskäyntinsä aikana.Työ verkkoneuvonnan suunnittelun, käyttöönoton ja kehittämisenparissa on ollut erittäin mielenkiintoista ja haasteellista.Olen saanut aitiopaikalta seurata, millä tavoin verkkoneuvonta onsiirtynyt suunnittelupöydältä sosiaalityön käytäntöön ja millaisiapalvelusta saadut ensikokemukset ovat olleet. Samalla olenoppinut, että kehittämistyö on pitkäjänteistä, se vaatii tekijöiltäänriittävää kärsivällisyyttä ja eikä siinä kannata haukata kerrallaliian isoja paloja. Usein pienin askelin ja vaihe vaiheeltatapahtuva eteneminen on kannattavampaa. Toivon, että tästäteoksesta on hyötyä kaikille sosiaalialan sähköisen asioinnin jasen kehittämisen parissa työskenteleville, verkkoneuvojille jakenties myös sosiaalialan opetustyön parissa työskenteleville.


Liite 1PERHE- JA SOSIAALIPALVELUJEN VERKKONEUVONNAN KÄYTTÖEHDOT1 Verkkoneuvonnan tarkoitusPerhe- ja sosiaalipalvelujen verkkoneuvonnan (Sosiaalitoimen verkkoneuvonta) tarkoituksena onKemijärvellä, Rovaniemellä ja Torniossa kirjoilla olevien tai asuvien (asiakkaat) henkilökohtainenneuvonta ja palveluohjaus sosiaalitoimen alaan liittyvissä asioissa. Verkkoneuvonta perustuuluottamukselliseen suhteeseen asiakkaan ja neuvontaa tarjoavan viranomaisen välillä. Asiakkaantulee esittää kysymyksessään kaikki asian kannalta tarpeelliset tiedot, sillä ne huomioidaanasiakkaalle annettavassa vastauksessa. Verkkoneuvonnassa työskentelevät viranhaltijat pyrkivätantamaan kysymyksessä esitettyjen ja muiden käytössä olevien tietojen pohjalta asiakkaallemahdollisimman kattavan ja selkeän vastauksen.2 Asiakkaan tunnistaminenAsiakkaan tulee esiintyä omalla nimellään asioidessaan verkkoneuvonnassa. Asiakkaan henkilöllisyysvarmistetaan aina kun asiakas kirjautuu verkkoneuvontaan. Henkilöllisyyden varmistaminentapahtuu verkkopankkitunnusten eli ns. TUPAS -tunnisteen avulla. Asiakkaan tunnistamisen avullavarmistetaan, että ulkopuoliset eivät saa käyttöönsä asiakasta koskevia tietoja. Tiedonsiirto asiakkaanja viranomaisen välillä tapahtuu SSL -suojatun tietoliikenneyhteyden kautta. Tunnistamisen jaSSL -suojatun yhteyden ansiosta ulkopuoliset eivät pääse katselemaan verkkoneuvonnan kauttalähetettyjä kysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia. Pankin antamiin käyttäjätunnuksiin ja tunnuslukuihinpätee pankin antamat käyttöehdot. Asiakkaan tulee huolehtia, etteivät tunnistamistiedotjoudu sivullisen haltuun.3 Rekisteröityminen palveluunVerkkoneuvonnan käyttäminen edellyttää rekisteröitymistä, joka suoritetaan kun asiakas asioiverkkoneuvonnassa ensimmäistä kertaa. Rekisteröityessään palvelun käyttäjäksi asiakas hyväksyysamalla verkkoneuvonnan käyttöehdot itseään sitoviksi. Rekisteröinnin yhteydessä asiakkaastatallennetaan nimi ja henkilötunnus pakollisina tietoina sekä sähköpostiosoite tai matkapuhelinnumerovapaaehtoisesti ilmoitettuina tietoina. Henkilötietojen tallentamisella varmistetaan, että eijulkisiatai salassa pidettäviä tietoja ei luovuteta ulkopuolisille. Yhteystietoja käytetään annetuistavastauksista ilmoittamiseen sekä palvelun käytössä tapahtuvista muutoksista ilmoittamiseen.4 Verkkoneuvonnassa annettavat neuvot ja ohjeetVerkkoneuvonnan kautta ei voi laittaa asioita vireille, vaan palvelu rajoittuu henkilökohtaiseenneuvontaan ja palveluohjaukseen. Asiakkaan verkkoneuvontaan lähettämiin kysymyksiin vastataanviimeistään viiden arkipäivän kuluessa. Vastaajina toimivat kysyjän asuinkaupungin viranhaltijatomien virkatehtäviensä mukaisesti. Neuvonnan avulla pyritään siihen, että asiakas saisimahdollisimman hyvät tiedot eri vaihtoehdoista ja toimintamalleista, joita hänen asiassaan onmahdollista soveltaa. Tavoitteena on, että verkkoneuvonnan avulla asiakas kykenisi mahdollisimmanvaivattomasti jatkamaan asiointia viranomaisessa, mikäli hänen asiansa sitä edellyttää.Verkkoneuvonnan kautta annetaan ohjeita muun muassa hakemusten vireillepanoon sekä erilaistenilmoitusten jättämiseen.Verkkoneuvonnassa annettavissa vastauksissa voidaan hyödyntää kysyjän asuinkaupungin sosiaalitoimenasiakastietojärjestelmään asiakkaasta aiemmin tallennettuja tietoja. Verkkoneuvonnan kauttaannetut vastaukset laaditaan mahdollisimman huolellisesti ja samalla pyritään varmistamaanvastausten virheettömyys. Verkkoneuvonnassa annetut tiedot ovat kuitenkin ohjeellisia, eivätkä nesido viranomaisen myöhempää päätöksentekoa tai velvoita viranomaista tekemään tietynsisältöistäpäätöstä.


Liite 15 Kysymysten ja annettujen vastausten säilyttäminen ja yhdistäminen muihin rekistereihinVerkkoneuvonnassa esitetyt kysymykset ja niihin annetut vastaukset tallentuvat verkkoneuvontapalvelunteknisenä ylläpitäjänä toimivan Mawell Oy:n ylläpitämään tietokantaan (rekisteriin).Perhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvontapalvelu on uuden palvelumallin kokeilutoimintaa,minkä johdosta rekisteritietoja säilytetään toistaiseksi voimassa olevan ajan. Rekisteritietojensäilyttämistä ja hävittämistä koskevaa menettelyä tarkennetaan myöhemmin Arkistolaitokseltapyydettävän lausunnon mukaisesti.Rekisterin tietoja voidaan asiakkaan suostumuksella yhdistää kysyjän asuinkaupungin sosiaalitoimenasiakastietojärjestelmään. Tietojen yhdistäminen asiakastietojärjestelmään edellyttää lisäksi,että tiedot ovat viranomaistehtävien hoitamisen kannalta tarpeellisia. Muihin kuin sosiaalitoimenasiakastietojärjestelmiin rekisterin tietoja ei yhdistetä. Kaupungin viranhaltijat voivat hyödyntäävastauksissaan asiakkaasta sosiaalitoimen asiakastietojärjestelmässä olevia tietoja.6 Palvelukatkokset ja vastuuvapausVerkkoneuvonnan teknistä toimintaa valvotaan jatkuvasti ja mahdolliset häiriöt verkkoneuvonnantoiminnassa pyritään korjaamaan mahdollisimman nopeasti. Etukäteen tiedossa olevista palvelukatkoksista,kuten järjestelmän päivitys- ja huoltotöistä, ilmoitetaan verkkoneuvonnan sivuilla.Verkkoneuvontaa tarjoavat kaupungit (Kemijärvi, Rovaniemi ja Tornio) eivät vastaa asiakkaalle taikolmannelle osapuolelle verkkoneuvonnan palvelukatkoksista aiheutuvista välittömistä taivälillisistä vahingoista.7 Tekninen ylläpito ja palvelun kehittäminenVerkkoneuvonta pohjautuu tietokantasovellukseen, jonka teknisestä ylläpidosta vastaa Mawell Oy.Kemijärven, Rovaniemen ja Tornion kaupungit kehittävät palvelun sisältöä yhteistyössä Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen Lapin toimintayksikön kanssa. Kehittämistyössä mukanaolevia henkilöitä sitovat samat salassapitovelvollisuutta koskevat säädökset kuin kaupunginviranhaltijoita.Verkkoneuvonta toteutetaan osana Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen hallinnoimaa”Sosiaalitoimen asiakastietojärjestelmät” -kehittämishanketta, jonka tavoitteena Lapin lääninkuntien hyvinvointipalveluiden kehittäminen ja edistäminen.8 Palvelun toimintojen muuttaminenPalveluntuottajilla on oikeus muuttaa palvelun sisältöä, toimintaa ja näitä käyttöehtoja palvelunkehittämiseksi tai muusta tarpeellisesta syystä. Muutoksista ilmoitetaan verkkoneuvontaan rekisteröityneillehenkilöille.9 Sovellettava lakiNäihin ehtoihin sovelletaan Suomen lakia.10 Käyttöehtojen voimassaoloNämä verkkoneuvonnan käyttöehdot ovat voimassa 1.9.2007 alkaen.


Liite 2REKISTERISELOSTEHenkilötietolaki (523/99) 10 §Laatimispvm: 1.1.20091. Rekisterinpitäjä Kemin kaupunkiPostiosoite:Käyntiosite:Puhelin:2. Rekisteriasioista vastaavahenkilö tai yhteyshenkilöPuhelin:3. Rekisterin nimi Kemin kaupungin perhe- ja sosiaalipalveluidenverkkoneuvonnan asiakasrekisteri4. Henkilötietojen käsittelyntarkoitus(rekisterin käyttötarkoitus)Internet-sivuston kautta hoidettavan perhe- jasosiaalipalveluiden verkkoneuvonnan tarjoaminenkuntalaisille ja Kemissä asuville.Verkkoneuvonnassa sosiaalialan viranhaltijat vastaavatkysyjän (asiakkaan) verkkoneuvonnan välityksellä tekemiinkysymyksiin.Verkkoneuvonta on henkilökohtaista ja tämän vuoksi asiakastunnistetaan HST -kortin tai pankkitunnistuksen avulla ainakun hän kirjautuu verkkoneuvontaan.5. Rekisterin tietosisältö Asiakkaan yksilöinti- ja yhteystiedot:- Nimi ja henkilötunnus.(tulevat HST -kortin avulla tapahtuvan tunnistamisen kauttaVäestörekisterikeskuksesta tai tupas-tunnistuksen kauttapankkiyhdistyksen rekisteristä)Asiakkaan lähettämän kysymyksen sisältö sellaisenaansekä siihen annettu viranhaltijan vastaus.Tietojen julkisuus:- Rekisterin tiedot ovat salassa pidettäviä.Rekisteritietojen yhdistäminen muihin rekistereihin:- Rekisterin tietoja voidaan asiakkaan suostumuksella yhdistää Keminkaupungin sosiaalitoimen asiakastietojärjestelmään. Muihin kuinsosiaalitoimen asiakastietojärjestelmiin rekisterin tietoja ei yhdistetä.- Verkkoneuvonnassa annettavissa vastauksissa voidaan hyödyntääsosiaalitoimen asiakastietojärjestelmään tallennettuja tietoja.Kemin kaupungin viranhaltijat hoitavat verkkoneuvontaavirkatehtävinään.


