Le Droit de la terre en Afrique (au Sud du ... - unesdoc - Unesco

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Le Droit de la terre en Afrique (au Sud du ... - unesdoc - Unesco

ASSOCIATION INTERNATIONALE DES SCIENCES JURIDIQUES

INTERNATIONAL ASSOCIATION OF LEGAL SCIENCES.

1 ,

LE DROIT DE LA TERRE EN AFRIQUE

(au Sud du Sahara)

Etudes préparées à la requête de l'Unesco .

Surveys made at ihe request of Unesco

Préface de

John N. HAZARD

Professeur à l'Université de Columbia

Président de l'Association Internationale

des Sciences Juridiques (I 968-1970)

PARIS

EDITIONS G.-P. MAISONNEUVE ET LAROSE

11, rue Victor-Cousin (V)

1971


LE DROIT DE LA TERRE

EN AFRIQLJE

(au Sud du Sahara)


Etude préparée pour l'Unesco

et publiée avec son autorisation

0 Unesco, 1971


SOMMAIRE

J . N . HAZARD . - Préface .............................. 9

D . TALLON . - Introduction .............................. 11

R . GENDARME . - Le Droit de la terre et le développement économique

dans l'Afrique au sud du Sahara .................. 21

Ch . ELLIOTT . - Economic considerations concerning land in

Africa ............................................ 43

R . VERDIER . - L'Ancien Droit et le Nouveau Droit foncier de

l'Afrique Noire face au développement .................. 67

E . COTRAN . - Customary land Law in Kenya, Uganda and Tanzania

............................................. 89

A . NYLANDER . - The Land Law of Nigeria .................. 115

K . M'BAYE . - Le Régime des Terres au Sénégal ............ 131

C . M . N . WHITE . - Land Law and Administration in Zambia . . 159

C


PREFACE

Land is the primary source of life, wealth and power for the

peoples of Africa as it is for peoples in early stages of development on

other continents. As such it is given a divine quality by those who

work it to gain their livelihood. While the colonial powers in Anglo-

phonic and Francophonic countries south of the Sahara tried to modernize

land tenure in their own image, their efforts reached little beyond the

urban communities which they dominated. For most of Africa land

use remained under a system established by custom.

It is this heritage which has attracted the attention of modernizers

who have come to power with the independence of their homelands.

What should be done with land ownership and use? Should moderni-

zation continue in the direction established for urban areas by the

French and the English? Should customary law be replaced by a sys-

tem creating private ownership? Should the community orientation of

land use be fostered CES a treasured feature of the African humanistic

spirit so cfs to create a new type of modern society with a rightful

claim to being “socialist”? Can the heritage of the past be combined

with a form of socialist ideology imported from Europe to create an

African variant of scientific socialism or perhaps a mutation into some-

thing wholly new?

These are the questions being asked in every land south of the

Sahara. The answers are not easy to find, for there is wide variation

of attitudes, engendered both by long association with differing customs

and by contemporary study of differing streams of modernizing ideolo-

gies. Yet, difficult as the process of adjustment to the needs of the

final decades of the twentieth century may be, the imperatives of maxi-

mizing production and competing on world markets for the funds

without which development is impossible dictate the necessity of seeking

effective solutions. Africans are not content to remain without social

change. They want to bring themselves into the modern world, but at

the same time they insist on preserving the humanistic features of their

traditional societies which give them claim to uniqueness and which

have sustained their spirits over the ages. They are prepared to look

in many directions, but most especially to study the successes and failures

of their neighbors to gain ideas for their own reforms.


10

To aid in this process of sharing experience among Africans and

also to clarify what is a complex and little known situation for scholars

of other continents the International Association of Legal Science with

the financial aid of UNESCO has brought together a notable team of

specialists to set forth the facts and to evaluate the proposed solutions.

Because of the variety which is characteristic of Africa, these authors

have been choken from quite different cultures, both traditional and

colonial. Some write in French and some in English, symbolizing the

influences to which they have been subjected, but all focus upon an

Africa they know and admire. No one can read their essays without

feeling that he has been provided with an opportunity not heretofore

offered to find between the covers of a single book a synthesis of what

has been scattered previously through monographs limited to but one

culture or region.

Professor Denis Tallon, Director of Research for the International

Association of Legal Science, has created in his Introduction a systematic

analysis of the points made by the experts with references to the

reports in which they have been made. His synthesis provides an

admirable summation of what is to be found in the book. It also pro-

vides a convenient place for the hurried reader to begin his examination

by identifying the problems and selecting those for study which are

unfamiliar to him.

This study is another in the series sponsored by the International

Association of Legal Science which is concerned with bringing to bear

upon the major problems of our time the descriptive and -analytical

skills of men trained in the study of those social problems which law

is called upon to regulate and tu change. Over nearly twenty-five years

the Association with its national committees in many lands, including

some of the states of Africa, has worked in cooperation with the spe-

cialists of UNESCO to analyze contemporary social problems in which

law plays a part and to publish the results as an inspiration to the

thought of men seeking solutions to situations which sometimes seem

all but insoluble.

To all those who have played a part in this effort the Association

expresses its gratitude, and especially to the participants in this important

symposium who have been willing to take of their precious time to explain

what is being done, frequently by themselves, to restructure the use of

the key resource of the African continent, namely the land.

John N. HAZARD.

Professor John N. Hazard

Columbia University

President of the

International Association

of Legal Science (1968-1970).


INTRODUCTION(”

L‘étude présentée par l’Association internationale des sciences juri-

diques fait suite au recensement général dressé sous la direction du pro-

fesseur André TUNC et publié sous le titre a Aspects juridiques du

développement économique D (Dalloz, 1966). Une part non négligeable

de cet ouvrage était consacrée au Droit de la terre (voir notamment les

rapports MBAYE et NWABUEZE); il y était souligné l’importance de

ce droit pour le développement agricole, lui-même secteur pilote du

développement général (sur cette priorité de l‘agriculture, voir infra les

rapports GENDARME, page 21 et s. et ELLIOTT, page 45).

En s’engageant plus avant dans la voie ainsi ouverte, les promoteurs

du présent travail avaient conscience de sa difficulté. Ils savaient

qu’il faut éviter les généralisations trop hâtives, qui négligent les aspects

multiples de la réalité africaine. Ils savaient aussi qu’il faut se garder

d’une Q approche > trop strictement juridique, tant il est vrai qu’en Afrique

plus encore qu’ailleurs, toute construction juridique séparée de

son contexte économique et social n’est qu’un jeu de l’esprit. Ils savaient

enh que les réformes intellectuellement les plus satisfaisantes restent

vaines si elles ne peuvent efficacement être appliquées sur le terrain,

ce qui suppose toute une action supplémentaire d‘aménagement des

structures et de formation des hommes.

Conscients donc de toutes ces difficultés, ils se sont adressés à

des spécialistes qui œuvrent sur piace et choisis de façon à représenter

un échantillonnage de pays suffisamment large pour être significatif.

41 s‘agit pour le Kenya, 1’Uganda et la Tanzanie, de M. E. COTRAN,

pour le Nigeria, du Dr. A. N. NYLANDER ; de M. C. M. N. WHITE pour

la Zambie ; de M. le président M’BAYE pour le Sénégal et pour l’Afrique

francophone en général, de M. Raymond VERDIER. L’aspect économique

est fourni par le Professeur René GENDARME et Monsieur Ch.

ELLIOTT ; l’aspect anthropologique est couvert par Monsieur VERDIER.

Il va sans dire que ces études n’ont pas la prétention d’épuiser

un sujet aussi riche et aussi fluctuant. Elles permettent surtout de faire

(1) Cette introduction remplace le rapport général qui, pour des raisons

diverses, n’a pu être établi. Elle ne prétend pas avoir la même portée et la même

ampleur que ce rapport.


12 DENIS TALLON

le point à un moment donné de l’évolution africaine et de confronter

les expériences, les réflexions, les solutions de divers pays. Elles ouvrent

notamment la voie à une confrontation des situations résultant de l’action

juridique de puissances colonisatrices se rattachant à des systèmes juri-

diques différents. I1 en ressort à première vue que la division entre une

Afrique e francophone B et une Afrique a anglophone B ne semble

guère marquée dans le domaine qui nous occupe.

Cette introduction aura donc principalement pour objet de mar-

quer les points principaux de cette confrontation telle qu’elle ressort

du rapprochement des divers rapports, en tentant de dégager quelques

orientations générales en vue de l’élaboration d’un droit de la terre

véritablement adapté à la condition des pays d’Afrique en voie de déve-

loppement. Pour ce faire, il est bon de partir du droit coutumier (I),

de résumer les incidences juridiques de la colonisation (II) pour débou-

cher sur le problème de la réforme du droit foncier (III).

I. - LE DROIT COUTUMIER DE LA TERRE

Le droit coutumier traditionnel constitue encore aujourd’hui l’essentiel

du droit foncier africain (90 % des terres en Zambie, rapport WHITE

page 4). Malgré les nombreuses études dont il a été l’objet, malgré

les recensements auxquels il a donné lieu, il reste très difficile à connaître.

Souvent floue, imprécise, même pour ceux qu’elle régit, la coutume ne

peut être étudiée que par des enquêtes sur place. Mais surtout, on

est frappé par l’extraordinaire diversité qu’elle peut revêtir. Cette constatation

n’a rien d’original. Tous les rapports soulignent à l’envie ce

trait caractéristique (voir les douze coutumiers étudiés à titre d’exemple

par Monsieur COTRAN ; les aperçus de l’enquête effectuée par Monsieur

WHITE en Rhodésie du Nord, future Zambie). Cette complexité touche

au régime de l’appropriation des terres et s’étend également aux droits

qui s’y rattachent, notamment le droit de succession (rapport WHITE,

page 164 ; rapport M’BAYE, page 141). I1 en résulte que les essais de

synthèse, si séduisants soient-ils, ne résistent guère à l’épreuve de l’observation

directe. Ainsi la thèse du Professeur GLUCKMAN, qui croit pouvoir

expliquer globalement la propriété africaine par une hiérarchie de

domaines (estates) superposés, construite à partir des coutumes Lozi, est

sérieusement contestée (notamment par Monsieur WHITE, rapports pages

166 à 168).

Aussi faut-il procéder avec prudence si l’on veut dégager quelques

traits caractéristiques des coutumes de la Terre (A) et discerner les

lignes générales de son évolution (B).


PNTRODUCTION 13

A) Les traits caractéristiques des coutumes foncières

Il résulte de ce qui précède qu’il peut être hasardeux de rechercher

des constantes à travers cette diversité. I1 semble bien cependant

qu’il existe une idée de base commune, décrite par Monsieur le Président

M’BAYE (rapport page 137) :


14 DENIS TALLON

acquiert un titre de propriété absolu. Monsieur COTRAN (pages 99 et 100)

et Monsieur ELLIOTT (pages 50-55) relèvent qu’en pays Kikuyu, le droit

de l’usage se confond presque avec un droit de propriét6 totale sous

réserve de l’interdiction de vente,

Ces exemples montrent bien que le schéma généralement accepté

peut être modifié dans certaines coutumes et qu’il ne faut pas lui donner

une valeur absolue. Cette constatation est d’autant plus vraie que I’évolution

des coutumes traduit un affaiblissement progressif de ce schéma.

B) L‘évolution des coutumes

Cet affaiblissement résulte de facteurs divers, démographiques, économiques,

sociaux, moraux et religieux. L’analyse en est donnée dans

plusieurs rapports (GENDARME, page 30 et suivantes, M’BAYE, pages 143-

145, ELLIOTT, pages 48-49). I1 n’est pas utile de la reprendre ici. On

notera cependant la remarque de M. GENDARME selon laquelle la vieille

idée de l’abondance de la terre en Afrique par laquelle on expliquait

souvent la structure de la coutume, n’est plus vraie aujourd’hui.

L‘analyse de la situation actuelle montre en effet que le contrôle du

groupe politique ou familial s’atténue jusqu’à disparition complète ;

corrélativement augmentent les droits de l’usager. On relève cependant

que ces droits n’accordent pas !en général le droit de disposer, mais selon

i‘explication de M. COTRAN, cela résulte souvent de l’idée que la terre

cultivable, quand elle existe en abondance, n’a pas de valeur économique

et que l’aliénation est sans objet. Comme l’écrit M. COTRAN

(page 113)

d: in many ways, a holder under African customary law is now as much

of an owner as an owner in the English sense B.

Deux observations de portée générale peuvent être faites à ce sujet.

Dune part, contrairement à ce qu’on écrit souvent, la coutume africaine

peut évoluer. En l’espèce, eile s’adapte à la tendance à l’individualisme

qui marque l’époque actuelle. D’autre part, on peut constater un certain

rapprochement avec les conceptions occidentales contemporaines. La pro-

priété de type quiritaire, exagération sans doute du modèle romain, se

dégrade et évolue vers des formes plus sociales (voir aussi COTRAN,

page 90, citant Wilson : le droit absolu de propriété n’existe pas, même

en Angleterre). On peut voir ici sans doute l’inffuence de la colonisation.

II. - LES INCIDENCES JURIDIQUES DE LA COLONISATION

L‘étude des incidences juridiques de la co!onisation n’a pas une

simple valeur historique car le passé a laissé une marque profonde en

matière juridique et la réglementation issue de cette période constitue


INTRODUCTION 15

encore pour une bonne part le droit positif des pays africains. I1 est

remarquable de relever un parallélisme presque parfait entre l’attitude

du colonisateur britannique et celle du colonisateur français. Dans l’un

et l’autre cas, la colonisation a engendré un dualisme juridique ; d’unz

part, la puissance colonisatrice a introduit un droit de type occidental

issu du sien propre, d’autre part, elle a entendu respecter le droit coutu-

mier existant. Comme le relève M. VERDIER (page 78), d: le régime fon-

cier colonial est fondé sur une contradiction : d’un côté, on entendait

respecter les coutumes qui ne portaient pas atteinte aux bonnes mœurs

et à l’ordre public ; de l’autre, on instaurait un régime de droit écrit

de type occidental qui devait prendre la relève des systèmes coutumiers B.

Plusieurs rapports développent ce double aspect.

A) L’introduction d’un droit moderne par la puissance colonisatrice

Partout où il n’existe pas de coutume bien établie, la puissance

colonisatrice commence par imposer son propre droit. Dans les colonies

françaises (et dès 1830 pour le Sénégal), ce sera les règles du Code Civil,

donc la propriété au sens de l’article 544. La situation est plus complex?

dans les colonies anglaises où le droit introduit est le droit ancien, antérieur

notamment aux réformes de 1925 qui n’ont pas été étendues aux

colonies (Zambie : droit anglais de 1911, rapport WHITE, page 160 ;

Nigéria : droit anglais de 1900, rapport NYLANDER, page 116). Cette position

singulière entraîne dans ces territoires, un déséquilibre encore plus

grand du fait de l’archaïsme intrinsèque du droit u moderne B.

Un second aspect de la colonisation, particulièrement souligné par

M. VERDIER (rapport pages 76 et 77) consiste dans la mise en place d’un

régime domanial. Sont attribués à I’Etat, les biens réputés sans maître.

Un domaine privé de I’Etat se constitue (Crown land ; voir rapport

NYLANDER, pages 115 et 116 à propos du Nigéria du Nord), exploité

principalement par un système de concession dont la complexité et les

abus sont souvent dénoncés (rapport M’BAYE, page 144).

La troisième forme juridique que revêt l’intervention du colonisateur

en la matière a été l’instauration d’un système d’immatriculation

foncière sur le modèle du Torrens Act australien (voir, pour les colonies

françaises, rapport M’BAYE, page 146 et s. ; pour les colonies anglaises

où l’introduction de ce système se fit plus progressivement, rapport

WHITE, page 169 ; COTRAN, page 109 ; NYLANDER, page 127 et s. ; à

côté de l’immatriculation des titres de propriété, il fut instauré également

un système de transcription des actes : voir rapport NYLANDER précité).

On peut noter que cette réforme constituait un effort d’adaptation

aux conditions loca’es et de modernisation du droit, dans la mesure oÙ

ie système de la métropole (notamment la transcription de la loi fran-


16 DENIS TALLON

caise de 1855) se révélait comme peu compatible avec les conditions

locales. Cependant, comme le remarque M. VERDIER (rapport page 78),

elle tendait à une politique d’assimilation puisque faculté était donnée à

tout détenteur de terre, quel qu’en était le statut, de procéder à l’immatriculation,

ce qui entraînait automatiquement l’application du droit

moderne. Les résultats de cette politique furent cependant assez minces

(rapport M‘BAYE, pages 147-148 ; NYLANDER, page 128 ; WHITE, pages

169-170), réserve faite pour les zones urbaines et au Kenya, dans le pays

Kikuyu où existait une tradition de propriété individuelle (COTRAN, page

100 et s., cf. les observations critiques d’ELLIOTT sur le c Swynnerton

Plan », tentative de restructuration agricole reposant notamment sur la

modernisation du droit foncier, pages 55-61). Les exploitants autochtones

ne voyaient pas l’intérêt d’une telle procédure. I1 semble cependant

que, depuis l’indépendance, l’utilité d’un système d’immatriculation

apparaisse plus nettement. Les nouveaux états l’ont tous conservé et

même amélioré (rapport NYLANDER, pages 129-1 30).

B) L‘attitude des puissances colonisatrices à l‘égard de la coutume

Comme le note la plupart des rapporteurs, les puissances colonisatrices

adoptèrent une attitude de respect au moins apparent pour les

coutumes locales, et même, dans la période la plus récente, elles entamèrent

une politique de consolidation de la coutume.

Le principe de respect de la coutume fut motivé par des raisons

diverses, mais en grande partie par un certain conservatisme (rapport

VERDIER, page 78) et par une certaine crainte issue de l‘ignorance du

contenu et de la valeur de ces coutumes (rapport M’BAYE, page 143).

La coutume fut plus laissée de côté que respectée. On relève cependant

quelques exceptions à ce principe de non-intervention, motivées

par des raisons d’ordre public, notamment par la volonté de supprimer

des régimes de caractère féodal trop accentué (en Uganda, voir rapport

COTRAN, pages 93 et 95 ; au Tanganyka, eod. loc., page 108), sans

compter des réformes plus limitées relatives à l‘aliénation en faveur des

étrangers (rapport NYLANDER, page 124) ou aux pouvoirs des chefs

(rapport COTRAN, page 93).

Le respect ne s’étend pas cependant à la valeur intrinsèque de la

coutume. Le système importé est considéré a priori comme meilleur et

c’est pourquoi il est possib!e de se soumettre au droit moderne par le

jeu de l’immatriculation. (L‘opération inverse semble exceptionnelle ; voir

cependant, pour le Nigéria, rapport NYLANDER, page 11 9). De même, en

cas de conflit, on donnera toujours la préférence au droit moderne

(rapport NYLANDER, pages 118-1 19 ; rapport WHITE, page 170 à propos

du droit de succession). On relèvera enfin la remarque de M. le président


INTRODUCTION 17

M’BAYE (rapport page 143), selon laquelle c les tribunaux, bâtis sur le

principe du respect des coutumes locales, n’ont pas su s’empêcher de

juger selon les normes de l’Europe ». D’où une déformation c jurisprudentielle

>> de la coutume.

Cependant, dans les dernières années de la période coloniale on

note une meilleure - et trop tardive - compréhension de la coutume

et de sa valeur, qui se traduit par un mouvement de consolidation des

coutumes. Après une tentative sans grand résultat en 1925, ce sont des

textes de 1955 et 1956 (rapport M’BAYE, pages 148-149) qui, dans les

ex-colonies françaises, ont permis la constatation des droits individuels

et collectifs selon la coutume, matérialisée par la délivrance d’un livret

foncier (voir aussi rapport VERDIER, page 78). Des procédures très voisines

sont adoptées dans les pays anglophones, notamment au Kenya, en

Uganda, dans la Rhodésie du Nord, future Zambie (rapport WHITE,

page 169). I1 semble qu’ici encore les résultats concrets aient été assez

duits (voir rapport W,HITE, pages 169-170).

Le duahme juridique issu de la colonisation fait l’objet de la part

de M. VERDIER de critiques sévères. Celui-ci relève que ce régime a sclérosé

la coutume, l’empêchant d’évoluer (quoique cette critique doive êtrz

atténuée, en ce qui concerne les colonies anglaises, par ce qui a été signalé

supra, au sujet de l’individualisation des tenures). A cette B inactualisation

>> de la coutume répondait une a ineffectivité de la législation coloniale

». Ainsi se trouvait posé, au moment de l’indépendance, le problème

de la réforme du droit foncier.

III. - LA REFORME DU DROIT FONCIER

Les Etats africains désormais indépendants recueillent donc de la

période coloniale un système foncier double, constitué par la coexistence

d‘un droit moderne hérité dela puissance colonisatrice et d’un droit cou-

tumier assez modifié. D’impérieuses raisons économiques et sociales

commandent de doter ces états d’un droit foncier conforme aux exigences

du développement. L‘action des états africains est restée encore assez

timide en ce domaine, à l’exception du Sénégal. I1 est donc nécessaire de

relever les considérations des différents rapports sur les éléments fonda-

mentaux à partir desquels devrait être construite semblable réforme.

A) L’action des Etats africains

Si l’on met à part ce que M. VERDIER appelle le c réformisme hâtif >


18 DENIS TALLON

du Mali et surtout de la Guinée (rapport page 85) qui entraîna des

mesures plus spectaculaires que profondes, Ia situation en Afrique se

caractérise selon le mot du même auteur, par un c interventionnisme

prudent ». Deux réformes d’ensemble ont été élaborées, au Sénégal (loi

de 1964) et en Côte d’Ivoire (projet de 1962).

Dans la plupart des états, donc, l’intervention législative a été

limitée. Elle a eu pour objet d’adapter le régime antérieur au nouveau

statut politique (par exemple, en Zambie, par le transfert au président

des Crown lands », et des c Trust lands », rapport WHITE, page 161), et

de prolonger les réformes antérieures, notamment en ce qui concerns

la consolidation des droits coutumiers (rapport NYLANDER, page 122, voir

le tableau générai hressé par M. VERDIER sur l’Afrique francophone,

rapport page 79 et s.). Sans doute est-il question dans bien des Etats

de réformes plus complètes. La complexité du problème, les incidences

politiques d’une réforme agraire, la détermination des options fondamentales

semblent avoir retardé l’action législative.

Sculls le projet ivoirien de 1962, décrit par M. VERDIER et la loi

sénégalaise du 17 juin 1964 (rapport VERDIER, page 82 et surtout

rapport M’BAYE, page 150 et suivantes) ont tende créer ce droit

foncier du développement dont tout le monde ressent le besoin. I1

ne peut être question de reprendre ici ces deux réformes. On notera

dans les deux cas, la suppression progressive des coutumes, le désir de

concilier les très larges droits de 1’Etat et le maintien des droits acquis,

ainsi que ll’insertion de ces réformes de caractère juridique dans un

schéma plus vaste de développement agricole et de réforme agraire. On

pourra utilement confronter ce projet et cette loi avec les vues prospectives

sur la réforme foncière contenues dans certains rapports.

B) Vues prospectives sur la réforme foncière

L’ampleur de la réforme à accomplir conduit tout naturellement le

juriste à demander le concours de l’économiste et du sociologue. Les

rapports de MM. ELLIOTT, GENDARME et VERDIER sont, à ce titre,

riches en directives utiles à l’action législative.

Une question préalable doit être résolue, car elle détermine I’orientation

générale de toute réforme : la valeur actuelle du droit traditionnel.

Les deux études économiques concordent sur ce point et justifient la

solution adoptée au Sénégal et retenue en Côte d’Ivoire. Malgré certains

avantages, le coût économique du régime coutumier traditionnel est trop

élevé (rapport ELLIOTT, pages 65-66 ; rapport GENDARME, pages 29-30).

L’opinion des juristes est parfois plus nuancée ; M. WHITE estime que

pour la Zambie, la tenure coutumière est conforme aux besoins de bien


INTRODUCTION 19

des zones rurales tout au moins à l’heure actuelle. Serait-il cependant

possible de revivifier cette coutume sdérosée et déformée à l’époque coloniale

? Seul M. VERDIER répond sans équivoque et de la façon la plus

affirmative (rapport page 85) : a le droit nouveau n’a des chances de

porter ses fruits que s’il plonge ses racines dans les plus authentiques

traditions africaines et leur donne une nouvelle vie adaptée à l’évolution

actuelle D. M. GENDARME pense, lui, que le mouvement vers l‘appropriation

individuelIe est irréversible (rapport pages 32 à 35) ; en revanche,

M. ELLIOTT est en faveur d’une forme nouvelle de tenure collective,

qui est encore à découvrir (rapport page 66 ; comparer rapport

COTRAN, page 113).

Au-dede ces divergences, on relève dans les différents rapports

des points communs importants. On y constate une condamnation du

système de la propriété privée individuelle à l’occidentale, pour des

raisons identiques : concentration des terres entre les mains de quelquesuns,

spéculation, chicane, endettement et usure (rapport GENDARME,

pages 32 et 33 ; rapport ELLIOTT, page 59 et s. ; cf. rapport WHITE,

pages 173-1 74). Pour M. GENDARME, notamment, l’individualisation des

tenures, qu’il juge inévitable, ne doit pas entraîner nécessairement l’instau-

ration d’une propriété privée de type


20 DENIS TALLON

et à instaurer une politique de colonisation agraire permettant la trans-

formation rapide des paysans traditionnels en agriculteurs modernes.

L’élaboration d’un nouveau droit de la Terre en Afrique est à peine

amorcée. Les difficultés rencontrées sont grandes certes ; il ne faut pas

cependant ni en exagérer l’importance ni les ignorer. Les rapports qui

suivent permettront peut être de mieux les apprécier. Ils contribueront

alors utilement à cette grande œuvre réformatrice qui ne peut laisser

aucun juriste indifférent.

Denis TALLON,

Professeur à la Faculté de Droit

et des Sciences économiques de Paris

Directeur des travaux scientifiques

de l‘A. 1. S. 1.


LE DROIT DE LA TERRE

ET LE DÉVELOPPEMENT ECQNOMIQIJE

DANS L’AFRIQIJE AU SUD DU SAHARA

Dans un pays comme l’Afrique au Sud du Sahara OU plus de 80 %

de la population sont occupés dan5 le secteur rural traditionnel à un

niveau extrêmement bas de productivité, certains économistes et experts

internationaux ont songé tout naturellement à utiliser l’agriculture

comme moteur de la croissance et cela malgré les réticences du pouvoir

politique.

Les arguments en faveur de cette thèse ne manquent pas.

Même si des poussées démographiques se manifestent sur certains

points du territoire, ces accroissements sont localisés ; en général,

l’Afrique au Sud du Sahara est peu peuplée et les terres exploitables

relativement abondantes, ce qui rend moins urgent le glissement de Ia

population vers d’autres secteurs comme conditions du relèvement du

revenu agricole.

Dans bien des pays d’Afrique, les problèmes de malnutrition et de

sous-alimentation sont graves. Une proporiion tragiquement excessive

d’enfants en bas âge est atteinte par le kwashiorkor, maladie provoquée

par la carence protéique (Ouganda, Nigéria) ; la pellagre, maladie liée

à un manque de vitamine PP sévit au Tanganyika, etc. Bref, la faiblesse

des rations quotidiennes n’autorise pas un eff Ort productif intense. Libé-

rer les individus des carences alimentaires par un développement et une

harmonisation des cultures vivrières c’est permettre d’augmenter l’eff Ort

de travail des masses paysannes.

D’autre part, l’excès de production agricole sur la consommation

permet de susciter une demande de tous les autres biens et services :

demande de vêtements, chaussures, ustensiles ménagers d’abord ; de

biens instrumentaux : machines, engrais, ensuite. Le pouvoir d’induction

de l’agriculture peut être grand, il a trop longtemps été sous-estimé. Les

modèles de croissance du Japon ou de la Nouvelle-Zélande ont été trop

souvent dédaignés.


22 RENE GENDARME

Enfin, parfois un excédent de production agricole sera opportun

pour approvisionner l’économie en devises étrangères. L‘Afrique au Sud

du Sahara possède certains types de production qui jouissent d’un mono-

pole naturel. Les économies attardées peuvent mettre à profit ces expor-

tations pour importer des biens d‘équipement qui leur manquent.

Malgré la force de ces arguments, le mylhe de la création d’une

industrie lourde reste puissant auprès de gouvernants des pays sous-

développés. En Afrique au Sud du Sahara les plans récents marquent

un certain regain d’intérêt pour l’agriculture, pourtant la plupart des pays

manifestent la volonté d’accroître la production agricole sans change-

ment profond du cadre institutionnel agricole.

Le plan du Cameroun consacre environ le tiers de l’investissement

public à l’agriculture; le programme triennal intérimaire de la Répu-

blique Centrafricaine ainsi que le plan malgache s’attachent à la fois au

développement des cultures d‘exportation et des cultures vivrières ; le

plan triennal de développement du Tanganyika (1961-64) préconise une

action massive pour faire progresser i’agriculture, le quart des dépenses

d’équipement est consacré à ce secteur, en outre les experts ont reconnu

l’importance des actions de vulgarisation qui bénéficient du quart des

crédits agricoles. En Ouganda même ligne de conduite et l’effort essen-

tiel est concentré sur le passage de l’agriculture de subsistance à l’agri-

culkq moderne. Au Tchad le programme triennal consacre 46 % des

dépenses en capital à l’agriculture. En Rhodésie du Sud et au Kenya les

plans s’attachent à l’amélioration de l’agriculture africaine.

Si l’Afrique au Sud du Sahara était


- I

I

DROIT DE LA TERRE ET DÉVELOPPEMENT 23

d’une agriculture de commercialisation. Cependant, bien que cela ne

concerne pas notre propos, il est indispensable de rappeler que les difEérentes

réiormes du régime foncier se trouveront annulées, si l’on ne

prend pas en même temps des mesures destinées à fournir des services

aux fermiers nouvellement établis soit à titre individuel, soit à titre de

membres d’une coopérative. Des facilités de crédit devront remplacer

le propriétaire usurier, des coopératives de vente devront se charger de

la commercialisation, des services de vulgarisation et d’animation

devront améliorer les techniques. Trop simple nous paraît être l’idée

u’il suffit de changer le régime- de propriété pour provoquer le dévelop- ~

9- ”

pement de I’agricultuxe en émnomie attardée. L’histoire des réformes

agraires est jalonnée d’échecs pénibles qui démontrent la vanité de croire

qu’il suffit d’une mesure isolée pour résoudre les problèmes agricoles.

I -

i Il n’est pas inutile, pour mieux souligner l’importance de notre sujet,

1

: de rappeler les relations entre l’économie et le droit de la propriété dans

\ le développement des pays industrialisés.

I Le rôle originel du droit de propriété dans le droit occidental était

de protéger les moyens de production et les fruits du travail et de l’effort.

I1 s’appliquait en matière rurale à des unités de production dont la

taille correspondait en effet aux possibilités d’exploitation d‘un individu

et de sa famille. Avec le développement du capitalisme et l’extension

du salariat s’est produit un divorce entre droit de propriété et le devoir

d’exploiter et d’entretenir, entre la jouissance et l’exploitation, entre

la propriété et le contrôle. De sorte qua l’on assiste de nos jours dans

les pays développés à une double tendance vers le renforcement des

droits de propriété associés au travail et à l’effort -)es am@orations

--%?-

i.??, 0, I apportées par un métayer à la terre qu’il cultive, par un commei&int

/,/ ‘1 .-

I

au fonds qu’il exploite font l’objet d’une protection accrue - à l’inverse

I’ L‘3 ‘Ön tend à une limitation et à un contrôle croissant de la propriété lorsque

2,G la jouissance de ce droit n’est pas accompagnée, chez son bénéficiaire,

de l’accomplissement ducevoir corollaire d’entretien, ~ d’exploitation,

d’amélioration. > ---- __ Ce __C.

qui est nécessaireTt d‘épargner aux p a y m é s la phase

intermédiaire de l’abus du droit au détriment de l’intérêt général, tout

I en protégeant les investissements faits dans l’exploitation rurale de façon

à stimuler le développement de l’agriculture.

Cette préoccupation fondamentale du droit rural des pays développés,

nous la retrouvons actuellement dans les pays sous-développés à la

fois dans le secteur traditionnel et dans le secteur moderne :

- au niveau de l’exploitation traditionnelle OU il faut à la fois

stimuler, protéger mais aussi contrôler l’utilisation du droit de propriété ;

- au niveau de la grande exploitation de type capitaliste où le

droit de propriété doit être limité pour ne pas nuire à l’intérêt général.


24 RENE GENDARME

I1 faudra par exemple empêcher l’érosion des sols, participer à la création

d’une infrastructure, former des cadres autochtones.

Le développement par l’agriculture en pays sous-développés nécessite

de dynamiser un secteur lent à évoluer, celui où les coutumes sont

le plus fortement ancrées, les pratiques agraires et les règles de partage

les plus étroitement associées à la culture et à bcivilisation du groupe.

La planification n’est cependant pas la seule source de boulsversement.

Une grande partie de l’agriculture africaine a déjà été disloquée par la

I pression démographique, par l’installatiori de plantations étrangères.

‘ Cette double mutation des structures économiques endogène (équilibre

démographie/ressources) et exogène (intervention du plan) pose le problème

du rôle de l’évolution des structures juridiques.

--

Le problème de la dislocation et celui de la transformation traditionnelle

imposée dans des délais rapides, ranime la controverse entre

ceux pour qui le droit doit suivre l’évolution des faits et des mœurs et

ceux pour qui le droit est l’agent actif de l’instauration de nouvelles

normes. Les structures juridiques doivent-elles être passives ou actives ?

Transposé à son niveau le plus aigu, dans les phases du développement,

le problème devient : le droit doit-il sanctionner l’évolution autonome

des faits (par exemple : l’individualisation de la propriété de la terre par

suite de la pression démographique, c’est l’opinion de nombreux experts

-_

- cf. rapport F.A.O.) ou bien désespérant de la possibilité d’une telle

évolution spontanée, favorable et suffisamment rapide, faut-il légiférer

en prenant l’avis des économistes ? Le problème est ainsi, nous semble-

t-il, mal posé, car il oppose la sécurité de la stabilité du droit protecteur

2 l’efficacité de la loi normative, l’antériorité de la loi à la sanction des

réalités économiques et sociales. La question ne peut se poser en ces

termes dans une économie sous-développée où selon l’expression d’André

Marcha1 C le péché sans rémission est le manque d’imagination ». La

nécessité de rechercher et d‘imaginer des relations originales entre le

juridique et l’économique s’impose dans des situations à évolution rapide

et pose la question cruciale d’un nouveau droit de la terre à envisager.

Dans cette optique, le droit qui cristallise un statu-quo serait mauvais,

le droit qui fixe des objectifs d’évolution et incite les individus à dépas-

ser leurs privilèges serait meilleur. I1 s’agit donc de construire un droit

\\ évolutif en harmonie avec l’intérêt général se dégageant de l’économie.

L‘économie sous-développée et l’Afrique n’échappent pas à la règle

qui se caractérise par la coexistence de deux systèmes économiques (précapitaliste

et capitaliste) qui n’ont que peu de contacts entre eux. Aussi

les effets de propaqation du secteur moderne sur le secteur traditionnel

se font mal. La fra2mentation du fonctionnement de l’économie sousdévelop~ée

se traduit par la stagnation du secteur traditionnel et la dénendance

économique à l’égard de l’étranger du secteur moderne. C’est

_c1


DROIT DE LA TERRE ET DÉVELOPPEMENT 25

i-

poguoi I-._ la . I recherche -+- I . , d’un - ,- __ dévelopgement

~.~, *- rural C intégré »”touchant les

&Térentes ethnies quelles que soient leurs régions de résidence est si

souhaitable en Afrique.

A la suite de cette remarque, il est normal de distinguer en Afrique

tropicale deux types d’agriculture : l’agriculture du secteur traditionnel

produisant les subsistances et l’agriculture du secteur moderne travail-

lant pour l’exportation. Le premier groupe est représenté par un paysan-

nat autochtone, utilisant des outils primitifs, recourant à l’ancienne tech-

nique de Ia jachère ou de la culture par le feu. Ce genre de culture

domine en Afrique équatoriale ou en Afrique orientale. En raison de

ces rendements dérisoires, le revenu par tête du paysan est ridiculement

faible, mais surtout un écart se creuse entre les revenus des salariés de

l’industrie ou de l’agriculture moderne et les revenus des paysans ; ceux-

ci sont, au Dahomey par exemple, dix fois inférieurs. De plus, la main-

d’œuvre d’appoint est composée > qui sont déclarés

comme faisant partie de la famille de l’employeur (ce qui n’est pas le

cas) et travaillent théoriquement sans rémunération. En réalité ils sont

nourris et reçoivent parfois des petits cadeaux. A la différence des

salariés, ces aides familiaux sont ignorés par le Code du travail. Sou-

vent dans ce secteur traditionnel la répartition des terres et leur attri-

bution est décidée par l’autorité tribale.

Le second groupe de producteurs agricoles est constitué par les

détenteurs et les gérants des plantations. A l’origine ces plantations

appartenaient exclusivement à des compagnies européennes ou à des

européens. L‘agriculture de plantations joue un rôle considérable dans

la plupart des économies africaines, en ce sens qu’elle contrôle la majo-

rité des cultures d’exportation (café, thé, caoutchouc, oléagineux). Ces

plantations fonctionnent suivant la règle du rapport coût-bénéfice et

comme le remarquent les experts de la F.A.O., il n’est pas exclu que la

recherche du profit à court terme l’emporte sur le souci de la préservation

des sols.

Sans doute cette division entre deux types d’agriculture en Afrique

n’est pas exempte de reproches. I1 y a des pays tels l’Ouganda ou

Madagascar OU l’on trouve dans le secteur traditionnel coexistence de

L‘agriculture de subsistance et de l’agriculture d’exportation. I1 y a des

pays comme 1’Ethiooie OU les grandes propriétés sont données en métayage

à une multiplicité d’exploitants et dans ce cas la productivité des

grands domaines reste faible.

Compte tenu de ces observations cette approche consistant à envisager

successivement le droit de la terre dans le secteur traditionnel et

le droit de la terre dans le secteur moderne est la moins mauvaise ; elle

a l’avantage de pouvoir dominer la multiplicité des statuts fonciers et de

faire mieux ressortir les problèmes généraux. C‘est elle que nous utili-


26 RENE GENDARME

serons en étudiant dans une première partie le droit de la terre et le

secteur traditionnel et dans une seconde partie le droit de la terre et

le secteur moderne.


PREMIERE PARTIE

LE DROIT DE LA TERRE ET LE SECTEUR TRADITIONNEL

La société traditionnelle en Afrique au Sud du Sahara est dominée

par la relation fondamentale et mystique entre l’homme et la terre. Le

régime juridique, les croyances religieuses, la vie de la tribu s’expliquent

par ce facteur primordial. Comme l’écrit J. Kenyatta : G La terre est la

mère de la tribu ; si la &re porte durant huit à neuf lunes un enfant

dans ses entrailles, seule la terre le nourrit tout au long de sa vie. C‘est

elle qui protégera pour l’éternité son âme défunte D (1). C’est donc le

groupe social de base : la tribu qui est en rapport avec la terre. _Csuceptio?

très différente de celle du paysan francais, d’après laquelle les liens

Cavec u * la terre sont personnels et non collectifs, justifiant ainsi la proprié$

grivée. En Afrique, le chef de tribu gère la terre pour le compte de la

I coll&?ivité. I1 attribue à des mandataires des droits. Parmi ces droits

figure celui de l’utilisation de la terre. La surface qu’un homme peut

cultiver dépend du nombre des membres de sa famille et de la nature

de ses instruments aratoires. Les caractéristiques de l’économie primitive

africaine expliquent d’ailleurs cette absence de droit de propriété,

les cultures ititiérantes et l’abondance des terres sont en opposition avec

la permanence du droit de propriété. C La terre est quelque chose qu’on

__ - ”

utilise et qu’on laisse ensuite. >> D’autre part, notamment lorsque la tribu

4t exclusivement de la chasse, de la pêche ou de la cueillette, ce sont des

-- di;oits attachés à un certain usage

~I de la terre

_ I qui apparaissent, gajs_mnon

u‘ droit de propriété du soir

t Quant à la cession de la terre qui est l’aoanaqe de la prouriété, elle

jest impensable dans ce système ; un chef, d’après la plupart des droits

coutumiers, ne peut céder la terre à un étranger, ou s’il le fait, il s’expoi

serait à voir contester cette cession par tout membre de la tribu. Un

d&svêt,une certaine exclusivité : celui du défrichement ou < droit’&

hache >> conférant la priorité à celui des membres qui a entrepris I’opé-

i

1 )(

, +.

(1) 3. KENYATTA, B: Au pied du Mont Kenya s, pp. 43-44.


28 RENE GENDARME

1 ration. Parfois à propos de ce droit de défrichement, le système coutumier

peut évoluer vers un très grand degré d’individualisation des droits

du sol. Par exemple en Rhodésie du Nord, guiconque . - ~~. I met en culture

une parcelle sur laquelle personne d’autre n’a à faire valoir de droits

I acquiert par là même cette terre. I1 ne peut la perdre que par aliénation

oÜ par abandon et reste libre de les transférer provisoirement ou défi-

’ nitivement à tout autre partie. Le système est donc original puisqu’il

! est à peu près celui de la propriété individuelle et que les pouvoirs de

contrôle du groupe sont dans ce cas très limités.

Quelquefois, quand la propriété individuelle est reconnue, elle se

complique par de curieuses pratiques juridiques. C‘est ainsi que chez

les Kamba au Kenya existe la vente avec faculté de rachat. Un individu

de ses droits sur une terre à un autre contre du bétail ou de la bière

étant entendu qu’il pourra, s’il le désire, reprendre sa parcelle à condition

de rembourser le prix qu’il a requ. Souvent le règlement intervient

à la deuxième ou troisième génération.

Voilà un bref aperçu des régimes fonciers en vigueur dans le secteur

traditionnel de l’Afrique au Sud du Sahara ; il nous faut examiner

successivement quels en sont les avantages et inconvénients, quelles sont

les causes de dislocation de ce statut juridique et quelles sont les mesures

à prendre dans le but de favoriser le développement rural.

A. - LES AVANTAGES ET INCONVÉNIENTS

DES REGIMES FONCIERS COUTUMIERS

Dans un régime d’agriculture vivrière primitif, le régime foncier

traditionnel possédait certains avantages correspondant aux données

d’une économie stationnaire, mais aujourd’hui cette situation juridique

ne correspond plus aux impératifs du développement économique.

i ) Les avantages des régimes fonciers traditionnels

Les régimes fonciers étaient adaptés à une société en équilibre sta-

tionnaire, le droit traditionnel anti-individualiste visant avant tout à

assurer la sécurité du groupe ou au moins la sécurité de l’individu dans

le groupe.

En attribuant des parcelles à chaque famille et en tenant compte

de la proportion de bouches à nourrir et d’individus susceptibles de

mettre en valeur le sol, le chef de la tribu évitait à la fois l’accaparement

du sol et sa sous-utilisation. La production alimentaire doit théorique-


DROIT DE LA TERRE ET DÉVELOPPEMENT 29

ment au moins (sauf événements atmosphériques particuliers) suivre

l’accroissement démographique. Véritable réforme agraire permanente,

elle empêche l’accaparement des terres et les tensions sociales qui en

découlent. D’autre part, la culture extensive sur briìlis nous apparaissant

comme destructive et aberrante, réalise le meilleur équilibre entre

l’homme et l’environnement : le volume réduit de la population permettant

un assolement très long suffisant à la reconstitution du sol.

