Urbanisme commercial : Une implication croissante... - AdCF

Urbanisme commercial
Une implication croissante des communautés
mais un cadre juridique à repenser
Juillet 2012
AdCF
Étude AdCF

Sommaire
Éditoriaux 4
Le commerce et le territoire : dix considérations en guise d'introduction 7
Partie I - L’ urbanisme commercial dans les communautés :
un engagement croissant à conforter
I L’urbanisme commercial, un sujet de préoccupation croissante 18
II L’urbanisme commercial, un sujet « sensible » 21
III Une compétence communautaire en construction 23
IV L’action des communautés en matière de commerce 26
Partie II - Le cadre légal de l’urbanisme commercial : un débat d'actualité
I L'échec de 40 ans de législation 34
II 2006-2011 : les nouvelles tensions entre commerce et urbanisme 37
III 2006 – 2011 : les outils de planification évoluent mais restent imprécis 46
Le cadre légal de l'urbanisme commercial : éléments de synthèse
I L'inscription du commerce dans les documents
de planification urbaine 54
II Les collectivités et l’autorisation d’implantation commerciale 57
Annexe : liste des communautés signataires de l'appel de l'AdCF 59
Urbanisme commercial / Juillet 2012
3

4
éditoriaux
Daniel Delaveau,
Président de l'Assemblée
des Communautés de France
L’AdCF a pris l’initiative, à l’été 2011, d’appeler à la mobilisation en faveur de la poursuite de l’examen
parlementaire de la proposition de loi sur l’urbanisme commercial. Cet appel a été entendu par de très
nombreux présidents de communautés d’agglomération et de communautés de communes qui ont
manifesté leurs préoccupations à cet égard.
Le diagnostic est plus qu’alarmant. Dans les périphéries des agglomérations grandes et moyennes, la
multiplication anarchique des implantations commerciales s’est accompagnée d’une consommation
foncière excessive. Les déséquilibres spatiaux et les concurrences territoriales ravivées par l’application
de la loi de modernisation de l’économie se renforcent, allant à l’encontre de l’Engagement national
pour l’environnement. Les centralités urbaines se fragilisent et le processus de banalisation des
paysages d’entrée de ville se poursuit. La surproduction manifeste de surfaces de vente au regard
des potentiels locaux de consommation laisse craindre la formation d’une bulle spéculative sur le
marché de l’immobilier commercial qui, si elle venait à éclater, se traduirait sur les territoires par la
multiplication de friches commerciales.
Nombre de communes et de communautés ont fait part de leur sentiment d’impuissance et de leur
besoin urgent de disposer d’outils efficaces de planification de l’urbanisme commercial, adaptés aux
réalités mouvantes du commerce. Au regard des enjeux actuels, le système très singulier de double
autorisation, qui régit l’urbanisme commercial depuis la loi Royer de 1973, paraît obsolète.
Nous souhaitons que le nouveau Gouvernement et le Parlement relancent dès que possible les débats
interrompus et que soient réexaminées les perspectives de réforme du régime actuel, notamment sur la
base des travaux engagés autour de la proposition de loi portée par Michel Piron à l’Assemblée nationale
et Dominique Braye au Sénat. En aucun cas ce sujet aujourd’hui essentiel pour l’aménagement et le
développement durable des territoires ne doit être escamoté par les diverses pressions catégorielles.
Si les outils dont disposent les communautés pour réguler l’urbanisme commercial existent bien, le flou
juridique et les imprécisions qui entourent leur mise en œuvre restreignent drastiquement nos marges
d’action effectives. J’en veux pour preuve les différents recours intentés contre les volets commerces
de plusieurs SCoT.
Nous souffrons encore de la dualité du régime juridique de l’urbanisme commercial, écartelé entre
le code de l’urbanisme et le code de commerce. J’estime qu’il est urgent de rétablir le dialogue qui
existait historiquement entre le commerce et les villes, et de donner à l’urbanisme commercial une
place à part entière dans la pensée urbanistique.

Michel Piron,
Député du Maine-et-Loire,
Rapporteur de la proposition de loi relative
à l’urbanisme commercial à l’Assemblée nationale,
Président délégué de l’AdCF
À l’occasion des débats sur la loi de modernisation de l’économie en 2008, le Gouvernement s’était engagé à
réformer en profondeur le régime juridique de l’urbanisme commercial. Cet engagement n’a malheureusement
pas été tenu. En l’absence de tout projet de loi, nous avons pris l’initiative, mon collègue Patrick Ollier et moi-même,
de proposer un texte de loi à l’Assemblée nationale. Cette proposition de loi a eu certes le mérite de servir de base
aux débats parlementaires : elle a permis de faire émerger des enjeux saillants ainsi que des problématiques plus
discrètes, mais non moins déterminantes, et je ne peux que regretter que ces débats n’aient pu s’achever.
Nous sommes en France dans un urbanisme d’exception ou, si je veux être plus juste, dans une « exception à
l’urbanisme ». Les implantations commerciales se sont développées au gré des opportunités et des stratégies
privées qui consistaient à optimiser le rapport entre coût foncier, localisation et accessibilité des équipements et
qui se sont traduites par les paysages désolants des entrées de villes que l’on connaît. Alors qu’actuellement les
questions urbanistiques se greffent tant bien que mal aux activités commerciales, nous soutenions, et je soutiens
encore, qu’il faut renverser la logique : c’est l’urbanisme qui doit commander le commerce, et non l’inverse.
Il est bien entendu que l’intégration pleine et entière du commerce dans les documents de planification ne
doit ni figer l’évolution de ces activités ni entraver la liberté d’établissement et la libre concurrence en créant
des situations de rentes monopolistiques. Quoi qu’il en soit, nous devons fonder notre réflexion sur des
considérations d’urbanisme et d’aménagement, d’articulation entre des problématiques de déplacement, de
logement, d’emploi, de développement durable. Et les craintes exprimées quant au gel des évolutions du
commerce et aux atteintes à la concurrence ne doivent pas conduire à interdire les débats.
À mes yeux, l’idée principale aujourd’hui reste de réintégrer l’urbanisme commercial dans le droit de l’urbanisme
général. Il s'agit de mettre fin à la dichotomie entre des autorisations d'exploitation commerciale délivrées
sur les fondements du code de commerce et des autorisations d'urbanisme plus classiques. Nous proposions
de supprimer les « machines à dire oui » que sont devenues les CDAC pour les remplacer par un système
d’autorisation unique couplé à l’élaboration d’un document d’aménagement commercial (DAC). En parallèle,
nous souhaitions compléter la boîte à outils des collectivités pour sécuriser leurs leviers d’action. Les élus
doivent pouvoir les utiliser sur les territoires en bonne intelligence avec les acteurs du commerce. Toutes ces
considérations restent pleinement d’actualité et il est urgent que les débats reprennent.
Dominique Braye,
Ancien sénateur des Yvelines,
Rapporteur de la proposition de loi relative
à l’urbanisme commercial,
Secrétaire national de l’AdCF
À l’automne 2010, j’ai relayé au Sénat l’heureuse initiative de l’Assemblée nationale
visant à réformer en profondeur le régime juridique de l’urbanisme commercial. Le défi n’était pas simple.
Il s’agissait, et il s’agit toujours, de concilier l'inconciliable, à savoir le souci d'encourager le développement
commercial dans notre pays – et donc de protéger le pouvoir d'achat des Français – et la volonté de mettre
fin à notre incapacité collective à penser l’insertion cohérente du commerce dans nos territoires.
Cette incapacité, dont nous partageons la responsabilité, a conduit aux catastrophes que nous connaissons
en matière d’aménagement et d’urbanisme. Il suffit de se tourner vers nos entrées de villes pour en
déplorer la laideur et pour mesurer la désertification des centres-villes, vidés de leurs commerces et de
leur animation au profit des zones périphériques. Nous ne pouvons que constater l’organisation aberrante
d'un tissu urbain fracturé en zones monofonctionnelles qui génèrent du gaspillage foncier et imposent des
transports coûteux et polluants.
Notre difficulté à penser conjointement commerce et organisation des territoires ne date pas d'hier. Pour
autant, les éléments de réforme apportés par la loi de modernisation de l'économie de 2008 n'ont fait
qu’aggraver une situation déjà critique. L’objectif était louable : intensifier la concurrence entre enseignes
au bénéfice des consommateurs, d’une part, en relevant le seuil de saisine des CDAC de 300 à 1 000 m²,
et, d’autre part, en supprimant les critères économiques de leurs décisions. L’application de la LME s’est en
réalité accompagnée d’une libéralisation des implantations et d’une explosion de la production de surfaces
de vente additionnelles avec des dommages collatéraux conséquents pour l’organisation des territoires.
À ce jour, l’enjeu est donc de proposer de nouvelles bases afin de redéfinir un cadre pour les politiques de
régulation des implantations commerciales. Nous devons concilier deux objectifs non moins légitimes, le
renforcement de la concurrence et l'aménagement des territoires, et trouver le bon équilibre entre ces deux
impératifs fondamentaux sans sacrifier une nouvelle fois le second au premier.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
5

Le commerce
et le territoire :
dix considérations
en guise
d’introduction

8
Le commerce et le territoire :
dix considérations en guise
d’introduction
Considération n°1 : l’explosion des surfaces commerciales
est synonyme de sur-production
Ces dix dernières années, le rythme de création des implantations commerciales n’a cessé de s’accélérer.
Depuis 2004, les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC, ex-CDEC) autorisent
chaque année plus de 3 millions de m2 de nouvelles surfaces de vente. Le seuil du million fut franchi en 1997
et régulièrement depuis, le record de l’année précédente est battu. Même s’il ne s’agit que des surfaces
autorisées et non des surfaces réellement construites, ces données attestent du développement exponentiel
du commerce dans les territoires. Elles témoignent surtout de ses profondes évolutions, notamment dans
son organisation (concentration capitalistique et juridique…) et dans son rapport aux consommateurs.
3,1 millions de m2 , dont 85% pour des créations et 15% pour des extensions, en majorité dans le domaine
de l’alimentaire, ont encore été autorisés en 2011, selon le bilan dressé en janvier 2012 par la fédération
PROCOS. En 2011, cette fédération d’enseignes identifiait 456 projets (dont 239 auraient à obtenir l’accord
de CDAC) portés par des promoteurs institutionnels de centres commerciaux ou de « retail park ». Ces
projets engendreraient la création de 6,7 millions de m2 sur les cinq prochaines années.
évolution des autorisations de surfaces commerciales en CDUC,
CDEC, CDAC depuis 1974
mètres carrés
4 000 000
3 500 000
3 000 000
2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
500 000
1974
1975
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1977
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1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
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1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
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1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
années
m 2 des surfaces de vente autorisées
Sources : René-Paul Desse « le nouveau commerce urbain – 2001 », Procos à partir de 2000.

Le parc commercial a crû ces dix dernières années à un rythme moyen de 4% par an, soit un niveau bien
supérieur à celui 1 000 de la 000consommation
des ménages (2,5% en moyenne sur la période 2000-2007, et moins
de 1% depuis 2008). La surproduction de surfaces au regard des capacités locales de consommation laisse
craindre, dans certains 500 000 territoires, un risque de « cannibalisation » des commerces, des fermetures et un
développement des friches commerciales.
évolution du parc de surfaces commerciales et de la dépense
de consommation des ménages en volume
base 100 en 2000
135
130
125
120
115
110
105
100
3 000 000
2 500 000
2 000 000
1 500 000
2000
0
2001
2002
2003
2004
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2005
années
Sources : Enquête annuelle entreprise (EAE), Enquête points de vente, Extrapolation Procos
2006
2007
2009
2008
Consommation
Surfaces
Aujourd’hui, le parc de l'immobilier de commerce en France affiche un dynamisme qui contraste avec
le ralentissement de l'activité des grands centres commerciaux. Ainsi, la croissance rapide des surfaces
commerciales autorisées et la faiblesse de la consommation des ménages rendent probable la formation
d'une bulle immobilière dans le secteur du commerce.
62 %
62 %
13 %
13 %
25 %
25 %
33 %
33 %
En France En Allemagne
2008
2009
2010
2011
33 %
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10
base 100 en 2000
135
130
125
120
115
110
105
100
Considération n°2 : les implantations commerciales
déséquilibrent les agglomérations
A l’origine de la naissance de la plupart des villes, le commerce est une fonction urbaine fortement
structurante. Il est craint aujourd’hui qu’il ne « déstructure » les territoires, tant son déploiement semble
s’opérer en dépit de toute pensée urbaine.
années
Ce développement commercial impacte le fonctionnement des territoires. Il influe sur l’organisation des
déplacements, les équilibres urbains, les paysages, la dynamique et l’image du territoire, les rythmes de
l’étalement urbain, l’économie locale et l’emploi, la répartition des fonctions urbaines, les poids réciproques
de chaque pôle dans l’armature urbaine…
Les déséquilibres urbains provoqués par les implantations commerciales sont fréquemment soulignés lors
des diagnostics économiques et territoriaux réalisés par les collectivités. Ils pointent souvent (et souvent
d’ailleurs de manière trop exclusive) les déséquilibres entre le centre et la périphérie, entre le petit commerce
et le grand commerce. Aujourd’hui, en France, 62% du chiffre d’affaires du commerce se réalisent en
périphérie, contre 25% en 13 centre-ville % et 13% dans les quartiers. Si ce modèle se retrouve chez de nombreux
voisins européens, le cas allemand peut être souligné : les élus locaux s’y appuient davantage sur une
stratégie nationale privilégiant le centre-ville et le développement du commerce semble s’être effectué de
façon plus harmonieuse : 33% en périphérie, 33% en centre-ville, 33% dans les quartiers. centre-ville
25 %
Naturellement,
la comparaison peut vite atteindre ses limites tant les deux nations se différencient par la périphérie configuration et
62 %
l’histoire de leurs villes (hiérarchie urbaine plus équilibrée et très nombreuses reconstructions quartiers après-guerre
en Allemagne…) et par des rythmes de croissance démographique et de pression sur les territoires bien
différents de part et d’autre du Rhin.
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2009
2008
Consommation
Surfaces
Répartition des parts de marché par lieu de vente
62 %
13 %
25 %
En France En Allemagne
centre-ville
périphérie
quartiers
Quoi qu’il en soit, le développement périphérique français reste, lui, largement dominant : il concerne 85%
des autorisations accordées en moyenne ces dernières années par les CDEC / CDAC ; sur 8,6 millions de m 2
commerciaux de projets en stock en France, 7,5 millions sont situés, aujourd’hui, en périphérie. Un poids
qui, à terme, pourrait s’affaiblir si l’on en croit le CREDOC qui, à travers son enquête 2011, montre que 72%
des acteurs du secteur estiment que la tendance serait désormais au renforcement du commerce de centre
ville dans les villes petites et moyennes.
Considération n°3 : l’implantation commerciale exacerbe
les enjeux fonciers et paysagers
33 %
33 %
Par sa périurbanisation, le commerce est devenu un facteur de premier plan de l’étalement urbain. Si le
logement reste bien le premier occupant de l’espace national (2,3 millions d'hectares et près de 50% des
surfaces urbanisées), les activités industrielles et de services occupent 1,4 million d'hectares, soit légèrement
plus de 30% des surfaces urbanisées. Le ministère de l’Agriculture estime que 74 000 hectares de terres
agricoles sont urbanisés chaque année. Le développement résidentiel n’en expliquerait que la moitié. Les
infrastructures routières et les espaces dévolus à l’activité, notamment commerciale, consommeraient plus
de 35 000 hectares par an.
S’il est incontestable, pour l’ADEF (Association des Etudes Foncières), qu’une part importante du
développement périurbain est imputable à l’immobilier commercial, ce réseau de chercheurs et praticiens
des questions foncières regrette qu’aucune mesure objective de cette réalité ne puisse être faite faute de
données fiables et centralisées à l’échelle nationale. Il n’existe aucun outil objectif de mesure du niveau
d’occupation des sols par le commerce.
33 %

Les collectivités sont directement interpellées par cette consommation foncière, qui s’accompagne
d’enjeux environnementaux, paysagers, agricoles et architecturaux particulièrement importants. Certains
observateurs pointent du doigt les comportements paradoxaux de collectivités qui mettent à disposition
des terrains à des prix « négociés » facilitant l’activité des promoteurs et distributeurs, voire l’engagement
d’opérations à « foncier zéro » avec une charge foncière nulle, contrepartie à l’apport de financements
privés. Ils observent aussi que, dans nombre de créations de zones d’activités, l’intention initiale de la
collectivité réside souvent dans une ambitieuse recherche de développement diversifié du tissu économique
qui mixerait notamment artisanat et commerce, mais qu’elle se voit parfois contrainte d’y renoncer pour
assumer les équilibres financiers des opérations d’aménagement. C’est au commerce que le foncier finit par
être cédé, plus rapidement et à meilleur prix.
Le développement commercial est souvent critiqué pour son manque de prise en considération du paysage.
Il « polluerait » le paysage ; son architecture serait standardisée, son aménagement paysager minimaliste,
son intégration aux tissus existants souvent mal opérée, ses enseignes publicitaires omniprésentes sources
de pollution visuelle de nuit comme de jour…
Rares sont les travaux de recherche qui portent aujourd’hui sur l’aménagement commercial. A titre
d’exemple, la densification des espaces commerciaux fait rarement l’objet de publication d’universitaires
ou autres réseaux de chercheurs. Et pourtant, nombre d’observateurs voient d’énormes voies de progrès
pour que la notion de « densité urbaine » pénètre le champ de réflexion de l’aménagement commercial.
Comparativement, le tissu résidentiel fait l’objet d’actives réflexions et réalisations pour que sa nouvelle
forme, plus compacte, concourt à la maîtrise de l’étalement urbain. Pas le commerce. Et pourtant on pointe
du doigt l’espace inutilement consommé entre deux bâtiments, les trop vastes parkings qui souffrent d’un
manque de rationalité, la construction de bâtiments sur un seul niveau…
Considération n°4 : le commerce est un enjeu économique
local
Le poids économique du commerce est considérable. Il représente à l’échelle nationale, selon l’INSEE en
2010, 3 millions de salariés (20% des emplois privés) répartis dans 774 000 entreprises de tailles diverses.
Ce secteur représente 10% du PIB et a créé sur la période récente entre 10 000 à 20 000 emplois directs
chaque année 1 .
Le poids du secteur commercial dans l’économie locale est quant à lui difficile à appréhender dans une
analyse nationale. Des données collectées par différentes Chambres de commerce et d'industrie indiquent
que les établissements liés au commerce (gros et détail) représentent souvent entre 20 et 35% du
nombre d’entreprises dans un département et parfois jusqu’à 40% de l’emploi salarié. En outre, 72% des
commerces en France étant des commerces de proximité indépendants, la part des non salariés et des
conjoints collaborateurs augmente le nombre de personnes tirant leur revenu du commerce.
On observe néanmoins une tendance de fond à la mécanisation et à la rationalisation des processus de
distributions (par exemple, avec la généralisation des caisses automatiques) qui pèse sur la structure des
emplois au niveau local. Cette évolution conduira probablement à reformuler à terme la question du
rapport entre commerces, emplois, et territoires.
Considération n°5 : le commerce structure fortement
les territoires
Dans certaines villes, la périphérie capte jusqu’à 80% du marché. Cette évolution centre / périphérie
affecte le fonctionnement des territoires : les déplacements de biens, de clients, d’employés ont été
modifiés et largement amplifiés ; la diversité fonctionnelle fait souvent défaut (l’implantation périphérique
s’illustrant majoritairement par la création de pôles commerciaux exclusifs de toute activité de bureaux ou
de production). Si de rares projets de requalification d’espaces commerciaux affichent des ambitions de
densification et de diversité fonctionnelle (utilisation du gisement foncier pour du logement et du bureau),
le déploiement actuel s’opère encore très largement dans le cadre d’opérations monofonctionnelles.
Ces enjeux d’équilibres territoriaux concernent naturellement plusieurs échelles. Celle de l’agglomération
ou de la communauté de communes, organisée autour d’un pôle urbain plus ou moins important ; celle des
départements, voire des régions, tant les zones de chalandise de certaines enseignes sont étendues. C’est
donc aussi un enjeu majeur de hiérarchisation des territoires qui s’impose et, par voie de conséquence,
un enjeu de dialogue entre élus locaux, chaque pôle urbain (grande ville, ville moyenne, bourgs ruraux)
assurant une fonction commerciale propre.
1 En 2011, le solde net de création d’emplois serait de 18 606 postes, selon les données avancées par la société Trendeo dans son Observatoire
de l’investissement.
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Pour le territoire, le commerce est aussi une affaire de flux. Les enjeux de logistique urbaine se posent avec
de plus en plus d’acuité. Les lois Grenelle ont généralisé les plans de déplacements d’entreprises (PDE) de
zones d’activités dans le cadre des plans de déplacements urbains (PDU) et invitent à limiter les émissions
de gaz à effet de serre notamment et encouragent le développement de modes doux de transport. Ces
mutations appellent à repenser la mobilité et les modes de déplacement au sein des zones commerciales.
Longtemps dédiées à l’usage exclusif de l’automobile, les zones commerciales, en particulier celles situées
en périphérie, doivent s’adapter pour répondre à ces nouvelles exigences. Si parfois le commerce et les
TCSP (transports en commun en site propre) sont pensés de manière concomitante dans un projet urbain,
si la réflexion progresse lorsqu'il est question de restructuration des zones commerciales existantes,
l'accessibilité d'un site par les transports en commun n'est pas décisive dans les choix de localisation du
commerce.
Pour le consommateur, la priorité est à la rationalisation et à la réduction de ses déplacements. Subissant
déjà les déplacements domicile / étude, domicile / travail, domicile / loisirs, il souhaite que l’acte d’achat
s’organise facilement avec les impératifs de la vie quotidienne. En conséquence de l'optimisation du temps
de déplacement, le temps consacré aux courses dans les hypermarchés est en forte diminution : une heure
et demie dans les années 1980 contre 50 minutes au début des années 20002 .
La réduction du temps de travail, le développement du travail à temps partiel et du travail à distance
ont contribué à une désynchronisation des temporalités et des pratiques d’achat. Les courses peuvent
s’effectuer tout au long de la semaine et de la journée, les horaires d’ouverture des commerces sont plus
étendus. La grande distribution cherche à élargir ses circuits de distribution, et se structure sur les parcours
des consommateurs.
Les déplacements liés au commerce
• Parmi les 17,7 millions de déplacements d’achats par jour, 55 à 60% sont effectués en voiture, 30
à 35% à pied et 5 à 10% en transport en commun, le solde en deux roues. 70% des déplacements
pour achat se font en « navette » domicile-achat-domicile avec un trajet à vide et 30% dans une
chaîne de déplacements.
Source : EMD, Certu.
• Dans les années 1990, la part modale de la voiture particulière pour se rendre dans un centre commercial
ou un hypermarché situé en périphérie de ville était de l’ordre de 95% (celle des usagers des
transports collectifs frôlant les 4%). Dans les années 2000, elle dépasse encore 80% (contre 35%
pour les déplacements d’achats dans les commerces du centre-ville).
Sources : Drast et Predit ; EMD, Certu, 2002.
• Le commerce de proximité, grâce à la répartition modale des déplacements de sa clientèle, génère
2,6 fois moins d’émissions de CO 2 par kilogramme d’achats qu’un hypermarché de périphérie.
Sources : Inrets et Ademe.
Considération n°6 : les nouvelles formes du commerce
impactent les territoires
Le commerce évolue rapidement. Il s’adapte aux changements des consommateurs et les formats de
distribution, en particulier dans le secteur alimentaire, sont en pleine évolution. L’hypermarché perd de son
pouvoir attractif et le commerce de proximité marque un retour manifeste. Les consommateurs donnent de
plus en plus de valeur à leur temps et recherchent la proximité. En quête de nouvelles parts de marché, les
grands groupes alimentaires sont amenés à se positionner sur de multiples canaux de vente (le multiformat)
en élargissant l’éventail des points de vente, de l’hypermarché à la formule de proximité.
Pour compenser en partie la baisse de leur chiffre d’affaires dans les hypermarchés, les grands distributeurs
ont développé les « drive » avec un concept simple : offrir la possibilité au consommateur de commander
sur internet des courses qu’il viendra chercher dans un entrepôt après un court laps de temps. Le territoire
métropolitain devrait compter près d’un millier de « drive » en 2015, les grands groupes de la distribution
alimentaire pariant sur ce besoin (le groupe Leclerc prévoirait de doubler son parc pour atteindre à lui
seul 400 unités d’ici 2015). Les grands groupes sont d’autant plus intéressés par leur déploiement que ces
nouveaux espaces commerciaux échappent à la réglementation : considérés comme des entrepôts, ils ne
sont pas soumis aux autorisations.
2 A. Gasnier, Les temps de mobilité, p.247.

