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# Droit civil : la filiation # Finances publiques ... - Concours Attaché

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Cahier n° 2 - 13/1639 - 1 avril 2002

P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS

Cahier détaché

Réussir

le concours

d’attaché

2002

25


Droit civil : la fi liation

Finances publiques :

les principes de droit budgétaire ;

le débat sur les orientations

● Actualité : les défi s de la

bioéthique ; le congé paternité

● Social : l’allocation personnalisée

d’autonomie

● Urbanisme : la sanction

du droit de l’environnement ;

le permis de construire


276

Sommaire

DROIT CIVIL : LA FILIATION..................................................................... 279

I/ LA FILIATION LÉGITIME ............................................................................................................. 279

A) L’établissement de la fi liation légitime.......................................................................................... 279

B) La contestation de la fi liation ...................................................................................................... 279

II/ LA FILIATION NATURELLE......................................................................................................... 279

A) L’établissement de la fi liation ...................................................................................................... 280

B) La contestation de la fi liation ...................................................................................................... 280

III/ LA FILIATION ADOPTIVE........................................................................................................... 280

A) L’adoption simple ....................................................................................................................... 280

B) L’adoption plénière..................................................................................................................... 280

ENVIRONNEMENT : LA PROTECTION DES ESPÈCES................................ 281

I/ LES MESURES DE PROTECTION DIRECTES ................................................................................ 281

A) La protection, résultat d’interdictions........................................................................................... 281

B) La protection, résultat d’autorisations .......................................................................................... 281

II/ LES MESURES DE PROTECTION INDIRECTES............................................................................ 282

A) Le contrôle de la chasse ............................................................................................................. 282

B) Le contrôle de la pêche .............................................................................................................. 283

FINANCES PUBLIQUES : LES PRINCIPES DE DROIT BUDGÉTAIRE

DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES..................................................... 284

I/ LES PRINCIPES D’AUTORISATION .............................................................................................. 284

A) La spécialité .............................................................................................................................. 284

B) L’annualité ................................................................................................................................ 284

II/ LES PRINCIPES DE PRÉSENTATION .......................................................................................... 284

A) L’unité....................................................................................................................................... 284

B) L’universalité ............................................................................................................................. 285

FINANCES PUBLIQUES : LE DÉBAT SUR LES ORIENTATIONS

BUDGÉTAIRES.........................................................................................286

ACTUALITÉ : LES DÉFIS DE LA BIOÉTHIQUE ........................................... 287

I/ GÉNÉTIQUE OU GENÈSE ? .......................................................................................................... 287

A) De la compréhension du vivant.................................................................................................... 287

B) ...A sa manipulation ................................................................................................................... 287

II/ ANGE OU DÉMON ?.................................................................................................................... 288

A) Le clonage thérapeutique............................................................................................................ 288

B) Le dépistage thérapeutique......................................................................................................... 288

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


C) La brevetabilité du vivant ............................................................................................................ 288

III/ ENTRE MORALE ET DROIT. ...................................................................................................... 289

ACTUALITÉ : LE CONGÉ PATERNITÉ ........................................................ 290

1/ 11 JOURS DE PLUS POUR S’OCCUPER DE SON ENFANT........................................................... 290

Ailleurs en Europe ....................................................................................................................................... 290

2/ DES INDEMNITÉS PLAFONNÉES ............................................................................................... 290

Le congé parental d’éducation ..................................................................................................................... 290

3/ ÉVENTUELLEMENT COMPLÉTÉES PAR L’EMPLOYEUR ............................................................... 290

4/ CONCLUSION ........................................................................................................................... 291

SOCIAL : L’ALLOCATION PERSONNALISÉE D’AUTONOMIE ....................... 292

I/ LES OBJECTIFS DE L’APA ........................................................................................................... 292

II/ LES TITULAIRES DE L’APA......................................................................................................... 292

A) L’obligation d’avoir une résidence stable....................................................................................... 292

B) L’obligation d’avoir une perte d’autonomie.................................................................................... 292

III/ LA PROCÉDURE D’OBTENTION DE L’APA .................................................................................. 293

URBANISME : LA SANCTION DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT.............. 295

I/ LA RÉPRESSION ........................................................................................................................ 295

A) La répression pénale................................................................................................................... 295

B) La répression administrative........................................................................................................ 296

II/ LA RÉPARATION........................................................................................................................ 296

A) La réparation civile..................................................................................................................... 296

B) La réparation administrative........................................................................................................ 297

URBANISME : LE PERMIS DE CONSTRUIRE ............................................ 298

1/ LE CHAMP D’APPLICATION ET L’OBJET DU PERMIS DE CONSTRUIRE ........................................ 298

1.1 Les travaux relevant du permis de construire ......................................................................................... 298

1.1.1 les constructions nouvelles..................................................................................................... 298

1.1.2 Les constructions existantes................................................................................................... 298

1.2 Les travaux ne relevant pas du permis de construire.............................................................................. 298

1.3 Les travaux exemptés du permis de construire....................................................................................... 299

2/ LA DÉLIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE .......................................................................... 299

2.1 La demande de permis de construire..................................................................................................... 299

2.1.1 L’auteur de la demande.......................................................................................................... 299

2.1.2 Le contenu de la demande ..................................................................................................... 299

2.1.3 le dépôt de la demande ......................................................................................................... 300

2.1.4 La publicité de la demande.................................................................................................... 300

2.2 L’instruction de la demande de permis de construire ............................................................................. 300

2.2.1 Les collectivités publiques responsables.................................................................................. 300

2.2.2 La procédure de l’instruction.................................................................................................. 301

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 277


278

2.3 La décision de délivrance ou non du permis de construire ..................................................................... 301

2.3.1 Le refus de permis ................................................................................................................ 301

2.3.2 L’octroi de permis.................................................................................................................. 301

2.3.3 le sursis à statuer .................................................................................................................. 301

3/ LA MISE EN ŒUVRE DU PERMIS DE CONSTRUIRE .................................................................... 301

3.1 La péremption du permis de construire ................................................................................................. 302

3.2 La modifi cation du permis de construire ................................................................................................ 302

3.3 Le contrôle de la conformité................................................................................................................... 302

FAITES LE POINT SUR VOS CONNAISSANCES

SUR L’AUTORISATION BUDGÉTAIRE ....................................................... 303

CORRIGÉ ...................................................................................................................................... 304

FAITES LE POINT SUR VOS CONNAISSANCES SUR LA LOI ORGANIQUE

RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1 ER AOÛT 2001 ........................... 305

CORRIGÉ ...................................................................................................................................... 306

Ce cahier ne peut être vendu séparément.

Editeur : L’Action municipale

SARL au capital social de 15 000 euros

R.C.S Paris B 659.801.419

17, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.

N° de commission paritaire : 63.333

Directeur de la publication : Jacques Guy

Composition : Groupe Moniteur

Tirage : Roto-France Impression (Emerainville)

Dépôt légal : avril 2002

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


DROIT CIVIL : La fi liation

La fi liation est le lien juridique de parenté qui unit un enfant à son

père et/ou à sa mère. La fi liation peut être de trois natures différentes :

légitime (1), naturelle (2) ou adoptive (3).

La loi n° 2001-1135 du 3 décembre 2001 a abrogé les discriminations

successorales qui subsistaient à l’encontre de l’enfant naturel adultérin

et qui avaient été la cause d’une condamnation de la France par la

Cour européenne des droits de l’homme le 1 er février 2000 dans l’affaire

Mazurek. Désormais, la part successorale et la réserve l’enfant adultérin

sont identiques à celles des autres enfants du défunt.

Actuellement, le statut des enfants dépend essentiellement des conditions

de leur naissance. Un projet de réforme présenté par le gouvernement

le 4 avril 2001 propose de modifi er les textes pour faire en sorte que

le statut des enfants ne dépende plus des conditions de leur naissance :

que leurs parents soient mariés ou non, qu’ils vivent ensemble, que l’un

soit engagé dans une union matrimoniale avec un tiers, sera sans incidence.

Dès lors que leur fi liation sera établie, les enfants bénéfi cieront

de la plénitude de leurs droits.

I/ LA FILIATION LÉGITIME

La fi liation légitime est la fi liation de l’enfant dont les deux parents

sont mariés ensemble. La fi liation légitime est indivisible à l’égard du

couple marié. Si l’enfant est né avant le mariage de ses parents, il sera

légitimé automatiquement par mariage (art. 331 al. 1 er du Code civil). La

loi organise aussi une légitimation par autorité de justice, si le mariage

est impossible entre les parents (art. 333 du Code civil). En dehors

de ces hypothèses, la loi fi xe les modes d’établissement (1.1.) et de

contestation (1.2.) de la fi liation légitime.

A) L’établissement

de la fi liation légitime

Dans la fi liation légitime, l’établissement de la fi liation découle de la

déclaration d’un enfant à l’état civil comme né d’une femme mariée. La

fi liation de l’enfant est automatiquement établie à l’égard de la mère et

aussi à l’égard du père, par le mécanisme d’une présomption.

En effet, le mariage fait présumer que le père de l’enfant est le mari de sa

mère. C’est la raison pour laquelle, « L’enfant conçu pendant le mariage a

pour père le mari » (art. 312 al. 1 er du Code civil).

Toutefois, l’enfant conçu avant le mariage mais né dans les 180 premiers

jours du mariage bénéfi cie aussi de la présomption de paternité du mari :

il est légitime et réputé l’avoir été dès sa conception. Cette présomption

peut cependant être plus facilement combattue (art. 314 du Code civil).

La présomption de paternité du mari s’applique à tous les enfants conçus

pendant le mariage. Elle s’applique donc aussi aux enfants nés jusqu’à

300 jours après la dissolution du mariage. Au-delà, la présomption de

paternité ne s’applique plus (art. 315 du Code civil).

Une proposition a été faite aux fi ns d’admettre la légalité des transferts

d’embryons post-mortem. Si le législateur l’admet, il conviendra d’étendre

le domaine de la présomption de paternité au-delà des 300 jours, l’enfant

pouvant naître plus d’un an après le décès de son père.

La présomption de paternité du mari s’applique, en principe, pendant toute

la durée du mariage, même si les époux vivent séparés de fait. En revanche,

elle cesse de s’appliquer lorsque les époux sont légalement séparés. En

effet, « en cas de jugement ou même de demande, soit de divorce, la

présomption de paternité ne s’applique pas à l’enfant né plus de 300 jours

après l’ordonnance autorisant les époux à résider séparément et moins de

180 jours depuis le rejet de la demande ou depuis la réconciliation » (art.

313 al. 1 er du Code civil). Cependant, dans ces hypothèses, « la présomption

de paternité retrouve, néanmoins de plein droit, sa force si l’enfant, à l’égard

des époux, a la possession d’état d’enfant légitime » (art. 313 al. 2 du

Code civil), notamment si ses parents le traitent comme leur enfant, en

pourvoyant à son entretien et son éducation (cf. art. 311-2 du Code civil).

Enfi n, à l’égard de l’enfant même conçu pendant le mariage, « la présomption

de paternité est écartée quand l’enfant, inscrit sans l’indication

du nom du mari, n’a de possession d’état qu’à l’égard de la mère » (art.

313-1 du Code civil). Dans tous les cas où la présomption de paternité est

écartée, la fi liation n’est établie qu’à l’égard de la mère. Cependant, chacun

des époux peut demander que les effets de la présomption de paternité

soient rétablis, en justifi ant que, dans la période légale de conception, une

réunion de fait a eu lieu entre eux qui rend vraisemblable la paternité du

mari (art. 313-2 du Code civil).

B) La contestation

de la fi liation

L’action en désaveu de paternité est ouverte au mari, « s’il justifi e de

faits propres à démontrer qu’il ne peut pas être le père » (art. 312 al.

2 du Code civil). Il pourra même se contenter de désavouer par simple

dénégation l’enfant né dans les 180 premiers jours du mariage, à moins

qu’il n’ait connu la grossesse avant le mariage ou qu’il ne se soit, après

la naissance, comporté comme le père (art. 314 al. 2 et 3 du Code civil).

L’action est enfermée dans un délai assez bref : elle doit être intentée

dans les 6 mois de la naissance si le mari était sur les lieux de cette

naissance ou, s’il était éloigné, dans les 6 mois de son retour ou encore

si la naissance lui a été cachée, dans les 6 mois qui suivent la découverte

de la naissance (art. 316 du Code civil).

La mère peut exercer une action en contestation de paternité en cas

de remariage et seulement si elle s’est remariée avec le véritable père

(art. 318 du Code civil). L’action doit être intentée dans les 6 mois du

remariage et à la condition que l’enfant n’ait pas encore atteint l’âge de

7 ans (art. 318-1 du Code civil).

Sur le fondement de l’art. 334-9 du Code civil interprété a contrario par

la jurisprudence, les juges admettent une reconnaissance de paternité

naturelle ou la recevabilité d’une demande en recherche de paternité

naturelle si l’enfant n’a pas la possession d’état d’enfant légitime (Civ. 1 re ,

9 juin 1976, D. 1976-593, note Raynaud). Cette voie permet d’élever un

confl it de paternité que le juge tranchera en déterminant par tous moyens

de preuve, la paternité la plus vraisemblable (art. 311-12 du Code civil).

Sur le fondement de l’art. 322 al. 2 du Code civil interprété a contrario par

la jurisprudence, les juges admettent la recevabilité de l’action tendant

à contester la fi liation de l’enfant qui n’a pas une possession d’état

conforme à son titre de naissance (Civ. 1 re , 27 fée. 1985, D. 1985-265,

note Cornu). Le demandeur devra ensuite apporter la preuve par tous

moyens que le mari n’est pas le père.

II/ LA FILIATION NATURELLE

La fi liation naturelle est la fi liation de l’enfant dont les parents ne sont pas

mariés ensemble. La fi liation naturelle est divisible entre les deux parents.

Si les parents sont tous deux célibataires, l’enfant est dit naturel simple. Si

l’un ou les deux parents sont mariés avec un tiers, l’enfant est dit naturel

adultérin, a matre ou a patre, selon que c’est la mère ou le père qui est

engagé dans les liens du mariage. Si l’enfant est issu de relations entre deux

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 279


280

Droit civil : la fi liation

personnes proches parentes ou alliées, l’enfant est dit naturel incestueux.

La loi fi xe ses modes d’établissement (1.1.) et de contestation (1.2.).

A) L’établissement

de la fi liation

Contrairement à l’enfant légitime, la mention du nom de la mère et parfois

même celui du nom du père, ne suffi t pas à établir la fi liation. Il doit

s’ajouter un acte volontaire : la reconnaissance de l’enfant naturel. Cet acte

doit être accompli tant par le père que par la mère de l’enfant naturel. L’art.

335 du Code civil prévoit que la reconnaissance d’un enfant naturel doit

prendre la forme d’un acte authentique. La condition d’authenticité peut se

réaliser par déclaration devant l’offi cier d’état civil, dans l’acte de naissance

ou par acte séparé, par acte notarié ou enfi n par une déclaration faite

devant un juge, constatée par le greffi er, offi cier public. Même s’il est un

mineur ou un incapable majeur, pourvu qu’il soit dans un intervalle lucide,

seul le parent peut accomplir cet acte sans pouvoir être représenté.

Le gouvernement propose une réforme des règles de l’établissement de la

fi liation. Tout comme en matière de fi liation légitime, la seule mention

du nom de la mère dans l’acte de naissance devrait suffi re à établir la

fi liation maternelle hors mariage. La fi liation paternelle continuera à

reposer sur l’engagement du père, qui selon les situations, se traduira à

travers le mariage et la présomption de paternité ou la reconnaissance.

La paternité peut être judiciairement déclarée. Depuis la loi du 8 janv. 1993,

l’action est recevable s’il existe des présomptions ou indices graves (art.

340 du Code civil). La paternité doit être prouvée par tous moyens. L’action

appartient à l’enfant. Elle peut être exercée par sa mère pendant sa minorité

ou par ses héritiers s’il est décédé (art. 340-2 du Code civil) contre le père

prétendu ou ses héritiers (art. 340-3 du Code civil). L’action est enfermée

dans des délais rigoureux (art. 340-4 du Code civil). Lorsque la demande

est accueillie, la paternité est déclarée avec toutes les conséquences qui en

découlent. Si l’action est rejetée, les juges peuvent néanmoins allouer des

subsides à l’enfant, dès lors qu’ont été démontrées les relations intimes entre

la mère de l’enfant et le défendeur (art. 342 et s. du Code civil).

La loi a prévu un équivalent à la reconnaissance de maternité naturelle :

lorsque l’acte de naissance de l’enfant naturel mentionne le nom de la

mère, l’art. 337 du Code civil dispose que cet acte vaut reconnaissance

lorsqu’il est corroboré par la possession d’état.

La maternité peut être judiciairement déclarée. L’enfant qui exerce l’action

sera tenu de prouver qu’il est celui dont la mère prétendue est

accouchée (art. 341 du Code civil). Cependant cette action ne peut pas

être intentée si la mère a demandé que le secret de son admission et de

son identité soit préservé (art. 341-1 du Code civil).

Enfi n, tant à l’égard de la mère que du père, la fi liation naturelle peut

aussi se trouver légalement établie par la possession d’état depuis la loi

du 22 juin 1982 (art. 334-8 du Code civil). Cette possession d’état sera

établie conformément au droit commun par un acte de notoriété délivré

par le juge des tutelles ou encore par tous moyens et la fi liation pourra être

transcrite sur les registres de l’état civil à la demande de tout intéressé.

B) La contestation

de la fi liation

La reconnaissance bien qu’irrévocable, peut être attaquée si la preuve

de son caractère mensonger est rapportée. Tant que l’enfant n’a pas une

possession d’état de 10 ans à l’égard de l’auteur de la reconnaissance,

l’action est ouverte à tout intéressé. Quand l’enfant a une possession

d’état de 10 ans au moins, aucune contestation n’est plus recevable, si

ce n’est de la part de l’autre parent, de l’enfant lui-même ou de ceux qui

se prétendent les parents véritables (art. 339 du Code civil).

Si la fi liation a été établie par possession d’état dans les conditions de

l’art. 334-9 du Code civil, tout intéressé peut contester à l’enfant l’état

dont il se réclame et le tribunal de grande instance tranchera. Cependant

à partir du moment où la fi liation a été constatée par un jugement,

celui-ci a autorité absolue de chose jugée et les tiers peuvent seulement

agir en tierce-opposition contre ce jugement.

III/ LA FILIATION ADOPTIVE

La fi liation adoptive est une fi liation volontaire qui résulte d’une décision

de justice. Elle peut être simple (3.1.) ou plénière (3.2.).

A) L’adoption simple

L’adoption simple ne rompt pas le lien entre l’enfant et sa famille d’origine :

« l’adopté reste dans sa famille d’origine et y conserve tous ses droits » (art.

364 al. 1 er du Code civil). L’adopté acquiert de nouveaux liens avec sa famille

adoptive. L’adopté simple est rattaché à ses deux familles. Ainsi, l’adoption

simple confère, sauf décision contraire du juge, le nom de l’adoptant à

l’adopté en l’ajoutant au nom de ce dernier (art. 363 du Code civil). Entre

l’adopté et les membres de sa famille d’origine, les empêchements à mariage

subsistent dans les conditions des articles 161 à 164 du Code civil.

L’adoptant est seul investi de l’autorité parentale vis-à-vis de l’adopté.

Ces droits sont exercés dans les mêmes conditions qu’à l’égard de l’enfant

légitime. La situation de l’adopté simple est plus ambiguë vis-à-vis de la

famille de l’adoptant. En effet, s’il peut hériter des parents de l’adoptant,

il n’acquiert pas la qualité d’héritier réservataire (art. 368 du Code civil).

L’adoption est possible quel que soit l’âge de l’adopté (art. 360 du

Code civil). S’il a plus de 13 ans, il devra consentir personnellement à

l’adoption (art. 360 al. 2 du Code civil). L’adoption peut être individuelle

ou conjugale, c’est-à-dire émaner de deux époux.

Une seule condition est posée : l’adoption doit présenter un intérêt pour

l’adopté, que le juge appréciera de manière discrétionnaire.

L’adoption peut être révoquée s’il est justifi é des motifs graves. La demande

peut être formée par l’adopté ou l’adoptant ou lorsqu’il est mineur, par le

ministère public (art. 370 du Code civil). Le tribunal apprécie souverainement

la gravité des faits invoqués. La révocation fait cesser pour l’avenir les

effets de l’adoption, sans rétroactivité du jour de la demande.

B) L’adoption plénière

L’adoption plénière produit des effets plus radicaux que l’adoption simple.

L’adopté perd ses liens avec sa famille d’origine et s’intègre à la

famille adoptive comme s’il était un enfant légitime. La fi liation adoptive

produit des effets complets à l’égard de toute la famille de l’adoptant. De

plus, l’adoption produit une rupture complète avec la famille d’origine : il

cesse d’appartenir à sa famille par le sang (art. 356 du Code civil).

L’adoptant peut être soit un couple marié depuis plus de 2 ans, âgés l’un

et l’autre de plus de 28 ans, soit une personne seule, âgée de plus de 28

ans (art. 343 et 343-1 du Code civil).

Les adoptants doivent avoir 15 ans de plus que les enfants qu’ils se

proposent d’adopter. L’adopté doit être âgé de moins de 15 ans (10

ans, s’il s’agit d’un enfant du conjoint) et accueilli au foyer du ou des

adoptants depuis au moins 6 mois. S’il a plus de 13 ans, l’adopté doit

personnellement consentir à son adoption plénière (art. 345 du Code

civil). Peuvent faire l’objet d’une adoption plénière, les enfants pour lesquels

les père et mère ou le conseil de famille ont valablement consenti

à l’adoption, les pupilles de l’État, les enfants déclarés abandonnés dans

les conditions de l’art. 350 du Code civil (art. 347 du Code civil).

La loi prévoit un assouplissement des conditions de l’adoption plénière

en cas d’adoption de l’enfant du conjoint (art. 343-1 al. 2, 343-2 et art.

345-1 du Code civil).

L’adoption confère le nom de l’adoptant à l’adopté. L’adoptant exerce

l’autorité parentale. L’adoption plénière n’a effet que du jour du dépôt

de la requête, sans autre rétroactivité.

L’adoption plénière est irrévocable.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


ENVIRONNEMENT :

La protection des espèces

La loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature a fi xé les

principes et les objectifs de la politique nationale de protection de la

faune et de la fl ore sauvages. Le Code de l’environnement les a intégrés

dans son livre IV (articles L. 411-1 à L. 415-5).

I/ LES MESURES DE PROTECTION

DIRECTES

La France possède une grande diversité biologique. 44 % des espèces

de vertébrés présentes sont protégées par la loi sur la protection de la

nature et près de 7 % des plantes vasculaires.

La protection est le résultat soit d’interdictions, soit d’autorisations.

A) La protection,

résultat d’interdictions

(art. L.411-1 et s. du Code de l’environnement)

Les espèces rares, menacées ou en voie d’extinction bénéfi cient d’une

protection dite intégrale, qui consiste à interdire les activités menaçant

l’espèce (capture, cueillette, vente, etc.). Il faut donc préciser

les espèces protégées et les activités et comportements interdits à

leur égard.

a) Les espèces protégées

Ce sont des espèces animales et végétales. Elles sont déterminées

par des listes fi xées par arrêtés conjoints du ministre chargé de la

protection de la nature et, soit du ministre chargé de l’agriculture,

soit, lorsqu’il s’agit d’espèces marines, du ministre chargé des pêches

maritimes.

Pour la faune, la plupart des vertébrés et de nombreux invertébrés

fi gurent dans les listes des arrêtés fi xant les mesures de protection

dite intégrale. À l’échelle nationale, 428 espèces ou sous-espèces de

vertébrés (et 182 d’invertébrés) sont actuellement ainsi protégées.

Arrêté du 17 avril 1981

Fixant la liste des mammifères protégés

sur l’ensemble du territoire.

CHIROPTÈRES

Toutes les espèces de chauves-souris (Chiroptera sp).

INSECTIVORES

Talpidés,

Desman des Pyrénées (Galemys pyrenaicus).

Erinaceides.

Hérisson d’Europe (Erinaceus europaeus).

Hérisson d’Algérie (Erinaceus algirus).

Soricides.

Musaraigne aquatiue (Neomys fodiens).

Musaraigne de Miller (Neomys anomalus).

RONGEURS

Sciuridés.

Écureuil (Sciurus vulgaris).

Castoridés

Castor (Castor fi ber).

CARNIVORES

Viverridés.

Genette (Genetta genena).

Mustélidés.

Vison (Mustella lutreola).

Loutre (Lutra lutra).

Félidés.

Chat sauvage (Felis sylvestris).

ONGULÉS

Bovidés.

Bouquetin (Capra ibex).

b) Les activités et comportements interdits

Ils sont énumérés par l’article L 411-1 du Code de l’environnement. Il

s’agit de

- La destruction ou l’enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la

destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle,

la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou

morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention,

leur mise en vente, leur vente ou leur achat

- La destruction, la coupe, la mutilation, l’arrachage, la cueillette ou

l’enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifi cations ou

de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle

biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise

en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés

dans le milieu naturel

- La destruction, l’altération ou la dégradation du milieu particulier à

ces espèces animales ou végétales

- La destruction des sites contenant des fossiles permettant d’étudier

l’histoire du monde vivant ainsi que les premières activités humaines

et la destruction ou l’enlèvement des fossiles présents sur ces sites

Toutes ces mesures peuvent être complétées dans certains départements

par une réglementation préfectorale relative à certaines espèces en

fonction de la situation de leurs populations dans ces départements.

B) La protection,

résultat d’autorisations

La Convention de Washington sur le commerce international des espèces

sauvages de faune et de fl ore menacées d’extinction (CITES) permet

d’éviter, les prélèvements excessifs de spécimens des espèces identifi ées

comme menacées en raison du commerce international dont elles sont

susceptibles de faire l’objet, contribuant ainsi à la préservation de la

biodiversité au niveau mondial. Le commerce des spécimens d’espèces

inscrites à l’annexe I de la convention est strictement réglementé. Le

commerce des spécimens d’espèces inscrites en annexe II est libre.

La loi de 1976 sur la protection de la nature a repris ces dispositions. Elles

fi gurent désormais dans l’article L 412-1 du Code de l’environnement.

Celui-ci précise quelles sont les activités soumises à autorisation. Il

s’agit de :

La production, la détention, la cession à titre gratuit ou onéreux, l’utilisation,

le transport, l’introduction quelle qu’en soit l’origine, l’importa-

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 281


282

Environnement : la protection des espèces

tion sous tous régimes douaniers, l’exportation, la réexportation de tout

ou partie d’animaux d’espèces non domestiques et de leurs produits

ainsi que des végétaux d’espèces non cultivées et de leurs semences

ou parties de plantes, dont la liste est fi xée par arrêtés conjoints du

ministre chargé de l’environnement et, en tant que de besoin, du ou des

ministres compétents.

Enfi n, en vertu de l’article 6 de la convention sur la diversité

biologique signée à la suite du sommet de Rio en 1992, la France

a rendu public en 1996 un programme d’action pour la faune

et la fl ore sauvages. Celui-ci décrit notamment les programmes

d’action établis pour les principales espèces, présente les objectifs

souhaités en terme de niveaux de population et de répartition

géographique et défi nit les mesures de gestion à mettre en œuvre

pour y parvenir.

II/ LES MESURES DE PROTECTION

INDIRECTES

A) Le contrôle de la chasse

a) Le droit de chasser

1. Le titulaire du droit de chasser

Depuis la Révolution, le droit de chasser est lié au droit de propriété.

La loi Verdeille du 10 juillet 1964 a tenté de l’en séparer en prévoyant

que le droit de chasse de toutes les parcelles d’une commune, situées

en dehors d’un rayon de 150 mètres autour des habitations et d’une

surface inférieure à un seuil variant entre 20 et 60 ha en plaine, devait

être apporté au territoire de l’Association communale de chasse agréés

(ACCA) Cet apport était obligatoire, que le propriétaire soit ou non

opposé à la chasse pour des raisons philosophiques.

La Cour Européenne des Droits de l’Homme dans l’arrêt du 29 avril 1999

(affaire Chassagnou) a reconnu le droit de s’opposer à cet apport. Ce que

l’on appelle couramment le droit de non-chasse.

La loi du 26 juillet 2000 permet désormais à un propriétaire de refuser

l’apport de son droit de chasse à l’ACCA au nom de ses convictions

personnelles. Cette disposition ayant été reprise par l’article L 422-10

5°) du Code de l’environnement.

2. L’exercice du droit de chasser

L’exercice du droit de chasser est soumis à l’obtention du permis de

chasser. Il a été réformé par la loi 26 juillet 2000.

Il repose sur un test audiovisuel de 21 questions sur les trois thèmes

suivants :

- biologie et gestion du gibier,

- lois et règlements,

- armes, munitions et règles de sécurité.

Les épreuves pratiques de l’examen portent sur :

-Les conditions d’évolution sur un parcours de chasse simulé avec tir

à blanc ;

-Les conditions de maniement et de transport d’une arme de chasse ;

-Le tir dans le respect des règles de sécurité.

b) Les limitations du droit de chasser

1. Les espèces protégées

Elles sont déterminées de manière positive à travers les listes d’espèces

protégées par la loi du 10 juillet 1976 (Voir supra). Mais elles

sont également déterminées de manière négative à travers une liste

des animaux considérés comme gibier qui est donnée par l’arrêté

du 12 juin 1979.

Arrêté du 26 juin 1987

Fixant la liste des espèces de gibier dont la chasse est autorisée.

Art. 1er La liste des espèces de gibier que l’on peut chasser sur le

territoire européen de la France et dans sa zone maritime est fi xée

comme suit :

Gibier sédentaire

Oiseaux : colins, faisans de chasse, gélinotte des bois, lagopède

alpin, perdrix bartavelle, perdrix rouge, perdrix grise, tétras lyre (coq

maillé) et tétras urogalle (coq maillé).

Mammifères : blaireau, belette, cerf élaphe, cerf sika, chamois isard,

chevreuil, chien viverrin, daim, fouine, hermine, lapin de garenne,

lièvre brun, lièvre variable, marmotte, martre, moufl on, putois, ragondin,

rat musqué, raton laveur, renard, sanglier, vison d’Amérique.

Gibier d’eau

Barge à queue noire, barge rousse, bécasseau maubèche, bécassine

des marais, bécassine sourde, canard chipeau, canard colvert,

canard pilet, canard siffl eur, canard souchet, chevalier aboyeur, chevalier

arlequin, chevalier combattant, chevalier gambette, courlis

cendré, courlis corlieu, eider à duvet, foulque macroule, fuligule

milouin, fuligule milouinan, fuligule morillon, garrot à l’œil d’or, harcide

de Miquelon, huîtrier pie, macreuse brune, macreuse noire, nette

rousse, oie cendrée, oie des moissons, oie rieuse, pluvier argenté,

pluvier doré, poule d’eau, râle d’eau, sarcelle d’été, sarcelle d’hiver

et vanneau huppé.

Oiseaux de passage

Alouette des champs, bécasse des bois, caille des blés, grive draine,

grive litorne, grive mauvis, grive musicienne, merle noir, pigeon biset,

pigeon colombin, pigeon ramier, tourterelle des bois, tourterelle turque

et vanneau huppé.

2. Les périodes de chasse

- La chasse n’est pas toujours ouverte l’article L. 424-2 du Code de

l’environnement prévoit que les périodes d’ouverture de la chasse sont

fi xées par l’autorité administrative.

- Les oiseaux ne peuvent être chassés ni pendant la période nidicole

ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance.

Les oiseaux migrateurs ne peuvent en outre être chassés pendant leur

trajet de retour vers leur lieu de nidifi cation.

- La pratique de la chasse à tir est interdite du mercredi 6 heures au jeudi

6 heures. Cette interdiction ne s’applique pas aux postes fi xes pour la

chasse aux colombidés du 1 er octobre au 15 novembre.

3. Les plans de chasse

Les plans de chasse fi xent le nombre d’animaux à tirer sur les territoires

de chasse pendant la période de chasse propre à chaque département.

Ils tendent à assurer le développement durable des populations de gibier

et à préserver leurs habitats naturels.

Ils sont arrêtés, après consultation des représentants des intérêts agricoles

et forestiers, pour une période de trois ans révisable annuellement.

Le plan de chasse, prend en compte les orientations du schéma départemental

de gestion cynégétique.

4. Les réserves de chasse

Plusieurs types de réserve sont prévus par le Code de l’environnement :

- Les associations communales et intercommunales de chasse agréées

doivent constituer une ou plusieurs réserves de chasse communales ou

intercommunales dont la superfi cie minimale est d’un dixième de la

superfi cie totale du territoire de l’association.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


- Des réserves de chasse et de faune sauvage peuvent être instituées par

les préfets à la demande des détenteurs du droit de chasse ou d’offi ce.

- Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage sont créées par

arrêté ministériel pour une durée minimum de six ans. Elles doivent

avoir une importance particulière en raison de leur étendue ou du

nombre des espèces. Elles sont gérées par l’ONF

B) Le contrôle de la pêche

La pêche est réglementée par la loi du 29 juin 1984. Elle apporte des

précisions sur le droit de pêcher et son exercice, sur ses limitations ainsi

que sur ses conséquences.

a) Le droit de pêcher

1. Les titulaires du droit de pêcher

- dans les eaux closes comme les étangs, c’est le propriétaire

- dans les eaux non-domaniales, les propriétaires riverains ont chacun de

leur côté, le droit de pêche jusqu’au milieu du cours d’eau ou du canal

- dans les eaux domaniales, c’est l’État

2. L’exercice du droit de pêcher

Il est conditionné par l’affi liation à une association de pêche. Une autorisation

du propriétaire est nécessaire, sauf dans les eaux domaniales.

Pour faciliter l’exercice de ce droit, une servitude de passage est prévue

le long des cours d’eau du domaine public.

b) Les limitations du droit de pêcher

1. Les limitations des captures

Des décrets en Conseil d’État, rendus après avis du Conseil supérieur de

la pêche, limitent les captures,

- en déterminant les temps, saisons, heures pendant lesquels la pêche

est autorisée.

- en fi xant le nombre de captures autorisées pour certaines espèces et,

le cas échéant, les conditions de capture

- en précisant les dimensions au-dessous desquelles les poissons de

certaines espèces ne peuvent être pêchés et doivent être rejetés à

l’eau

- en indiquant les dimensions des fi lets, engins et instruments de pêche

dont l’usage est permis

- en énumérant les procédés et modes de pêche prohibés ainsi que

les espèces de poissons avec lesquelles il est défendu d’appâter les

hameçons, nasses, fi lets ou autres engins.

2. Les réserves de pêche

Des réserves de pêche peuvent être instituées afi n de favoriser la

protection ou la reproduction du poisson. Dans ce cas, des indemnités

sont accordées aux propriétaires riverains qui sont privés

totalement de l’exercice du droit de pêche plus d’une année entière.

Elles sont fi xées, à défaut d’accord amiable, par les juridictions

administratives.

c) Les conséquences du droit de pêche

L’exercice du droit de pêche entraîne l’obligation de gestion des ressources

piscicoles qui se traduit notamment par l’établissement d’un plan

de gestion. En cas de non-respect de celui-ci, les mesures nécessaires

peuvent être prises d’offi ce par l’administration aux frais de la personne

qui exerce le droit de pêche.

Le titulaire du droit de pêche, doit participer à la protection du patrimoine

piscicole et des milieux aquatiques par abstention en ne leur

portant pas atteinte, par action en effectuant les travaux d’entretien,

sur les berges et dans le lit du cours d’eau, nécessaires au maintien de

la vie aquatique.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 283


284

Finances publiques : les principes de droit budgétaire

FINANCES PUBLIQUES : Les principes

de droit budgétaire des collectivités

territoriales

Ces principes s’appliquent à toutes les collectivités territoriales. Ce sont

les mêmes que ceux existant dans le droit budgétaire de l’État. Bien sûr

ils connaissent quelques adaptations.

I/ LES PRINCIPES

D’AUTORISATION

A) La spécialité

a) Signifi cation du principe

1 Technique :

L’autorisation de dépenses est donnée non pas globalement mais de

manière précise : elle porte sur un objet spécialisé. La spécialisation se

fait à travers des chapitres et des articles budgétaires qui servent de

base au vote.

2 Politique :

Comme au niveau de l’État, ce principe permet à l’organe délibérant de

contrôler la politique de l’exécutif.

b) Dépassement du principe

1 Limites :

Certains chapitres ne sont pas spécialisés. La loi du 5 janvier 1988 a

prévu l’inscription d’une dotation pour dépenses imprévues qui ne peut

dépasser 7,5 % du montant des dépenses réelles pour chacune des deux

sections. (art L. 2322-1 ; L. 3322-1 ; L. 4322-1 du CGCT).

2 Exceptions :

Des virements de crédits sont possibles d’article à article si le budget

est voté par chapitre. (art L 2312-2 CGCT)

B) L’annualité

a) Signifi cation

1 Politique

Comme au niveau de l’État, ce principe permet de donner tout son sens à

l’autorisation budgétaire. L’organe délibérant est ainsi à même d’exercer

son pouvoir de contrôle sur l’exécutif.

2 Technique

Le budget doit être voté tous les ans, pour un an

- Annualité du vote : l’exercice commence le 1 er janvier et s’achève le

31 décembre. Les budgets locaux devraient donc être votés, comme le

budget de l’État, pour le 1 er janvier.

- Exécution annuelle : les autorisations budgétaires ne sont valables que

pendant l’année civile.

b) Dépassement

1 Exceptions

Exceptions à l’annualité du vote : le budget est rarement voté le 1 er

janvier. En réalité le contenu des budgets locaux est tributaire de celui de

l’État (montant des dotations, informations fi scales…). C’est pourquoi, la

loi du 2 mars 1982 (art L.1612-1 CGCT) accorde aux collectivités locales

la possibilité d’adopter leurs budgets jusqu’au 31 mars (à condition que

les informations indispensables à l’établissement du budget aient été

transmises avant le 15 mars)

Exceptions à l’exécution annuelle : Dans l’hypothèse où le budget n’est

pas voté à temps, l’exécutif de la collectivité territoriale peut mettre en

recouvrement les recettes et s’agissant des dépenses de fonctionnement,

il peut les engager et les liquider dans la limite des crédits inscrits au

budget précédent. Quant aux dépenses d’investissement elles peuvent

être mandatées dans la limite du quart des crédits de l’année précédente

sur autorisation de l’assemblée délibérante (art L. 1612-1 CGCT). Enfi n, si

le budget n’est pas voté le 31 mars une procédure de contrôle budgétaire

est intentée. (Voir fi che n° 6)

2 Limites

La technique des autorisations de programme et des crédits de paiement

que l’État pratique depuis le début de la V e République, à été introduite

au niveau régional par la loi du 6 janvier 1986 et au niveau départemental

et communal par la loi du 6 février 1992 (art L. 2311-3 ; L.

3312-2 ; L. 4311-3 CGCT).

II/ LES PRINCIPES

DE PRÉSENTATION

A) L’unité

a) Signifi cation

1 L’unité matérielle

L’ensemble des opérations fi nancières de la collectivité territoriale doit

être contenu dans le budget. Ainsi, lorsque le conseil se prononcera il le

fera en connaissance de cause.

2 L’unité formelle

Pour que l’intervention de l’organe délibérant ait véritablement tout

son sens, encore faut-il que toutes les opérations fi nancières soient

rassemblées dans un seul document.

b) Dépassement

1 La division du budget

D’une part, des budgets annexes, distincts du budget principal, mais

votés par l’organe délibérant, doivent être établis pour certains services

locaux spécialisés (eau, assainissement par exemple).

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


D’autre part, les établissements publics locaux gérant certains services

(centre d’action sociale, caisse des écoles, par exemple), ainsi que

les établissements publics de coopération intercommunale (syndicats,

communautés de communes, districts, par exemple) ont un budget

autonome, voté par les instances responsables de l’établissement.

2 La multiplication des actes budgétaires.

Le budget primitif est suivi en cours d’année d’un budget supplémentaire,

celui-ci pourra éventuellement être complété par des décisions modifi -

catives. C’est l’ensemble de ces documents qui forme le budget.

B) L’universalité

a) Signifi cation

1 Politique

Ce principe comme les autres permet à l’organe délibérant de contrôler

de manière effi cace l’exécutif.

2 Technique

La règle du produit brut qui interdit toute contraction et toute compensation.

La règle de la non-affectation des recettes

b) Dépassement

1 Les exceptions à la non-affectation

Les emprunts sont affectés à des dépenses d’investissement. Les

subventions spécifi ques comme l’indique leur nom sont également

affectées. Un certain nombre de taxes sont également affectées :

taxe de séjour, taxe d’usage des abattoirs, redevance d’accès aux

pistes de ski.

2 Les exceptions à la non-compensation

Elles sont beaucoup plus rares. On peut citer cependant, le résultat d’un

budget annexe qui est repris dans le budget de la collectivité.

Enfi n, le principe de l’équilibre est non seulement affi rmé par le CGCT,

mais de plus sanctionné par une procédure de contrôle budgétaire.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 285


286

Finances publiques : le débat sur les orientations budgétaires

FINANCES PUBLIQUES :

Le débat sur les orientations

budgétaires

LES PRINCIPES À CONNAÎTRE

Dans les communes de plus de 3.500 habitants (art.L.2312-1 du CGCT),

doit être organisé au sein du conseil municipal un débat d’orientations

budgétaires qui obéit à des conditions de forme et de fond.

Le débat d’orientations budgétaires doit être organisé dans un délai de

deux mois avant l’examen du budget. C’est-à-dire que ce débat peut

intervenir à n’importe quel moment durant cette période. Toutefois, il ne

faut pas, afi n de respecter l’intention du législateur, organiser le débat

d’orientation budgétaire dans la même séance que celle consacrée à

l’adoption du budget (TA Nice, 11 juillet 1984, Charvet, rec. CE p.615).

A l’inverse, on peut penser qu’il paraîtrait souhaitable si on veut donner

tout son sens à un tel débat qu’il soit organisé suffi samment tôt pour

que des enseignements puissent être tirés de nature à apporter les

améliorations nécessaires au budget primitif.

Toujours sur la forme, il convient de rappeler que ce débat d’orientations

budgétaires est soumis aux règles fi xées pour l’organisation de toute

séance du conseil municipal (articles L.2121-20 et L.2121-21 du CGCT)

ainsi que celles issues du règlement intérieur de cette assemblée délibérante.

Par ailleurs, le débat d’orientation budgétaire doit faire l’objet d’une

remise aux membres de l’assemblée délibérante d’une « note de synthèse

». Dans ce cadre, la simple mention du total des recettes et des

dépenses ne constitue en aucun cas une information préalable suffi sante

(CE, 12 juillet 1995, Commune de Simiane-Collonge, req. n°155.495). A

l’inverse, la transmission de l’intégralité des documents budgétaires, y

compris les annexes, sans note de présentation générale satisfait à cette

obligation (TA Versailles, 28 décembre 1993, Commue de Fontenay-lefl

eury, req. n°157.092). Afi n de ne pas tomber dans ces deux excès, on

peut penser qu’une « note de synthèse » devrait contenir notamment les

éléments suivants : le produit escompté des recettes fi scales et dotations

de l’État, l’enveloppe des dépenses nettes de fonctionnement, les charges

d’intérêt de la dette, l’épargne brute, les charges d’amortissement

de la dette, l’épargne nette, le montant de l’emprunt, l’enveloppe des

dépenses d’investissement net, le montant de la dette, etc.

Enfi n, il convient d‘indiquer que si ce débat doit faire l’objet d’une

délibération distincte de l’assemblée, cette dernière n’est pas soumise

obligatoirement à un vote (Qu. écr., JO AN, questions écrites du 30 août

1999, p. 5173). La délibération a simplement pour objet de prendre

acte de la tenue du débat et de permettre au représentant de l’État de

s’assurer du respect de la loi. Elle n’est pas pour autant soumise au fond

au contrôle de légalité. Par ailleurs, comme les vœux, recommandations

et propositions, la délibération sur le débat d’orientations budgétaires

peut faire l’objet d’un recours devant la juridiction administrative uniquement

sur le fondement de la violation de la légalité externe.

Le débat d’orientations budgétaires doit permettre à l’assemblée délibérante,

à partir des propositions de l’exécutif, de déterminer les grands

équilibres budgétaires et les choix majeurs en termes d’investissement,

de recours à l’emprunt et d’évolution de la pression fi scale. (circulaire

n°NOR : INTB9300052C du 24 février 1993).

Les orientations retenues lors de ce débat n’ont pas de caractère obligatoire

pour l’exécutif de la collectivité locale. Elles ne constituent que

des indications générales pour la préparation défi nitive du projet de

budget.

Ce débat d’orientations budgétaires est aussi un moyen d’information de

l’opposition qui disposera d’informations plus précises lui permettant de

préparer au mieux les débats à venir sur l’adoption du budget primitif.

C’est aussi un moyen d’informer, à travers les comptes rendus qui seront

faits dans la presse, les administrés des choix de la collectivité locale

pour l’année à venir.

Enfi n, et surtout, il convient de rappeler que l’organisation d’un tel débat

représente une obligation juridique et constitue une formalité substantielle

de la procédure budgétaire selon une jurisprudence constante (TA

de Paris, 4 juillet 1997, M. Philippe Kaltenbach ; TA de Montpellier, n°

97-1791 du 5 novembre 1997, préfet de l’Hérault contre syndicat pour

la gestion du collège de Florensac ; et n° 95-1115 du 11 octobre 1995,

M. René Bard contre commune de Bédarieux). Ainsi, toute délibération

relative à l’adoption du budget qui n’aurait pas été précédée d’un débat

d’orientations budgétaires serait entachée d’illégalité et pourrait être

annulée par le juge administratif.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


ACTUALITÉ : Les défi s de la bioéthique

Après avoir été, notamment au 19 ème siècle, le vecteur de toutes les

espérances, la science est devenue l’objet de toutes les craintes. Comment

est-t-on passé du positivisme d’Auguste Comte au principe de

précaution, destiné à nous garder des apprentis sorciers ? Le 20 ème siècle

est celui d’une accélération phénoménale du progrès scientifi que. Audelà

des applications technologiques qu’il serait trop long d’énumérer,

d’une amélioration incontestable des conditions de vie, malheureusement

inégalement partagée, c’est aussi le siècle des transgressions. Il y

a l’innommable processus d’expérimentation des nazis reposant sur un

processus de déshumanisation. Il y a Hiroshima dont Oppenheimer, père

de la première bombe atomique, dira qu’il s’agit du « péché originel »

de la science. Pour la première fois, l’humanité dispose des moyens de

s’autodétruire.

Avec la fi n du 20 ème siècle, c’est la manipulation du vivant qui occupe

le devant de la scène. L’enjeu est de taille. Enjeu fi nancier d’abord, car

si nouvelle économie il y a, elle est aussi révolution biotechnologique.

L’intensité des débats sur la brevetabilité du vivant en témoigne. Enjeu

éthique, ensuite et surtout, dans la mesure où le développement de

la connaissance du vivant questionne ce que l’on considérait jusque-là

comme des lois naturelles et, en tant que telle, immuables.

La bioéthique, défi nie comme la morale des sciences du vivant, est une

réponse à un développement qui apparaît à tous le moins comme mal

contrôlé. La question n’est pas seulement de savoir jusqu’où on peut

aller, mais aussi et peut-être surtout de savoir qui doit fi xer les limites

et comment les faire appliquer.

I/ GÉNÉTIQUE OU GENÈSE ?

La génétique ne résume pas à elle seule la biotechnologie, mais elle

concentre sur elle nombre de fantasmes, les peurs comme les espoirs.

Rappelons que le séquençage du génome humain, réalisé à 95 % depuis

2001, a été rendu possible par la médiatisation, d’abord outre-atlantique,

de la myopathie et l’appel aux donateurs au travers des téléthons.

A) De la compréhension

du vivant…

C’est en 1886 que le moine G. Mendel tire de la culture des petits poids

les premières lois de l’hérédité. Il identifi e le gène comme responsable

de la transmission des caractères entre les générations. Les premiers

biologistes moléculaires défi nissent le noyau cellulaire comme étant

siège du patrimoine génétique. En 1941, les chercheurs montrent que

les gènes permettent de produire les protéines. Trois ans plus tard, on

démontrera que l’ADN est le constituant moléculaire de gènes avant

qu’en 1953 soit découverte sa structure hélicoïdale. C’est au milieu de

ces années 50 que seront dénombrés les 46 chromosomes de l’espèce

humaine, que sera découvert le mécanisme de réplication de l’ADN.

Entre temps, la pénicilline, découverte en 1927, aura permis l’essor

de l’industrie des antibiotiques, des vitamines, des acides aminés, etc.

L’industrie développe alors des technologies de fermentation permettant

de sélectionner des souches bactériennes mutantes ayant des propriétés

optimales de synthèse.

Les années 70 marquent un tournant avec l’apparition du génie génétique

et des outils qui permettront de manipuler l’ADN. Combinée avec

le développement de l’informatique, cette innovation va déboucher sur

une accélération des découvertes. En 1976, l’homme parvient pour la

première fois à produire un gène de synthèse et à établir un diagnostique

prénatal. En 1981, on parvient à transférer un gène d’un organisme à

un autre. C’est l’ère des OGM (Organismes Génétiquement Modifi és) qui

débute.

En 1989, le programme génome humain est lancé. Il est suivi en 1991

par une première demande de brevet sur un fragment d’ADN humain. En

1995, un organisme est séquencé intégralement. L’année 2000 connaîtra

le premier succès en matière de thérapie génique, concernant une

immunodéfi cience grave chez l’enfant.

Quelques bases de génétique

Le génome

Le génome constitue le patrimoine génétique de l’organisme. Il rassemble

en double exemplaire, dans le noyau de chaque cellule, des

milliards d’informations organisées en séquence : les gènes. Ceux-ci

sont portés par les chromosomes et inscrit dans l’ADN. Ce langage

codé permet de fabriquer les protéines, molécules clés de l’organisme.

L’ADN est la molécule universelle du monde vivant. En forme de

double hélice, elle se compose de 4 groupes chimiques. Ces bases

sont représentées par 4 lettres A (Adénine), T (Thymine), C (Cytosine)

et G (Guanine). Les bases sont toujours associées à 2 à 2 : A avec

T, C avec G. L’enchaînement de ces combinaisons forme le patrimoine

génétique (le génome humain contient 3 milliards de lettres

en double exemplaire). Chaque séquence permet de fabriquer les

protéines.