Les membres des tribus africaines ont donc considéré, très justement

d’ailleurs, leurs coutumes foncières comme l’élément essentiel de

, leur sécurité. A- quoi bon rechercher une propriété privée pui54ua .@v.&

parcelle de terre en vaut une autre et doit être bientôt abandonnée en

, rjaison de la culture itinérante. A quoi bon produire plus puisque la

I satisfaction des besoins alimentaires est assurée.

i I1 est pourtant évident que dans la jeune Afrique que nous connaissons,

le régime coutumier devient un obstacle au développem,ent.

p

2) Les inconvénients des régimes fonciers traditionnels

I La conception coutumière de la propriété du sol a eu certaines

, conséquences regrettables dont la plus grave est que pendant des géné-

l ration les terres n’ont en général pas été soignées. Elles étaient censées

i appartenir à la collectivité mais celle-ci n’exercait aucun contrôle sur

leur utilisation. Par suite, aucun individu ne se croyait tenu de prendre

soin de la terre qu’il occupait. Même quand un particulier avait occupé

une parcelle en toute sécurité pendant des années, il se refusait parfois

le terrain

; 1 à toute amélioration par crainte de litige ou de dépossession,,

i / fait de l’ignorance de principes élémentaires d’économie rurale. Le plus

’ ’ amélioré risquant d’exciter la convoitise de quelqu’un.

Cette négligence due au régime foncier s’est trouvée aggravée du

souvent les terres ont été utilisées sans discernement. De bonnes terres ,

1 _labourables étaient utilisées comme pâturages ; à l’inverse, des parcelles

< ne - convenant que pour l’élevage étaient avec beaucoup de peine mises

en culture. La culture itinérante se pratiquait sur des sols qui se prê-

I -taient à une culture stable, alors qu’on en épuisait d’autres qui auraient

i

~ eu besoin de longues périodes de jachère. Les pâturages étaient surpeu-

, plés et la rotation des cultures n’était guère pratiquée. Dans le cas

! #Etats où la forêt occupe une part importante des surfaces, la présence

\ de droits d’usager, à des fins culturales, contribuait à gêner l’exploitation

ordonnée des réserves; on a été dans l’impossibilité de procéder à une

réqénération intense et à la formation de plantations d’essences forestières.

Ce mode traditionnel d’exdoitation du sol au niveau des subsistances

de la famille conduit à accroître le sous-emploi. Celui-ci est


30 RENE GENDARME

essentiellement saisonnier, il existe surtout dans les régions de savane

la durée moyenne du travail pour les cultures vivrières occupe

environ 120 jours par an.

La survivance d’un droit traditionnel contribue à accroître les dis-

parités régionales du développement à l’intérieur des Etats d’Afrique.

Ainsi en est-il des populations paléonégritiques du Cameroun septen-

trional ou des tribus Holli ou Somba du Dahomey. Elles se sont retirées

dans les montagnes ou dans les régions marécageuses. L’autonomie de

leur droit fait qu’elles ne sont pas intégrées dans les nouveaux Etats

et se tiennent à l’écart de l’effort commun de développement.

En bref, on peut dire que dans l’ensemble les résultats des modes

traditionnels d’occupation des sols ont été m!édiocres, ils n’ont pas

répondu aux nécessités du développement économique.

B. - LES CAUSES DE DISLOCATION

DE L’ORGANISATION JURIDIQUE ANCIENNE

Bien que les Organismes Internationaux en soient réduits aux

enquêtes par sondages sur les taux de natalité et de mortalité, l’explosion

démographique africaine est un fait et elle exercera sans doute une

très forte influence sur les solutions à donner au problème du développement.

Les experts estiment que le taux moyen d’accroissement de la

population est de 2’2 % pour l’Afrique contre 2,4 pour 1’Amériquz

latine et 0,7 pour l’Europe.

La première conséquence est la nécessité impérative d’augmenter

les cultures vivrières de cette révolution démographique. Les besoins

alimentaires vont augmenter et si les méthodes des cultures ne sont pas

rapidement améliorées, l’insatisfaction de la production agricole qui

s’ensuivra risquera de compromettre l’équilibre écologique déjà précaire.

La principale question au sujet de cette explosion démographique

africaine est de savoir si elle accentuera ou non le déséquilibre croissant

entre les densités de population. Dans la partie Nord du Tchad, la

densité moyenne est de deux habitants pour dix kilomètres carrés, au

Nyassaland ou dans certaines parties du Kenya elle dépasse 800 habitants

au kilomètre carré. Les écarts entre les densités de population et

les ressources naturelles remettent en cause le régime foncier traditionnel.

L‘abondance de la terre n’est plus une donnée permanente, mais

la terre arable manque dans certaines régions. L’accroissement de la

~ population exige une réorganisation de I’occupation des terres, soit par

i remembrement (les parcelles étant devenues trop exiguës), soit par émi-


DROIT DE LA TERRE ET DÉVELOPPEMENT 31

gration d’une partie de la population vers d’autres espaces moins peuplés.

D’autre part, exception faite de certaines sociétés plus féodales que

1

tribales, la société africaine traditionnelle était égalitaire en ce qui concerne

l’utilisation des terres. Chacun avait ac&s à la terre en fonction

I de ses besoins. L’aliénation à des non-Africains d’une grFde supnr&iea

détruit cette concepti& égalitaire initiale. Les


l’esprit d’entreprise ont eu tend

-I--* -I L_ I___p_+. -*

en plus étendues. Avec l’évolu

n’a cessé de s’accentuer et maintenant certaines

s à ne plus avoir de droit sur aucune terre. Comme

mence à avoir ses travailleurs sans terre.

D’autres éléments interviennent et contribuent à disloquer l’ancienne

organisation foncière tribale. Par exemple le passage de l’agriculture

de subsistance à l’agriculture commerciale soit par introduction

de cultures d’exportation soit par vente de produits vivriers aux populations

urbaines entraîne une modification profonde de la valeur de la

terre. Cette dernière qui n’était pas appropriée parce qu’elle était considérée

comme sans valeur fait l’objet de spéculation, notamment au voisinage

des grandes routes.

En outre, du fait du développement des cultures permanentes et

I

comaerciales et de la pression démographique, la terre prend de plus

en plus de valeur et dans bien des pays se manifeste un désir croissant

de voir reconnus plus expressément les droits de propriété privée sur

i une terre exempte de tout contrôle collectif.

Dans la mesure OU les allégeances tribales se desserrent vis-à-vis

des individus, soit en raison de la distance géographique, soit en raison

de la différence d’éducation, que devient l’autorité du chef ou du conseil

des anciens chargés d’administrer la terre pour la collectivité ?

A l’heure présente, le --.>^”_. paysan I __/. africain . I i

-- sent de moins en, mq&s +les

_tribaales. &‘xdce_ agraire- aît modiíié; dans maints pays le

erre familial fait l’objet de plus de soins que la plantation ou

ommunautaire. En somme, les tenures tendent à s’individualiser

et ce phénomène entraîne un affaiblissement de.l’autorité du chef,

1 donc du régime foncier primitif.

‘- Les experts sont d‘accord, il est probable que la propriété tribale

évoluera vers un système de droits fonciers individuels. Toutifois il faut

faire une distinction entre l’individualisation des droits et la pleine propriété.

L’occupation individuelle de la terre n’entraîne pas forcément l’institution

de droits fonciers librement négociables ; cela n’implique pas

non plus qu’il faille adopter un système foncier uniforme pour l’ensemble

du territoire. Nous allons commenter ces idées dans le troisième

point de notre étude.


32 RENE GENDARME

c. - LES MESURES A PRENDRE

Le processus d’individualisation des tenures est en marche dans

toute l’Afrique. A quelques rares exceptions pres le régime communau-

taire traditionnel se désagrège peu à peu. Par ailleurs, dans certains

pays les droits de propriété dont jouissent certains colons européens ont

fait impression sur la population autochtone et celle-ci demande à béné-

ficier des mêmes droits. Compte tenu de l’impératif du développement

de l’économie rurale, que faut-il faire, transposer ,notre régime de pro-

priété foncière ou adopter un mode de possession des terres original?

1) Le mythe de la transposition de la propriété privée

Si certains juristes peu au courant des structures des économies

sous-développées songent à organiser une propriété foncière à l’image de

celle des pays occidentaux, l’expérience récente prouve qu’il est dangereux

d’instaurer un tel droit; avec elle on risque de voir naître de nouvelles

entraves au développement futur.

I1 a été constaté dans divers territoires de l’Afrique que le risque

d’accaparement des terres est menaçant dans les zones où la notion

de propriété privée n’a pénétré que chez quelques individus entreprenants

sans qu’il en soit de même à l’égard de la grande masse de la population.

I1 convient de tenir dûment compte des effets néfastes que l’individualisation

de la propriété foncière peut avoir. La concentration et

l’accumulation des propriétés entre les mains de quelques-uns seront

favorisées par les transferts de terres que l’enregistrement des titres

facilite quand il n’est pas contrôlé. Les individus ayant peu de scrupules

seront tentés de s’approprier des surfaces plus grandes qu’ils n’auraient

le droit de le faire. La- propriété individuelle étant une notion très neuve

pour la majorité des Africains, il y aurait intérêt à interdire l’aliénation

de la terre à des personnes étrangères à la tribu; l’expérience prouve

que le plus sûr moyen de priver un paysan de sa terre est de lui donner

un titre indiscutable et librement négociable.

En deuxième lieu, la propriété privée, parce qu’elle permet la

I constitution d’hypothèques, peut renforcer l’endettement de l’agriculteur

i

3 et la pratique de l’usure, les fonctions d’usurier et de collecteur de

produits agricoles étant souvent couplées dans les activités d’une même

personne. Le paysan n’ayant pas l’habitude des transactions commer-

I ciaies et financières, la propriété privée renforce le risque que ces transactions

se fassent à son détriment.

En troisième lieu, la propriété individuelle renforce l’esprit de


DROIT DE LA TERRE ET DÉVELOPPEMENT 33

chicane et il n’est pas sûr que les autochtones d’&que ne le possèdent

pas plus que les. Européens. Au Kenya où la propriété privée a été

introduite, les contestation;-iudiciaires se sont multipliées pour atteindre

certaines années dans le district du Kikoyou le quart de la valeur de

7

i ’t la récolte de café.

En quatrième lieu, la propriétC privée implique l’établissement d’un

casFe. Cette opération serait particulièrement coûteuse en Afrique ;

i de plus, la pénurie de géomètres rendrait la tâche impossible, ceux-ci

1 d’ailleurs ne seraient-ils pas mieux utilisés à des travaux d:infrastructure ?

I

E&, l’expérience montre que la propriété privée du sol entraîne

,

souvent la spéculation foncière et détourne des sommes importantes qui

auraient pu être consacrées à l’effort productif. Comme l’écrit René

Dumont : c L’exemple de l’Amérique latine nous montre à quel point

i

**-- I

i la spéculation foncière peut retarder tout le développement d’un conti-

‘ nent >> (1).

~ Pour toutes ces raisons, la propriété pleine et entière du sol ne

doit pas être considérée comme universellement souhaitable, d’autres

régimes d’utilisation des terres paraissent plus indiqués.

2) La création de nouveaux types de tenures et la coexistence nécessaire

de plusieurs statuts juridiques

Ce qui caractérise l’Afrique au Sud du Sahara, c’est sa diversité;

diversité géographique, diversité des cultures, diversité des idées sur la

propriété, tous ces éléments s’opposent à l’adoption d’un régime foncier

uniforme. Si l’on veut stimuler la productivité agricole comme l’exigent

les nécessités du développement, il convient non seulement d’adopter

les systèmes fonciers au particularisme local, mais encore d’admettre

la coexistence de plusieurs types de régimes fonciers.

u) La diversité des statuts fonciers envisah d’après le degré

d‘évolution d‘individualisation des droits de la propriété terrienne.

Le processus d’individualisation des terres a pénétré très inégale-

ment en Afrique. Il est nettement plus marqué en Rhodésie ou au

Kenya qu’en Afrique centrale. Dans certaines régions, le régime com-

munautaire prédomine et il semble que la plupart des tribus n’aient

jamais conçu la possibilité d‘une propriété individuelle ; dans d‘autres

zones les autochtones estiment que la terre peut faire i’objet de droits

individuels : ce qui est la règle dans une contrée est l’exception dans

l’autre.

Dans certains pays OU l’idée de droits individuels est suffisamment

(1) René DUMONT

: c Développement agricole africain D. Collection Tiers-

Monde, P.U.F., 1965, p. 60.


34 RENÉ GENDARME

[mûre, on a reconnu officiellement les droits fonciers individuels ; par

exemple, en Ouganda, dans les zones entièrement colonisées. I1 est d'ailleurs

parfaitement possible d'assortir ces droits individuels de conditions

%,quant à la réglementation de la vente, quant à la transmission par héri-

;tage et quant à la constitution d'hypothèque. Dans le cas où des titres

i individuels sont accordés, il semble nécessaire de protéger l'agriculteur

'.africain contre le risque de transactions qui se feraient à son détriment.

D'autre part un exemple intéressant d'octroi de droits individuels

sur le sol est fourni par la Rhodésie du Sud. Le Gouvernement y a

subordonné l'octroi de droits de propriété privée individuelle à un minimum

de connaissance pour les agriculteurs (Land

cette mesure a été efficace car les deux tiers--& p

pas les connaissances ni les moyens nécessaires pour exploiter efficacement

la terre.

Hormis ces cas, il conviendrait, pour les zones plus attardées, d'instituer

une sorte de contrat de location d'après lequel l'exploitant collectif

ou individuel serait sûr de rester en possession, tant qu'il se

conformerait aux clauses d'un cahier de charges comprenant notamment

: le maintien de la mise en culture du sol, la réalisation de certaines

productions, la lutte contre l'érosion, etc.

On pourrait prévoir en cas de cession du contrat une indemnisation

des avances faites à la terre.

b) La diversité des statuts fonciers envisagée d'après la nature des

productions agricoles.

'

I1 semble qu'en Afrique toute réforme du statut foncier doive se

/1 fonder sur un plan d'utilisation des terres. Aucun statut foncier ne sem-

I

ble valable pour toutes les formes d'activités agricoles.

\'"&- Dans les régions d'élevage nomade, le système de la propriété

communautaire paraît le plus valable, avec délimitation précise des

terrains de parcours des dilférentes tribus.

Dans les zones d'élevage fixe il y a grand intérêt à faire pratiquer

le pâturage par roulement et à le réglementer de façon à éviter a le

suyâturage n et a le surélevage ».

Là où les paysans pratiquent i'agriculture mixte à base d'élevage et

:' de culture, un système d'exploitation individuelle paraît souhaitable.

1

En revanche, dans le cas de culture irriguée, il est souhaitable de

créer des associations pour réglementer l'usage de i'eau. L'exploitation

se fera sous forme de baux à court terme de manière à surveiller les

prescriptions édictées à propos des cultures et à maintenir un certain

dynamisme dans les périmètres où l'Etat a engagé des sommes considérables.

En ce qui concerne les forêts, la situation, en Afrique, est assez

cornnlexe, il semble au'il existe trois modes de propriété : la propriété

domaniale, ia propriété communale et la forêt privée. Dans beaucoup de


DROIT DE LA TERRE ET DÉVELOPPEMENT 35

pays la forêt est mai exploitée, sous-exploitée ou en voie de régression.

Pourtant il y a là une richesse naturelle incontestable et le rôle de

l'Etat dans la gestion et l'investissement s'avère de plus en plus néces-

;t lance du service national des forêts.

*

Avant même d'établir les régimes juridiques, la classiíìcation des

terres doit être établie en fonction de leur utilisation potentielle : cultu-

J res, pâturages, forêts; pour chaque grande catégorie, à la suite d'en-

!i quêtes socio-économiques, . -._ il convient

ner le statut foncier le

I.1 -.. . "_ de -,,

-- y -*'

é. L'établissement de tout pr e de r&ÕGe du régime

foncier suppose un certain modèle de fonctionnement de l'économie et

fonde se5 mesures sur les expectatives qui en découlent.

,, '*Les régimes fonciers devront être choisis en fonction du niveau et

a du contexte du développement économique et social. I1 faudra beau-

' coup de souplesse et de diversité. Si l'on accélère trop le glissement vers

, la propriété individuelle on risque de s'interdire d'intéressantes perspec-

\tives d'utilisation des formules coopératives ou communautaires.

c -- ~

I1 n'y a pas un modkié invariable d'évohtion de' 1a"'tënure agricole,

celle-ci passant de la structure tribale à la féodale, de la féodale

à l'exploitation individuelle, de l'exploitation individuelle à l'exploitation

collective coopérative ou communale; un tel modèle n'est pas

inévitable, certaines étapes peuvent être sautées.

* -*


DEUXIÈME PARTIE

LE DROIT DE LA TERRE ET LE SECTEUR MODERNE

Dans de nombreux pays des droits financiers ont été octroyés à

des colons européens ; on a procédé au moment de la colonisation à des

distributions des biens domaniaux sous forme de propriété privée ou

de concession de longue durée, ceci dans le but d’encourager l’entreprise

privée.

Ces grandes entreprises étrangères sont parfois extrèmement puissantes

en Afrique. Ainsi au Libéria, 87 % de la production du caoutchouc

proviennent de trois compagnies : la Firestone (100 O00 acres plantés),

la Goadbrich Company et la Liberian Agricultura Company; on

évalue que ces trois sociétés sont à l’origine de 15 % du produit intérieur

brut. L‘économiste ne peut sans exagération appliquer à la x grande

firme >> en Afrique les fautes qu’on lui impute en général. La grande

firme en Afrique emploie une main-d’œuvre indigène considérable qui

représente un pourcentage appréciable de la main-d’œuvre salariée :

au Kenya 50 % des salariés sont des ouvriers agricoles au service des

plantations. D’autre part, la masse des salaires distribuée y est importante

et la contribution au revenu national par l’intermédiaire des exportations

y est élevée; les plantations possédées par les grandes firmes

assurent des rentrées de devises considérables, représentant dans plusieurs

pays africains plus de 50 % des recettes totales. Si le gouvernement

utilise les recettes que lui procure la grande h e à des fins pro-

Tous ces arguments expfiquent pourquoi, dans l’Afrique au Sud

du Sahara, les droits fonciers de la Grande Firme ont été respectés.

La politique des Etats d‘Afrique après l'indépendant; a été ins-

pirée par une attitude prudente à i’égard des plantations détenues par


I

'? 1

38 RENE GENDARME

les Européens ou par des grandes compagnies. Le souci de bénéficier

des effets d'incitation économique l'a emporté SUT les préoccupations

d'égalité sociale. Contrairement à l'Egypte, à la Tunisie ou à l'Algérie,

il y a eu dans les Etats d'Afrique au Sud du Sahara peu de mesures

visant à l'expropriation ou au morcellement des grands domahes. La

plupart des gouvernements ont pensé que les plantations pourraient

jouer un rôle décisif dans l'augmentation de la production agricole.

A ce propos, Marc Latil écrit : a L'entreprise capitaliste apporte

une. chose beaucoup plus précieuse que le capital ; non seulement sa

mais son initiäfive, sa capacité d'organïsãtion, sa fonction

*,i, -(i).- Le pro6le^me est donc de savoir si

participer au développement et à certains égards quelies sont

les mg&dités de leurs reconversions.

>,d/

rCr Dans cette optique la garantie du droit de propriété ou du respect

du contrat de concession ne suffit plus ; il faut prendre des mesures

ju"diques complémentaires sur le plan fiscal et ñnancier : d'une part

renforcer l'attirance d'investissement pour les capitaux privés étrangers

(codes d'investissements), d'autre part faire participer ces grandes sociités

à i'effort de développement.

Mais les projets de colonisation agraire conçus come des moyens

de promotion rapide des paysans traditionnels, rentrent dans l'étude du

secteur moderne et doivent être analysés.

7-

I

A. - LES CODES D'INVESTISSEMENT

ou LA CREATION D'UN REGIME JURIDIQUE DE FAVEUR

A L'ÉGARD DES CAPITAUX ÉTRANGERS

La plupart de ces codes comportent un classement prioritaire des

1 investissements souhaités. Les avantages prévus sont généralement :

- la suppression ou laduction des taxes d'importation et d'exportation

pour l'équipement ;

- des abattements fiscaux directs ou indirects (droits d'enregistrement,

patentes, impôts sur les B. I. C., etc.) ;

- des déductions sur les bénéfices réinvestis ou sur les amortissements

accélérés ;

- une stabilité fiscale pendant un nombre d'années variable;

- des garanties de transferts du capital et des revenus ;

(i) Marc LATIL,

u Conférence économique des pays de la zone franc B, Cham-

bre de Commerce de Marseille, avril 1961.


DROIT DE LA TERRE ET DÉVELOPPEMENT 39

- des possibilités de protection au point de vue du commerce

extérieur.

Les avantages de la méthode sont d'encourager à l'autoñnancement

dans des économies manquant de capitaux et de pousser au réinvestissement

sur place et au non-rapatriement des revenus. Cependant, ces

codes d'investissements tels qu'ils sont élaborés aujourd'hui comportent

un certain nombre fincoqvénims :

i Ên général, ces codes favorisent les gros investissements au détri-

A +

ment des y u des etits. En éliminant les seconds, le pays sous-

'* di$velopp6,"par a hatian de chiffres minima élevés, se peve de capitaux

dont il a le plus grand besoin.

D'autre part, les exemptions fiscales dépassent l'imagination, et

il est à craindre que les dirigeants politiques n'accordent à la grande

lime des contrats léonins. ,,

II

VC~J'~

pk'"

B. - LA CONTRIBUTION DE LA GRANDE SOCIETE

AU DEVELOPPEMENT GENERAL

Les fautes des grandes sociétés opérant en économie sous-dévelop-

pée sont multiples. Procédant à UI arbitrage entre les résultats et les

conditions des différentes filiales situées dans des pays difîérents, elles

poussaient leur activité là où les données économiques et kg~&,pg polilus

favorable; Mais ces grandes sociétés ne pouréveloppement?

11 appartient là encore au

législateur de prendre des mesures favorables à leur intégration dans la

vie économique du pays.

La meilleure façon d'orienter une société est encore d'y participer.

iuwchangement juridique est alors nécessaire : de société anonyme pnvée,

elle doit passer au rang deagi ono ix!x& Ainsi en

est-il de la Compagnie française d'Afrique Occidentale, de Cotonfran,

de la Société commerciale de l'Ouest Africain.

Dans cette ligne des accords de participation devraient donner de

bons résultats ; souvent ces associations pourraient revêtir les modalités

suivantes :

- deux participants : l'Etat et les capitaux étrangers ;

- gestion en commun;

- partage des profits et des pertes.

De plus, des obligations très strictes de formation du personnel

autochtone devraient être imposées à la g r a n d m r n " a x

a désintéressée D de cadres et de personnel soulagerait d'autant les

coûts d'éducation de l'Etat. Elle devrait participer plus qu'elle ne le


40 RENE GENDARME

fait à la diffusion des techniques ou à la construction de l’infrastructure,

parfois même au lancenzent de cultures vivrières complémentaires.

Bref, un champ très vaste gotire au juriste s’il veut fixer le nombre

et la nature des clauses qu’un gouvernement 8% pays sous-développé

passera avec une grande société étrangère.

En ce qui concerne le secteur moderne, il importe avant tout de

prendre en considération les besoins de développement de l’économie

générale.

C. - LA COLONISATION AGRAIRE

L’Afrique actuelle est dominée par le déséquilibre entre les ressources

et la population. La colonisation vise à réinstaller une population

donnée en cherchant à utiliser le plus efficacement les potentialités

d’une région. Bien qu’elles soient délicates et onéreuses, ces expériences

cherchent à réaliser la transformation immédiate des paysans traditionnels

en agriculteurs modernes.

Les principales conditions de réussite paraissent les suivantes :

- yne création préalable de l’infrastructure à la charge de 1’Etat ;

- une participation ordonnée des différents organismes chargés

de l’irrigation des cultures, de la protection contre les parasites, etc.

- la création d‘un organisme directeur autonome ;”

- les parcelles devront etre assez étendues pour que les coloris

aient les stimulants nécessaires et puissent améliorer leurs terres.

Les possibilités de colonisation en Afrique sont grandes, car dans

de nombreux pays il existe encore de vastes superfìcies inoccupées qui

peuvent être utilisées suivant des normes modernes. La colonisation

agraire permet l’adoption de modes efficaces et rationnels d‘utilisation

des terres, il faut pourtant veiller à ce qu’elle n’aboutisse pas à créer

une classe privilégiée.

CONCLUSION

Etant donné l’importante évolution en cours en Afrique au Sud du

Sahara, il est absolument nécessaire pour adapter le régime foncier aux

impératifs du développement de suivre les changements que connaît

le secteur traditionnel, comme ceux que connaît le secteur moderne.

Trois séries de phénomènes touchent l’Afrique : l’individualisation


DROIT DE LA TERRE ET DÉVELOPPEMENT 41

des tenures, la transformation des modes d’utilisation des terres, l’activité

des grandes sociétés européennes bénéficiant de conditions avantageuses.

I1 importe d’apprécier périodiquement

-”*SC. l’état des problèmes diz

-. régime . foncier en liaison avec la politique-agraire.

A l’égard du secteur traditionnel, il semble qu’il faille faire preuve

d‘une certaine souplesse dans la modification du droit coutumier. Comme

l’écrit Robert Descloitres : c paroe que la lutte contre le sous-dévelop-

pement est un impératif urgent, en ce domaine on tirerait quelque ensei-

gnement d’un paradoxe que l’on pourrait ainsi formuler : c Nous som-

mes pressés, c’est pourquoi nous devons agir lentement >> (1).

Avant toute décision engageant l’avenir dans le domaine du droit

de la terre, les autorités du plan doivent s’efforcer de repérer ses inci-

dences sur les facteurs de production, la répartition des revenus, les

migrations, la balance des paiements. Mais, surtout, il convient d’envi-

sager l’évolution institutionnelle, observée ou provoquée, du point de

vue de la formation et de l’entretien du capital terre. La terre est essen-

tiellement un capital accumulé ; le droit agraire doit avoir pour principal

souci de pénaliser son gaspillage et de stimuler l’incitation 5 investir,

de protéger et d’accroître le patrimoine agraire africain.

René GENDARME

Profpswur d la Faculté dP Droit

et des Sciences économiques

de l’Université de Nancy

(1) Robert DESCLOITRES

: o: Changements techniques et changements sociaux

dans les sociétés rurales d’Afrique Noire D. Cahiers de l’ISE& oct. 1965.


ECONOMIC CONSIDERATIONS

CONCERNING LAND IN AFRICA

The objects of this paper are three. In the first section, we shall

examhe some economic aspects of the social functions of traditional

tenure systems, as generalised by Gluckman (1) and Allan (2). In the

second section we shall be concerned with the causes and processes of

the breakdown of such tribal systems and in the third section we shall

give brief consideration to features of new systems of tenure in the

light of the demands of agricultural and economic development.

I

“In ius simpler fonns, and where land hunger does not threaten,

traditional vesting of land in the care of the chief, tribe, group, village

or family raises few issues of sociological and economic nature”(3). So

writes an agronomic expert, but the sociologist and economist can hard-

ly be expected to agree. The facts are quite otherwise, for even in its

“simpler forms”, traditional tenure raises issues of fundamental si@-

cance for an understanding of present agricultural, sociological and eco-

logical patterns. This signiñcance is greatly enhanced where societies

still practising traditional tenure are in contact, and perhaps conflict,

with industrial or westernised sub-societies. In the rest of this section

we shall consider some of the social roles of tribal tenure systems and

review them in the light of economic norms.

From the point of view of the social anthropologist, traditional

tenure has two important roles. First, the fact that the Chief is the

last authority over the land, with powers to give and to withhold, means

(1) GLUCKMAN, M., Essays on Lozi Land and Royal Property. R.L.I. Papers

No. 10, 1943.

(2) ALLAN, W., The African Husbandman, London, 1965, pp. 361-2.

(3) PHILLIPS, J., Agriculture and Ecology in Arica. A Study of Actual and

Potential Development South of the Sahara. London, 1959, p. 321.


44 CHARLES ELLIOTT

that this endues him with status in the society (1). In so far as this

power is delegated, in Gluckman’s terminology, to secondary or tertiary

authorities, these authorities share the status, which is a source of social

differentiation. Much work has been done to describe and analyse the

various methods and structures by which the authority is delegated and

the social differentiation achieved. The authority thus established in

the community is seen as a means of social control over that community

(2). It would not be correct, of course, to suggest that authority

over the disposition of land is the only source of social control. Religious

duties, family ties, personal bearing and in some cases ability to

marshal fighting men to back his authority - all these contribute

to the chief’s powers of social control. But some of these derive

from authority over the land, this, in some senst, -mains basic.

Secondly, the anthropologist will stress that traLiiona1 tribal tenure

is a source of social security. Since the members of the tribe have a

claim to the use of the land, or as much of it as will, at least, keep

them alive, the possibility of complete deprivation of the adult male is,

ideally, reduced to vanishing point. For those who cannot work the

land themselves - e.g. orphans, widows, the infirm and the aged - the

extended family system achieves the same end. But it is important tc

stress that in a rural economy certainly (and even in an industrial micro-

econom,y in all but the most developed countries), the function of the

extended family system as a means of providing social security depends

upon the rights of the tribesman to land. It is thus self defeating to

abolish tribal tenure and expect the extended family to act as a support

of last resort to the destitute. The extended family can function as a

provider of social security, if at some point a reasonable proportion of

the members of the family have access to land as of right.

Thirdly, the traditional system was usually effective in preventing

the emergence of a rentier class who rented lands to the landless at

extortionate prices - a phenomenon that is widespread in Asia. One

of the very few examples of such ecoliomic oppression in Africa - the

payment by the Hutsi of high rents in labour and kind to the Tutsi of

Burundi - has almost disappeared as a result of the revolt of the Hutsi,

inspired basically by population pressure and consequent land hunger (3).

~~

(1) See, inter alia, de SCHLIPPE, P., The Zande System of Agriculture.

Shifting Cultivation in Africa. London, 1956, pp. 12-14, 102, 103. Elias T.

OLAWALE, Nigerian Land Law and Custom. London, pp. 103-4. HOLLEMAN,

J. F., Shona Customary Law with reference to kinship, Marriage, the Family and

the Estate. Capetown, 1952.

(2) See GLUC~MAN, sup. cit., but see also COLSON, E., The Plateau Tonga of

Northern Rhodesia, R. L. I. Manchester, 1962, p. 104, for an example of a nonlineage

society.

(3) For a short treatment, see LEURQUIN, PHILLIPPE, P., Agricultural Change

in Ruanda-Urundi, 1945-1961. Stanford, 1963, p. 837.


ECONOMIC CONSDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 45

Since the chief had rights of reversion, he could ensure that his own

position in the society was not challenged by the emergence of wealthy

competitors : and he was prevented from, using tribal land for his own

advantage by customary law with all its sanctions - religious, social,

legal and military.

Consistent with the underlying and unstated philosophy of provid-

ing all members of the tribe according to their needs in areas where

land was in ample supply was a further feature of great interest - name-

ly the expansibility of a family’s holding in accordance with the labour

available. This is especially significant, of course, in areas where labour

migration was substantial, since it meant that, in the absence of the

menfolk, holdings could be contracted without the fear that, on the

return of the migrants, they could not be expanded again. In some

areas, more informal loans of fields are reported (1). This clearly has

implications for the mobility and security of labour as well as for the

agronomy of the village (2).

Let us now assess these features from a narrowly economic stand-

point - narrow in the sense that we consider only the economic case

and ignore temporarily the substantial social role played by tribal tenure

systems. But ñrst a general point must be made in this context on the

relationship between agricultural development and economic growth.

It is now increasingly recognised that agricultural development and

industrialisation are mutually interdependent in the process of economic

growth. Agriculture can, and usually does, provide savings, labour,

food and raw materials for the infant industrial sector, as well as a

market for its products. Indeed the interdependence may be closer

still in the agro-industries - e.g. the processing of agricultural products,

such as timber, copra or sugar-cane. In theee cases, agriculture itself

may provide a pole of growth around which manufacturing industry can

develop.

To that extent, then, it is generally agreed that agricultural develop-

ment is a necessary, though not, of course, a sufficient condition of

economic growth. It is the more surprising, therefore, that the dyna-

mics of a developing agriculture have been so little studied from the

wider perspective of economic development as a whole. This may well

be the result of the Malthusian error of conceiving agriculture as the

independent variable, determining the rate of growth of population and,

either directly or indirectly, the patterns of land use. This oversimpli-

fies the picture. It is surely a case of interdependence rather than of

(1) COLSON, E., Social Organisation of the Gwembe Tonga. R.L.I. Manchester,

1960, p. 82.

(2) See YUDELMAN, M., Africans on the Land. Cambridge, Mass. 1964,

pp. 108 FP.


46 CHARLES ELLIOTT

direct dependence. Agriculture develops as a response to a wide variety

of stimuli, not least among them population pressure and changes in

technology and improvements in transport (1). The relationship, then,

between industrial and agricultural development is doubly interdependent,

for each of these stimuli may be derived, at least in part, from a growing

manufacturing sector.

The economist is therefore obliged to see questions of land tenure

in the widest possible perspective, since the questions relate ultimately

not only to land use and agricultural progress, but to the very possibilities

of economic growth.

Befora we tackle in depth the basic issue of productiviîy in the

next section, there are some other economic points to be raised. Let

us start with the question of the distribution of land within the tribe or

even within the village and the chief's role as a distributor of land.

Immediately it is clear that the chief's role is not to maximise the output

of the land.

He is in no sense an entrepreneur.

His functions are much wider than that. It is therefore not sur-

prising that the distribution of land under his authority differs substan-

tially from the economically rational distribution. Land is given to

those who have a tribal right to it, irrespective of their economic poten-

tial. Further, no attempt is made to marry complementary resources.

Thus, a returning migrant with capital available is treated no differently

from a tribesman with the minimum of equipment. Land cannot usual-

ly be taken from those who exploit it and given to those who nurse

it (2). This is not to decry the fact that the chief cannot operate as an

entrepreneur: but it is to point out that by its very nature, tribal tenure

cannot provide an economically rational distribution of resources. It

may be objected that this is irrelevant where land is not a scarce resource

- and evidence, such as that from Clayton's work quoted below, may

be cited to show that the cases in which land is a scarce resource are

in fact very limited, especially since the development of improved seeds

and fertilisers. There is point to this objection, but it assumes that

the economic resources of a rural area are completely independent. It

is more true to say that they are closely interdependent, since capital

and labour are often dependent upon the distribution of land. The tra-

ditional system therefore ensures the inefficient distribution not only of

land but also of labour and capital.

Associated with this is the fact that tribal tenure usually prevents

the accumulation of great wealth. Socially and politically, this miTht

be an advantage. Ecogomically there are two possibilities. The first

(i) On this theme, see the stimulating monograph by Esther BOSERUP, The

Conditions of Agricultural Progress, London, 1965.

(2) There is some evidence that the chief is sometimes aware of agronomic

issues.


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 47

is that the wealthy use their resources to exploit the less wealthy as in

India, and supremely in Burma. In this case, there is no economic

advantage in inequality. But the second possibility is where the wealthy

use their surplus assets productively. There is no simple means, of

course, of telling how assets would be used in a hypothetical situation.

But for asssets such as wives, cows and grain to be turned into produc-

tive capital goods like irrigation systems, equipment and infrastructure,

a complex nexus of economic, political, social and psychological factors

must be present. It is beyond the range of this essay to explore such

factors : one can only hazard the guess that, had tribal tenure permitted

the accumulation of capital, it is extremely improbable that it would

have been productively employed in the great majority of societies. The

major exceptions would perhaps be those areas along the main trade

routes with access to exploitable natural resources, such as the early

entrepots on the Niger - Djenne, Timbuctoo and Gao.

There is another aspect of the question of distribution of resources,

which is, of course, one of the key variables for an economist. We

suggested above that in so far as tribal tenure acts as a system of social

security for migrants, it reduces the disincentive to migrate to urban

areas. If the towns already have a high rate of unemployment - and

this is surely almost universal in Africa - the transfer of this labour

is not a means of achieving higher output since the marginal producti-

vity of the transferred labour either decreases or remains constant at

zero (1). In so far as seasonal shortages of labour occur in the rural

areas, which is particularly likely in highly labour intensive crops such

as tobacco, cotton or coffee (2), the transfer of labour from the rural

areas to the urban may well lead to a fall in total output. Even though

there may be a rise in the per capita output of the total rural population,

this does not represent an increase in rural welfare since it leaves out

of account the transferred labour in the towns.

So much for the emigration from the rural areas : now we must

turn to the immigration of those who have been in urban employment.

It is important to be clear that the following argument applies only to

those returning to the villages from urban employment and not to those

(i) This is worth emphasis since, from the time of Ragnar NurWs first

formulation of the concept of disguised savings released by the transfer of rural

population, it has sometimes been assumed that the physical transfer itself

releases the savings (disguised as the consumption of the unemployed or under-

employed rural labour). The savings are released only when the transferred

labour is actually productively employed.

(2) Maize can be very demanding of seasonal labour for weeding if this

cannot be done mechanically. Indeed some would argue that it is lack of labour

at this stage which accounts for low yields in many areas rather than exhausted

land or lack of fertilisation.


48 CHARLES ELLIOTT

who, having failed to get jobs, return to subsistence farming. Now in

every free African country with the possible exceptions of Zambia and

the oil sheikdoms, capital is in short supply. It i3 therefore important

to consider what implications the flow of returning migrants - returning

to tribal land to which they have a right - has for the distribution of

capital. In so far as the returning migrants are holders of wealth at

all, the available sketchy evidence and personal impressions is that the

wealth is withdrawn from the savings media of the towns and invested

in agriculture - in the form of either tools and equipment or impro-

vements to land or productive assets like fruit trees, cocoa palms or

anhals or in the actual purchase of land itself. The question the eco-

nomist must then ask is: in what use is the capital most productively

employed - in the uses to which banks, Building Societies or Post

Office Savings Banks put the money or in agriculture in a system of

tribal tenure ? There is no one answer to this question. Where Build-

ing Societies are financing speculative booms in real property or where

the P.O. Savings Banks are lending to improvident Governments, the

net social benefit of intelligent investment in even traditional agriculture

is likely to exceed that of deposits in savings institutions. The same is

true when savings are deposited in banks which, as in Zambia, are

unable to lend money out and are therefore obliged to run absurdly high

liquidity ratios. On the other hand, it would be surprising if investment

in traditional agriculture produced the same social benefit as investment

managed by Government or private entrepreneurs in the urban sector.

Perhaps this is to say no more than that the probability is that civil

servants or businessmen are better calculators of economic returns and

have mpre opportunities open to them than the peasant farmer in a tra-

ditional, tribal society.

More important quantitatively and qualitatively is the return flow

of skills. In many countries in Africa, especially those in which secon-

dary and technical education were neglected by the colonial powers,

skill is a more intransigent bottleneck than capital. If the returning

migrants bring back with them skills which cannot be adequately exer-

cised in the rural areas, this represents a real loss to the nation. To

that extent, the social security offered by the tribal tenure has the real

cost of lowering the level of skilled manpower employable and of increas-

ing the financial cost of training the skilled manpower actually employed.

To summarise this section, then, we have seen that tribal tenure

confers great social advantages, some of which, such as economic and

social security, no developing country could possibly aord to replace.

On the other hand, given the close relationship for nearly every African

country between agricultural progress and economic development, we

are bound to recognise that tribal tenure, if it remains static and immo-

bile, is likely to bestow its social advantages only at a real cost which


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 49

is no longer politically acceptable. In the following section, therefore,

we examine the economic forces that have led to the displacement of

the traditional tenure, and in the final section we consider some alterna-

tives.

II

The frequency of demands for individual tenure, or approximations

to it, is directly proportional to the shortage of land. LLIn areas where

there is a pressure on land created by dense population, or where land

is in demand because of its potential value, rights are perfectly linked

with defined parcels. On the other hand, where an abundance of available

land combined with a scant population makes it easy to obtain land,

rights consist rather of the power to use any piece of land within an

area.” (1) Sometimes the desire to obtain something very akin to

ownership of land by inheritance rather than purchase has preceded

pressure for a free market in land (2) : and, equally, such pressure has

sometimes come from above rather than from below in the form of

administrative recommendation. Thus the Government of Tanganyika

accepted the view of the Royal Commission on Land and Population

in these words : “The economic advance of the territory has now reached

a stage where it is essential that, if the standard of living of the

African population is to be further improved, better use must be made

of the land, particularly in areas of high productivity. The Royal Commission

had pointed out that both better land use and an improvement

in the African standard of living can be obtained by the adoption of a

policy aimed at the individualisation of land ownership. Native custom

with its emphasis on communal tenure is not static. Already in some

areas it is accepted that exclusive individual tenure is needed by the

people but the change in custom towards such tenure is too slow to

keep pace with the growing requirements of the African population.” (3)

The pressures making for the break-up of traditional tenure and its

replacement by other forms are best described with reference to one

example. Since population pressure was more intense there than nearly

anywhere else in East Africa, the changes are well observed in Kenya.

But ñrst we must examine in greater detail traditional tenure in Kenya

and particularly among the Kikuyu.

(i) Pogucki, R.J.H. “Main Principles of Rural Land Tenue’ : in Willis,

J. BEIN (ed) Agriculture and Land Use in Ghana, OUP Accra, 1962, p. 180.

(2) Jaspan, M. A. The Ila-Tonga Peoples of North-Western Rhodesia (Part

IV of Forde, Daryll; Ethnographic Survey of Africa) London, 1953, p. 56.

(3) Legislative Council Review of Land Tenure Policy. Government Paper

No 6, 1958. Quoted in Fuggles-Couchman, N. R., Agricultural Change in Tan-

ganyikn 1945-60. Stanford, 1964, p. 67.


50 CHARLES ELLIOTT

It is a commonplace of anthropology that each tribe developed its

own system of tenure to meet the demands made upon it by the structure

of the tribe and the ecology of the area which it inhabited. Even in

the same tribe, however, there were substantial regional daerences, as

the circumstances and pressures facing the tribe varied from area to

area. Thus in the Kavirondo areas an individual has inheritable rights

of user in his arable lands, whilst all other lands and natural assets are

“owwd” by his clan or, less meaningfully if not less often, by his

tribe (i). However, within North Kavirondo there is some evidence

of not only inheritable rights of user but also actual outright owner-

ship through purchase being claimed in Maragoli (2). Similarly, the

Kikuyu of Kiambu claim to have bought their land from the Dorobo,

and thus established individual transferable tenure before European

influence reached the area. Whether or not one accepts this claim at

its face value, it is still true that the Kiambu Kikuyu have always reco-

gnised a form of individual or family ownership which would be quite

alien to the Kikuyu from other areas.

Broadly, then, we can say that the uncultivated land is everywhere

thought to be communally owned, whether the controlling community

is the clan or the tribe (3), but that cultivated land may be absolutely

owned by an individual or family, or it may be held in usufruct from the

head of the community or council.

There is a third type of tenure found in the Kikuyu areas of

Kenya - namely tenancy. Originally, ahoi (tenants) were strangers

who joined a settled tribe and were allowed to cultivate part of the tribe’s

land, usually in return for payment in kind, but also for labour services.

After two or three generations, the muhoi would be absorbed into the

tribe as a whole. By extension, this system became a means whereby

a member of the tribe with insufficient land could cultivate the land of

another. A man might be a muhoi to many people as well as having

some land held directly from the tribe. In such a case, rent was not

usually charged. The muhoi was “not bound to give any kind of tri-

bute to the man from whom he obtains cultivation rights but it (was)

customary for him to take beer annuaiiy and also some of the first fruits

of the harvest in recognition of the fact that he (was) only a muhoi” (4).

(i) N. HUMPHREY, The Liguru and the Land : Sociological Aspects of

some of the Agricultural Problems in North Kavirondo. Nairobi, 1947, p. 19.

On “ownership” by tribe and clan, see N. W. MOODY, Land Tenure in Sarnia,

E.A.I.S.R. Conference paper. 1962.

(2) Report on the Committee on Native Land Tenure in the Norih Kavirondo

Reserve, Nairobi, 1930. Cf. HUMPRHEY, sup. cit., p. 20.

(3) Report of the Committee on Native Land Tenure in Kikuyu Province,

1929.

(4) Ibid. See N. HUMPHREY. The Kikuyu Lands, Nairobi, 1945, pp. 22-23.


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 51

If a muhoi ceased to cultivate this land, he forfeited his tenancy of it.

If he wished to rest the land, he had to maintain a fraction of it under

cultivation to demonstrate his bona fides.

