# Les principales dispositions de la loi relative ... - Concours Attaché

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# Les principales dispositions de la loi relative ... - Concours Attaché

Cahier n° 2 - 8/1634 - 25 février 2002

P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS

Cahier détaché

Réussir

le concours

d’attaché

2002

Les principales dispositions

20


de la loi relative au PACS

● Urbanisme : le domaine privé

● Finances publiques :

principe de l’annualité,

spécialité des crédits

● Droit civil : l’individualisation

des personnes physiques

● Social : le surendettement

● Test de connaissance :

dépenses et recettes


Sommaire

LA REVUE DES REVUES (FÉVRIER 2002)

POUR BIEN PRÉPARER L’ORAL............................................................... 255

LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA LOI RELATIVE

AU PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ (PACS) ................................................. 256

I/ L’OBJET DU PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ ................................................................................... 256

II/ LES PERSONNES POUVANT SIGNER UN PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ ....................................... 256

III/ LA PROCÉDURE POUR SIGNER UN PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ.............................................. 256

A) La rédaction d’un contrat......................................................................................................................... 256

B) L’enregistrement du contrat..................................................................................................................... 256

IV/ LES EFFETS JURIDIQUES D’UN PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ ................................................... 257

V/ LA MODIFICATION D’UN PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ................................................................ 257

VI/ LA DISSOLUTION D’UN PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ................................................................ 257

URBANISME : LE DOMAINE PRIVÉ .......................................................... 259

I/ L’ÉTENDUE DU DOMAINE PRIVÉ................................................................................................. 259

II/ LA GESTION DU DOMAINE PRIVÉ. ............................................................................................. 259

FINANCES PUBLIQUES : LE PRINCIPE DE L’ANNUALITÉ ......................... 260

I/ LA SIGNIFICATION DE L’ANNUALITÉ........................................................................................... 260

A) Signifi cation historique ............................................................................................................................ 260

B) Signifi cation technique............................................................................................................................ 260

II/ LE DÉPASSEMENT DE L’ANNUALITÉ.......................................................................................... 261

A) Exceptions .............................................................................................................................................. 261

B) Limites.................................................................................................................................................... 261

FINANCES PUBLIQUES : LA SPÉCIALITÉ DES CRÉDITS ........................... 262

I/ SIGNIFICATION .......................................................................................................................... 262

A) Traditionnelle........................................................................................................................................... 262

B) Actuelle................................................................................................................................................... 262

II/ DÉPASSEMENT ......................................................................................................................... 262

A) Exceptions .............................................................................................................................................. 262

B) Limites.................................................................................................................................................... 263

DROIT CIVIL : L’INDIVIDUALISATION DES PERSONNES PHYSIQUES ........ 264

I/ LE NOM ..................................................................................................................................... 264

A) La détermination du nom ........................................................................................................................ 264

B) La protection du nom.............................................................................................................................. 265

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 253


254

II/ LE DOMICILE ............................................................................................................................ 265

A) La détermination du domicile .................................................................................................................. 265

B) Les caractères du domicile...................................................................................................................... 265

III/ L’ÉTAT CIVIL............................................................................................................................. 265

A) L’établissement des actes de l’état civil .................................................................................................... 265

B) Les fonctions des actes de l’état civil ....................................................................................................... 265

SOCIAL : LE SURENDETTEMENT DES MÉNAGES .................................... 267

I/ L’ÉMERGENCE DU SURENDETTEMENT DES MÉNAGES............................................................... 267

A) L’origine économique d’un phénomène social ......................................................................................... 267

B) Du choc statistique à la construction d’une catégorie juridique................................................................ 267

II/ LA RÉPONSE INSTITUTIONNELLE ............................................................................................. 268

A) De la loi Neiertz à la loi de lutte contre l’exclusion sociale…..................................................................... 268

B) Le traitement du surendettement. ........................................................................................................... 268

III/ QUELLE POLITIQUE DE PRÉVENTION ?..................................................................................... 268

Bilan national de l’activité des commissions de surendettement................................................................... 269

TEST DE CONNAISSANCE SUR LES DÉPENSES ET RECETTES................ 271

CORRIGÉ DU TEST DE CONNAISSANCE .................................................. 273

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE


La revue des revues (février 2002)

pour bien préparer l’oral

Voici une sélection avec toujours une part d’arbitraire dans les choix, qui

montre cependant les tendances de l’actualité. Bonne lecture.

Projet n° 268

Décider en politique

La légitimité par l’élection est-elle suffi sante ?

Gouverner, est-ce encore choisir ?

Le choix entre les attentes de la population et les experts

La complexité d’une décision

La spécifi cité de la sphère politique

Le Monde initiatives n° 5

Capital et travail, la réconciliation

Études janvier 2002

Nouvelle formule de la revue des jésuites consacrée à un nouveau « sens

de l’Histoire »

Parmi les thèmes, relevons :

- La nouvelle donne militaire depuis le 11 septembre

- La V e République

Urbanisme n° 322

Une réfl exion sur l’épopée des grands ensembles

Une approche un peu moins noire de ces réalisations

Alternatives économiques février 2002

La France aujourd’hui

Analyse par différents spécialistes

Tous les aspects de la société française : économie, sociologie, couple et

famille, aménagement du territoire, démographie, etc.

Revue française de droit administratif nov./ déc. 2001

La controverse doctrinale autour de la responsabilité pénale du Chef

de l’État

Pouvoirs locaux décembre 2001

Les partis et la décentralisation

La fi n d’un consensus

Les clivages idéologiques à l’occasion du débat sur la Corse

Les projets, les enjeux, les incertitudes

Après-Demain décembre 2001

Citoyenneté et corps intermédiaires

Associations et syndicats : quel rôle, quel poids, quelle dynamique ?

Commentaire Hiver 2001-2002

Conséquences du 11 septembre

Analyse des universités françaises

Pouvoirs n° 99

Réfl exions sur la « nouvelle V e République »

Les partis, le Parlement, le Conseil constitutionnel

Réalisé par Francis Pian – MB Formation

www.mbprepa.com

Pouvoirs n° 100

La République

Égalité

Laïcité

Indivisibilité

Toutes les valeurs et les lieux de mémoire de l’idéologie républicaine.

À lire d’urgence !

Manière de voir janvier-février 2002

L’euro sans l’Europe

Critique en règle de l’Europe libérale avec des propositions en débat

À rapprocher d’Alternatives économiques

L’Europe après l’euro

Alternatives économiques Hors Série n° 251

Le libéralisme

Esprit janvier 2002

Les horizons de la souveraineté

La crise de la V e République

La responsabilité politique

La décentralisation

Europe et espaces nationaux

Esprit février 2002

Les biens non-marchands existent-ils ?

La force du don

Futuribles janvier 2002 n° 271

Éthique, valeurs et citoyenneté à l’école

Le débat janvier-février 2002

Un gouvernement européen

Souveraineté et constitution en Europe

Économie et humanisme déc. 2001-jan 2002

Déplacements et transports publics : un avenir pour la ville

Compétence, coût, mobilité, complexité

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 255


256

Culture générale : le PACS

Les principales dispositions

de la loi relative au Pacte civil

de solidarité (PACS)

La loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au Pacte Civil de Solidarité

(PACS) vient d’être publiée au Journal offi ciel du 16 novembre

1999. Si ce nouveau cadre législatif ne concerne pas directement le

fonctionnement des communes, le « Courrier des maires et des élus

locaux » a décidé, cependant, de vous en présenter les principales

dispositions afi n de vous aider à répondre aux éventuelles questions de

vos administrés.

I/ L’OBJET DU PACTE CIVIL

DE SOLIDARITÉ

En vertu de l’article 515-1 du Code civil issu de l’article 1er de la loi

du 15 novembre 1999, le Pacte Civil de Solidarité est un contrat conclu

entre deux personnes majeures, de sexe différent ou de sexe identique,

pour organiser leur vie commune. Il est important de noter que ce contrat

est sans effet sur les règles de la fi liation et de l’autorité parentale.

De même, il ne confère pas le droit d’adopter ensemble un enfant ou,

dans l’hypothèse de partenaires ayant le même sexe, de recourir à une

procréation médicalement assistée.

II/ LES PERSONNES POUVANT SIGNER

UN PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ

A priori, un Pacte Civil de Solidarité peut donc être signé entre deux

personnes majeures, quel que soit leur sexe. Toutefois, il existe, en

vertu de l’article 515-2 du code civil issu de l’article 1 er de la loi du

15 novembre 1999, certaines exceptions à ce principe. Ainsi, il n’est pas

possible de signer un Pacte Civil de Solidarité :

• entre parents et alliés proches : grands-parents et petits-enfants,

parents et enfants ; frères et sœurs ; tante et neveu, oncle et nièce ;

beaux-parents et gendre ou belle fi lle ;

• si l’une des personnes est mariée ;

• si l’une des personnes a déjà conclu un Pacte Civil de Solidarité avec

une autre personne ;

• si l’une des personnes est mineure (même émancipée) ;

• si l’une des personnes est un majeur sous tutelle.

III/ LA PROCÉDURE POUR SIGNER UN

PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ

La procédure pour signer un Pacte Civil de Solidarité comprend principalement

deux étapes importantes : la rédaction d’un contrat (3.1) et son

enregistrement (3.2).

a) La rédaction d’un contrat

Les personnes qui souhaitent conclure un Pacte Civil de solidarité doi-

vent rédiger et signer une convention dans laquelle ils fi xent librement

les modalités de leur vie commune, sous réserve des obligations prévues

par la loi. Cette convention doit être écrite en langue française ou

traduite.

Aucune forme n’est requise pour cette convention qui peut uniquement

faire référence aux dispositions de la loi :

Exemple : « Nous X et Y, concluons un PACS régi par la loi du 15 novembre

1999… ». Toutefois, les personnes peuvent prévoir plus en détail les

modalités de votre vie commune. Ainsi, elles peuvent prévoir de prendre

certains engagements fi nanciers l’un vis-à-vis de l’autre, ou de mettre

leurs biens en indivision, ou de prévoir le partage de leurs biens en cas

de rupture (exemples : à qui sera attribué le véhicule, les meubles, un

immeuble…).

Enfi n, les personnes qui souhaitent conclure un Pacte Civil de solidarité

peuvent rédiger eux-mêmes le contrat ou bien s’adresser à un professionnel

(un notaire ou un avocat) qui les conseillera

b) L’enregistrement du contrat

Pour que le Pacte Civil de Solidarité produise ses effets juridiques, il est

impératif de les faire enregistrer. Cet enregistrement doit être effectué

auprès du greffe du tribunal d’instance du ressort géographique où les

personnes signataires ont établi leur résidence commune.

Pour que cet enregistrement soit valable, les contractants signataires

doivent se présenter en personne et ensemble. Ils doivent fournir deux

exemplaires originaux de la convention signée des deux parties. Ils

doivent également fournir :

la preuve de leur identité à travers la présentation d’une pièce d’identité

ou de tout document en tenant lieu ;

la copie intégrale (ou les extraits avec fi liation) de leur acte de

naissance ou tout document en tenant lieu ;

• une attestation sur l’honneur qu’il n’existe pas entre eux un lien de

parenté ou d’alliance qui constituerait un empêchement pour conclure

un Pacte Civil de Solidarité ;

• un certifi cat attestant qu’elles n’ont pas conclu un Pacte Civil de Solidarité

avec une autre personne. Ce certifi cat peut être obtenu auprès

du greffe du tribunal d’instance du lieu de naissance des personnes

pour les personnes nées en France et auprès du tribunal de grande

instance de Paris pour les personnes nées à l’étranger.

• Une attestation sur l’honneur selon laquelle elles fi xent leur résidence

commune dans le ressort géographique du tribunal d’instance.

Enfi n, si l’une des personnes est divorcée ou veuve, elle doit fournir :

• le livret de famille de l’union dissoute ;

• ou, à défaut, la copie intégrale (ou les extraits avec fi liation), selon

le cas, soit de l’acte de mariage dissout par divorce, soit l’acte de

naissance de l’ex-conjoint décédé.

Après vérifi cation de l’absence d’incapacité ou d’empêchement prévus

par la loi, le greffi er leur remet une attestation établissant qu’elles

sont liées par un Pacte Civil de Solidarité, leur restitue à chacune un

exemplaire original de la convention et fait porter mention soit sur le

registre tenu au greffe du tribunal d’instance du lieu de naissance de

chacun des contractants signataires pour les personnes nées en France,

soit sur le registre tenu au greffe du tribunal de grande instance de Paris

pour les personnes nées à l’étranger.

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE


IV/ LES EFFETS JURIDIQUES D’UN

PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ

En vertu de l’article 515-3 du code civil issu de l’article 1 er de la loi du

15 novembre 1999, dès l’inscription sur le registre du greffe du tribunal,

le Pacte Civil de Solidarité acquiert une date certaine et commence

à produire des effets juridiques. Il devient notamment, à partir de ce

moment-là opposable aux tiers. Surtout, le Pacte Civil de solidarité créé

des droits et des obligations entre les partenaires.

Devoirs entre les partenaires

En vertu de l’article 515-4 du code civil issu de l’article 1 er de la loi

du 15 novembre 1999, les partenaires doivent s’aider mutuellement et

matériellement selon les modalités de leur contrat. Ils sont solidaires

des dettes et dépenses liées aux besoins de la vie courante et à leur

logement commun.

Logement

En cas d’abandon du domicile par le titulaire du bail ou s’il décède,

le contrat de location continuera ou sera transféré au bénéfi ce de son

partenaire, pour la durée prévue dans le bail.

Patrimoine

• les meubles meublants (tables, chaises, téléviseurs, ordinateurs…) :

les partenaires peuvent, s’ils le souhaitent, indiquer dans leur convention

que les meubles, acquis après la conclusion du Pacte Civil de Solidarité,

sont indivis et selon quelle proportion. A défaut de précision, ils sont

considérés comme indivis par moitié.

• les autres biens meubles ou immeubles (véhicule, propriété

immobilière, valeurs mobilières…), acquis par l’un ou l’autre partenaire,

sont considérés comme indivis par moitié, sauf s’il en est

convenu autrement dans l’acte d’acquisition du bien.

Statut fi scal

• impôts sur les revenus : les partenaires font l’objet d’une imposition

commune sur les revenus, à compter de l’imposition des revenus de

l’année du 3 e anniversaire de l’enregistrement du Pacte Civil de Solidarité

au greffe. Ainsi, si le Pacte Civil de Solidarité est enregistré en

1999, il est possible de bénéfi cier d’une imposition commune sur les

revenus pour l’année 2002, déclarés en 2003.

• autres impôts : les partenaires sont imposables en commun à

l’impôt de solidarité sur la fortune dès 2000, sur l’ensemble de leur

patrimoine.

• Legs et donations : en cas de décès de l’un des partenaires, le survivant,

bénéfi ciaire d’un legs de son partenaire, a droit à un abattement

de 375 000,00 F (57 168,38 euros). Le legs est taxé à 40 % pour les

100 000,00 F suivants (15 244,90 euros) et à 50 % pour le reste. Les

donations seront soumises au même régime, si les partenaires sont liés

par un Pacte Civil de Solidarité depuis au moins 2 ans.

Droits sociaux et droit du travail

• Sécurité sociale : Le partenaire qui n’est pas couvert à titre

personnel par l’assurance maladie, maternité, décès bénéfi ciera

néanmoins et sans délai de la protection sociale si son partenaire

est assuré social.

• Prestations sociales : Le droit à l’allocation de soutien familial ou à

l’allocation veuvage cesse lorsqu’un Pacte Civil de Solidarité est conclu.

• Fonction publique : Dans les fonctions publiques hospitalière,

territoriale et d’État, les partenaires pourront bénéfi cier du rapprochement

géographique, en cas d’éloignement.

• Titre de séjour : Le Pacte Civil de Solidarité est un élément d’appréciation

des liens personnels en France pour l’obtention du titre de

séjour du partenaire étranger.

• Congés salariés : Les partenaires peuvent demander à prendre leurs

congés ensemble et bénéfi cier de congés exceptionnels en cas de

décès de l’un d’eux.

V/ LA MODIFICATION D’UN PACTE CIVIL

DE SOLIDARITÉ

La modifi cation d’un Pacte Civil de Solidarité obéit à la même procédure que

celle applicable à son élaboration. Les personnes qui ont conclu un Pacte

Civil de Solidarité et qui souhaitent y apporter des modifi cations doivent

les porter par écrit et les faire enregistrer par une déclaration conjointe au

greffe du tribunal d’instance qui a reçu le Pacte Civil de Solidarité initial.

VI/ LA DISSOLUTION D’UN PACTE CIVIL

DE SOLIDARITÉ

En vertu de l’article 515-7 du code civil issu de l’article 1er de la loi du

15 novembre 1999, la dissolution d’un Pacte Civil de Solidarité peut intervenir

dans différentes hypothèses : d’un commun accord, par la volonté ou

le mariage de l’un des partenaires et en cas décès de l’un des partenaires.

D’un commun accord

Si les partenaires souhaitent mettre fi n au Pacte Civil de Solidarité, ils

doivent remettre une déclaration conjointe écrite au greffe du tribunal

d’instance du ressort géographique où l’un d’entre eux a sa résidence.

Le greffi er fait enregistrer cette déclaration en marge de la déclaration

initiale de conclusion du Pacte Civil de Solidarité. Dès l’enregistrement

de cette déclaration, le Pacte Civil de Solidarité prend fi n.

Par la volonté ou le mariage de l’un des partenaires

• La personne qui veut mettre fi n au PACS doit informer son partenaire

de sa décision par signifi cation délivrée par un huissier de

Justice. L’huissier adresse une copie de la signifi cation au greffe

du tribunal d’instance qui a enregistré la déclaration initiale de

Pacte Civil de Solidarité. Le Pacte Civil de Solidarité prend fi n 3

mois après la signifi cation.

• Si l’un des partenaires se marie avec un tiers, il doit également en

informer l’autre par signifi cation délivrée par un huissier de justice.

L’huissier adresse une copie de la signifi cation au greffe du tribunal

d’instance qui a enregistré la déclaration initiale de Pacte Civil de

Solidarité, et il joint l’acte de naissance de celui qui veut mettre fi n au

Pacte Civil de Solidarité, sur lequel est mentionné le mariage, ou l’acte

de mariage. Le Pacte Civil de Solidarité prend fi n à la date du mariage.

Les partenaires organisent alors le partage de leurs biens. En cas de

désaccord, ils peuvent saisir le tribunal de grande instance.

En cas décès de l’un des partenaires

L’acte de décès doit être adressé par l’autre partenaire ou tout intéressé

(par lettre recommandée) au greffe du tribunal d’instance qui a enregistré

le Pacte Civil de Solidarité. Celui-ci prend fi n à la date du décès.

Pour en savoir plus :

• Loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au Pacte Civil de Solidarité

publiée au Journal offi ciel du 16 novembre 1999.

• Circulaire relative aux modalités de l’enregistrement des déclarations

de pacte civil de solidarité - 10/11/99.

• http://www.justicegouv.fr : une notice d’explication fi gure sur le site du

ministère de la Justice. Cette notice a notamment servi à la réalisation

du présent texte.

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 257


Urbanisme : le domaine privé

I/ L’ÉTENDUE DU DOMAINE PRIVÉ

Comme le dit l’article L 2 du Code du domaine de l’État, le domaine privé

est constitué par les biens autres que ceux qui sont des dépendances

du domaine public.

Il y a donc les biens qui ne sont pas affectés à l’utilité publique donc ni

à l’usage du public, ni à un service public (biens vacants et sans maître

par exemple), ou encore des biens qui tout en ayant une affectation

d’utilité publique ne satisfont pas au critère de l’aménagement spécial

lorsque sa présence est exigée ou des biens qu’un texte législatif a rangé

dans cette catégorie (chemins ruraux en vertu du Code rural)

Figure dans le domaine privé les biens communaux c’est-à-dire ceux

« à la propriété ou au produit desquels les habitants d’une ou plusieurs

communes ont un droit acquis » (art 542 Code civil) ou encore

les biens ruraux, les forêts domaniales, sources d’eau minérale,

mobilier national.

L’administration pour constituer son domaine privé peut procéder par

acquisitions à titre onéreux régis ou non par le Code civil l’achat dans

les mêmes conditions qu’un particulier sous réserve de l’observation de

certaines formalités comme l’obtention de l’avis du service des domaines

par exemple, la nationalisation, l’expropriation, l’exercice du droit de

préemption conformément aux dispositions du Code de l’urbanisme ou

à titre gratuit biens sans maître, successions tombées en déshérence,

libéralités. Enfi n par le biais du déclassement et de la désaffectation, un

bien du domaine public peut tomber dans le domaine privé.

Le domaine privé est aliénable et prescriptible ; les dépendances du

domaine privé peuvent donc être vendues ou échangées ou faire l’objet

d’une usucapion par le jeu de la prescription trentenaire. Certaines aliénations

sont réglementées, soumises à des dispositions particulières (cf.

pour le transfert de propriété d’entreprises du secteur public au secteur

privé) et doivent respecter certains principes (cf. principe d’incessibilité

des biens au-dessous de leur valeur et le cas de la vente d’immeubles

au franc symbolique autorisée si elle est assortie de contreparties suffi -

santes et effectuée dans un but d’intérêt général CE 3 nov 1997 Cne

de Fougerolles)

Certaines restrictions existent : les forêts domaniales ne peuvent être

vendues que sur le fondement d’un texte législatif et les biens mobiliers

ne peuvent faire l’objet d’échanges.

II/ LA GESTION DU DOMAINE PRIVÉ

Les règles de gestion sont d’une manière générale celles du droit

commun.

La délimitation du domaine privé est opérée selon la technique civiliste

du bornage (pas d’alignement pour les chemins ruraux par exemple),

les servitudes du droit privé sont applicables, la protection pénale du

domaine privé relève du droit pénal et ne peut pas d’opérer par le biais

de la contravention de grande voirie.

Mais dans la mesure où les biens du domaine privé appartiennent à une

personne publique, ils sont insaisissables

Les dépendances du domaine privé peuvent être mises à la disposition

de services publics qui ne relèvent pas de l’autorité maître du domaine

ou à des particuliers ; l’utilisation privative se fera sur le fondement d’un

acte unilatéral ou d’un contrat ; l’utilisateur est soumis au droit privé et

les litiges relèvent en principe du juge judiciaire.

Il est en effet clairement affi rmé que la gestion du domaine privé ne

constitue pas un service public (CE 28 nov 1985 ONF c/ Abamonte).

Le contentieux de la gestion du domaine privé (actes, responsabilité)

ressortit donc théoriquement à la compétence du juge judiciaire mais il

y a de nombreuses exceptions :

• actes unilatéraux détachables de la gestion du domaine privé (ex :

décisions individuelles relatives à l’aliénation, acquisition, ou location

de biens, décisions relatives à la gestion des chemins ruraux, délibération

mettant fi n à un bail de droit de chasse dans des bois communaux

ainsi que toutes les décisions réglementaires relatives à la gestion

comme les décisions réglementant la circulation sur les chemins

ruraux…)

• actes contractuels qui contiennent des clauses exorbitantes ou font

participer le cocontractant au service public, contrats relevant de la

compétence du juge administratif en vertu de textes spéciaux (ventes

des immeubles du domaine de l’État loi du 28 pluviôse an VIII, partage

des biens communaux etc.)

• en matière de responsabilité, le principe de la compétence du juge

judiciaire connaît cependant des exceptions, ainsi pour les dommages

nés de l’exécution ou de la mauvaise exécution de travaux publics en

vertu du caractère attractif de la notion de travail public ou pour les

dommages causés par un service public exercés sur le domaine privé

(lutte contre l’incendie par exemple)

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 259


260

Finances publiques : le principe de l’annualité

Finances publiques : le principe

de l’annualité

Énoncé par l’ordonnance du 2 janvier 1959 dans l’article 2 : « La loi

de fi nances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile,

l’ensemble des ressources et des charges de l’État. », le principe

de l’annualité a une signifi cation tant historique que technique qui

justifi e son maintien actuel au prix, il est vrai, d’un certain nombre

de dépassements.

La loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 qui ne s’appliquera

qu’à partir de 2006 énonce le même principe dans des termes proches

« les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d’emplois fi xés au

titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes »

(article 15)

I/ LA SIGNIFICATION DE L’ANNUALITÉ

A) Signifi cation historique

Les origines sont diverses, le principe s’instaurera par étapes.

a) Origines

1° Le principe du consentement de l’impôt

Ce vieux principe d’origine féodale va s’imposer et acquérir une portée

annuelle se transformant ainsi en consentement annuel de l’impôt.

2° L’élargissement du champ de ce principe

Le consentement annuel va élargir son champ d’application aux dépenses.

Ainsi le Parlement contrôlera-t-il non seulement la levée de l’impôt

mais aussi l’utilisation de celui-ci.

b) Étapes

1° Au Royaume-Uni

En 1215 la Grande charte reconnaît au Magnum Consilium, l’ancêtre

du Parlement, le droit de consentir l’impôt. Il faudra attendre 1689 et

le Bill of Rights pour voir établi défi nitivement le caractère annuel du

consentement de l’impôt donné par le Parlement.

2° En France

La Déclaration des Droits de l’Homme de 1789, proclame le principe

dans son article 14. Mais il ne sera véritablement appliqué qu’à

partir de la Restauration où il sera inscrit dans la Charte de 1814.

Ainsi le Parlement va pouvoir contrôler l’action du Gouvernement.

Ce n’est donc pas un hasard si ce principe se met en place à

une époque où le régime parlementaire lui-même s’installe et se

développe.

B) Signifi cation technique

Le budget est voté chaque année.

a) Annualité du vote

1° Quand ?

En France on a choisi l’année civile comme année budgétaire. Mais ce

n’est pas le cas nécessairement ailleurs. Ainsi, au Royaume-Uni l’année

budgétaire commence le 1 er avril et aux États-Unis le 1 er octobre.

2° Pourquoi ?

Le calendrier budgétaire est lié au calendrier parlementaire

b) Annualité de l’exécution

Les autorisations budgétaires ne sont valables que pendant un an.

Comme les recettes et les dépenses sont des opérations qui s’étalent sur

au moins un mois, un certain nombre d’entre-elles peuvent chevaucher

deux exercices budgétaires. Alors se posera le problème du rattachement

de l’opération fi nancière à l’un ou l’autre des deux budgets. Deux systèmes

sont envisageables.

1° Le système de l’exercice

C’est le système le plus ancien. Il consiste à rattacher l’opération, qu’il

s’agisse d’une recette ou d’une dépense, à l’année de sa naissance

juridique : engagement pour une dépense, constatation des droits pour

une recette. Il fait prévaloir une vision juridique, ce qui peut présenter un

certain nombre d’inconvénients. Dans ces conditions il sera abandonné,

mais progressivement, puisqu’en 1934 il ne s’appliquera plus qu’aux

dépenses pour disparaître défi nitivement en 1955.

2° Le système de la gestion

Dans ce système le rattachement de l’opération fi nancière se fait à

l’année de réalisation matérielle car on privilégie la vision gestionnaire.

C’est ce système que l’article 16 de l’Ordonnance met en place :

« recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au

cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public.

Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année

au cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont visés par les

comptables assignataires »

Mais, ce système a pour effet de faire glisser automatiquement les

dépenses engagées en fi n d’année dans l’exercice budgétaire suivant. Il

faut donc corriger cet inconvénient, par « la journée complémentaire ».

C’est la fi ction selon laquelle le dernier jour de l’année dure

plus de 24 heures. Au départ cette journée s’étendait sur deux

mois. Mais, elle a été raccourcie et ramenée progressivement à

un mois.

La loi organique du 1 er août 2001 apporte quelques modifi cations.

• Dans la comptabilité budgétaire c’est-à-dire celle qui retrace

l’exécution du budget de l’État, le système de la gestion est conservé :

« 1° Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année

au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ;

Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de

l’année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables

assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les

crédits de l’année considérée, quelle que soit la date de la créance.

Dans des conditions fi xées par décret en Conseil d’État, des recettes et

des dépenses budgétaires peuvent être comptabilisées au cours d’une

période complémentaire à l’année civile, dont la durée ne peut excéder

vingt jours. En outre, lorsqu’une loi de fi nances rectifi cative est promulguée

au cours du dernier mois de l’année civile, les opérations de recettes

et de dépenses qu’elle prévoit peuvent être exécutées au cours de cette

période complémentaire ». (article 28)

• La comptabilité générale qui permet de connaître la situation fi nancière

globale de l’État est fondée sur le principe de la constatation des droits et

obligations (système de l’exercice) c’est-à-dire que « Les opérations sont

prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment

de leur date de paiement ou d’encaissement. » (article 30)

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE


II/ LE DÉPASSEMENT DE L’ANNUALITÉ

Dans certaines circonstances le principe est exceptionnellement écarté.

Dans d’autres il ne s’applique pas car son champ d’application est limité.

A) Exceptions

Si les autorisations budgétaires ont normalement une valeur annuelle,

certaines ont exceptionnellement une valeur inférieure à l’année alors

que d’autres ont une valeur supérieure à l’année.

a) Autorisations inférieures à l’année : les modifi cations de

l’autorisation

A chaque fois que l’on modifi e l’autorisation initiale on crée des autorisations

d’une durée inférieure à l’année.

Les modifi cations de l’objet de l’autorisation

• virements et transferts

• utilisation des crédits globaux

Les modifi cations du montant de l’autorisation

• décrets d’avances

b) Autorisations supérieures à l’année : les prolongations de

l’autorisation

La prolongation de l’autorisation peut se réaliser par la technique du

report de crédits, mais elle peut l’être aussi par l’engagement anticipé.

1° Le report de crédits (art 17)

• régime des dépenses en capital : aucune condition ne doit être respectée

• régime des dépenses de fonctionnement

- normalement (reports dits du 1/10°)

- la dépense doit être effectivement engagée mais pas encore ordonnancée

- on ne peut reporter plus du 1/10 e de la dotation initiale du chapitre

concerné

- plus exceptionnellement, pour les chapitres inscrits à l’État H, aucune

condition n’est prévue.

2° L’engagement par anticipation

Il est prévu par le décret n° 86-451 du 14 mars 1986. Quatre conditions

doivent être respectées :

• L’engagement ne peut concerner que des dépenses ordinaires, autres

que de personnel,

• Il ne peut intervenir qu’à partir du 1 er novembre

• Il ne peut porter que sur le quart des crédits de l’année en cours

• Ces engagements stipulent que l’exécution du service ne pourra intervenir

avant le premier janvier.

B) Limites

C’est en matière d’investissement que l’annualité pose le plus de problème

car il s’agit souvent de dépenses relatives à de grands équipements

qui sont prévus et réalisés sur plusieurs années. Aussi a-t-on mis en

place des autorisations budgétaires échappant à l’annualité. Mais pour

encadrer le nouvel instrument, on maintenait une vieille institution : les

lois de programme dont on limitait la portée.

a)Les autorisations de programme et les crédits de

paiement (art 12)

C’est une nouvelle technique prévue par l’article 12 de l’ordonnance qui

permet de planifi er le fi nancement d’opérations d’investissement sur

plusieurs années.

Les autorisations de programme

« Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des

dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l’exécution des

investissements prévus par la loi »

Ce sont donc des autorisations dont le champ matériel est limité à

l’engagement voir à la liquidation de la dépense, mais dont la portée

temporelle est illimitée. « Elles demeurent valables sans limitation de

durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à l’annulation ».

Elles sont révisables. Pour éviter que les autorisations de programmes ne

portent sur des volumes fi nanciers trop importants, une même opération

peut être divisée en « tranches constituant une unité individualisée

formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans

adjonction ».

Les crédits de paiement

« Les crédits de paiement sur opérations en capital constituent la limite

supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant

l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des

autorisations de programme correspondantes ».

Les crédits de paiements ont donc un champ matériel limité à l’ordonnancement

et au paiement mais leur portée temporelle est limitée à

l’année

Le système des autorisations de paiement est donc lourd à gérer, mais il

a été étendu progressivement aux collectivités territoriales.

b) Les lois de programme

Afi n de permettre une prévision des investissements nécessaires dans des

domaines particuliers on peut recourir à un instrument spécifi que : la loi

de programme. Sous la V e République cet instrument a une portée limitée.

En effet, selon l’article 2 de l’ordonnance : « Les lois de programme ne

peuvent permettre d’engager l’État à l’égard des tiers que dans les limites

des autorisations de programme contenues dans la loi de fi nances de

l’année »

Ce sont donc bien des instruments de programmation et non pas d’autorisation.

Leur portée est politique et non pas juridique. Elles sont d’une

utilisation relativement limitée.

La loi organique du 1 er août 2001 va modifi er profondément tout cela.

• La distinction autorisation d’engagement/crédit de paiement

A partir du budget 2006 toutes les autorisations budgétaires comprendront

deux éléments : l’autorisation d’engager et le crédit de paiement

(article 8). Toutefois les nouvelles autorisations d’engagement ne seront

pas valables sans limitation de durée comme l’étaient les anciennes

autorisations de programme.

« Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure

des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d’investissement,

l’autorisation d’engagement couvre un ensemble cohérent et de

nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. »

« Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses

pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la

couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations

d’engagement.

Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d’engagement

ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts. »

(article 8)

• Le report

- des autorisations d’engagement : Selon l’article 15 elles pourront

être reportées d’une année sur l’autre sans aucune diffi culté puisqu’aucune

condition restrictive n’est prévue

- des crédits de paiement : Le montant du report est limité à 3 %

des crédits initiaux

Dans tous les cas le report est réalisé par arrêté conjoint du ministre

des fi nances et du ministre intéressé, l’arrêté doit être publié au plus

tard le 31 mars de l’année suivante

Ainsi, une pluriannualité de fait est instaurée, et généralisée à

l’ensemble des crédits (fonctionnement et investissement) mais

limitée à une partie seulement de l’autorisation budgétaire :

l’engagement.

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 261


262

Finances publiques : la spécialité des crédits

Finances publiques : la spécialité

des crédits

Grand principe du droit budgétaire depuis la Restauration, la spécialité

des crédits a vu sa signifi cation évoluer engendrant quelques dépassements.

La loi organique du 1 er août 2001 (LOLF), a sensiblement fait

évoluer la situation.

I/ SIGNIFICATION

A) Traditionnelle

a) Sur le plan technique

Les crédits ouverts par la loi de fi nances sont affectés à des dépenses

déterminées. Ce qui implique :

• Sur le plan de la présentation budgétaire, une nomenclature précise

des dépenses. Le point d’aboutissement étant le chapitre budgétaire

• Sur le plan de l’autorisation budgétaire, un vote par chapitre

b) Sur le plan politique

• Le principe permet au Parlement d’exercer un contrôle sur le Gouvernement

: le pouvoir budgétaire apparaît ainsi. Plus la spécialisation

est grande plus le principe est effi cace car il permet un plus grand

contrôle

• C’est en 1831, sous la Monarchie de juillet que pour la première fois

le vote par chapitre apparaît. C’est-à-dire à une époque où le régime

parlementaire se met progressivement en place. Plus le poids politique

du Parlement se développera et plus la précision des chapitres

augmentera. A l’inverse, quand des régimes autoritaires s’installeront,

le principe sera écarté : sous le second Empire par exemple.

B) Actuelle

a) Le principe n’est plus appliqué qu’à la présentation du

budget et non au vote

• La présentation par chapitre est toujours la règle : art 7 (Ordonnance

du 2-1-59)

« Les crédits ouverts par les lois de fi nances sont spécialisés par chapitre

groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination. »

Toutefois, la présentation se fera à partir du budget 2006 par programmes.

« Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une

action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère

et auquel sont associés des objectifs précis, défi nis en fonction de

fi nalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant

l’objet d’une évaluation ». (article 7 LOLF)

• Mais le vote ne se fait plus par chapitre

b) S’agissant du vote, le principe est appliqué dans son

esprit et non plus dans sa lettre

• Le vote se fait par grande masse ou par moyenne masse (art 41

Ordonnance du 2-1-59)

Les « services votés » c’est-à-dire 95 % des crédits sont votés en une

seule fois. Pour le reste, les « mesures nouvelles » le vote se fait par

titre et par ministère.

La loi organique du 1 er août 2001 supprime les services votés. Les

crédits seront votés par mission (article 43 LOLF). Leur répartition par

programme se faisant par décret conformément aux indications fi gurant

dans les annexes explicatives (article 44 LOLF).

Une mission « comprend un ensemble de programmes concourant à une

politique publique défi nie » (article 7 LOLF)

• Mais les parlementaires savent comment les crédits qu’ils votent seront

répartis par chapitre à travers les décrets de répartition. En effet,

la discussion s’est déroulée sur la base des « bleus » qui précisent

la répartition des crédits par chapitre. Or, les « bleus » servent de

modèle obligé aux décrets de répartition en vertu de l’article 43 de

l’Ordonnance.

II/ DÉPASSEMENT

Le principe peut être dépassé de deux manières : soit il est écarté

ponctuellement il s’agit alors d’exceptions, soit il ne s’applique pas : il

s’agit des limites au principe.

A) Exceptions

Des mouvements de crédits sont possibles d’un chapitre à l’autre, portant

ainsi atteinte à la spécialité des crédits. Dans son article 14, l’Ordonnance

en prévoit deux formes.

a) Les transferts de crédits

• Défi nition

« Les transferts modifi ent la détermination du service responsable de

l’exécution de la dépense sans modifi er la nature de cette dernière ».

(art 14 Ordonnance du 2-1-59)

La loi organique du 1 er août 2001 reprend la technique des transferts

mais la redéfi nit.

« Les transferts peuvent modifi er la répartition des crédits entre programmes

de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits

ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du

programme d’origine » (art 12 LOLF)

• Réalisation

C’est le Ministre des fi nances qui par arrêté peut opérer les transferts.