La division cellulaire.

Lorsqu’elle se divise, une cellule mère donne deux cellules fi lles.

Par réplication (multiplication à l’identique) de l’ADN, l’information

génétique est transmise aux cellules fi lles. Si bien que l’ensemble

des cellules d’un organisme vivant dispose du même génome.

Le génome humain contient 46 chromosomes répartis en 23 paires,

dont une paire de chromosomes sexuels : XX chez les femmes, appelés

XY chez les hommes.

Le génotype d’un individu correspond à ses caractéristiques génétiques.

Le phénotype est l’expression de l’interaction de ce génotype

avec son environnement. Placés dans des conditions différentes, un

même génotype aura des expressions différentes.

B) …à sa manipulation

La fécondation in vitro, dont on vient de fêter les 20 ans, avait en

son temps soulevé des débats sur la transgression des lois naturelles

de la reproduction. Mais, il est apparu que cette technique ne faisait

que déplacer le lieu de la reproduction et offrait un moyen de lutter

contre l’infertilité. Plus troublante est l’apparition des OGM et du

clonage. Les premiers résultent du « mariage de deux espèces ». Le

clonage marque, lui, une nouvelle étape vers un affranchissement de

la reproduction sexuée.

Un OGM est un organisme auquel a été rajouté, par génie génétique,

un ou plusieurs gènes qu’il ne possédait pas auparavant. L’avantage

attendu est de permettre à cet organisme d’acquérir la caractéristique

de ce gène. On peut ainsi créer des légumes résistant au gel, à certains

parasites, etc. Nombre de pays souffrant de famines endémiques fondent

beaucoup d’espoir dans la transgenèse. Le croisement d’espèce n’est

certes pas nouveau, mais cette technique permet d’aller plus loin, plus

vite, de franchir la barrière des espèces. Et surtout, le gène introduit va

obéir aux lois qui gouvernent la vie : il sera transmis à la descendance.

C’est sur ce point que l’inquiétude est la plus forte. Comment contrôler

le développement de ces espèces mutantes dont la résistance et les

comportements sont encore inconnus ?

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 287


288

Actualité : les défi s de la bioéthique

La naissance en février 1997 de la brebis Dolly a marqué les esprits. Les

débats sont teintés d’irrationnel, irrigués qu’ils sont par la mythologie

du double et de la reproduction à l’identique. Au-delà de l’émotion et

d’interrogations légitimes, cet événement aura au moins eu l’avantage

de relancer la réfl exion sur le poids de l’héritage génétique dans la

constitution de la personnalité. Le retour du thème de l’innée et de

l’acquis sur le devant de la scène relativisera, entre autres, les pseudodécouvertes

de gènes de l’homosexualité. Quoi qu’il en soit, les scientifi

ques ne se sont pas arrêtés là. Dès 1998, un embryon est obtenu à

partir du transfert d’un noyau humain dans un ovule de vache.

Le clonage en quelques dates.

1979 - Cambridge :

premiers clones par scission d’embryon obtenus à sur des moutons.

1993 - Université de Washington :

débuts de clones humains par scission d’un embryon.

1997 - Institut Roslin (Écosse) :

Naissance de Dolly, premier clone d’adulte, puis premier clone transgénique

ayant vocation à produire dans son lait une protéine humaine

thérapeutique.

Fév. 1998 INRA :

naissance du veau Marguerite, qui décède un mois plus tard, cloné à

partir d’une cellule musculaire embryonnaire

Nov. 1998

Obtention et destruction volontaire d’un embryon issu

L’annonce faite par une équipe de biochimiste de l’université de Tokyo

en ce mois de février est moins médiatisée. Elle porte pourtant les

germes de bouleversements autrement plus fondamentaux, certains

n’hésitant pas à parler de nouvelle genèse. En inventant deux nouvelles

bases, S et Y, aux quatre pré-existantes, ces chercheurs ont

multiplié le champ des possibles. Ils ont mis en place une grammaire

autorisant la création d’êtres vivants, qui non seulement étaient

inimaginables auparavant, mais surtout qui n’auraient jamais pu voir

le jour.

II/ ANGE OU DÉMON ?

Face à cette irruption de la science-fi ction dans notre quotidien, la

bioéthique est apparue comme une nécessité. Au-delà des institutions

et des lois, elle témoigne du besoin de prendre du recul, de faire une

pause afi n de comprendre les enjeux de ces nouvelles avancées. Il s’agit,

dans une démarche citoyenne et en référence plus ou moins explicite

avec la thématique du développement durable, d’identifi er et de peser

les avantages et les dangers des progrès de la science.

Il ne s’agit pas ici d’en dresser l’inventaire, se limiter aux seules conséquences

envisageables à ce jour s’avérant en soi une tâche de grande

ampleur, mais plutôt d’évoquer quelques grandes lignes de fracture.

A) Le clonage thérapeutique

La première tient à la dimension curative de la biogénétique. Ainsi,

le récent débat parlementaire à l’occasion de la révision des lois bioéthiques

a porté en grande partie sur les cellules souches, cellules qui

ouvrent d’immenses perspectives thérapeutiques. Par cellules souches,

on entend les cellules indifférenciées capables à la fois se reproduire afi n

de maintenir l’espèce et de donner naissance à des cellules différenciées

ayant des fonctions spécifi ques dans l’organisme : globules rouges, cellules

du foie ou musculaires, etc. L’idée générale consiste à cultiver

ces cellules afi n de remplacer les cellules ou les organes malades 1. On

distingue deux types de cellules souche :

• les cellules souches unipotentes qui ne peuvent former qu’une sorte

de cellules différenciées ;

• les cellules multipotentes à l’origine de plusieurs types de cellules

différenciées. On y trouve notamment les cellules de la moelle osseuse.

Au sein de ces dernières, on distingue les cellules souches pluripotentes,

ou cellules embryonnaires. Elles peuvent engendrer tous les tissus de

l’organisme, mais seules les cellules totipotentes qui forment l’embryon

dans les quatre premiers jours de son développement sont capables de

générer l’ensemble d’un être vivant. Les cellules souches embryonnaires

peuvent être obtenues d’un embryon au stade préimplantatoire, le processus

de prélèvement mettant fi n à son existence.

Dès lors se pose la question de l’expérimentation et de la culture

embryonnaire qui dépend évidemment de la défi nition du vivant. Le

projet de loi sur la bioéthique, voté à ce jour uniquement par l’assemblée

nationale, rejette la possibilité du clonage d’embryon. Mais les réponses

varient selon les pays, dépassant les clivages usuels. Ainsi, Londres a

autorisé, sous certaines conditions, ce que Paris avait refusé, avec pour

objectif avoué de constituer la première banque mondiale de cellules

souches. Les députés allemands, ont pour leur part autorisé l’importation

de cellules souches extraites d’embryons humains. A l’ONU, les partisans

de l’interdiction de tout clonage humain sont emmenés par les États-

Unis pour qui « l’embryon est un être humain, quel que soit le stade de

son développement ce qui exclut que l’on puisse le détruire à des fi ns

utilitaires ».

B) Le dépistage thérapeutique

La recherche médicale conduit à identifi er un nombre toujours plus

important de maladies d’origine génétique. Le séquençage du génome

peut permettre, en ce sens, de dépister précocement les individus à

risque et de lutter ainsi de façon plus effi cace contre la maladie. Le

diagnostique prénatal permet d’envisager des interventions intra-utérines,

voire d’autoriser des avortements thérapeutiques. Les débats sur ce

sujet ne sont pas nouveaux et recouvrent une nouvelle fois la défi nition

du vivant.

Mais il faut se garder de la tentation eugéniste. Ainsi, l’usage qui peut

être fait par les parents, les compagnies d’assurance, voire les employeurs

potentiels, d’un dépistage génétique ne peut manquer d’inquiéter. Par

exemple, on imagine aisément le traitement qui pourrait être réservé

par les assurances à un individu prédisposé 2 à une maladie. En France,

la loi de 1994 dans son article L-145-15 précise que « l’examen des

caractéristiques génétiques d’une personne ne peut être entrepris qu’à des

fi ns médicales ou de recherches scientifi ques, et qu’après avoir recueilli

son consentement. ». Le Conseil de l’Europe a, dans le même esprit,

élaboré la convention dite d’Oviedo. Par ailleurs, le droit communautaire

(Article 13) impose aux membres de l’Union de prendre des mesures pour

combattre toutes formes de discrimination, notamment celles fondées

sur un handicap.

Pourtant, l’Angleterre, encore elle, a autorisé le dépistage par les compagnies

d’assurance de la maladie de Huntington, responsable d’une

démence inéluctable. En France, les assurances ont adopté une attitude

plus prudente, avec la signature d’un moratoire jusqu’en 2004.

C) La brevetabilité du vivant

Lors du débat parlementaire sur la bioéthique de janvier 2002, les

députés ont rejeté à l’unanimité l’idée qu’un élément du corps humain,

même un gène, puisse être brevetable. Mais cette unanimité n’est pas

partagée par toute l’Europe. En effet, par ce rejet, la France s’oppose

à la directive européenne du 6 juillet 1998 sur le génome humain et

la commercialisation d’une partie du corps humain. Alors que cette

directive aurait du être transposée avant le 30 juillet 2000, seuls 5

pays l’on fait : le Danemark, la Finlande, la Grande-Bretagne, la Grèce,

l’Irlande. Mais dans de nombreux pays, l’opposition à cette directive a

été relancée par l’affaire Myriad Genetics, société américaine accusée

de disposer d’un monopole sur les tests de dépistage des cancers du

sein et de l’ovaire.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Les Pays-Bas ont même intenté un recours en annulation, recours rejeté

par la Cour de justice européenne qui a considéré que « seules peuvent

faire l’objet d’une demande de brevet les inventions qui associent un

élément naturel à un procédé technique permettant de l’isoler ou de la

produire en vue d’une application industrielle. » Ce faisant, la Cour insiste

sur la nature du brevet, n’est ni un droit de propriété sur l’invention, ni

une autorisation de mise sur le marché, mais un droit d’exploitation. Aux

États-Unis, la loi impose l’identifi cation de plus d’une fonction du gène

breveté. Mais dans les deux cas, le risque est d’attribuer l’innovation au

décrypteur du gène, et non pas à l’inventeur d’une thérapie associée.

Car au-delà de la question de l’appropriation privée d’un patrimoine

commun à l’humanité se pose évidemment la question du fi nancement

de la recherche. Ainsi, en forme de retour à l’envoyeur, les pays d’Amérique

du Sud contestent-ils le brevetage par l’industrie chimique d’une

pharmacopée développée par une tradition ancestrale.

III/ ENTRE MORALE ET DROIT

Un consensus international s’est certes dégagé pour interdire le clonage

reproductif 3, encore faut-il avoir les moyens de l’interdire. Mais l’accord

est loin d’être atteint quant au clonage thérapeutique, aux OGM pour se

limiter aux thèmes d’actualité.

La législation française a fait preuve d’originalité en la matière, puisque

les lois de 1994 impliquent une révision régulière de la législation en la

matière. La révision en cours ne pourra avoir lieu qu’avec la prochaine

législature, si bien que les premières lois restent en vigueur. Parmi les

principes fondamentaux, il faut retenir que « la loi garantit le respect de

l’être humain dès le commencement de la vie. »

Mais défi nir la vie relève sans doute davantage de la morale que de la

loi. À tout le moins, sa défi nition est loin d’être universelle. La sagesse

du législateur a été de reconnaître et de généraliser les limites de sa

compétence, d’ouvrir le débat sans en refuser la complexité. Mais cette

prudence rencontre parfois ses propres limites.

Certains lui reprochent de placer de facto la recherche française en la

matière en queue de peloton. D’autres font valoir qu’il s’agit, par exemple

en matière d’OGM, d’un protectionnisme masqué destiné à se protéger de

la concurrence des pays en voie de développement. De même, à l’heure

où l’on nous alerte sur le resserrement de la biodiversité, envisager

de préserver des espèces par clonage thérapeutique ne manque pas de

cohérence.

En tout état de cause, il est indéniable que, les enjeux portant sur

l’avenir de l’humanité, il n’est pas concevable de les défausser de nos

responsabilités sur la seule initiative individuelle, qu’elle soit issue

de chercheurs, d’entrepreneurs ou d’État isolé. En ce domaine plus

qu’ailleurs, une législation effi cace ne peut être qu’universelle. Mais une

fois que l’on a dit cela, la tâche reste immense. La loi, n’est que la

transcription d’une morale circonstancielle. Or, a fortiori si elle se veut

universelle, elle doit faire l’objet d’un consensus. A l’heure où la création

de nouvelles formes de vie, pour citer la plus incroyable des avancées de

la génétique, devient envisageable, c’est peu dire que toutes les morales,

toutes les religions font face à de nouveaux défi s.

(1) Ce qui permettrait notamment de lutter contre le lucratif trafi c d’organes.

(2) La prédisposition n’implique pas l’inéluctabilité de la maladie.

(3) On parle de plus en plus de l’industrie naissante du clonage des animaux de

compagnie.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 289


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Actualité : le congé paternité

ACTUALITÉ : Le congé paternité

Dans le cadre de la réforme du droit de la famille, le congé paternité

avait été proposé par Ségolène Royal, ministre déléguée à la Famille et à

l’Enfance, à l’occasion de la conférence de la Famille du 11 juin 2001. Ce

dispositif a été entériné par la loi de fi nancement de la Sécurité sociale

pour 2002 du 4 décembre 2001.

Ouvert aux salariés comme aux employeurs, aux travailleurs indépendants

comme aux chômeurs indemnisés, aux militaires et aux agents

de la fonction publique, bref à l’ensemble des actifs, le congé paternité

permet aux nouveaux pères d’interrompre leur activité pendant une

période pouvant aller, sauf exception, jusqu’à 11 jours. Sur la base des

expériences déjà réalisées chez nos voisins européens et des perspectives

démographiques, le nombre de nouveaux pères qui pourraient en

bénéfi cier dès cette première année est estimé à 250 000 – soit 40 %

du nombre total.

1/ 11 JOURS DE PLUS

POUR S’OCCUPER DE SON ENFANT

Depuis le 1 er janvier 2002, le congé paternité est accordé de plein

droit à tous les nouveaux pères qui en font la demande (1). Ce droit

s’applique également aux procédures d’adoption, à l’instar de l’ensemble

du dispositif maternité.

Le congé doit débuter dans les 4 mois qui suivent la naissance. Il est

toutefois possible de repoussé ce délai :

• en cas d’hospitalisation de l’enfant, le délai est prolongé de la durée

de l’hospitalisation ;

• en cas de décès de la mère, le délai prend effet à l’issue du congé

maternité dont bénéfi cie de plein droit le père.

Ailleurs en Europe

En Suède, les pères ont droit depuis 1980 à 40 jours de congé de paternité

auxquels ils peuvent ajouter 1 an de congé parental, fractionnable

jusqu’au 8e anniversaire de l’enfant, tout en conservant 80 % du salaire.

En cas de non-utilisation de ce capital-temps, le père ne peut plus

prétendre aux allocations dues.

Ailleurs en Europe, le congé paternité est de :

- 18 jours en Finlande,

- 14 jours au Danemark,

- 5 jours au Portugal,

- 3 jours en Angleterre, Italie, et Allemagne,

- 2 jours au Luxembourg.

Le congé paternité est limité à 11 jours calendaires - samedis, dimanches

et jours fériés compris. Cette durée peut être portée à 18 jours en

cas de naissances multiples. Quelle qu’en soit la durée, le congé est

obligatoirement pris d’un seul tenant.

Le choix de 11 ou 18 jours n’est pas arbitraire. En effet, ajouté aux 3

jours de congé de solidarité familiale déjà accordés aux pères pour une

naissance, ce sont donc 2 semaines – 3 en cas de naissances multiples –

que les nouveaux pères peuvent consacrer à leur enfant. Il convient de

noter que ces 3 jours de congés de naissance doivent être pris dans les

15 jours qui suivent la naissance de l’enfant.

2/ DES INDEMNITÉS PLAFONNÉES…

Le congé correspond à une suspension du contrat de travail. Il ne peut

être refusé par l’employeur, sous réserve qu’il en ait été informé au moins

un mois avant le début dudit congé. Il ouvre droit à des indemnités, qui

ne sont cumulables avec aucune autre indemnité (maladie, accident du

travail, chômage, allocation parentale, etc.).

A l’instar du congé maternité, le versement des indemnités est assuré par

la Caisse Primaire d’Assurance Maladie (CPAM), mais elles sont fi nancées

par le Fonds des prestations familiales de la Caisse Nationale d’Allocation

Familiale (CNAF). Le versement est soumis à conditions. Il faut, à la

date du début du congé, justifi er de 10 mois d’immatriculation en tant

qu’assuré social.

Le congé parental d’éducation

Tout salarié travaillant dans une entreprise depuis au moins un an peut

bénéfi cier d’un congé parental jusqu’aux 3 ans de l’enfant ou à l’occasion

de l’adoption d’un enfant de moins de 16 ans… Le père ou la mère

peuvent en bénéfi cier en même temps ou alternativement. L’employeur

ne peut pas refuser ce congé.

Il s’agit pour les salariés relevant du secteur privé d’un congé non

rémunéré qui expire au 3e anniversaire de l’enfant ou 3 ans après

l’adoption. Le congé peut être pris sous forme de cessation partielle ou

totale de l’activité. A l’échéance, le salarié retrouve son emploi.

Pour les fonctionnaires titulaires, le congé paternité est rémunéré et

accordé par période de 6 mois.

Pour les salariés, il faut de plus avoir travaillé au moins 200 heures au

cours des 3 mois précédant ou avoir cotisé sur un salaire au moins égal

à 1 015 fois le SMIC horaire au cours des 6 mois qui précédent. Pour les

saisonniers ou ceux dont l’activité est intermittente, ce sont au moins

800 heures de travail qui sont exigées, ou, à défaut, des cotisations sur

un salaire au moins égal à 2 030 fois le SMIC horaire, au cours de l’année

précédant la date du début du congé paternité.

L’indemnité versée correspond alors au salaire journalier de base,

calculé sur la moyenne des salaires (2) – dans la limite du plafond

de la Sécurité sociale – des 3 mois qui précèdent le congé pour les

premiers, des 12 mois qui précèdent pour les seconds. Dans le cas des

chômeurs indemnisés, ce sont les trois mois qui précèdent la rupture du

contrat de travail qui sont pris en compte. Quant aux non salariés, les

indemnités journalières versées sont forfaitaires, soit 1/60e du plafond

de la sécurité sociale. Dans tous les cas, le montant de l’indemnité

journalière paternité est réduit de 0,5 % au titre de la Contribution

pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et de 6,2 % au

titre de la Contribution sociale généralisée CSG. En revanche, elle est

exonérée de cotisations sociales.

3/ ÉVENTUELLEMENT COMPLÉTÉES

PAR L’EMPLOYEUR

Ce principe de calcul est aligné sur les indemnités relatives aux congés

maternité, à savoir 80,21 % du salaire brut (3), dans la limite du plafond

de la Sécurité sociale. Ce plafond étant de 2 352 euros mensuels en 2002,

les indemnités se montent donc au plus à 838,47 euros pour 15 jours.

Plus précisément, l’indemnité journalière est au plus de 62.88 euros par

jour – 61.47 en Alsace-Moselle.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Si l’ensemble des pères décidait, en 2002, de prendre ce congé, le coût

pour la CNAF serait d’environ 250 millions d’euros. On peut toutefois

penser que le plafond des indemnités risque de décourager plus d’un

père, notamment parmi les revenus élevés. En tablant sur 40 % de

demandes, le fi nancement du dispositif atteindra tout de même près de

110 millions d’euros.

Il convient de noter que rien n’interdit aux employeurs, selon les conventions

collectives ou non, de compléter l’indemnité jusqu’à concurrence

de la rémunération. Il s’agit même d’une obligation dans le cas de la

fonction publique dans la mesure où le congé de paternité a été « inséré

à l’article 34-5° de la loi du n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifi ée

portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat

(4) » et à l’article 57-5 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant

dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Au-delà de la référence faite au code du travail et au code de la Sécurité

sociale pour l’application du dispositif, cela implique que les fonctionnaires

se voient garantir le versement de l’intégralité de leur rémunération,

y compris le versement de la nouvelle bonifi cation indiciaire.

La CNAF prend en charge, dans la limite du plafond de la Sécurité

sociale déjà évoqué, la rémunération brute versée par l’employeur au

fonctionnaire, déduction faite des indemnités, des avantages familiaux

et cotisations sociales. Le solde est donc à la charge de l’employeur.

Les agents non titulaires de la fonction publique ne relevant pas de la

loi, mais du domaine réglementaire, sont soumis, dans l’attente d’un

décret de régularisation, au régime général. Autrement dit, l’employeur

n’est pas tenu de maintenir leur rémunération en cas de congé paternité.

Ceci dit, il y est vivement encouragé (5).

4/ CONCLUSION

Le passage de 3 jours à 2 semaines de congés pour les nouveaux pères

représente davantage qu’un saut quantitatif. Même si l’on se situe encore

loin des 16 semaines de congés maternité, il s’agit bel et bien d’un

véritable rééquilibrage de la politique familiale. Ce qui autorise Ségolène

Royale, à l’origine du dispositif, à affi rmer que « derrière cette loi se

profi le tout le partage équitable, toute la parité parentale ».

On peut même, sinon compter sur, du moins espérer que les effets de

cette loi débordent le seul cadre de la cellule familiale. A la mesure de son

succès – qu’on ne peut pour l’heure évaluer -, le congé paternité pourrait

ainsi transformer en profondeur le monde du travail. En rappelant que

les mères ne sont pas les seules à avoir des enfants, en incitant, pourquoi

pas, les hommes à prendre des congés pour garder leurs enfants

malades, le congé paternité pourrait contribuer à lever une des causes,

revendiquées plus ou moins ouvertement, de la discrimination dans les

relations de travail.

(1) L’article 55 de la loi 2207-1246 du 21 décembre 2001 et l’article 4 du décret

2001-1352 du 28 décembre 2001 prévoyaient des dérogations pour les enfants nés avant

le 31 décembre 2001, mais dont la date présumée de naissance était postérieure.

(2) Salaires soumis à cotisations, moins les cotisations salariales obligatoires et la CSG

(3) Ce qui correspond à 100 % du salaire net dans la limite du plafond de la Sécurité

sociale.

(4) Circulaire du ministre de la Fonction publique et de la réforme de l’Etat du 24 janvier

2002

(5) Cf. Circulaire du ministre de la Fonction publique et de la réforme de l’Etat, op. cit.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 291


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Social : l’allocation personnalisée d’autonomie

SOCIAL : L’allocation personnalisée

d’autonomie

Près de 800 000 personnes de plus de 60 ans sont confrontées à des

situations de perte d’autonomie. Face à cette situation, le Gouvernement

a décidé de réagir à travers la loi du 20 juillet 2001 en créant l’allocation

personnalisée d’autonomie (APPAS).

L’APA repose sur des objectifs clairement défi nis (1) à destination d’un

public identifi é (2). Elle est octroyée dans le cadre d’une procédure bien

spécifi que (3).

I/ LES OBJECTIFS DE L’APA

L’APA a pour objet de renforcer la prise en charge des personnes en perte

d’autonomie, en leur permettant de bénéfi cier des aides nécessaires à

l’accomplissement des actes de la vie courante. Elle remplace l’actuelle

prestation spécifi que dépendance (PSD), qui répondait de manière trop

partielle et inégale aux besoins identifi és.

La nouvelle allocation concerne à la fois les personnes âgées résidant

à domicile et celles demeurant en établissement. Elle est fondée sur le

libre choix du lieu de vie de la personne âgée et sur la possibilité, pour

sa famille, de bénéfi cier d’un soutien dans l’aide qu’elle lui apporte.

L’APA repose sur 5 objectifs prioritaires :

- Instaurer un droit objectif et universel

L’allocation personnalisée s’adresse à l’ensemble des personnes âgées

en perte d’autonomie nécessitant un soutien de la collectivité. Elle

est attribuée dans les mêmes conditions sur tout le territoire. L’uniformisation

des tarifs et des barèmes nationaux garantit l’égalité et

la transparence du dispositif vis-à-vis des usagers. En effet, un tarif

national fi xe le montant maximum du plan d’aide à domicile en fonction

du degré de perte d’autonomie du bénéfi ciaire. Un barème national

permet également de déterminer, en fonction des ressources de l’usager,

la participation restant à sa charge.

- Élargir le champ des bénéfi ciaires

L’une des caractéristiques de l’APA est de supprimer la condition de

ressources et ses effets de seuil. La nouvelle allocation peut donc être

attribuée à toute personne en perte d’autonomie, dès lors qu’elle répond

aux conditions de base fi xées par la loi. En outre, alors que la PSD était

uniquement réservée aux personnes présentant un fort degré de dépendance

(GIR 1 à 3), l’APA s’adresse aussi aux personnes moyennement

dépendantes (GIR 4).

- Favoriser des prises en charge diversifi ées

L’APA est une prestation en nature personnalisée : elle est donc affectée

à des dépenses précisément adaptées aux besoins particuliers de chaque

allocataire. Ainsi, l’APA peut être mobilisée pour fi nancer toute une

palette de services tels que l’aide ménagère, l’accueil de jour, l’accueil

temporaire, les aides techniques (pour la part non couverte par la

Sécurité sociale) ou l’adaptation du logement et de l’environnement

matériel. C’est à l’usager de choisir d’utiliser la totalité ou une partie

seulement du « plan d’aide » proposé, ce dernier regroupant l’ensemble

des aides et des services proposés. Le bénéfi ciaire acquittera alors une

participation sur la partie du plan d’aide choisie.

- Garantir une gestion de proximité, rigoureuse et transparente

L’APA est gérée par les départements. La mise en œuvre de cette prestation

se fait en associant tous les partenaires concernés, sous la responsabilité

du président du conseil général.

- Mobiliser la solidarité nationale

L’APA devant bénéfi cier à une population plus large et plus nombreuse,

l’objectif est de conforter les fi nancements existants. Un « Fonds de

fi nancement de l’allocation personnalisée d’autonomie » a donc été

créé. Une fraction de la contribution sociale généralisée (0,10 point

de CSG jusqu’à présent affecté au Fonds de solidarité vieillesse) lui

est consacrée, ainsi qu’une participation des régimes obligatoires d’assurance

vieillesse. Les ressources de ce Fonds compléteront l’apport des

départements.

II/ LES TITULAIRES DE L’APA

Peuvent bénéfi cier de l’APA, les personnes âgées d’au moins 60 ans

qui justifi ent d’une résidence stable (2.1) et rencontrent une perte

d’autonomie (2.2).

A) L’obligation d’avoir

une résidence stable

Pour prétendre au bénéfi ce de l’APA, le demandeur doit attester d’une

résidence stable et régulière en France. Au regard de la loi et du code

de l’action sociale et des familles, cette disposition recouvre deux catégories

de personnes :

- celles de nationalité française ayant leur résidence en France ;

- les personnes étrangères titulaires d’un titre de séjour en cours de

validité.

Si la condition de résidence stable et régulière n’est pas remplie, le

demandeur peut toutefois bénéfi cier de la prestation. Mais il doit alors

se faire domicilier auprès d’un organisme public social ou médico-social,

agréé conjointement par le représentant de l’État dans le département et

par le président du conseil général. Cet organisme peut être :

- un centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS ou CIAS) ;

- un centre local d’information et de coordination (CLIC) ;

- un organisme régi par le code de la mutualité ;

- un service d’aide à domicile agréé.

La loi défi nit une condition de résidence et non de nationalité. Les

personnes étrangères peuvent donc prétendre à l’APA, dès lors qu’elles

remplissent les conditions d’âge, de résidence et de perte d’autonomie

prévues par la loi, et qu’elles attestent d’une carte de résidence ou d’un

titre de séjour régulier.

B) L’obligation d’avoir une perte

d’autonomie

L’APA s’adresse aux personnes qui, au-delà des soins qu’elles reçoivent,

ont besoin d’être aidées pour accomplir les actes de la vie quotidienne,

ou dont l’état nécessite d’être surveillé régulièrement.

La grille nationale AGGIR (Autonomie Gérontologie Groupe Iso-Ressources)

permet d’évaluer le degré de perte d’autonomie des demandeurs. À

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


domicile, cette perte d’autonomie est appréciée par l’un des membres

de l’équipe médico-sociale en charge de l’évaluation. En établissement,

elle est effectuée sous la responsabilité du médecin coordonnateur ou,

à défaut, de tout médecin conventionné.

L’évaluation se fait sur la base de dix variables relatives à la perte

d’autonomie physique et psychique. Seules ces dix variables, dites « discriminantes

», sont utilisées pour le calcul du GIR :

- Cohérence : converser et/ou se comporter de façon sensée ;

- Orientation : se repérer dans le temps, dans les moments de la journée

et dans les lieux ;

- Toilette : se laver seul ;

- Habillage : s’habiller, se déshabiller, se présenter ;

- Alimentation : manger les aliments préparés ;

- Élimination : assumer l’hygiène de l’élimination urinaire et fécale ;

- Transferts : se lever, se coucher, s’asseoir ;

- Déplacements à l’intérieur du domicile ou de l’établissement : mobilité

spontanée, y compris avec un appareillage ;

- Déplacements à l’extérieur : se déplacer à partir de la porte d’entrée

sans moyen de transport ;

- Communication à distance : utiliser les moyens de communication,

téléphone, sonnette, alarme…

Sept autres variables, dites « illustratives », n’entrent pas dans le calcul

du GIR, mais apportent des informations utiles à l’élaboration du plan

d’aide :

- Gestion : gérer ses propres affaires, son budget, ses biens ;

- Cuisine : préparer ses repas et les conditionner pour être servis ;

- Ménage : effectuer l’ensemble des travaux ménagers ;

- Transport : prendre et/ou commander un moyen de transport ;

- Achats : acquisition directe ou par correspondance ;

- Suivi du traitement : se conformer à l’ordonnance du médecin ;

- Activités de temps libre : pratiquer des activités sportives, culturelles,

sociales, de loisirs ou de passe-temps.

Chacune de ces dix-sept rubriques est notée A, B ou C :

- A correspond à des actes accomplis seul spontanément, totalement

et correctement ;

- B correspond à des actes partiellement effectués ;

- C correspond à des actes non réalisés.

Les six groupes iso-ressources prévus par la grille AGGIR peuvent être

schématiquement caractérisés de la manière suivante :

- Le GIR 1 correspond aux personnes âgées confi nées au lit, dont

les fonctions mentales sont gravement altérées et qui nécessitent une

présence indispensable et continue d’intervenants. Dans ce groupe se

trouvent également les personnes en fi n de vie ;

- Le GIR 2 regroupe deux catégories majeures de personnes âgées :

• celles qui sont confi nées au lit ou au fauteuil, dont les fonctions

mentales ne sont pas totalement altérées et qui nécessitent une prise

en charge pour la plupart des activités de la vie courante,

• celles dont les fonctions mentales sont altérées, mais qui ont conservé

leurs capacités à se déplacer ;

- Le GIR 3 correspond, pour l’essentiel, aux personnes âgées ayant

conservé leur autonomie mentale, partiellement leur autonomie locomotrice,

mais qui nécessitent quotidiennement et plusieurs fois par

jour des aides pour leur autonomie corporelle. La majorité d’entre elles

n’assument pas seules l’hygiène de l’élimination anale et urinaire.

- Le GIR 4 comprend deux catégories de personnes âgées :

• celles n’assumant pas seules leur transfert mais qui, une fois levées,

peuvent se déplacer à l’intérieur du logement. Elles doivent parfois

être aidées pour la toilette et l’habillage. Une grande majorité d’entre

elles s’alimentent seules,

• celles n’ayant pas de problèmes locomoteurs, mais devant être aidées

pour les activités corporelles et pour les repas ;

- Le GIR 5 comprend des personnes assurant seules leurs déplacements

à l’intérieur de leur logement, s’alimentant et s’habillant seules. Elles

ont besoin d’une aide ponctuelle pour la toilette, la préparation des

repas et le ménage ;

- Le GIR 6 se compose des personnes qui n’ont pas perdu leur autonomie

pour les actes discriminants de la vie courante.

Les quatre premiers GIR ouvrent droit à l’APA, dès lors que les conditions

d’âge et de résidence sont remplies. Pour leur part, les personnes classées

en GIR 5 et 6 peuvent bénéfi cier des prestations d’aide ménagère servies

par leur régime de retraite ou par l’aide sociale départementale.

III/ LA PROCÉDURE D’OBTENTION

Le dossier de demande d’APA doit être adressé au Président du Conseil

Général. Ce dossier doit contenir un certain nombre de pièces :

- une photocopie, au choix, du livret de famille, de la carte nationale

d’identité, d’un passeport de la Communauté Européenne, d’un extrait

ou d’un acte de naissance ;

- si le demandeur n’est pas ressortant d’un pays membre de l’Union

Européenne, il doit remettre une photocopie de sa carte de résidence

ou de son titre de séjour ;

- une photocopie du dernier avis d’imposition ou de non imposition au

titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) ;

- le cas échéant, une photocopie du justifi catif des taxes foncières sur

les propriétés bâties et non bâties ;

- un relevé d’identité bancaire ou postal (RIB ou RIP). Ce relevé doit être

celui du futur bénéfi ciaire de la prestation et non celui d’un parent.

Par ailleurs, les rubriques du formulaire de demande doivent être clairement

renseignées, notamment les éléments déclaratifs relatifs au

patrimoine.

Les services du département disposent de dix jours pour accuser

réception du dossier complet du demandeur ou l’informer des éventuelles

pièces manquantes. Dans ce second cas de fi gure, et dès

réception de ces justifi catifs, les services ont à nouveau dix jours

pour en accuser réception et informer le demandeur que son dossier

est désormais complet.

Dans les deux cas, le courrier accusant réception du dossier complet

doit mentionner la date d’arrivée de ce dossier complet au conseil

général. Cette date servira en effet de point de départ, à la fois

pour le début du délai maximum de deux mois pour l’instruction et

pour l’ouverture des droits éventuels du bénéfi ciaire. Cette date est

particulièrement importante car, à compter de l’enregistrement du

dossier complet, les services doivent notifi er leur décision d’attribution

de l’APA au bénéfi ciaire dans un délai de deux mois. À défaut,

l’allocation est accordée sur la base d’un montant forfaitaire et ce,

jusqu’à la notifi cation d’une décision expresse. À domicile, ce montant

forfaitaire est égal à 50 % du montant du tarif national correspondant

au GIR 1, soit 533,47 e (3 499,34 francs). En établissement, il s’élève

à 50 % du tarif afférent à la dépendance appliqué, dans la structure,

aux résidents classés dans les GIR 1 et 2. Ces sommes s’imputent sur

les montants d’APA versés ultérieurement.

Les services du conseil général peuvent alors procéder à l’instruction du

dossier qui comprend deux phases, menées en parallèle :

- la phase d’évaluation de la perte d’autonomie, qui s’effectue essentiellement

sur la base de la grille AGGIR ;

- la phase d’instruction administrative, à proprement parler.

À l’issue de la phase d’instruction de la demande d’APA réalisée par

l’équipe médico-sociale, la décision fi nale d’accorder l’allocation revient

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 293


294

Social : l’allocation personnalisée d’autonomie

au président du conseil général, sur la base d’une proposition présentée

par la commission de l’APA. Cette commission – spécialement créée dans

chaque département à l’occasion de la mise en place de cette prestation

– comprend 7 membres :

- le Président du conseil général (ou son représentant), qui préside la

commission ;

- 3 représentants du département, désignés par le président du conseil

général ;

- 2 représentants des organismes de Sécurité sociale conventionnés avec

le département, désignés par le président du conseil général ;

- un membre désigné au titre d’une institution ou d’un organisme public

social et médico-social ayant passé une convention avec le département

dans le cadre de la mise en œuvre de l’APA. À défaut, il peut s’agir

d’un maire désigné sur proposition de l’assemblée départementale des

maires.

La commission de l’APA propose au président du conseil général le

montant de l’allocation correspondant aux besoins du demandeur, en

tenant compte de ses ressources. Au sein de la commission, les décisions

sont prises à la majorité. En cas de partage des voix, son président

dispose d’une voix prépondérante. En cas de désaccord du président du

conseil général sur une proposition de la commission, cette dernière a

l’obligation de formuler une nouvelle proposition et de la présenter lors

de la réunion suivante.

La décision sur l’attribution de l’APA est notifi ée au demandeur, par courrier,

par le président du conseil général. Elle précise le montant mensuel

de l’allocation versée par le département, la participation fi nancière

laissée à la charge du bénéfi ciaire, le montant du premier versement et

les délais de révision périodique. Cette décision doit être notifi ée au

demandeur dans un délai de deux mois à compter de la date d’enregistrement

du dossier complet.

En cas de refus d’attribution de l’APA, la commission de l’APA peut être

saisie. De façon plus générale, cette commission peut être sollicitée pour

toute décision arrêtée par le Président du conseil général :

- le refus d’attribution de l’allocation lors d’une première demande ;

- sa suspension ;

- la révision de son montant ;

- l’appréciation du degré de perte d’autonomie ;

- un écart manifeste entre le montant de l’allocation et le barème

national.

Pour étudier les litiges relatifs à l’APA, la commission est élargie à

de nouveaux membres. Cinq représentants des usagers nommés par

le président du conseil général – dont deux personnalités qualifi ées

désignées sur proposition du comité départemental des retraités et

des personnes âgées (CODERPA) – participent aux réunions de la commission.

Par ailleurs, pour un litige relatif à l’appréciation de la perte

d’autonomie, la commission doit recueillir l’avis d’un médecin différent

de celui ayant procédé à l’évaluation initiale.

Indépendamment du recours devant la commission de l’APA, la décision

du Président du Conseil général peut également être contestée devant

la commission départementale d’aide sociale. La demande doit être

faite par le bénéfi ciaire lui-même (ou son représentant), le maire de la

commune de résidence ou le représentant de l’État dans le département.

Pour effectuer cette démarche, le demandeur dispose d’un délai de deux

mois à compter de la notifi cation de la décision du président du conseil

général ou à compter de la proposition de la commission.

Le titulaire de l’APA, son représentant ou toute personne qualifi ée, peut

déposer un recours devant la commission centrale d’aide sociale dans

un délai de deux mois à dater de la notifi cation de la décision de la

commission départementale d’aide sociale, pour faire appel de cette

décision. Si, à l’issue de ces démarches, la décision ne convient toujours

pas à l’une ou l’autre des parties, la loi prévoit la possibilité – en dernier

recours – de saisir le Conseil d’État.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


URBANISME : La sanction du droit

de l’environnement

Les atteintes à l’environnement sont sanctionnées. Ce qui revient à

dire qu’elles peuvent avoir des effets négatifs pour leurs auteurs. Classiquement

ces sanctions sont de deux types : d’une part les sanctions

répressives, d’autre part les sanctions réparatrices.

Les premières punissent les auteurs des atteintes à l’environnement. Les

secondes dédommagent les victimes.

I/ LA RÉPRESSION

La répression peut être mise en œuvre par le juge. On parlera

alors de répression pénale. Mais la répression peut être le fait de

l’administration elle-même, il s’agira dans ce cas d’une répression

administrative.

A) La répression pénale

Si en la matière c’est toujours un juge qui intervient, ce peut être soit

un juge judiciaire, soit un juge administratif.

a) La répression pénale par le juge judiciaire

Les infractions sont nombreuses et variées, le nouveau code pénal

adopté en 1992 n’a pas, contrairement à toute attente, prévu d’infraction

générale d’atteinte à l’environnement. Cependant, il a inscrit deux

infractions qui s’en rapprochent : le terrorisme écologique et la mise en

danger d’autrui.

1) L’auteur de l’infraction

En principe, c’est la personne qui a commis l’infraction intentionnellement

qui sera sanctionnée. Sur ces trois points on constate quelques

évolutions importantes et intéressantes.

• De la personne physique à la personne morale :

Traditionnellement, notre droit pénal ne retenait que la responsabilité

pénale des personnes physiques. Le nouveau code élargit cette responsabilité

aux personnes morales autres que l’État. Qu’elles soient privées :

des entreprises ou qu’elles soient publiques : des collectivités territoriales

par exemple.

Bien que cette disposition ne soit pas spécifi que au droit de l’environnement

elle peut trouver dans ce domaine un champ d’application

important. Toutefois, certaines conditions doivent être remplies, ce

qui débouche sur des peines plus ou moins importantes

• De l’auteur matériel à l’auteur moral

La Cour de cassation a admis que lorsque le salarié d’une entreprise

commet matériellement une infraction, celle-ci peut être imputée au

chef d’entreprise. Il est vrai que cela ne s’applique que dans un domaine

particulier : celui des entreprises soumises à des règlements pris dans un

but de salubrité et de sûreté.

• De l’auteur intentionnel à l’auteur imprudent :

Dans un domaine bien précis, celui de la pollution des mers par

les hydrocarbures, le législateur a été conduit à prévoir un délit

de pollution accidentelle des mers. Il s’agit donc d’une infraction

non intentionnelle ce qui est en contradiction avec les principes

traditionnels du droit pénal.

2) La procédure

• L’action publique :

Ce sont les offi ciers de police judiciaire ou les agents de police

judiciaire qui sont habilités à constater les infractions. Toutefois,

ils sont mal armés juridiquement, techniquement et matériellement

en matière de protection de la nature et de pollutions. Aussi

s’en remettent-ils le plus souvent aux administrations spécialisées.

Souvent en effet, les infractions sont constatées par : les inspecteurs

des installations classées, les gardes-pêche, les commissaires,

les ingénieurs du génie rural, les gardes des parcs nationaux

et des réserves naturelles etc. Mais, si les catégories de

ces agents sont relativement nombreuses, leurs effectifs sont peu

importants.

C’est le ministère public qui décide de l’opportunité des poursuites et

lui seul. Mais dans deux cas particuliers ce sont des fonctionnaires d’administrations

techniques. Les ingénieurs des directions départementales

de l’agriculture exercent en effet les poursuites en matière de pêche

(art. L. 238-2 du Code rural ; L. 437-15 du Code de l’environnement).

De même les ingénieurs des services régionaux d’aménagement forestier

sont compétents en matière de chasse et pour toutes les infractions

dans les forêts soumises au régime forestier (art. L. 153- 1 et L. 154,

Code forestier).

• L’action civile :

Elle a pour objet de réparer le dommage causé par une infraction. Mais

la constitution de partie civile peut se faire devant le juge pénal. Dans

ce cas elle aura pour effet de mettre obligatoirement en mouvement

l’action publique et d’ouvrir le procès pénal.

Pour se constituer partie civile encore faut-il avoir subit un préjudice

direct et personnel. Cette condition rend diffi cile l’intervention des

associations.

Les associations de consommateurs peuvent se constituer partie civile

depuis la loi du 17 décembre 1973, il en est de même des associations

de protection des animaux déclarées d’utilité publique.

La loi du 2 février 1995 dite « loi Barnier » a simplifi é et uniformisé

la constitution de partie civile des associations en profi tant de la

réforme des agréments. Elles peuvent exercer les droits reconnus à la

partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct

et indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre

à condition que la cause de leur action constitue une infraction

pénale.

Certains établissements publics se sont vus reconnaître le droit de se

constituer partie civile pour des infractions liées à leur objet. Dès 1975,

ce fut le cas pour l’Agence nationale pour la récupération et l’élimination

des déchets.

Mais, la loi du 2 février 1995 (art. 6) complétée par la loi du 9 juillet

1999 (art. 115) institue une habilitation générale au profi t de certains

établissements publics pour des faits portant un préjudice direct ou

indirect aux intérêts qu’ils ont pour objet de défendre et constituant

une infraction aux lois et règlements relatifs à l’environnement et à

l’urbanisme.

Bénéfi cient de cette habilitation, l’ADEME, le Conservatoire de l’espace

littoral et des rivages lacustres, les agences de l’eau, la Caisse nationale

des monuments historiques et des sites, les parcs naturels régionaux, les

chambres d’agriculture et les centres régionaux de la propriété forestière.

En sont cependant exclus les parcs nationaux.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 295


296

Urbanisme : la sanction du droit de l’environnement

b) La répression pénale par le juge administratif

Il s’agit d’un cas particulier et ancien, ce que l’on appelle les contraventions

de grande voirie.

1. Les infractions

Les contraventions de grande voirie sont des atteintes au domaine public

maritime. Celles-ci peuvent être variées. Elles sont prévues par le Code

des ports maritimes ou le Code du domaine public fl uvial. Elles sont

constituées par :

- le fait de porter atteinte aux ports et havres par jets de terre, immondices

ou dépôts ;

- la non-démolition des vieux bâtiments hors d’état de naviguer ;

- le jet dans les rivières et canaux domaniaux de matières insalubres ou

objets ayant un effet nuisible sur le lit des cours d’eau ou canaux ;

- l’abstention des riverains et mariniers de faire enlever les obstacles se

trouvant de leur fait sur le domaine public fl uvial ;

- l’exécution d’un travail sur le domaine public fl uvial sans autorisation :

coupe d’arbres ou d’herbes sur les berges d’un fl euve ;

- toute extraction de sable sur le domaine public maritime.

2. La procédure

Les infractions sont constatées soit par des offi ciers ou agents de police

judiciaire soit par des agents de différentes administrations.

C’est le préfet qui déclenche les poursuites. Depuis un arrêt du

Conseil d’État du 23 février 1979 (Association des amis des chemins

de ronde), il est soumis à l’obligation d’exercer les poursuites

en cas d’atteinte au domaine public maritime sous réserve de

nécessités tirées de l’intérêt général ou de l’ordre public. De plus

une injonction de faire constater une contravention de grande

voirie peut être ordonnée au préfet par le juge administratif (CAA

Nantes, 4 fév. 1998).

Le Tribunal administratif du lieu de l’infraction est compétent. Il peut

prononcer une amende à l’exclusion de toute peine de prison. Les contraventions

de grande voirie sont prescrites au bout d’un an.

B) La répression administrative

Dans ce cas ce n’est plus le juge (judiciaire ou administratif) qui intervient,

mais l’administration elle-même.

On peut distinguer plusieurs types de sanctions administratives :

a) L’exécution d’offi ce de certains travaux

C’est le cas au titre de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 (art. 27, L. 216-1,

Code de l’environnement), de la loi sur le bruit du 31 décembre 1992

(art. 27, L. 571-17, Code de l’environnement) et de la loi sur l’air

du 30 décembre 1996 (art. 38, L. 226-8, Code de l’environnement),

de la loi sur les déchets, du 15 juillet 1975, art. L. 541-3, Code de

l’environnement).

b) La fermeture ou la suspension d’une exploitation

C’est le cas pour les installations classées (loi du 19 juillet 1976, art.

L. 514-1, Code de l’environnement).

c) L’obligation de consigner entre d’un comptable public

une somme répondant du montant de travaux

Cette sanction existe dans le cadre de la loi sur l’eau et des installations

classées.

d)Les amendes administratives

Cette sanction est rarement possible. Au cas de non-constitution

d’une garantie fi nancière imposée à l’exploitant d’une installation

recevant des déchets, le Ministre de l’environnement peut prononcer

une telle sanction. En matière d’affi chage publicitaire des

amendes peuvent également être infl igées par le préfet en cas de

non-respect de la législation.

II/ LA RÉPARATION

Dans ce cadre, il ne s’agit plus de punir, mais de dédommager, c’est-àdire

d’accorder des indemnités. Elles le seront soit par le juge judiciaire

soit par le juge administratif.

A) La réparation civile

La réparation civile est mise en œuvre à partir de fondements variés.

a) Les fondements

1. Les fondements marginaux

• La responsabilité pour faute :

L’article 1382 du Code civil établit une responsabilité à l’encontre de

l’auteur d’une faute, dès lors qu’elle engendre un dommage. Cette faute

pouvant consister dans une simple imprudence. Ce fondement est très

rarement retenu par le juge. On peut cependant citer quelques cas. Ainsi,

un pollueur a-t-il été condamné en raison de l’émission de poussière de

chaux et de ciment (Civ. 21, 28 mai 1952, D. 1953. som 11). De même,

un industriel a-t-il dû indemniser un cultivateur pour l’empoisonnement

d’une de ses vaches par l’eau d’un ruisseau contenant du cyanure de

potassium en raison d’un défaut de précaution de cette entreprise. (Civ.

2, 7 décembre 1960, Bull. civ. II, n° 45).

• La responsabilité du fait des choses :

Le gardien d’une chose est responsable des dommages causés par

cette chose. Ainsi, un fabricant de produits chimiques a-t-il été tenu

pour responsable des dommages provoqués par les gaz se dégageant

de ses installations. (Civ. 2, 17 décembre 1969, Bull. civ. 11, n° 353)

De même un entrepreneur de construction a été déclaré responsable

envers les habitants d’immeubles voisins pour le bruit de ses

engins de chantier (Civ. 3, 8 mars 1978, D. 1978. 641, note Ch.

Larroumet).

• La responsabilité objective :

Plusieurs textes législatifs ont institué une responsabilité sans faute. Il

s’agit le plus souvent d’activités dangereuses.

Ainsi la loi du 30 octobre 1968 modifi ée par la loi du 16 juin 1990

relative à la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire

rend l’exploitant responsable de plein droit des dommages qui résultent

d’un accident nucléaire. Il en va de même du propriétaire du navire

pour tout dommage de pollution résultant de rejet d’hydrocarbures

(Convention de Bruxelles du 29 novembre 1969, modifi ée le 19 novembre

1976 et le 27 novembre 1992).

Tous ces fondements restent relativement marginaux.

2. Le fondement classique : La responsabilité pour trouble

de voisinage

C’est la Cour de cassation qui est à l’origine de ce fondement dans deux

arrêts du 4 février 1971 (Civ. 3, 4 février 1971, deux arrêts, JMC, 971.

II. 16781, note Lindon).

Plusieurs conditions doivent être respectées. Si elles le sont plusieurs

types de pollution peuvent ainsi être réparés, à moins que l’on ne soit

dans un cas d’exonération.

• Les conditions :

C’est l’auteur du trouble qui est responsable c’est-à-dire qu’il s’agit le plus

souvent du propriétaire, mais ce peut être le locataire ou un fournisseur.