Liite 26. SäännönmukaisettietolähteetVerkkoneuvontaan yhteydessä olevat henkilöt (asiakkaat).Rekisteriin tallennetaan tiedot, jotka henkilö itse on antanut(henkilötiedot ja asiakkaan esittämä kysymys).Verkkoneuvontaa antavat viranhaltijat.Rekisteriin tallennetaan tiedot, jotka viranhaltija esittäävastauksessaan (viranhaltijan vastaus kokonaisuudessaan).Rovaniemen kaupungin sosiaalitoimenasiakastietojärjestelmä.Viranhaltijat voivat hyödyntää vastauksissaan asiakkaastasosiaalitoimen asiakastietojärjestelmässä olevia tietoja.7. Säännönmukaiset tietojenluovutukset ja tietojen siirtoEU:n tai Euroopantalousalueen ulkopuolelle8.a Rekisterinylläpitojärjestelmät8.b Rekisterin suojauksenperiaatteet9. Rekisteröidyn tarkastus- javirheen korjaamisoikeusEi säännönmukaista tietojen luovutusta.Tietoja voidaan luovuttaa vain rekisteröidyn nimenomaisellasuostumuksella tai viranomaisille, joilla on siihenlakisääteinen oikeus. Tietoja ei luovuteta EU:n tai Euroopantalousalueen ulkopuolelle.Rekisteriä ylläpidetään automaattisen tietojenkäsittelynavulla. Rekisteri on suojattu käyttäjätunnuksin ja salasanalla.Salasana on voimassa vain tietyn ajan. Rekisterin sisältävätatk-laitteet sijaitsevat suojatuissa ja valvotuissa tiloissa.Rekisteriä ovat oikeutettuja käyttämään vain käyttöoikeudensaaneet sosiaalialan ammattilaiset. Järjestelmänkäyttöoikeudet perustuvat henkilökohtaisiinkäyttäjätunnuksiin ja salasanoihin ja niiden käyttöävalvotaan. Tallennetut tiedot voivat sisältää asiakastakoskevia tietoja, jotka ovat arkaluonteisia. Kyselyihinvastaavat sosiaalialan ammattihenkilöt, joilla onvaitiolovelvollisuus kaikkien saamiensa ei-julkisten ja salassapidettävien tietojen osalta.Rekisteröidyllä on oikeus tarkastaa itseään koskevatrekisteritiedot (Henkilötietolaki 26 §). Tarkastusoikeus onmaksutonta kerran vuodessa toteutettuna. Rekisterinpitäjänon ilman aiheetonta viivytystä oma-aloitteisesti tairekisteröidyn vaatimuksesta oikaistava, poistettava taitäydennettävä rekisterissä oleva, käsittelyn tarkoituksenkannalta, virheellinen, tarpeeton, puutteellinen taivanhentunut henkilötieto.Tarkastuspyyntö tai korjauspyyntö osoitetaan rekisterinvastuuhenkilölle. Tietojen korjaamisesta päättää rekisterinvastuuhenkilö.10. Rekisteritietojen säilytysja hävittäminenPerhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvontapalvelu onuuden palvelumallin kokeilutoimintaa, minkä johdostarekisteritietoja säilytetään toistaiseksi. Rekisteritietojensäilyttämistä ja hävittämistä koskevaa menettelyätarkennetaan myöhemmin Arkistolaitokselta pyydettävänlausunnon mukaisesti.


Liite 3Perhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvonnan käyttöohjeetSisällys1. Verkkoneuvonnan käyttämiseen liittyvät tekniset vaatimukset2. Palveluun kirjautuminen: Uudet asiakkaat3. Palveluun kirjautuminen: Rekisteröityneet asiakkaat4. Kysymyksen kirjoittaminen5. Saapuneet vastaukset ja niiden lukeminen6. Poistuminen verkkoneuvonnasta7. Kysymysten ja niihin annettujen vastausten säilyttäminen8. Verkkoneuvonnan teknisessä toiminnassa ja ylläpidossa esiintyvät ongelmat1. Verkkoneuvonnan käyttämiseen liittyvät tekniset vaatimuksetVerkkoneuvontaan pääsee tietokoneella, jossa on Internet-yhteys ja selainohjelma (Internet Explorer,Netscape, Mozilla tai vastaava). Verkkoneuvonnan henkilökohtaisuudesta johtuen palvelun käyttäminenedellyttää, että asiakkaalla on Nordean, Osuuspankin ja Sampo -pankin verkkopankkitunnukset.2. Palveluun kirjautuminen: Uudet asiakkaatVerkkoneuvonnan pääsivulle pääset Rovaniemen kaupungin perhe- ja sosiaalipalveluiden sivuiltalöytyvistä linkeistä tai suoraan osoitteessa www.sosiaalikollega.fi/asiakkaat/rovaniemiValitse verkkoneuvonnan pääsivulta sosiaalitoimen ala, jota kysymyksesi koskee ja klikkaa otsikkoa.Tämän jälkeen palvelussa siirrytään pankkitunnistukseen. Valitse avautuneesta näkymästä oma pankkisija toimi pankin ohjeiden mukaan. Tunnistamiskirjautuminen tapahtuu käytännössä samalla tavoin kuinverkkopankkiasioinnin yhteydessä.


Liite 3Pankkitunnistuksen jälkeen järjestelmä pyytää sinua rekisteröitymään käyttäjäksi. Pankkitunnistuksenansiosta nimesi ja henkilötunnuksesi näkyvät sivulla automaattisesti. Täydennä sähköpostiosoitteesi jagsm-numerosi niille varattuihin kenttiin. Kirjoita gsm-numero yhteen, ilman väliviivoja tai -lyöntejä(esim. 0407248395). Yhteystietojasi tarvitaan, jotta sinulle voidaan ilmoittaa saapuneista vastauksista.Tutustu verkkoneuvonnan käyttöehtoihinrekisteröitymissivulla olevan linkinkautta. Mikäli hyväksyt ehdot ja haluatjatkaa verkkoneuvontapalvelun käyttöä,laita ruksi kohtaan ”Olen lukenutkäyttöehdot ja hyväksyn ne.”Paina lopuksi ”Lähetä” -painiketta,jolloin rekisteröidyt verkkoneuvonnanasiakkaaksi. (siirry kohtaan 4. Kysymyksentekeminen)3. Palveluun kirjautuminen: Rekisteröityneet käyttäjätRekisteröityneenä käyttäjänä voit jatkossa kirjautua palveluun verkkoneuvonnan etusivulla olevan”Henkilökohtainen verkkoneuvontatili” -painikkeen kautta. Tämän painikkeen kautta pääset pankkitunnistuksenjälkeen suoraan omalle, henkilökohtaiselle verkkoneuvontatilillesi.4. Kysymyksen kirjoittaminenAloita kirjoittamalla kysymyksesi aihe ja varsinainen kysymyksesi niille varattuihin kenttiin. Esitäkysymyksessäsi kaikki ne tosiasiat ja seikat, joilla arvelet olevan merkitystä kysymässäsi asiassa.Saamasi vastaus perustuu voimassa oleviin säädöksiin ja esittämiisi tietoihin. Tämän vuoksi on tärkeää,että tuot kysymyksessäsi ilmi asiaan vaikuttavat seikat mahdollisimman avoimesti ja laajasti.


Liite 3Voit kirjoittaa kysymyksesi etukäteen tekstinkäsittelyohjelmassa ja siirtää kysymyksen ns. ”leikkaaliimaa”-menetelmää käyttäen kysymyksen esittämiselle varattuun kenttään. Mikäli haluat liittääkysymykseesi liitedokumentteja, paina ”Selaa” -painiketta ja valitse haluamasi dokumentti omalta tietokoneeltasitai levykkeeltäsi. Liitetiedoston liittäminen tapahtuu samalla tavalla kuin useimmissa nykyisinkäytössä olevissa verkkopohjaisissa sähköpostiohjelmissa.Kun kysymyksesi on valmis ja olet liittänyt siihen liitedokumenttisi, niin paina ”Lähetä” -painiketta.Järjestelmä kuittaa kysymyksen onnistuneen lähettämisen alla olevalla näkymällä:Voit lukea aiemmin lähettämiäsi kysymyksiä ja niihin saamiasi vastauksia ”Vastaukset” -välilehdellä.Omien tietojen (sähköpostiosoite ja puhelinnumero) muuttaminen tapahtuu ”Omat tiedot” -välilehdellä.Mikäli nimesi vaihtuu esim. avioliiton myötä, niin rekisteröidy uudelleen.Voit tehdä saman istunnon aikana kysymyksiä myös muihin palveluihin ”Kysy” -välilehti. Uudenkysymyksen osoittaminen tapahtuu vasemmassa yläreunassa olevasta Neuvontapalvelu -vetovalikosta,jossa on aihepiirin mukaan lueteltuna verkkoneuvonnassa olevat palvelut.5. Saapuneet vastaukset ja niiden lukeminenAsiakkaiden verkkoneuvontaan lähettämiin kysymyksiin pyritään vastaamaan mahdollisimman pian javiimeistään viiden arkipäivän kuluessa. Vastaajina eli verkkoneuvojina toimivat viranhaltijat pääsevätlukemaan ja vastaamaan vain omiin virkatehtäviinsä kuuluvia kysymyksiä. Tämä tarkoittaa sitä, ettäesim. toimeentuloon liittyvät kysymykset näkyvät vain viranhaltijoille, jotka työssään hoitavat toimeentuloonliittyviä asioita ja esim. päivähoitoon liittyvät kysymykset ohjautuvat ainoastaan päivähoidonparissa työskenteleville viranhaltijoille.Verkkoneuvonta lähettää ilmoituksen saapuneesta vastauksestasi joko sähköpostiisi tai gsm-puhelimeesisen mukaan, kumman tavan valitsit kysymystä lähettäessäsi. Vastausta pääset lukemaan sähköpostiisitulleessa saapumisilmoituksessa olevan linkin kautta tai kirjautumalla suoraan verkkoneuvontapalvelunhenkilökohtaiselle verkkoneuvontatilille osoitteessa:www.sosiaalikollega.fi/asiakkaat/rovaniemi