Dans le cadre de la LOLF, ils sont effectués par décret

- Après information des commissions des fi nances

- L’utilisation des crédits transférés donne lieu à l’établissement d’un

compte rendu spécial, inséré au rapport annuel de performances.

- Aucun transfert ne peut être effectué au profi t de programmes non

prévus par une loi de fi nances.

- Aucun transfert ne peut être effectué au profi t du titre des dépenses

de personnel à partir d’un autre titre.

b) les virements de crédits

• Défi nition

« Les virements conduisent à modifi er la nature de la dépense prévue

par la loi de fi nances » (art 14 Ordonnance du 2-1-59)

« Les virements peuvent modifi er la répartition des crédits entre programmes

d’un même ministère (art 12 LOLF) »

• Réalisation

Dans la mesure où les transferts portent plus gravement atteinte au principe,

ils seront plus diffi ciles à réaliser. Des conditions doivent être respectées :

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE


- Condition de forme : c’est par décret que le virement est mis en œuvre

- Conditions de fond :

limitation du champ d’application : le virement n’est possible qu’à

l’intérieur d’un même titre d’un même ministère

limitation du montant : le virement ne peut pas porter sur plus d’1/10°

de la dotation initiale

La loi organique du 1 er août 2001 prévoit un régime plus sévère

encore, c’est le même que celui des transferts c’est-à-dire qu’ils sont

effectués par décret :

• Après information des commissions des fi nances

• L’utilisation des crédits virés donne lieu à l’établissement d’un compte

rendu spécial, inséré au rapport annuel de performances.

• Aucun virement ne peut être effectué au profi t de programmes non

prévus par une loi de fi nances.

• Aucun virement ne peut être effectué au profi t du titre des dépenses

de personnel à partir d’un autre titre.

B) Limites

a) Les crédits globaux

Ce sont des crédits-réservoirs dans lesquels il est possible de puiser

pour abonder en cours d’année tel ou tel chapitre. Les dispositions

actuellement en vigueur ne seront pas fondamentalement modifi ées.

1. Les dispositions de l’ordonnance

• Le crédit global pour dépenses accidentelles (art 7 et 11 Ordonnance

du 2-1-59)

C’est un chapitre du budget des charges communes. Il permet de faire

face à « des calamités ou à des dépenses urgentes ou imprévues ». Ce

sont des décrets pris sur rapport du Ministre des fi nances qui répartissent

ces crédits. En 2001 ce chapitre est doté de 950 millions de francs.

• Le crédit global pour dépenses éventuelles (art 7 et 11 Ordonnance

du 2-1-59)

Ce crédit permet d’abonder les chapitres dotés de crédits provisionnels.

C’est le Ministre des fi nances qui par arrêté peut utiliser ce crédit. Il est

doté, en 2001, de 300 millions de francs.

Les crédits globaux pour dépenses indéterminées

Ces crédits permettent de fi nancer des opérations qui ont été prévues

dans leur principe, mais dont la mise en œuvre n’est pas encore précisée.

Ils sont répartis entre plusieurs chapitres dont le montant s’est élevé à

10 496,8 millions en 1998.

2. Les dispositions de la LOLF

• Selon l’article 7, une mission spécifi que regroupe deux dotations :

1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des

calamités, et pour dépenses imprévisibles

2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations

dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision

au moment du vote des crédits. »

Les crédits de ces deux dotations peuvent être répartis par programmes,

par décret pour la première, par arrêté du ministre des fi nances

pour la seconde (article 11 LOLF)

b) Les autres crédits globaux

Les fonds spéciaux du Premier ministre.

C’est un chapitre qui permet au Premier ministre de faire face à des

dépenses qui ne sont pas défi nies car elles doivent rester secrètes.

(393 millions de francs en 2001). En 2002, une partie des fonds spéciaux

devrait disparaîtront. Seuls subsisteront ceux qui vont aux services

secrets, c’est-à-dire la partie la plus importante.

Les fonds des assemblées parlementaires.

L’Assemblée Nationale et le Sénat disposent de crédits que la loi de

fi nances leur ouvre globalement Au nom de l’autonomie fi nancière dont

elles bénéfi cient, les assemblées, décident de l’utilisation de ces crédits,

elles élaborent librement leur budget dans le cadre établi par la loi de

fi nances de l’année. (3 milliards de francs pour l’Assemblée nationale et

1,6 milliard pour le Sénat en 2001)

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 263


264

Droit civil : l’individualisation des personnes physiques

Droit civil : l’individualisation

des personnes physiques

Le personne physique appartient à un groupe social duquel il faut

pouvoir d’individualiser. Trois institutions permettent d’individualiser la

personne physique et de l’identifi er dans la vie sociale : son nom (1),

son domicile (2) et son état civil (3).

I/ LE NOM

Le nom est l’appellation qui permet de désigner une personne. Non

seulement le nom est un élément qui permet d’individualiser la personne

mais encore, le nom est un élément d’identité de la personne. La loi règle

la détermination du nom (1.1.) et organise sa protection (1.2.)

a) La détermination du nom

Le nom est composé d’un nom patronymique et d’un ou plusieurs prénoms,

qui permettent de distinguer plusieurs personnes d’une même

famille portant le même nom patronymique.

Les règles de détermination du nom patronymique (1.1.1.) sont différentes

de celles du prénom (1.2.2.)

1.1.1. Le nom patronymique

Le nom patronymique d’une personne est celui de la famille à

laquelle il appartient. La loi détermine strictement les conditions

de sa détermination (1.1.1.1.) et les possibilités de changement

(1.1.1.2.)

1.1.1.1. Détermination du nom patronymique

Le nom patronymique se transmet par voie d’hérédité. La femme mariée

ne perd pas son nom patronymique par l’effet du mariage. Elle acquiert

seulement la faculté d’user du nom patronymique de son mari, qu’elle

peut substituer ou juxtaposer à son propre nom. De même, le mari peut

joindre à son nom le nom de son épouse (art. 300 du Code civil). A la

suite d’un divorce, chacun reprend, en principe, l’usage de son nom (art.

264 du Code civil). La femme divorcée peut continuer à user du nom

de son mari, en cas d’accord des époux, si le divorce a été prononcé à

la demande du mari pour divorce pour rupture de la vie commune ou

sur autorisation du juge si elle justifi e d’un intérêt particulier, pour elle

ou ses enfants.

L’enfant légitime prend le nom de son père. Cette règle inscrite dans

aucun texte du Code civil résulte d’un usage ancestral, ayant acquis force

de loi. Depuis la loi du 23 décembre 1985, le nom patronymique peut

être adjoint du nom maternel. Il ne s’agit cependant que d’un usage :

le nom ne fi gure pas sur l’acte de naissance et n’est pas transmissible

aux enfants.

S’agissant de l’enfant naturel, il faut distinguer deux situations :

• si l’enfant naturel n’a été reconnu que par un seul de ses parents,

il prend le nom de celui qui l’a reconnu. Cependant, la loi (art.

334-5 al. 1 er du Code civil) permet au mari de donner son nom

à un enfant sans établir un lien de fi liation : « En l’absence de fi liation

paternelle établie, le mari de la mère peut conférer, par substitution,

son propre nom à l’enfant par une déclaration qu’il fera

conjointement avec la mère », par déclaration conjointe devant le

juge aux affaires familiales et avec le consentement personnel de

l’enfant s’il a plus de 13 ans ;

• si l’enfant naturel a été reconnu par ses deux parents, il prend le nom

de celui de ses père et mère à l’égard de qui sa fi liation est établie

en premier lieu. Il prend le nom de son père si la fi liation est établie

simultanément à l’égard de l’un et de l’autre (art. 334-1 du Code

civil). Néanmoins, il est possible, pendant la minorité de l’enfant, de

substituer au nom de la mère, le nom du père qui l’aurait reconnu en

second par simple déclaration conjointe des parents devant le greffi er

en chef du tribunal de grande instance. Si l’enfant a plus de 13 ans,

son consentement personnel est nécessaire (art. 334-2 du Code civil).

Dans les autres cas, le changement de nom doit être demandé au juge

des affaires matrimoniales (art. 334-3 du Code civil).

L’enfant ayant fait l’objet d’une adoption plénière prend le nom de

l’adoptant, le nom du mari s’il y a adoption conjointe des deux époux

(art. 357 du Code civil). L’enfant ayant fait l’objet d’une adoption simple

ajoute, en principe, à son nom patronymique celui de l’adoptant.

Cependant, le tribunal peut décider d’une substitution avec l’accord de

l’enfant s’il a plus de 13 ans (art. 363 du Code civil).

Une proposition de loi, adoptée le 8 février 2001 par l’Assemblée

nationale, si elle était défi nitivement adoptée, permettrait aux

parents de donner à leurs enfants le nom du père, de la mère ou les

deux accolés dans l’ordre de leur choix. Le parent dont le nom est

composé de plusieurs noms, ne pourra en transmettre qu’un nom à

ses enfants. Le choix effectué par les parents, qu’ils soient mariés

ou non, lors de la naissance du premier enfant, devra s’appliquer à

tous les enfants communs.

1.1.1.2. Le changement de nom patronymique

Le nom ne peut, en principe, faire l’objet d’aucun changement. Ce

principe est affi rmé par l’article 1 er de la loi du 6 fructidor an II : « Aucun

citoyen ne pourra porter de nom ni de prénoms autres que ceux exprimés

dans son acte de naissance. » Néanmoins, en dehors de l’hypothèse

d’usurpation d’identité, ce principe n’est assorti d’aucune sanction, autre

que l’ineffi cacité du changement.

Par exception, le changement de nom peut intervenir :

• à la suite d’un changement de fi liation (art. 61-3 du Code civil),

• le changement peut être autorisé par décret si le demandeur justifi e

d’un intérêt légitime. L’hypothèse concerne les noms ridicules, déshonorés,

de consonance étrangère ou les noms menacés d’extinction. La

procédure administrative suppose le dépôt d’une requête devant le

Conseil d’État, lequel émet un avis. Le changement a eu lieu par décret

du gouvernement publié au Journal offi ciel et transcrit en marge des

actes de l’état civil de l’intéressé (art. 61 et s. du Code civil)

• et enfi n intervenir dans le cas particulier de l’enfant naturel (voir plus

haut).

Si l’enfant a plus de 13 ans, son consentement personnel est requis.

De plus, une demande de francisation du nom et/ou des prénoms à consonance

étrangère est possible en cas de naturalisation ou de demande

de réintégration dans la nationalité française afi n de faciliter l’intégration

de l’intéressé dans la communauté française (loi du 25 oct. 1972).

La procédure est identique à celle décrite plus haut, engagée en même

temps que la demande de naturalisation ou de réintégration ou dans un

lai d’un an suivant la demande.

1.1.2. Le prénom

Le prénom a pour rôle d’identifi er les uns par rapport aux autres, les

membres d’une même famille, même si la loi n’impose pas d’attribuer un

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE


prénom distinct de celui déjà choisi pour un frère ou une sœur.

Le ou les prénoms sont choisis librement par les père et mère de l’enfant.

L’offi cier d’état civil inscrira les prénoms choisis par les parents sans

pouvoir s’y opposer. Cependant, si le choix des parents lui paraît contraire

à l’intérêt de l’enfant ou risque de porter atteinte aux droits des tiers,

l’offi cier d’état civil en avise le procureur de la République qui peut saisir

le juge aux affaires matrimoniales. Celui-ci ordonnera, le cas échéant,

la suppression des prénoms litigieux et invitera les parents à faire un

nouveau choix. Si ceux-ci s’y refusent, le juge attribuera lui-même un

prénom à l’enfant (art. 57 du Code civil).

Le ou les prénoms ne peuvent, en principe, faire l’objet d’aucun changement.

Rien ne s’oppose à ce que soit utilisé, en tant que prénom usuel,

l’un quelconque des prénoms fi gurant sur les registres de l’état civil. Par

exception, un changement de prénom, l’adjonction ou la suppression

de prénom peuvent être demandés au juge des affaires familiales. Si

l’enfant a plus de 13 ans, son consentement personnel est requis (art.

60 du Code civil). La jurisprudence autorise la substitution de prénoms

masculins (ou inversement) en cas de transsexualisme, que la demande

de changement de prénom ait été ou non précédée d’une modifi cation

de la mention du sexe.

b) La protection du nom

Le nom est une institution de police mais aussi un attribut de la personnalité.

Il est obligatoire, immuable, ce qui signifi e que chacun doit

porter son nom sans possibilité d’en changer. Il est aussi incessible et

imprescriptible, ce qui signifi e que nul ne peut céder son nom, ni perdre

son nom par un non-usage même prolongé. En tant qu’élément de la

personnalité, il fait l’objet d’une protection.

Le nom est protégé contre l’usurpation. Tout membre de la famille dont

le nom est usurpé, peut agir en justice pour en faire cesser l’usage

illégitime sans qu’il soit nécessaire d’apporter la preuve d’un préjudice.

L’usage prolongé d’un nom pendant des générations peut faire acquérir

ce nom dans des conditions dépendant de l’appréciation des juges.

Le nom est protégé contre le risque de confusion découlant de son

utilisation pour désigner un personnage de fi ction ou un produit quelconque.

Le demandeur doit prouver le risque de confusion et le préjudice

en résultant.

II/ LE DOMICILE

Le domicile est le lieu où la loi localise la personne, notamment pour

l’application des règles de procédure ou pour la détermination de la

loi applicable en droit international privé. Le domicile se distingue

de la résidence qui est le lieu où la personne vit effectivement et

habituellement.

a) La détermination du domicile

En principe, toute personne détermine librement le lieu de son domicile.

Cependant parfois la loi désigne le domicile de certaines personnes.

Le domicile volontaire est fi xé au lieu du principal établissement de la

personne (art. 102 du Code civil). Le domicile est librement choisi par la

personne, il est l’endroit que l’individu considère comme le principal lieu

de ses centres d’intérêts. Sa détermination est une question de fait qui

relève de l’appréciation souveraine des juges du fond.

Le domicile de rattachement est lié à la subordination du domicilié au

domiciliant. Ainsi, l’enfant, est, en principe jusqu’à sa majorité, domicilié

chez ses parents. De même, le majeur sous tutelle est domicilié chez son

tuteur, indépendamment de son lieu d’habitation effectif.

Le domicile légal est celui que la loi désigne pour certaines personnes.

Cette désignation obligatoire découle soit de l’état de subordination

de certains individus vis-à-vis d’autres personnes (le mineur

est domicilié chez ses père et mère : art. 108-2 al. 2 du Code civil ; le

majeur sous tutelle est domicilié chez son tuteur : art. 108-3 du Code

civil ; les « gens de maison » chez leurs employeurs : art. 109 du Code

civil), soit de l’exercice de certaines professions (les fonctionnaires

publics inamovibles sont domiciliés au lieu où ils exercent leur fonction

: art. 107 du Code civil ; les bateliers qui ne justifi ent pas d’un

domicile de droit commun doivent choisir un domicile dans une

commune fi gurant sur une liste dressée par l’Administration : art. 102

du Code civil).

b) Les caractères du domicile

Toute personne a nécessairement un domicile.

S’il est diffi cile à déterminer, on retiendra le domicile d’origine, c’est-àdire

celui qu’elle avait à sa naissance à moins qu’il soit établi qu’elle en

a changé au profi t d’un autre. Juridiquement, il n’y a donc pas de « sans

domicile fi xe ». Ces personnes seront domiciliées au dernier domicile

connu

Toute personne ne peut avoir qu’un seul domicile. C’est le principe de

l’unicité du domicile. Néanmoins, il est possible, par contrat, d’élire

domicile chez une personne habitant en un lieu situé dans le ressort de

la juridiction que l’on veut rendre compétente.

Toute personne peut librement changer de domicile. Le changement de

domicile se fera par le fait d’une habitation dans un autre lieu, joint

à l’intention d’y fi xer son principal établissement. (art. 103 du Code

civil)

Le domicile est inviolable. L’art. 226-4 du Code pénal réprime « l’introduction

ou le maintien dans le domicile d’autrui à l’aide de menaces,

voies de fait ou de contrainte ».

III/ L’ÉTAT CIVIL

L’état civil d’une personne décrit sa situation familiale, au regard de

sa fi liation et de son mariage. L’état civil dépend donc des événements

qui modifi ent cette situation familiale : naissance, décès, mariage, etc.

Ces événements seront enregistrés et constatés offi ciellement dans les

registres de l’état civil.

a) L’établissement des actes de l’état civil

L’état civil est constaté sur des registres offi ciels tenus à la mairie. Le

maire, offi cier de l’état civil de sa commune (art. L. 2122-32 du CGCT),

est chargé de la rédaction des registres de l’état civil, tenus en double.

A l’étranger, les actes de l’état civil concernant les Français sont dressés

sur les registres tenus par les agents diplomatiques ou les consuls.

Par exception, le tribunal de grande instance peut ordonner par jugement,

la modifi cation de l’état civil. Tel sera l’hypothèse en cas de rectifi cation

des actes existants lorsqu’ils sont erronés ou en cas d’inexistence de l’acte

(perte, omission d’accomplissement d’un acte). Tel est aussi dorénavant

le cas de l’acte de naissance, régulièrement dressé, d’un transsexuel dont

la demande de modifi cation a été favorablement accueillie par l’autorité

judiciaire (Ass. Plén. 11 déc. 1992, Bull. civ. n° 13).

b) Les fonctions des actes de l’état civil

Les actes de l’état civil sont des actes authentiques. Leur force probante

est très grande puisque les faits que l’offi cier de l’état civil a

constatés lui-même font foi jusqu’à inscription de faux. Cependant, les

énonciations que l’offi cier de l’état civil n’a pas constatées lui-même

font seulement foi jusqu’à preuve contraire. En principe, il n’est pas

permis de prouver autrement l’état civil que par la production d’un acte

de l’état civil.

Les actes de l’état civil permettent aussi d’informer les tiers. Les actes

sont publics, accessibles à tous. Toute personne peut obtenir un extrait

de l’acte de naissance ou de mariage et une copie intégrale de l’acte de

décès de tout individu.

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 265


Social : le surendettement

des ménages

La notion de surendettement est fréquemment associée au problème de

la dette des pays en voie de développement. Ce n’est pas ce dont il

sera question ici, cette fi che se concentrant uniquement sur le surendettement

des ménages. L’intervention des pouvoirs publics dans ce

domaine prend de l’ampleur avec la loi du 31 décembre 1989 relative à

la prévention et au règlement des diffi cultés liées au surendettement des

ménages et des familles, entrée en vigueur le 1 er mars 1990. Cette loi,

plus connue sous le nom de loi Neiertz en référence à son initiatrice, la

secrétaire d’État à la consommation, visait à répondre à la multiplication

des situations de surendettement, qualifi ée « d’urgence sociale ». Lors

de la discussion du texte, on comptabilisait plus de 200 000 familles

surendettées.

L’importance de ce chiffre ne doit pas laisser penser que c’est à

un risque d’ordre macro-économique qu’entend s’attaquer cette loi,

l’impact du surendettement des ménages étant relativement faible

sur ce plan-là. Sa vocation est avant tout de lutter contre un risque

majeur d’exclusion sociale. Pourtant, on aborde ici le domaine du

respect du contrat et notamment de la relation de confi ance entre le

débiteur et le créancier. Il s’agit là d’un point primordial, essentiel

au bon fonctionnement d’une économie. Le traitement du surendettement

apparaît ainsi comme particulièrement révélateur des

interrelations entre l’économique et le social et du rôle structurant

qu’y joue le juridique.

I/ L’ÉMERGENCE DU

SURENDETTEMENT DES MÉNAGES

a) L’origine économique

d’un phénomène social

Si les chocs pétroliers successifs ont servi de révélateur à la crise économique,

ils en ont aussi masqué le caractère durable. L’ensemble des

acteurs économiques l’a dans un premier temps analysée comme un

phénomène conjoncturel. On a donc appliqué des remèdes qui avaient

fait leurs preuves durant plus de trois décennies. Pour leur part, les

ménages ont eu tendance à compenser une baisse de pouvoir d’achat,

considérée comme temporaire, par une désépargne et par un recours

accru au crédit (1) . L’installation de la crise et de son corollaire, un

chômage de masse et, pour une part importante, de longue durée,

assèche voire tarit les sources de revenus de nombreux ménages. Les

plus fragiles d’entre eux sont alors plongés dans le surendettement.

A cette première explication vient s’ajouter le changement de politique

macroéconomique de l’État. Avec le tournant de la rigueur de 1983, c’est

la lutte contre l’infl ation qui devient l’objectif principal. On passe ainsi

en quelques années d’une infl ation à deux chiffres à une infl ation à

moins de 5 % - 13.4 % en 1981 contre 3.6 % en 1989. Or, l’infl ation,

baisse du pouvoir d’achat de la monnaie, induit une réduction de la

charge réelle de la dette (2) . Autrement dit, les ménages endettés, en

particulier dans le cadre d’un crédit au logement, ne peuvent plus

compter sur l’infl ation pour réduire la valeur de leurs remboursements,

bien au contraire. On estime ainsi qu’en 1988, les remboursements

de crédit des ménages représentaient près de 6 mois de salaire, soit

deux fois plus qu’en 1985. Il est vrai que la forte période de croissance

qu’a connue la France de 1987 à 1990 a incité nombre de ménages à

s’endetter.

Les explications qui viennent d’être avancées donnent un caractère occasionnel

au surendettement : ce sont les accidents de la vie qui entraînent

le basculement, la rupture. S’ajoutant aux causes traditionnelles - décès,

divorces, etc. -, c’est évidemment le chômage qui expliquerait le nombre

croissant de ménages touchés. Il s’agit là d’un surendettement qu’il

est d’usage de qualifi er de passif par opposition à un surendettement

actif résultant d’un comportement irraisonné et imprudent. Toutefois,

ce découpage que sous-tend une certaine forme de jugement de valeur

doit être manié avec prudence. Ainsi, le surendettement actif s’inscrit

dans une logique de consommation, de publicité et d’offre de crédits

qui participe d’une dialectique inclusion/exclusion. Car fi nalement, les

« trente glorieuses » ont reposé autant sur une norme sociale de consommation

(logement et équipement de la maison, automobile) que

sur une norme sociale de l’emploi (contrat à durée indéterminé). Les

« actifs » ne sont sans doute pas plus responsables d’avoir cédé aux

sirènes de la consommation que les « passifs » d’avoir cru à la pérennité

de leurs emplois.

b) Du choc statistique à

la construction d’une catégorie

juridique

L’examen des textes relatifs au défaut de paiement montre que le choc

statistique de la fi n des années 1980 trouve sa traduction dans un saut

qualitatif : à la conception du mauvais payeur se substitue celle d’un

individu de « bonne foi » dans l’incapacité d’honorer ses dettes.

La relation entre le débiteur et son créancier est régie principalement par

l’article 1244 du code civil. Les lois de mars et d’août 1936 autorisaient

le juge à accorder au débiteur des délais de paiement dans la limite

d’un an - délai doublé par la loi du 11 octobre 1985 - ainsi qu’un sursis à

exécution des poursuites éventuellement engagées. Il s’agit là de la seule

alternative offerte aux débiteurs civils jusqu’à la loi de 1989, restriction

tenant pour une large part à une crainte de déresponsabilisation des

ménages.

La loi de 1989 apporte une double innovation. D’un point de vue

purement juridique, elle permet au débiteur d’assigner collectivement

ses créanciers devant le juge d’Instance afi n d’obtenir des délais de

grâce sur la base de l’article 1244 du code civil. Auparavant, il lui

fallait assigner ses créanciers individuellement. L’objectif est bien de

permettre aux juges d’apporter une réponse globale aux problèmes

rencontrés.

La seconde innovation a un impact indirect sur la qualifi cation juridique

du surendettement, mais tout aussi important. Par la publicité qui est

faite à la loi et à sa mise en œuvre, le défaut de paiement est désacralisé,

le débiteur « déculpabilisé ». Ce qui n’empêche pas d’instaurer des gardefous.

C’est ainsi que l’idée d’une procédure de mise en faillite civile est

rejetée, encore une fois en invoquant le risque de déresponsabilisation.

Par ailleurs seules les dettes non professionnelles sont prises en compte.

Enfi n, le débiteur doit être de « bonne foi » - à l’appréciation du juge -,

autrement dit, il ne doit pas s’être mis sciemment en situation de

surendettement.

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 267


268

Social : le surrendettement des ménages

L’état de surendettement est atteint, selon la loi Neiertz, lorsque le

remboursement des dettes atteint au moins 30 % du revenu. Mais plus

qu’une défi nition mathématique du surendettement, il s’agit d’un seuil

d’alerte et d’une mesure prudentielle pour les banques. Le surendettement

tient autant au rapport entre passif et l’actif qu’à la demande du

débiteur lui-même, qu’à son ressenti.

II/ LA RÉPONSE INSTITUTIONNELLE

a) De la loi Neiertz à la loi de lutte

contre l’exclusion sociale…

En effet, c’est à la seule initiative de ce dernier que peut s’ouvrir la procédure

de règlement à l’amiable prévue par la loi Neiertz. Celle-ci, associé au décret

du 21 février 1990, instaure en effet une double procédure :

• Une autorité administrative, la commission départementale d’examen

des situations de surendettement, est chargée de rechercher un règlement

à l’amiable entre le débiteur et l’ensemble de ses créanciers.

Cette procédure se traduit par un plan conventionnel de règlement des

dettes entre le débiteur et ses créanciers.

• En cas d’échec de la procédure à l’amiable, c’est une procédure de

redressement judiciaire civil qui prend le relais. Confi ée dans un premier

temps au juge d’Instance, elle est depuis la loi du 9 juillet 1991

du ressort du juge de l’Exécution.

5 ans après la mise en œuvre de la loi, le bilan s’est avéré contrasté. Si

dans près de deux cas sur trois un plan conventionnel était signé dans

un délai raisonnable de trois mois, les cas les plus diffi ciles – le tiers

restant – venaient encombrer les tribunaux.

La réforme, entérinée par la loi du 8 février 1995 relative à l’organisation

des juridictions et à la procédure civile pénale et administrative,

abandonne en conséquence la dualité de la procédure au profi t d‘une

procédure unique en trois phases : amiable, recommandation, homologation.

Cette réforme consacre le rôle central de la commission, dans le

but de désengorger les tribunaux. Les juges de l’Exécution interviennent

en bout de course, afi n de contrôler la régularité des décisions et de leur

donner force exécutoire, ou en cas de contestation des décisions.

Plus radicale encore, la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les

exclusions autorise la commission de surendettement, lorsque l’insolvabilité

du débiteur perdure au-delà d’un moratoire, à effacer complètement

ou partiellement ses dettes. Le tabou de l’obligation d’honorer ses dettes

est levé. Plus précisément, la loi introduit les mesures suivantes :

• extension de 5 à 8 ans de la durée maximale de l’étalement de la dette ;

• mise en place d’une procédure d’établissement du passif permettant

au débiteur qui conteste certaines créances d’en obtenir la vérifi cation

par le juge de l’Exécution ;

• obligation de laisser au ménage surendetté des ressources au moins

égales au revenu minimum d’insertion qui correspondrait à la situation

de la famille, « le reste à vivre ».

• un moratoire d’une durée maximale de 3 ans avec suspension des

poursuites est prévu pour les dossiers présentés par les ménages les

plus fragilisés ;

• un dispositif est mis en place afi n d’éviter la vente des logements.

b) Le traitement

du surendettement

A l’issu de ces différentes réformes, la commission de surendettement est

désormais composée de 6 membres : le Préfet, qui la préside, le trésorierpayeur

général, le Directeur Départemental des Services fi scaux - même

si les dettes fi scales restent en dehors du champ de la compétence de

la commission au même titre que les dettes sociales -, le représentant

local de la Banque de France, un représentant des organisations de

consommateur et un représentant des établissements de crédits.

L’ouverture des procédures est réservée aux personnes physiques -

français domiciliés en France ou à l’étranger ou étrangers résidents en

France - dans l’impossibilité manifeste et de bonne foi d’honorer leurs

dettes non professionnelles contractées auprès de créanciers établis en

France.

Depuis le 1 er août 1995, le débiteur est obligé de passer d’abord devant

la Commission de surendettement et ne peut déposer un dossier directement

devant le juge. La Commission de Surendettement procède à

une comparaison du passif et de l’actif du demandeur. Dans ce cadre, le

montant des échéances échues et impayées, mais aussi les échéances

non encore échues des emprunts en cours et toutes les diffi cultés prévisibles

du débiteur doivent être considérées (4) . Si à l’issue de cet examen,

la demande est déclarée recevable (5) , la procédure commence et les

créanciers sont avertis (6) . Depuis, 1991, plus de 90 % des demandes ont

été jugées recevables.

C’est le début de la procédure à l’amiable : la commission cherche à

concilier les parties afi n d’établir un plan conventionnel de redressement.

En cas d’accord, le plan peut comporter les mesures suivantes :

• report ou de rééchelonnement des paiements des dettes,

• remise de dettes,

• réduction ou suppression du taux d’intérêt, de consolidation, de création

ou de substitution de garantie.

Le plan précise les modalités de son exécution et engage ses contractants.

Il devient caduc si les engagements ne sont pas respectés.

Dans le cas où les parties ne trouvent pas d’accord ou en cas d’échec du

plan de redressement, le débiteur peut solliciter les recommandations

à la Commission de Surendettement. Celle-ci dispose de deux mois

pour faire ses propositions et peut saisir le juge de l’Exécution afi n de

suspendre les mesures d’exécution, exception faite des créances alimentaires.

Ces recommandations, qui peuvent courir sur 8 ans, s’articulent

notamment autour :

• d’un report ou d’un rééchelonnement du paiement des dettes ;

• du remboursement prioritaire du capital,

de la réduction du taux d’intérêt

En cas de « situations désespérées », la commission a la possibilité de

mettre en place un moratoire. Il s’agit de proposer au juge de l’Exécution

la suspension de l’exigibilité des créances, a priori autres qu’alimentaires

ou fi scales pour trois ans. Ce moratoire s’accompagne d’un taux réduit qui

ne peut excéder le taux légal en vigueur. Dans ce cadre, la commission

peut étendre les effets du moratoire aux créances fi scales. Ce n’est qu’à

l’issue de ce moratoire et si le débiteur reste insolvable que la commission

peut recommander l’effacement total ou partiel des créances autres qu’alimentaires

ou fi scales. Si la situation s’est améliorée, la procédure de mise

en place d’un plan de redressement peut être relancée.

III/ QUELLE POLITIQUE

DE PRÉVENTION ?

Depuis que les commissions départementales ont été mises en place, elles

ont enregistré plus d’1 millions de dossiers. Après un affl ux important la

première année, environ 90 000 demandes en 1990, le nombre de dossiers

nouveaux s’est stabilisé autour de 70 000 par an jusqu’en 1995. Dès lors,

les demandes n’ont cessé de croître pour atteindre près de 150 000 dossiers

déposés en 2000. (voir tableaux ci-contre)

Cet accroissement brutal est davantage la résultante d’un surendettement

« actif » que d’une détérioration du climat économique. L’offre de

crédit, tout particulièrement le crédit de trésorerie, et la publicité qui

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE


en est faite sont mises en accusation. Jusqu’à la loi du 29 juillet 1998,

le dispositif pour prévenir le surendettement par cumul de crédit était

relativement limité. Les lois Scrivener du 10 janvier 1978 relatives à

l’information et à la protection des consommateurs et celle du

13 juillet 1979 relative au crédit immobilier ont engagé une première

formalisation de l’offre de crédit. Elles instituent notamment un délai de

rétraction au profi t de l’emprunteur et une dépendance entre le crédit

accordé et la nature du projet fi nancé.

La loi Neiertz accentue ce formalisme en modifi ant le statut juridique de

l’offre de crédit, en précisant les règles de cautionnement. Mais surtout,

elle s’instaure un fi chier des incidents de crédit aux particuliers (FICP).

Tableau 1 : Bilan national de l’activité des commissions

de surendettement. Source : Banque de France.

1990 1991 1992 1993 1994 1995

Dossiers déposés

en phase amiable (A) 90 174 68 075 63 830 68 863 68 608 70 112

Ouverture de procédures

de conciliation à la demande du juge (B) 1 179 1 035 1 411 1 197 1 366 753

Dossiers estimés irrecevables (C) 10 076 6 789 6 311 6 603 5 690 4 780

Dossiers recevables 64 320 60 240 55 067 57 003 59 000 56 400

Taux de recevabilité 86 % 90 % 90 % 90 % 91 % 92 %

Plans conventionnels (D) 13 662 36 866 35 755 32 934 37 280 32 131

Constats de non-accord (E) 16 799 26 582 22 051 19 618 22 065 16 549

Taux de réussite (D/(D+E)) 45% 58% 62% 63% 63% 66%

Dossiers clos (F) 6 334 14 029 10 470 9 317 8 895 6 847

Dossiers traités en phase amiable 46 871 84 266 74 587 68 472 73 930 60 307

Taux de traitement en phase

amiable (C+D+E+F)/(A+B) 51 % 122 % 114 % 98 % 106 % 85 %

Stock restant à traiter en phase

amiable à la fi n de l’année 44 482 28 147 19 980 21 568 17 612 28 170

Demandes de recommandation 9 381

Recommandations élaborées 4 135

Recommandations homologuées 1 062

Recommandations à traiter 5 125

1996 1997 1998 1999 2000

Cumul du

01.03.1990 au

31.12.2000

Dossiers déposés

en phase amiable (A) 86 999 95 756 117 854 142 219 148 435 1 020 925

Ouverture de procédures

de conciliation à la demande du juge (B) 2 0 0 0 0 6 943

Dossiers estimés irrecevables (C) 5 727 6 610 7 514 8 489 10 834 79 423

Dossiers recevables 71 588 80 161 94 349 107 062 125 468 830 658

Taux de recevabilité 93 % 92 % 93 % 93 % 92 % 91 %

Plans conventionnels (D) 43 357 55 971 62 677 32 934 37 280 32 131

Constats de non-accord (E) 16 799 26 582 22 051 19 618 22 065 16 549

Taux de réussite (D/(D+E)) 45% 58% 62% 63% 63% 66%

Dossiers clos (F) 6 334 14 029 10 470 9 317 8 895 6 847

Dossiers traités en phase amiable 46 871 84 266 74 587 68 472 73 930 60 307

Taux de traitement en phase

amiable (C+D+E+F)/(A+B) 51 % 122 % 114 % 98 % 106 % 85 %

Stock restant à traiter en phase

amiable à la fi n de l’année 44 482 28 147 19 980 21 568 17 612 28 170

Demandes de recommandation 9 381

Recommandations élaborées 4 135

Recommandations homologuées 1 062

Recommandations à traiter 5 125

Y sont recensés les incidents de paiements caractérisés liés aux crédits

non professionnels des personnes physiques, ainsi que l’ensemble des

procédures engagées par les commissions de surendettement. L’objectif

est d’inciter les établissements de crédit, qui peuvent consulter le fi chier,

à restreindre leur offre auprès des personnes inscrites. Il n’y a toutefois

pas d’obligation en la matière.

La loi sur la prévention sur les exclusions de juillet 1998 renforce le

dispositif par le biais de deux mesures :

• obligation pour les établissements de crédits et les publicitaires d’affi

cher le taux mensuel et annuel du crédit (taux effectif global) ;

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 269


270

Social : le surrendettement des ménages

• sanction fi scale en cas d’octroi de crédits à des mineurs sans autorisation

des parents, du tuteur ou du juge des tutelles.

L’impact de ces mesures a cependant de fortes chances de rester limité.

D’abord parce que leur ambition est elle-même limitée : l’offre de crédit

ne peut supporter de mesures trop restrictives dans une économie de

marché. Ensuite parce que la dimension active du surendettement n’est

qu’une facette d’un problème qui dépend étroitement de la conjoncture

et du marché de l’emploi. En attendant, le traitement social du surendettement

garde toute sa pertinence. Dans ce cadre, la procédure à

l’amiable semble tenir ses promesses puisque l’on est passé de 45 %

des dossiers traités à l’amiable en 1990 à 75 % en 1999. Deux éléments

viennent toutefois tempérer cet optimisme : le recul à 70 % de ce taux

en 2000 et, davantage encore, la question de la réussite à long terme de

ces plans qui peuvent s’étaler sur 8 ans. En 2000, seuls 136 000 dossiers

étaient arrivés à leur terme sur près de 831 000 déposés depuis 1990.

(1) Les macro-économistes qualifi ent cette inertie des ménages d’effet de cliquet.

(2) Le coût réel d’un emprunt correspond en effet à son taux nominal duquel est

soustrait le taux d’infl ation.

(3) Elle est possible en Alsace-Moselle, spécifi cité issue du droit allemand.

(4) Circulaire du 28 septembre 1995.

(5) Dans le cas contraire, le débiteur dispose de 15 jours pour contester la décision

devant le juge de l’exécution.

(6) Ceux-ci peuvent contester cette décision devant le juge de l’exécution.

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE


- Les questions sont posées de différentes manières pour obliger le candidat à changer de méthode de raisonnement.

- répondez aux questions en un temps donné : 10 minutes

- Reportez-vous au corrigé (lire dans ce numéro p. 273) pour connaître votre score.

1 - Quel est le montant prévu des dépenses de l’État inscrit dans le budget 2002 ?

❑ 166 milliards d’euros (Md e) ❑ 266 milliards d’euros (Md e) ❑ 326 milliards d’euros (Md e)

2 - Quel est le volume des dépenses publiques prévu en 2002 ?

❑ 25 % du PIB ❑ 40 % du PIB ❑ 52 % du PIB

3 - Quel est le niveau de la pression fi scale prévu en 2002 ?

❑ 50,3 % ❑ 45,2 % ❑ 44,5 %

4 - Comment est mise en lumière la nature économique des dépenses dans le budget de l’État ?