Le trouble lui-même doit présenter trois caractères :

Le trouble doit provenir du voisinage, mais cette expression peut être

interprétée de manière plus ou moins large par le juge. Ainsi, la contiguïté

n’est pas nécessaire. L’origine peut même être éloignée.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Le caractère anormal est nécessaire. Là encore, c’est le juge bien sûr

qui apprécie. Mais ce caractère anormal est apprécié en fonction de la

situation et du lieu. Ainsi à la campagne les odeurs dégagées par une

porcherie ne sont pas anormales alors que des odeurs de fuel dans un

quartier résidentiel le sont.

Le trouble ne doit pas être passager ou exceptionnel. Il faut qu’il soit

continu. Ainsi en va-t-il des aboiements répétés d’un chien ou de l’utilisation

prolongée d’engins de chantier.

• L’exonération :

La préoccupation constitue un cas d’exonération important. Le fait

que l’exploitation à l’origine du trouble existe avant que la victime ne

s’installe, prive celle-ci de toute possibilité de demander réparation.

Toutefois si les pollutions s’aggravent alors la préoccupation ne peut

pas être invoquée.

2. La mise en œuvre

Pour être réparé le dommage doit être né, certain et actuel. Mais surtout

il faut pouvoir identifi er le ou les responsables et enfi n établir le lien

de causalité.

• L’identifi cation du responsable :

Elle peut se révéler particulièrement délicate dans certains cas. La pluralité

d’intervenants dans une même opération peut la rendre diffi cile

voire impossible. Toutefois il peut être possible de poursuivre in solidum

les différents responsables.

• Le lien de causalité :

Plusieurs éléments peuvent rendre délicat l’établissement du lien

de causalité. D’abord, l’incertitude des connaissances scientifi ques

et techniques peut y contribuer dans une certaine mesure, mais

surtout, c’est la pluralité de causes qui peut être à l’origine de ces

diffi cultés.

B) La réparation administrative

La puissance publique peut être amenée à réparer un dommage soit

parce les services publics sont directement à l’origine d’un dommage,

soit parce qu’il y a eu de la part de l’administration une défaillance dans

la surveillance. On peut donc opposer une responsabilité directe à une

responsabilité indirecte.

a) La responsabilité directe de l’administration

Dans l’hypothèse des dommages de travaux publics ou des dommages

résultants d’ouvrages publics la responsabilité de l’État est engagée

sans faute dès lors que ce sont des tiers qui sont victimes et non pas

les usagers. Toutefois, la préoccupation joue ici aussi le rôle de clause

d’exonération. De plus, la règle de l’intangibilité de l’ouvrage public rend

impossible la suppression de celui-ci.

b) La responsabilité indirecte de l’administration

Trois types de défaillances de l’administration peuvent engager la responsabilité

de l’État.

D’abord, le refus de prendre des mesures de police nécessaires en cas de

nuisances. Cependant, une faute lourde est nécessaire.

Ensuite, des mesures de police illégales, comme la délivrance d’une autorisation

irrégulière peut engager la responsabilité de l’administration.

Enfi n, la carence dans le contrôle en matière d’installations classées

entraîne la responsabilité de l’administration. Une faute simple

suffi t.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 297


298

Urbanisme : le permis de construire

URBANISME : Le permis de construire

En règle générale, la construction de bâtiment n’est pas libre en France.

Elle repose sur l’obtention d’un permis de construire.

Ce dernier est requis uniquement pour certains types de constructions

(1), fait l’objet d’une procédure de délivrance (2) et de mise en œuvre

(3) spécifi ques.

1/ CHAMP D’APPLICATION

ET OBJET DU PERMIS DE CONSTRUIRE

Le permis de construire est l’autorisation donnée par une autorité administrative

d’édifi er une construction nouvelle ou de modifi er une construction

existante préalablement à l’exécution des travaux. Il doit s’assurer

du respect par les constructeurs des règles relatives à l’occupation

et à l’utilisation du sol, avant qu’ils ne mettent en œuvre leur projet.

Aux termes de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme, « le permis de

construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont

conformes aux dispositions législatives ou réglementaires concernant

l’utilisation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture,

leurs dimensions, leur assainissement et l’aménagement de leurs

abords ».

Au regard du champ d’application du permis de construire, les travaux

peuvent être classés en trois catégories : ceux qui entrent dans le champ

d’application du permis de construire et qui y sont soumis (1.1), ceux

qui sont placés hors du champ d’application et ne font plus l’objet de

contrôle a priori (1.2), et enfi n ceux qui entrent également dans le

champ d’application du permis de construire mais en ont été exemptés

et qui sont soumis au régime de la déclaration de travaux (1.3).

1.1 Les travaux relevant

du permis de construire

Le permis de construire est exigé à la fois pour les constructions nouvelles

(1.1.1) et pour les travaux sur les constructions existantes qui n’ont

pas été exclus de son champ d’application (1.1.2).

1.1.1 les constructions nouvelles

La notion de construction nouvelle visée à l’art.L.421-1 du Code de

l’urbanisme comprend l’ensemble des bâtiments quels que soient leur

affectation et les matériaux ou procédés utilisés. Ainsi entrent dans

le champ d’application les constructions « atypiques » comme un chapiteau

de toile ou une structure gonfl able dès lors que ces constructions

présentent les caractéristiques structurelles d’un bâtiment.

Les constructions temporaires sont aussi soumises à permis de construire.

Toutefois depuis la loi SRU, lorsque la construction présente un caractère

non permanent et est destinée à être régulièrement démontée, le permis

indique la ou les périodes pendant lesquelles la construction doit être

démontée : un nouveau permis n’est pas alors exigé lors de la réinstallation

de la construction (art.L.421-1,5e al. du Code de l’urbanisme).

Les maisons mobiles (et caravanes) posées au sol et qui ne conservent

pas en permanence de moyens de mobilité, sont assujetties à permis

de construire.

Un certain nombre d’ouvrages et d’installations techniques sont aussi

concernés. C’est le cas des canalisations et installations industrielles

qui ne se situent pas en souterrain, des piscines excédant certaines

dimensions, des statues excédant les seuils fi xés à l’article R.421-1 du

Code de l’urbanisme.

1.1.2 Les constructions existantes

Selon les termes mêmes de l’article L.421-1, al.2 du Code de l’urbanisme,

le permis de construire est indispensable dès qu’il y a exécution de

travaux ayant pour effet un changement de destination, une modifi

cation de l’aspect extérieur ou de volume, la création de niveaux

supplémentaires.

L’article L.421-1 du Code de l’urbanisme précise que le changement de

destination s’applique dès que le type d’usage de la partie de bâtiment

ou du local est modifi é. Neuf destinations sont retenues dans le droit

de l’urbanisme :

- agriculture,

- bureau et services,

- commerce et artisanat,

- équipement collectif,

- entrepôt,

- habitation,

- hôtel,

- industrie,

- stationnement.

Il n’y a donc changement de destination que s’il y a passage d’une

catégorie à une autre. L’exigence du permis de construire permet aussi de

vérifi er si la nouvelle destination respecte bien les règles d’urbanisme.

La modifi cation de volume concernant pour l’essentiel une surélévation

ou une extension est soumis à permis de construire si la modifi cation

s’accompagne par exemple de travaux soumis, en eux mêmes, à permis

de construire.

L’article R.422-2 du Code de l’urbanisme prévoit que soient exemptés et

soumis à Déclaration de Travaux les travaux qui ont pour effet, de créer,

sur un terrain supportant déjà un bâtiment, une surface de plancher

hors œuvre brute inférieure ou égale à 20 m 2 .

Il existe aujourd’hui deux types de travaux qui ne relèvent pas de la

procédure du permis de construire ; d’une part les travaux qui sont exclus

du champ d’application du permis de construire (1.2) et d’autre part les

travaux qui sont exemptés du permis de construire (1.3).

1.2 Les travaux ne relevant

pas du permis de construire

Dans sa rédaction issue de la loi n°86-13 du 6 janvier 1986, l’alinéa

4 de l’article L.421-1 du Code de l’urbanisme, précise que le permis

de construire n’est pas exigé “pour les ouvrages qui, en raison de leur

nature ou de leurs très faibles dimensions, ne peuvent être qualifi és de

constructions”.

Une liste est fi xée par l’article R.421-1 du Code de l’urbanisme. Les

ouvrages et installations mentionnées dans cette liste peuvent être

regroupés en deux catégories : ceux exclus à raison de leur nature (A) et

ceux exclus à raison de leurs faibles dimensions (B).

A - Les ouvrages exclus à raison de leur nature

Lorsqu’ils sont souterrains, les ouvrages ou installations de stockage

de gaz ou fl uides et les canalisations, lignes ou câbles. Les ouvrages

d’infrastructure des voies de communication ferroviaires, fl uviales, routières

ou piétonnières, publiques ou privées, ainsi que les ouvrages

d’infrastructures portuaire ou aéroportuaire.

Il s’agit de travaux couramment appelés “de génie civil”. Ils peuvent être

réalisés en remblais, en déblais, en sous-sol ou en surface. Sont à exclure

les travaux d’outillage ou ouvrages techniques qui, eux, entrent dans le

champ d’application du permis de construire, mais relèvent de la procédure

de déclaration de travaux.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Les installations temporaires implantées sur les chantiers et directement

nécessaires à la conduite des travaux ainsi que les installations temporaires

liées à la commercialisation du bâtiment en cour de construction.

C’est le caractère nécessairement temporaire et techniquement (et commercialement)

indispensable qui justifi e cette exclusion.

Les modèles de construction implantés temporairement dans le cadre de

foires-expositions et pendant leur durée.

A contrario, si l’implantation est défi nitive, le permis de construire est

exigible. Comme il l’est également lorsque ces constructions sont édifi ées

en dehors des foires-expositions.

le mobilier urbain implanté sur le domaine public.

Ce type d’installation est déjà contrôlé par le règlement de voirie, par

les pouvoirs de police du maire et l’obligation d’obtenir une autorisation

d’occupation précaire du domaine public.

B - Les ouvrages exclus à raison

de leurs faibles dimensions

L’article R.421-1 fi xe dans ces hypothèses les normes à ne pas dépasser.

Dans le cas contraire l’installation ou l’ouvrage retombe dans le champ

d’application du permis de construire, - sauf hypothèse d’interprétation

de la liste par assimilation.

Les statues, monuments et oeuvres d’art, lorsqu’ils ont une hauteur

inférieure ou égale à 12 mètres au-dessus du sol et moins de 40 mètres

cubes de volume.

L’emploi de la conjonction “et” indique que ces critères sont cumulatifs :

si l’un des deux est dépassé, l’œuvre entre dans le champ d’application

du permis de construire.

Les terrasses dont la hauteur au-dessus du sol n’excède pas 0,60 mètre.

Il ne s’agit que de terrasses non couvertes réalisées sur le sol naturel.

Les poteaux, pylônes, candélabres ou éoliennes d’une hauteur inférieure

ou égale à 12 mètres au-dessus du sol, ainsi que les antennes d’émission

ou de réception de signaux radioélectriques dont aucune dimension

n’excède 4 mètres et, dans le cas où l’antenne comporte un réfl ecteur,

lorsqu’aucune dimension de ce dernier n’excède un mètre.

La circulaire du 25 juillet 1986 indique que doivent être pris en compte

dans les mesures, non seulement l’antenne mais également ses accessoires

directs. Cette circulaire explique également que les installations ne se

“cumulent” pas : une antenne de moins de quatre mètres sur un pylône

de moins de 12 douze mètres n’entre pas dans le champ d’application du

permis de construire.

Sans préjudice du régime propre aux clôtures, les murs d’une hauteur

inférieure à 2 mètres.

Relèvent de ces dispositions tous les murs sans distinction de nature ou

de longueur, à l’exception des murs de clôture qui relèvent d’un régime

spécifi que.

Les ouvrages non prévus ci-dessus dont la surface au sol est inférieure à

2 mètres carrés et dont la hauteur ne dépasse pas 1,50 mètre au-dessus

du sol.

Il s’agit là d’une mesure de tolérance pour les petits ouvrages quelle que

soit leur utilisation.

En dehors de cette liste, d’autres constructions ou installations échappent

au champ d’application du permis de construire.

C’est l’ensemble des supports de publicités d’enseignes et pré enseignes,

quelles que soient leurs caractéristiques techniques, qui échappe au

champ d’application du permis de construire. C’est l’article L.421-1 du

Code de l’urbanisme lui-même qui le prévoit dans son alinéa 3, issu

de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux

enseignes et pré enseignes.

D’une manière plus générale encore, échappent au champ d’application

du permis de construire l’ensemble des travaux qui, sans relever explicitement

des dispositions de l’article R.421-1 du Code de l’urbanisme, ne

relèvent pas non plus des deux premiers alinéas de l’article L.421-1 du

Code de l’urbanisme, tels les travaux d’aménagement intérieur qui ne

créent aucune surface nouvelle et ne changent pas la destination des

constructions.

1.3 Les travaux exemptés

du permis de construire

La loi a substitué au permis de construire une procédure de Déclaration

de Travaux préalable, caractérisée par un champ d’application, une

procédure et des effets juridiques précis.

Le champ d’application repose à la fois sur des dispositions législatives

qui en fi xent le principe et sur des dispositions réglementaires contenues

dans les articles L.422-1, L.422-2 et L.422-4 du Code de l’urbanisme.

Sont exemptées du permis de construire, deux catégories de travaux ou

d’ouvrages :

- « les constructions ou travaux couverts par le secret de la défense

nationale, les travaux de ravalement, les travaux sur les immeubles

classés »

- « certaines constructions ou travaux relatifs à la défense nationale ou

aux installations techniques nécessaires au fonctionnement des services

publics ainsi que les constructions ou travaux dont la faible importance

ne justifi e pas l’exigence d’un permis de construire » comprenant principalement,

selon l’article R.422-2 du Code de l’urbanisme :

• les travaux de ravalement,

• les travaux réalisés sur les monuments historiques classés,

• les outillages nécessaires au fonctionnement des services publics,

• les habitations légères et de loisir,

• les piscines non couvertes,

• les serres, selon certains critères.

2/ LA DÉLIVRANCE DU PERMIS

DE CONSTRUIRE

La délivrance doit revêtir une forme précise et demeure soumise à des

règles imposées par le Code de l’urbanisme (2.1).

Jusqu’à la loi du 7 janvier 1983, le permis de construire était toujours

délivré au nom de l’Etat. Cette loi a décentralisé, sauf exceptions, la

compétence pour délivrer le permis. Le passage de la procédure de POS à

celle du PLU (Loi SRU du 13 décembre 2000) reprend cette démarche en

y apportant quelques assouplissements. Ainsi, l’approbation d’une carte

communale entraîne, du moins en principe, le transfert de la compétence

pour délivrer les autorisations de construire (2.2).

La procédure d’instruction alors menée n’a qu’un seul but : préparer une

décision d’acceptation ou de refus et assurer la légalité de la décision

qui sera prise (2.3).

2.1 La demande de permis

de construire

2.1.1 L’auteur de la demande

Le droit de l’urbanisme étant « attaché à la propriété du sol »

(art.L.112-1 du Code de l’urbanisme), la demande de permis de construire

doit être présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire

(architecte, géomètre…), soit par une personne ayant qualité

pour bénéfi cier de l’expropriation dudit terrain pour cause d’utilité publique

(Etat, collectivités territoriales…), (art.R.421-1 du Code de l’urbanisme).

2.1.2 Le contenu de la demande

Le code l’urbanisme défi ni minutieusement le contenu de la demande

de permis de construire. Une fois présentée par le pétitionnaire, la

demande, doit être examinée par les services compétents.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 299


300

Urbanisme : le permis de construire

Les documents sont énumérés par l’article R. 421-2 du Code de l’urbanisme.

Il s’agit d’une part des “documents de base” et d’autre part du

“volet paysager”.

Les documents de base sont les suivants :

• le plan de situation du terrain ;

• le plan de masse des constructions à édifi er ou à modifi er coté dans

les trois dimensions, des travaux extérieurs à celles-ci et des plantations

maintenues, supprimées ou créées ;

• les plans des façades ;

• une ou des vues en coupe précisant l’implantation de la construction

par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande de permis

de construire et indiquant le traitement des espaces extérieurs.

Le “volet paysager” est constitué des documents suivants :

• deux documents photographiques au moins permettant de situer le

terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d’apprécier

la place qu’il y occupe. Les points et les angles des prises de vue seront

reportés sur le plan de situation et le plan de masse ;

• un document graphique au moins permettant d’apprécier l’insertion

du projet de construction dans l’environnement, son impact visuel ainsi

que le traitement des accès et des abords. Lorsque le projet comporte

la plantation d’arbres de haute tige, les documents graphiques devront

faire apparaître la situation à l’achèvement des travaux et la situation

à long terme,

• une notice permettant d’apprécier l’impact visuel du projet. A cet

effet, elle décrit le paysage et l’environnement existants et expose et

justifi e les dispositions prévues pour assurer l’insertion dans ce paysage

de la construction, de ses accès et de ses abords.

En plus de ces documents, le dossier doit souvent comporter des pièces

complémentaires. La plupart sont exigées par les articles R.421-2 à

R.421-1 du Code de l’urbanisme. Elles varient selon la nature du projet.

Exemples :

• étude d’impact lorsque les lois ou règlements en vigueur l’exigent

(art.R.421-2 al 8, du Code de l’urbanisme),

• pièces nécessaires au calcul des participations, les justifi cations de

SHON attribuée à la parcelle pour les constructions réalisées dans les

lotissements où la SHON est répartie par le lotisseur,

• pièces qui ont pour objet d’assurer une coordination avec la délivrance

d’autres autorisations d’urbanisme (justifi cation d’une demande de permis

de démolir…).

2.1.3 le dépôt de la demande

Depuis 1983, la procédure d’instruction a été confi ée à la commune,

ce qui conduit le législateur à modifi er les conditions de dépôt des

demandes.

L’article L.421-2-3 du Code de l’urbanisme pose en principe que « toute

demande de permis de construire est déposée à la mairie », l’article

R.421-9 du Code de l’urbanisme, précisant qu’elles doivent être adressées

par pli recommandé avec accusé de réception ou bien déposées en

mairie contre décharge.

Le dépôt doit se faire en quatre exemplaires, le maire pouvant toujours

demander des exemplaires supplémentaires nécessaires à la consultation

des services de l’Etat ou de commissions compétentes.

La mairie devient donc un « guichet unique » où sont déposées toutes

les demandes de permis de construire. Il revient au maire d’exécuter

toutes les transmissions indispensables. L’instruction de la demande

commence dès son dépôt en mairie.

2.1.4 La publicité de la demande

Les dispositions de l’article R.421-9 du Code de l’urbanisme, prévoient

que dans les 15 jours qui suivent le dépôt de la demande et pendant sa

durée d’instruction, le Maire doit procéder à l’affi chage en mairie d’un

avis de dépôt de la demande.

L’affi chage de cet avis ne permet pas aux tiers intéressés de consulter

le dossier avant l’intervention de la décision. Il s’agit d’un projet d’ordre

privé tant que la décision n’est pas intervenue.

2.2 L’instruction de la demande

de permis de construire

Le code de l’urbanisme défi ni avec précisions les opérations d’instruction

aux articles L.421-2, L.421-2-2, L.421-2-3, L.421-2-6 et R.421-9 à

R.421-28 du Code de l’urbanisme.

2.2.1 Les collectivités publiques responsables

Aux termes de l’alinéa 1 de l’article L.421-2 du Code de l’urbanisme, le

permis de construire est instruit :

• soit par la commune (ou l’établissement de coopération intercommunale

compétent),

• soit en son nom propre soit au nom de l’Etat si elle dispose d’un plan

d’occupation des sols approuvé depuis plus de six mois,

• par les services de l’Etat au nom de l’Etat dans le cas contraire.

Cette distinction permet de décrire le plus simplement possible les règles

de répartition de compétence en matière d’instruction de permis de

construire.

la demande est instruite au nom de la commune

Seuls les services relevant des collectivités locales, de leur groupement

peuvent instruire les demandes de permis de construire (art.R.490-2, du

Code de l’urbanisme).

Le service chargé de l’instruction procède d’abord à l’examen de la

recevabilité de la demande. Si celle ci est recevable et si le dossier est

complet le service instructeur fait connaître au demandeur dans les 15

jours de sa réception en mairie, par voie de lettre recommandée avec

demande d’avis de réception en mairie, son numéro d’enregistrement

et la date avant laquelle, compte tenu des délais réglementaires d’instruction,

la décision devra lui être notifi ée (art.R.421-12, du Code de

l’urbanisme).

Si le dossier est incomplet, le service informe dans les 15 jours pré-cités,

le demandeur et l’invite à produire les pièces complémentaires.

Le délai de l’instruction court à partir de la date du dépôt du dossier de

demande. Si le dossier est incomplet, le délai part de la réception des

pièces manquantes en mairie.

Sa durée est fi xée par l’article R.421-8 du Code de l’urbanisme, qui

prévoit un délai de base de 2 mois, qui peut être porté à 3 lorsque la

demande concerne la construction de plus de 200 logements ou la construction

de locaux à usage industriel, commercial ou de bureaux d’une

surface de plancher hors œuvre égale ou supérieure à 2000 mètres.

Le délai de base peut aussi être majoré d’un mois, voir de 6 mois dans

certaines conditions développées aux articles R.421-8 et R.421-18 du

Code de l’urbanisme.

la demande est instruite au nom de l’Etat : lorsqu’une commune ne

dispose pas d’un plan d’occupation des sols approuvé (ou PLU), l’Etat

reste compétent en matière d’urbanisme et l’instruction des demandes

de permis de construire est effectuée en son nom.

Ce régime de droit commun est complété par des exceptions applicables

à des hypothèses bien précises. Aussi, restent soumis à la compétence

de l’Etat même en présence d’un plan d’occupation des sols (art. L.421-2

renvoyant à l’art. L.421-2-1 du Code de l’urbanisme) :

• les travaux, constructions ou installations réalisées pour le compte

de l’Etat, de la Région, du département, de leurs établissements publics

et concessionnaires ainsi que pour le compte d’Etats étrangers ou d’organisations

internationales.,

• les ouvrages de production, de transport, de stockage et de distribution

de l’énergie, ainsi que ceux utilisant les matières radio-actives.

• les constructions réalisées à l’intérieur des périmètres des opérations

d’intérêt national, essentiellement liés à la politique industrielle (art.

R.490-5 du Code de l’urbanisme),

• les agglomérations nouvelles régies par la loi n° 83-636 du 13 juillet

1983, dans leur périmètre d’urbanisation défi ni en application des articles

3 et 4 de ladite loi,

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


• l’aménagement de la Défense, dans un périmètre défi ni par arrêté du

ministre chargé de l’urbanisme à l’intérieur du périmètre de compétence

de l’établissement public Pour l’aménagement de la Défense,

• les domaines industrialo-portuaires d’Antifer, du Verdon et de Dunkerque,

dans les périmètres respectifs des ports autonomes du Havre, de

Bordeaux et de Dunkerque,

• l’aménagement de la zone de Fos-sur-Mer, dans un périmètre défi ni

par décret en Conseil d’Etat,

• l’opération d’aménagement Euroméditerranée dans la commune de

Marseille dans le périmètre de compétence de l’établissement public

d’aménagement Euroméditerranée.

2.2.2 La procédure de l’instruction

Il s’agit de déterminer si le projet présenté est conforme ou non aux

règles en vigueur et donc de déterminer le sens de la décision à prendre.

Le service chargé de l’instruction procède aux consultations nécessaires

et se livre à son examen technique.

Le service instructeur est tenu d’informer les autres services ou autorités

concernés par la demande de permis de construire (art.R.421-15, al.2

du Code de l’urbanisme) ou bien de les consulter pour obtenir leur avis

sur le projet. Ces demandes d’avis permettent au service instructeur de

centraliser, et surtout de tenir compte, soit de la législation ou de la

réglementation autre que celle de l’urbanisme, soit de l’intérêt des autres

personnes publiques.

Mais, les consultations peuvent être multiples. A cet effet, et sous réserve

des dispositions spéciales édictées aux articles R.421-38-2 et s du Code

de l’urbanisme, “tous services, autorités et commissions qui n’ont pas

fait connaître leur réponse motivée dans le délai d’un mois à dater de la

réception de la demande d’avis, sont réputés avoir émis un avis favorable. Ce

lai est porté à deux mois en ce qui concerne les commissions nationales”

(art. R.421-15, dernier al. du Code de l’urbanisme).

Sauf texte contraire, les avis demandés sont purement consultatifs et

l’autorité compétente peut ne pas s’y conformer. Enfi n l’administration

compétente peut recueillir au-delà des textes tout avis qu’elle jugera

utile, mais il ne peut en résulter ni formalité supplémentaire ni allongement

des délais d’instruction, et l’administration ne peut se considérer

comme liée.

2.3 La décision de délivrance

ou non du permis de construire

Si cette tache incombe à la commune (ou par délégation à un établissement

public de coopération intercommunale), la décision est prise au

nom de celle ci. Le maire peut déléguer ses compétences à un adjoint.

Quelle soit positive ou négative, la décision est soumise au contrôle de

légalité dans les conditions du droit commun.

La décision express se présente sous la forme d’un arrêté qui suivant

le cas peut être municipal, préfectoral, ministériel ou émaner d’un

président d’un EPCI. Il doit être établi conformément aux dispositions

de l’article A.421-6-1 du Code de l’urbanisme.

La décision tacite est induite par le silence de l’administration au-delà

d’un délai de deux mois ou, s’il est supérieur, du délai d’instruction

notifi é. Le régime du permis tacite est fi xé par les articles R.421-12 et

R.421-14 du Code de l’urbanisme.

L’article R.421-19 du Code de l’urbanisme énumère les cas dans lesquels

le permis ne peut être obtenu de façon tacite.

2.3.1 le refus de permis

Aux termes de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme, « le permis

de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées

sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant

l’implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur

architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l’aménagement

de leurs abords… ».

Dès lors, si les constructions ou travaux projetés ne sont pas conformes

à l’ensemble de ces règles, l’autorité compétente peut ou doit refuser le

permis. (art.L.421-5 du Code de l’urbanisme).

2.3.2 l’octroi du permis

- le permis conditionnel :

Le permis est dit conditionnel lorsque son octroi est assorti de prescriptions

ou conditions particulières. Il peut s’agir de prescriptions

techniques (sécurité, salubrité…) ou de contributions fi nancières (pour

réaliser l’équipement des terrains…).

- le permis dérogatoire :

Aux termes de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme, issu de la loi SRU,

les PLU ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation ; seules peuvent être

admises les adaptations mineures « rendues nécessaires par la nature du

sol, la confi guration des parcelles… ».

Malgré tout, l’article R.421-15 du Code de l’urbanisme, envisage le cas

de dérogations aux servitudes d’utilité publiques affectant l’utilisation

des sols.

- le permis valant autorisation de diviser :

Selon l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, il est délivré un permis

de construire valant autorisation de division d’un terrain non assujetti à

la réglementation des lotissements.

- le permis à titre précaire :

Dans les conditions fi xées par les articles L.423-1 à L.423-5 du Code

de l’urbanisme, il peut être délivré un permis à titre précaire, exceptionnellement

accordé, par exemple, pour l’édifi cation de constructions

provisoires dans un emplacement réservé.

- le permis de régularisation

Il s’agit d’un permis délivré lorsque les travaux autorisés ont déjà été

réalisés sans autorisation. La délivrance de ce type de permis ne couvre

pas le délit de construction sans permis et n’empêche pas les poursuites

pénales.

2.3.3 le sursis à statuer

L’autorité peut différer provisoirement sa réponse en prenant une mesure

de sauvegarde : le sursis à statuer., dont l’article L.111-7 du Code de

l’urbanisme fi xe les principes.

Le sursis à statuer obéit à des règles qui fi gurent à l’article L.111-8 du

Code de l’urbanisme :

- le caractère facultatif,

- le délai de validité qui ne peut excéder deux ans.

L’article L.123-6 du Code de l’urbanisme prévoit, dans le cas d’un PLU en

cours d’élaboration, que le sursis à statuer ne peut être opposé que si

les travaux projetés « sont de nature à compromettre ou à rendre plus

onéreuse l’exécution du futur plan ».

L’article L.111-10 du Code de l’urbanisme prévoit également que dans le

cas de projets de travaux publics ou d’opérations d’aménagement déjà

pris en considération, le sursis à statuer ne pourra être opposé qu’aux

travaux susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuses les

opérations.

3/ LA MISE EN ŒUVRE DU PERMIS

DE CONSTRUIRE

La mise en œuvre d’un permis de construire n’est pas toujours une

chose évidente et peut être décalée dans le temps. Toutefois, le titulaire

devrait prendre garde à la date de préemption de sa demande (3.1)

et aux éventuelles modifi cations apporter aux projets de construction

(3.2).

En effet, il pourrait se voir appliquer différentes sanctions dans le cadre

des mesures de contrôle de conformité (3.3).

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 301


302

Urbanisme : le permis de construire

3.1 La péremption du permis

de construire

Aux termes de l’article R.421-32 du Code de l’urbanisme, le permis est

périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans le délai de

deux ans qui suit sa délivrance. Cela concerne aussi les travaux ayant

commencé et interrompus pendant plus d’un an.

L’interruption de la péremption résulte du commencement des travaux,

c’est-à-dire des « actes matériels d’exécution ».

Au plus tard deux mois avant l’expiration du délai de validité du permis,

son bénéfi ciaire peut demander sa prorogation pour un an (art.R.421-32

du Code de l’urbanisme)

3.2 La modifi cation du permis

de construire

Pour pouvoir demander une modifi cation du permis, il faut que les

travaux ne soient pas achevés et que les modifi cations demandées soient

mineures par rapport au projet autorisé par le permis initial. Sinon, une

nouvelle demande de permis doit être déposée.

3.3 Le contrôle

de la conformité

L’article L.460-1 du code de l’urbanisme autorise le préfet, le maire,

les fonctionnaires assermentés à visiter les constructions en cours et à

procéder à toutes vérifi cations utiles.

Lorsque les travaux sont achevés, le bénéfi ciaire du permis doit le signaler

en adressant une déclaration d’achèvement de travaux (dans les 30

jours suivant la fi n des travaux, art.A.460-1 du Code de l’urbanisme).

Si il y a conformité (art.R.460-3 du Code de l’urbanisme), un certifi cat

de conformité est délivré. Cette procédure n’est en fait que facultative.

Elle n’est obligatoire que dans trois cas :

• travaux soumis aux dispositions de la loi sur les monuments historiques,

de la loi sur la protection des monuments naturels et des sites,

• travaux soumis aux dispositions du décret relatif aux immeubles de

grandes hauteurs, du décret relatif aux mesures de sécurité dans les

immeubles recevant du public,

• travaux réalisés à l’intérieur d’un parc national, ou réserve nationale.

Si la non conformité est constatée, le constructeur est avisé des motifs

qui s’opposent à sa délivrance et des sanctions encourues (art.R.460-4

du Code de l’urbanisme).

A quelques exceptions près, l’obtention du certifi cat de conformité

constitue une obligation pour le constructeur. Elle atteste que la construction

est bien conforme au permis qui l’a autorisée et le met à l’abri

de sanctions pénales.

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Faites le point sur vos connaissances

sur l’autorisation budgétaire

- les questions sont posées de différentes manières pour obliger le candidat à changer de méthode de raisonnement ;

- répondez aux questions en un temps donné : 10 minutes ;

- reportez-vous au corrigé (p. 304) pour connaître votre score.

1 - Qu’accordait la Grande charte ?

❑ Le consentement de l’impôt ❑ Le consentement annuel de l’impôt

❑ Le consentement trimestriel de l’impôt

2 - Qu’est ce qu’un crédit limitatif ?

❑ C’est un crédit dont l’objet est limité

❑ C’est un crédit dont le montant ne peut être dépassé ❑ C’est un crédit dont la durée est limitée

3 - Qu’est ce qu’une autorisation de programme ?

❑ C’est une autorisation d’engager des crédits

❑ C’est une autorisation de liquider des crédits ❑ C’est une autorisation de payer des crédits

4 - Qu’est ce qu’un crédit provisionnel ?

❑ C’est un crédit dont le montant peut être prolongé

❑ C’est un crédit dont le montant peut être dépassé ❑ C’est un crédit dont le montant peut être annulé

5 - Un transfert de crédit

❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense

❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense ❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense

6 - Un virement de crédit

❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense

❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense ❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense

7 - Un report de crédit

❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense

❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense

❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense

8 - Un chapitre contient des dépenses

❑ de même nature

❑ de même destination ❑ de même nature ou de même destination

9 - Le système de la gestion

❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles naissent

❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles sont réalisées

❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles sont contrôlées

10 - Il existe un crédit global pour dépenses…

❑ accidentelles ❑ exceptionnelles ❑ particulières

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 303


304

Testez vos connaissances

Faites le point sur vos connaissances

sur l’autorisation budgétaire

A partir de ce corrigé, établissez votre score. Le maximum de points est de 11.

1 - Qu’accordait la Grande Charte ?

■ Le consentement de l’impôt (1 point) ❑ Le consentement annuel de l’impôt

❑ Le consentement trimestriel de l’impôt

2 - Qu’est ce qu’un crédit limitatif ?

❑ C’est un crédit dont l’objet est limité

■ C’est un crédit dont le montant ne peut être dépassé (1 point) ❑ C’est un crédit dont la durée est limitée

3 - Qu’est ce qu’une autorisation de programme ?

■ C’est une autorisation d’engager des crédits (1 point)

❑ C’est une autorisation de liquider des crédits ❑ C’est une autorisation de payer des crédits

4 - Qu’est ce qu’un crédit provisionnel ?

❑ C’est un crédit dont le montant peut être prolongé

■ C’est un crédit dont le montant peut être dépassé (1 point) ❑ C’est un crédit dont le montant peut être annulé

5 - Un transfert de crédit

❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense

■ a pour effet de changer le destinataire de la dépense (1 point) ❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense

6 - Un virement de crédit

■ a pour effet de changer la nature d’une dépense (1 point)

❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense ❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense

7 - Un report de crédit

❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense

❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense

■ a pour effet de changer l’exercice de la dépense (1 point)

8 - Un chapitre contient des dépenses

❑ de même nature

❑ de même destination ■ de même nature ou de même destination (1 point)

9 - Le système de la gestion

❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles naissent

■ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles sont réalisées (1 point)

❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles sont contrôlées

10 - Il existe un crédit global pour dépenses…

CORRIGÉ

■ accidentelles (1 point) ■ exceptionnelles (1 point) ❑ particulières

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Faites le point sur vos connaissances

sur la loi organique relative aux

lois de fi nances du 1 er août 2001

- les questions sont posées de différentes manières pour obliger le candidat à changer de méthode de raisonnement ;

- répondez aux questions en un temps donné : 10 minutes ;

- reportez-vous au corrigé (p. 306) pour connaître votre score

1 - La loi organique ne s’appliquera qu’à partir du budget :

❑ 2004 ❑ 2005 ❑ 2006

2 - La loi organique prévoit que les crédits seront votés par :

❑ chapitre ❑ programme ❑ titre

3 - La loi organique supprime

❑ les crédits provisionnels

❑ les virements de crédits

❑ les transferts de crédit

4 - La loi organique supprime

❑ les crédits ❑ les services votés ❑ les titres

5 - La loi organique supprime

❑ les redevances

❑ les impositions de toutes natures

❑ les taxes parafi scales

6 - La loi organique modifi e la date limite du dépôt

❑ de la loi de fi nances de l’année

❑ de la loi de fi nance rectifi cative

❑ de la loi de règlement

7 - S’agissant des budgets annexes, la loi organique

❑ les supprime ❑ les maintient ❑ les modifi e

8 - S’agissant des comptes spéciaux, la loi organique en prévoit

❑ 2 catégories ❑ 4 catégories ❑ 6 catégories

9 - S’agissant des prélèvements sur recettes, la loi organique

❑ les supprime ❑ les prévoit ❑ les supprime à terme

10 - La loi organique est issue

❑ d’un projet de loi

❑ d’une proposition de loi

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 305


306

Testez vos connaissances

Faites le point sur vos connaissances

sur la loi organique relative aux

lois de fi nances du 1 er août 2001

- A partir de ce corrigé, établissez votre score. Le maximum de points est de 10.

1 - La loi organique ne s’appliquera qu’à partir du budget :

❑ 2004 ❑ 2005 ■ 2006 (1 point)

2 - La loi organique prévoit que les crédits seront votés par :

❑ chapitre ■ programme (1 point) ❑ titre

3 - La loi organique supprime

■ les crédits provisionnels (1 point)

❑ les virements de crédits

❑ les transferts de crédit

4 - La loi organique supprime

❑ les crédits ■ les services votés (1 point) ❑ les titres

5 - La loi organique supprime

❑ les redevances

❑ les impositions de toutes natures

■ les taxes parafi scales (1 point)

6 - La loi organique modifi e la date limite du dépôt

❑ de la loi de fi nances de l’année

❑ de la loi de fi nance rectifi cative

■ de la loi de règlement (1 point)

7 - S’agissant des budgets annexes, la loi organique

❑ les supprime ■ les maintient (1 point) ❑ les modifi e

8 - S’agissant des comptes spéciaux, la loi organique en prévoit

❑ 2 catégories ■ 4 catégories (1 point) ❑ 6 catégories

9 - S’agissant des prélèvements sur recettes, la loi organique

❑ les supprime ■ les prévoit (1 point) ❑ les supprime à terme

10 - La loi organique est issue

❑ d’un projet de loi

■ d’une proposition de loi (1 point)

CORRIGÉ

1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Cahier n° 2 - 14/1640 - 8 avril 2002

P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS

Cahier détaché

Réussir

le concours

d’attaché

2002

26


• Gestion administrative

Droit civil : la propriété

• Environnement : la protection

des espaces, l’eau

• Urbanisme : les schémas de

cohérence territoriale, les cartes

communales

Finances : les principes de droit

budgétaire

• Actualité : les sectes,

le harcèlement au travail


Sommaire

GESTION ADMINISTRATIVE : QUELLE ÉPREUVE ?.................................... 225

LE DÉROULEMENT DE L’ÉPREUVE ................................................................................................ 225

LE PROGRAMME DE L’ÉPREUVE.................................................................................................... 225

A) Les organisations et leur gestion.................................................................................................. 225

B) Les méthodes du traitement administratif .................................................................................... 225

C) Systèmes et techniques d’information et de communication .......................................................... 225

D) L’optimisation du travail administratif .......................................................................................... 226

L’ORGANISATION DES RÉVISIONS ................................................................................................. 226

DROIT CIVIL : LA PROPRIÉTÉ .................................................................. 227

I/ LE CONTENU DU DROIT DE PROPRIÉTÉ ..................................................................................... 227

I.1) Les prérogatives découlant du droit de propriété ......................................................................... 227

I.2) Les limites à l’exercice du droit de propriété............................................................................... 227

II/ LES MODES D’ACQUISITION DU DROIT DE PROPRIÉTÉ ............................................................. 227

II.1) L’occupation ........................................................................................................................... 227

II.2) L’accession............................................................................................................................. 227

II.3) La possession acquisitive......................................................................................................... 227

II.4) L’acquisition conventionnelle ................................................................................................... 228

III/ LA REVENDICATION DU DROIT DE PROPRIÉTÉ ......................................................................... 228

ENVIRONNEMENT : LA PROTECTION DES ESPACES................................ 229

I/ LA MAÎTRISE DU DÉVELOPPEMENT............................................................................................ 229

A) Les sites et monuments naturels.................................................................................................. 229

B) Les espaces naturels sensibles .................................................................................................... 229

C) Les parcs naturels régionaux ....................................................................................................... 230

II/ LA CONSERVATION DE LA NATURE............................................................................................ 230

A) Les parcs nationaux.................................................................................................................... 230

B) Les réserves............................................................................................................................... 231

URBANISME : LES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE................ 233

I/ L’OBJET DES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE ............................................................ 233

II/ LES CONSÉQUENCES DU DÉFAUT D’ADOPTION

DES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE............................................................................. 233

III/ LA PLACE DES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE

DANS LA HIÉRARCHIE DES NORMES ............................................................................................ 233

IV/ LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION DES SCOT............................................................................. 233

IV.1) Les personnes publiques compétentes...................................................................................... 234

IV.2) Éléments constitutifs .............................................................................................................. 234

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 221


222

IV.3) Le déroulement de la procédure............................................................................................... 235

V/ LA MISE EN ŒUVRE DES SCOT ................................................................................................. 235

V.1) Adoption du schéma et entrée en vigueur .................................................................................. 235

V.2) Durée et révision du schéma..................................................................................................... 235

URBANISME : LES CARTES COMMUNALES ............................................. 237

I/ L’OBJET DES CARTES COMMUNALES ......................................................................................... 237

II/ LA VALIDITÉ ET CONSÉQUENCES DES CARTES COMMUNALES .................................................. 237

III/ L’ÉLABORATION DE LA CARTE COMMUNALE ............................................................................ 237

III.1) Contexte et personnes compétentes......................................................................................... 237

III.2) Contenu ................................................................................................................................ 237

III.3) Les différentes étapes ............................................................................................................ 237

IV/ EFFETS ET OBLIGATIONS DE COMPATIBILITÉ ........................................................................... 237

ENVIRONNEMENT : L’EAU....................................................................... 239

I/ LES MOYENS D’ACTION.............................................................................................................. 239

A) Les organes ............................................................................................................................... 239

B) La planifi cation.......................................................................................................................... 240

C) Les fi nances .............................................................................................................................. 240

II/ LES MODALITÉS DE L’ACTION ................................................................................................... 241

FINANCES PUBLIQUES : LES PRINCIPES DE DROIT BUDGÉTAIRE

DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES..................................................... 243

I/ LES PRINCIPES D’AUTORISATION .............................................................................................. 243

A) La spécialité .............................................................................................................................. 243

B) L’annualité ................................................................................................................................ 243

II/ LES PRINCIPES DE PRÉSENTATION .......................................................................................... 243

A) L’unité....................................................................................................................................... 243

B) L’universalité ............................................................................................................................. 244

CULTURE GÉNÉRALE : L’ÉGALITÉ DES CHANCES,

LE DÉFI RÉPUBLICAIN ........................................................................... 245

I/ LA JUSTICE SOCIALE : ENTRE ÉGALITARISME ET ÉGALITÉ DES CHANCES .................................. 245

I.1) Classes sociales et catégories sociales........................................................................................ 245

I.2) L’égalité des chances, une utopie .............................................................................................. 245

I.3) …L’égalitarisme, une autre utopie ............................................................................................. 245

II/ LA MÉRITOCRATIE À L’ÉPREUVE DES FAITS .............................................................................. 246

II.1) L’impôt et l’école de la République........................................................................................... 246

II.2) Les héritiers ........................................................................................................................... 246

II.3) L’école en accusation .............................................................................................................. 246

III/ DE NOUVELLES RÉPONSES À CONSTRUIRE............................................................................. 247

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


ACTUALITÉ : LES SECTES ....................................................................... 249

I/ LE PHÉNOMÈNE SECTAIRE ........................................................................................................ 249

1) Éléments de défi nition................................................................................................................ 249

2) L’organisation des sectes............................................................................................................. 250

3) L’indéniable poids économique et fi nancier des sectes................................................................... 251

4) Les fraudes................................................................................................................................ 251

II/ LA SANCTION DES DÉRIVES SECTAIRES.................................................................................... 252

1) Un dispositif juridique étoffé mais diffi cile à mettre en œuvre ........................................................ 252

2) L’apport de la loi About-Picard..................................................................................................... 252

ACTUALITÉ : LE HARCÈLEMENT PSYCHOLOGIQUE

ET SEXUEL AU TRAVAIL.......................................................................... 255

I/ LE HARCÈLEMENT MORAL......................................................................................................... 255

I.2) Les recours contre les actes de harcèlement moral...................................................................... 255

II/ LE HARCÈLEMENT SEXUEL....................................................................................................... 256

II.1) La notion de harcèlement sexuel .............................................................................................. 256

II.2) Les recours contre le harcèlement sexuel .................................................................................. 256

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 223


GESTION ADMINISTRATIVE : Quelle épreuve ?

Depuis quelques semaines, certains candidats préparent les épreuves orales

à l’avance avant d’avoir les résultats des épreuves écrites suivant en cela

nos conseils.

Plusieurs d’entre eux demandent des informations relatives à l’épreuve

orale spécialité gestion administrative. On peut comprendre leur incertitude

voire leur inquiétude en raison de la spécifi cité de cette épreuve.

Il faut préciser que de toutes les épreuves, celle-ci est la plus fl oue et la

plus incertaine. Deux raisons à cela : le programme peu développé et la

bibliographie aride.

Ce postulat étant posé, il faut dégager des éléments permettant d’aider

des candidats à affronter cette étape vers la réussite au concours.

LE DÉROULEMENT DE L’ÉPREUVE

Comme à l’accoutumée, il convient de se rappeler la défi nition de l’épreuve.

Celle-ci se déroule sur quinze minutes avec quinze minutes de préparation.

Le candidat tire une question qui doit porter sur le programme

présenté dans la brochure du CNFPT. Le jury composé de trois personnes

environ comporte des formateurs, des professionnels et des élus.

N’oubliez pas, vous disposez d’un temps de préparation, il faut l’utiliser

totalement. Soyez aimable mais ferme sur l’exercice de ce droit. Rappelons

que vous disposez de feuilles de brouillon fournies par le CNFPT, il ne faut

pas venir avec ses propres feuilles. Sur votre table de préparation, vous aurez

le sujet, les feuilles de brouillon, vos stylos, une montre exclusivement.

Le temps de préparation écoulé, les agents du CNFPT vous demandent de

vous présenter devant le jury spécialisé sur votre épreuve et la matière

que vous aurez choisie. Vous présentez le sujet et vous traitez la question

avec un plan structuré en deux ou trois parties avec une logique et une

cohérence réelles. Nous renvoyons sur ces points aux articles parus sur

l’oral de spécialité et l’élaboration du plan.

En particulier pour l’épreuve de gestion administrative, le positionnement

du sujet est essentiel. Plus le fl ou est palpable, plus il convient

de défi nir les termes de la question. Plusieurs avantages sont liés

à cette démarche. Tout d’abord, le jury vous saura gré de préciser

le cadre de votre intervention, deuxièmement vous pourrez mieux

structurer votre approche et enfi n, le sujet ne trouvant peut-être

pas de réponses, le plus utile reste souvent de défi nir les points

importants. Observez certains essais rédigés par des « spécialistes »,

la phase d’analyse de la question ou du problème est précise et rigoureuse

en revanche celle relative aux propositions est bien plus réduite

pour ne pas dire indigente. Ne tombez pas dans cette indigence, mais

il est clair qu’un sujet portant sur les perspectives des 35 heures peut

laisser sec plus d’un candidat et même d’un spécialiste sauf à borner

le thème.

Comme pour les autres épreuves, le candidat peut être soumis à des

questions du jury. Celles-ci portent sur les termes du sujet qui n’ont

pas été ou mal défi nis. Dans d’autres cas, il s’agit d’affi rmer une

opinion pour observer les réactions du candidat ou de présenter

une situation, un cas pour apprécier la capacité d’analyse du futur

attaché. Il peut même y avoir des questions insolubles ou dont vous

ne connaissez pas la réponse, il faut être honnête avec vous et avec

le jury et dire que vous n’avez pas la réponse. Rien n’est pire qu’un

candidat qui fait croire qu’il a la réponse et énonce n’importe quel

Réalisé par Francis Pian – MB Formation

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propos. N’oubliez pas, vous avez dans le jury des personnes relativement

spécialisées sur le thème. Il est inutile de prétendre les promener

dans un dédale d’erreurs et d’approximations.

Ainsi, vous le constatez, la présentation de l’épreuve ne contient guère d’originalité

par rapport aux autres. C’est le programme qui fait la différence.

LE PROGRAMME DE L’ÉPREUVE

Comme nous l’avons écrit précédemment, le programme brille par un fl ou

certain. En voici la présentation telle qu’elle résulte de la brochure du CNFPT.

A) Les organisations

et leur gestion

Les organisations en tant que système : typologie des organisations en

fonction de leurs fi nalités, leur structure, leurs relations avec l’environnement,

leurs modes de gestion, leur dimension humaine et sociologique.

La gestion et le travail administratif : traitement et utilisation de l’information

en vue de la décision.

L’introduction des nouvelles méthodes de gestion : aspects psychologiques

et humains.

L’organisation des services : l’information des personnels et des partenaires

internes et externes.

B) Les méthodes du traitement

administratif

La gestion d’information : nature ; structure, représentation

La gestion des informations : saisie, collecte, traitement, diffusion

Les supports d’information : étude comparative

La mise en ordre des informations : défi nition, conception, organisation,

utilisation et archivage des fi chiers

Le mode de traitement des informations : traitement manuel, mécanisé,

automatisé

Conséquence du choix sur l’organisation du travail administratif

L’automatisation des traitements de données et les libertés individuelles

C) Systèmes et techniques

d’information

et de communication

Les circuits d’information : les fl ux d’information, l’organisation et la

conception des réseaux

Analyse critique des processus

L’information des destinataires : l’adaptation de l’information à la qualité

des destinataires en volume, délai, mode de présentation

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 225


226

Gestion administrative : quelle épreuve ?

D) L’optimisation du travail

administratif

Ordonnancement des tâches

Détermination des coûts administratifs et leur minimisation

Contrôle du travail administratif

La lecture du programme permet de mesurer l’ampleur du travail à

accomplir au stade de la préparation. Il convient de regrouper des

informations portant sur l’organisation des entreprises en sélectionnant

ce qui peut être appliqué au monde des collectivités territoriales.

De surcroît, il convient de suivre l’actualité de ces mêmes collectivités

pour repérer les thèmes pertinents dans la gestion de l’administration.

L’ORGANISATION DES RÉVISIONS

À partir des titres du programme, des pistes peuvent être suivies :

• La notion d’organisation,

• La notion d’information,

• La notion de travail administratif,

• L’utilisation de l’informatique,

• La gestion du personnel,

• La place de l’usager,

• L’évaluation des politiques publiques.

Aussi faites de fi ches sur ces points.