La vente à distance s’est considérablement accrue ces dix dernières années avec l’essor d’internet et
de la téléphonie mobile. L’émergence du e-commerce modifie également la fréquentation des centres
commerciaux. En 2008, la vente à distance a franchi un nouveau cap avec plus de 20 milliards d’euros
de chiffre d’affaires ; c’est deux fois plus qu’il y a cinq ans. Plus d’un français sur trois pratique le « home
shopping » aujourd’hui. Il se crée actuellement plus d’un site marchand sur le web toutes les heures en
France. En 2010, le succès du e-commerce ne se dément pas avec 31,5 milliards d’euros de chiffre d’affaires.
D’après une étude Eurostat, en 2009, 13% du chiffre d’affaires total des commerçants a été réalisé via le
e-commerce. Ce canal de vente est aujourd’hui considéré comme incontournable pour les marques ciblant
les jeunes actifs. En 2010, on estime que 84% des internautes de 25 à 34 ans effectuent des achats sur le
net. Ce secteur connaît une croissance exponentielle qui se chiffre à environ 25% par an.
L’autre forme d’achat à distance qui apparaît dans le paysage de la vente dématérialisée est le m-commerce,
achats à partir de son téléphone portable. D’après la FEVAD (Fédération de l’e-commerce et de la vente à
distance), il y avait, en juin 2010, 12,6 millions de mobinautes, nombre en progression de 20% sur un an.
Les marges de progression sont importantes et les actions des pouvoirs publics se multiplient pour réduire
la fracture numérique et conforter la confiance des consommateurs.
Le e-commerce et le m-commerce appellent à des adaptations des politiques publiques et à de nouveaux
arbitrages sur la localisation des espaces logistiques urbains, voire à réfléchir sur la redéfinition de l’ensemble
de la chaîne de distribution.
Considération n°7 : le déploiement sur le territoire
compense une rentabilité au mètre carré en baisse
Au fil du temps, les systèmes commerciaux se sont complexifiés. Le commerce indépendant, bien que
rassemblant 91% des boutiques, ne représente plus que 16% du chiffre d’affaires du commerce alors que
les commerces associés3 (39%) et intégrés4 (45%) ont connu une forte augmentation au cours des vingt
dernières années. La concentration du capital est un élément majeur de l’évolution du commerce et elle
n’est pas sans incidence sur l’inscription du commerce dans le territoire.
En effet, la performance économique du commerce de chaîne (intégré ou franchisé) repose sur un principe
d’essaimage systématique sur tout le territoire. Les logiques comptable et financière de l’implantation
commerciale peuvent alors dépasser la simple recherche de rentabilité strictement locale et reposer sur des
analyses consolidées par le groupe dans son cadre national ou international. Bien que la rentabilité au m2 ait tendance à fortement baisser, les grandes entreprises recherchent par cette multiplication des points de
vente une augmentation de leur chiffre d’affaires global qui leur permet notamment de gagner en capacité
de négociation avec leurs fournisseurs. Le directeur de l’Institut pour la Ville et le Commerce5 souligne
que cette multiplication des points de vente peut aussi permettre à certains distributeurs d’afficher une
croissance de leur chiffre d’affaires global, quand bien même celui de chacun de leur magasin stagne.
Tous les ans, la surface commerciale augmente de plus de 3% alors que la consommation évolue à moins
de 1%. Dans certains territoires, le décalage entre la capacité locale de consommation et le rythme
d’implantation des commerces laisse craindre un risque d’apparition à terme de friches commerciales.
La friche (définie par une vacance de plus de trois mois) s’installe de plus en plus durablement dans
certains espaces commerciaux tant dans l’espace urbain que dans l’espace périurbain. Le phénomène
affecte avant tout les espaces conçus dans les décennies 1970 / 1980, qui ont concentré les premières
grandes et moyennes surfaces. L’effet d’entraînement du phénomène risque d’être rapidement tangible
tant le consommateur n’est plus attiré par ce qu’incarnait la « boîte » commerciale. Le consommateur
désertera rapidement les secteurs anciens déclinants mais son attente en matière d’innovation (qui
engendre la multiplication des drives ou des nouveaux concepts commerciaux « affichant » davantage
d’urbanité), contribue au phénomène d’expansion urbaine. L’enjeu de la requalification de ces espaces est
très important. La friche peut, voire doit, être considérée comme une opportunité.
3 Le commerce associé (39% en chiffre d’affaires) comprend des groupements de détaillants, comme Leclerc ou Super U, des chaînes
volontaires, comme Spar ou Catena, des franchises et des concessions.
4 Forme de commerce (45% en chiffre d’affaires) regroupant en une seule entreprise les fonctions de gros et de détail comme les entreprises
H&M, Zara, Décathlon, Darty, Auchan, Carrefour, Fnac.
5 Pascal Madry « le commerce est entré dans sa bulle » Etudes Foncières n°151. Mai 2011. ADEF
Urbanisme commercial / Juillet 2012
13

14
Considération n°8 : l’immobilier commercial, valeur
refuge sur les marchés financiers, est proche de la bulle
spéculative
En plus d'être un bien physique, l'immobilier comercial est un actif financier. Le marché de l'immobilier
commercial, bien distinct de celui de l'immobilier de bureaux, génère des rendements particulièrement
élevés : depuis le début des années 2000, les actifs commerciaux procurent aux investisseurs des
rendements globaux plus élevés que les autres produits d’immobilier d’entreprise. De fait, d’après les
chiffres de la société BNP Real Estate, sur les neuf premiers mois de l’année 2009, les investissements en
commerce ont représenté un total de 966 millions d’euros, soit une progression de +26% par rapport à la
même période de 2008. Contra-cyclique, voire acyclique, le marché de l'immobilier commercial est jugé
sécure par les investisseurs : en période de crise sur d'autres marchés financiers, l'immobilier commercial est
une valeur refuge, surtout depuis 2008. La rentabilité est élevée et le risque minime. Les bons rendements
favorisent ainsi la financiarisation de ce secteur et encouragent le mécanisme de production de mètres
carrés commerciaux.
L’Institut pour la ville et le commerce estime que la filière de l’immobilier commercial est rentrée dans une
bulle spéculative. Selon lui, l’ensemble des acteurs de la filière de production de ces surfaces (distributeurs,
investisseurs et collectivités) est dans une incapacité croissante à s’autoréguler. Les prix, qu’il s’agisse des
valeurs locatives, des valeurs d’actifs ou des valeurs foncières, apparaissent de plus en plus déconnectés
de leur fondement économique et ne jouent plus leur rôle d’ajustement dans les rapports d’échanges. Les
collectivités sont exposées à un effondrement de la rente commerciale sur leur territoire et au développement
d’un phénomène de vacances structurelles, aussi bien dans le cœur urbain qu’en périphérie. L’Institut
plaide pour un retour au premier plan des collectivités dans la régulation de la filière. Leur arme principale :
la planification urbaine et le foncier, premier intrant de la filière de production de surfaces commerciales.
Considération n°9 : l’urbanisme commercial appelle un
nouvel engagement des collectivités
Peut-on alors parler de divorce entre le commerce et le territoire, tant son implantation apparaît s’opérer
dans une insuffisante pensée urbaine ? Le commerce est un moteur essentiel des économies locales et
demeure une composante structurante des territoires. Mais il apparaît que l’absence de dialogue entre
sphère privée et sphère publique (entre code de commerce et code de l’urbanisme) est préjudiciable à
l’organisation et à la vitalité des territoires. Le risque est que le commerce ne déstructure les territoires.
« Il est urgent que le politique reprenne en main les règles de l’architecture commerciale. Nos entrées de
ville sont littéralement défigurées par des zones commerciales en forme de boîte à chaussures empilées
en plein champs sans aucun souci ni de l’esthétisme, ni de la cohérence commerciale et encore moins de
l’aménagement du territoire », déclarait en 2009 le député Jean-Paul Charié6 , auteur du rapport au Premier
ministre « Avec le commerce mieux vivre ensemble ».
L’armature commerciale constituée ces trente dernières années et l’étendue des zones de chalandise d’un
très grand nombre d’enseignes amènent à considérer l’échelle municipale largement insuffisante pour
appréhender l’ensemble des enjeux. L’échelle de réflexion et de régulation doit être intercommunale (et
même régionale au regard du rayonnement de certaines enseignes). Elle doit reposer sur les communautés,
responsables également des programmes locaux de l’habitat (PLH) et des plans de déplacements urbains
(PDU), mais aussi sur « l’intercommunautaire », notamment dans le cadre des schémas de cohérence
territoriale (SCoT), afin de garantir la complémentarité entre les différents pôles des aires urbaines tout en
pérennisant la trame commerciale du monde rural. La présente étude revient (partie I) sur les enjeux pour
les communautés à se saisir de cette responsabilité.
Considération n°10 : le cadre légal relatif à l’urbanisme
commercial doit être révisé
Le cadre légal de l’urbanisme commercial, et à travers lui, le droit à agir des collectivités dans leurs
documents de planification urbaine, fait l’objet d’un débat qui reste ouvert. La capacité à intervenir des
collectivités demeure limitée et surtout incertaine juridiquement. Cette étude précise (partie II) ces enjeux
juridiques et techniques et les éléments majeurs du débat que l’AdCF appelle à poursuivre.
6 Magasine Challenges, 5 janvier 2009.

Urbanisme commercial / Juillet 2012
15

Partie 1
L’ urbanisme
commercial dans
les communautés :
un engagement
croissant à conforter
Au travers d’une enquête réalisée en 2010, l’AdCF identifie les enjeux et les atouts
des communautés en matière d’urbanisme commercial et pointe leurs voies de
progrès sur ce sujet aussi stratégique que délicat.
Les éléments de réflexion proposés reposent d’une part sur l’exploitation
des réponses fournies par 148 communautés répondantes (9 communautés
urbaines, 50 communautés d’agglomération, 67 communautés de communes
à CETU et 22 communautés de communes à fiscalité additionnelle) et d’autre part
sur les dynamiques territoriales observées ou objets de débats à l’occasion de temps
d’échanges organisés notamment par l’AdCF (séminaires, rencontres en région…).

18
I. L’urbanisme commercial,
un sujet de préoccupation
croissante
1.1. Un niveau d’appropriation variable
Beaucoup d’élus locaux se sont, ces vingt dernières années, appropriés leur centre-ville en l’aménageant
et le modernisant, et en se souciant tant bien que mal de l’évolution du tissu commercial de proximité.
Nombre d’entre eux se sentent pourtant « dépossédés » du devenir des pôles ou corridors commerciaux
qui jalonnent les grandes pénétrantes de leur agglomération. A l’échelle de la communauté, cette
« réappropriation » politique est un des éléments majeurs de l’implication intercommunale.
L’enquête souligne qu’une part importante des communautés (62 %) se préoccupent depuis plusieurs
années de l’inscription des équipements commerciaux sur leur territoire1 . Pour 27 % d’entre elles,
cette implication serait plus récente. Les nombreuses et régulières remontées de terrain soulignent une
appropriation politique en fort développement, alimentée notamment en écho aux débats initiés par le
gouvernement et le Parlement. Elle devient même notable en de très nombreux territoires.
Cette implication s’explique bien sûr par les obligations nouvelles faites aux documents d’urbanisme, en
particulier par la généralisation du DAC dans le SCOT. Elle est surtout le fruit de l’inquiétude de nombreux
élus locaux face au diagnostic alarmant qu’ils dressent sur leur territoire.
1.2. Des communautés dans l’expectative
Cette nouvelle mobilisation s’explique sûrement par le regard désormais plus vif que les responsables
locaux semblent porter aux effets du commerce sur leur territoire. Si le diagnostic qu’ils opèrent est
fréquemment consensuel, il est bien souvent amer : entrées de villes défigurées, espaces banalisés, pôles
congestionnés où l’automobile règne en maître absolu, architectures standardisées, paysages pollués,
foncier agricole consommé sans rationalité ou souci d’économie, agglomérations déséquilibrées, relations
centres - périphéries fragilisées…
De plus en plus nombreux sont les élus inquiets du rythme de création de nouvelles surfaces, qui reste à des
niveaux inégalés (cf graphique p. 8). Le diagnostic n’a fait qu’empirer et les experts s’alarment des risques
d’apparition à moyen terme de friches commerciales. Ils pointent sur certains territoires des décrochages
notables entre le rythme d’implantation et la capacité locale de consommation.
La dynamique d’implantation commerciale sur le territoire
communautaire est analysée comme :
51 %
10 %
9 %
30 %
déclinante
stagnante
croissante
exponentielle
Bien que difficiles à appréhender, ces risques de surproduction de surfaces de vente au regard des
capacités locales de consommation 8 % sont nettement avérés sur certains territoires urbains, même si 35 % des
communautés interrogées estiment que leur équipement
34 % sous-dimensionné
commercial est sous-dimensionné. Seules 8 % des
communautés font état d’un suréquipement manifeste sur leur territoire. Les risques de « cannibalisation »
des commerces, contraints à des fermetures, sont d’ores et adapté déjà pointés. à la capacité 34 % des locale communautés interrogées
font mention de friches commerciales sur leur territoire de de la manière consommation ponctuelle et 5 % d’entre elles s’en
inquiètent.
sur-dimensionné
58 %
1 Il convient de prendre en considération le fait que l’enquête AdCF a certainement interpelé et davantage mobilisé les communautés déjà
sensibles aux enjeux liés à l’implantation commerciale.

40
35
30
25
51 %
9 %
30 %
Au regard des capacités locales de consommation, l’équipement
commercial de la communauté est perçu comme :
58 %
10 %
8 %
34 %
la banalisation des entrées de ville
les déséquilibres entre centre et périphérie
déclinante
stagnante
croissante
exponentielle
sous-dimensionné
adapté à la capacité locale
de la consommation
sur-dimensionné
10 %
la standardisation de l’architecture commerciale
28 %
est consensuel entre élus
1.3. Des les préoccupations flux mal maîtrisés (congestion...) davantage économiques 28 %
partage les élus
qu’urbanistiques
la constitutions de blocs monofonctionnels
mal articulés avec les autres espaces urbains
oppose les élus
23 %
39 %
51 %
Cette prise de conscience, récente ou plus ancienne, favorise la mobilisation communautaire. Bien que
les principaux
l’altération
inconvénients
des paysages
identifiés
par la publicité
par les communautés aient trait à l'aménagement 21 % des territoires
(déséquilibre entre le gaspillage centre et du périphérie foncier disponible et banalisation des entrées de ville), leurs préoccupations demeurent
22 %
encore prioritairement (manque économiques, de rationalité...) loin devant les dimensions environnementales et paysagères
encouragées par les lois Grenelle.
la saturation des parcs de stationnement existants 3 %
17 %
17 %
d’aucun débat spécifique mais
d’une information régulière
26 %
Économique (emplois, diversification...) d’un débat sur les dossiers les plus sensibles
40 %
d’un débat sur chaque dossier
Social (services aux habitants, animation urbaine...)
12 %
Fiscal (CETU, TASCOM...) oui
non
d’aucun débat
Les préoccupations des communautés sont avant tout d’ordre :
Urbanistique (foncier, paysage, fonctions urbaines...)
Politique (engagement de mandat...)
88 %
Les inconvénients des implantations commerciales identifiés
par les communautés
la banalisation des entrées de ville
les déséquilibres entre centre et périphérie
la standardisation de 62 l’architecture % commerciale 38 %
les flux mal maîtrisés (congestion...)
la constitutions de blocs monofonctionnels
mal articulés de manière avec les isolée autres espaces de urbains manière transversale
et sectorielle
et intégrée
l’altération des paysages par la publicité
le gaspillage du foncier disponible
(manque de rationalité...)
50
la saturation des parcs de stationnement existants
45 49
Économique 27 (emplois, diversification...)
3 %
21 %
23 %
22 %
28 %
28 %
39 %
39 %
39 %
39 %
un
commerc
Urbanisme commercial / Juillet 2012
plus d
100
50
3
moins
une cha
un
plus de 20
100 à 20
des pr
50 à 10
un vole
19
«logistiq 30 à 5

20
la constitutions de blocs monofonctionnels
mal articulés avec les autres espaces urbains
l’altération des paysages par la publicité
le gaspillage du foncier disponible
(manque de rationalité...)
la saturation des parcs de stationnement existants
Pour les communautés, les implantations commerciales doivent permettre avant tout une diversification de
l’offre commerciale (63 %) et renforcer l’attractivité commerciale des territoires (58 % des communautés).
Le commerce doit également contribuer à satisfaire en premier lieu les besoins des consommateurs
(61 %). Les préconisations du Grenelle en matière de gestion économe de l’espace ne semblent interpeller
les communautés que dans une moindre mesure. La consommation foncière des commerces n’est
Économique (emplois, diversification...)
une préoccupation que pour 35 % d’entre elles et les coûts sociaux et environnementaux générés par
l’implantation commerciale ne guident
Social
prioritairement
(services aux habitants,
leurs actions
animation
que dans
urbaine...)
5 % des cas.
1.4. Une appréciation sectorielle prédominante
Politique (engagement de mandat...)
Quel que soit le niveau d’appropriation dont il bénéficie localement, le commerce reste avant tout analysé
dans une logique sectorielle. Cette dernière reste prédominante Fiscal (CETU, et TASCOM...) ce n’est que très progressivement que
l’enjeu commercial est inscrit dans une approche décloisonnée et transversale. La pleine intégration du
commerce dans l’urbanisme reste une voie majeure de progrès.
Au travers des politiques menées par la communauté, l’urbanisme
commercial est traité :
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
49
le président
de la communauté
de manière isolée
et sectorielle
le vice-président en charge
du développement économique
7 %
prohibée car exclue
explicitement des statuts
3 %
Urbanistique (foncier, paysage, fonctions urbaines...)
62 % 38 %
27
le vice-président en charge
de l’aménagement du territoire
de manière transversale
et intégrée
3 8 3 2
le vice-président dédié à
l’aménagement commercial
56 %
délicate car mal affirmeé
dans les statuts
un autre élu
un administratif à défaut
de responsable politique
37 %
évidente et légitime car
inscrite dans les statuts
21 %
9
23 %
22 %
indéfini
(absence de responsable)

les déséquilibres entre centre et périphérie
10 % 9 %
la standardisation de l’architecture commercialedéclinante
les flux mal maîtrisés (congestion...)
stagnante
30 %
la constitutions de blocs monofonctionnels croissante
mal articulés avec les autres espaces urbains
51 %
exponentielle
l’altération des paysages par la publicité
II. L’urbanisme commercial,
le gaspillage du foncier disponible
(manque de rationalité...)
un sujet « sensible »
la saturation des parcs de stationnement existants
8 %
2.1. Objet territorial « éminemment 34 % sous-dimensionné
politique »
adapté à la capacité locale
Les enjeux politiques autour de ce sujet sont nombreux de et la consommation
peuvent parfois diviser les élus au sein des
communautés. L’urbanisme commercial est un sujet délicat et, dans les territoires à forte pression, il peut
sur-dimensionné
en effet partager les élus Économique (39 58 % %) voire (emplois, les opposer diversification...) (10 %).
Au sein de la communauté, le sujet de l’aménagement commercial :
39 %
10 %
51 %
Fiscal (CETU,
est
TASCOM...)
consensuel entre élus
partage les élus
oppose les élus
Cependant, la moitié des communautés ne disposent d’aucun document sur lequel puisse s’organiser
l’échange politique autour des projets d’implantation ; seules 17 % des communautés débattent d’ailleurs
17 % 17 %
sur chaque dossier d’implantation avant son examen en d’aucun CDAC. Peut-être débat est-ce la raison pour laquelle le
sujet reste prioritairement du ressort direct du président (49 %). Sujet éminemment politique, le commerce
demeure également un sujet
62
majoritairement
%
économique
38 d’aucun %
à l’image
débat spécifique
de la part
mais
importante de viceprésidents
en charge du développement économique (27
d’une
%) qui
information
se voient directement
régulière
responsabilisés sur
26 %
les questions d’urbanisme commercial (proportion a contrario d’un débat très sur faible les de dossiers vice-présidents les plus sensibles en charge de
l’aménagement du territoire). 40 %
de manière isolée de manière d’un transversale débat sur chaque dossier
et sectorielle
et intégrée
Dans l’organisation de la communauté, le responsable en matière
d’urbanisme commercial est :
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
49
le président
de la communauté
12 %
le vice-président en charge
du développement économique
88 %
oui
non
3 %
Social (services aux habitants, animation urbaine...)
27
Urbanistique (foncier, paysage, fonctions urbaines...)
le vice-président en charge
de l’aménagement du territoire
Politique (engagement de mandat...)
3 8 3 2
le vice-président dédié à
l’aménagement commercial
56 %
un autre élu
un administratif à défaut
de responsable politique
37 %
21 %
9
23 %
22 %
indéfini
(absence de responsable)
28 %
28 %
39 %
Urbanisme commercial / Juillet 2012
21