❑ par 2 sections ❑ par 4 chapitres ❑ par 7 titres

5 - Les dépenses temporaires

❑ sont les dépenses « au-dessous de la ligne »

❑ sont regroupées dans le budget général

❑ sont réparties en 7 titres

6 - Selon la loi de Wagner…

7 - Un impôt…

❑ les recettes ont une tendance naturelle à croître

❑ les dépenses ont une tendance naturelle à croître

❑ les recettes et les dépenses ont une tendance naturelle à croître

❑ a une contrepartie directe ❑ est créé par la loi ❑ est obligatoire

8 - Une taxe parafi scale…

❑ est créée par la loi ❑ est autorisée par la loi

❑ a pour bénéfi ciaire un établissement public administratif

9 - L’emprunt…

❑ est autorisé par la loi de fi nances ❑ est obligatoire ❑ fait partie des recettes de fonctionnement

10 - Les cotisations sociales…

Les dépenses et recettes

❑ sont la seule ressource de la Sécurité sociale

❑ sont autorisées par la loi de fi nancement de la Sécurité sociale

❑ ne sont pas des taxes parafi scales

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 271


Les dépenses et recettes

Corrigé

A partir de ce corrigé, établissez votre score

(maximum de points : 11)

1 - Quel est le montant prévu des dépenses de l’État inscrit dans le budget 2002 ?

❑ 166 milliards d’euros (Md e)

■ 269 milliards d’euros (Md e) (1 point)

❑ 326 milliards d’euros (Md e)

2 - Quel est le volume des dépenses publiques prévu en 2002 ?

❑ 25 % du PIB ❑ 40 % du PIB ■ 52 % du PIB (1 point)

3 - Quel est le niveau de la pression fi scale prévu en 2002 ?

❑ 50,3 % ❑ 45,2 % ■ 44,5 % (1 point)

4 - Comment est mise en lumière la nature économique des dépenses dans le budget de l’État ?

❑ par 2 sections ❑ par 4 chapitres ■ par 7 titres (1 point)

5 - Les dépenses temporaires

■ sont les dépenses « au-dessous de la ligne » (1 point)

❑ sont regroupées dans le budget général

❑ sont réparties en 7 titres

6 - Selon la loi de Wagner…

7 - Un impôt…

❑ les recettes ont une tendance naturelle à croître

■ les dépenses ont une tendance naturelle à croître (1 point)

❑ les recettes et les dépenses ont une tendance naturelle à croître

❑ a une contrepartie directe ■ est créé par la loi (1 point) ■ est obligatoire (1 point)

8 - Une taxe parafi scale…

❑ est créée par la loi ■ est autorisée par la loi (1 point)

❑ a pour bénéfi ciaire un établissement public administratif

9 - L’emprunt…

■ est autorisé par la loi de fi nances (1 point)

❑ est obligatoire

❑ fait partie des recettes de fonctionnement

10 - Les cotisations sociales…

❑ sont la seule ressource de la Sécurité sociale

❑ sont autorisées par la loi de fi nancement de la Sécurité sociale

■ ne sont pas des taxes parafi scales (1 point)

Ce cahier ne peut être vendu séparément.

Editeur : L’Action municipale

SARL au capital social de 15 000 euros

R.C.S Paris B 659.801.419

17, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.

de commission paritaire : 63.333

Directeur de la publication : Bernard Ajac

Composition : Groupe Moniteur

Tirage : Roto-France Impression (Emerainville)

Dépôt légal : février 2002

25 FÉVRIER 2002 • LA GAZETTE 273


Cahier n° 2 - 9/1635 - 4 mars 2002

P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS

Cahier détaché

Réussir

le concours

d’attaché

2002

● Culture générale : laïcité,

21


histoire et actualité

● Droit civil : les droits

de la personnalité

● Urbanisme : la notion

de travail public

● Urbanisme : les administrations

d’Etat et l’environnement

● Finances publiques : l’unité

● Finances publiques :

le principe de l’universalité


Sommaire

ÊTRE INTERROGÉ SUR SA SPÉCIALITÉ

OU COMMENT GAGNER DES POINTS

MAÎTRISER L’INTITULÉ DE L’ÉPREUVE ..........................................................................................265

ENGAGER LES RÉVISIONS ............................................................................................................265

GÉRER L’ÉPREUVE ........................................................................................................................266

FAIRE UN PLAN ............................................................................................................................267

CULTURE GÉNÉRALE : LAÏCITÉ, HISTOIRE ET ACTUALITÉ

I/ DE 1789 À LA CONSTITUTION DE 1958 ......................................................................................268

I.1) La séparation de l’église et de l’Etat. ..........................................................................................268

I.2) L’école de la République............................................................................................................268

II/ À LA RECHERCHE D’UN NOUVEL ÉQUILIBRE ............................................................................269

II.1) Liberté d’expression et neutralité ..............................................................................................269

II.2) Vers un modèle européen ? .......................................................................................................269

DROIT CIVIL : LES DROITS DE LA PERSONNALITÉ

I/ LE DROIT À L’INTÉGRITÉ PHYSIQUE

I.1) Le titulaire de la protection .......................................................................................................271

I.1.1. Le commencement de sa vie ..............................................................................................................271

I.1.2. La fi n de vie ........................................................................................................................................271

I.2) Le contenu de la protection .......................................................................................................271

I.1.2. Le principe .........................................................................................................................................271

I.1.3. L’exception .........................................................................................................................................271

II/ LE DROIT AU RESPECT DE SA VIE PRIVÉE .................................................................................272

II.1) La notion de vie privée .............................................................................................................272

II.2) L’étendue de la protection ........................................................................................................272

III/ LE DROIT À L’IMAGE ................................................................................................................272

IV/ LE DROIT À LA PRÉSOMPTION D’INNOCENCE ...........................................................................272

URBANISME : LA NOTION DE TRAVAIL PUBLIC

I/ L’OPÉRATION DE TRAVAIL PUBLIC ..............................................................................................273

La défi nition traditionnelle : .............................................................................................................273

L’innovation jurisprudentielle des arrêts Effi mieff et Grimouard ..........................................................273

II/ L’OUVRAGE PUBLIC ..................................................................................................................273

URBANISME : LES ADMINISTRATIONS D’ÉTAT ET L’ENVIRONNEMENT

I/ L’ADMINISTRATION CENTRALE ...................................................................................................275

A) Le ministère ..............................................................................................................................275

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 261


262

a) L’élargissement des compétences ............................................................................................................275

b) La réorganisation des structures ..............................................................................................................275

B) Les organes interministériels .......................................................................................................275

a) Les organes interministériels généraux .....................................................................................................275

b) Les organes interministériels spécialisés ..................................................................................................276

II/ L’ADMINISTRATION DÉCONCENTRÉE ........................................................................................276

A) Le préfet ...................................................................................................................................276

a) Le préfet de région ...................................................................................................................................276

b) Le préfet de département ........................................................................................................................276

B) Les services extérieurs ................................................................................................................277

a) Au niveau régional ...................................................................................................................................277

b) Au niveau départemental .........................................................................................................................277

FINANCES PUBLIQUES : L’UNITÉ

I/ LA DIVISION DU BUDGET EN TROIS COMPOSANTES

A) Les budgets annexes ...................................................................................................................278

a) L’origine des budgets annexes .................................................................................................................278

b) Les différents budgets annexes ................................................................................................................278

B) Les comptes spéciaux du trésor ...................................................................................................278

a) Origine .....................................................................................................................................................278

b) Les catégories de CST .............................................................................................................................278

II/ LA MULTIPLICATION DES ACTES BUDGÉTAIRES ........................................................................279

A) La multiplication des actes législatifs ...........................................................................................279

a) Les lois de fi nances rectifi catives .............................................................................................................279

b) La loi de règlement ..................................................................................................................................279

B) La multiplication des actes réglementaires ...................................................................................280

a) Les actes réglementaires permettant l’application de la loi de fi nances .....................................................280

b) Les actes réglementaires modifi ant la loi de fi nances ...............................................................................280

FINANCES PUBLIQUES : LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITÉ

I/ LA SIGNIFICATION DU PRINCIPE ................................................................................................281

A) La signifi cation technique ...........................................................................................................281

a) La règle du produit brut ...........................................................................................................................281

b) La règle de la non-affectation des recettes ...............................................................................................281

B) La signifi cation politique .............................................................................................................281

a) La volonté de connaître avec exactitude le montant des dépenses. ..........................................................281

b) La volonté de connaître avec certitude le montant des dépenses. ............................................................281

II/ L’ASSOUPLISSEMENT DU PRINCIPE ..........................................................................................281

A) L’assouplissement de la règle du produit brut. ..............................................................................281

a) Dans les comptes spéciaux du trésor (CST) .............................................................................................281

b) Dans le budget général ............................................................................................................................281

4 MARS 2002 • LA GAZETTE


B) L’assouplissement de la règle de la non-affectation des recettes .....................................................281

a) Dans les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor ...................................................................281

b) Dans le budget général ............................................................................................................................281

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 263


Être interrogé sur sa spécialité

ou comment gagner des points

Réalisé par Francis PIAN — MB Formation

www.mbprepa.com

Passer un concours n’est jamais un moment très agréable pour personne.

Le sentiment d’être jugé et catalogué dans les bons ou les autres ne

convient guère sauf pour les battants dans l’âme. Nous le savons tous

et particulièrement les membres du jury. Alors pourquoi agir ainsi ? Tout

simplement pour permettre à chacun d’entre les candidats de montrer au

mieux ses compétences. L’épreuve dite de spécialité est celle qui permet

d’apprécier le mieux vos compétences et votre capacité à faire face aux

commentaires et éventuellement critiques comme tout cadre territorial

pourra y être confronté. À vous de faire au mieux.

Afi n d’éviter aux candidats de devoir se déplacer plusieurs fois, les

centres de concours groupent les épreuves sur une journée, voire une

demi-journée. Il faut bien vérifi er votre convocation et ne pas vous

tromper d’épreuve devant le jury, surtout avec des sujets transversaux.

En effet, un thème comme la responsabilité peut être donné en culture

générale comme en droit civil ou en gestion administrative. Seule l’émotion

peut vous entraîner à de telles erreurs, pensez-vous ! Le problème

est que justement l’émotion est une réalité dans ces moments-là.

Maîtriser l’intitulé de l’épreuve

Relisons l’intitulé exact de l’épreuve pour mieux en cerner les contours

et les attentes du jury.

En administration générale, cette deuxième épreuve s’intitule : « interrogation

orale portant, au choix du candidat au moment de l’inscription,

sur l’une des matières suivantes : fi nances publiques, droit civil, droit de

l’urbanisme, gestion administrative ».

En gestion du secteur sanitaire et social, l’intitulé est quasiment identique

sauf que les matières sont « institutions sociales et droit social,

institutions sanitaires et droit de la santé, économie sanitaire et sociale

et grandes politiques sociales ».

En analyste, il s’agit d’une « interrogation orale portant sur la gestion et

le traitement de l’information ».

Il faut noter que la spécialité animation 1 er concours ne comprend

qu’une seule épreuve orale relative à la motivation du candidat et à

son aptitude à exercer des missions incombant au cadre d’emplois des

attachés territoriaux.

En revanche pour le second concours de la « fi lière animation », l’interrogation

orale porte sur l’une des matières suivantes : psychologie

sociale, environnement juridique, social et culturel de l’animation.

Comme nous l’écrivons pour chaque épreuve au choix, rappelez-vous de

vos choix précis lors de votre inscription. Malheureusement, nos conseils

sont le produit de nombreuses années de « prépa concours » et nous

avons souvent rencontré des candidats qui ne se souvenaient plus de

leurs options.

Ce choix va engager votre réussite au concours. Autant, il est diffi cile

d’être exigeant face à un candidat qui se voit imposer un sujet sur un

thème qu’il maîtrise plus ou moins en conversation avec le jury (épreuve

n° 1 de l’oral), autant le jury sera plus exigeant sur l’épreuve de spécialité

que vous avez choisie a priori en fonction de vos connaissances.

Le programme des épreuves vous a été donné dans la brochure exposant

le déroulement du concours, donc vous ne pouvez l’ignorer. De plus,

vous connaissez ce programme depuis votre inscription au mois de septembre

octobre de l’année passée, donc vous avez pu mesurer le travail

à accomplir pour être à la hauteur. Pour vous aider, ces programmes ont

été repris dans le cahier numéro 18 en supplément de la Gazette des

communes n° 6/1632.

Très concrètement, vous ne pourrez pas « botter en touche » en prétextant

que vous ne connaissez pas très bien la matière. Le jury sera

composé de spécialistes que vous n’éblouirez pas avec des artifi ces de

communication ou vestimentaires. Ces personnes : élus, fonctionnaires,

enseignants sont au fait de la réglementation et des expériences menées

dans votre domaine d’interrogation. Il n’est pas possible de les mener

en bateau.

De plus, c’est vous qui avez choisi la matière, il vous est diffi cile de faire

croire qu’on vous l’a imposée.

Enfi n et particulièrement dans le secteur social, il est à noter que les

matières se superposent quelque peu. Les grandes politiques sociales se

recoupent avec les institutions sociales et le droit social.

Pour « achever » le candidat « amateur », il faut souligner que ces

épreuves ont une durée de quinze minutes avec un temps équivalent

de préparation. Cette préparation vous permet de bien structurer votre

intervention et de vous remettre de vos émotions de la « découverte »

de la question. La durée de l’épreuve vous permet aussi de montrer au

mieux vos connaissances.

Engager les révisions

Votre expérience professionnelle, vos études récentes, votre formation

prépa concours du CNFPT ou d’un organisme autre constituent les bases

de votre travail de révision en lien avec le programme.

Pour autant un support est essentiel sous forme livresque. Dans le

prochain cahier, nous allons proposer une bibliographie indicative des

manuels les plus utiles en lien avec le concours. Soyez sélectifs dans

vos lectures. En effet, les ouvrages de relations internationales ou de

droit constitutionnel sont moins utiles car sans lien avec le programme

de l’oral. Il convient de découper ce programme en différents thèmes

homogènes qui pourront constituer des dossiers de travail.

Si nous prenons le programme du droit de l’urbanisme, huit thèmes et

donc dossiers émergent : le domaine public- privé de l’administration, les

travaux publics, les documents d’urbanisme, les opérations d’urbanisme,

le permis de construire et les règles de construction, l’expropriation,

l’aménagement du territoire et environnement, la politique de la ville.

Cette division a toujours une part d’arbitraire, mais elle permet de scander

le travail du candidat. Attention, si vous avez choisi cette matière,

le droit en ce domaine évolue rapidement. Les ouvrages vieillissent très

vite. La loi dite SRU a modifi é de nombreux points et vos manuels de

2001 sont dépassés par rapport aux POS devenus PLU ou aux SCOT divers

et variés. Un ouvrage comme « Le droit de l’urbanisation après la loi SRU »

de Dominique PIPARD-THAVEZ et Alain MAILLARD paru en janvier 2002

chez MBFORMATION est tout indiqué pour être à jour en ce domaine.

Vous ne pouvez pas vous contenter d’un petit fascicule sur une matière

car votre intervention sera nourrie de connaissances, de défi nitions,

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 265


266

Être interrogé sur sa spécialité ou comment gagner des points

de références juridiques, d’arguments, de jurisprudences pour certaines

matières, d’exemples concrets.

Dans certains cas, des ouvrages correspondent exactement au programme

du concours, il en est ainsi en droit social et institutions avec

l’ouvrage relatif à « la protection sociale en France » dirigé par Marc

de MONTALEMBERT et paru en décembre 2001 dans la collection « Les

notices » à la Documentation française. Pour les candidats qui ont choisi

cette option, les thèmes abordés et la qualité d’information, la précision

rédactionnelle en font un ouvrage de référence pour ce concours et

d’autres.

Le manuel est donc essentiel, mais surtout laissez de côté ce qui ne

correspond pas au programme du concours (il y a déjà suffi samment de

matière à traiter).

Cette approche signifi e aussi que vous devez mettre à jour vos connaissances.

Il est impossible que vous ignoriez la mise en place de l’APA en social

ou l’état des débats parlementaires. La lecture des revues spécialisées est

essentielle, tout comme la consultation des sites Internet les plus pertinents :

celui du Premier ministre, celui du Sénat. Le portail service public. fr doit vous

permettre d’accéder à toutes les sources utiles pour le concours.

Bien entendu des revues plus professionnelles comme la Gazette des

communes permettent de connaître les débats qui animent le secteur

des collectivités territoriales, surtout si vous n’êtes pas déjà en poste

dans une collectivité. Une analyse comparative de ces différentes revues

vous facilitera le travail pour appréhender les thèmes les plus courus et

les travailler en conséquence.

C’est la régularité dans vos révisions qui facilitera l’assimilation des

données.

Dans ce cas aussi faites des tableaux de synthèse. Ne vous contentez

pas de lire sans faire des liens entre les lectures. Le tableau ci-dessous

vous aidera en cette démarche.

Manuel Revues Jurisprudence Site Internet Culture

spécialisées professionnelle

I Actualisation CE 2000 Légifrance Expérience

au sein de

la collectivité

II Complément Sénat

III Opposition CAA PARIS

2001

IV Assemblée Expérience

nationale associative

Faire le lien

avec d’autres

thèmes

Il est préférable de réaliser ces tableaux en les adaptant à votre pratique

de travail plutôt que de laisser s’entasser des piles de documents ou

autres photocopies. La synthèse s’opère et l’assimilation aussi au fur et

à mesure de vos lectures.

Comme pour la culture générale, il faut démarrer le plus tôt possible,

c’est-à-dire aujourd’hui.

Allez dans des librairies spécialisées en droit et gestion de l’administration.

Souvent, vous y trouverez des vendeurs conseilleurs eux-mêmes

étudiants. Regardez tout de même l’année d’édition de l’ouvrage et n’allez

pas dans ces libraires d’occasion qui vous proposeront des livres utiles

pour l’histoire du droit ! ! Le concours est aussi un investissement.

Février, mars, surtout avril sont des mois d’acquisition de connaissances

si vous ne l’avez pas fait auparavant. Mai est consacré aux révisions sur

fi che. Juin correspond à l’épreuve.

Nous avons détaillé dans les cahiers 18 et 19 d’autres conseils de révision.

À vous de vous y reporter.

Gérer l’épreuve

L’épreuve est à la fois physique et intellectuelle. Si l’écrit est éprouvant

par la longueur de la durée, l’oral se caractérise par une intensité qui

peut bloquer le candidat le plus optimiste et détendu. À notre sens,

être sûr de ses connaissances constitue une bonne manière de lutter

contre le stress.

Les conseils à l’égard de la période qui précède l’épreuve sont contradictoires.

Certains formateurs conseillent de réviser jusqu’au bout et la

chance de tomber sur le thème entrevu dans le couloir fait le reste.

D’autres préfèrent tout arrêter 48 heures avant l’épreuve et proposent

d’aller au cinéma, à la piscine ou autres moyens de détente. À notre

avis, les deux ont leurs avantages et leurs inconvénients. Un peu de

stress permet de dynamiser le candidat, trop de détente lui fait croire

que l’épreuve est passée. De même réviser jusqu’au bout risque de créer

un mélange de données et une confusion qui ira croissant au fur et à

mesure de l’attente dans des conditions pas toujours très confortables.

Comme à l’accoutumée, il faut rechercher l’équilibre. Arrêtez de réviser

la veille de l’épreuve en fi n d’après-midi. Cela vous permettra de suivre

l’actualité par la lecture de votre journal favori, le suivi d’une émission

pertinente et de reposer vos neurones. La vie familiale peut avoir du

bon à cet effet. Évitez de faire la fête et la sérénité doit présider pour le

lendemain. Pas de révision non plus dans les transports en commun ou

seulement des points de détail ultimes.

N’écoutez pas les rumeurs absurdes qui courent dans les couloirs du

centre d’examen. Certains candidats écoulent leur angoisse en paniquant

tout le monde et même dans certains cas, les organisateurs eux-mêmes.

Arrivé devant les examinateurs, vous tirez la plupart du temps, un

numéro au hasard. Celui-ci correspond à un sujet. Il n’y a pas de choix.

Vous ne devez pas hésiter pour le traiter.

Trois cas peuvent se présenter : le sujet plat, la question, la citation.

Le sujet plat est de loin le cas le plus fréquent. Il peut voir l’énoncé

suivant : « le contrôle de gestion des collectivités territoriales » ou

encore « le rôle de la commission informatique et libertés ».

Plus rarement, il peut s’agir d’une question directe : « le droit de l’urbanisme

est-il respectueux du droit de propriété ? » ou « délinquance :

prévention, répression, solidarité ? ».

Encore plus rarement, la citation peut être proposée à la sagacité du

candidat. Ainsi en fi nances publiques, l’article 13 de la Déclaration

des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 : « Pour l’entretien de la

force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution

commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous

les citoyens, en raison de leurs facultés. ».

Généralement les candidats se sentent perdus face au sujet. C’est normal,

vous êtes en quelque sorte agressé par une interrogation que vous ne

maîtrisez pas. Le jury lui est plus serein par rapport à elle, même s’il ne

la maîtrise pas complètement. Cela doit vous rassurer. Le jury tout en

étant composé de spécialistes n’a pas une culture universelle.

Vous avez droit à un temps de préparation de quinze minutes. Il faut

l’utiliser en totalité. Installez-vous le plus confortablement possible.

N’utilisez que des feuilles fournies par l’administration en guise de

brouillon. Ayez deux stylos en cas de panne et qui permettent une

écriture aisée en liaison avec la souplesse de votre pensée.

Commencez par lire tranquillement le sujet. En cas de citation ou de

question, repérez le sens, les sous-entendus ou non dits. Dans tous

les cas, sélectionnez les mots clés, donnez les défi nitions. Ce travail

de défi nition vous permet de mieux vous faire comprendre et surtout

d’organiser l’entretien dans un sens que vous maîtrisez. Donner une

défi nition du service public, de l’intérêt général ou des ressources des

collectivités cadre le débat. Cela fait aussi « remonter à la surface »

des données que votre esprit oublie sur le moment alors que vous avez

travaillé dessus pendant plus de trois mois.

Cette recherche des défi nitions est importante car le jury pourra vous

demander ce que « vous entendez par… » suivi du thème de la question.

Il vaut s’y préparer.

Toutefois, le contexte est aussi important. Un point d’interrogation, un

point d’exclamation, une virgule change le sens d’une phrase.

Les petits mots comme « et », « ou », « tel que », « etc. » donnent

une dimension au sujet et le candidat qui ne comprend pas la

4 MARS 2002• LA GAZETTE


question, commet une bévue redoutable. En effet, il sera interrogé

et sans doute déstabilisé par cette approche du sujet qu’il n’avait

pas mesurée.

Il ne faut pas confondre un sujet formulé ainsi : « l’amélioration de l’aide

aux personnes âgées dépendantes : de la PSD à l’APA » avec « la PSD,

l’APA, une aide aux personnes âgées dépendantes ». La thématique est

apparemment identique, mais la logique est différente. Dans le premier

cas, c’est l’évolution qui est intéressante : Comment est-on passé de

la PSD à l’APA ? Dans le second cas, il faut montrer en quoi ces deux

dispositifs visaient à aider les personnes âgées.

Plus classiquement, « délinquance : prévention ou répression » n’a rien à

voir avec « délinquance : prévention, répression, solidarité ».

Cette démarche d’analyse du sujet prend bien trois minutes, puis il

convient de dégager le sens du sujet lorsqu’il existe.

La quête des informations dans votre mémoire doit être guidée pour

apparaître plus aisément.

La méthode SPRI ou celle en tableau déjà présentées dans les cahiers

relatifs aux épreuves écrites et dans les numéros 18 et 19 parus

en février dans la Gazette des communes constituent d’excellentes

trames. Elles ont peut-être été utilisées pour guider vos révisions.

C’est heureux car le parallélisme de l’organisation des informations

facilite votre travail. Attention, il ne faut pas croire que vos fi ches

de révision peuvent être restituées sans modifi cation aucune. Il faut

les adapter à la question et à l’enjeu du débat. Un guide n’est pas

une copie conforme.

Parmi les informations à rechercher, hormis les défi nitions, il faut sélectionner

les références juridiques (textes offi ciels, jurisprudence), les

arguments sociologiques, économiques, des exemples, des chiffres, des

dates, des expériences. Ne restez pas au stade des généralités et des

banalités. Trop de candidats se contentent d’asséner des principes et ne

peuvent exprimer une concrétisation de leurs propos. Montrez que vous

avez réfl échi aux causes et ou aux conséquences des textes offi ciels

que vous présentez. Exposer des règles de droit n’a d’intérêt que si

vous pouvez les expliquer par une mise en situation concrète. Le droit

précède-t-il les faits ou est-ce l’inverse ?

Faire un plan

Ayez quelques plans types qui pourront vous guider dans vos présentations.

En effet, vous avez un temps de préparation, le jury est en droit d’attendre

une structure dans votre intervention.

Celle-ci est identique aux plans des notes de synthèse ou des dissertations.

Il convient de réaliser une introduction, puis un développement avant

d’aboutir à une conclusion.

L’introduction comprend une présentation du thème, montre son actualité

et son intérêt, expose le plan adopté.

Le développement se découpe en deux ou trois parties avec une logique

adaptée.

Il peut s’agir de la chronologie : I le passé, II le présent, III le futur.

D’autres sujets appellent un plan plus descriptif : I le constat, A la

situation, B le problème, II les remèdes, A les différentes solutions, B

celle retenue.

Nous renvoyons aux cahiers de la préparation à l’écrit qui développent

sur cette démarche du plan. Il faut faire simple, mais montrer une

certaine dynamique cependant.

La conclusion doit vous permettre de dégager des pistes vers lesquelles

le jury sera incité à aller parce que vous l’aurez intéressé.

Montrez vous-même un intérêt pour la question, trop de candidats hésitent,

tremblent, paraissent désespérés de leur prestation et terminent

par cette phrase terrible, presque un aveu : « Voilà, c’est tout ce que

j’avais à vous dire ! ».

Ce plan, cette structure guide votre mémoire, votre intervention et le

jury qui vous écoute.

Mettez-le bien en relief sur votre feuille. Vous n’aurez pas le temps

de tout rédiger et c’est préférable. Il apparaît que les candidats qui

rédigent, n’ont pas le temps en 15 minutes de tout faire. Aussi le début

est bien policée même si le ton est fade et ânonnant, mais le reste non

rédigé sous forme de notes devient un abîme de confusion. Il convient

de s’en tenir à des notes suffi samment précises pour vous permettre de

tenir face au jury pratiquement tout le temps de l’épreuve, soit quinze

minutes. Normalement, si vous avez bien occupé cette plage horaire,

vous avez traité la question. Gardez peut-être une ou deux minutes pour

que le jury pose quelques questions. Certains examinateurs resteront

de marbre, d’autres apprécieront et vous le montreront presque inconsciemment.

Quelquefois, le candidat ayant tout abordé, le jury ne peut

conclure qu’en remerciant le candidat. Il ne faut pas s’en inquiéter, vous

avez fait correctement votre travail et la note s’en ressentira.

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 267


268

Culture générale : laïcité, histoire et actualité

CULTURE GÉNÉRALE : Laïcité, histoire

et actualité

Dans un article qui fait encore référence, Jean Rivero défi nit la laïcité

comme étant la « neutralité religieuse de l’État » 1 , mettant ainsi l’accent

sur la séparation de l’Église et de l’État consacrée par la loi de 1905.

Mais on ne peut se satisfaire d’un résumé de la question de laïcité à la

seule opposition entre un pouvoir temporel et une autorité religieuse.

Un détour rapide par l’étymologie permet d’illustrer ce point vue. Les

Grecs opposaient « Laïos », celui qui vient du peuple au « Klericos »,

celui qui a été initié, celui qui sait. Si l’on retrouve là une dimension

anticléricale qui a pu animer une partie du mouvement laïque, c’est

surtout sur la question du peuple et de son rapport au savoir qu’il

convient d’insister.

La laïcité apparaît alors comme la conception d’un État qui ne veut

distinguer en son sein aucun individu particulier mais tient à faire de

ces particules élémentaires des électrons libre-penseurs. Ce qui explique

le rôle central donné à l’éducation dans le corpus laïque. Révolution de

1789 et déclaration des droits de l’Homme en représentent évidement

l’acte fondateur, mais lui donnent aussi une singularité que vient contester

le vent de la globalisation.

I/ DE 1789 À LA CONSTITUTION DE 1958

La laïcité n’est pas un concept philosophique abstrait. Et c’est, paradoxalement,

ce qui rend sa défi nition malaisée. Bien sûr la dimension

philosophique ne peut ni ne doit être éludée, mais la richesse du concept

vient aussi du fait qu’il s’agit d’une doctrine tant politique que juridique

dont la construction progressive est indissociable de la Constitution, à

tous les sens du terme, de la République

I.1) La séparation de l’église

et de l’État.

L’article 1 er de la Constitution de 1958 semble marquer un aboutissement

: « La France est une République indivisible, laïque, démocratique

et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans

distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances.

» Ce faisant, la Constitution de la République traduit les principes

fondamentaux de la Déclaration des droits de l’Homme, qu’elle reconnaît

d’ailleurs dans son préambule. Il en va de même pour le préambule de

la Constitution de 1946 qui exclue toute discrimination sur la base des

opinions individuelles.

La laïcité consisterait fi nalement en une traduction pratique de la devise

de la France « Liberté, Égalité, Fraternité » :

• Liberté dans la mesure où la République consacre la liberté de conscience,

mais s’engage également à en favoriser l’expression.

• Égalité dans la mesure où elle interdit, en premier lieu à elle-même,

toutes discriminations – qu’elles portent sur la religion, les convictions

politiques ou sur la naissance - : la loi n’est la loi que si elle est la

même pour tous.

• Fraternité dans la mesure où, si la libre pensée est du ressort de la

sphère privée, elle ne doit ni troubler l’ordre public, ni entrer en confl it

avec l’intérêt général.

Le dépassement contemporain, a tout le moins constitutionnel, de la

querelle religieuse ne doit pas faire oublier son importance historique.

Dès avant la Révolution, les libres penseurs anticléricaux sont entrés

en opposition avec l’Église Catholique. Dans une France fi lle aînée de

l’Église, gouvernée par une monarchie de droit divin, le clergé faisait

autorité dans tous les actes de la vie civile et politique. Il ne s’agissait

certes ni d’une église omnipotente ni d’un État théocratique, mais

tout de même de bien plus qu’un simple droit de regard. L’intolérance

religieuse et morale dont fi t preuve la grande majorité du clergé, encouragé

par la révocation de l’Édit de Nantes, fut une source d’inspiration

inépuisable pour les Lumières et les Encyclopédistes. Au-dede la

réaction anticléricale, il s’agit d’une poussée du rationalisme qui entend

faire des affaires de la Société des actes raisonnés et raisonnables,

dépasser l’irrationalité de l’acte de foi. L’aboutissement de cette approche

dans le positivisme d’Auguste Comte au milieu du 19 e Siècle inspirera

grandement les lois laïques de la III e République.

Si la Révolution Française est incontestablement anticléricale, elle n’est

pas pour autant antireligieuse, en témoigne le culte de l’Être Suprême.

A posteriori, on peut considérer que le projet révolutionnaire consistait

davantage à absorber l’Église, à sa mise sous tutelle comme à sa neutralisation

dans les affaires civiles La Constitution de 1791 fait ainsi du

mariage un simple « contrat civil » 2 qu’une loi de 1792 autorisera même

à rompre. Auparavant, 1790 verra instituer l’élection du clergé par la

population et l’obligation de prêter serment à la constitution. Même le

Concordat signé entre Bonaparte et Pie VII, qui peut apparaître comme

une forme de retour du catholicisme, marque de fait la fi n de l’hégémonie

de la religion catholique : Si cette dernière est reconnue comme étant

la religion de « la grande majorité des français », elle n’est ni religion de

tous les français, ni religion d’État. Bonaparte obtiendra même un droit

de regard sur les actes du clergé et sa désignation, et plus encore la

reconnaissance par l’Église de la primauté de l’État et du Code civil.

Le chemin qui mena jusqu’à la loi du 9 décembre 1905 ne fut pas

linéaire loin s’en faut. A la Restauration répond la fi èvre démocratique

de février 1948. A la loi Falloux de mars 1850 répond la Commune. Mais

le mouvement est inéluctable : l’Église ne parvenant à retrouver sa place

initiale et se refusant à une mise sous tutelle, la séparation de l’Église et

de l’État put apparaître comme un acte pacifi cateur. Intervenant après

les lois 1901 sur la liberté d’association, particulièrement contraignantes

pour les congrégations cultuelles, et la rupture des relations diplomatiques

entre la France et le Vatican, la loi de 1905 consacre la neutralité

religieuse de l’État. Si son premier article « assure la liberté de conscience

et garantie le libre exercice du culte… », le 2 e affi rme que « la République

ne reconnaît, ne salarie, ni ne subventionne aucun culte… ». Ce faisant

la République ne nie pas la religion, mais récuse toute ingérence entre

le politique et le religieux.

I.2) L’école de la République

La République devient dès lors cette forme de gouvernement « du peuple,

par le peuple, pour le peuple. » La Laïcité affi chée par la Constitution

de 1958 permet l’exercice simultané de la liberté et de l’égalité : la

neutralité de l’État fonde son Universalité. L’égalité juridique de toutes

les options spirituelles ou politiques fait de la puissance publique un

bien commun qui favorise l’exercice de la libre conscience.

Pour autant, cette construction juridique ne peut suffi re, au-delà même

des diffi cultés d’interprétations juridiques qui seront évoquées plus bas.

Ce que donne la séparation de l’Église et de l’État, c’est un cadre. Il faut

aussi lui donner un contenu, rôle assigné à l’École publique. Et si les

acquis de 1905 n’ont plus guère d’opposants, les derniers épisodes de la

« guerre scolaire » sont encore récents.

4 MARS 2002• LA GAZETTE


Dès la Révolution, Condorcet souligne que l’enseignement de dogmes

particuliers contrevient au principe de la liberté d’opinion et propose

d’interdire l’enseignement public de quelque culte que ce soit. L’enseignement

religieux est battu en brèche, l’empire instaurant même un

monopole d’État. Falloux, suivit par Thiers, rétablit la liberté de création

d’établissements d’enseignement catholique, renforçant même le poids

institutionnel des catholiques auprès du ministre de l’instruction publique

et soumettant l’instituteur aussi bien au maire qu’au curé.

Après la chute du second empire, la IIIème République, avec comme

fi gure de proue Jules Ferry, répondit avec vigueur à ce cléricalisme. De

1880 à 1886, c’est un véritable arsenal législatif qui est voté : en juin

1881, c’est la loi sur la gratuité de l’École primaire, préalable à son caractère

obligatoire et laïque voté en mars 1882. L’instruction religieuse est

remplacée par l’instruction morale, les personnels religieux sont interdits

d’enseignement public. L’antériorité de la construction de « l’École

de la République » sur les lois de 1905 témoigne de son importance

stratégique.

Cette poussée laïque ne marque pourtant pas la fi n de l’histoire.

Ainsi si les lois de 1905 interdisent de subventionner les congrégations,

elles n’excluent pas le fi nancement d’action d’intérêt général

tel les hôpitaux, les crèches ou les écoles. Le partage entre enseignement

public et enseignement privé est formalisé la loi Debré de

1951 dans une logique contractuelle. Trois possibilités sont offertes

aux établissements privés : complète indépendance excluant tout

fi nancement public, intégration au système public ou contractualisation

accordant un fi nancement public en contrepartie d’obligations

pédagogiques et d’un contrôle de la puissance public. Les

protestations du camp laïque eurent une ampleur qu’on retrouva

lorsque les défenseurs de l’école privée manifestèrent contre le

projet Savary en 1984. Le dernier soubresaut – ultime soubresaut ?

de cette guerre scolaire eut pour objet, ironie de l’histoire, la

défense par les laïques de la loi Falloux en fi n 1993.

II/ À LA RECHERCHE

D’UN NOUVEL ÉQUILIBRE

Depuis 1993, le débat entre écoles privées et publiques est sinon clos,

du moins apaisé. Statu quo semble le terme exact dans la mesure où

les pouvoirs publics de tous bords répugnent à alimenter des réactions,

l’histoire l’a démontré, toujours vives. Pour autant, les relations entre

l’État et les services publics d’une part et les congrégations religieuses

d’autre part ne sont pas fi gées dans le roc.

Plus précisément, le principe d’invisibilité qui gouvernait jusque là

l’application de la laïcité dans les services publics est contesté au nom

du principe de la liberté d’expression. Par invisibilité, il faut entendre

la non-reconnaissance par l’État des signes distinctifs, notamment religieux,

mais aussi la volonté de masquer ces signes distinctifs, tout

particulièrement à l’École. La contestation interne, avec l’emblématique

affaire des foulards, ne doit pas masquer une contestation externe, non

moins déstabilisante. Avec la multiplication des traités internationaux,

la singularité 3 du modèle français est confrontée à d’autres conceptions

du rapport entre État et religions.

II.1) Liberté d’expression

et neutralité

La rentrée scolaire de 1989 fut agitée par ce qui restera comme l’affaire

des foulards islamiques. L’objet de la controverse portait sur la possibilité

pour certaines jeunes fi lles de confession islamique de porter le foulard.

Fallait-il l’interdire au nom du principe de neutralité pour favoriser

l’émancipation de la femme, ou au contraire, toujours au nom de cette

émancipation, intégrer ces jeunes fi lles et leur faire profi ter de l’enseignement

républicain ? Lionel Jospin, alors ministre de l’Éducation,

demanda l’avis du Conseil d’État. Celui trancha en faveur de la liberté

d’expression des élèves, dans la limite du respect d’autrui et du bon

déroulement de l’enseignement, tout en maintenant l’obligation de

neutralité des enseignants. La circulaire ministérielle qui suivit reprit

les grandes lignes de l’avis du Conseil d’État, insistant davantage sur les

dangers du prosélytisme.