L’expérience du concours des années précédentes montre que l’informatique

et ses implications dans le monde du travail viennent en premier lieu

des questions posées. À titre d’exemple, il peut s’agir de ces questions :

« la mise en réseau » ou « l’adaptation des agents à l’introduction de

l’informatique ». Certains sujets croisent l’informatique et des points

juridiques « l’archivage des données et la confi dentialité », « le secret

professionnel et la mise en réseau », « le droit à la modifi cation des

informations personnelles ».

L’actualité peut et doit inciter le candidat à réaliser des fi ches sur les

thèmes relatifs à l’organisation du travail dans l’administration. Il en

est ainsi des « 35 heures et de l’ARTT », « la résorption de l’emploi

précaire », « la participation des agents à la défi nition des missions de

services publics ».

Certaines questions sont plus anciennes, mais traduisent des problèmes

permanents : « la responsabilité dans le service public », « l’évaluation

des politiques publiques notamment dans le secteur social »,

Des ouvrages peuvent être à l’origine d’une question, il en est ainsi de ceux

qui sont relatifs aux harcèlements sexuels ou moral, le rôle de la hiérarchie.

Des réformes d’autres administrations peuvent susciter des questions

comme la réforme de l’État ou encore la réforme de la commande publique

(marchés publics).

Ainsi le candidat peut s’appuyer sur quelques ouvrages théoriques,

mais il devra impérativement compléter avec des données plus

actuelles.

Deux ouvrages généraux :

- La sociologie des organisations

Philippe BERNOUX

Coll. POINTS

Ed. du SEUIL

- L’économie des organisations

Claude MENARD

Coll. Repères

Ed. la Découverte

Trois numéros des Cahiers français

N° 295 l’Internet

N° 296 Les libertés publiques

N° 304 les nouvelles questions de l’emploi

Hormis ces quelques références, les candidats ont tout intérêt à utiliser

la Gazette des communes et en particulier le numéro spécial relatif aux

outils du directeur des ressources humaines (fascicule complémentaire

au n° du 11 mars 2002). N’oubliez pas une donnée spécifi que, l’approche

doit concerner le monde des collectivités territoriales et non celles des

entreprises.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


DROIT CIVIL : La propriété

La propriété est un « droit inviolable et sacré » aux termes de l’art.

17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Il

a même été considéré comme « l’un des buts de la société politique »

(Ccel, 16 janv. 1982, D. 1983-169, note Hamon). Il s’agit donc d’un

droit fondamental auquel le législateur a consacré un grand nombre

de dispositions, tant pour en déterminer le contenu (1), les modes

d’acquisition (2) que les modes de revendication (3).

I/ LE CONTENU DU DROIT

DE PROPRIÉTÉ

« La propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière

la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les

lois ou par les règlements. » (art. 544 du Code civil). Cette disposition

révèle que les prérogatives découlant du droit de propriété (1.1.) ne

sont pas sans limites (1.2.)

I.1) Les prérogatives

découlant du droit de propriété

Le droit de propriété confère à son titulaire des pouvoirs les plus étendus

sur la chose. Ces prérogatives sont de trois ordres :

- L’usus ou le droit d’user de la chose permet à son titulaire d’utiliser la

chose comme il l’entend, voire de ne pas s’en servir.

- Le fructus ou le droit de jouir de la chose permet à son titulaire d’en

percevoir les fruits ou de la laisser improductive.

- L’abusus ou le droit de disposer de la chose permet à son titulaire d’accomplir

tous actes de disposition juridique sur la chose : vente, donation

mais aussi tout acte de destruction matérielle ou d’abandon de la chose.

Le droit de propriété présente un caractère imprescriptible : le droit de

propriété ne s’éteint pas par son non-usage. Cependant le propriétaire

peut perdre son droit de propriété par le fait d’un tiers qui, par l’effet

d’une possession prolongée de la chose, peut en devenir propriétaire.

Le droit de propriété présente un caractère exclusif : le propriétaire peut

s’opposer à toute atteinte portée par un tiers. Ainsi, en cas d’empiétement

sur le terrain d’autrui, le juge ordonne, sur le fondement de l’art. 545

du Code civil, la démolition de la partie de la construction reposant sur

le fonds voisin quand le propriétaire l’exige et sans qu’il ait à justifi er

l’existence d’un préjudice particulier. Cette jurisprudence est constante.

I.2) Les limites à l’exercice

du droit de propriété

Ces limites tiennent à la protection de l’intérêt général (1.2.1.) et de

l’intérêt particulier (1.2.2.).

I.2.1. Les limites tenant à la protection de l’intérêt général

« Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause

d’utilité publique, et moyennant un juste et préalable indemnité » (art.

545 du Code civil).

Le juge judiciaire veille au respect de la procédure d’expropriation publique

et fi xera, à défaut d’accord amiable, l’indemnité d’expropriation et il

est compétent pour réparer, s’il y a lieu, les conséquences d’une voie de

fait de l’Administration, c’est-à-dire d’une grave et manifeste illégalité

portant atteinte au droit de propriété.

I.2.2. Les limites à la protection de l’intérêt particulier

Sur le fondement de la théorie de l’abus de droit, la jurisprudence sanctionne

les utilisations abusives du droit de propriété sur le fondement

de l’art. 1382 du Code civil. Le juge recherchera l’existence d’une faute

constituée par un usage malveillant du droit de propriété, dans le seul

but de nuire à autrui. Si cet usage a causé un dommage, le propriétaire

sera tenu de le réparer en versant des dommages-intérêts.

Sur le fondement de la théorie des troubles du voisinage, la jurisprudence

sanctionne tout usage du droit de propriété qui occasionne des troubles

dépassant les inconvénients normaux du voisinage (bruit, odeur, vibrations,

etc.…) L’auteur du trouble sera tenu d’y mettre fi n ou de le réparer

en versant des dommages-intérêts à la victime, même s’il n’a commis

aucune faute.

II/ LES MODES D’ACQUISITION

DU DROIT DE PROPRIÉTÉ

Indépendamment de l’acquisition de la propriété par la voie successorale,

le droit de propriété peut s’acquérir par l’effet de l’occupation (2.1.),

l’accession (2.2.), la possession acquisitive (2.3.) ou d’un contrat (2.4.).

II.1) L’occupation

L’occupation consiste dans le fait de prendre possession d’une chose qui

n’appartient à personne avec l’intention de s’en rendre propriétaire.

Les biens qui n’appartiennent à personne sont soit des meubles qui n’ont

jamais eu de maître (gibier, poisson, certains produits maritimes), soit

des meubles abandonnés par leur maître.

II.2) L’accession

L’accession fait du propriétaire d’une chose principale, le propriétaire de

tout ce qui s’unit et s’incorpore à la chose. L’accessoire suit le sort du

principal : le propriétaire de la chose principale devient donc propriétaire

des choses accessoires par accession.

L’accession peut être naturelle. Ainsi, le propriétaire des arbres devient

propriétaire des fruits. L’accession peut être artifi cielle. Ainsi, le propriétaire

d’un terrain sera propriétaire de toutes les constructions ou

plantations réalisées sur ce terrain.

II.3) La possession

acquisitive

La loi fait produire à la possession d’une chose, un effet acquisitif de

propriété. Cependant, les règles diffèrent selon le bien possédé est un

immeuble (2.3.1.) ou un meuble (2.3.2.).

II.3.1. La possession prolongée d’un immeuble

Appelée encore usucapion, la prescription acquisitive de propriété est

un effet de la possession prolongée d’un immeuble. La possession est un

pouvoir de fait exercé sur la chose comme l’aurait fait un propriétaire.

La possession doit présenter certaines qualités : elle doit être continue

(un usage régulier de la chose), paisible (la chose ne doit pas avoir

été obtenue par un acte violent), publique (les actes de possession

doivent être apparents et non pas clandestins) et non équivoque (le

comportement du possesseur ne doit pas pouvoir s’interpréter comme

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 227


228

Droit civil : la propriété

l’exercice d’un autre droit, à titre de dépositaire, de locataire, d’époux

de propriétaire, par exemple).

Si la possession se prolonge au moins pendant 30 ans, elle permet

d’acquérir la propriété de l’immeuble. La bonne ou mauvaise foi du

possesseur est indifférente.

Le délai peut même être plus bref si les deux conditions suivantes sont

réunies :

- le possesseur est titulaire d’un juste titre, c’est-à-dire d’un titre en

vertu duquel il croyait acquérir valablement la propriété ;

- le possesseur est de bonne foi, c’est-à-dire qu’il ignorait complètement

au moment de l’acquisition que le titre n’était pas effi cace pour transférer

la propriété. Conformément au droit commun, la bonne foi se

présume (art. 2268 du Code civil).

Si ces deux conditions sont remplies, le délai sera, selon l’art. 2265 du

Code civil :

- de 10 ans si le propriétaire est domicilié dans le ressort de la cour

d’appel dans lequel se situe l’immeuble ;

- de 20 ans, s’il n’est pas domicilié dans le ressort de la cour d’appel

dans lequel est situé l’immeuble.

II.3.2. La possession d’un meuble

Pour les meubles, l’art. 2279 al. 1 er du Code civil dispose « En fait de

meubles, possession vaut titre ». A partir de la maîtrise corporelle d’un

bien, la loi présume le droit de propriété du possesseur. La possession

d’un meuble assure donc une protection énergique du droit de propriété

puisqu’elle supprime la possibilité même d’une action en revendication

dirigée contre le possesseur du meuble.

Cette règle ne s’applique qu’aux meubles qui ne sont pas soumis à

immatriculation. Elle ne concerne que les meubles corporels.

Elle suppose aussi la bonne foi du possesseur (art. 1141 du Code civil).

Dès lors, à l’égard du possesseur de mauvaise foi, la règle ne joue pas et

la propriété ne sera acquise qu’au bout de 30 ans.

La possession ne doit pas être entachée de vices. La possession doit être

paisible, publique et non équivoque. La continuité importe peu puisque

l’effet de la règle est immédiat.

Exceptionnellement, la revendication d’un meuble est admise contre un

possesseur de bonne foi, lorsque la chose a été perdue ou volée. La

revendication n’est possible que dans les 3 ans à compter de la perte ou

du vol (art. 2279 al. 2 du Code civil).

En principe, le possesseur de bonne foi doit restituer le meuble à son

propriétaire sans pouvoir réclamer le prix payé pour l’acquérir. Il dispose

cependant d’un recours contre celui qui lui a fourni la chose. Cependant,

si le possesseur de bonne foi a acheté l’objet dans une foire, dans une

vente publique ou chez un marchand de choses pareilles, il peut exiger

du propriétaire le remboursement du prix d’acquisition de la chose avant

de la lui restituer (art. 2280 du Code civil).

II.4) L’acquisition

conventionnelle

Le droit de propriété peut être transféré par l’effet d’un contrat : vente,

échange, donation, etc.… En principe, on est libre de choisir son cocontractant

et de déterminer le prix de la chose.

A l’égard des parties au contrat, le transfert de propriété se réalise,

en principe, solo consensu, c’est-à-dire par le seul échange des consentements,

quoique la chose n’ait pas encore été livrée ou le prix

payé (art. 1583 du Code civil). La règle joue tant en matière de

vente mobilière qu’en matière de vente immobilière. Les parties ont

cependant la possibilité de retarder conventionnellement le transfert

de propriété jusqu’à l’accomplissement d’une formalité ou le paiement

du prix, par exemple.

A l’égard des tiers, s’il s’agit d’un immeuble, le transfert de propriété

ne leur est opposable qu’à partir de l’accomplissement des formalités

de publicité foncière. Celle-ci se réalise à la Conservation des

hypothèques (ou au Livre foncier dans les départements d’Alsace-

Moselle). En cas de confl it entre plusieurs acquéreurs successifs,

le propriétaire est celui qui a publié le premier l’acte translatif

de propriété. S’il s’agit d’un meuble, la propriété du bien est, en

principe, acquise à celui qui est mis en possession le premier (cf.

2.3.2. et la règle de l’art. 2279 du Code civil). La loi prévoit des

exceptions pour les meubles incorporels soumis à des formalités de

publicité.

La loi réglemente de façon particulière, de nombreux contrats de vente :

vente d’immeuble à construire, ventes internationales, vente à domicile,

vente à crédit, vente à distance, etc.…

III/ LA REVENDICATION DU DROIT

DE PROPRIÉTÉ

L’action en revendication permet au propriétaire dépossédé de faire

valoir son droit de propriété auprès du tiers-possesseur. Il s’agit d’une

action réelle pétitoire par opposition aux actions possessoires, visant à

protéger le possesseur.

L’action est perpétuelle, elle peut être intentée au-delà de 30 ans, le

droit de propriété ne s’éteignant pas par son non-usage. Cependant le

défendeur peut bénéfi cier des effets de la prescription acquisitive de

propriété par une possession prolongée.

Le demandeur devra apporter la preuve de la propriété du bien qu’il

revendique. Le juge appréciera la force des éléments de preuve apportés

par chacune des parties.

Si l’action aboutit, le possesseur devra restituer le bien dans l’état où il

se trouve. Il n’est pas responsable des dégradations s’il est de bonne foi.

Au contraire, s’il est de mauvaise foi, il doit en répondre.

Le possesseur de bonne foi conserve les fruits perçus, qu’il les ait ou

non consommés (art. 549 du Code civil). Le possesseur de mauvaise

foi est comptable de tous les fruits qu’il a perçus (art. 548 et 549 du

Code civil).

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


ENVIRONNEMENT :

La protection des espaces

Pour protéger les sites, il faut les connaître. A cette fi n, dans un premier

temps, un inventaire des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique

et fl oristique (Znieff) a été établi en 1982 par le Muséum national d’histoire

naturelle. Cet inventaire a permis de recenser environ 23 % du territoire

métropolitain en tant que patrimoine naturel d’importance. A l’automne

1997, on comptait 12 032 Znieff I (couvrant environ quatre millions d’hectares)

et 1895 Znieff II couvrant environ douze millions d’hectares).

Dans un deuxième temps, la loi du 4 février 1995 d’orientation pour

l’aménagement et le développement du territoire dite « loi Barnier »

prévoyait la mise ne place dans chaque département d’un inventaire

départemental du patrimoine naturel. Cet inventaire recense : les sites,

paysages et milieux naturels défi nis en application de textes dont la liste

est fi xée par décret ainsi que les mesures de protection de l’environnement

prises en application des textes dont la liste est fi xée par décret,

ainsi que les moyens de gestion et de mise en valeur qui s’y rapportent,

le cas échéant. (art L 310-1 du Code de l’environnement)

Connaissant la situation, il est alors possible de mettre en place des

instruments de protection. Ceux-ci sont nombreux et variés. Toutefois,

on peut en distinguer deux grands types : ceux qui permettent la maîtrise

du développement économique dans les zones naturelles et ceux qui

visent plus spécifi quement la protection de la nature.

I/ LA MAÎTRISE DU DÉVELOPPEMENT

Un premier instrument existe depuis quelque temps déjà : les sites et monuments

naturels, un autre est plus récent : les espaces naturels sensibles, un

troisième s’est largement développé : les parcs naturels régionaux.

A) Les sites et monuments

naturels

La loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection

des monuments naturels et des sites de caractère artistique s’inspire et

prolonge la loi du 2 août 1906 relative à la protection des monuments

historiques. Ses dispositions sont rassemblées et mises à jour dans le

Code de l’environnement (articles L 231-1 à L 241-22).

La notion de site n’est pas défi nie par la loi, il suffi t que la conservation

présente un intérêt, au point de vue artistique, historique, scientifi que,

légendaire ou pittoresque.

La protection peut se traduire de deux manières différentes.

a) L’inscription à l’inventaire

1. La procédure

L’initiative vient souvent du propriétaire, d’une association, voire de

l’administration elle-même. Un dossier est alors établi par la DIREN.

L’avis des Conseils municipaux concernés est demandé ainsi que celui de

la Commission départementale des sites, perspectives et paysages. La

décision est prise par arrêté du ministre de l’environnement.

2.Les effets

L’inscription entraîne pour les propriétaires l’obligation d’informer l’administration

de tous les projets de travaux de nature à modifi er l’état

ou l’aspect du site quatre mois au moins avant le début de ceux-ci.

L’Architecte des bâtiments de France (ABF) émet, soit un avis simple

sur les projets de construction, soit un avis conforme sur les projets de

démolition. La commission départementale des sites, perspectives et

paysages (CDSPP) peut être consultée dans tous les cas, et le ministre

peut évoquer les demandes de permis de démolir.

Le camping est interdit ainsi que la publicité du moins dans les sites

situés à l’intérieur d’une agglomération.

L’inscription des sites est souvent relayée soit par le classement pour les

sites naturels et ruraux, soit par les zones de protection du patrimoine

architectural, urbain et paysager pour les ensembles bâtis (ZPAUP).

b) Le classement du site

1. La procédure de classement

Comme la procédure de classement est relativement longue, pour éviter

toute déconvenue, l’administration notifi e au propriétaire son intention de

classer le site. Ce dernier ne pourra alors apporter aucun changement au

site, du moins pendant les 12 mois suivants. En cas de demande de permis

de construire, l’accord express du préfet ou du ministre est nécessaire.

Une enquête publique est obligatoire si le classement porte sur une propriété

privée. Le propriétaire doit faire connaître sa position relativement au

classement. Son silence pendant 20 jours suivant la clôture de l’enquête vaut

approbation si l’arrêté de mise à enquête lui a été notifi é. En l’absence d’une

telle notifi cation le silence vaut au contraire opposition au classement.

En cas d’accord du propriétaire le classement est prononcé par arrêté

ministériel sinon la décision est prise par décret en Conseil d’État après

avis de la Commission supérieure des sites.

2. Les effets du classement

Les travaux nécessitent une autorisation spéciale, soit du ministre chargé des

sites après avis de la CDSPP, soit du préfet du département qui peut saisir la

CDSPP mais doit recueillir l’avis de l’Architecte des bâtiments de France. L’effet

de l’inscription suit les terrains concernés, en quelque main qu’ils passent.

Certaines activités sont interdites : la publicité, le camping et le stationnement

des caravanes. L’aliénation du site doit être notifi ée au ministre

dans les 15 jours de la vente

B) Les espaces naturels

sensibles

Il s’agit en réalité d’une politique départementale de protection, de gestion

et d’ouverture au public d’espaces afi n de préserver la qualité des sites,

des paysages, des milieux naturels et d’assurer la sauvegarde des habitats

naturels que prévoit le Code de l’urbanisme (article L 142 et s.)

Cette politique devant être compatible avec les orientations des schémas

de cohérence territoriale et des chartes intercommunales de développement

et d’aménagement, lorsqu’ils existent ou avec les directives

territoriales d’aménagement ou en l’absence de directive territoriale

d’aménagement, avec les lois d’aménagement et d’urbanisme.

a) Les moyens…

Deux moyens sont prévus l’un est fi scal, l’autre est foncier.

1. Les moyens fi scaux :

la taxe départementale des espaces naturels sensibles

L’article L. 142-2 du Code de l’urbanisme en prévoit les modalités, tant

en ce qui concerne son établissement qu’en ce qui concerne l’utilisation

de son produit.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 229


230

Environnement : la protection des espaces

Cette taxe est établie sur tout le territoire du département par délibération

du Conseil général sur la construction, la reconstruction et

l’agrandissement des bâtiments. Son taux est fi xé par délibération du

Conseil général mais il est plafonné à 2 %.

Cette taxe doit permettre au Département d’acquérir par voie amiable

ou par expropriation ou par préemption des terrains ou de fi nancer

l’aménagement et l’entretien des « espaces naturels sensibles ». Elle

peut également permettre de participer à l’acquisition de terrains par le

Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres.

2. Les moyens fonciers : le droit de préemption

Pour la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles,

le conseil général peut créer des zones de préemption à l’intérieur

desquelles, le département dispose d’un droit de préemption sur tout

terrain qui fait l’objet d’une aliénation volontaire, à titre onéreux,

sous quelque forme que ce soit. L’existence d’une construction ne fait

pas obstacle à l’exercice du droit de préemption à condition que le

terrain soit de dimension suffi sante pour justifi er son ouverture au

public.

b)… d’une politique : le régime des espaces naturels

sensibles

Le président du Conseil général peut, par arrêté pris sur proposition

du conseil général, après délibération des communes concernées et

en l’absence de plan local d’urbanisme opposable, déterminer les bois,

forêts et parcs, dont la préservation est nécessaire et dans lesquelles

des mesures pourront être prises.

Par ailleurs, des décisions nécessaires à la protection des sites et paysages

compris dans les zones de préemption peuvent être prises notamment

l’interdiction de construire ou de démolir, et celle d’exécuter certains

travaux, constructions ou installations affectant l’utilisation du

sol, à l’exception des travaux visant à l’amélioration des exploitations

agricoles.

C) Les parcs naturels régionaux

Les parcs naturels régionaux concourent selon le Code de l’environnement

(Articles L.333-1 à L.333-4) à la politique de protection de l’environnement,

d’aménagement du territoire, de développement économique et social et

d’éducation et de formation du public et constituent un cadre privilégié des

actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation

des paysages et du patrimoine naturel et culturel.

A ce jour, quarante parcs ont été créés.

Armorique

Avesnois

Ballons des Vosges

Brenne

Brière

Boucles de la Seine normande

Camargue

Caps et Marais d’Opale

Chartreuse

Causses du Quercy

Corse

Forêt d’Orient

Gâtinais Français

Grands Causses

Guyane

Haute-Vallée de Chevreuse

Haut-Jura

Haut-Languedoc

Landes de Gascogne

Livradois-Forez

Loire Anjou Touraine

Lorraine

Luberon

Marais du Cotentin et du Bessin

Martinique

Massif des Bauges

Montagne de Reims

Monts d’Ardèche

Morvan

Normandie-Maine

Perche

Périgord Limousin

Plaine de la Scarpe et de l’Escaut

Pilat

Queyras

Vercors

Verdon

Vexin français

Volcans d’Auvergne

Vosges du Nord

a) La création du parc

L’initiative de la création appartient au Conseil régional qui décide

de l’élaboration de la charte constitutive avec l’accord de l’ensemble

des collectivités territoriales concernées et en concertation avec les

partenaires intéressés, avant d’être soumise à l’enquête publique.

Le classement du parc est opéré par décret après avis des ministres

intéressés.

b) La charte constitutive du parc

Elle fi xe les objectifs à atteindre, les orientations des actions à mener

et les mesures permettant leur mise en œuvre. Elle engage pour dix ans

ses signataires - élus locaux, départementaux et régionaux - ainsi que

l’État qui l’a approuvée. Une procédure de révision permet, au bout de

dix ans, de redéfi nir un nouveau projet et de reconduire éventuellement

son classement.

Les documents d’urbanisme des communes d’un parc doivent être compatibles

avec sa charte.

c) La gestion du parc

L’organisme de gestion, était, en règle générale avant la loi du 2 février

1985 un établissement public Depuis cette loi ce ne peut être qu’un

syndicat mixte fermé.

II/ LA CONSERVATION DE LA NATURE

Le but recherché ici est d’abord et avant tout la conservation de la nature

et non pas l’aménagement touristique équilibré. Plusieurs instruments

existent, ils ont tendance à se diversifi er. On peut néanmoins distinguer,

d’une part les parcs nationaux et d’autre part ce que l’on appellera d’un

terme générique les réserves.

A) Les parcs nationaux

Le parc de Yellowstone, créé en 1872 aux USA a servi de modèle dans

le monde entier. En France, il faudra attendre la loi du 22 juillet 1960

et le décret du 31 novembre 1961 pour ouvrir la voie à la création de

La Vanoise et de Port-Cros en 1963. A ce jour sept parcs existent : les

Pyrénées Occidentales (1967), les Cévennes (1970), les Écrins (1973),

le Mercantour (1979), La Guadeloupe, (1989). Un projet est en train

d’aboutir : le parc national de mer d’Iroise.

Le Code de l’environnement prévoit à travers ses articles L. 331-1 à L.

331-25 les conditions de création, les règles d’organisation ainsi que le

régime juridique des parcs nationaux.

a) La création des parcs

L’initiative appartient au ministre de l’environnement qui fait réaliser

un certain nombre d’études en liaison avec d’autres ministères. De

nombreux avis sont demandés : aux conseils municipaux concernés, aux

conseils généraux, aux chambres d’agriculture et de commerce, au conseil

national de la protection de la nature et au comité interministériel

des parcs nationaux. Enfi n, le Premier ministre décide de la prise en

compte du projet par arrêté. Elle commence par une enquête publique,

le préfet donne son avis et enfi n le parc est créé par décret en Conseil

d’État.

b) L’organisation des parcs

Les parcs nationaux sont des établissements publics à caractère administratif.

Ils sont gérés par plusieurs organes.

1. Le conseil d’administration

Il comprend de 31 à 51 membres qui représentent : les élus locaux,

les associations de protection de la nature, les organismes nationaux

comme l’ONF, l’Ifremer etc., et le personnel.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Il élit parmi ses membres son président et éventuellement une commission

permanente chargée de prendre des décisions à sa place.

Le conseil défi nit la politique du parc et contrôle la gestion du directeur.

2. Le conseil scientifi que

Il n’est pas prévu par les textes, mais il existe dans tous les parcs. Par ses

avis et ses études, il permet de prendre des décisions éclairées.

3. Le directeur

Il est nommé par arrêté du ministre de l’environnement. Il est l’exécutif

du parc et à ce titre dispose de pouvoirs importants.

c) Le régime juridique des parcs

1. Les servitudes

Elles varient selon qu’il s’agit d’activités économiques ou de loisirs.

• activités économiques

- les activités agricoles et forestières sont possibles mais sous certaines

réserves

- les activités industrielles et commerciales, voire artisanales sont en

principe interdites

- les travaux publics ou privés sont interdits

- la publicité est interdite

- l’enfouissement des réseaux électriques ou téléphoniques est obligatoire

• activités de loisirs ou touristiques

- la chasse est interdite sauf dans le parc des Cévennes

- la pêche est réglementée

- la circulation est autorisée mais réglementée

- le survol est interdit à moins de 1000 mètres

2. Les pouvoirs

• les pouvoirs du directeur

- Il exerce les pouvoirs que le décret de classement lui attribue, et

notamment un pouvoir réglementaire

- Il dispose également de pouvoirs transférés par les collectivités territoriales,

notamment en ce qui concerne la gestion du domaine privé,

la voirie et la police.

• les pouvoirs du préfet

Si des travaux sont de nature à altérer le caractère du parc, le préfet, peut

saisir le ministre de l’environnement. En attendant la décision de celui-ci ou

celle du Premier ministre, le préfet peut ordonner la suspension des travaux.

3. Les sanctions

Des contraventions sont prévues pour sanctionner les infractions. Des

agents assermentés sont plus particulièrement chargés de les constater.

Enfi n, des zones dites « réserves intégrales » peuvent être instituées dans

un parc national afi n d’assurer, dans un but scientifi que, une protection

plus grande de certains éléments de la faune et de la fl ore.

B) Les réserves

a) Les réserves naturelles

La loi du 16 juillet 1976 a prévu dans son chapitre 3 l’existence de réserves

naturelles. Elles devaient succéder aux réserves que la loi du 1 er juillet 1957

avait mises en place, mais qui étaient relativement inadaptées. Aujourd’hui

le Code de l’environnement réglemente dans ses articles L 332-1 et suivants

leur création mais fi xe aussi l’essentiel de leur régime juridique.

1. Leur création

Des réserves naturelles peuvent être créées lorsque la conservation de

la faune, de la fl ore, du sol, des eaux, des gisements de minéraux et

de fossiles et, en général, du milieu naturel présente une importance

particulière ou qu’il convient de les soustraire à toute intervention

artifi cielle susceptible de les dégrader.

A compter du jour où l’autorité administrative notifi e au propriétaire

intéressé son intention de constituer une réserve naturelle, aucune

modifi cation ne peut être apportée à l’état des lieux ou à leur aspect

pendant un délai de quinze mois, sauf autorisation spéciale de l’autorité

administrative et sous réserve de l’exploitation des fonds ruraux selon

les pratiques antérieures. Ce délai est renouvelable une fois, par arrêté

préfectoral, à condition que les premières consultations ou l’enquête

publique aient commencé.

La procédure, généralement longue, est instruite par les services de

l’État. Un avis du Comité permanent du Conseil national de protection de

la nature est demandé, une enquête publique est menée.

La décision de classement est prononcée par décret, après consultation

de toutes les collectivités locales intéressées.

A défaut du consentement du propriétaire, le classement est prononcé

par décret en Conseil d’État.

2. Leur régime juridique

La réserve peut être gérée en régie ou par un établissement public. Lorsque

le premier mode de gestion est choisi une convention est généralement

passée avec une association.

Aucune modifi cation de l’état de l’environnement ne peut être apportée

sans autorisation. Les activités industrielles sont en principe interdites.

La chasse et la pêche sont également réglementées.

La France compte, à ce jour, 150 réserves naturelles protégeant 536.210

hectares, et 27 projets en cours de construction. On estime que le réseau

devrait atteindre une dimension satisfaisante avec 250 réserves naturelles

b) Les autres réserves

1. Les réserves Natura 2000 (art 414-1du Code

de l’environnement)

La directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des

habitats naturels ainsi que de la faune et de la fl ore sauvages, dite

« directive Habitats » a pour objectif de maintenir les éléments vitaux du

patrimoine naturel dans un état de conservation favorable. À cette fi n,

elle établit un réseau écologique européen cohérent dénommé Natura

2000 (article 3) composé à la fois de zones spéciales de conservation

(ZSC), désignées par les États membres au titre de cette directive, et

de ZPS (zones de protection spéciale), désignées au titre de la directive

Oiseaux. En fonction des critères établis dans l’annexe III de la directive

Habitats, chaque État membre devait dresser un inventaire des sites

d’intérêt communautaire sur son territoire national, et soumettre, avant

juin 1995, la liste nationale de ces sites à la Commission européenne.

Sur la base des listes nationales et en accord avec les États membres,

la Commission devait établir, avant juin 1998, la liste de sites d’importance

communautaire (SIC). Enfi n, au plus tard en juin 2004, les

États membres sont tenus de désigner les SIC sélectionnés en tant que

ZSC pour lesquelles ils devront prendre les mesures de conservation

nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion et des

mesures réglementaires, administratives ou contractuelles (article 6).

2. Réserves volontaires

L’initiative est prise par un propriétaire privé (personne physique ou

morale). L’arrêté d’agrément pris par le Préfet de département fi xe les

obligations du propriétaire en matière de surveillance et de protection

de la réserve. C’est donc au propriétaire qu’il appartient de gérer l’espace

protégé. Il le fait généralement avec l’aide d’une association qui rédige

un véritable plan de gestion. L’agrément est donné pour six ans, renouvelable

par tacite reconduction C’est une procédure déconcentrée qui

relève de la compétence du Préfet de département.

3. Les réserves Ramsar

C’est en 1986 que la France a adhéré à la Convention relative aux zones

humides d’importance internationale dite « Convention de Ramsar »,

signée en 1971.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 231


232

Environnement : la protection des espaces

Dix-sept zones ont été choisies selon des critères tels que la présence

d’espèces animales et végétales rares, en danger ou en grand nombre

(oiseaux d’eau notamment) ou le rôle qu’elle joue pour le maintien des

populations humaines. Ce choix constitue, pour chacune des zones humides

concernées, un label de reconnaissance international, et non une protection

réglementaire ou une mesure contraignante. Il met en évidence la nécessité

de maintenir et de préserver les caractéristiques écologiques et les richesses

de ces zones, par une utilisation rationnelle des ressources.

Il appartient ainsi à chaque habitant, chaque usager qui fait vivre, gère

ou exploite la zone humide, a fortiori les pouvoirs publics, de conserver

à long terme ces milieux vivants.

Réservé à des sites d’intérêt majeur, le label Ramsar peut en outre

faciliter l’accès à certaines aides publiques régionales, nationales et

communautaires.

4. L’arrêté de biotope

Cette protection permet la préservation de biotope (dunes, landes,

pelouses, mares, prairies humides…) nécessaires à la survie

d’espèces protégées. Elle favorise également la protection des

milieux contre les activités qui portent atteintes à leur équilibre

biologique.

L’arrêté préfectoral de protection de biotope fi xe les mesures techniques

qui peuvent permettre la conservation des milieux (par exemple, l’interdiction

ou la limitation des épandages de produits phytosanitaires,

des travaux sylvicoles, du curage de ruisseau…). La réglementation

vise le milieu lui-même et non les espèces qui y vivent (maintien du

couvert végétal, du niveau d’eau, interdiction des dépôts d’ordures, des

constructions…). Cette création se fait à l’instigation de l’État, en la

personne du Préfet de département.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


URBANISME : Les schémas

de cohérence territoriale

Outil de planifi cation instauré par la Loi relative à la Solidarité et au

renouvellement Urbains, le schéma de cohérence territoriale (SCOT) fi xe

les principes généraux d’aménagement et de développement cohérent

(1). Document fédérateur pour un territoire intercommunal, il défi nit

un projet global en déterminant les grands équilibres entre les espaces

urbains et à urbaniser et introduit la règle dite de l’urbanisation « limitée

» (2), en l’absence de schéma.

Répondant à un encadrement normatif précis (3), les Schémas de cohérence

territoriale, font l’objet d’une élaboration (4) et d’une mise en

œuvre spécifi que (5).

I/ L’OBJET DES SCHÉMAS

DE COHÉRENCE TERRITORIALE

L’objet des schémas de cohérence territoriale (SCOT) comporte deux

volets.

Le schéma détermine d’une part, avec les plans locaux d’urbanismes et

les cartes communales, les conditions permettant d’assurer les objectifs

généraux de la politique de l’urbanisme tels qu’ils sont défi nis à l’article

L.121-1 du Code de l’urbanisme : promouvoir une gestion équilibrée de

l’espace, garantir la mixité sociale et urbaine, assurer la maîtrise de

l’urbanisation.

Par application de l’article L.122-1 du Code de l’urbanisme, les SCOT

remplacent les schémas Directeurs et fi xe les objectifs suivants :

- exposer le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et

démographiques et des besoins répertoriés en matière d’habitat, de

développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement,

d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et

de services ;

- présenter le projet d’aménagement et de développement durable retenu,

qui fi xe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme en

matière d’habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements

des personnes et des marchandises, de stationnement des

véhicules et de régularisation du trafi c automobile ;

- fi xer les orientations générales de l’organisation de l’espace et de la

restructuration des espacements urbanisés, de déterminer les grands

équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces

naturels et agricoles ou forestiers afi n de mettre en œuvre le projet

d’aménagement ;

- défi nir, notamment les objectifs relatifs à l’équilibre social de l’habitat

et à la construction de logements sociaux, à l’équilibre entre l’urbanisation

et la création de dessertes en transports collectifs, à l’équipement

commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des

commerces, à la protection des paysages, à la mise en valeur des

entrées des villes et à la prévention des risques ;

- déterminer les espaces et sites naturels ou urbains à protéger.

D’autre part, les SCOT peuvent défi nir les grands projets d’équipements

et de services.

Il convient également de préciser que l’alinéa 8 de l’article L.122-1 du

Code de l’urbanisme prévoit que, pour leur exécution, les SCOT peuvent

être complétés, en certaines de leurs parties, par des schémas de secteur

qui en précisent et en détaillent contenu.

II/ LES CONSÉQUENCES DU DÉFAUT

D’ADOPTION DES SCHÉMAS

DE COHÉRENCE TERRITORIALE

Même si la loi n’impose pas la création d’un SCOT, les communes y

sont très fortement incitées par un mécanisme de « constructibilité

limitée ». L’article L.122-2 du Code de l’urbanisme dispose : « en

l’absence d’un schéma de cohérence territoriale applicable, les zones

naturelles et les zones d’urbanisation futures délimitées par les plans

locaux d’urbanisme des communes ne peuvent pas être ouvertes à

l’urbanisation ».

Il convient cependant de préciser que les dispositions de l’article L.122-2

ne sont applicables qu’à compter du 1er janvier 2002 (dernier alinéa

de l’article L.122-2). En d’autres termes, à partir du 1er janvier 2002,

l’article L.122-2 du Code de l’urbanisme gèle l’urbanisation des zones

naturelles et des zones d’urbanisation futures qui ne sont pas couvertes

par un SCOT.

Toutefois, l’article L.122-2 prévoit des exceptions. Ainsi, une extension

limitée de l’urbanisation peut être prévue par les plans locaux d’urbanisme

et les cartes communales avec l’accord du préfet (article L.122-2,

alinéa 2). De la même façon, lorsqu’un périmètre de SCOT aura été arrêté,

les communes pourront ouvrir à l’urbanisation les zones naturelles et

les zones d’urbanisation futures avec l’accord de l’EPCI qui élabore le

SCOT (article L.122-2, alinéa 3 du Code de l’urbanisme). Enfi n, l’alinéa 4

de l’article L.122-2 précise que ces dispositions ne sont pas applicables

dans les communes situées à plus de 15 kilomètres de la périphérie d’une

agglomération de plus de 15 000 habitants et, à plus de 15 kilomètres

du rivage de la mer.

Enfi n, le préfet pourra, par arrêté motivé pris après avis de la commission

de conciliation, constater l’existence d’une rupture géographique due à

des circonstances naturelles, notamment au relief, et exclure du champ

d’application du présent article une ou plusieurs communes situées à

moins de 15 kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus

de 15 000 habitants.

Le projet de loi a été modifi é par le Sénat le 24 janvier 2002 (n° 3556)

en ce qui concerne l’application des dispositions à compter du 1er janvier

2002. Ainsi, l’entrée en vigueur de la règle d’urbanisation pourrait être

repoussée au 1er janvier 2003.

III/ LA PLACE DES SCHÉMAS

DE COHÉRENCE TERRITORIALE DANS

LA HIÉRARCHIE DES NORMES

Au titre de l’article L.122-1 du Code de l’urbanisme, le SCOT doit respecter

les équilibres résultant des principes énoncés aux articles L.110 et

L.121-1 du Code de l’urbanisme.

Le contenu des schémas de cohérence territoriale doit ensuite être

compatible avec les directives territoriales d’aménagement ou avec les

schémas ayant les mêmes effets. Il doit enfi n être compatible avec les

chartes des parcs naturels régionaux et les directives paysagères.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 233


234

Les schémas de cohérence territoriale

Les SCOT, comme les SD, doivent prendre en compte les programmes

d’équipement de l’État, des collectivités locales et des établissements

et services publics.

Les programmes locaux de l’habitat, les plans de déplacements

urbains, les schémas de développement commercial, les plans locaux

d’urbanisme, les plans de sauvegarde et mise en valeur, les cartes communales,

les opérations foncières et les opérations d’aménagement

défi nies par décret en Conseil d’État sont soumis à une obligation

de compatibilité avec les schémas de cohérence territoriale et les

anciens schémas directeurs.

Lorsqu’un programme local de l’habitat, un plan de déplacement

urbain, un document d’urbanisme, une opération foncière ou d’aménagement

comprend des dispositions qui ne sont pas compatibles

avec le SCOT, ce document ne peut être approuvé ou créé que si l’établissement

public qui a élaboré ledit SCOT l’a préalablement révisé.

Dans ce cas, la révision du SCOT et l’approbation du document ou

la création de l’opération d’aménagement font l’objet d’une enquête

publique unique.

IV/ LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION

DES SCOT

Le régime de l’établissement et de la gestion des SCOT, est différent de

celui des schémas directeurs. D’abord, leurs conditions d’élaboration et de

gestion (4.1) sont modifi ées par l’application de la règle de l’urbanisation

limitée et la pérennisation de l’établissement public en charge du schéma.

Les procédures (4.2) sont ensuite allégées et démocratisées (4.3).

IV.1) Les personnes publiques

compétentes

L’article L.122-3-I du Code de l’urbanisme confi e l’initiative de l’élaboration

des SCOT aux communes ou aux groupements de communes compétents.

Mais la procédure relève d’un établissement public de coopération

intercommunale (EPCI) ou d’un syndicat mixte (article L.122-4 du Code

de l’urbanisme).

La loi ne permet plus au préfet de prendre l’initiative de l’élaboration ou de la

modifi cation pour permettre une application locale des normes supérieures.

La nouveauté réside aussi dans le lien étroit entre cet établissement

intercommunal et le schéma. D’une part, cette structure intercommunale

est chargée de l’établissement du document, mais aussi de sa gestion

régulière, de son suivi et de sa révision. D’autre part, la dissolution de

l’établissement public emporte abrogation du schéma, sauf si un autre

établissement public en assure le suivi.

Le périmètre du SCOT constitué « d’un seul tenant et sans enclave »

est arrêté par le préfet (article L.122-3-III du Code de l’urbanisme).

Lorsque le périmètre concerne des EPCI compétents en matière de SCOT,

ils recouvrent la totalité du périmètre de ces établissements (article

L.122-3-I I du Code de l’urbanisme).

IV.2) Éléments constitutifs

Le décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 détermine les éléments constitutifs

de schéma. Après un rapport de présentation, il comprend un document

d’orientation assorti de documents graphiques (articles R.122-2

et R.122-3), dont les dispositions sont opposables dans les conditions

prévues par le dernier alinéa de l’article L 122-1 de la Loi SRU.

IV.2.1. Le rapport de présentation

Le texte du rapport présente une analyse du projet d’aménagement et

les choix qu’il implique, eu égard aux principes directeurs de la loi,

notamment la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale. Pour

cela, le rapport de présentation doit :

• exposer le diagnostic urbain ;

• analyser l’état initial de l’environnement,

• présenter le projet d’aménagement et de développement durable,

• expliquer les choix retenus au regard des objectifs et principes directeurs

de la loi, ainsi que des normes et documents supérieurs (notamment

la diversité des fonctions urbaines, la mixité sociale et les

directives territoriales d’aménagement),

• préciser également, le cas échéant, les principales phases de réalisation

envisagées, et enfi n,

• évaluer les incidences prévisibles des orientations du schéma sur

l’environnement et exposer la manière dont il prend en compte le

souci de sa préservation et de sa mise en valeur (article L.122-1 du

Code de l’urbanisme).

IV.2.2. Le document d’orientation

Accompagné de documents graphiques, il doit respecter les objectifs et

principes directeurs de la loi. Le document d’orientation précise :

• les dispositions générales de l’orientation de l’espace et de la restructuration

des secteurs urbains ;

• les espaces et sites naturels ou urbains à protéger dont il peut défi nir

la localisation ou la délimitation, les documents graphiques identifi ant

les terrains concernés ;

• les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les

espaces naturels, agricoles ou forestiers ;

• les conditions permettant de favoriser le développement de l’urbanisation

prioritaire desservis par les transports collectifs (en zone de

montagne, le schéma précise, le cas échéant,

• l’implantation et l’organisation générale des unités touristiques nouvelles).

L’ouverture à l’urbanisation (zones naturelles agricoles, extensions

urbaines) peut être subordonnée à la création de dessertes en transports

collectifs et à l’utilisation de terrains situés en zone urbanisée

et dûment équipés. Le SCOT peut défi nir les projets de grands équipements

et de service, en particulier de transport, nécessaires à sa

mise en œuvre.

Le document d’orientation précise également de nouveaux objectifs,

notamment :

• l’équilibre social de l’habitat et la construction de logements sociaux ;

la cohérence entre l’urbanisation et la création de dessertes en transports

collectifs ;

la prévention des risques ;

la protection des paysages,

la mise en valeur des entrées de ville,

• l’équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles

des commerces et aux autres activités économiques.

L’objectif concernant les entrées de ville est très important, puisque

s’y concentrent les grands centres commerciaux. Ces nouvelles dispositions

pourront être précisées dans des futurs schémas de développement

commercial (SDC), dont la présente loi fait mention et qui

devront être compatibles avec les SCOT. Pour l’instant, ces schémas

spécifi ques au commerce sont en attente d’une réelle assise juridique,

les textes réglementaires en défi nissant les modalités n’étant pas

encore intervenus.

IV.2.3. Les documents graphiques

Ils traduisent les orientations. A l’instar de la jurisprudence antérieure,

en cas de contradiction entre le document d’orientation et les

documents graphiques, le premier l’emporte. Cette règle devrait

être d’application générale, et l’exception dégagée par le juge pour

le schéma directeur d’Ile-de-France où les documents graphiques

prévalaient sur le rapport de présentation ne devrait plus avoir lieu

d’être, dès lors que le SDRIF sera doté, à sa prochaine révision, d’un

document d’orientation.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


IV.3) Le déroulement

de la procédure

La procédure d’élaboration d’un SCOT comprend cinq étapes.

IV.3.1. La concertation publique

Prévue à l’article L 300-2 du Code de l’urbanisme, elle permet d’impliquer

la population concernée par le schéma. Ses modalités sont défi nies par

délibération de l’établissement public compétent, sachant que le juge

contrôle le caractère suffi sant de la concertation, sous peine d’annulation

de l’ensemble de la procédure. Il s’agit de présenter le projet dans

la presse locale, des expositions et des réunions publiques où tous les

avis peuvent s’exprimer.

IV.3.2. L’association

des personnes publiques

Les services de l’État sont associés à la procédure d’établissement d’un

SCOT (art.L122-4 du Code de l’urbanisme), à l’initiative du président de

l’établissement public ou sur demande du Préfet, ce qui équivaut en

pratique à une association systématique. Sont consultées à leur demande

(art.L122-7 du Code de l’urbanisme), les autres collectivités territoriales

concernées (présidents du Conseil régional, du Conseil Général,

des groupements intercommunaux, maires des communes voisines). En

outre, il peut être recueilli l’avis de tout organisme ou association, compétent

dans les domaines afférents au schéma, y compris les collectivités

territoriales d’États limitrophes intéressés.

IV.3.3. Le débat

Selon l’article L.122-8 du Code de l’urbanisme, un débat a lieu au sein de

l’organisme délibérant de l’établissement public intercommunal sur les

orientations générales du projet d’aménagement et de développement,

au plus tard quatre mois avant l’arrêt du projet de schéma.

IV.3.4. L’arrêté du projet de schéma

Le projet de schéma est arrêté par délibération de l’établissement public

(art.L.122-11 du Code de l’urbanisme). Cette délibération peut tirer le

bilan de la concertation et est affi chée pendant un mois au siège de

l’EPCI et dans les mairies concernées. Le projet est ensuite transmis pour

avis aux communes membres, aux communes voisines, au préfet, à la

région, au département et aux personnes associées à son élaboration ;

faute de réponse expresse, leur avis est réfuté favorable à l’expiration

d’un délai de trois mois. Les associations d’usagers sont consultées à leur

demande. Si une commune ou un groupement de communes, membre

de l’établissement public, estime que l’un de ses intérêts essentiels est

compromis au regard de nuisances ou contraintes excessives résultant

du schéma projeté, une saisine du Préfet, par délibération motivée

prise dans un délai de trois mois, lui est ouverte pour solliciter les

modifi cations. Le Préfet, dans les trois mois, après consultation de la

commission de conciliation, rend un avis motivé.

IV.3.5. L’enquête publique

Le projet de schéma doit être soumis à enquête publique (art.L.122-11

du code de l’urbanisme) par le président de l’EPCI. Le dossier d’enquête

comporte le rapport de concertation, le document d’orientation, les

documents graphiques, les avis des personnes publiques associées, et le

cas échéant, les « porter à connaissance » préfectoraux, ainsi que dans

le cas de la procédure préventive des confl its précédemment évoquée,

la délibération motivée de la commune qui demande des modifi cations

et l’avis motivé du préfet qui s’en suit.

V/ LA MISE EN ŒUVRE DES SCOT

V.1) Adoption du schéma

et entrée en vigueur

Modifi é, le cas échéant, pour tenir compte des différents avis, le schéma

est adopté par l’organe délibérant de l’établissement public. Il est transmis

à l’ensemble des personnes publiques qui sont intervenues dans la

procédure et tenu à la disposition du public.

Toujours par le même souci de transparence, toute une série de mesures

de publicité sont applicables à l’arrêté préfectoral délimitant ou modifi

ant le schéma, la délibération fi xant les modalités de concertation, celle

l’approuvant ou le révisant, la maintenant en vigueur, ou engageant sa

révision, le décret ou l’arrêté prononçant la déclaration d’utilité publique

valant mise en comptabilité du schéma.

Ces actes sont affi chés pendant un mois au siège de l’EPCI et

dans les mairies concernées, mention en étant faîte en caractères

apparents dans un journal diffusé dans le département. Ils sont,

en outre, publiés au recueil des actes administratifs locaux lorsque

l’EPCI comporte au mois une commune de plus de 3500 habitants ;

au recueil des actes administratifs de l’État dans le département

pour les arrêtés préfectoraux, au journal offi ciel pour les décrets

(DUP). Chaque formalité mentionne le lieu de consultation du

dossier. Ces actes produisent leurs effets juridiques dès l’exécution

des mesures de publicité, pour l’affi chage à compter du premier

où il est effectué.

Le schéma devient exécutoire deux mois après sa transmission au

Préfet. Cependant, lorsque des dispositions du schéma apparaissent

incompatibles avec des normes ou documents supérieurs ou compromettent

gravement les principes directeurs de la nouvelle loi, le Préfet

notifi e, par lettre motivée, au président de l’établissement public,

les modifi cations à apporter. Le schéma ne peut être mis en œuvre

qu’à compter de la publication et de la transmission au Préfet de

la délibération relative à ces modifi cations. Par ailleurs, lorsqu’une

commune ou un groupement intercommunal ayant eu recours à la

procédure préventive des confl its en cas de nuisances et contraintes

excessives, n’a pas obtenu les modifi cations qu’il sollicitait en dépit

de l’avis favorable du Préfet, il peut décider de se retirer, dans un délai

de deux mois suivant la notifi cation de la délibération approuvant le

schéma. Le Préfet constate ce retrait par arrêté et, dès sa publication,

les dispositions du schéma concernant la commune ou le groupement

sont abrogées.

V.2) Durée et révision

du schéma

Au titre de l’article L.122-13, le Schéma devient caduc, à l’expiration

d’un délai de 10 ans à compter de la délibération d’approbation, sauf

si avant ce terme, l’établissement public procédant à une analyse des

résultats de son application, délibère sur son maintien en vigueur en

l’état ou sur sa mise en révision complète ou partielle qui obéit aux

mêmes règles que l’élaboration. Enfi n, lorsque des normes ou documents

inférieurs (plan de déplacement urbain, document d’urbanisme,

opération foncière ou aménagement) comprennent des dispositions

incompatibles avec un SCOT, ils ne peuvent être approuvés qui si ce

dernier à été préalablement révisé ; une enquête publique unique étant

organisée.