22
58 %
8 %
34 %
sous-dimensionné
adapté à la capacité locale
de la consommation
sur-dimensionné
2.2. Diffi cile mais progressive organisation des débats
Moins d’une communauté sur cinq organise un échange régulier sur les dossiers d’implantation. Dans bien
des cas (39 %), seuls les dossiers 10 % les plus sensibles donnent lieu à un débat au sein de la communauté.
Certaines communautés ont pris l’habitude de réunir le conseil
est consensuel
communautaire
entre élus
pour statuer sur les projets
d’implantation comme c’est le cas dans les agglomérations de Lille, Nantes ou Brest. Cette mobilisation
témoigne principalement du volontarisme local en matière partage d’urbanisme les élus commercial. L’ambition est
variable : certaines s’interrogent déjà sur le devenir de leurs zones commerciales et sur leurs capacités
oppose les élus
d’action alors que d’autres 39 % tentent encore 51 d’organiser % les implantations commerciales.
Au sein du conseil communautaire, les projets d’implantation
commerciale font l’objet :
17 %
40 %
Ce qu'ils en pensent
17 %
26 %
d’aucun débat
d’aucun débat spécifique mais
d’une information régulière
d’un débat sur les dossiers les plus sensibles
d’un débat sur chaque dossier
12 %
oui
« Faire face à la puissance des grands groupes commerciaux
non
est difficile : le manque de relation avec
les partenaires commerciaux et de contrôle sur le contenu des projets ne facilitent pas le dialogue ».
« Nous éprouvons des difficultés à mobiliser les communes sur un projet commun et à
le faire accepter en dépassant les intérêts 88 % particuliers de chacune d’entre elles ».
« Le jeu d’acteurs est complexe et les logiques de marché sont difficilement régulables ».
Source : enquête AdCF, réponses aux questions ouvertes sur l’appropriation politique
L’enquête souligne les enjeux de cohérence (43 %) voire de concurrence (47 %) entre communautés, ainsi
que les difficultés de concertation et de réflexion conjointe à une échelle intercommunautaire. Tel est l’un
des enjeux du SCOT.

de manière isolée
et sectorielle
50
III. Une 45 49 compétence
40
communautaire 35
en construction
30
25
3.1. Des compétences 27 insuffi samment défi nies
20
Les contours 15 de la compétence juridique des communautés et de leur « droit à agir » sont difficiles à
dessiner. Les communautés perçoivent d’ailleurs assez mal leurs propres habilitations statutaires : d'une
10
part, la compétence économique fait souvent l’objet d’une définition de l’intérêt communautaire plus
ou moins 5 précise en matière de commerce 3 ; d'autre 8part,
la compétence 3 aménagement
9
2
ne faisant pas
explicitement 0 mention de l’urbanisme commercial.
Au vu des réponses des communautés, l'urbanisme commercial apparaît comme une compétence à saisir.
Ainsi, pour 57% des communautés, les statuts sont inadaptés ou imprécis. La compétence peut être
totalement absente des statuts (7%). Respectivement 39% et 35% des représentants des communautés
répondantes jugent que leur rôle en matière d'aménagement commercial est faible ou moyen.
le président
de la communauté
le vice-président en charge
du développement économique
le vice-président en charge
de l’aménagement du territoire
de manière transversale
et intégrée
le vice-président dédié à
l’aménagement commercial
un autre élu
un administratif à défaut
de responsable politique
indéfini
(absence de responsable)
Au sein des communautés, l’habilitation à agir au regard
de leur statut est :
7 %
prohibée car exclue
explicitement des statuts
56 %
délicate car mal affirmeé
dans les statuts
37 %
évidente et légitime car
inscrite dans les statuts
3.2. Des périmètres communautaires jugés satisfaisants
Les communautés considèrent dans leur grande majorité (à 73 %, avec une proportion croissante avec le
poids démographique de la communauté) que leur périmètre est plutôt pertinent pour agir en matière
d’urbanisme commercial au regard des pratiques locales de consommation. Ces pratiques n’étant cependant
que rarement connues ou finement analysées, ce regard encourageant sur la pertinence du périmètre doit
naturellement être apprécié avec précaution. Le rayonnement de chaque type de structures commerciales
doit ainsi être pris en compte, le périmètre pertinent étant idéalement défini par la réalité économique et la
zone de chalandise attendue des différents équipements. On sait l’échelle municipale largement dépassée
par les zones de chalandise de la grande majorité des enseignes, et le commerce est très nettement devenu
une problématique intercommunale et d’agglomération, voire régionale lorsqu’il s’agit d’établissements à
rayonnement majeur.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
23

39 %
39 %
24
Au regard des pratiques de consommation, le périmètre
de la communauté est-il perçu comme pertinent ?
plus de 200 000 habitants
100 à 200 000 habitants
50 à 100 000 habitants
30 à 50 000 habitants
moins de 30 000 habitants
51 %
58 %
10 %
8 %
18
34
%
%
un document d’aménagement 17 % 17 %
2 %
d’aucun débat
3.3. commercial Une (DAC) capacité au sens de la LMEà
agir perfectible
une charte d’urbanisme commercial
d’aucun débat spécifique mais
La majorité des communautés (88%) estime que leur
ou apparentée
14 % rôle d’une pourrait information être renforcé régulière en matière d'urbanisme
comercial : les voies de progrès sont donc larges. 26 %
un document ou dispositif
d’un débat sur les dossiers les plus sensibles
non conventionnel 40 %
14 %
La communauté pourrait-elle jouer un d’un rôle débat plus sur chaque efficace dossier
un schéma de développement
qu’aujourd’hui 21 %
commercial en (SDC) matière d’urbanisme commercial ?
sans document
des prescriptions au sein d’un PLU
intercommunal
88 %
4 %
un volet «marchandise en ville» ou
«logistique urbaine» au sein du PDU 4 %
Les communautés évoquent, pour cela, le besoin d’élaborer des documents de planification urbaine
intégrant davantage cette autre problématique commerciale, 9 % le nécessaire renforcement de leurs outils
d’intervention foncière, la pertinence de partenariats entre acteurs publics et privés, l’utile redéfinition des
statuts de leur des communauté.
prescriptions au sein
de PLU communaux
29 %
des orientations au sein du SCOT
continues
ponctuelles
10 %
10 %
9 %
10 %
30 %
23 %
31 %
33 %
déclinante
stagnante
croissante
exponentielle
non (total 73 %) oui (total 27 %)
sous-dimensionné
adapté à la capacité locale
de la consommation
sur-dimensionné
69 %
67 %
est consensuel entre élus
partage les élus
Les recherches d’équilibre auxquelles le développement commercial doit répondre sont en effet à
appréhender à différentes échelles. À une échelle supra départementale oppose les élus d’une part, pour répondre à
des enjeux de complémentarité 39 % entre agglomérations, 51 % au regard de certaines pratiques commerciales. À
l’échelle locale (bassin de vie) d’autre part, pour répondre à des enjeux de complémentarité entre périphérie
et centre-ville, entre les différents pôles commerciaux et « centralités » composant une agglomération, entre
la zone rurale et l’espace urbain. Le périmètre d’élaboration des documents prospectifs de planification
revêt alors une importance fondamentale. La prise en considération de l’organisation et des enjeux du
commerce sur l’ensemble de l’armature urbaine doit pouvoir être assurée.
12 %
oui
non
61 %
77 %
82 %
48 %
90 %
49 %

De quelle manière le rôle des intercommunalités pourrait-il être
renforcé ? (choix multiple possible)
En élaborant un document cadre en matière d’aménagement commercial 67 %
En intégrant plus fortement l’urbanisme commercial dans les orientations du SCOT 55 %
En se dotant de nouveaux moyens d’action sur le foncier (préemption, encadrement
des baux commerciaux...)
En formalisant des partenariats avec les professionnels du commerce 36 %
En instaurant un espace de concertation entre acteurs privés et publics 34 %
En élaborant un PLU intercommunal 33 %
En coordonnant mieux les PLU communaux 33 %
En redéfinissant l’intérêt communautaire 27 %
Par une évolution du périmètre de la communauté 16 %
En transférant des compétences facultatives 8 %
Ce qu'ils en pensent
« Nous ne disposons pas de levier d’action pour maintenir une diversité commerciale et relever le
niveau qualitatif des équipements ».
« L’insuffisance de moyens légaux pour imposer des localisations prioritaires et contraindre à rehausser
le niveau qualitatif des équipements est problématique ».
« Il est d’autant plus difficile de ne pas prendre en compte les critères économiques (zone de chalandise,
offre existante) dans l’instruction des demandes que les critères plus environnementaux sont mal
définis ».
Source : enquête AdCF, réponses aux questions ouvertes sur les outils à disposition.
38 %
Urbanisme commercial / Juillet 2012
25

26
39 %
10 %
plus de 200 000 habitants
10 %
plus de 200 000 habitants IV. L’action des communautés
18 %
100 à 200 000 habitants
18 %
en 100 matière à 200 000 habitants de commerce
50 à 100 000 habitants
69 4.1. Un engagement encore timide dans la planifi 69 % cation
%
commerciale
23 %
Pour les communautés ayant répondu à l’enquête, le manque d’outils à disposition limite leur capacité à
assumer une pleine responsabilité politique sur le champ du développement commercial. Pourtant, leur
implication en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, de politique locale de
l’habitat, de déplacements ou de réseaux les place de manière évidente au cœur de cette problématique
d'urbanisme commercial, éminemment transversale. 48 % des communautés ne disposent d’aucun
document cadre pour planifier les implantations commerciales. Seules 21 % des communautés ont élaboré
(ou contribué à élaborer, si le périmètre est plus large) des schémas de développement commercial (SDC)
et très rares sont les communautés d’ores et déjà engagées dans une procédure d’élaboration d’un DAC2 30 à 50 000 habitants
77 %
33 %
moins de 30 000 habitants
33 %
moins de 30 000 habitants
67 %
(document d’aménagement commercial), appelé à devenir le document de référence en la matière.
Au sein des communautés, les implantations commerciales
sont encadrées par :
un document d’aménagement
commercial (DAC) au sens de la LME
une charte d’urbanisme commercial
ou apparentée
un document ou dispositif
non conventionnel
un schéma de développement
commercial (SDC)
sans document
des prescriptions au sein d’un PLU
intercommunal
un volet «marchandise en ville» ou
«logistique urbaine» au sein du PDU
autre
des prescriptions au sein
de PLU communaux
des orientations au sein du SCOT
continues
2 %
4 %
4 %
10 %
ponctuelles
2 Parmi les communautés ayant ponctuelles
répondu à l’enquête, 7 d’entre elles affirment avoir un DAC. Nous savons que 61 4 agglomérations %
seulement
ont élaboré un DAC au sens de la LME (Brest, Toulouse, Saint-Etienne, Besançon) dès 2009 et que 4 autres sont en cours d’élaboration (Nice,
Bordeaux, Nantes, Troyes).
non effectuées
28 %
31 %
14 %
14 %
9 %
21 %
Au sein des communautés, l’intégration du commerce
dans les documents d’urbanisme se fait par :
29 %
non (total 73 %) oui (total 27 %)
Rendue obligatoire par la loi Grenelle II, la généralisation du SCOT à l’horizon 2017 devrait, du fait de
l’intégration obligatoire d’un DAC en son sein, constituer une importante évolution en matière de
planification du commerce. Mais, qu’elles figurent dans un SCOT ou dans un PLU (intercommunal ou
communal), les prescriptions relatives au commerce auront à prendre en considération les rapides mutations
de la structure et du fonctionnement commercial. L’analyse prospective est difficile à conduire au-delà de
cinq, voire trois ans. Cette particularité est à mettre en parallèle avec les délais d’élaboration des documents
d’urbanisme.
82 %
49 %
48 %
90 %

Les initiatives des collectivités trouvent dans les orientations
commerces des SCOT des formes variées.
Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du SCOT de Chambéry
contient un volet commercial qui analyse la dépense des ménages par territoire, les formats de vente et
les familles de produits. Le DOO définit un volume d’autorisation en grandes surfaces de 9 000 m2 par an,
qui sera réévalué au bout de cinq ans mais sans remettre en question la localisation du développement.
À Montpellier, trois niveaux d’orientations fondés sur les zones de chalandise pour une offre spatialisée
et hiérarchisée ont été définis : une zone de chalandise « aire urbaine élargie », une zone de chalandise
« intercommunale » et une zone de chalandise « communale ou de quartier ».
Le SCOT de Grenoble a fait l’objet d’une modification spécifique en 2004 visant à préciser les orientations
en matière de commerce. Fondé sur les fréquences de consommation des ménages, il identifie des
lieux d’achats quotidiens, occasionnels (lourds ou légers) ou exceptionnels. Cette approche permet de
structurer le schéma sur des enjeux visant à rééquilibrer la part commerciale des secteurs extérieurs, à
renforcer les pôles urbains et redynamiser le commerce de proximité, et à définir des lieux préférentiels
d’accueil du commerce. Une approche environnementale et paysagère est également intégrée afin de
lutter contre les effets négatifs des concentrations commerciales le long des infrastructures routières.
Ce qu'ils en pensent
« La portée juridique du DAC provisoire est peu connue et est source d’instabilité juridique ».
« Les outils manquent ou sont à perfectionner pour contrôler l’offre commerciale (mission de contrôle
et de statistique, rôle des ODEC) ».
« Le manque d’analyse régulière des pratiques des consommateurs et l’absence de charte architecturale
des entrées de ville et des bâtiments commerciaux sont fortement préjudiciables ».
« La création d’un outil permettant de changer la vocation des bâtiments commerciaux serait utile ».
« Les PLU intercommunaux devraient être renforcés ».
« La régulation des implantations commerciales pâtit localement, d’une part, de l’absence d’un
document « commerce » opposable qui pourrait s’inscrire dans un plus vaste schéma élaboré à l’échelle
départementale ou régionale et, d’autre part, d’outils adaptés d’intervention foncière ».
« Posent problème : l’incapacité de maîtriser les implantations inférieures à 1 000 m 2 ; l’absence de
lien entre l’urbanisme commercial et l’urbanisme opérationnel et réglementaire ; l’impossibilité de
distinguer les types de commerce dans les PLU ».
Source : enquête AdCF, réponses aux questions ouvertes sur les outils de planification.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
27

28
100 à 200 000 habitants
50 à 100 000 habitants
30 à 50 000 habitants
Les initiatives des collectivités en 33 % matière de commerce trouvent
dans le règlement et le zonage du PLU des formes 67 % variées.
moins de 30 000 habitants
Dans la communauté urbaine de Nantes Métropole, un dispositif réglementaire a
été intégré dans les 24 PLU de la communauté pour maîtriser la croissance des pôles
commerciaux périphériques et empêcher la création de nouveaux pôles. Les PLU distinguent les zones
UE, réservées au commerce de gros, aux PME-PMI, aux bureaux et services et les zones UEc dédiées
au commerce de détail et aux activités de loisirs. Sont autorisées en secteur UEc les opérations de
démolition-reconstruction des constructions existantes à destination du commerce de détail, dans la
limite d’un plafond de SHON représentant au maximum 5 % de surface supplémentaire par rapport à
la surface de l’emprise au sol bâtie initiale :
• limitation des extensions des commerces de détail existants à 50 m2 de SHON pour les constructions
de 0 à 1 000 m2 ;
• à 125 m2 de SHON pour les constructions de 1 001 à 2 500 m2 de SHON ;
• d’un plafond de SHON représentant au maximum 5 % de surface supplémentaire par rapport à la
surface de l’emprise au sol bâtie initiale, pour les constructions de plus de 2 500 m2 de SHON.
Les dispositions du PLU intercommunal du Grand Lyon (élaboré à l’échelle des 55 communes) portent
à la fois sur le centre et la périphérie. Concernant les centres-villes, deux niveaux de réglementation
se superposent. Les polarités commerciales sont définies comme les lieux favorables à l’implantation
du commerce tout en maîtrisant le développement par la fixation de seuils de m2 un document d’aménagement
2 %
commercial (DAC) au sens de la LME
une charte d’urbanisme commercial
ou apparentée
14 %
un document ou dispositif
non conventionnel
14 %
un schéma de développement
21 %
commercial (SDC)
commerciaux. Le
deuxième dispositif est fondé sur les linéaires commerciaux qui définissent trois types d’occupation
de locaux en pied d’immeuble sans document : les linéaires non réglementés, les linéaires toutes activités (excluant 49 %
donc le logement), et les linéaires artisanaux et commerciaux (excluant logements et services). En
périphérie, le PLU introduit une distinction en termes de zonage faisant apparaître une zone Ux
spécifique à l’occupation commerciale. Dans ces zones, la « maîtrise » de la surface de vente est mise
en œuvre à travers des règles de constructibilité jouant principalement sur le coefficient d’emprise au
sol et la hauteur des bâtiments. Ainsi, le commerce peut évoluer dans ces zones par modification dans
ses murs de sa surface de vente, mais l’emprise foncière reste stable. Les zones Ux ont été très finement
délimitées, bâtiment par bâtiment, limitant fortement les possibilités de mutation d’un bâtiment
des prescriptions au sein d’un PLU
d’activité en commerce. intercommunal
4 %
un volet «marchandise en ville» ou
«logistique urbaine» au sein du PDU
4.2. Des outils d’observation à structurer
4 %
18 %
autre
9 %
Le suivi régulier des pratiques commerciales et/ou de consommation sur le territoire ne serait assuré que
par 10 % seulement des prescriptions des communautés. au sein 62 % d’entre elles ne mèneraient que des analyses ponctuelles et
28 % n’en effectueraient de PLU communaux aucune.
29 %
Les analyses conduites par les communautés ont un caractère essentiellement économique et portent
des orientations au sein du SCOT
48 %
majoritairement sur la diversité de l’offre commerciale (79 %) et les comportements d’achat (68 %). Ces
analyses abordent très peu les coûts sociaux et environnementaux (5 %) et les questions foncières (35 %).
Naturellement, se pose ici la question de la capacité des collectivités à se doter d’une ingénierie adaptée.
Il apparaît que les communautés d’agglomération et urbaines en disposent davantage, au bénéfice d’une
observation plus fine et régulière des mouvements commerciaux sur les territoires.
Les analyses des pratiques commerciales et / ou de consommation
sont :
continues
ponctuelles
non effectuées
10 %
23 %
31 %
28 %
69 %
61 %
77 %
82 %

Des démarches innovantes croisent les logiques d’observation,
de concertation et de gouvernance.
Dans la communauté de communes de Terres de Montaigu, les élus travaillent depuis
2005 au sein d’une commission intercommunale d’équipement commercial. Leur objectif était de
maîtriser le sujet de l’urbanisme commercial et d’avoir une vision partagée de l’aménagement. Cette
initiative a permis de donner une meilleure lisibilité des projets commerciaux en interne, vis-à-vis des
partenaires extérieurs et des consommateurs.
La conférence d’urbanisme commercial (CUC) de l’aire urbaine de Toulouse a été créée en 2006 pour
apporter une réponse plus proche des enjeux d’urbanisme et d’aménagement. La CUC a pour mission
de produire une information actualisée et partagée, de mettre en œuvre les orientations du SDC
et de s’assurer de leur prise en compte par l’interSCOT. L’observation des évolutions du commerce,
des changements de l’activité commerciale et des pratiques des habitants constitue une des missions
primordiales de l’observatoire. Son rôle d’information est également essentiel pour communiquer sur
les projets des différentes collectivités et avoir connaissance le plus en amont possible des projets
commerciaux. Enfin, la CUC doit aussi veiller à favoriser les échanges avec les multiples partenaires pour
favoriser une vision commune du développement commercial. Cette démarche témoigne d’un besoin
de dépasser les limites institutionnelles et d’aboutir à une vision partagée des enjeux d’aménagement
commercial.
L’agence de développement et d’urbanisme de Lille Métropole (ADU) assure une observation
régulière des évolutions commerciales et des modes de consommation aux échelles de l’arrondissement
et de l’aire métropolitaine de Lille. Elle suit notamment, par la géolocalisation, les informations portant
sur tous les équipements commerciaux de l’agglomération et sur toutes les demandes d’autorisation
commerciale ou projets soumis à CDEC / CDAC depuis 1994. L’ADU est chargée de la réalisation et de
la mise en œuvre du Schéma de développement et d’urbanisme commercial (SDUC) de la métropole.
La stratégie du SDUC est portée par la Conférence permanente d’urbanisme commercial (CPUC) de
Lille Métropole qui, depuis 1997, a pour mission de partager le diagnostic des évolutions commerciales
métropolitaines et de construire une vision commune du développement commercial.
La communauté de Brest Métropole Océane a récemment installé une conférence d’aménagement
commercial avec pour ambition d’être un lieu de concertation et un observatoire du commerce et de
la consommation.
4.3. Un engagement timide dans la requalification
des espaces commerciaux
Aux côtés de la maîtrise du développement futur des espaces commerciaux, la réhabilitation des espaces
commerciaux existants constitue un enjeu important pour les communautés. Un tiers d’entre elles déclare
s’être déjà emparé de ces problématiques et intervenir dans la requalification d’espaces commerciaux
existants. Cependant, les stratégies actuelles des communautés semblent encore majoritairement
extensives, motivées par un objectif de diversification et de modernisation de l’appareil commercial.
La requalification d’espaces commerciaux, qui doit s’inscrire dans un projet de territoire plus large intégrant
les problématiques de logement, de déplacement et de développement durable, ne semble pas bénéficier
aujourd’hui de l’ensemble des outils qui lui serait nécessaire. D'une part, la multiplicité des parties
prenantes (promoteurs, enseignes exploitantes, propriétaires…) à associer aux stratégies de requalification
de ces espaces commerciaux invite à créer des modes de coordination originaux entre acteurs privés et
collectivités. D'autre part, l'organisation spécifique de la propriété foncière et du bâti nécessite de repenser
les outils d'intervention.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
29