This then was the general pattern of tenure in Kenya tili after the

First World War. Given the agricultural conditions of the time, it

was perfectly adequate. Where land was in ample supply, new shambas

could be cleared when yields fell with the exhaustion of the soil. While

there was no attempt to integrate the food crops with the cattle raising,

at least the uncultivated land was sufficiently extensive to avoid the

worst effects of soil erosion and exhaustion.

Three conditions, each developing slowly before World War II and

more rapidly thereafter, put this system under new pressures which have

ultimately proved too strong for it. The increase in population, the

introduction of cash crops, and the hardening of tribal boundaries each

introduced elements which are incompatible with the former tenure

customs.

(I)

We have already seen that these custom, whatever their pre-

cise form, depended for their agricultural efficiency on an adequate

supply of land in relation to the population. With the reduction of

mortality as a result of intertribal peace, the introduction of medical

services and the relief of serious famine, population began to rise fast.

In the Kikuyu, Maragoli, Kakamega and Teita areas, congestion became

serious, even before World War II, and increasingly thereafter. Unable

to adopt new techniques, for both technical and sociological reasons,

the farmers found yields falling steadily. Fragmentation and erosion

effectively reduced the land area for cultivation, and pastures deterio-

rated as a result of over-stocking. Even if it had been sociologically

acceptable to reduce the stock of beasts, the rising demand for animal

power, associated with the need for more ploughing as the intensiñcation

of cultivation proceeded, ruled out the possibility of improved pasture

management.

(II) The introduction of cash-crops would not have been a

serious strain on the agricultural pattern if the cash-crops were grown

as a substitute for the traditional food crops, rather than as a comple-

ment to them. Many psychological and sociological factors enter here.

As cash rather than stock became the yard-stick of wealth, so the desire

to grow crops such as tea, coffee, tobacco or cotton increased. Thus

while the land available per head of the agricultural population fell, the

demand for land increased. The situation was rendered Ithe more

serious as soil exhaustion led to the exploitation of forests, and both

led to erosion on a massive scale.

(III) The most obvious solution would have been migration away

from the overstocked, exhausted areas into new, uncultivated lands.

While it is true that some migration has taken place, for instance the


52 CHARLES ELLIOTT

Lu0 from the South-West of Kenya have migrated into Northern Tanganyika,

the myth that there are vast areas of East Africa which are

suitable for peasant agriculture has been exploded. The fact is that,

with some small exceptions, the fertile land available is occupied and

often to capacity. The pressure on the land cannot therefore be relieved

by mass migration, and has itself been compounded by the resultant

tendency for tribes and clans to define more clearly “their” areas and

to resent more warmly intrusions by foreigners. As land ceased to be

in unlimited supply, so boundaries hardened and the traditional agriculture

came up against unprecedented obstacles.

The responses to this situation are clear. With the demand for

land far exceeding the supply, each individual tried to establish his

right to an adequate share. The whole ethos which allowed traditional

tenurial forms to function disappeared and in its place there was created,

in Arthur Gaitskell’s words, a “jostle for survival” (1). The centre

of this jostle is what can only be described as a land-grab. Thus we

íìnd that from 1945 a steady stream of observers have commented on

the rapid evolution of customary tenures towards absolute ownership,

in fact if not in name. This process is well-described in relation to the

Kipsigis, inhabiting land between the Eastern Rift and Lake Victoria.

“It was a logical development that the kokwet court, hearing disputes

over land between neighbours, should demarcate a boundary between

the disputants and that a fence of some sort should be put up. This

quickly became a cumulative process. Once the principle of possession

of land was established at court, it was essential for every member of

the kokwet to lay claim to his area of land before others encroached.” (2)

Another writer describes how the distinction between usufructory occupation

and outright ownership is gradually blurred, until land is bought

and sold without any reference to the kokwet (3). Gaitskell gives some

excellent evidence from southern Tanzania: “There used to be a custom

here that elders handed over land to youth at a coming of age ceremony.

Now elders keep their land and youth emigrate to the mines.” (4) In

Sukumaland, fallows disappeared and cash crops encroached on overloaded

grazing grounds. Cash payment for land and cash rents became

widespread (5). On Kilimanjaro and around Meni there developed a

system that was almost indistinguishable from private freehold except that

(1) Arthur GAITSKELL, Repori on Land Tenure and Land Use Problems in

the Trust Territories of Tanganyika and Ruanda-Urundi. F.A.O. 1959, p. 6.

(2) J. W. PILGRIM, Land Ownership in the Kipsigis Reserve, E.A.I.S.R.

Paper, 1959, pp 8-9.

(3) R. O. HENNINGS. Some Trends and Problems of Arican Land Tenure

in Kënya. Journal of African Administration. IV, 4, 1952, pp. 124-125.

(4) GAITSKELL, sup. cit., g. 7.

(5) TANNER, R. E. East African Agricultural Journal, October, 1966.


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 53

land was normally sold only within the clan and always only with the

clan’s approval.

With the break-down of customary tenure, and its gradual substi-

tution by forms of private ownership came insecurity, fragmentation and

further reductions in productivity.

At first sight it may seem odd that insecurity should result from

the spread of forms of private ownership. The point is that these forms

of private tenure do not amount to full legal freehold status and do not

therefore provide the security usually associated with the ownership of

freehold. On the contrary, because the quasi-ownership of land was

a new development, it was inevitably attended by conflicts and squabbles.

The following table of land cases heard by the Divisional African Courts

in the Kipsigis Reserve shows how the spread of claims to ownership

increased the volume of litigation.

Land Cases Heard in some Divisional African Courts 1945-52

Belgut Buret Chepalungu Sotick

1945 ...........

1946 ...........

1947 ...........

1948 ...........

1949 ...........

1950 ...........

1951 ...........

1952 ...........

2

11

19

21

64

217

420

51 5

Source : J. W. PILGRIM, op. cit., p. 10.

50

67

133

90

123

193

233

192

O

2

1

5

4

21

80

69

-

O

O

O

21

58

131

2.60

330

The second feature of this phase is the fragmentation of holdings

resulting from the scramble for land, hardening of the tenurial stafus quo,

and the system of inhseritance. While land was in adequate supply,

none of these factors was likely to result in excessive fragmentation.

But with the exhaustion of the supply of land, and the rising demand for

it, each contributed to the break-up of holdings. No precise estimate

of the extent of fragmentation on African holdings throughout Kenya

before the consolidation movement began is available. But a preli-

minary analysis by the Provincial Agricultural Officer of Central Pro-

vince of a sample of 80 families in the Nyeri District showed that the

average number of holdings per family was 10, with a proportion under

fallow. The highest number of holdings recorded was 29. The aggre-

gate distance of holdings from a man’s house averaged ten miles return.

The analysis describes one particular farm of twelve parcels and con-

cludes that with consolidation, and the introduction of half-an-acre of


54 CHARLES ELLIOTT

cash crop, the cash-income could be raised from loo/- to 2000/- p.a. (i).

There is no need to recite here the familiar list of obstacles to producti-

vity usually associated with fragmentation - time wasted, land wasted,

reduction in manuring, impossibility of proper rotations, rise in praedial

larceny, reluctance to introduce new crops. Au these are weli known,

and the gravity of their effect is well indicated by the above estimate of

the potential rise in income following consolidation (2).

Before we discuss that, however, we should examine the effects of

this second stage of development upon tenants or ahoi. In 1929, the

members of the Commission on Native Land Tenure in Kikuyu Pro-

vince asked the baraza of S. Nyeri district what steps they thought should

be taken under native law and custom to reduce the pressure on the

land. The answer, previously discussed in private session by the elders,

was unambivalent. ‘The kst step in relieving congestion is to get rid

of the ahoi (3).” The ahoi were thus given every incentive to establish

their right of occupancy, and, wherever the concept was deñned, ulti-

mately their right of ownership. Some developed a neat Morton’s fork

to meet this end. As one commentator put it : when a Kikuyu tries

to establish a right to land, he puts “on it as many improvements such

as trees, fences, buildings, manure, etc., as he can. Having done this,

he waits and hopes for the best. Either he and his famlly will be

left in possession for so long (say thirty or forty years) that he can

hope successfully to resist eviction on ground of long-standing, if neces-

sary before the Tribunal : or, if the previous land-lord tries to reclaim,

the tenant can get the Tribunal to make him pay the full value of improve-

ments which will be beyond his means” (4). To this extent, the

decline in investment and therefore in production associated with the

insecurity and fragmentation characteristic of this second phase is offset

by the incentive given to tenants to invest in improvements in the hopes

of establishing rights thereby. But both quantitatively and qualitatively,

the investment thus realised is not greatly significant. For other com-

mentators are less sanguine about the effect that insecurity has on the

ahoi. Humphrey, for instance, maintains that the status of the muhoi

has been depressed to that of the ndungata, or voluntary servant.

“Rather than a symbolic gift of beer, the muhoi is obliged to offer service

or cash rent, and is therefore unlikely to regard his tenancy as either

(1) Quoted in R. O. HENNINGS, op. cit., p. 127.

(2) For an authoritative and full account of the technical effects of fragmentation

in Kenya, see L. H. BROWN : Development and Farm Planning in the

African Areas of Kenya. East African Agricultural Journal. Vol. Xxm, No 2,

Oct. 1957, pp. 69-70.

(3) HUMPHREY, Kikuyu Lands, sup. cit., pp. 23-4.

(4) R.J.M. SWYNNERTON, A Plan to Intensify the Development of African

Agriculture in Kenya. Government Printer, Nairobi, 1954, p. 10.


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 55

satisfactory or permanent. Consequently, he is unlikely to conserve

the soil or invest in its improvement.” As Humphrey concludes, ‘‘The

fact is ... that whereas of old the muhoi fitted into a working system,

now that system has collapsed, he has become an added complication.

He is merely a man with insufficient land, which, neither manuring nor

fallowing, he crops until it is fit for nothing save, perhaps, to become a

centre for the dissemination of the pernicious Mexican Marigold (i).”

“In the past, Government policy has been to maintain the tribal

system of tenure so that ali the people have had bits of land and to

prevent the African from borrowing of against the security of his

land ... In future ... former Government policy will be reversed and the

the production of African agriculture (3). The “landless native” had

or poor farmers less, creating a landed and landless class (2).” These

words from the celebrated Swynnerron Plan testify to the complete reversal

of all previous Governmental thinking required by the attempt to increase

the production of African agriculture (3). The “land less native” had

always been the dread of Government - partly for political and partly

for humanitarian or romantic reasons. As long as this view persisted it

stood in the way of any fundamental restructuring of Kenyan agriculture,

the necessity of which was obvious even before the Mau Mau emergency,

but which that emergency showed could brook no further delay.

Although more complex and articulated, the Swynnerton Plan

stressed two structural reforms. The ñrst was the consolidation of hold-

ings, and the second the granting of securiîy to the occupier. These

reforms were not seen, either individually or together, as sufficient condi-

tions for raising production. They were seen, rather, as crucially neces-

sary conditions which could only become causal agents if supported by

technical, commercial and financial reforms.

We need not describe here either the process of implementing the

plan or the details .of consolidation, except to emphasise that, as we

have noticed elsewhere, fragmentation a d consolidation are umbilically

connected to patterns of tenure. In the conditions under which tribal

tenure was developed, i.e. when land was plentiful, there was little frag-

mentation (4). But as soon as quasi-ownership was developed, fragmen-

tation occurred - not as a direct result of the change in tenure, but as a

(1) HUMPHREY, Kikuyu Lands, sup. cit., pp. 23-4.

(2) R.J.M. SWYNNERTON, A Plan to Intensify the Development of African

Agriculture in Kenya. Government Printer, Nairobi, 954, p. 10, sup. cit.

(3) This is not to imply that the Swynnerton Plan marked the turning point in

official thinking. It reinforced trends already perceptible. See L. H. BROWN,

op. cit., p. 67.

(4) But an ongoing study of Zambian agriculture, which does not suffer from

land shortage, suggests that even in these conditions serious fragmentation can

occur from inheritance and problems of farm expansion.


56 CHARLES ELLIOTT

response to the same pressures which had induced that change. Thus

the Swynnerton Plan treated the twin evils of fragmentation and insecurity

together by resettling and registering each farmer on a consolidated,

economically-sized farm.

That farm was to be secured to the farmer by registration of title,

fm it was a fundamental doctrine of the Plan that the farmer “must be

provided with such security of tenure through an indefeasible title as will

encourage him to invest his labour and profits in the development of his

farm and as wil enable him to offer it as security against such financial

credits as he may wish to secure from such sources as may be open to

him (1)”. Accordingly, where consolidation has taken place, the holders

have been given a land title carrying full rights of ownership, and therefore

quite acceptable as surety for credit. By June, 1961, over two million

acres had been enclosed on 263,341 farms. Over half of these farms

were registered, with full title deeds supplied to the owner (2).

It is very difficult to quantify with any degree of precision the effects

on productivity per man and per acre of these reforms.

One a prioristic calculation based on Nyeri District gives some

indication of the scale involved. “In the years 1952-5, the average

income per family from known agricultural exports was Shs. 178, which

is a net profit of Shs. 20.7 per acre. Put another way, the total income

of the district averaged about E 204,000. If the land is ali consolidated

and is all properly farmed, it should be possible to raise the gross income

of the district to about 3.5 m., a net profit of about f 18 an acre (3)”.

The following evidence is suggestive rather than conclusive, for it

has not been possible to find precise data for one area before and aftier

consolidation and registration. A Report on agricultural development

in the Nyeri District, written in 1962, said : ‘‘Up until 1950, farming in

the District was predominantly for subsistence. The only cash crop of

importance which formed a source of income was black wattle, which

provided both cash for producers and income ... for the African District

Council. Since 1953, both the quantity sold and the price have fallen,

and this crop has lost its place as the main source of cash income to the

new crops developed mainly under the impetus of the Swynnerton Plan.

“The development of the agricultural economy through these enterprises

has been achieved through the activity of government in providing

for those facilities and conditions necessary for development. Obviously

the reform of the land structure in the twin processes of land consolidation

and registration was a fundamental beginning. Other aspects were the

(1) Swynnerton, sup. cit., p. 9.

(2) P. D. HOMAR. Consolidation, Enclosure and Registration of Title in

Kenya. Journal of Local Administration Overseas. Vol. 1, 1962, p. 9.

(3) BROWN. OD. cit.. U. 71.


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 57

provision of development finance, educational facilities, an extension

service and suitable marketing channels.

“Shortage of capital was one of the most obvious impediments to

development.. . With the rapid introduction of the cash based economy,

the people of the District have created a strong demand for development

finance ...

“Farmers with larger farm units and more saleable assets have been

able to take advantage of the credit facilities of the commercial banks.

These loans are normally only made against the first-class security

provided by land titles, and though they carry relatively high interest

rates, they have been quite widely used ... (1)”

The following table, showing a threefold increase in the value of

production in eight years, clearly bears out the suggestion that in this

District, at least, fhe implementation of the Plan had a remarkable impact

on output.

Total Value of Known Sales from the District of the Major Agricultural Products

Year Wattle Coffee Tea Pyre- Pine- Maize Milk Pigs Total

Bark Ihrum apples of

Items

Shown

1955 ..........

1956 ..........

1957 ..........

1958 ..........

1959 ..........

1960 ..........

1961 ..........

1962 ..........

€ €

69811 21361

68150 44600

25993 33847

12000 81563

24962 157899

18326 168556

10027 200663

16858 209766

E €

- 4962

- 7196

4145 5896

8243 5896

16377 5819

18746 14694

30248 27352

49320 41828

-

16

9

504

E £ E

* 967 26979

* 9549 30749

* 9166 20544

310 5854 10814

4309 12512 3861

4960 24621 3726

2170 22294 3616

5595 25138 7477


124080

160244

110544

124103

226916

253645

296375

356486

Evidence of a different type can be quoted from another survey,

made in the same year in Elgeyo and West Pokot Districts. Although

data on farm incomes before consolidation and registration took place

nas not available, a rough figure of E 10 - f 30 p.a. will suffice for

purposes of comparison. The survey examined five farms near Chep-

korio, where cultivation of pyrethrum and the rearing of grade cattle

have increased substantially in the last few years. Each of the five

farmers owned the land that he farmed, although only one had had his

land registered and received title deeds. Development on three of the

farms had been carried to the level where pyrethrum and grade cattle

(1) Some Economic Aspects of Agricultural Development in Nyeri District,

1962. Farm Economics survey unit. Nairobi, 1964, pp. 13-15.


58 CHARLES ELLIOTT

were the main enterprises and sources of farm income. Yields from

these enterprises compared favourably with those obtained on European

fanns (1).

Average Figures from 5 Elgeyo Farms

Net Farm Profit .............................. : 226

Net Profit per Acre ............................ , Shs : 216/73

Output per Acre .............................. Shs : 334/75

Expenses per Acre .............................. Shs : 11 8/02

Land Use - Area devoted to:

Acres

Pyrethrum .................................... 4.50

Maize ........................................ 2.10

Potatoes and Other Crops ........................ 0.75

Total Crops ..............................

Grazing ......................................

Homestead ....................................

Livestock - Livestock Units per Farm:

Grade Cows ..................................

Other Grade Cattle ............................

Native Cattle ..................................

Sheep ........................................

7.35

13.16

0.30

20.81

4.30

2.14

2.13

1.50

10.07

Outputs per Acre:

Pyrethrum ............................ lb 371 Shs : 582/00

Maize ............................ Bags 10.1 222/00

Livestock .................................... 256/00

Milk Production per Cow ...................... Galls : 316

Grazing Acres per Livestock Unit .................. 1.31

From what was said in the previous section, it is clearly inaccurate to

regard the spread of cash cropping as the result of structural reforms in

Kenya. We have suggested that it was one of the cames of those reforms.

(1) The value of pyrethrum is exaggerated in the figures, since the figures

are based on full quota price. The figures are from Some Economic Case Studies

in Elgeyo und West Pokot Districts, 1962. Farm Economics Survey Unit, Nairobi,

1963, pp. 9-11.


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 59

Nonetheless, in so far as the Swynnerton Plan envisaged the intensiñcation

of cash cropping as a means of increasing African agricultural incomes,

the rapid rise in output of cash crops in development areas is a fair index,

of the productivity effects of these structural reforms. The Ministry of

Agriculture in Kenya, perhaps not an entirely objective source, has no

doubt that these reforms have been crucial in the extension of these crops :

“ ... the whole farming pattern has been changed by consolidation. In

these areas a far greater enthusiasm for farming is now evident and this

is most marked in the sphere of cash crops ... Cash crops are now evident

everywhere and small, weli-kept areas of tea, coffee or pyrethrum are

an integral part of the landscape. The new farmer with his title deed

has no fear of dispossession and knows that the more effort he puts into

his cash crops, the more they wil repay him. He can build a better

house, better stock buildings, erect fencing and adopt rotational agriculture

on the basis of advice from the Agricultural Officer. He no longer need

fear that his cattle will stray into his neighbors’ crops or coftie into contact

with diseased animals belonging to other people (1)”. The expansion

of the coffee crops was especially marked. In 1946 only 318 African

owned acres were under coffee. In 1950, 30 per cent of the total produc-

tion, Covering 39,000 acres, was farmed by 110,000 growers. The plant-

ing of tea began, on an experimental basis, at about the same time.

By 1962, 3,700 acres of tea had been planted, and plans were laid to

increase this figure to nearly 11,000 acres by 1966. Similarly, the output

of pyrethrum, maize and cashew nuts increased markedly. The huge

increase in the production of rice is a special case, as it depended largely

on the Mwea-Tebere Irrigation Scheme. The following Table gives

values of production in 1951 and 1961. Price data are scanty, but the

only very large change was the decline in the price of wattle bark.

If we may take it, then, that the structural reform of Kenyan agri-

culture is gradually transforming productivity, we must ask at what

cost this transformation has been achieved. First, as we have already

seen, in Kikuyuland population pressure resulted in attempts to deprive

the ahoz of land and thus create a landless class. This effect has been

reinforced by structural reform, for in Kenya land is registered only in

the names of those who already control or quasi-own it. “NO one who

has land before can become landless while those who were landless before

remain landless and wil only be able to acquire land by purchase.

(The) one class of persons who are in fact worse off (are) the Kikuyu

ahoi who, of course, lose their tenancies and can only re-acquire them

by agreement with the landowner or if the landowner has enough land

to justify its division into more than one unit of economic size which

(1) African Land Development in Kenya, Ministry of Agriculture, Animal

Husbandry and Water Resources. Nairobi, 1962, p. 241.


60 CHARLES ELLIOTT

African Produced Crops in Kenya: 1951 and 1961

1951 Value 1961 Value

E E

Coffee (Parchment and Buni) .... 54,864 2,651,096

Maize and Maize Meal .......... 791,807 1,0753 14

Cotton (Lint and Seed) .......... 385,462 510,605

Pyrethrum .................... 8,620 498,059

Sisal ........................ 231,304 444,870

Vegetables, Flowers and Fruit (in-

cluding Bananas) .......... 27 1,764 360,106

Rice Paddy .................. 45,418 326,897

Cashew Nuts .................. 8,870 252,010

Potatoes ..................... 61,424 174,057

Wattle Bark .................. 38 1,936 121,099

Coconuts .................... 15,780 101,456

Castor Seed .................. 24,207 79,787

Tea ........................ Nil 70,428

Pineapples .................... No figures available 42,942

can be leased” (1). The 1960 Census shows that, however true the

ñrst sentence of this quotation may be in theory, in fact the introduction

of intensive cash cropping is having the effect of forcing the ahoi out.

“Tenants at wil have either obtained ownership of land or they have

lost their right to it altogether. A landless class is growing up (2).”

Some observers expect the demand for hired labour to rise as intensifkation

proceeds (3), and linear programming investigations have certainly

shown that labour, not land, is the scarce factor in Kenyan peasant

agriculture (4). Nonetheless, even though the problem may not be

entirely new (9, in the short-run, at least, the creation of a growing

landless class is part of the price of raising productivity.

Secondly, since a landless and unemployed rural class is created,

the system of social securiq afforded jointly by tribal tenure and the

extended family is likely to be reduced or even destroyed. It is true

that a landless rural class is not new in Africa. But it is highly questionable

whether the deliberate creation of a rural proletariat, even in areas

(1) R.J.M. SWYNNERTON. Planning African Farming in Kenya (np. mimeo.),

p. 6.

(2) African Agricultural Sample Census. 1960/1. Part I, Nairobi, 1962,

p. 21.

(3) BROWN, op. cit., pp. 72-73.

(4) E. S. CLAYTON. Economic Planning in Peasant Agriculture. Wye 1963,

p. 46.

(5) M. P. K. SORRENSON. Counter Revolution to Mau Mau : Land Consolidation

in Kikuyuland, 1952-60, E.A.I.S.R. 1963, p. 3.


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 61

of severe land shortage, is consistent with the social and political temper

of the independent Africa of to-day.

Third, there is a real economic loss in the creation of an unemployed

class. It may well be that the marginal productivity of the ahoi was

low, but when they became landless and unemployed, it became zero.

The fact that output increased in the areas affected by the Swynnerton

Plan while the members employed on the land fell, does not, of course,

prove that the marginal product of the displaced labour was negative.

For this to be true it would be necessary to establish that the change in

labour input was the only change - i.e. that the ceteris paribus condition

was fulfilled. This was clearly not the case. The creation of individual

tenure, then, in so far as it implies the creation of a landless class, represents

a real loss.

Lastly, the creation of individual tenure represents a social and political

trauma of unknown severity. At a time when local administration

needs every buttress available to it, it is of questionable wisdom deliberately

to undennine the whole structure of traditional authority. True,

this structure is collapsing anyway. But we would ask whether that

justifies the administration of a coup de grace, especially when the alternatives

themselves are so unreliable.

For these reasons, then, we submit that the Swynnerton Plan and its

many imitators represent exactly the wrong solution to the problems

posed by the pressures we have described. In the next section we

examine some of the alternatives.

III

We have already quoted from the Tanganyikan Legislative Council’s

Review of Land Tenure Policy to the effect that, following the Royal

Commission, Government felt that a change in land tenure was vital.

But it is significant that both the Royal Commission and the Legislative

Council showed themselves aware that there would be political resistance.

Nonetheless “a lead must be given by the Government to meet the

requirements of the progressive elements in society by applying a more

satisfactory land tenure law (1). ” However, after independence, the Tan-

zanian Government declared that individual freehold was a concept

foreign to Africa and therefore established a system of leaseholds.

This incident is revealing since it shows a political reaction to an

economic problem, and because it highlights the issue of finding a form

of tenure which safeguards the benefits of tribal tenure without unduly

restricting economic enterprise. There are, of course, many who would

(1) Leg. Co. Review, sup. cit.


62 CHARLES ELLIOTT

argue that only individual freehold will secure the necessary convergence

of private and public interest.

The volume of original empirical research on the productivity effect

of different types of tenure in Africa is meagre. By contrast the general

theorising is impressive in both quantity and quality, but most of it

has been devoted to conditions which favour the optimum economic use

of resources. Thus Schickele has shown that only in the case of owner-

operation does “the optimum intensity of production organization for the

firm coincide with the optimum for the entrepreneur” (1). Share-crop-

ping, particularly, has been shown to reduce the level of inputs to a sub-

optimum level (2). It follows that it also acts against the maximisation of

output, for the maximum will always exceed the optimum output.

Taking this therory at its face value and secure in the knowledge

that some empirical research gives pragmatic weight to the theory, many

scholars have castigated ail tenurial forms other than owner operation

and represented them as inefficient, unproductive, and regressive - thus

adding to the confusion of two quite separate issues the further folly

of mistaking aprioristic speculation for empirical fact.

A further fault in much of the same literature is the failure strictly

to specify the society and the period under discussion. The mistake of

trying to reach universal conolusions is common. Thus the usually cau-

tious authors of the U.N. publication Land Reform: Defects in Agrarian

Structure as Obstacles to Economic Development, having quoted contra-

dictory evidence from three continents, conclude that these “are good rea-

sons for believing that ownership may be an incentive to better cultiva-

tion, and to increased investment in the farm holding (3). ’’ Even so dis-

guished an authority as E.H. Jacoby has tended to let the general con-

sensus of opinion form his judgment. “Landlordism is in general

unfavourable for agricultural and social development ... (4)” - a substan-

tial generalisation, which is repeated and enlarged in a later work “,4

tenant farmer who works under insecure tenancy conditions ... may easily

become an obstacle to agricultural development”. “Insecure and unfair

tenancy conditions can hardly offer any incentive and opportunity. The

tenant, for instance, who has to pay an excessive rent and is not entitled

to compensation for his unexhausted improvements, has very little incen-

(1) R. SCHICKELE, The Effect of Tenure Systems on Agricultural Efficiency.

Journal of Farn Economics, vol. xxiii, 1941, p. 188. This article is not, of

course, specifically about African conditions.

(2) Ibid. See, too, E. O. HEADY, Economics of Farm Leasing Systems, Journal

of Farm E.conornics, vol. xxiv, 1947, and D. C. HORTON, Adaptation of the

Farm Capital Structure to Uncertainty, Journal of Farm Economics, vol. xxxi,

1949.

(3) United Nations, D.E.A., New York, 1951, p. 70.

(4) E. H. JACOBY, Agrarian Unrest in S. E. Asia, U. N., New York, 1949,

p. 84.


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 63

tive to make additional efforts (l).,, It should hardly need emphasis

that this degree of generalisation is exceedingly dangerous.

Naturally, the whole subject of agrarian reform has beeIi coloured,

not to say clouded, by political judgments (2). For instant',, K.H. Par-

sons starts with the premise “A system of owner cultivation ... should be

more productive” and ends with the conclusion “To ask whether owner

cultivators are more or less likely actually to improve the quality of

farm land and other resources is virtually to answer it. If any cultivator

is likely to have the ability and incentive to improve a farm appreciably,

he is an owner cultivator (3).” In an even more politically biassed essay,

the same author says:-

“The tenure system of a country influences the productivity of

agriculture both through the incentives which the tenure arrange-

ments offer for the effective participation of workers, managers,

investors, etc., arid through the capacity of a tenure system to

adjust to the requirements of the economy, such as: the adoption

of new technology, changes in the size of farms, the equalisation

of the labour earnings between agriculture and other sectors. The

flexibility of the system is an aspect of the degrees of freedom

built into the system; the incentives to produce operate through

appeal to the judgment, the good sense and willing participation of

persons performing essential functions. The degree of freedom

inherent in the system is the more fundamental consideration (4).”

On the over hand, there are an impressive array of opinions that

controvert this view, and it is signifìcant that in Zambia, Kenya and

Tanzania the policy has been to grant long leases - perhaps too long

- rather than freeholds. In his summary of the whole debate as it

affects the British Commonwealth, C.K. Meek concludes - with more

vigour than accuracy - that “the whole weight of agricultural opinion

is directly opposed to the freehold principle (5). ”

More perceptive observers have realised that to couch the discussion

in terms of freehold/leasehold is mduly to narrow the area of debate.

(1) Inter-relationship between Agrarian Reform and Agricultural Development,

F.A.O., 1953. P. 15.

(2) See the essay “Land Reform as a propaganda theme”, by Karin Dovring

in Polke DovRINQ, Land and labour in Europe. A Comparative Survey of Recent

Agrarian History. The Hague, 2nd edn, 1960, pp. 263-348.

(3) K. H. PARSONS, The Owner Cultivator in a Progressive Agriculture,

F.A.O., Rome, 1958, pp. 25, 53.

(4) K. H. PARSONS, The Tenure of Farms, Motivation and Productivity, U.N.

Conference on the Application of Science and Technology for the Benefit of the

Less Developed Areas, 1962, p. 5.

(5) C. K. MEEK, Land Law and Custom in the Colonies, London, 1945,

p. 247.


64 CHARLES ELLIOTT

What is surely required is not so much a form of individua2 tenure

suitable for African conditions, but rather a form of communal tenure

that is consistent with agricultural and economic development.

Immediately it must be admitted that it is not easy to find such

forms. What is already quite clear is that there is no one form that is

universaliy ideal. Much depends on the crops to be grown, the socio-

economic level of the farmers concerned, the political ideals of the

society, and technical facts such as the land/population ratio, the sea-

sonal profile of labour requirements, and marketing facilities. The pro-

blem is to find forms of farm organization and land tenure (the two are

indissolubly connected) that wil accelerate agrarian development but

maintain some of the benefits of tribal tenure.

To fulfil the first condition, three basic factors are required: large

capital expenditures, skilful management and hard work. The co-opera-

tive form of organisation (a generic rather than a specific nomenclature)

has the advantages of making possible economies in capital expenditure

(since n farmers can share one tractor, for instance) and of ensuring

hard work since each individual farmer or farm-unit is paid according

to what he produces. The weakness of this type of organisation is that

it has typically lacked good management. The poor results of the wholz

co-operative movement in Tanzania and, to a lesser extent, in Zambia (1)

have followed from this lack.

This has led to experiments in state farms of one form or another,

or in joint enterprises between the State and private owners. Of the pure

State farm little need be said. There is no guarantee that a State farm

is well managed and even less that the workers associate themselves with

it in such a way as wil inspire them to hard work. A joint enterprise

holds more promise. Despite its bad press, such schemes as the Chomb-

wa scheme in Zambia have much to recommend them since the interests

of the farmers and of the State coincide (2). However in such schemes,

the hidden costs - e.g. of management, capital amortisation etc. - can

be so high as to make the whole enterprise of questionable economic

viability. Even with technical cadres - a method of spreading the effect

of good management over a larger number of farm units and therefore

(I) Perhaps “lesser” only because the movement is younger. It is already

clear, however, that massive expenditures by Government have achieved remarka-

bly little.

(2) At Chomwa, the planning, ploughing and sowing, and marketing are

done for the farmers under European management with modern equipment, and

the farmer is charged with the cost. Present rotations include cotton, millet,

maize, sunflowers and sun hemp. In essence the scheme is not unlike the Israeli

mochaw ovdim, in which individual farm units co-operate on a village basis.

The greatest difference is that Chombwa has a higher management input and there-

fore a higher management cost.


ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 65

of decreasing the management charge per acre and per unit output (1) -

the same objection may lie. It may well be that this is a short-run cost,

and that, after a period, and perhaps quite a short one, the management

input can be reduced and the whole enterprise achieve a degree of mana-

gerial autonomy. This was the original intention at Chombwa but so

far there has been little evidence that the farmers are developing adequate

managerial competence. The “autogestion” farms of Algeria, where the

principle of self-government was carried almost to its logical conclusion,

do not offer much encouragement (2).

Apart from these technical problems, how far do forms of co-opera-

tive organisation fulfil the socio-economic role of tribal tenure? In such

a form the question is almost too broad to answer, but some generalisa-

tions may be helpful. First, providing due care is taken, the authority

structure of the local community can be greatly strengthened, as indeed

it has been in the Israeli rnochaw ovdim. Ideally, the traditional autho-

rities could be grafted on to the structure of the co-operative, but in

gerontocratic societies this will not usually be desirable. Second, a

successful co-operative approach to problems of over-population is less

likely to result in the destitution of some members of the community,

if only because the rate of development is likely to be faster, partly as

a result of greater capital inputs, and the absorption of the “marginal

men” will be more rapid. The delicate balance of the traditional social

security system will therefore be less threatened, though much wil de-

pend on the ability of the enterprise to absorb returning migrants without

serious dislocation (3). Lastly, the co-operative is one of the most effi-

cient means of harnessing the energies of the outstandingly competent to

the needs of the community at large. Inequalities can still arise, of

course, but the emergence of a rentier class who live off the work of

others is nearly impossible.

CONCLUSION

In this paper we have seen that tribal tenure performs certain socio-

economic functions efficiently but that the cost of the benefits is high.

Under pressures of population and the introduction of permanent crops,

(1) See DECRAENE, A., Nouvelles considerutions Agricoles Sur la Region de

Mahagi. C.E.P.S.I. Elizabethville, 1947.

(2) DUMONT, R., African Agricultural Development. F.A.O., 1966, pp. 55,

166-167.

(3) This has proved a problem on the kibbutzim. .


66 CHARLES ELLIOTT

tribal tenure gives way to individual freehold tenure. Although there is

much economic and political opinion that favours individual freehold,

this form of tenure is not ideally suited to the needs of Africa at this

stage of its development. Experimentation is required in forms of farm

organization which can combine the advantages of tribal tenure with a

stimulus to modern production. This poses great technical problems,

but some form of supervised co-operative is most likely to satisfy the

conditions. Such a form of organization has the added advantage of

being consistent with the political genius of modem Africa.

Charles ELLIOTT

Formerly Reader in Economics,

University of Zambia.


L’ANCIEN DROIT ET LE NOUVEAU

DROIT FONCIER DE L’AFRIQIJE

NOIRE FACE AU DÉVELOPPEMENT

L’anthropologie juridique se propose l’étude comparée des systèmes

juridiques dans le temps et l’espace.

Rejoignant les préoccupations du Droit comparé dans son souci de

comprendre les systèmes de droit de civilisations différentes, elle s’efforce

d’en élargir le champ d’investigation aux Droits des sociétés de tradition

orale qui sont jusqu’à présent généralement mal connus et souvent

inconnus.

L’approche anthropologique consiste principalement à traiter le

droit comme un phénomène socio-culturel spécifique, comme un ensemble

articulé ayant sa logique propre et comme un système ayant sa dyna-

mique particulière :

Le droit est un ensemble de normes renvoyant à un ensemble de

faits et d’actes ; il reflète une culture, il exprime une société ; d’où la

nécessité de l’appréhender à la fois sous l’angle ethnologique et socio-

logique.

Le droit est un ensemble totalisant plusieurs parties et groupant

divers éléments ; il convient d’en défìnir la composition et l’articulation ;

d‘où l’importance de l’étude des catégories, classifications et concepts,

et la nécessité d’une approche linguistique.

e Le droit est une réalité vivante ayant sa dynamique et sa tempo-

ralité propre. Dans le dialogue du fait et du droit, ce sont tantôt les faits

qui se révoltent contre le droit, tantôt le droit qui se révolte contre les

faits ; si le droit tend le plus souvent à privilégier la continuité, il peut

aussi susciter le changement : les principes ne sont pas éternels aux

yeux de l’historien et, s’ils conservent parfois leur identité formelle, ils

ne gardent pas dans la réalité leur apparente immuabilité. D’où la néces-

sité d’une approche historique des règles et des faits juridiques.

*

**


68 R. VERDIER

Les Droits africains traditionnels - que nous envisageons ici comme

les expressions diverses d’une même pensée juridique - ont été jusqu’ici

très peu étudiés en profondeur. Cela tient principalement à trois raisons :

leur oralité, qui rend di€ñcile leur étude par des juristes travaillant

sur des droits écrits,

leur sclérose et dénaturation du fait de l’impact colonial,

leur examen dans une optique occidentale, qui ne tient pas compte

des modes de pensée africains.

Il nous semble nécessaire pour la compréhension du droit foncier

traditionnel et de son évolution, de dégager au préalable, au moins de

façon sommaire, les caractères généraux les plus saillants et quelques-

uns des traits spécifiques qui donnent aux droits africains leur physio-

nomie propre (1).

Droit oral et populaire. Le juriste occidental éprouve devant les

droits africains un dépaysement analogue à celui de l’historien de nos

sociétés, confronté aux civilisations de l’oralité ; il n’a pas à sa disposi-

tion un corpus tout fait de règles juridiques, il doit se constituer sa propre

documentation à partir des témoignages qu’il recueille sur les traditions

passées, à partir des faits et institutions qu’il peut observer et des litiges

soumis aux diverses juridictions traditionnelles.

Observateur de la société actuelle, le juriste-anthropologue doit che-

miner dans son passé, la situer dans sa propre histoire ; la référence aux

temps anciens y est essentielle pour comprendre les institutions présentes,

dont la structure est le témoignage vivant de l’histoire ; et ceci tout par-

ticulièrement dans le domaine de l’occupation et de la répartition des

terres et des prestations foncières qui trouvent leur explication dans les

récits d’installation, de migration, de conquête, les généalogies et la

mythologie.

La parole-acte de l’ancêtre fondateur du groupe parental ou villa-

geois, est le modèle de référence que la parole des anciens, les juris-

prudents, actualise et renouvelle. Loi des ancêtres et jurisprudence des

anciens forment un couple inséparable : la parole des ancêtres a besoin

d’être actualisée et réinterprétée, comme celle des anciens se nourrit de

vénérables dictons et proverbes et s’alimente à la source première pour

réajuster l’équilibre social, apaiser les tensions, pacifier les conflits.

Droit spiritualiste, OU l’homme est un microcosme au sein du macro-

cosme et OU le monde visible est inséparable du monde invisible.

L’homme détient une parcelle de l’énergie du Créateur de l’univers

qui lui est transmise par ses ancêtres et qu’il a charge de faire fructifier.

Le sacrilice à Dieu et aux Ancêtres assure la transmission et le renfor-

cement de cette énergie divine.

(1) Sur une approche ethnologique, cf. s Ethnologie et Droits africains D,

Journal de la Société des Africanistes, t. XXXIII, fasc. 1, 1963, pp. 105-128.


L’ANCIEN DROIT ET LE NOWEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 69

La nature est régie par des forces surnaturelles ; la terre est ainsi

investie d’une sacralité, qui en fait une divinité ou le bien des dieux et

esprits. Mais cette spiritualité, mise en évidence tant dans les mythologies

que dans les rites d’alliance sacrificielle du premier occupant et l’institution

du prêtre de la terre (cf. infra), a donné lieu à bien des contresens ;

en particulier, on a déduit de la sacralité de la terre qu’elle ne pouvait

être objet d’appropriation et qu’elle était inaliénable, sans comprendre

que la possession était déjà une désacralisation.

k -.. Dans le domaine des personnes et des biens, avec lesquels nous

sommes ici concernés, nous reherons essentiellement trois traits spécifiques

qui marquent l’originalité des droits africains : la complémentarité

de l‘individu et du groupe, l’interdépendance des personnes et des biens,

enfin la réciprocité des devoirs et des droits.

-.! @mplémentarité de l’individu et du groupe : l’individu acquiert sa

personnalité juridique dans le groupe, il tient ses droits de son appartenance

aux groupes parentaux, résidentiels, aux classes d’âge, aux confréries,

aux groupes politiques ...

L’homme non intégré au groupe, ou qui en est expulsé, se trouve

privé de a droits B ; le premier devoir de l’étranger est de se soumettre

aux autorités du lieu où il vient résider ; s’il désire cultiver une terre et

s’installer durablement, il devra solliciter l’accord du chef de Lignage ou

de village, qui contrôle la répartition des terres ; ici il deviendra le sujet

du chef politique, là il deviendra le parent adoptif ou par alliance du

lignage donateur.

L’appartenance au groupe comporte plusieurs degrés : plus forte est

l’intégration de l’individu, plus grande est sa personnalité juridique ; c’est

ainsi que la femme stérile ou le célibataire sont moins intégrés au groupe

parental, dont ils n’assument point la survie, que l’épouse qui a une progéniture

ou l’homme mané qui a fondé un foyer ; ils ont de ce fait unz

personnalité juridique plus limitée que ces derniers. On appréciera mieux

l‘importance de ce processus d’intégration hiérarchique, quand il sera

question de la réciprocité des droits et devoirs.

t‘’ k

Interdépendance des personnes $2 des biens : elle s’exprime par un

double mouvement de personnalisation des biens et de réifcation des

personnes :

Personnalisation des biens : tous les biens n’ont pas le même statut

; disons succintement qu’ils se distinguent selon leur appartenance et

leur affectation.

Selon leur appartenance, il y a des biens qui sont attachés ?i la

personne de leur détenteur et qui ne peuvent se transmettre qu’à leur

successeur, car leur détention exprime une fonction ; il y en a d’autres

qui sont possédés par les individus et qui peuvent librement s’échanger.

Selon leur affectation, certains biens ne peuvent sortir du groupe ou

ne doivent en sortir que sous certaines conditions et selon certaines


70 R. VERDIER

3/

formes : ainsi en est-il généralement de la terre et des biens u dotaux B,

qui ont pour fonction d’assurer au groupe sa subsistance et sa survivance :

la terre ne doit pas en principe sortir du groupe parental, parce qu’elle

est appelée à se transmettre aux générations futures, les biens c dotaux B

ne doivent pas être consommés par le groupe, parce qu’il sont destinés

à en sortir pour procurer des épouses.

Réification des personnes : elle a lieu lorsqu’un individu est

aliéné d’un groupe dans un autre ; il perd alors sa personnalité dans son

propre groupe par suite de son transfert dans l’autre.

Ainsi en était-il de l’homme captif fait prisonnier à la suite d’une

guerre ou du neveu utérin lorsque l’oncle maternel usait de la possibilité

qui lui était reconnue dans certaines sociétés et sous certaines conditions

(famine, pauvreté ...) de le vendre.

On a beaucoup disserté sur le sens à donner aux prestations matrimoniales

dans le mariage < dotal I) ; on a parlé de vente, de gage, de

compensation ... ; on a pu dire que la femme était un bien acheté, voire

même, qu’elle était une esclave ... ; aucune de ces explications, formulées

sur un mode occidental de raisonner, ne peut sérieusement être retenue.

Mais il convient de noter qu’au moment où la femme est échangée d’un

groupe dans un autre, la réciprocité est assurée par un transfert de biens ;

la femme alors, mais alors seulement, est appréhendée comme un bien

que l’on marchande ; l’on sait combien il en coûte parfois de s’approprier

un tel bien : l’époux a-t-il jamais fini de le payer, le gendre n’est-il pas

toujours redevable d’une dette envers ses beaux-parents, n’est-il pas

souvent l’éternel débiteur, corvéable à merci, de sa belle-mère? Alors

que l’épouse acquiert un statut éminent, dès qu’elle met au monde et

transmet la vie.

Si plusieurs Etats Africains ont aujourd’hui interdit la dot ou l’ont

limitée ou encore privée de tous effets, c’est parce que celle-ci, à la suite

de l’introduction de l’économie mercantile au temps colonial, a perdu sa

€onction d’échange cérémoniel, a été l’objet - d’une commercialisation et

d’une surenchère indigne.

Réciprocité des devoirs et des droits : on peut concevoir le couple

droit-devoir dans un rapport inter-individuel ou dans la même personne.