Les textes de références :

- loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement

urbains

- circulaire n° 2001-3 du 18 janvier 2001, équipement, Ville, Logement

- décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 modifi ant le code de l’urbanisme.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 235


URBANISME :

Les cartes communales

Si elle conserve un caractère de document d’urbanisme simplifi é, adapté

aux petites communes, la carte communale devient un véritable outil de

planifi cation (1) soumise désormais à enquête publique. Les communes

ont la possibilité d’élaborer une carte communale à la place d’un PLU

et entraîner ainsi, si elles le souhaitent, le transfert de compétences

pour la délivrance des autorisations d’occupation des sols (2). Le contenu,

les modalités d’établissement (3) et les effets juridiques confèrent

désormais à la carte communale un nouveau statut (4).

I/ L’OBJET DES CARTES COMMUNALES

La carte communale (articles L et R.124-1) est avant tout un zonage

(art.L.124-2) qui a pour fonction principale de délimiter les secteurs

constructibles ou inconstructibles, à l’exception de l’adaptation, la réfection

ou l’extension des constructions existantes ou nécessaires à des

équipements collectifs ou agricoles (art.R.124-3). Il pourra également

être précisé qu’un secteur est réservé à l’implantation d’activités, notamment

celles qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

II/ LA VALIDITÉ ET CONSÉQUENCES

DES CARTES COMMUNALES

Approuvée conjointement par le maire et le représentant de l’État,

après enquête publique, la carte communale a désormais un caractère

permanent, le délai de validité de quatre ans étant supprimé.

Pour les cartes communales en cours de validité, elles continueront à

produire leurs effets jusqu’à l’expiration du délai de quatre ans et ne

pourront pas être renouvelées sans enquête publique.

L’approbation de la carte communale peut également permettre le transfert

à la commune de la compétence pour délivrer les permis de construire

et les actes assimilés.

Ainsi, les communes dotées d’une carte communale sont désormais

compétentes en matière d’autorisation d’occupation des sols, sauf si le

conseil municipal décide de maintenir la compétence de l’État (article 31

de la loi).

III/ L’ÉLABORATION DE LA CARTE

COMMUNALE

III.1) Contexte et personnes

compétentes

Elle peut être établie dans les communes qui ne sont pas dotées d’un

PLU (article L.124-1 du Code de l’urbanisme).

La procédure d’élaboration ou de révision est conduite par le maire ou

le président de l’EPCI, si le périmètre de la carte communale concerne

plusieurs communes.

III.2) Contenu

La carte communale se présente sous la forme d’un rapport de présentation

et de documents graphiques.

- le rapport

Le contenu du rapport de présentation a été précisé par l’article R.124-2

du Code de l’urbanisme. Il expose les prévisions économiques et démographiques

du territoire concerné et analyse l’état initial du site et de

l’environnement.

Il explique les choix retenus pour la délimitation des secteurs où les

constructions sont autorisées et justifi e les changements éventuels

portés à ces délimitations.

- les documents graphiques

Opposables au tiers (art. R. 124-1 du Code de l’urbanisme), ils délimitent

les zones dans lesquelles les constructions sont autorisées et celles où

elles sont interdites, ainsi que les espaces qui pourraient, par exemple,

être réservés à l’implantation de certaines activités.

III.3) Les différentes étapes

Lorsque le projet de carte communale a été établi, il est soumis à

enquête publique par le maire ou par le président de l’EPCI.

Le projet de carte communale est ensuite approuvé par délibération du

conseil municipal (ou de l’organe délibérant de l’EPCI) puis transmis

pour approbation au préfet. Celui-ci a un délai de quatre mois pour

se prononcer. Au delà, son avis est réputé négatif.

La délibération et l’arrêté préfectoral font l’objet de mesures de publicité

et d’information notamment pendant un mois en mairie ou au siège de

l’EPCI et dans les mairies concernées.

La carte communale approuvée ou révisée prend effet dès le premier jour

de l’affi chage (art.R.124-8 du Code de l’urbanisme).

IV/ EFFETS ET OBLIGATIONS

DE COMPATIBILITÉ

La carte approuvée a, comme le PLU, des effets sur les conditions

d’occupation des sols. Elle est opposable lors de la délivrance des autorisations.

Elle doit respecter les principes énoncés à l’article L.110 et L.121-1 du

Code de l’urbanisme et être compatible avec les dispositions des SCOT,

des schémas de secteurs, des schémas de mise en valeur de la mer, de

la charte du parc naturel régional, des plans de déplacements urbains et

des programmes locaux de l’habitat (article L.124-2, alinéa 4 du Code

de l’urbanisme).

Elles doivent également respecter les principes défi nis à l’article L.121-1

du Code de l’urbanisme, les PIG et les opérations d’intérêt national

(art.L.121-2 du Code de l’urbanisme).

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 237


ENVIRONNEMENT : L’eau

L’eau est régie par la loi du 16 décembre 1964 complétée par la loi

du 3 janvier 1992. Toutes ces dispositions ont été rassemblées dans le

Code de l’environnement (article L 210-1 et suivants). Un projet de loi

portant réforme de la politique de l’eau est examiné en ce moment par

le Parlement.

I/ LES MOYENS D’ACTION

Ils sont de trois sortes : les organes, la planifi cation et les fi nances.

A) Les organes

Il s’agit de préciser ici quels sont les acteurs administratifs de la politique

de l’eau. Au sommet on trouve bien sûr le ministre, avec la direction de

l’eau. Il est assisté par la mission interministérielle de l’eau.

Localement, les administrations sont regroupées dans des circonscriptions

particulières. Il existe en effet, six bassins hydrographiques qui

couvrent l’ensemble du territoire national métropolitain.

AGENCE DE L’EAU SIÈGE SUPERFICIE POPULATION

DE BASSIN DE BASSIN

Adour - Garonne Toulouse 115 000 km2 6 300 000 ha

Artois - Picardie Douai 19 600 km2 4 600 000 ha

Loire - Bretagne Orléans 155 000 km2 11 500 000 ha

Seine - Normandie Nanterre 96 600 km2 17 000 000 ha

Rhin - Meuse Metz 31 500 km2 4 000 000 ha

Rhône/Méditerranée/

Corse Lyon 130 000 km2 12 000 000 ha

a) L’administration déconcentrée

1. Le Préfet

Le préfet de région du chef lieu du bassin hydrographique est préfet

coordonnateur de bassin. Il anime et coordonne la politique de l’État en

matière de police et de gestion des ressources en eau. Il dispose de pouvoirs

particuliers en ce qui concerne la gestion des situations de crises.

2. Le délégué de bassin

C’est le Directeur régional de l’environnement qui assure cette fonction.

Il organise en particulier le recueil des données sur les ressources en

eau. De plus, il réalise et coordonne les études et les recherches sur la

gestion et la qualité des eaux, la protection du milieu naturel lié à la

vie aquatique.

3. Les différents services déconcentrés

- La direction régionale de l’industrie de la recherche et de l’environnement

(DRIRE) veille au respect des normes en vigueur pour les

installations classées.

- La direction départementale de l’agriculture et de la forêt (DDAF) est

responsable de la police de la pêche, de la police des eaux sur les cours

d’eau non domaniaux et les cours d’eaux domaniaux non navigables.

Elle assure également une mission de conseil et de maîtrise d’œuvre

dans les communes rurales.

- La direction départementale de l’équipement (DDE) assure la police

des eaux sur les cours d’eau domaniaux navigables et lutte contre les

inondations, en assurant la gestion des systèmes d’alerte de crues et

l’élaboration de plans de prévention des risques.

- La direction départementale de l’action sanitaire et sociale (DDASS)

intervient notamment en matière d’eau de baignade et d’eau de source

en analysant périodiquement la qualité de celles–ci.

L’action de ces différentes administrations est coordonnée par la Mission

inter-services de l’eau (MISE).

b) Les administrations décentralisées

1.La décentralisation territoriale

• Les communes

Dans le cadre de ses pouvoirs de police générale le maire peut lutter

contre la pollution. Il assure des pouvoirs de police spéciale.

- la baignade et les activités nautiques à partir du rivage (CGCT, art

L.2213-23) ;

- la surveillance de la salubrité des ruisseaux, rivières, étangs, mares.

(CGCT, art L.2213-29)

- l’assainissement (CGCT, art L.2213-30).

• Les départements

Ils assurent une mission de conseil et d’assistance technique auprès des

communes et fi nancent par leurs aides une grande partie des investissements

en la matière.

• Les régions

Elles peuvent créer des canaux et des ports fl uviaux. Le conseil régional

peut après décret en Conseil d’État, aménager et exploiter les voies

navigables.

2. La décentralisation technique

• Les agences de l’eau

Ce sont les anciennes agences fi nancières de bassin qui ont été rebaptisées

et transformées par la loi du 16 décembre 1964, en établissements

publics. Ils sont chargés de faciliter les diverses actions d’intérêt commun

en attribuant notamment des subventions et des avances remboursables

aux personnes publiques et privées pour l’exécution de travaux d’intérêt

commun au bassin et en exécutant des études et des recherches.

Le conseil d’administration de l’agence est composé :

- D’un président nommé par décret

- De représentants des régions et des collectivités locales situées en

tout ou partie dans le bassin

- De représentants des usagers

- De représentants de l’État et le cas échéant, des personnalités qualifi ées

- D’un représentant du personnel de l’agence

Le Conseil approuve les programmes d’activité et fi xe l’assiette et le taux

des redevances.

Le directeur nommé par arrêté ministériel assure le fonctionnement de

l’agence et la gestion du personnel.

• Les communautés locales de l’eau

Elles ont été créées par la loi du 3 janvier 1992. Ce sont des établissements

publics qui regroupent les collectivités territoriales. Elles assurent

l’exécution du SAGE par des études, des travaux, ouvrages ou installations

en vue d’aménager le bassin et par l’entretien des cours d’eau. Les

communautés locales de l’eau assurent également l’approvisionnement en

eau, luttent contre la pollution et les inondations. Elles procèdent enfi n à

des aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile.

Leurs ressources proviennent de subventions de l’État, et des redevances.

c) Les administrations consultatives

1. Le comité national de l’eau

Il comprend des représentants des usagers, des conseils généraux et

municipaux, des administrations concernées et de personnalités compé-

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 239


240

Environnement : l’eau

tentes dans le domaine de l’eau, qui sont nommés par arrêté du Ministre

de l’environnement sur proposition des ministères intéressés. Il est

consulté dans le cadre de la procédure d’élaboration des SDAGE.

Son secrétariat est assuré par la Direction de l’eau du Ministère de

l’environnement.

2. Les comités de bassin

Organismes originaux, ils ont pu être qualifi és de parlements régionaux

de l’eau en raison de leurs compétences.

Ils se prononcent sur l’assiette et le taux des redevances. De plus,

ils élaborent les SDAGE en liaison avec les commissions locales de

l’eau.

Leur composition organise selon O. Vallet le corporatif, le politique,

l’administratif. En effet ils sont composés de représentants des collectivités

territoriales, de représentants de l’État et des usagers et des

milieux socio-professionnels. Le décret du 6 septembre 1999 a ouvert les

comités de bassin aux associations de consommateurs et de protection

de l’environnement, aux représentants des PME et PMI, aux grandes

villes et aux pêcheurs.

3. Les commissions locales de l’eau

C’est le préfet qui créé la Commission locale de l’eau

Elle rassemble trois cercles :

- les représentants des collectivités territoriales et des établissements

publics

- les représentants des usagers, organisations professionnelles et associations

- les représentants de l’État : le préfet coordonnateur de bassin et un

représentant de l’Agence de l’eau.

La Commission élabore le SAGE et anime le processus de concertation,

défi nit des axes de travail, recherche les moyens de fi nancement, organise

la mise en œuvre du SAGE.

B) La planifi cation

La loi du 16 décembre 1964 avait déjà prévu un « inventaire de la qualité

des eaux ». A partir de ces inventaires devaient être fi xés des objectifs

de qualité. Ce fut un échec, puisqu’un seul décret fi xant de tels objectifs

fut pris. Il s’agissait du décret du 16 février 1977 relatif aux eaux de la

Vire, de la Douve et de l’Avre.

D’autres solutions plus modestes furent mises en place : les cartes départementales

d’objectifs de qualité. Ces documents d’orientation devaient

déboucher éventuellement sur des « contrats de rivière ».

Enfi n, la directive européenne du 15 juillet 1980 relative à la qualité des

eaux, transposée par le décret du 3 juillet 1989 prévoyait des normes

de qualité.

La véritable innovation de la loi du 3 janvier 1992 réside dans le fait

d’avoir mis en place une planifi cation à deux étages : les SDAGE et les

SAGE et pas seulement des normes.

a) Les SDAGE

1. Contenu

Les Schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE)

fi xent pour chaque bassin ou groupement de bassins les orientations

fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et défi -

nissent de manière générale et harmonisée les objectifs de quantité et

de qualité des eaux ainsi que les aménagements à réaliser.

2.Elaboration

Ils sont élaborés, à l’instigation du préfet coordonnateur de bassin, par

le comité de bassin après avis des conseils régionaux et généraux. Ces

avis sont réputés favorables s’ils n’interviennent pas dans un délai de

quatre mois après la transmission du projet de schéma directeur. Le

schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux est adopté par

le comité de bassin et approuvé par le préfet coordonnateur. Il est tenu

à la disposition du public.

Depuis 1996, les six SDAGE ont été adoptés. Des adaptations ou des

révisions pourront leur être apportées afi n de tenir compte des évolutions

intervenues dans chaque bassin.

3. Valeur

Les décisions prises par les autorités administratives dans le domaine

de l’eau doivent être compatibles ou rendues compatibles ou rendues

compatibles. La compatibilité d’une opération avec une orientation

donnée suppose que cette dernière ne l’interdise pas ou du moins qu’il

n’y ait pas de contradiction entre elles. (...) Ainsi, aucune décision ou

aucun programme public intervenant dans le domaine de l’eau ne devra

être en contradiction avec les mesures du SDAGE comme l’indique la

circulaire du 12 mai 1995.

b) Les SAGE

Selon la loi du 3 janvier 1992, le schéma d’aménagement et de gestion

des eaux (SAGE) fi xe les objectifs généraux d’utilisation, de mise en

valeur et de protection quantitative et qualitative des ressources en eau

superfi cielle et souterraine et des écosystèmes aquatiques ainsi que de

préservation des zones humides.

1. Élaboration

• La détermination du périmètre

Le SAGE est élaboré dans un sous-bassin ou un groupement de sousbassins

correspondant à une unité hydrographique ou à un système

aquifère. Ce périmètre est déterminé par le schéma directeur, à défaut,

il est arrêté par le préfet, après consultation ou sur proposition des

collectivités territoriales, et après consultation du comité de bassin.

• La procédure

C’est la commission locale de l’eau qui va intervenir en élaborant un

projet. Il est soumis pour avis aux Conseils généraux et aux Conseils

régionaux ainsi qu’au comité de bassin. Le projet est rendu public. Il est

arrêté défi nitivement par le préfet coordonnateur.

2. Le contenu

Le SAGE comprend un rapport et un certain nombre de documents

graphiques.

• Le rapport

Il analyse l’existant, les principales perspectives de mise en valeur, le

parti de protection et de développement des ressources en eau, les phases

de réalisation et d’évaluation des moyens fi nanciers, la compatibilité

avec le SDAGE et les dispositions de protection de la ressource et enfi n

les conséquences éventuelles des dispositions du SAGE sur les décisions

administratives dans le domaine de l’eau.

• Les documents graphiques

Ils illustrent les informations nécessaires à la gestion équilibrée de

la ressource et des milieux aquatiques, les diagnostics des problèmes

rencontrés et les enjeux, les objectifs du SAGE et les principales actions

correspondantes à mettre en œuvre.

3. Valeur

• Du SAGE par rapport aux autres documents

Il prend en compte les documents d’orientation de l’État et des collectivités

territoriales. Il doit être compatible avec le SDAGE

• Des autres documents par rapport aux SAGE

Les décisions administratives intervenant dans le domaine de l’eau

doivent être compatibles avec le SAGE. Celles qui interviennent dans

tout autre domaine doivent seulement le prendre en compte.

C) Les fi nances

Les agences de l’eau perçoivent plusieurs redevances pour un montant

d’environ 12 milliards de francs en 2000. Sont redevables d’une part,

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


ceux qui prélèvent de l’eau (redevance pour prélèvement ou redevance

quantité), et d’autre part, ceux qui rejettent des effl uents dans l’eau

(redevance pour pollution ou redevance qualité). Le projet de loi en

discussion prévoit une taxe sur les excédents d’azote.

a) La redevance quantité

1. Champ d’application

Doivent s’acquitter de cette redevance tous ceux qui prélèvent de l’eau

en rivière comme en nappe, que ces personnes soit physiques ou morales.

Pour son calcul, on tient compte du volume retiré à la ressource, c’est-àdire

le volume prélevé diminué du volume restitué. S’appliquent ensuite

plusieurs coeffi cients : coeffi cient d’usage, coeffi cient de restitution,

coeffi cient de zone.

2. Établissement

La redevance est établie par le Conseil d’administration de l’Agence de

l’eau après avis conforme du Comité de bassin tant en ce qui concerne

son taux que son assiette. Par conséquent, la redevance varie d’un bassin

à l’autre.

b) La redevance qualité

1. Champ d’application

Cette redevance est due par toute personne quelle que soit sa nature.

2. Établissement

La redevance est établie par le Conseil d’administration de l’Agence

de l’eau après avis conforme du Comité de bassin en ce qui concerne

seulement son taux.

Le projet de loi, actuellement en discussion, réforme en profondeur

les redevances et notamment les redevances de pollution domestique,

pour une meilleure application du principe pollueur-payeur. Il prend

pleinement en compte les pollutions d’origine agricole par la création

d’une redevance spécifi que sur les excédents d’azote. Il rend plus équitables

les redevances sur les consommations d’eau en relation avec les

consommations effectives des différents types d’activité économique

pour dissuader les gaspillages. Il met en place des redevances sur les

ouvrages et aménagements qui modifi ent de façon importante le régime

des eaux en pénalisant le fonctionnement des milieux naturels ou qui

aggravent les inondations.

De plus, le projet fait une place au Parlement dans la procédure de

création des redevances puisque contrairement à ce que suggère le

terme utilisé pour les désigner ce sont des impositions de toute

nature. Ainsi, le Parlement fi xera l’assiette des redevances et encadrera

leur taux. Dans le cadre voté par le Parlement, les agences de l’eau

adopteront leur programme d’intervention, après avis des comités de

bassin.

II/ LES MODALITÉS DE L’ACTION

La politique de l’eau passe par des mesures de police, des mesures de

gestion et enfi n des sanctions.

a) La police de l’eau

Pour éviter pénuries et pollutions, c’est-à-dire les atteintes quantitatives

et qualitatives, des mesures de police peuvent être prises.

1. Le régime des prélèvements ou rejets d’effl uents

L’article 10 de la loi du 3 janvier 1992 devenu l’article L 214-1 du

Code de l’environnement a mis en place un système proche du régime

des installations classées. En effet, certaines installations ouvrages

ou travaux hydrauliques sont soumis à un régime d’autorisation ou

de déclaration.

• Champ d’application

Le décret n° 93-743 du 29 mars 1993 établit la nomenclature de ces

installations. Encore faut-il qu’elles entraînent :

- des prélèvements sur les eaux superfi cielles ou souterraines que ces

prélèvements soient restitués ou non.

- une modifi cation du niveau ou du mode d’écoulement des eaux

- des déversements, des écoulements, des rejets ou des dépôts directs

ou indirects, chroniques ou épisodiques, même s’ils ne sont pas non

polluants.

Sont soumis à autorisation les installations, ouvrages, travaux et activités

susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité

publique ou de nuire au libre écoulement des eaux ou encore de réduire la

ressource en eau ou même d’accroître notablement le risque d’inondation

ou enfi n de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du

milieu aquatique.

Par contre sont soumis simplement à déclaration les installations, ouvrages,

travaux et activités qui, ne sont pas susceptibles de présenter les

dangers, précédemment évoqués.

• Procédure

• Pour ce qui est des installations soumises à autorisation

- Si une étude d’impact n’est pas nécessaire, un document indiquant

l’incidence de l’installation sur l’eau doit être rédigé.

- Une enquête publique est menée

- Elle est accordée par le préfet

- L’autorisation peut être retirée ou modifi ée

• Pour ce qui est des installations soumises à déclaration : la procédure

est similaire

• Régime

Des prescriptions techniques peuvent accompagner l’autorisation, voir

la déclaration. Elles peuvent être modifi ées.

- Des contrôles peuvent être opérés sur les eaux par deux laboratoires

publics agréés.

- Le retrait ou la suspension de l’autorisation peut être décidé par le

préfet sans indemnité dans les cas suivants :

- Dans l’intérêt de la salubrité publique, et notamment lorsque ce retrait

ou cette modifi cation est nécessaire à l’alimentation en eau potable

des populations

- Pour prévenir ou faire cesser les inondations ou en cas de menace pour

la sécurité publique

- En cas de menace majeure pour le milieu aquatique, et notamment

lorsque les milieux aquatiques sont soumis à des conditions hydrauliques

critiques non compatibles avec leur préservation

- Lorsque les ouvrages ou installations sont abandonnés ou ne font plus

l’objet d’un entretien régulier

- Des travaux (mise aux normes, suppression d’un dépôt sauvage

etc.…) peuvent être prescrits avec obligation de consigner auprès

d’un comptable public, une somme correspondant à ceux-ci.

- Des sanctions pénales peuvent être prises pour défaut d’autorisation

(amende de 120 000F et/ou emprisonnement jusqu’à 2 ans), pour

entrave à la recherche des infractions (amende de 50 000F et/ou

emprisonnement jusqu’à 6 mois)

2. Le régime de certains rejets

Il s’agit du problème posé par le rejet de certains produits. Deux sortes

de mesures sont prévues.

• L’interdiction de certains rejets

Le décret n° 87-1055 du 24 décembre 1987 interdit le rejet de produits

détergents quand la biodégradabilité est inférieure à 90 %. D’autre part, le

décret n° 77-254 du 8 mars 1977 interdit le rejet des huiles et lubrifi ants.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 241


242

Environnement : l’eau

• L’instauration de périmètres de protection

Les articles 7 et 8 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 incorporé

au Code de la santé publique, (article L 20. et L 20-1) prévoient l’instauration

de périmètres de protection autour des points d’eau et des

sources d’eaux minérales.

• Les pollutions d’origine agricole : les nitrates

Le décret du 27 août 1983 a prévu l’élaboration d’un inventaire des zones

vulnérables, mais la mesure s’est révélée insuffi sante. C’est pourquoi,

l’arrêté du 22 novembre 1993 a instauré un Code des bonnes pratiques

agricoles.

b) La gestion de l’eau

Deux questions majeures se posent :

1. La gestion de la pénurie

Elles sont prévues par la loi du 3 juillet 1992 et détaillées par le décret

du 24 septembre 1992. Le préfet de département peut prendre pour une

période limitée toutes mesures en cas de sécheresse ou d’inondation.

Ces mesures pouvant consister en stockage ou déstockage par exemple.

De plus, des zones de répartition des eaux ont été créées par le décret

du 29 avril 1994.

2. La gestion des accidents

L’article 18 de la loi du 3 janvier 1992 établit une obligation pour toute

personne d’informer le maire ou le préfet de tout accident présentant un

danger pour la sécurité civile, la qualité la circulation ou la conservation

des eaux. De même la personne à l’origine d’un accident, l’exploitant

ou le propriétaire d’une installation a l’obligation de prendre toutes les

mesures possibles pour mettre fi n au danger.

A défaut, le préfet prend d’offi ce les mesures qui s’imposent et ce au

frais des personnes responsables. Les services publics d’incendie et de

secours disposent d’un droit d’accès. Enfi n, les personnes morales de

droit public qui sont intervenues peuvent se constituer parties civiles

contre les responsables.

c) Les sanctions

Certaines sont anciennes et relevaient du Code rural, d’autres ont été

établies par la loi sur l’eau de 1992. Toutes sont aujourd’hui inscrites

dans le Code de l’environnement.

1. Les sanctions initialement prévues par le Code rural

L’ancien article L.232-2 du Code rural mettait en place une sanction qui

remonte à 1829. Il a été incorporé au Code de l’environnement où il

est devenu l’article L 432-2. Il permet de sanctionner le fait de jeter,

déverser ou laisser écouler dans les eaux directement ou indirectement,

des substances dont l’action ou les réactions ont détruit le poisson ou

nuit à sa nutrition, à sa reproduction ou à sa valeur alimentaire.

En réprimant les atteintes aux populations piscicoles c’est la pollution

des eaux qui est ainsi réprimée, d’autant plus que la jurisprudence a

permis d’étendre le champ d’application de cet article et de lui donner

une grande effi cacité : la pollution thermique a ainsi été sanctionnée.

Et la sanction est sévère puisque le contrevenant risque deux ans d’emprisonnement

et une peine d’amende. En outre le tribunal peut, ordonner

la publication d’un extrait du jugement aux frais de l’auteur de

l’infraction dans deux journaux ou plus.

2. Les sanctions de la loi sur l’eau

L’article 22 de la loi sur l’eau a créé un délit général de pollution

des eaux. L’article 216-6 du Code de l’environnement le reprend. Il

punit les déversements ou écoulements de substances quelconques

qui causent des atteintes à la santé, à la fl ore ou à la faune (sauf

piscicole).

Cette défi nition large a été complétée par la jurisprudence. Ainsi, la

pollution commence lorsque le rejet nuit aux intérêts protégés (santé,

fl ore, faune).

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


FINANCES PUBLIQUES : Les principes

de droit budgétaire des collectivités

territoriales

Ces principes s’appliquent à toutes les collectivités territoriales. Ce sont

les mêmes que ceux existant dans le droit budgétaire de l’État. Bien sûr

ils connaissent quelques adaptations.

I/ LES PRINCIPES D’AUTORISATION

A) La spécialité

a) Signifi cation du principe

1° Technique :

L’autorisation de dépenses est donnée non pas globalement mais de manière

précise : elle porte sur un objet spécialisé. La spécialisation se fait à travers

des chapitres et des articles budgétaires qui servent de base au vote.

2° Politique :

Comme au niveau de l’État, ce principe permet à l’organe délibérant de

contrôler la politique de l’exécutif.

b) Dépassement du principe

1° Limites :

Certains chapitres ne sont pas spécialisés. La loi du 5 janvier 1988 a

prévu l’inscription d’une dotation pour dépenses imprévues qui ne peut

dépasser 7,5 % du montant des dépenses réelles pour chacune des deux

sections. (art L. 2322-1 ; L. 3322-1 ; L. 4322-1 du CGCT)

2° Exceptions :

Des virements de crédits sont possibles d’article à article si le budget est

voté par chapitre. (art L 2312-2 CGCT)

B) L’annualité

a) Signifi cation

1° Politique

Comme au niveau de l’État, ce principe permet de donner tout son sens à

l’autorisation budgétaire. L’organe délibérant est ainsi à même d’exercer

son pouvoir de contrôle sur l’exécutif.

2° Technique

Le budget doit être voté tous les ans, pour un an

Annualité du vote : l’exercice commence le 1 er janvier et s’achève le

31 décembre. Les budgets locaux devraient donc être votés, comme le

budget de l’État, pour le 1 er janvier. Exécution annuelle : les autorisations

budgétaires ne sont valables que pendant l’année civile.

b) Dépassement

1° Exceptions

Exceptions à l’annualité du vote : le budget est rarement voté le 1 er

janvier. En réalité le contenu des budgets locaux est tributaire de celui de

l’État (montant des dotations, informations fi scales…). C’est pourquoi, la

loi du 2 mars 1982 (art L.1612-1 CGCT) accorde aux collectivités locales

la possibilité d’adopter leurs budgets jusqu’au 31 mars (à condition que

les informations indispensables à l’établissement du budget aient été

transmises avant le 15 mars).

Exceptions à l’exécution annuelle : Dans l’hypothèse où le budget n’est

pas voté à temps, l’exécutif de la collectivité territoriale peut mettre en

recouvrement les recettes et s’agissant des dépenses de fonctionnement,

il peut les engager et les liquider dans la limite des crédits inscrits au

budget précédent. Quant aux dépenses d’investissement elles peuvent

être mandatées dans la limite du quart des crédits de l’année précédente

sur autorisation de l’assemblée délibérante (art L. 1612-1 CGCT). Enfi n, si

le budget n’est pas voté le 31 mars une procédure de contrôle budgétaire

est intentée.

2° Limites

La technique des autorisations de programme et des crédits de paiement que

l’État pratique depuis le début de la V e République, à été introduite au niveau

régional par la loi du 6 janvier 1986 et au niveau départemental et communal

par la loi du 6 février 1992 (art L. 2311-3 ; L. 3312-2 ; L. 4311-3 CGCT).

II/ LES PRINCIPES

DE PRÉSENTATION

A) L’unité

a) Signifi cation

1° L’unité matérielle

L’ensemble des opérations fi nancières de la collectivité territoriale doit

être contenu dans le budget. Ainsi, lorsque le conseil se prononcera il le

fera en connaissance de cause.

2° L’unité formelle

Pour que l’intervention de l’organe délibérant ait véritablement tout

son sens, encore faut-il que toutes les opérations fi nancières soient

rassemblées dans un seul document.

b) Dépassement

1° La division du budget

D’une part, des budgets annexes, distincts du budget principal, mais

votés par l’organe délibérant, doivent être établis pour certains services

locaux spécialisés (eau, assainissement par exemple).

D’autre part, les établissements publics locaux gérant certains services

(centre d’action sociale, caisse des écoles, par exemple), ainsi que

les établissements publics de coopération intercommunale (syndicats,

communautés de communes, districts, par exemple) ont un budget

autonome, voté par les instances responsables de l’établissement.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 243


244

Finances publiques : les principes de droit budgétaire

2° La multiplication des actes budgétaires.

Le budget primitif est suivi en cours d’année d’un budget supplémentaire,

celui-ci pourra éventuellement être complété par des décisions

modifi catives. C’est l’ensemble de ces documents qui forme le budget.

B) L’universalité

a) Signifi cation

1° Politique

Ce principe comme les autres permet à l’organe délibérant de contrôler

de manière effi cace l’exécutif.

2° Technique

S’appliquent :

- la règle du produit brut qui interdit toute contraction et toute compensation.

- la règle de la non-affectation des recettes

b) Dépassement

1° Les exceptions à la non-affectation

Les emprunts sont affectés à des dépenses d’investissement. Les subventions

spécifi ques comme l’indique leur nom sont également affectées.

Un certain nombre de taxes sont également affectées : taxe de séjour,

taxe d’usage des abattoirs, redevance d’accès aux pistes de ski.

2° Les exceptions à la non-compensation

Elles sont beaucoup plus rares. On peut citer cependant, le résultat d’un

budget annexe qui est repris dans le budget de la collectivité.

Enfi n, le principe de l’équilibre est non seulement affi rmé par le CGCT,

mais de plus sanctionné par une procédure de contrôle budgétaire.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


CULTURE GÉNÉRALE : L’égalité des chances,

le défi républicain

La réduction des inégalités sociales, l’affi rmation de l’égalité des chances

sont des thèmes majeurs de la campagne électorale. Plus de 200 ans

après la Révolution, et alors que Pierre Bourdieu, un des plus éminents

penseurs de la reproduction sociale vient de disparaître, il nous est

apparu important de faire le point sur un sujet qui, quoique largement

débattu, reste mal connu. Cette fi che tentera donc de faire le point sur

les dimensions théoriques, statistiques et politiques de la question.

I/ LA JUSTICE SOCIALE :

ENTRE ÉGALITARISME ET ÉGALITÉ

DES CHANCES

Le concept de justice sociale est particulièrement riche. Riche d’aspirations

et de revendications, mais aussi des conceptions que chacun

se fait de la société. Or ces conceptions sont souvent plus implicites

qu’explicites, tant et si bien que les débats n’échappent pas au risque

de l’ambiguïté. L’exercice de la défi nition est donc un préalable incontournable.

I.1) Classes sociales

et catégories sociales

L’usage des termes classes ou catégories sociales n’est pas anodin. Une

catégorie sociale est une construction statistique qui permet de regrouper

des individus ayant des caractéristiques sociales et des conditions

de vie proches. En France, l’INSEE a mis en place dès 1954 le premier

code des catégories socioprofessionnelles – CSP. Ce code n’est plus en

vigueur, puisqu’à l’occasion du recensement de 1982, il a été rempla

par le code des professions et catégories socioprofessionnelles - PCS.

La nouvelle nomenclature ne diffère pas sensiblement de la précédente

dans son architecture d’ensemble. Elle est fondée sur une distinction

statutaire entre indépendants et salariés d’une part, et sur la profession

d’autre part. Chaque profession se défi nit en particulier par rapport à

une qualifi cation « en principe », mais ni les revenus, ni la formation

initiale n’interviennent. C’est une nomenclature qui ne permet pas une

hiérarchisation a priori des catégories. Il existe plusieurs niveaux d’observation

qui correspondent à des agrégations différentes. Dans le niveau

le plus élevé, on distingue six catégories - lorsque l’ancienne en retenait

neuf :

• les agriculteurs exploitants.

• les artisans, commerçants et chefs d’entreprise.

• les cadres et professions libérales.

• les professions intermédiaires.

• les employés.

• les ouvriers.

L’approche statistique s’affi che donc comme un outil d’observation,

l’évolution de la nomenclature témoignant de la nécessité de faire

évoluer la grille de lecture. La notion de classe sociale se présente

davantage comme un instrument d’analyse, dans la mesure où elle

suppose une homogénéisation des comportements au sein d’une classe.

Dans cette approche, dite holiste, la classe sociale est plus que la

somme de ses composantes individuelles, les attitudes et choix de

chacun étant, sinon déterminés, du moins fortement infl uencés par

l’origine sociale. Pour certains, dont les marxistes, il existerait même

un sentiment d’appartenance au groupe, une conscience de classe qui

dicterait les luttes et les confl its sociaux.

Si, a priori, ces deux approches ne semblent pas exclusives, le courant

libéral, en cohérence avec le présupposé de l’individualisme méthodologique,

refuse l’existence de classes sociales. Pourtant cette opposition

théorique évidemment tranchée ne va pas de soi. La révolution de 1789,

que l’on s’accorde désormais à qualifi er de libérale, s’est en grande partie

justifi ée par le rejet des corps constitués – la noblesse, le clergé et

le Tiers-état – ou autres corporations. La volonté de déconstruire une

stratifi cation sociale est, depuis et par-delà les soubresauts historiques,

inscrite dans l’ambition républicaine. Plus précisément, il s’agit non pas

de nier l’existence d’une forme de déterminisme social, mais de lutter

contre ce déterminisme, de faire en sorte que l’origine de chaque citoyen

n’ait aucune infl uence sur sa réussite, sur la façon dont la société le

considère et le récompense.

I.2) L’égalité des chances,

une utopie…

Dans la vision libérale, le mérite est mesuré de façon objective par

la productivité. Les inégalités de revenu entre le capital et le travail

sont justifi ées à la fois par la technologie et par la concurrence pure et

parfaite. Les individus décrits par l’Utopie libérale sont équivalents et

polyvalents, confrontés à une information complète et publique. Ainsi,

ils peuvent tous maximiser leur satisfaction en arbitrant entre temps de

loisir et de travail, entre épargne/investissement et consommation.

Seules les inégalités de rémunérations des facteurs de production sont

déterminées par la technique et le marché, les inégalités individuelles

étant le fruit des choix d’individus libres et égaux. La théorie du capital

humain, qui fait de la formation en général un investissement, élargit et

renforce cette perspective. Elle l’élargit, parce qu’elle admet et théorise

les différences de rémunération du facteur travail. Mais ce faisant, elle

renforce paradoxalement l’homogénéité des individus : l’individu qui

se forme en vue d’occuper un emploi mieux rémunéré se comporte

comme un capitaliste, investit. La distinction économique entre travail

et capital perd son sens, de même que la distinction entre profi t, salaire

et rémunération du capital. Il s’agit bien là de la négation ultime de

la lutte des classes : chaque travailleur est un capitaliste en puissance.

Les inégalités de revenus dans leur ensemble sont alors globalement

justifi ées par l’épreuve productive et expliquées par les choix d’individus

rationnels.

I.3) …L’égalitarisme,

une autre utopie

Dans le modèle libéral, les inégalités de revenus, qui résument les inégalités

sociales, sont donc « méritées » puisque résultant de contraintes

technologiques et économiques objectives et de choix subjectifs, par

essence indiscutables. Mieux encore, ce libéralisme est la meilleure

solution pour la société, y compris pour les moins bien lotis, dans

la mesure où il permet d’affecter chaque individu là où il est le plus

effi cace.

La vision égalitariste de la société prend le contre-pied de cette position.

Non seulement les individus naissent libres et égaux, mais de plus, rien

ne justifi e qu’un individu ou un groupe d’individus s’accaparent une part

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 245


246

Culture générale : l’égalité des chances

d’un gâteau produit par l’ensemble de la collectivité. On peut penser ici à

l’utopie socialiste, mais aussi à l’imagerie primitive rousseauiste. Dans les

deux cas, il s’agit de se partager la pénurie pour construire l’abondance.

L’histoire a, au moins momentanément, disqualifi é l’expérience collectiviste

à l’échelle d’une société, entre autre parce qu’insuffi samment incitative.

II/ LA MÉRITOCRATIE À L’ÉPREUVE

DES FAITS

II.1) L’impôt et l’école

de la République

Le modèle français ne peut être assimilé à aucun de ces idéaux-types.

Mais, il s’inspire de l’utopie libérale en en retenant le principe de la liberté

des choix individuels tout en cherchant à s’affranchir de la contradiction

inhérente au modèle : l’héritage familial. Comment en effet concilier la

volonté légitime de préparer le meilleur avenir possible à ses enfants, les

inégalités sociales des parents et l’égalité des chances des enfants ?

L’impôt constitue, en théorie du moins, une réponse à ce paradoxe. Par

l’impôt, les inégalités de fortunes sont réduites, par l’impôt les services

publics et notamment l’école de la République sont fi nancés.

Si le modèle républicain s’inspire du libéralisme, il ne peut se satisfaire

de ses règles. Sans aller jusqu’aux propositions jusqu’au-boutistes des

utilitaristes anglais qui, à la suite de James Mills ou Jérémy Bentham,

proposaient de retirer l’éducation des enfants de l’infl uence des parents,

l’École gratuite et universelle traduit la volonté de donner une chance

égale à chacun. Mais, l’École n’a pas qu’une fonction éducative, elle a

aussi une fonction sélective non moins fondamentale.

Car en effet, si justice sociale il doit y avoir, il faut mettre en place un

étalon de mesure qui soit incontestable. C’est à l’École que revient cette

tâche. Les qualités des enfants, leur travail déterminent en principe leur

réussite scolaire, réussite récompensée par la suite par la réussite sociale.

La logique du parchemin, le diplôme sésame de l’emploi, le centralisme

de l’Éducation nationale, si souvent critiquée pour son inertie, sont des

expressions de ce principe méritocratique.

II.2) Les héritiers

Mais après l’enthousiasme généré par les hussards noirs de la République,

et surtout avec le développement des statistiques publiques et de la

sociologie de l’éducation, l’effi cacité du modèle est mise en doute. Une

première enquête de l’INED 1 publiée en 1948 démontre une première

fois le poids de l’origine sociale des pères dans la destinée de leurs

fi ls. Les enquêtes de mobilité sociale intergénérationnelle qui suivront

montreront toutes, malgré des évolutions certaines, la permanence de

ce déterminisme social.

Tableau 1 : (voir bas de page).

Ainsi, si selon l’enquête INED 51 % des fi ls occupait la même position

sociale que leur père. Ils sont encore 34 % dans ce cas dans l’enquête

FQP de 1993 2 . Et encore faut-il relativiser cette progression dans la

mesure où il existe une mobilité induite liée à l’évolution même des

catégories sociales. Ainsi, l’érosion continue du nombre d’agriculteurs

et celle plus récente du nombre d’ouvriers ne peut permettre d’accueillir

l’ensemble de la fi liation.

Tableau 2 : (voir bas de page).

II.3) L’école en accusation

La parution en 1964 de l’ouvrage de Pierre Bourdieu et J.-C. Passeron, au

titre évocateur : « Les héritiers. Les étudiants et la culture. », alimentera

en grande partie la révolte étudiante de mai 1968. L’école est dès lors

Tableau 1 : Position sociale du fi ls selon l’origine sociale du père en %. Enquête INED 1948.

Fils Industriel, Fonctionnaires, Commerçant Cultivateur Fonctionnaire niveau II, Ouvrier, Ouvrier

Père profession libérale niveau 1, cadre artisan exploitant employé manœuvre agricole TOTAL

Industriel,

prof. libérale 40 18 18 9 10 5 0 100

Fonctionnaire niveau1,

cadre 14 25 12 14 23 12 1 100

Commerçant

artisan 5 6 45 8 17 16 2 100

Cultivateur exploitant 1 1 6 63 7 10 11 100

Fonctionnaire niveau II,

employé 5 10 10 3 42 26 4 100

Ouvrier, manœuvre 2 2 10 3 21 55 7 100

[7] Ouvrier agricole 0 2 7 14 9 25 43 100

Total 4 5 15 26 17 24 10 100

Tableau 2 : Position sociale du fi ls selon l’origine sociale du père. Enquête FQP 1993 INSEE.

Champ : hommes actifs français âgés de 40 à 59 ans en 1993.

En % PCS DU FILS

PCS DU PÈRE 1 2 3 4 5 6 total

1 Agriculteurs 25 8 10 15 8 35 100

Artisans, commerçants, chefs d’entreprise 2 30 22 20 7 20 100

3 Cadres et professions intellectuelles supérieures 1 11 53 21 8 7 100

4 Professions intermédiaires 1 9 35 30 10 15 100

5 Employés 0 7 22 32 11 27 100

6 Ouvriers 1 9 10 24 11 46 100

total 5 11 19 23 9 32 100

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


contestée, et malgré une démocratisation indéniable, malgré la mise en

place du collège unique en 1975, elle reste marquée par les inégalités

sociales.

L’enseignement supérieur n’échappe pas à cette règle. A tel point que

certains n’hésitent plus à interroger sur l’aspect redistributeur de l’Université

gratuite, si âprement défendu par les étudiants : puisque ce sont

les catégories sociales les plus aisées qui ont les meilleurs taux d’accès

à l’enseignement supérieur, ce sont elles qui profi tent le plus de son

fi nancement par l’État.

Toujours est-il que la dimension fi nancière ne peut plus être considérée

comme le seul critère discriminant. C’est ce que formalisera P. Bourdieu

avec le concept de capital culturel, inscrit dans le corpus des théories

de la reproduction. Celles-ci situent les pratiques discriminatoires exclusivement

au sein du système éducatif. Le système scolaire prétend

sélectionner en fonction du mérite, alors qu’il ne répondrait qu’à des

exigences de reproduction de la force de travail et de domination sociale.

C’est ce que l’on peut appeler l’idéologie du don ou du QI. La structure

scolaire reproduit la structure duale du système de production capitaliste

en imposant l’idéologie bourgeoise aux classes dominées. La fi lière

secondaire/supérieure est réservée à la reproduction des classes dominantes

alors que la fi lière primaire/professionnelle prépare les classes

ouvrières aux tâches d’exécution.

Pour boucler un raisonnement proposé, entre autres, par C. Baudelot et

R. Establet, il convient de trouver une alternative à la coercition, de

passer du concept sociologique de pouvoir à celui de domination sociale.

C’est le travail effectué par P. Bourdieu et J.C. Passeron. Ils assimilent

le système éducatif à un lieu de reproduction et de légitimation des

inégalités : il offre l’illusion d’une sélection méritocratique en donnant

un caractère universel à la culture du groupe dominant - essentiellement

le langage. Cette « violence symbolique » permet de valoriser le capital

culturel des enfants des groupes dominants, capital par essence gratuit,

puisque distillé par les familles.

Tableau 3 : (voir bas de page).

Dans une approche de ce type, il n’est pas nécessaire d’avoir recours à

un principe de volonté collective de domination. La reproduction est

quasiment mécanique et repose sur l’adoption par les classes moyennes

de la culture dominante. C’est particulièrement vrai pour les enseignants.

Dès lors que ceux-ci sont sélectionnés sur leur capital culturel et donc

valorisés par celui-ci, ils sont naturellement amenés à en faire leur

propre critère de sélection.

Pour d’autres, comme le sociologue R. Boudon, l’école ne peut être

assimilée à une instance de domination sociale. Les inégalités, indéniables,

sont la résultante de la structure du système éducatif. Dès

que l’orientation de l’élève est en jeu, se met en route un processus

de sélection. De façon certes peu sensible à chaque étape, mais la

multiplication des points de bifurcation débouche sur un processus

cumulatif. A chaque nœud, la moindre réussite scolaire des catégories

défavorisées est sanctionnée. A cela s’ajoute un phénomène d’autosélection

: en terme de réussite sociale, un enfant dont le père est titulaire

d’un BEP peut se satisfaire d’un bac, alors qu’un enfant d’ingénieur

ne poursuivant pas d’études supérieures sera en situation d’échec.

III/ DE NOUVELLES RÉPONSES

À CONSTRUIRE

Au-delà des polémiques parfois violentes qui opposent ces deux courants

de pensée, il apparaît clairement que l’École n’a pas répondu à tous les

espoirs placés en elle. La conception d’un système éducatif égalitaire

–même traitement pour tous – est donc remis en cause au profi t de ce

que l’on appelle la discrimination positive, pratique courante aux États-

Tableau 3 : Diplôme des enfants d’ouvriers selon que la mère est ou non diplômée. In « La réduction des inégalités sociales

devant l’école depuis le début du siècle » Claude Thélot et Louis-André Vallet, Économie et Statistiques n° 334, 2000

En %

Aucun CEP CAP, Brevet, BAC BAC+2 BAC+3

diplôme BEP BEPC et plus Ensemble

Enfants de père ouvrier

Génération et de mère sans diplôme 65,5 27,2 3,3 1,7 1,7 0,5 100

1908-1912 Enfants de père ouvrier

et de mère diplômée

Enfants de père ouvrier

30,9 54,8 6,3 5,7 0,8 1,5 100

Génération et de mère sans diplôme 43,2 36,6 5,3 8,4 4,9 1,6 100

1963-1967 Enfants de père ouvrier

et de mère diplômée 17,7 43,2 7,7 17,4 8,9 5,2 100

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 247


248

Culture générale : l’égalité des chances

Unis. Si le recrutement hors concours d’élèves de lycées de banlieue

par l’Institut d’Études Politiques de Paris en est l’expression la plus

spectaculaire, les Zones d’Éducations Prioritaires (ZEP) – qui connaissent

une concentration de moyens – agissant plus sans doute plus en profondeur.

Plus encore, la crise de la méritocratie a démontré que l’école ne peut

pas tout. Même si elle ne peut être exemptée de toutes critiques, les

études ont montré que les stratégies des familles aboutissaient bien

souvent à détourner les mesures de leurs objectifs. Il en va ainsi des

périmètres scolaires que les familles aisées ont appris à contourner et

qui débouchent dans bien des cas sur des ségrégations de fait. Il en va

aussi de la valorisation des diplômes sur le marché de l’emploi, domaine

dans lequel chacun ne lutte pas à armes égales.

1 Institut National d’Études Démographiques.

2 Enquête Formation Qualifi cation Professionnelle de l’INSEE.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


ACTUALITÉ : Les sectes

Le phénomène sectaire constitue désormais en Europe un problème de

sécurité publique de premier plan. L’opinion publique a été sensibilisée

par différentes dérives sectaires tragiques (les massacres provoqués par

l’Ordre du Temple Solaire en 1994 et 1995, l’attaque au gaz Sarin par la

secte Aum dans le métro de Tokyo en mars 1995 par exemple). Divers

rapports parlementaires sur la dangerosité de certains groupements

et leurs méthodes coercitives d’aliénation ont conduit la France, la

Belgique, l’Espagne et l’Allemagne à renforcer leur arsenal répressif.

L’Observatoire interministériel sur les sectes institué par décret du 9 mai

1996 a ainsi été remplacé par la Mission interministérielle de lutte

contre les sectes (MILS). Instituée par décret du 7 octobre 1998, elle

est présidée par M. Alain Vivien.

Les termes du débat doivent être clairement posés. Aux termes de

l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789, « Nul

ne doit être inquiété pour ses opinions même religieuses, pourvu que

leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi ». Par ailleurs,

la France a rompu tout lien offi ciel entre l’État et la religion. Le

principe de neutralité de l’État assure l’égal respect des croyances.

La loi du 9 décembre 1905, qui concerne la séparation des Églises

et de l’État, a consacré un strict régime de laïcité. Il n’appartient

donc pas ni aux pouvoirs publics ni à l’autorité judiciaire de porter

une appréciation sur les doctrines philosophiques ou religieuses

professées.

Il incombe en revanche aux pouvoirs publics de garantir les libertés selon

les principes constitutionnels affi rmés notamment par le préambule de

la Constitution de 1958, et l’article 4 de la Déclaration des droits de

l’homme et du citoyen de 1789. Ce devoir a été exprimé en des termes

particulièrement nets, dans le rapport de la MILS pour l’année 2000 :

« Quand des associations par leurs enseignements et les pressions qu’elles

exercent sur les adeptes induisent ces derniers à commettre des infractions

ou des crimes ; quand ces infractions ou ces crimes sont constatés par

des sanctions qu’infl ige la justice à leurs auteurs ; lorsque la répétition

de ces infractions ou de ces crimes démontre la nocivité sociale de tels

mouvements, un État de droit manquerait à ses devoirs de protection des

libertés fondamentales en négligeant sa mission de régulation ».