Liite 3Mikäli saamasi vastaus herättää sinussa uusia kysymyksiä, voit esittää aiheeseen liittyen jatkokysymyksiä(”Tee jatkokysymys” -painike). Vastausviestin lukemisen jälkeen sinulla on näin mahdollisuusjatkaa keskustelua niin, että viesteistä ja niihin annetuista vastauksista muodostuu ketju. Mahdollisuuksienmukaan kaikkiin kysymyksiisi vastaa sama henkilö. Vastauksen lukemisen yhteydessä sinävoit myös antaa palautetta palvelun ylläpitäjälle (”Anna palautetta” -painike).6. Poistuminen verkkoneuvonnastaVerkkoneuvontapalvelusta poistutaan painamalla ”Kirjaudu ulos” -painiketta. Mikäli olet ottanutyhteyden julkiselta, yleisessä käytössä olevalta tietokoneelta, tällöin Internet-selaimen välimuistikannattaa tyhjentää ja lopettaa selainohjelma sulkemalla se.7. Kysymysten ja niihin annettujen vastausten säilyttäminenVerkkoneuvonnassa esitetyt kysymykset ja niihin annetut vastaukset tallentuvat verkkoneuvontapalvelunteknisenä ylläpitäjänä toimivan Mawell Oy:n ylläpitämään tietokantaan (rekisteriin). Perhe- ja sosiaalipalveluidenverkkoneuvontapalvelu on uuden palvelumallin kokeilutoimintaa, minkä johdosta rekisteritietojasäilytetään toistaiseksi voimassa olevan ajan. Rekisteritietojen säilyttämistä ja hävittämistäkoskevaa menettelyä tarkennetaan myöhemmin Arkistolaitokselta pyydettävän lausunnon mukaisesti.Voit poistaa kysymyksesi ja saamasi vastauksen henkilökohtaiselta verkkoneuvontatililtäsi vastaukset -välilehdellä olevalla ”Poista aihe” -painikkeella. Kysymyksesi ja siihen saamaasi vastaus säilyvät tästähuolimatta toistaiseksi Rovaniemen kaupungin perhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvonnan asiakasrekisterissäyllä mainitusta seikasta johtuen.Rekisterin tietoja voidaan asiakkaan suostumuksella yhdistää Rovaniemen kaupungin sosiaalitoimenasiakastietojärjestelmään. Tietojen yhdistäminen asiakastietojärjestelmään edellyttää lisäksi, että tiedotovat viranomaistehtävien hoitamisen kannalta tarpeellisia. Muihin kuin sosiaalitoimen asiakastietojärjestelmiinrekisterin tietoja ei yhdistetä. Rovaniemen kaupungin viranhaltijat voivat hyödyntäävastauksissaan kysyjästä sosiaalitoimen asiakastietojärjestelmässä mahdollisesti olevia tietoja.8. Verkkoneuvonnan teknisessä toiminnassa ja ylläpidossa esiintyvät ongelmatVerkkoneuvonnan käyttöön, tekniseen ylläpitoon ja toimintaan liittyvät kysymykset osoitteeseen:poskelappi@poskelappi.fitaiPohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskus / Lapin toimintayksikköMyllärintie 35, 96400 ROVANIEMIprojektityöntekijä Yrjö Nikunlassiyrjo.nikunlassi@poskelappi.fi , gsm 040 724 8395Nämä ohjeet on otettu käyttöön 1.5.2007 alkaen.Tervetuloa käyttämään perhe- jasosiaalipalveluiden verkkoneuvontaa!


Liite 4Rovaniemen kaupunkiPerhe- ja sosiaalipalveluiden verkkoneuvontaVERKKONEUVOJIEN OHJEISTUSSISÄLLYS1 OHJEISTUKSEN TARKOITUS .................................................................................... 1932 MITÄ VERKKONEUVONTA ON JA MIHIN SILLÄ PYRITÄÄN? ........................ 1933 SÄHKÖINEN ASIAKASNEUVONTA .......................................................................... 1944 VERKKONEUVONTAPROSESSIN VAIHEET .......................................................... 1944.1 Kysymyksen saapuminen verkkoneuvontaan ............................................................. 1944.2 Kirjautuminen järjestelmään ja päänäkymä.............................................................. 1954.3 Kysymyksen avaaminen ja kommentointi................................................................... 1964.4 Kysymykseen vastaaminen............................................................................................ 1974.5 Vastauksen lukeminen ja sähköisen neuvontaprosessin päättyminen...................... 1985 KYSYMYSTEN JA VASTAUSTEN DOKUMENTOINTI.......................................... 1986 TIETOTURVA.................................................................................................................. 1996.1 Tietoturvalla suojataan yksityisyyttä........................................................................... 1996.2 Salasana ja sen säilyttäminen ....................................................................................... 1996.3 Sisään/ulos kirjautuminen ja selaimen tyhjennys....................................................... 2007 LAADUKAS ASIAKASNEUVONTA ON OSA HYVÄÄ HALLINTOA ................... 2007.1 Verkkoneuvonnan laatukriteerit.................................................................................. 2007.2 Eettisiä ohjeita................................................................................................................ 2018 ERITYISTILANTEET..................................................................................................... 2028.1 Kysyjä on vieraspaikkakuntalainen............................................................................. 2028.2 Kysyjä esittää kysymyksen toisen henkilön puolesta ................................................. 2028.3 Kysyjä viittaa kysymyksessään toisen viranomaisen tai viranhaltijan päätökseen. 2028.4 Asiakkaan ongelma ei ratkea verkkoneuvonnalla ...................................................... 2038.5 Verkkoneuvojan poissaolosta ilmoittaminen............................................................... 2039 ONGELMATILANTEET JA TEKNINEN TUKI......................................................... 2049.1 Kirjautuminen ei onnistu .............................................................................................. 2049.2 Teknisen tuen yhteystiedot............................................................................................ 204LÄHTEET ............................................................................................................................ 205


Liite 41 OHJEISTUKSEN TARKOITUSTämä ohjeistus on tarkoitettu Rovaniemen perhe- ja sosiaalipalvelujen verkkoneuvonnassavastaajina toimiville henkilöille, joita kutsutaan tässä ohjeistuksessa verkkoneuvojiksi. Asiakkaatovat tässä ohjeistuksessa henkilöitä, jotka kysyvät neuvoa ongelmiinsa verkkoneuvonnan kautta.Ohjeistuksella yhdenmukaistetaan verkkoneuvojien toimintaa ja menettelytapoja sekä pyritäänvarmistamaan, että asiakas saa hyvän hallintotavan mukaista laadukasta neuvontaa ja palveluohjausta.Tietoturvasta huolehtiminen on olennainen osa sähköistä asiointia ja tämän vuoksiohjeistus sisältää myös tietoturvaan liittyvät yleiset periaatteet ja menettelytavat.2 MITÄ VERKKONEUVONTA ON JA MIHIN SILLÄ PYRITÄÄN?Verkkoneuvonta on uusi, sähköinen palvelumuoto, jonka kautta asiakas on yhteydessä Rovaniemenkaupungin perhe- ja sosiaalipalveluista vastaaviin viranomaisiin. Verkkoneuvonta on henkilökohtaistapalvelua eikä rajoitu yleisellä tasolla tapahtuvaan neuvontaan. Asiakas tunnistetaanverkkopankkitunnuksilla ja verkkoneuvonta tapahtuu salatun tietoliikenneyhteyden välityksellä.Tunnistamisella ja salatulla yhteydellä varmistetaan tietoturvallinen ja luottamuksellinen yhteydenpitoasiakkaan ja verkkoneuvojien välillä. Neuvontaprosessin aikana voidaan käsitellä myös arkaluontoisiatai muuten salassa pidettäviä tietoja. Asiakas tulee ohjeistaa siten, että hän esittääkysymyksessään kaikki asian kannalta tarpeelliset tiedot. Mitä enemmän verkkoneuvoja tietääasiakkaasta ja tämän elämäntilanteestaan, sitä paremman ja perusteellisemman vastauksen hän voiasiakkaalle antaa.Verkkoneuvonnan tarkoituksena on asiakkaan henkilökohtainen neuvonta ja palveluohjaus sosiaalitoimenalaan liittyvissä asioissa. Verkkoneuvonnalla pyritään laajentamaan kuntalaisten mahdollisuuksiaasioida sosiaaliviranomaisten kanssa sekä parannetaan heidän tiedonsaantia sosiaalitoimeenliittyvissä kysymyksissä ja vastaus luvataan asiakkaalle viimeistään viiden arkipäivän kuluessa.Verkkoneuvonnan käyttöönottoa voidaan perustella monilla palvelun laatuun ja palveluidentuottamisen tapaan liittyvillä tekijöillä, joita ovat muun muassa:1) Verkkoneuvonta tarjoaa asiakkaalle ja kuntalaisille uuden, ajasta ja paikasta riippumattomanmahdollisuuden lähestyä sosiaalialan viranomaisia omassa asiassaan.2) Verkkoneuvonnalla parannetaan sosiaalityöntekijöiden tavoitettavuutta. Verkkoneuvonnassaasiakas saa yhteyden sosiaaliviranomaisiin nopeasti ja vaivattomasti Internetin kautta.3) Verkkoneuvonnassa annettavien henkilökohtaisten neuvojen ja palveluohjauksen avullaparannetaan asiakkaan valmiuksia toimia itsenäisesti.4) Verkkoneuvonta vapauttaa sosiaalitoimen resursseja henkilökohtaiseen palveluun niille,jotka eivät voi hoitaa asioitaan sähköisesti. Samalla tarjoutuu uudenlaisia mahdollisuuksiatöiden organisointiin ja ajankäytön suunnitteluun liittyen.Verkkoneuvonnan käyttöönotto sosiaalitoimessa harjaannuttaa sekä asiakkaita että sosiaalialanhenkilöstöä sähköiseen asiointiin sosiaalitoimen alalla. Verkkoneuvonnasta pyritään tekemäänpysyvä osa kuntien sosiaaliviranomaisten toimintaa ja sitä pyritään kehittämään kohti varsinaistasähköistä asiointia.193