30
Des communautés se sont toutefois lancées dans des démarches
de requalification de zones commerciales.
Pont de l’Ane-Monthieu est le troisième plus grand pôle commercial périphérique
de l’agglomération de Saint-Étienne en termes de chiffre d’affaires. Cependant, les
problèmes d’évasion commerciale, de sous-dimensionnement de l’offre et d’obsolescence de nombreux
formats commerciaux du type « boîtes à chaussures » ternissaient l’image de la zone et affaiblissaient
sa compétitivité. À cela, s’ajoutaient des problèmes importants d’accessibilité à la zone. Le projet de
requalification, fruit avant tout de l’initiative privée du groupe Casino, prévoit une concentration
de l’offre commerciale autour de l’hypermarché et le développement des transports en commun,
avec notamment l’arrivée d’une ligne de tramway. Cette zone devrait à terme constituer un nouveau
quartier de l’agglomération avec des commerces, des locaux d’activités, des logements et des activités
de loisirs.
La communauté d’agglomération du Parisis et la ville de Montigny-lès-Cormeilles (Val-d’Oise)
souhaitent restructurer le centre-ville en requalifiant la RD 14, véritable coupure entre les deux parties
de la ville. L’objectif du projet est de transformer cette artère en une avenue urbaine permettant de faire
la couture entre les deux parties de la ville et de faire muter le tissu commercial des abords de la RD 14
vers un quartier mixte ; la zone commerciale autour de l’hypermarché Carrefour doit par conséquent
être restructurée. Le projet, dans une coopération croissante avec l’agglomération, prévoit la création
d’une galerie marchande et d’un multiplex, l’aménagement d’une grande place publique, la création
d’un transport en commun en site propre sur la RD 14 et la construction de 40 000 m² de SHON de
logements. La RD 14 deviendrait ainsi une zone à la fois commerciale et résidentielle.
4.4. Une coproduction communes/communautés
indispensable
L’action de la communauté dans le domaine de l'urbanisme commercial ne peut être pensée en dehors
d’une logique de co-construction avec ses communes membres. C’est ce couple local qui peut agir
efficacement tant les dynamiques commerciales ont des effets structurants à plusieurs échelles (échelle
du quartier, de la commune, de la communauté, voire de la région). Par ailleurs, l'urbanisme commercial
mobilise des compétences municipales, en particulier en termes de droit de l'urbanisme (PLU…) resté
essentiellement municipal. Vecteur de développement économique, l'urbanisme commercial relève aussi
des communautés. En pratique, le portage politique des projets d'équipements commerciaux nécessite
une coopération étroite entre communes et communautés.
À titre d'exemple, c’est dans un lien étroit avec les communes que la qualité paysagère des entrées de
ville peut être améliorée, l’affichage et la signalétique des enseignes commerciales peuvent être plus
efficacement réglementés, que l’espace public peut être rendu plus attractif avec l’installation de mobilier
urbain, la piétonisation des rues commerçantes et l’animation régulière des espaces commerciaux. Des
aides financières existent pour soutenir ces initiatives de renouvellement urbain (opération FISAC, ANRU,
EPARECA, OPAH) pour maintenir les commerces dans les quartiers difficiles, pour maintenir les commerces
dans les centres-villes… Les actions de veille immobilière et foncière ou encore d’accompagnement des
commerçants dans les procédures de transmissions/reprises, le remembrement commercial et les plans de
marchandisage permettent aussi de restructurer le commerce, notamment dans les centres-villes.
Le sujet du commerce reste lié à l’ensemble des autres politiques publiques qui sont mises en œuvre sur
les territoires. Cependant, son approche aujourd’hui cloisonnée limite la prise en compte des interactions
existant entre le développement commercial et les transports des biens, les déplacements des personnes,
le développement résidentiel et la politique de l’habitat. Pourtant, la desserte en transport collectif par
exemple préoccupe certaines communautés (39 %) qui mènent des actions pour améliorer la mobilité et
l’accessibilité. Elles entendent organiser le stationnement, améliorer les dessertes en transport en commun,
mettre en place des navettes (projet Citymobil à La Rochelle), constituer des espaces logistiques urbains
(ELU) pour organiser la distribution de marchandises dans les zones denses des agglomérations et rationaliser
les flux de véhicules. En centre-ville, des espaces de livraison de proximité (ELP) se mettent en place, à titre
expérimental comme à La Rochelle, ou de façon plus poussée dans des agglomérations comme celles
de Bordeaux ou de Rouen… En périphérie, le cross docking (plate-forme d’approvisionnement) s’organise
également.
Nombre de ces initiatives ne peuvent être conduites sans une parfaite complémentarité au sein du couple
communes / communauté.

Urbanisme commercial / Juillet 2012
31

Partie I1
Le cadre légal
de l’urbanisme
commercial :
un débat d’actualité
Le « droit à intervenir » des collectivités à travers leurs documents
d’urbanisme locaux reste limité et instable.
L’AdCF appelle à une reprise du débat parlementaire.
Celui-ci a été brutalement interrompu en 2011 après
l’approbation en première lecture à l’Assemblée nationale
et au Sénat d’une proposition de loi portant réforme
en profondeur du cadre légal.

34
I. L’échec de 40 ans de législation
Dès la fin des années 1960, le législateur a institué un mécanisme de contrôle de l’implantation des surfaces
commerciales. Il entendait la soumettre à un régime d’autorisation spécifique et comptait en maîtriser le
développement. Cette réglementation distincte a tenté de suivre les évolutions du commerce et a affiché
une volonté ambitieuse de protéger le petit commerce tout en permettant aux consommateurs de satisfaire
leurs besoins. Ces préoccupations ont eu pour effet de faire régulièrement évoluer la législation dans ce
domaine, sans pour autant parvenir aux objectifs fixés et empêcher un développement essentiellement
anarchique des zones commerciales.
40 ans de législation : les principales lois sur l’urbanisme commercial
Intitulé de la loi Mesures
Circulaire n° 61-43
du 24 août 1961
Circulaire déterminant les conditions dans lesquelles l’équipement
commercial est pris en compte dans les plans d’urbanisme.
Circulaire du 27 août 1969 Circulaire relative à la place de l’équipement commercial dans le
développement urbain ; instaure la première procédure d’examen, sous
la forme d’un comité consultatif spécialisé, préalable à la délivrance d’un
permis de construire sur les projets de plus de 10 000 m² de plancher.
Loi n°69-1263
du 31 décembre 1969
Loi n° 73-1193
du 27 décembre 1973
dite loi « Royer »
Loi n° 90-1260
du 31 décembre 1990
dite « loi Doubin »
Loi n° 93-122
du 29 janvier 1993
dite « loi Sapin »
Loi n° 96-603
du 5 juillet 1996
dite loi « Raffarin »
Loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, met
en place une législation spécifique en instituant une procédure d’examen
préalable à la délivrance des permis de construire pour les commerces de
plus de 3 000 m² de surface de vente par les commissions départementales
d’urbanisme commercial (CDUC). Le texte crée également la commission
nationale d’urbanisme commercial (CNUC).
Loi d’orientation du commerce et de l’artisanat, abaisse à 1 500 m²
le seuil de surface de vente soumises à autorisation dans les villes de plus
de 40 000 habitants et à 1 000 m² dans les communes plus petites. Ce
texte renforce le précédent en offrant aux CDUC un pouvoir de décision
et non plus seulement un rôle consultatif.
Loi sans effet sur les seuils mais qui introduit la notion « d’ensemble
commercial ». Elle vise à éviter la prolifération des « boîtes » qui
individuellement ont une surface en deçà de la limite maximum autorisée
(inférieure à 1 000 m² ou inférieure à 1 500 m² de surface de vente) et qui
par conséquent sont dispensées de demandes d’autorisation.
Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie
économique et des procédures publiques. Elle transforme les CDUC en
commissions départementales d’équipement commercial (CDEC), qui
rassemblent désormais 7 membres au lieu de 20.
Loi portant sur le développement et la promotion du commerce et
de l’artisanat commercial et modifiant la loi Royer en abaissant notamment
le seuil de passage en CDEC à un seuil unique de 300 m² de surface de
vente et en obligeant à soumettre tout projet de plus de 6 000 m² de
surface de vente à la procédure de l’enquête publique, préalablement
au passage en CDEC. Expérimentation des schémas de développement
commercial (SDC).
Les premières circulaires ministérielles invitaient à prendre en compte le commerce dans l’élaboration des
documents d’urbanisme. Des comités consultatifs départementaux avaient été créés pour donner un avis
sur le contenu commercial des SDAU et des POS. Ces derniers pouvaient ainsi « déterminer, en particulier
(…) la localisation des services et activités les plus importantes (…) » ; leur latitude quant à leur degré de
précision restait cependant large.
Depuis la mise en place de la législation spécifique instaurant l’examen préalable à la délivrance des permis
de construire en 1969, seules deux grandes lois ont cherché à intervenir dans le domaine de l’urbanisme
commercial pour tenter de réguler les implantations. Ces lois, Royer (1973) et Raffarin (1996), visaient à
protéger le petit commerce face à la croissance exponentielle des nouvelles formes de distribution, en
périphérie des villes notamment. Malgré leurs louables intentions, ces dernières ont échoué tant sur le plan
de la régulation du commerce que sur les aspects urbanistiques.

Le nombre de demandes d’autorisation accordées par des commissions départementales spécialisées dans
l’implantation commerciale 1 n’a cessé de croître depuis leur création en 1969, au point d’atteindre depuis les
années 2000 des records absolus. Les demandes d’autorisations d’implantation de surfaces commerciales
ont atteint les chiffres record de 3 à 4 millions de m 2 autorisés par an en moyenne.
évolution des autorisations de surfaces commerciales autorisées
pour des magasins de plus de 300 m 2 en commission
d’équipement et d”aménagement commercial
mètres carrés
4 500 000
4 000 000
3 500 000
3 000 000
2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
1997
Sources : DGCIS est estimation Procos pour l'année 2009.
1998
1999
2000
2001
2002
2003
années
m 2 des surfaces de vente autorisées
La persistance des déséquilibres entre petit commerce et grande distribution, centre-ville et périphérie
a appelé ces dernières années à la refonte du cadre législatif.
Les années 2000 ont ouvert la voie à une nouvelle approche de l’urbanisme et à une nouvelle façon de
penser la ville. Le commerce, bien que ne constituant pas l’objet central des nouveaux textes, s’en est
trouvé progressivement réinterrogé dans sa relation avec la ville. Les lois Solidarité et Renouvellement
Urbains (Loi SRU du 13 décembre 2000) et Engagement National pour l’Environnement (Loi ENE du
1 juillet 2010) axées sur l’urbanisme et la Loi de Modernisation de l’Economie (LME du 4 août 2008)
relative à l’économie et aux finances ont cherché à accompagner ces mutations. Ces lois interpellent
directement les collectivités locales mais nombre de leurs dispositions comportent des imprécisions et
suscitent des difficultés dans leur mise en œuvre. Sûrement témoignent-elles ainsi de l’absence de débat
parlementaire abouti en la matière.
évolutions législatives récentes. Les principaux textes sur
l’urbanisme commercial (2000-201 1)
Intitulé du texte Mesures
Loi n° 2000-1208
de solidarité et
renouvellement urbains
du 13 décembre 2000,
dite loi « SRU »
Décret n° 2002-1369
relatif aux schémas
de développement
commercial
2004
2005
Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain. Les SDC sont inclus aux
schémas de cohérence territoriale (SCOT), élaborés par l’État et les collectivités
au niveau départemental, en remplacement des SDAU. Les autorisations
d’exploitation commerciale et les schémas de développement commercial
doivent être également rendues compatibles avec les SCOT.
Les SDC rassembleront des « informations disponibles sur l’activité commerciale
et son environnement économique », et proposeront « une analyse prospective
qui indique les orientations en matière de développement commercial et les
secteurs d’activité commerciale à privilégier ».
1 Les commissions départementales d’urbanisme commercial (CDUC) ont été instituées en 1969. Leur appellation a évolué par la suite,
devenant les commissions départementales d’équipement commercial (CDEC) puis devenues les commissions départementales
d’aménagement commercial (CDAC) par décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008 relatif à l’aménagement commercial, en application
de la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008. L’ouverture d’un commerce dépassant un certain seuil de surface de vente
est soumise à l’obtention d’une autorisation préalable d’exploitation délivrée par ces commissions.
2006
2007
2008
2009
Urbanisme commercial / Juillet 2012
35

36
Commission Renaud
Dutreil (25 octobre
2006 au 13 février
2007)
Loi n° 2008-776
de modernisation
de l’économie
du 4 août 2008,
dite loi « LME »
Rapport du député
Jean-Paul Charié
« Avec le commerce,
mieux vivre ensemble »
de 2009 rédigé
à la demande du
Premier ministre
Rapport d’information
de la sénatrice du
Rhône, Elisabeth
Lamure, du
16 décembre 2009
Loi n°2010-788 du
12 juillet 2010 portant
Engagement National
pour l’Environnement,
dite loi « ENE » ou
« Grenelle 2 »
Proposition de loi
relative à l’urbanisme
commercial dite
« Ollier-Piron » adoptée
en première lecture
à l’Assemblée nationale
le 15 juin 2010
Proposition de loi
« Ollier-Piron » adoptée
en première lecture au
Sénat le 31 mars 2011
Loi relative à la modernisation de l’urbanisme commercial. Elle propose une
intégration complète de l’urbanisme commercial dans l’urbanisme général,
l’instauration d’une seule autorisation permettant de construire et d’exploiter
une surface commerciale, un seul ensemble de critères (compatibilité des PLU
aux SDC), la suppression de la double instruction et du double niveau de
décision CDEC et CNEC au profit d’une seule instance (CDAC ou CNAC selon la
taille des projets).
Loi relevant les seuils de demande d’autorisation à 1 000 m 2 ; elle recompose les
commissions qui, changeant d’appellation, deviennent les CDAC (Commission
départementale d’aménagement commercial). Les critères d’appréciation des
projets se font au regard de l’aménagement du territoire et du développement
durable. Elle ouvre la possibilité aux SCOT d’intégrer un DAC (Document
d’aménagement commercial).Les maires et les présidents d’EPCI des communes
de moins de 20 000 habitants disposent d’un droit dérogatoire pour les projets
de 300 à 1 000 m 2 , sauf si celles-ci sont couvertes par un SCOT.
Il met en avant le commerce comme source fondamentale du développement
de la cité et de l’intérêt général. Il propose d’intégrer l’urbanisme commercial
dans l’urbanisme général et suggère la suppression des autorisations préalables
des CDAC. Le DAC deviendrait le document de référence pour le commerce,
l’analyse des implantations en fonction de leur surface (m 2 de vente) cèderait
le pas à un examen du niveau d’envergure des activités commerciales. 18
programmes d’actions locales sont proposés pour refaire les entrées de ville, les
cœurs de ville, les îlots de proximité.
Rapport d’information sur l’application de la LME réalisé au nom de la
commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement
du territoire du Sénat. Il relève les effets regrettables de la réforme de
l’urbanisme commercial en termes d’outils (CDAC, SCOT), de méthodes
(critères d’appréciation, composition). Il appelle à la mise en place d’outils
d’observation des équipements commerciaux.
Loi relative à l’environnement et au développement durable. Elle systématise
l’intégration d’un volet commerce dans les SCOT avec l’élaboration désormais
obligatoire d’un document d’aménagement commercial (DAC).
Texte élaboré à l’initiative des députés Patrick Ollier (Hauts-de-Seine) et
Michel Piron (Maine-et-Loire). Elle propose une intégration de l’urbanisme
commercial dans l’urbanisme de droit commun et une révision en profondeur
des règles applicables. Le SCOT devient le document pivot 2 en la matière. Le
document d’aménagement commercial (DAC) précise de manière prescriptive
les règles qui doivent guider les implantations commerciales : dans les
centralités urbaines (centres-villes et centres de quartiers), les implantations
commerciales sont réglementées par le PLU ; en dehors de ces centralités
urbaines, le DAC délimite les zones où peuvent être autorisées, « selon des
conditions qu’il définit », les implantations commerciales d’une SHON supérieure
à 1 000 m 2 3 . Les implantations de plus de 1 000 m 2 SHON sont donc interdites
ailleurs. La définition « d’ensemble commercial 4 » est revue dans un sens
plus large dépassant le strict cadre d’une opération d’aménagement. Elle
envisage la disparition progressive des CDAC, des CNAC et des observatoires
départementaux et la création de commissions régionales d’aménagement
commercial (CRAC) dans lesquelles une présence d’élus locaux notablement
renforcée est envisagée.
Texte rapporté au Sénat par Dominique Braye (Yvelines). Les amendements
sénatoriaux apportent une évolution majeure. Est en effet introduite une
notion de typologie des commerces qui autorise à distinguer les commerces
alimentaires, les commerces d’équipement de la personne, les commerces
d’équipement de la maison et les commerces de loisirs et culture.
La capacité prescriptive du SCOT est précisée : il peut soit délimiter, soit localiser
les implantations commerciales.
2 Le SCOT ou le PLU intercommunal devrait contenir un document d’aménagement commercial (DAC) ; à défaut de SCOT ou de PLU
intercommunal, la communauté pourrait élaborer un DAC, alors opposable aux autorisations d’urbanisme.
3 En tenant compte de la typologie des commerces, à savoir commerces de détail, ensembles commerciaux continus ou discontinus, commerce
de gros, et de la fréquence et de l’importance des déplacements que ces commerces induisent.
4 « Seront regardés comme faisant partie d’un ensemble commercial les magasins situés ou non dans des bâtiments distincts et qu’une même
personne en soit ou non le propriétaire ou l’exploitant (…) »

II. 2006-201 1 : les nouvelles tensions
entre commerce et urbanisme
2.1. Des dispositions françaises critiquées
par la Commission européenne
La législation française en matière d’urbanisme commercial a évolué ces dernières années, notamment
sous l’influence de la législation européenne, largement assise sur les principes de la libre implantation et
de la libre concurrence. Le dispositif français existant en matière d’implantations commerciales a fait alors
l’objet de critiques. La Commission européenne a mis en demeure les autorités françaises5 de réformer le
cadre législatif, devenu incompatible avec l’article 43 du traité de l’Union européenne relatif à la liberté
d’établissement et à la libre prestation des services. Une nouvelle étape est franchie fin 2009 quand la
« directive services » 6 interdit qu’une activité économique soit subordonnée à la constatation préalable d’un
besoin, par une autorité quelconque.
Ce sont notamment ces exigences européennes qui ont incité Renaud Dutreil, alors ministre des petites et
moyennes entreprises (PME), du commerce, de l’artisanat et des professions libérales, à conduire un chantier
visant à réformer la législation relative à l’urbanisme commercial. Une commission de « modernisation de
l’urbanisme commercial » 7 s’est donc réunie entre octobre 2006 et février 2007. Après avoir hésité entre
le maintien du système actuel8 et le passage à un système d'autorisation unique de permis de construire
ayant à la fois valeur d’autorisation de construire et d’exploiter, elle a opté pour un système intermédiaire.
Ce système s'est vu, dans l’esprit, traduit dans la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008.
Mais c’est à l’occasion de l’examen de cette loi que le Premier ministre, conscient du caractère inachevé
de cette réforme en matière d’urbanisme commercial, s'est engagé devant le Parlement à proposer dans
les mois suivants un texte législatif plus abouti visant, notamment, à refondre plus en profondeur les outils
des collectivités en matière de planification commerciale. Cet engagement ne sera pas tenu, les députés en
prendront l’initiative plus de deux ans plus tard.
2.2. Un cadre légal modifié par la Loi de Modernisation
de l’Economie (LME)
Conformément au droit de l'Union européenne, les dispositions de la LME écartent l’usage de critères
économiques et concurrentiels pour l’examen des demandes d’autorisation d’implantation commerciale.
Il s’agit là d’un des éléments majeurs de la mise en demeure européenne : la liberté d’installation ne
doit plus être entravée par des analyses des effets que le nouveau commerce aurait sur le marché local.
Seuls ses effets sur le fonctionnement du territoire et l’environnement peuvent compter. Bien qu’à visée
essentiellement économique, la LME fait donc un premier pas vers une assimilation du commerce dans la
pensée urbanistique, de manière transversale et intégrée, et non plus en marge des autres enjeux urbains.
Suprématie des critères environnementaux ?
La LME a ainsi recomposé les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC)
en excluant les chambres consulaires considérées comme étant juges et parties dans ces décisions. Le
changement de dénomination illustre l’esprit du texte : ces commissions opèrent désormais l’examen des
projets d’implantation commerciale sur la base de critères liés à l’aménagement du territoire (animation de
la vie urbaine, rurale et de montagne, des flux de transport et des effets sur les opérations programmées et
les zones d’aménagement concerté) et au développement durable (qualité environnementale des projets,
insertion dans les réseaux de transports collectifs).
Animée également par la volonté de susciter la concurrence locale et de faciliter l'installation d’enseignes
de hard discount, la LME a relevé le seuil d’autorisation des implantations commerciales de 300 à 1 000 m 2 .
Les témoignages en provenance des territoires attestent alors de la floraison de projets « de 999 m 2 » 9 ,
relatifs soit à l’extension de commerces existants soit à l’implantation d’enseignes de hard discount, dont
le modèle économique a établi des seuils aux alentours de 800 m 2 .
5 Lettre du 5 juillet 2005 puis avis motivé du 12 décembre 2006.
6 Directive européenne relative aux services dans les marchés intérieurs, n° 2006/123/CE.
7 Commission composée d’élus locaux (l’AdCF y était représentée), de représentants des différentes formes de commerce, de professionnels de
l’urbanisme et de l’environnement.
8 Système dont les fondements remontent à la loi du 31 décembre 1969 instituant la procédure d’examen préalable des demandes
d’autorisation d’implantation commerciale à la délivrance du permis de construire pour la réalisation des projets sur les territoires.
9 Les réponses à l’enquête AdCF témoignent d’un accroissement rapide des surfaces commerciales dans 46 % des communautés, voire très
rapide dans 10 % des communautés immédiatement après la promulgation de la LME.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
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38
Les effets de ces rehaussements de seuil n’ont pu être contrebalancés qu’à la marge pour les communes
de moins de 20 000 habitants, à qui la loi avait laissé la possibilité de saisir les CDAC pour répondre aux
demandes de permis de construire d’un équipement commercial dont la surface est comprise entre 300
et 1 000 m 2 . Le nombre de dossiers examinés à la fin de l’année 2009 n’était que de 14, ce qui représente
seulement 2 % des saisines.
Un document d’aménagement commercial (DAC) est également institué par la loi LME à titre facultatif.
Ce nouvel outil de planification territoriale met en œuvre des principes d’aménagement et d’urbanisme
pour le commerce. Le DAC s’inscrit dans une démarche de SCOT et peut en devenir une pièce constitutive.
Il peut être intégré au SCOT par délibération de l’EPCI compétent et doit aussi faire l’objet d’une enquête
publique dans un délai d’un an à compter de la délibération de l’EPCI. L’application de ses dispositions a
suscité de nombreuses interrogations (voir page 48).
CDAC : « machines à dire oui » ?
La suppression du critère économique, au-delà de la réponse apportée aux injonctions européennes, est un
premier pas vers une plus forte intégration des critères d’aménagement durable. Pour autant, la persistance
de procédures spécifiques de décision a conduit à la sanctuarisation des CDAC, transformées en véritables
« lieux de pouvoir et de décision », selon les propos de la sénatrice du Rhône, Elisabeth Lamure 10 . « Les
CDAC sont confortées dans leur logique et sont devenues des « machines à dire oui » ». A titre d’exemple,
le rapport souligne que 88 commissions départementales d’aménagement commercial ont été constituées
entre le 1 er janvier et le 31 octobre 2009. Elles ont examiné 777 demandes et ont donné un avis favorable
aux projets examinés dans 87 % des cas. En 2011, la fédération Procos estimait à ce sujet que 95 % des
projets – contre 75 % à 80 % antérieurement – étaient acceptés dès le premier examen. Si le nombre de
dossiers soumis pour avis ne semble pas être en augmentation, le nombre de projets acceptés évolue
fortement.
Un fonctionnement et une gouvernance des CDAC perfectibles
La recomposition des CDAC (marquée par une plus forte proportion d’élus locaux) n’a donc pas éteint les
polémiques sur leur fonctionnement et leur pertinence. Une plus large place est accordée aux représentants
de l’intercommunalité (y siègent le président de l’EPCI et le président du syndicat mixte ou de l’EPCI chargé
du SCOT) 11 . La question se pose cependant de savoir si le président d’une communauté compétente à la
fois en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique et pour l’élaboration du
SCOT dispose de plein droit de deux sièges au sein de cette commission. Les interprétations préfectorales
divergent et certains préfets ont refusé d’accorder un second siège à des présidents de groupement. La
circulaire du 18 février 2009 12 a apporté des précisions et indique que lorsque le maire de la commune
d’implantation est également président de l’EPCI ou du syndicat mixte en charge du SCOT, il siège en sa
qualité de maire et se fait remplacer par le maire d’une commune de la zone de chalandise en tant que
représentant de l’EPCI. La communauté urbaine de Lille 13 a récemment contesté cette circulaire, soutenant
qu’elle était contraire à la loi. Dans le cas où un élu détiendrait plusieurs mandats visés par l’article L. 751-2,
la commission ne pourrait pas comprendre de représentants d’EPCI ou de syndicats mixtes.
10 Rapport d’information du 16 décembre 2009 fait au nom de la commission de l’économie du Sénat sur l’application de la LME.
11 Articles L. 751-2 et R. 751-2 et suivants du code de commerce.
12 Circulaire du ministère de l’Intérieur, de l’Outre-Mer et des Collectivités Territoriales, relative à la CDAC.
13 CE du 3 octobre 2011, Lille Métropole communauté urbaine de Lille, n°330137.