Dans le premier cas, la corrélation oblige deux individus ou deux

groupes : l’un se trouve en position de créancier B, l’autre de débiteur,

la créance de l’un trouve sa justification dans la dette de l’autre. Mon

droit prend appui sur l’obligation, active ou passive, d’un individu déter-

miné à mon égard ou de l’ensemble des individus avec qui j’entre en rap-

port. Ma a créance I) sera assortie d’une < dette %, si mon débiteur se

trouve être en même temps mon créancier. Ainsi en est-il dans les systèmes

juridiques, ou certains secteurs de la vie juridique, d’inspiration indivi-

dualiste et libéral, où le droit individuel apparaît comme le gage de la

liberté.


L’ANCIEN DROIT ET LE NOWEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 71

Dans le deuxième cas, la corrélation s’établit, non en obligeant deux

individus l’un envers l’autre mais en faisant découler le droit de l’obliga-

tion et réciproquement ; c’est alors mon propre droit qui m’oblige vis-à-

vis des membres de la société avec qui je suis en relation. Les droits que

j’exerce me créent des devoirs correspondants, je dispose de droits parce

que je détiens un certain statut et que j’assume certaines fonctions au

sein de la société. Dans ces droits d’inspiration communautaire et socia-

liste, l’individu, en tant que tel, n’est pas sujet de droits mais acquiert une

personnalité juridique correspondant à son statut social.

Si l’on peut ici se satisfaire de cette dichotomie schématique, que

l’on se gardera de systématiser en opposant arbitrairement les systèmes

individualistes et communautaires, on n’hésitera pas à ranger les droits

africains dans le second groupe, au moins pour les deux domaines essen-

tiels de la vie juridique des sociétés paysannes traditionnelles, le droit

parental et le droit foncier.

Ici et là, l’homme n’exerce de droits propres que dans des situations

particulières et dans l’exercice des fonctions spécifiques qui lui sont

assignées par le groupe : il a individualise > alors certains pouvoirs de

ia communauté, parce qu’il la représente dans certains de ses attributs.

Nous sommes bien ici aux antipodes du droit individuel, estampillé

d’absolutisme et d’exclusivisme.

Si, par exemple, nous examinons la situation de l’oncle maternel,

nous relevons qu’il dispose de certaines prérogatives sur son neveu mais

corrélativement le neveu trouve refuge et hospitalité chez son oncle

qu’il peut a voler > impunément; si le droit est parfois, dans certaines

conditions, reconnu à l’oncle de a vendre > son neveu, ne trouvet-il

pas sa contrepartie dans l’obligation qui pèse sur lui de lui procurFr une

épome.

Le chef de village peut, dans certaines sociétés, percevoir des presta-

tions foncières mais il a charge, en retour, d’assister l’indigent, d’accueilli

l’étranger.

Ici encore, la colonisation a dénaturé le processus d’individualisation

en le coupant du processus complémentaire de cornrnunauiarisation.

L’individualisme juridique s’est fait jour, déséquilibrant les rapports de

l’individu et du groupe ; l’on comprend alors la réaction de nombreux

Etats s’efforçant de surmonter la poussée individualiste.

*

**

Ayant brossé le cadre général et esquissé quelques grands traits qui

nous semblent caractériser la pensée juridique africaine, il faut mainte

nant pénétrer plus avant deux notions, essentielles pour l’étude du droit


72 R. VERDIER

foncier traditionnel, notions qui se correspondent et, qui, à un certain

niveau, se recoupent : la notion de terre et la notion de parenté (1).

Nous voudrions appeler ici l’attention sur le fait que ces deux

notions, que le plus souvent on isole arbitrairement, connotent trois aspects

complémentaires : la terre est appréhendée tantôt dans sa dimension

spirituelle, tantôt dans sa dimension matérielle, tantôt enfin dans sa

dimension parentale ; de même la parenté se définit sur un plan spirituel,

sur un plan généalogique, sur un plan territorial.

La spiritualité propre à la terre et à la parenté sont en rapport avec

la puissance vitale du cosmos, liée à l’énergie divine mise en mouvement

lors de la création. La Nature, à la fois Sol et Sang, Terre et Homme,

est le réceptacle des énergies cosmiques actualisées lors de la fécondité

du sol et de la procréation de la descendance.

Terre et Parenté agissent l’une sur l’autre en ce sens que la terre

se parentelise et que la parenté se territorialise : deux institutions essentielles

du droit foncier rendent compte de cette interaction, la terre lignagère

(terre parentelisée), le chef de terre (parenté territorialisée) (2).

Terre lignagère

Sur le plan temporel et spatial, la terre lignagère se réfère à l’occupation

du sol par les générations passées, présentes et à venir ; elle est

à la fois la terre occupée par l’ancêtre fondateur du lignage, la terre des

membres qui l’occupent actuellement et enñn la terre qu’occuperont ses

descendants à naître.

Si elle ne constitue pas toujours un espace homogène du fait de la

pression démographique, qui a obligé certains membres du lignage à

aller défricher en d’autres lieux, ou encore du fait de l’installation par

la force d’un groupe étranger, la terre lignagère a son centre de gravité :

c’est le lieu saint de l’ancêtre fondateur, le bois sacré ou temple de ses

divinités protectrices.

Toute la terre peut n’être pas mise en valeur et exploitée par les

membres vivants du lignage ; le lignage dispose alors de terres de réserve

p m les générations futures. Ces terres en friche n’en font pas moins

(1) Cf. également notre article, u Droit parental et foncier Africain face

BU développement >, Zeitschrift für vergleichende Rechtwissenschaft, 1970.

Sur la notion de terre et parenté chez les Ntuma, cf. P. AGONDJO-OKAM :

a Structures parentales gabonaises et Développement 3, thèse Droit, Paris, 1967 ;

Les droits fonciers coutumiers au Gabon, R.J.P., 1970, no 4, pp. 1135-1152.

Sur la notion de parenté chez les Cuba, cf. G. LUSANGA : a Structures parentales

et Développemept au Congo >, thèse Droit, Paris, 1971, 425 p.

(2) Cf. notre étude, chef de terre et terre du lignage, in Etudes de droit

africain et malgache, J. POIRIER (ed.) Paris, 1965 ; P. DIU, u Akwa nya Bonamafricain

et malgache, J. POIRIER (ed.), Paris, 1965.


L’ANCIEN DROIT ET LE NOWEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 73

partie de l’espace lignager, que délimite, ici, un marigot, là, quelque

pierre plantée ou un arbre.

La terre lignagère correspond à un concept juridique précis : c’est

une terre qui se transmet à l’intérieur du lignage et qui est intransmissible

à l‘extérieur. Cette exo-intransmissibilité de la terre correspond à l’exoga-

mie sur le plan matrimonial : les femmes doivent sortir du lignage pour

assurer à ses membres des épouses, la terre ne doit pas en sortir afin de

leur assurer la subsistance (3).

La transmission de la terre à l’intérieur du lignage répond à des

règles précises et variables selon le type d’organisation sociale. Nous ne

pouvons ici que les évoquer brièvement.

Dans les sociétés OU la pression communautaire est forte, la terre

est périodiquement redistribuée entre ses membres pour assurer une mis2

en valeur optimale, ou encore elle fait retour, lors du décès de l’un de

ses membres, au lignage qui les affecte alors à ceux d’entre eux qui en

sont démunis.

Dans les populations où le droit foncier est plus particularisé, la terre

est l’objet d’une dévolution successorale aux proches parents du défunt ;

ici, elle est héritée par ses frères cadets et ne passe à la génération des

6ls qu’après extinction de la génération des pères ; là, elle est transmise

de père à fils - ou d’oncle maternel à neveu - tantôt partagée égale

ment entre eux, tantôt attribuée prioritairement, ou pour la plus grande

part, à l’un d’entre eux (primogéniture ou ultimogéniture).

Mentionnons enfin ce que l’on peut appeler la succession 2 cause de

vie : la transmission au décès n’est souvent que la liquidation d’un patrimoine,

qui a été affecté du vivant du père à ses ñís, lors de la fondation

de leur propre foyer.

La terre lignagère ne doit pas se transmettre à l’extérieur du lignage ;

c’est la raison pour laquelle les femmes n’ont point part en principe 3

sa transmission. Appelées à vivre dans un autre lignage que celui auquel

elles appartiennent par la naissance, elles n’ont point qualité pour hériter

de la terre ancestrale ; mais en tant qu’épouse, la femme détient le plus

souvent un champ personnel pour la subsistance de son foyer dans le

lignage de son man. I1 est d’usage dans certaines sociétés que le chef de

foyer répartisse ses terres entre ses Co-épouses ; le partage entre les hls

a lieu alors par foyer.

Le principe de l’exo-intransmissibilité, qui ne fait point obstacle à

des prêts ou locations de terre, s’oppose à la cession définitive à des

étrangers au lignage, à moins que les responsables du lignage s’accordent

(3) A l’inverse, la personne est liée A la terre ; sortir de sa terre est dangereux,

car a c’est la terre qui crée la personne D. Cf. I. NGUEMA, la Terre dans le droit

traditionnel Ntuma, Rev. J. et Politique, 1970, no 4, pp 1119-1134.


74 R. VERDIER

pour un tel transfert ; mais celui-ci est alors généralement assorti d’une

clause de rétrocession.

Signalons encore que la règle n’est pas enfreinte, quand un étranger

bénéficie d‘un don de terre du lignage qui lui offre l’hospitalité ; ce don

s’accompagne souvent d’un don d’épouse, qui consacre l’intégration de

l’étranger au lignage.

e Chef de terre

Représentant du premier occupant ou de son remplaçant et parfois

du nouvel arrivant qui a fait alliance avec lui, il est le symbole vivant de

l’alliance sacrificielle contractée avec la terre.

Le chef de terre est en même temps le chef des hommes (a chef

politique B), lorsque le groupe premièrement installé reste le groupi:

dominant ; il se distingue du chef politique, quand un groupe d’envahisseurs

est venu se superposer au groupe autochtone et s’attribue le contrôle

de la répartition des terres ; si le chef conquérant s’arroge alors des privilèges

fonciers (prestations en nature, en travail...), il n’en demeure pas

moins solidaire du représentant du groupe le plus anciennement installé,

dès lors cantonné dans sa fonction de prêtre de la terre, chargé d’actualiser

l’alliance avec les puissances telluriques et d’accomplir, au moment des

semailles et des récoltes, les offrandes et sacrifices aux Esprits garants de

la fécondité du sol.

Si le seul fait de résider dans un village n’intègre pas l’étranger,

le fait d’y cultiver une terre et d’y fonder son foyer, le fait d’y naître et

d’y être enterré en font un parent spirituel B et territorial B. L’étranger

y devient un < enfant a du chef de terre, considéré comme le < père v

de la communauté villageoise ; celle-ci tend alors à devenir une commu-

nauté parentale s’étendant aux conñns du terroir villageois.

On mesure alors toute l’importance de cette fonction de chef de

terre, médiateur entre la communaudes vivants visibles et invisibles,

en qui convergent toutes les forces de vie, humaines et naturelles et en

qui la communauté villageoise trouve son unité et sa solidarité.

Cette fonction essentielle, parfois exercée discrètement par un simple

paysan, lorsqu’elle est dissociée du pouvoir sur les hommes, devait échap-

per à l’administration coloniale, pour qui les deux fonctions étaient assu-

mées conjointement par le chef de village.

*

**

Le Droit colonial est le reflet de la société coloniale ; pour le com-

prendre, il faut le situer dans le cadre de cette société que le juriste et

!’administrateur ont contribuée à façonner (1).

(1) Cf. R. GOVELLAIN,

Dovala, Sociologie d’une ville coloniale, thèse de

3” cycle, E.P.H.E. Ve section, Paris, 1970, dactylo, 517 p.


L’ANCIEN DROIT ET LE NOWEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 75

Nous retiendrons deux traits principaux, qui rendent compte du

sens qu’il faut donner à l’action législative et administrative du colonisa-

teur : la société coloniale est une société u dédoublée > ; elle est une

société divisée.

Société dédoublée

Cette dualité propre à la société coloniale découle de l’affirmation

par un groupe minoritaire de sa supériorité sur un groupe majoritaire.

Dans le rapport de forces qui oppose colonisateur et colonisé, la civilisa-

tion du colonisé est niée dans sa capacité d’adaptation et de développe-

m‘ent, car s’il dispose des moyens, il n’est plus le maître des ñns ; sa

civilisation devient vestigielle, ses traditions folklore, ses coutumes sur-

vivances. Pour se piéserver, elle n’a plus qu’à opposer la force d’inertie

au pouvoir de coercition du colonisateur.

Pour assurer après la conquête sa domination, le colonisateur agira

de deux façons sur les groupes, en cherchant à les séparer les uns des

mtres d’une part, en cherchant à les atomiser d’autre part.

e Séparer les groupes .- déjà, lors de la conquête, on assista au

fractionnement de bon nombre d’ethnies, du au hasard, du tracé des

frontières coloniales ; le R pacifìcateur > devait à son tour couper les

populations les unes des autres ; sous-estimant les facteurs de solidarité

et d’union, il en vint parfois à creuser les antagonismes, à exacerber les

dissensions. Ne faut-il pas encore aussi déplorer < le tribalisme ethno-

graphique > de certains chercheurs, qui, sur les chasses gardées de leur

terrain d’enquête, ont eu parfois trop tendance à isoler l’ethnie qu’ils

étudiaient ?

Atomiser les groupes : un groupe sans histoire est un groupe

condamné ; déraciné de son passé, il a tôt fait de se désagréger ; un peu-

ple colonisé est un < peuple sans histoire > aux yeux du colonisateur ;

i’expression n’a-t-elle pas été appliquée à l’Afrique noire ? Elle révèle

bien l’état d’esprit de l’étranger qui voyait ces sociétés sans passé et

sans avenir. En leur enlevant leur propre devenir, ia colonisation les

avait figées dans le présent : < sauvegarder > ses a coutumes D, cela

signifiait en réalité les reléguer au musée des antiquités, leur juxtaposer

un droit Q moderne D venu d’ailleurs.

Individualiser les personnes en les extériorisant du groupe, isoler les

individus en les libérant des a contraintes collectives B rendaient possible

la constitution d‘une élite africaine qui suive les traces de l’homme blanc

c civilisé D. I1 fallait blanchir > quelques a privilégiés >, car la résis-

tance passive de la masse s’opposait à ce que le a développement D se

fasse h la base : il ne pouvait se faire que d’en haut.

‘ > I

\‘

\


76 R. VERDIER

Société divisée

Les communautés parentales, villageoises apparurent de plus en

plus contraignantes aux nouvelles générations. Cette contrainte, ressentie

parfois comme un joug pesant, est due pour une part à l’introduction de

nos idées de liberté individuelle, d’égalité, de famille conjugale ... ; les

jeunes cherchèrent alors à s’émanciper du pouvoir du chef de fade,

à fuir l’autorité des chefs de village.

En outre les groupements traditionnels virent leur position modifiée

du fait de la présence de l’administration coloniale. La nomination par

celle-ci des chefs de canton et de viilage, qui n’étaient pas toujours les

véritables représentants de la population, transforma la Q: chefferie ;B

traditionnelle ; certains chefs devinrent des a irresponsables D entre les

mains de la puissance administrante et leur pouvoir excéda de loin celui

qu’ils détenaient coutumièrement. N’avait-on pas considéré, lors de

l’annexion de certaines régions, que les chefs étaient les propriétaires au

sens civiIiste du terme, pour mieux asseoir les droits domaniaux de 1’Etat

colonial ?

Société divisée non seulement sur le plan idéologique par le conflit

aigu des générations et la crise de l’autorité traditionnelle mais encore

sur le plan économique par Ia coexistence de deux secteurs, traditionnel

et moderne. A l’économie de subsistance est venue se superposer l’écono-

mie commerciale. A la mentalité du paysan-cultivateur demandant à la

terre les seuls produits vivriers dont il a besoin pour nourrir sa famille,

ailait s’opposer celle du colon-planteur, pour qui la terre est source de

profits et qui cherche à en tirer le meilleur rendement, sans prendre tou-

jours soin de l’entretenir. Dans certaines régions, de vastes concessions

devaient être octroyées par l’administration aux Européens ; dans les

zones propices à l’arachide, le cacao ou le café, l’on assista à un accapa-

rement des bonnes terres par des spéculateurs africains. La terre, qui

abondait, en vint ainsi à se raréfier et à entrer dans le circuit commercial ;

il fut alors procédé à des transactions souvent mal déíìnies qui donnèrent

lieu à d’interminables palabres.

L’Etat colonial, face à cette situation complexe, tenta à la fois

d’y adapter ses lois et de faire g: évoluer ;B le droit foncier traditionnel

Hésitations et contradictions jalonnèrent ses essais réformistes. Ii faut

en dresser un rapide bilan, car si la législation coloniale domaniale et

foncière devait se solder par un échec assez général, elle a servi d’ex-

périence aux législateurs de l’A€rique indépendante.

:F S

**

Le législateur colonial s’assigna une doub1,e tâche : d’une part établir

un régime domanial qui permette à l’Etat français de faire mettre en


,

L’ANCIEN DROIT ET LE NOUVEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 77

valeur les terres inexploitées, par ses services publics ou par des concessionnaires,

d’autre part instaurer un régime foncier de droit écrit, qui

prenne progressivement la relève des droits fonciers traditionnels. De

l’histoire de plus d’un demi siècle de politique législative, nous nous bornerons

à retracer le sens général et les principales variations (1).

La politique domaniale a oscillé entre deux grandes tendances

contradictoires, l’une consistant à interpréter le domaine de façon extensive,

l’autre de façon restrictive. Elle est le résultat de la lutte entre

1’Etat français et les détenteurs coutumiers.

Evoquons d’abord pour mémoire la théorie du domaine éminent gui

fut appliquée par l’administration du XIX~ siècle ; l’on récupéra dans notre

Ancien droit français la distinction du domaine éminent et du domaine

utile et on la transposa purement et simplement en Afrique noire : les

chefs locaux furent considérés comme les titulaires du droit éminent et

1‘Etat en hérita par la conquête et les traités. Cette théorie allait servir de

justification aux gouverneurs pour accorder des concessions sur l’ensemble

des terres et juger de la validité des oppositions.

Cette thèse devait être abandonnée au début du siècle ; l’administra-

tion limita alors ses revendications aux terres vacantes et suns maître

selon le critère de la vacance du Code civil (art. 538 et 713) ; il s’ensuivit

d’interminables litiges entre l’administration et les détenteurs de droits

fonciers c coutumiers B. Devant l’opposition des notables africains, le

!égislateur dût intervenir en 1935 et donner une nouvelle définition de

ia vacance ; ce fut l’objet du décret du 15 novembre 1935, qui substitua

un critère économique au critère juridique du Code civil : désormais

l‘Etat ne pouvait revendiquer que les seules terres non mises en valeur

depuis plus de 10 ans ; mais il pouvait, ce faisant, se déclarer proprié-

taire de terres dont les détenteurs coutumiers étaient bien connus mais

n’avaient pas de titre régulier. On faisait valoir, en faveur de cette nou-

velle réglementation, que, selon maintes coutumes, le chef de terre avait

un droit de reprise lorsque la terre était laissée en friche et retournait à

l‘état de brousse ; mais l’opposition des chefs et détenteurs coutumiers

ne désarma pas : aucune terre n’était sans maître, il fallait tenir compte

de la rotation des cultures, de l’usage intermittent des pâturages, le coin

ie plus reculé de la brousse était sous la juridiction d’un chef ...

I1 fallut attendre 1955 pour donner satisfaction à l’ensemble des

détenteurs coutumiers et revenir au droit commun en matière de charge

de la preuve : A la suite du décret du 20 mai 1955, 1’Etat dût désormais

prouver la vacance, c’est-à-dire l’absence de droits coutumiers (suppres-

sion de la présomption de domanialité dont il bénéficiait jusqu’alors).

(I) Cf. M. BACHELET, u Systèmes fonciers et Réformes agraires en Afrique

Noire, Paris, 1968.


78 R. VERDIER

La politique foncière exprima tour à tour deux tendances contra-

dictoires, celle d’une part de préserver le système traditionnel et de

consacrer les droits coutumiers, celle d’autre part de les transformer et

d‘instaurer parallèlement un régime qui soit conforme à notre conception

de la propriété et qui encourage les investisseurs ; dualité de régime passa-

gère, qui devait précéder l’uniñcation par la généralisation progressive du

nouveau régime.

Le Code civil n’avait pas organisé la publicité des droits fonciers et

présentait plusieurs défauts majeurs (insécurité de l’acquéreur, du prê-

teur sur gage, organisation hypothécaire défectueuse) ; de plus, il appa-

raissait impossible de faire passer un terrain du statut coutumier au statut

civil, car les deux régimes étaient, dans leurs principes, irréductibles l’un

à l’autre. I1 fallait donc jeter le pont entre les deux ; pour ce faire, on

créa le système de l’immatriculation et on introduisit les livres fonciers

dans les divers territoires (décrets du 20 juillet 1900 et du 24 juillet 1906).

Mais le nouveau régime ne reçut pas l’accueil qu’on en escomptait ; les

détenteurs coutumiers ne virent pas les avantages de recourir à cette

procédure longue et coûteuse.

Aussi le législateur s’engagea dans une autre voie, qui consistait à

consolider les droits coutumiers, en donnant à leurs détenteurs la possi-

bilité de les faire constater ; aux termes du décret du 8 octobre 1925,

ceux-ci eurent la faculté de faire constater et affirmer leurs droits au

regard des tiers par la délivrance d’un < livret foncier coutumier B. Mais

ici encore, ils ne virent pas l’intérêt d’une procédure qui n’ajoutait rien à

leurs droits coutumiers, qui étaient déjà reconnus. On en revint alors au

système de l’immatriculation au profit de tous les détenteurs coutumiers

de terres, exploitées ou non.

Le décret du 20 mai 1955 enfin chercha à faire face à l’échec du

décret d’octobre 1925 : pour sortir du malaise résultapt de l’opposition

continuelle entre 1’Etat et les détenteurs coutumiers de la coutume, le

respect absolu était solennellement proclamé et on s’efforçait de la

faire évoluer vers l’appropriation individuelle. Désormais le livret cou-

tumier eut valeur de < titre authentique > et les collectivités furent habi-

litées à le requérir. Parmi les droits ainsi constatés,* ceux qui compor-

taient droit de disposition et emprise permanente sur le sol pouvaient

être transformés en droits de propriété par l’immatriculation. Trois

types de droits furent ainsi distingués : au sommet, les droits immatri-

culés inattaquables ; puis les droits constatés comportant droit de dispo-

sition et pouvant à la différence des premiers être contestés ; enfin les

droits constatés, n’emportant point le droit de disposition.

Faute de texte d’application, ce décret n’est pas entré en vigueur.

Résultat de l’opposition des chefs traditionnels à l’Etat colonial, ce

décret devait perdre sa signification lors des indépendances africaines ;

en effet, l’appel au respect des droits coutumiers, qui avait été le bouclier


L’ANCIEN DROIT ET LE NOUVEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 79

de défense des élus africains, avant l’indépendance, cessa, après sa pro-

clamation, d’être une arme de combat. Le conflit n’opposant plus la

puissance coloniale aux administrés mais ces derniers à l’Etat indépendant,

le respect des droits coutumiers appamt aux yeux des nouveaux gouver-

nants comme une règle de conduite insuffisante ou périmée. C’est ce que

nous révèle l’examen des trois principales réformes intervenues jusqu’ici

dans l’Afrique de l’Ouest francophone.

’*

**

La loi Ivoirienne du 20 mars 1963 n’a jamais été promulguée, bien

que votée à l’unanimité moins une abstention (1). Le Gouvernement

estima que le Code domanial et foncier, qui légiférait à la fois sur le

domaine, les forêts, les mines, le régime foncier et l’expropriation était

trop ambitieux et que c’était trop se hâter que de vouloir résoudre tous

ces problèmes alors que ceux de l’Etat civil, du régime matrimonial et

de la dévolution successorale n’étaient pas encore réglés. I1 craigna en

outre de ressusciter la vieille querelle des Q: terres vacantes et sans

maître >, qui avait opposé pendant plusieurs décades la puissance colo-

niale aux détenteurs coutumiers. Enfin 1’Etat souhaita garder les mains

libres pour jouer, sans s’enfermer dans des dilemnes idéologiques, son

rôle de promoteur du développement. I1 convenait, selon les déclarations

du Président Houphouet-Boigny, de Q: construire la puissance économique

et íinancière de l’Etat, sans que pour autant l’individu soit sacrifié à

I’Etat D, de Q: respecter la coutume, mais dans la mesure OU elle n’entrave

pas la marche vers le progrès ; de faire de la terre ivoirienne à la fois

la propriété de l’Etat et de celle des particuliers qui la mettent en

valeur et de Q: faire appel à toutes les initiatives privées ou publiques

dans un régime de libre entreprise >.

La loi, dans sa première et deuxième rédaction, pose le principe

que l’Etat est propriétaire de l’ensemble des terres non immatriculées (2) ;

le principe toutefois ne reçoit application que pour les terres non mises en

valeur : la loi soustrait à l’immatriculation au nom de i’Etat les terres

mises en valeur ; celles-ci, directement immatriculées au nom de l’auteur

de la mise en valeur, dans la première rédaction, sont l’objet, dans la

deuxième, au préalable d’une a concession administrative d’usage D’ obte-

nue sans aucune condition quant à la qualité des mises en valeur réalisées :

I‘immatriculation est octroyée après un complément de mise en valeur

(1) Le Président de la République usa du droit que lui confère la Constitu-

tion de demander à l’assemblée nationale une seconde délibératon ; cette demie-

me délibération n’est pas encore intervenue.


80 R. VERDIER

devant comporter une emprise permanente constatée par une commission

ad hoc.

Tous les droits coutumiers sont abrogés (art. 2) et toutes perceptions

de redevances interdites (art. 10). Les rentes foncières de ceux qui n’exploi-

tent pas personnellement sont ainsi supprimées et cela sans indemnité.

Cette suppression est importante du point de vue du développement, car

elle permet à l’épargne de s’investir dans des équipements directement

productifs.

Les particuliers disposent de droits d’usage personnels, précaires et

révocables ; ces droits ne peuvent être ni loués, ni vendus, ni donnés

en garantie et ne peuvent être transmis que par voie de succession. Ils

s’éteignent, lorsque le sol reçoit de l’Etat une destination qui en exclut

l’exercice, sans que leurs titulaires puissent revendiquer une quelconque

indemnité.

L’accession à la propriété privée, c’est-à-dire l’immatriculation, n’est

pas supprimée, mais elle a pour condition une mise en valeur ad hoc,

dont elle est la récompense ; le droit théorique de propriété de l’Etat

disparaît alórs au profit des particuliers, par une sorte de renonciation

tacite, sans qu’il y ait transfert de la propriété de l’Etat au profit du

particulier, auteur de la mise en valeur (1). Le droit de propriété, une

fois acquis, ne cesse pas pour autant d’être soumis à l’obligation de mise

en valeur, qui est permanente et sanctionnée par l’expropriation pour

absence ou insuffisance d’exploitation.

Signalons enfin qu’aux termes du décret du 16 avril 1964 les actes

sous seing privé sont interdits en matière immobilière. L’intervention

obligatoire des notaires réalise un encadrement juridique des individus.

La loi, bien que restée à l’état de projet, n’a pas été toutefois sans

certaines répercussions. L‘administration, l’utilisant comme un schéma

directeur de la politique gouvernementale, en a anticipé l’application, 12

où elle présentait à ses yeux de réels avantages, tout en maintenant cer-

taines dispositions antérieures.

Forte de la suppression, par le projet législatif, de la vieille distinc-

tion du domaine public et du domaine privé, source d’interminables contro-

verses, elle en vint à éliminer ses principaux inconvénients (dualité de

juridiction, classement des édifices publics affectés à un service public)

tout en maintenant ses avantages (imprescriptibilité, inaliénabilité, délimi-

tation des compétences entre la Direction des Domaines et celle des

Travaux publics).

Elle continue de recourir au bail emphytéotique, autorisé par l’arrêté

du 31 janvier 1938, comme récompense suffisante des mises en valeur, A

(2) Sur une superficie de 322000 km*, 32200 étaient mises en valeur et

seulement 2 O00 étaient immatriculées.

(1) Cette possibilité offerte aux particuliers fut l’occasion d’une occupation

anarchique dans certaines régions.


L’ANCIEN DROIT ET LE NOUVEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 81

la place du transfert de propriété. Bien que le projet de loi en deuxième

lecture redonne aux particuliers l’initiative de l’immatriculation à leur

nom, la pratique administrative demeure depuis le décret du 20 mai 1955

de ne donner la possibilité de l’immatriculation qu’au nom de l’Etat.

Alors que l’Administration française n’avait pas osé supprimer 1,es rede-

vances coutumières, l’administration ivoirienne, conformément aux direc-

tives présidentielles et au projet de loi, les a abrogées.

S’appuyant sur le décret de 1935 (le décret de 1955 n’ayant pu

être appliqué ; cf. supra), l’administration considère l’Etat comme pro-

priétaire des terres vacantes et sans maître et des terres inexploitées depuis

plus de 10 ans ; elle peut donc distribuer ces terres à ceux qui veulent

les mettre en valeur ; là où il apparaît que l’Etat est le mieux placé pour

tirer parti pleinement des richesses naturelles, elle crée des sociétés d’Etat

agro-industrielles.

S’appuyant sur les textes qu’elle estime de nature à promouvoir le

développement, s’estimant affranchie de tout esprit de système et libérée

des controverses idéologiques en recourant au seul critère de l’effica-

cité, l’Administration ivoirienne tente, de façon pragmatique, de faire

concourir l’Etat et l’individu à la mise en valeur (1).

*

**

L’Etat camerounais a voulu se donner les instruments juridiques

pour intervenir dans le développement sans nier pour autant les droits

des détenteurs individuels coutumiers. Il a procédé par étapes en préci-

sant progressivement sa politique et c’est de l’ensemble des différents

textes pris entre 1959 et 1966 que se dégage une certaine conception

d’ensemble, à savoir d’une part donner de la domanialité une affirmation

extensive et créer un patrimoine collectif national, d’autre part permettre

l’accession à la propriété privée des particuliers qui peuvent faire valoir

une occupation effective (2).

Domaine et patrimoine collectif national

Le législateur a donné du domaine privé une défìnition extensive

(d. 1. du 9 janvier 1963). Le décret du 30 janvier 1964 prévoit l’incor-

poration au domaine privé des terres détenues en vertu de la coutume,

(1) Consulter de A. LEY, a Le régime domanial et foncier et le développe-

ment économique de la CÓte-d‘Ivoire , these droit Paris, 1970, dactylo, 640 p.

(2) Pour une étude détaillée de la réforme, S. MELONE. La parenté et la terre

dans la stratégie du développement : l’exemple du Sud Cameroun, thèse doctorat

en droit, Paris, 1968, ronéo, 306 p. Consulter également L. AKAA OWANDI,

Les droits fonciers coutumiers au Cameroun D. R.J.P., 1970, no 4, pp. 1163-1174.


82 R. VERDIER

mises ou non en valeur. Le but du texte est de faire des terres détenues

par les collectivités coutumières des terres de l’Etat ; le législateur a en

effet estimé que les communautés lignagères étaient progressivement

appelées à éclater et qu’elles étaient le plus réfractaires aux idées et

techniques nouvelles ;

La notion de < patrimoine collectif national >> a été substituée au

a concept explosif D de < terres vacantes et sans maîtres B par le d. 1.

du 9 janvier 1963 ; cette notion d’une terre qui appartient à la Nation a

un contenu volontairement indéterminé ; en font partie toutes les terres

à l’exception de celles qui font l’objet d’un titre (Code civil, immatricu-

lation) et des terres appartenant à l’Etat. Ce dernier se donne ainsi les

moyens juridiques de ne pas manquer de terres et de mettre en valeur

soit directement (opération Yabassi-Bafang) soit par des tiers agréés.

e Appropriation individuelle des particuliers

Alors que les demandes des collectivités traditionnelles sont décla-

rées irrecevables pour faire constater leurs droits fonciers (les collectivités

n’ont plus qu’un simple droit de jouissance), les particuliers peuvent

faire reconnaître, à la suite d‘une procédure d’immatriculation administra-

tive simplifiée et accélérée, leur propriété coutumière individuelle, quand

celle-ci fait l’objet d’une occupation effective : l’Etat entend ainsi recon-

naître à d’autres propriétaires que lui utl rôle dans le développement5

quand ceux-ci se révèlent être précisément des agents effectifs de la

mise en valeur. C‘est ce qui résulte expressément de la loi du 7 janvier

1966, qui, modifiant le d. 1. du 9 janvier 1963, reconnaît le principe de

la propriété individuelle sur les superficies occupées effectivement et

conformément à la coutume.

Signalons enfin que pour tenter de < détribaliser )> le droit foncier et

ne plus faire du lien de parenté un critère d’accession à la propriété le

législateur a reconnu à tout étranger, à qui un détenteur coutumier a cédé

ses droits à titre onéreux ou gratuit, le titre d’ayant droit coutumier, lui

donnant ainsi la possibilité de faire constater ses droits.

*

**

La réforme foncière sénégalaise du 17 juin 1964 vise à jeter

les fondements d’un socialisme africain, que le Président Senghor s’atta-

II ,/[

he à définir à travers les normes de la négritude, par un retour aux

valeurs communautaires de l’Afrique traditionnelle, qui s’opposent à la

fois à o: l’individualisme égoïste D et au a collectivisme niveleur B.

Le but social visé par le législateur est de restaurer la dimension

communautaire de la tenure africaine et d’abolir les privilèges désuets

de l’aristocratie foncière : la terre ne doit pas être appropriée individuel-

--CI &*.. 1 + . __

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I .

L’ANCIEN DROIT ET LE NOWEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 83

i( lement mais doit être

et la met personnellepr7étZ-introa;iit

par le

’a le plus souvent profité qu’à une minorité cherchant

à spéculer sur la terre et à l’accaparer. 1 convient en second lieu de

i lever les obstacles au développement résultant, 18 dans certaines régions,

de la dissociation de la maîtrise du sol et de son exploitation, découlant

de &ii&g&&dg,p

_%ation -C.--eL..lm*- ou - de ” conquête

~~ -.--, .* ; cette dissociation

est préjudiciable se en valeur rationnelle, dans la mesure où&

--*** de faire . ,. les >I-,- améliorations

r-- .Cr r -4 - indispp

*J”.*ie*.*s Y

des sols, do

pendant le temps limité où il en dispos

la production agricole, il

aux anciens maîtres du sol (1). L‘objectif n’est pas de déposséder, au

profit de l’Etat, les occupants effectifs,mais de dénier tous droits à ceux

qui n’exploitent pas personnellement et de mettre fin aux dimes et rentes

foncières.

Sur le plan juridique, il s’agit de créer un domaine national, qui

mette fin à la diversité des statuts coutumiers résultant des particularismes

ethniques et à la multiplicité des régimes introduits par le colonisateur

(régime civiliste, d’immatriculation, de constatation) :

Suppression des régimes fonciers coutumiers : désormais les droits

fonciers à l’exception de ceux portant sur des terres qui font l’objet d’un

titre écrit, tirent leur commune origine de leur affectation par YEtat.

Cette disparition totale et immédiate des droits coutumiers n’a pas pour

effet de déposséder sur le champ les occupants qui exploitent personnellement

: ceux-ci conservent l’usage de leurs terres jusqu’à la mise en

place des conseils ruraux, qui auront la charge d’affecter les droits de

culture aux membres de la communauté rurale qui exploitent.

Nationalisation .- le domaine national comprend toutes les terres

non classées dans le domaine public, non immatriculées, ou dont la

propriété n’a pas été transcrite, à l’exception de celles sur lesquelles ont

été réalisés des constructions, installataions ou aménagements constituant

une mise en valeur à caractère permanent et qui font l’objet d’une pro-

dure d’immatriculation au nom d’une personne autre que l’Etat, à la

date d’entrée en vigueur de la loi.

(1) Le réformateur sénégalais a axé sa réflexion sur le système du lamanat

existant dans la région du Cayor, la plus forte résistance à la réforme a lieu dans

la vallée du fleuve OU le lamanat est absent, et OU les autorités foncières sont

indépendantes des autorités politiques, selon les remarques que m’a adressées

M. Mamadiou Niang.


I

:i,

- ._.-. .d.*“.” .

84 R. VERDIER

Par cette incorporation d’office au domaine national de 98 % des

terres, 1’Etat se donne ainsi la liberté d’agir et d’intervenir à son gré

c en vue d’assurer leur utilisation et leur mise en valeur rationnelles B.

Les terres du domaine national sont rangées en 4 catégories, les

ierres à vocation non-agricole en zones urbaines et classées, les terres à

vocation agricole en zones des terroirs (terres régulièrement exploitées

pour l’habitat rural, la culture et l’élevage) et zones pionnières (terres

non encore mises en valeur). L‘Etat affectera les zones pionnières, pour

une durée plus ou moins longue selon la mise en valeur à réaliser, à

des organismes placés sous son contrôle et qui devront se soumettre à

I ses consignes. Quant aux zones des terroirs, elles relèveront des com-

! munautés rurales qui seront créées en vue de leur mise en valeur et de

*leur gestion sous le contrôle de l’Etat ; elles auront pour rôle d’une part

de planifier leur propre développemknt (répartition des terres, réglementaíton

des cultures) et de développer les échanges (crédit agricole, comercialisation

des produits), d’autre part -_---

d’éduquer I -- ___- le ”. paysan

_,.*”_ (vulgarisation

des techniques, animation rurale). Un conseil rural, representatif des

intérêts des habitants du terroir, affectera les terres de la communau

rufale à ses membres.

La délimitation des terroirs, qui a lieu par décret, répond au souci

: de restructurer le monde rural par la base et non au sommet afin de

satisfaire les aspirations paysannes et de s’assurer la coopération des

membres de la communauté rurale. Aussi le décret d’application du 30

juillet 1964 précise les trois critères auxquels doit répondre un terroir :

- sociologique : le terroir est un ensemble homogène de terres

nécessaire au développement de la population. I1 a été décidé de faire

des enquêtes préalables sur les solidarités intervillageoises pour déterminer

le rayon d’influence des marchés, coopératives, dispensaires, lieux

de culte ... et de ne créer les communautés rurales qu’à la demande des

villageois intéressés. I1 s’agit de valoriser les solidarités intervillageoises

et de constituer en communautés rurales les villages qui se groupent

autour d’un village-centre et qui sont liés entre eux par un réseau de

liens traditionnels.

. - critère technique : le terroir comprend autant que possible des

terres de /-*.*-+. culture, dg jachères, de pâturages et de parcours, les boisements

. régulièrement utilisés par les villages qu’il couvre, en& les terres en

friche jugées nécessaires à son extension.

- critère économique : le ressort territorial de la communau

rurale doit permettre le fonctionnement d’une COQ

k-

dant -

aux deux critères de rentabilité et de geiiIon o

La réforme est donc appelée à recevoir une application progressive

et partielle ; huit arrondissements ont fait jusqu’ici l’objet d’études expérimentales

visant à constituer chacune un terroir-test. I1 y a lieu de prévoir

de fortes résistances de la part des chefs de terre, qui font les frais de la


L’ANCIEN DROIT ET LE NOUVEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 85

nationalisation ; de plus, en attendant que les communautés rurales soient

constituées, la situation d’expectative dans laquelle l’on se trouve ne

favorise pas la solution des conflits entre la règle ancienne qui favorise

le détenteur et la règle nouvelle qui bénéficie à l’exploitant. D’un côté,

certains chefs de famille refusent de se séparer de terres qu’ils n’utilisent

pas actuellement par crainte de les perdre dé6nitivement selon la nouvelle

législation ; d‘un autre côté, des agriculteurs avisés empruntent des terres

par location ou gage et refusent de les rendre à expiration du contrat en

invoquant la réforme.

En choisissant l’autostructuration des terroirs, le législateur sénégalais

a opté pour la voie la plus difficile mais sans doute la meilleure (1).

’ ,%

I *

**

En puisant dans l’arsenal des techniques juridiques occidentales, (2),

le Cameroun, la CÔte:d’Ivoirq et-le Sénégal tentent, par des voies diverses,

de répondre aux impératifs socio-économiques du développement : natio-

nalisation par dissociation du droit de propriété à l’Etat et du droit de

jouissance aux individus, au Sénégal - suppression au profit de I’Etat

des droits coutumiers, limitation de l’accession à la propriété privée a

ceux qui mettent en valeur et obligation de mise en valeur permanente

à la charge des propriétaires en Côte-d’Ivoire - transformation des seuls

droits coutumiers des particuliers, occupants effectifs en droits de pro-

priété individuelle au Cameroun. Refusant de suivre le modèle civiliste

de la propriété absolutiste, les trois Etats s’efforcent, de différentes

manières, de réorganiser les paysannats traditionnels (ici en encourageant

les individus qui participent à la production nationale, là en constituant

de nouvelles communautés rurales et en restructurant les terroirs) et de

donner à l’Etat les moyens de jouer un rôle moteur dans le développement.

Le Droit est donc sollicité pour jouer un rôle dans le développement

économique et social (3). On tentera donc de préciser, en terminant,

- -

(1) R. VERDIER, a Problèmes fonciers sénégalais, Rec. Penant, 1965, pp. 271

et 549, E. LE ROY, a Système foncier et développement rural, essai d‘anthropologie

juridique sur la répartition des terres chez les Wolof ruraux de la zone

arachidi& e Nord B. Thèse Droit, Paris, 1970, ronéo, 264 p.

(2) Sur un essai d’inventaire des moyens juridiques d’une réforme agraire,

cf. J. M. VERDIER, a Structures foncières et développement rural au Maghreb,

P.U.F. 1969, pp. 133-159.

í3) Sur l’aptitude du d-oit à servir au développement, cf. R. GRANGER, e POW

un droit du développement dans les pays sous-développés .. Etudrs de droit commercial

offertes à J. Hamel, Dalloz, 1961. E. SCHAEFFER, a Droit du Développement

>. bulletin de I’I.I.A.P., 5, janv.-mars 1968, pp. 57-71.


86 R. VERDIER

dans quelles conditions un droit foncier du développement doit être élaboré

et doit pouvoir être efficace.

I1 est indispensable tout d’abord que le développement juridique

soit conçu selon les normes de la pensée juridique africaine. Dans son

souci de transplanter notre droit, le législateur colonial en avait méconnu

les valeurs propres et ainsi la greffe de notre système de propriété sur le

droit foncier traditionnel fut un échec. Le droit moderne ne doit pas se

couper du droit traditionnel ; il doit en recevoir sa véritable inspiration.

D’où la nécessité d’une étude approfondie de ses règles et institutions,

qui efface l’image caricaturale et déformante que l’on s’en faisait au

temps de l’assimilation.

I1 faut en second lieu que le développement juridique soit intégré,

c’est-à-dire qu’il réponde à une stratégie d’ensemble et qu’il redéíinisse

d’une façon globale les relations humaines se rapportant à la terre. I1 en

résulte tout d’abord qu’une réforme foncière ne peut être valablement

entreprise, compte tenu de l’étroite imbrication existante dans la tradition

entre le droit de la terre et celui de la parenté, sans un réaménagement

des structures familiales et successorales.

De plus la réforme foncière constitue un tout, dont les éléments

juridiques renvoient aux éléments économiques : la mise en valeur, la

rentabilité, la modernisation de l’exploitation, la mise en place de coopé-

ratives sont autant de facteurs dont il faut tenir compte, lorsqu’il s’agit

de déterminer les conditions d’attribution des parcelles (choix des attri-

butaires, temps d’épreuve), les limites des droits des exploitants (res-

triction de la liberté d’aliéner, de louer...), les possibilités de regroupe-

ment des exploitations dans un cadre coopérat if... -

A ces deux aspects, politique et économique de la réforme, vient

s’ajouter en dernier lieu un aspect plus proprement social, qui concerne

sa réception et son effectivité. La réforme ne peut réussir sans la parti-

cipation massive des agriculteurs, c’est-à-dire sans leur adhésion et leur

encadrement ; pour ce faire, le réformateur doit opérer de façon souple,

partielle et progressive, en partant des réalités présentes ; c’est ainsi qu’il

devra en particulier compter avec la différence d’utilisation des terres,

selon qu’elles relèvent du secteur traditionnel de subsistance ou du secteur

moderne de commercialisation et avec la diversité des systèmes fonciers,

selon qu’ils favorisent la communautarisation ou la particularisation des

tenures, le statut privilégié des uns ou le libre accès de tous.