La volonté de corriger les abus et les dérives du phénomène sectaire

devait être d’autant plus ferme que celui-ci dispose d’une inquiétante

puissance économique et fi nancière. S’il est symptomatique du malaise

ressenti dans la société actuelle, le développement des sectes se traduit

par une perte du spiritualisme au profi t du mercantilisme. Le rapport de

la commission d’enquête parlementaire du 10 juin 1999 avait d’ailleurs

porté l’accent sur l’infl uence croissante des sectes dans les domaines

économiques et fi nanciers. C’est dans ce contexte que les parlementaires

français ont souhaité compléter le dispositif législatif français,

pour lutter effi cacement contre les auteurs des dérives sectaires, sans

pour autant bouleverser l’équilibre général acquis depuis 1789 dans le

domaine des libertés publiques. Il s’agit en fait de garantir une conception

laïque des libertés fondamentales, « conception qui ne privilégie

aucun mode de pensée, favorise dans la diversité la liberté d’expression

et assure la neutralité des pouvoirs publics en matière de convictions

religieuses et politiques ».

Cette lutte avait d’ailleurs été soutenue par plusieurs décisions internationales,

dont celle du Parlement européen, en séance plénière,

en juillet 2001 qui recommande aux États membres d’accorder « une

attention particulière aux activités de certaines sectes qui mettent en

péril l’intégrité physique et psychique de la personne ». L’Assemblée

parlementaire du Conseil de l’Europe quant à elle, avait adopté le

22 juin 1999 une recommandation (1412) consacrée aux « activités

illégales des sectes »

Après avoir tenté de cerner le phénomène sectaire (I), il faut examiner

les éventuelles sanctions aux dérives sectaires (II), en réservant un

examen attentif à la loi About-Picard « tendant à renforcer la prévention

et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits

de l’homme et aux libertés fondamentales ». Elle a été défi nitivement

adoptée le 30 mai 2001 à la quasi unanimité du Parlement. Elle a été

promulguée le 12 juin 2001.

I/ LE PHÉNOMÈNE SECTAIRE

Le droit positif français repose sur une stricte séparation de l’État et

des Églises. Il ne saurait donc instituer un régime juridique spécifi que à

l’égard des sectes. Pour autant le phénomène existe et doit être cerné.

Après avoir délivré des éléments de défi nition, il importe d’examiner

l’organisation des mouvements sectaires et de prendre la mesure de

leurs poids économique et fi nancier, et des fraudes susceptibles d’être

commises.

1) Éléments de défi nition

Si le terme n’a pas été défi ni précisément, faute d’une étymologie

certaine et d’une acception univoque, plusieurs critères convergents

permettent de circonscrire la notion de secte.

Ainsi, le rapport de la commission d’enquête parlementaire instituée en

1995 ne recensait pas moins de dix critères :

- la déstabilisation mentale (dont le caractère subjectif est toutefois

peu commode en droit)

- le caractère exorbitant des exigences fi nancières

- la rupture induite avec l’environnement d’origine (critère devant également

être utilisé avec prudence, même si de nombreuses sectes

y recourent pour faire perdre à l’individu ses repères familiaux ou

amicaux).

- les atteintes à l’intégrité physique (délicate à établir quand elles sont

de nature sexuelle, et subordonnées à la participation de la victime)

- l’embrigadement des enfants

- le discours plus ou moins anti-social

- les troubles à l’ordre public

- l’importance des démêlés judiciaires (c’est-à-dire un abus réel de

procédures qui s’inscrit à l’encontre de l’article 6-1 de la Convention

européenne des droits de l’Homme)

- l’éventuel détournement des circuits économiques traditionnels

- les tentatives d’infi ltration des pouvoirs publics

D’une façon plus synthétique, le rapport de la MILS pour l’année 2000

avait délivré la défi nition suivante : une secte est une association de

structure totalitaire, déclarant ou non des objectifs religieux, dont le

comportement porte atteinte aux droits de l’homme et à l’équilibre

social.

Les textes internationaux dessinent également en creux les contours

du concept, dans la mesure où ils exigent de respecter des

éléments complémentaires. L’article 9 de la Convention européenne

de sauvegarde des droits de l’homme et l’article 18 de la Déclaration

universelle des droits de l’homme prévoient le droit de changer de

religion. Or certaines sectes interdisent à leurs adeptes de quitter

leur organisation. Quelques doctrines ne reconnaissent pas la parité

homme/femme, en contradiction avec les prescriptions européennes

ou internationales. D’autres doctrines véhiculent des thèses racistes

et antisémites pour professer la supériorité d’une race sur les autres.

Enfi n, de nombreux mouvements sectaires bafouent les droits de

l’enfant, et notamment les exigences posées par l’article 29 de

la Convention internationale des droits de l’enfant quant à leur

protection et leur éducation.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 249


250

Actualité : les sectes

2) L’organisation des sectes

Les sectes implantées en France sont, en règle générale, l’émanation

d’une « secte-mère » dont le siège international se situe à l’étranger.

Ainsi, les États-Unis constituent le premier pays d’accueil des instances

internationales sectaires. Le Japon, l’Inde, le Brésil et certains pays

européens comme l’Autriche, les Pays-Bas ou la Belgique suivent. Les

pays à fi scalité privilégiée (Luxembourg, Suisse) exercent bien évidemment

un certain attrait sur les sectes. L’existence d’un siège international

à l’étranger permet, le cas échéant, d’opérer de conséquents transferts

de fonds. Au demeurant, l’absence de siège à l’étranger n’empêche pas

d’y créer des implantations et d’y ouvrir des comptes bancaires.

Parmi les montages juridiques les plus représentatifs répertoriés par la

commission d’enquête parlementaire en 1999 on trouve l’organisation

sectaire complète (caractérisée par des participations fi nancières

croisées entre les organes de la secte) ; le montage associatif intégré

(comme c’est le cas, notamment, des Témoins de Jéhovah) ; et enfi n

l’organisation pyramidale (la Scientologie en fournit un excellent

exemple avec sa hiérarchie en « missions », « églises », « celebrity

centers »).

En règle générale, les sectes adoptent des structures pyramidales en

réseau. Leurs activités s’articulent autour de plusieurs branches. La

première repose sur une structure associative chargée de propager la

doctrine du mouvement. La seconde comporte un caractère économique.

Elle révèle la face lucrative de la secte. La troisième est constituée

de personnes morales qui servent de supports juridiques aux investissements

immobiliers. La constitution de sociétés civiles immobilières

(SCI) est alors souvent utilisée pour acquérir un patrimoine de façon

masquée. Enfi n, certaines sectes utilisent une structure spéciale consacrée

au fi nancement (Témoins de Jéhovah, Patriarche-Dianova, réseau

de l’Anthroposophie).

Ce découpage permet d’isoler une ou plusieurs associations chargées

de la propagation du message « religieux » (vitrine de la secte jouissant

d’une reconnaissance publique), des structures qui comportent des

aspects économiques et fi nanciers, parfois forts éloignés du discours

religieux.

Le morcellement des activités de la secte entre plusieurs personnes

morales assure donc l’étanchéité de ses secteurs d’intervention. En outre,

la volonté de gommer toute référence au nom de la secte dans leurs

différentes dénominations sociales renforce l’opacité du réseau sectaire.

Ces différentes composantes sectaires sont fréquemment affi liées à une

personne morale fédérative, gardienne de l’unité du groupe.

Si l’opacité des réseaux sectaires leur permet de déjouer les contrôles des

pouvoirs publics, ceux-ci savent fort bien utiliser des cadres juridiques

avantageux.

• Le dévoiement de la loi du 1 er juillet 1901 relative au

contrat d’association

La déclaration, acte fondateur de l’association, est libre, y compris pour

les associations étrangères depuis 1981. Certes, le législateur a réservé

à l’autorité judiciaire le droit de prononcer la dissolution de l’association

« fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux bonnes

mœurs, aux lois ou qui aurait pour but de porter atteinte à la forme

républicaine du gouvernement » (article 3 de la loi de 1901). Mais les

préfets ne peuvent s’y opposer, excepté dans les trois départements

alsacien-mosellan (sous réserve cependant d’un recours administratif

exercé à l’encontre de cette opposition).

L’extrême libéralisme qui caractérise la réglementation de la vie d’une

association déclarée (article 5 de la loi du 1 er juillet 1901) n’a pas

échappé à certains mouvements sectaires qui l’utilisent comme un gage

d’opacité et de confi dentialité.

Ce statut offre en effet une large capacité juridique an regard des

obligations minimales qu’il prévoit. Il permet d’exercer des activités

économiques largement comparables à celles d’une entreprise, sans être

soumis aux mêmes obligations. Il comporte, en outre, deux avantages

intéressants : la possibilité de recourir au bénévolat d’une part, et une

présomption d’absence de lucrativité d’autre part, laquelle entraîne

l’application d’un statut fi scal privilégié. Les exonérations concédées

couvrent les trois impôts applicables aux activités économiques : la

TVA, l’impôt sur les sociétés et la taxe professionnelle. L’association

peut donc exercer ses activités économiques sans payer aucun impôt

aussi longtemps que le contrôle de l’administration n’a pas prouvé son

caractère lucratif (les critères retenus par la doctrine des œuvres pour

défi nir la gestion lucrative ont été actualisés par une instruction fi scale

du 15 septembre 1998).

Il faut également souligner que l’absence d’activité n’entraîne aucune

conséquence sur la capacité juridique de l’association.

• La revendication du statut cultuel et le recours à la loi du

9 décembre 1905

Soucieuses d’obtenir une reconnaissance offi cielle, certaines sectes

revendiquent le statut de religion. Mais cette stratégie se heurte au

principe de la séparation des Églises et de l’État. La qualité de congrégation

religieuse, reconnue par décret du Conseil d’État, entraîne des

obligations comptables notamment très importantes.

Pour conforter leur respectabilité, de nombreuses sectes inscrivent

dans leur statut une référence ambiguë à la loi du 9 décembre 1905

pour accréditer leur caractère « cultuel ». Le régime de l’association

cultuelle est un régime dérogatoire au droit commun des associations

déclarées. Les organismes des associations cultuelles en régime de

séparation sont soumis à des obligations comptables et fi nancières

particulières. En Alsace-Moselle, l’exercice des cultes est organisé

selon le régime concordataire : les trois confessions constituent un

service public confi é à des établissements publics. Ils bénéfi cient de

la part de l’État, en contrepartie d’un contrôle de l’administration,

d’importantes sollicitudes.

Aux termes de l’avis du Conseil d’État, rendu le 10 octobre 1997, le caractère

cultuel d’une association implique que son objet vise exclusivement

la pratique d’un culte, à l’exclusion de toute autre forme d’activité, et que

l’association respecte l’ordre public, cette notion recouvrant l’ensemble

des dispositions inscrites dans le bloc constitutionnel, dans les lois

et dans les obligations résultant de la ratifi cation par la France des

traités internationaux notamment de l’article 9 alinéa 2 de la Convention

européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés

fondamentales.

Or, le statut crée en 1905 fait l’objet d’une divergence d’interprétations

que les sectes savent exploiter avec habilité. Plusieurs juridictions administratives

ont en effet accordé le statut cultuel à des associations

sectaires.

• L’utilisation de la législation relative à la vie politique

(le Mouvement humaniste et la Méditation transcendantale

illustrent cette possibilité).

Les dispositions relatives au fi nancement de la vie politique peuvent être

utilisées par des sectes avec une déconcertante facilité. Elles obtiennent,

par ce biais, une reconnaissance publique, une tribune et des

aménagements fi nanciers propices à leur développement. Le recours à

une association de fi nancement permet, en outre d’obtenir, d’une part, le

droit de recevoir certains dons, et, d’autre part, la possibilité d’accorder

aux donateurs personnes physiques des réductions fi scales.

• Le statut d’OING

Les sectes peuvent enfi n recourir au statut d’organisation non gouvernementale.

La Convention européenne sur la reconnaissance de la

personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales,

(dite Convention de Strasbourg), du 24 avril 1986 a été

ratifi ée par la France le 19 décembre 1998. Il s’agissait de faciliter

l’action des OING. Mais la notion même d’OING y était insuffi samment

encadrée, et plusieurs dispositions de cet acte diplomatique

pouvaient susciter des diffi cultés.

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Tout d’abord, la reconnaissance du caractère d’OING demeure soumises à

l’appréciation de chaque État. Il suffi t donc d’obtenir ce statut dans

un État où la législation associative est moins rigoureuse qu’en France

pour solliciter des avantages liés au droit de l’État du siège pour les

fi liales implantées en France. Les États ne peuvent ensuite en refuser

l’application que si leur sécurité nationale et la protection des droits et

libertés au maintien de la paix et la qualité des relations internationales

se trouvent mises en cause. Une dernière disposition interdit enfi n toute

réserve aux États contractants. A cause de son caractère unilatéral, la

publication d’une lettre interprétative de ces dispositions ne revêtirait

qu’une validité très relative en droit international.

Cependant, en accord avec le secrétariat général de l’ONU, la réfl exion

générale amorcée au sein des ONG a pu avancer, et des fi ns de non-recevoir

ont déjà été opposées à des demandes d’organisations sectaires.

3) L’indéniable poids

économique et fi nancier

des sectes

D’abord identifi és par leur dangerosité psychologique à l’égard de l’individu,

les mouvements sectaires le sont également désormais par leur

poids économique et fi nancier.

Fondement essentiel de la richesse des sectes, les dons versés par les

adeptes incitent parfois à rattacher certaines pratiques à des activités de

blanchiment d’argent sale. Par ailleurs, le degré de spontanéité des

dons versés aux sectes est une question particulièrement délicate. Le

montant des offrandes, souvent fi xé en fonction des revenus des adeptes,

peut parfois être assimilé à une véritable dîme (coût d’adhésion). Les

fi nancements publics peuvent, de façon surprenante, représenter une

3 ème source de fi nancement des sectes agissant sous couvert de structures

écrans ou de prête-nom.

Cette puissance fi nancière vise à asseoir l’infl uence du mouvement,

acquérir un parc immobilier, enrichir les dirigeants du mouvement,

fi nancer l’organisation internationale. Elle permet aussi d’infi ltrer le

mode des entreprises. Les secteurs de l’éducation, de la santé et de

la formation professionnelle constituent leurs principaux domaines d’infl

uence sectaire et méritent qu’on s’y attarde.

- Le secteur de l’éducation : Plusieurs mouvements sectaires refusent

de scolariser les enfants et dispensent leur propre éducation. L’infi ltration

du monde de l’enfance s’opère par le recrutement d’enseignants,

la commercialisation de méthodes éducatives, le soutien scolaire, voire la

prise de contrôle d’établissements. Le recrutement des assistantes maternelles

peut d’ailleurs poser problème. Le refus ou le retrait d’agrément

d’une assistante maternelle adepte d’un mouvement sectaire, apparaît

justifi é selon l’arrêt du 22 février 1995, Canevasio, du Conseil d’État si

son comportement est de nature à compromettre « la santé, la sécurité

et l’épanouissement » des enfants.

- Le secteur de la santé : Comme le soulignait le rapport de la commission

d’enquête parlementaire en 1999, « les activités guérisseuses,

les médecines parallèles se déploient souvent dans une atmosphère de

mystère et d’ésotérisme qui présente bien des analogies avec celle des

sectes ». La vulnérabilité des personnes fragilisées par d’importants problèmes

de santé (toxicomanie, maladies évolutives) assure une clientèle

facile à convaincre.

Mais, désormais, c’est bel et bien le milieu médical lui-même, et plus

précisément les médecins, que les mouvements sectaires tentent d’investir.

Certaines sectes développent de surcroît une industrie parallèle

de soins (la Scientologie, la mouvance Energo-Chromo-Kinèse (ECK),

l’Instinctothérapie).

Ces pratiques tombent sous le coup d’incriminations telles que :

- non-assistance à personne en danger (article 63 du code pénal)

- entrave aux mesures d’assistance et omission de porter secours (article

223-6 du nouveau code pénal)

- exercice illégal de la médecine (article L 372 du code de la santé

publique)

- exercice illégal de la pharmacie (article L 511 et L 514 du code de la

santé publique)

- publicité mensongère (article L 551 et L 552 du code de la santé

publique)

- distribution de médicaments sur la voie publique et dans les foires et

marchés (article L 591 du code de la santé publique)

- escroquerie (article 313-1 du nouveau code pénal)

Mais l’opacité des mouvements sectaires, la peur et la honte des victimes,

expliquent le faible nombre de condamnations prononcées et

de procédures judiciaires engagées (la section disciplinaire du Conseil

national de l’Ordre des médecins n’a prononcé, en 1997 et 1998, que

trois condamnations « en rapport avec des pratiques favorisées par des

appartenances sectaires »).

- Le marché de la formation professionnelle

Ce secteur en pleine expansion draine des sommes très importantes et

permet aux sectes d’investir les points clés du monde de l’entreprise.

Les sectes sont devenues très actives sur le marché de la formation

professionnelle (la Scientologie, Landmark Éducation International, la

méthode Avatar, Au cœur de la communication (ACC), la méthode Silva,

Innergy). Certaines se sont reconverties dans la formation professionnelle

(Anthropos, L’Institut des sciences holistiques de l’Ouest, Vital

Harmony), tandis que d’autres n’y consacrent qu’une activité annexe

(Offi ce culturel de Cluny par l’Association Sainte Espérance ; Mouvement

du Graal à travers le Groupe d’enseignement en acupuncture nouvelle

et traditionnelle).

Un certain laxisme caractérise l’accès au marché de la formation professionnelle

et l’exercice des activités de formation. Toute personne

physique ou morale peut se faire immatriculer en qualité de « formateur »

et utiliser cette déclaration pour proposer ses services aux entreprises.

Les sectes n’hésitent d’ailleurs pas à transgresser les règles prévues par

le code du travail en matière de déclaration et d’utilisation du numéro

d’immatriculation (absence d’enregistrement, numéro d’immatriculation

caduc…). Cette absence de formalités s’accompagne d’une exonération

de la TVA (article 261 du Code général des impôts). Le contrôle exercé par

l’État au titre des articles L. 991-1 et L 991-2 du code du travail apparaît

trop limité, d’où la nécessité de permettre au dispositif d’agrément voté

en 1995 d’être appliqué.

4) Les fraudes

L’opacité organisée des structures, des réseaux et des fl ux fi nanciers

fournissent des conditions très propices aux infractions à la législation

sociale, aux délits économiques et fi nanciers, à la fraude fi scale, y compris

dans leurs dimensions internationales. Cette dernière, quoique très

répandue, est très complexe à démontrer compte tenu précisément des

diverses activités sectaires. De plus, l’administration fi scale considère

que les sectes ne constituent pas en soi un sujet fi scal et qu’elle ne

peut les appréhender que par le biais d’infractions relevant de catégories

juridiques plus larges, comme le secteur associatif dans son ensemble. La

majorité des redressements fi scaux sont opérés pour absence de déclaration

d’activités lucratives, absence de déclaration des dons manuels,

absence de déclaration des revenus du patrimoine. Les sociétés fi liales

peuvent aussi être utilisées à des fi ns frauduleuses, et que la distribution

occulte de revenus est très fréquente.

Les fraudes s’étendent à de nombreux domaines. En 1999 déjà, la commission

d’enquête parlementaire avait relevé, à côté des traditionnelles

infractions d’escroquerie ou d’exercice illégal de la médecine ou de la

pharmacie, des présomptions plus spécifi ques, refl ets des nouveaux

centres d’intérêts des sectes. Ainsi, certaines procédures mettaient en

cause des trafi cs ou des importations illégales de médicaments, du

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 251


252

Actualité : les sectes

travail dissimulé, illégal ou clandestin, des abus de confi ance ou de biens

sociaux, un cas de trafi c d’infl uence et une infraction à la législation

sur le fi nancement des partis politiques. La Commission avait souligné

également que plusieurs procédures judiciaires retenaient comme chef

d’infraction le blanchiment d’argent.

Enfi n, les infractions à la législation sociale sont facilitées car les adeptes

renoncent à exercer leurs droits. Le recours abusif au bénévolat, la

dissimulation d’emplois salariés, la minoration d’activités (voire l’absence

de déclaration d’activités) permettent aux sectes de réduire ou

d’éviter complètement, les charges sociales pesant normalement sur un

employeur.

II/ LA SANCTION DES DÉRIVES

SECTAIRES

L’autorité judiciaire est désormais en mesure de sanctionner les dérives

sectaires dans le strict respect des libertés. La loi About-Picard complète

en effet un dispositif juridique existant très étoffé mais diffi cile à

mettre en œuvre (1°). Ce texte, fruit d’une longue réfl exion, vise à

prévenir et réprimer les comportements répréhensibles de n’importe

quelles personnes physiques ou morales tout en respectant les libertés

fondamentales (2°).

1) Un dispositif juridique étoffé

mais diffi cile à mettre en œuvre

• L’arsenal juridique existant

L’arsenal juridique existant ne justifi ait pas d’entamer une réforme radicale.

Le nouveau code pénal, promulgué le 1er mars 1994, avait en effet

introduit deux dispositions particulièrement adaptées à la répression

des activités sectaires délictueuses : d’une part l’incrimination d’abus

de faiblesse (article 313-4), d’autre part, la possibilité d’engager la

responsabilité des personnes morales (article 212-2).

Le premier délit réprime des agissements proches de l’escroquerie, commis

au préjudice de victimes incapables de se défendre en raison, le plus

souvent, de leur âge ou de leur état physique ou psychique.

La possibilité d’engager la responsabilité des personnes morales constitue

ensuite un indéniable progrès dans la poursuite judiciaire des sectes.

Elle permet de viser la secte elle-même plutôt que de condamner des

individus, hypothèse qui n’empêche pas le mouvement de poursuivre

ses activités illicites.

Cette responsabilité pouvait être engagée pour les atteintes aux personnes

: pour des faits d’homicides et de violences involontaires (art. 221-7

et 222-21), de trafi c de stupéfi ants et de blanchiment (art. 222-42),

de risque de mort causé à autrui (art. 223-2), de proxénétisme (art.

225-12), des conditions de travail ou d’hébergement contraires à la

dignité humaine (art. 226-7 et 226-9), de dénonciations calomnieuses

(art. 226-12), des atteintes aux droits de la personne résultant des

fi chiers ou des traitements informatiques (art. 226-24), des atteintes à

la fi liation (art. 227-14).

Elle était très largement admise pour les atteintes aux biens puisque

la quasi-totalité des infractions prévues par le livre III du nouveau

code pénal était visée : le vol (art. 311-16), l’extorsion et le chantage

(art. 312-15), l’escroquerie et l’abus de faiblesse (art. 313-4), l’abus de

confi ance (art. 314-1), le détournement de gages ou d’objets saisis (art.

314-12), les atteintes aux systèmes informatiques (art. 323-6).

De surcroît, deux nouvelles infractions facilitent la répression des dérives

sectaires. D’une part, l’infraction de travail dissimulé, créée par la loi du

11 mars 1997, remplace la notion de travail clandestin. Elle garantit

une meilleure prise en compte par le juge des pratiques illicites. Paral-

lèlement, le législateur a considérablement alourdi les peines sanctionnant

le travail dissimulé qui est passé du domaine contraventionnel au

domaine délictuel. D’autre part, l’infraction de blanchiment, créée par

la loi du 13 mai 1996, généralise une infraction jusqu’alors limitée au

blanchiment des capitaux provenant du trafi c de stupéfi ants.

• Les diffi cultés rencontrées

Les diffi cultés résident évidemment dans certains obstacles psychologiques

et matériels, mais elles s’expliquent surtout par l’absence d’une

incrimination de base, la notion de secte n’étant pas légalement défi -

nie.

- En premier lieu, les victimes et leur entourage, sont peu enclines

à porter plainte contre les dommages qu’elles ont subis du fait des

pratiques sectaires. Cette réticence découle de ce que, à un moment

donné, les victimes ont consenti à l’activité qui leur a porté préjudice.

En outre, ce préjudice est le plus souvent, extrêmement diffi cile à

établir (faiblesse morale et psychologique ; diffi culté d’avouer publiquement

que l’on a été abusé ; perte de crédibilité et de notoriété

des entreprises victimes d’infi ltrations sectaires). Enfi n, ces victimes,

forcément fragilisées, se trouvent confrontées à des organisations

parfaitement outillées pour faire face au débat judiciaire. Leur désarroi

explique le taux élevé de désistements.

Quand elles existent, le ministère de la Justice déplore le caractère

imprécis des plaintes. Or l’effi cacité de l’action pénale découle de faits

concrets, précis et indiscutables, assortis d’une qualifi cation juridique

préétablie et adaptée à la réalité de ces faits. A défaut, la preuve d’une

atteinte à la personne ou aux biens est extrêmement diffi cile à apporter,

a fortiori quand elle s’accompagne d’un début de consentement.

En second lieu, d’autres obstacles doivent être pris en considération :

les limites internationales aux investigations judiciaires, le manque de

moyens des juges d’instruction sur le territoire national, la séparation

territoriale des instructions (même pour des faits similaires émanant

d’une même organisation sectaire), les menaces et les intimidations

enfi n envers les magistrats.

- Surtout, l’absence d’incrimination spécifi que oblige le juge à n’appréhender

qu’indirectement le phénomène sectaire, par le biais d’infractions

connexes. L’opportunité de créer un délit de manipulation

mentale a donc été évoquée.

2) L’apport de la loi

About-Picard

Le texte présenté initialement par le sénateur centriste Nicolas About le

16 décembre 1999 et adopté par le Sénat à l’unanimité, visait à modifi er

la loi du 10 janvier 1936 permettant de dissoudre les « groupes de

combats et milices privées » par décret du Président de la République

en conseil des ministres. Il s’agissait d’inclure dans la loi « anti-ligue »

les groupes ayant fait l’objet de plusieurs condamnations pénales et

constituant « un trouble pour l’ordre public ou un péril majeur pour

la personne humaine ». Cette notion trop vague de « trouble à l’ordre

public » suscita l’hostilité du gouvernement.

La proposition de loi sur la lutte contre les « groupements à caractère

sectaire » présentée par la députée socialiste Catherine Picard et adoptée

à l’unanimité par l’Assemblée nationale le 22 juin 2000 a donc

été profondément modifi ée. Une procédure de dissolution judiciaire a

tout d’abord remplala dissolution administrative. Le texte prévoyait

ensuite d’étendre la responsabilité pénale des personnes morales, introduite

dans le code pénal en 1994, à des infractions telles qu’homicides

volontaires, tortures et actes de barbarie, agressions sexuelles et viols,

privations de soins et d’aliments ou exercice illégal de la médecine. Il

introduisait enfi n le « délit de manipulation mentale ».

Celui-ci suscita de grandes réserves tant chez la Garde des Sceaux

que parmi les représentants des grandes confessions religieuses (le

pasteur Jean-Arnold de Clermont, président de la Fédération protestante,

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Mgr Vernette, délégué de l’épiscopat catholique, M. Joseph Sitruk, grand

rabbin de France, et M. Dalil Boubakeur, recteur de la Mosquée de

Paris).

Mme Elisabeth Guigou avait pour sa part annoncé son intention de

consulter à cet égard la Ligue des droits de l’homme et la Commission

nationale consultative des droits de l’homme. L’avis rendu par cette

dernière le 21 septembre 2000, a souligné l’inopportunité de créer un

tel délit. Il se prononce pour un élargissement de l’article 313-4 du

Code pénal qui réprime « l’abus frauduleux de l’état d’ignorance ou de

la situation de faiblesse ».

Cette notion de « manipulation mentale », imprécise et dangereuse, a

également été critiquée par les représentants des quatre grandes familles

religieuses entendus avant l’examen, en 2 ème lecture, de la proposition

de loi.

Finalement, les termes de « manipulation mentale » disparaissent, et le

texte prévoit l’aménagement de l’article 313-4.

La loi étend le délit d’abus commis à l’encontre des personnes en état

d’ignorance ou de situation de faiblesse prévu par les articles 313-4 et

313-9 du Code pénal à toute personne « en état de sujétion psychologique

ou physique résultant de l’exercice de pressions graves ou réitérées ou

de techniques propres à altérer son jugement, pour conduire ce mineur

ou cette personne à un acte ou à une abstention qui lui sont gravement

préjudiciable ». L’état de faiblesse n’est donc pas nécessairement requis

au moment de l’adhésion, il apparaît sous la pression de l’environnement

sectaire.

L’article est désormais inséré dans le livre III du Code pénal relatif aux

crimes et délits contre les personnes.

La loi alourdit par ailleurs certaines peines encourues par les personnes

physiques ou morales tout en étendant la sanction pénale à certains

types d’infraction (exercice illégal de la médecine ; délits de fraudes et

de falsifi cation ; menaces ; infractions d’atteintes au respect des morts ;

tortures et actes de barbarie ; viols et agressions sexuelles ; abandon

de famille ; entrave aux mesures d’assistance et omission de porter

secours).

La loi About-Picard permet la dissolution, sans possibilité de reconstitution,

des personnes morales défi nitivement condamnées pour des infractions

graves, limitativement énumérées (Ces dispositions pourraient par

exemple servir l’accusation contre l’association spirituelle de l’Église

de Scientologie Ile-de-France, dont le procès en correctionnelle s’est

ouvert à Paris les 21 et 22 février 2002). Cette dissolution judiciaire

apparaît plus respectueuse des droits de l’homme que la dissolution

administrative prévue par le décret-loi de 1936. Elle garantit en effet

une procédure contradictoire et préserve les droits de la défense.

Les droits des victimes sont également renforcés puisque toute association

reconnue d’utilité publique et régulièrement déclarée depuis cinq

ans peut se porter partie civile.

Enfi n, certaines dispositions restreignent la possibilité de diffuser des

messages destinés à la jeunesse lorsqu’ils promeuvent une personne

morale à caractère sectaire qui a déjà été condamnée.

On ne peut conclure sans évoquer le lobbying forcené des défenseurs des

sectes qui souhaitaient une condamnation de la France par le Conseil

de l’Europe.

Le 26 avril 2001 en effet, vingt-sept membres de l’Assemblée parlementaire

du Conseil de l’Europe avaient déposé une déclaration

écrite exigeant l’interruption des travaux du Sénat français. La

Commission des questions juridiques et des droits de l’Homme de

l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe avait désigné un

expert chargé de l’assister pour rédiger un rapport consacré à la

liberté de religion et aux minorités religieuses en France. Il était

mandaté pour examiner la compatibilité de la loi About-Picard avec

les valeurs du Conseil de l’Europe. Rendu public le 18 décembre

2001, son rapport conclu que la loi est « légitime et couverte par les

dispositions des articles 9 à 11 al. 2 de la Convention européenne des

droits de l’Homme », que le « besoin d’agir est impérieux » face aux

risques encourus par les victimes, et que les sanctions apparaissent

« proportionnées au but visé ».

Il faut également mentionner la requête introduite par la Fédération

chrétienne des Témoins de Jéhovah devant la Cour européenne des

droits de l’Homme qui visait à faire obstacle à la loi About-Picard. Elle a

toutefois été déclarée irrecevable le 6 novembre 2001.

Ces contestations révèlent, si besoin était, la vigilance qui s’impose

quant aux phénomènes sectaires. D’ailleurs, la confusion

entretenue Outre-Atlantique entre les libertés religieuses garanties

par les nations démocratiques et la prévention, ou la répression,

des débordements sectaires, est source de tensions diplomatiques.

On se souvient que le 27 janvier 1997, les mesures frappant la

Scientologie en Allemagne furent offi ciellement dénoncées par

Washington. Quelques jours plus tard, le Bureau for Democracy,

Human Rights and Labor, (BDHRL), -créé en 1990 et lié à l’ensemble

des agences de renseignements américains-, dont la mission

offi cielle est d’évaluer l’état des libertés et le niveau de démocratie

dans l’ensemble des nations du monde, rendit public son rapport

sur l’état des droits de la personne dans le monde. C’est ainsi que

l’Allemagne rejoignait la Chine sur la liste des États contrevenant

aux libertés religieuses.

En 1998, le Bureau pour la liberté religieuse internationale (Offi ce

of International Religious Freedom) fut créé au sein du BDHRL. Dans

le premier rapport publié par sa commission, en septembre 1998, la

France, l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique sont accusées de bafouer

les libertés religieuses. Le rapport de la commission d’enquête parlementaire

française de 1995 est assimilé à de la ségrégation religieuse.

Le 22 mars 1999, à Vienne, à l’invitation de l’organisation de coopération

et de développement économiques (OCDE), un séminaire de

l’Offi ce pour les institutions démocratiques et les droits de l’homme

(Odhir) prend violemment à partie la politique française. Le scénario

se reproduit à Washington, devant la Commission on Security and

Cooperation in Europe.

En juin 1999, le rapport offi ciel des sénateurs américains accuse

la France de refuser d’accorder le statut de religion à ces groupes

minoritaires alors que, en vertu de la loi de 1905 qui établit la séparation

des Églises et de l’État, elle ne reconnaît aucune religion. Le

9 septembre 1999, le bureau pour la liberté religieuse internationale

publie son nouveau rapport et les échanges diplomatiques sont alors

offi ciellement rompus. Le 2 mars 2001, le dernier rapport du département

d’État américain demeure accusateur. La MILS, dans son dernier

rapport, ne peut que constater « la répétition de termes vagues,

ambigus, d’opinions ou de sources non précisées, d’amalgames erronés,

de généralisations excessives ».

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 253


ACTUALITÉ : Le harcèlement psychologique

et sexuel au travail

La réalité du harcèlement moral au travail (1) n’est pas contestée ;

l’existence de pratiques délétères délibérées (menace, chantage, harcèlement),

érigées en méthode de management pour pousser à l’erreur

et permettre le licenciement pour faute ou déstabiliser et inciter à la

démission, est désormais reconnue avec la loi n° 2002-73 du 17 janvier

2002. Il en est de même du harcèlement sexuel (2).

I/ LE HARCÈLEMENT MORAL

Le législateur, à travers la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002, vient

de reconnaître l’existence du harcèlement moral et de prévoir que ce

type de comportement (1.1) pourra faire l’objet de plusieurs types de

sanctions (1.2)

Selon l’article L.122-49 du code du travail, aucun salarié ne doit subir les

agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour

effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter

atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou

mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucun salarié

ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure discriminatoire,

directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de

formation, de reclassement, d’affectation, de qualifi cation, de classifi -

cation, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement

de contrat pour avoir subi, ou refusé de subir, les agissements défi nis cidessus

ou pour avoir témoigné de tels agissements ou les avoir relatés.

Toute rupture du contrat de travail qui en résulterait, toute disposition

ou tout acte contraire est nul de plein droit.

Selon l’article L.122-51 du code du travail, il appartient au chef d’entreprise

de prendre toutes dispositions nécessaires en vue de prévenir de

tels agissements

Selon l’article L.122-52 du code du travail en cas de litige en matière

de harcèlement moral, le salarié concerné présente des éléments de fait

laissant supposer l’existence d’un harcèlement. Au vu de ces éléments,

il incombe à la partie défenderesse de prouver que ses agissements ne

sont pas constitutifs d’un tel harcèlement et que sa décision est justifi ée

par des éléments objectifs étrangers à tout harcèlement. Le juge forme

sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures

d’instruction qu’il estime utiles.

Selon l’article L.122-53 du code du travail, les organisations syndicales

représentatives dans l’entreprise peuvent exercer en justice, dans les

conditions prévues par l’article L. 122-52, toutes les actions qui naissent

en matière de harcèlement moral en faveur d’un salarié de l’entreprise,

sous réserve qu’elles justifi ent d’un accord écrit de l’intéressé. L’intéressé

peut toujours intervenir à l’instance engagée par le syndicat et y mettre

fi n à tout moment.

Enfi n, selon l’article L.122-54 du code du travail, une procédure de

médiation peut être engagée par toute personne de l’entreprise s’estimant

victime de harcèlement moral ou sexuel. le médiateur est choisi

en dehors de l’entreprise sur une liste de personnalités désignées en

fonction de leur autorité morale et de leur compétence dans la prévention

du harcèlement moral ou sexuel. Les fonctions de médiateur sont

incompatibles avec celles de conseiller prud’homal en activité. Les listes

de médiateurs sont dressées par le représentant de l’État dans le département

après consultation et examen des propositions de candidatures

des associations dont l’objet est la défense des victimes de harcèlement

moral ou sexuel et des organisations syndicales les plus représentatives

sur le plan national. Le médiateur convoque les parties qui doivent

comparaître en personne dans un délai d’un mois. En cas de défaut de

comparution, il en fait le constat écrit qu’il adresse aux parties.

Le médiateur s’informe de l’état des relations entre les parties, il tente

de les concilier et leur soumet des propositions qu’il consigne par écrit

en vue de mettre fi n au harcèlement. En cas d’échec de la conciliation,

le médiateur informe les parties des éventuelles sanctions encourues et

des garanties procédurales prévues en faveur de la victime.

Ces dispositions visant à réprimer les actes de harcèlement moral ont été

étendues aux agents de la fonction publique Ainsi, pour les fonctionnaires

territoriaux, la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 a ajouté, après

l’article 6 quater de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et

obligations des fonctionnaires, un article 6 quinquies ainsi rédigé :

« Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement

moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des

conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa

dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son

avenir professionnel.

« Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation,

la formation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation

et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant

en considération :

« 1 o Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement

moral visés au premier alinéa ;

« 2 o Le fait qu’il ait exercé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique

ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ;

« 3 o Ou bien le fait qu’il ait témoigné de tels agissements ou qu’il les

ait relatés.

« Est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé aux

agissements défi nis ci-dessus.

« Les dispositions du présent article sont applicables aux agents non

titulaires de droit public. »

I.2) Les recours contre les

actes de harcèlement moral

Les actes de harcèlement moral peuvent faire l’objet d’un recours disciplinaire

(1.2.1), d’un recours devant le juge administratif lorsqu’ils

interviennent au sein d’une collectivité locale(1.2.2) et d’un contentieux

pénal (1.2.3).

I.2.1. Le recours disciplinaire

Le dispositif de sanctions disciplinaires est applicable à l’encontre de

tout agent ayant procédé à des agissements de harcèlement. Ce dispositif

doit être enclenché par l’autorité administrative compétente, après

saisine par l’agent harcelé.

I.2.2 Le recours devant le juge administratif

Les agents peuvent intenter un recours pour excès de pouvoir devant les

juridictions administratives tendant à obtenir la condamnation de leur

administration et l’annulation des mesures qui auraient pu être prises à leur

encontre (par exemple changement d’affectation) sur la base de faux motifs

ou de motifs erronés ainsi que des sanctions déguisées ou abusives.

La responsabilité pour faute de l’administration peut y être également

engagée dans le cadre d’un recours en plein contentieux visant la réparation

du préjudice subi dans l’hypothèse où la victime est à même de

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 255


256

Actualité : le harcèlement

prouver que le harcèlement subi est la cause même d’une maladie dûment

établie et développée (par exemple : rapport de la médecine du travail,

certifi cats du médecin de famille, liant l’affection à l’environnement

professionnel de l’agent).

I.2.3 Le contentieux pénal :

Enfi n, les agents peuvent déposer plainte auprès du procureur de

la République du tribunal de grande instance dont dépend leur domicile,

du commissariat de police, de l’unité de gendarmerie. Selon l’article

222-33-2. du code pénal, le fait de harceler autrui par des agissements

répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des

conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa

dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son

avenir professionnel, est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000

Euros d’amende.

II/ LE HARCÈLEMENT SEXUEL

De façon plus ancienne que le harcèlement moral, le harcèlement sexuel

sur les lieux de travail est interdit (2.1) et fait l’objet de sanctions

(2.2).

II.1) La notion de harcèlement

sexuel

Selon l’article L.122-46 du code du travail, aucun salarié, aucun candidat

à un recrutement, à un stage ou à une période de formation en entreprise

ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure

discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération,

de formation, de reclassement, d’affectation, de qualifi cation, de

classifi cation, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement

de contrat pour avoir subi ou refusé de subir les agissements

de harcèlement de toute personne dont le but est d’obtenir des faveurs

de nature sexuelle à son profi t ou au profi t d’un tiers. Par ailleurs, aucun

salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure

discriminatoire pour avoir témoigné des agissements défi nis ci-dessus

ou pour les avoir relatés. Toute disposition ou tout acte contraire est

nul de plein droit.

Il convient de noter qu’il ne peut y avoir d’abus d’autorité en matière

sexuelle en cas de harcèlement commis par un(e) collègue de même

niveau hiérarchique. En pareil cas, c’est à l’employeur de sanctionner le

salarié coupable de harcèlement.

Selon l’article L.122-48 du code du travail, il appartient au chef d’entreprise

de prendre toutes dispositions nécessaires en vue de prévenir

les actes de harcèlement sexuel. Il lui appartient de prendre toutes les

dispositions nécessaires afi n de prévenir les agissements d’abus d’autorité

en matière sexuelle (actions d’information et de sensibilisation…).

Dans les entreprises de 20 salariés et plus, le règlement intérieur doit

notamment rappeler les dispositions légales relatives au harcèlement

sexuel.

II.2) Les recours contre

le harcèlement sexuel

Tout comme pour le harcèlement moral, il existe un recours disciplinaire

(2.2.1) et un recours judiciaire (2.2.2)

II.2.1. Le recours disciplinaire en matière de harcèlement

sexuel

Selon l’article L.122-47 du code du travail, est passible d’une sanction

disciplinaire tout salarié ayant procédé à des actes de harcèlement

sexuels. Cette procédure disciplinaire est totalement indépendante d’une

éventuelle action devant la justice pénale. Ainsi, le classement sans

suite d’une plainte pour harcèlement sexuel est sans incidence sur

l’appréciation du bien-fondé de la mise à pied et du licenciement d’un

salarié responsable de ces agissements, le classement sans suite d’une

plainte n’empêchant pas le juge civil d’apprécier les faits qui lui sont

soumis (voir Dijon, 26 novembre 1998, Bull.inf.C.cass.1999, n° 625).

Dans le cadre d’une procédure disciplinaire, les faits de harcèlement

sexuel constituent une faute grave, et non simplement une cause réelle et

sérieuse de licenciement (voir Sic.19 avril 2000, RJS 2000.438, n° 628).

II.2.2 Le recours devant le juge pénal en matière

de harcèlement sexuel

Selon l’article 222-33 du code pénal, le fait de harceler autrui en

donnant des ordres, proférant des menaces, imposant des contraintes

ou exerçant des pressions graves dans le but d’obtenir des faveurs

de nature sexuelle, par une personne abusant de l’autorité que lui

confèrent ses fonctions, est puni d’un an d’emprisonnement et de

15000 euros d’amende.

Ainsi, peuvent être sanctionnés sur le fondement de l’article 222-33 du

code pénal, les faits suivants :

- commet une faute au sens du harcèlement sexuel, le chef d’entreprise

qui, après une déclaration d’amour à sa secrétaire, opère en sa faveur

une brusque augmentation de salaire, puis lui offre de s’associer et

d’être intéressée, pour immédiatement formuler des griefs sur l’activité

professionnelle, les faits ayants en l’espèce été commis sur les lieux

et pendant les heures de travail ; l’attitude du prévenu manifeste sans

ambiguïté le dessein d’une activité sexuelle (voir Rouen, 11 octobre

1999, JCP 2000, IV, 2741).

- Sont des menaces et des contraintes émanant du contremaître d’une

usine, prévenu qualifi é « d’obsédé sexuel » par la permanence de ses

sollicitations, le fait de déclarer à une de ses subordonnées : « n’oubliez

pas que je suis le chef et que j’ai mon mot à dire auprès du directeur,

alors il faut être gentille avec le chef », et d’indiquer à une autre que

si elle faisait des « histoires », son emploi serait menacé, menace

d’autant plus caractérisée que cette salariée était sous contrat à durée

déterminée (voir Lyon, 26 novembre 1998 : JCP, 1999, II, 101445).

En revanche, ne peuvent être sanctionnés sur ce fondement juridique

les faits suivants :

- le fait d’obliger son employée à porter des tenues à tendance exhibitionniste

dans le cadre du travail, à le supposer établi, ne constitue

pas le délit de harcèlement sexuel en l’absence de preuve d’une opposition

formelle de la partie civile ou de l’obtention en contrepartie

d’avantages fi nanciers directs ou de l’existence d’inconvénients sur le

plan professionnel

- Ne constitue pas également le délit de harcèlement sexuel une invitation

de la part du prévenu à une soirée échangiste hors du travail, l’invitation

n’ayant pu se concrétiser qu’avec le consentement nécessaire

de la partie civile venue librement avec son compagnon adulte comme

elle (voir Grenoble, 7 juillet 2000, JCP 2001, IV, 1469).

- Les faits pour un président-directeur-général d’avoir effl euré les mains

d’une salariée au moment de la pause café devant d’autres employées, de

lui avoir « fait du pied » sous la table, de lui avoir dit qu’il l’aimait, de

lui avoir porté des regards langoureux ou enjôleurs, de lui avoir fait un

cadeau au retour de voyage, comme à deux autres employés, de lui avoir

verbalement proposé de l’embrasser sur la bouche, de lui avoir dit, alors

qu’elle était au chômage partiel, qu’elle lui manquait « énormément »

lorsqu’elle n’était pas au bureau, d’avoir placé sur un véhicule une revue

pornographique de façon à ce qu’elle ne puisse ne pas la voir, pris séparément

ou considérés dans leur ensemble, ne peuvent permettre de caractériser

l’infraction de harcèlement sexuel. En l’occurrence, ni indécents, ni

humiliants, ces actes n’ont pu porter atteinte à la dignité de la plaignante ;

ils n’ont pas pu constituer un abus d’autorité par ordres, commandes,

contraintes ou pressions, dans le but d’obtenir des faveurs sexuelles. (voir

Douai, 10 septembre 1997, JCP 1998, II, 10037).

8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Ce cahier ne peut être vendu séparément.

Editeur : L’Action municipale

SARL au capital social de 15 000 euros

R.C.S Paris B 659.801.419

17, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.

N° de commission paritaire : 63.333

Directeur de la publication : Jacques Guy

Composition : Groupe Moniteur

Tirage : Roto-France Impression (Emerainville)

Dépôt légal : avril 2002


Cahier n° 2 - 15/1641 - 15 avril 2002

P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS

Cahier détaché

Réussir

le concours

d’attaché

2002

27


Droit civil : le contrat

• Urbanisme : le plan local

d’urbanisme ; le certifi cat

• Environnement : l’air

Finances publiques :

les dotations globales

• Actualité : le volontariat,

les particularités d’un statut ;

la dépénalisation des drogues

dites « douces »


Sommaire

DROIT CIVIL : LE CONTRAT...................................................................... 247

I/ LES CONDITIONS DE VALIDITÉ DU CONTRAT.............................................................................. 247

I.1) Le consentement...................................................................................................................... 247

I.2) La capacité.............................................................................................................................. 248

I.3) L’objet..................................................................................................................................... 248

1.4) La cause................................................................................................................................. 248

II/ LES EFFETS DU CONTRAT......................................................................................................... 249

II.1) Les effets entre les parties ....................................................................................................... 249

II.2) Les effets à l’égard des tiers..................................................................................................... 249

URBANISME : LE PLAN LOCAL D’URBANISME ........................................ 250

I/ L’OBJET DU PLAN LOCAL D’URBANISME .................................................................................... 250

II/ LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION DU PLAN LOCAL D’URBANISME............................................. 250

II.1) Contenu ................................................................................................................................. 250

II.2) Dossier................................................................................................................................... 250

II.3) La procédure d’élaboration....................................................................................................... 251

II.4) La révision du PLU.................................................................................................................. 251

II.5) La modifi cation du PLU........................................................................................................... 251

III/ LES DISPOSITIONS APPLICABLES AUX ZAC.............................................................................. 251

IV/ LE RÉGIME TRANSITOIRE ........................................................................................................ 252

URBANISME : LE CERTIFICAT D’URBANISME.......................................... 253

I/ OBJET DU CERTIFICAT D’URBANISME........................................................................................ 253

II/ LA DÉLIVRANCE DU CERTIFICAT D’URBANISME ........................................................................ 253

II.1) Le contenu ............................................................................................................................. 253

II.2) L’instruction ........................................................................................................................... 253

II.3) La décision............................................................................................................................. 254

ENVIRONNEMENT : L’AIR ........................................................................ 255

I/ L’OBLIGATION DE SURVEILLANCE DE LA QUALITÉ DE L’AIR........................................................ 255

A) L’objet de la surveillance............................................................................................................. 255

B) Les moyens de surveillance......................................................................................................... 255

C) La sanction de la surveillance...................................................................................................... 255

II/ LA PLANIFICATION.................................................................................................................... 255

A) Les plans régionaux pour la qualité de l’air (PRQA) ....................................................................... 255

B) Les plans de protection de l’atmosphère (PPA) ............................................................................. 256

C) Les plans de déplacement urbain (PDU)....................................................................................... 256

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 245


246

FINANCES PUBLIQUES : LES DOTATIONS GLOBALES.............................. 258

I/ LES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT ..................................................................................... 258

A) La dotation globale de fonctionnement (DGF) ............................................................................... 258

B) La dotation générale de décentralisation (DGD) ............................................................................ 258

II/ LES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT ........................................................................................ 259

A) La dotation globale d’équipement (DGE) ...................................................................................... 259

B) Les autres dotations .................................................................................................................. 259

ACTUALITÉ : LE VOLONTARIAT, LES PARTICULARITÉS

D’UN STATUT.......................................................................................... 260

I/ LE VOLONTARIAT, ENTRE BÉNÉVOLAT ET SALARIAT. .................................................................. 260

I.1) De la bonne volonté.................................................................................................................. 260

I.2) …à l’engagement dans la durée ................................................................................................ 260

I.3) Volontariat versus salariat.......................................................................................................... 260

II/ DIVERSITÉ DU VOLONTARIAT .................................................................................................... 260

II.1) Le volontariat de solidarité internationale .................................................................................. 261

II.2) Le nouveau volontariat civil...................................................................................................... 261

II.3) Un travail engagé ? .................................................................................................................. 261

ACTUALITÉ : LA DÉPÉNALISATION DES DROGUES

DITES « DOUCES » ................................................................................. 262

I/ UN PHÉNOMÈNE D’AMPLEUR RÉSOLU PAR UNE DÉPÉNALISATION DE FAIT ? ............................ 262

1) Les données chiffrées d’un phénomène d’ampleur ........................................................................ 262

2) L’application de la loi vers une dépénalisation de fait ? .................................................................. 262

II/ UNE RÉFLEXION GUIDÉE PAR DIFFÉRENTES ÉTUDES SCIENTIFIQUES...................................... 263

1) L’éclairage scientifi que ............................................................................................................... 263

2) L’attitude des partis politiques..................................................................................................... 265

III/ L’ISOLEMENT DE LA FRANCE FACE AUX EXEMPLES RETENUS À L’ÉTRANGER .......................... 265

1) Une culture de la tolérance de l’usage du cannabis....................................................................... 265

2) L’approche internationale ............................................................................................................ 265

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


DROIT CIVIL : Le contrat

Le contrat, ou convention, est l’accord de volonté intervenu entre deux

ou plusieurs personnes en vue de créer, modifi er, transmettre ou éteindre

un droit subjectif. En pratique, on emploie indifféremment le terme

contrat ou convention.