Moins médiatique, le problème des autorisations d’absence n’en est pas

moins délicat. On se sait que depuis les lois Ferry, l’école est obligatoire.

Le cadre juridique et notamment le régime de sanction envers les parents

en cas d’absence injustifi ée s’est même durci, pouvant aller jusqu’à la

déchéance des droits parentaux. La question de l’absence pour motif

religieux fut posé au Conseil d’État, notamment par la voie du consistoire

central des israéliens de France. L’objet de la requête portait sur

l’annulation de l’article 8 du décret du 18 février 1991 dont la principale

disposition est la suivante : « L’obligation d’assiduité mentionnée à l’article

10 de la loi du 10 juillet 1989 [142] susvisée consiste, pour les élèves,

à se soumettre aux horaires d’enseignement défi nis par l’emploi du temps

de l’établissement ; elle s’impose pour les enseignements obligatoires et

pour les enseignements facultatifs dès lors que les élèves se sont inscrits à

ces derniers ». Le Conseil d’État a rejeté la requête, tout en considérant

que des autorisations d’absence pouvaient être accordées « dans le

cas où ces absences sont compatibles avec l’accomplissement des tâches

inhérentes à leurs études et avec le respect de l’ordre public dans l’établissement.

».

II.2) Vers un modèle européen ?

L’option libérale adoptée par le Conseil d’État n’est pas sans rapport avec

le contexte international. Selon l’article 55 de la Constitution, les traités

et accords ratifi és par la France ont une valeur supérieure à la loi. Dans

le cadre qui est le nôtre, les différents traités constitutifs de l’Union

Européenne et la Convention Européenne de sauvegarde de droits de

l’Homme méritent qu’on s’y attarde.

L’article 9 de la Convention insiste notamment sur la liberté d’opinion

et de conscience, et ce qui paraît logique sur la possibilité d’en

changer. Ce qui en creux signifi e que le prosélytisme fait partie des

droits acquis. Par ailleurs, la jurisprudence de la Cour de Justice

des droits de l’Homme semble pencher vers le libéralisme, comme

en témoigne une décision du 7 décembre 1976 donnant raison à

des parents qui refusait que leur enfant suive des cours d’éducation

sexuelle contraires à leurs convictions religieuses. Quant aux traités

européens, ils demeurent pour l’instant fl ous quant à la question

laïque, l’article F du traité de Maastricht précisant même que « l’Union

respecte l’identité nationale de ses États membres, dont les systèmes de

gouvernement sont fondés sur les principes démocratiques. ». Toutefois,

la spécifi cité française 4 , en particulier sous la pression de la libre

circulation des personnes, risque d’être confrontée à brève échéance

à des problèmes d’harmonisation.

Par ailleurs, comme en témoigne le projet de convention du Conseil

de l’Europe, nombre de pays européens sont engagés dans la défense

des minorités et leur liberté d’expression. Et c’est ici sans doute

que l’on touche au plus profond de l’esprit laïque revendiqué par la

République. Alors que le Conseil Constitutionnel a rejeté la notion

de « peuple corse », comment imaginer qu’une reconnaissance confessionnelle

puissent-être compatible avec les lois de la République ?

C’est la question de l’intégration qui est en jeu ici. En simplifi ant peutêtre

de façon abusive, il s’agit de choisir entre un mode d’intégration

communautaire – mais alors il faut construire une représentativité

des communautés – et un mode d’intégration Universel, laïque qui

fait du peuple souverain le seul interlocuteur. D’une manière ou d’une

autre, il convient de trouver une voie qui, sans conduire jusqu’à

l’acculturation, favorise le dépassement des différences, préserve

l’unité citoyenne.

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 269


270

Culture générale : laïcité, histoire et actualité

Laïcité et exceptions territoriales

Les principes constitutionnels d’unicité et d’indivisibilité souffrent

d’exception dans le cadre de la laïcité.

Les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de Moselle sont ainsi

encore sous le régime du Concordat de 1801. Cette exception s’explique

évidemment par le statut de ces régions entre 1870 et 1918.

Toujours est-il que quatre cultes sont reconnus : le catholicisme, le

culte réformé, l’Église de la confession d’Augsbourg et le judaïsme.

Les autorités religieuses sont nommées et rémunérées par les autorités

civiles. Les lois Ferry y sont inappliquées, rendant ainsi l’enseignement

religieux obligatoire, même si désormais il peut être

remplacé par des cours de morale.

Pour l’Outre-Mer, il existe également des exceptions. Ainsi la Guyane

est-elle régie par une ordonnance de Charles X du 27 août 1827. Seul

le catholicisme est reconnu et fi nancé, par le département depuis

les lois de décentralisation. Dans les TOM, Saint Pierre et Miquelon

connaît une situation proche tandis qu’à Mayotte la France a reconnu

aux habitants le droit de conserver leurs règles de droit comorien,

sous le contrôle de cadis ou juges musulmans élevés au rang de

fonctionnaires, ou d’opter pour un régime de droit commun.

1 - La notion juridique de la laïcité, Dalloz, Chronique 33, 1949, p. 137-140.

2 - Un Édit de Louis XVI en 1787 avait ouvert la voie en autorisant les non

catholiques à se marier devant un juge royal ou à domicile devant un prêtre.

3 - Singularité ne signifi e pas unicité : la Turquie et le Mexique ont des conceptions

et des pratiques porches de celles de la France.

4 - Entre autres exemples, le Danemark et la Grande – Bretagne connaissent une

Église d’État, l’Allemagne a mis en place un impôt religieux.

4 MARS 2002• LA GAZETTE


DROIT CIVIL : Les droits de la personnalité

La personne est protégée par l’intermédiaire des droits de la personnalité,

droits qui portent sur soi-même. Les droits de la personnalité sont

extrapatrimoniaux, ce qui signifi e qu’ils ne sont pas évaluables en argent.

On en déduit qu’ils sont incessibles, insaisissables, absolus et reconnus

à toute personne physique. La violation des droits de la personnalité

donne lieu à une créance d’indemnisation et le juge dispose de pouvoirs

destinés à faire cesser le trouble qui y est apporté. La détermination de

ces droits de la personnalité manque de précision. Néanmoins, les quatre

principaux droits de la personnalité sont le droit à l’intégrité physique

(1), le droit au respect de sa vie privée (2), le droit à l’image (3) et le

droit à la présomption d’innocence (4).

I/ LE DROIT À L’INTÉGRITÉ PHYSIQUE

La loi n°94-653 du 29 juill. 1994 dite « de bioéthique » comporte

plusieurs dispositions ayant pour but de protéger la personne et son

corps à l’égard de tiers. Cette loi doit prochainement faire l’objet d’une

révision parlementaire. Si le contenu de la protection est énoncé (1.2.),

la loi ne précise pas clairement quel en est le titulaire (1.1).

I.1) Le titulaire de la protection

Le titulaire de la protection, c’est la personne humaine. Elle est protégée

au travers de son corps, ses éléments et ses produits (art. 16-1 du Code

civil). Mais quelles sont les limites temporelles de la personne humaine ?

L’article 16 du Code civil consacre « le respect de l’être humain dès le

commencement de sa vie ». Quand commence sa vie (1.1.1.) et quand

s’achève-t-elle ? (1.1.2.)

I.1.1. Le commencement de sa vie

Le principe du respect de tout être humain dès le commencement de la vie,

énoncé pour la première fois dans l’article 1er de la loi Veil du 17 janvier

1975 semble en opposition avec l’interruption de grossesse que cette même

loi a instaurée. Le Conseil Constitutionnel a reconnu la constitutionnalité

de ce texte en considérant que « la loi n’admet qu’il soit porté atteinte au

principe du respect de tout être humain dès le commencement de la vie

qu’en cas de nécessité et selon les conditions et limitations qu’elle défi nit »

(Ccel, 15 janv. 1975, D. 1975-529, note Hamon). Le droit à la vie trouve ses

limites dans la liberté qu’a la femme d’avorter.

Le respect du droit à la vie peut donc avoir une portée atténuée à

l’égard de l’enfant simplement conçu. La loi n°94-653 du 29 juill. 1994

a confi rmé la relativité de la protection de la loi à l’égard de l’embryon

surnuméraire, dont la loi réglemente la destruction. La violation du droit

à la vie de ces embryons surnuméraires fut invoquée devant le Conseil

Constitutionnel qui rejeta l’argumentation au motif que « le principe

du respect de tout être humain dès le commencement de sa vie ne leur

était pas applicable » (Ccel, 27 juill. 1994, D. 1995-237, note Mathieu).

La doctrine en déduit que la loi fait une distinction entre les embryons

surnuméraires non réimplantés qui ne relèvent pas de la protection

accordée aux personnes et les embryons implantés in utero, qui fait

corps avec sa mère, et qui bénéfi cie en tant que tel, de la protection

reconnue aux personnes (sous réserve de l’application des règles sur

l’interruption de grossesse).

Cependant, la Cour de cassation a refusé de retenir la qualifi cation

d’homicide involontaire dans une affaire où une femme enceinte de 6

mois, mettait au monde un enfant mort-né à la suite d’une collision

automobile. La cour d’appel de Metz avait affi rmé que « pour qu’il y ait

personne, il faut qu’il y ait un être vivant, c’est-à-dire venu au monde et

non encore décédé ». Or, en l’espèce, le fœtus était « né prématurément

viable mais n’a pas respiré du fait de l’absence d’air dans les poumons et

l’estomac ». L’Assemblée plénière de la Cour de cassation, par un arrêt

du 29 juin 2001, a rejeté le pourvoi formé contre cet arrêt au motif

que « le principe de la légalité des délits et des peines, qui impose une

interprétation stricte de la loi pénale, s’oppose à ce que l’incrimination

prévue par l’article 221-6 du Code pénal réprimant l’homicide involontaire

d’autrui, soit étendue au cas de l’enfant à naître dont le régime

juridique relève de textes particuliers sur l’embryon et le fœtus ». (J.C.P.

2001-II-10569). Il apparaît que, pour la Cour de cassation, l’enfant à

naître n’est pas une personne. Cette position a fait l’objet de nombreuses

critiques doctrinales. (Par exemple, J. Pradel, D. 2001-2907).

I.1.2. La fi n de vie

La protection de la personne dure tant que persiste la vie. Les personnes

en fi n de vie, privées ou non de conscience, sont protégées par la loi en

tant que personne humaine à part entière. En revanche, dès que la vie a

cessé, la protection des personnes cesse. La personnalité et les droits qui

y sont attachés disparaissent par la mort de la personne. Le cadavre, qui

n’est que l’enveloppe charnelle de la personne décédée, ne relève donc

plus de la protection reconnue aux personnes humaines. La loi prévoit

cependant une protection particulière du cadavre, notamment en ce qui

concerne son intégrité (art. 225-17 al. 1 er Code pénal) et en matière de

prélèvement d’organes (art. L. 665-10 et s. du Code de la santé publique).

S’agissant des personnes réduites à un état végétatif chronique, elles

bénéfi cient de l’ensemble des droits reconnus aux personnes humaines.

Ainsi, la Cour de cassation a affi rmé que « l’état végétatif d’une personne

humaine n’excluant aucun chef d’indemnisation, son préjudice doit être

réparé dans tous ses éléments » (Civ. 2 e , 22 fév. 1995, Bull. civ. II n°61).

I.2) Le contenu de la protection

L’article 16-3 du Code civil pose un principe (1.2.1.) et prévoit une

exception (1.2.2.).

I.1.2. Le principe

Le principe est qu’il ne peut être porté atteinte à l’intégrité du corps

humain. Le corps humain est inviolable. L’article 16-2 du Code civil

prévoit que « le juge peut prescrire toutes mesures propres à empêcher

ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements

illicites portant sur des éléments ou produits de celui-ci ». La loi pénale

réprime, au travers de diverses infractions, les atteintes illicites à l’intégrité

corporelle d’autrui.

I.1.3. L’exception

L’article 16-3 du Code civil admet qu’il puisse être porté atteinte à

l’intégrité du corps humain « en cas de nécessité médicale pour la

personne ».

Cependant cette condition ne suffi t pas à elle seule pour justifi er une

telle atteinte. En effet, comme le précise l’alinéa 2 du même article : « Le

consentement de l’intéressé doit être recueilli préalablement hors le cas où

son état rend nécessaire une intervention thérapeutique à laquelle il n’est

pas à même de consentir. » La jurisprudence précise que ce consentement

doit être libre et éclairé par une information claire et loyale. La charge

de la preuve de l’accomplissement de ce devoir d’information pèse

dorénavant sur le médecin (Civ. 1 re , 25 févr. 1997, Bull. civ. I n°75).

Depuis la loi du 4 juillet 2001, la stérilisation à visée contraceptive peut

être pratiquée sur une personne majeure, si elle a exprimé une volonté

libre, motivée et délibérée en considération d’une information claire

et complète sur ses conséquences. La stérilisation peut aussi être prati-

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 271


272

Droit civil : les droits de la personnalité

quée sur une personne majeure dont l’altération des facultés mentales

constitue un handicap et a justifi é son placement sous tutelle ou sous

curatelle que lorsqu’il existe une contre-indication médicale absolue aux

méthodes de contraception ou une impossibilité avérée de les mettre

en œuvre effi cacement. L’intervention est subordonnée à une décision

du juge des tutelles. Si la personne est apte à exprimer sa volonté, son

consentement doit être systématiquement recherché et il ne peut être

passé outre à son refus ou à la révocation de son consentement. (art. L.

2123-1 et s. du Code de la Santé publique).

II/ LE DROIT AU RESPECT

DE SA VIE PRIVÉE

La loi du 17 juillet 1970 a inséré dans L’article 9 du Code civil un principe

déjà consacré en jurisprudence : « Chacun a droit au respect de sa vie

privée ». L’alinéa 2 indique les mesures que le juge peut ordonner pour

faire cesser le trouble. La jurisprudence a précisé la notion de vie privée

(2.1.) et l’étendue de la protection accordée par la loi (2.2.)

II.1) La notion de vie privée

La délimitation de ce qui relève de la vie privée est délicate, certaines

données servant à identifi er la personne et devant, de ce fait, être

publiques.

Relève de la vie privée, tout ce qui touche à l’intimité de la personne : sa

santé, ses mœurs, sa vie amoureuse, sentimentale, ses origines raciales,

etc. La jurisprudence a même décidé que l’identité et l’adresse d’une

personne relevait de sa vie privée sauf si l’intéressé poursuit le but illégitime

d’échapper à ses créanciers (Civ. 1 re , 19 mars 1991, D. 1991-568,

note Velardocchio).

En revanche, ne relève pas de la vie privée les renseignements d’ordre

purement patrimonial. Ainsi la divulgation par voie de presse d’informations

concernant le patrimoine individuel n’est en elle-même de nature

à porter atteinte à l’intimité de la vie privée (Civ. 1re, 20 nov. 1990,

Bull. civ. I, n°257).

II.2) L’étendue de la protection

Toute personne a droit au respect de sa vie privée, quel que soit son

rang, sa fortune, ses fonctions ou sa notoriété.

Cependant, il n’y a pas d’atteinte au droit au respect de la vie privée

lorsque la personne accepte cette intrusion. La jurisprudence précise

que « la personne privée a seule le droit de fi xer les limites ce qui peut

être publié ou non sur sa vie intime, en même temps que les circonstances

et les conditions dans lesquelles ces publications peuvent intervenir » (Civ.

1 re , 11 fév. 1970, D. 1971-409, note J.-F. P.)

L’autorisation de la personne doit être certaine mais elle n’est pas nécessairement

expresse. Elle peut faire l’objet d’une rémunération. Le fait de ne pas

avoir intenté d’action en justice pour des atteintes antérieures ne vaut pas

acceptation et renonciation à agir pour des atteintes futures. Le fait qu’une

personne ait, elle même, divulgué des faits relatifs à sa vie privée, n’autorise

pas un éditeur à décider de son chef la redivulgation de ces faits. Cependant

le juge tiendra compte de la complaisance antérieure, voire des propres

déclarations de l’intéressé sur sa vie privée, notamment pour évaluer l’étendue

du préjudice. La charge de la preuve de l’autorisation pèse sur celui

qui l’invoque.

La redivulgation de renseignements relatifs à la vie privée est soumise

à l’autorisation spéciale de l’intéressé. Cependant la personne ne peut

s’opposer à la divulgation de faits touchant à sa vie privée dès lors qu’ils

ont fait l’objet de comptes rendus judiciaires. La jurisprudence tente de

concilier le droit à l’information du public et le droit au respect de la vie

privée, voire un certain droit à l’oubli.

III/ LE DROIT À L’IMAGE

Le droit à l’image est le corollaire du droit au respect de la vie privée

mais il a progressivement acquis son autonomie.

Toute personne a un droit exclusif sur son image qui lui permet de

s’opposer à la captation ou à la reproduction de son image sans son

autorisation, quel que soit le mode de diffusion : photographie, dessin,

cinéma, télévision…

La réalisation et a fortiori la diffusion de l’image d’une personne, connue

ou inconnue, se trouvant dans un lieu privé sont subordonnées à son

consentement. L’atteinte est également réalisée lorsque la photographie,

bien que prise dans un lieu public, fait apparaître la personne isolément

grâce au cadrage réalisé par le photographe.

L’autorisation doit être certaine, même si elle peut être tacite. Tel sera

le cas lorsqu’une personne intéressant l’actualité se trouve dans un lieu

public ou lorsque la prise de cliché est effectuée sans son opposition.

Son consentement est présumé mais une manifestation préalable de

volonté contraire est toujours possible.

L’autorisation est toujours spéciale. C’est à celui qui reproduit l’image

qu’il appartient de prouver l’autorisation. L’agence de photographie qui

ne s’est pas assurée du consentement de la personne photographiée à

la publication du cliché a commis une faute en vendant ce cliché et

doit être tenue de garantir l’entreprise de presse des condamnations

prononcées contre elle (Civ. 1 re , 15 déc. 1981, J.C.P. 1983-II-20023,

note P. Jourdain).

Comme en matière de droit au respect de la vie privée, le droit à l’image

trouve ses limites dans le droit à l’information du public, notamment

quand il s’agit de rendre compte de débats judiciaires.

Cependant, la Cour de cassation a décidé, à propos de la publication

d’une photographie représentant une victime d’attentat, que « la liberté

de communication des informations autorise la publication d’images des

personnes impliquées dans un événement, sous la seule réserve du respect

de la dignité du respect de la personne » (Civ. 1 re , 20 février 2001, J.C.P.

2001-II-10533). En l’espèce, elle a estimé que la photographie était

dépourvue de recherche de sensationnel et de toute indécence et que, dès

lors, elle ne portait pas atteinte à la dignité de la personne représentée.

IV/ LE DROIT À LA PRÉSOMPTION

D’INNOCENCE

L’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26

août 1789 dispose que « tout homme est présumé innocent jusqu’à ce

qu’il ait été déclaré coupable… ».

Lors de la réforme du 4 janvier 1993, il fut inséré un article 9-1 dans le

Code civil sur la présomption d’innocence.

Cet article a été modifi é par la loi du 15 juin 2000. Aujourd’hui, l’article

9-1 du Code civil dispose : « Chacun a droit au respect de la présomption

d’innocence. Lorsqu’une personne est, avant toute condamnation, présentée

publiquement comme coupable de faits faisant l’objet d’une enquête

ou d’une instruction judiciaire, le juge peut, même en référé, sans préjudice

de la réparation du dommage subi, prescrire toutes mesures, telles que

l’insertion d’une rectifi cation ou de la diffusion d’un communiqué, aux fi ns

de faire cesser l’atteinte à la présomption d’innocence et ce aux frais de la

personne, physique ou morale, responsable de cette atteinte ».

L’atteinte à la présomption d’innocence visée à l’article 9-1 du Code civil

consiste à présenter publiquement comme coupable, avant condamnation,

une personne poursuivie pénalement (Civ. 1 re , 6 mars 1996, Bull.

civ. I n°123). Seule une condamnation pénale devenue irrévocable fait

disparaître, relativement aux faits sanctionnés, la présomption d’innocence

dont l’article 9-1 assure le respect (Civ. 1re, 12 nov. 1998, Bull.

civ. I n°313).

4 MARS 2002• LA GAZETTE


URBANISME : La notion de travail public

La notion de travail public recouvre deux aspects : l’opération de travail

public et l’ouvrage public qui est le fruit du travail public.

I/ L’OPÉRATION DE TRAVAIL PUBLIC.

La défi nition traditionnelle :

- le caractère immobilier du travail

Un travail relatif à un meuble, pour si important qu’il soit, ne peut être

un travail public (à moins que ce meuble soit assimilé à un immeuble

par destination) Peu importe l’importance de l’opération (réalisation

d’une autoroute ou d’une grille de square), d’une façon générale, les

opérations de travaux publics peuvent être constituées dès lors qu’elles

portent sur des immeubles (au sens du droit civil : immeuble bâti ou non

bâti, immeuble par nature ou par destination). Il peut s’agir de travaux

de construction (ou de démolition), ou d’aménagements d’immeubles

déjà construits, ou d’entretien (pas nécessairement d’un immeuble bâti,

la remise en état du lit d’une rivière constituera par exemple un travail

public).

Ce travail immobilier concernera fréquemment un immeuble du domaine

public, mais pas seulement (cf immeuble du domaine privé d’une personne

public, ou sur un immeuble appartenant à un particulier).

- le but d’utilité générale du travail

Pour qu’un travail immobilier ait le caractère d’un travail public, il

convient qu’il soit exécuté dans un but d’utilité générale.

Un grand nombre de travaux publics sont exécutés pour les besoins

des services publics ; en ce cas, la condition d’utilité générale est nécessairement

remplie, le service public implique un tel but. Toutefois, la

jurisprudence entend cette fi nalité de façon plus large. Dans l’arrêt

Commune de Monségur du 10 juin 1921, le Conseil d’État a considéré,

alors que depuis les lois de séparation de l’Église et de l’État le culte ne

constituait plus un service public, « que les travaux effectués dans une

église, pour le compte d’une personne publique, dans un but d’utilité

générale, conservent le caractère de travail public… ».

Le critère de l’utilité générale comporte cependant quelques limites. Les

travaux accomplis pour le compte d’une personne publique cessent d’être

considérés comme ayant un but d’utilité générale lorsqu’ils sont entrepris

dans un but fi nancier (coupes de bois dans les forêts domaniales en

vue de leur vente)

La jurisprudence n’admet donc l’existence de travaux publics sur le

domaine privé ou sur la propriété des personnes privées que lorsque

l’utilité générale le justifi e.

- la réalisation pour le compte d’une personne publique

Le travail, pour être public, doit être effectué pour le compte d’une

personne publique ; ainsi dans l’hypothèse où la personne publique

(État, collectivité locale, établissement public) va bénéfi cier du travail

qui peut être réalisé directement par la personne bénéfi ciaire elle-même

qui utilise son propre personnel, son matériel et les matériaux acquis

dans ce but (travail en régie) ou par un entrepreneur qu’elle charge de

cette tâche au moyen d’un contrat administratif (marché de travaux

publics ou concession).

Normalement, le travail exécuté ainsi au profi t d’une personne publique

est celui qui concerne un ouvrage appartenant à cette dernière, mais il

peut parfois en aller différemment.

Aux termes de la jurisprudence (C.E. 22 juin 1928, Epoux de Sigalas),

sont également des travaux publics les travaux relatifs à un ouvrage

destiné à revenir ultérieurement à la personne publique (notamment

ceux réalisés par le concessionnaire sur des immeubles concédés qui

feront automatiquement retour à la personne publique en fi n de concession).

L’innovation jurisprudentielle des arrêts Effi mieff

et Grimouard

Dans quelques cas particuliers (par exemple pour des travaux d’urgence

réalisés sur l’ordre du maire), le Conseil d’État considérait parfois comme

travaux publics des travaux réalisés sur des propriétés privées et destinées

à le demeurer, dès lors qu’ils étaient accomplis sous la direction et

le contrôle de la personne publique ou fi nancés par elle.

Mais ce n’étaient que des exceptions limitées, le principe demeurant

qu’un travail réalisé pour le compte d’un particulier ne peut être un

travail public.

Cette exigence de la réalisation « pour le compte d’une personne publique

» va connaître une évolution notable avec les importantes décisions

du Tribunal des Confl its Effi mieff du 28 mars 1955 et du Conseil d’État

du 20 avril 1956 Grimouard.

Depuis ces deux décisions sont considérés comme des travaux publics,

les travaux immobiliers d’utilité générale effectués soit pour le compte

d’une personne publique, soit pour le compte d’une personne privée,

mais dans le cadre d’une mission de service public et par une personne

publique. Cette dernière condition est elle aussi nécessaire, de sorte que

la solution ne s’applique pas si le travail est exécuté par une personne

privée agissant pour son propre compte et ce quel que soit son caractère

d’intérêt général (tel est le cas, par exemple, des travaux des sociétés

d’habitation à loyer modéré).

II/ L’OUVRAGE PUBLIC

C’est un bien immobilier ayant fait l’objet d’un certain aménagement

pour répondre à une affectation d’intérêt général.

- l’ouvrage doit être immobilier.

Ce premier critère inclut les immeubles par nature mais aussi les immeubles

par destination incorporés à des constructions. Ainsi seront des

ouvrages compte tenu des éléments fi xes et mobiles qui la composent

une écluse, les éléments meubles et immeubles d’un aéroport, des cibles

fl ottantes. Mais non des éléments mobiliers non fi xés au sol, des tribunes

démontables, des plongeoirs fl ottants sans amarres

- l’ouvrage doit être aménagé.

Les couloirs aériens d’un aérodrome ne peuvent donc constituer des

ouvrages publics. Un aménagement même léger suffi t pour que des biens

qui, intrinsèquement ne sont pas des ouvrages publics le deviennent.

(ex : un dépôt d’ordures aménagé devient un ouvrage public ou une piste

de ski agrémentée d’éléments de protection des usagers).

Très souvent l’ouvrage est issu d’un travail public (ex : la construction

d’un palais de justice…)

- l’ouvrage doit recevoir une affectation d’intérêt général

(usage direct du public ou affectation au besoins d’un service public).

La notion d’ouvrage public est autonome par rapport à celle de travail

public puisque certains travaux ne donnent pas naissance à un ouvrage

public (travaux d’entretien d’un ouvrage, travaux effectués sur la propriété

des particuliers), que certains ouvrages publics ont été édifi és sans

travaux publics (acquisition d’un immeuble construit par des particuliers)

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 273


274

Urbanisme : la notion de travail public.

et que certains travaux de réparation, d’entretien ou d’aménagement

bien qu’effectués sur des ouvrages publics ne sont pas des travaux

publics (travaux dans un but fi nancier par exemple).

Elle l’est aussi par rapport à celle de domaine publique. La propriété privée

des ouvrages n’est pas incompatible avec la qualifi cation d’ouvrage

public, dès lors qu’ils reçoivent une destination d’intérêt général. Les

immeubles des sociétés concessionnaires affectés par elles au service

public, sont des ouvrages publics.

Certains biens du domaine privé sont des ouvrages publics (chemins

ruraux, immeubles des OPHLM).

Le principe d’intangibilité de l’ouvrage public garantit mais peut-être

plus désormais de façon quasi absolue l’intégrité des ouvrages. En vertu

de ce principe le juge ne peut prescrire aucune mesure de nature à

porter atteinte sous quelque forme que ce soit à l’intégrité ou au fonctionnement

de l’ouvrage (pas de mesure tendant au déplacement, à la

modifi cation et à la suppression de l’ouvrage quand bien même il empiéterait

sur la propriété privée et constituerait une emprise irrégulière ou

une voie de fait).

Néanmoins une évolution jurisprudentielle se dessine avec l’arrêt du CE

19 avril 1991 Denard qui autorise des requérants à demander l’annulation

d’une décision de refus de suppression d’ouvrage public ce qui en cas

de succès obligerait l’administration par respect de l’autorité de la chose

jugée à supprimer l’ouvrage. La Cour de Cassation a contribué aussi à

l’affaiblissement des conséquences du principe en portant un coup à la

théorie de l’expropriation indirecte par un arrêt du 6 janvier 1994 Consorts

Baudon de Mony ; désormais un transfert de propriété ne pourra plus

se faire que par l’obtention d’un titre de propriété régulier. Enfi n la loi

du 8 février 1995 en permettant au juge administratif de prononcer des

injonctions à l’égard de l’administration ouvre la voie à la possibilité pour

ce dernier de prendre des prescriptions à l’égard des ouvrages publics.

4 MARS 2002• LA GAZETTE


URBANISME : Les administrations d’Etat

et l’environnement

L’action de l’État en matière d’environnement passe par l’administration

centrale et par l’administration déconcentrée

I/ L’ADMINISTRATION CENTRALE

Elle se compose bien sûr du ministère, mais aussi de nombreux organes

interministériels.

A) Le ministère

Le ministère de l’environnement n’existe que depuis 1971. C’est, en effet,

le décret du 27 janvier 1971 qui a créé le ministère de la protection de

la nature et de l’environnement, confi é à Robert Poujade. Le ministère

tel qu’il existe aujourd’hui est fort différent de celui-ci, bien qu’il ait

évolué lentement.

Conçu au départ plutôt comme une simple structure de coordination

que comme une structure de gestion, le ministère de l’aménagement du

territoire et de l’environnement (MATE) a vu ses compétences s’élargir

au fur et à mesure que ses structures se transformaient.

a) L’élargissement des compétences

C’est le décret n° 97-715 du 11 juin 1997 qui précise les attributions

du ministre.

Il veille à la qualité de l’environnement, à la protection de la nature

et à la prévention, la réduction ou la suppression des pollutions et des

nuisances.

A cette fi n, il exerce un certain nombre d’attributions ponctuelles et

contribue à l’élaboration d’un certain nombre de politiques :

• Attributions ponctuelles

- il est responsable des actions de protection des paysages et des sites

- il veille à la protection du littoral et de la montagne

- il assure la police et la gestion de la chasse et de la pêche en eau

douce

- il assure la police de l’exploitation des carrières ainsi que la protection,

la police et la gestion des eaux, à l’exception de la gestion du domaine

public fl uvial affecté à la navigation et de la police y afférente

- il exerce les attributions relatives à la préservation de la qualité de l’air

et à la lutte contre l’effet de serre ;

- il assure la coordination des actions concernant la prévention des

risques majeurs d’origine technologique ou naturelle

- il est également chargé de favoriser les actions d’initiation, de formation

et d’information des citoyens en matière d’environnement ainsi

que de proposer les mesures propres à améliorer la qualité de la vie.

• Élaboration et mise en œuvre de politiques

- il élabore et met en œuvre conjointement avec le ministère de l’économie,

des fi nances et de l’industrie, la politique en matière de sûreté

nucléaire, y compris en ce qui concerne le transport des matières

radioactives et fi ssiles à usage civil

- il est associé à la détermination et à la mise en œuvre de la politique

d’utilisation rationnelle des ressources énergétiques et de développement

des énergies renouvelables ;

- il participe à la détermination et à la conduite de la politique en

matière d’urbanisme, d’équipement, de transports et de grandes infrastructures

- il participe à la détermination de la politique d’aménagement de

l’espace rural et de la forêt et de la politique de la santé en tant que

cette dernière est liée à l’environnement

- il propose toute mesure destinée à développer les industries et services

de l’environnement

b) La réorganisation des structures

1. Les structures internes

Depuis le Décret n° 2000-426 du 19 mai 2000 le ministère comprend

cinq directions :

- la direction générale de l’administration, des fi nances et des affaires

internationales

- la direction des études économiques et de l’évaluation environnementale

- la direction de l’eau

- la direction de la prévention des pollutions et des risques

- la direction de la nature et des paysages

2. Les structures externes

Le ministère assure la coordination des actions menées en faveur de

l’environnement, à ce titre, il peut utiliser un certain nombre de services.

• Il a autorité sur la direction de la sûreté des installations nucléaires

conjointement avec le ministre de l’économie, des fi nances et de l’industrie.

• Il dispose :

- du Conseil général des ponts et chaussées, de la direction du personnel

et des services, de la direction des affaires fi nancières et de l’administration

générale, de la direction de l’aménagement foncier et de

l’urbanisme

- de la direction des affaires économiques et internationales et de la

direction de la recherche et des affaires scientifi ques et techniques,

placés sous l’autorité du ministre de l’équipement, des transports et

du logement

- du Conseil général des mines, de la direction générale de l’administration

et des fi nances et de la direction de l’action régionale et de

la petite et moyenne industrie, placés sous l’autorité du ministre de

l’économie, des fi nances et de l’industrie

- du Conseil général du génie rural, des eaux et forêts, de la direction

de l’espace rural et de la forêt et de la direction générale de l’administration,

placés sous l’autorité du ministre de l’agriculture et de la

pêche.

- de la direction de l’énergie et des matières premières, placée sous

l’autorité du ministre de l’économie, des fi nances et de l’industrie.

B) Les organes interministériels

a) Les organes interministériels généraux

1. Le comité interministériel pour l’environnement

Le décret du 3 mars 1993 lui confi e le soin de défi nir, d’animer et de

coordonner la politique conduite par le Gouvernement dans le domaine

de la qualité de la vie.

Présidé par le Premier Ministre, il réunit les ministres dont les attributions

interfèrent avec l’environnement.

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 275


276

Urbanisme :Les administrations d’Etat et l’environnement

2. Le conseil général des ponts et chaussées

C’est un organisme ancien dont les compétences ont été élargies à

l’environnement depuis 1979. En son sein avait été créée une section

Patrimoine naturel elle a été remplacée en 1979 par la section Aménagement

et environnement.

b) Les organes interministériels spécialisés

• La mission interministérielle de l’eau

Elle est composée de représentants des ministères exerçant des responsabilités

dans le domaine de l’eau.

Elle examine tous les projets de textes portant sur les problèmes de

l’eau, élaborés par les ministères concernés.

La Direction de l’eau exerce le secrétariat de la Mission interministérielle

de l’eau, selon les termes du décret du 11 janvier 1994.

• La mission interministérielle de l’effet de serre

Créée en 1992, la mission interministérielle de l’effet de serre (MIES)

est rattachée au Premier Ministre tout en étant placée à la disposition

de la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement qui

conduit les délégations françaises dans les négociations européennes et

internationales sur le sujet.

La commission interministérielle de l’effet de serre, quant à elle, a vu

son statut renforcé par sa transformation en réunion de ministres ; elle a

été réunie pour la première fois le 27 novembre 1998 sous la présidence

du Premier Ministre.

Ses actions portent essentiellement sur la préparation des positions

que la France doit défendre au niveau international auprès des instances

concernées, sur la présentation de ses positions dans les réunions

d’experts gouvernementaux, sur l’identifi cation des mesures propres à

permettre à notre pays d’atteindre ses objectifs et sur le suivi de leur

mise en œuvre.

• Le comité interministériel de la sécurité nucléaire

Mis en place par le décret n° 75- 713 du 4 août 1975, le comité coordonne

les actions destinées à la protection des personnes et des biens

contre les dangers, les nuisances, et les gênes de toute nature résultant

de la création, du fonctionnement, de l’arrêt des installations nucléaires

et pour la conservation, le transport, l’utilisation, la transformation de

substances radioactives.

II/ L’ADMINISTRATION DÉCONCENTRÉE

L’État peut agir localement par l’intermédiaire de son administration

déconcentrée. Son rôle s’est accentué avec le temps. Elle est constituée

par le préfet bien sûr et par les services extérieurs des ministères.

A) Le préfet

Le préfet de région comme le préfet de département jouent un rôle

important.

a) Le préfet de région

1. Pouvoir généraux

Depuis la loi ATER du 6 février 1992 le préfet de région dispose d’un rôle

d’animation et de coordination de la politique de l’État dans la région,

notamment en matière d’environnement.

2. Pouvoirs particuliers

- Il dispose d’un pouvoir de décision pour l’inscription d’immeuble sur

l’inventaire supplémentaire des monuments historiques

- Il peut proposer un classement au ministre chargé de la Culture au

titre de la loi sur les monuments historiques.

- Il accorde les autorisations de création des unités touristiques nouvelles

dans le cadre de la « loi montagne ».

Enfi n, le préfet de région où le comité de bassin a son siège, c’est-à-dire

le préfet coordonnateur de bassin, anime et coordonne la politique de

l’État en matière de police et de gestion des ressources en eau.

b) Le préfet de département

Le préfet, à l’échelon départemental, joue un rôle fondamental en matière

d’environnement, par les pouvoirs de consultation ou de décision

qu’il détient.

1. Le préfet et l’urbanisme

Le maire est devenu, depuis les lois de décentra1isation, pour toute

commune dotée d’un POS, l’autorité compétente en matière d’urbanisme

au détriment du préfet, mais celui-ci garde quelques prérogatives en

tant qu’autorité de contrôle des actes des collectivités locales.

Le préfet intervient également comme coordonnateur, par exemple pour

les plans de sauvegarde et de mise en valeur des secteurs sauvegardés

ou pour un permis de construire délivré au nom de l’État à propos duquel

il organise, le cas échéant une enquête publique.

Il est également autorité décisionnelle, en matière de permis de construire

dans certains cas.

2. Le préfet et la lutte contre les pollutions et nuisances

En la matière, le préfet a surtout des pouvoirs de police.

Les déchets

Il établit des schémas départementaux d’élimination des matières de

vidange

• L’eau

Les bases légales de l’action du préfet sont considérablement plus importantes

depuis la nouvelle loi sur l’eau du 3 janvier 1992 qui dispose

que l’eau fait partie du patrimoine commun et que sa protection est

d’intérêt général.

Le préfet acquiert formellement des pouvoirs de crise lui permettant

d’agir directement dans le cadre de la police spéciale des eaux.