C’est, croyons-nous, seulement lorsque ces conditions sont réunies

(développement spécifique - intégré - progressif et diversifi4 que l’on

peut parler d’un véritable droit foncier du développement et que celui-ci

a des chances d’être efficace.


L'ANCIEN DROIT ET LE NOUVEAU DROIT FONCIER DE L'APRIQUE NOlRE 87

**

L'Amérique tenta, au-dede son indépendance politique, de réa-

liser son émancipation juridique en opposant le droit romain à la

c common law D. Le droit allemand, pour lutter contre la domination

napoléonienne, chercha à se dé-romaniser et l'on vit alors des roma-

nistes passer dans le camp des germanistes pour assurer le triomphe

d'un droit national, Après dix ans d'indépendance politique, l'Afrique

Noire a-t-elle décolonisé son droit foncier et familial, a-t-elle pris ses

distances vis-à-vis du modèle occidental et forgé son propre outillage

conceptuel et technique? I1 serait présomptueux de faire ici un bilan

et notre propos n'est pas de porter un jugement sur les efforts entre-

pris ; on se bornera à quelques brèves réflexions.

Le Droit africain fut baptisé «w&~oj~_cm er D, quand le légis-

lateur métropolitain importa son droit, seul apte à promouvoir,

dans son optique, le développement. Ce dualisme juridique, introduit

par le colonisateur eut pour effet d'empêcher le droit africain de s'adap-

ter et de se transformer ; incapable d'évoluer, le droit africain, dit

coutumier, était condamné au sous-développement. L'évolution était du

du droit moderne, c'est-à-dire de l'occidentalisation, la stagnation,

du côté c traditionnel D ; par opposition au droit moderne importé, on

appela le droit actuel d'alors e droit traditionnel D ; la tradition fut

considérée comme le poids d'un passé révolu, on parla des u: résistances

traditionnelles au droit moderne D, on tenta alors d'en lever les obstacles ...

Comment dès lors l'Afrique Noire pouvait-elle gagner son indé-

pendance juridique ? Non certes pas en retournant à ses < coutumes D,

ni en se modernisant à l'occidental mais en résorbant ce faux dualisme

du droit o. traditionnel B et du droit moderne, en restaurant, par un

retour aux sources créatrices de son droit, la tradition vraie, trait d'union

entre l'ancien et le nouveau.

Libérée de ces contraintes et artifices juridiques, l'Afrique, devenue

indépendante, n'allait-elle pas à nouveau développer son droit ? Le

droit de la terre et le droit de la famille n'étaient-ils pas en mesure de

retrouver leur propre histoire et, par là, de se rajeunir et de s'adapter ?

Le colonisateur parti, son droit - sa philosophie et ses techni-

4 ques - demeura ; face au o. d ~ ~ t - - » d ~ _ ~ ~ - ~ ~ ~ i ~ s ~ ~

drqit, Prn*KL?n@eml?S hE+@!k&"a9w?itg &%q,.-b

--

~ i ~ ~ ~ " ~ ~ u s s

sJ qG*-lui sont chers dans l'occident

," ~

loppement juridique n'incombait-il pas

de forger l'unité nationale ; le développe-


88 R. VERDIER

ment à la base ne faisait4 pas courir le risque d’un tribalisme juridique 7

Ce fut donc au sommet que le droit devait se développer; il fallait

attendre que l’Etat fasse connaître ses commandements.

Mais les gouvernants avaient-ils réellement les moyens de changer

le droit, d‘assurer la transition d’un ordre juridique ancien à un ordre

juridique nouveau? De quel côté se trouvait le droit colonial? Quel9

fins poursuivre, quelles valeurs servir, quels moyens d’action utiliser ?

Le développement du droit ne pouvait prétendre au titre de Droit du

Développement en laissant sans réponse la question téléologique, éthique

et politique.

A quoi bon changer le droit, s’il ne sert pas à transformer la

société? Le peut-il, quand en Q: démembrant D la propriété OU en l’in-

dividualisant, il dresse l’Etat contre les collectivit+ parentales et tem-

tonales ? Le peut-il, quand il revêt, selon l’expression de Jean Carbonnier,

6: les attributs effrayants de l’inconnu et de l’inintelligible B ? Le peut-il

en l’absence d’une véritable stratégie, ce qui veut dire, concertation

de la base au sommet, coopération des divers secteurs concernés, colla-

boration des divers spécialistes ?

N’y a-t-il pas alors risque d’anesthésie juridique, pour citer notre

savant sociologue, qui pousse ceux qui se nourrissent encore de la sagesse

africaine à vivre comme si le droit n’existait pas ?

R. VERDIER,

CNRS, Paris


CUSTOMARY LAND LAW

IN KENYA, UGANDA

and TANZANIA

In this part, I shall deal in a general way with the traditionaI

systems of land tenure of the tribes of Kenya, Uganda and Tanzania (1).

I stress general, because it is quite impossible to go into any detail of

the land laws of some 200 tribes in a short report of this nature. No

attemp is made in this part to deal with the statutory land laws and

the way in which these have affected the application of the customary

land law.

1. Introduction: Variety of Tribes and Land Tenure Systems

As pointed out, there are some 200 different tribes or tribal groups

in East Africa. Tanzania has some 120 tribes, the majority being

Bantu (e. g. the Chagga, Haya, Nyamwezi, Sukuma, etc.) but with a few

Non-Bantu minorities such as the Masai, the Arusha and the Iraqw.

Each of Kenya and Uganda have some 40 groups being a mixture of

Bantu people (e. g. the Kingdoms of Buganda, Toro, Ankole and

Banyoro in Uganda, the Kikuyu, Kamba, Luhya etc. of Kenya); Nilotic

people (e. g. the Lu0 of Kenya and Achole and Lang0 of Uganda), and

Nilo-Hamitic people (e. g. the Iteso of Uganda and Nandi and Kipsigis

of Kenya).

It is commonplace that the land tenure system of any people is

usually determined by three main factors:-

(1) Only the mainland part of the United Republic of Tanzania i.e. Tangmyika

will be dealt with. The customary land law in Zanzibar, which was in

any case heavily influenced by Islamic law, is now only of academic interest

since all land in Zanzibar has been nationalised. For a full treatment cf land

tenure in Zanzibar prior to nationalisation, see MIDDLETON, Land Tenure in Zanzibar,

1961, London, H.M.S.O.


90 EUGENE COTRAN

(a) the physicial conditions of life i. e. the nature of the soil and

its topography, the climate, the density of population ;

(b) the practical uses to which land is put and the techniques

employed therein; and

(c) the social and political organization of the society.

Now quite apart from the fact that the people of East Africa are

ethnically different, the three factors set out above also differ very greatly

from one tribe to another and from one area to another. One contrasts

€or example (i) the nomadic Masai with their cattle and sparse population,

with (ii) the settled pastoralists such as the Hima of Uganda and with

(iii) the settled agriculturalists such as the Kikuyu of Kenya. One also

contrasts the societies with a strong centralised political authority and

chiefs e.g. the Kingdoms of Uganda with the acephalous societies in

Kenya. Al these contrasts account for the variety of the land tenure

systems in the area under consideration.

2. General Characteristics and Concepts

Having stressed the variety in the customary land laws, the next

matter to consider is whether there are any general concepts or charac-

teristics common to the land laws of the area.

It is often stated that land holding in African customary law is

“communal” or “corporate” or “usufructary” by which is meant that

rights in land are not vested in any individual but in some corporate

group such as the tribe or the political authorities or the clan or family

groups, and that although an individual may have the right of use of the

land, the ultimate reversion is in the community or group. If this means

that the individual’s rights in land is subjected to other rights vested in

these groups, then the statement is undoubtedly correct, but it is submitt-

ed does not apply to African law only. In a most interesting paper (1)

on the land rights of individuals among the Nyakyusa, a tribe of Southern

Tanzania, Godfrey Wilson says:- “Land is not owned in any absolute

sense either by the man and his household who live on and cultivate it,

or by the village group, or by the chief, but by all of them together.

Land tenure among the Nyakyusa is a coherent system of rights in which

the chief as overlord, the age-village under the leadership of its great-

commoner, the individual male holder, his wives and children all parti-

cipate. In this the Nyakyusa are in no way peculiar, for ‘‘absolute

ownership” of land is a fiction nowhere realised; even in Western Europe

the use of land is hedged by state and municipal regulations while the

(1) Godfrey WILSON,

The Land Rights of Individuals among the Nyakyusa.

Rhodes-Livingstone Papers, No 1, 1938.


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 91

security of every owner’s tenure is dependent upon political conditions

which are not necessarily permanent. Everywhere, whether in civilized

or primitive society, the holding of land is “communal” in the sense that

the individual‘s rights are dependent upon his social relationships, upon

his membership of some group with a definite cultural idiom and social

organisation of its own; everywhere the holding of land is “individual”

in the sense that particular people have, at any one moment, definite

rights to participate in the use and to share the produce of particular

pieces of ground.”

One of course must not go to the other extreme and suggest that

concepts of African land tenure are the same as those found in Western

laws. There is no doubt that the role played by political and territorial

authorities, and by social groups such as the clan or family, in the allo-

cation, control, supervision and alienation of land is still very extensive

in customary law. This fact certainly distinguishes this “corporate”

tenure from the Western “individual” form of tenure. But it is equally

important to remember that the movement from ‘Lcommunalism” to

“individualism” is characteristic of all societies, whether African or

European, and that in relation to land, African societies are rapidly

moving towards “individual” tenure. One echoes, in this connection,

Lord Lugard’s comment in his


92 EUGENE COTRAN

more, the division between political and social control is often blurred by

the fact that even in societies with political authorities, there may stdl be

a certain amount of family control at the lower level of land tenure.

There are also different sub-divisions within each of the two broad

categories. For example in the systems based on political control, the

land tenure system may be feudal (as among the Baganda and Bunyoro)

where fiefs are given out by the ruler to his bureaucratic subordinates

or royal relatives, or control may be at the local level (as among the

Sukuma of Tanzania). Again, in societies where the control is by

social groups, the land-controlling authority may be either the imme-

diate family head (as among the Kikuyu of Kenya) or the wider extended

family or clan elders (as among the Teso of Uganda).

The principle difference between the two broad categories is that

whereas in systems based on political control, such control extends over

the whole tribal land subject only to the rights of the present occupants;

in the systems based on social control, the conception is that the clan

or family group have exclusive control over some area comprised in

the tribal lands. Whereas in the former systems, the “tribe” as a whole

(through the ruler as trustee or manager) “owns” the land, in the latter

systems the theory is that the landowning unit is the clan or family.

Another important difference is the special precarious position of stran-

gers as compared with clan-members in societies with clan control,

which distinction is rarely found in societies with political control.

3. Examplw of Land-Tenure Systems in East Africa

As pointed out earlier, a detailed account of all the customary land

law systems in East Africa is outside the scope of this report. What I

propose to do is to give examples of land tenure systems of four parti-

cular representative groups in each of the three East African countries.

(a) UGANDA

For Uganda, I shall describe the land tenure systems of the Baganda

and Bunyoro, representing all the interlacustrine kingdoms of Uganda

(the other three being Ankole, Toro and Busoga), whose systems are

common and based on strong political control. For systems based on

social or clan control I shall deal with the Bagisu and the Iteso.

Baganda (1)

All authorities agree that traditionally all land in Buganda belonged

(1) For writings on Buganda land law, see :

MUKWAYA, Land Tenure in Buganda, 1953; HAYDON, Law and Justice in Buganda,


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 93

to the Kabaka (the king) and no holding of land was recognized unless it

had been conferred or agreed by him.

The Kabaka provided his chiefs and officials with areas which were

not estates of which they were the landowners, but domains over which

they exercised political control in respect of the occupiers of the land.

If a person wished to settle upon a chief‘s land he would be given

the right to build a home and cultivate a plot at his chief’s pleasure. The

person occupying the land would, however, have a reasonable degree of

security of tenure, in return for which he rendered obedience to the chief,

and instead of rent, rendered personal service (e.g. labour). He was also

expected to make the customary gifts (e.g. barkcloth, food and beer)

to the chief from time to time.

In this feudal system, there was naturally no conception of land

as a negotiable possession. The chief or individual held the land from

&e Kabaka and had no power to sell or dispose of it without the

Kabaka’s authority.

The Mailo system.

By the terms of the Uganda Agreement of

1900, the greater part of the land in Buganda was parcelled out in estates

known as mailo. By this new system, the Kabaka and a number of

the existing landlords i.e. chiefs, were granted a kind of freehold over

the estates they happened to have control over. The chiefs thus ceased

to be dependant on the king’s pleasure and obtained permanent security

of holding, together with the right to buy and sell land. The chiefs,

however, retained their old powers in relation to allocation of land to

tenants and they still had the autority over them which included their

services. This continued until 1927 when the Busuulu and Envujjo Law

(a Buganda Government Law) was passed, designed primarily to protect

the tenant. It provides that every holder of a plot (kibanja) on mailo

land shall pay busuulu, or rent, at the rate of Shs. lo/- a year, failure

to pay rendering the tenant liable to be sued for recovery in a Buganda

court. Payment of busuulu gives the tenant the right to cultivate as

he wishes aii crops with the exception of cotton, more than one acre

of maize and more than ten full-bearing coffee trees. He has, however,

in addition, to pay dues (envujjo) of one gourd (four gallons) of beer

on every occasion of brewing or Shs. 4/- in lieu and one out of every

five barkcloth trees on the plot. To grow cotton, more than one acre

of maize and more than ten coffee trees, the tenant requires the per-

mission of his landlord and he then pays envujjo of Shs 4/- an acre up to

three acres ; if the acreage is in excess of this figure, then the matter is

Chapter 8 ; MAIR, Bagandu Land Tenure, Africa, voi. VI, p. 187 ; CARTER, The

Clan System, Land Tenure and Succession among rhe Baganda, Law Quarterly

Review, voi. 25, 1909, p. 158; THOMAS AND SPENCER, History of Uganda Land

and Surveys and of the Uganda Land and Survey Department, Government Press,

Entebbe, 1938; MORRIS AND READ, Uganda, chapter 15.


94 EUGENE COTRAN

for mutual agreement between the landlord and the tenant. In return

for the payment of busuulu and envujjo, the tenant receives security of

tenure in the occupation of his plot, free from danger of eviction save

by order of the court, together with the right of access to pasturage and

salt-licks, and the right to cut timber. Furthermore, the tenant’s heir

inherits his security of tenure, The tenant, for his part, must render

respect and obedience to his landlord and take good care of the land and

the buildings on it. The law, with its intention of limiting the exactions

which a landlord might make from his tenants, ñxed the latter’s obliga-

tions at the equivalent of one month’s wages and a tenth of the annual

value of his crop. Since 1927, these payments have remained unchanged

despite the drastic fall in the value of money with the result that, in

view of the securiîy of a tenant’s tenure and of the fact that this security

passes to his heir, the ownership of the mailo estates has, as a writer has

recently suggested, in all but law passed tÒ the tenant, the proprietor’s

rights being so restricted as to be almost valueless.

By the Possession of Land Law 1908, no person may hold more

than thirty square miles of mailo land, except as the result of inheritance,

without the approval of the Governor (1) and the Lukiiko. Mailo land

njay be sold or given as a gift but such sale or gift may not be to a

non-Ugandan or to a church or a religious or other society without the

approval of the Governor and the Lukiiko. Maib land may not be

occupied, used or leased, except in respect of leases for not more than

one year, by a non-Ugandan without the same consents. Mailo land

may be disposed of by will to a Ugandan, but it may not be willed to a

church or religious society or to any person not yet conceived when thz

testator dies. If the owner does not dispose of his land by will, then

it passes according to the customary laws of succession. All transactions

in mailo land must be in writing and the fees are the same as for trans-

actions elsewhere in Uganda. The law preserves the rights of the public

to the use of established roads and water supplies on mailo land and

states that the Central Government laws regarding easements are to

apply. Where a mailo owner dies intestate, and there is none to succeed

him, the land, according to the wording of the Law, passes into the

hand9 of the Governor and the Lukiiko to have and to deal with as

trustees for the Baganda.

Bunyoro (2)

Traditionally, the Bunyoro land tenure system was very similar to

that of the Baganda. The whole land, and everything in it, belonged

(1) Presumably the President now.

(2) For writings on Bunyoro Land law, see : BEATTIE, The Kibanju System

of Land Tenure in Bunyoro, Uganda, Journal of African Administration, vol.


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 95

io the Mukama (king). He allotted to his relatives and chiefs control

over various regions of the country, but such rights were feudal in that

the land was held on condition of homage and service to a superior.

The chiefs were responsible to the Mukama for the well-being of their

areas. They received from their peasant cultivators tribute of grain, beer

and labour, some of which, together with a proportion of the herds

in their areas, they had to pass on to the Mukumu.

The developments in this traditional system at the beginning of thz

century are admirably described by Beattie, a summary of whose article

is made by Morris and Read as follows:-

“The reintroduction of chiefs, though now civil servants of the

native government, at the beginning of the century after a period of

anarchy, was accompanied by the idea that a chief‘s area was, like that

of his predecessor, an official “estate” from the occupants of which he

could exact service and tribute, later commuted to a cash payment

called busuulu. When the chiefs retired, bits of these official estates

would be cut off and given to them as places of residence and a source

of revenue. So too the Omukama would give to members of the royal

clan plots of occupied land for their permanent personal use. Later,

the Omukama started to assign areas with full busuulu rights to other

persons who, in the phraseology of a document of the time, “though they

may not be doing government work, are looked upon as dignitaries among

the people”. This process continued until, by 1931, all the best of the

occupied land was taken up by kibanja (estate) holders and 18,000 out

of the 22,000 taxpayers of the kingdom were paying busuulu, the kibanja

plots varying in size from five acres to several square miles.

In 1931, an inquiry was qade by the Protectorate Government into

landholding in Bunyoro and it was recommended that the landlord-tenant

system, as evidenced in the kibanja tenure, should be abolished and with

it the payment of busuulu; that chiefs should be paid salaries instead and

that compensation should be given to the private kibanja owners; that

certificates of occupancy should be given to the actual cultivators, gua-

ranteeing to the holder “undisturbed occupancy, subject to necessary

conditions, of the land, of whatever extent, of which he was actually

making use, with the right to dispose of the results of his labour upon

that land to his heirs”. The Bunyoro native government accepted these

recommendations with distaste. Directions were laid down by the Pro-

tectorate Government as to how the certificates should be issued. The

sub-county chief was to visit the area applied for and conñrm that the

applicant was actually occupying or cultivating it and mark out the

6, 1954. pp. 16-28 and 178-185; Enquiry into Land Tenure and the Kibanja System

in Banyoro 1931. Report of the Committee; Government Printer, Entebbe,

1932; MORRIS AND READ, Uganh, chapter 15.


96 EUGENE COTRAN

boundaries round the area which was to be stlightly more than twice that

which the occupier was actually cultivating. These rights of occupancy

under the certificates did not, of course, constitue freehold and conveyed

rights of occupation and not of ownership and were to be valid only for

so long as the land was occupied and cultivated by the certificate holder.

These reforms, which were put into effect in 1933, however, though they

abo!ished the official estates of the chiefs, who received adequate salaries

instead, did little to effect the tenanted kibanja held by private individuals.

The task of introducing the new system was entrusted to the chiefs, who

had vested interests in preserving the existing order, and it appears that

certificates of occupancy were, in effect, granted to most of the pre-1933

holders of kibanja for the original extent of their estates, and, furthermore,

that certificates issued after 1933 over land which had previously been

official estates have been for estates of considerable size, sometimes

amounting to several square miles and containing many peasant cultivators.

Busuulu, however, was abolished. Under the new system, the ultimate

title to the land lay, as elsewhere in Uganda outside Buganda, in thz

Crown and the legal rights which the certificate holder possessed were

as follows. He had the right to undisturbed occupation of the Kibanju

cultivated by him for so long as he continued to occupy and cultivate

it, unless the land was required for public purposes in which case he was

to get compensation for his crops and improvements. He possessed

absolute ownership over all buildings he erected and over all trees and

crops he planted and these, but not the land, he could sell. He could

leave his occupation rights by will and, in the absence of a will, his heir

succeeded by native custom. He was forbidden to collect tribute from

anyone on the land. His rights were cancelled by discontinuation of

cultivation. In addition to these legal rights, however, there were others

which he enjoyed in fact. Despite the legal position, he could retain

his rights over the land, even though he neither occupied nor Cultivated

it, and he might leave others to cultivate it with an agent in occupation

to look after his interests, or he might leave it uncultivated or untenanted

for years. Furthermóre, he has, in fact, been able to sell the land,

making no distinction between sale of improvements and sale of the

land itself, the African courts dealing with the matter as though it wer¿

a sale of the plot. He has retained, moreover, the customary right to

accept or refuse peasants from elsewhere who wish to cultivate or settle

on his kibanja and he may ‘expel1 a settler from it. He has a customary

right of possession over all anthills, grass and timber on his kibanja and

is entitled to a leg of meat from any wild animal killed thereon. Clay

and sand are his property and others may have to pay to have access

to them. He has the right to impose conditions on his tenants with

regard to the type of buildings they may erect and he has the right, and

indeed the duty, to act as arbitrator in minor disputes between settlers


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 97

on his kibanja. He is the ruler of his kibanja and is known as such and

is, indeed, a minor unofficial chief. Finally, he has the customary right

to an attitude of general respect from, the people resident on his kibanja

and, although he is entitled to no rent or tribute, he will often receive

gifts of beer and bananas brought voluntarily by the settlers. So, too,

the settlers may cultivate a field for the kibanja owner; for this they will

receive food or beer, but it is not for the food or beer that they do it,

but because the field belongs to “the lord of the kibanja”. In return,

the tenants look for the protection of their iord against the demands of

the civil service chiefs and the kibanja holder is the intermediary between

the tenants and the Omukamàs Government. Not all the land in Buny-

oro, however, is held under the kibanja system and where it is not the

allocation of land to new settlers lies in the hands of the civil service

chiefs”.

Bagisu (1)

Gayer says that “the whole life of Bagisu is based on the clan

system. The major clans are divided into sub-clans and the sub-clans

into septs ... The control of the clans lay with the clan elders who were

selected on merit”. Naturally, therefore, the control of land vested in

these clans. Originally, individuals acquired land rights by clearing

Forest subject to clan control. Today, land can be acquired by inheri-

tance, or purchase or exchange or gift. Gayer analyses the various

land rights of individuals, the clan and the community as follows:-

“(u) The individual land owner has the right to:-

Utilise his land as he thinks best.

Lend or rent his land for temporary purposes.

Pledge crops on his land, but not the land itself.

Sell land subject to the approval of the family.

Dispose of land according to the customary laws of inhe-

ritance.

Dispose of trees growing on his land.

Prohibit grazing near his homestead and cultivation.

Fence his homiestead and cultivation.

Prohibit the digging of pits for game or stone except by

consent.

(b) The clan or family has the following powers and rights over

the land:-

(1) For writings on Bagisu land law, see : GAYER, Report on Land Tenure

in Bagisu, in Land Tenure in Uganda, Government Printkr, Entebbe, 1957; LA

FONTAINE, The Gisu of Uganda, Ethnographic Survey of Africa, part. X, pp. 18-20.


98 EUGENE COTRAN

(i) To settle land disputes within the area of its control.

(ii) To exercise a right of option to buy in any land offered

for sale by a member of the group or by an adopted

member through prior purchase.

(Ui) To prohibit the sale of clan land to an undesirable

person.

(iv) To declare as void any land transaction which has not

received its approval.

(c) The community has the following rights:-

(i) Grazing over the whole country; but damage to cultivation

must be made good.

(ii) The use of salt licks by the recognised paths of access.

(fi) The watering of cattle at any running or open waters;

recognised watering places have of course been established

with tracks of access.

(iv) The free use of water from springs, since water s the g ft

of God. But where wells have been dug in times of

drought a charge may be made for the labour but not for

the water. (Irrigations rights are a new development.)

(6) Firewood nqay be gathered freely anywhere in the communal

forest, but no dead wood or windfalls may be collected on someone’s

land dess with his permission.

(e) Grass for thatching may be cut anywhere, but it would be

considered bad manners to cut near someone else’s house. Plantain fibre

(byai) is of course the property of the plantation owner.

(f) Because people nowadays trade in pottery, those who need clay

-pay the landowner for it. Formerly clay deposits were communal.

(g) Honey found in the bush is considered to be the property of the

hder, but hive honey is the property of the hive owner and honey found

in a tree near a house is considered to be the property of the householder.

(h) Hunting is no longer a tribal pastime, as game has given way

to the pressure of population and today wild animals are only found on

the Mwiyembe and Sebei plains and high up on the mountain; hunting

rights may be said to be extinct.”

Teso (1)

Amongst the Teso, too, the land-controlling authority is the clan

leader or the extended family head. The allocation of land lies in their

hands. Individual rights in land may be acquired

(1) See LAWRANCE, lhe ileso, London, O.U.P. 1957. Part. 11, chapter VI.


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AM) TANZANIA 99

(u) By inheritance

(b) By gift within the extended family.

(c) By breaking new ground in unallocated land or surplus land.

The nature of the individual’s interest is described by Lawrance as

a “customary usufructory title nearly amounting to fuil ownership. In

particular, it implies the right to cultivate, to excavate, to build, to bury

dead, to cut trees, to lend, to subdivide, and to bequeath the land or

any part of it”. On the other hand, an individual may not sell, or rent

or mortgage his land.

A stranger (abwotunan), is in a different position.

If he wishes to

obtain land he must first find a sponsor and satisfy the land-controlling

authority that he is of good character. If inquiries reveal no objection,

he may be allotted a piece of unallocated land for cultivation. If he

fails to cultivate it, he may forfeit the land. After the fist harvest, he

provides beer and food to the clan leaders. In the course of time a

stranger may acquire the full rights possessed by a local person, but until

he does, he has merely the rights of user which are not inheritable, and

he may under certain circumstances, for instance if he is convicted of

witchcraft or theft, be liable to eviction by the land authority.

(b) KENYA

All the tribes of Kenya are acephalous i.e. without traditional chiefs,

and hence have no strong central political authority. Hence the land

tenure systems are based on clan or family control. For Kenya, I shail

describe the land law of the four largest tribes - the Kikuyu, Kamba,

Abaluhya (represented by the Maragoli) and the Luo.

Kikuyu (1)

The unit of land tenure in Kikuyu (known as a Githaka) originates

in use of an area of bush-land by hunting or clearing, and a continuous

history or tradition of use extending to the present day.

The Kikuyu land-tenure system, in the words of the Report on

“Native Land Tenure in Kikuyu Province” of 1929 has “two principles

of fust importance the dependence of the claim of an originai right

acquired by use, which we may describe as a right of user or usufruct;

the distribution of this right to sons in inheritance, while at the same time

a non-distributed right of control remains to the family head, which we

may call the principle of family or (clan) control or seigniory. The

(1) For writings on Kikuyu land law, see : Native Land Tenure in Kikuyu

Province, Report of the Committee, 1929; BEECH, Kikuyu System of land tenure

(1917) Journal of African Society; Lambert, The Systems of land tenure in the

Kikuyu land unit, Cape Toun 1949 ; SIMMANCE, Land Redemption among the Fori

Hall kikugu (1961), 5 Journal of African law, 15-21.


1 O0 EUGENE COTRAN

family does not stand by itself but is part of a wider unit, a clan or

section CC a clan (Mbarz], from which ultimately the seigniory is derived”.

The family head (Muramatz] may be regarded as having patria

potestas, but the individual user’s rights approximate to full ownership

except that sale was traditionally forbidden.

Apart from original acquisition of land by an individual either

through breaking new ground distributed by the Muramuti or through

inheritance, there were other methods of acquiring rights in land reco-

gnized by the Kikuyu, viz.:-

(a) Redeemable Purchase (Muguri)

This is a transaction whereby an individual may offer his land to

another for cultivation in return for sheep and cattle. The transaction

may be regarded as a security for a loan. When the animals are returned,

the land is redeemed by the original occupier.

The transaction can only take place with the consent of the Mbari

elders who may insist that the land be offered ñrst to a Mbari member

rather than an outsider.

In the Kiambu District of Kikuyuland, this transaction has developed

to an extent whereby Muguri is regarded as an outright purchase.

(b) Gratuitous Tenancy (Muhoi)

A man may allow another (Muhog to cultivate on his land on the

basis of friendship. No “rent” is charged, but it is customary for the

Muhoi to take beer and food to the person from whom he obtains the

cutivation rights. The consent of the Muramati or Mbari elders must

be obtained.

A Muhoi simply has cultivation rights and he may be asked to

move out at any time, although he has the right to harvest standing

crops.

(c) Adoption into clan (Muciarua)

A poor person from another Mbari or a complete outsider may be

adopted into a clan with the consent of the Mbari elders. He is then

given land of the Mbari and is one of the family but only so long as he

is of good behaviour. He is liable to eviction if he commits a serious

off ence.

Consolidation and Registration in the Kikuyu Areas

The above description of the traditional land-tenure system of the

Kikuyu is now to a large extent obsolete in view of the introduction of

a land registration system giving the individual holder a title under the

statutory law.


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 101

Kamba (1).

Like the Kikuyu, the land controlling authority in the small family

unit is the family head (Muungmii Wu Musyi). The clan elders (Andu

Ma Musyi) is the wider land controlling authority within the clan. There

is a further authority (Aungamii M a Misyi) who are the various family

heads within a clan and who exercise control over commund grazing land.

Acquisition of Land

(i) Original acquisition. Originally land in Ukambani was not

occupied by anybody. It was called Weu (wild land). Eventually

people commenced acquiring pieces of Land from the Weu by demarcating

it. However, in order to acquire Ngundu i.e. permament rights

in the land, the person had to cultivate the demarcated plots and even-

tually move his homestead there. This was evidence of ownership. If

the piece of land was not cultivated and was solely used for grazing purposes,

then the land was known as Kisesi and the person had rights

over it only so long as he used it.

A distinction must, therefore, be made between two types of land

that comprise a person’s Ngundu:

(a) cultivated land (Muunda), over which a person has permanent

individual rights; and

(b) grazing land (Kisesi), of which there are two types :

(2) Kisesi within one’s Ngundu i.e. over which a person has

individual grazing rights; and

(ii) Kisesi over which communal grazing rights are exercised

(this can happen if a man’s individual Kisesi is not divided

amongst his heirs on his death)

(ii) Purchase. The Weu is now almost finished (this is particularly

so in Machakos District). The modern mode of acquiring land is

by purchase subject to the Kamba rules of transfer (for which see below).

(Ui) Inheritance. A father maya distribute his land either in his

lifetime to his heirs or the land will be distributed to them on his death.

Transfer of Interest in Land

(i) Sale. A person may now sell his land outrightly subject to the

Following restrictions:-

(a) If the sale is of a person’s Ngundu - whether comprising

(1) For writings on Kamba land law, see : PENWILL, Kamba Customary

Caw, London, Macmillan 1951 ; LINDBLOM The Akamba in, British East Africa,

1920; LAMBERT, Land Tenure among the Akamba (1947), African Studies 131-47.

157-75.


102 EUGENE COTRAN

Muunda or Kisesi - then the consent of the Andu Ma Musyi of the

vendor is essential. Normally such consent wil not be granted if it

means depriving the heirs of their share of the inheritance.

(b) If the sale is in respect of Xisesi over which communal grazing

rights are exercised, the consent of the Aurzgarnii Ma Misyi is essential.

(ii) Gratuitous Tenancies. The head of the family may allow

tenants on his Ngundu - whether it is cultivated (Muunda) or grazing

land (Kisesi). This is a tenant-at-will and pays no rent except that

he offers a goat (Mbuiya Mathanzu) to the village elders of the locality

(the Utui elders), who witness the transaction. In addition, he may be

required to help the landlord e.g. in farming and other field wofk. The

tenant may be evicted at any time, subject to the proviso that he is

entitled to take any crops that he has on the land.

The head OE the family does not need the consent of any land control-

ling authority in respect of tenancies.

(iii) Mortgages. These are very common today. If a man needs

money or livestock, he may mortgage a piece of his land in return for

an equivalent value in money or livestock. The debt must be paid within

the time stipulated in the agreement. If the debt is not paid, the lender

has either of the following remedies:-

(a) sue for recovery of the debt;

(b) take possession of the land and use it for cultivation or grazing

purposes. The lender may not, however, sell the land, but the borrower

may do so with the consent of the relevant controlling authority in order

to pay off the debt. In selling the land, the borrower must give the

lender first priority.

(iv) Loan of Land.

In this case, a person allows another use of

a piece of his land in return for a payment of livestock. The person

using the land may be evicted if the livestock is returned.

This differs from outright sale in that there is an understanding

that the person using the land must move out as soon as the livestock

are returned to him. It differs from tenancies in that here there is a

consideration for the use of the land. It differs from mortgages in that

in this case there is no stipulated time for payment of the livestock and

in that here the person takes immediate possession of the land whereas in

mortgages, he can only do that if the debt is not paid within the stipulated

time.

Both in mortgages ((iii) above) and loan of land ((iv) above), the

consent of the relevant land controlling authority is necessary to effect

the transaction.


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 103

Luhya (represented by Maragoli or Logo19 (1)

The Maragoli land-tenure system is based on clan control exercised

by the clan head (Eligutu).

The following types of land must be distinguished:

(a) Family lands. These are lands that the present holders have

acquired by inheritance. The term “family lands” refers to the method

of acquisition i.e. by inheritance and not to the way in which they are

used - there is no such thmg as joint or family occupation - the

occupation is by an individual, but the land is inalienable.

(b) Communal grazing land under clan control. The use of these

is open to everybody.

(c) Individual land. (for methods of acquisition see below).

(d) Surplus lands under clan control i.e. any lands that are not in

categories (a), (b), or (c) above are controlled by the clan with

the eZigutw as trustee.

An individua1 could acquire land in various ways:-

(i) By cultivating virgin bush land under clan control having obtained

the permission of the eligutu.

(ii) By inheritance.

In these two cases the holder is regarded as “owner” (omwene)

- he enjoys a permanent right of user, but whereas in (i) he

can dispose and alienate the land, he cannot in (U).

(iii) By purchase. Traditionally, a purchaser (omuguli) acquired

rights of user in return for a fowl, a hoe or a goat. However,

the transaction was only a redeemable sale since the heirs of

the vendor, if they could produce witnesses to the fact that it

was once cultivated by their father, could redeem the land by

returning the original purchase price.

Nowadays, outright sale of land is permissible with the

sanction of the clan elders.

(iv) By becoming a tenant (omumenya)

Tenancies or user rights are normally granted to strangers who

must be sponsored by a clansman. There is no hed rent but

he is expected to give beer and some crops to his sponsor and

clan head. Tenants can only be evicted for good cause e.g. if

the land is required by the landlors for his sons or if the tenant

is of bad behaviour.

(1) For writings on Maragoli land law, see : WAGNER, The Bantu of North

Kuvirondo, vol. TI, chapter IV, O.U.P., 1950 ; Report of the Committee on Nutive

Land Tenure in fhe North Kavirondo Reserve, October, 1950, Government Printer,

Nairobi ; HUMPHREY, The Liguru and the Land, 1947, Government Printer, Nairobi


104 EUGENE COTRAN

Lu0 (1)

The basis of land rights in Lu0 law is described by Wilson as

follows : -

“The basis of right of ownership to land in all of the Lu0 Tribes is

the fact that one’s ancestor fought for the land and that it was

acquired by conquest. There is no stronger claim to land in Luo.

This principle is extended in the belief that the land occupied by

any particular Oganda ,[i.e. Sub-tribe) was conquered by the ancestors

of its present-day members. It follows from this belief, in

the minds of the Joluo, that every member of an Oganda has an

inalienable right to cultivate a garden within the territory of his

Oganda. Moreover he has prior rights to that land over any nonmember

of his Oganda who is occupying land in it. Every Lu0

of the Central Nyanza Tribes, therefore, has land in Central Nyanza,

the amount of land that he is entitled to cultivate depends on the

amount of the tribal area occupied by his Libamba, his nuclear

lineage. It also depends on his social position within the homestead

of his father as we shall see in the section on inheritance”.

Each clan (dkoot) therefore had its land and each lineage (libamba

or anyuola) had its land within the clan land. Between clan lands, buffer

areas (lek) were left and used as communal grazing land. These buffer

areas have now disappeared. The land controlling authority of the clan

was the jodong dkoot (clan elders) and of the lineage, the jodong anyuola

(lineage elders).

Within the lineage, land is allocated by de jodong anyuola to the

heads of the smallest family unit (wuon pacho). A member of a pacho

(ñomestead unit) acquires land either by an allocation made by the

wuon pucho or by inheritance. The individual has the right of user but

since ultimately de land belongs to the clan, he cannot transfer the

rights of his lineage to it, or the rights of his descendants to it, so that

sale or outright gifts to strangers was forbidden.

Strangers (Jadak)

A person who comes to the area of a lineage segment and begs for

land is called a Jadak. If he is given land it is given on the usufructcary

principle only. He therefore has no rights of inheritance

and his children may only renew the usufructuary right to the land

and may not inherit it. The length of his usufruct is indeñnite. The

basic principle of Jadak was clearly and succinctly stated by Chief

Jonathan Okwiri: “ ... as in the Lu0 custom the tenants (Jodak)

(i>see WILSON,

Lu0 Customary Law and Marriage Laws Customs, Govern-

ment Printer, Nairobi, 1961.


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 105

are tenants forever, even if they were good tenants and helping

the owner of the land, that does not allow them to naturalize as

clansmen”. The Judak is not a tenant in any sens of the word

because he pays no rent; it is more accurate to refer to him as

a squatter. A Jadak has certain obligations which he is expected

to fulfil, but these are at the level of those which are expected of

the most junior member of the lineage. He must show respect to

the owner of the land and he must give him a high status position

at all beer drinks and festivities. He must fight for his benefactor

and support him in all matters regardless of his own opinion; he

must follow the instructions of the cultivation leader, Jagolpur, of

the Libamba to which the owner of the land belongs and he must

be content with a low status position when invited to social or

ritual gatherings at the homestead of his benefactor. Finally, and

most important, he must remain in continual occupation of the

land which was allocated to him or he loses his usufructuary rights

to it.

Jdak may only be evicted for good cause e.g. criminal actions

(witchcraft, incest, etc.).

(c) TANZANIA

I have stressed earlier that there are some 120 tribes in mainland

Tanzania and it is therefore even more difficult, for this territory, to select

4 representative tribal groups. It has been suggested (i), that in Tanga-

nyika “the general pattern of the evolution of custom is so uniform that it

is safe to state that, in similar physical circumstances, land custom is

similar in essentials in different tribal areas”. Even Oldaker, however,

qualifies his statement by reference to the differences in physical environ-

ment. To this I would add, the differences in the economic life, settle-

ment patterns and social and political systems. I shall describe for Tan-

zania the land systems of the Sukuma and Haya, representative of tribes

with political land controlling authorities, and of the Luguru and Kuria,

representing tribes with family or clan control of the land.

Sukuma (2)

Cory summarises the Sukuma land system as follows:-

“Sukuma land tenure rules are a good example of the term “usu-

fructory right of occupancy”. The fundamental principle being that

a man owns his land so long as he occupies it effectively and he

therefore cannot sell, pledge, or otherwise dispose of it. The

(1) OLDAKER, Tribal Customary Land Tenure in Tanganyika, Tanganyika

Notes and Records, 1957, Nos. 47 & 48, p. 117.

(2) See CORY, Sukuma Law and Custom, O.U.P., 1953, part. III, chapter VI.


106 EUGENE COTRAN

system involves no insecurity of tenure because a holder cannot be

dispossessed of his land for any reason except failure to occupy it

and, since there is at present little or no land hunger, an owner is

not pressed to dispose of land he is not actually cultivating. A son

can inherit his father’s holding because in the Sukuma conception

a son is not only his father’s heir, but his younger self.”

The land-controlling authorities in Sukumaland are (a) the bananpwa

(i.e. village headman) and (b) the basumba batale (i.e. leaders of

the village organisation for communal work). Cory explains their functions

as follows:-

“Formerly the basumbu batule was the authority in BD, BSN, and

BS*; the bunungwa in all other chiefdoms. Basumba batale exist

in all chiefdoms and are the representatives of the inhabitants of a

village; their influence is non-political and varies in the different

local federations. In most chiefdoms they are concerned with the

administration of land, and even where they do not act directly

they are customarily informed by the village headman of any transactions

in land which take place. The basumba balate are everywhere

the leaders of the village organization for communal work.

Their influence is weakest in the south, in the chief-doms of the

Mweli Federation (in ZM they do not exist), and strongest in the

Binza Federation. The position of the basumba batale has been

for many years in a state of flux with a tendency to diminish in

importance.

Everywhere the village headman and the basumba batab work hand

in hand. For instance, even in BSN, BS, BD the village hehdman

is informed of the allocation of land by the basumba batule, and in

UF a new-comer would Krst disc~ss his sett’emcnt with the knvlc~bn

butale and seek their agreement before he approached the village

headman for the actual allocation of the land.

It is emphatically stated by the chiefs that they never interfere in

the allocation of land and that any applicant who approached them

would be told to go to the village headman or to the basumba bat;dk

as the case may be.”

The land authority has power to expropriate the land of a person

who does not effectively occupy it.

There are various methods of acquiring land, viz:-

(a) By clearing a plot in the bush area (nhinde); here no permission

of the land authority is required if there are no cultivators around the

area.

(*) These letters represent areas in Sukuma land to which Cory has given

letters for convenience.


%

CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 107

(b) By allocation in an inhabited area (ilala). Here, the applicant

must have a sponsor and he must be approved by the land authority.

(c) By allocation of a relinquished holding (malale ga saka) - if

a person relinquishes his holding, it reverts to the land authority who may

te-allocate it to somebody else.

(d) By inheritance.

Sale of land is not permitted but crops and trees may be sold.

Gifts of land are not permissible without the consent of the land autho-

rity. A holder can lend a field to a relative but not to a non-relative

without the permission of the land authority. No rent is payable.

Haya (1)

The Haya land tenure system, like that of the Baganda and Bunyoro,

as opposed to the Sukuma system where control is at the lower level, is

based on strong political control by the chief. “A Chief had powers of

life and death and therefore of dispossession and allocation of land;

they became donors and hence also owners of land. The Chief could

kill a man, or deprive him of his land and give it to another ...” (2).

The basis of land-holding by an individual was that the Chief allo-

cated land on payment by the individual of an allocation fee (Kishembe).

This varied in amount according to the type of land. With the intro-

duction of Native Authorities in Tanganyika by the British Administra-

tion, the payment became payable to the Native Authority and was 10/

- if the unit of land contained Mwate (i.e. land planted with perennial

crops - coffee or banana), and 5/ - if it had no mwate. The occupa-

tion of land confers no title but implies “usufructory title nearly amount-

ing to full ownership” (3).

The method of allocation is as follows:-

“A prospective settler who is a stranger has first to h d a sponsor,

called his Muhikya, who collects as auch information as possible

about the newcomer. The Muhikyu must be a man of standing in

the village. The prospective settler may be introduced to his Muhi-

kya by “another villager to whom he is known. While the Muhikya

is collecting his information, which takes some time, the settler

chooses the plot he will apply for. When the Muhikya is satisfied

he introduces the newcomer to the village headman with a request

that he will inform the Mwami (Sub-chief) of the application for

land. If the Mwamr’ approves he appoints an elder, who is known

as a Mutayu, to go to the village. On the appointed day the

Mukungu, the Mutaya, the applicant for the land and the neigh-

(1) See CORY AND HARTNOLL,

Customary Law of the Haya Tribe, 1945.

(2) Ibid.. p. 264.

(3) Ibid., p. 113, para. 512.


108 EUGENE COTRAN

bours assemble at the chosen plot. It is customary also to call the

clan-head of the leading clan and the Muharumbwu as witnesses.