Eléments de débat extraits du rapport d'information de la sénatrice du
Rhône, Elisabeth Lamure (p. 62 et 63).
Une composition et des règles de décision en partie inadaptées à leur projet
« Selon l’article L. 752-6 du code de commerce, les CDAC se prononcent désormais en fonction de
l’impact des équipements commerciaux sur l’aménagement du territoire et le développement durable.
Or, on trouve dans les CDAC, outre un collège de cinq élus qui sont effectivement compétents en
matière d’aménagement du territoire, trois personnalités qualifiées en matière de consommation, de
développement durable et d’aménagement du territoire (article L. 752-1 du code de commerce). La
présence d’une personnalité qualifiée en matière de consommation ne va pas de soi dès lors que
l’impact économique du projet n’a pas à entrer en ligne de compte dans la décision d’installation. De
plus, on peut s’interroger sur la légitimité d’une procédure qui prend également en compte la voix
d’une personnalité qualifiée nommée et celle d’un élu expressément investi par ses concitoyens d’une
responsabilité dans le domaine de l’aménagement du territoire ».
Un rôle et des critères de décision moins précis que ceux des anciennes CDEC
« Les membres des CDAC ne savent pas très bien ce qui peut les autoriser à rejeter un projet d’installation
dans la mesure où il n’existe pas de critères ni de normes partagées pour définir les exigences minimales
à respecter en matière de développement durable et d’aménagement du territoire. Il y a ainsi un risque
que les CDAC ne se prononcent plus que pour dire oui ».
Le décalage entre la définition des critères de saisine et les réalités différenciées
du commerce
« L’application d’un même seuil de saisine (fixé à 1 000 m 2 ) à des types de commerce différents n’a pas
grand sens. Deux magasins de cette surface n’ont en effet pas la même « envergure 14 » selon qu’ils se
situent dans l’ameublement ou dans l’alimentaire. Or, ce qui compte du point de vue de l’impact d’un
équipement en matière d’aménagement du territoire, c’est moins sa surface que son envergure c’està-dire
la nature, l’ampleur et l’extension des flux de personnes et de marchandises qu’il va générer ».
L’absence de conformité des projets aux décisions préalablement validées par les CDAC
« C’est l’effectivité des décisions des CDAC qui est ici en jeu dans la mesure où aucun texte ne précise
la portée de ces décisions dans le champ de l’urbanisme. Un porteur de projet a ainsi tout intérêt à
présenter un projet d’équipement exemplaire pour convaincre la CDAC en sachant que la délivrance
du permis de construire ne prendra de toute façon en compte ni le contenu de ce projet, ni la décision
de la CDAC. L’étape de la CDAC risque dans ces conditions de devenir purement factice ».
L’absence d’un outil d’observation et de pertinence des seuils
« Les seuls projets faisant l’objet d’une certaine publicité sont ceux qui donnent lieu à saisine
par les CDAC. Il n’existe en revanche aucune procédure permettant de collecter et de rassembler
de l’information sur les projets d’équipement situés en deçà des seuils de saisine. Cela donne lieu
à des rumeurs sur une multiplication des installations d’équipement pour des surfaces de 990 m 2 ,
rumeur dont il est impossible de vérifier la pertinence ». Les craintes en la matière sont nombreuses :
envolée des maxi discount, domination de la grande distribution, perte de vitesse voire disparition
des commerces de proximité, inadaptation du seuil aux villes moyennes et au milieu rural, création de
friches commerciales suite aux fermetures de magasins victimes de la concurrence, perturbation du
maillage territorial.
14 Selon l’expression figurant dans le rapport du député du Loiret Jean-Paul Charié, ce dernier distingue quatre niveaux d’envergure : celui de
la proximité et de la quotidienneté (commerces de quartier, de zone rurale, de petite ville) ; celui de l’agglomération et de la consommation
hebdomadaire ; celui des activités grand public d’audience départementale et celui des très grandes surfaces de meuble, de centres spéciaux
de marques, de centres de loisirs…
Urbanisme commercial / Juillet 2012
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Le goût d’inachevé de la LME…
La LME est axée prioritairement sur des enjeux économiques. Le commerce et la consommation sont
pensés comme un élément majeur du potentiel de croissance de l’économie nationale : une baisse des
prix (et donc une augmentation du pouvoir d’achat) est attendue d'une concurrence accrue entre les
différentes formes de distribution. Néanmoins, pour les collectivités, la LME pose les premiers jalons pour
une approche des équipements commerciaux sous l'angle de l'aménagement des territoires.
… et une promesse gouvernementale non tenue
Cependant le pas d’une pleine intégration du commerce dans la planification urbaine est loin d’être franchi
et les collectivités restent dans l’expectative quant à leur capacité d’action. Les parlementaires avaient à
ce titre souligné le caractère inabouti du texte de la LME. Un nouveau texte plus spécifiquement axé sur
l’urbanisme commercial leur a alors été promis.
C’est dans ce contexte, et missionné par le Premier ministre, que le député Jean-Paul Charié a engagé ses
travaux qui devaient nourrir l’élaboration d’un nouveau cadre légal15 . Mais le transitoire s’est installé dans
le durable et l’ébauche de régulation urbanistique des implantations commerciales peine à remplir au
quotidien une tâche pour laquelle elle n’a pas vraiment été conçue. Les acteurs de l’urbanisme commercial,
collectivités territoriales et commerçants ont affaire à un droit dont la portée, mal définie, pose encore des
questions de fond et crée de fait des incertitudes quant à la capacité des uns et des autres à agir.
Les collectivités toujours au milieu du gué
La LME est en ce sens ambivalente. D’un côté, elle tente de conforter l’approche territoriale. À ce titre,
elle remodele la composition des CDAC ; elle met également fin à la suprématie de l’étude « d’impact
économique » au profit d’une analyse en matière d’aménagement et de développement durable des
projets d’implantation commerciale, encourage l’élaboration d’un document d’aménagement commercial
(DAC) appelé à devenir le volet commerce du SCOT. De l’autre, elle libéralise l’initiative privée : elle relève
à 1 000 m2 le seuil des autorisations préalables. La LME a de fait encouragé le développement des surfaces
inférieures à 1 000 m2 , avec un risque de production en inadéquation, à court et moyen terme, avec les
capacités locales de consommation. Les impacts sur les territoires semblent en ce sens alarmants16 . Un
million de mètres carrés de surfaces commerciales aurait été produit en 2009 (près de 3 millions autorisés) ;
un rythme qui laisse craindre à terme l’apparition de friches commerciales. 3 100 000 m2 ont été autorisés
en 2011 selon le bilan dressé en janvier 2012 par la fédération PROCOS.
Quel que soit l’angle sous lequel le bilan de la LME est appréhendé, son application est aujourd’hui
contestée. Il semblerait que la plus value apportée sur le champ de la concurrence et sur la baisse des
prix ne soit pas évidente ; les positions dominantes observées localement de certains grands groupes de
distribution (via leurs foncières) n’ont certainement pas permis d’atteindre les effets escomptés17 . La LME
a fait maladroitement un premier pas vers cet objectif louable de rapprocher les codes de commerce et
de l’urbanisme, mais on reste aujourd’hui au milieu du gué et en attente de la prochaine étape législative.
Quelles statistiques en matière d’urbanisme commercial ?
Il n’existe pas de données permettant de mesurer la production effective de mètres carrés commerciaux
sur le territoire français. Les seuls chiffres disponibles concernent les projets soumis à autorisation
préalable, soit les projets supérieurs à 1 000 m 2 depuis la LME. Cela signifie par conséquent que
tous les autres projets, notamment ceux compris entre 300 et 1 000 m 2 , échappent aux statistiques
nationales. Des extrapolations réalisées par des observatoires privés à partir des données « enquête
annuelle entreprise » et des fichiers Sirène de l’INSEE attestent qu’environ un million de mètres carrés
supplémentaires sont autorisés chaque année par les collectivités.
15 Le député du Loiret avait été missionné par le premier ministre en 2008 pour poursuivre une réflexion qui a donné lieu à la publication d’un
rapport en 2009 « Avec le commerce, mieux vivre ensemble ». Ces travaux ont été interrompus par son décès le 3 novembre 2009.
16 Car il est difficile de mesurer l’impact de la LME. Aucun instrument ne permet à l’heure actuelle de savoir comment l’équipement commercial
a évolué. Les seuls projets d’installation faisant encore l’objet d’une certaine publicité sont ceux qui donnent lieu à une saisine par les CDAC.
Il n’existe en revanche aucune procédure permettant de collecter et de rassembler de l’information sur des projets d’équipements situés en
deçà des seuils de saisine.
17 Voir le rapport d'information sur la mise en application de la LME présenté par les députés Patrick Ollier et Jean Gaubert, février 2010.

2.3. Le Grenelle ne corrige pas pleinement
les imperfections de la LME…
La loi Engagement National pour l’Environnement élargit les objectifs assignés aux documents d’urbanisme
notamment en matière de gestion économe de l’espace (limite de l’étalement urbain, évaluation
de la consommation d’espace, mise en cohérence des densités urbaines et des transports collectifs,
renouvellement des tissus déjà urbanisés…) et de limitation des gaz à effet de serre (rationalisation des
consommations d’énergie, dépassement autorisé des COS, limitation des déplacements…).
Le Grenelle renforce les documents d’urbanisme
Le SCOT et le PLU voient ainsi leurs capacités prescriptives renforcées et connaissent des évolutions notables.
D’une manière générale, le SCOT est réaffirmé en tant que document de coordination des différentes
politiques publiques et le Grenelle prévoit sa généralisation sur le territoire national à compter de 2017,
par un effet d’extension progressive de la règle de l’urbanisation limitée en cas d'absence de SCOT. Le PLU,
quant à lui, se voit valorisé dans sa possible dimension intercommunale : le PLUI est désormais affiché dans
le code de l’urbanisme comme la règle de principe, le PLU municipal devient l’exception.
Le Grenelle appelle à une responsabilisation de l’intercommunalité
Le Grenelle conforte le lien entre intercommunalité et planification urbaine.
La loi ENE donne aux SCOT la possibilité de renforcer leur pouvoir prescriptif18 en fixant « des quotas de
consommation de l’espace, de normes minimales de gabarit, de hauteur et d’occupation du sol, ainsi que
des valeurs plancher de densité maximale de construction ». SCOT et PLU doivent désormais répondre à
des exigences importantes concernant l’habitat, les activités économiques, les déplacements…
De fait, le commerce, activité structurante des territoires et fortement consommatrice de foncier, est appelé
à contribuer aux exigences de limitation de l’étalement urbain et de gestion économe de l’espace.
Le Grenelle interpelle le commerce...
Le Grenelle 2 apporte quelques précisions sur la place du commerce dans la planification urbaine :
• les objectifs d’implantation commerciale sont intégrés au projet d’aménagement et de développement
durable (PADD) du SCOT ;
• les localisations préférentielles des commerces sont précisées dans le document d’orientation et d’objectifs
(DOO) du SCOT19 répondant aux exigences d’aménagement du territoire20 ;
• un document d’aménagement commercial (DAC) est rendu obligatoire dans le DOO21 du SCOT ;
• le DAC délimite des ZACom (zones d’aménagement commerciales).
Au même titre que les autres fonctions urbaines, le commerce est donc interpelé par le Grenelle et ses
exigences de développement durable. Il l’est d’autant plus que son déploiement, qui s’opère majoritairement
en périphérie des agglomérations22 , est une des premières causes d’artificialisation des sols. Le Grenelle
appelle à une articulation entre la localisation des équipements commerciaux et leur desserte en transports
collectifs, à une réduction (et non plus seulement limitation) des obligations de déplacements, à une
maîtrise des flux de marchandises… Il appelle en outre au maintien du commerce de centre-ville, devenu
minoritaire en termes de part de marché (25 % aujourd’hui), en faisant de sa revitalisation un objectif
obligatoire des documents d’urbanisme locaux.
18 À ce titre et de manière optionnelle, le SCOT peut imposer aux PLU des règles et des normes relatives à l’occupation de l’espace (L. 122-5 du
code de l’urbanisme).
19 Article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme.
20 Telles la revitalisation des centres-villes, la cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, maîtrise
des flux de marchandises et consommation économe de l’espace.
21 Article L. 122-1 du code de l’urbanisme.
22 Les chiffres à ce sujet l’attestent et montrent que le commerce périphérique constitue aujourd’hui la forme dominante du commerce. Il
accapare 61 % de part de marché du commerce total.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
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… mais le Grenelle ne libère pas les collectivités de l’insécurité juridique de
leurs documents d’urbanisme
La prise en compte du commerce dans le Grenelle de l’Environnement reste malgré tout marginale. Si la loi
réaffirme l’importance du commerce comme élément constitutif de la ville, elle n’apporte pas d’évolutions
majeures (la généralisation du DAC dans le SCOT en serait la plus notable). La loi ENE, fruit d’un processus
de concertation de plus de deux ans, a été élaborée alors que les parlementaires pouvaient être dans
l’espoir d’un texte dédié à l’urbanisme commercial, alors que la loi LME avait été promulguée il y a peu.
L’inscription des dispositions relatives au commerce dans le Grenelle fut opérée tardivement et ne permet
ni de clore le débat sur la place du commerce dans la planification urbaine, ni d’apporter de la sécurité
juridique aux collectivités locales.
En effet, les dispositions du Grenelle ne mettent pas fin à l’obligation de la planification d’être guidée en
la matière à la fois par le code de commerce et par le code de l’urbanisme. La loi ENE a par exemple rendu
obligatoire l’élaboration du DAC dans les SCOT (disposition incluse dans le code de l’urbanisme) sans
supprimer les dispositions du code du commerce relatives à ce DAC. Le doute quant à la procédure à suivre
en est grandissant. Cette coexistence entre les deux codes génère des difficultés d’interprétation au sujet
de la localisation et de la régulation du commerce.
2.4. La proposition de loi Ollier / Piron appelait
à une réforme du système d’implantation
Déjà dès 2009, le rapport d’Elisabeth Lamure, qui dressait un premier bilan de l’application de la LME,
appelait « à l’élaboration rapide d’un texte sur l’urbanisme commercial ». En l’absence d’avancée significative
dans l’élaboration d’un projet de loi spécifique tel que promis à l’occasion du débat relatif à la LME et du
fait de l’interruption brutale des travaux de Jean-Paul Charié, le relais a été pris par la Commission des
affaires économiques de l’Assemblée nationale. Les députés Patrick Ollier23 et Michel Piron ont déposé une
proposition de loi le 3 mai 2010.
Cette initiative parlementaire vient mettre fin à deux années de silence. Les rapporteurs du texte au Sénat
et à l’Assemblée nationale, respectivement Dominique Braye24 et Michel Piron25 , estimaient qu’il était
urgent d’agir pour répondre à la « catastrophe urbanistique et sociétale » que les dispositions de la LME
n’ont fait qu’accroître.
L’initiative parlementaire visant à opérer une réforme en profondeur est
stoppée par le Gouvernement…
Après l’adoption du texte en première lecture par les députés le 15 juin 2010, les sénateurs l’ont à leur
tour entériné le 31 mars 2011. Depuis, le texte est bloqué dans son parcours parlementaire en raison de
profondes divergences avec le Gouvernement sur des points essentiels, bien que leur initiative ait bénéficié,
dans un premier temps, de la bienveillance appuyée du Secrétariat d’État au Logement et à l’Urbanisme.
L’enlisement de la proposition de loi, confrontée actuellement à de fortes pressions exercées par des
groupes d’intérêts catégoriels, est désormais réel. En février 2012, la législature s’est achevée sans que le
texte promis n’ait été adopté. Au mieux l’examen est reporté à l’automne 2012.
… les collectivités restent désarmées par l’imprécision de leur cadre légal
Alors que le Grenelle impose aux documents d’urbanisme d’être mis en conformité avec ses dispositions au
plus tard en 2016 (ce qui a pour effet la mise en révision à court terme de très nombreux PLU ou SCOT), il
est regrettable que le nouveau cadre applicable n’ait pu être rapidement (re)défini.
Selon les promoteurs de cette proposition de loi, « l’urbanisme commercial était un urbanisme
d’exception (on pourrait même parler d’exception à l’urbanisme) (…) l’urbanisme général doit imposer ses
règles aux implantations commerciales et non le contraire » 26 .
L’esprit de la proposition de loi était donc d’intégrer l’aménagement commercial dans l’urbanisme général
et de prendre davantage en compte les enjeux territoriaux au détriment des enjeux économiques. Il
s’agissait par ailleurs de valoriser les outils de planification urbaine et de supprimer à terme les autorisations
préalables.
23 Ministre en charge des relations avec le Parlement.
24 Président de l’agglomération Mantes-en-Yvelines, sénateur des Yvelines jusqu’en septembre 2011.
25 Président de la communauté de communes des Coteaux du Layon, député du Maine-et-Loire.
26 Mensuel Intercommunalités n°153, février 2011, dossier urbanisme commercial, AdCF.

Cette proposition de loi valorisait l’approche territoriale du commerce en pointant ses effets en matière de
déplacements de personnes et de marchandises, de paysage, d’équilibre entre le centre et la périphérie.
Elle appelait ainsi à replacer le commerce dans la réflexion sur la ville et à une évolution des mentalités
tant l’approche économique prédomine encore fortement dans les collectivités. Elle soulignait surtout
la nécessité et l’urgence de doter les collectivités de capacités effectives de régulation des implantations
commerciales à travers les outils intercommunaux de planification, SCOT et PLU intercommunal notamment.
Si les objectifs poursuivis par cette proposition de loi restent, sur de nombreux points, plutôt consensuels
au Parlement, les moyens mis en œuvre pour y parvenir font toujours débat aujourd’hui.
Les dispositions de la proposition de loi après examen au Sénat
Dispositions de la proposition de loi Eléments de débat
Le SCOT ou le PLU intercommunal doivent
contenir un document d’aménagement
commercial (DAC) ; à défaut de SCOT ou de PLU
intercommunal, la communauté peut élaborer
un DAC, alors opposable aux autorisations
d’urbanisme 25 .
Le DAC « délimite » ou « localise » les centralités
urbaines, centres-villes et centres de quartiers
dans lesquels les implantations commerciales ne
sont réglementées que par le PLU.
Le DAC « délimite » ou « localise » les secteurs
(et les conditions) d’implantation commerciale
d’une surface supérieure à 1 000 m 2 de SHON.
En dehors des centralités et des secteurs
préférentiels hors centralités, les implantations de
plus de 1 000 m 2 SHON sont interdites.
Dans les secteurs d’implantation préférentielle,
les projets de plus de 1 000 m 2 de SHON
peuvent être subordonnés à une typologie
de commerce (alimentaire, équipement de la
personne, équipement de la maison, loisirs et
culture). Un plafond global de surface peut être
fixé pour chacune des catégories de commerce
sur une même zone.
Les autorisations préalables sont appelées à
disparaître. Ce sont les conditions fixées par le
DAC qui s’appliqueront aux permis de construire
et permis d’aménager en cas d’absence de PLU.
En l’absence d’un DAC, les permis de construire
de plus de 1 000 m 2 sont délivrés avec l’accord
de la CRAC.
• La place du DAC dans le SCOT : son intégration ou
non dans le DOO, sa capacité d’évolution autonome
(avec une procédure plus souple qui permettrait de
s’adapter aux évolutions rapides du commerce).
• La capacité des collectivités à expertiser les enjeux,
à étoffer leurs propres services, à mobiliser les fonds
nécessaires aux études, à faire appel à des cabinets
de maîtrise d’œuvre suffisamment qualifiés et
nombreux.
• Le rapport entre le SCOT et le PLU. Le degré de
prescriptions du premier sur le second. Sa capacité
à délimiter finement (à la parcelle ?) les espaces
dévolus à l’activité commerciale.
• Les relations entre le Syndicat Mixte, la communauté
et les communes. Le portage politique sur des
enjeux lourds de conséquences en matière fiscale
notamment pour les communautés.
Dans les secteurs de centralité, le renvoi du SCOT
au PLU est automatique. En jeu alors les capacités
prescriptives en matière de commerce du PLU qui
ne sont ni affirmées ni modifiées dans la proposition
de loi.
Point majeur de cristallisation du débat sur la
proposition de loi. Cette disposition apparaît pour
certains comme une entrave à la liberté de commerce
et à la libre initiative. Ils soulignent en outre l’extrême
mobilité du commerce et son perpétuel besoin
d’adaptation, pointent les risques d’une planification
excessive contraire au développement des territoires,
sont sceptiques quant aux capacités des collectivités
à observer et à apprécier les enjeux, mettent en
exergue les cas très nombreux de commerce pouvant
appartenir à plusieurs « types » (et le contentieux qui
en naîtrait…).
La nature du permis de construire. Son cadre
serait-il modifié pour obtenir l’ensemble des
informations nécessaires à l’instruction de la demande
d’implantation ? Dans quelle mesure le dossier
actuellement constitué par le promoteur et soumis
pour examen aux membres de la CDAC (ou un
équivalent qui serait défini) ne doit-il pas pouvoir être
exigé par la commune et la communauté ?
Comment organiser l’instruction d’un permis de
construire qui serait opérée à la fois à l’aune du
règlement du PLU et au regard du règlement du
DAC (intégré au SCOT le plus souvent) ? Un risque
contentieux ne peut-il pas naître de cette double
conformité à respecter pour les pétitionnaires ?
27 Une procédure de modification simplifiée (sans enquête publique) du SCOT est possible pour rectifier, au sein du DAC, une erreur matérielle
ou lorsqu’elle porte sur des éléments mineurs.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
43

44
Les CDAC, les ODEC et les CNAC sont
supprimées.
Création des CRAC (commission régionale
d’aménagement commercial), des commissions
interrégionales qui interviennent pour accord et
dans le processus consultatif, des observatoires
régionaux d’équipement commercial (OREC) et
de l’observatoire national d’aménagement
commercial (ONAC).
L’essentiel des textes liés à l’urbanisme
commercial est recodifié dans le code de
l’urbanisme.
L’analyse sur la base de critères économiques est
exclue ; la notion de seuils est maintenue (pas de
règles particulières applicables aux commerces
de moins de 1 000 m 2 SHON).
Certains observateurs soulignent que la suppression
des CDAC est synonyme de disparition du seul espace
de dialogue entre élus sur les implantations (d’aucuns
attestent d’ailleurs de la difficulté de certains maires
à se retrouver seuls face aux enjeux financiers liés à
l’implantation commerciale). À défaut de prévoir une
signature conjointe du permis de construire commerce
(du maire et du président de la communauté ou de
l’autorité en charge du SCOT), les promoteurs du
texte appellent à une gouvernance intercommunale
affirmée et partagée sur cet enjeu majeur.
La pertinence de l’échelon régional peut faire l’objet
de débat. Il s’impose au regard de l’étendue de la
zone de chalandise de certaines grandes enseignes,
au regard de l’importance des moyens techniques
que peut nécessiter une observation fine et pertinente
des évolutions commerciales. Il est critiqué pour
ses risques de lourdeur de fonctionnement, de
représentativité des collectivités au regard de l’étendue
du territoire couvert…
Le passage de la « surface de vente » à la « SHON »
qu’opère la proposition de loi symbolise en outre cette
volonté d’intégration complète du commerce dans le
code de l’urbanisme.
Les premières lectures de la proposition de loi ont été
l’occasion de débats nourris sur le seuil en dessous
duquel il ne peut être défini de règles particulières.
Des parlementaires ont souhaité que le seuil soit
abaissé à 300 m 2 .