Liite 43 SÄHKÖINEN ASIAKASNEUVONTASähköiset neuvontapalvelut voidaan jakaa sähköpostipalveluun, sähköiseen opastavaan palveluun,sähköiseen vuorovaikutteiseen asiointipalveluun sekä puhelinpalveluun. Sähköisen neuvontapalvelunjärjestämisessä on otettava huomioon henkilötieto- ja julkisuuslakien säännökset, jotkarajoittavat viranomaisten mahdollisuuksia vastata tietyntyyppisiin neuvontapyyntöihin. (Voutilainen2006, 225).Nämä rajaukset aiheuttavat sen, että tavanomaisen sähköpostin kautta saapuneisiin, asiakkaanomalla vastuulla lähettämiin kysymyksiin voidaan vastata sisällöltään vain yleisellä tasolla. Sähköpostitseasiakkaille lähetetyissä vastauksissa ei saa käsitellä henkilötietoja eikä arkaluonteisia taimuita asianosaisjulkisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Esimerkiksi jo tieto henkilön sosiaalihuollonasiakkuudesta on arkaluonteinen tieto, jota ei voida kertoa vapaasti sähköpostilla. Tästä syystäsähköpostitse saapuviin henkilökohtaisiin tiedusteluihin ja kysymyksiin vastaamiseen tuleesuhtautua lähtökohtaisesti kielteisesti. (Voutilainen 2006, 231).Perhe- ja sosiaalipalvelujen verkkoneuvonta on vuorovaikutteista, sähköistä asiointipalvelua, jossatietosuojavaatimukset on otettu huomioon. Asiakas tunnistetaan luotettavasti verkkopankkitunnuksinja tiedonsiirto tapahtuu salatussa yhteydessä. Tämän ansiosta verkkoneuvonnassaasiakkaalle voidaan antaa vastaus, joka sisältää myös henkilökohtaisia tai muita yksilöityjä tietoja.Verkkoneuvonnassa annettavissa vastauksissa voidaan tukeutua esimerkiksi asiakkaasta olemassaoleviin asiakastietoihin ja niitä voidaan käyttää hyväksi vastausta annettaessa.Verkkoneuvonnan kautta ei toistaiseksi ole mahdollista laittaa asioita vireille, vaan palvelu rajoittuuhenkilökohtaiseen neuvontaan ja palveluohjaukseen. Neuvonnan avulla pyritään siihen, että asiakassaisi mahdollisimman hyvän käsityksen eri vaihtoehdoista ja ratkaisumalleista, joita hänenasiassaan on mahdollista soveltaa. Tavoitteena on, että neuvonnan avulla asiakas kykenisi vaivattomastijatkamaan asiointia viranomaisessa, mikäli hänen asiansa sitä edellyttää. Verkkoneuvonnankautta annetaan ohjeita muun muassa hakemusten vireillepanoon sekä erilaisten ilmoitustenjättämiseen. Verkkoneuvonnan kautta annetut vastaukset laaditaan mahdollisimman huolellisesti jasamalla pyritään varmistamaan vastausten virheettömyys. Verkkoneuvonnassa annetut tiedot ovatkuitenkin ohjeellisia, eivätkä sido viranomaisen myöhempää päätöksentekoa.4 VERKKONEUVONTAPROSESSIN VAIHEETSeuraavassa käydään lyhyesti läpi vastausprosessin eri vaiheet. Työskentelyn eri vaiheissa näytölleavautuu viesti-ikkunoita. Lue aina kaikki avautuvat viesti-ikkunat ennen sulkemista, sillä niissä ontärkeää kysymyksen käsittelyä ja käsittelyn vaiheita koskevaa informaatiota.4.1 Kysymyksen saapuminen verkkoneuvontaanVerkkoneuvontaprosessi alkaa sillä, että asiakas esittää Internetin kautta kysymyksen verkkoneuvontaan.Järjestelmä lähettää automaattisesti ilmoituksen verkkoneuvontaan saapuneestakysymyksestä aihepiirin mukaisesti kaikille ko. vastaajatiimissä toimiville verkkoneuvojille heidäntyösähköpostiinsa. Kyseessä on vain ilmoitus kyseiselle vastaajatiimille saapuneesta kysymyksestä,eikä ilmoituksessa näy tietoja kysymyksen lähettäjästä tai kysymyksen sisällöstä.194


Liite 44.2 Kirjautuminen järjestelmään ja päänäkymäKysymyksen saapumisesta ilmoittavassa viestissä on linkki, jota klikkaamalla verkkoneuvojapääsee kirjautumaan verkkoneuvontajärjestelmään. Tämä linkki kannattaa tallettaa oman selaimenSuosikit - tai vastaavaan kansioon. Kirjautuminen tapahtuu henkilökohtaisen käyttäjätunnuksen jasalasanan avulla. Mikäli kirjautuminen ei jostain syystä onnistu, niin ota yhteys verkkoneuvonnantekniseen tukeen (ks. luku 8 Tekninen tuki ja ongelmatilanteet).Kun verkkoneuvoja on kirjautuneena, hän voi avata ja käsitellä asiakkaiden lähettämiä kysymyksiä.Kirjautumisen jälkeen avautuvassa päänäkymässä (kuvio 1) on oletusarvoisesti näkyvillä kaikkiavoimena olevat eli vastaamattomat kysymykset. Avoimista kysymyksistä näkyy lähettäjän nimi,otsikko sekä tieto siitä, kuinka pitkään kysymys on ollut alustalla odottamassa vastausta.kuvio 1. Verkkoneuvonnan päänäkymäPäänäkymässä avoinna olevien kysymysten kohdalla olevien ”liikennevalojen” avulla verkkoneuvojasaa nopeasti käsityksen sen hetkisestä tilanteesta. Mikäli kysymysrivin edessä oleva palkkion vihreä, niin kysymys on ollut alustalla alle kolme vuorokautta. Keltainen palkki on merkkinäsiitä, että kysymykseen tulisi vastata mahdollisimman pian. Punainen palkki tarkoittaa, ettäkysymys on ollut alustalla jo yli neljä vuorokautta ja vastaaminen pitäisi aloittaa välittömästi.Päänäkymän ”Näytä” -vetovalikosta, voit ottaa esille aiemmin vastattuja, vanhoja kysymyksiä janiihin annettuja vastauksia.195


Liite 44.3 Kysymyksen avaaminen ja kommentointiKysymyksen voi avata viemällä kohdistimen kyseisen kysymyksen kohdalle ja klikkaamalla kerran.Kysymyksen avaamisen jälkeen olet oletusarvoisesti kysymyksen kommentointi -tilassa (kuvio 2).Näet kuka kysymyksen on lähettänyt, hänen henkilötunnuksensa, kysymyksen otsikon, varsinaisenkysymyksen ja mahdolliset asiakkaan lähettämät kysymyksen liitetiedostot. Mikäli et heti haluavastata kysymykseen tai mikäli huomaat, että kysymykseen vastaaminen kuuluu tällä kertaa selvästijollekin toiselle vastaajatiimiläisellesi, kirjoita asiasta kommentti ja palaa päänäkymään sulkemallakysymys-ikkunan punaisesta ruksista.Kuvio 2. Avattu kysymys kommentointi -tilassaKommentoi avoinna olevaa kysymystä sisäisesti muille vastaajatiimiisi kuuluville kirjoittamallakysymyksen alla olevaan kenttään kommenttisi ja klikkaamalla ”Lisää kommentti” -painiketta.Tämä ominaisuus on hyödyllinen. Kommentoimalla vastaajatiimiläisten mielipiteet ja tiedotvälittyvät kaikkien ryhmään kuuluvien nähtäviksi ennen vastauksen antamista. Sisäiset kommentiteivät välity asiakkaalle, vaan näkyvät ainoastaan muille vastaajatiimiläisille.196


Liite 44.4 Kysymykseen vastaaminenKun olet avannut kysymyksen ja päätät vastata siihen, paina oikeassa yläkulmassa olevaa painiketta”Ota käsittelyyn”. Tämän jälkeen kysymys on ns. vastaustilassa. (Avautuva näkymä muistuttaaerehdyttävästi kommentointi -tilaa, mutta kun katsot tarkasti, niin huomaat kuitenkin eronkommentointi- ja vastaustilojen näkymien välillä.)Kuvio 3. Avattu kysymys vastaustilassaKirjoita vastauksesi vastauskenttään ja liitä mukaan mahdolliset liitetiedostot (esim. hakemuskaavake).Voit liittää vastaukseen yhdestä kolmeen liitetiedostoa. Vastauksien kirjoittamisessa/työstämisessä voi käyttää myös ns. leikkaa–liimaa -menetelmää eli voit kopioida vaikkapa olemassaolevasta Word-dokumentista tekstiä ja liittää sitä vastauskenttään. Kun vastauksesi on valmis ja oletliittänyt siihen mahdolliset liitedokumentit, niin voit lähettää vastauksen asiakkaalle klikkaamalla”Lähetä vastaus” painiketta. Järjestelmä laittaa vastauksen alle automaattisesti verkkoneuvojannimen, jotta asiakas tietää kuka hänen kysymykseensä on vastannut.”Hae mallivastauksia” linkin kautta pääset mallivastausten pankkiin, johon tullaan tallettamaanvalmiita vastauksia joihinkin säännöllisesti kysyttyihin kysymyksiin.197


Liite 44.5 Vastauksen lukeminen ja sähköisen neuvontaprosessin päättyminenJärjestelmä lähettää asiakkaalle automaattisesti saapumisilmoituksen, heti kun verkkoneuvoja onantanut vastauksen. Saapumisilmoitus menee asiakkaan sähköpostiin tai matkapuhelimeen senmukaan, miten asiakas on valinnut kysymystä lähettäessään.Kun asiakas kirjautuu järjestelmään ja lukee hänelle verkkoneuvonnassa annetun vastauksen, niinhän voi halutessaan tehdä asiaa koskevan jatkokysymyksen. Jatkokysymys ketjuuntuu automaattisestialkuperäisen kysymyksen ja siihen annetun vastauksen kanssa. Mikäli asiakkaan asia tuleekerralla selvitetyksi eikä asiakas tee jatkokysymystä, niin sähköinen neuvontaprosessi päättyy.5 KYSYMYSTEN JA VASTAUSTEN DOKUMENTOINTIHenkilötietolain (HetiL) 3§:n mukaan henkilötietojen käsittelyllä tarkoitetaan henkilötietojenkeräämistä, tallettamista, käyttöä sekä muita henkilötietoihin kohdistuvia toimenpiteitä. Henkilötietojenkeräämistä ja tallentamista on henkilötietolaissa rajoitettu siten, että HetiL 7§:n mukaanhenkilötietoja ei saa tarpeettomasti kerätä ja säilyttää tallentamalla niitä esimerkiksi erilaisiinrekistereihin tai tietokantoihin. Henkilötietolain mukaan henkilötietoja voidaan kuitenkin kerätä jatallettaa asiakkaan luvalla tai viranomaistehtävissä lakiin perustuen (HetiL 8§). Näin esimerkiksisosiaalihuoltolain nojalla asiakkaista saadaan kerätä tietoja sosiaalihuollon tehtävien suorittamistavarten. Tällöinkin lisäedellytyksenä on, että kerättävät tiedot ovat tarpeellisia ja välttämättömiäviranomaisen tehtävien hoitamiseksi. Tästä aiheutuu, että kaikkia asiakasta koskevia tietoja ei saatallettaa esim. sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmään, vaan tallennettavilla tiedoilla täytyy ollaasiallinen yhteys viranomaisen hoitamaan tehtävään kyseisen asiakkaan kohdalla.Verkkoneuvonnassa on kyse asiakkaan tosiasiallisesta palvelemisesta ja auttamisesta hänenasiassaan. Verkkoneuvonta ei ole hallintolain mukaista hallintoasian käsittelyä, vaan kyse onlähinnä hallintolain 8§:n mukaisesta neuvonnasta. Verkkoneuvontaprosessi saattaa myöhemminjohtaa asiakkuuteen ja hallintoasian käsittelyyn esim. jonkin asian vireillepanon myötä. Verkkoneuvonnanseurauksena ei synny erikseen muutoksenhakukelpoista päätöstä, eikä verkkoneuvonnassaannetusta vastauksesta ala kulua prosessuaalisia määräaikoja.Lainsäädäntö ja nämä verkkoneuvonnan ominaispiirteet huomioiden lähtökohtana voidaan pitää,että verkkoneuvonnassa esitettyjä kysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia ei ole ainakaan pakkodokumentoida millään tavoin. Kysymysten ja niihin annettujen vastausten tallentamista ei voidakuitenkaan lähtökohtaisesti täysin kieltääkään, sillä kysymykset ja niihin annetut vastaukset voivatolla tarpeellisia asiakasprosessin mahdollisesti jatkuessa. Kyseessä on osittain ristiriitaisistapäämääristä ja periaatteista; toisaalta kyse on henkilön yksityisyyden suojaamisesta ja toisaalta kyseon sujuvasta viranomaistoiminnasta ja viranomaisen oikeudesta kerätä ja säilyttää asiakastakoskevia henkilötietoja.Verkkoneuvonnassa pääperiaate on, että kysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia ei talletaasiakastietojärjestelmiin. Kysymykset ja niihin annetut vastaukset säilytetään automaattisestiverkkoneuvontapalvelun tietokannassa yhden vuoden ajan kysymyksen esittämisestä alkaen, jonkajälkeen ne poistetaan verkkoneuvonnan ylläpitäjän toimesta. Verkkoneuvojilla on oikeus hakea jalukea vanhoja kysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia niiden säilytysaikana.198