The Mutaya ñxes the boundaries by planting a tree every twenty

or twenty-five feet along them. Mulinzi or murumba trees may be

used but preferably mulamulu (Kulamulu means “to decide”). B

Apart from acquiring land through allocation on payment of an

allocation fee, there were other methods, viz:-

(u) By inheritance. In such a case, the heir may not sell or @ve

away tha land without the consent of his family.

(b) By purchase. If the land acquired through payment of an

allocation fee is Mwute it becomes a Kibanju (estate) holding and the

hoder may dispose of it by gift or may pledge it. Outright sale was

traditionally unknown, but is now possible.

A Kibunja may be lost by

(u) obuchweke i.e. death without heirs, or

(b) neglect of plantation. In both cases, the land reverted to the

Chief.

Nyarubunja tenure. This is the name given to a group of planta-

tions owned by an individual. The landlord is known as Mtwuzi, the

tenant as Mtwurwa.

The origin of these is that they were probably created “by the

Chiefs and given as a reward of good service. Naturally there could not

always be land which had reverted available for this purpose and there-

fore the Chiefs, who had a regular income from their subjects in the form

of tribute, ceded some of their economic privileges to a man whom they

wished to reward and made him landlord over a number of plantations,

thus creating a nyurubanju, and transferred some of their rights in the

ceded area to him.”

The position of the Kibanju holder in a nyarubanja was that he held

from his landlord instead of the Chief and paid tribute and rendered

annual labour to his landlord.

The rights and duties of landlords and tenants of Nyarubunja hold-

ings were laid down in the Nyarubanja rules first passed by the Bukoba

Chiefs in 1930 and revised in 1938 as the Nyarubanja Rules made under

the Native Authority Ordinance. These provide for the rent payable by

the nyarubunju holder to the Native Treasury, for the dues due from the

tenant to the landlord, for inheritance when the tenant or landlord dies

and for the maintenance of holdings (1).

Nyarubanja tenure has now been abolished by virtue of the Nyaru-

banja Tenure (Enfranchisement) Act 1965 (2), the general effect of which

(1) For detailed rules, see ibid., pp. 127-136.

(2) No 1 nf 1965.


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 109

is to extinguish the rights of landlords in Nyurubunju tenure and vest the

land in the tenant. The principle provisions of the Act are contained

in Sections 4 to 7 which provide:-

“4. (1) On the commencement of this Act, every parcel of land

held, immediately before the commencement of this Act, by any

person as a tenant under or in accordance with Nyarubanja tenure

shall, by virtue of this Act, be enfranchised and cease to be so held.

(2) On and after the commencement of this Act no grant of land

may be made under or in accordance with Nyarubanja tenure, and

any agreement for such a grant made, but not completed, before

the commencement of this Act shall be void.

5. (1) Subject to this section, enfranchised land shall vest in the

person who, immediately before the commencement of this Act,

was the tenant of the land on the terms and subject to the incidents

prescribed for enfranchised and by rules made under section 7, and

such land may be dealt with in accordance with such terms and

incidents.

(2) Where, in accordance with subsection (i), any enfranchised land

vests in any person who, immediatley before the commencement of

his Act, held the land:

(u) on trust for any other person or purpose (not being a trust that

was an incident of Nyarubanja tenure), the enfranchised land shall

vest in such first-mentioned person on the like trust;

(b) subject to any incumbrance, interest, right, term or condition

for the benefit of another (not being an incumbrance, interest, right,

term or condition for the benefit of the landlord as such or other-

wise an incident of Nyarubanja tenure), the enfranchised land shall

vest in such first-mentioned person subject to the like incumbrance,

interest, right, term or condition ia so far as the same is capable of

having effect in accordance with such rules aforesaid.

(3) Where the interest of a tenant in land formerly held under or

in accordance with Nyarubanja tenure has been forfeited before the

commencement of this Act but the former tenant has nevertheless

remained in occupation of such land continuously from the time of

such forfeiture until the commencement of this Act, such former

tenant shall be deemed to be a tenant for the purposes of this Act

and the land shall be enfranchised under section 4.

6. On the commencement of this Act, all rights in any enfranchised

land of any person as a landlord under or in accordance with Nyaru-

banja tenure shall be extinguished, and, save as may be provided

by rules made under section 7, no compensation shaii be paid to

any such person for the loss of any enfanchised land or for the loss

of any incidents owed under or in accordance with Nyarubanja

tenure by any tenant or other person.


110 EUGENE COTRAN

7. (1) The local authority shall, as soon as may be after the

commencement of this Act and subject to the approval of the Minis-

ter, make rules prescribing the terms and incidents of tenure of

enfranchised land.

(2) In addition to any other matter which may be included therein,

rules made under this section shall contain provision, either express-

ly or by reference to other law in force in Tanzania, for-

(a) the interests or rights which may exist in or be created out of

such land;

(b) the devolution of any interests or rights therein on death or

dissolution;

(c) the disposal of any interests OT rights therein inter vivos.

(3) Rules may be made under this section for the payment to land-

lords of compensation for the unexhausted improvement effected by

or on behalf of the landlord in any building or other structure on

any land of which the landlord is divested by this Act.

(4) Subject to the approval of the Minister, the local authority

may, from time to time, amend, revoke and replace rules made

under this section and may make additional rules for any matter

provided for herein.

(5) Notwithstanding section 7 of the Interpretation and General

Clauses Ordinance, rules under this section shaii not require to be

published in the Gazette, but shall be published in such manner as

the Minister may direct.”

Luguru (1)

The Luguru are a good example in Tanzania of a people whose

land tenure system is based on clan or lineage control. They are also

of particular interest as they are matrilineal (hitherto all the tribes dealt

with were patrilineal), and they are also largely uxorilocal i.e. the

husband frequently goes to live on the wife’s ancestral land.

Broadly speaking, a Luguru can hold the land either on (a) lineage

tenure or (6) alien tenure.

(a) Lineage Tenure. This is tenure held by virtue of the holders

belonging to a particular lineage.

“Lineage membership implies the right to live and cultivate on

lineage land. Both male and female possess this right, as both are

full lineage members. This means that in either a virilocal or uxo-

rilocal marriage one of the spouses wiil have full lineage rights, but

-__

(I) See FOSBROOKE, Luguru Land and Lineages (unpublished Report 1954),

and YOUNG AND FOSBROOKE, Land and Politics among the Luguru of Tangurnyika.

Routledge and Kegan Paul, London, 1960.


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 111

the children born on the land of their father, i.e. in a virilocal marriage,

are no longer full lineage members and are therefore less

favorably placed than the children of an uxorilocal marriage. They

possess a defined but inferior status, expressed in the vernacular

term for such people (if the clan is Maze) as mwana wu kirnaze.

The meaning of mwana wu is “child of”, while the ki is a diminutive

prefix which here indicates the diminished status. If a mwana wu

contracts a virilocal marriage, his children will be of still lower

status, being called “grandchild of the clan”. The lack of status

of this latter group is emphasized by the fact that properly they

should pay the traditional tribute called ngoto, which is regularly

payable by non-lineage intruders on lineage land (l).”

The nature of an interest held under lineage tenure is described as

follows:-

“There is little concept of an individual holding a bit of land as

property: he merely possesses an usufructuary right, with the lineage

possessing a reversionary right. It should be made clear that it is

the lineage which possesses the right and not the individual holder

of the office of lineage head (2).”

(b) Alien Tenure. This is a tenure of persons living on and cutivat-

ing land which is not the property of their own particular lineage. They

have to pay ngoto, which traditionally was an annual payment in kind

to the lineage head of a portion of the cereal crops produced on the

lineage land allocated to the alien. They also pay an initial payment

of rubuka (one chicken).

In alien tenure, there is less security of holding than in lineagz

tenure, since the alien can be evicted for good cause.

Any sale of land is invalid, but Fosbrooke reports that other tran-

sactions in land such as pledging and the payment of compensation for

e.g. injury, in land was known.

The main functions of the lineage, as represented by the lineage head

are

(u) to allocate lineage land to members of the lineage;

(b) to accept or reject aliens;

(c) to collect ngoto payments;

(d) to deal generally with lineage land e.g. settle disputes, give his

permission for the planting of trees.

Kuria (3)

The Kuria of Tanzania are an interesting example of people

(1) YOUNG AND FOSBROOKE, pp. 58-59.

(2) Ibid., p. 61.

(3) See CORY, Lund Tenure in Bukuria, Tanganyika Notes and Records, NO

23, p. 70.


112 EUGENE COTRAN

whose land tenure system was traditionally based on clan control, but

where clan control was gradually replaced by Government appointed

Chiefs who were not always the clan heads. Cory describes the process

as follows (2):

“All land in Bukuria was clan-owned and was allocated to appiicants

by the clan or sub-clan heads. Originally the clan heads were

also the village headmen, because each clan inhabited a geographically

defìned area, a gunguli. The chiefs appointed by the Europeans

deprived, within a few years, the clan representatives of all

political significance and replaced them in their office as village

headmen by their nominees. The chiefs and the new village headmen

began to assume the right of allocating land. The clan leaders

considered this act of usurpation even more unfair than their deposition

as village headmen, because the right of land allocation was

exercised by them not as village headmen but as clan representatives.

They were too weak to resist the change openly, but they

divided the land amongst themselves as a counter measure and

demarcated boundaries for the individual plots, thus hoping to stop

the allocation of clan land by the chiefs and village headmen without

their consent. In this way a family tenure was created which led

very soon to an unequal distribution of land in the second generation,

according to the number of sons.

The chiefs and village headmen, allotted to men who could pay for

them plots within the bound-aries of land held under family tenure

or even under individual tenure, which the owners did not cultivate.

The clans and their leaders directed, and still do so, their resistance

against those applicants for land to received it directly from the

chiefs or village headmen.

Continuous litigation is the result. ”

Whereas in the past, therefore, allocation of land was exclusively

in the clan or sub-clan heads, this function has now been taken over by

the village headman, who may or may not be the sub-clan head.

A stranger may only be allocated land if he finds a sponsor €rom

the clan and becomes a blood-brother of a member of the tribe.

Sale of land is unknown, but leasing fields is the most frequent

method of acquiring land for cultivation. No rent is paid and the tenant

may be evicted at any time but the cultivator is entitled to harvest the

crop he has cultivated.

4. Conclusions

I have attempted to describe in section 3 above the land tenure

systems of 4 different groups from each of the countries of East Africa.

(2) Ibid.. 29. 78-79.


CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AND TANZANIA 113

I feel that the following conclusions could be drawn from this survey:

(a) Group Control. We have seen that traditionally group control

- whether exercised by political authorities or clan authorities was the

basis of the indigenous system of tenure. This group control, has,

however, either disappeared completely in certain areas, or is weakening

gradually. Individualisation of East African land tenure has been achieved

either through direct Government interference or by natural evolution

brought about by economic pressures and the weakening of family

ties.

(b) The “Usufructuary” Principle. The weakening of group control

also entails the gradual disappearance of the so-calied LLusufructuary’’

principle in East African customary law. In many ways, a holder under

African customray law is now as much of an “owner” as an “owner”

in the English sense. We have seen how in most of the land systems

discussed, the holder may lease the land, pledge it, mortgage it, gift it

and it is then inherited by his heirs. As to sales, it is wrong to suggest

that because sales were not recognised, then a person is not the

“owner”. The fact is that sales were unnecessary rather than invalid

because traditionnaly the land was not considered an economically negotiable

asset. However, we have seen that customary law is easily adaptable

and in areas where there is economic pressure on the land (as for

example in the Kiambu District of Kikuyuland and in Buhaya) ouíright

sales have become recognised.

(c) Extent of Government Znterference

There is always a controversy between those who feel that customary

law should be left to develop on its own and others who feel that

there should be Government initiative. We have seen that in Buganda

the initiative to abolish the feudal system and introduce mailo tenure

was taken as long back as 1900. In other places, however, development

has been slower. In Tanzania, the step to abolish Nyarubanja

tenure was only taken in 1965.

A more revolutionary step was taken in Kenya with the introduction

of land registration in the Kikuyu areas, now gradually being extended

to other areas of Kenya.

It is noteworthy, however, that all these steps have been directed

to remedy some existing evil e.g. frawentation of holdings and uncertainty

of title in Kenya and the unsatisfactory position of the tenant

under feudal systems in Buganda, Bunyoro and Buhaya. No attempt

has been made in any of the East African countries to produce a land

law that wolud take into account customary principles.

Janvier 1967.

Eugene COTRAN.

School of African and Oriental

Studies - London.


THE LAND LAW OF NIGERIA

Nigeria is a Federation made up of four Regions and a Federal

Territory. Each territory (1) has its own law-creating agency (2) and

consequently the laws in the different territories need not be identical.

The law relating to land in the Federation of Nigeria is a very

complex system. Two different isystems, English law and Customary

law apply in every territory of the Federation and the content of both

these systems vary in the different territories. In addition to these, the

system of land tenure operating in the Northern Region differs conside-

rably from that in the South (i.e. The Federal territory, Western, Mid-

Western and Eastern Regions). The difference is historical. In the

Regions of the South, the Bristish recognised that the ownership of land

was vested not in the Chiefs but in the people. The right of the British

Crown was therefore confined to an administrative control over the

alienation of the land to non-natives (3). But in Northern Nigeria, the

British took the erroneous view that all lands belonged to the Emirs

who had surrendered their territory with all the sovereign rights (4).

The Emirs protested at this interpretation of the treatries they made

with the Bristish, but nevertheless, the view prevailed. After the procla-

mation of the Northern Nigeria Protectorate in 1900, the Crown Lands

Proclamation, 1902 was passed providing that all lands formerly held by

the Royal Niger Company (whose Charter had been revoked) became

(1) A Region is included in the term “territory”. See the Nigerian Republican

Constitution, section 165 S.V. “terntory ”.

(2) Prior to the military intervention of 1966, the law-creating agencies

were the Federal Parliament and the Regional Bouses of Assembly. At the

moment, laws are promulgated by the Suprema Commander in the form of

Decrees for Lagos and/or the Federation and the Regional Military Governors

issue Edicts for their respective Regions.

(3) See Lord HAILEY, An African Survey (1945) 770.

(4) Lady LUGARD, A Tropical Dependency, 417. But see the Annual Report

of Northern Nigeria for 1902, pp. 157-160.


116 ARTHUR NYLANDER

Crown Lands. All other lands were deemed to be Public Lands with

the ultimate title vesting in the Government by right of conquest. Thz

Northern Nigeria Lands Committee of 1908 criticised this distinction

between Crown and Public Lands as unnecessary (1) and concluded that

all the land in the North was under the control and subject to the dispo-

sition of the Government. This submission was enacted in the Land and

Native Rights Proclamation, 1910 which was later reproduced in the

Land and Native Rights Ordinance, 1916 and 1918. These were the

forerunners of the recent Land Tenure Law, 1962 (2) which is a com-

prehensive regulation of land tenure in the Region and the basis of the

present law in the Region.

APPLICATION OF ENGLISH LAW

English Law was made applicable to Nigeria by the following pro-

vision:

“Subject to the terms of this or any other Ordinance the common

law, the doctrines of equity and the statutes of general application

which were in force in England on the 1st January, 1900, shall be

in force within the jurisdiction of the Court (3).”

This general provision introduced the pre-1900 English law relating

to land including the English doctrine of Estates (4) into Nigeria. On

Nigeria becoming a Federation, this general provision was incorporated

into the laws of every Region (5) and that of the Federal Territory (6).

But it has undergone considerable changes in some Regions. It wil be

seen later that the pre-1900 law of England does not now apply in

certain parts of the Federation.

(1) Cmd. 5102 (1910) paragraphs 14, 23, 37.

(2) Cap. 59 Laws of Northern Nigeria (1963 ed.). See also page 13 infra.

(3) Sec. 14 Supreme Court Ordinance, Cap. 211 Laws of Nigeria, 1348 ed.

For a critical discussion on this provision, see PARK, Sources of Nigerian Law

(1963) 18 et seq.

(4) See further MEGARRY & WADE, The Law of Real Property, 2nd ed. (1959)

40 et seq.

(5) See s. 15 High Court Law, Cap. 61 Laws of Eastern Region, 1963 ed.;

s. 28 High Court Law, Cap. 49 Laws of Northern Region, 1963 ed.; Law of

England (Application) Law, Cap. 60 Laws of U’wtern Region of Nigeria, 1959

edition.

(6) The provision is not contained in the High Court of Lagos Act but in

the Interpretation Act s. 45 (i), Cap. 89 Laws of the Federation and Lagos,

1958 edition.


THE LAND LAW OF NIGERIA 117

The Federal Territory and Eastern Region:

In Lagos and the Eastern Region, this general provision has remained

unchanged and it therefore has the effect of applying in these two

territories the following English Statutes relating to land:

1. The Real Property Act 1845.

2. The Vendor and Purchasers Act 1874.

3. The Conveyancing Acts 1881, 1882, 1892.

4. The Land Transfer Act 1897.

5. The Real Property Limitation Acts, 1833 and 1874.

The general provision also introduces into these territories the

various estates capable of existing at law (as opposed to Equity) before

1900. These are:

1. Estates of Freeholds

(a) Fee simple absolute

(b) Fee Tail

(c) Life Estate

2. Estates of Leaseholds

The Term of Years Absolute.

The Western and Mid- Western Regions:

In the Western Region (which included the Mid-Westem Region)

the general provision introducing English law remained unaltered until

1959. In that year, the local legislature passed the Law of England

(Application) Law (1) which provided only for the application within the

Region of any written law, the common law of England and the doctrines

of Equity. The pre-1900 statutes of general application which had

formed part of the law of the Region ceased to apply. Many of these

statutes had however been enacted as local legislation in a more modem

form. The Property and Conveyancing Law (2) was one of the statutes

passed by the local legislature in contemplation of this change. This

law modernises the land law in these two Regions. It incorporates with

the necessary modifications the provisions of two English Statutes, the

Settled Land Act 1925 and the Law of Property Act 1925. It however

applies only to land or property which is not held in accordance with

customary law unless the parties agree or are presumed to agree to its

application. It also simplifies the doctrine of estates in these Regions

and brings the position into line with that in England. The only estates

that are capable of existing at law in these Regions are:

(a) The Fee Simple Absolute in Possession

(b) The Term of Years Absolute (3)

(1) Laws of the Western Region of Nigeria 1959 edition Cap. 60.

(2) Zbid., Cap. 100.

(3) Ibid., s. 3 (1) s. 3 (2) enumerates interests of charges in or over land

capable of existing at law.


118 ARTHUR NYLANDER

The Northern Region:

In the Northern Region, there is the general provision introducing

English law into the territory (1). But this has very little application

in the field of land law. The Land Tenure Law (2) limits the operation

of English law in this field considerably. The only estate capable of

existing in the Region is the certificate of occupancy (3).

THE APPLICATION OF CUSTOMARY LAW

The High Courts and Magistrates Courts in au the territories of the

Federation are enjoined by the statutes establishing them to observe and

enforce the observance of the principles of customary law which are

not contrary to natural justice, equity and good conscience nor incompa-

tible eider directly or by implication with any written law (4). Customary

law is the indigenous system of the different ethnic communities in the

country. It is an unwritten legal system and its principles vary not only

from one ethnic group to another but may vary even within a particular

group. The English doctrine of Estates is foreign to customary law (5).

Inevitably, there is bound to be conñicts between dese indigenous

systems and the principles of English law applying in the Federation.

These problems of internal conflict invariably arise in the determination

of the sytem of law that should be applied in a particular cause. These

provisions which enjoin the Courts to apply customary law has minimised

these conflicts. Customary law can never override a local statute or

any other written law in force (6). Conflicts between the principles of

customary and those of equity are also resolved in favour of equity (7).

Customary law is only applicable in causes or matters between Nigerians

and also in those between Nigerians and non-Nigerians (8) where substan-

(1) Laws of Northern Region, 1963 edition Cap. 49, s. 28.

(2) Ibid., Cap. 59.

(3) See page 14, infra.

(4) Sec. 27 High Court of Lagos Act, Cap. 80 Laws of the Federation of

Nigeria 1958 ed.; s. 12 High Court Law, Cap. 44 Laws of Western Region.

1959 ed. ; s. 20 High Court Law, Cap. 61 Laws of Eastern Region, 1963 ed. ;

s. 34 Cap. 49 Laws of Northern Region, 1963 edition.

(5) See Nisanguov v. Anatogu (1957) 2 F.S.C. 36.

(6) This includes an English statute applying in the Federation.

(7) See Ado v. Wusu (1938) 4 W.A.C.A. 96.

(8) See s. 12 High Court Law, Cap. 44 Laws of Western Region, 1959 ed.

In the Federal Territory and the Northern Region, the terms a native D and a non-

native > are used instead'of v. Nigerians > and a: non-Nigerians D respectively.

See s. 27 High Court of Lagos Act, Cap. 80 and s. 34 High Court Law, Cap. 49

Laws of Northern Nigeria. In the Eastern Region, the phrases a persons of

Nigerian descent D and a persons who are not of Nigerian descent P are em-

ployed, see Sec. 20, Cap. 61, Laws of Eastern Region 1963 edition.


THE LAND LAW OF NIGERIA 119

tial injustice will be caused by strictly adhering to the principles of

English law.

Certain local legislation depend on whether land is governed by

English or customary tenure and it is therefore necessary, at times to

know under which tenure a particular piece of land is held or whether

there has been a conversion from one tenure to another (1). For example,

the Property and Conveyancing Law (2) of Western Nigeria does not

apply to land held under customary law (3). Several Nigerian cases

have held that land is not permanently k ed with a particular system of

law. Land held under English law can on passing to others be governed

by customary laws. The transfer could be by a will (4), on an intes-

tacy (5) or a conveyance (6). Conversely, land held under customary

tenure can be converted to one held under English law on a change of

ownership (7).

The Content of Customary Law

It will be impossible to give here anything but a broad outline of

the general principles of the indigenous systems of land tenure. These

systems are based on the notion that individual ownership of land is

unknown and consequently an individual cannot alienate land. Land,

according to customary ideas, does not belong to an individual but belongs

to a group of people, which might range from the small family or kindred

group to an ethnic group (8). These features of customary law were

dealt with appropriately in a passage of the Report on Land Tenure in

West Africa 1898 made by Rayner C. J. This passage was referred to

with approval by the Judicial Committee of the Privy Council in the

oft-quoted Nigerian case Amodu Tijani v. Secretary, Southern Nigeria (9)

and runs thus.

“The next fact which is important to bear in mind in order to

understand the native land law is that the notion of individual ownership

(1) See PARK, A Dual System of Land Tenure : The Experience of Southern

Nigeria [1965] J.A.L.I.

(2) Cap. 100.

(3) See also the Registration of Titles Ast, Cap. 181 of the Law of the

Federation of Nigeria, 1958 edition.

(4) See Jacobs v. Otadunni Bros. (1935) 12 N.L.R. 1; George v. ‘Fajore

(1939) 15 N.L.R. 1.

(5) Miller Bros. v. Ayeni (1924) 5 N.L.R. 82.

(6) Dosumu v. Adodo (1961) LLR. 149.

(7) Alade v. Aborishade (1960) 5 F.S.C. 167 ; Coker v. Animashawun (1960)

LLR. 71.

(8) See, for example, the statement of a Nigerian Chief e I conceive land

belongs to d vast family of which many are dead, few are living and countless

members are still unborn. B

(9) [1921] 2 A.C. 399.


120 ARTHUR NYLANDER

is quite foreign to native ideas. Land belongs to the community, the

village or the family, never to the individual. All the members of the

community village or family have an equal right to the land, but in

every case the Chief or Headman of the Community or village or head of

the family, has charge of the land, and in loose mode of speech is

sometimes called the owner. He is to some extent in the position of a

trustee, and as such holds the land for the use of the community or

family. He has control of it, and any member who wants a piece of

it to cultivate or build upon, goes to him for it. But the land so given

still remains the properíy of the community or family. He cannot make

any important disposition of the land without consulting the elders of

the community or family and their consent must in all cases be given,

before a grant can be made to a stranger (i)”.

This is a statement of the principles-of customary law in its purest

form. It means in effects that the allodial (or absolute) title to land is

vested in a group and never in individuals. Whether this group is an

ethnic community (i.e. the State), the village or the family depends on the

polity. In some polities, the allodial title is in the State and the Oba

or Chief owns the land. In others the allodial title is vested in village

or family groups and the Oba or Chief only exercises sovereignty or

administrative control over the land. In this connection, Lloyd (2) citas

the example in Ijebu-Ode which poses a different situation from the

rest of Yorubaland in that there, the allodial title is not vested in the

Awujale but in the people by virtue of an earlier settlement. The Ibos (3)

and Tivs (4) are in a similar position. Although the group is considered

as the holder or owner of land, it is possible that sub-groups or even

individuals may have a right or interest in land but such right or interest

would be less than an allodial title. The allodial title to land may

however, vest in an individual where he takes possession of some as yet

unappropriated land for himself.

The allodial title by a group may evidence itself in three different

situations:

(i) Royal Estates

(2) Communal Lands

(3) Family Land

Royal Estates

Royal estates are held by a Chief, Oba or Emir in his representative

or constitutional capacity. These estates are similar to those termed

(1) Ibid., at 404-5.

(2) LLOYD, Yoruba Land Law (1962) 151.

(3) See also OBI, The Ibo Law of Property (1963) 45.

(4) MEEK, Land Tenure, 145 et. seq.


THE LAND LAW OP NIGERIA 121

stool lands in Ghana and their nature has been the subject of judicial

pronouncement. iIn Tijani’s (1) case, Lord Haldane described stool

lands as meaning “little more than lands which the Chief holds in his

representative or Constitutional capacity as distinguished from land which

he and his own family held individually”. This distinction was further

emphasised in Oyekan v. Adele (2) where Verity C. J. observed that:

“It [the land] falls within that class of estate which has been variously

described as “stool land” (a term commonly used in the Gold Coast

than in Nigeria) or “royal estates’’ ... and that the estate or interest

vested in the ruler in royal estates or stool lands is to be distinguished

on the one land from land vested in him beneficially as absolute

owner alienable by him at will and on the other hand, land vested

in him and his family beneficially and of which the Chief or head

of the family is sometimes referreg to as “trustee” (3).

It follows that the holder of a Royal Estate enjoys the land and

the proceeds thereof during his tenure of office. The land and the

profits enure for the benefit of his official successor and not for his personal

heir under native law and custom (4).

These Royal Estates include the official residence of the Oba, Chief

or Emir (3, and cultivated farms and lands held by the Chief or Emir (6).

Communal Lands

These are lands in which individual members of a community have

clearly recognised rights of an undivided and proprietary kind. Sacred

groves, shares and other fetish lands, market sites and dumping grounds

of the village, churches and mosques are examples of communal lands.

They have also been described as land owned by the town as a unit and

reserved for the population who exercised rights of a proprietary kind

thereon (7). The Western Regional Government has recently passed

a legislation relating to communal lands. This is the Communal Land

Rights (Vesting in Trustees) Law (8) which made provision for the

(1) [1921] 2 A.C. 399.

(2) (1952) 14 W.A.C.A. 209.

(3) Ibid., at 213, 214.

(4) Chief Awodiya v. John Apoesho & Another (1959) W.R.L.N.R. 221.

(5) See Akodu Y. Omidiji (1927) 8 N.L.R. 55, Oyekan v. Adele (1952) 14

W.A.C.A. 209.

(6) See Sir Percy GIROUARD’S Memoranda on Land Tenure in Northern Nigeria

(1908) paragraphs 4, 22, 23.

(7) OBI, Ibo Law of property (1963) 45.

(8) Cap. 24, Laws of W.R. Nigeria, 1959 ed. The Itshekiri Communal Land

Trust has been established under this Law and the Lands of the Itshekiri Community

previously administered by their Chief, the Olu of Warri, are now vested

in trustees.


122 ARTHUR NYLANDER

“vesting in Trustees of certain rights in or over land, for ensuring that

those rights shall be exercised for the benefit of the Traditional Authority

and Community concerned”. This Law differentiates communal land

from family land as it deñnes communal rights as “any rights in or over

land referred to in a trust instrument as communal rights exercisable on

behalf of a community but shall not include any rights exercisable by any

person in respect of family land on behalf of a fami$”.

Family Lands

This is the most important form of community ownership as the

real unit of land holding is the family. Under this holding, the head

of a family (who may also be a chief) exercises a right of control over the

land on behalf on his family group with the concurrence of the elders.

The permission of the head of the family has to be obtained before land

is granted to any member of the family or to a stranger. One essential

feature of this family holding is that such grants to individual members

of the family or to strangers leave the ultimate title in the family. The

grantees have no more than a right to use and occupy the land so granted.

They do not have the right of alienation. This inalienability of land is

another essential feature of the family holding. No member of thz

family can make any disposition of his grant without the consent of the

head of the family and the elders. Family land can only be alienated by

or with the consent of the head of the family and his elders (1).

However, land which has been granted by the head of the family

to ~II individual member will devolve on that member’s death to his

children. They succeed to his interest and may continue to use and

occupy the land on the same terms and condition as their father. If

the member died without issue, the land reverts to the family. Even,

in cases where individual ownership exists, due to the introduction of

English ideas, land held by an individual under a Crown Grant or an

English Conveyance will devolve on his death intestate (2) to all members

of his family and thereby become family land (3).

LOCAL LAND LEGISLATION

The Land Tenure Law of Northern Nigeria:

The Land Tenure Law, 1962 (4), which repealed the Land and

(1) See Amodu Tijani v. Secretnry Southern Nigeria [I9211 2 A.C. 399.

(2) Such an individual owner can alienate all his interests in the land by

will.

(3) Ogunmefun v. Ogunmefun (1931) 1 O.N.L.R. 82.

(4) Cap. 59 Laws of Northern Nigeria (1963 ed.).


THE LAND LAW OF NIGERIA 123

Native Rights Ordinance (i), is now the Law regulating land tenure in

Northern Nigeria. It was enacted with the aim of assuring, protecting

and preserving the “existing customary rights of the natives of Northern

Nigeria to use and enjoy the land and the natural fruits thereof”. It

provides that the whole of the lands in Northern Nigeria, with a few

minor exceptions, are declared to be native lands (2) which are placed

under the control and subject to the disposition of the Ministry of Land

and Survey for the use and common benefit of the natives. No title to

the occupation and use of any such land by a non-native is valid without

the consent of the Minister. A native is defined as “a person whose

father was a member of any tribe indigenous to Northern Nigeria” (3).

The Law also provides that it is lawful for the Permanent Secretary,

Ministry of Land and Survey,

(u) to grant rights of occupancy to natives and to non-natives.

(b) to grant easements appurtenant to rights of occupancy.

(c) to demand a rental for the use of any native lands or easements

granted.

(d) to revise the said rental (4).

(e) to grant certificates of occupancy as evidence of a right of occu-

pancy (5).

It follows that native lands can only be held under a right of occu-

pancy and this is the highest interest in land that can be acquired in

Northern Nigeria. This is in sharp contrast to the position in Southern

Nigeria where a person can acquire absolute title to land.

The right of occupancy which can be for a dehite or for an indefi-

nite term are of two kinds - the customary and the statutory. The

customary right of occupancy is “the title of a native or native commu-

nity lawfully using or occupying native lands in accordance with native

law and customs” and therefore recognizes the occupational rights of

native or native communities who derive their titles from original owners

of the land under native law and custom. The statutory right of occu-

pancy (6) is that granted by the Permanent Secretary under section 6 of

the Law. No holder of a certificate of occupancy may alienate the land

(1) Cap. 105, Laws of Nigeria (1948 edition).

{2) Cap. 59 Laws of Northern Nigeria (1963 ed.), s. 4.

(3) For definition, see ibid., s. 2 S.V. 8: native ».

(4) Ibid., s. 6.

(5) Ibid., s. 10.

(6) The statutory certificate of occupancy is similar to the English lease-

hold interest but there are differences between them. See Premchand Matheé

¿% Co. Lrd. v. Land Officer [I9631 2 W.L.R. 99 which deaIs with a certificate of

occupancy under the Tanganyikan Land Ordinance 1923 which is similar to the

Northern Nigeria Land Tenure Law 1962.


124 ARTHUR NYLANDER

by sale, mortgage, transfer of possession, sublease, bequest or otherwise

without the consent of the Permanent Secretary first had and obtained.

Any such purported dealing with the land is void and is a ground for

the revocation of the certificate of occupancy (1).

The Permanent Secretary may revoke a right of occupancy for

good cause, which would include the non-payment of rent, rates and

taxes, alienation with the requisite consent, the requirement of the land

for mining purposes or by the Government of Northern Nigeria, a native

authority in Northern Nigeria or the Government of the Federation (2).

If the land is compulsorily acquired, the holder of the certificate of

occupancy is entitled to compensation for the unexhausted improvements

on the land but not for the loss of the rights of occupancy (3). A

notice of revocation must be given to the holder of a right of occupancy

and to any mortgage (4). The revocation of a right of occupancy shall

not affect the rights of a mortgagee, sublessee or sub-under lessee to

whom the land or any part thereof has been lawfully mortgaged or

underlet before a notice of revocation was given. A mortgagee must

however claim this protection within two months of his receipt of the

notice of revocation (5).

The devolution of the rights of an occupier on death is regulated

in the case of a native, by the native law or custom existing in the locality

in which the land is situated and in the case of a non-native by the

law of such non-native relating to the distribution of property of like

nature to a right of occupancy (6). However, were English (or a non-

native) law applies, no deed or wil shall operate to create any proprietary

right over land except that of a plain transfer of the whole of the rights

of occupation over the whole land (7).

Legislation against the Alienation of Land

The policy of the British Crown was to exercise administrative

control on the alienation of land to non-natives and aliens (8). Thig

policy produced a mass of legislation.

Under the Native Lands Acquisition Law of the Eastern Region (9),

no alien can acquire any interest or right in or over any land from a

(1) Ibid., ss. 27, 28.

(2) Ibid., s. 34.

(3) Ibid., s. 35.

(4) Ibid., s. 34 (5) as amended by the Land Tenure Law Amendment Edict

1966, No 11 of 1966.

(5) Ibid., s. 34 (7), (8) as amended.

(6) Ibid., s. 30.

(7) Ibid., s. 31.

(8) See Lord HALEY, An African Survey (1945) 770.

(9) Laws of Western Region, 1959 ed., Cap. SO.


THE LAND LAW OF NIGERIA 125

native unless the transaction under which it is acquired has been approved

by the Governor (1). Any agreement or instrument by which an alien

purports to acquire any interest or right in or over any land is void and

of no effect (2). An alien is dehed by that law as a person other than

a native of Nigeria (3).

The Governor-in-Council can exempt any company or association

or body of persons corporate or unincorporate not already exempted

from the provisions of the Law subject to such conditions as the Governorin-Council

may deem fit to impose (4). Where an alien has acquired

any interest or right in or over land, he cannot transfer, alienate, demise,

sell or otherwise dispose of that right to any other alien without the

approval of the Governor of the transaction or s?le (5). The interest

or right that will be approved under any transaction should not exceed,

including any option to renew, a term of ninety-nine years commencing

not more than twelve months after the application for approval of the

transaction. The instrument of lease should not provide for payment

in advance of the rent for an aggregate period of more than twenty

years and should contain a condition that the rent reserved will be subject

to revision on the exercise of any option of renewal contained in the

lease or every twenty years of the term created (6).

The Acquisition of Land by Aliens Law of the Eastern Region

contains a similar prohibition against the acquisition of lands by aliens

and requires that both the alien and the instrument under which he

acquires any interest in or over land must be approved by the Minister (7).

An alien is defined as an individual other than a Nigerian (8). The

definition of a ‘‘Nigerian’’ is identical with that of a “native of Nigeria” (9).

In effect the law of the Eastern Region applies to the same class of persons

as does that of the Western Region. It is an offence under these regional

laws for an alien to be unlawfully in occupation of land belonging to a

native or a Nigerian and the Attorney-General of the Region is empowered

to bring ejectment proceedings in cases of unlawful occupation (10).

(1) Ibid., s. 3 (1).

(2) Ibid., s. 3 (3).

(3) Ibid., s. 2, S.V. “alien” (a).

(4) Ibid., s. 7 (2).

(5) Ibid., s. 3 (2).

(6) Native Lands Acquisition (Approval of Transactions) Reg. 1958.

(7) Laws of Eastern Region, 1963 ed. Cap. 2, ss. 4, 5. See also Nuhmn v.

Odutolu (1953) 14 W.A.C.A. 318 ; See However Ankrah ¿& Ors. v. Dabru PS Oluga

í1956) 1 W.A.L.R. 89 (Ghana).

(8) Ibid., s. 2 S.V. “alien” (a).

(9) Ibid., s. 2 S.V. “Nigerian”. Cf Interpretation Act. s. 3 S.V. “Native of

Nigeria”.

(10) Laws of Eastern Region 1963 ed. Cap. 2 ss. 6, 7; Cap. 80, Laws of

W.R., 1959 ed., ss. 4 (21, 5.


i 26 ARTHUR NYLANDER

The prohibition in the Northern Region is much wider. The land

Tenure Law of the Northern Region prohibits the alienation of land by

any native to a non-native by sale, assignment, mortgage, transfer of

possession, sublease, bequest or otherwise without first obtaining the

consent of the Permanent Secretary, Ministry of Land and Survey (1)-

Any transaction or instrument which purports to confer on or vest in a

non-native any interest or right in or over any lands otherwise than in

accordance with the provisions of the Law is null and void (2). The

Regional Attorney-General or a native authority is empowered to bring

proceedings for recovery of possession of any native lands in unlawful

occupation (3). A native in this connection is conñned to a native of

the Northern Region (4). Therefore, a non-native in this connection

would include a native of any of the regions in the South. Such discriminatory

provisions against non-natives who are citizens of Nigeria are

safeguarded by the Constitution of the Republic. Although the Constitution

contains as a fundamental right (5) the prohibition of discrimination

against a citizen on the ground that he is a person of a particular community,

tribe, place of origin, religion or political opinion, yet this is

subject to several exceptions including one relating to restrictions with

respect to the acquisition of land or lease by any person of land or other

property (6).

This policy of restricting the alienation of land from natives to

non-natives accords with the cardinal principle of customary law that

only members of an ethnic community are entitled to use land belonging

to that community (7). Under the Eastern Regional Local Government

Law 1960 (S), Local authorities have passed bye-laws which restrict the

alienation of land from a native of the area to a non-native without the

consent of the Local Authorities (9). A “native of the area” is defined by

these bye-laws as “any person who is eligible by local customary law

to inherit land or the use of land within the area”. Such a restriction

is also imposed on a “stranger” by bye-laws made under the Native

(1) Cap. 59 s. 27 as amended by the Land Tenure Law Amendment Edict,

1966, No 11 Qf 1966.

(2) Ibid., s. 2 S.V. “native”.

(3) Ibid., s. 32.

(4) Ibid., s. 39.

(5) Republican Constitution s. 28 (1).

(6) Republican Constitution s. 28 (2) (c).

(7) See COLE, Report on Land Tenure, Niger Province, para. 732 ; also

Agbloe & Ors. v. Suppor &: Another (1947) 12 W.A.C.A. 187; Lopez v. Lopez

(1924) 5 N.L.R. 50.

(8) Ss. 85, 221 Cap. 79 Laws of Eastern Region, 1963 edition.

(9) See e. g. Western Ahoada Rural District Council (Alienation of Land)

Bye-Law 1957 E.R.L.R. No 272 of 1958 s. 2 (1).


THE LAND L AW OF NIGERIA 127

Authority Law (1) in the Northern Region. A “stranger” is defined as

“any native of Nigeria or native foreigner who is not eligible by native

law and custom to inherit land or the use of land within the area of

jurisdiction” of the local authority (2).

REGISTRATION OF ‘DEEDS AND TITLES

The compulsory registration of Deeds was first introduced into Lagos

by the Land Registration Ordinance of 1803 “to provide for the Registration

of Instruments affecting Land in the Gold Coast Colony” (3). This

Ordinance was amended (4) and continued in force in the Colony of

Lagos until its repeal by the Land Registration Ordinance of 1907

which was made applicable to the Colony and Protectorate of Southern

Nigeria. Another Land Registration Ordinance (5) was introduced in

1915. It repealed the 1907 legislation and it applied to the whole of

Nigeria. This was in turn superseded on the 1st of January, 1925 by

another legislation (6) of the same name which is still in force.

The present Land Registration Act or Law (7) provides that no

instrument, other than a power of Attorney, shall be registered unless

it contains a proper and sufficient description and, subject to the regulations,

a plan of the land affected by such instrument. It is the instrument

that is registered and not the title. The instrument records an

isolated transaction and it is evidence of that particular transaction. It

is not proof in itself of the legal right of the parties to carry out the

transaction and consequently, it is not evidence of the legality of the

transaction itself. It is therefore not an effective mode of recording land

transactions.

In contrast to the registration of deeds, registration of titles to land

protects and safeguards the interest of landowners. It involves:

(u) that the title of every landowner is throughly investigated once

and for all and placed on the public register, a perusal of which will give

(1) Ss. 38 (21) Cap. 77 Laws of Northern Region, 1963 edition.

(2) See e. g. the Wase Native Authority (Control of Cultivation of Land)

Rules, 1958, N.A.L.N. 146 of 1958, s. 2.

(3) Ordinance No 8 of 1883. The Colony of Lagos was then adminiiered

as part of the Gold Coast Colony.

(4) Land Registration (Amendment) Ordinance, No 12 of 1883.

(5) No 12 of 1915 as amended by No 29 of 1915.

(6) No 36 of 1924, now Cap. 99, Laws of the Federation and Lagos, 1958 ed.

(7) in the Western and Eastern Regions, it has been renamed the Land Instrument

Registration Law, see, e. g. Cap. 56 Laws of Western Region 1959

edition.


128 ARTHUR NYLANDER

an intending purchaser all the necessary information about previous

dealings in the land;

(b) that the registration of a landowner’s title is an insurance against

any adverse claims by others, and is indispensable to the validity of aii

transactions relating to the land in question; and

(c) that instruments are registered, not merely as documents executed

between parties, but by reference to the land itself, (1).

The compulsory registration of titles was introduced into Nigeria by

the Registration of Titles Ordinance No. 13 of 1935 (2). It provided

for the establishment of Land Registeries for the registration of title to

land at such places as the Governor may direct. The Ordinance was

only made applicable to certain parts of the Federal Territory. Certain

instruments granting or conveying the legal estate in freehold or lease-

hold lands were declared void unless registered within two months of

the date of creating the area in which the land is situated a registration

district or within a further period of two months authorised by the Regis-

trar or within any period authorised by the Court.

The Registration of Titles Act has served a useful purpose but

there are certain defects, which have been the subject of both judicial and

expert criticism as regards the Act itself and the particularly the securiv

of title obtainable under it (3). Again, registration under the Act is

compulsory only upon change of ownership and as such it is a spasmodic

and slow process and it will take a considerable time to compile a com-

plete register of all lands in Lagos. There are today many plots in Lagos

which have never changed hands since 1935 and consequently the titles

to these lands would not appear on the register. Voluntary registration

is also allowed if one’s land is within a registration area. But there is

little inducement for the ordinary man to make use of this.

The Government therefore in 1956 invited Mr. S. R. Simpson, Land

Tenure Specialist of the Colonial Office to examine the working of the

Land Registry and make proposals whereby a system of compulsory uni-

versal registration of title to all land in Lagos might be achieved within

a reasonable time. Mr. Simpson submitted his Report (4) in February,

1957 and its recommendations were accepted by the Government in

May, 1957. Wide publicity was given to the Simpson Report and many

persons and bodies were invited to express their views upon it.

The Government considered these views and in February, 1959

(1) See ELIAS, Nigerian Land Law and Custom (1962) 333.

(2) Now, the Registration of Titles Act, Cap. 181.

(3) See the remarks of Butler LLOYD I. in Animashawun v. Mumuni & Ors.

(1941) 16 N.L.R. 59 ; see also generally ELIAS, op. cit. 349 et seq.

(4) SIMPSON : A Report in the Registration of Title io land in Lagos. Federal

Government Printer (1957).


THE LAND LAW OF NIGERIA 129

authorised the drafting of legislation required to implement the Report.

It formed a Working Party to prepare a first draft of the new and amended

legislation and advice upon the appropriate administrative structure neces-

sary for the efficient implementation of the Report.