Il peut prendre des mesures de limitation ou de suspension des

usages provisoires de l’eau, pour faire face à une menace ou aux

conséquences d’accidents, de sécheresse, d’inondations ou à un

risque de pénurie.

Les installations classées

Le préfet est l’autorité de droit commun en matière d’installations classées.

il fi xe les prescriptions auxquelles sont soumises les installations

devant faire l’objet d’une déclaration et prend des arrêtés pour toutes

les installations soumises à autorisation, après avis du conseil départemental

d’hygiène et du Conseil général.

• Le bruit

Ce sont les maires qui détiennent le pouvoir de police en la matière, sauf

pour celles où la police est étatisée, mais le préfet détient un pouvoir

de police subsidiaire et il est chargé de mettre en place des schémas

départementaux d’accueil et de traitement des plaintes, d’organiser au

niveau départemental des campagnes de prévention et de répression.

• Le préfet et la protection de la nature

Il donne l’agrément pour la constitution d’Associations communales de

chasse agréées (ACCA) et en est l’autorité de tutelle, il fi xe annuellement

les modalités et les dates d’ouverture et de fermeture de la chasse,

donne son avis sur les plans de chasse, peut temporairement interdire le

commerce, le transport et le colportage de certaines espèces menacées

mais dont la chasse est autorisée. Il institue les réserves de chasse et

de faune sauvage.

Dans la lutte contre les animaux nuisibles il détermine notamment,

chaque année, la liste des animaux nuisibles en fonction de la situation

locale.

En ce qui concerne la pêche, il applique les mesures réglementaires

générales en les adaptant, le cas échéant, aux conditions locales,

et peut moduler les dates et heures d’ouverture et de fermeture

de la pêche, interdire certaines pêches, fi xer les modes de pêche

autorisés.

4 MARS 2002• LA GAZETTE


B) Les services extérieurs

a) Au niveau régional

1. Les services dépendants du MATE : les DIREN

Créées en 1991 par le décret du 4 novembre les directions régionales

de l’environnement sont des services déconcentrés du Ministère de

l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement.

Elles sont le produit de la fusion des DRAE (Délégués régionaux à l’architecture

et à l’environnement), des services régionaux d’aménagement

des eaux et des délégations de bassin.

• Missions

Les DIREN agissent dans un cadre interdépartemental en exerçant leurs

missions sous l’autorité du Préfet de région ou des Préfets de département.

Les DIREN organisent et diffusent l’information et les données sur

l’environnement. Elles proposent et instruisent les protections réglementaires.

Elles apportent, grâce notamment à l’analyse des études d’impact,

conseils et avis aux décideurs publics ou privés. Elles contribuent à

l’information, la formation et la sensibilisation de tous les acteurs de la

protection de l’environnement.

Dans le domaine de l’eau, certains Directeurs régionaux de l’environnement,

sous l’autorité du Préfet coordonnateur de bassin, exercent une mission de

Délégué de bassin : ils veillent à la cohéérence des décisions publiques avec

le Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Ils

animent et coordonnent les Services d’annonce de crue.

• Organisation

Le directeur régional de l’environnement est nommé par le ministre

chargé de l’environnement, après consultation du ministre chargé de

l’équipement.

Il est assisté par des adjoints qui sont nommés par le ministre chargé

de l’environnement. Un de ces adjoints est chargé du service compétent

en matière d’architecture, de sites et de paysages ; il est désigné par

le ministre chargé de l’environnement sur avis conforme du ministre

chargé de l’équipement.

L’organisation des directions régionales de l’environnement est fi xée par

un arrêté des ministres chargés de l’environnement et de la fonction

publique. Mais,

- un arrêté des ministres chargés de l’environnement et de l’équipement

fi xe les modalités d’exercice des attributions relatives aux sites, à l’architecture

et au paysage, ainsi que la liste et la composition des services

hydrologiques centralisateurs transférés ;

- un arrêté des ministres chargés de l’environnement, de l’équipement et

de la fonction publique défi nit certaines modalités particulières d’organisation

de la direction régionale de l’environnement d’Ile-de-France.

2. Les services mis à la disposition du MATE : les DRIRE

Les Directions de la recherche, de l’industrie et de l’environnement sont

les services extérieurs du ministère de l’industrie. Dans le domaine de

la protection de l’environnement, l’activité des DRIRE s’exerce pour le

compte du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement,

sous l’autorité des préfets de département.

• Missions

Les DRIRE ont pour mission principale de contrôler les activités industrielles

susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement, plus particulièrement

dans le cadre de la réglementation sur les installations classées

pour la protection de l’environnement. Leur action s’exerce dans les trois

domaines principaux de l’environnement industriel :

- la prévention des risques technologiques majeurs

- la réduction des pollutions et des nuisances

- le contrôle et l’élimination des déchets

Les DRIRE sont chargées de la coordination, au niveau régional, de

l’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement.

Dans leurs domaines de compétences, les DRIRE sont également

chargées d’un rôle d’animation des acteurs de l’environnement à

travers :

- les associations de surveillance de la qualité de l’air (39 réseaux),

- les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles

(11 SPPPI),

- les commissions locales d’information et de surveillance (plus de

300).

• Organisation

Les DRIRE comportent toutes un Service régional de l’environnement

industriel (SREI) dont le chef est l’adjoint du directeur. Il est nommé

par le ministre de l’industrie après avis du ministre de l’environnement.

b) Au niveau départemental

Le MATE ne dispose pas au niveau départemental de services propres.

Toutefois, il a autorité sur les services de certains ministères, d’autres

peuvent être mis à sa disposition en tant que de besoin.

1. Les services sur lesquels le ministère a autorité

Depuis 1987 les Directions départementales de l’agriculture et de la

forêt (DDAF) assurent, sous l’autorité des préfets de départements,

outre la mise en œuvre des politiques propres au ministère de l’agriculture

et de la pêche, des missions relevant du ministère chargé de

l’environnement. Elles exercent, à ce titre, les missions d’un service

départemental pour le ministère chargé de l’environnement.

Les DDAF et les DDE (Directions départementales de l’équipement) ont

créé depuis 1993 des Missions interservices de l’eau (MISE) pour la mise

en œuvre de la loi du 3 janvier sur l’eau.

2. Les services mis à disposition

Le MATE peut faire appel aux services départementaux de la plupart de

ministères, notamment aux services départementaux de l’architecture

et du patrimoine.

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 277


278

Finances publiques : L’unité

FINANCES PUBLIQUES : L’unité

Comme les autres principes de droit budgétaire, l’unité est née à la

Restauration, il est proclamé par les articles 2 et 18 de l’ordonnance

de 1959. Selon ce principe toutes les opérations fi nancières de l’État

doivent être rassemblées dans un seul et même acte. Cette exigence

s’explique par la volonté de permettre au Parlement d’exercer pleinement

et de manière effi cace son pouvoir budgétaire.

Si ce principe est maintenu dans notre droit budgétaire, c’est au prix de

nombreuses exceptions. L’unité n’est en réalité qu’une façade, puisqu’il

y a bien un budget, mais il se décompose en trois composantes. De plus

le budget se traduit par plusieurs actes qui se succèdent tout au long de

l’année budgétaire et même au-delà.

La loi organique du 1 er août 2001 (LOLF) apporte quelques modifi cations

en ce domaine.

I/ LA DIVISION DU BUDGET

EN TROIS COMPOSANTES

Le budget général représente bien sûr l’élément le plus important, mais

il est complété par six budgets annexes et une quarantaine de comptes

spéciaux du trésor répartis en six grandes catégories. Non seulement le

budget est fl anqué de deux composantes, mais celles-ci sont multiples.

A) Les budgets annexes

a) L’origine des budgets annexes

1. Origine historique

Les budgets annexes ont pour origine le développement des activités

industrielles et commerciales de l’État au lendemain de la Première

Guerre. Les exigences de rentabilité et de performances ont conduit à

comptabiliser à part les opérations fi nancières relatives à ces activités.

Ainsi, un grand nombre de principes budgétaires ne s’appliquent-ils pas

dans les budgets annexes. Il s’agit là d’un enjeu qui peut expliquer

quelques détournements de la procédure des budgets annexes.

2. Origine juridique

C’est l’article 20 de l’Ordonnance qui prévoit et défi nit les budgets

annexes. Deux critères sont retenus :

• seuls les services de l’État qui ne sont pas dotés de la personnalité

juridique peuvent être constitués en budgets annexes ;

• ces services doivent se livrer à une activité qui « tend essentiellement

à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement

de prix ».

Les budgets annexes sont défi nis par l’article 18 de la loi organique du

1 er août 2001 dans des termes quasiment identiques à ceux de l’article

20 de l’ordonnance : l’absence de personnalité juridique et l’activité

industrielle ou commerciale se retrouvent.

b) Les différents budgets annexes

C’est la Loi de fi nances de l’année qui créé les budgets annexes. Ils sont

au nombre de six. Mais tous ne sont pas conformes à la défi nition de

l’article 20.

1. Les budgets annexes conformes à l’article 20

• Journaux offi ciels

• Monnaies et médailles

• Aviation civile

Dans les trois cas il s’agit bien de services de l’État non dotés de la

personnalité juridique qui se livrent à des activités de type industriel ou

commercial. L’application de la formule du budget annexe est donc dans

tous ces cas appropriée.

2. Les budgets annexes non-conformes à l’article 20

• Légion d’honneur

• Ordre de la Libération

• BAPSA (budget annexe des prestations sociales agricoles)

La formule du budget annexe ne devrait pas être appliquée puisqu’aucune

activité tendant « essentiellement à produire des biens ou à rendre des

services donnant lieu au paiement de prix » n’était déployée dans ces trois

cas. Le recours à cette technique constitue un détournement justifi é par

les avantages qu’elle comporte en termes de régime juridique.

B) Les comptes spéciaux

du Trésor

Plus d’une quarantaine de comptes spéciaux du trésor se répartissent en

six catégories. Leur origine remonte à la III e République.

a) Origine

Au lendemain de la Première Guerre certaines opérations temporaires,

des prêts et des emprunts se sont développés. Comme par défi nition

ces opérations s’éteignent d’elles-mêmes au bout d’un certain temps, il

suffi sait d’en garder la trace, mais pas dans le budget où elles auraient

pu être confondues avec les autres opérations fi nancières de nature

différente.

Dans la mesure où le procédé était bien commode, car il permettait

lui aussi et dans une large mesure d’échapper à une grande partie des

principes de droit budgétaire, on y recourut de plus en plus. Souvent

pour des opérations défi nitives mais qui étaient exceptionnelles.

Sous la IV e République leur nombre a cru jusqu’à frôler les 400. La V e

République avec l’Ordonnance a voulu organiser ces comptes pour en

limiter le nombre en défi nissant non pas les comptes spéciaux du trésor

en général, mais en prévoyant six grandes catégories.

b) Les catégories de CST

• les comptes d’affectation spéciale (art 25 O)

Cette catégorie est l’une des plus importante par le nombre de comptes

qu’elle rassemble. Il s’agit souvent de Fonds comme le Fonds national

du livre alimenté par des redevances payées par les acheteurs de livres

et qui a vocation à soutenir l’édition.

• les comptes commerce (art 26 O)

Ces comptes « retracent des opérations de caractère industriel ou commercial

effectuées à titre accessoire par des services publics de l’État ».

On peut citer comme exemple le compte des essences militaires ou

l’UGAP.

• les comptes d’opérations avec les Gouvernements étrangers (art 27 O)

Ils retracent les opérations fi nancières qui découlent de l’application

de traités. C’est le cas du compte relatif à l’accord sur les produits de

base

• les comptes d’opérations monétaires (art 27 O)

Ces comptes « enregistrent des recettes et des dépenses de caractère

monétaire »comme par exemple le comptes des opérations avec le FMI.

• les comptes d’avances (art 28 O)

Ils retracent les avances cosenties par l’État aux collectivités territoriales

ou aux Établissements publics.

4 MARS 2002• LA GAZETTE


• les comptes de prêts (art 29 O)

Ces comptes enregistrent les prêts consentis pour une durée de plus

de 4 ans. on peut citer comme exemple le compte du FDES (Fonds de

développement économique et social)

L’article 19 de la loi organique du 1 er août 2001 prévoit 4 catégories

de comptes spéciaux :

- Les comptes d’affectation spéciale

- Les comptes de commerce

- Les comptes d’opérations monétaires

- Les comptes de concours fi nanciers

Parmi les comptes d’affectation spéciale deux sont prévus par la LOLF

(art. 21) :

- un premier relatif aux participations fi nancières de l’État

- un second relatif aux pensions et avantages accessoires

Un compte de commerce retrace les opérations budgétaires relatives à

la dette (art. 22)

Ce que l’on appelle communément le budget est en réalité on vient

de le constater un ensemble de plusieurs composantes. Mais l’acte qui

contient ces composantes ne peut être réduit à la loi de fi nances initiale.

En effet tout au long de l’année se multiplient les actes budgétaires.

II/ LA MULTIPLICATION

DES ACTES BUDGÉTAIRES

Durant l’année budgétaire et même au-delà on voit se multiplier les

actes législatifs mais aussi réglementaires.

A) La multiplication

des actes législatifs

Le budget d’une année c’est bien sûr la loi de fi nances de l’année, mais

c’est aussi une, voire, plusieurs lois de fi nances rectifi catives, c’est enfi n

une loi de règlement.

a) Les lois de fi nances rectifi catives

Les articles 2 et 34 de l’Ordonnance prévoient la fi nalité et fi xent le

régime de ces lois que l’on continue, dans le langage courant, à appeler

des collectifs budgétaires puisque tel était leur nom sus la III e République.

1. La fi nalité des lois de fi nances rectifi catives

La prévision budgétaire comme toutes les prévisions doit pouvoir être

modifi ée en raison de la survenance d’événements inattendus. La loi de

fi nances rectifi cative permet d’opérer ces modifi cations. Cependant, il

est possible de distinguer au moins deux grands types de loi de fi nances

rectifi cative.

• « les lois de fi nances rectifi catives de fi n d’année »

Chaque année, au mois de décembre, après le vote de la loi de fi nances

de l’année à venir est votée une loi de fi nances rectifi cative concernant

l’année qui se termine. Cette loi entérine les modifi cations intervenues

tout au long de l’année par voie réglementaire.

• « les lois de fi nances rectifi catives traduisant les changements de

politique »

Lorsqu’un nouveau Gouvernement arrive au pouvoir il met en œuvre une

nouvelle politique cela se traduit budgétairement parlant par une loi de

fi nances rectifi cative. Ce fut le cas en 1981 après l’élection présidentielle,

en 1986 lors de la première cohabitation etc.

2. Le régime des lois de fi nances rectifi catives

Il est aligné sur le régime des lois de fi nances initiales et ce sur deux

points essentiellement

• La présentation.

La loi de fi nances rectifi cative comprend comme la loi de fi nances de

l’année, deux parties. La première partie décrit les modifi cations de

recettes et le nouvel équilibre du budget la deuxième partie contient le

détail des ouvertures de crédits et des dispositions permanentes.

La loi organique sur les lois de fi nances du 1 er août 2001 renforce

les informations des parlementaires en disposant que sont joints à tout

projet de loi de fi nances rectifi cative :

1° Un rapport présentant les évolutions de la situation économique et

budgétaire justifi ant les dispositions qu’il comporte

2° Une annexe explicative détaillant les modifi cations de crédits proposées

;

3° Des tableaux récapitulant les mouvements intervenus par voie réglementaire

et relatifs aux crédits de l’année en cours (article 53)

• La procédure.

La loi de fi nances rectifi cative est soumise aux mêmes délais que ceux

qui s’appliquent aux loi de fi nances initiales. De plus les mêmes règles

de priorité s’appliquent : priorité à l’Assemblée Nationale, vote préalable

de la première partie.

b) La loi de règlement

Si la loi de fi nances initiale est adoptée avant l’exercice budgétaire et la

ou les lois de fi nances rectifi catives pendant l’année, la loi de règlement,

elle, est adoptée après la fi n de l’exercice. Ainsi elle peut devenir un

instrument de contrôle dont l’effi cacité pose problème.

1. Un instrument de contrôle par sa défi nition et son contenu

• La défi nition des lois de règlement

L’article 2 de l’Ordonnance défi nit ces lois à partir de deux fi nalités :

- la constatation des résultats

- l’approbation des différences entre les résultats et les prévisions

Cela se traduit par un contenu particulier

• Le contenu des lois de règlement

- La loi de règlement elle-même

- elle « établit le compte de résultat de l’année » (art 35 O)

- elle « autorise le transfert du résultat de l’année au compte permanent

des découverts du Trésor » (art 35 O)

- Ses annexes

- « les annexes explicatives faisant connaître notamment l’origine des

dépassements de crédit et la nature des pertes et des profi ts » (art 36

O)

- « un rapport de la Cour des comptes et de la déclaration générale de

conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité

des ministres » (art 36 O)

2° Un instrument de contrôle dont l’effi cacité n’est pas

toujours réelle

En constatant les différences entre les prévisions initiales et les résultats

le Parlement exerce un contrôle sur le Gouvernement. Mais ce contrôle

n’est effi cace qu’à certaines conditions.

Les conditions de l’effi cacité : la limitation du décalage

Le contrôle n’est effi cace que dans la mesure où il intervient peu de

temps après la fi n de l’exercice concerné. C’est pourquoi l’Ordonnance a

prévu dans son article 38 que le projet de loi de règlement devait être

déposé au plus tard « à la fi n de l’année qui suit l’année d’exécution du

budget ». Si ce délai est bien respecté, l’examen et l’adoption du texte

n’intervient généralement qu’au milieu de l’année suivante.

La loi organique sur les lois de fi nances du 1 er août 2001 prévoit

que le projet de loi de règlement devra être déposé au plus tard le 1er

juin de l’année qui suit celle de l’exécution du budget (article 46). Ainsi,

la discussion du budget de l’année « n » se fera en connaissant les

résultats de l’année « n-2 » Le suivi dans le temps sera ainsi amélioré.

De plus, selon l’article 41 de la LOLF « Le projet de loi de fi nances de

l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le

vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 279


280

Finances publiques : L’unité

afférent à l’année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi

de fi nances. »

• L’appréciation de l’effi cacité

Dans la mesure où le contrôle intervient à postériori, plaçant le Parlement

devant le fait accompli, il perd une grande partie de son effi cacité.

Mais surtout, ce sont les conditions politiques qui prévalent sous la

Ve République qui font perdre une grande partie de l’effi cacité de ce

contrôle. En effet, le phénomène majoritaire rend illusoire le rejet du

projet de loi de règlement par l’Assemblée Nationale.

L’objet essentiel des lois de fi nances rectifi catives est de permettre le

contrôle du Parlement sur l’exécution du budget. Il le peut d’autant

plus que la LOLF a prévu la mise en place dans la loi de fi nances de

l’année de projets annuels de performance (PAP) (article 51-5°) auxquels

répondront dans la loi de règlement les rapports annuels de performance

(RAP) (article 54 – 4°). Les premiers instruments (PAP) décrivent de

manière assez précise les intentions du Gouvernement. Ils retracent, en

effet par programme, les actions, les coûts associés, les objectifs poursuivis,

les résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés

au moyen d’indicateurs. Les seconds (RAP) permettent de vérifi er très

précisément si les promesses ont été tenues en mettant en évidence les

écarts avec les prévisions des lois de fi nances de l’année, ainsi qu’avec les

réalisations constatées dans la dernière loi de règlement Ainsi on passera

d’une analyse des moyens à une analyse des performances obtenues.

B) La multiplication des actes

réglementaires

Si chaque budget se traduit par au moins trois lois de fi nances comme

on l’a vu, il passe aussi par quelques trois cents actes réglementaires. De

3 à 300, la multiplication des actes budgétaires prend des dimensions

non négligeables !

En principe le règlement sert à appliquer la loi. C’est le cas pour de nombreux

actes réglementaires en matière budgétaire. Mais en ce domaine,

on constate l’existence d’actes qui modifi ent la loi !

a) Les actes réglementaires permettant l’application

de la loi de fi nances

Les décrets de répartition

Dans la mesure où les crédits ne sont plus votés par chapitre, (cf fi che

n° 4) c’est le Premier ministre qui met à disposition des ministres les

crédits par chapitre et ce par le biais de décrets dits de répartition. (art

43 O). Dans cette opération, le Premier ministre a une compétence liée,

puisqu’il doit se conformer aux indications fi gurant dans les « bleus »

budgétaires.

Il existe autant de décrets de répartition que de ministères.

La loi organique sur les lois de fi nances du 1 er août 2001 reprend

dans son article 44 les dispositions précédentes en les adaptant :

Dès la promulgation de la loi de fi nances de l’année ou d’une loi de fi nances

rectifi cative, ou dès la publication de l’ordonnance prévue à l’article 47

de la Constitution, le Gouvernement prend des décrets portant :

1o Répartition par programme ou par dotation des crédits ouverts sur

chaque mission, budget annexe ou compte spécial ;

2o Fixation, par programme, du montant des crédits ouverts sur le titre

des dépenses de personnel.

Ces décrets répartissent et fi xent les crédits conformément aux annexes

explicatives prévues aux 5o et 6o de l’article 51 et au 2o de l’article 53,

modifi ées, le cas échéant, par les votes du Parlement.

Les arrêtés de sous-répartition

Chaque ministre disposant de ses crédits va alors procéder à une répartition

par article à travers un arrêté de sous-répartition. Dans cette

opération, le ministre n’est pas lié par les « bleus ».

b) Les actes réglementaires modifi ant la loi de fi nances

Les arrêtés de transfert

Les arrêtés de report

Les arrêtés d’annulation

Les décrets de virement

Les décrets d’avance

La loi organique sur les lois de fi nances du 1 er août 2001 prévoit

que les transferts seront réalisés par décrets.

4 MARS 2002• LA GAZETTE


FINANCES PUBLIQUES : Le principe

de l’universalité

Ce principe est énoncé par l’article 18 de l’ordonnance du 2 janvier

1959 :

« Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction

entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurant

l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes

les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget

général. »

I/ LA SIGNIFICATION DU PRINCIPE

A) La signifi cation technique

Deux sens proches mais différents peuvent être donnés au terme universel.

Deux règles en découlent.

a) La règle du produit brut

Ici le terme universel est pris dans le sens de totalité :

• ce qui implique que les dépenses et les recettes doivent fi gurer dans

le budget pour leur totalité.

• c e qui débouche sur l’interdiction des contractions et des compensations

b) La règle de la non-affectation des recettes

Là le terme universel est pris dans le sens de :

• ce qui signifi e que l’ensemble des recettes doit couvrir l’ensemble des

dépenses

• ce qui se traduit par l’interdiction des affectations

B) La signifi cation politique

a) La volonté de connaître avec exactitude le montant des

dépenses.

La règle du produit brut permet aux parlementaires, lorsqu’ils se prononcent

sur le budget de disposer d’une information complète et exhaustive.

Le pouvoir budgétaire du Parlement est ainsi sauvegardé.

b) La volonté de connaître avec certitude le montant des

dépenses.

Si l’affectation des recettes était possible la réalisation de chaque dépense

dépendrait de la réalisation de chaque recette. Ainsi on rendrait

hypothétique l’exécution du budget.

II/ L’ASSOUPLISSEMENT

DU PRINCIPE

A) L’assouplissement

de la règle du produit brut

Elle est plus importante dans les comptes spéciaux du trésor que dans

le budget général.

a) Dans les comptes spéciaux du trésor (CST)

Trois catégories de CST peuvent faire l’objet d’une présentation contractée

: seul le solde apparaît. C’est le cas pour les :

• Comptes de commerce

• Comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers

• Comptes d’opérations monétaires

b) Dans le budget général

Certaines administrations peuvent utiliser deux procédures qui ont pour

effet de compenser certaines dettes.

• les marchés de transformation

Le service commande un matériel et donne en vue de sa fabrication des

matières premières dont le coût sera bien sûr soustrait dans la facture

fi nale.

• les marchés de conversion

Ici il s’agit de vieux matériaux qui sont livrés au fabricant en vue de la

fourniture de nouveaux matériels.

B) L’assouplissement de la

règle de la non-affectation

des recettes

La règle de la non-affectation subit elle aussi des assouplissements qui

sont plus importants dans les budgets annexes et les comptes spéciaux

du trésor que dans le budget général.

a) Dans les budgets annexes et les comptes spéciaux du

trésor

• une catégorie de comptes spéciaux du trésor est spécifi quement destinée

à opérer des affectations : les comptes d’affectations spéciales

de manière plus générale l’article 18 de l’Ordonnance rappelle que

le moyen d’opérer une affectation de recettes est de créer un budget

annexe ou un compte spécial du trésor.

b) Dans le budget général

• les aménagements prévus par l’Ordonnance

la procédure du fond de concours (art 19 O)

Initialement il s’agit de dons ou legs versés à l’État pour concourir

avec lui à certaines dépenses. Mais la procédure peut également être

utilisée pour affecter des recettes de caractère non-fi scal. Cette dernière

disposition étant très souvent détournée. En 1999 il se sont élevés à

41,6 milliards de francs.

Ces procédures restent tout à fait marginales.

la procédure du rétablissement de crédit (art 19 O)

Elle est possible dans deux cas :

- la restitution au Trésor de sommes payées indûment

- les cessions ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires

Elle se traduit par l’inscription des sommes versées, non pas en recettes,

mais en crédits que l’on rétablit car au fond il s’agit d’une régularisation.

En 1999 ils ont atteints 13,6 milliards de francs

• les aménagements non prévus par l’Ordonnance : les prélèvements sur

recettes

Ce procédé permet d’affecter directement des ressources (impôts locaux,

ressources des organismes de sécurité sociale), à des organismes divers

4 MARS 2002 • LA GAZETTE 281


282

Finances publiques : Le principe de l’universalité

qu’il s’agisse des collectivités territoriales ou de l’Union européenne. Ces

deux prélèvements portent sur des sommes importantes : 290 milliards

en 2000. Aucun texte ne les prévoit. C’est en 1969 qu’ils sont apparus

malgré les protestations constantes de la Cour des comptes qui estime

qu’ils « affecte (nt) la lisibilité et la cohérence des inscriptions budgétaires

». Cependant le Conseil constitutionnel a admis la régularité du

procédé (82-154 DC, 29 décembre 1982 et 98-405 DC, 29 décembre

1998) dans le mesure l’état A évalue la totalité des recettes brutes de

l’État. Il n’y a pas d’atteinte au principe de sincérité de l’évaluation.

La loi organique du 1 er août 2001 prévoit désormais dans son article

6 les prélèvements sur recettes dans les termes suivants :

« Un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement

au profi t des collectivités territoriales ou des Communautés européennes

en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéfi ciaires ou

de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements

d’impôts établis au profi t des collectivités territoriales. Ces prélèvements

sur les recettes de l’État sont, dans leur destination et leur montant,

défi nis et évalués de façon précise et distincte »

Ce cahier ne peut être vendu séparément.

Editeur : L’Action municipale

SARL au capital social de 15 000 euros

R.C.S Paris B 659.801.419

17, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.

de commission paritaire : 63.333

Directeur de la publication : Jacques Guy

Composition : Groupe Moniteur

Tirage : Roto-France Impression (Emerainville)

Dépôt légal : mars 2002

4 MARS 2002• LA GAZETTE


Cahier n° 2 - 10/1636 - 11 mars 2002

P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS

Cahier détaché

Réussir

le concours

d’attaché

2002

22


● Droit civil : le mineur

● Urbanisme : le régime juridique

des travaux publics

● Urbanisme : l’environnement

● Finances publiques :

le caractère limitatif des crédits

● Finances publiques :

l’élaboration du budget

● Actualité : analyse de

la proposition de loi relative

au nom patronymique


Sommaire

DROIT CIVIL : LE MINEUR

I/ LA PROTECTION DU MINEUR .....................................................................................................249

I.1) La protection de sa personne .....................................................................................................249

I.1.1. Les titulaires de l’autorité parentale .....................................................................................................249

I.1.2. Les prérogatives de l’autorité parentale ...............................................................................................249

I.2) La protection de ses biens ........................................................................................................250

I.2.1. L’administration légale pure et simple .................................................................................................250

I.2.2. L’administration légale sous contrôle judiciaire ....................................................................................250

I.2.3. La tutelle .............................................................................................................................................250

II/ L’INCAPACITÉ DU MINEUR ........................................................................................................250

II.1) Le mineur non émancipé ..........................................................................................................250

II.2) Le mineur émancipé ................................................................................................................250

II.2.1. Les causes d’émancipation ................................................................................................................250

II.2.2. Les effets de l’émancipation ...............................................................................................................250

URBANISME : LE RÉGIME JURIDIQUE DES TRAVAUX PUBLICS

I/ LES RÉGIMES DE RESPONSABILITÉ APPLICABLES AUX LITIGES ENTRE

LE MAÎTRE DE L’OUVRAGE ET LES CONSTRUCTEURS ....................................................................251

I.1) La responsabilité contractuelle ..................................................................................................251

I.2) La responsabilité décennale ......................................................................................................251

II/ LA RÉPARATION DES DOMMAGES DE TRAVAUX PUBLICS ..........................................................252

II.1) Le dommage de travaux publics ...............................................................................................252

II.2) Les systèmes de responsabilité .................................................................................................252

La responsabilité en matière d’accidents de travaux publics .........................................................................252

La responsabilité en matière de dommages permanents de travaux publics .................................................253

II.3) Les modalités de la réparation ..................................................................................................253

URBANISME : L’ENVIRONNEMENT

I/ LA DÉCENTRALISATION TERRITORIALE ......................................................................................254

A) Les régions ................................................................................................................................254

a) La co-responsabilité .................................................................................................................................254

b) L’initiative .................................................................................................................................................254

c) Le transfert de compétences ....................................................................................................................254

d) L’exercice de la compétence ....................................................................................................................254

B) Les départements .......................................................................................................................254

a) La protection de la nature ........................................................................................................................254

b) L’aménagement du cadre de vie ...............................................................................................................254

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 245


246

c) La lutte contre les pollutions et les risques ................................................................................................254

C) Les communes ...........................................................................................................................255

a) L’urbanisme municipal .............................................................................................................................255

b) La lutte contre les pollutions et nuisances ................................................................................................255

c) La protection des espaces naturels ...........................................................................................................255

II/ LA DÉCENTRALISATION FONCTIONNELLE .................................................................................255

A) Les agences nationales ...............................................................................................................255

a) L’Ademe ...................................................................................................................................................255

b) L’Offi ce national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ................................................................255

c) Le Conseil supérieur de la pêche (CSP) ...................................................................................................256

d) Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres .....................................................................256

e) L’Institut français de l’environnement (Ifen) ..............................................................................................256

f) L’Offi ce national des forêts (ONF) ..............................................................................................................256

g) L’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) ..........................................................257

h) L’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris) ......................................................257

B) Les agences locales ....................................................................................................................257

a) Les agences de l’eau et les comités de bassin ..........................................................................................257

b) Les parcs nationaux .................................................................................................................................257

c) Les réserves naturelles .............................................................................................................................257

FINANCES PUBLIQUES : LE CARACTÈRE LIMITATIF DES CRÉDITS

I/ SIGNIFICATION ..........................................................................................................................259

A) Technique ..................................................................................................................................259

B) Politique ...................................................................................................................................259

II/ DÉPASSEMENTS .......................................................................................................................259

A) Exceptions : les décrets d’avances (art 11) ....................................................................................259

1- En cas d’urgence : ...................................................................................................................................259

2 - En cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national : ..............................................................259

B) Limites ......................................................................................................................................259

1 - Les crédits évaluatifs (art 9 O) .................................................................................................................259

2 - Les crédits provisionnels (art 10 O) .........................................................................................................259

FINANCES PUBLIQUES : L’ÉLABORATION DU BUDGET

I/ L’ÉLABORATION ADMINISTRATIVE ..............................................................................................261

A) La phase exploratoire ..................................................................................................................261

a) Les perspectives budgétaires (janvier-mars) .............................................................................................261

b) La lettre de cadrage (fi n mars) .................................................................................................................261

c) Le débat d’orientation budgétaire .............................................................................................................261

B) La phase de mise au point ..........................................................................................................261

a) Les conférences budgétaires de la 1 e phase (mi- mai à mi-juillet) .............................................................261

b) Les lettres-plafonds .................................................................................................................................261

11 MARS 2002 • LA GAZETTE


c) Les conférences budgétaires de la 2 e phase .............................................................................................261

d) La mise au point défi nitive .......................................................................................................................261

II/ L’ÉLABORATION PARLEMENTAIRE .............................................................................................261

A) La procédure...............................................................................................................................261

a) L’encadrement de la procédure.................................................................................................................261

b) Le déroulement de la procédure...............................................................................................................262

B) Les pouvoirs ...............................................................................................................................262

a) Le pouvoir d’amendement ........................................................................................................................262

b) Le pouvoir d’adoption ...............................................................................................................................262

ACTUALITÉ : ANALYSE DE LA PROPOSITION DE LOI RELATIVE

AU NOM PATRONYMIQUE

I/ LES RÈGLES ACTUELLES DE TRANSMISSION DU NOM PATRONYMIQUE......................................263

II/ LES MOTIFS DE LA PROPOSITION DE RÉFORME.........................................................................263

- L’égalité entre l’homme et la femme : .............................................................................................263

- Le respect des engagements internationaux de la France : ................................................................263

- L’appauvrissement du patrimoine onomastique français : .................................................................265

III/ LES NOUVELLES RÈGLES PROPOSÉES .....................................................................................265

IV/ LES RÉSERVES SUSCITÉES PAR LA PROPOSITION DE RÉFORME ..............................................265

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 247


DROIT CIVIL : Le mineur

« Le mineur est l’individu de l’un ou de l’autre sexe qui n’a point encore

l’âge de dix-huit ans accomplis » (art. 388 du Code civil). En raison de

son âge, la loi organise la protection du mineur (1) et frappe celui-ci

d’une incapacité générale d’exercice (2).

I/ LA PROTECTION DU MINEUR

La protection accordée par la loi au mineur concerne à la fois sa personne

(1.1.) et ses biens (1.2.)

I.1) La protection

de sa personne

La protection de la personne du mineur est assurée par ceux qui

détiennent l’autorité parentale. L’autorité parentale est destinée

à protéger l’enfant dans sa sécurité, sa santé et sa moralité (art.

371-2 du Code civil). Pour y parvenir, la loi reconnaît certaines

prérogatives (1.1.2.) aux titulaires de l’autorité parentale (1.1.1.)

I.1.1. Les titulaires de l’autorité parentale

Le Code civil de 1804 avait confi é au père de famille l’ensemble des pouvoirs

à l’égard de ses enfants mineurs. La loi du 4 juin 1970 a substitué

le concept d’autorité parentale à celle de puissance paternelle. L’autorité

parentale appartient au père et à la mère de l’enfant. Néanmoins, il faut

distinguer la « titularité » de l’exercice de l’autorité parentale. Elle peut

parfois se trouver dissociée.

A l’égard de l’enfant légitime, l’autorité parentale est exercée par les

deux parents en commun s’ils sont mariés (art. 372 al. 1 er du Code civil).

En principe, le divorce ou la séparation de corps des parents ne met pas

fi n à cet exercice en commun de l’autorité. Cependant, le juge fi xera

la résidence de l’enfant chez l’un ou l’autre de ses deux parents. Si l’un

des père et mère décède ou perd temporairement ou défi nitivement

l’exercice de l’autorité parentale, celui-ci est dévolu en entier à l’autre

(art. 373-1 du Code civil). Un projet de loi sur le divorce prévoit de

favoriser les accords des époux sur les modalités d’exercice de l’autorité

parentale, notamment en ce qui concerne l’hébergement des enfants

ainsi que la contribution de chacun à leur entretien et à leur éducation.

A l’égard de l’enfant naturel, lorsque sa fi liation n’est établie qu’à l’égard

de l’un de ses deux parents, celui-ci exerce seul l’autorité parentale. Si la

fi liation est établie à l’égard de ses deux parents, l’autorité parentale est

exercée, en principe, par la mère. Toutefois, elle est exercée en commun

par les deux parents s’ils en font la déclaration conjointe devant le

greffi er en chef du tribunal de grande instance (art. 374 al. 1 et 2 du

Code civil). L’autorité parentale sera également exercée en commun par

les deux parents s’ils ont tous deux reconnu l’enfant avant qu’il ait atteint

l’âge d’un an et s’ils vivent ensemble au moment de la reconnaissance

concomitante ou de la seconde reconnaissance (art. 372 al. 2 du Code

civil). Un projet de loi est actuellement à l’étude afi n de supprimer cette

condition de cohabitation des parents au moment de la reconnaissance.

L’autorité parentale serait, dès lors, exercée conjointement par les deux

parents dès lors que l’enfant est reconnu par eux avant l’âge d’un an.

Dans tous les cas, le juge aux affaires familiales peut modifi er les conditions

d’exercice de l’autorité parentale. (art. 374 al. 3 du Code civil).

Celui des deux parents qui n’exerce pas l’autorité parentale bénéfi cie,

sauf motifs graves, d’un droit de visite. Le juge peut lui accorder en

outre un droit de surveillance (art. 374 al. 4 du Code civil).

A l’égard de l’enfant ayant fait l’objet d’une adoption plénière, les

conditions d’exercice de l’autorité parentale sont les mêmes qu’à

l’égard de l’enfant légitime. En ce qui concerne l’enfant ayant fait

l’objet d’une adoption simple, l’autorité parentale est exercée par

l’adoptant.

A l’égard des mineurs qui ne sont pas protégés par l’autorité parentale,

la tutelle vise à remplacer celle-ci. Ce régime de protection concerne

tant la personne du mineur que ses biens.