L’appel de l’AdCF : poursuivre le débat parlementaire
Le président de l’AdCF, Daniel Delaveau, président de Rennes Métropole et maire de Rennes, a invité
l’ensemble des communautés à se mobiliser pour la poursuite de l’examen parlementaire. 350 présidents
de communautés de communes, de communautés d’agglomération et de communautés urbaines ont
signé cet appel.
La promesse d’un texte toujours en attente - deux ans plus tard - a déclenché une forte mobilisation
des élus des communautés pour faire entendre leur voix. De leurs avis, ces retards sont aujourd’hui
préjudiciables aux territoires. Malgré la crise, de nombreuses agglomérations constatent la multiplication
de projets d’implantation commerciale sans disposer d’outils adaptés pour les réguler et les insérer
dans un aménagement cohérent.
Devant la multiplication des implantations commerciales anarchiques, les communautés ont fait part
de leur sentiment actuel d’impuissance et de leur besoin urgent de disposer d’outils de planification
de l’urbanisme commercial adaptés aux nouvelles réalités. Les outils existants doivent être surtout
sécurisés juridiquement après l’annulation par le juge administratif de certaines dispositions relatives
au commerce figurant dans les SCOT.
« Il faut en finir avec la France moche des zones commerciales anarchiques, a déclaré Daniel Delaveau,
mais il faut pour cela donner aux élus des moyens d’agir ». Il a par ailleurs rappelé à ce propos « qu’il est
de la responsabilité politique des élus locaux (municipaux et intercommunaux) de veiller aux grands
équilibres commerciaux des bassins de vie, d’assurer leurs conditions de desserte et d’accès logistique,
d’insérer le commerce dans la ville et les territoires avec un souci de gestion économe et rationnelle de
l’espace. Le commerce est aujourd’hui un facteur déterminant sur le dynamisme des économies locales
mais également sur les marchés fonciers et immobiliers. L’un des enjeux majeurs sera aussi de requalifier
les espaces commerciaux vieillissants et de repenser de véritables quartiers commerciaux modernes,
soucieux de mixité fonctionnelle et d’urbanisme durable ».
La liste des signataires figure en annexe de cette étude.
L'appel de l'AdCF
45

46
III. 2006-201 1 : les outils
de planification évoluent
mais restent imprécis
3.1. Le SCOT, document de référence
Le SCOT, son périmètre et le commerce
L’article L. 122-3 du code de l’urbanisme précise que le périmètre du SCOT doit être défini en tenant
compte « des schémas de développement commercial (…) et en prenant en compte la zone de chalandise
des commerces (…) ». Les limites de l’applicabilité de ces dispositions sont très vite atteintes : les SDC ont
souvent été élaborés à l’échelle départementale ; la zone de chalandise des commerces est fortement
variable en fonction de la nature du commerce (banal et anomal). La définition même du bassin local de
consommation est sujette à débat. Elle se réfère à un périmètre au sein duquel s’opère la grande majorité
des déplacements pour motif d’achat. Or, la nature même des déplacements (courte distance, longue
distance) et leur fréquence (quotidienne, hebdomadaire, occasionnelle…) amènent aussi à différencier
le commerce. Le bassin local de consommation doit par conséquent tenir compte de tous ces aspects
et semble difficile à spatialiser précisément. La cartographie des « territoires vécus » de la DATAR est sans
doute celle qui se rapproche le plus de la délimitation de ces bassins pour le moment.
Le SCOT et le renforcement de son rôle pivot
Bien qu’imparfait par essence dans son périmètre, le SCOT voit ses obligations en matière commerciale
renforcées par la loi ENE. Il doit, au sein de son DAC, prévoir des objectifs en matière d’équipement
commercial et artisanal, définir les localisations préférentielles des commerces afin de répondre aux
exigences d’aménagement du territoire, de cohérence entre équipements commerciaux, de desserte en
transports, notamment collectifs, et de maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de
l’espace et de protection de l’environnement, des paysages et de l’architecture.
En matière de commerce, le caractère stratégique du SCOT est affirmé. Il est aujourd’hui le seul document
à pouvoir placer en son sein le commerce dans une définition transversale des politiques publiques. Une
approche décloisonnée jugée indispensable, comme le souligne par exemple une étude du GART28 qui
pointe l’importance des déplacements de personnes et de marchandises, la desserte en transports en
commun et le stationnement dans la planification de l’urbanisme commercial.
Ce rôle pivot s’illustre surtout au sein de la hiérarchie des documents d’urbanisme. En matière de commerce,
il interpelle naturellement le PLU mais également le SDC et les autorisations préalables d’implantations
commerciales qui doivent lui être directement compatibles.
Le SCOT et son rapport fragile au PLU
Le PLU doit répondre aux exigences du document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCOT qui doit
préciser les objectifs relatifs à l’équipement commercial et aux « localisations préférentielles des commerces ».
Mais le rapport de « compatibilité » qui lie juridiquement le SCOT et le PLU souffre ici encore des difficultés
d’interprétation largement soulignées par la jurisprudence. Que revêt par exemple le terme de « localisations
préférentielles » ? Quelle est la frontière entre la logique de priorité d’implantation et la logique de localisation
exclusive ? Le SCOT doit laisser aux PLU une marge d’appréciation. Une localisation trop précise ou rédigée
en termes d’absolu court le risque d’une annulation en cas de recours, comme l’illustre le cas du SCOT de
l’agglomération de Chartres 29 . En effet, le Tribunal administratif d’Orléans a annulé la partie « commerce » du
SCOT, qui imposait que l’extension ou le transfert des enseignes de plus de 2 500 m² ne pouvait se réaliser
que sur trois pôles désignés. Le tribunal a alors considéré qu’en l’état actuel du droit, « il n’appartenait pas à
un SCOT d’interdire par des dispositions impératives des opérations relevant de la législation de l’équipement
commercial du code de commerce, le code de l’urbanisme ne visant que la définition des zones préférentielles
de localisation ». Il a jugé que ces dispositions revenaient à interdire leur implantation ailleurs, ce qui relève de
la législation de l’équipement commercial du code de commerce. Le code de l’urbanisme n’autorise quant à
lui qu’à définir des zones prioritaires.
28 Olivier Crépin, Claire Dagnogo, Urbanisme commercial et politiques de déplacements. Jalons pour un aménagement économique durable,
2008.
29 JCP-A, 2009, n°45, com. 2260, F. Eddazi ; AJDA 2009, p. 1958, concl. F. Francfort.

Le SCOT et son rapport fragile aux autorisations commerciales
L’autorisation commerciale 30 délivrée par la CDAC doit elle aussi être compatible avec le SCOT. La
jurisprudence de ces dernières années témoigne de l'appréciation délicate de ce rapport de compatibilité.
Des autorisations commerciales jugées incompatibles avec le SCOT :
éléments de jurisprudence
• Arrêt du Conseil d’État du 28 septembre 2005 (JCP-A n° 624, société Sumidis, société Coco
Fruits) : l'affaire concernait l’extension d’un supermarché Leclerc et de sa galerie marchande pour
respectivement 2 510 m² et 1 064 m², constituant un doublement de la surface du premier et
une augmentation de plus de 600 % pour la seconde. Or, le schéma directeur de l’agglomération
grenobloise valant SCOT prévoyait « de renforcer en priorité le développement commercial des
secteurs extérieurs et donc de maîtriser celui de l’agglomération » et que « les centres commerciaux
intégrés dans des contextes urbains forts de l’agglomération pourront, sur les espaces qui leur
sont actuellement affectés, conforter leur offre commerciale ». Le Conseil d’Etat a considéré que
l’autorisation « d’une part va bien au-delà de l’objectif de maîtrise de l’offre commerciale existante
dans l’agglomération, d’autre part, méconnaît l’orientation prioritaire visant au renforcement des
secteurs extérieurs à l’agglomération ». L’incompatibilité avec le SCOT était patente et la décision a
été annulée.
• Arrêt du Conseil d’Etat du 23 décembre 2010 (req. n° 337268, Elysées Vernet) : un projet de 18 000 m 2
situé à proximité du site Seweso 2 et favorisant l’étalement urbain sans contribuer à l’animation
urbaine de la commune d’implantation a été jugé incompatible avec le SCOT.
• Arrêt du Conseil d’Etat du 9 mai 2011 (req. n° 332642, SCI Le Parc Alfred Daney) : un projet de
40 000 m 2 de commerces situé dans une zone accueillant déjà un pôle commercial important a
été jugé incompatible avec le SCOT qui visait à renforcer l’attractivité du centre-ville et à répartir
de manière plus équilibrée les équipements commerciaux. Le SCOT souhaitait ainsi privilégier le
développement du commerce de proximité dans les quartiers et les centres bourgs périphériques.
Des autorisations commerciales jugées compatibles avec le SCOT :
éléments de jurisprudence
• Arrêt du Conseil d’Etat du 20 novembre 2009 (req. n° 311637, communauté d’agglomération Rennes
Métropole) : un projet d’extension de 619 m² d’un hypermarché de 2 881 m² comportant du textile,
de l’hygiène, de la culture, de la droguerie et du bricolage. Il visait de plus une offre de produits
faiblement présente dans la zone de chalandise. Le SCOT prévoyait quant à lui des zones d’influence
communale élargie incluant des pôles intermédiaires dont le rôle structurant devait être conforté
pour répondre aux besoins d’une population croissante. Ces pôles étaient à stabiliser dans leur
fonction d’ici 2012 avec des surfaces de supermarchés alimentaires limitées à 3 000 m² et la possibilité
de création de surfaces alimentaires de complément eu égard à la dynamique démographique
communale. En l’espèce, le projet d’extension ne se situait pas dans le secteur de l’alimentaire et
était par conséquent compatible avec le SCOT.
• Arrêt du Conseil d’Etat du 12 octobre 2009 (req. n° 315583, société Sodilang) : le projet de création
d’un supermarché de 1 800 m² était compatible avec un SCOT visant l’implantation des équipements
soumis à autorisation d’exploitation commerciale en priorité dans les zones agglomérées et bien
desservies par les transports en commun.
• Arrêt du Conseil d’Etat du 17 novembre 2010 (req. n° 319575, association collectif j’aime mon village,
JurisData n°2010-021661) : projet d'implantation d’un magasin de bricolage sur une commune,
permettant ainsi de limiter les déplacements vers des pôles périphériques. Ce projet ne s’opposait
pas au schéma qui n’interdisait pas d’implanter un équipement commercial dans la commune mais
instaurait la possibilité de canaliser et d’orienter l’implantation de nouveaux pôles périphériques.
• Arrêt du Conseil d’Etat du 23 décembre 2010 (req. n° 335990, société de distribution Casino France) :
projet de création d’un hypermarché avec une galerie commerciale dépassant les 3 000 m 2 . Le projet
était situé dans un des centres urbains qui était à renforcer, selon le SCOT, pour rééquilibrer le
développement de l’offre commerciale du centre-ville.
• Arrêt du Conseil d’Etat du 19 juillet 2011 (req. n° 3337926, commune de Saint Eloi) : projet de
création de nouveaux commerces dans un secteur de rénovation des structures commerciales et
artisanales compatible avec le schéma qui visait la requalification de l’entrée nord et de la traversée
de la ville.
30 Article L. 122-1-15 du code de l’urbanisme.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
47

48
Le SCOT et son rapport informel au SDC
Le schéma de développement commercial (SDC) 31 s’inscrit, lui aussi dans un lien de compatibilité avec
le SCOT. Même si le SDC reste aujourd’hui sans portée juridique notable, il demeure cependant utile
dans sa dimension prospective. Les SDC sont (ou plutôt étaient) élaborés essentiellement sur la base des
travaux des observatoires départementaux d’équipement commercial (ODEC) 32 . Leur rôle a cependant
évolué depuis 2008. Ils sont à présent essentiellement chargés de collecter les éléments nécessaires à la
connaissance du territoire pour aider à l’élaboration du document d’aménagement commercial (DAC).
3.2. Le DAC, volet commerce du SCOT
Le DAC a été institué par la loi LME de 2008. De manière facultative, les collectivités pouvaient alors
l’élaborer, et ce même en l’absence de SCOT (le DAC y était intégré par la suite par délibération et enquête
publique 33 ). Peu de DAC ont cependant été réalisés dans ce cadre 34 , mais leurs contenus constituent des
bases de réflexion intéressantes alors que la loi ENE en a généralisé l’élaboration 35 .
Article L. 752-1 du code de commerce
La définition des zones figure dans un document d’aménagement commercial qui est intégré au
schéma de cohérence territoriale par délibération de l’établissement public prévu à l’article L. 122-4 du
code de l’urbanisme. À peine de caducité, ce document d’aménagement commercial doit faire l’objet,
dans un délai d’un an à compter de la délibération l’adoptant, d’une enquête publique.
Le DAC, un statut encore flou
Dès la promulgation de la loi LME en 2008, de nombreuses questions ont été soulevées quant à leur degré de
précision autorisé et quant à la portée juridique de leurs dispositions. Le DAC devait-il être obligatoirement
soumis à une enquête publique pour être opposable ? Dans l’affirmative, quelle est sa valeur juridique entre
la période de délibération de l’EPCI et l’enquête publique ? Une simple délibération était-elle suffisante,
notamment au regard des DAC qui ont été élaborés pendant la période 2008-2010 ? Enfin, était-il possible
de modifier un DAC lors de son intégration au SCOT et selon quelles modalités 36 ?
Les DAC de Toulouse et de Saint-Etienne, approuvés, ont été déférés au juge administratif ; il leur était
reproché d’interdire, dans des secteurs géographiques, des équipements supérieurs à telle ou telle surface
et de faire la distinction entre les activités commerciales (alimentaires, non alimentaires, de bricolage…).
La grande hétérogénéité du contenu des DAC approuvés n’a pas permis de définir précisément ce qui
s’imposait. Le champ d’intervention de la norme était très variable, puisque ces DAC comprenaient à la
fois des recommandations, des préconisations, des prescriptions, des règles, des éléments de diagnostic et
de sensibilisation. Par ailleurs, certains ne réglementent que les nouvelles implantations, alors que d’autres
réglementent également l’existant ; certains se focalisent sur les implantations d’une certaine envergure ou
sur certains sites et d’autres renvoient aux PLU pour réglementer ce qui relève d’échelle plus locale.
Des incertitudes persistent sur le DAC…
Du fait de la concomitance des deux codes, de nombreuses incertitudes pèsent encore sur le DAC. Seule
une réponse ministérielle37 a permis d’apporter quelques éclairages :
• l’opposabilité d’un DAC est conditionnée par une enquête publique dans un délai d’un an ;
• l’intégration du DAC dans le SCOT remplace les orientations d’aménagement commercial du SCOT
initialement approuvé ;
• en cas de contradiction des orientations du DAC avec celles du PADD, la révision ou la modification du
SCOT doit intervenir ;
• les prescriptions imposées dans les zones d’aménagement commercial (ZACom) définies par le DAC
s’imposent aux principales opérations d’aménagement et aux PLU devant être rendus compatibles dans
les trois ans ;
31 Article L. 122-1-15 du code de l’urbanisme et R. 751-18 et suivants du code de commerce.
32 Exception faite de l’Île-de-France, pour laquelle existe un observatoire régional d’Île-de-France (OECIF).
33 Cette possibilité n’était valable que pendant deux ans. Le DAC devenait caduc faute de son intégration au SCOT.
34 Quatre DAC, dont le caractère facultatif était établi dans la loi LME du 4 août 2008, ont été élaborés à Brest, à Toulouse, à Saint-Etienne et
à Besançon.
35 Tous les SCOT devront comprendre un DAC établi par création ou par révision au 1 er janvier 2016.
36 Il semble préférable de mener deux délibérations conjointes pour intégrer un DAC dans un SCOT, une pour le DAC et une autre pour le SCOT.
De cette manière, les collectivités se préservent d’éventuels recours et gardent ainsi des éléments de souplesse et d’autonomie pour faire
évoluer les DAC plus rapidement si cela est nécessaire.
37 Réponse ministérielle La Verpillière, n° 68705, JO AN, 3 août 2010, p.8549.

• les autorisations d’exploitation commerciale sont délivrées en compatibilité avec le DAC, même en
l’absence de révision des PLU.
… tandis que la loi ENE appelle à sa généralisation
Le DAC délimite des ZACom telles que définies dans l’article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme. La définition
même de ces ZACom invite à s’interroger d’abord sur leur délimitation. S’agit-il d’une délimitation à la
parcelle ou par grand secteur géographique38 ? L’imprécision persiste quant à leur taille, leur nombre, leur
périmètre, dont on sait seulement qu’il doit tenir compte des exigences d’aménagement du territoire, de
protection de l’environnement ou de qualité de l’urbanisme spécifique à certaines parties du territoire
couvert par le SCOT. Le partage des rôles entre le SCOT (et son DAC) et le PLU reste flou.
Cette définition invite aussi à s’interroger sur le sens des termes « importance » et « impact significatif »
des équipements commerciaux contenus dans cet article L. 122-1-9. Se prononcer sur « l’importance » des
équipements commerciaux suppose-t-il la fixation de seuils ou de plafonds de surface ? Ceux-ci peuvent-ils
être définis en fonction du type de commerce (alimentaire, loisirs, équipement de la personne, jardinerie,
bricolage…) compte tenu des particularités de chaque secteur. Cette difficulté d’interprétation du texte est
d’autant plus prégnante que l’impact d’un équipement commercial peut être analysé à plusieurs niveaux :
l’armature commerciale du territoire, la zone de chalandise propre à l’équipement commercial concerné…
Article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme
Le document d’orientation et d’objectifs comprend un document d’aménagement commercial défini
dans les conditions prévues au II de l’article L. 752-1 du code de commerce, qui délimite des zones
d’aménagement commercial en prenant en compte ces exigences d’aménagement du territoire. Dans
ces zones, il peut prévoir que l’implantation d’équipements commerciaux est subordonnée au respect
de conditions qu’il fixe et qui portent, notamment, sur la desserte par les transports collectifs, les
conditions de stationnement, les conditions de livraison des marchandises et le respect de normes
environnementales, dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d’avoir
un impact significatif sur l’organisation du territoire.
Enfin, comment le juge sera-t-il amené à considérer un DAC qui, au travers de la délimitation de ces ZACom,
n’offre pas de possibilité d’extension aux commerces ? Peut-il être jugé que la liberté d’entreprendre est
entravée ?
Quelle est la limite des documents d’urbanisme dans la régulation du
commerce ? Les apports de la jurisprudence récente de la Cour de justice
de l'Union européenne.
La Cour de Justice de l’Union européenne a eu à examiner des lois habilitant les documents d’urbanisme
à prescrire des restrictions d’implantations commerciales. Un arrêt du 24 mars 2011 (affaire
C-400/08, commission c/ Espagne) acte le principe que des considérations d’aménagement du territoire,
de protection de l’environnement et de protection des consommateurs peuvent constituer des
raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de fonder des restrictions à la liberté d’établissement
par les législations des États membres (point 74). Il ajoute que « des restrictions portant sur la taille des
grands établissements commerciaux apparaissent comme des moyens propres à atteindre les objectifs
d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement » (point 80).
Un point de censure concerne néanmoins une disposition des lois espagnole et catalane qui prévoyait
des plafonds d’implantation commerciale exprimés en surface et en parts de dépenses, critère
purement économique, contraire à la liberté d’établissement garantie par le Traité de Rome. Aucun
élément n’était par ailleurs avancé pour justifier de restrictions d’implantations visant à favoriser les
zones où la demande était forte et à limiter les zones les moins peuplées pour des motifs liés au trafic
et à la pollution (points 73 à 85).
La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne mise en regard avec la condamnation du droit
de l'urbanisme commercial français par la Commission européenne ne dissipe pas le flou existant. Entre
garantie de la concurrence et de la liberté d'établissement, et impératifs d'aménagement, les marges de
manœuvre du législateur restent incertaines.
38 L’analyse des ZACom, telles qu’elles ont été interprétées dans les quatre premiers DAC depuis la LME, montre une grande hétérogénéité, tant
du point de vue des délimitations que des catégories d’équipements commerciaux qu’elles accueillent. Certaines considèrent chaque pôle
commercial comme une ZACom quand d’autres destinent les ZACom au grand commerce uniquement. Cette différence de conception se
traduit naturellement dans leur représentation spatiale, d’autant que la notion de « définition » mentionnée dans la loi appelait également
à des applications différentes.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
49