Liite 4Mikäli Rovaniemen kaupungin sosiaalitoimen viranhaltijat käyttävät neuvontaprosessissahyväkseen sosiaalitoimen asiakastietojärjestelmää, voidaan verkkoneuvonnan kautta annettuneuvonta ja ohjaus tallentaa asiakastietojärjestelmään. Verkkoneuvoja voi liittää kysymyksen jasiihen annetun vastauksen kopioimalla tiedot asiakastietojärjestelmään ko. asiakkaanasiakaskertomukseen. Mikäli haluat tallettaa kysymyksen ja asiakkaalle lähettämäsi vastauksen,niin maalaa kysymys-vastaus ketju hiirellä, kopioi se (painamalla Ctrl+C) ja liitä se asiakastietojärjestelmässäolevaan asiakasta koskevaan asiakaskertomukseen (Ctrl+V tai hiiren oikeanpuolinenpainike ja sieltä ”Liitä”). Kun tallennat verkkoneuvonnassa esitettyjä kysymyksiä ja niihin annettujavastauksia asiakastietojärjestelmään, tulee siitä aina ilmoittaa kysyjälle hänelle annetussavastauksessa. Samalla kysyjälle pitää ilmoittaa syy, miksi nämä tiedot on tallennettuasiakastietojärjestelmään.6 TIETOTURVA6.1 Tietoturvalla suojataan yksityisyyttäTietoturva on noussut keskeiseksi kysymykseksi Internetin käytön yleistyessä. Tietoturvallisuudellatarkoitetaan tietojen, järjestelmien, palveluiden ja tietoliikenteen asianmukaista suojaamista sekänormaali- että poikkeusoloissa hallinnollisilla, teknisillä ja muilla toimenpiteillä (Valtiovarainministeriö 2003b, 8). Tietoturvalla pyritään suojaamaan tärkeät tiedot ulkopuolisilta. Tietoturvalleon asetettu tiettyjä tavoitteita ja laatukriteerejä, joita ovat tietojen luottamuksellisuus, eheys,kiistämättömyys, pääsynvalvonta, saatavuus ja tarkastettavuus. Luottamukselliset tiedot saavat ollavain niihin oikeutettujen henkilöiden käytössä. Varsinkin sosiaali- ja terveysalalla asiakkaidenyksityisyyden turvaaminen on tärkeää ja lakisääteinen velvollisuus (TIEKE 2004, 2). Tietoturvallisuusperustuu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain ja asetuksen lisäksiuseisiin eri lakeihin. Tietoturvalla toteutetaan yksityiselämän suojaa ja julkisuusperiaatetta, jotkaovat perustuslain tasolla säädeltyjä perusoikeuksia. (Valtiovarainministeriö 2003b, 7-8).Tiedoilla ja dokumenteilla on turvaluokitus, joka määrittelee sen, kenellä on oikeus tietojenkäyttöön, säilytykseen ja tuhoamiseen. Huonosti toteutetun tietoturvan mahdollisia seurauksia ovatmm. virusten tai ulkopuolisten henkilöiden tunkeutumiset tietojärjestelmiin, niiden sisältämientietojen väärinkäytökset tai ilkivaltaiset tuhoamiset (Valtiovarainministeriö 2003b, 9.) Oletus siitä,ettei kukaan pääse toisen koneelle kannattaa unohtaa ja noudattaa organisaation antamia yleisohjeitatyöaseman ja kannettavan tietokoneen tietoturvalliseen käyttöön liittyen.Verkkoneuvonnassa tiedonsiirto asiakkaan ja viranomaisen välillä tapahtuu SSL -suojatuntietoliikenneyhteyden kautta. SSL on salausprotokolla, jolla voidaan salata tunnistus käyttäjän japalvelimen välillä (Valtiovarainministeriö 2003a, 72). SSL protokollaa käytetään verkkoneuvonnanlisäksi muun muassa pankkipääteyhteyksien suojausmenetelmänä. Tunnistamisen ja SSL -suojatunyhteyden ansiosta ulkopuoliset eivät pääse katselemaan verkkoneuvonnan kautta lähetettyjäkysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia.6.2 Salasana ja sen säilyttäminenTietojärjestelmät tarvitsevat aina käyttöoikeuden. Käyttöoikeus on henkilökohtainen ja se onyhdistetty henkilöllisyyteen ja työtehtävään. Käyttöoikeus määrittelee, mihin tietoihin kenelläkin onoikeus päästä käsiksi. Jokaiselle verkkoneuvontaan osallistuvalle viranhaltijalle annetaanhenkilökohtainen käyttäjätunnus ja salasana, joilla pääsee kirjautumaan verkkoneuvontaan.Tietojärjestelmiin pääsyä ja niissä olevien tietojen säilymistä luottamuksellisina valvotaan käyttäjä-199


Liite 4lokien avulla. Tietoturvan huomioinnissa ja noudattamisessa perusasia on, ettei omia salasanoja jakäyttäjätunnuksia anneta kenenkään muun käyttöön. (TIEKE 2004, 23–24).Salasanoja pitää käsitellä erittäin huolellisesti. Salasanaa ei saa kirjoittaa paperilapulle, tiedostoontai vastaavaan. Samalla käyttäjän täytyy kuitenkin varmistaa, että hän muistaa salasanan (TIEKE2004, 24). Salasanojen huolellisen käytön tarkoituksena on pienentää ulkopuolisten mahdollisuuttaläpäistä organisaatioiden tietoturvajärjestelmiä ja vähentää tietoturvavuotoja. Salasanaa ei pidänäppäillä toisten nähden. Älä luovuta henkilökohtaisia käyttäjätunnuksia ja salasanojasi toisenhenkilön käyttöön, älä edes atk-henkilöstölle, koska he eivät niitä tarvitse. (Valtiovarainministeriö2003b, 14.) Salasana kannattaa vaihtaa säännöllisin väliajoin. Mikäli unohdat salasanasi taikäyttäjätunnuksesi, niin ota yhteys verkkoneuvonnan tekniseen tukeen (ks. luku 8 Tekninen tuki jaongelmatilanteet).6.3 Sisään/ulos kirjautuminen ja selaimen tyhjennysJärjestelmän käyttö aloitetaan sisään kirjautumisella, jolloin kirjautumissivulla oleviin kenttiinkirjoitetaan verkkoneuvojan henkilökohtainen käyttäjätunnus ja salasana. Verkkoneuvontaankirjautuessa kannattaa huomioida, että kirjautuminen onnistuu yleensä vain tietyiltä, ennaltamäärätyiltä koneilta, jollei erityiskäyttöoikeuksia ole annettu. Kirjautuminen ei onnistu esimerkiksikotikoneelta.Muista kirjautua ulos työskentelyn päätteeksi. Ulos kirjautuminen onnistuu milloin tahansaklikkaamalla vasemmassa yläkulmassa olevaa ”Kirjaudu ulos” -painiketta. Kirjautumalla oikeallatavalla ulos palvelusta poistut järjestelmästä ja päätät suojatun yhteyden palveluun. Näin varmistetaan,etteivät asiattomat pääse näkemään tai muuttamaan tietoja järjestelmässä.Web-sivustoja selatessa niiden sisältö tallentuu selaimen välimuistiin, jotta sivuston käyttö olisinopeampaa. Internet-selaimen käytön jälkeen kannattaa tyhjentää sivuhistoria ja tietokoneenvälimuisti, jos selainta ei ole määritetty itseään tyhjentäväksi. Tällä tavoin toimien kukaan ei pääsekatselemaan tietojasi tai millä sivuilla olet viimeksi käynyt ja tietoturva säilyy. (TIEKE 2004, 12)Selaimen tyhjennys tapahtuu eri selaimissa hieman eri tavoin. Esimerkiksi Internet Explorer 7.0selaimessa tämä tehdään siten, että ensin valitaan ”Työkalut” -valikko, josta valitaan ”Internetasetukset”. Valinnan jälkeen näytölle ilmestyy ikkuna, josta valitaan ”Yleiset” -välilehti, jonkajälkeen kohdassa ”Selaushistoria” painetaan ”Tyhjennä” -painiketta. Tämän jälkeen avautuvassaikkunassa poistetaan väliaikaiset Internet -tiedostot, evästeet ja selaushistoria. Kysy tarvittaessaneuvoa suoraan atk-tukihenkilöiltäsi tai verkkoneuvonnan teknisestä tuesta.7 LAADUKAS ASIAKASNEUVONTA ON OSA HYVÄÄ HALLINTOA7.1 Verkkoneuvonnan laatukriteeritVerkkoneuvonta perustuu luottamukselliseen suhteeseen asiakkaan ja neuvontaa tarjoavienviranomaisten välillä. Verkkoneuvonnassa työskentelevien verkkoneuvojien tulee antaa asiakkaanilmoittamien tietojen pohjalta mahdollisimman kattava vastaus, joka vastaa kaikkiin asiakkaanesittämiin kysymyksiin ja auttaa näin häntä toimimaan jatkossa. Laadukkailla ja sisällöllisestityhjentävillä vastauksilla vältytään myös turhien jatkokysymysten esittämiseltä.200