I.1.2. Les prérogatives de l’autorité parentale

Il ne s’agit pas seulement de pouvoir mais aussi d’autorité, c’est-à-dire

un ensemble de droits et de devoirs conférés aux deux parents pour

protéger l’enfant. L’art. 371-2 al. 2 du Code civil précise qu’ils ont à son

égard droit et devoir de garde, de surveillance et d’éducation.

La garde est une notion qui a été offi ciellement supprimée par la loi

Malhuret du 22 juillet 1987. Cependant, il n’en demeure pas moins que

les parents ont le pouvoir et même le devoir de retenir leur enfant

mineur auprès d’eux (art. 371-3 du Code civil).

La surveillance donne droit aux parents de contrôler les relations de

l’enfant, de lui interdire certaines activités, de s’opposer à sa sortie

du territoire, d’autoriser les traitements médicaux ou les interventions

chirurgicales, etc. Elle implique le devoir de veiller à la sécurité du

mineur mais aussi le devoir de faire en sorte que l’enfant ne nuise pas

aux tiers.

L’éducation de l’enfant doit être assurée par ses parents. Elle concerne

l’apprentissage scolaire qui est obligatoire. Elle concerne aussi la connaissance

artistique, religieuse ainsi que les activités sportives et de

loisirs.

Certaines décisions, les plus usuelles, sont prises valablement par l’un

ou l’autre des parents, d’autres plus graves, supposent l’accord des

deux parents (par exemple : la décision de procéder à une circoncision

rituelle).

En cas de désaccord entre les deux parents, « la pratique qu’ils avaient

précédemment pu suivre dans des occasions semblables leur tiendrait lieu

de règle ». « A défaut de telle pratique ou en cas de contestation sur

son existence ou son bien-fondé, le parent le plus diligent pourra saisir le

juge aux affaires familiales qui statuera après avoir tente de concilier les

parties ». (art. 372-1-1 du Code civil)

L’exercice de l’autorité parentale est contrôlé par le juges des enfants.

Celui-ci peut ordonner des mesures d’assistance éducative « si la santé,

la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou

si les conditions de son éducation sont gravement compromises » (art.

375 du Code civil). Il peut, dans certains cas, se saisir d’offi ce.

Les parents peuvent être déchus de leur autorité parentale, en cas de

faute pénale (crimes ou délit sur leur enfant pour lesquels les parents

sont coauteurs ou complices ; crimes ou délits commis par leur enfant

pour lesquels les parents sont coauteurs ou complices) ou en dehors de

toute faute pénale, si le tribunal de grande instance constate des « faits

et des comportements graves qui mettent manifestement en danger la

sécurité, la santé ou la moralité de l’enfant ». La déchéance peut être

totale ou seulement partielle, limitée à certains attributs que le tribunal

fi xe. Les parents, à condition de justifi er de circonstances nouvelles,

peuvent ultérieurement introduire une requête en restitution de l’autorité

parentale.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 249


250

Droit civil : Le mineur

I.2) La protection de ses biens

L’administration des biens de l’enfant mineur est un attribut de

l’autorité parentale. Cependant, la loi institue un régime spécial

de protection lorsque le mineur n’est pas protégé par l’autorité

parentale.

I.2.1. L’administration légale pure et simple

L’administration légale pure et simple concerne le mineur dont les père

et mère exercent conjointement l’autorité parentale. Depuis la loi du 23

déc. 1985, les deux parents sont les administrateurs légaux des biens

de leur enfant mineur.

Chacun des parents a le pouvoir de faire seul les actes conservatoires

et les actes d’administration. En revanche, les actes de disposition

nécessitent le consentement des deux parents. En cas de désaccord, le

juge des tutelles tranche le confl it parental. En outre, certains actes

graves, comme un emprunt ou la vente de gré à gré d’un immeuble,

supposent l’autorisation du juge des tutelles.

I.2.2. L’administration légale sous contrôle judiciaire

L’administration légale sous contrôle judiciaire concerne le mineur dont

les parents n’exercent pas l’autorité parentale en commun ou dont un

seul parent est titulaire de l’autorité parentale.

Le parent qui exerce l’autorité parentale est seul administrateur des biens

de son enfant mineur. Ce parent peut accomplir les actes conservatoires

et d’administration. Les actes de disposition doivent être autorisés par

le juge des tutelles.

I.2.3. La tutelle

La tutelle concerne le mineur à l’égard duquel aucun parent n’exerce

l’autorité parentale.

Les actes les plus courants et les moins graves sont accomplis par le

tuteur, sous la surveillance du subrogé tuteur. Les décisions les plus

graves sont prises par le conseil de famille, présidé par le juge des

tutelles et composé de membres de la famille ou de personnes qui

s’intéressent à l’enfant. Le juge des tutelles exerce un contrôle et veille

au respect des intérêts du mineur.

II/ L’INCAPACITÉ DU MINEUR

L’incapacité du mineur est une incapacité d’exercice. Le mineur est titulaire

de droits mais il est incapable de les exercer lui-même. L’incapacité

du mineur ne concerne en réalité que le mineur non émancipé (2.1), le

mineur émancipé étant, en principe, capable comme un majeur (2.1).

II.1) Le mineur non émancipé

Le mineur est frappé d’une incapacité générale d’exercice. Néanmoins,

tous les actes accomplis par un mineur seul ne sont pas annulables pour

cause d’incapacité.

Les actes que le tuteur ou l’administrateur légal ne peut accomplir seul

et qui sont conclu par le mineur seul sont frappés d’une nullité relative.

L’action en nullité pour incapacité de son auteur peut être exercée par

le représentant du mineur ou par l’incapable devenu majeur. Le délai de

prescription est de 5 ans à compter de l’accomplissement de l’acte ou de

la majorité de l’incapable protégé (art. 1304 du Code civil).

Les actes que l’administrateur légal ou le tuteur pouvait accomplir seul

et qui sont accomplis par le mineur seul sont rescindables pour lésion.

Cela signifi e que l’acte n’est pas nul pour incapacité mais qu’il pourra être

annulé s’il est lésionnaire. L’annulation de l’acte est donc subordonnée

à la preuve d’une lésion.

L’annulation de l’acte accompli par le mineur seul entraîne la restitution

de ce qu’il a payé. En revanche, l’article 1312 du Code civil prévoit que

le mineur ne rend pas, en principe, ce qu’il a reçu à moins qu’il ne soit

prouvé que le fonds ont tourné à son profi t ou qu’il a frauduleusement

trompé son cocontractant sur son âge.

Certains actes peuvent être accomplis valablement par le mineur seul. Il

s’agit soit d’actes très personnels, comme la reconnaissance d’un enfant

naturel ou la rédaction d’un testament à partir de 16 ans portant sur

la moitié de ses biens (art. 904 du Code civil), soit d’actes peu graves,

comme des actes conservatoires, ou des actes de la vie courante autorisés

par l’usage (art. 389-3 et 450 du Code civil). Pour actes, le mineur

doit se faire assister par des personnes investies de l’autorité parentale

ou de la tutelle (mariage, contrat d’apprentissage).

Depuis la loi du 4 juillet 2001, une femme mineure peut solliciter une

interruption volontaire de grossesse dans le secret, sans recueillir le

consentement de l’un des titulaires de l’autorité parentale. Dans ce

cas, la mineure se fait accompagner dans sa démarche par la personne

majeure de son choix. (art. L. 2212-7 du Code de la Santé publique).

Cette même loi précise que « la ligature des trompes ou des canaux

déférents à visée contraceptive ne peut être pratiquée sur une personne

mineure » (art. L. 2123-2 du Code de la Santé publique).

Concernant la responsabilité délictuelle et quasi-délictuelle du mineur,

il répond de ses faits dommageables, tout comme un majeur, même s’il

n’est pas doté d’une faculté de discernement suffi sante. Généralement,

les mineurs étant insolvables, les victimes agissent contre les parents,

responsables des dommages causés par leur enfant mineur vivant avec

eux sur le fondement de l’article 1384 alinéa 4 du Code civil.

II.2) Le mineur émancipé

II.2.1. Les causes d’émancipation

La loi prévoit deux causes d’émancipation.

L’émancipation du mineur joue de plein droit en cas de mariage

du mineur (art. 476 du Code civil). Elle survit à la dissolution du

mariage.

L’émancipation du mineur peut être accordée par le juge des tutelles

lorsque le mineur a atteint l’âge de 16 ans (art. 477 du Code civil). La

demande doit émaner soit des parents du mineur ou de l’un d’eux (art.

477 al. 2 et 3), soit du conseil de famille si le mineur reste sans père

ni mère (art. 478 du Code civil). L’émancipation n’est pas de droit. Elle

résulte d’une décision souveraine du juge des tutelles fondée sur de

justes motifs. La loi prévoit l’audition du mineur.

II.2.2. Les effets de l’émancipation

Le mineur émancipé est capable comme un majeur. Il peut accomplir

tous les actes de la vie civile.

Cependant, cette capacité connaît quelques limites. Le mineur, même

émancipé, doit obtenir le consentement d’un des représentants de l’autorité

parentale pour se marier, se donner en adoption. En matière commerciale,

le mineur même émancipé ne peut être commerçant (art. 487

du Code civil).

11 MARS 2002 • LA GAZETTE


URBANISME : Le régime juridique

des travaux publics

I/LES RÉGIMES DE RESPONSABILITÉ

APPLICABLES AUX LITIGES ENTRE

LE MAÎTRE DE L’OUVRAGE

ET LES CONSTRUCTEURS

I.1) La responsabilité

contractuelle

Les manquements de l’entrepreneur à ses obligations contractuelles

engage sa responsabilité vis à vis du maître d’ouvrage (par exemple pour

une mauvaise exécution des travaux, une conception défectueuse des

ouvrages) ; cette responsabilité contractuelle ne trouve à s’appliquer que

durant les relations contractuelles qui prennent fi n avec la réception

sans réserve des travaux.

Dans ce cas, il appartiendra de demander au juge administratif, juge

du marché, la réparation du préjudice subi en engageant la responsabilité

contractuelle de l’entrepreneur. L’appréciation de la responsabilité

dépend évidemment des obligations découlant du marché qui peuvent

être très diverses et le juge tiendra compte de l’attitudes parties.

Lorsque le maître d’ouvrage impose à l’entrepreneur des procédés inadéquats,

suscite des travaux supplémentaires par son impéritie, ou

occasionne des retards par sa négligence, sa responsabilité est engagée

dans la mesure où l’entrepreneur prouve que son attitude a été fautive.

Mais si par contre un entrepreneur ne respecte pas les délais prévus au

contrat, il engagera sa responsabilité.

Lorsqu’il est question du choix et de la mise en œuvre des matériaux,

le Conseil d’État n’engage la responsabilité de l’entrepreneur que si la

connaissance qu’il doit posséder de son métier devait normalement le

conduire à prévoir les conséquences dommageables tenant à la nature

desdits matériaux. En matière d’exécution proprement dite, il se montre

plus rigoureux et retient parfois la responsabilité de l’entrepreneur au

seul motif que les résultats prévus par le contrat n’ont pas été atteints.

Dès lors que les conditions de mise en jeu de la responsabilité de l’une

ou l’autre des parties au marché sont réunies, la réparation doit couvrir

l’intégralité du préjudice.

En matière de retards occasionnés par le maître de l’ouvrage, de mesures

intempestives ordonnées par celui-ci ou de sanctions prises irrégulièrement,

l’entrepreneur est indemnisé aussi bien des frais supplémentaires qu’il a dû

engager pour appliquer les décisions du maître de l’ouvrage ou réparer leurs

conséquences, que de la perte subie du fait de l’immobilisation prolongée de

son matériel ou de l’inutilité de certains travaux préparatoires.

S’agissant des malfaçons causées à l’ouvrage par le fait de l’entrepreneur,

le juge administratif considère qu’il doit réparer, non seulement le dommage

lui-même (prix des travaux de réfection), mais également toutes

ses conséquences directes (indemnités correspondant aux troubles de

jouissance, à la moins-value affectant l’ouvrage, etc.).

Selon la jurisprudence, la valeur des dommages s’apprécie à la date où

« leur cause ayant pris fi n et leur étendue étant connue, il pouvait être

procédé aux travaux destinés à les réparer » ; le Conseil d’État fi xe en

général cette date à la présentation du rapport d’expert, mais il ne s’agit

pas là d’une règle absolue.

I.2) La responsabilité

décennale

La responsabilité décennale pèse sur les constructeurs, qu’ils interviennent

au stade de la conception (tels les architectes, bureaux d’études

ou de contrôle, ingénieurs conseils) ou de l’exécution (tels les entrepreneurs).

Elle bénéfi cie au maître de l’ouvrage comme à l’acquéreur éventuel de

l’ouvrage.

Les articles 1792 et 2270 du Code Civil mettent à la charge des constructeurs

une responsabilité décennale ainsi qu’une garantie de deux

ans, dite de bon fonctionnement, qui couvre les désordres affectant les

éléments d’équipement d’un bâtiment qui ne font pas indissociablement

corps avec les ouvrages de viabilité, de fondation, d’ossature, de clos

ou de couvert.

Le Conseil d’État s’y est référé et déclare applicable aux marchés de

travaux publics les principes dont ces dispositions s’inspirent.

Les constructeurs sont présumés responsables des désordres constatés

dans l’ouvrage durant le délai décennal comme cela résulte de l’arrêt

Trannoy, du 2 février 1973 ; il y a donc un système de présomption de

responsabilité (et non d’une présomption de faute dont le constructeur

pourrait s’exonérer en établissant qu’il n’en a pas commis).

La responsabilité légale qui pèse sur les constructeurs leur impose une

garantie dont ils ne peuvent s’exonérer qu’en prouvant la faute du

maître de l’ouvrage ou la force majeure ; de sorte que le fait du tiers

(essentiellement d’un autre constructeur) ne constitue normalement pas

une cause d’exonération.

Avec la loi du 4 janvier 1978, le législateur a rejoint la jurisprudence

administrative en proclamant la responsabilité de plein droit des constructeurs,

sauf cause étrangère.

Pour relever de la garantie, le vice doit d’abord s’analyser en un vice

caché, ou non apparent, c’est-à-dire qu’il convient que l’administration

n’ait pas été en mesure de la déceler au moment de la réception, car en

ce cas elle aurait dû faire des réserves.

Il s’agit là d’une condition nécessaire mais non suffi sante, parce que

n’engagent la responsabilité que les vices cachés présentant un certain

caractère de gravité. Selon les textes actuels et la jurisprudence, les

vices incriminés doivent compromettre la solidité de l’ouvrage ou le

rendre impropre à sa destination.

Le constructeur auquel est imputable un vice caché de nature à

compromettre la solidité de l’ouvrage ou à le rendre impropre à sa

destination doit supporter la charge des travaux nécessaires à la

réparation des dommages. Sont également à sa charge les indemnités

compensatrices de troubles causés par les ouvrages ou parties

d’ouvrages défectueux.

Comme pour la responsabilité contractuelle, l’évaluation du dommage

est faite à la date où sa cause ayant pris fi n et son étendue étant connue,

il pouvait être procédé aux travaux destinés à le réparer.

Ce sont encore des solutions communes aux régimes de responsabilité

contractuelle et décennale qui s’appliquent à propos des abattements

susceptibles d’être pratiquées sur le montant des indemnités (pour

des travaux qui auraient de toute façon dû être exécutés aux frais du

maître de l’ouvrage, pour la plus-value occasionnée par les travaux de

réparation, en raison de la prise en compte d’un coeffi cient de vétusté

en cas d’ancienneté des locaux).

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 251


252

Urbanisme : Le régime juridique des travaux publics

La question du point de départ du délai décennal est évidemment

importante, puisque l’obligation de garantie qui pèse sur le constructeur

en dépend en partie.

En cas de dualité de réception, le Conseil d’État a toujours admis que

le contrat puisse déterminer le point de départ du délai. En cas de

silence du contrat, le délai court à compter de la réception défi nitive

des travaux, Toutefois, il a traditionnellement été admis que lorsque

la prise de possession est antérieure à la date de réception défi nitive,

c’est elle et non cette dernière qui constitue le point de départ de la

responsabilité mais à la condition que les travaux aient été achevés à

la date de prise de possession, que celle-ci n’ait pas été imposée par

l’urgence et qu’elle soit intervenue sans réserves.

Avec le système, désormais le plus courant, de la réception unique, c’est

celle-ci qui constitue nécessairement (articles 1792-3 et 2270) le point

de départ du délai de responsabilité décennale et de responsabilité

biennale.

La durée légale ou conventionnelle du délai ne représente pas toujours

sa durée effective ; il arrive qu’il soit interrompu. La responsabilité peut

donc être mise en jeu au-dede ce que laissaient prévoir les dispositions

du Code Civil ou du contrat.

Les causes d’interruption admises par la jurisprudence sont l’introduction

d’une action en justice au fond (même devant un juge incompétent)

d’une procédure de référé depuis la loi du 5 juillet 1985 et la reconnaissance

de responsabilité de la part du constructeur (implicite ou

explicite)

La responsabilité décennale est remplacée par la responsabilité trentenaire

à l’égard des constructeurs coupables de fraude ou de dol mais les

cas sont assez rares (cf. néanmoins pour un cas de dol dans un marché

l’affaire TA Paris 17 décembre 1998 SNCF c/Bouygues).

II/ LA RÉPARATION DES DOMMAGES

DE TRAVAUX PUBLICS

L’exécution des travaux publics peut causer aux administrés divers types

de dommages ; par ailleurs, d’autres dommages résultent des ouvrages

publics ; dans les deux cas, il est habituel de parler de dommages de

travaux publics, les uns et les autres relevant, pour l’essentiel. des

mêmes règles de réparation.

II.1) Le dommage de travaux

publics

Il s’agit d’un dommage qui résulte d’un travail public ou d’un ouvrage

public. Cela étant, la jurisprudence admet que le lien avec le travail ou

l’ouvrage puisse n’être pas très étroit (dommage résultant de l’absence

de l’ouvrage, dommage causé par le fonctionnement du service qui utilise

l’ouvrage).

Le dommage sera tantôt causé à la propriété immobilière, tantôt aux

personnes, animaux ou choses immobilières. Dans certains cas, il sera

permanent (dommage inhérent au fonctionnement ou à la nature d’un

ouvrage), dans d’autres seulement accidentel. Vis-à-vis du travail ou de

l’ouvrage qui en est la cause, la victime sera considérée soit comme un

tiers, soit comme un usager.

Quelle que soit la nature et quel que soit le régime de responsabilité

applicable, une réparation ne saurait intervenir que si est établie par la

victime l’existence d’un lien de causalité entre l’ouvrage et le travail et le

dommage et le caractère anormal de ce dommage. Le dommage anormal

étant d’une manière générale celui qui excède par son importance les

simples gênes et inconvénients que chacun est tenu de supporter sans

indemnité. N’est pas non plus anormal, abstraction faite de sa gravité,

le dommage auquel la victime s’est exposée en connaissance de cause.

En matière de dommages accidentels, est considéré comme ayant un

caractère anormal un dommage tel des blessures.

C’est le juge administratif qui est compétent en matière de dommages de

travaux publics en vertu tant de la jurisprudence du Conseil d’État que des

textes (cf. la loi des 16 au 16 août 1790 qui attribue compétence au juge

administratif pour les actes de puissance publique ou la loi du 28 pluviôse

An VIII qui attribue aux Conseils de préfecture (aux tribunaux administratifs

depuis 1953) les litiges qui trouvent leur source dans une opération de

travaux publics et décide expressément qu’ils sont compétents pour statuer

sur les réclamations formulées contre les entrepreneurs).

Le principe connaît cependant des exceptions :

Ainsi c’est le juge judiciaire qui est compétent en cas d’emprise ou de

voie de fait ; ces dernières pouvant résulter d’une opération de travail

public.

Dans le cadre de l’exécution de travaux publics, des dommages peuvent

être causés par des véhicules (camions ou engins divers) ; bien qu’il

s’agisse incontestablement de dommages de travaux publics, ils ne

relèvent pas de la compétence du juge administratif en vertu de la loi du

31 décembre 1957 qui confi e au juge judiciaire les litiges nés d’accidents

causés par des véhicules.

Lorsque le dommage de travail public est subi par un usager d’un service

public (même celui qui n’est pas en règle vis à vis du service) industriel

et commercial à l’occasion de l’utilisation de ce service (à l’occasion

de la fourniture des prestations su service, par exemple à l’occasion

d’un dommage provoqué par un branchement particulier de gaz), la

compétence du juge administratif s’efface en application du principe

qui reconnaît la compétence judiciaire dans le contentieux des services

publics industriels et commerciaux. En revanche, le litige relève du juge

administratif si la victime, bien qu’usager de l’ouvrage public, ne l’est

pas du service auquel il est affecté (C.E. 24 octobre 1967, Min. des

Transports c/ Dlle Labat).

II.2) Les systèmes

de responsabilité

la responsabilité en matière d’accidents de travaux publics

Le système de responsabilité applicable est fonction de la situation de la

victime, c’est-à-dire de la distinction entre tiers et usager.

Le principe est que la responsabilité du maître de l’ouvrage ou de l’entrepreneur

à l’égard des usagers des ouvrages publics est une responsabilité

pour faute, la faute étant néanmoins présumée ce qui veut dire que la

victime n’a pas à établir l’existence d’une faute mais qu’il lui appartient

seulement de prouver le lien de cause à effet entre l’ouvrage et le

préjudice.

L’usager est la personne qui bénéfi cie d’un ouvrage public en l’utilisant

(le piéton et la voie publique et ses accessoires d’ailleurs) même irrégulièrement

; il n’est pas toujours aisé de distinguer la qualité de la victime,

tiers ou usager : ainsi dans la célèbre affaire de la rupture du barrage de

Malpasset la ville de Fréjus a subi des dommages en tant qu’usagère pour

son réseau d’eau (fournie par le barrage) et que tiers pour les dégâts

infl igés à ses rues (CE 22 octobre 1971 Ville de Fréjus)

L’administration ne pourra s’exonérer de sa responsabilité que si elle

établit l’absence de défaut d’entretien normal (pour des exemples classiques

de défaut d’entretien normal les excavations dans les voies publiques

entraînant la chute des piétons, les objets divers laissés sur des

chaussées occasionnant des accidents, l’absence de dispositifs pour

prévenir des chutes de pierres sur les routes…)

Le tiers se trouve dans la situation la plus favorable. Le dommage qui

lui est causé est réparé sur le fondement d’une responsabilité sans faute

et sans que l’absence de faute puisse avoir d’effet exonératoire dès lors

qu’il y a un lien de cause à effet entre à le dommage et les ouvrages

ou travaux (ainsi le riverain d’une route qui voit le mur de sa propriété

s’écrouler du fait de travaux sur le bas côté de ladite route).

11 MARS 2002 • LA GAZETTE


la responsabilité en matière de dommages permanents de

travaux publics

Ce sont des dommages dont la survenance n’est pas accidentelle ; ce sont

pour reprendre l’expression du professeur R Chapus « des charges qui sans

faute et pour le service de l’intérêt général sont imposées délibérément à

certains membres de la collectivité », ainsi des dommages qui résultent

par exemple d’inconvénients de voisinage d’ouvrages ou travaux publics

(préjudices commerciaux comme l’impossibilité d’accès à un magasin

du fait de travaux, troubles de jouissance, les odeurs provenant d’une

station d’épuration, la dépréciation de valeur d’immeubles à proximité

d’une centrale nucléaire).

C’est donc un système de responsabilité sans faute pour rupture de

l’égalité devant les charges publiques.

La réparation du dommage ne saurait avoir lieu que si le dommage est

anormal (c’est à dire excédant les inconvénients normaux du voisinage)

et spécial (c’est à dire touchant un nombre limité de personnes).

Dans certains cas il y a presque toujours réparation (privation du droit

d’accès) dans d’autres quasi jamais (les modifi cations apportées à la

circulation générale).

II.3) Les modalités

de la réparation

Que la victime soit un tiers ou un usager, et donc abstraction faite

du système de responsabilité, sa faute ou son imprudence exonéreront

partiellement ou, à la limite, totalement le responsable. Avec la force

majeure, le fait de la victime constitue une cause d’exonération. Tel n’est

par contre pas le cas du fait du tiers qui, sauf exception très particulière,

n’est jamais exonératoire en matière de dommages de travaux publics.

La victime d’un dommage de travaux publics peut librement choisir d’en

demander réparation au maître de l’ouvrage ou aux constructeurs (ou

aux deux à la fois par une action « conjointe et solidaire »). (CE 6 janvier

1971 Cracco)

Si le constructeur est directement poursuivi par la victime, il doit l’indemniser,

à charge pour lui d’intenter une action récursoire ou de former

un appel en garantie.

Si, c’est le maître de l’ouvrage qui est directement mis en cause par

la victime, il doit, de la même façon, l’indemniser. Comme il ne peut

tenter de s’exonérer en invoquant la faute du constructeur, ou les clauses

de responsabilité qui ont pu être conclues avec lui, ou encore son

insolvabilité, il est lui aussi nécessairement conduit à intenter une

action récursoire, ou, ce qu’il fera le plus souvent, à former un appel

en garantie.

Dans ces actions, aucune présomption de responsabilité ne pèse sur

les constructeurs et il appartient donc au maître de l’ouvrage de

prouver leur faute. Les dispositions contractuelles régissant maître

d’ouvrage/ entrepreneur font parfois peser sur ce dernier la charge

de la responsabilité ; c’est ainsi que l’article 35 du Cahier des Clauses

Administratives Générales applicables aux marchés publics de travaux

prévoit que « l’entrepreneur a, à l’égard du maître de l’ouvrage,

la responsabilité pécuniaire des dommages aux personnes et aux

biens causés par la conduite des travaux ou les modalités de leur

exécution ». De telles dispositions ont pour effet d’obliger l’entrepreneur

pour tenter de s’exonérer à prouver la faute du maître de

l’ouvrage.

La plupart du temps par le jeu des actions en garantie entre le maître de

l’ouvrage et l’entrepreneur, le juge est amené à décider d’un partage des

responsabilités et donc d’une répartition de la charge des indemnités

accordées à la victime.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 253


254

URBANISME : L’environnement

URBANISME : L’environnement

L’État n’est pas le seul à agir en matière d’environnement. Les collectivités

territoriales ainsi que des établissements publics, bref des

personnes juridiques distinctes, relayent et encouragent son action

localement ou dans des secteurs particuliers en mettant en œuvre

des compétences transférées. La décentralisation territoriale et la

décentralisation fonctionnelle seront donc envisagées successivement.

I/ LA DÉCENTRALISATION

TERRITORIALE

A) Les régions

Depuis qu’elles sont devenues des collectivités territoriales, les

régions ont vu s’accroître leurs compétences en matière d’environnement.

L’intervention des régions dans ce domaine est plus

ou moins forte. Elle s’échelonne entre la co-responsabilité et la

compétence décisionnelle en passant par l’initiative et le transfert

à la demande.

a) La co-responsabilité

L’article 1 er de la loi du 7 janvier 1983 a posé le principe de la coresponsabilité

de l’État et de la région en matière d’environnement. Cela

s’est traduit sur le plan budgétaire par le transfert aux Régions d’une

partie seulement des crédits que l’État consacrait à l’environnement.

Par contre la collectivité territoriale Corse ainsi que les régions de

Guadeloupe, de Martinique et de la Réunion semblent avoir dans les

textes une place légèrement plus favorable.

b) L’initiative

Dans deux domaines bien différents les régions peuvent prendre des

initiatives. Il s’agit d’abord de la création de parcs naturels régionaux.

C’est en effet le Conseil régional qui est à l’origine de leur mise en place.

En matière de coopération frontalière les régions peuvent également

prendre des initiatives. Elles peuvent notamment établir des accords

avec d’autres collectivités territoriales étrangères. L’autorisation du

gouvernement est toutefois indispensable et la coopération ne peut

concerner que les collectivités ayant une frontière commune avec la

région.

c) Le transfert de compétences

A la demande des conseils régionaux intéressés, la création, l’aménagement

et l’exploitation de canaux, de ports fl uviaux et des voies

navigables peuvent leur être transférés par décret en Conseil d’État.

De même à la demande des conseils régionaux elles peuvent se voir

reconnaître la responsabilité d’élaborer les plans régionaux d’élimination

des déchets industriels à la place de l’État

Enfi n les régions peuvent, si elles le désirent, établir un inventaire

régional du patrimoine paysager

d) L’exercice de la compétence

Les régions élaborent le propre plan. A travers la planifi cation régionale

il est possible d’intégrer progressivement l’environnement à la politique

régionale.

B) Les départements

La politique des départements en matière d’environnement peut être

conçue de manière globale à travers l’instrument que constituent les

chartes ou plans départementaux de l’environnement. Trois grands secteurs

peuvent être distingués.

a) La protection de la nature

1. Les plans départementaux des itinéraires de promenade

et de randonnée

La loi du 22 juillet 1983 a donné compétence aux départements pour

établir un plan des itinéraires de promenade et de randonnée. Les

itinéraires débouchent évidemment sur la construction et le développement

d’un réseau de chemins. Cette action s’insère dans la politique

touristique des départements de plus en plus liée à la protection de

l’environnement.

2. Les espaces naturels sensibles

Les espaces naturels sensibles des départements institués par la

loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 mettent en œuvre une politique

de protection décentralisée qui permet de préserver les sites, les

paysages, les milieux naturels et d’assurer la sauvegarde des habitats

naturels.

b) L’aménagement du cadre de vie

1. L’urbanisme

Les départements n’ont pas de compétence directe dans ce domaine,

mais ils participent avec leurs élus à l’élaboration des documents d’urbanisme.

La plupart des Conseils généraux disposent d’ailleurs d’un service

d’urbanisme, d’aménagement et d’environnement.

2. Les conseils d’architecture, d’urbanisme et

d’environnement (CAUE)

Les CAUE jouent un rôle d’impulsion et d’information à l’égard des

communes et des élus départementaux dans leur domaine.

c) La lutte contre les pollutions et les risques

1. L’aménagement et l’entretien des cours d’eau domaniaux

non navigables

En vertu de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992, l’État peut transférer

l’aménagement, l’entretien et l’exploitation des canaux, lacs, plans d’eau

et cours d’eaux domaniaux non navigables aux départements.

2. Le plan départemental d’élimination

des déchets ménagers

Depuis la loi du 2 février 1995, le conseil général peut demander d’être

lui-même responsable de l’élaboration du plan à la place de l’État.

3. Les services départementaux d’incendie

et de secours

Ce sont des établissements publics départementaux. Depuis 1982, un

élu local exerce à l’égard de ces services, les compétences qu’exerçait le

préfet à l’exception de ceux concernant la mise en œuvre opérationnelle

des moyens de ce service.

Il s’agit d’un véritable instrument de lutte non seulement contre l’incendie

mais aussi contre tous les autres accidents, sinistres et catastrophes.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE


C) Les communes

Les communes exercent des compétences dans divers secteurs de la

politique de l’environnement.

a) L’urbanisme municipal

Le Conseil municipal, élabore et contribue à l’élaboration de différents

documents d’urbanisme. Le maire délivre le permis de construire en

respectant les préoccupations d’environnement. Il faut l’accord du

Conseil municipal pour que le préfet de région puisse approuver les

zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

(ZPPAUP).

b) La lutte contre les pollutions et nuisances

Depuis 1983 le maire, au titre de son pouvoir de police municipale

(L. 2212-2-5°du CGCT), est compétent pour prévenir et faire cesser

les pollutions de toute nature mais il peut être limité dans certaines

circonstances par les pouvoirs de police du préfet.

1. La lutte contre le bruit

Les maires sont compétents pour lutter contre le bruit et assurer la tranquillité

publique sauf dans les grandes villes où la police est étatisée.

2. Le ramassage et l’élimination des déchets domestiques

Les communes sont responsables de la collecte et de l’élimination des

déchets ménagers (loi du 15 juillet 1975)

3. L’assainissement et l’épuration des eaux

Les communes doivent prendre en charge les dépenses relatives aux

systèmes d’assainissement collectif, aux stations d’épuration des eaux

usées et à l’élimination des boues qu’elles produisent

c) La protection des espaces naturels

- Les communes peuvent gérer des terrains acquis par le Conservatoire

national du littoral ou par le département au titre des espaces naturels

sensibles.

- Elles peuvent gérer des réserves naturelles par convention avec l’État et

permettre la création de périmètres de protection autour des réserves

naturelles

II/ LA DÉCENTRALISATION

FONCTIONNELLE

L’État s’en remet souvent à des établissements publics pour relayer son

action. Il s’agit là d’une autre forme de décentralisation puisque l’État

transfère à des personnes juridiques distinctes, des compétences qu’il

exerçait. Ces personnes juridiques n’ont pas d’assise territoriale. On parle

alors de décentralisation fonctionnelle.

Dans le domaine de l’environnement, le procédé est largement utilisé

tant au niveau national qu’au niveau local. Le terme d’agence est souvent

préféré à celui plus technique d’établissement public.

A) Les agences nationales

a) L’Ademe

La loi n° 90-1130 du 19 décembre 1990 a créé l’Agence de l’environnement

et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) sous la forme d’un

établissement public à caractère industriel et commercial. Elle succède

à l’Agence pour la qualité de la vie et à l’Agence nationale pour la

récupération et l’élimination des déchets. (Articles L131-3 à L131-7 du

Code de l’environnement)

1. Missions

Cet établissement public exerce des actions, d’orientation et d’animation

de la recherche, de prestation de services, d’information et

d’incitation dans les domaines suivants : la prévention et la lutte

contre la pollution de l’air, la limitation de la production de déchets,

leur limitation, leur récupération et leur valorisation et la prévention

de la pollution des sols, la réalisation d’économies d’énergie et de

matières premières et le développement des énergies renouvelables,

le développement des techniques propres et économes, la lutte contre

les nuisances sonores.

2. Organisation

Les structures nationales

- Le conseil d’administration de l’agence est composé : de représentants

de l’État ; de représentants du Parlement ; de représentants de collectivités

territoriales ; de personnalités qualifi ées, de représentants

d’associations de protection de l’environnement et de représentants de

groupements professionnels intéressés ; de représentants du personnel.

- Le conseil scientifi que est composé de quinze membres nommé pour

cinq ans par arrêté conjoint des ministres chargés de la recherche, de

l’environnement et de l’énergie.

Il est consulté sur les programmes d’études et de recherches entrepris par

l’agence ou dans lesquels celle-ci intervient. Il formule des propositions

concernant le développement de la recherche.

- Le directeur exerce les fonctions d’exécutif.

Les structures régionales

L’agence dispose dans chaque région d’une délégation régionale.

- Le délégué régional est nommé par le président sur proposition du

directeur général. Sous l’autorité du directeur général, il exerce dans

sa région les compétences qui lui ont été attribués dans le cadre des

dispositions arrêtées par le conseil d’administration. Il est ordonnateur

secondaire des recettes et des dépenses.

Il est habilité à attribuer les concours fi nanciers de l’agence

- Un comité régional d’orientation est institué. Placé sous la présidence

du préfet de région, il comprend les préfets de département, le délégué

régional de l’agence et les autres membres de la commission régionale

des aides.

b) L’Offi ce national de la chasse et de la faune sauvage

(ONCFS)

Établissement public national, à caractère administratif, placé sous la

tutelle du Ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement,

l’ONCFS est implanté dans tous les départements métropolitains

et d’outre-mer.

1. Missions

- Réaliser des études, des recherches concernant la conservation et la

gestion de la faune sauvage et de ses habitats

- Participer à la mise en valeur et la surveillance de la faune sauvage ainsi

qu’au respect de la réglementation relative à la police de la chasse

- Apporter à l’État son concours pour l’évaluation de l’état de la faune

sauvage ainsi que le suivi de sa gestion, et sa capacité d’expertise et

son appui technique pour l’élaboration des orientations régionales

- Organiser sur le plan matériel l’examen du permis de chasser.

2. Organisation

- Le Conseil d’administration comprend : 9 fonctionnaires membres de

droit représentant les différents ministères intéressés, 7 représentants

élus parmi les présidents des fédérations départementales des chasseurs,

12 personnalités désignées par le ministre chargé de la protection

de la nature et 2 représentants du personnel

- Le Directeur général de l’Offi ce national de la chasse et de la faune

sauvage est nommé par décret pris en conseil des Ministres, sur rapport

du Ministre chargé de la chasse.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 255


256

URBANISME : L’environnement

Il dirige l’établissement et assure le fonctionnement de l’ensemble des

services ; à ce titre, il recrute et gère le personnel.

- Le conseil scientifi que comprend 10 membres scientifi ques, nommés

par le Ministre l’aménagement du territoire et de l’environnement

et 2 membres désignés par le Directeur général de l’Offi ce parmi les

personnels scientifi ques de l’établissement.

Il donne son avis sur les grands axes de la recherche scientifi que et

évalue les travaux scientifi ques de l’Offi ce

c) Le Conseil supérieur de la pêche (CSP)

Créé en 1957 sous la forme d’un établissement public à caractère administratif

le CSP fut profondément réorganisé en 1984 par la loi n° 84-512

du 29 juin 1984 (articles L. 434, 436, 437 du Code de l’environnement -

Livre IV - Titre III) relative à la protection des eaux douces et le décret

n° 85-1398 du 27 décembre 1985.