Le contrat est unilatéral lorsqu’une ou plusieurs personnes sont obligées

envers une ou plusieurs autres, sans que de la part de ces dernières, il y

ait d’engagement (art. 1103 du Code civil). Le contrat est synallagmatique

ou bilatéral lorsque les contractants s’obligent réciproquement les

uns envers les autres (art. 1102 du Code civil).

L’autonomie de la volonté est un principe philosophique selon lequel le

fondement de tout engagement contractuel réside dans la volonté des

parties. Les individus étant libres, ils ne peuvent être tenus d’obligations

que s’ils les ont voulues et dans cette seule mesure. De ce principe, trois

conséquences techniques peuvent être déduites :

- la liberté contractuelle ;

- la force obligatoire du contrat ;

- l’effet relatif du contrat.

Ces principes gouvernent tant les règles relatives aux conditions de

formation du contrat (1) que celles qui concernent les effets produits

par le contrat (2).

I/ LES CONDITIONS DE VALIDITÉ

DU CONTRAT

L’art. 1108 du Code civil énumère les conditions générales de validité du

contrat : le consentement (1.1.), la capacité de contracter (1.2.), l’objet

(1.3.) et la cause (1.4.). On peut relever qu’aucune condition relative à

la forme du contrat n’est requise. En effet, le principe de la liberté contractuelle

implique celui du consensualisme. Sauf exceptions, l’échange

des consentements suffi t à former valablement le contrat.

I.1) Le consentement

Le consentement doit exister (1.1.1.) et ne doit pas être affecté d’un

vice (1.1.2.).

I.1.1) L’existence du consentement

Le consentement, c’est l’accord de volonté des parties contractantes.

Chacune des deux parties doit manifester sa volonté et le contrat naît

de la rencontre de ces volontés. Le contrat résulte de la rencontre d’une

offre suivie d’une acceptation.

L’offre ou pollicitation, c’est la proposition de contracter qu’adresse la

pollicitant soit à un interlocuteur déterminé, soit au public. Cette offre

doit être précise et ferme. Elle peut être expresse ou tacite, c’est-à-dire

être déduite du comportement non équivoque du pollicitant.

L’acceptation résulte de l’agrément pur et simple de l’offre par le destinataire

de celle-ci. L’acceptation peut être expresse ou tacite. La jurisprudence a

même décidé, dans certaines circonstances, que le silence pouvait acceptation

lorsque l’offre avait été faite dans l’intérêt exclusif de son destinataire.

I.1.2) Les vices du consentement

Aux termes de l’art. 1109 du Code civil, il y a 4 vices du consentement : l’erreur

(1.1.2.1., le dol (1.1.2.2.), la violence (1.1.2.3.) et la lésion (1.1.2.4.).

I.1.2.1) L’erreur

Commettre une erreur, c’est avoir une opinion contraire à la réalité

(J. Ghestin). Si les parties ne se sont radicalement pas entendues et se

sont trompées sur la nature du contrat ou sur l’objet du contrat, on parle

d’erreur-obstable, cause de nullité absolue du contrat.

L’erreur, vice du consentement, est une cause de nullité relative du

contrat dans deux circonstances (art. 1110 du Code civil) :

- si elle porte sur la personne du cocontractant et à la condition que la

considération de la personne ait été la cause principale de la convention.

Tel est le cas des conventions conclues intuitu personae ;

- si elle porte sur les qualités substantielles de la chose, c’est-à-dire sur

la qualité de la chose que celui qui s’est trompé avait principalement

en vue, celle qui a été déterminante de sa volonté. Tel est fréquemment

le cas des erreurs portant sur l’authenticité d’une œuvre d’art.

En revanche, l’erreur sur les mobiles ou sur la valeur est indifférente,

sauf si cette erreur est la conséquence d’une erreur, cause de nullité au

sens de l’art. 1110 du Code civil.

L’erreur ne pourra être retenue comme vice du consentement que si elle

a été déterminante, c’est-à-dire que le contrat n’aurait pas été conclu

sans cette erreur et si elle est excusable, c’est-à-dire qu’elle aurait pu

être commise par un cocontractant normalement avisé.

I.1.2.2) Le dol

Le dol désigne l’ensemble des manœuvres accomplies lors de la formation

du contrat dans le but de tromper le cocontractant et l’amener à conclure

le contrat. Le dol consiste à provoquer l’erreur de son cocontractant. Le

dol n’est pris en compte que si les manœuvres émanent du cocontractant.

Les manœuvres résultent de toutes machinations, toutes mises en scène

et tous artifi ces. A ces manœuvres, la jurisprudence a assimilé le simple

mensonge, sauf si ce mensonge n’est que l’exagération des qualités ou

de la valeur de la chose offerte (le dolus bonus). La jurisprudence admet

aussi le simple dol par réticence, c’est-à-dire le silence gardé par le

cocontractant sur une information qui, si elle avait été connue de l’autre,

l’aurait empêché de contracter.

Pour la jurisprudence, la réticence dolosive, à la supposer établie, rend

toujours excusable l’erreur provoquée (Civ., 1 re , 21 février 2001, Bull. civ. III

n°20). Cela signifi e que l’auteur du dol ne peut opposer à la victime, le fait

qu’elle aurait dû faire l’effort de se renseigner en procédant à des vérifi cations

élémentaires, par exemple, concernant la situation administrative du bien.

La preuve de l’élément intentionnel du dol doit être prouvée : l’auteur

doit avoir agi sciemment dans l’intention de tromper son cocontractant.

Le dol doit être déterminant : « Le dol est une cause de nullité de la

convention lorsque les manœuvres pratiquées par l’une des parties sont

telles qu’il est évident que, sans ces manœuvres, l’autre partie n’aurait pas

contracté » (art. 1116 du Code civil).

I.1.2.3) La violence

La violence consiste à faire naître chez le cocontractant un sentiment

de crainte pour l’amener à conclure le contrat pour éviter la réalisation

d’un mal plus grave qui la menace. Peu importe si la violence est exercée

par le cocontractant ou par un tiers au contrat.

La violence peut être physique ou morale. Elle peut être dirigée contre

la personne du cocontractant, ses biens ou ses proches (art. 1113 du

Code civil).

La menace doit revêtir un certain degré de gravité. Ainsi, « la simple

crainte révérencielle envers le père, la mère ou autre ascendant, sans qu’il

y ait eu de violence exercée, ne suffi t point à annuler le contrat » (art.

1114 du Code civil). La violence doit être illégitime : la menace d’exercer

des voies de droit n’est pas une cause de nullité de la convention.

La violence doit avoir été déterminante du consentement. Pour le savoir,

« on a égard en cette matière, à l’âge, au sexe et à la condition des

personnes » (art. 1112 al. 2 du Code civil).

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 247


248

Droit civil : le contrat

I.1.2.4) La lésion

La lésion, c’est le déséquilibre économique entre les prestations des

parties au contrat. La lésion n’est pas véritablement un vice de consentement

puisqu’elle ne suppose pas une atteinte au caractère libre et

éclairé du consentement. La lésion n’est pas non plus, en principe, une

cause de nullité des conventions. Aux termes de l’art. 1118 du Code

civil, « la lésion ne vicie les conventions que dans certains contrats ou

à l’égard de certaines personnes (…) ».

A l’égard de certains contrats, la lésion peut entraîner la nullité du

contrat. C’est le cas pour les ventes d’immeubles mais la lésion ne peut

être invoquée que si le vendeur a été lésé de plus des 7/12e dans le

prix d’un immeuble. De plus, la loi permet à l’acquéreur d’échapper à

la nullité du contrat en versant une indemnité au vendeur (art. 1674

du Code civil). Les partages sont aussi rescindables lorsque l’un des

copartageants reçoit un lot d’une valeur inférieure à plus du ¼ à ce

qu’aurait dû être sa part (art. 887 al. 2 du Code civil).

Cependant, sur le fondement de la cause, la jurisprudence annule certains

contrats lésionnaires. Ainsi, pour les contrats de ventes mobilières

consenties moyennant le versement d’un prix dérisoire, la jurisprudence

décide que la contrepartie de l’acquéreur est inexistante et prononce la

nullité du contrat.

A l’égard de certaines personnes, la lésion est une cause de nullité

lorsque la victime est un incapable mineur ou majeur. En effet, pour

certaines catégories de contrats, la sanction de l’incapacité peut être la

rescision pour cause de lésion.

I.2) La capacité

Pour conclure valablement le contrat, il faut être capable d’émettre un

consentement. A cet égard, il convient de distinguer la capacité de

jouissance (1.2.1 et la capacité d’exercice (1.2.2.).

I.2.1) La capacité de jouissance

La capacité, c’est la possibilité d’être titulaire de droits. Les incapacités

générales de jouissance qui existaient autrefois (esclavage, mort civile)

ont aujourd’hui disparu. Il ne subsiste que des incapacités spéciales

de jouissance. Elles sont tantôt fondées sur l’ordre public, tantôt sur la

protection d’intérêts particuliers. Les incapacités sont nombreuses en

matière de libéralités. Ainsi, par exemple, le mineur de moins de 16

ans ou le majeur sous tutelle est incapable de tester (art. 907 al. 1 er et

504 du Code civil). Le médecin est incapable de recevoir une donation

ou un legs de son patient, même par personne interposée (art. 909 du

Code civil).

I.2.2) La capacité d’exercice

Le principe est celui de la capacité : « Toute personne peut contracter,

si elle n’en est pas déclarée incapable par la loi ». L’incapacité d’exercice

frappe certaines personnes (mineurs, majeurs sous tutelle ou curatelle)

qui ne peuvent, sans représentation ou assistance, mettre en œuvre les

droits dont ils sont titulaires.

I.3) L’objet

L’objet forme la matière de l’engagement. Il convient de distinguer

l’objet du contrat (1.3.1.) de l’objet de l’obligation (1.3.2.).

I.3.1) L’objet de l’obligation

L’objet de l’obligation, c’est la prestation promise. L’objet de l’objet doit

exister et doit être licite.

Le contrat est nul si l’objet de l’obligation de l’une des parties n’existe pas.

Dès lors, « si au moment de la vente, la chose vendue était périe en totalité,

la vente serait nulle » (art. 1601 al. 1er du Code civil). L’impossibilité de

l’objet équivaut à l’absence d’objet. L’objet doit être déterminé au moins

quant à son espèce. La quotité de la chose peut être incertaine, pourvu

qu’elle puisse être déterminable (art. 1129 du Code civil).

L’objet doit être licite. Seules les choses qui sont dans le commerce

sont des objets licites. En effet, « il n’y a que les choses qui sont

dans le commerce qui puissent être l’objet des conventions » (art.

1128 du Code civil). L’état et la capacité des personnes, la liberté des

individus, les fonctions publiques, le corps humain sont par exemple

hors du commerce. L’objet de l’obligation portant sur une telle matière

serait illicite et entraînerait la nullité absolue du contrat.

I.3.2) L’objet du contrat

L’objet du contrat, c’est l’opération juridique envisagée par les parties :

vente, donation, échange, prêt. Si les parties sont libres de s’engager

dans toute opération. L’art. 6 du Code civil pose cependant une limite à

cette liberté : « On ne peut déroger, par des conventions particulières, aux

lois qui intéressent l’ordre public et les bonnes mœurs ».

Pendant longtemps, la jurisprudence a, sur ce fondement, annulé certaines

opérations juridiques comme le contrat d’assurance-vie ou le

contrat de courtage matrimonial. Aujourd’hui, elle juge illicites certaines

conventions dont l’objet est illicite comme les cessions de clientèles

civiles ou les pactes sur succession future.

Cependant, revenant sur sa position antérieure, la jurisprudence a récemment

décidé que la cession de la clientèle médicale, à l’occasion de la

constitution ou de la cession d’un fonds libéral d’exercice de la profession,

n’est pas illicite à la condition que soit sauvegardée la liberté de

choix du patient, condition souverainement appréciée par les juges du

fond (Civ. 1 re , 7 nov. 2000, Bull. civ. I n°283).

I.4) La cause

La cause est le but de l’opération. Il convient de distinguer la cause de

l’obligation (1.4.1.) de la cause du contrat (1.4.2.).

I.4.1) La cause de l’obligation

La cause de l’obligation, c’est la raison pour laquelle le cocontractant

assume son obligation. Dans un contrat à titre gratuit, c’est parce qu’il

est animé d’une intention libérale ; dans un contrat réel, c’est parce

qu’il a reçu la chose lors de la formation du contrat ; dans un contrat

synallagmatique, c’est parce que l’autre partie a pris aussi l’engagement

accomplir une prestation. C’est dans cette dernière catégorie de contrat

que la question de la validité de la cause présente un intérêt pratique

important.

La cause doit exister : « l’obligation sans cause, ou sur une fausse

cause » entraîne la nullité absolue du contrat. Dans un contrat synallagmatique,

l’obligation de l’une des parties sera dépourvue de cause

à chaque fois que l’obligation de son cocontractant sera dépourvue

d’objet. Tel sera le cas par exemple lorsque la chose, objet du contrat,

a péri avant la formation du contrat ; lorsque la prestation due est

impossible à réaliser. L’obligation de celui qui doit verser le prix est

dépourvue de cause.

La cause doit être licite et morale. Dans un contrat synallagmatique,

la cause de l’obligation de l’une des parties sera illicite ou immorale à

chaque fois que l’objet de l’obligation de l’autre sera immorale ou illicite.

Tel sera le cas par exemple lorsque l’autre partie s’engage à accomplir

une prestation illicite ou immorale, à livrer une chose hors commerce.

La cause de l’obligation de celui qui doit verser le prix est illicite ou

immorale.

I.4.2) La cause du contrat

La cause du contrat, ce sont les mobiles concrets qui ont animé

chacune des parties. Ces mobiles doivent être licites et conformes

aux bonnes mœurs. La théorie de la cause autorise donc le juge

à scruter les mobiles des cocontractants et à prononcer la nullité

des contrats inspirés par des considérations illicites ou immorales.

Tel sera le cas par exemple lorsqu’une partie poursuit l’objectif

d’accomplir une fraude fi scale, de contourner les règles légales en

matière d’adoption.

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Récemment, la jurisprudence a affi rmé, revenant sur sa position antérieure,

que n’est pas contraire aux bonnes mœurs la cause de la libéralité

dont l’auteur entend maintenir la relation adultère qu’il entretient avec

le bénéfi ciaire (Civ. 1 re , 3 fév. 1999, Bull. civ. I n°43).

Les mobiles illicites ou immoraux n’ont pas à être nécessairement partagés

par les deux parties. La convention peut être annulée dès lors

qu’une des deux parties au moins poursuit un tel mobile. (Civ. 1 re , 7 oct.

1998, J.C.P. 1998-II-10202, note Maleville).

II/ LES EFFETS DU CONTRAT

Le contrat a une force obligatoire entre les parties contractantes (2.1.)

et un effet relatif à l’égard des tiers (2.2.).

II.1) Les effets entre les parties

« Les conventions tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites » (art.

1134 al. 1 er du Code civil). De cette règle, on en déduit trois principales

conséquences : l’exécution du contrat est obligatoire (2.1.1) et la révision

du contrat (2.1.2.) et la révocation du contrat (2.1.3.) ne peut, en

principe, pas intervenir sans l’accord de volontés de toutes les parties

au contrat.

II.1.1) L’exécution du contrat

La force obligatoire du contrat signifi e d’abord que le créancier doit être

satisfait, la prestation promise doit être exécutée. Le procédé normal

d’exécution des obligations est le paiement. Parfois, les obligations

s’éteignent sans que le créancier ait obtenu satisfaction, par l’effet de la

prescription ou d’une remise de dette par exemple.

A défaut d’exécution volontaire, le juge ordonnera l’exécution forcée de

l’obligation. Cette exécution forcée pourra être indirecte, par exemple

par un tiers aux dépens du débiteur ou résulter de moyens de pression

exercée sur le débiteur, en le condamnant par exemple à payer une

astreinte.

Si l’exécution ne peut pas avoir lieu, le juge peut prononcer la résolution

du contrat (art. 1184 du Code civil). Que le contrat soit résolu ou non,

le juge peut condamner le débiteur qui n’a pas exécuté le contrat, à

réparer le dommage subi par le créancier du fait de cette inexécution en

lui versant des dommages-intérêts (art. 1147 du Code civil).

II.1.2) La révision du contrat

Le juge ne peut pas, en principe, modifi er le contenu d’une convention

légalement formée. Le juge judiciaire n’admet pas la théorie de l’imprévision.

Les parties ne peuvent modifi er le contrat que d’un commun accord.

Toutefois, de façon exceptionnelle, le législateur donne parfois au juge

le pouvoir de modifi er le contrat. Ainsi, la loi du 1 er février 1995 a

donné au juge le pouvoir d’éliminer les clauses abusives insérées dans

les contrats conclus entre un professionnel et un non professionnel ou

consommateur. De même, l’article 1152 du Code civil, issu de la loi

du 11 octobre 1985, permet au juge, même d’offi ce, de modérer ou

augmenter la peine stipulée dans une clause pénale si elle est manifestement

excessive ou dérisoire.

II.1.3) La révocation du contrat

La résolution unilatérale du contrat n’est, en principe, pas possible.

La révocation du contrat ne peut intervenir que du commun accord des

parties (mutus dissensus). La convention révocatoire obéit aux mêmes

conditions de formation, de fond et de forme, que le contrat initial.

Cependant, les parties peuvent valablement insérer dans le contrat, une

clause résolutoire de plein droit du contrat en cas d’inexécution, ayant

pour effet de soustraire la dissolution du contrat à l’appréciation du

juge.

De plus, tout contrat conclu pour une durée indéterminée peut être

résilié unilatéralement, en principe, par chacune des deux parties. En

effet, la jurisprudence décide de façon constante qu’il résulte de l’art.

1134 du Code civil que dans les contrats à exécution excessive dans

lesquels aucun terme n’a été prévu, la résiliation unilatérale est, sauf

abus sanctionné par l’alinéa 3 du même texte, offerte aux deux parties

(Civ. 1 re , 5 fév. 1985, Bull. civ. I n°54)

De même, certains contrats conclus en considération de la personne

peuvent être résolus unilatéralement. Tel est le cas, par exemple, des

contrats supposant le maintien d’une relation de confi ance entre les

parties (par exemple : le mandat, le dépôt, le contrat d’assurance).

Enfi n, la jurisprudence a récemment rappelé que « la gravité du comportement

d’une partie à un contrat peut justifi er que l’autre partie y mette

fi n de façon unilatérale à ses risques et périls », c’est-à-dire moyennant

le versement de dommages-intérêts si le juge estime, a posteriori, que la

rupture est abusive. (Civ. 1 re , 20 fév. 2001, Bull. civ. I n°40).

II.2) Les effets à l’égard

des tiers

« Les conventions n’ont d’effet qu’entre les parties contractantes ; elles

ne nuisent point au tiers (…) » (art. 1165 du Code civil). Si les parties

peuvent se lier par contrat, elles ne peuvent lier ceux qui sont étrangers

à cet accord.

Cependant, cette règle ne concerne pas les ayants cause universels

ou à titre universel qui sont continuateurs de la personne du débiteur

et reprennent, en principe, les engagements pris par lui (art.

1122 du Code civil). Toutefois, les parties peuvent valablement

prévoir que le contrat prendra fi n au décès de l’une des parties et

les contrats conclus en considération de la personne prennent fi n

au décès de celle-ci.

De plus, en cas de transmission d’un bien, le propriétaire jouit « de tous

les droits et actions attachés à la chose qui appartenait à son auteur »

(Ass. Plén., 7 fév. 1986, D. 1986-293, note Bénabent).

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 249


250

Urbanisme : le plan local d’urbanisme

URBANISME : Le plan local d’urbanisme

Le plan local d’urbanisme succède aux plans d’occupation des sols

et s’appuie sur la notion de projet (1). Leur élaboration se fonde

sur une analyse transversale du territoire à travers un contenu bien

défi ni (2).

Le passage du POS au PLU a entraîné des modifi cations aussi bien dans

la démarche d’aménagement menée par les collectivités que dans la mise

en œuvre de nouvelles dispositions.

I/ L’OBJET DU PLAN LOCAL

D’URBANISME

Document d’urbanisme simplifi é, le plan local d’urbanisme (articles

L.123-1 et suivants du Code de l’urbanisme) établit les conditions

et les moyens de réalisation des objectifs d’aménagement à l’échelle

communale.

Le PLU présente le projet de développement de la commune en matière

d’habitat, d’emploi et d’équipement, ainsi que le régime des règles

générales et des servitudes. Le PLU est non seulement un document de

planifi cation locale mais aussi un document stratégique et opérationnel.

Les équilibres à prendre en compte dans le PLU sont :

• une utilisation économe de l’espace (densifi cation),

• un équilibre entre maîtrise des déplacements et circulation automobile,

• un équilibre entre renouvellement et développement urbain, et préservation

des espaces naturels,

• un équilibre entre les différentes fonctions urbaines.

A la différence des POS qui pouvaient être partiels, le PLU doit couvrir

l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs communes (article.L.123-1,

du Code de l’urbanisme). Il doit exposer le diagnostic établi au regard

des prévisions économiques et démographiques et préciser les besoins

répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement

de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports,

d’équipements et de services.

II/ LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION

DU PLAN LOCAL D’URBANISME

II.1) Contenu

Le contenu du PLU est proche du POS mais il diffère néanmoins sur un

certain nombre de points. Son contenu obligatoire est limité et réduit.

Seules les règles d’implantation des constructions devront impérativement

être prévues.

La politique du zonage est écartée mais il peut y avoir des précisions :

« l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être

fait ou la nature des activités (commerce, logement…) qui peuvent y

être exercées ». Il est donc possible d’avoir des PLU ne portant pas de

précision quant à l’affectation de sols.

En ce qui concerne l’aspect opérationnel du PLU, il est maintenant

possible d’instituer un ou des périmètres pour réaliser un projet d’aménagement

global. Pendant une période au plus de 5 ans pour ce périmètre,

le règlement du PLU peut alors prévoir un seuil au-delà duquel les

constructions pourront ne pas être autorisées.

II.2) Dossier

Le document élaboré se présente sous la forme d’un dossier (art.R.123-1

du Code de l’urbanisme) comprenant :

- un rapport de présentation,

- une présentation du projet d’aménagement et de développement

durable (PADD),

- un règlement et des documents graphiques,

- des annexes informatives.

Le PADD, pièce fondamentale du dossier du PLU, exprime le projet

urbain de la commune. Il permet pour les collectivités de passer d’une

démarche jusqu’alors essentiellement réglementaire à une démarche

de projet.

II.2.1) le PADD

L’article R.123-1 du Code de l’urbanisme confi rme le PADD comme

partie intégrante du PLU et le rend ainsi opposable à toute personne

publique ou privée (art.L.123-5, du Code de l’urbanisme). Ce document

défi nit les orientations d’urbanisme et d’aménagement retenues par la

commune, notamment en vue de favoriser le renouvellement urbain et de

préserver la qualité architecturale et l’environnement (article.R.123-3,

du Code de l’urbanisme).

Il peut caractériser « les îlots, quartiers ou secteurs à restructurer

ou réhabiliter, identifi er les espaces ayant une fonction de centralité,

existants, à créer ou à développer ». ; « prévoir les actions et opérations

d’aménagement à mettre en œuvre », en ce qui concerne notamment

les entrées de ville, les voies et espaces publics, les paysages, la

diversité commerciale des quartiers et, le cas échéant, le renouvellement

urbain.

En dehors des dispositions obligatoires, telles que « les orientations

d’urbanisme et d’aménagement retenues », le PADD peut préciser

(art.R.123-3, du Code de l’urbanisme) :

- les mesures de nature à préserver les centres villes et les centres de

quartier, les développer ou en créer de nouveaux ;

- les actions et opérations relatives à la restructuration ou à la réhabilitation

d’îlots, de quartiers ou de secteurs ;

- les caractéristiques et le traitement des rues, sentiers piétonniers et

pistes cyclables ;

- les actions concernant la sauvegarde de la diversité commerciale des

quartiers ;

- les conditions d’aménagement des entrées de Ville (cf. art.L.111-1-4,

du Code de l’urbanisme) ;

- les mesures pour la préservation des paysages.

Rien n’est prévu en ce qui concerne la présentation du PADD. Le document

élaboré doit comporter :

- des orientations,

- des prescriptions écrites,

- des documents graphiques.

Compte tenu de l’importance du PADD dans le dispositif des PLU, il est

probable que son contenu sera précisé par les juridictions administratives

qui pourront être saisies.

Le PADD fait partie des éléments opposables du PLU. Aux termes de l’article

R.123-1 du Code de l’urbanisme ses orientations et prescriptions

ainsi que ses documents graphiques sont opposables au même titre que

le règlement.

II.2.2) Le règlement

Inscrit dans le prolongement des orientations défi nies par le PADD, le

règlement a pour objectif de défi nir le zonage (article R.123-4, du

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Code de l’urbanisme) sur l’ensemble du territoire communal. Il délimite

ainsi 4 types de zones, à l’exception des parties couvertes par un plan

de sauvegarde et de mise en valeur :

- les zones urbaines, zones U (art.R.123-5, du Code de l’urbanisme),

- les zones à urbaniser, zones AU (art.R.123-6, du Code de l’urbanisme),

- les zones agricoles, zones A (art.R.123-7, du Code de l’urbanisme),

- les zones naturelles et forestières, zones N (art.R.123-8, du Code

de l’urbanisme).

Les zones NB qui permettaient une urbanisation de secteurs naturels,

sont supprimées. Les secteurs soumis à des risques naturels

ou technologiques devront être identifi és de façon particulière,

ainsi que les emplacements réservés ou les espaces boisés classés.

Il doit en être de même des secteurs à protéger en raison de la

richesse du sous sol (art.R.123-11 et R.123-12, du Code de

l’urbanisme).

Le règlement fi xe ensuite les règles applicables à l’intérieur de chacune

des zones. L’article R.123-9 du Code de l’urbanisme précise les conditions

d’établissement de ces règles.

II.2.3) Les documents graphiques

Les documents graphiques qui accompagnent le règlement ont pour

fonction de localiser les divers secteurs et emplacements où s’appliquent

les règles du PLU. Le zonage fait partie du contenu minimum du PLU

(art.L.123-1 et R.123-11, du Code de l’urbanisme), rendant en cas

d’absence, le document illégal.

Ces documents font apparaître, par exemple, s’il y a lieu (art.R.123-11,

du Code de l’urbanisme) :

- les espaces boisés classés,

- les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou sous sol,

- les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux espaces

verts.,

- les secteurs où la reconstruction des bâtiments existants peut être

autorisée ou imposée avec la densité antérieure pour des motifs d’urbanisme

ou d’architecture,

- les éléments de paysage, quartiers, îlots, immeubles.., à protéger ou

à mettre en valeur pour des motifs d’ordre culturel, historique ou

écologique.,

- les zones, en montagne, qui sont ou peuvent être aménagées en vue

de la pratique du ski.

Les documents graphiques peuvent également faire apparaître, en application

de l’article R.123-12 du Code de l’urbanisme :

- dans les zones U : les terrains cultivés à protéger et inconstructibles,

les emplacements réservés.,

- dans les zones N : les secteurs protégés en raison de la qualité de leur

paysage où sont possibles des transferts de coeffi cient d’occupation

des sols,

- dans les zones U et AU : les secteurs pour lesquels un plan côté à trois

dimensions défi nit des règles spéciales.

Enfi n les documents graphiques peuvent exprimer seuls (art.R.123-9,

du Code de l’urbanisme) des règles jusqu’alors fi xées par le règlement,

telles que celles relatives à l’implantation des constructions par rapport

aux voies et emprises publiques ainsi que celles relatives à l’implantation

par rapport aux limites séparatives. Il est important de souligner que les

documents graphiques sont opposables.

II.3) La procédure d’élaboration

L’article L.123-6 du Code de l’urbanisme et les suivants ont trait à

la procédure d’élaboration du PLU. Celui ci est élaboré à l’initiative

et sous la responsabilité de la commune. L’établissement du PLU est

prescrit par une délibération, qui fi xe les objectifs et les modalités

de la concertation. A l’initiative du maire ou à la demande du préfet

(art.L.123-7, du Code de l’urbanisme), les services de l’état sont associés

à l’élaboration.

Le groupe de travail chargé de l’élaboration du projet du plan doit

procéder à diverses consultations (art. L123-8, du Code de l’urbanisme)

à condition que la demande en soit faite. Comme pour le SCOT, l’organisation

de la concertation sur le projet, selon l’article L.300-2 du Code

de l’urbanisme, est une obligation comme l’est l’organisation d’un débat

au sein du conseil municipal, 2 mois au moins avant son examen, et

l’arrêt du projet de PLU.

L’article L.123-9 du Code de l’urbanisme précise que la concertation

et débat ayant eu lieu, le conseil municipal arrête le projet

de PLU.

Les différentes personnes publiques associées à l’élaboration ainsi que,

sur leur demande, les communes limitrophes et les EPCI directement

intéressées font connaître leur avis dans un délai de 3 mois. A défaut

les avis sont réputés favorables.

Le projet de PLU doit être soumis à enquête publique par le maire,

enquête qui se déroule selon les règles fi xées par la loi du 12 juillet

1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la

protection de l’environnement. Après enquête publique, le PLU peut

être éventuellement modifi é (art.L.123-10, du Code de l’urbanisme).

Toutefois, si les modifi cations remettent en cause l’économie générale

du plan, la jurisprudence (1) considère qu’une enquête publique complémentaire

est nécessaire. Le PLU est approuvé par délibération et tenu

à disposition du public.

Cette approbation (art.R.123-25, du Code de l’urbanisme) donne

un caractère défi nitif à l’opposabilité du PLU. L’effet principal est le

transfert aux communes des compétences relatives à l’utilisation du sol.

Ce transfert est défi nitif quelque soit le sort du PLU.

II.4) La révision du PLU

La révision du PLU (art. L.123-13, du Code de l’urbanisme) ne peut

porter que sur une partie du plan, sur le périmètre d’une ZAC, sur

l’évolution des franges de la ZAC ou lors de la première révision du

PLU intervenant après l’entrée en vigueur de la loi. La loi institue

une possibilité de révision d’urgence, en cas de projet présentant un

caractère d’intérêt général, avec enquête publique conjointe sur le projet

et la révision du PLU.

Au titre de l’article. L. 123-13 du Code de l’urbanisme, la modifi

cation du PLU intervient par délibération du conseil municipal,

après enquête publique, en absence d’attente à l’économie générale

du PLU, et en l’absence de réduction des mesures de protection

des espaces naturels ou de risques graves de nuisance. Le projet de

modifi cation doit être notifi é aux personnes publiques associées,

avant enquête publique.

II.5) La modifi cation du PLU

IL existe également un champ de modifi cation restreint obligatoire

notamment lors du passage d’une zone naturelle à une zone urbaine. La

suppression ou la réduction des règles du PLU portant sur la réalisation

d’aires de stationnement relève de la modifi cation.

III/ LES DISPOSITIONS APPLICABLES

AUX ZAC

Les PAZ qui fi xaient les règles applicables dans les ZAC sont supprimés

(art. L123-3, du Code de l’urbanisme). Ces zones sont désormais régies

par le règlement du PLU qui précise obligatoirement :

- la localisation et les caractéristiques des espaces publiques à conserver,

à modifi er ou à créer ;

- la localisation prévue pour les ouvrages publics, les installations d’intérêt

général et les espaces verts.

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 251


252

Urbanisme : le plan local d’urbanisme

IV/ LE RÉGIME TRANSITOIRE

Le passage du POS au PLU doit se faire progressivement. L’article

L.123-19 du Code de l’urbanisme défi nit les modalités de ce transfert

et distingue selon que le POS est approuvé, en cours d’élaboration ou

en cours de révision :

- un POS approuvé avant le 1 er avril 2001 demeure applicable jusqu’à

sa prochaine révision ;

- pour un POS en cours d’élaboration au 1 er avril 2001, il faut distinguer

selon que le projet a été ou non rendu public :

• si le projet a été rendu public, il demeure opposable pendant une durée

de 3 ans à compter de la date de l’arrêté qui l’a rendu public. Il peut

être approuvé selon le régime antérieur dans un délai d’un an après

le 1 er avril 2001. Il est ensuite soumis au régime des POS approuvés

avant l’entrée en vigueur de la loi.

• lorsque le POS rendu public n’a pu être approuvé dans le délai d’un

an, la procédure doit être poursuivie sous le régime des PLU. Le POS

continue à être opposable jusqu’à l’expiration de son délai de validité

de 3 ans, à moins qu’il ne soit remplacé par un PLU.

• Si le projet n’a pas été rendu public avant le 1 er avril 2001, le régime

des PLU s’applique

- lorsque le POS est en révision, les textes distinguent selon qu’il a été

arrêté ou non avant le 1 er avril 2001 :

• pour un projet de POS arrêté, la révision se poursuit selon le régime

antérieur pendant un an. L’approbation devrait donc intervenir avant

le 1 er avril 2002. passé ce délai, le nouveau régime s’appliquera.

• Pour un projet de POS non arrêté au 1 er avril 2001, la procédure devra

se poursuivre sous le régime des PLU.

Les textes de référence :

- loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au

renouvellement urbains,

- décret n°2001-260 du 27 mars 2001 modifi ant le code de l’urbanisme,

- décret n°2001-261 sur les zones d’aménagement concerté,

- décret n°2001-262 sur les certifi cats d’urbanisme

Jurisprudence

Pour les PLU comme pour les POS, le contrôle qui sera exercé sur

la détermination des zones sera un contrôle de l’erreur manifeste

d’appréciation.

- pour un accroissement considérable de l’urbanisation en front

de mer (CE, 10 février 1997, Commune de Théoule-sur-Mer, req.

n°91532) ;

- pour une ancienne zone ND transformée en zone U pour la délivrance

d’un permis (CE, 4 février 1995, Bermon, req., tables,

p.1077),

- pour la création d’une zone U sur une ancienne zone ND exposée à

la chute de pierre (CE, 8 juillet 1994, Commune de Saint-Egrève, req.

n°146556),

- pour la création d’une zone artisanale et industrielle à proximité

immédiate d’une zone ND (CE, 8 juin 1994, Commune de Bourth, req.

n°147683),

- pour la création d’une zone NC sur des parcelles contiguës à des

parcelles déjà urbanisées ou à urbaniser (CE, 21 juillet 1995, Commune

d’Aston, req. n°98271),

- pour la création d’une zone NC à proximité immédiate d’habitations

(CE, 12 avril 1995, Stribick-Bosc, req. n°147497),

- pour la création d’une zone ND dans un secteur déjà urbanisé et

dans un site ne présentant pas de caractère particulier au titre des

richesses naturelles et des paysages (CE, 28 septembre 1997, Commune

de Frangy, req. n°149191).

1 Conseil d’État 1 er juin 1984, Association de défense des propriétaires et assimilés

de Saint-Gervaus.

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


URBANISME : Le certifi cat d’urbanisme

La loi SRU opère dés son entrée en vigueur, une réforme importante

en supprimant le certifi cat d’urbanisme de l’article L.111-5 relatif

aux divisions de terrains. Quand au certifi cat informatif, la loi impose

certaines modifi cations quand à son utilité (1) et sa délivrance (2).

I/ OBJET DU CERTIFICAT D’URBANISME

L’article 30 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité et

au Renouvellement Urbains modifi e l’article L.410-1 du Code de l’Urbanisme

qui organise la délivrance :

• d’un certifi cat A ordinaire (ou simplifi é) qui indiquait si le terrain

concerné pouvait être affecté à la construction,

• d’un certifi cat B pré-opérationnel indiquant si le terrain peut être

utilisé pour la réalisation d’une opération déterminée, celle-ci étant

précisée dans la demande.

Il informe sur l’étendue des droits et obligations des candidats-constructeurs

sur le terrain objet de la demande de certifi cat. Il permet ensuite

de garantir l’administré contre les changements de réglementation de

l’urbanisme. Il résulte des dispositions de l’article L.410-1 du Code de

l’urbanisme, qui ne vise au sens littéral que les certifi cats portant sur un

projet précis, appelés également « certifi cats opérationnels ». Cependant

la jurisprudence administrative a étendu cet effet à l’ensemble des

certifi cats. Cet effet conservatoire des droits des administrés n’est pourtant

pas absolu : si le certifi cat constitue bien une garantie contre les

modifi cations de la règle d’urbanisme, il ne peut assurer l’obtention d’un

permis de construire.

Jusqu’à l’intervention de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000,

le certifi cat d’urbanisme pouvait être soit positif (en cas de terrain

constructible) soit négatif (en cas de terrain non constructible).

Désormais, « le certifi cat d’urbanisme indique les dispositions d’urbanisme

et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des

taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain ainsi que l’état

des équipements publics existants ou prévus » (art. L.410-1 du Code

de l’urbanisme).

II/ LA DÉLIVRANCE DU CERTIFICAT

D’URBANISME

II.1) Le contenu

Le certifi cat d’urbanisme est essentiellement une information donnée à

l’administré. Il doit mentionner d’une part :

• les dispositions d’urbanisme applicables au terrain,

• les limitations administratives au droit de propriété affectant le terrain,

• les équipements publics mentionnés à l’article L.421-5 du Code de

l’urbanisme, existants ou prévus, desservant le terrain.

La nouvelle rédaction de cette disposition est plus restrictive qu’auparavant.

En effet, l’ancienne rédaction faisait référence aux équipements

« notamment » visés à l’article L.421-5 du Code de l’urbanisme.

L’adverbe « notamment » a été supprimé.

De même l’ancienne rédaction mentionnait « les équipements existants

ou futurs ». Ce sont désormais les équipements « prévus » et non pas

seulement « futurs » dont il faut faire mention.

D’autre part :

• le régime des taxes et participations d’urbanisme applicables au terrain,

la mention, lorsqu’il s’agit d’un certifi cat « opérationnel » du deuxième

alinéa de l’article L.410-1 du Code de l’urbanisme, que le terrain

peut être utilisé pour l’opération mentionnée dans la demande.

Dans ce cas, l’abrogation de l’ancien article R.410-13 du Code de

l’urbanisme exonère l’administration de l’obligation antérieure d’énoncer

les dispositions d’urbanisme relatives notamment à la densité, à l’implantation,

à l’aspect extérieur et à la hauteur des bâtiments, les conditions

techniques, fi nancières et juridiques à respecter, ainsi que les formalités à

respecter préalablement à l’affectation du terrain à la construction.

En revanche, si le terrain ne peut pas être utilisé pour l’opération envisagée,

l’administration doit mentionner précisément les raisons qui

justifi ent cette impossibilité (art. R.410-15 du Code de l’urbanisme).

Mais aussi :

la mention de la possibilité qu’un sursis à statuer puisse être prononcé

en cas de demande d’autorisation d’occupation du sol (art. R.410-16

du Code de l’urbanisme),

la mention précisant que le terrain est situé à l’intérieur d’une zone

de préemption défi nie par le code de l’urbanisme (art. R.410-17 du

Code de l’urbanisme).

Comme par le passé, les usagers peuvent demander deux types de certifi

cats d’urbanisme :

a) L’un, dans lequel ils demanderont des renseignements généraux sur

le terrain. Le certifi cat indiquera précisément les dispositions d’urbanisme,

les limitations administratives au droit de propriété et le régime

des taxes et participations d’urbanisme applicables au terrain.

b) L’autre, dans lequel ils demanderont si une opération défi nie dans la

demande peut être réalisée sur le terrain.

Comme sous l’ancienne législation, la réponse devra être négative « lorsque

toute demande d’autorisation pourrait, du seul fait de la localisation

du terrain, être refusée en fonction des dispositions d’urbanisme et,

notamment, des règles générales d’urbanisme ».

L’un et l’autre de ces certifi cats d’urbanisme garantiront, pendant sa durée

de validité, qui n’est pas modifi ée, la stabilité des dispositions qu’il indique.

Les certifi cats d’urbanisme institués en vue de l’information de l’administration

en cas de division de propriété, prévus par les articles

L. 111-5e et R. 315-54 du Code de l’urbanisme sont supprimés. Le

certifi cat de l’article R. 315-54 du Code de l’urbanisme est rempla

par une simple déclaration à la mairie.

II.2) L’instruction

La procédure d’instruction des certifi cats d’urbanisme dits de « simple

information », qui indiquent seulement les dispositions d’urbanisme, les

limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes

et participations d’urbanisme applicables au terrain est simplifi ée :

- l’obligation pour le service instructeur, de consulter les autres autorités

administratives est supprimée (article R. 410-4 du Code de

l’urbanisme),

- dans les communes où les certifi cats d’urbanisme sont délivrés au nom

de l’État, l’avis du maire n’est plus requis ; le maire indiquera seulement

au service instructeur, à l’occasion de la transmission de la demande,

si des équipements nouveaux concernant le terrain sont prévus par la

commune (article R. 410-8, du Code de l’urbanisme).

Lorsque le certifi cat précise si un projet défi ni peut être réalisé sur le

terrain, cette consultation des autres autorités administratives et, le cas

échéant, l’avis du maire sont maintenus.

La prorogation d’un certifi cat d’urbanisme est désormais possible, par

périodes d’une année, tant que les prescriptions d’urbanisme, les servi-

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 253


254

Urbanisme : le certifi cat d’urbanisme

tudes administratives et les taxes et participations applicables au terrain

n’ont pas évolué (article R. 410-18, du Code de l’urbanisme).

II.3) La décision

Le certifi cat est délivré par le maire, au nom de la commune, lorsqu’elle

est dotée d’un plan d’urbanisme approuvé. Il en est de même dans les

communes qui auront approuvé une carte communale.

Les réponses aux demandes de certifi cats d’urbanisme seront adaptées

dans les conditions suivantes :

- En cas de demande fondée sur l’ancien article L. 410-1 a du Code

de l’urbanisme, il faut fournir un certifi cat d’urbanisme « de simple

information », précisant les dispositions d’urbanisme, les limitations

administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations

d’urbanisme applicables au terrain, mais ne précisant plus si

le terrain est constructible,

- En cas de demande fondée sur l’ancien article L. 410-1 b du Code

de l’urbanisme, il faut, après avoir précisé les dispositions d’urbanisme,

les limitations administratives au droit de propriété et

le régime des taxes et participations d’urbanisme applicables au

terrain, indiquer si l’opération décrite dans la demande peut être

réalisée sur le terrain.

Pour obtenir une réponse positive ou négative sur la constructibilité

éventuelle du ou des terrains, le demandeur doit désormais, conformément

au deuxième alinéa (nouveau) de l’article R. 410-1 du Code de

l’urbanisme, indiquer « la destination et la nature des bâtiments projetés,

ainsi que la superfi cie de leurs planchers hors œuvre ».

• En cas de demande fondée sur l’ancien article L. 111-5 du Code

de l’urbanisme, comme le précisait la circulaire du 18 janvier 2001

précitée, il faut fournir, pour chaque terrain issu de la division projetée,

un certifi cat d’urbanisme, répondant, selon le contenu de la demande,

aux caractéristiques précisées aux a ou au b ci-dessus, en appliquant

la nouvelle règle de fond, c’est-à-dire sans tenir compte du fait que le

terrain est issu d’une division.

• En cas de demande fondée sur l’ancien article R. 315-54 du Code

de l’urbanisme, il faut également fournir un certifi cat d’urbanisme

pour chaque terrain issu de la division projetée, tout en précisant

que la demande de certifi cat d’urbanisme ne dispense pas, si la

division est postérieure au 28 mars 2001, d’adresser le plan de

division à la mairie, en application du nouvel article R. 315-54

du Code de l’urbanisme, si ce plan n’était pas joint à la demande

de certifi cat d’urbanisme.

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


ENVIRONNEMENT : L’air

En transposant la directive 96/62/CE du Conseil du 27 septembre 1996

concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant, la loi

sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) du 30 décembre

1996 reconnaît le droit de chacun à respirer un air qui ne nuise pas

à la santé.

A cette fi n, une obligation de surveillance de la qualité de l’air est établie

de même qu’une planifi cation est mise en place.

I/ L’OBLIGATION DE SURVEILLANCE

DE LA QUALITÉ DE L’AIR

Cette obligation ne peut avoir une réelle portée que dans la mesure où

son objet est précisé, si des moyens sont mis en place et enfi n si des

sanctions sont prévues.

A) L’objet de la surveillance

Des objectifs de qualité de l’air, des seuils d’alerte et des valeurs limites

sont fi xés, après avis de l’Agence française de sécurité sanitaire environnementale,

en conformité avec ceux défi nis par l’Union européenne ou

à défaut, par l’Organisation mondiale de la santé. Ces objectifs, seuils

d’alerte et valeurs limites sont régulièrement réévalués pour prendre en

compte les résultats des études médicales et épidémiologiques.

a) Des objectifs de qualité

Selon l’article L 221-1 du Code de l’environnement il faut entendre par là,

un niveau de concentration de substances polluantes dans l’atmosphère,

fi xé sur la base des connaissances scientifi ques, dans le but d’éviter, de

prévenir ou de réduire les effets nocifs de ces substances pour la santé

humaine ou pour l’environnement. Ces objectifs doivent être atteints

dans une période déterminée.

b) Des seuils d’alerte

Il s’agit d’un niveau de concentration de substances polluantes dans

l’atmosphère au-delà duquel une exposition de courte durée présente un

risque pour la santé humaine ou de dégradation de l’environnement à

partir duquel des mesures d’urgence doivent être prises.

c) Des valeurs limites

Ce sont des niveaux maximums de concentration de substances polluantes

dans l’atmosphère. Elles sont fi xées sur la base des connaissances

scientifi ques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets

nocifs de ces substances pour la santé humaine ou pour l’environnement.

B) Les moyens de surveillance

Afi n de garantir le respect des objectifs de qualité de l’air, un dispositif

de surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé et sur

l’environnement doit avoir été mis en place par certains acteurs et dans

un calendrier déterminé.

a) Les acteurs

C’est l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) qui

au niveau national se voit confi er cette tâche. Plus précisément l’Ademe

est chargée de la coordination technique de la surveillance. Localement,

ce sont des organismes agréés par l’État qui effectueront la surveillance.

Ceux-ci associent, des représentants de l’État, de l’Ademe, des collectivités

territoriales ainsi que des diverses activités contribuant à l’émission des

substances surveillées, des associations de protection de l’environnement,

des associations de consommateurs et des personnalités qualifi ées.

b) Le calendrier

Il varie en fonction de la taille des villes. Dans les agglomérations de

plus de 250 000 habitants la date-limite retenue est le 1 er janvier 1997.

Quant aux agglomérations de plus de 100 000 habitants cette date est le

1 er janvier 1998. Enfi n, pour toutes les autres le 1 er janvier 2000 constitue

la date butoir.

C) La sanction

de la surveillance

Lorsque les seuils d’alerte sont atteints des mesures sont prises. Plusieurs

niveaux, pour chaque type de polluants (dioxyde de souffre SO 2 , dioxyde

d’azote NO 2 , et ozone O3) sont établis :

Exemple : le dioxyde d’azote

Les valeurs ci-dessous sont exprimées en micro grammes par mètre cube.

L’expression du volume doit être ramenée aux conditions de température

et de pression suivantes : 293 K et 101,3 kPa.

La période annuelle de référence va du 1er janvier au 31 décembre.

Objectifs de qualité :

- centile 50, calculé à partir des valeurs moyennes par heure prises pour

toute l’année, égal à 50 µg/m3 ;

- centile 98, calculé à partir des valeurs moyennes par heure prises sur

toute l’année, égal à 135 µg/m3.

Seuil d’alerte : 400 µg/m3 en moyenne horaire.

Valeur limite : centile 98, calculé à partir des valeurs moyennes par heure

ou par périodes inférieures à l’heure, prises sur toute l’année, égal à

200 µg/m3. (Extraits du décret n° 98-360 du 6 mai 1998)

Au niveau 1, les services de l’État (Préfecture, Drire, Ministère) sont mis

en vigilance. Au niveau 2 le public fait l’objet de mesures d’information

par le biais des médias locaux. Il s’agit de renseignements sur le polluant

concerné (date, lieu, seuil dépassé, évolution probable,…). A ces données

s’ajoutent des recommandations sanitaires, et des actions de prévention.

Enfi n, au niveau 3 qui est le niveau d’alerte, une information du public est

réalisée par l’administration. Le préfet peut prendre des mesures restrictives

(abattement des émissions industrielles ou liées aux transports), mesures

que prévoient les plans de protection de l’atmosphère.

Ces mesures comportent un dispositif de restriction ou de suspension des

activités concourant aux pointes de pollution, y compris de la circulation

des véhicules. Dans ce dernier cas, l’accès aux réseaux de transports

publics est gratuit.

II/ LA PLANIFICATION

Elle est prévue par la loi sur l’air. Elle se concrétise à travers trois types

de plans.

A) Les plans régionaux

pour la qualité de l’air (PRQA)

Les PRQA fi xent les orientations permettant de prévenir ou de réduire la

pollution atmosphérique ou d’en atténuer les effets. Elles portent sur :

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 255


256

Environnement : l’air

- La surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé

humaine, les milieux naturels et agricoles et sur le patrimoine

- La maîtrise des pollutions atmosphériques dues aux sources fi xes

d’origine agricole, industrielle, tertiaire ou domestique.

- La maîtrise des émissions de polluants atmosphériques dues aux sources

mobiles, notamment aux moyens de transport.

- L’information du public sur la qualité de l’air et sur les moyens dont il

peut disposer pour concourir à son amélioration.

Des orientations spécifi ques peuvent être fi xées dans certaines zones.