Liite 4Jokaisen asiakkaan tilanne on ainutlaatuinen ja vastaaminen edellyttää asiakkaan kertomienasioiden huomioimista. Vastaaminen tapahtuu samalla tavoin kuin kirjallisen vastauksenkirjoittaminen yleensä. Verkkoneuvonnan tarkoitus on auttaa asiakasta ratkaisemaan pulmiaanneuvonnan ja ohjauksen avulla. Tämän vuoksi vastausten tulee olla mahdollisimman selkeitä,johdonmukaisia ja ystävällisiä, jotta väärinkäsityksiltä vältyttäisiin. Selkeä vastaaminen tarkoittaasitä, että vastaus on kohtuullisen lyhyt ja asiat on esitetty loogisessa järjestyksessä.Verkkoneuvonnan lähtökohtana on, että asiakkaan esittämiin kysymyksiin vastataanasianmukaisesti, viivytyksettä ja viimeistään viiden arkipäivän kuluessa kysymyksen saapumisesta.Koska kyse on uudesta, sähköisestä asiakaspalvelusta, niin kysymyksiin tulisi vastatamahdollisimman nopeasti eli hyvissä ajoin ennen viiden arkipäivän takuu vastausajanumpeutumista. Nopea vastaaminen on osa hyvää asiakaspalvelua, se lisää käyttäjätyytyväisyyttä jasillä taataan sähköisen asioinnin toimivuus ja vaikuttavuus.7.2 Eettisiä ohjeitaVerkkoneuvojien tulee huomioida vastaamisessa sosiaalityön eettisiä ohjeita kuten asiakastyössäyleensäkin. Sosiaalialan työtä tehdään erilaisissa toimintaympäristöissä. Asiakkaan elämäntilannesaattaa olla monimutkainen ja vaikea. Ihmiset tulkitsevat asioita hyvinkin eri tavoin ja eri lähtökohdistakäsin, jolloin teot ja sanat voivat tarkoittaa eri ihmisille eri asioita. Hyvääkin tarkoittavatoiminta saatetaan tulkita väärin, jos se ilmaistaan väärin. (Talentia 2005, 5.) Kirjoittamallatapahtuvassa verkkoneuvonnassa on erityistä huomiota kiinnitettävä asian selkeään ilmaisemiseen.Sosiaalialan ammattihenkilö edistää asiakkaansa valinnan mahdollisuuksia kertomalla asiakkaallehäntä koskevat vaikeatkin asiat totuudenmukaisesti. Joskus voi olla houkutus jättää vaikeat asiatkäsittelemättä, jotta itse pääsisi hieman helpommalla. Tämä ei ole koskaan asiakkaan edun eikäasiakaslähtöisyyden mukaista, siksi verkkoneuvonnassakin tulisi sitoutua palveluntarjoamiseenasiakkaan etua ajatellen.. Asiakkaalla on iästä riippumatta oikeus saada rehellistä ja suoraa tietoaomasta tilanteestaan. (Talentia 2005, 16).Verkkoneuvojan on edistettävä asiakkaan osallisuutta ja mahdollisuuksia vaikuttaa omaa elämäänsäkoskeviin päätöksiin ja toimiin. Verkkoneuvonnan eräänä pyrkimyksenä on parantaa asiakkaanosallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä siten, että asiakas onvastuussa omista päätöksistään ja toimistaan. (Talentia 2005, 8).Verkkoneuvojan on omista arvoistaan ja elämänvalinnoistaan riippumatta kunnioitettava jaedistettävä asiakkaan oikeutta tehdä omat valintansa edellyttäen, että tämä ei uhkaa muidenoikeuksia tai oikeutettuja etuja. Täysvaltainen asiakas on vastuussa omista valinnoistaan ja niidenseurauksista. (Talentia 2005, 8.) Tällä tarkoitetaan sitä, että asiakas itse toimii verkkoneuvonnastasaatujen vastausten perusteella, niin kuin itse katsoo tarpeelliseksi ja tekee omat valinnat.Verkkoneuvojan tulee kunnioittaa asiakassuhteen luottamuksellisuutta ja varjella asiakkaanyksityisyyttä noudattamalla työtään sääteleviä salassapitosäännöksiä (Talentia 2005, 8).Verkkoneuvojan ei pidä paljastaa asiakkaasta mitään tietoja ulkopuolisille ilman asiakkaan lupaa.Ilman asiakkaan lupaa tietoja saa luovuttaa vain, jos tietojen luovuttamisen välttämättömyysperustuu lakin (Talentia 2005, 19).Sosiaalialan ammattilaisen eettisistä ohjeista voi tarkemmin lukea osoitteessa:http://talentia.fi/files/1649_Etiikkaopas2005.pdf201


Liite 48 ERITYISTILANTEETPerhe- ja sosiaalipalvelujen verkkoneuvonta on uusi palvelumalli, josta ei ole vielä ehtinyt kertyäpaljon kokemuksia. Tämän vuoksi kaikkia käytännössä vastaantulevia tilanteita ei voidatyhjentävästi ohjeistaa etukäteen. Tähän lukuun on kerätty joitakin erityistilanteita, joitaverkkoneuvoja voi työssään kohdata.8.1 Kysyjä on vieraspaikkakuntalainenVerkkoneuvonta on lähtökohtaisesti tarkoitettu henkilöille, joiden kotikunta on Rovaniemi tai jotkaasuvat Rovaniemellä. Voidaan olettaa, että kysyjät ovat lähtökohtaisesti rovaniemeläisiä, silläverkkoneuvonta esitellään kaupungin omilla verkkosivuilla ja palveluun kirjaudutaan kaupunginsivuilla olevista linkeistä.Asiakkaan ensirekisteröityminen verkkoneuvontaan on haluttu tehdä mahdollisimman yksinkertaiseksija tämän vuoksi asiakkaan kotikuntaa ei tiedustella rekisteröitymisen yhteydessä. Tämänjohdosta on mahdollista, että kysyjä on joskus vieraspaikkakuntalainen. Vieraspaikkakuntalaisuuskäy normaalisti ilmi suoraan kysymyksen sisällöstä. Hyvän hallintotavan mukaisesti vieraspaikkakuntalaisenkysymys otetaan käsittelyyn ja hänelle annetaan vastaus, jossa häntä kehotetaanottamaan yhteyttä kotipaikkakuntansa toimivaltaiseen viranomaiseen. Mikäli toimivaltaisenviranomaisen yhteystiedot ovat helposti saatavilla, niin ne kannattaa ilmoittaa vastauksessa.Sisällöllisesti vieraspaikkakuntalaisten esittämiin kysymyksiin ei lähtökohtaisesti vastata, vaanpidättäydytään asiakkaan ohjaamisessa asiassa toimivaltaiseen viranomaiseen.8.2 Kysyjä esittää kysymyksen toisen henkilön puolestaVerkkoneuvonta on lähtökohtaisesti henkilökohtaista palvelua. Kysyjä tunnistetaan verkkopankkitunnuksinja kysyjän henkilöllisyys (nimi ja hetu) näkyvät vastausalustalla. Käytännössä voikuitenkin tulla tilanne, jossa kysyjä haluaa neuvoja tai tietoja esimerkiksi lähiomaisen elämäntilanteeseenliittyen. Toisen puolesta toimiminen edellyttää pääsääntöisesti valtuutusta, joka voiperustua lakiin (esim. lapsen huoltajuus) tai nimenomaiseen toimeksiantoon (esim. valtakirjaan taiedunvalvontatehtävään).Verkkoneuvonnassa ei voida tarkastaa kysyjän valtuutuksia. Tämän vuoksi toisen puolestaesitettyihin kysymyksiin ei lähtökohtaisesti saa vastata ainakaan siten, että vastaukseen sisällytetäänsalassa pidettäviä tietoja. On syytä muistaa, että jo tieto henkilön sosiaalihuollon asiakkuudesta onsalassa pidettävää tietoa, joten näissä tilanteissa on noudatettava erityistä varovaisuutta. Mikälikysyjän kelpoisuudesta edustaa päämiestään ei ole epäilyksiä, voidaan vastauksessa tuoda esillemyös päämiehen henkilöä koskevia tietoja.8.3 Kysyjä viittaa kysymyksessään toisen viranomaisen tai viranhaltijan päätökseenVerkkoneuvonta rajoittuu tällä hetkellä asiakkaan neuvontaan ja palveluohjaukseen eliverkkoneuvonnan kautta ei voi hakea esimerkiksi muutosta aiemmin tehtyihin päätöksiin. Josasiakkaan kysymys on selvästi oikaisuun tai muutoksenhakuun pyrkivä, niin tällöin asiakastaneuvotaan muutoksenhaun menettelyyn liittyen ottamatta kantaa itse asiaan.Mikäli kysymyksessä vain viitataan aiempaan päätökseen ja se ei ole verkkoneuvojan saatavilla,niin tämä täytyy tuoda esille asiakkaalle annettavassa vastauksessa.202


Liite 48.4 Asiakkaan ongelma ei ratkea verkkoneuvonnallaMikäli havaitset heti asiakkaan kysymyksestä, että asiakas ei tule hyötymään verkkoneuvonnasta,niin ohjaa hänet suoraan palvelukontaktiin vastaamalla ja varaamalla hänelle samalla palveluaika.Jos joudut kysymyksen johdosta esimerkiksi soittamaan välittömästi asiakkaalle, niin vastaa tästähuolimatta kysymykseen myös verkkoneuvonnassa ilmoittamalla vastauksessa lyhyesti, että asia onhoidettu puhelimitse. Näin kysymys ei missään olosuhteissa jää avoimena kysymyksenäroikkumaan verkkoneuvonnan vastausalustalle.8.5 Verkkoneuvojan poissaolosta ilmoittaminenPääsääntöisesti verkkoneuvojan ei tarvitse ilmoittaa poissaoloistaan verkkoneuvonnan ylläpitoon.Mikäli kuitenkin tiedät, että verkkoneuvonta uhkaa jäädä poissaolosi vuoksi kokonaan ilmanvastaajaa edustamasi neuvontapalvelun osalta, niin tällöin poissaolosta tulee ilmoittaa välittömästisähköpostilla osoitteeseen poskelappi@poskelappi.fiTällainen tilanne on mahdollinen esimerkiksi parin kolmen hengen pienissä vastaajatiimeissä,jolloin voi syntyä tilanne että kukaan ei päällekkäisten poissaolojen johdosta päivystäverkkoneuvontaa. Tämä tilanne syntyy myös aina, kun verkkoneuvonta on yhden ainoanviranhaltijan vastuulla (esim. sosiaaliasiamiehen verkkoneuvontapalvelu), jolloin on erityisentärkeää muistaa ilmoittaa poissaolosta edellä mainittuun osoitteeseen. Etukäteen tiedossa olevat,pitempiaikaiset yli viikon kestävät poissaolot (esim. vuosilomat) olisi näissä tilanteissa hyväilmoittaa heti, jotta verkkoneuvonnan ylläpito voi tehdä tarvittavat muutokset järjestelmään hyvissäajoin.203


Liite 49 ONGELMATILANTEET JA TEKNINEN TUKIHyvä verkkopalvelu on sellainen, joka on asiakkaiden käytettävissä ympärivuorokautisesti kaikkinaviikonpäivinä. Jotta palvelu toimisi kitkattomasti, niin pyydämme teitä aina ilmoittamaanvälittömästi, mikäli huomaatte jonkin palvelun käyttämistä haittaavan teknisen vian. Ilmoittakaaaina kaikista teknisistä ongelmista, jos sellaisia ilmenee kun olette kirjautuneena verkkoneuvontaan.Tällaisia ongelmia ovat esimerkiksi tilanteet, joissa järjestelmä heittää käyttäjän ulos keskenistunnon tai tilanteet jossa järjestelmä jumittuu kesken istunnon. Verkkoneuvonnan pilotissatällaiset ongelmat olivat äärimmäisen harvinaisia, mutta niitä voi kuitenkin esiintyä. Jottajärjestelmiä voitaisiin kehittää paremmiksi, tekninen tuki tarvitsee tiedon kaikista murheista joitajärjestelmissä esiintyy.9.1 Kirjautuminen ei onnistuMikäli kirjautuminen verkkoneuvontaan ei onnistu, voi syynä olla se, että käyttäjätunnus ja salasanaeivät täsmää. Tarkista tällöin, oletko kirjoittanut käyttäjätunnuksen ja salasanan oikein. Oletarkkana pieneten ja isojen kirjainten kanssa, sillä niillä on merkitystä kun kirjaudut verkkoneuvontaan.Kannattaa tarkistaa, ettei Caps Lock (isot kirjaimet) ole päällä. Jos kirjautuminen eionnistu kolmella perättäisellä yrityksellä, järjestelmä lukitsee käyttäjätunnuksen. Mikäli käyttäjätunnuksesilukkiutuu tai mikäli olet unohtanut käyttäjätunnuksen tai salasanasi, niin ota yhteystekniseen tukeen mahdollisimman pian9.2 Teknisen tuen yhteystiedotMikäli kirjautumisessa tai palvelun käytössä on ongelmia tai haluat esittää palvelun kehittämiseenliittyviä ideoita, niin ota yhteys Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskukseenensisijaisesti sähköpostilla osoitteeseen:poskelappi@poskelappi.fitai seuraaviin henkilöihin:suunnittelija Maarit Pirttijärvipuh. 040 544 0524maarit.pirttijarvi@poskelappi.fiprojektityöntekijä Yrjö Nikunlassipuh. 040 724 8395yrjo.nikunlassi@poskelappi.fi204