1. Missions

Elles sont nombreuses et variées :

- La gestion des agents de l’établissement commissionnés par décision

ministérielle

- L’assistance technique aux fédérations départementales des associations

agréées de pêche et de pisciculture et aux associations agréées

de pêcheurs professionnels

- La participation aux travaux entrepris par les fédérations et associations

agréées de pêche en vue de l’aménagement des milieux naturels

aquatiques, de leur mise en valeur piscicole et du développement de

la pêche

- L’information et l’appui technique des services de l’administration

- La réalisation, de travaux de recherche technique et d’études socioéconomiques

dans le domaine de la protection des milieux naturels

aquatiques, de leur mise en valeur piscicole et du développement de

la pêche

- La participation à l’application de la recherche en matière hydrobiologique

et piscicole, en liaison avec les organismes de recherche

- La contribution à l’enseignement et à la formation en matière de pêche,

de protection et de gestion des milieux aquatiques

- L’appui technique à la promotion dans les pays étrangers des travaux

réalisés en France en matière de pêche en eau douce et d’hydrobiologie

- La collecte de renseignements sur l’état des populations piscicoles, leur

gestion et leur exploitation par la pêche amateur et professionnelle

- La promotion et la vulgarisation dans le domaine de la pêche et de la

gestion des milieux naturels aquatiques

2. Organisation

Le CSP comprend des structures centrales et régionales.

- Le Conseil d’administration est composé de 9 représentants de l’administration,

de 12 représentants des pêcheurs.

- Le directeur général est chargé de l’exécution des délibérations ; il

assure, à cette fi n, la direction des services de l’établissement.

- Les 8 directions régionales sont dirigées le plus souvent par un ingénieur

en chef du GREF, secondé par 2 ou 3 ingénieurs et un secrétariat,

elles comprennent 5 à 6 techniciens et gardes-chefs responsables

d’études techniques. Des brigades mobiles d’intervention leur sont

attachées et mènent en liaison avec les brigades départementales des

actions techniques et de surveillance particulières.

d) Le Conservatoire de l’espace littoral

et des rivages lacustres

La loi du 10 juillet 1975, a mis en place le Conservatoire du littoral

sous la forme juridique d’un établissement public à caractère

administratif.

1. Missions

- mener, après avis des conseils municipaux intéressés, une politique

foncière de sauvegarde de l’espace littoral, de respect des sites naturels

et de l’équilibre écologique.

- acquérir les espaces naturels remarquables situés en bords de mer, et sur

les rives des lacs et plans d’eau. Aujourd’hui, 60 000 hectares correspondant

à 435 sites et 800 kilomètres de rivages ont été sauvegardés.

Ces acquisitions se font à l’amiable, par préemption ou par expropriation.

Inaliénables, les terrains ne peuvent ensuite plus être revendus.

- réhabiliter les sites acquis et assurer ensuite leur suivi scientifi que. La

gestion quotidienne étant confi ée aux collectivités locales ou à des

associations.

2. Organisation

L’établissement public comprend :

- un conseil d’administration composé en nombre égal d’une part, de

représentants de l’État et de personnalités qualifi ées et d’autre part

de représentants du Parlement ainsi que de représentants des assemblées

délibérantes des collectivités locales concernées par l’activité

du Conservatoire.

- le président du conseil d’administration est élu par le conseil en son sein.

- des conseils de rivage qui sont composés de membres élus en leur sein

par les assemblées délibérantes des collectivités locales.

e) L’Institut français de l’environnement (Ifen)

Créé par le décret n° 91-1177 du 18 novembre 1991, l’Institut français

de l’environnement, est un établissement public à caractère administratif,

placé sous la tutelle du ministère de l’aménagement du territoire

et de l’environnement dont il est le service statistique. L’IFEN anime

et coordonne la collecte, le traitement et la diffusion des données

dans tous les domaines de l’environnement : l’eau, l’air, le bruit, les

déchets, l’état de la faune et de la fl ore, l’occupation du territoire,

l’environnement littoral et marin ainsi que les risques naturels et

technologiques.

Il réalise des études sur l’état de l’environnement et son évolution, les

dimensions économiques et sociales dans ce domaine et élabore un

système d’indicateurs du développement durable.

L’IFEN assure le contact avec l’Agence européenne pour l’environnement

Il est membre du réseau EIONET (European Environment Information

and Observation Network). Il participe également aux travaux des organisations

européennes et internationales (EUROSTAT, OCDE, ONU) et à

des programmes bilatéraux de coopération.

f) L’Offi ce national des forêts (ONF)

L’Offi ce national des forêts est un Établissement public à caractère

industriel et commercial (EPIC). Il est placé sous la tutelle de l’État

(Ministère de l’agriculture et de la pêche et Ministère de l’aménagement

du territoire et de l’environnement).

1. Missions

Quatre missions ont été confi ées à l’Offi ce :

- La protection du territoire par la gestion des risques naturels ainsi que la

protection de la forêt par la création de réserves naturelles et biologiques.

- La production en conjuguant les exigences économiques, écologiques

et sociales

- L’accueil du public par l’aménagement, l’information et la sensibilisation

à l’environnement.

- La gestion pour le compte de l’État et des collectivités territoriales de

plus de 12 millions d’hectares de forêts et d’espaces naturels

2. Organisation

L’ONF comprend :

- un Conseil d’administration (constitué de représentants de l’État, des

collectivités territoriales, des professionnels du bois et des personnels).

- une Direction générale qui anime et coordonne, les structures décentralisées

- des Directions régionales (21 en métropole, 4 dans les DOM).

11 MARS 2002 • LA GAZETTE


g) L’Agence nationale pour la gestion des déchets

radioactifs (Andra)

Créée par la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches

sur la gestion des déchets radioactifs, l’Agence nationale pour la

gestion des déchets radioactifs, est un établissement public industriel

et commercial, placé sous la tutelle des ministres de l’industrie, de

la recherche et de l’environnement chargé de la gestion des déchets

radioactifs produits en France.

L’ANDRA est chargée des opérations de gestion à long terme des déchets

radioactifs, et notamment :

- de participer à la défi nition et de contribuer aux programmes de

recherche et de développement concernant la gestion à long terme des

déchets radioactifs

- d’assurer la gestion des centres de stockage à long terme

- de concevoir, d’implanter et de réaliser les nouveaux centres de stockage

et d’effectuer toutes les études nécessaires à cette fi n

- de défi nir, en conformité avec les règles de sûreté, des spécifi cations

de conditionnement et de stockage des déchets radioactifs

- de répertorier l’état et la localisation de tous les déchets radioactifs se

trouvant sur le territoire national.

h) L’Institut national de l’environnement industriel

et des risques (Ineris)

Créé par le décret 90-1089 du 7 décembre 1990 l’INERIS est un établissement

public à caractère industriel et commercial.

L’Institut a pour mission d’évaluer et de prévenir les risques accidentels

ou chroniques pour l’homme et l’environnement liés aux installations

industrielles, aux substances chimiques et aux exploitations souterraines.

À la demande du ministre chargé des mines, il effectue des recherches sur

l’hygiène et la sécurité des industries extractives. Il peut aussi participer

à l’élaboration des normes et des réglementations techniques nationales

ou internationales.

B) Les agences locales

a) Les agences de l’eau et les comités de bassin

La loi du 16 décembre 1964, a transformé les anciennes agences fi nancières

de bassin en agences de l’eau. Ce sont des établissements publics

chargés de faciliter les diverses actions d’intérêt commun dans le domaine

de l’eau, en attribuant notamment des subventions et des avances.

b) Les parcs nationaux

Les parcs nationaux sont des établissements publics à caractère administratif.

Ils sont créés pour protéger la nature, les paysages, les sites

et la diversité biologique Ils mettent le patrimoine qu’ils gèrent à la

disposition du public et le transmettent aux générations futures. Enfi n,

ils participent au développement de comportements de respect vis-à-vis

de la nature et de ses équilibres.

c) Les réserves naturelles

La loi du 16 juillet 1976 a prévu la création de réserves naturelles.

Ce sont des espaces naturels protégés d’importance nationale. Elles

protègent chacune des milieux très spécifi ques et forment un réseau

représentatif de la richesse du territoire. Elles sont administrées par un

établissement public ou directement par une collectivité territoriale.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 257


FINANCES PUBLIQUES : Le caractère limitatif

des crédits

Il s’agit d’un véritable principe de droit budgétaire, même s’il n’est pas

classiquement exposé en tant que tel. Aussi, convient-il de préciser

quelle est sa signifi cation et quels sont les dépassements admis.

I/ SIGNIFICATION

A) Technique

Le montant du crédit représente la limite supérieure qui en aucune manière

ne peut être dépassée. Mais, il n’est pas nécessaire d’atteindre cette limite.

Art. 13 de l’ordonnance : « Tout crédit qui devient sans objet en cours

d’année peut être annulé par arrêté du ministre des Finances après

accord du ministre intéressé. »

B) Politique

Il permet de donner tout son sens à l’autorisation parlementaire. C’est pourquoi

l’article 11 de l’Ordonnance rappelle « Tous les crédits qui n’entrent pas

dans les catégories prévues aux articles 9 et 10 ci-dessus sont limitatifs ».

II/ DÉPASSEMENTS

A) Exceptions : les décrets

d’avances (art 11)

Ils permettent d’ouvrir des crédits supplémentaires. Mais il s’agit là d’une

voie réservée à des situations exceptionnelles.

1- En cas d’urgence :

Conditions de fond

« s’il est établi, par rapport du ministre des Finances au Premier ministre, que

l’ééquilibre fi nancier prévu à la dernière loi de fi nances n’est pas affecté »

Il faut donc gager les crédits, généralement par l’annulation d’autres crédits.

Conditions de forme :

- avis du Conseil d’État

- ratifi cation parlementaire. « La ratifi cation de ces crédits est demandée au

Parlement dans la plus prochaine loi de fi nances ». art 11 de l’ordonnance

2 - En cas d’urgence et de nécessité impérieuse

d’intérêt national :

Conditions de fond

On peut porter atteinte à l’équilibre du budget

Conditions de forme :

- avis du Conseil d’État

- ratifi cation parlementaire. « Un projet de loi de fi nances portant

ratifi cation de ces crédits est déposé immédiatement ou à l’ouverture

de la plus prochaine session du Parlement »

- décret en Conseil des ministres donc signé par le Président de la République

La loi organique du 1 er août 2001 prévoit un nouveau régime

des décrets d’avance.

L’article 13 précise le régime des décrets d’avance (la LOLF orthographie

avance au singulier contrairement à l’ordonnance)

• les décrets d’avance en cas d’urgence :

- ne peuvent pas affecter l’équilibre budgétaire défi ni par la dernière

loi de fi nances

- le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des

crédits ouverts par la loi de fi nances de l’année

- les commissions des fi nances donnent leur avis dans les 7 jours

- la ratifi cation des décrets est demandée au Parlement dans le plus

prochain projet de loi de fi nances afférent à l’année concernée

• les décrets d’avance en cas d’urgence et nécessité impérieuse

d’intérêt national :

Le régime de ces décrets est le même que dans le cadre de l’ordonnance

seule l’information des commissions des fi nances est exigée.

B) Limites

1 - Les crédits évaluatifs (art 9 O)

Nature des dépenses auxquelles s’appliquent ces crédits

Il s’agit de dépenses impératives pour ne pas dire obligatoires.

L’identifi cation de ces crédits est rendue possible grâce à deux listes :

• celle de l’ordonnance

- la dette publique,

- à la dette viagère,

- aux frais de justice et aux réparations civiles,

- aux remboursements,

- aux dégrèvements

- aux restitutions

• celle de l’état F, annexé à la Loi de fi nances de l’année

Régime du dépassement :

Aucune formalité n’est prévue, le ministre peut ordonnancer au-delà du

montant du crédit sans que le comptable ne puisse s’opposer au paiement

2 - Les crédits provisionnels (art 10 O)

Nature des dépenses auxquelles s’appliquent ces crédits

Il s’agit de dépenses diffi ciles à évaluer. L’identifi cation des crédits en

question se fait grâce à la liste de l’état G annexé à la Loi de fi nances

de l’année.

Régime du dépassement :

• utilisation du crédit global pour dépenses éventuelles

• décrets d’avances

La loi organique du 1 er août 2001 apporte des changements en

ce domaine.

Les crédits provisionnels sont supprimés. Seuls subsistent les crédits

évaluatifs (article 10). dont la défi nition et le régime sont modifi és.

Défi nition

Seule la loi organique du 1 er août 2001 donne la liste des crédits évaluatifs :

« Les crédits relatifs aux charges de la dette de l’État, aux remboursements,

restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties

accordées par l’État ont un caractère évaluatif »

Régime

- Les dépenses auxquelles s’appliquent les crédits évaluatifs s’imputent,

si nécessaire, au-dedes crédits ouverts

- Les commissions des fi nances sont informées des motifs du dépassement

par le ministre des fi nances

- Les dépassements de crédits évaluatifs font l’objet de propositions

d’ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de fi nances

afférent à l’année concernée.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 259


FINANCES PUBLIQUES : L’élaboration

du budget

La loi de fi nances de l’année fait l’objet d’une double élaboration. Le

projet est préparé par les différents ministères parmi lesquels le ministère

des Finances joue un rôle évidemment important. Mais c’est le

Parlement qui se prononce en modifi ant et adoptant le texte qui devient

alors la loi de Finances de l’année.

I/ L’ÉLABORATION ADMINISTRATIVE

C’est la période la plus longue puisqu’elle commence au début du mois

de janvier de l’année n-1 et se termine au plus tard le premier mardi

d’octobre, date limite du dépôt par le Gouvernement du projet de loi

de Finances sur le bureau de l’Assemblée Nationale. Dans une première

phase, chaque administration prépare unilatéralement ce qui peut être

présenté comme un avant projet. Dans un second temps le ministère

des Finances et les ministères dépensiers négocient entre eux et arrivent

ainsi à un texte quasiment défi nitif.

A) La phase exploratoire

a) Les perspectives budgétaires (janvier-mars)

Cette première étape se déroule au sein de la direction du budget, elle

débouche sur une note du directeur au Ministre. Ce document contient

des propositions de dépenses sur la base d’une évaluation des recettes.

b) La lettre de cadrage (fi n mars)

A partir de toutes ces données le Premier ministre élabore une « stratégie

budgétaire » qu’il formalise dans un document que l’on appelle « la lettre de

cadrage ». Par cette lettre le Premier ministre indique à chaque ministre de

manière relativement précise et personnalisée ce que seront les évolutions

de dépenses par type de crédit ainsi que les effectifs des ministères.

c) Le débat d’orientation budgétaire

Il a été instauré en 1996 après une première expérience restée sans suite

en 1993. Il est inspiré par la volonté de faire intervenir le Parlement à

un moment où les choix budgétaires ne sont encore qu’esquissés. Il se

déroule vers la mi-mai, sa portée reste malgré tout réduite.

La loi organique sur les lois de fi nances du 1 er août 2001 (LOLF) l’a prévu

et organisé (article 48). Il doit intervenir au cours du dernier trimestre

de la session ordinaire et se dérouler à partir d’un rapport sur l’évolution

de l’économie nationale et sur les orientations des fi nances publiques

comportant un certain nombre d’informations énumérées par la LOLF.

Un autre débat a été prévu, il se situe au début de la session et intervient

à partir d’un rapport retraçant l’ensemble des prélèvements obligatoires

ainsi que leur évolution pour l’année en cours et les deux années suivantes

(article 52). Ce débat devrait permettre une préparation de la discussion de

la loi de fi nances ainsi que de la loi de fi nancement de la sécurité sociale.

B) La phase de mise au point

a) Les conférences budgétaires de la 1 e phase

(mi- mai à mi-juillet)

Sur la base de la lettre de cadrage on élabore dans chaque ministère un

avant projet de budget. Ce document de travail est ensuite soumis à la

direction du budget. Les points de désaccord sont recensés.

b) Les lettres-plafonds

A la mi-juillet le Premier ministre fi xe dans les lettres-plafonds la limite

supérieure des crédits et des emplois qui lui sont alloués.

c) Les conférences budgétaires de la 2 e phase

Jusqu’à la mi-août, les ajustements nécessités par la lettre-plafond sont

examinés à Bercy par les responsables fi nanciers des ministères et les

représentants de la direction du Budget.

d) La mise au point défi nitive

Du 15 août au 15 septembre les documents budgétaires sont élaborés,

les derniers arbitrages sont pris.

II/ L’ÉLABORATION PARLEMENTAIRE

Au cours de cette deuxième étape qui est limitée à 70 jours, le Parlement

va mettre en œuvre ses pouvoirs dans une mesure relativement limitée à

travers une procédure qui l’encadre de manière assez sévère.

A) La procédure

a) L’encadrement de la procédure

1 - La priorité à l’Assemblée Nationale (article 39 C)

• Elle est propre à la discussion des lois de fi nances

• Elle traduit l’importance de la chambre élue au suffrage universel

2 - Leslais

Les différents délais

- délais de première lecture : 40 jours à l’Assemblée nationale ; 20 jours

au Sénat si l’Assemblée nationale s’est prononcée, 15 jours si celle-ci

ne s’est pas prononcé pendant son propre délai

- délai global : 70 jours

• La sanction des délais

- sanction du non respect de la durée des délais : les ordonnances de

l’article 47

- sanction du non respect du point de départ des délais : les procédures

de l’article 44 de l’ordonnance, reprises par la loi organique sur les

lois de fi nances du 1 er août 2001 dans son article 40. Elles consistent

à faire adopter par le Parlement soit la première partie de la loi de

fi nances soit une loi spéciale autorisant le recouvrement des impôts et

de répartir les crédits par décrets dans la limite des services votés qui

sont maintenus uniquement à cette fi n.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 261


262

FINANCES PUBLIQUES : L’élaboration du budget

b) Le déroulement de la procédure

1 - L’examen en commission

• La commission des fi nances : le rapporteur général élabore son rapport,

des rapporteurs spéciaux sont désignés pour chaque budget ministériel.

Ils peuvent adresser des questionnaires aux différents ministres pour

obtenir des renseignements sur leur budget en préparation. Ce moyen

de contrôle est désormais inscrit dans la LOLF (article 49), de plus, des

lais sont prévus : pour le dépôt des questionnaires : au plus tard le

10 juillet, pour la réponse du ministre : au plus tard huit jours après la

date limite du dépôt du projet de loi de fi nances c’est à dire le premier

mardi d’octobre.

Les autres commissions : elles désignent des rapporteurs pour avis.

Depuis septembre 1999 des questions écrites budgétaires peuvent être

posées aux ministres. Des mesures visant à assurer une plus grande

publicité des débats ont également été prises.

2 - Le débat public

La loi de Finances de l’année comprend deux parties. La première partie

doit faire l’objet d’un vote préalable, quant à la deuxième partie elle fait

l’objet d’un vote particulier.

• Le vote préalable de la première partie

- il est prévu par l’article 40 de l’ordonnance repris par l’article 42 de

la LOLF

- il est justifi é par la volonté de donner à la discussion budgétaire une

relative cohérence

• Le vote particulier de la deuxième partie : la réduction du nombre de

vote (art 41 O)

- un seul vote pour les “services votés” ; pour les mesures nouvelles, un

vote par titre de ministère

- 200 votes à peu près contre approximativement 5 000 à la fi n de la

IV e République

La loi organique sur les lois de fi nances du 1 er août 2001 a

modifi é tout cela. A partir du budget 2006, les crédits seront votés par

mission (article 43). Leur répartition par programme se faisant par décret

conformément aux indications fi gurant dans les annexes explicatives

(article 44). Ainsi le nombre de vote sera encore plus réduit sans pour

autant réduire les pouvoirs du Parlement puisque les services votés

disparaîtront.

B) Les pouvoirs

a) Le pouvoir d’amendement

1 - Les limitations générales du pouvoir d’amendement

• L’article 44.2 C ou la limitation partielle : les amendements déposés

pendant le débat public peuvent être écartés par le Gouvernement

• L’article 44.3 C ou la limitation complète : pendant l’utilisation de

la procédure du vote bloqué le Gouvernement peut écarter tous les

amendements qu’il juge nécessaire.

2 - Les limitations particulières du pouvoir d’amendement

• L’article 40 de la Constitution rend irrecevables les amendements qui

ont pour conséquences l’augmentation d’une dépense ou la diminution

des recettes.

• L’article 42 de l’Ordonnance a pour effet principal d’interdire les cavaliers

budgétaires.

La loi organique sur les lois de fi nances du 1 er août 2001 a

révisé de manière favorable le régime des amendements puisqu’un parlementaire

peut modifi er par ce biais la répartition des crédits entre

les programmes d’une même mission (article 47). Mais, aucune nouvelle

mission ne peut être créée par amendement parlementaire.

b) Le pouvoir d’adoption

1 - La limitation du pouvoir d’adoption de l’Assemblée

Nationale (article 49.3)

Par le recours à cette procédure le Gouvernement place les députés

devant le dilemme suivant : ou le texte passe, sans vote ou le Gouvernement

est renversé.

2 - La limitation du pouvoir d’adoption du Sénat (article 45)

Le texte adopté par l’Assemblée Nationale doit l’être également par

le Sénat. En cas de désaccord, le Premier ministre peut convoquer la

Commission mixte paritaire. Si celle-ci échoue, le Gouvernement peut

donner le dernier mot à l’Assemblée Nationale.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE


ACTUALITÉ : Analyse de la proposition

de loi relative au nom patronymique

Par Sophie HOCQUET-BERG

Maître de Conférences à l’Université de Metz

Dans la perspective d’une modernisation générale du droit de la famille,

une proposition de loi déposée par M. Gérard Gouzes, député et les

membres du groupe socialiste et apparenté, destinée à modifi er les

règles d’attribution du nom patronymique, plus couramment appelé nom

de famille, a été adoptée par l’Assemblée nationale le 8 février 2001.

Cette réforme est destinée à introduire une logique de parité dans

les règles de transmission du nom patronymique à l’enfant, encore

aujourd’hui fortement dominées par une conception patriarcale de la

famille. Selon ses défenseurs, « la réforme a pour effet de consacrer à

l’intérieur du couple une parité parfaite ».

Pour en saisir toute la teneur, il convient de rappeler brièvement les

règles actuelles de transmission du nom patronymique (1.), les motifs de

la réforme proposée (2.), les règles envisagées (3.) et enfi n les réserves

qu’elles suscitent (4.).

I/ LES RÈGLES ACTUELLES

DE TRANSMISSION DU NOM

PATRONYMIQUE

Le nom patronymique se transmet par voie d’hérédité. La femme mariée

ne perd pas son nom patronymique par l’effet du mariage. Elle acquiert

seulement la faculté d’user du nom patronymique de son mari, qu’elle

peut substituer ou juxtaposer à son propre nom. De même, le mari peut

joindre à son nom le nom de son épouse (art. 300 du Code civil). A la

suite d’un divorce, chacun reprend, en principe, l’usage de son nom (art.

264 du Code civil). La femme divorcée peut continuer à user du nom

de son mari, en cas d’accord des époux, si le divorce a été prononcé à

la demande du mari pour divorce pour rupture de la vie commune ou

sur autorisation du juge si elle justifi e d’un intérêt particulier, pour elle

ou ses enfants.

Les règles de transmission du nom sont très largement dominées par

une logique d’attribution du nom du père. Cette règle, inscrite dans

aucun texte du Code civil, a une origine coutumière dont la force est

cependant très vive même s’il faut, à cet égard, relever l’existence de

règles différentes selon la nature de la fi liation de l’enfant.

L’enfant légitime prend le nom de son père. Cette règle inscrite dans

aucun texte du Code civil résulte d’un usage ancestral, ayant acquis force

de loi. Depuis la loi du 23 décembre 1985, le nom patronymique peut

être adjoint du nom maternel. Il ne s’agit cependant que d’un usage :

le nom ne fi gure pas sur l’acte de naissance et n’est pas transmissible

aux enfants.

S’agissant de l’enfant naturel, il faut distinguer deux situations :

si l’enfant naturel n’a été reconnu que par un seul de ses parents, il

prend le nom de celui qui l’a reconnu. Cependant, la loi (art. 334-5 al.

1 er du Code civil) permet au mari de donner son nom à un enfant sans

établir un lien de fi liation : « En l’absence de fi liation paternelle établie,

le mari de la mère peut conférer, par substitution, son propre nom à

l’enfant par une déclaration qu’il fera conjointement avec la mère », par

déclaration conjointe devant le juge aux affaires familiales et avec le

consentement personnel de l’enfant s’il a plus de 13 ans ;

si l’enfant naturel a été reconnu par ses deux parents, il prend le nom

de celui de ses père et mère à l’égard de qui sa fi liation est établie

en premier lieu. Il prend le nom de son père si la fi liation est établie

simultanément à l’égard de l’un et de l’autre (art. 334-1 du Code civil).

Néanmoins, il est possible, pendant la minorité de l’enfant, de substituer

au nom de la mère, le nom du père qui l’aurait reconnu en second par

simple déclaration conjointe des parents devant le greffi er en chef du

tribunal de grande instance. Si l’enfant a plus de 13 ans, son consentement

personnel est nécessaire (art. 334-2 du Code civil). Dans les

autres cas, le changement de nom doit être demandé au juge des affaires

matrimoniales (art. 334-3 du Code civil).

L’enfant ayant fait l’objet d’une adoption plénière prend le nom de

l’adoptant, le nom du mari s’il y a adoption conjointe des deux époux

(art. 357 du Code civil). L’enfant ayant fait l’objet d’une adoption simple

ajoute, en principe, à son nom patronymique celui de l’adoptant.

Cependant, le tribunal peut décider d’une substitution avec l’accord de

l’enfant s’il a plus de 13 ans (art. 363 du Code civil).

S’agissant de la possibilité pour l’enfant de porter le nom de ses deux

parents, il faut préciser que, déjà, l’article 43 de la loi du 23 décembre

1985 permet aux enfants de porter à titre d’usage le nom de celui de ses

parents qui ne lui a pas transmis le sien. Ce nom d’usage n’est pas inscrit

dans l’acte de naissance et surtout n’est pas transmissible.

En dépit du faible succès pratique, la présente proposition suggère d’aller

beaucoup loin, invoquant des motifs sociaux et juridiques.

II/ LES MOTIFS DE LA PROPOSITION

DE RÉFORME

La réforme est fondée sur trois principales raisons, dont la première

apparaît, de loin, la plus fortement avancée par ses défenseurs :

- L’égalité entre l’homme et la femme :

Selon le Garde des Sceaux, « la dévolution de principe du nom du père

apparaît comme un héritage du passé, qui met à mal le principe de parité

entre les hommes et les femmes ». Le rapporteur de la commission des

lois a même considéré cette suprématie du nom patriarcale, comme un

« dernier vestige de la loi salique ». Le nom du père ne serait pas plus

légitime que celui de la mère pour désigner la famille.

Comme l’a relevé Mme Yvette Roudy, au nom de la Délégation aux droits

des femmes, « il y a eu ces trente dernières années une formidable

évolution du statut de la femme, une véritable révolution culturelle qui a

fait passer celle-ci de la dépendance à l’autonomie ». L’égalité au sein de

la famille, qui se traduit par le partage de l’autorité et des responsabilités

parentales, devrait se traduire symboliquement dans le nom des enfants.

Selon certains psychiatres, chaque individu pourrait désormais mieux

s’identifi er à ses deux référents.

- Le respect des engagements internationaux de la France :

En 1995, le Conseil de l’Europe notait que, le nom de famille caractérisant

l’identité des personnes, la discrimination entre les femmes et les hommes

dans ce domaine était inacceptable. Il recommandait au comité des ministres

de recenser les États membres qui maintiennent des discriminations

sexistes et de prendre des mesures pour assurer une égalité stricte dans le

choix d’un nom de famille commun aux deux époux.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 263


De nombreux autres États, comme le Portugal, l’Espagne, l’Allemagne ou

la Grèce permettent aux parents de transmettre à leurs enfants, chacun

de leurs deux noms.

Selon le Garde des Sceaux, se pose aujourd’hui la question de la conformité

de notre législation à nos engagements internationaux car notre

législation actuelle pourrait apparaître contraire à la Convention européenne

des droits de l’homme car discriminatoire, et mettant en cause

le respect de la vie privée, sanctionnée par la Cour de Strasbourg sur le

fondement des articles 8 et 14 de la Convention.

- L’appauvrissement du patrimoine onomastique français

Selon un auteur, en 200 ans, 210 000 des 250 000 patronymes français

risquent de disparaître. Il y aurait là un capital culturel qui s’effrite et,

à terme, nous risquerions de tous nous appeler Martin… La législation

actuelle entraîne une déperdition importante des patronymes puisque

les noms qui ne peuvent être transmis, faute de descendance masculine,

sont condamnés à disparaître. Certains députés ont souligné que cette

réforme devrait permettre de limiter l’appauvrissement du patrimoine

anthroponymique résultant de la règle patriarcale de transmission du

nom.

III/ LES NOUVELLES RÈGLES

PROPOSÉES

La proposition de loi, adoptée le 8 février 2001 par l’Assemblée nationale,

vise à modifi er l’article 57 du Code civil.

L’apport essentiel de cette réforme est de permettre aux parents de

choisir le nom dévolu à leur enfant, lorsque le fi liation naturelle ou

légitime, est simultanément établie à l’égard de chacun d’eux.

L’enfant peut alors recevoir :

- le nom de son père,

- le nom de sa mère ;

- le nom de son père et de sa mère, ou le nom de sa mère ou de son

père, c’est-à-dire les noms de ses deux parents accolés dans l’ordre

de leur choix.

Le parent dont le nom est composé de plusieurs noms, ne pourra en

transmettre qu’un nom à ses enfants, au choix des parents.

En cas de désaccord entre les parents sur le nom à conférer à l’enfant,

celui-ci acquiert leurs deux noms accolés dans l’ordre alphabétique, dans

la limite d’un patronyme pour chacun d’eux.

Le choix effectué par les parents, qu’ils soient mariés ou non, lors de

la naissance du premier enfant, devra s’appliquer à tous les enfants

communs. En revanche, si d’autres enfants naissent de parents différents,

les couples nouvellement créés pourront procéder à de nouvelles combinaisons,

à condition de respecter les règles ci-dessus énoncées.

S’agissant des enfants légitimés, ils pourront, comme les enfants légitimes,

bénéfi cier du nom de l’un de ses parents ou les deux selon les

mêmes règles que pour les enfants légitimes. Une règle identique est

prévue pour les enfants faisant l’objet d’une adoption plénière.

Lorsque la fi liation naturelle paternelle n’est établie qu’en second lieu

à l’égard de l’enfant, l’enfant pourra soit conserver le nom de sa mère,

soit prendre le nom du père ou les noms accolés de ses deux parents

dans l’ordre choisi par eux et dans la limite d’un patronyme pour chacun

d’eux.

Enfi n, il est prévu de modifi er les règles relatives à la possibilité pour

le mari de la mère de conférer son propre nom à l’enfant, laquelle est

étendue à celle de conférer à l’enfant les deux noms accolés dans l’ordre

choisi par eux et dans la limite d’un patronyme pour chacun d’eux.

Au titre des mesures transitoires, la proposition prévoit que toute personne

née avant l’entrée en vigueur de la loi, peut demander à ajouter

à son nom, le nom de celui de ses parents qui ne lui a pas transmis le

sien. Lorsque le nom de l’un des deux parents est composé de plusieurs

patronymes, il ne peut être conservé qu’un seul de ces patronymes. A

l’égard des enfants mineurs, cette faculté devra être mise en œuvre par

les titulaires de l’autorité parentale. Si l’enfant est âgé de plus de 13 ans,

son consentement personnel est requis.

IV/ LES RÉSERVES SUSCITÉES

PAR LA PROPOSITION DE RÉFORME

En dépit d’un accueil favorable de la proposition, certains députés mais

aussi le Garde des sceaux ont attiré l’attention des parlementaires sur

certaines réserves suscitées par la proposition actuelle de réforme des

règles d’attribution du nom patronymique.

Ainsi, il a été souligné que la solution du double nom, qui s’imposera

par défaut, en cas de désaccord des parents, obligera l’intéressé, dès la

génération suivante, à choisir entre ses deux noms celui qu’il transmettra

à ses propres enfants. Cette obligation d’abandon risque d’être mal vécue

sur le plan psychologique, voire identitaire et d’entraîner des confl its

familiaux et des pressions de l’entourage.

Il a été aussi invoqué le fait que cette réforme risque de fragiliser

encore davantage la place et l’image du père. Ainsi, un député a

soutenu que l’équilibre actuel des liens de fi liation paternelle et

maternelle tient à ce que la mère donne la vie et le père le nom. Or,

la transmission du nom de la femme risque de placer sur la même tête

tous les pouvoirs déterminant la place de l’enfant dans la famille et

d’aller ainsi contre toutes les tentatives pour combattre l’effacement

du père.

L’atteinte à l’égalité des sexes par le droit actuel, a t-on avancé, n’est

pas si grande qu’on veut le faire croire puisque chacun a la faculté de

porter un double nom à titre d’usage. D’ailleurs, il convient que cette

faculté est rarement exercée en pratique.

De plus, l’attention des parlementaires a été attirée sur l’importance de

la fi abilité et de la stabilité de l’état civil, instrument d’identifi cation

individuelle et sociale. Actuellement, le nom de l’enfant ne fait l’objet,

dans son acte de naissance, que d’une mention marginale, dépourvue

d’effet juridique. Le nom se déduit, en effet, des conditions de sa fi liation

Or, la proposition de réforme ne semble pas avoir suffi samment pris en

compte les diffi cultés pratiques que devraient générer ce mécanisme

d’option que les parents devraient exercer auprès des services de l’état

civil. Il faut en effet introduire une procédure pour permettre aux parents

d’offi cialiser ce choix.

Enfi n, les mesures transitoires prévues sont susceptibles de permettre

à un nombre considérable de personnes de changer d’identité, sans

condition particulière, ni de fond, ni de forme. Les services de l’état

civil risque d’être submergés par les demandes de modifi cation de tous

les actes de l’état civil. Les effets et les diffi cultés pratiques d’une telle

faculté ne semblent pas avoir été toujours mesurés. Pour le Garde des

sceaux, « les intérêts qui s’attachent à la stabilité du nom devront être

mis en regard du principe de liberté ».

Pour toutes ces raisons, certains députés souhaitent une modifi cation de

la proposition afi n de mieux prendre en compte ces diffi cultés pratiques

d’application. Le Garde des sceaux a également souligné qu’il eût été plus

logique de porter une telle réforme dans le cadre d’une modernisation

du droit de la famille, et notamment des règles de la fi liation et de

l’autorité parentale.

11 MARS 2002 • LA GAZETTE 265


266

Ce cahier ne peut être vendu séparément.

Editeur : L’Action municipale

SARL au capital social de 15 000 euros

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17, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.

de commission paritaire : 63.333

Directeur de la publication : Jacques Guy

Composition : Groupe Moniteur

Tirage : Roto-France Impression (Emerainville)

Dépôt légal : mars 2002

11 MARS 2002 • LA GAZETTE


Cahier n° 2 - 11/1637 - 18 mars 2002

P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS

Cahier détaché

Réussir

le concours

d’attaché

2002

23


● Droit civil : les majeurs

incapables ; le mariage ;

l’union hors mariage

● Urbanisme : l’expropriation

pour cause d’utilité publique ;

les études d’impact

● Finances publiques : le principe

de la séparation des

ordonnateurs et des comptables

● Le syndicalisme


228

Sommaire

DROIT CIVIL : LES MAJEURS INCAPABLES ............................................. 230

I/ LES MAJEURS PROTÉGÉS ......................................................................................................... 230

II/ LES RÉGIMES DE PROTECTION................................................................................................ 230

II.1) La tutelle............................................................................................................................... 230

II.2) La curatelle ........................................................................................................................... 231

II.3) La sauvegarde de justice......................................................................................................... 231

DROIT CIVIL : LE MARIAGE..................................................................... 232

I/ LA FORMATION DU MARIAGE .................................................................................................... 232

I.1) Les conditions de formation du mariage .................................................................................... 232

I.2) Les sanctions des conditions de formation du mariage ............................................................... 233

II/ LES EFFETS DU MARIAGE........................................................................................................ 233

II.1) Les effets personnels.............................................................................................................. 233

II.2) Les effets matériels................................................................................................................ 233

DROIT CIVIL : L’UNION HORS MARIAGE.................................................. 234

I/ LE CONCUBINAGE..................................................................................................................... 234

I.1) Les conditions du concubinage................................................................................................. 234

I.2) Les effets du concubinage ....................................................................................................... 234

II/ LE PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ (PACS).................................................................................... 234

II.1) Conditions de formation du PACS .............................................................................................234

II.2) Effets du PACS ...................................................................................................................... 235

II.3) Rupture du PACS................................................................................................................... 235

URBANISME : L’EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITÉ PUBLIQUE.... 236

I/ CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DU DROIT DE L’EXPROPRIATION............................................ 236

II/ LA PHASE ADMINISTRATIVE DE L’EXPROPRIATION ................................................................... 236

II.1) L’enquête préalable ................................................................................................................ 236

II.2) La déclaration d’utilité publique.............................................................................................. 237

II.3) L’enquête parcellaire et l’arrêté de cessibilité ........................................................................... 238

III/ LA PHASE JUDICIAIRE : TRANSFERT DE PROPRIÉTÉ ET FIXATION DE L’INDEMNITÉ................. 238

III.1) Le transfert de propriété ........................................................................................................ 239

III.2) La fi xation de l’indemnité ...................................................................................................... 239

URBANISME : LES ÉTUDES D’IMPACT.................................................... 241

I/ LE DOMAINE DES ÉTUDES D’IMPACT ........................................................................................ 241

A) Le principe ............................................................................................................................... 241

B) Les exceptions .......................................................................................................................... 241

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


II/ LE CONTENU DES ÉTUDES D’IMPACT....................................................................................... 241

A) Le contenu de doit commun....................................................................................................... 241

B) Les contenus particuliers ........................................................................................................... 241

III/ LE CONTRÔLE DES ÉTUDES D’IMPACT .................................................................................... 242

A) Les contrôles non sanctionnés.................................................................................................... 242

B) Les contrôles sanctionnés : le juge .............................................................................................. 242

FINANCES PUBLIQUES : LE PRINCIPE DE LA SÉPARATION

DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES......................................... 243

I/ L’AMÉNAGEMENT DU PRINCIPE ................................................................................................ 243

A) La séparation organique............................................................................................................. 243

B) La séparation fonctionnelle ........................................................................................................ 243

II/ LES TEMPÉRAMENTS AU PRINCIPE ......................................................................................... 244

A) En matière de dépenses............................................................................................................. 244

B) En matière de recettes............................................................................................................... 244

III/ LA SANCTION DU PRINCIPE : LA GESTION DE FAIT.................................................................. 244

A) Le domaine de la gestion de fait................................................................................................. 244

B) Les conséquences de la gestion de fait ....................................................................................... 244

CULTURE GÉNÉRALE : LE SYNDICALISME ............................................. 246

I/ SYNDICALISME ET MOUVEMENT OUVRIER................................................................................ 246

I.1) Les premières luttes ouvrières .................................................................................................. 246

I.2) L’institutionnalisation du droit syndical ..................................................................................... 246

II/ L’ACCORD SALARIAL ................................................................................................................ 247

II.1) Le paritarisme........................................................................................................................ 247

II.2) La représentativité ................................................................................................................. 247

III/ QUEL AVENIR POUR LE SYNDICALISME ? ................................................................................ 248

18 MARS 2002 • LA GAZETTE 229


230

Droit civil : les majeurs incapables

DROIT CIVIL : Les majeurs incapables

L’art. 488 du Code civil dispose « La majorité est fi xée à dix-huit ans

accomplis ; à cet âge, on est capable de tous les actes de la vie civile ».