The Working Party considered that the Registration of Titles Act

requires to be substantially amplified and strengthened in various parti-

culars. This presented a strong case for a new Biil to replace this Act

and to include provisions for the systematic adjudication of rights in land

They also considered the provisions of the Land Registration Act and

thought that it will be anomalous to repeal it and include its provisions

in the new Bill. The effect of their proposals was that the existing law

and processes under these two Acts will continue unchanged until such

tïme as the provisions of the new Bill became applicable to a particular

area.

The discussions of this Working Party produced the Registered Land

Act (1) which applies to the Federal Territory and came into force on

1st January, 1965 (2). It provided for the creation of adjudication areas

and for the adjudication of interests in land and rights in land therein by

adjudication officers appointed for the purpose. An adjudication area

constitutes a registration district and all land affected by a ñnal adjudi-

cation record as well as land duly registered under the Registration of

Titles Act (3) shall be included in the appropriate land registration dis-

trict (4). An adjudication officer may subdivide an adjudication area

into sections and a notice of publication made requiring persons claim-

ing to be interested in land therein to make a statement of interest within

the time specified in the publication.

The registration or any person as the proprietor of any land does

not confer any rights to mineral or mineral oils thereon or thereunder

but vests in that person the absolute ownership of that land, which is

not liable to be defeated except as provided in the Act (5). No land,

lease or charge shall be capable of being disposed of except in accor-

dance with the provisions of the Act and any attempt to do otherwise

is ineffectual to create, vary, transfer or extinguish any right or interest

in land (6).

The Act provided (7) that when an area has been declared an

1964, No III.

See ibid., s. 165 (2) L.N. 12/1965. The Act has not yet been applied

area of the Federal Territory.

Cap. 181.

1964, No III s. 23.

Ibid., ss. 39, 40.

Ibid.. s. 49.

Ibid., s. 163 (i) and Schedule.


130 ARTHUR NYLANDER

adjudication area, certain Acts shall cease to apply in that area. The

Acts whose application was thus restricted were:

The Arotas (Crown Grants) Act (1)

The Crown Grants (Lagos) Act (2)

The Epetedo Lands Act (3)

The Glover Settlement Act (4)

The Land Registration Act (5)

The Registration of Titles Act (6)

The Crown Lands Act (7) ss. 31, 33

The first four Acts listed above were all passed in 1947 in consequence

of the Report of Sir Mervyn L. Tew submitted to the Nigerian

Government in 1939 and for the purpose of re-determining the effect

of Crown Grants on lands which were subject to native Law and Cudtom

(8)

Dr. Arthur NYLANDER.

Barrister at law Lagos, Nigeria.

(1) Laws of the Federation and Lagos, 1958 edition Cap. 14.

(2) Ibid., Cap. 44.

(3) Ibid., Cap. 61.

(4) Ibid., Cap. 75.

(5) Ibid., Cap. 99.

(6) Ibid., Cap. 181.

(7) Ibid., Cap. 45.

(8) The decisions of the Privy Council in Sakariyawo Oshodi v. Moriyamo

Dakolo ¿& Ors [1930] A.C. 667 and Brimah Balogun t Ors. v. Suka Chief Oshodi

(1931) 10 N.L.R. 36 led to the appointment of Sir Mervyn L. Tew to inquire into

the titles to land in Lagos and Ebute-Metta. See further ELIAS, Nig. Land Law

& Custom, 3rd ed. (1962) 24 et seq.


LE REGIME DE§ TERRES AU SÉNÉGAL

Le Sénégal, partie du continent africain la plus avancée dans l'océan

Atlantique, a très tôt pris contact avec les navigateurs européens. Ce sont

les Portugais qui, dès la deuxième moitié du xve siècle, ont abordé les

côtes sénégalaises.

Les Hollandais et les Espagnols, au XVI~ siècle se disputèrent longtemps

le monopole du commerce en Afrique. I1 s'agissait, en fait, d'acheter

des esclaves et de la gomme, et de vendre quelques pacotilles aux

indigènes. Les Hollandais, les premiers, eurent l'idée de construire en

1617, sur la route du Cap de Bonne Espérance, le Fort de Gorée.

Plus de 20 ans plus tard, les Français, sous l'impulsion de Richelieu,

s'intéressèrent à leur tour au continent africain. Ils furent attirés par le

fleuve Sénégal. Ils créèrent un établissement à Bieurt, puis à N e de

N'Dar qui fût baptisée Fort St-Louis du Sénégal. Ce fut le point da

départ de la pénétration française, dans laquelle Faidherbe (1) a joué

le plus grand rôle.

La suppression de l'esclavage, la rareté de la gomme et la modicité

du produit de la vente des pacotilles, avaient conduit à concevoir, dans

une nouvelle forme, les rapports Europe-Afrique. Ce fut l'ère de l'expansionnisme

par la conquête. ,

Cette conquête, qui a réalisé en même temps l'unité du Pays en

groupant les fiefs des anciens rois tués ou déchus, lui -a donné ses frontières

actuelles. Elle fut pratiquement achevée en 1890, 4 ans après la

mort de Lat Dior.

*

**

Le Sénégal se situe dans la zone tropicale, à la limite des régions

forestières. La vallée verdoyante du fleuve qui a donné son nom au pays,

interrompant les plaines arides de Mauritanie, le désert et la région sylvo-

(1) Général français, né à Lille (1818-1889). Gouverneur du Sénégal de

1864 B 1865.


132 KÉBA M’BAYE

pastorale du Ferlo (i), la savane du bassin arachidier du Saloum, du

Cayor et du Bao1 (2), les latérites ,affleurées du Sénégal oriental, les

bocages luxuriants du pays sérère (3) et la forêt de basse Casamance (4),

offrent une grande variété de sols et de végétations qui conditionnent le

mode de vie du paysan sénégalais.

Le Toucouleur se livre, sur la région du

toutes saisons, utilisant les crues naturelles ou

sommaires.

Les Peulhs sillonnent le Ferlo avec leurs

cornes immenses, à la recherche d’une herbe

souvent très éloimé.

fleuve, à des cultures de

aménageant des barrages

zébus (5) efflanqués aux

rare et d’un point d’eau

Le Malinkk(6) de la haute Gambie (7), ancien conquérant, sur-

pris par la paix dans un pays où la vie était facile, s’est mal adapté à

la nécessité de travailler pour vivre.

Le Wolof (8) essaie de tirer le meilleur parti de sa terre sablon-

neuse, en étendant le développement de l’arachide par la culture itiné-

rante sur brûlis.

Le Sérère, agriculteur d’élite, fait varier, sur un sol d’ailleurs pro-

pice, les cultures de l’arachide, du mil, du riz et du manioc, par la pra-

tique de l’assolement triennal.

Le Diola organise les rives de la Casamance en véritables polders,

et intensifie, sur un sol fertile, les cultures vivrières.

(1) Le Ferlo n’est pas, en réalité, un désert. Mais il est sec, parsemé de

quelques épineux et est très peu habité.

(2) Quelques régions du Sénégal. I1 s’agit des noms des anciens petits

royaumes qui existaient avant l’arrivée des Français.

Aujourd’hui, le Sénégal est divisé en sept régions administratives : le Capvert,

la région de Thiès, la région de Diourbel, la région du Fleuve, le Sine

Saloum, le Sénégal oriental et la Casamance. A la tête de chaque région, il y a

un gouverneur représentant du Président de la République et de tous les ministres.

Les régions sont divisées en préfectures, les préfectures en arrondissements,

et ceux-ci en villages.

(3) Voir plus bas pour la localisation du pays sérere.

(4) L‘une des sept régions du Sénégal. Elle tire son nom du fleuve qui la

traverse.

(5) Genre de bovidés géants aux grosses cornes.

(6) Race qui se trouve dans la frontière guinéo-maliano-sénégalaise. Les Malinkés,

que l’on appelle Mandingues ou Soc& ou sénégalais parlent bambara.

(7) Fleuve qui se trouve dans l’Etat qui porte le même nom, mais dont la

source est au Sénégal.

(8) Principale race du Sénégal.


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 133

Les races au Sénégal pourraient être réparties dans 5 grands grou-

pes : les Poulars (i), les Wolofs, les Malinkés, les Sérères et les peuples

do Casamance.

Les Poulars groupent les Toucouleurs de la vallée du fleuve Séné-

gal, les Peulhs du Ferlo et de Kolda. Quelques Sarakolés, venus proba-

blement de la rive droite, vivent dans la région de Bakel.

Les Wolofs sont originairsu du Djolof (2), du Cayor et du Baol.

Une branche, les Lébous, occupe la presqu’île du Cap-Vert. On peut

dire que le pays Wolof est limité au Nord par le fleuve Sénégal, à l’Ouest

par ia Côte Atlantique, au Sud par la ligne du chemin de fer Dakar-

Niger et à l’Est par le Ferlo. Mais à l’heure actuelle, il y a une véritable

u wolof-fisation D du pays. Race de commerçants et de fonctionnaires,

d’une faculté d‘adaptation singulière, les Wolofs ont vite assimilé la

a manière toubab D et se sont répandus dans le pays, imposant souvent

leur langue et leur mode de vie.

Le Sénégal oriental est une sorte d’appendice du Mali et de la

haute Guinée. C’est le pays des Malinkés et des Socés. Ils parlent le

bambara (3). Des sous-ethnies, telles les Koniadjis et les Bassaris, vivent

à la frontière guinéo-sénégalaise.

Les Sérères sont groupés entre la B: Petite Côte D, qui va de la

presqu’île du Cap-Vert à l’embouchure des bras de mer du Sine et du

Saloum à l’Ouest, et la ligne du chemin de fer Dakar-Niger au Nord et

à l’Est. Au Sud, ils se mélangent jusque dans la région de Kaolack (sur

le Saloum) aux Wolofs et à quelques Peulhs et Toucouleurs.

La Casamance est le pays des Diolas, des Balantes et des Floups.

Ils sont originaires des régions forestières de la Guinée dite portugaise.

Des Maures (4), descendus du Nord, se sont éparpillés dans l’en-

semble du pays OU ils se livrent au commerce de détail et à l’élevage

du mouton.

I1 semble que le peuplement du Sénégal se soit effectué à une époque

relativement récente, par des invasions successives venues de l’Est et

du Sud.

Les Toucouleurs, les Sérères, les Malinkés et les Wolofs eux-mêmes,

seraient descendus des mêmes ancêtres maliens, qui se seraient différem-

ment métissés avec quelques tribus sauvages autochtones trouvées sur

place. Ces déplacements auraient été conditionnés par le fleuve Sénégal et

l’existence du désert du Ferlo. Les envahisseurs auraient tous emprunté

ia même voie, en descendant le fleuve et en contournant le désert.

(1) I1 s’agit du nom de la langue que parlent les Peulhs et les Toucouleurs.

(2) Le Djolof est aussi une des régions a historiques 3 du Sénégal. I1 semble

que ce soit là i’origine du mot Wolof.

(3) Langue malienne.

(4) Habitants de la Mauritanie. ns seraient des négro-berbères.


134 KÉBA M’BAYE

Les peuplades venues de la Guinée se seraient arrêtées au Sud du

fleuve Casamance, où elles ont retrouvé des conditions de vie qui n’étaient

pas différentes de celles de leur pays d‘origine, mais se seraient abstenues

de monter plus au nord, OU ia savane, avec ses baobabs et ses acacias

clairsemés, ne leur offrait plus les mêmes possibilités écologiques.

’*

**

Le peuplement du Sénégal peut expliquer sa vocation paysanne. Ce

pays est essentiellement agricole. Une partie importante de sa popula-

tion (80 %) vit encore de ia terre.

11 n’est donc pas étonnant que l‘organisation des droits fonciers

ait préoccupé le législateur avant et après l’indépendance.

Mais en Afrique, et au Sénégal, la terre n’est pas une simple valeur

économique, comme le serait un meuble corporel ou même un bâtiment.

Un meuble corporel, un bâtiment, sont des biens créés pour appartenir

à l’homme, sont un produit de son travail ; ils sont dans le commerce.

Ils peuvent être appropriés puis aliénés.

Quant à ia terre, tout comme le ciel, comme l’air, comme les mers,

elle est une création de Dieu ou des dieux. Elle est une des Q: poutres

du monde. Elle est créée pour la survie de l’Espèce. Elle est le gage de

la continuation de ia vie.

Aussi le système créé pour la régir doit-il tenir compte de ces

caractères. I1 aura à plonger ses racines dans les croyances religieuses

et la philosophie des hommes à qui il est appelé à s’appliquer. C‘est la

condition pour qu’il soit solide et respecté. Les économistes ont eu rai-

son de montrer récemment le rôle déterminant des g: facteurs non spé-

cifiés B.

Mais, par ailleurs, Q: nous sommes embarqués B dans un monde

à la poursuite du plein développement économique et social. Or, la terre

se trouve être un des éléments de ce développement, dont les facteurs

s’accordent mal avec les considérations philosophiques et les exigences

des coutumes, ne devant souvent tenir compte que des données objec-

tives de la B: croissance B.

Ainsi apparaît le prob!ème qui s’est toujours posé, qui se pose

encore en Afrique Noire. I1 faut trouver une politique foncière et agraire

qui tienne compte des croyances et des coutumes pour être appliquée, tout

en permettant des trensactions faciles mais sûres, su: des droits certains.

Voilà l’écueil où est venu buter obstinément le colonisateur, et que le

législateur sénégalais de 1964 a cru avoir triomphalement contourné.

Nous allons voir ce qu’il en est, en étudiant, dans une première par-

tie, le régime des terres avant 1964, et dans une deuxième partie, la

réforme foncière et agraire instituée par la Ici du 17 juin 1964.


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 135

LE REGIME DES TERRES AVANT 1964

Le colonisateur a trouvé au Sénégal un système de droits fonciers

qu’il a prétendu sauvegarder au nom du respect des coutumes locales.

Mais, en réalité, il en a méconnu l’essence en assimilant ces droits, mal-

gré lui, à la propriété quiritaire romaine.

Examinons les droits coutumiers sur la terre, avant de nous pencher

sur la législation coloniale.

A. - Droits coutumiers sur ka terre :

Les droits coutumiers fonciers présentaient des caractères spécifi-

ques tenant à leur origine et à la fonction que la société africaine assigne

â la terre. La législation coloniale avait voulu les épargner dans leur

grande majorité. Cependant, ils n’ont pas pu échapper entièrement à

la dénaturation.

I. - Fonction de la ferre

La terre est une création divine, comme le ciel, comme l’air, comme

les mers. Elle est à Dieu, aux dieux et aux ancêtres (1) morts, suivant

les convictions. Elle est mise au service des hommes poÚr assurer leur

subsistance et permettre la survie de l’Espèce. Elle abrite les morts.

II. - Origine des droits fonciers

Quand, à l’origine, un groupe errant s’est fixé à un endroit pro-

pice, ses membres ont défriché, par le feu ou par la hache, ce qui serait

désormais le lougan familial. Dans cette famille relativement réduite

chacun travaillait pour la satisfaction de tous. C‘était une vie commu-

nautaire OU la production des biens et services était répartie dans une

minutieuse division du travail par âge et par sexe.

I1 m’a été donné d’observer, il y a près de 20 ans, dans les îles

du Gandoule, à l’embouchure du bras de mer Q: Le Saloum D, au Sénégal,

une communaude ce type, qui s’est conservée, perfectionnée et éten-

due à la dimension d‘un village. Dans ce village, OU ,tous les habitants

sont issus du même ancêtre, les jeunes gens pêchent, cultivent le mil et

s’occupent des travaux de voierie. Les enfants surveillent le bétail, les

jeunes femmes entretiennent les rizières, récoltent le paddy, pilent le

mil et préparent le repas. Les vieillards filent et tissent le coton.

Revenons à notre famille mère.

~~ ~

(I) a Les morts ne sont pas morts B : Birago DIOP : 6 Souffle D dans

a Leurres et lueurs D.


136 KÉBA M’BAYE

cr

Pour une raison quelconque (infertilité du sol,, insécurité) elle pouvait

émigrer. Au lieu d’émigration, elle pouvait trouver une autre famille

déjà fixée, de qui elle recevrait l’autorisation de s’installer, ou à qui elle

f s’im_poserait *I ~ _I par la .- force. -I_- Chaque famille continuerait à vivre à peu près

L_

comme avant, mais cette nouvelle communauté importante, qui pouvait

comprendre d’autres familles encore, exigeait une administration. Elle

se donnait un chef. Celui-ci avait alors des atfiibutiöns très diverses. I1

était chef religieux, chef militaire et administrateur. Ces absorbantes

occupations l’empêchaient évidemment de travailler pour lui-même ou

diminuaient considérablement son rendement, à tel point qu’il s’avérait

juste de le dédommager. Cest alors que l’on décidait de travailler à tour .

de rôle ou à jour fixe dans le champ du chef, ou simplement de lui

verser à chaque récolte la quantité de produits qu’il lui fallait pour fairz

vivre sa famille. Ce B: fonctionnaire B est devenu le B: chef de terre D. I1

pouvait arriver que, par suite d’héritage ou de guerre, ses fonctions

éclatent et donnent naissance à trois pouvoirs : un pouvoir religieux,

un pouvoir politique et un pouvoir domanial. Cette dernière fonction,

exercée par un Lamane, gardait d’ailleurs toujours un caractère sacré.

I1 est remarquable que le conquérant ne s’arrogeait jamais les pouvoirs

de chef de terre. C‘était parce que les guerriers ne s’intéressaient pas à la 1-

terre, mais aussi parce que l’usurpation de cette fonction par un étranger -

aurait déclenché la colère des ancêtres morts.

Cependant, certains Lamanes furent spoliés, au cours des guerres, au

bénéfice de nouveaux chefs. Les Darnels et les Almamys réunirent quel-

ques petits domaines en grands fiefs, qui furent alors confiés à des chefs

militaires et à des Sérignes.

Les mariages exogamiques faisaient naítre d’autres communautés.

Quand les jeunes époux se contentaient de s’installer à côté de la famille

mère, ils pouvaient bénéficier, de la part de celle-ci, d’une affectation de

terres cultivables, autour desquelles se développait un processus de crois-

sance en tout point semblable à une émigration.

Les étrangers, qui arrivaient au village avec l’intention de s’y fixer,

pouvaient obtenir de la communauté l’autorisation de défricher un lou-

gan. Ils s’installaient, et dans certains cas, réussissaient même à s’inté-

grer dans ia communauté. Mais, dans la plupart des cas, ils se conten-

taient de former un nouveau groupe satellite.

Ainsi se sont formés les droits du feu et de la hache, qui sont les

droit de redevance des premiers défricheurs, et les droits de culture des

occupants.

III. - Caractères des droits fonciers

La conception sénégalaise ‘sur l’origine et les fonctions de la terre

devait naturellement conférer aux droits fonciers des caractères spéciñ-

ques.


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 137

c) La terre ne peut être appropriée

La terre est insusceptible d’appropriation. Les lois de la cosmo-

gonie africaine n’admettent cette appropriation pour aucun des éléments

(ciel, air et mers) qui ont servi à la création de l’univers et le soutiennent.

La terre étant à Dieu, aux dieux ou aux ancêtres, aucun être humain ne

peut s’en approprier, car ce serait commettre un acte réservé à la seule

divinité. e serait donc commettre le a crime D de sacrilège.

Comment, d‘ailleurs, s’approprier ce qui est affecté à tous pour

leur subsistance ? Comment accepter que l‘abri des ancêtres devienne

la chose d’un seul homme?

b) La terre est inaliénable

La terre est mise au service de la communauté. Or, celle-ci comprend

non seulement les personnes vivant sur le terroir, mais aussi celles qui y

naîtront et celles qui y sont enterrées. Aucun homme, aucune génération,

nei peut disposer de ces biens. Le droit d’aliénation suppose le droit

d’appropriation.

La terre est donc inaliénable.

c) Il y a des droits sur la terre

La terre ne peut pas être appropriée, et elle est inaliénable. Cependant,

elle supporte des droits.

Les membres de la communauté, encore vivants, ont sur la terre un

droit ir-”. d‘usa&

Le premier défricheur, ou le conquérant, a conservé, de son pouvoir

de distribuer la terre, des droits que justifient ses fonctions. Ces

droits, dits a assaka B dans plusieurs régions (droits de redevance) sont

en principe payés en prestations ou en nature. Cependant, dans certains

cas, leurs titulaires ont exigé des sommes d’argent, ce qui leur donne

singulièrement i’aspect d’un loyer. Dans presque toutes les coutumes

sénégalaises, I’assaka équivaut au i/iOe de la récolte annuelle.

Ceux qui cultivent effectivement la terre, doivent l’assaka. En contre

partie, ils détiennent un droit d’usage, dit e droit de culture D, qui leur

permet de travailler la terre, d’en tirer tous les fruits à leur profit exclusif,

à condition de respecter les lois de la communauté.

On a cru déceler dans ces deux droits (droit de redevance et droit

de culture) (i), la décomposition du droit de propriété en nue-propriété

et en usufruit. En réalité, il n’en est rien. Le droit de redevance et le

droit de culture ne se trouvent presque jamais réunis sur la même tête.

Et quand cela arrive, le droit de redevance disparaît automatiquement,

i ’ si bien que les caractères de la pleine propriété ne pourront jamais être

-.

, réunis.

L ._ ”

(1) V.L. GEISMAR, a Recueil des coutumes civiles des races du .%&al.


138 KÉBA M’BAYE

Dautres auteurs (1) considèrent le droit de tenure constitué selon

Campistron, par le droit de redevance et le droit de culture, comme étant

un droit de propriété indivis au profit des membres de la collectivité.

Cette qualification est aussi source d’erreurs et de difficultés.

I1 faut renoncer à notre besoin de faire entrer les droits coutumiers

sur la terre dans des catégories juridiques préétablies et conçues pour

d’autres sociétés totalement différentes.

IV. - Les sujets des droits fonciers

Les titulaires des droits sur la terre peuvent se grouper dans trois

catégories : le chef de terre, les autres membres de la communauté et

les étrangers. Les femmes forment un groupe aux droits distincts.

a) Le chef de terre

Le premier défricheur, le conquérant ou leurs descendants, conser-

vent le pouvoir de distribuer la terre entre les différents usagers.

Le Lamane, ou chef de terre, est désigné par les membres mâles de

la collectivité. En général, il est le plus âgé d’entre eux. Cependant, il

n’est pas interdit de désigner un autre que le patriarche. Sa nomination

est souvent l’occasion de rites et dr festivités. Dans les collectivités

matrilinéaires, notamment chez les Lébous et les Sérères, il est choisi

dans la branche maternelle. Toute la communauté ne participe pas à sa

désignation. Celle-ci s’effectue par le truchement d’un conseil des anciens.

Les terres de la collectivité n’ont d’ailleurs pas toutes le même

statut. I1 y a celles qui sont susceptibles d’être affectées à l’usage des

particuliers pour la satisfaction de leurs besoins propres : ce sont les

terres de culture et d’habitation ; et celles qui sont laissées à la disposi-

tion de la communauté toute entière : les biens publics. Cette distinction

est très nette chez les Toucouleurs du Fouta, et chez les Nones de la

Petite Côte. Le domaine public comprend les ruelles, les places et les

environs immédiats du village, ainsi que les cours d’eau.

Les droits et les obligations du chef de terre sont différents suivant

qu’ils s’attachent au domaine public ou au domaine privé.

Le chef de terre a un droit de jouissance sur l’ensemble des terres

du domaine public. I1 procède à la distribution des terres du domaine de

culture et d’habitation, compte tenu des besoins des familles et des

individus. I1 peut procéder à des désaffectations, notamment en cas de

départ définitif ou de non respect des obligations inhérentes à l’exercice

du droit de culture.

I1 administre les terres. I1 veille à ia conservation du patrimoine

foncier, procède aux bornages utiles.

(1) V. DULPW, t Coutumiers juridiques de 1’A.O.F. n.


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 139

I1 peut faire certains actes seul. Pour d’autres, le consentement et

même l‘assistance du conseil des anciens est indipensable. I1 en est ainsi

du prêt à usage.

L‘assaka que reçoit le chef de terre se justifie, comme nous l’avons

dit, par la contrepartie des obligations qu’il assume dans l’intérêt de

la collectivité, mais aussi par le caractère fiscal de ce droit. Nous avons

fait remarquer que la c fonction domaniale D garde un caractère sacré.

L’assaka peut être considéré comme la part des B: dieux B ou des

a ancêtres D que recueille leur représentant. I1 serait une offrande, un

impôt payé soit pour que la terre soit féconde, soit parce que l’on use

d’une chose qui appartient à la divinité.

Le chef de terre peut être destitué dans les mêmes formes de sa

nomination, par le conseil des anciens. Les motifs de destitution ne sont

pas limités. Mais ils doivent se rattacher à la violation des intérêts de la

communauté.

L‘empêchement du chef de terre pour éloignement, maladie ou

vieillesse, peut être constaté. Dans Ies trois cas, ou s’il décède, il est

remplacé.

Le chef de terre a souvent des collecteurs d’assaka, quand ses droits

portent sur une vaste région : ce sont les Diarafs. Mais les Diarafs ont

dans bien des cas, fini par s’arroger le droit de percevoir les droits pour

leur propre compte. Certains chefs de villages ou de cantons récemment

installés par le colonisateur ont entendu recevoir l’assaka. Ainsi l’institu-

tion se dégradait.

b) Les autres membres de la communau

Les autres membres de la communauté ont tous le droit de recevoir,

à titre d’usagers, une partie des terres collectives. Ils doivent en jouir

selon les règles arrêtées en commun, sous peine de déchéance. Ils doivent

payer les droits mis à leur charge par la coutume.

Ils surveillent la gestion du chef de terre.

c) Les femmes

Les droits de la femme sur les terres, s’ils existent, sont en général

inférieurs à ceux de I’homme : la moitié ou une quotité moindre.

Souvent, les droits fonciers n’appartiennent qu’à l’homme, la femme

dépendant d‘un frère ou d’un mari qui lui doit son entretien.

Ainsi, dans le Fouta (i), les femmes n’ont pas le droit d’hériter

des terres de collectivité.

Elles ont toutefois le droit de prélever sur les récoltes une certaine

quantité destinée à leur subsistance. Ainsi, le 4: thioubi B représente 1

à 10 corbeilles de mil suivant la fortune du frère qui le doit. Le c thia-

(1) Région du fleuve habité par les Toucouleurs.


140 KÉBA M’BAYE

tal B est une quantité de mil que l’homme prélève à son gré de chaque

récolte à l’intention de sa sœur ou de sa cousine.

En cas d’extinction d’une branche, en pays toucouleur, la branche

appelée à la succession hérite des femmes et celles-ci reçoivent un lougan,

dit e des pleurs B (e ngoyrouba B).

d) Les étrangers

Les étrangers venus se her sur le terroir peuvent recevoir l’autori-

sation d’occuper une partie du domaine collectif. Leurs obligations

dans ce cas diffèrent de celles des autochtones. Ainsi, par exemple au

Fouta, alors que l’assaka était dû par famille, l’étranger lui, devait le

payer par lougan ou par tête. C’est la différence qui est faite entre

a diom diayngol B et < samba rémôrou B. Le premier est un enfant du

pays, et le second un étranger.

L’étranger qui épouse une jeune fille de la collectivité peut se lier

à celle-ci, au lieu d’entraîner son épouse dans la sienne. Dans ce cas,

la famille < adoptive D est obligée de donner au jeune ménage un terrain

de culture, et l’assaka sera dû par l’ensemble de cette nouvelle famille

naissante.

V. - Les droits fonciers autres que la íenure

La tenure n’était pas le seul dróit grevant les terres sénégalaises

régies par la coutume. Il y en a d’autres, dont certains ont été introduits

ou au moins perfectionnés par le colonisateur.

a) Les servitudes :

Les coutumes sénégalaises connaissent presque toutes les servitudes

de passage et de puisement. Celles d’écoulement des eaux et de cueillette

sont admises par plusieurs ethnies, notamment par les Wolofs en général,

et par les Sérères.

Les servitudes sont réelles et perpétuelles.

Le propriétaire du fond servant doit les respecter, et celui du fond

dominant est tenu, dans sa jouissance, de ne causer aucun dommage à

autrui.

b) La prescription- :

c.


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 141

réserve du respect des servitudes grevant le fond. Le lougan, entouré

d’une palissade, est mieux protégé par la coutume que le lougan sans

clbture.

VI. - Transmission des droits fonciers

Les droits fonciers se transmettent par voie successorale. Cepen-

dant, d‘autres modes de transmission sont possibles, notamment le prêt

à usage, le louage, ou même, dans certains cas limités et pour certaines

coutumes, la cession à titre onéreux.

a) Les successions :

Les lois de l’héritage que l’Islam a modifiées sont, en général, très

compliquées.

Les terres de collectivité obéissent toujours dans la succession à

des règles particulières.

Les femmes sont en général écartées de la succession, sauf dans

les pays OU l’Islam, profondément introduit, a imposé sa loi.

Les terres collectives ne sont jamais partagées. Elles restent groupées

sous l’administration du chef de terres.

Dans les régimes patrilinéaires, c’est à l’aîné des mâles qu’échoient

automatiquement les droits fonciers.

Dans les régimes matrilinéaires, cet aîné doit être choisi dans la

ligne maternelle. A défaut de ce patriarche, le droit de gérer les biens

collectifs échoit au fils de la sœur, à défaut, à la plus âgée des femmes.

11 faut cependant noter que dans certaines coutumes matrilinéaires,

notamment chez les Nones du Sénégal, les biens acquis par le travail du

pere reviennent au fils.

D’ailleurs, d’une façon générale, une nette évolution est en train de

se produire. La propriété collective s’amenuise au fur et à mesure que

s’effrite l’autorité du chef de la communauté, et les pères ont tendance

à détourner les règles coutumières pour réserver à leur fils la partie la

plus importante de leurs biens,

b) Le prêt à usage :

Le chef de terre peut, avec le consentement du conseil des anciens,

prêter un lougan à un usager pour une durée déterminée, et si la situation

de l’intéressé le justifie.

Le bénéficiaire du prêt doit jouir des terres en respectant les condi-

tions qui lui sont fixées et les lois de la coutume.

c) Le louage :

Le titulaire d’un droit de culture ou d’un droit de redevance peut

louer son droit à un tiers. Ce contrat est valable si le Q: bailleur B s’ac-

quitte normalement de ses obligations vis-à-vis de la collectivité.


142 KÉBA M’BAYE

d) La cession à titre onéreux :

Les éléments du droit de tenure peuvent passer d’une tête à une

autre, moyennant le versement d’un prix.

Ainsi le chef de terre peut céder son droit à un autre membre de

la collectivité. Cette cession, en pays toucouleur, peut se fairc à l’amiable

moyennant un prix fixé par les parties, ou aux enchères publiques. Dans

ce dernier cas, il appartient au chef politique de procéder aux enchères.

B. - La dénaturation des droits coutumiers sur la terre

Les droits fonciers coutumiers ne sont pas restés à l’abri de l‘action

déformante des religions e du livre B, des progrès économiques et sociaux

et de la législation coloniale.

I. - Influence de l‘économie de marché

L’introduction de la monnaie a rendu possible la transformation des

biens collectifs, troupeaux ou terres, en une somme d’argent facile à

dissimuler et à utiliser rapidement. Dès lors, l’inaliénabilité n’a plus

signifié grand chose devant un chef de terre cupide ou simplement traqué

par les soucis que crée l’entretien d’une famille dont il n’arrive plus à

satisfaire tous les besoins.

Quand il s’est trouvé devant un acheteur qui reste indifférent aux

considérations philosophiques de l’Afrique ancienne en particulier devant

un Européen, il a souvent bravé la coutume en e vendant B un terrain.

Et celui qui a a payé B sa parcelle se conduit naturellement tout comme

un véritable propriétaire.

II. - Influence des déplacements :

L’attrait des villes et la facilité de se rendre d’un lieu à un autre

ont encouragé les migrations internes. Le jeune homme qui quitte le

village sans esprit de retour exige, à juste titre, de recevoir sa part des

biens collectifs. Seule, la vente peut alors lui donner satisfaction.

III. - Influence des religions :

Avant le xe siècle avec l’invasion des Almoravides, l’Afrique est

restée fétichiste.

L’Islam a raffiné les mœurs et réhabilité la femme qui cesse de deve-

nir un élément de la succession pour accéder à la dignité de successeur.

Cette transformation entame certains régimes et fait écrouler bien des

règles élaborées par les coutumes. En instituant le droit au partage, le

droit coranique a détruit le mythe de l’indivision coutumière.

L’Eglise, de son côté, a mené une action complémentaire de celle de

1‘Islam. L’évangélisation s’accompagne d’une européanisation. Les Séné-


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 143

galais convertis au christianisme ont adopté les principes égalitaires de

cette religion, épousé certains usages de l’Europe, et se sont, du coup,

libérés en partie de la contrainte qu’exerçait la famille élargie.

La croyance à l’Islam et au christianisme a dessacralisé le a Lama-

nat ,, en ébranlant le socle du fétichisme.

IV. - Influence de la colonisation en général :

Le colonisateur a importé sa loi. Par la conquête puis par le com-

!merce, les contacts directs et l’éducation, il a enseigné, parfois imposé

: ses idées et ses méthodes, détruisant, au nom de la a civilisation D, tout

ce qui pourrait constituer une entrave au but qu’il poursuivait.

V. - Influence des tribunaux :

Les tribunaux, bâtis sur le principe du respect des coutumes locales,

n’ont pas su s’empêcher de juger selon les normes de “Europe. Les

juges, qui étaient des administrateurs français, n’ont pas su oublier totalement

les principes fondamentaux du droit français considérés, dans

leur mentalité de conquérants, comme des vérités universelles. Ils étaient

d’ailleurs encouragés dans cette entreprise par Ia réceptivité des justiciables.

En réalité, ils ne se sont pas aperçus que leur jurisprudence

-atteignait guère que les couches hétérogènes et détribalisées des centres

urbains. Les populations des campagnes ont continué à ignorer cette

jurisprudence et à faire confiance à leurs chefs traditionnels pour la

solution de leurs problèmes.

I

VI. - Tendance à l’individualisme :

I1 faut souligner qu’une tendance vers l’individualisme, quels que

soient les facteurs qui l’on déclenchée, se manifeste. Eiie est forte et elle

progresse.

La famille élargie s’effrite au profit du ménage. Le parasitisme de

certains éléments de Ia communauté traditionnelle commence à lasser.

Chacun voudrait consacrer ses revenus, sinon exclusivement, du moins

principalement, à sa femme, ses enfants et ses parents directs (1). La

loi no 67-04 du 24-2-67 interdit les sollicitations, demandes, acceptations

et même offres faites à l’occasion des cérémonies familiales (baptème,

circoncision, communions, fiançailles, mariage, retour de pélerinage et

décès) et punit les contrevenants de peines d’amendes et même de prison

en cas de récidive.

L‘individualisme pénètre toujours un peu plus profondément dans

la vieille société communautaire sénégalaise. La notion de propriété pri-

vée gagne petit à petit jusqu’aux couches paysannes.

(i) DECOTTIGNIES

: a Requiem pour la famille africaine B. Annales de la

faculté de droit de Dakar, 1965.


144 KÉBA M’BAYE

Nous sommes en train d’assister à une crise de la philosophie afri-

caine.

C. - La réforme coloniale de la propriété et des droits fonciers

S’agissant du régime des droits fonciers ou des autres institutions

coloniales, on peut aisément déceler l’influence de la politique de i’assi-

milatioc.

Faidherbe avait lutté pour instaurer un système d‘administration

indirecte, dont le but était essentiellement, dans tous les domaines, de

respecter les coutumes et les traditions locales.

A sa suite, beaucoup d’administrateurs ont conservé cette sagesse.

Mais, bien qu’appuyée par la doctrine officielle, cette voie n’a pas tou-

jours été suivie. L’esprit égalitaire jacobin, né de la révolution et entre-

tenu par les courants socialistes naissants, devait souvent faire opter pour

l’assimilation. On soutenait que la mission de la France était de mener

les peuples colonisés à un plein épanouissement économique et social.

Donc ce qui était jugé bon pour la métropole devait l’être aussi pour les

colonies.

I Ainsi, toute la législation coloniale relative à la terre aura été mar-

quée par la volonté du colonisateur d’amener l’indigène à une concep-

tion européenne du droit de la propriété, et d’instaurer un système fon-

: cier entout point semblable à celui en vigueur en France. Quand le prin-

f cipe du respect des coutumes locales venait se mettre au travers de cette

voie, c’était toujours pour mieux aplanir tout obstacle susceptible de

I retarder la marche vers la propriété romaine de la terre. C‘est là, peut-

, être, où il faut chercher une des causes de l’échec de toutes les réformes

aqui se sont succédées depuis 1900.

I. - La théorie du domaine éminent :

Le chassé-croisé que révèle l’étude de la législation coloniale fran-

caise du début du XP siècle, en matière de droit foncier, et même de

celle qui l’a suivie, n’est pas seulement le résultat de la contradiction née

de l’application alternative de la politique de l’administration indirecte

et de celle de l’assimilation. ELe-agg-tussi pour cause l’obstination de

l’Etat à se considérer comme propriétaire de toutes les terres tout en sen-

t&t-l>inconfort de cette attitude dont elle n’a pas su trouver la justifi-

-_Y. %I I

cation philosophique ou sociale.

Un arrêté gubernatorial de 1862 avait décidé que les terres non

appropriées selon les règles classiques, appartenaient à l’Etat. Cet arrêté

fut abrogé un an après.

Mais un nouvel arrêté de 1865 sembla rétablir cette théorie, dite


LE &GIME DES TERRES AU SENEGAL 145

< du domaine éminent de 1’Etat D. Elle se justifiait par la *théorie de la

;succession d’Etats. On soutenait que la France s’était substituée aux

chefs indigènes et, en conséquence, avait hérité de tous leurs droits, no-

tamment du droit de propriété sur lecterres conquises pendant les guer-

rea coloniales.

i La jurisprudence admit la théorie du domaine éminent de l‘Etat

par un arrêt célèbre de la Cour de Bordeaux, du 24 juin 1903.

C’était méconnaître la nature des droits fonciers négro-africains.

Le décret du 23 octobre 1904, et surtout celui du 24 juillet 1906,

semblèrent consacrer la thèse inverse en admettant l’existence de droits

coutumiers sur les terres colonisées. Les tribunaux ne désarmèrent point

pour si peu et, à part quelques décisions dissidentes, donnèrent à ces

textes une interprétation qui leur permit de maintenir leur jurisprudence

antérieure.

L’article 83 du décret du 26 juillet 1932 reprit l’article 58 du décret

du 24 juillet 1906, qui avait paru mettre fin à la théorie du domaine

éminent.

En ne maintenant la propriété de 1’Etat que sur les terres vacantes

et sans maître, le décret du 15 novembre 1935 réduisit enfin, d’une façon

considérable la portée de la théorie du domaine éminent de l’Etat.

Mais y avait-il vraiment des terres vacantes et sans maître? LP

décret du 20 mai 1955 a répondu


,

146 K~BA M'BAYE

Cette forme de publicité a pu donner des résultats dans un pays

comme la France, où la tradition notariale et les habitudes des parties

rendent faciles les recherches relatives aux différents droits grevant les

immeubles. Mais, dans un pays comme le Sénégal, le système ne pouvait

pas avoir un grand succès ; il a fallu lui substituer un autre.

III. - L'immatriculation :

L'insuffisance de l'inscription et de la transcription a amené à

chercher dans d'autres directions, les règles susceptibles d'instaurer dans

les colonies françaises, et particulièrement au Sénégal, un régime des

terres adapté. C'est l'acte TOdR_NS,apgr$ien, de.la fin du XIXB siècle,

qui en suggéra le modèle. L'immatriculation a été instituée au début du

siècle par un ensemble de dispositions, et singulièrement par le décret du

24 juillet 1906, repris par celui du 26 juillet 1932.

a) Définition de l'immatriculation :

L'immatriculation pourrait se définir comme étant une garantie

instituée au bénéfice des titulaires des droits réels sur les immeubles, et

consistant en une publicité par l'inscription desdits droits et de leurs

modifications, au livre foncier, en vue de l'établissement de titres intangi-

bles, (vérification étant préalablement faite des justilkations présentées 2

l'appui de la demande).

Ainsi, contrairement au régime de l'inscription et de la transcription,

l'immatriculation opérait essentiellement une véritable publicité en matière

immobilière. Mais cette publicité est réelle et non personnelle. Chaque

immeuble a ainsi une sorte de a casier administratif B, qui permet de

suivre rigoureusement les transformations dont il est l'objet. Le rôle

du conservateur ici devient actif. I1 doit vérifier la capacité des parties,

la régularité de i'acte, la disponibilité de l'immeuble, la réalité des droits,

etc. Tout cela devrait permettre, une fois l'immatriculation réalisée, de

se trouver en face de droits certains.

b) Procédure d'immatriculation :

L'immatriculation est, en principe, facultative. Cependant elle peut

être imposée dans certains cas, notamment lorsque l'expropriation de

l'immeuble pour cause d'utilité publique est requise.

7

Le propriétaire, le co-propriétaire ou tous titulaires de droits réels

' . sur l'immeuble, peuvent requérir l'immatriculaton.

'-e

Préalablement à la demande d'immatriculation, le terrain dont elle

est l'objet doit être délimité.

Le demandeur à l'immatriculation doit déposer une réquisition entre

les mains du Conservateur, précisant outre son identité, les éléments qui


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 147

permettent l’identification de l’immeuble. I1 produit les pièces qui fondent

son-droit. I1 lui est donné récépissé de sa réquisition.

Une publicité immédiate est assurée, à la diligence du Conservateur,

~ I

,/ ’ au Journal Officiel, aux lieux publics appropriés, notamment au Greffe du

/’ Tribunal et à la mairie. Toute personne directement intéressée par l’immatriculation

doit, en outre, recevoir notification à personne ou à son

braicile réel, de ia demande d’immatriculation.

Pendant un délai de 3 mois, tout intéressé a la possibilité d’intervenir

dans la procédure. Cette intervention se fait, soit par opposition en cas

de contestation portant sur le droit de propriété lui-même, soit par une

demande d’inscription, quand la prétention porte sur un droit grevant

l’immeuble à immatriculer.

Le Conservateur fait ensuite procéder au bornage de l’immeuble. La

date fixée pour cette opération est portée à la connaissance de tous les

intéressés par publicité appropriée, et par notifications administratives

individuelles.

Si tout est régulier, et en l’absence de toute difficulté, notamment si

les opérations de bornage n’ont fait apparaître aucune contestation

sérieuse, il est procédé, par les soins du Conservateur, à l’immatriculation

de i’immeuble.

Mais, en cas d’opposition ou de demande d’inscription de droits

réels, l’incident doit être réglé avant que l’immatriculation ne puisse

intervenir. Le requérant à l’immatriculation devra justifier de la mainlevée

amiable de l‘opposition ou de la demande d’inscription de droits réels.

A défaut de mainlevée amiable, il appartient au juge saisi par l’une des

parties, de résoudre la difficulté, soit en ordonnant la mainlevée judiciaire,

soit en reconnaissaant les droits des opposants.

L’immatriculation consiste en l’inscription du droit du requérant

dans un registre spécial dénommé livre foncier, en l’établissement d’un

In ” -I

titre foncier, et en l’annulation automatique des anciens titres de propriété.

Une copie du titre foncier est remise au propriétaire. Ce titre est $&n&ible._

c) Insuffisance de l’immatriculation :

Quels que soient les mérites de l’immatriculation, elie s’est révélée

insuffisante.

I1 apparaît nettement que le but du législateur a été d’amener les

indigènes à accéder à la propriété des terres. Malheureusement, il ne

s’est pas aperçu que ce qui intéressait le paysan, c’était non pas d’être

propriétaire au sens européen du terme, mais d’avoir la possibilité de

e continuer à exploiter ses terres de culture et de pâturage. Les instigateurs

1 de l’immatriculation ont laissé de côté cosmogonie et sociologie africaines.