Liite 4LÄHTEETTalentia 2005: Arki, arvot, elämä, etiikka. Sosiaalialan ammattilaisen eettiset ohjeet. Sosiaalialankorkeakoulutettujen ammattijärjestö Talentia ry. Ammattieettinen lautakunta. Helsinki.Löytyy osoitteesta: http://talentia.fi/files/1649_Etiikkaopas2005.pdfTIEKE 2004:Tietoturvaopas. Löytyy osoitteesta:http://www.tieke.fi/mp/db/file_library/x/IMG/13782/file/Tietoturvaopas_pdf.pdfValtiovarainministeriö 2003a: Valtion tietohallinnon Internet-tietoturvallisuusohje 1/2003.Valtionhallinnon tietoturvallisuuden johtoryhmä. Löytyy osoitteesta:http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/05_valtionhallinnon_tietoturvallisuus/39680/39681_fi.pdfValtiovarainministeriö 2003b: Käyttäjän tietoturvaohje 5/2003. Valtionhallinnontietoturvallisuuden johtoryhmä. Löytyy osoitteesta:http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/05_valtionhallinnon_tietoturvallisuus/51027/51024_fi.pdfVoutilainen, Tomi 2006: Hyvä sähköinen hallinto. Edita Publishing Oy.Tämän ohjeistuksen ovat laatineet projektityöntekijä Yrjö Nikunlassi Pohjois-Suomen sosiaalialanosaamiskeskuksesta ja yht.yo Sanna Seppälä Lapin yliopiston sosiaalityön laitokselta.Rovaniemen kaupungin perusturvajohtaja Pertti Hemminki on hyväksynyt ohjeistuksen otettavaksikäyttöön 1.5.2007 alkaen.205


LÄHTEET1. KirjallisuusAarnio, Aulis: Laintulkinnan teoria. Werner Söderström Osakeyhtiö.WSOY:n graafiset laitokset. Juva 1989.Ahvenainen, Taisto – Räty, Tapio: Julkisuuslainsäädäntö. Julkisuus jasalassapito kunnassa. Suomen Kuntaliitto. Kuntaliiton painatuskeskus.Helsinki 1999.Alexy, Robert: Oikeusjärjestelmä, oikeusperiaate ja käytännöllinen järki.Lakimies 1989. s. 618–633.Botska, Maaret: Ajankohtaista sosiaalihuollon asiakirjahallinnosta. SuomenKuntaliiton tiedote. Perusturva -lehti. Nro 3/2007, s. 12–13.Bruun, Niklas – Mäenpää, Olli – Tuori, Kaarlo: Virkamiestenoikeusasema. Kustannusosakeyhtiö Otava. Kustannusosakeyhtiö Otavanpainolaitokset. Keuruu 1995.Dworkin, Ronald: The Models of Rules. Teoksessa Graham Hughes toim.:Law, Reason and Justice. Essays in Legal Philosophy. New York. 1969. s.3–43.Dworkin, Ronald: Taking Rights Seriously. New Impression with a Replyto Critics. Avon 1987.Hakala, Juha T.: Informaatiohyöky. Tiedon ja osaamisen hallintatyöelämässä. Gaudeamus Kirja. Oy Yliopistokustannus University PressFinland Ltd. Tammer-Paino. Tampere 2006.Hannus, Arno – Hallberg, Pekka: Kuntalaki. 2. laitos. Werner SöderströmLakitieto Oy. WSOY. Juva 1997.Harjula, Heikki – Prättälä, Kari: Kuntalaki. Tausta ja tulkinnat. Talentum.Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä 2004.Heikkilä, Jukka – Laine, Juha: Elektroninen liiketoiminta. Teoksessa JuhaLaine toim.: Verkkokauppaoikeus. WSOY. Porvoo 2001, s. 15–47.206


Heikkinen, Erja: Sosiaalihuollon teknologian kehittäminen Kainuussa -hanke. Loppuraportti 2007. Kainuun maakunta –kuntayhtymä, Sosiaali- jaterveystoimiala. Kajaani 2007.Helopuro, Sanna – Perttula, Juha – Ristola, Juhapekka: Sähköisenviestinnän tietosuoja. Talentum. Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä2004.Heuru, Kauko: Hyvä hallinto. Edita Publishing Oy. Edita Prima Oy.Helsinki 2003.Himanen, Pekka: Välittävä, kannustava ja luova Suomi. Katsaustietoyhteiskunnan syviin haasteisiin. Eduskunnan kanslian julkaisu 4/2004.Eduskunta 2004.Hosia, Eino: Tietoyhteiskuntaan hallinnon hankkeilla. Teoksessa ReinoPaasilinna toim.: Euroopan elektroninen vallankumous ja Suomen uho.Forssa 2001.Huhtanen, Raija: Toimeentulotuen myöntäminen. Julkisoikeudellinentutkimus hallinto- ja hallintolainkäyttöviranomaistensoveltamiskäytännöstä. Finnpublishers Oy. Gummerus Kirjapaino Oy.Jyväskylä 1994.Husa, Jaakko: Julkisoikeudellinen tutkimus. Tutkimus julkisoikeudessaharjoitettavan oikeusdogmatiikan metodologiasta. Finnpublishers Oy.Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä 1995.Husa, Jaakko: Lainopin maailmanviivat. Lainoppi, dualismit jametodologia. Joensuun yliopiston yhteiskuntapolitiikan ja filosofian laitos.Joensuun yliopistopaino. Joensuu 1997a.Husa, Jaakko: Yleinen valtiosääntöoikeus. Hahmotelma moderninvaltiosääntöopin mahdollisuudesta, alasta ja sisällöstä. Joensuunyliopistopaino. Joensuu 1997b.Jokinen, Pertti: Sosiaalialalla suuri tietoteknologiahanke. Socius -lehti.Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisema sosiaali- ja terveyspoliittinenaikakauslehti. Nro 6/2006.Jormalainen, Liisa: Sosiaalityöntekijät ja teknologia. Pro gradu –tutkielma.Lapin yliopiston yhteiskuntatieteiden tiedekunta, sosiaalityön laitos.Rovaniemi 2005.207


Jouttimäki, Riitta-Maija: Asiakirjajulkisuus ja tietosuoja sosiaalihuollossa.Teoksessa Irja Pihlman toim.: Asiakirjajulkisuus ja tietosuoja sosiaali- jaterveydenhuollossa. Edita Publishing Oy. Edita Prima Oy. Helsinki 2005, s.111–128, 138–140.Jyränki, Antero: Uusi perustuslakimme. Iura Nova. Gummerus KirjapainoOy. Jyväskylä 2000.Järvinen, Petteri: Tietoturva & Yksityisyys. 2. painos. Docendo FinlandOy. WS Bookwell. Porvoo 2002.Järvinen, Petteri: Paranna tietoturvaasi. WS Bookwell. Porvoo 2006.Kalliola, Satu – Nakari, Risto: Yhteistoiminta ja kuntien työpaikkojenkehittäminen. Laatu-verkoston arviointitutkimus. Tykes Raportteja 38.Helsinki 2004.Kauppi, Arto: Potilastiedot ja poliisin tiedonhankinta. Tutkimusterveydenhuollon luottamuksellisuuden suojan ja potilaan yksityisyydensuojan suhteesta poliisin potilastietoihin kohdistuviintiedonhankintavaltuuksiin. WSOY. Dark Oy. Vantaa 2007.Kerttula, Esa: Tietoverkkojen tietoturva. 2. uudistettu painos.Liikenneministeriö. Oy Edita Ab. Helsinki 1999.Konstari, Timo: Henkilörekisterilaki. Säännökset ja käytäntö.Lakimiesliiton Kustannus Oy. Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä 1992.Korhonen, Rauno: Perusrekisterit ja tietosuoja. Edita Publishing Oy. EditaPrima Oy. Helsinki 2003.Kuusikko, Kirsi: Neuvonta hallinnossa. Kauppakaari Oyj. Lakimiesliitonkustannus. Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä 2000.Laakso, Seppo: Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta.Valtionhallinnon kehittämiskeskus. Valtion painatuskeskus. Helsinki 1990.Laakso, Seppo – Suviranta, Outi – Tarukannel, Veijo: Yleishallinto-oikeus.Tampereen yliopisto. Oikeustieteiden laitos. Gummerus Kirjapaino Oy.Jyväskylä 2006.Laine, Juha: Johdanto. Teoksessa Juha Laine toim.: Verkkokauppaoikeus.WSOY. Porvoo 2001, s. 1–14.208


Lampela, Martti: ”Tarve tulee sieltä työstä, mutta… se lähtee kuitenkiittestä se halu osata”. Koulutustarve neuvoteltuna järjestyksenä. ActaUniversitatis Lapponiensis 70. Lapin yliopisto. Rovaniemi 2004.Lohiniva-Kerkelä, Mirva: Terveydenhuollon juridiikka. Talentum MediaOy. Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä 2004.Mahkonen, Sami: Oikeus yksityisyyteen. Werner Söderström Lakitieto Oy.WSOY. Porvoo 1997.Makkonen, Kaarle: Oikeudellisen ratkaisutoiminnan ongelmia.Rakenneanalyyttinen tutkimus. Suomalainen lakimiesyhdistys. VammalanKirjapaino Oy. Vammala 1981b.Makkonen, Kaarle: Luentoja yleisestä oikeustieteestä. Helsinki 1998.Metsämuuronen, Jari: Maailma muuttuu – miten muuttuu sosiaali- jaterveysala. 2. tarkistetty painos. Oy Edita Ab. Helsinki 2000.Mustikkamäki, Nina – Viljamaa, Kimmo: Verkostojen monet kasvot.Verkostoitumalla monikeskuksiseen ja tasapainoiseen aluerakenteeseen.Suomen Kuntaliitto. Kuntatalon paino. Helsinki 2001.Mäenpää, Olli: Oikeusperiaatteet hallintotoiminnassa – EY-oikeudellisianäkökulmia. Lakimies 7-8/1995. s.1388–1414.Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus. Werner Söderström Lakitieto Oy. WSOY.Juva 1997.Mäenpää, Olli: Eurooppalainen hallinto-oikeus. Talentum Media Oy.Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä 2001.Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. Edita Publishing Oy.Edita Prima Oy. Helsinki 2003.Niemivuo, Matti – Keravuori, Marietta: Hallintolaki. WSOY Lakitieto. WSBookwell Oy. Porvoo 2003.Nikunlassi, Yrjö: Tietoteknologia kylien hyvinvointipalvelujenkehittämisessä. Teoksessa Arja Kilpeläinen ja Yrjö Nikunlassi toim.: Kylätmuutoksessa. Hankkeet kylien hyvinvoinnin edistäjinä?. Pohjois-Suomensosiaalialan osaamiskeskuksen julkaisusarja 23. Oulu 2006, s. 43–60.Ojala, Pekka – Pöyhönen, Aulis: Läheisyysperiaate – hallinnon uusjako.Jyväskylä 1994.209