50
3.3. Le PLU, document de régulation commerciale
au niveau local ?
Dans le respect du SCOT avec lequel il doit être compatible, le PADD du PLU arrête les orientations générales
concernant l’équipement commercial. Le règlement 39 peut quant à lui « identifier et délimiter des quartiers,
îlots, voies dans lesquels doit être préservé ou développé la diversité commerciale, notamment à travers les
commerces de détail et de proximité (…) » 40 .
Le PLU peut délimiter un zonage spécifique de protection du commerce de proximité et de la diversité
commerciale. Le règlement peut fixer, ensuite, les prescriptions propres à assurer cet objectif. Mais la
capacité à dire du PLU reste cependant sujette à interprétation.
Le PLU et la difficile définition du « commerce de détail et de proximité »
Le PLU peut, à travers des règles différenciées selon les destinations, fixer des normes de gabarit ou de
coefficient d’occupation des sols (COS). Ainsi, des COS ou des gabarits incitatifs ou restrictifs peuvent être
déterminants pour l’accueil de surfaces commerciales. Pour autant, est-il autorisé à opérer des distinctions
entre différents types de commerces et distinguer les commerces de détail et de proximité ? Ceux-ci visent
les commerces dans lesquels le consommateur se rend fréquemment, voire quotidiennement. Mais il inclut
également des commerces implantés dans certaines rues ou quartiers commerçants des villes, quartiers
qualifiés de pôles de vie 41 .
On peut penser que les communes ou les communautés compétentes en matière de PLU peuvent
réglementer de manière plus précise la destination des constructions, en se référant à l’activité commerciale
(commerce de détail, commerce de gros, commerce alimentaire, commerce non alimentaire, services…)
et peut-être également, par extension, sur la forme et sur la taille du commerce (grande surface, petite
surface…). La jurisprudence ayant rendu des décisions contradictoires à ce sujet, il est difficile de préciser le
droit positif. Le Conseil d’Etat a cependant admis que le PLU de Maisons-Laffitte pouvait interdire les services
de bureaux, dans un secteur géographique limité et bien circonscrit, à savoir une seule rue commerçante,
pour y favoriser l’implantation de commerces de proximité 42 .
Le PLU et la difficile « identification et délimitation
des quartiers, îlots, voies… »
Le règlement du PLU peut également, par des zonages, interdire, limiter ou autoriser le commerce. Cette
pratique est constatée dans les agglomérations de Nantes, Brest, Lyon ou à Paris. Le problème juridique,
qui reste à trancher, est de savoir s’il est possible d’interdire le changement de destination des locaux
commerciaux, en habitation par exemple. Le PLU de Paris imposait une localisation préférentielle de certains
commerces sur certains axes de circulation. Le PLU a été partiellement annulé par le Tribunal de Paris43 , qui
a invalidé une disposition interdisant le changement de destination des locaux commerciaux et artisanaux
en bordure de voies délimitées dans les documents graphiques et couvrant près de 250 km d’artères.
Toutefois, ce jugement a été censuré44 en considération de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, qui
permet aux PLU de fixer des règles selon la destination et la nature des constructions 45 . Dans une autre
affaire plus ancienne46 , le Conseil d’État avait jugé qu’un plan d’urbanisme pouvait instaurer un zonage
avec des règles privilégiant les petites boutiques en centre-ville et interdisant les commerces supérieurs à
500 m2 de SHON, dès lors que celui-ci ne portait que sur 10 % du territoire communal, son ampleur limitée
écartant tout risque d’atteinte à la liberté du commerce.
La possibilité de prescrire dans le règlement des PLU une destination exclusive « commerce » dans des
secteurs circonscrits permettrait de limiter les recours et de réguler de manière plus précise le commerce,
en l’absence d’outils plus performants et plus appropriés pour le moment.
39 Le SCOT peut imposer aux PLU des règles et des normes relatives à l’occupation de l’espace tout en laissant aux PLU une marge d’appréciation.
40 Article L. 123-1-5, 7 bis du code de l’urbanisme.
41 Selon la définition de l’INSEE, les commerces alimentaires spécialisés (boulangeries-pâtisseries, boucheries et charcuteries, poissonneries...),
les alimentations générales, les supérettes, les commerces sur éventaires et marchés, les traiteurs, les cafés-tabacs, les commerces de livres,
journaux et papeterie et les pharmacies sont tous, par définition, des commerces de proximité ; ils proposent des produits et des services
consommés et renouvelés fréquemment par les ménages. Viennent ensuite les magasins populaires et les commerces d’habillement, les
commerces de maroquinerie, de parfumerie, d’optique et d’horlogerie-bijouterie, le secteur de la coiffure. Au 1 er janvier 2008, 72 % des
commerces sont des commerces de proximité.
42 CE du 8 juin 2010, BJDU 1/2011, p. 23, société Immo Concept.
43 TA de Paris, dans un jugement du 2 août 2007, req n° 0700962.
44 CAA de Paris le 2 avril 2009, req n° 07PA03868, AJDA 2009, p. 1672.
45 Selon l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme qui précise que « le règlement d’un PLU peut, en fonction des situations locales, interdire ou
limiter la réalisation des constructions ayant une certaine destination ou celle de travaux ayant pour objet de modifier la destination d’une
construction existante ».
46 CE du 7 mai 1986, ADJA 1986, p. 523, société Guyenne et Gascogne.

3.4. La préemption commerciale, nouvel outil peu utilisé
Il existe aujourd’hui la possibilité de recourir à un droit de préemption spécifique à l’artisanat et au
commerce47 . Ce régime vise exclusivement les biens mobiliers dont la cession s’effectue sous forme de fonds
ou de baux commerciaux. La LME a étendu ce droit de préemption commercial aux terrains susceptibles de
recevoir des projets de commerce d’une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 m2 après délimitation
d’un périmètre ciblé d’intervention au nom de l’intérêt général (article L. 214-1 du code de l’urbanisme),
pour tenter de maintenir la diversité commerciale et la préservation du dernier commerce, dans les centresvilles
notamment.
Des périmètres doivent être clairement identifiés et ciblés en fonction des paramètres de diversité
commerciale selon deux familles de critères : ceux qui permettent d’apprécier les objectifs de sauvegarde
du commerce de proximité et de diversité (taille des surfaces commerciales, nature des activités, type
de commerce, maintien de l’offre de diversité) et ceux qui visent à traduire le contexte local (données
socio-économiques, secteurs d’activité, dynamique commerciale, localisation, stratégie, environnement
commercial, état du foncier, condition d’accès, stationnement, flux, territoires à enjeu spécifique).
Les communautés exclues du dispositif
Contrairement au droit de préemption urbain, ce droit de préemption commercial est ouvert aux communes
sous le régime du RNU. Les communautés, qui ne sont pas explicitement visées par les dispositions de la loi,
ne peuvent que sensibiliser leurs communes membres à identifier des secteurs de sauvegarde du commerce.
L’intercommunalité est malheureusement très largement ignorée dans ces dispositions adoptées par le
législateur en matière de préemption sur les fonds de commerce. L’article L. 2122-22 du CGCT ne prévoit
pas en effet la possibilité de transfert à la communauté alors que le DPU peut faire l’objet d’un transfert
de compétence à un EPCI. Dans ces circonstances, il faut concevoir ce droit de préemption comme un
droit strictement communal ne pouvant faire l’objet d’aucune délégation, ni vers un EPCI, ni vers d’autres
institutions, ce qui conduit à s’interroger sur le fait de savoir si cette compétence communale serait même
« transférable » au profit d’un EPCI 48 .
Un premier bilan permet de constater le peu de succès de cet outil. 500 communes auraient défini un
périmètre et seule une vingtaine de procédures de préemption auraient été effectivement engagées depuis
2007. Ces démarches ont été entreprises en général pour éviter l’implantation d’activités de services de
type banque, téléphonie ou d’un commerce de restauration rapide. Cette procédure exige en effet une
grande réactivité et des moyens financiers et juridiques importants. Il apparaît que les conditions de mise
en œuvre sont lourdes. Une analyse objective et détaillée de la santé du tissu commercial est nécessaire à
l’élaboration d’une stratégie de développement.
47 Loi du 2 août 2005 et le décret du 26 décembre 2007.
48 Article de Jean-Philippe Brouant, maître de conférences en droit à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne), GRIDAUH, dossier Études
foncières n° 137, janvier-février 2009.
Urbanisme commercial / Juillet 2012
51

Le cadre légal
de l’urbanisme
commercial :
éléments de synthèse
L’urbanisme commercial est actuellement régi par le code de commerce
et le code de l’urbanisme. C’est très majoritairement dans ce dernier que sont
contenues les dispositions présentées ci-après (sauf référence contraire).
Sont listées ici les dispositions légales qui permettent aux collectivités de
guider les implantations commerciales sur leur territoire.

Urbanisme commercial / Juillet 2012
54
I. L’inscription du commerce dans
les documents de planification
urbaine
1.1. Cadre général
Le SCOT et le PLU doivent poursuivre des objectifs de développement durable tels que figurant à l’article
L. 121-1 du code de l’urbanisme. Les enjeux du commerce et de l’urbanisme commercial sont particulièrement
marqués par les objectifs :
• d’équilibre, en recherchant la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ;
• de lutte contre l’étalement urbain et de consommation économe de l’espace1 ;
• de diversité des fonctions urbaines et rurales, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition
géographiquement équilibrée entre habitat, commerces et services (…) et en prévoyant des
« capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des
besoins présents et futurs en matière (…) d’activités économiques, (…) ainsi que d’équipements publics
et d’équipement commercial (…) » ;
• écologiques (amélioration des performances énergétiques, réduction des GES, diminution des
obligations de déplacement et développement des transports en commun).
1.2. Le SCOT 2 , généralités et principaux objectifs
Les articles L. 122-1 et suivants du code de l’urbanisme précisent que :
• le rapport de présentation doit s’appuyer sur un diagnostic au regard des prévisions économiques et
démographiques et des besoins en matière de développement économique (…), de commerce,
d’équipements et de services (article L. 122-1-2) ;
• le PADD fixe les objectifs de politiques publiques d’urbanisme, d’implantations commerciales,
d’équipements structurants, de développement économique (…) (article L. 122-1-3) ;
• le DOO définit les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des
espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de
ville (article L. 122-1-4) ;
• la délimitation des périmètres des SCOT peut tenir compte des schémas de développement
commercial (…), des déplacements domicile / travail, de la zone de chalandise des commerces
(…) (article L. 122-3) ;
• le SCOT est opposable aux autorisations d’implantation commerciale (article L. 122-1-15) ;
• le SCOT est opposable aux schémas de développement commercial (SDC) (article L. 122-1-15) ;
• le SCOT doit être évalué tous les 6 ans sur les thématiques des transports et déplacements, de la
maîtrise de la consommation d’espace et de l’implantation commerciale (article L. 122-14).
Soulignons par ailleurs que le SCOT a vocation à être généralisé en 2017 par l’extension de la règle de
l’urbanisation limitée (article L. 122-2).
1 À considérer qu’il convient de favoriser les centralités, y compris les centralités commerciales, au détriment d’implantations dispersées en
périphérie des agglomérations.
2 Les dispositions du Grenelle antérieurement applicables continuent de s’appliquer lorsqu’un SCOT, entré en vigueur six mois après publication
de la loi du 12 juillet 2010, est en cours d’élaboration ou de révision et que le projet de schéma a été arrêté par l’organe délibératif.

1.3. Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCOT
• le DOO précise les objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal, aux localisations
préférentielles 3 des commerces 4 (…) afin de répondre aux exigences d’aménagement du territoire,
(…), de cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment
collectifs, et maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l’espace
(article L. 122-1-9) ;
• le DOO détermine les conditions d’un développement équilibré. Il arrête des objectifs chiffrés en
matière de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain, qui
peuvent être ventilés par secteur géographique 5 (article L. 122-1-5) ;
• le DOO comprend un document d’aménagement commercial (DAC) (article L. 122-1-9) ;
• le DOO définit les grandes orientations de la politique des transports et de déplacement. Il peut préciser
les obligations minimales ou maximales de réalisation d’aires de stationnement (article L. 122-
1-8) ;
• le DOO peut déterminer dans des secteurs qu’il délimite, en prenant en compte la desserte en
transport en commun, la valeur au-dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de
construction résultant de l’application de l’ensemble des règles du PLU. Dans ces secteurs 6 , le DOO
peut prévoir des normes minimales de hauteur, d’emprise au sol et d’occupation des sols. Ces
secteurs sont délimités en fonction de la desserte en transports en commun existants ou programmés et
de l’existence d’équipements collectifs (article L. 122-1-5) ;
• le DOO peut déterminer des secteurs situés à proximité des transports collectifs ou programmés, dans
lesquels les PLU doivent imposer une densité minimale de construction (article L. 122-1-5).
1.4. Le DAC, volet commerce du SCOT
Selon l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme :
• l’élaboration d’un DAC est obligatoire7 ;
• le DAC est intégré8 dans le DOO du SCOT par délibération de l’établissement public porteur du projet et
doit faire l’objet d’une enquête publique9 dans un délai d’un an à compter de son adoption, sous peine
de caducité, tel que prévu à l’article L. 752-1 du code de commerce ;
• le DAC délimite des ZACom. Dans ces zones, l’implantation d’équipements commerciaux peut
être subordonnée à la desserte en transport en commun, aux conditions de stationnement, à la livraison
de marchandises et au respect des normes environnementales, « dès lors que ces équipements, du fait
de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif10 sur l’organisation du
territoire11 » (article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme) ;
• le DAC peut être intégré au PLU en l’absence de SCOT dans la région Île-de-France, les régions d’outremer
et la Corse.
3 Il convient de l’entendre au sens d’une logique de priorité d’implantation et non d’une logique de localisation exclusive.
4 Le TA d’Orléans dans un jugement du 16 juin 2009 a annulé la partie commerce d’un SCOT imposant que l’extension ou le transfert des
enseignes de plus de 2 500 m 2 ne pouvaient se réaliser que sur trois pôles désignés. Le tribunal avait considéré qu’en l’état actuel du droit,
« il n’appartenait pas à un SCOT d’interdire des dispositions relevant de la législation de l’équipement commercial du code de commerce, le
code de l’urbanisme ne visant que la définition des zones préférentielles de localisation ».
5 Sans distinction possible de la nature de la destination des sols ou des constructions.
6 Les règles de PLU qui seraient contraires à ces normes doivent être modifiées dans un délai de 24 mois à compter de l’approbation du SCOT
ou de sa révision, à peine de caducité et d’opposabilité directe des prescriptions du SCOT.
7 La possibilité reste ouverte aux SCOT déjà approuvés (avant la promulgation de la loi ENE) d’intégrer un DAC, tel que prévu à l’article
L. 752-1 du code de commerce.
8 Cette intégration impliquant soit une révision si les orientations PADD sont remises en cause, soit une modification dans les autres cas.
9 La réponse ministérielle La Verpillière, n° 68705, JO AN, 3 août 2010 précise que l’opposabilité d’un DAC est conditionnée par une enquête
publique dans un délai d’un an. En l’absence de précision réglementaire, il est peut-être préférable de faire procéder à deux délibérations
(SCOT et DAC) conjointes mais concomitantes relatives à l’arrêt de projets de l’enquête publique et d’approbation.
10 À ce jour aucun texte réglementaire ne permet de préciser la manière dont on peut exprimer « l’importance » et « l’impact significatif » de
l’équipement commercial. Ainsi, la capacité des SCOT à inscrire un seuil en l’exprimant en mètres carrés de surface de vente ou en mètres
carrés de SHON, n’est pas clairement accordée.
11 Les critères économiques ne peuvent être retenus pour définir les ZAC.
Le cadre légal de l’urbanisme commercial : éléments de synthèse
55

Urbanisme commercial / Juillet Février 2012
56
1.5. Le PLU, généralités
Les articles L. 123-1-1 et suivants du code de l’urbanisme précisent que :
• le rapport de présentation doit s’appuyer sur un diagnostic au regard des prévisions économiques
et démographiques et des besoins en matière de développement économique (…), de commerce,
d’équipements et de services (article L. 123-1-1 et 2) ;
• le PADD doit définir les orientations générales en matière d’équipement commercial, (…), de
développement économique et définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur (…)
les entrées de ville (article L. 123-1-3 et L. 123-1-4) ;
• les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) doivent comprendre des dispositions
portant sur l’aménagement urbain, l’habitat et les transports et déplacements de personnes et de
marchandises, la circulation et le stationnement. Ces orientations peuvent définir des actions destinées
à mettre en valeur, réhabiliter ou restructurer l’environnement, les paysages, les entrées de ville et le
patrimoine (article L. 123-1-4) ;
• le règlement doit fixer les règles applicables au sein de chaque zone, concernant la nature et les conditions
d’occupation de l’espace (article L. 123-1-5).
1.6. Le règlement du PLU
Le règlement fixe les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols qui peuvent notamment
comporter l’interdiction de construire (…), les règles concernant l’implantation des constructions (article
L. 123-1-5).
• Il permet d’identifier et de délimiter « les quartiers, îlots, voies dans lesquels doit être préservée ou
développée la diversité commerciale12 , notamment à travers le commerce de détail et de
proximité (…) » ;
• il permet de fixer un ou des coefficients d’occupation des sols qui permettent de déterminer la densité
de construction admise ;
• il permet de fixer le nombre maximal d’aires de stationnement à réaliser, usage d’habitation exclu,
lorsque les conditions de desserte en transport en commun le permettent (article L. 123-1-1) ;
• il permet de préciser la nature des activités qui peuvent y être exercées.
12 Dans l’affaire « société Guyenne et Gascogne », le CE du 7 mai 1986 a jugé que le PLU pouvait instaurer un zonage avec des règles
privilégiant les petites boutiques en centre-ville et interdisant les commerces supérieurs à 500 m 2 de SHON, dès que celui-ci ne portait que
sur 10 % du territoire communal.

II. Les collectivités et l’autorisation
d’implantation commerciale
L’aménagement commercial est soumis au double système de demande d’autorisation d’implantation
commerciale et de demande de permis de construire.
2.1. Le champ d’application de l’autorisation d’implantation
commerciale (article L. 752-1 du code de commerce)
Les seuils de demande d’autorisation sont fixés à 1 000 m 2 . Sont soumis à autorisation d’exploitation
commerciale :
• toute création ou extension d’un commerce de détail ou d’un ensemble commercial d’une surface de
vente supérieure à 1 000 m2 ;
• tout changement de secteur d’activité au-delà d’un seuil de 2 000 m2 ou de 1 000 m2 lorsque l’activité est
à prédominance alimentaire ;
• toute réouverture au public sur un même emplacement d’un commerce d’une surface de vente supérieure
à 1 000 m2 dont les locaux ont cessé d’être exploités pendant trois ans.
2.2. Le pouvoir décisionnel des commissions
départementales d’aménagement commercial
(articles L. 752-3 et suivants du code de commerce)
• la CDAC est composée de 8 membres dont 5 élus locaux13 et 3 personnes qualifiées (consommation,
développement durable et aménagement du territoire) ;
• la CDAC dispose d’un délai de deux mois pour délibérer ;
• la CDAC vote à la majorité absolue des membres présents ;
• la CDAC instruit les dossiers au regard de critères portant sur l’aménagement du territoire14 et
le développement durable15 ;
• le recours est possible auprès des CNAC dans un délai d’un mois après délibération de la CDAC ;
• une procédure d’avis peut être demandée par les communes de moins de 20 000 habitants pour statuer
sur la conformité des implantations commerciales d’une surface comprise entre 300 et 1 000 m 2 16 , selon
l’article L. 752-4.
2.3. Le rôle des observatoires d’aménagement commercial -
ODAC (articles L. 751-12, L. 751-13 et L. 751-16 du code
de commerce)
• l’ODAC est chargé d’établir un inventaire des équipements commerciaux et d’analyser l’évolution de la
répartition géographique de l’appareil commercial, faisant l’objet d’un rapport annuel ;
• l’ODAC est composé d’élus locaux 17 , de représentants des activités commerciales, des CCI, des
consommateurs, des administrations et de personnalités qualifiées ;
• l’ODACF est créé pour l’Île-de-France.
13 Les présidents d’EPCI dont est membre la commune d’implantation et les présidents des syndicats mixtes ou de l’EPCI chargé du SCOT
auxquels adhère la commune d’implantation sont amenés à siéger au sein des nouvelles CDAC, en accord avec les articles L. 751-2 et R.
751-2 et suivants du code de commerce.
14 Tels que les effets sur l’animation de la vie urbaine, rurale et de montagne, les effets du projet sur les flux de transport.
15 Tels que la qualité environnementale du projet et son insertion dans les réseaux de transports collectifs.
16 Le maire ou le président de l’EPCI compétent en matière d’urbanisme peut saisir la commission départementale d’aménagement commercial
afin qu’elle statue sur la conformité du projet. Il notifie cette demande dans les huit jours au président de l’EPCI ou du syndicat mixte visé du
SCOT sur le territoire duquel est projetée l’implantation.
17 Selon un arrêté du 13 novembre 2009, pris pour l’application des articles R. 751-13 et R. 751-17 du code de commerce, le collège des
élus locaux de l’ODAC est composé d’un représentant d’un EPCI compétent en matière d’aménagement de l’espace ou de développement
économique et d’un représentant d’un EPCI compétent en matière de SCOT, lorsqu’un tel établissement existe.
Synthèse des dispositions applicables
57