Aussi, seuls en ont profité, dans les villes ou les environs des grandes

viiles, notamment dans la presqu’île du Cap Vert, quelques autochtones

habitués à se débattre dans les arcanes de la procédure administrative ou


148 KÉBA M’BAYE

judiciaire, quelques aventuriers sans scrupule, soucieux de s’enrichir par

tous les moyens, au détriment des modestes paysans vivant loin des

Bureaux et des Prétoires, cependant véritables titulaires des droits coutu-

miers.

Et comme l’immatriculation n’était pas obligatoire, elle a été, dans

l’ensemble, soit délaissée, soit ignorée. I1 a fallu trouver un système mieux

adapté.

IV. - L a publicité des tenures coutumières :

L’immatriculation n’ayant pas satisfait tous les espoirs, il était indis-

pensable de prévoir des règles permettant de constater la nature et

l’objet des tenures sur les terres. C‘est dans ce but que sont intervenus les

décrets de 1925 et de 1956.

a) Le décret du 8 octobre 1925 a permis à ceux qui détenaient des

droits sur le sol conformément aux coutumes locales, d’en faire constater

l’existence et l’étendue, par une procédure spéciale.

La personne qui prétendait posséder des droits coutumiers sur le

sol, devait adresser une demande à l’autorité administrative compétente.

A la suite de cette demande comportant une description des lieux, il était

procédé à une enquête sur le terrain dans le but de révéler l’existence

d’autres droits détenus par d’autres individus. En cas de difficultés, notam-

ment en cas d’opposition opérée par des tiers, une mainlevée amiablz

ou judiciaire devait intervenir pour permettre la poursuite des formalités.

A la fin de la procédure, l’ensemble des pièces ayant été utilisées

était réuni en un document dénommé o: le livret foncier B. Les droits

que constatait le livret foncier étaient inscrits dans un registre spécial.

Le livret foncier, contrairement au titre foncier, ne valait que jusqu’à

preuve contraire. Le décret de 1925 à son tour, n’a connu que peu de

sùccès. La cause en est qu’il a ignoré une partie extrêmement importante

du régime foncier des coutumes africaines : les tenures collectives.

b) Et c’est pourquoi le décret du 20 mai 1955 et celui du 10 juillet

1956 qui en porte application, sont intervenus, d’une part, pour combler

cette lacune, et d’autre part, pour établir un inventaire complet du domaine

privé des collectivités publiques.

1”) Un des mérites du décret de 1955 a été de reconnaître, d’une

façon nette, l’existence des droits coutumiers et d’en assurer la protection.

C’est le premier objet de la réforme.

I1 était fait une distinction entre les tenures individuelles et les

tenures collectives, mais les unes et les autres pouvaient être constatées

par le système du livret foncier instauré par le décret de 1925.

En cas de demande de constatation de droits fonciers coutumiers,

l’intéressé devait présenter une requête, à la suite de laquelle une publicité

contradictoire était organisée sur le terrain, après que par des moyens


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 149

appropriés, soit collectifs soit individuels, les intéressés aient été informés

de la demande. Une fois les oppositions purgées, il était établi un livret

foncier précisant l’étendue des droits individuels ou collectifs qu’il cons-

tate.

S’agissant des droits individuels, le décret admettait qu’ils pouvaient,

selon les règles coutumières, comporter droit de disposition et emprise

évidente et permanente sur le sol. Dans ce cas, le livret foncier devait

porter la mention Q; l‘immeuble et les droits immobiliers du présent

livret foncier peuvent être aliénés ou grevés de tous les autres droits réels,

au profit de tous tiers par leurs titulaires ».

Les autres droits constatés au livret foncier pouvaient, lorsque les

deux conditions de c droit de disposition » et d’emprise évidente et

permanente sur le sol » étaient remplies, faire l‘objet d’une constatation

qui permettait leur mutation dans les mêmes conditions que les droits

de propriété. De tels droits pouvaient être immatriculés. La demande

d’immatriculation était d’ailleurs obligatoire en cas de mutation, si celle-

ci était faite au proñt d’une personne non soumise au statut coutumier

local.

Les autres droits coutumiers ne pouvaient pas être immatriculés. Ils

pouvaient tout juste être transférés à des individus ou des collectivités

soumis aux coutumes locales, ou abandonnés, soit à des personnes morales

de droit public, soit à des demandeurs en concessions.

2”) Le deuxième objet de la réforme de 1955 et de 1956 a été de

réaliser l’inventaire du domaine privé des collectivités publiques.

C’est peut-être là seulement, de toute cette législation coloniale tour-

mentée relative à la terre, que l’on peut enregistrer un plein succès. La

Co-existence de plusieurs personnes morales de droit public (l‘Etat, la

fédération de l‘A. O. F., la colonie, les communes et les établissements

publics) avait fini par créer, dans le Domaine Privé, une situation quasi

inextricable. La réforme de 1955 a eu le mérite d’apporter une lumière

éclatante dans cette situation confuse.

Dès son article premier, abandonnant déhitivement la théorie du

domaine éminent de l’Etat, le décret du 20 mai 1955 a indiqué claire-

ment que le domaine privé immobilier des collectivités publiques était

constitué par les immeubles détenus selon le régime du Code Civil ou de

I’immatriculation. Le texte établit ensuite des règles d’affectation claires

et simples : les terrains domaniaux, qui supportaient des édifices ou amé-

nagements entretenus aux frais d‘une collectivité publique locale, ainsi

que les immeubles bâtis que ces terrains supportaient, étaient attribués à

la dite collectivité.

Ainsi le principe de l’affectation se trouva réglé par référence au

budget d’entretien.

* I_

.” ~

*

**


150 KÉBA M’BAYE

Toute cette législation était vouée à une condamnation sans appel.

i D’abord, parce que tout nouvel Etat qui sort de sa condition de colonie

ressent comme un besoin impérieux la nécessité de dkoloniqiei :on droit,

i mais aussi parce qu’elle méritait q’être revue avec une attitude nouvelle:

i dans l’ambiance d’une volonté de développement économique et social.

ì.“‘.-.

LA REFORME DU 17 JUIN 1964 (1)

Remarques :

Au lendemain de son indépendance, le Sénégal a voulu créer un

régime juridique des terres qui tienne compte de son état de pays en voie

de développement, et qui puisse permettre son


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 151

,’I III. - Les personnes morales de droit public, essentiellement l’Etat,

“jinterviennent pour plus de 50 % dans l’exécution du plan de développement

du Sénégal. C’est pourquoi, il faut éviter que l’action de 1’Etat puisse

‘ être entravée par des protestations interminables à l’occasion des projets

1 de mise en valeur, ou que des paiements d’indemnités importantes viennent

’! augmenter ses charges déjà lourdes.

Dans le régime antérieur, 1’Etat était souvent obligé de verser de

fortes sommes d’argent à l’occasion des expropriations précédant soit

l’aménagement des centres urbains, soit la réalisation d’ouvrages publics,

soit la mise en valeur agricole ou industrielle de certains centres. Parfois,

il intervenait, non pas directement, mais pour permettre l’installation

d’un concessionnaire. Mais il se heurtait toujours aux mêmes difficultés.

Ainsi, outre les retards naissant des écueils qui se présentaient et qUi

tenaient au régime des terres lui-même, il y avait donc les dépenses

occasionnées par l’expropriation et l’immatriculation. Car toute expropriation

de terrains non immatriculés, devait obligatoirement être précédée

par la procédure de constatation des droits fonciers coutumiers qui

s’y rattachaient.

IV. - La nécessité d’augmenter la production agricole, de diversifier

les cultures, la volonté des pouvoirs publics d’assurer au paysan un

niveau de vie plus élevé, postulaient :

a) La suppression des redevances que payaient les véritables paysans,

ceux qui exploitaient eux-mêmes la terre.

b) L’obligation, pour les anciens maîtres de la terre, d’exploiter euxmêmes

afin que la production globale nationale s’en ressente.

c) La possibilité, pour le paysan, de garder sur la terre qu’il exploite lui-

même, tous les droits d’un usager de bonne foi.

Voilà les motifs qui ont été à l’origine de la réforme réalisée par

la loi 64-46 du 17 juin 1964, relative au Domaine National. Cette loi a eu

deux objets : elle a réalisé la réforme foncière et la réforme agraire.

LA REFORME FONCIERE

I1 fallait sortir du chaos que la législation précédente avait fini par

créer. I1 fallait réaliser l’unification de tous ces régimes complexes, et

d‘ailleurs ignorés des principaux intéressés. Tel a été, en ce qui concerne

la réforme foncière, le but poursuivi par la loi de 1964 et ses décrets

d‘application.

I. - Unification des différents régimes :

Avant 1964, il y avait les terres régies par le système de l’inscription

et de la transcription, dites Q: du code civil a, les terres immatriculées, les


152 KÉBA M’BAYE

terres auxquelles s’appliquaient les règles coutumières et le domaine

public. La loi du 17 juin 1964 institue désormais un seul mode d’appro-

priation des terres : l’immatriculation. Plus d‘inscription ou de transcrip-

tion, plus de livret foncier, plus de droits coutumiers individuels ou

collectifs sur la terre. I1 y a les terres immatriculées, le domaine public

et le domaine national.

A titre transitoire, l’article 14 prévoit que les propriétaires d’immeu-

bles ayant fait l’objet d’un acte transcrit à la Conservation des Hypothè-

ques, devront, dans un délai de 2 ans à compter de la date d’entrée en

vigueur de la loi, et sous peine de déchéance, requérir l’immatriculation

desdits immeubles. A défaut d’une telle demande dans les délais requis,

les intéressés perdront leurs droits.

Les terres non immatriculées, et qui n’appartiennent pas au domaine

public, constituent ce que la loi a baptisé < le domaine national D.

Voilà donc un système simple, aux règles précises et claires et qui

devra permettre, dans peu de temps, d’avoir au Sénégal une situation

parfaitement nette.

II. - Transformation des droits coutumiers sur la terre :

La Constitution Sénégalaise du 29 août 1960 protégeait la propriété

collective, au même titre que la propriété individuelle (1). Le nouvel

article 12 de la Constitution du 7 mars 1963 ne parle plus que de

propriété individuelle. Cette modification constitutionnelle préparait déjà

la réforme qui ne devait intervenir que plus d’un an après.

Plus de 95 % des terres étaient régies par la coutume avant l’inter-

vention de la loi du 17 juin 1964. Ces terres, qui sont devenues le

domaine national, sont détenues par l’Etat qui les affecte aux usagers.

Cependant, la réforme a respecté les droits acquis des citoyens.

a) Le domaine national :

- L’Etat s’est substitué au chef de terre du système coutumier. I1

devient détenteur de cet immense domaine, en vue d’assurer l‘utilisation

des terres qu’il contient et leur mise en valeur rationnelle, conformément

aux prévisions du plan de développement économique et social et des

plans d’aménagement du territoire.

- Ce domaine comprend 4 catégories de terres : les zones urbaines,

les zones classées, les zones des terroirs et les zones pionnières.

Les zones urbaines sont constituées par les terres du domaine natio-

nal situées sur le territoire des communes et des groupements d‘urbanisme.

Elles peuvent englober des terres à vocation agricole, dont l’administra-

tion s’exerce dans les mêmes conditions que les terres de même vocation.

(1) L’article 12 de cette Constitution disait : e Le droit de propriété indi-

viduelle et collective est garanti par la présente Constitution D.


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 153

Les zones classées sont constituées par des zones à vocation fores-

tière ou de protection ayant fait l’objet d’un classement. Elles sont régies

par les dispositions du Code forestier.

Les zones des terroirs correspondent aux terres exploitées pour l’habi-

tat rural, la culture ou l’élevage.

Les zones pionnières sont constituées par les autres terres qui ne

sont ni dans la zone urbaine, ni dans la zone classée, ni dans la zone

des terroirs.

- Les droits que l’Etat exerce sur le domaine national sont ceux

de l’ancien Lamane. Cependant, il faut noter, entre les droits de 1’Etat

et les droits du Lamane, une différence importante consistant en la possi-

bilité, pour l’Etat d’immatriculer en son nom, dans un but général les

terres du domaine national. Le Lamane ne possédait pas un tel droit.

L’immatriculation, faite au nom de YEtat, doit être précédée par

une déclaration d’utilité publique.

b) Le droit des occupants :

I1 est attribué au paysan exploitant du sol, un droit de culture.

I1 ne s’agit pas d’un droit réel, mais d’une autorisation d’exploiter

le sol, garantie par la loi et accordée sous certaines conditions.

c) Les droits acquis :

La loi n’a pas spolié l’occupant de la terre. Elle a prévu, au bénéfice

des personnes occupant et exploitant personnellement des terres dépendant

du domaine national, la possibilité, pour elles, de continuer à les occuper

et à les exploiter.

Cependant, ce droit n’est reconnu aux intéressés que dans la mesure

la mise en valeur qu’ils effectuent est suffisante, et si, en outre, ils

continuent à exploiter personnellement, et si des motifs d’intérêt général

ne dictent pas que ces terres leur soient reprises pour une autre destination.

Mais, dans le cas OU une décision intervient pour leur enlever le

droit d‘occuper et d’exploiter les terres du domaine national, elle peut

faire l’objet d’un recours devant le Gouverneur de région.

La décision du Gouverneur elle-même est susceptible d’être critiquée

devant la Cour Suprême, par la voie du recours pour excès de pouvoir.

Les procédures d’immatriculation, qui avaient été engagées avant

l’entrée en vigueur de la loi de 1964, peuvent suivre leur cours et aboutir

à la création, au profit de leurs auteurs, de droits de propriété.

Mieux, l’article 3 de la loi a permis aux occupants du domaine

national qui ont réalisé des constructions, installations et aménagements

à caractère permanent, de requérir l’immatriculation à leur profit.

Le décret 64-573 du 30 juillet 1964 (1) a déterminé les conditions

(1) J.O. Sénégal 1964, page 123.


154 &BA M’BAYE

de mise en valeur qui peuvent permettre une telle demande d’immatricu-

lation.

La loi et le décret ont prévu que la demande doit être déposée dans

les six mois, à compter de la mise en application du décret du 30 juillet

1964.

Qu’il s’agisse des zones urbaines ou des autres zones, le constat de

mise en valeur s’effectue par décret, après un rapport établi par une

Commission. Les occupants, dont la mise en valeur aura été considérée

comme suffisante, conformément aux dispositions du décret du 30 juillet

1964, auront un délai de 2 ans à compter du constat de mise en valeur

publié au Journal Officiel et notifié à eux, pour déposer à la Conservation

foncière compétente une demande d’immatriculation, conformément au

décret du 26 juillet 1932.

d) Le dossier foncier :

Pour chaque terroir, il est constitué un dossier foncier dont la com-

position devra être fixée par arrêté. Ce dossier comprendra deux parties :

zu1 exemplaire sera tenu au siège du conseil rural, et l’autre dans les

bureaux de la préfecture.

LA RÉFORME AGRAIRE

La nécessité de la réforme agraire ne s’est pas posée au Sénégal

1 dans les mêmes termes que dans certains pays OU il existe de petits fermiers

1 riens.

et des ouvriers agricoles sous la domination de grands propriétaires ter-

On peut dire que le Sénégal n’a jamais connu une véritable féodalité.

La réforme est nécessitée essentiellement par le besoin de 1’Etat de

pouvoir disposer ou de rendre disponible, pour le concessionnaire évent

tuel, des terres nécessaires à l’investissement agricole et industriel.

I. - Les terres à vocation non agricole (zones urbaines er zones classées)

:

Elles sont administrées dans des conditions particulières, résultant

des plans d’aménagement d’urbanisme et des règlements forestiers.

Les zones classées peuvent être déclassées pour être incorporées dans

les zones à vocation agricole.

II. - Les terres à vocation agricole :

I1 s’agit des zones des terroirs et des zones pionnières.

Les zones pionnières peuvent être affectées par décret conformément

au plan de développement et aux programmes d’aménagement, soit à des

communautés existantes ou nouvelles, soit à des associations coopératives,

ou à tous autres organismes créés par les pouvoirs publics ou avec leur

consentement, et placés sous leur contrôle.


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 155

1 -

Les zones à vocation agricole sont mises, par i’Etat, à la disposition

des paysans sous la forme d’une affectation.

Nous avons déjà dit que ceux des paysans qui exploitaient les terres

du domaine national pouvaient continuer à les exploiter. Mais, désormais,

ils n’auront plus à payer aucune redevance. I1 leur suffira simplement,

comme dans le passé du reste, de continuer à respecter certaines condi-

’ tions déjà indiquées.

Mais l’affectation peut être prononcée au profit de nouveaux occupants,

personnes physiques ou morales. Le Conseil rural est l’organe qui

représente les intérêts des habitants vivant sur un terroir. Chaque terroir

est délimité par décret. Le Conseil rural est composé de fonctionnaires ou

agents de i’Etat, de représentants des coopératives agricoles et de membres

élus par les habitants du terroir.

Les membres du Conseil rural déliberent sur tous droits d’usage pouvant

s’exercer à l’intérieur du terroir, à l’exclusion des droits d’exploitation

des mines et carrières, de chasse, de pêche et de l’exploitation commerciale

de la végétation arborée. Ils délibèrent aussi sur des projets

d’aménagement, de lotissement et d’équipement des périmètres affectés à

l’habitation. Ses délibérations doivent être approuvées par le Gouverneur.

Le Conseil rural peut aussi émettre des vœux sur toutes les mesures

réglementaires qu’il juge utile d’intervenir dans les domaines les plus

variés touchant le développement économique du terroir.

Le Conseil enfin joue le rôle d’un organe consultatif. Son avis est

demandé chaque fois que des autorités publiques envisagent des mesures

susceptibles de modifier les conditions locales de développement.

Le Conseil rural est présidé par une autorité désignée pour 3 ans

par le Gouverneur de région. Le Président du Conseil rural administre le

patrimoine foncier confié à la gestion du Conseil. I1 exécute les actes

admhistratifs applicables au terroir et les délibérations du Conseil. Ses

décisions sont susceptibles de recours devant le Préfet.

L’affectation des sols du terroir est prononcée par le Président du

Conseil rural. Elle est faite pour une durée indéterminée, et confère à

son bénéficiaire un droit d’usage. L’affectation est personnelle. En cas

de déces de la personne physique ou de dissolution du groupement affectataire,

elle prend fin.

Mais les terrains peuvent être désaffectés par le Président du Conseil

rural. La désaffectation peut être prononcée à toute époque, soit à la

demande de l’affectataire, soit d’office, 1 an après une mise en demeure

restée sans effet, pour des motifs d’insuffisance de mise en valeur, de

non résidence sur le terroir, de non exploitation personnelle. Elle peut

aussi intervenir dans un but d’intérêt général.

Par une délibération spéciale, adoptée par le Conseil rural à la

majorité des 3/4, la révision générale des affectations en vigueur sur le

terroir peut être décidée.


?f

156 KÉBA M’BAYE

En cas de décès, l’affectation des terres aux héritiers du de cujus

n’est pas automatique. Ils doivent la requérir dans un délai de 6 mois à

compter de la date du décès.

Si une terre est réaffectée à une personne pour quelque cause que

. ce soit, le nouvel affectataire doit verser une indemnité égale à la valeur

des améliorations apportées à l’immeuble. L‘indemnité à verser au partant

est déterminée d’accord parties et, à défaut d’un tel accord, le montant

en est fixé par le Conseil rural sous réserve de recours passible devant la

juridiction compétente.

Des Conseils de groupements ruraux pourront être constitués entre

plusieurs terroirs ayant des intérêts communs. Ces Conseils de groupe-

ments ruraux réunissent les Conseils ruraux intéressés.

*

**

La réforme sénégalaise de 1964 n’a pas suffisamment duré pour

qu’il ne soit pas hasardeux de porter sur elle un jugement définitif.

Cependant, si l’on se rappelle les causes de l’échec des tentatives

précédentes, on peut légitimement s’attendre à ce que la loi du 17 juin

1964 et ses règlements d’application satisfassent les espoirs des paysans,

des investisseurs et des pouvoirs publics.

L’occupant peut désormais exploiter son champ sans avoir à se

soucier du paiement d’une redevance. Libéré d’une telle charge qui,

dans certaines localités, était particulièrement lourde, il n’hésitera plus à

étendre ses champs et à participer à l’effort national d’augmentation de

la production. Mais il devra faire l’effort nécessaire pour réaliser une mise

en valeur minimale s’il veut garder l’avantage d’être un affectataire du

, terroir. Ainsi, seul le travail est encouragé. L‘ancien Lamane est aujourd’hui

dépossédé au profit de la communauté. C‘est à son égard que l‘on

peut parler de.nationalisation. Mais ce qui a été nationalisé, ce sont des

droits contestables “dans leur fondement, et qui au cours des temps se

“ont dénaturés au point d’être absolument injustifiables.

I1 s’agit d’un simple rétablissement de la justice sociale.

i

Le capitaliste, désireux d’apporter son concours au développement

économique du pays, ne rencontrera plus les difficultés innombrables qui

entravaient ses initiatives. L’implantation d’une usine, la mise en œuvre

d’une grande exploitation agricole, se réalisent aisément dès que 1’Etat

i

a jugé le projet satisfaisant et donné son consentement.

Les mises en valeur industrielles ou agricoles entreprises par 1’Etat

ne seront plus contrariées par des revendications de droits réels, sources

de lenteurs et de grosses dépenses.

Etant seigneur et maître du domaine national, 1’Etat en dispose à

sa guise.


LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 157

Ainsi c’est une véritable révolution qui s’est accomplie sans que la

coutume ait été contrariée, sans que le paysan sénégalais ait été troublé

dans sa vie quotidienne, sinon par son obligation d’essayer désormais

d’accroître la productivité et de la hisser au niveau jugé suffisant par

les pouvoirs publics.

Rien n’a changé, sinon que 1’Etat est devenu chef de terre. Ce n’est

pas cela le moindre mérite de la réforme.

Dakar, le 27 mai 1966.

Kéba M’BAYE.

Premier Président de la Cour Suprême

du Sénégal


LAND LAW AND ADMINISTRATION

IN ZAMBIA

The present Republic of Zambia came into being in october, 1964,

replacing the former protectorate of Northern Rhodesia. The basic

land law which was operative immediately before independence has only

undergone minor changes since october, 1964 such as were necessitated

by the attainment of independance pending a comprehensive review of

!and policy and land law.

The following statutory provisions define categories of land in

Zambia:

The Northern Rhodesia (Crown Lands and Native Reserves) Orders

in Council, dating from 1928, which in 1964 became the Zambia

(State Land and Reserves) Orders;

The Northern Rhodesia (Native Trust Land) Orders in Council,

dating from 1947, which in 1964 became the Zambia (Trust Land)

Orders;

in addition Barotseland (now known as the Barotse Province) had

enjoyed a special protectorate status stemming from the grant of

protectorate status in 1891, and the Barotseland - North Western

Rhodesia Order in Council of 1899 with various successive agree-

ments between the Litunga of Barotseland and the Crown. These

were replaced by a new Barotseland agreement in 1964.

The relative size of the various categories of land involved in these

provisions is as follows

Reserves .............. 35,656,000 acres

Trust Land ............ 107,362,500 acres

State Land ............ 11,726,500 acres

Barotseland .......... 3 1,23 1,000 acres

State Land.

Crown Land, formerly vested in the Crown, was in 1964 retitled

State Land and vested in the President. It comprises only about six


160 C. M. N. WHITE

percent of Zambia. The content of State Land can most succinctly be

indicated by the following break down of its acreage

Alienated freehold ...... 3,612,000 acres

Alienated leasehold .... 2,500,200 acres

Townships ............ 196,300 acres

Forest reserves etc. ...... 2,592,600 acres

Under tribal occupation . . 1,258,700 acres

Inundated ............ 375,000 acres

Unalienated ........... 1,191,700 acres

Areas of State Land under tribal occupation must be regarded as

de facto subject to customary land tenure; otherwise State Land is subject

to the Land law of England as it was in 1911, since the 1925 English

law was not adopted in the former Northern Rhodesia. A system of

registration of titles has operated in State Land areas since 1943.

In Municipal areas a head lease system is operated. The Municipal

or City Council, as planning authority, assesses future land requirements,

prepares layouts of unalienated land to meet these requirements and

submits them to the Commissioner of Lands for approval. When the

layouts have been surveyed, any stands required for Government purposes

are reserved, and the remainder are made available to the local

authority for alienation. The local authority advertises availability of

stands, selects suitable applicants, and decides on the consideration, rent,

development conditions etc., and makes formal offers. On acceptance

of an offer the local authority applies to the Lands Department for a

99 year head lease and then issues to the applicant a sub-lease for 99

years less a few days.

Where State Land is required for a public purpose directly connected

with the Government it is reserved on the Land Office plans, and remains

vested in the President. The former Crown Land areas (and the present

State Land) has never been subject to any restrictive legislation reserving

them for non-Africans but in practice until recently alienation to Africans

was negligible for economic reasons.

Reserves

The schedule to the Orders describes thirty nine areas as Reserves.

Prior to independance these areas were vested in the Secretary of State

for the Colonies. They are now vested in the President. Article 6 (1)

of the Orders provides that Reserves are «set apart for the sole and

exclusive use of the natives of Zambia” save that Article 6 A of the

Orders permits the President to make grants and dispositions by way of

leases for any purposes subject to the following limitations:

(u) for 99 years in land set aside for a public purpose.

(b) for 99 years for mining purposes.


LAND LAW AND ADMINISTRATION IN ZAMBIA 161

(c) for 33 years for missions and charitable organisations.

(d) for five years in other cases.

Where land in a reserve is required for a public purpose the Presi-

dent may set it aside. There is no mention of compensation being pay-

able. Except as provided for in Article 6 A land in Reserves is held under

customary land tenure. The provisions of Article 6 (1) contain an ambi-

guity in the use of the word “natives”. It has been argued that this

bears the normal meaning i.e. persons who were bom or whose parents

were domiciled in Zambia, and that in 1928 when the Order in Council

was made this was equivalent to African because at that date it was

unlikely that any one else could claim to be a native of the country.

However Article 7 provides for the President to assign lands within each

Reserve to natives “whether as tribes or portions of tribes”, and it is

submitted that in Article 6 (1) “natives” must therefore be taken to mean

Africans rather than persons born in Zambia. Certainly with the move-

ment of Africans across internations boundaries there are persons from

adjacent territories who were not born in Zambia but who reside in

Reserves and hold land there under customary tenure.

Trusi Land

Prior to the second world war it had been decided that the greater

part of the then existing Crown Land should be converted into Trusi

Land, but owing to the war no action was taken until 1947. Trust Lands

were formerly vested in the Secretary of State for the Colonies and are

now vested in the President. The schedule to the Orders describes thirty

areas as Trust Lands. The Orders provide that Trust Lands are, subject

to the provisions of the Orders, to be administered and controlled by

the President “for the use or common benefit, direct or indirect, of the

natives of Zambia. ”

It will be useful to list some of the main differences in provisions

relating to Reserves and to Trust Lands.

(a) The term section instead of article is used in the Trust lands Orders.

(b) The President, in exercise of his powers, may take certain actions

“when it appears to him to be in the gen’eral interests of the community

as a whole”.

(c) The President may make grants or dispositions by way of a right of

occupancy, not exceeding a period of 99 years and subject to a

revision of the rental at intervals of not more than 33 years.

(4 The president may acquire land for public purposes, in which case

such land shall become State Land.

The use of the term “acquire”

is curious since the land in question is already vested in the Presi-

dent. In the case of acquisition compensation is payable to the

occupiers and to the Trust Land Fund.


162 C.M.N. WHITE

(e) The President may set aside in Trust Land forest and game reserves

and national parks. Such land does not change its status and become

State Land.

(f) In the Trust Land Orders native is defined as “any member of the

aboriginal tribes or races of Africa, and includes any person having

the blood of any such tribe or race and living among and after the

manner of any such tribe or race”. It will be noted that the term

natives is no longer qualified by the words “of Zambia”. This is

assumed to be a recognition of inter-territorial movements of Afri-

cans who where not bom in Zambia or whose parents were domicil-

ed in another country, but who had settled in Trust Land and acquir-

ed customary law land rights there.

Although the provisions with regard to Trust Land are somewhat

more flexible and less rigid than those with regard to Reserves, especi-

ally in respect of grants and dispositions, in fact administrative policy

prior to independance was to treat them as virtually a single category

with merely certain minor differences in the legislative provisions apply-

ing to them. Despite the use of the special term, rights of occupancy

are issued in the form of leases.

Except where a right of occupancy has been granted, land in Trust

land areas is held under customary land tenure.

Gwembe District

The Northern Rhodesia (Gwembe District) Orders in Council,

enacted in 1959, and now the Zambia (Gwembe District) Orders contain

special provisions in respect of Reserves and Trust Land in Gwembe

District arising out of the Kariba hydro-electric scheme. This includes

provisions for leases up to 999 years to the Central Africa Power Corpo-

ration in respect of the operation of the hydro-electric scheme, and sets

up a special fund for the benefit of the Africans of Gwembe for com-

pensation and development.

Barotseland

The exact status of land in the Barotse Province is somewhat un-

certain. The Zambia (State Lands and Reserves) Orders contain in

Article 2 (1) a definition of State Land which excludes specificauy Reser-

ves and Trust Land, and also separately and specifically excludes “any

land or mineral right to which the Paramount Chief and People of the

Barotse are entitled”. Barotseland is nowhere declared to be vested in

the President, nor was it formerly vested in the Crown or in the Secre-

tary of State under any legislative provision.

The 1900 Barotse Concession purports to be a treaty or alliance

made between Lewanika, as a sovereign ruler, and the Queen, and gives


LAND LAW AND ADMINISTRATION IN ZAMBIA 163

the Bristish South Africa Company sundry specified rights. It retains to

Lewanika all land other than that required by the Company for mining

and trading purposes, and certain areas granted for alienation as farms.

Subsequent concessions granted further specified areas to the Company.

The practice has always been to consider that land matters in Barot-

seland are governed by the various Barotseland Agreements which reco-

gnise the Litunga as having the power to control land matters in Barot-

seland. The latest of these is the Barotseland Agreement dated 18th

May, 1964 to which specific mention is made in section 8 (2) of the

Zambia Independence Act of 1964.

Land in the Barotse Province is held under customary tenure except

where the Litunga has consented to alienation by execution of a lease.

These leases are not State leases, and not subject to registration in the

Lands and Deeds Registry. Townships in Barotseland likewise remain

part of Barotseland and have not been excised and converted to State

Land.

Customary Land Tenure

Since more than ninety percent of the land in Zambia is subject

to the operation of customary land tenure, and not to English land law,

it is desirable to elaborate in further detail the main features of the cus-

tomary tenure. Some writers when referring to customary land tenure

have included information about agricultural practices, crop yields, rights

over game and fish and forest produce. I use the term here to refer

to legal aspects of the acquisition, holding, transfer and transmission of

land. This does not of course mean that social and economic factors

are irrelevant to the operation of customary land tenure.

Following the conference on African land tenure in East and Cen-

trai Africa held at Arusha in February, 1955, the government of Nor-

thern Rhodesia (as it then was) decided to appoint an officer to carry

out a survey of customary {land tenure in the territory, both with a view

to obtaining a picture of its operation and identiñcation of any problems.

The writer of the present paper was fortunate in being appointed to

these duties and a survey was carried out between September 1955 and

Aprii 1959 during which every province except Barotseland was studi-

ed. The following summary therefore does not refer to conditions in

the Barotse province. Elsewhere it is possible to deíìne a common

framework within which an individual may exercise potential land rights,

and then to consider what factors in a given area will determine how

far these rights will be found in operation.

Specific land rights are acquired and exercised by individuals; they

are best viewed as attributes of persons, and as individualistic rights

except in the limited cases where local circumstances have given corpo-


164 C. M. N. WHITE

rate groups an interest in the land held by its individual members. These

‘instances are very few however in Zambia, and there is no Zambian

parallel to the concept of land as “family property” such as is found in

some other parts of Africa. Consequently the sum of rights which

comprise customary land holding in Zambia can be regarded as equivalent

to individual tenure. In a paper contributed to African Agrarian

Systems (O.U.P. 1963, pp. 364-373) I set out the essential common

features which are capable of realisation in the following terms.

Acquisition: an individual establishes rights by opening up land

over which no prior individual has already established rights.

Security: the rights of an individual once thus established remain

permanent unless the individual transfers them to another, extinguishes

them by abandonment, or terminates them by his own death. Rights

over fallow or resting land are therefore normal unless the agricultural

system as in the case of shifting agriculture of the slash and burn type

precludes the maintenance of rights over fallows.

Transfer: an individual may transfer his rights over land to another

by loan or gift, i.e. temporarily or outright. He may in certain areas

transfer his rights for a consideration from the transferee: this is a sale

of land. A sale is merely an outright transfer for a valuable consideration

in the form of cash, in contrast to a gift as an outright transfer in

which the consideration takes the form of goodwill between kinsmen or

neigbours. Sale is thus a simple development of the latter when a

favourable economic situation for such a development to occur is

present. It is difficult therefore to accept generalisation such as have

been made that pledging or sale of land is normally excluded in customary

land tenure on account of the ultimate reversionary rights of chiefs

or tribal communities. Observed facts fail to support this as a principle

of general applications.

Transmission and succession: if a land holder dies, a relative may

take over his land if he wishes to do so. This is rarely found to take

the same form as inheritance of other forms of property or succession to

office. These latter pass through unilinear groups of kin, land rights

are not usually regarded as restricted to unilinear modes of succession

unless land is extremely scarce in a particular area.

Abandonment: whether or not an individual has abandoned rights

previouly established over a piece of land is a question of fact and cannot

be ascribed to any formal act. In case of doubt it is usual to ask

the individual concerned or his representative, should a subsequent comer

wish to open up such land.

The way in which these potential rights may be realised depending

upon vaiying factors in any given area or society may be illustrated as

follows.


LAND LAW AND ADMINISTRATION IN ZAMBIA 165

In the Northern Province the Bemba practice an agricultural system

or a shifting type with large areas of trees lopped to provide the bran-

ches for burning and fertilising a smaller cultivated area. A garden is

commonly cultivated for some four to six years without any crop rotation

but with a crop sequence. Annual extensions are cut so that at any

village there are fields of various ages. New gardens come into use

annually and exhausted gardens are abandoned. Villages are obliged

to move at intervals when trees available for cutting in the vicinity are

exhausted, or are too distant to be convenient for the villagers.

These conditions go side by side with low population densities.

Indeed the actual carrying capacity of the land is well below ten indi-

viduals per square mile if proper regeneration is to take place. The

soils of the Northern Province ara often of low productivity, the area is

far from markets except for limited local markets, and the province has

the highest incidence of migrant labour of any part of Zambia. Hence

there has been very little commercialisation of land or agriculture, and

shifting subsistance cultivation is the prevalent practice. The content

of realised land rights among the Bemba is limited by these factors. The

features noted under acquisition and security are present; gardens are

occasionally transferred by way of loan or gift. But the limited life of a

garden has placed little permanent value upon a parcel of land, and only

very limited inheritance therefore operates. This and the absence of

population pressure or commercialisation of land has likewise prevented

land from acquiring a value which might find expression in sales of

land. The evaluation of land thus remains low in terms of economic

values.

With this situation may be contrasted the Tonga in the Southern fro-

vince. The Tonga have been involved in commercial agriculture for

several decades. They live close to the railway line in main maise-

growing belt, and their country includes tolerably good maize soils.

Improved agriculture has been a feature of many Tonga farms for

perhaps thirty years. Fertiliser and manure are widely used, and

indeed the latter is a saleable commodity. Soil conservation and crop

rotation lare widely practised and good farming has been encouraged

by the payment of good farming bonuses in the past. Population

pressure is also a feature of Tonga country, and man and his cattle

are in competition for their respective arable and grazing requirements.

With an expanding cash economy based on the sale of crops farmers

tend to open up larger acreages for arable puposes and to diminish

land available for grazing. Many Tonga farmers have invested capital

in their farms by such improvements as stumping, fencing, fruit trees,

permanent buildings and wells.

The Tonga frequently transfer land by way of gift or loan and there

is a steadily growing development of transfers for a cash consideration


166 C. M. N. WHITE

since land has both a scarcity and an economic value. Sales of land how-

eve? still exhibit some lack of full development. It is rare to find a

parcel of land sold at all-in price. More often the vendor takes into

consideration the value of improvements and cost of labour employed

in effecting them and in clearing stumping, contour ridging and manur-

ing. Land which has been adequately farmed is not abandoned if the

farmer has occasion to move since it can be transferred to another for a

valuable consideration, and cases have occured where the land of a

deceased person has been disposed of in this way and the proceeds added

to the rest of his estate for distribution where the heirs did not wish to

inherit land left by him.

Inheritance of land is regular among the Tonga and a usual method

of acquisition of land, and indeed there is a marked shortage of arable

land which is lying vacant and over which no one has established earlier

rights. The Tonga thus contrast with the Bemba in providing a situation

where virtually the full potential of possible land rights as set out earlier

is realised.

We thus see that stable agriculture, commercialisation of land, and

pressure of population play an important role interacting with a pool of

potential land rights to emerge as the actual regime of customary land

tenure operating in a give society or area of Zambia. Other factors which

enter into the totality of forces affecting the situation are whether

marriages are uxorilocal or virilocal, and the concomitant of a high

degree of instability of marriages especially in matrilineal societies

in Zambia. I wil not elaborate further on these points here as they

are discussed in my paper in African Agragrian Systems. Enough

has been said to show how legal rights are affected by social, econo-

mic and technological conditions and by the environment.

It is noteworthy that even in the Tonga area litigation over land

rights is still very uncommon, although one must suppose that the situa-

tion there is one which predisposes to land disputes becoming increas-

ingly common once land becomes both scarce and valuable. It was

observed earlier in this account of customary land tenure in Zambia

that the survey carried out from 1956-59 did not include Barotseland.

It might be thought that this omission was covered by Professor Gluck-

man’s account of Lozi land and Royal Property (Rhodes Livingstone

Paper No 10. The Rhodes Livingstone Institute, now the Institute for

Social Research in the University of Zambia). However Gluckman’s

conceptual framework for the analysis of African land tenure differs

widely from that employed by myself and his account cannot be used

to fill the lacuna. I should leave the matter there but for the fact that

Gluckman recently wrote (in Politics, law and ritual in tribal society.

Oxford: Blackwell. 1965) that Lozi land tenure is strikingly represen-

tative of the general pattern of African land tenure. This assertion


LAND LAW AND ADMINISTRATION IN ZAMBIA 167

appears to go beyond what is warranted by know facts of customary

land tenure in various African societies, and a few further comments

will therefore be made. It is central to Gluckman’s thesis that in all

African societies land tenure is characterised by what he terms a hierar-

chy of estates, which involves a descending series of allocations from

an apex marked by either a chief or in stateless societies a tribal commu-

nity as the ultimate point in which ‘‘ ownership ” is vested of an area

of land involved.

This in turn implies defined land authorities at each level of aiio-

cation and can alternative process of ascending reversions when any

land ceases to be help by the existing holder at any led within the

hierarchy of estates. Whilst agreeing that such a pattern does

exist in some societies (such as Sotho and Tawana), I am in agreement

with Biebuyck (in his Introduction to African Agrarian Systems at

pp. 15-16) that this hierarchy of estates is not necessarily discernible

in ali African societies. Its presence should be limited to those cases

where it is possible to identify the appropriate authority in operation

at each level in the hierarchy, and where it is possible to discern succes-

sive allocations and reversions actually taking place. Where there are

no formal authorities participating in specific acts of allocation or

reversion, it would appear to be a fiction to describe land tenure as

series of estates forming a hierarchy. Certainly outside the Barotse

Province land is not formally allocated in this manner. An individual

enjoys the rights to use land in any area by virtue of being legitima-

tely resident in that area, and he merely opens up land of his choice

over which no earlier claimant has established prior rights, and can

acquire whatever acreage he chooses by this process.

A further central feature of Gluckman’s concept is that one level

of the hierarchy is the village estate vested in the title of each village’s

headman. In this supposed situation the headman then distributes to

heads of households and the latter in turn to their dependents. He

continues that these rights to some of the land attached to a village

inhere in membership of the village and that Lozi insist that if a man

leaves the village, he loses his rights in the land. Nevertheless one

frequently finds people who are not resident in the village but are

working its land. This is because all kinsmen in all lines of the main

family group of the village are entitled to make use of its wealth if

there is sufficient land. Lozi land holding is an inherent attribute

of each social position in the total political an kinship hierarchy.

Elsewhere in Zambia I have never encountered any concept of a

viliage estate, and there are no such are as capable of formal recogni-

tion or demarcation. If there is vacant land in the vicinity members

of a village will individually open up more or less land depending on

their energy and inclination, and individuals regularly move from onz


168 C. M. N. WHITE

village to another without losing rights over land. I have not encoun-

tered the doctrine that rights in a parcel of land inhere in membership

of a given village, but have encountered many instances to show that

this is not so. This is not of course to deny that concurrent and succes-

sive, contrasting and conditional rights may exist in land (or other

property) in given circumstances as they do where corporate groups

may be the owners of assets, but the existence of such a situation

requires to be actually demonstrated by the facts of any given case.

Local examples of this situation can indeed be found in Zambia as

for example in riverside gardens in the Zambezi valley in Gwembe

district where such lands are inherited unilineally. The individual's

rights in his riverside gardens form part of his estate and vest in his

lineage. A lineage member inherits the garden and can exercise full

enjoyment of it subject only to the prohibition of transferring it to a

non-lineage member. (Cf. Colson in African Agrarian Systems,

pp. 137-156). I encountered similar practices in the case of the shore

of Lake Tanganyika in the Abercom district, although loans outside

the lineage group were there permitted.

The significance of these local developments in restricted areas of

lacustrine or riparian land in a few areas of Zambia lies in their show-

ing the high value placed upon certain types of land in short supply

even within a subsistance economy. They are not typical of Zambia

as a whole, and I have encountered no examples of any trend to paral-

lel developments in other areas where land has only recently become scarce

and where the residential pattern does not include the localisation of

lineages in particular neighbourhoods. Even within the neighbour-

hood with which such a lineage is specially associated, it does not

control a consolidated block of land as a single village or lineage

estate.

Dr. K. Bentsi-Enchill's recent analytical scheme for the analysis of

customary land tenure in Africa (ím J. African Law, 1965, pp. 114-

139) prompts me to look at the question of allodial ownership. We

have seen in earlier sections that statutorily all land apart from the

Barotse Provinoe is vested in the President. It remains to be conside-

red whether prior to the colonial period allodial ownership rested with

traditional politics or chiefs. Where the interests in land held by indi-

viduals or in some limited cases lineages verge on the allodial and

there are no authorities who allocate land it may not be easy to decide

whether an allodial title vested ultimately in a community.

Evidence for it is found in the control of settlement by individuals

coming from other communities, but such control was emphasised

during colonial periods by requiring changes in residence to be

subject to consent of native authorities and to record for fiscal pur-

poses. In some societies authorisation was required for planting in


LAND LAW AND ADMINISTRATION IN ZAMBIA 169

order to ensure good harvests by supernatural observances or for fish-

ing to ensure a good yield. The source of such authorisation might

equally vary between chiefs or local ritual specialists. My own incli-

nation is to regard these phenomena as belonging to the sphere of

local administration or sovereignty rather than as indicating an ultimate

allodial ownership, but since many of the ritual authorisations as obso-

lete and modern administrative arrangements have affected control of

movement and settlement of strangers, the original picture is clouded.

Since local communities still feel strongly that the settlement of strangers

should be restricted, even if these feelings appear to be motivated

by such considerations as land shortage or fear of it, and even jealousy

of more entreprising and successful agriculturalists, this may on the

otherhand appear to imply the existence of a traditional allodial

ownership by communities. The point is perhaps of limited impor-

tance since it is evident that the interests of individuals or sometimes

local lineages, if not regarded as full allodial ownership, are only

narrowly separated from it in the traditional pattern of land holding, and

are in any case from a strictly legal point of view subject to the ultimate

statutory vesting in the President.

The Reserves and Trust Land (Adjudication and Titles)

Ordinance.

This Ordinance, Chapter 267 of the Laws, was enacted in 1962, to

provide a machinery for the adjudication of customary rights in land

in reserves and trust lands, and for their statutory recognition as

freehold titles. It followed broadly similar procedures already in