Le Code de l’environnement (articles L 222-1 à L 222-3) et le décret

n° 98-362 du 6 mai 1998 précisent, le contenu, la procédure d’élaboration

ainsi que la valeur de ces plans.

a) Contenu

Le plan régional pour la qualité de l’air, comprend :

- Une évaluation de la qualité de l’air, au regard notamment des objectifs

de qualité de l’air

- Une évaluation des effets de la qualité de l’air sur la santé, sur les

conditions de vie, sur les milieux naturels et agricoles et sur le patrimoine

- Un inventaire des principales émissions des substances polluantes

- Un relevé des principaux organismes qui contribuent à la connaissance

de la qualité de l’air et de son impact sur l’homme et l’environnement.

b) Élaboration

1. La phase de rédaction

Le projet de plan régional pour la qualité de l’air est élaboré par le

préfet de région, assisté par une commission placée sous sa présidence.

Cette commission comprend des représentants des différends services de

l’État (Drire, Diren, DASS), ainsi que de l’Ademe, des représentants des

collectivités territoriales, des représentants des activités contribuant à

l’émission de substances susceptibles d’affecter la qualité de l’air ; des

représentants des organismes de surveillance de la qualité de l’air, ainsi

que des représentants des associations de protection de l’environnement,

de consommateurs, d’usagers des transports, et des personnalités qualifi

ées.

2. La phase de consultation et d’information

Le préfet de région soumet le projet de plan pour avis :

- au comité régional de l’environnement et aux conseils départementaux

d’hygiène

- au conseil régional

- aux conseils généraux des départements de la région

- aux conseils municipaux des communes de la région couvertes par

un plan de déplacements urbains ou un plan de protection de l’atmosphère

- aux autorités organisatrices des transports urbains concernés.

Ces avis sont réputés favorables s’ils n’interviennent pas dans un délai de

trois mois après transmission du projet de plan régional pour la qualité

de l’air.

Le projet de plan est mis à la disposition du public au siège des préfectures

et des sous-préfectures pendant deux mois.

Les observations du public sur le projet de plan sont consignées sur des

registres ouverts à cet effet.

3. La phase d’adoption

Le projet de plan régional pour la qualité de l’air, éventuellement modifi é

pour tenir compte des observations et des avis, est approuvé par un

arrêté du préfet de région. Cet arrêté est publié au Recueil des actes

administratifs de chacune des préfectures de la région. Un avis de

publication est inséré, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés

dans les départements concernés.

Tous les cinq ans, le plan fait l’objet d’une évaluation par le préfet de

région. A l’issue de cette évaluation, le préfet de région peut décider de

procéder à une révision. Dans le cas où l’évaluation fait apparaître que

les objectifs de qualité de l’air n’auraient pas été atteints, le préfet de

région est obligé de procéder à la révision.

c) Valeur

Le Plan régional pour la qualité de l’air est opposable aux Plans de

protection de l’atmosphère.

B) Les plans de protection

de l’atmosphère (PPA)

Ces plans sont obligatoires dans toutes les agglomérations de plus de

250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, les valeurs-limites de

qualité de l’air sont dépassées ou risquent de l’être.

a) Contenu

Le PPA a pour objet, de ramener la concentration en polluants dans l’atmosphère

à un niveau inférieur aux valeurs limites. A cette fi n, il fi xe un délai au

terme duquel la situation sera rétablie. Il défi nit également les modalités de

la procédure d’alerte. Il peut, également, renforcer les mesures techniques.

b) Procédure

Le préfet prend l’initiative de l’élaboration du plan. Le projet de plan

est, après consultation du comité régional de l’environnement et des

conseils départementaux d’hygiène concernés, soumis, pour avis, aux

conseils municipaux et, lorsqu’ils existent, aux organes délibérants des

établissements publics de coopération intercommunale intéressés. L’avis

qui n’est pas donné dans un délai de six mois après transmission du projet

de plan est réputé favorable. Il est ensuite soumis à enquête publique.

Il est défi nitivement adopté par arrêté du préfet.

Tous les cinq ans il fait l’objet d’une évaluation qui peut déboucher

éventuellement sur sa révision.

c) Valeur

Le PPA doit être compatible avec les orientations du plan régional pour

la qualité de l’air s’il existe.

C) Les plans de déplacement

urbain (PDU)

Les Plans de déplacements urbain étaient prévus par la loi d’orientation

sur les transports intérieurs du 30 décembre 1982 (LOTI). Ils étaient

facultatifs. Avec la loi sur l’air ils deviennent obligatoires pour les

agglomérations de plus de 100 000 habitants dans un délai de deux ans.

La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable

du territoire du 25 juin 1999 a repoussé ce délai. Il vient une nouvelle

fois d’être assoupli par la loi relative à la solidarité et au renouvellement

urbain (SRU), du 13 décembre 2000.

L’objet de ce plan est de gérer harmonieusement l’utilisation de la voirie

et celle des différents modes de déplacement.

a) Contenu

Il fi xe les orientations relatives :

- à la diminution du trafi c automobile

- au développement des transports collectifs et des moyens de déplacement

économes et les moins polluants, notamment l’usage de la

bicyclette et la marche à pied

- à l’aménagement et l’exploitation du réseau principal de voirie d’agglomération,

afi n de rendre plus effi cace son usage, notamment en

l’affectant aux différents modes de transport et en favorisant la mise

en œuvre d’actions d’information sur la circulation

- à l’organisation du stationnement sur le domaine public, sur voirie et

souterrain, notamment la classifi cation des voies selon les catégories

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


d’usagers admis à y faire stationner leur véhicule, et les conditions

de sa tarifi cation, selon les différentes catégories de véhicules et

d’utilisateurs, en privilégiant les véhicules peu polluants

- au transport et la livraison des marchandises de façon à en réduire les

impacts sur la circulation et l’environnement

- à l’encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques

à favoriser le transport de leur personnel, notamment par l’utilisation

des transports en commun et du covoiturage

Il précise les mesures d’aménagement et d’exploitation à mettre en

œuvre. Il est accompagné d’une étude des modalités de son fi nancement

et de la couverture des coûts d’exploitation des mesures qu’il contient.

b) Procédure

Le plan de déplacements urbains est élaboré à l’instigation de l’autorité

compétente pour l’organisation des transports urbains sur le territoire

qu’il couvre. Les services de l’État sont associés à son élaboration.

Sont consultés à leur demande, les représentants des professions et des

usagers des transports, les chambres de commerce et d’industrie et les

associations agréées de protection de l’environnement.

L’avis des conseils municipaux, généraux et régionaux intéressés ainsi

que des préfets est sollicité. L’avis qui n’est pas donné dans un délai de

trois mois après transmission du projet de plan est réputé favorable.

Une enquête publique est menée.

Le plan est ensuite approuvé par le préfet après délibération de l’autorité

organisatrice des transports. La délibération est réputée prise si elle

n’intervient pas dans un délai de trois mois après transmission du projet

de plan.

Tous les cinq ans le plan fait l’objet d’une évaluation. En fonction des

résultats il est révisé.

c) Valeur

Le plan doit être compatible avec les orientations des schémas directeurs

et des schémas de secteur, des directives territoriales d’aménagement,

ainsi qu’avec le plan régional pour la qualité de l’air s’il existe.

Les décisions prises par les autorités chargées de la voirie et de la police

de la circulation ayant des effets sur les déplacements dans le périmètre

de transports urbains doivent être compatibles ou rendues compatibles

avec le plan.

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 257


258

Finances publiques : les dotations globales

FINANCES PUBLIQUES :

Les dotations globales

L’État contribue au fi nancement des collectivités territoriales par le biais

de dotations globales inscrites dans les deux sections de leurs budgets.

Ces concours fi nanciers de l’État se caractérisent par le fait qu’ils sont

libres d’emploi et que leur obtention est automatique.

Ainsi l’aide de l’État aux collectivités territoriales s’accroît-elle, sans pour

autant faire peser sur elles une tutelle fi nancière trop lourde.

I/ LES DOTATIONS

DE FONCTIONNEMENT

Si la dotation générale de décentralisation est comme son nom l’indique

liée à la réforme de 1982, la dotation globale de fonctionnement, elle,

est bien antérieure.

A) La dotation globale

de fonctionnement (DGF)

Créée par la loi du 3 janvier 1979, la DGF devait être profondément

modifi ée par la loi du 29 novembre 1985 et plus récemment par la loi

du 31 décembre 1993.

a) La DGF des communes et des EPCI

(110,18 milliards de francs en 2000)

Elle se subdivise en deux parties :

1° La dotation forfaitaire (81,30 Mdf)

Elle rassemble les différentes dotations qui avant la réforme de 1993 formaient

la DGF (dotation de base, dotation de péréquation, dotation de compensation

et les concours particuliers). Elle est répartie en fonction de la population.

2° La dotation d’aménagement (10,10 Mdf) comprend

trois dotations :

- la dotation des groupements de communes (5,6 Mdf). Sont éligibles

à cette dotation les EPCI à fi scalité propre, dont les communautés

d’agglomération ;

- la dotation de solidarité urbaine (DSU) (3,7 Mdf) est répartie entre

certaines communes qui connaissent une situation diffi cile ;

- la dotation de solidarité rurale (DSR) (1,7 Mdf) est attribuée aux

bourgs-centres et aux petites communes à faible potentiel fi scal.

Une dotation spéciale instituteur faisait partie de la DGF jusqu’en 1986.

Depuis, elle a une existence autonome.

b) La DGF des départements (18,5 MdF)

Elle comprend trois dotations :

1° La dotation forfaitaire (6,9 Mdf)

est proportionnelle aux sommes versées l’année précédente.

2°La dotation de péréquation

qui se subdivise en deux parts : l’une est répartie en fonction de l’insuffi

sance de potentiel fi scal, l’autre en relation avec le produit de l’impôt

sur les ménages.

3° La dotation de fonctionnement minimal

qui met en place un mécanisme de péréquation entre les départements

favorisés et ceux qui le sont moins.

4° La dotation de garantie

permet d’assurer à tous les départements une progression minimum

Depuis 1996, l’ensemble de la DGF évolue en fonction d’un indice égal à

la somme du taux d’évolution des prix à la consommation et de la moitié

du taux de croissance du PIB. (art L.1613-1 CGCT).

B) La dotation générale

de décentralisation (DGD)

Créée en 1983, cette dotation est servie aux communes, aux départements

et aux régions selon un régime complexe.

a) La constitution de la DGD

- le montant initial a été évalué en tenant compte de toutes les charges

et ce au moment du transfert ;

- la DGD évolue de la même manière que la DGF ;

- son montant total pour 2000 était de 10 Mdf après prélèvement pour

la CMU.

b) La répartition de la DGD

1° Les bénéfi ciaires

- les communes pour fi nancer les transferts en matière d’urbanisme,

de transports scolaires, de bibliothèques municipales, de services d’hygiène

et de santé ;

- les départements pour fi nancer les transferts en matière d’action

sociale et de santé, de ports maritimes et de commerce, de travaux

d’aménagement destinés aux cultures maritimes, de transports

scolaires, d’enseignement, de bibliothèques départementales de

prêts ;

- les régions pour fi nancer les transferts en matière de modernisation

de la fl otte, de modernisation de la pêche côtière, d’aide aux

entreprises de cultures marines, de ports fl uviaux, d’enseignement.

Enfi n, la formation professionnelle fait l’objet d’une dotation distincte.

2° Les critères

En principe c’est sur la base des dépenses réelles de la collectivité

dans le domaine de compétence transféré qu’est répartie la dotation.

Les dépenses en question sont celles constatées dans le compte

administratif. Mais, dans quelques cas (pêche côtière, enseignement…)

la répartition se fait à partir de critères physiques ou

fi nanciers.

Enfi n, plusieurs mécanismes de péréquation entre collectivités

locales ont été mis en place et apportent éventuellement leurs

concours fi nanciers. Il s’agit : du Fonds de correction des déséquilibres

régionaux, du Fonds de solidarité entre les communes de

la Région Ile de France, du Fonds de péréquation des espaces

régionaux. De plus, l’État a mis en place un Fonds national de

péréquation de la taxe professionnelle et un Fonds national de

péréquation.

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


II/ LES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT

A) La dotation globale

d’équipement (DGE)

La DGE a pour bénéfi ciaires les départements et les communes, mais le

régime n’est pas le même dans les deux cas.

a) La DGE des communes (2,65 MdF)

A l’origine, la DGE des communes comprenait deux parts, à partir de

1985 le montant de la deuxième part bénéfi ciant aux petites communes

de moins de 2 000 habitants ou moins de 20 000 sur option sera distribué

sous forme de subventions spécifi ques par le préfet après avis d’une

commission d’élus locaux.

Depuis 1996, la première part a disparu. La seconde (en réalité des

subventions spécifi ques) ne bénéfi cie plus qu’aux communes de moins

de 20 000 habitants à faible potentiel fi scal, ainsi d’ailleurs qu’aux

groupements de communes de même taille démographique. Le critère

fi scal ne s’appliquant pas dans ce cas.

b) La DGE des départements (2,85 MdF)

Elle se subdivise en deux parts :

1° La première part comprend elle-même deux fractions

et une majoration :

- la fraction principale qui représente (75 %) est répartie entre tous les

départements sur la base d’un taux de concours ;

- la fraction voirie (20 %) est attribuée comme son nom l’indique en

fonction de la longueur de la voirie départementale ;

- la fraction « majoration » est distribuée aux départements à faible

potentiel fi scal.

2° La seconde part se décompose en une fraction

et deux majorations :

- la fraction principale est répartie au prorata des dépenses d’aménagement

foncier ;

- la première majoration est spécifi que à l’aménagement foncier la

seconde majoration est répartie sur la base du potentiel fi scal.

La DGE est indexée sur le taux de croissance de la formation brute de

capital fi xe des administrations publiques.

B) Les autres dotations

a) Le FCTVA (art L.1615-1 à L.1615-10 CGCT)

21,820 Mdf en 2000

1°Origine

Le Fonds de compensation de la TVA a été mis en place par la loi

de fi nances pour 1978. Il prenait le relais du Fonds d’équipement des

collectivités locales lui-même institué par la loi du 13 septembre 1975.

Il s’agissait de mettre fi n à une situation dénoncée par tous les élus

locaux : à travers la TVA l’État empochait d’une main ce que d’une autre

main il avait accordé par le biais à l’époque de subventions spécifi ques.

2° Fonctionnement

Sont bénéfi ciaires du Fonds, les communes, les départements, les

régions, les groupements de communes. Ils perçoivent une somme

qui est proportionnelle à leurs dépenses d’investissement. Ces

dépenses sont celles inscrites dans le compte administratif de la

pénultième année d’où un décalage de deux ans qui a souvent été

critiqué.

b) La DDEC et la DRES

Ces deux dotations ont été instituées lors du transfert de compétences

en matière d’enseignement. La dotation régionale d’équipement scolaire

(DRES) sert à fi nancer les dépenses de construction et d’entretien des

lycées tandis que la dotation départementale d’équipement des collèges

permet de fi nancer la construction et l’entretien des collèges

Ces deux dotations sont réparties sur la base de critères physiques

tels que la population scolarisable et la capacité d’accueil des établissements

Il faut ajouter à ces dotations, celles qui de plus en plus nombreuses

viennent compenser des exonérations d’impôts ou des dégrèvements

fi scaux. En 1999 ces dotations s’élevaient à 24 % du produit des

quatre taxes. Ce qui veut dire que l’État est devenu le premier contribuable

des collectivités territoriales.

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 259


260

Actualité : le volontariat

ACTUALITÉ : Le volontariat,

les particularités d’un statut

L’année 2001 a été déclarée « année internationale du volontariat. ».

Cette même année, le Conseil de l’Europe, dans sa recommandation

1496, déclare : « Le volontariat est un geste d’apprentissage, de partage

et de solidarité ; le volontariat permet aux jeunes et aux moins jeunes

d’acquérir une expérience de la vie, un esprit civique et des compétences

professionnelles. Il participe de la transmission du savoir. Il améliore

l’employabilité des personnes volontaires au chômage et permet aux

personnes âgées de rester actives. L’activité volontaire représente dans de

nombreux pays une part importante du produit intérieur brut. Elle répond

à des changements sociaux et à de nouveaux besoins et souffrances

humaines. Parfois le volontariat anticipe l’intervention des politiques par

la création de nouveaux types de services, appelés à devenir des emplois

rémunérés. L’activité volontaire est donc source d’emplois. »

Autant d’actes ou de déclarations qui soulignent le poids croissant de

ce que certains appellent le tiers-secteur, tant au niveau médiatique –

renforcé par le prix Nobel de la paix reçu par Handicap International

en 1997 1 ou par Médecins Sans Frontière en 1999 – qu’économique et

social. Mais la défi nition proposée par le Conseil de l’Europe fait un peu

fi gure d’auberge espagnole, sans doute pour contenter tous les convives.

Entre le « volunteer » anglo-saxon et le volontariat à la française, il y

a autant de différences qu’il peut en exister, en France justement, entre

le volontariat ou le bénévolat.

I/ LE VOLONTARIAT, ENTRE BÉNÉVOLAT

ET SALARIAT

I.1) De la bonne volonté…

Un bénévole est une personne de bonne volonté, c’est-à-dire selon le

Petit Larousse, quelqu’un qui agit sans obligation et sans contrepartie.

Intimement lié au monde associatif, le bénévolat implique donc une

activité, mais une activité au service du bien commun, librement décidée

sur la seule base de ses convictions ou de ses envies. Mettre au

même niveau les envies et les convictions n’est pas anodin. Au-delà

du seul aspect altruiste du bénévolat, il s’agit de souligner l’absence

de contraintes qui pèse sur le bénévole. Son engagement n’est qu’un

engagement moral, ce qui signifi e qu’il n’est pas lié contractuellement

à la structure associative.

Il est libre, entre autres, d’exprimer son désaccord et même de cesser

son activité sans aucune forme de procès. Autrement dit, il s’agit d’un

engagement informel :

• Engagement de la structure d’accueil dans la mesure où celle-ci autorise

d’une certaine façon le bénévole à agir en son nom ;

• Engagement du bénévole dans la mesure où celui-ci met son temps et

ses compétences au service des objectifs de la structure.

I.2) …à l’engagement dans

la durée

Mais surtout, ce qui caractérise l’engagement bénévole, c’est sa dimension

temporaire. Seule une reconduction tacite permet de lui donner un

caractère durable. A contrario, le volontariat qu’il soit public, avec le

volontariat civil, ou associatif, par le biais du volontariat de solidarité

internationale, implique un engagement dans la durée. Cette durée

trouve à se matérialiser dans des textes législatifs ou réglementaires et

par contrat, autant d’écrits qui traduisent les droits et devoirs de chacun

des partenaires.

Par cette contractualisation, le volontaire se met dans la durée au service

de la collectivité, en France ou ailleurs. Cet acte ne doit, en principe,

recevoir aucunes contreparties fi nancières autres que celles lui assurant

des conditions de vie décentes. Pendant cette mise à disposition, ces

indemnités constituent la seule source de revenus du volontaire. Si l’on

reconnaît des caractéristiques du bénévolat, générosité et action, on ne

peut s’empêcher de penser également à une certaine forme de travail.

En première approche, le travail peut se défi nir comme une activité

visant à la production d’une œuvre utile. Mais, il ne faut pas oublier,

le travail permet aussi, et bien souvent surtout, à l’individu d’assurer

sa subsistance et, éventuellement, celle de ses proches. Plus largement

encore, André Gorz le considère comme « une activité dans la sphère

publique, demandée, défi nie, reconnue utile par d’autres et, à ce titre,

rémunérée par eux. C’est par le travail rémunéré (et plus particulièrement

par le travail salarié) que nous appartenons à la sphère publique, acquérons

une existence et une indemnisation sociales (c’est-à-dire une « profession

»), sommes insérés dans un réseau de relations et d’échanges où

nous nous mesurons aux autres et nous voyons conférer des droits sur eux

en échange de nos droits envers eux. 2 »

I.3) Volontariat versus salariat

On voit, au travers de ces défi nitions, ce qui peut rebuter certaines

associations dans une assimilation du volontariat à du travail, l’idée

de contrepartie allant à l’encontre d’une certaine idée de l’altruisme.

Pourtant, sans s’appesantir sur les conditions parfois très avantageuses

qui sont proposées aux volontaires, limiter le volontariat au seul désintéressement

paraît réducteur, en témoigne la défi nition du Conseil de

l’Europe proposée en introduction.

Plus encore qu’une distinction d’avec le travail, fi nalement de l’ordre

des convictions, la différentiation d’avec le salariat relève d’un enjeu

autrement plus important, ne serait-ce qu’en raison des risques toujours

possible de requalifi cation des contrats. Or en la matière, les défi nitions

peuvent prêter à confusion. Dans son arrêt « Société Générale » du

13 novembre 1996, la Cour de cassation a unifi é le régime du salariat

dans le droit du travail et droit de la sécurité sociale, le défi nissant

comme un travail accompli dans le cadre d’un « lien de subordination à

l’égard de l’employeur ». Depuis, l’arrêt « Labbane » de décembre 2000 a

réintroduit en sus le critère de « dépendance économique ».

Derrière cette jurisprudence, dont l’importance est à la mesure de l’absence

de défi nition législative, se profi le indéniablement, ce qu’il est

désormais convenu d’appeler la norme fordiste. L’accord salarial qui

relève de ce mode de régulation consiste en un échange tacite entre

employeurs et employés : sécurité de l’emploi et rémunération relativement

élevée contre renoncement à l’autonomie dans le travail.

II/ DIVERSITÉ DU VOLONTARIAT

C’est bien ici que réside la principale la diffi culté. Dès lors que le salariat

est censé englober toute activité encadrée et offrir un moyen de

subsistance, le positionnement statutaire du volontariat devient délicat.

Or, par son histoire et par philosophie, le volontariat s’est toujours

considéré sinon contre, du moins à côté de la norme sociale, du fordisme

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


dominant, de la sphère marchande. D’où la nécessité de se rattacher un

cadre précis. Et cela tant pour le volontariat de solidarité internationale

que pour le nouveau service civil.

II.1) Le volontariat de solidarité

internationale

Le volontariat de solidarité internationale est aussi divers que les Organisations

non Gouvernementales (ONG) qui le portent. Des petites

structures aux grandes associations humanitaires spécialisées dans les

situations d’urgence, des développeurs en passant par les associations

confessionnelles, elles sont toutes les héritières, dans des proportions

propres à chacune, de l’esprit missionnaire, du tiers-mondisme et de

l’anti-colonialisme.

Ces associations ont pour objet d’apporter leur concours dans des régions

en diffi culté. Les actions relèvent alors des domaines du développement

économique, agricole ou social, de la protection de l’environnement,

de l’action humanitaire d’urgence ou encore de la défense des droits de

l’homme et la promotion de la démocratie. Dans ce cadre, le volontariat

est destiné à agir au plus près du terrain en collaboration avec les

acteurs locaux. Et, ce qui ne peut être négligé, il s’agit d’une main

d’œuvre motivée et a priori bon marché.

Et ce d’autant plus qu’à l’enthousiasme, et parfois l’amateurisme, des

années soixante s’est ajouté une volonté affi rmée de professionnalisation.

Une volonté qui trouve sa traduction dans le recrutement de

volontaires de plus en plus diplômés - plus de la moitié des volontaires

partis en 1999 avaient un niveau supérieur à bac+3 – et de plus en

plus âgé – 1/3 à plus de 29 ans. Or, même si les candidatures sont

nombreuses, les personnes répondant aux caractéristiques qu’exige une

expatriation en situation souvent diffi cile le sont moins 3 . Il n’est donc

pas rare de voir les associations, françaises ou étrangères, entrer dans

une logique de concurrence pour recruter la perle rare. Si bien que le

revenu de subsistance prévu par le décret du 30 janvier 1995 relatif

aux volontaires civils et aux associations de volontariat pour la solidarité

internationale, porte parfois mal son nom.

Ce décret, qui sert de référence au volontariat, défi nit, dans le cadre

d’un conventionnement entre l’État et les associations de solidarité

internationale, les droits du volontaire et les devoirs des associations. Le

contrat prévoit, entre autres, une formation préalable à l’expatriation,

cette dernière étant comprise entre 1 et 6 ans 4 . Dans ce cadre :

• Le volontaire et ses ayants-droit bénéfi cient d’une large couverture

sociale : maladie, maternité, invalidité, décès, accident du travail,

maladie professionnelle, vieillesse, ainsi que d’une mutuelle complémentaire

et d’une assurance rapatriement sanitaire.

• A son retour, s’il ne peut bénéfi cier de l’assurance chômage ou du R.M.I,

le volontaire a droit, pendant 9 mois au plus, à une prime forfaitaire de

réinsertion versée par le Ministère des Affaires Étrangères.

• Le volontaire reçoit une indemnité de subsistance et des avantages

en nature sur place.

• Les volontaires expatriés pendant deux ans reçoivent à leur retour une

indemnité de fi n de mission (actuellement de l’ordre de 3660 euros).

Si ce décret défi nit des obligations a minima, il ne fi xe aucun plafond,

notamment sur l’indemnité de subsistance. Si bien que les associations,

selon leurs moyens ou leurs principes, sont amenées à proposer des

conditions parfois éloignées les unes des autres. Mais il est une règle sur

laquelle elles sont en principe d’accord, à savoir le refus de différencier

en interne les indemnités selon le niveau de compétence.

II.2) Le nouveau

volontariat civil

La fi n du service national obligatoire (pour les Français nés après le

31 décembre 1978) ne devrait pas contribuer à atténuer les diffi cultés de

recrutement des associations, au contraire. Car force est de reconnaître

que de nombreux jeunes se découvraient une vocation à la solidarité

à l’occasion du service national 5 . Ainsi jusqu’en juin 2001, près d’un

quart des volontaires partait dans le cadre de la coopération de service

national (CSN).

La fi n du service national et de sa composante civile ne touche pas

que les ONG. Elle risque aussi de créer un vide pour les ministères,

les établissements publics et les collectivités locales qui avaient su

utilement trouver une place à ces jeunes qui effectuaient leur service

national sous forme civile. Pour combler ce vide, le législateur a défi ni le

volontariat civil 6 , un volontariat de statut public 7 .

Ouvert aux jeunes, femmes et hommes, de plus de 18 ans et de moins

de 28 ans, il leur permet d’accomplir un service civil d’une durée de 6

à 24 mois. Effectué dans les domaines de la prévention, de la sécurité,

de la protection des personnes et des biens, de la protection de l’environnement

et dans le domaine de la cohésion sociale et la solidarité,

le volontariat civil peut être accompli en France ou à l’étranger. Placés

sous l’autorité d’un ministre, ces jeunes sont rémunérés sur une base

équivalant à 50 % de l’indice brut de la fonction publique, soit environ

527 euros. Toutefois, en cas de mission à l’étranger, ils perçoivent une

indemnité supplémentaire, variable selon la destination.

Le dispositif est encore trop récent pour qu’un quelconque bilan soit

avancé. Mais, s’il est probable que les expatriations devraient conserver

tout leur attrait, les collectivités locales, notamment, ne cachent pas

une certaine inquiétude pour les missions de proximité.

II.3) Un travail engagé ?

Les interrogations que portent les associations sur le volontariat de

solidarité internationale, la réussite ou non du nouveau volontariat civil

sont autant de pistes pour un renouvellement de cette forme de travail.

Car la clarté des intentions, concilier activité et engagement social, ne

peut faire oublier que des diffi cultés subsistent.

Ainsi certaines associations font du volontariat un préalable à une

embauche ultérieure ou envoient sur des postes similaires, aussi bien des

volontaires que des salariés. Le risque est alors grand de faire apparaître

le volontariat comme un gisement de compétences à bon marché, le

volontariat civil n’échappant pas à ce type de critiques.

D’autres associations n’hésitent pas à proposer des conditions très avantageuses

pour obtenir les compétences dont ils ont besoin. Et après tout,

si l’urgence le commande, cela peut se justifi er. Certains dénonceront ici

une dérive à l’anglo-saxonne, mais puisque les associations ont choisi,

qui oserait les en blâmer, de dépasser l’obligation de moyens pour

s’imposer une obligation de résultats, on peut y trouver une certaine

logique. Il ne s’agit pas pour autant de condamner le volontariat dans

sa forme actuelle, mais plutôt de l’inviter à réaffi rmer, réinventer peutêtre,

sa spécifi cité. La pureté des intentions ne suffi t plus à défi nir son

originalité, comme en témoignent nombre de professions, salariées, dont

l’engagement et l’utilité sociale ne sont plus à démontrer.

1 Ou plus exactement à « la campagne contre les mines anti-personnel » dont

Handicap international est un des fondateurs.

2 Métamorphoses du travail, Quête du sens. Galilée, 1988

3 En 1999, les associations conventionnées par l’État ont recruté 1540 volontaires

sur plus de 10 000 candidatures.

4 L’usage veut que les associations conventionnées alignent le traitement des

volontaires hors décret.

5 Ceci ne remet pas en cause la réalité de leur engagement.

6 A côté de ce dispositif, il faut signaler le service volontaire européen, expérimenté

en 1996, et développé depuis sous forme de programme. L’objectif de ce programme

est de permettre à des jeunes de 18 à 25 ans, sans condition de diplôme

ou de formation, de participer au développement d’un projet d’intérêt général

dans un pays européen, pendant 6 à 12 mois.

7 Loi du 29 février 2000.

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 261


262

Actualité : la dépénalisation des drogues

ACTUALITÉ : La dépénalisation

des drogues dites « douces »

Il semble extrêmement diffi cile, à l’heure actuelle, d’aborder sereinement

le débat sur l’éventuelle dépénalisation de l’usage du cannabis. Il s’avère

pourtant d’autant plus nécessaire d’y parvenir que le thème a été relancé

par la campagne électorale.

A maints égards, l’usage du cannabis apparaît comme une fatalité à

gérer, à la croisée des discours idéologiques et scientifi ques. L’ampleur du

phénomène semble avoir conduit à une dépénalisation de fait, compte

tenu du décalage qui existe entre la lettre de la loi et la pratique du

monde judiciaire (I).

Il faudrait adopter une démarche pédagogique et pragmatique qui tienne

compte des effets pervers de la prohibition, sans toutefois chercher à

exonérer à tout prix le cannabis de sa dangerosité. C’est pourquoi, en

la matière, les études scientifi ques paraissent décisives pour orienter la

réfl exion des pouvoirs publics (II).

L’exemple des pays étrangers peut être consulté à titre indicatif, tout

comme les orientations retenues par les instances internationales (III).

I/ UN PHÉNOMÈNE D’AMPLEUR RÉSOLU

PAR UNE DÉPÉNALISATION DE FAIT ?

Le contraste est frappant entre, d’une part, les données chiffrées relatives

à la consommation du cannabis (1), et, d’autre part, les faibles

poursuites judiciaires, qui semblent traduire l’existence d’une dépénalisation

dans les faits (2).

1) Les données chiffrées

d’un phénomène d’ampleur

Le cannabis est la drogue illicite la plus consommée chez les 12-75 ans.

Plus du tiers de ceux-ci (34,9 %) s’est déjà vu proposer du cannabis, et

un Français sur cinq (21,1 %) l’a déjà expérimenté au moins une fois

dans sa vie. L’usage occasionnel du produit, (au moins une fois dans

l’année), concerne 7,9 % des individus, son usage répété, (au moins

10 fois dans l’année), 4,2 %, et son usage régulier, (10 fois par mois

et plus), environ 1,5 % des enquêtés (Source CFES, Baromètre Santé

1999).

Cette consommation varie selon le sexe et l’âge. On décompte deux fois

plus d’expérimentateurs de cannabis chez les hommes (26,1 %) que chez

les femmes (13,9 %). Plus d’un tiers des 15-34 ans a déjà consommé du

cannabis au cours de sa vie, contre seulement 3,4 % entre 12 et 14 ans.

Chez les adultes, la proportion d’expérimentateurs décroît avec l’âge,

jusqu’à ne plus concerner que 2,5 % des 55-75 ans.

L’enquête Escapad 2000 réalisée par l’Observatoire français des drogues

et des toxicomanies démonte également que l’expérimentation du cannabis

constitue un comportement majoritaire chez les jeunes arrivant à

l’âge adulte. A 17 ans, la consommation est surtout masculine (50,1 %

contre 40,9 % chez les fi lles, mais la différence entre les sexes est très

inférieure à celle observée pour les autres substances illicites). Cette

proportion atteint 60,3 % des garçons à 19 ans. Il faut également

souligner qu’en termes d’expérimentation, l’usage du cannabis apparaît

rarement de façon isolée.

Spontanément cité comme une « drogue » par 78 % des Français (Source

OFDT, EROPP 1999), une majorité de la population juge le cannabis

dangereux dès sa première expérimentation (51,3 %), tandis qu’un tiers

estime sa consommation régulière sans danger. Le seuil de dépendance

est perçu pour 37,8 % pour une consommation quotidienne. Enfi n, 70 %

des enquêtés jugent valide la théorie de l’escalade.

On peut également mentionner l’augmentation constante du nombre de

consommateurs de cannabis pris en charge par le système sanitaire et

social depuis 1987 (date du 1 er exercice de l’enquête périodique « sur

les usagers de drogues pris en charge par le système sanitaire et social

au cours du mois de novembre ») : 950 en novembre 1987, 3301 en

novembre 1999. La consommation de cannabis est soit à l’origine directe

du recours aux soins (15 %), soit associée à d’autres consommations,

elles-mêmes à l’origine de cette prise en charge. Les consommateurs de

cannabis au sein du système de soins ont en moyenne 25 ans.

2) L’application de la loi vers

une dépénalisation de fait ?

Certes, les interpellations d’usagers de cannabis ont été multipliées par

5 entre 1988 et 1999. Elles représentaient ainsi 87 % des interpellations

pour usage de drogues en 1999, contre 54 % en 1985. Toutefois, le

nombre des consommateurs interpellés reste faible au regard du nombre

total des consommateurs. De plus, les simples consommateurs de

cannabis interpellés sont de moins en moins poursuivis.

La loi du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte

contre la toxicomanie et à la répression du trafi c et de l’usage illicite des

substances vénéneuses constitue le principal texte en la matière.

Elle condamne la consommation, la détention, la production et l’incitation

à l’usage de toute drogue prohibée. Néanmoins, son objectif

demeure, avant tout, de punir les trafi quants et de soigner les toxicomanes.

C’est pourquoi le trafi c tombe sous le coup d’une incrimination

pénale, tandis que l’usage est régi par le code de la santé publique.

Aux termes de l’article L 3421-1 de ce code, l’usage de produits stupéfi

ants, quels qu’ils soient, est puni d’un emprisonnement d’un an et/ou

d’une amende de 25 000 F (3750 euros). Mais l’action publique n’est pas

nécessairement exercée, le magistrat du parquet pouvant prononcer une

« injonction thérapeutique ». Dans cette hypothèse, si l’intéressé suit

le traitement jusqu’à son terme, il n’est pas poursuivi. Il en va de

même lorsque les toxicomanes se présentent librement et spontanément

dans un service de soins, où ils peuvent être traités en bénéfi ciant de

l’anonymat.

Or, précisément, depuis 1978, les circulaires du ministère de la justice

se sont succédé pour encourager les parquets à ne pas poursuivre les

simples usagers de produits stupéfi ants. Selon celle du 17 juin 1999, par

exemple, « de nombreuses situations rendent nécessaire un rappel à la

loi, sous la forme d’un classement avec avertissement ».

Cette dépénalisation de fait n’est pas sans susciter la controverse dans le

monde judiciaire. Ainsi, M. Jean-Pierre Colomines, substitut du procureur

de la république de Perpignan a-t-il été déchargé du service des stupéfi

ants dont il s’occupait, à la suite d’un entretien paru le 17 septembre

dans le quotidien local, l’Indépendant (Le Monde, 21 septembre 2001).

Qualifi ant la loi du 31 décembre 1970 d’« obsolète » et d’« inapplicable »,

il avait fait état d’une dépénalisation de fait pratiquée par le parquet de

Perpignan et s’était prononcé en faveur de la dépénalisation du cannabis

« dans certaines limites et conditions ». La décision adoptée à son

encontre a été présentée comme une mesure administrative interne au

tribunal et non comme une sanction disciplinaire à proprement parler.

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE


Pour le procureur de la république Jean-René Floquet, « à partir du

moment où un magistrat critique une loi qu’il est censé faire appliquer,

il n’est plus crédible ». Celui-ci concédait toutefois que les poursuites

en matière de simple consommation de cannabis n’étaient guère systématiques

et qu’elles pouvaient être remplacées par des injonctions

thérapeutiques ou un accompagnement médical.

De tels propos « jugés inacceptables » se retrouvent pourtant chez

d’autres procureurs. M. Eric de Montgolfi er a notamment déclaré, dans un

entretien publié le 21 septembre 2001 par Libération, que le parquet de

Nice ne poursuivait plus les usagers. Il a souligné à cet égard l’ambiguïté

qui consiste d’une part à demander à la justice de régler le décalage

entre la loi et les modes de vie, et, d’autre part, à répéter que les

juges disposent de trop de pouvoirs. Il relevait « le défaut de courage

politique » et « la véritable fuite des parlementaires devant le débat »

(voir aussi Le Monde, 22 septembre 2001).

Les témoignages recueillis auprès de MM. Jean-Philippe Joubert, procureur

de Dunkerque (Nord), Jean-Michel Durand, procureur d’Evry (Essonne)

et Jean-Pierre Fredericksen, procureur de Rochefort (Charente-

Maritime) quant à la politique pénale appliquée aux consommateurs

confortent cette approche (Le Monde, 27 mars 2002).

Les statistiques du ministère de la justice refl ètent d’ailleurs cette

réalité : le nombre de personnes incarcérées pour seul usage de

stupéfi ants a chuté de 12000 pour l’année 1993 à 395 au cours de

l’année 2000.

II/ UNE RÉFLEXION GUIDÉE PAR

DIFFÉRENTES ÉTUDES SCIENTIFIQUES

La polémique qui s’attache à la dépénalisation du cannabis a progressivement

quitté le terrain idéologique pour se situer sur un plan

scientifi que.

Quels sont les risques à long terme de la consommation de cannabis ?

Comporte-t-elle un risque de glissement vers les drogues dures ? Quelles

sont ses propriétés thérapeutiques ? Quel est le retentissement de l’usage

du cannabis au volant ? Autant de zones d’ombre qui entourent les

effets de la consommation - et surtout la consommation abusive - de

cannabis.

Si elles alimentent le débat, les études scientifi ques entretiennent paradoxalement

l’incertitude dans la mesure où des divergences subsistent

dans le monde médical. Les données épidémiologiques sur l’abus et la

dépendance sont d’ailleurs encore fragmentaires. Elles ont toutefois le

mérite de permettre aux divers partis d’aborder le débat de société plus

objectivement.

1) L’éclairage scientifi que

Nous reproduisons ici quelques éléments du débat, sans pour

autant prendre parti sur leur bien-fondé.

• Les études scientifi ques qui peuvent être invoquées à

l’appui d’une dépénalisation du cannabis

- En 1978, le rapport Pelletier a été utilisé par les partisans de la dépénalisation

des drogues comme preuve scientifi que de la caducité de la

théorie de l’escalade vers les drogues dites « dures ». (Mme Monique

Pelletier, avocate au Barreau de Paris avait notamment été chargée

par le Président Valéry Giscard d’Estaing d’une mission d’enquête sur

la drogue en France).

- Le Comité consultatif national d’éthique, dans son avis de novembre 1994,

a affi rmé que la distinction entre drogues licites et illicites ne reposait

sur aucune base scientifi que cohérente, et a préconisé une classifi cation

fondée sur la dangerosité des différents produits. Il prônait également

une « troisième voie » entre répression et légalisation.

- En 1994 toujours, la Commission présidée par le professeur Roger

Henrion s’est déclarée favorable à la dépénalisation de l’usage du cannabis

et de sa possession en petites quantités à une voix de majorité

(9 sur 17).

- En mars 1998, Bernard Kouchner alors secrétaire d’État à la santé,

avait souhaité, l’ouverture d’un débat à l’Assemblée nationale sur la

dépénalisation des drogues « pour que les positions cessent d’être

idéologiques et concernent la réduction des risques et la santé publique

», et pour « rompre avec une information tronquée et partiale ».

En juin 1998, le groupe d’experts présidé par le professeur Bernard

Roques répartissait les produits stupéfi ants en trois catégories, selon

leur dangerosité croissante. Ainsi distinguait-il un premier groupe comprenant

l’héroïne, les opiacés, la cocaïne et l’alcool ; un deuxième groupe

visant les psycho-stimulants (amphétamines), les benzodiazépines

(médicaments anxiolytiques et hypnotiques), le tabac et les hallucinogènes

; et enfi n, en retrait, le cannabis. Le rapport soulignait par ailleurs

la « faible » dépendance physique et psychique au cannabis, sa « très

faible » toxicité et sa « faible » dangerosité sociale (Le Monde, 17 juin

1998). Mais Bernard Kouchner rappelait prudemment en préface du

rapport qu’il était « opposé à la dépénalisation des drogues », qui ne

pouvait être « une fi n en soi » et qui serait « aussi et surtout une

régression (…) ».

- Le CNS (Conseil national du sida crée en 1989 par décret du président

de la République) a recommandé la levée de « l’interdiction pénale

de l’usage personnel de stupéfi ants dans un cadre privé » dans son

rapport du 6 septembre sur « les risques liés aux usages de drogues

comme un enjeu de santé publique » (Le Monde, 7 septembre 2001).

Ce rapport, qui englobe tous les produits stupéfi ants, a été adopté à

l’unanimité des vingt-trois membres du CNS, moins une voix contre

et deux abstentions. C’était la première fois qu’une instance offi cielle

adoptait une telle position (Cette position ne fi gurait pas parmi

les recommandations formulées en 1993 par le CNS sur la prise en

charge des risques liés au partage des seringues et aux pratiques

sexuelles non protégées de certains usagers de drogue par voie

intraveineuse). Cette recommandation était motivée par « l’ineffi -

cacité des peines prononcées à l’encontre des auteurs, au regard

des objectifs de santé publique » et par « l’amplifi cation des risques

sanitaires à laquelle peut participer l’action répressive ».

- Nicole Maestracci, présidente de la Mission interministérielle de lutte

contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) a jugé nécessaire de demander

à l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm)

une expertise collective sur les effets du cannabis sur le comportement

et la santé.

Le 22 novembre 2001, les conclusions de celle-ci ont relativisé la plupart

de ses dangers. (Le Monde, 23 novembre 2001). Elles ont ainsi établi

l’absence de décès recensé après une intoxication aiguë isolée due

au cannabis, ont décrit les signes somatiques aigus comme « souvent

mineurs et inconstamment ressentis » et souligné le caractère réversible

de l’altération des performances psychomotrices et cognitives. Selon les

experts, le lien de dépendance au cannabis est plus faible que celui des

autres produits psychoactifs, et, « dans deux cas sur trois, la dépendance

au cannabis est modérée ou faible ». Elle est d’ailleurs nettement plus

faible que pour le tabac (40 % contre 87 %).

En revanche, une consommation chronique de cannabis augmente le

risque de certains cancers des voies aérodigestives supérieures notamment.

Des incertitudes subsistent encore dans certains domaines. S’il existe

une corrélation entre la présence de certains troubles mentaux et la

fréquence d’une consommation « répétée » de cannabis, le rapport ne

précise pas si l’usage précède ou non les troubles.

Les auteurs du rapport souhaitent également que la recherche des effets

d’une exposition in utero sur l’enfant à naître soit « plus rigoureuse » (le

delta THC passe en effet dans le lait maternel et à travers le placenta).

La prudence était aussi de mise s’agissant des conséquences de l’usage

du cannabis sur la conduite automobile faute « d’études endémiologi-

15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 263


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Actualité : la dépénalisation des drogues

ques fi ables démontrant l’existence d’un lien causal entre usage de

cannabis et accident de la circulation ».

• Les critiques

Certains scientifi ques et médecins critiquent les conclusions des rapports

précités. Le site non offi ciel du débat sur la dangerosité de la drogue

recense, sur Internet, un certain nombre de travaux scientifi ques français

et étrangers « tenus au secret », dont ceux du professeur Gabriel Nahas,

ancien directeur de l’Inserm, professeur aux universités de Colombia

et de New-York. Ce pharmacologue et toxicologue étudie depuis plus

de vingt ans les drogues illicites et demeure le conseiller de la Maison

Blanche sur les problèmes de drogue.

Les réserves émises par certains scientifi ques sont d’ordre épistémologique

et liées, notamment, à la nature des expériences menées. En effet,

selon le professeur Laqueilles, « pour des raisons éthiques, les études sur

les effets des drogues chez l’homme sont impossibles à réaliser en France.

On ne peut administrer à un sujet sain un produit susceptible d’engendrer

une dépendance ». Se pose dès lors la question de la transposition pure

et simple des enseignements observés chez l’animal à l’homme.

La réticence découle en outre de ce que la teneur en cannabis ayant

servi pour les expériences ne correspond en rien à celui que l’on trouve

sur le marché, comme c’est le cas par exemple du cannabis hollandais le

Nederweit à forte teneur en THC (120 à 30 %).

La dépénalisation du cannabis est également loin de faire l’unanimité

chez les praticiens. Par ailleurs, le Quotidien du Médecin révélait dans

son numéro du 26 juin 1998 que 64 % des médecins se montraient

hostiles à la dépénalisation du cannabis, et 67 % des spécialistes aussi.

- Les critiques du Dr Léon Hovnanian, Président du CNID

Le Comité national d’information sur la drogue tente de mobiliser l’opinion

sur les dangers d’une dépénalisation. Le Dr Hovnanian (qui n’est pas

un spécialiste des drogues) a crû décelé de nombreuses contradictions

et des silences cliniques qui remettent en cause les affi rmations du

rapport Roques sur l’innocuité relative du cannabis. Il souligne d’emblée

qu’aucun médecin clinicien qualifi é n’a été invité à participer à cette

étude.

Selon lui, la demande de réintroduction du THC en thérapeutique s’explique

surtout à une action de lobbying. En réalité, l’utilisation thérapeutique

du cannabis ne peut qu’être marginale du fait de ses faibles

effets thérapeutiques et de ses effets psychotropes nocifs. Il rappelle

en ce sens que le Dronabinol aux USA (cannabinoïde), testé avec 6

autres classes de produits pour lesdits effets thérapeutiques, n’arrive

régulièrement qu’en 7 ème et dernière position pour l’effi cacité. D’ailleurs,

en conclusion, à propos de l’utilisation potentielle du cannabis en

thérapeutique, le rapport Roques, reprenant un rapport d’experts de la

British Medical Association en 1997, conclut « au caractère anecdotique

des vertus thérapeutiques du cannabis ».

Il contredit ensuite la plupart des affi rmations du rapport Roques, et

souligne que ce dernier reconnaît la dangerosité neurotoxique du cannabis

puisqu’il précise que « bien entendu les molécules très hydrophobes

… entreront aisément dans les structures nerveuses » et « plus le

passage dans le cerveau sera rapide, plus le risque de neurotoxicité

immédiat sera élevé ».

Affi rmer tout d’abord que le cannabis n’a jamais tué un adolescent

ne signifi e pas grand-chose. Le risque de mortalité lié au tabac ne se

concrétise que 25 à 60 ans plus tard. Par conséquent, la morbidité du

cannabis n’en sera évidente que dans 15 à 20 ans au plus tôt. Il convient

cependant d’y intégrer la mortalité par accident de la route chez les

jeunes suite à l’usage de cannabis.

La mortalité n’est d’ailleurs pas la seule conséquence nocive du cannabis :

l’échec et la désinsertion scolaires, l’exclusion sont les conséquences de

l’usage du cannabis qui en 6 mois à 3 ans entraîne chaque année 40 000

jeunes vers une « mort sociale », ce que n’apporte pas le tabac.

Parmi les réponses comportementales induites par le THC, on trouve

certes « les effets euphorisants, relaxants, une facilitation des contacts

interindividuels, un accroissement des perceptions visuelles et auditives

éventuellement modifi ées à haute dose » énoncés par le rapport Roques.

Mais cet énoncé semble « regrettable et réducteur ». Selon le Dr Hovnanian

« Il eut été plus complet, voir plus honnête, d’ajouter que la phase

d’excitation sensorielle et affective s’accompagne de désorientation avec

perturbation des notions de temps et d’espace, perte du sens du réel et

du self-control, puis déprime, inertie et somnolence. Toutes réactions

négatives d’autant plus fréquentes avec l’apparition du cannabis hollandais

le Nederweit à forte teneur en THC (120 à 30 %) ou avec les modes

de prise par inhalations chauffées pénétrant plus rapidement le système

nerveux central ».

On ne saurait ensuite réduire la toxicomanie à la seule dépendance. En

effet « ce qui fait la gravité de la toxicomanie c’est la dépendance à

un produit qui par ses effets chimiques et neurobiologiques spécifi ques

sur certains sites cérébraux entraîne des troubles de comportement et

une dégradation de la personnalité ce qui exclut le tabac mais intègre

l’alcool, l’héroïne et le cannabis ».

Par ailleurs, l’absence de syndrome de sevrage sévère dans le cas d’arrêt

de cannabis découle de sa lente élimination par l’organisme. Cette

élimination progressive du cannabis entraîne un stockage insidieux de

THC dans l’organisme des jeunes qui consomment régulièrement du

cannabis avec une modifi cation lente de leur comportement, ce qui en

fait une drogue piège par excellence des adolescents.

Réduire l’escalade aux drogues dures (gateway theory) à une minorité

de jeunes issus des milieux défavorisés « c’est méconnaître que la

toxicomanie des jeunes s’est développée de 1960 à 1980 période de

boom économique sans chômage des jeunes, ignorer que (…) les jeunes

des milieux aisés sont d’autant plus exposés que leur pouvoir d’achat

est plus grand. Cette affi rmation reprend tout simplement les clichés

misérabilistes d’une certaine presse et de sociologues orientés. Plus

sérieux est la position de l’ex Premier ministre de Suède Ingvar Carlsson

qui, dans un appel aux européens, déclarait en 1995 « le risque

d’escalade est trop grand pour que nous le prenions », énonçant ainsi

un principe de précaution cher aux écologistes quand il s’agit de la

pollution de l’air, de l’eau, du sol ou des aliments et qu’ils oublient quand

il s’agit de la pollution du cerveau des enfants ».

Enfi n, tous les individus ne sont pas égaux devant le risque toxicomaniaque.

Selon le Dr Hovnanian, le Pr Roques semble avoir repris les

conclusions de l’enquête ethnographique d’utilisateurs de