Urbanisme commercial / Juillet 2012
58
2.4. Le droit de préemption commercial (article L. 214-1
du code de l’urbanisme)
• le droit de préemption commercial s’exerce sur les fonds de commerce, les fonds artisanaux, les baux
commerciaux et les terrains portant ou destinés à porter des commerces d’une surface de
vente comprise entre 300 et 1 000 m2 ;
• le conseil municipal18 est chargé de délimiter le périmètre de sauvegarde du commerce par délibération
motivée ;
• la rétrocession doit se faire dans un délai d’un an à compter de la prise d’effet de la cession.
2.5. La publicité relative aux enseignes et pré-enseignes
du code de l’environnement
Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 19 et L. 581-8 20 , la publicité
est admise. Elle doit toutefois satisfaire des conditions, notamment en matière d’emplacement, de densité,
de surface, de hauteur, d’entretien et, pour la publicité lumineuse, d’économies d’énergie et de prévention
des nuisances lumineuses, selon l’article L. 581-9 du code de l’environnement. À ce titre,
• l’EPCI compétent en matière de plan local d’urbanisme ou, à défaut, la commune, peut élaborer un
règlement local de publicité (RLP), qui adapte les dispositions prévues à l’article L. 581-9 en établissant
des règles plus restrictives que la réglementation nationale et protéger ainsi plusieurs secteurs où la
publicité est très prégnante (article L. 581-14) ;
• le RLP est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d’élaboration, de révision ou de
modification des plans locaux d’urbanisme (article L. 581-14-1) ;
• le projet de règlement est soumis pour avis à la commission départementale compétente en matière de
nature, de paysages et de sites selon l’article L. 581-14-1 ;
• le projet de règlement est soumis à enquête publique (article L. 581-14-1).
18 Il faut concevoir ce droit de préemption comme un droit strictement communal ne pouvant faire l’objet d’aucune délégation, ni vers un EPCI,
ni vers d’autres institutions.
19 Interdiction sur des immeubles classés, des monuments et des sites naturels classés, des cœurs de parcs nationaux, des arbres…
20 Interdiction à l’intérieur des agglomérations dans les secteurs classés, sauvegardés, des ZPPAUP…

Annexe
Liste des communautés signataires de l’appel de l’AdCF

60
Les présidents de communautés signataires
(à l'été 2011)
Parlementaires (législature 2007-2012) :
Jean-Pierre Abelin, député de la Vienne et président de la communauté d’agglomération du pays
Châtelleraudais ;
Jean-Marc Ayrault, député de Loire-Atlantique, président de la communauté urbaine Nantes Métropole ;
Jean-Marie Binetruy, député du Doubs et président de la communauté de communes du Val de Morteau ;
Jean-Marie Bockel, sénateur du Haut-Rhin, président de Mulhouse Alsace Agglomération ;
Alain Bocquet, député du Nord, président de la communauté d’agglomération de La Porte du Hainaut ;
Maxime Bono, député de Charente-Maritime, président de la communauté d'agglomération de La
Rochelle ;
Didier Boulaud, sénateur de la Nièvre, président de la communauté d'agglomération de Nevers ;
Bernard Cazeneuve, président de la communauté urbaine de Cherbourg ;
Pierre Cohen, député de Haute-Garonne, président de la communauté urbaine du Grand Toulouse ;
Gérard Collomb, sénateur du Rhône, président de la communauté urbaine du Grand Lyon, président de
l'Association des Communautés Urbaines de France (ACUF) ;
Frédéric Cuvillier, député du Pas-de-Calais, président de la communauté d'agglomération du Boulonnais ;
Michel Delebarre, député du Nord, président de la communauté urbaine de Dunkerque ;
Dominique Dord, député de la Savoie et président de la communauté d’agglomération du Lac du Bourget ;
Philippe Duron, député du Calvados, président de la communauté d'agglomération Caen la mer ;
Laurent Fabius, député de Seine-Maritime, président de la communauté d'agglomération de Rouen-
Elbeuf-Austreberthe ;
Jean-Jacques Filleul, président de la communauté de communes de l’Est Tourangeau,sénateur d’Indre-et-
Loire ;
Estelle Grelier, députée européenne, présidente de la communauté de communes de Fécamp, viceprésidente
de l'AdCF ;
Jean Grenet, député des Pyrénées-Atlantiques, président de la communauté d’agglomération Côte
basque-Adour ;
Louis Guédon, député de Vendée, président de la communauté de communes des Olonnes ;
Gérard Hamel, député d'Eure-et-Loir et président de Dreux Agglomération, président de l'Agence
Nationale de la Rénovation Urbaine (ANRU) ;
Jean-Pierre Kucheida, député du Pas-de-Calais, président de l'agglomération Lens-Liévin ;
Martine Lignières-Cassou, députée des Pyrénées-Atlantiques, présidente de la communauté
d’agglomération de Pau – Pyrénées ;
Michel Piron, député du Maine-et-Loire et président de la communauté de communes des Coteaux du
Layon, président délégué de l'AdCF ;
Thierry Repentin, sénateur de la Savoie, (ancien président) et vice-président de la communauté
d’agglomération de Chambéry, vice-président de l'AdCF chargé de l'urbanisme ;
Philippe Vigier, député d'Eure-et-Loir et président de la communauté de communes des trois Rivières ;
François-Xavier Villain, député du Nord et président de la communauté d’agglomération de Cambrai ;
Présidents d'agglomération :
Jean-Marie Abadie, président de la communauté d’agglomération du Grand Dax ;
Jean-Paul Alduy, président de la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée ;
Jean-Claude Antonini, président de la communauté d'agglomération d'Angers Loire Métropole ;
Martine Aubry, présidente de Lille Métropole Communauté Urbaine ;
Gilles Auvray, président de la communauté d’agglomération du Pays de Vannes ;

Marc Baïetto, président de la communauté d’agglomération Grenoble Alpes Métropole ;
Jacques Bangou, président de la communauté d’agglomération Cap Excellence ;
Alain Bertheas, président de la communauté d’agglomération Loire Forez ;
Jacques Bigot, président de la communauté urbaine de Strasbourg ;
Pierre Bouldoire, président de la communauté de Thau Agglomération ;
Dominique Braye, président de la communauté d’agglomération de Mantes-en-Yvelines, secrétaire
national de l'AdCF ;
Jean-Paul Bret, président de la communauté d’agglomération du Pays Voironnais ;
Étienne Butzbach, président de la communauté d'agglomération de Belfort ;
Jean-Marie Carré, président de la communauté d’agglomération du Soissonnais ;
Caroline Cayeux, présidente de la communauté d'agglomération du Beauvaisis ;
Claude Chalon, président de la communauté d'agglomération du Grand Dole ;
Michel Champredon, président de la communauté d’agglomération d’Evreux ;
Alain Cottalorda, président de la communauté d’agglomération Porte de l’Isère ;
François Cuillandre, président de la communauté urbaine de Brest ;
Christophe Degruelle, président de la communauté d’agglomération de Blois- Agglopolys ;
Daniel Delaveau, président de la communauté d'agglomération de Rennes Métropole, président de l'AdCF ;
François Digard, président de la communauté de Saint-Lô Agglomération ;
Daniel Dugléry, président de la communauté de l’agglomération Montluçonnaise ;
Michel Fontaine, président de la communauté d’agglomération de Bourg en Bresse ;
Jean-Jacques Fournier, président du Syndicat d'agglomération Nouvelle de Sénart Ville Nouvelle ;
Christian Gonnet, président de la communauté d’agglomération Ventoux - Comtat Venaissin ;
Bernard Gasnos, président de la communauté d’agglomération Melun Val de Seine ;
Gérard Gouzes, président de Val de Garonne Agglomération, président délégué de l'AdCF ;
Bernard Grasset, président de la communauté d'agglomération du Pays Rochefortais ;
Christian Grimbert, président de la communauté d’agglomération Creilloise ;
Jean-Michel Guerre, président de la communauté d’agglomération de Vichy Val d’Allier ;
Yvon Hervé, président de Morlaix Communauté ;
Bertrand Kern, président de la communauté d’agglomération Est Ensemble ;
Jean-Claude Lagrange, président de la communauté urbaine du Creusot Montceau ;
Philippe Lavaud, président de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême ;
Joël Le Jeune, président de Lannion Trégor Agglomération ;
Charles-Eric Lemaignen, président de la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire, président
délégué de l'AdCF ;
Vincent Feltesse, président de la communauté urbaine de Bordeaux, président de la Fédération Nationale
des Agences d'Urbanisme (FNAU) ;
Michel Lesage, président de la communauté d’agglomération de Saint-Brieuc ;
Jean-Jacques Marion, président de la communauté d’agglomération Marne et Chantereine ;
Ludovic Mouly, président de la communauté d’agglomération du Grand Rodez ;
Jean-Pierre Moure, président de la communauté Montpellier Agglomération ;
Rémi Pauvros, président de la communauté d’agglomération Maubeuge Val de Sambre ;
Bernard Poignant, président de la communauté d’agglomération Quimper Communauté ;
Joaquim Pueyo, président de la communauté urbaine d'Alençon ;
Pierre Regnault, président de La Roche-sur-Yon agglomération ;
Jean-Luc Rigaut, président de la communauté d'agglomération d’Annecy ;
Georges Siffredi, président de la communauté d’agglomération des Hauts de Bièvre ;
Urbanisme commercial / Juillet 2012
61

62
Jo Spiegel, président délégué de Mulhouse Alsace Agglomération, secrétaire national de l'AdCF ;
Luc Stréhaino, président de la communauté d'agglomération de la vallée de Montmorency ;
Jean-Pierre Tallieu, président de la communauté de l'Agglomération Royan Atlantique ;
Alain Tanton, président de la communauté d’agglomération Bourges Plus ;
Philippe Tarillon, président de la communauté d'agglomération du Val de Fensch ;
Gérard Trémège, président de la communauté d’agglomération du Grand Tarbes ;
François-Régis Valette, président de la communauté d’agglomération SICOVAL ;
Philippe Rougeot, vice-président de la communauté d'agglomération Béziers Méditerranée ;
Patrice Yung, président délégué de la communauté d'agglomération de Seine-Eure, vice-président de
l'AdCF ;
Présidents de communautés de communes :
Jacques Alloua, président de la communauté de communes des deux Rives de la région de Saint Vallier ;
Jean-Claude Arliguie, président de la communauté de communes de Seine Ecole ;
Jean-Louis Aubertin, président de la communauté de communes de la Plaine Dijonnaise ;
Loïc Aubin, président de la communauté de communes de Brocéliande ;
Bernard Aubril, président de la communauté de communes Lisieux Pays d'Auge ;
Thierry Avouac, président de la communauté de communes "Les deux chênes" ;
Jean-Pierre Baeumler, président de la communauté de communes du Pays de Thann ;
Jean Bartholin, président de la communauté de communes de la Côte Roannaise ;
Jean-Louis Baudron, président de la communauté de communes Beauce de Janville ;
Michel Baylac, président de la communauté de communes Cœur de Gascogne ;
Arnaud de Beauregard, président de la communauté de communes des Loges ;
Georges Bernat, président de la communauté de communes des Vals d'Aix et Isable ;
Léon Bertand, président de la communauté de communes de l'Ouest Guyanais ;
Guy Beugnon, président de la communauté de communes de Surgères ;
Claude Bigot, président de la communauté de communes du Pernois ;
Helmuth Bihl, président de la communauté de communes du secteur d'Illfurth ;
Alain Blond, président de la communauté de communes de la vallée de la Gorre ;
Gino Boismorin, président de la communauté de communes de la Vallée-Loire-Authion ;
Marc Bonef, président de la communauté de communes du Pays Hamois ;
Jean-François Bordet, président de la communauté de communes entre Grosne et Guye ;
Jacky Bourget, président de la communauté de communes du canton de Saint Florent le Vieil ;
Jacky Bouvard, président de la communauté de communes du Pays de Rougemont ;
Henri Brossier, président de la communauté de communes de la Thiérache du Centre ;
Jean Burdeyron, président de la communauté de communes Jura Sud ;
Fernand Burkhalter, président de la communauté de communes du Pays d’Héricourt ;
Thierry Caillet, président de la communauté de communes du Val d'Egray ;
Christian Calvez, président de la communauté de communes de Plabennec et des Abers ;
Pierre Camani, président de la communauté de communes des Pays du Trec et de la Gupie ;
Alain Cartron, président de la communauté de communes du pays de Nuits Saint Georges ;
André Cauhape, président de la communauté de communes Gave et Coteaux ;
Loïc Cauret, président de “Lamballe Communauté”, vice-président de l'AdCF chargé du développement
économique ;
Damien Chamayou, président de la communauté de communes des Monts d'Alban ;
Joël Chausseray, président de la communauté de communes du Pays Ménigoutais ;

Guy-Michel Chauveau, président de la communauté de communes du Pays Fléchois ;
Antoine Chéreau, président de la communauté de communes Terres de Montaigu ;
Gérard Chevalier, président de la communauté de communes du Centre Mauges ;
Jean-Claude Chupin, président de la communauté de communes du Loir ;
Marc Cliet, président de la communauté de communes de la Vallée du Garon ;
Michel Cosnier, président de la communauté de communes du Castelrenaudais ;
Bernard Couedel, président de la communauté de communes du Haut Vivarais ;
Bernard Coulon, président de la communauté de communes en Pays Saint Pourcinois ;
Daniel Cueff, président de la communauté de communes du Val d'Ille ;
Gérald Damiens, président de la communauté de communes des Portes du Comminges ;
Jean-Paul Dastillung, président de la communauté de communes du Warndt ;
Christian Daynac, président de la communauté de communes du Pays de Colombey et du Sud Toulois ;
Thierry Dayre, président de la communauté de communes du Val d’Eygues ;
Patrick Deguise, président de la communauté de communes du Pays Noyonnais ;
Laurent de Gouvion Saint-Cyr, président de la communauté de communes du Lunévillois ;
Bernard Dekens, président de la communauté de communes Ardenne Rives de Meuse ;
Jean-Jacques Delaye, président de la communauté de communes du Pays de Chantonnay ;
Michel Deriez, président de la communauté de communes “Marais et Bocage” ;
Jacques Deschamps, président de la communauté de communes du Pays Vouglaisien ;
Jacky Dupaquier, président de la communauté de Communes de la Vallée de l'Ouche ;
Bernard Dupont, président de la communauté de communes d'Arzacq ;
Louis Duret, président de la communauté de communes du pays d'Evian ;
Jean-Pierre Duvergne, président de la communauté de communes Rivière Chinon Saint Benoît la Forêt ;
Alain Etourneaud, président de la communauté de communes de Villefagnan ;
Jean-Luc Falip, président de la communauté de communes des Monts d’Orb ;
Jean-Luc Ferriere, président de la communauté de communes des Collines du Perche ;
Marc Fesneau, président de la communauté de communes de Beauce et Forêt ;
Jean-Pierre Festa, vice-président de la communauté de communes du Champsaur ;
Vincent Flaquiere, président de la communauté de communes du Carluxais Terre de Fénelon ;
Nicolas Floch, président de la communauté de communes du Pays Léonard ;
Jacques Florentin, président de la communauté de communes de Seille et Mauchère ;
Jean-Marc Fognini, président de la communauté de communes Belley Bas-Bugey ;
Arnaud Foubert, président de la communauté de communes du Pays de Valois ;
Pascal Fournier, président de la communauté de communes de l'Arpajonnais ;
Bernard Frisinghelli, président de la communauté de communes de l'Yerres à l'Ancoeur ;
Jean-Etienne Gaillat, président de la communauté de communes du Piémont Oloronais ;
Georges Gardia, président de la communauté de communes des Quatre Vallées ;
Françoise Gatel, présidente de la communauté de communes du pays de Châteaugiron, membre du
bureau exécutif de l'AdCF ;
Bernard Gaud, président de la communauté de communes du Genevois ;
Robert Gautier, président de la communauté de communes Loire Aubance ;
Edmond Gelibert, président de la communauté de communes canton de Bourg de Péage ;
Jean-Joseph Giansily, président de la communauté de communes de la Casinca ;
Jean Girardon, président de la communauté de communes “Autour du Mont Saint Vincent” ;
Jacky Glédel, président de la communauté de communes Loir et Sarthe ;
Jean Goiset, président de la communauté de communes d’Erdre et Gesvres ;
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Jean-Pierre Goudard, président de la communauté de communes de la Haute Vallée d'Azergues ;
Gilles Grimaud, président de la communauté de communes du canton de Segré ;
Norbert Grimoud, président de la communauté de communes du Sud Grenoblois,
Jean-François Guéniot, président de la communauté de communes du Canton de Laferté sur Amance ;
Alain Giuies, président de la communauté de communes du Haut Minervois ;
Pierre Guichanné, président de la communauté de communes du Bas-Armagnac ;
Jean-Luc Guilhot, président de la communauté de communes du canton d’Aurignac ;
Gérard Guyon, président de la communauté de communes du Pays Sous-Vosgien ;
Didier Herbillon, président de la communauté de communes du Pays Sedanais ;
Jean-Jacques Hilmoine, président de la communauté de communes du canton de Fruges et environs ;
André Houpert, président de la communauté de communes du Haut Chemin ;
Jacques Hourdequin, président de la communauté de communes Causse et Vallon de Marcillac ;
Jean-Claude Humbert, président de la communauté de communes du canton de Fresnes en Woëvre ;
Michel Julien, président de la communauté de communes de la Vallée du Sarthon ;
Pierre Kaetzel, président de la communauté de communes de la Région de Saverne ;
Claude Kern, président de la communauté de communes de la Basse Zorn ;
Eric Kerrouche, président de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud ;
Jean-Marie Krajewski, président de la communauté de communes “Opale Sud” ;
Bernard Lauret, président de la communauté de communes de la Juridiction de Saint-Emilion ;
Gildas Le Troadec, président de la communauté de communes de Beg ar C'hra ;
Joseph Le Vée, président de la communauté de communes Centre Armor Puissance 4 ;
Christophe Lefevre, président de la communauté de communes du District de la Vallée de l’Ariège ;
Catherine Légier, présidente de la communauté de communes pays des Sorgues et Monts de Vaucluse ;
Patricia Lemoine, présidente de la communauté de communes du Pays Créçois ;
Jean Raymond Lepinay, président de la communauté du Saint Gaudinois ;
Catherine Lockhart, présidente de la communauté de communes du Pays de Vendôme ;
Alain Lucas, président de la communauté de communes du Verteillacois ;
Elisabeth Maciejowski, présidente de la communauté de communes Monts d’Ambazac et Val du Taurion ;
Francis Maffre, président de la communauté de communes du Carmausin ;
Daniel Malosse, président de la communauté de communes des vallons du Lyonnais ;
Jean-François Marinier, président de la communauté de communes du Cher à la Loire ;
François Marion, président de Sancy Artense Communauté ;
Freddy Martin-Rosset, président de la communauté de communes Rhône – Valloire ;
André Martinez, président de la communauté de communes Bassin Decazeville Aubin ;
Bernard Maupomé, président de la communauté de communes Gorges de la Haute Dordogne ;
Alain Merly, président de la communauté de communes du canton de Prayssas ;
Patrick Messein, président de la communauté de communes du Val de Moselle ;
Jean-Yves Meyer, président de la communauté de communes du Pays d’Aubenas - Vals ;
Jean-Claude Michaud, président de la communauté de communes de Bourganeuf - Royère de Vassivière ;
Jean-Louis Michel, président de la communauté de communes de Maizières les Metz ;
Jean-Pierre Mimiague, président de la communauté de communes du Luy de Béarn ;
Patrick Moquay, président de la communauté de communes de l'île d'Oléron ;
Patrice Morandas, président de la communauté de communes Chalaronne centre ;
Bernard Morilleau, président de la communauté de communes “Coeur pays de Retz” ;
Jean-Marie Mouchard, président de Manzat Communauté ;

Christian Murez, président de la communauté des communes de la Boucle de la Seine ;
Hervé Muzart, président de la communauté de communes du canton d'Oulchy le Château et environs ;
Daniel Nouaille, président de la communauté de communes du Val de Vienne, vice-président de l'AdCF ;
Hubert Ogier, président de la communauté de communes des Rives de l'Odon ;
Jean Pajanacci, vice-président de la communauté de communes du Sartenais Valinco ;
Bernard Peraldi, président de la communauté de communes du canton de Saint Savin ;
Paul Perras, président de la communauté de communes du Pays de l'Arbresle ;
Jean Perthuis, président de la communauté de communes de l'Etampois ;
Jean Picard, président de la communauté de communes du Pays d’Etain ;
Patrice Pineau, président de la communauté de communes du Thouarsais ;
Pascal Protière, président de la communauté de communes de Miribel et du Plateau ;
Michel Ramon, président de la communauté de communes Bugey, Arène, Furans ;
Michel Reboud, président de la communauté de communes Ceps et Sylves ;
Jean-Marc Rémy, président de la communauté des communes d'accueil de l'aéroport régional de Lorraine ;
Jean Revereault, président de la communauté de communes de Charente Boëme Charraud ;
Jean-Marc Riebel, président de la communauté de communes du canton de Villé ;
Gabriel Rinaudo, président de la communauté de communes Sainte-Baume Mont Aurélien ;
Olivier Rocle, président de la communauté de communes du Beaujolais - Val d'Azergues ;
Jean Rota, président de la communauté de communes du Pays de Lure ;
Dominique Rousseau, président de la communauté de communes de Bergerac Pourpre;
Bernard Roux, président de la communauté de communes Issoire Communauté ;
Jean-Claude Sacré, président de la communauté de communes de Concarneau Cornouaille ;
Gérard Salardaine, président de la communauté de communes Pays Dol de Bretagne et Baie Mont St
Michel ;
Didier Samain, président de la communauté de communes du canton de Combles ;
Francis Saurel, président de la communauté de communes Aveyron Ségala Viaur ;
Jacqueline Ségalen, présidente de la communauté de communes de la région de Nozay ;
Daniel Segut, président de la communauté de communes du Premier Plateau ;
Jean Sellier, président de la communauté de communes du Pays de l'Aigle ;
Philippe Signouret, président de la communauté des communes du Haut-Champsaur ;
Jean-Paul Sorand, président de la communauté de communes Plateau Brezolles ;
Christian Tamarelle, président de la communauté de communes de Montesquieu ;
Jean-Yves Templier, président de la communauté de communes de la Vallée de Clisson ;
Alain Tourné, président de la communauté de communes de la Gascogne Toulousaine ;
Jean-Paul Vadot, président de la communauté de communes Auxonne Val de Saone ;
Gilbert Vannier, président de la communauté de communes de Vègre et Champagne ;
Annick Venet, présidente de la communauté de communes du Val de l'Aisne ;
Claude Verne, président de la communauté de communes des Deux Rives ;
Roger Villien, président de la communauté de communes du Mont Beauvoir ;
Jean-Claude Weiss, président de la communauté de communes Caux Vallée de Seine ;
Armand Zaccaron, président de la communauté de communes “Dordogne Eyraud Lidoire” ;
Jacky Zanardo, président de la communauté de communes du Jarnisy.
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Coordination éditoriale :
Philippe Schmit - AdCF
Rédaction de l'étude :
Carole Constans-Martigny
Jean-François Ruault
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