Paaso, Ilpo: Vahingonkorvausvastuun normiperusta lääkärintoimessa.Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja N:o 190.Vammala1992.Paaso, Ilpo: Potilaan tiedonsaantioikeus terveydenhuollossa. WSOYLakitieto. Tummavuoren Kirjapaino Oy. Vantaa 2001.Pajukoski, Marja: Sähköinen asiointi sosiaali- ja terveydenhuollossa.Lainsäädännön rajat ja mahdollisuudet. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- jakehittämiskeskus STAKES, raportteja 283. Gummerus Kirjapaino Oy.Saarijarvi 2004.Pohjola, Anneli: Asiakas sosiaalityön määrittäjänä. TeoksessaMonisärmäinen sosiaalityö. Sosiaaliturvan keskusliitto. GummerusKirjapaino Oy. Jyväskylä 1993, s. 53–95.Pohjolainen, Teuvo – Tarukannel, Veijo: Käytännön hallintotoiminta jahallintolainkäyttö. Finnpublishers Oy. Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä1990.Poikolainen, Tuula – Vakkari, Pertti: Maallikoiden ja asiantuntijoidensosiaalialaan liittyvien käsitteiden ja ilmaisujen semanttiset suhteet jaesiintyminen sanastoissa. Tampereen yliopisto. Informaatiotutkimuksenlaitos. Tampere 2008.Posio, Sirpa: Yksityisyyden suoja sosiaalihuollossa. SuomalainenLakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja N:o 283. Vammala 2008.Pöysti, Tuomas: Julkisen vallan velvoite edistää sähköisen identiteetin javerkkoyhteiskunnan infrastruktuurin turvallisuutta. Oikeus 1/2000, s. 91–112.Pöysti, Tuomas: Verkkoyhteiskunnan viestintäinfrastruktuurinmetaoikeudet. Teoksessa Heikki Kulla toim.: Viestintäoikeus. WernerSöderström Lakitieto Oy. Helsinki 2002.Saarenpää, Ahti: Oikeusinformatiikka. Teoksessa Risto Haavisto toim.:Oikeusjärjestys 2000, osa I. Lapin yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja.Rovaniemi 2002, s. 1–59.Seipel, Peter: IT Law in the Framework of Legal Change. Teoksessa PeterWahlgren toim.: IT Law, Scandinavian Studies in Law, Vol 47. StockholmInstitute for Scandinavian Law. Stockholm 2004, s. 31–47.210


Siltala, Raimo: Johdatus oikeusteoriaan. Forum Iuris. Helsingin yliopistonoikeustieteellisen tiedekunnan julkaisut. Hakapaino Oy. Helsinki 2001.Sorvari, Hannu: Asiakastiedon suoja sosiaalihuollossa.Kustannusosakeyhtiö Tammi. Tammer-Paino Oy. Tampere 2001.Syväjärvi, Antti: Inhimillinen pääoma ja informaatioteknologiaorganisaatiotoiminnassa sekä strategisessa henkilöstövoimavarojenjohtamisessa. Acta Universitatis Lapponiensis 83. Lapin yliopisto.Rovaniemi 2005.Taavila, Antti: Kuntien verkkopalvelut. Tietoyhteiskunnantutkimuskeskuksen työraportti 14/2000. Tampereen yliopisto. Tampere2000.Tarasti, Lauri: Yhteiskunnan oikeudellistuminen. Defensor Legis N:o4/2002. s. 575–585.Tolonen, Hannu: Yleisten oppien merkityksestä. Teoksessa JuhlajulkaisuAllan Huttunen. Turun yliopisto. Turku 1988.Toivanen, Mia: Sähköisten asiointipalvelujen kehittäminen kunnissa.Tampereen yliopisto. Tampereen yliopistopaino Oy. Tampere 2006.Tuori, Kaarlo: Kriittinen oikeuspositivismi. Werner Söderström LakitietoOy. Tummavuoren Kirjapaino Oy. Vantaa 2000a.Tuori, Kaarlo: Sosiaalioikeus. 2. laitos. Werner Söderström Lakitieto Oy.WSOY. Porvoo 2000b.Tuorila, Helena – Kytö, Hannu: Verkkopalvelut ikääntyvien hyvinvoinninedistäjinä. Kuluttajatutkimuskeskus. Helsinki 2005.Tähti, Aarre: Periaatteet Suomen hallinto-oikeudessa. SuomalaisenLakimiesyhdistyksen julkaisuja. A-sarja N:o 205. Gummerus KirjapainoOy. Helsinki 1995.Voutilainen, Tomi: Hyvä sähköinen hallinto. Edita Publishing Oy. EditaPrima Oy. Helsinki 2006.Wallin, Anna-Riitta – Nurmi, Pekka: Tietosuojalainsäädäntö.Lakimiesliiton Kustannus. Gummeruksen Kirjapaino Oy. Jyväskylä 1991.211


Ylipartanen, Arto: Tietosuoja terveydenhuollossa. Potilaan asema jaoikeudet henkilötietojen käsittelyssä. Tietosanoma Oy. Hakapaino Oy.Helsinki 2001.2. VirallislähteetEuroopan neuvoston ihmisoikeussopimus, 8.artikla. Oikeus nauttiayksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta (23.10.1998/769)Euroopan neuvoston yleissopimus yksilöiden suojelusta automaattisessatietojenkäsittelyssä (28.1.1981), johon Suomi sitoutui vuonna 1992 (SopS36/92)Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (1995/46/EY) yksilöidensuojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaastaliikkuvuudesta. Annettu 24.10.1995.HaVM 26/1998 vp. Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestähenkilötietolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.HaVL 9/2004 vp. Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestäsähköisen viestinnän tietosuojalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.HE 96/1998 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle henkilötietolaiksi jaeräiksi siihen liittyviksi laeiksi.HE 153/1999 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi sähköisestäasioinnista hallinnossa.HE 17/2002 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi sähköisestäasioinnista viranomaistoiminnassa.HE 72/2002 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksihallintolainkäyttölain muuttamisesta.HE 125/2003 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle sähköisen viestinnäntietosuojalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.HE 155/2005 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi toimeentulotuestaannetun lain 7 §:n muuttamisesta.212


HE 253/2006 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle sosiaali- jaterveydenhuollon asiakastietojen sähköistä käsittelyä koskevaksilainsäädännöksi.Kuntaliitto: WWW-viestinnän ohjeet. Käsitelty Kuntaliiton johtoryhmässä13.8.2001.Kuntaliiton yleiskirje 19/80/2005. Julkisuuslain muutokset voimaan1.10.2005. Julkaistu 16.9.2005.Liikenne- ja viestintäministeriö: Sähköisen tunnistamisen menetelmät janiiden sääntelyn tarve. Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 44/2003.Helsinki 2003.LiVM 13/2004 vp – HE 125/2003 vp. Liikenne- ja viestintävaliokunnanmietintö hallituksen esityksestä sähköisen viestinnän tietosuojalaiksi jaeräiksi siihen liittyviksi laeiksi.Sisäasianministeriö ja valtiovarainministeriön julkaisu: Hallinto 2/2007.Tietosuojavaltuutettu Reijo Aarnion haastattelu otsikolla ”Tietosuoja onperusoikeus”, s. 4–6. Forssan Kirjapaino Oy. Forssa 2007.Sosiaali- ja terveysministeriö: Tietoteknologian edistäminensosiaalihuollossa -hankesuunnitelma 2005:1. Helsinki 2005.Sosiaaliasiamiestoiminnan kehittämistyöryhmä: Sosiaaliasiamiestoiminnankehittäminen. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2008:17. Helsinki2008.StVM 18/2000 vp – HE 137/1999 vp. Sosiaali- ja terveysvaliokunnanmietintö hallituksen esityksestä laiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta jaoikeuksista.Tietosuojavaltuutetun toimisto. Tietosuojavaltuutetun malli nro 1/2000.Malli sosiaalihuollon asiakkaan informoinnista. Julkaistu 1.11.2000.Tietosuojavaltuutetun toimisto. Asiaa tietosuojasta 1/2000. Henkilötietolainmerkitys kunnallisessa sosiaalihuollossa. Julkaistu 30.3.2000.Tietosuojavaltuutetun toimisto. Asiaa tietosuojasta 1/2007. Sähköpostinkäytöstä sosiaalihuollossa. Julkaistu 3.1.2007.VAHTI (4/2001). Sähköisen asioinnin tietoturvallisuuden yleisohje.Valtionhallinnon tietoturvallisuuden johtoryhmä. Valtiovarainministeriö.Helsinki 2001.213


VAHTI (6/2003). Valtionhallinnon tietoturvallisuuden johtoryhmä. Opasjulkishallinnon tietoturvallisuuskoulutuksen järjestämisestä.Valtiovarainministeriö. Helsinki 2003.Valtionarkiston päätös kunnallisten asiakirjojen hävittämisestä. AnnettuHelsingissä 14.4.1989.3. Valvontaviranomaisten ratkaisutAOK 10.9.1997 Dnot: 1103/1/96AOK 5.8.1997 Dnot: 522/1/96EOA 14.9.1989 Dnot: 1477/4/87214


LYHENTEETArkistoL Arkistolaki (831/1994)AsiakasLLaki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista(812/2000)HL Hallintolaki (434/2003)HMenL Hallintomenettelylaki (598/1982)HetiL Henkilötietolaki (523/1999)JulkAAsetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästätiedonhallintatavasta (1030/1999)JulkL Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999)PL Suomen perustuslaki (731/1999)PotOikL Laki potilaan asemasta ja oikeuksista (785/1992)PotVahL Potilasvahinkolaki (585/1986)SHA Sosiaalihuoltoasetus (607/1983)SHL Sosiaalihuoltolaki (710/1982)SvTSL Sähköisen viestinnän tietosuojalaki (516/2004)SähkAsL(13/2003)Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassaSähkAsTietoL Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojensähköisestä käsittelystä (159/2007)TslTsvLLaki tietosuojalautakunnasta ja tietosuojavaltuutetusta(389/1994)215

More magazines by this user
Similar magazines