Cette capacité de principe attachée à la majorité est cependant tempérée

par l’existence de différents régimes de protection (2) frappant certains

majeurs que la loi souhaite protéger (1).

I/ LES MAJEURS PROTÉGÉS

L’article 488 al. 2 et 3 prévoit deux causes d’ouverture d’un régime de

protection.

La première est liée à l’altération des facultés mentales ou physiques de

la personne. En effet, « Est néanmoins protégée, soit à l’occasion d’un

acte particulier, soit d’une manière continue, le majeur qu’une altération

de ses facultés personnelles met dans l’impossibilité de pourvoir seul à

ses intérêts ». Cette altération des facultés mentales ou corporelles doit

être médicalement établie (art. 490 al. 3 du Code civil).

La deuxième est liée à certaines faiblesses dont le majeur peut être

victime. En effet, « Peut pareillement être protégé le majeur qui, par

sa prodigalité, son intempérance ou son oisiveté, s’expose à tomber

dans le besoin ou compromet l’exécution de ses obligations familiales. »

L’incapacité peut donc aussi frapper un majeur qui a un comportement

(boisson, jeux, paresse, dépenses excessives, etc.) de nature à le mettre

pécuniairement en danger pour lui-même et/ou ses proches.

Lorsqu’une personne répond à l’une ou l’autre de ces deux conditions,

le juge peut décider de la placer sous un régime de protection défi ni

par la loi.

II/ LES RÉGIMES DE PROTECTION

Même si le majeur n’est pas placé sous un régime particulier de protection,

les actes qu’il a pu accomplir sous l’empire d’un trouble mental

peuvent être remis en cause. En effet, la loi prévoit que « pour accomplir

un acte valable, il fait être sain d’esprit ». La capacité étant la règle,

« c’est à ceux qui agissent en nullité pour cette cause de prouver

l’existence d’un trouble mental au moment de l’acte » (art. 489 du Code

civil). L’action en nullité peut être intentée du vivant de l’individu par

lui ou par son tuteur ou curateur s’il en a été nommé un. Si l’action est

intentée après la mort de l’individu, les héritiers ne pourront obtenir

l’annulation de l’acte que s’il porte en lui-même la preuve d’un trouble

mental (art. 489-1 du Code civil).

Lorsque le majeur est placé sous un régime particulier de protection,

celle-ci est beaucoup plus effi cace. Encore faut-il constater que cette

protection varie selon le régime applicable : tutelle (2.1.), curatelle

(2.2.) ou sauvegarde de justice (2.3).

II.1) La tutelle

L’art. 493 du Code civil indique que le majeur lui-même peut provoquer

sa mise sous tutelle. A défaut, son conjoint, un ascendant ou un descendant,

un frère ou une sœur, le curateur (s’il était sous curatelle)

et le ministère public ont qualité pour demander la mise sous tutelle.

Elle peut aussi être ouverte d’offi ce par le juge. Toutes ces personnes

ainsi que les amis, autres parents, alliés, médecin traitant ou directeur

d’établissement peuvent former un recours contre le jugement qui a

ouvert la tutelle devant le tribunal de grande instance.

Il est inutile d’ouvrir la tutelle, lorsque le conjoint du dément trouve dans

le droit des régimes matrimoniaux le moyen de pourvoir aux intérêts de

son époux (art. 498 du Code civil).

Le juge des tutelles est compétent. La mise sous tutelle est subordonnée

à la constatation de l’altération des facultés mentales ou corporelles par

un médecin spécialiste (art. 493-1 du Code civil). Le malade doit être

entendu par le juge.

Pour être opposable aux tiers, le jugement doit être publié par une

mention en marge de l’acte de naissance de l’incapable (art. 493-2 du

Code civil). La décision est mentionnée au répertoire civil. La décision

est également opposable aux tiers qui en auraient eu personnellement

connaissance.

2.1.1. Organisation de la tutelle

Les règles sur le fonctionnement de la tutelle des majeurs sont les mêmes

que celles qui sont applicables aux mineurs sous tutelle.

La tutelle concerne aussi bien la personne que les biens. L’incapable

est représenté par son tuteur, assisté d’un conseil de famille et du juge

des tutelles.

Depuis la loi du 4 juillet 2001, il est possible de pratiquer une stérilisation

contraceptive sur une personne majeure dont l’altération des

facultés mentales constitue un handicap et a justifi é son placement sous

tutelle ou sous curatelle et s’il existe une contre-indication médicale

absolue aux méthodes de contraception ou une impossibilité avérée de

les mettre en œuvre effi cacement. L’intervention est subordonnée à une

décision du juge des tutelles saisi par la personne concernée, les père

et mère ou le représentant légal de la personne concernée. Le juge se

prononce après avoir entendu la personne concernée. Le consentement

de celle-ci est recherché si elle est apte à exprimer sa volonté. Il ne peut

être passé outre à son refus ou la révocation de son consentement. Le

juge auditionne toute personne qu’il juge utile d’entendre et recueille

l’avis d’un comité d’experts composé de personne qualifi ée sur le plan

médical et de représentants de personnes handicapées qui apprécie la

justifi cation médicale de l’intervention, ses risques et ses conséquences

sur le plan physique et psychologique. (art. L. 2123-2 du Code de la

Santé publique)

2.1.2. Incapacité du majeur placé sous tutelle

Le majeur placé sous tutelle est représenté d’une manière continue

dans les actes de la vie civile (art. 492 du Code civil). Ce régime

de protection est le plus complet et protecteur de tous les régimes

d’incapacité. L’incapacité est beaucoup plus générale que celle

du mineur émancipé puisqu’elle s’applique aussi aux actes d’administration,

même non lésionnaires, fussent-ils accomplis dans

un intervalle lucide. Les actes sont nuls de droit, dès l’instant

qu’ils ont été passés postérieurement au jugement d’ouverture de

la tutelle (art. 502 du Code civil). Il en est ainsi du testament qui,

fait après l’ouverture de la tutelle, sera nul de droit (art. 504 du

Code civil), même si cet acte particulier ne peut être accompli par

le représentant de l’incapable.

Cependant, le juge des tutelles peut, en ouvrant la tutelle ou

un dans un jugement postérieur, sur l’avis du médecin traitant,

énumérer certains actes que la personne en tutelle aura la

capacité de faire elle-même, soit seule, soit avec l’assistance

du tuteur ou de la personne qui en tient lieu (art. 501 du Code

civil). De plus, certains actes très personnels ne peuvent être

accomplis par représentation. Dès lors, la jurisprudence admet

notamment la validité de la reconnaissance d’un enfant naturel

et la loi autorise le majeur sous tutelle à se marier avec l’auto-

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


isation de ses père et mère ou du conseil de famille (art. 506

du Code civil).

La nullité est relative, elle ne peut être invoquée que par la personne

protégée ou son représentant.

II.2) La curatelle

La curatelle est un régime de protection qui convient aux majeurs qui

souffrent d’une légère altération de leurs facultés personnelles, comme

une débilité mentale ou ceux qui sont enclins à l’intempérance, l’oisiveté

ou la prodigalité, compromettant ainsi l’exécution de leurs devoirs

familiaux (art. 508 et 508-1 du Code civil).

2.2.1. Organisation de la curatelle

Ce régime ne comporte qu’un seul organe : le curateur. L’époux est

curateur de son conjoint, sauf si la communauté de vie a cessé entre

les époux. Les autres curateurs sont désignés par le juge des tutelles

(art. 509-1 du Code civil).

Le curateur ne fait qu’assister l’incapable pour les actes qui excèdent sa

capacité : il ne le représente pas. En pratique, les actes sont accomplis

sous la double signature du majeur et du curateur. En cas de refus d’assistance

du curateur, l’incapable peut solliciter l’autorisation du juge des

tutelles (art. 510 al. 2 du Code civil) qui statue après avoir entendu ou

régulièrement appelé le curateur (art. 894-1 du Code de procédure civile).

2.2.2. Incapacité du majeur placé sous curatelle

Le majeur placé sous curatelle n’est frappé que d’une incapacité

partielle. Il conserve la capacité d’accomplir seul tous les actes

pour lesquels la loi n’impose pas explicitement l’assistance de son

curateur : actes conservatoires et d’administration, ainsi que le testament

(art. 513 du Code civil) ou les actes expressément énumérés

par le juge (art. 511 du Code civil). Il a besoin de l’assistance de

son curateur pour accomplir tous les actes qu’un tuteur n’a pas le

pouvoir de faire librement (art. 510 du Code civil).

Les actes que le majeur sous curatelle peut accomplir seul sont, en

principe, valables. Néanmoins, ils sont exposés aux actions en réduction

ou en rescision en cas de lésion ou d’excès. L’acte accompli par le majeur

sous curatelle seul sans l’assistance requise est nul d’une nullité relative.

L’action s’éteint par la prescription de droit commun de 5 ans ou par la

confi rmation du curateur (art. 510-1 du Code civil).

II.3) La sauvegarde de justice

La sauvegarde de justice est un régime de protection essentiellement

temporaire. Il est adapté aux défi ciences physiques ou mentales passagères

ou aux malades plus gravement atteints dans l’attente d’une mise

sous tutelle ou curatelle.

Elle résulte d’une simple déclaration faite par le médecin traitant au

procureur de la République qui l’enregistre. La mesure se périme par

deux mois, mais elle peut être renouvelée. Le placement du majeur sous

sauvegarde de justice peut aussi être décidé par le juge des tutelles

saisi d’une procédure de tutelle ou de curatelle, qui estime nécessaire

de protéger le majeur pendant la durée de l’instance (art. 491-1 du Code

civil).

Le majeur placé sous sauvegarde de justice conserve l’exercice de ses

droits (art. 491-2 al. 1 er du Code civil). L’art. 491-2 al. 2 du Code civil

prévoit cependant que les actes que le majeur a passés, pourront être

rescindés pour simple lésion ou réduits en cas d’excès. Cela signifi e qu’un

acte qui ne porte pas préjudice aux intérêts du majeur est parfaitement

valable même accompli seul. Les textes conduisent à reconnaître à la

rescision pour lésion un caractère facultatif. Les tribunaux prendront, à

ce sujet, en considération, la fortune de la personne protégée, la bonne

ou mauvaise foi de ceux qui auront traité avec elle, l’utilité ou l’inutilité

de l’opération (art. 491-2 al. 3 du Code civil).

En cas de lésion, l’acte sera annulé. En cas d’excès, l’engagement sera

réduit.

Si le majeur n’a pas pris la précaution de désigner un mandataire pour

s’occuper de ses affaires (art. 491-3 du Code civil), le juge des tutelles

peut en désigner un, afi n d’accomplir un acte ou une série d’actes déterminés

(art. 491-5 du Code civil). Seuls les actes d’administration courants

peuvent être accomplis par le mandataire. En l’absence de mandat, on

suit les règles de la gestion d’affaires (art. 491-4 du Code civil).

18 MARS 2002 • LA GAZETTE 231


232

Droit civil : le mariage

DROIT CIVIL : Le mariage

Le mariage peut être défi ni comme « l’union d’un homme et d’une femme

résultant d’un accord de leurs volontés donné selon des formes solennelles

et dont les conséquences sont impérativement fi xées par la loi » (Goubeaux

et Voirin). La nature juridique du mariage est donc complexe. Le mariage

se forme comme un contrat par la volonté des époux (1) mais ses effets

sont défi nis par la loi, comme une institution (2).

I/ LA FORMATION DU MARIAGE

Le mariage est un engagement solennel, en principe, irrévocable. Aussi,

la loi s’assure-t-elle de l’effi cacité de l’engagement en posant un certain

nombre de conditions (1.1.) dont le non-respect emporte l’application

de sanctions (1.2.).

I.1) Les conditions de formation

du mariage

1.1.1. Les conditions de fond

1.1.1.1. Les conditions physiologiques

Le mariage suppose une différence de sexe : il est l’union d’un homme

et d’une femme.

Le 1 er avril 2001, deux lois du 21 décembre 2000, l’une sur le mariage

des personnes de même sexe, l’autre sur l’adoption par deux personnes

du même sexe sont entrées en vigueur aux Pays-Bas. Désormais, dans

ce pays, deux homosexuels peuvent se marier et adopter des enfants.

L’article 30 du Code civil néerlandais indique que « le mariage peut être

contracté par deux personnes de sexe différent ou de même sexe ». Pour

que ce mariage puisse être valablement célébré aux Pays-Bas, il suffi t

que l’un des époux ait la nationalité néerlandaise (quand bien même

les deux époux résideraient hors des Pays-Bas) ou réside aux Pays-Bas

(quand bien même les deux intéressés seraient de nationalité étrangère

et que l’un d’eux ne résiderait pas aux Pays-Bas).

Peu importent les capacités sexuelles des futurs conjoints ou leurs

aptitudes à procréer. Même si l’une des fi nalités du mariage est la

procréation, la loi ne l’a pas érigée en condition de validité du mariage.

La loi pose une condition d’âge : « l’homme avant 18 ans révolus, la

femme avant 15 ans révolus, ne peuvent contracter mariage » (art. 144

du Code civil). Le procureur de la République peut cependant accorder

des dispenses pour motif grave, comme l’état de grossesse de la femme

(art. 145 du Code civil).

1.1.1.2. Les conditions psychologiques

Le consentement doit exister : il doit être réel et sérieux. « Il n’y a

pas de mariage lorsqu’il n’y a point de consentement » (art. 146). Le

consentement n’est pas réel si le conjoint était incapable d’exprimer

un consentement. Tel est souvent lorsque le mariage est contracté « in

extremis », c’est-à-dire peu avant le décès du conjoint, à des fi ns le plus

souvent purement successorales. Le consentement doit être sérieux. Cela

signifi e que le mariage ne doit pas être simulé, ce qui est le cas lorsque

les époux ne se sont prêtés à la cérémonie qu’en vue d’atteindre un

résultat étranger à l’union matrimoniale, comme l’obtention d’un visa de

sortie de son pays d’origine ou l’acquisition de la nationalité française.

Le consentement doit être exempt de vices. Il résulte de l’article 180 du

Code civil que le mariage peut être attaqué lorsqu’un époux a émis un

consentement à la suite d’une erreur ou d’une violence. Le dol n’est

pas une cause de nullité car, comme l’exprimait Loysel dans un adage

bien connu : « En mariage, trompe qui peut ». L’erreur peut porter sur

l’identité civile de la personne ou sur ses qualités essentielles : moralité,

aptitude à la procréation ou aux relations sexuelles, santé mentale. Le

juge appréciera l’existence de l’erreur, le caractère essentiel de la qualité

qui fait défaut et le caractère déterminant de l’erreur.

L’action en nullité relative pour erreur dans la personne ou sur ses

qualités essentielles prévue par l’article 180 du Code civil alinéa 2,

est exclusivement attachée à la personne et ne peut être exercée que

par l’époux dont le consentement a été vicié (Civ. 1 re , 4 juill. 1995,

D. 1996-233).

1.1.1.3. Les conditions sociologiques

La bigamie est une cause de nullité du mariage : pour contracter mariage,

il faut être célibataire, veuf ou divorcé (art. 147 du Code civil). La femme

précédemment mariée ne peut pas se remarier immédiatement après son

premier mariage. Elle doit laisse s’écouler un délai de 300 jours, appelé

lai de viduité et destiné à éviter toute incertitude sur la paternité

du mari. La loi prévoit un certain nombre de tempéraments au respect

de cette règle. Ainsi, par exemple, le délai de viduité prend fi n lorsque

la femme accouche au cours du délai ou produit un certifi cat attestant

qu’elle n’est pas enceinte (art. 228 du Code civil).

L’inceste est une cause de nullité du mariage :

Entre parents, le mariage est prohibé entre tous les ascendants et descendants

légitimes ou naturels. Le mariage est aussi prohibé entre frère

et sœur légitimes ou naturels. Ces prohibitions sont absolues, c’est-àdire

qu’elles ne peuvent faire l’objet d’aucune dispense (art. 161 et 162

du Code civil).

Le mariage est aussi prohibé entre l’oncle et la nièce, la tante et le

neveu (art. 163 du Code civil) ainsi qu’entre alliés en ligne directe (art.

161 du Code civil). Néanmoins, dans ces cas, la prohibition est relative.

L’art. 164 du Code civil permet au Président de la République de lever les

prohibitions entre l’oncle et la nièce, la tante et le neveu et entre alliés

en ligne directe lorsque la personne qui a créé le lien est décédée.

1.1.2. Les conditions de forme

Des formalités avant le mariage doivent être accomplies. Ainsi, le projet

de mariage est annoncé au public au moyen d’une affi che apposée par

les soins de l’offi cier d’état civil à la porte de la mairie (art. 63 du Code

civil). L’affi che doit rester apposée pendant 10 jours et le mariage ne

peut être célébré avant l’expiration de ce délai, ni plus d’un an après (art.

64 et 65 du Code civil). La publication doit avoir lieu dans la commune

où est célébré le mariage et dans la commune où chaque futur époux a

son domicile ou sa résidence (art. 166 du Code civil). Les publications ne

peuvent avoir lieu que si chacun des époux a remis à l’offi cier d’état civil

un certifi cat médical de moins de deux mois attestant qu’il a été examiné

avant le mariage. Le certifi cat ne doit contenir aucune mention.

La loi du 3 décembre 2001 portant réforme du droit des successions

prévoit la mise en place d’une information sur le droit de la famille

délivrée aux époux au moment du retrait en mairie du dossier de mariage

et complétée par un document annexé au livret de famille.

Des formalités entourent la célébration du mariage. Le lieu de la célébration

est, en principe, dans la commune où l’un des futurs époux a

son domicile (art. 74 du Code civil). Le jour de la célébration est choisi

librement par les époux. Le mariage est célébré à la mairie. L’offi cier d’état

civil vérifi e les conditions de capacité des époux et, le cas échéant, le

consentement de leurs familles (pour les incapables mineurs ou majeurs)

et les pièces que les futurs époux doivent fournir (extrait d’acte de

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


naissance de moins de 3 mois, certifi cat d’examen médical, etc.). L’offi cier

d’état civil donne lecture des articles du Code civil relatifs aux devoirs

et obligations des époux et leur demande s’ils ont fait un contrat de

mariage. Ensuite, il recueille leur consentement et prononce au nom de

la loi le mariage. La célébration doit être publique et en présence de deux

témoins au moins et quatre au plus (art. 75 du Code civil).

I.2) Les sanctions des

conditions de formation

du mariage

1.2.1. L’opposition

L’opposition au mariage est une sanction préventive. Ce droit appartient

aux membres de la proche famille ainsi qu’au ministère public (art. 172

à 175-1 du Code civil). Il leur permet d’interdire à l’offi cier d’état civil de

célébrer le mariage. En cas d’opposition, les futurs époux doivent engager

une procédure de mainlevée devant le tribunal de grande instance.

1.2.2. La nullité

La nullité du mariage est une sanction postérieure à la célébration

du mariage. Toutes les conditions de formations du mariage ne sont

pas sanctionnées par la nullité. Il faut distinguer selon la gravité de

l’empêchement auquel il a été passé outre.

Le mariage contracté au mépris d’un empêchement simplement prohibitif

est valable : défaut de publication, inobservation du délai de viduité,

défaut de production du certifi cat médical, etc. Des pénalités peuvent

néanmoins sanctionner l’offi cier d’état civil qui devait veiller au respect

de ces conditions.

Le mariage contracté au mépris d’un empêchement dirimant peut au

contraire faire l’objet d’une annulation. Conformément au droit commun,

la loi établit une distinction entre les cas de nullité relative et les

cas de nullité absolue. La nullité relative est une nullité de protection

applicable en cas de vice du consentement ou de non-respect des règles

du droit des incapacités. Seule la personne protégée peut agir ou bien

confi rmer expressément ou tacitement l’acte entaché de nullité. La

nullité absolue sanctionne la méconnaissance d’une règle intéressant

l’ordre public : identité de sexe, inceste, bigamie, impuberté, absence de

consentement, clandestinité ou incompétence de l’offi cier d’état civil.

Dans ces hypothèses, les époux eux-mêmes, tous ceux qui y ont intérêt

et le ministère public peuvent agir en nullité (art. 184 du Code civil).

La loi prévoit des faits susceptibles de couvrir la nullité en matière

d’impuberté (art. 185 du Code civil) ou de clandestinité (art. 196 du

Code civil).

La nullité du mariage entraîne, en principe, sa disparition rétroactive :

tous les effets passés sont rétroactivement anéantis. Toutefois, la

rétroactivité de l’annulation connaît une limite tenant à l’application

de la théorie du mariage putatif. A l’égard des enfants, l’annulation du

mariage n’est jamais rétroactive et ils restent légitimes (art. 202 du Code

civil). A l’égard des époux de bonne foi, les effets de la rétroactivité sont

également écartés. Le mariage est simplement dissout pour l’avenir,

ses effets passés sont maintenus et les règles du régime matrimonial

sont appliquées pour sa liquidation. Si un seul des deux époux est de

bonne foi, alors seul l’époux de bonne foi pourra bénéfi cier des effets

du mariage putatif.

II/ LES EFFETS DU MARIAGE

Le mariage entraîne l’application de règles qui sont pour l’essentiel

d’ordre public. Elles concernent tant les relations personnelles (2.1.) que

les relations matérielles (2.2.) des époux.

II.1) Les effets personnels

Ces devoirs sont d’ordre public. Ils ne peuvent faire l’objet d’aucun

aménagement conventionnel.

Le mariage oblige les époux au devoir de fi délité. Chacun des époux

ne peut avoir de relations sexuelles avec une personne autre que son

conjoint. (art. 212 du Code civil)

Le mariage oblige les époux à une communauté de vie. Le devoir de

communauté implique une cohabitation effective des époux mais aussi

l’existence de relations sexuelles. (art. 215 du Code civil)

Le mariage oblige les époux à un devoir d’assistance. Chacun des époux

doit apporter à l’autre son soutien affectif dans les diffi cultés de l’existence.

(art. 212 du Code civil)

II.2) Les effets matériels

Les époux sont tenus de contribuer aux charges du mariage, tenant

aux dépenses d’entretien du ménage et d’éducation des enfants. Si les

conventions matrimoniales ne règlent pas la contribution des époux

aux charges du mariage, ils contribuent à proportion de leurs facultés

respectives (art. 214 du Code civil). La jurisprudence considère que l’activité

domestique du conjoint au foyer constitue une exécution en nature

de l’obligation de contribuer aux charges du mariage. L’obligation existe

tant que le lien matrimonial demeure, que les époux vivent ensemble

ou pas. Néanmoins, en cas de séparation de fait, les juges peuvent

« tenir compte des circonstances de la cause » et priver en conséquence

le conjoint demandeur du bénéfi ce de la contribution aux charges du

mariage si la rupture lui est imputable.

Le devoir de secours est l’obligation de fournir le minimum vital à l’époux

qui est dans le besoin (art. 212 du Code civil). Le devoir de secours

est le plus souvent absorbé par l’obligation de contribuer aux charges

du mariage. Mais lorsqu’un des époux est déchargé de cette obligation,

il reste tenu de cette obligation alimentaire entre époux qui prime

sur l’obligation alimentaire familiale. Le conjoint est alors un débiteur

prioritaire, qu’il faut actionner avant les autres membres de la famille.

En se mariant, les époux sont soumis aux règles d’un régime matrimonial

destiné à régir leurs rapports pécuniaires avec les tiers et ainsi que leurs

rapports réciproques. A défaut de choix contraire exprès, les époux sont

soumis au régime légal, la communauté réduite aux acquêts depuis la loi

du 13 juillet 1965. Ils peuvent, par contrat de mariage conclu par-devant

notaire, opter pour un régime conventionnel, telles que la séparation

de biens, la participation aux acquêts, la communauté universelle ou la

communauté de meubles et acquêts.

Le mariage entraîne une vocation successorale réciproque des époux,

variable selon les parents laissés par le conjoint décédé. La loi du

3 décembre 2001 a sensiblement étendu cette vocation successorale ab

intestat (en dehors de tout testament). Ainsi, en présence d’un enfant

issu des deux époux, le conjoint survivant recueille ¼ en propriété ou la

totalité de l’usufruit des biens existants. Il recueille toute la succession,

lorsqu’il est en concurrence avec les frères et sœurs ou les ascendants

ordinaires (autres que père et mère) ou tout autre collatéral de l’époux

prédécédé.

En principe, le conjoint survivant n’est pas un héritier réservataire, il

peut être valablement exhérédé par testament.

Cependant, la loi du 3 décembre 2001 instaure une quasi-réserve au

profi t de l’époux. Lorsqu’il ne laisse ni descendants, ni ascendants, le

défunt ne peut pas exhéréder totalement son conjoint. L’époux survivant

se voit reconnaître, dans cette confi guration familiale, une réserve d’un

quart de la succession en pleine propriété.

18 MARS 2002 • LA GAZETTE 233


234

Droit civil : l’union hors mariage

DROIT CIVIL : L’union hors mariage

L’union hors mariage a été pendant longtemps une situation de fait

complètement ignorée par le droit. Les personnes vivant en couple

en dehors du mariage se plaçaient par elles-mêmes en dehors du

droit. Cependant, depuis 1972 s’est amorcée une véritable désaffection

du mariage au profi t du concubinage. Sous la pression sociale, le

droit a dû modifi er son appréhension du phénomène. Le législateur

est intervenu de façon parcellaire pour conférer un semblant de

statut au concubinage (1.). De façon plus spectaculaire, à l’issue

d’un débat houleux qui a divisé l’opinion, il a adopté le pacte civil

de solidarité conférant un véritable cadre à certaines unions hors

mariage (2.).

I/ LE CONCUBINAGE

Depuis plusieurs années, le droit positif tend à améliorer le sort des

concubins en les faisant bénéfi cier d’avantages jusqu’alors réservés

aux personnes mariées. Cependant, jusqu’à présent, les interventions du

législateur étaient ponctuelles sans reconnaissance véritable du concubinage.

La loi n° 99-944 du 15 novembre a modifi é sensiblement les

choses en introduisant dans le Code civil, une défi nition du concubinage

qui en précise les conditions (1.1.) La jurisprudence et divers textes en

ont déterminé les effets (1.2.).

I.1) Les conditions

du concubinage

Pour la Cour de cassation, le concubinage ne pouvait « résulter que d’une

relation stable et continue ayant l’apparence du mariage, donc entre un

homme et une femme » (Soc., 11 juill. 1989, Bull. civ. V n° 514). La loi

du 15 novembre 1999 a clairement condamné cette jurisprudence entre

affi rmant que l’union peut concerner deux personnes de sexe différent

ou de même sexe. En effet, l’art. 515-8 du Code civil dispose : « Le

concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune

présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes,

de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple. » La loi reconnaît

la réalité du concubinage homosexuel.

Aucune forme, déclaration ou célébration n’est requise pour la constitution

du concubinage qui demeure une situation de fait. La loi du

15 novembre 1999 semble faire de la communauté de vie, stable et

continue, la condition essentielle du concubinage. La vérifi cation de

cette condition est diffi cile à mettre en œuvre en pratique.

L’adultère n’étant plus un délit depuis 1975, le concubinage peut être

adultérin. D’ailleurs, la Cour de cassation a décidé que n’est plus contraire

aux bonnes mœurs la cause de la libéralité dont l’auteur entend

maintenir la relation adultère qu’il entretient avec le bénéfi ciaire (Civ.

1 re , 3 février 1999).

I.2) Les effets

du concubinage

Pour l’essentiel, les concubins sont traités par le droit comme deux

célibataires. A ce titre, ils relèvent pour l’essentiel du droit commun sans

que la nature de leur relation soit prise en considération.

Entre les concubins, il n’existe aucun devoir moral ou matériel. Les

devoirs de secours, d’assistance et de fi délité des époux ne s’appliquent

pas aux concubins. Néanmoins, l’application des règles de la responsabilité

civile pour faute tempère cette affi rmation.

Le concubinage n’entraîne aucune présomption de paternité. L’établissement

de la fi liation maternelle ou paternelle suppose un acte volontaire

de reconnaissance.

Sur le plan matériel, les concubins ne sont soumis à aucun régime

matrimonial. Si, en raison de la communauté de vie, s’est créée une

communauté de fait des biens, les juges procède à la liquidation en

recourant à la théorie des « sociétés de fait ». La jurisprudence a aussi

recours à la théorie de l’enrichissement sans cause ou de l’obligation

naturelle de reconnaissance pour indemniser celui qui a consacré son

activité à l’entretien du foyer et l’éducation des enfants communs ou

l’activité professionnelle de l’autre.

La rupture est libre. Elle n’a pas à être motivée et n’est pas, en principe,

constitutive de faute. Là encore, la jurisprudence peut retenir la responsabilité

civile de l’auteur de la rupture lorsque les circonstances de la

rupture sont fautives.

A l’égard des tiers, le concubinage n’entraîne aucune solidarité des

concubins. Cependant le concubinage est une situation qui a l’apparence

du mariage dont les tiers trompés peuvent à ce titre se prévaloir

pour réclamer à un concubin l’exécution des engagements souscrits par

l’autre. Le concubinage notoire fait perdre un certain nombre d’avantages

découlant du divorce. Il est pris en compte pour le calcul de l’impôt sur

les grandes fortunes mais pas pour l’impôt sur le revenu ou le calcul des

droits de mutation à titre gratuit.

Les concubins peuvent se prévaloir de leur situation pour réclamer certains

droits jusqu’alors réservés aux époux et que la loi tend à généraliser

aux concubins. Ainsi, la législation sociale assimile souvent le concubin

à un époux, la jurisprudence permet l’indemnisation du concubin survivant

par le responsable du décès de l’autre, la loi du 6 juillet 1989 prévoit

le transfert du bail au concubin notoire en cas de décès ou d’abandon

du domicile par l’autre.

II/ LE PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ

(PACS)

La loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 a créé le pacte civil de solidarité,

prévu par les articles 515-1 et suivants du Code civil. Le pacte civil de

solidarité est un contrat conclu entre deux personnes physiques majeures,

de sexe différent ou de même sexe, pour organiser leur vie commune.

(art. 515-1 du C. civ.) La loi fi xe ses conditions de formations (2.1.) et

détermine ses effets (2.2.).

II.1) Conditions de formation

du PACS

Le PACS ne peut être conclu que des personnes majeures capables. L’art.

506-1 du Code civil édicte une interdiction pour les majeurs sous tutelle

de conclure un PACS

La condition de vie commune a un caractère impératif, selon le Conseil

Constitutionnel dans sa décision du 9 nov. 1999 (JO. 16 nov. 2000).

Selon les débats parlementaires analysés par le Conseil Constitutionnel,

la notion de vie commune ne couvre pas seulement une communauté

d’intérêts et ne se limite pas à l’exigence d’une simple cohabitation

entre deux personnes. La vie commune suppose, outre une résidence

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


commune, une vie de couple, qui seule justifi e que le législateur ait prévu

des causes de nullité du pacte qui, soit reprennent les empêchements

à mariage visant à prévenir l’inceste, soit évitent une violation de

l’obligation de fi délité découlant du mariage.

En revanche, la différence de sexe entre les partenaires n’est pas requise.

La loi prévoit expressément que le PACS concerne les couples homosexuels

et hétérosexuels.

La loi interdit, à peine de nullité (absolue selon le Conseil Constitutionnel)

la conclusion de ce contrat, entre ascendant et descendant en ligne

directe, entre alliés en ligne directe, entre collatéraux jusqu’au troisième

degré inclus et entre deux personnes dont l’une au moins est engagée

dans les liens du mariage ou est déjà liée par un pacte civil de solidarité

(art. 515-2 du C. civ.)

Le PACS est un contrat solennel. Les personnes qui concluent un tel

pacte doivent en faire la déclaration conjointe au greffe du tribunal

d’instance dans le ressort duquel elles fi xent leur résidence commune

(art. 515-3 du C. civ.). La loi ne prévoit aucune célébration.

II.2) Effets du PACS

S’agissant des effets matériels, la loi prévoit que les partenaires sont

tenus solidairement à l’égard des tiers des dettes contractées par

l’un d’eux pour les besoins de la vie courante et pour les dépenses

relatives au logement commun (art. 515-4 al. 2 du C. civ.). La loi

n’a pas repris les limites de la solidarité ménagères prévues par

l’art. 220 du Code civil (emprunt, achat à tempérament, dépenses

manifestement excessives) applicables aux époux. Le juge les étendra-t-il

par analogie ?

Les partenaires liés par un pacte civil de solidarité s’apportent une

aide mutuelle et matérielle. Les modalités de cette aide sont fi xées

par le pacte. (art. 515-4 al. 1 er C. civ.) Cette aide évoque la contribution

aux charges du mariage due par les époux. Selon le Conseil

Constitutionnel, cette aide mutuelle et matérielle s’analyse comme un

devoir entre partenaires du pacte. Si la libre volonté des partenaires

peut s’exprimer dans la détermination des modalités de cette aide,

serait nulle toute clause méconnaissant le caractère obligatoire de

ladite aide. Dans le silence du pacte, il appartiendra au juge du

contrat, en cas de litige, de défi nir les modalités de cette aide en

fonction de la situation respective des partenaires.

La loi prévoit qu’à défaut de stipulation contraire de l’acte d’acquisition,

les biens des partenaires acquis postérieurement à la conclusion du pacte

sont soumis au régime de l’indivision par moitié. Les biens dont la date

d’acquisition ne peut être établie sont soumis au régime de l’indivision

(art. 515-5 C. civ.) Les règles de l’indivision impliquent une cogestion

de principe : l’accord des deux partenaires est, en principe, nécessaire

pour l’accomplissement de tout acte d’administration ou de disposition

relatif à un bien indivis. De plus, il en résulte que chaque partenaire

peut provoquer, à tout moment le partage, sans qu’il soit même besoin

de modifi er le pacte.

Le lien découlant d’un pacte civil de solidarité entraîne diverses conséquences

fi scales (les plus importantes étant l’imposition commune à

compter de l’imposition des revenus de l’année du troisième anniversaire

de l’enregistrement du pacte et la diminution des droits de mutation à

titre gratuit applicables aux libéralités entre partenaires), sociales (le

partenaire lié à un pacte civil de solidarité peut bénéfi cier la qualité

d’assuré social, de l’allocation veuvage, de la continuation du droit

au bail, d’autorisation d’absence pour événements familiaux en droit

du travail, etc.) ou civiles (les dispositions relatives à l’attribution

préférentielle sont en principe applicables entre partenaires en cas de

dissolution du pacte comme le prévoit l’art. 515-6 C. civ.).

S’agissant des effets personnels, la loi est muette. Elle ne prévoit ni

obligation de fi délité, ni devoir d’assistance. Le PACS n’instaure aucune

obligation morale entre les partenaires. Le PACS ne produit aucun effet

en matière de fi liation ou d’adoption.

II.3) Rupture du PACS

Les partenaires peuvent mettre fi n au pacte d’un commun accord mais

aussi de façon unilatérale. Le mariage met fi n automatiquement au

PACS, mais il doit être signifi é aux partenaires avec la copie de l’acte de

naissance du nouveau marié portant mention en marge. Le PACS prend

également fi n au décès de l’un des deux partenaires.

La liquidation des droits et obligations des partenaires doit être effectuée

par les partenaires eux-mêmes. A défaut d’accord, le juge statue sur les

conséquences patrimoniales de la rupture. Les règles de la responsabilité

civile pourront éventuellement s’appliquer. Bien que la loi soit muette

sur ce point, le tribunal de grande instance est vraisemblablement, en

cette matière, compétent.

18 MARS 2002 • LA GAZETTE 235


236

Droit civil : l’expropriation pour cause d’utilité publique

URBANISME : L’expropriation

pour cause d’utilité publique

L’expropriation pour cause d’utilité publique est une opération administrative

par laquelle l’État oblige un particulier à céder la propriété d’un

immeuble dans un but d’utilité publique et moyennant une juste et

préalable indemnité.

Le droit de l’expropriation est dominé par des principes (utilité publique,

juste et préalable indemnité) qui trouvent leur source dans l’article 17 de

la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789 (valeur constitutionnelle

cf. CC 16 janvier 1982 Nationalisations).

Le régime juridique de l’expropriation va évoluer au fi l du temps (lois

du 8 mars 1810, des 7 juillet 1833 et surtout du 3 mai 1841 qui vont

aménager la procédure de l’expropriation en instituant notamment un

système de jury de propriétaires pour la fi xation de l’indemnité).

Les décrets-lois des 8 août et 30 octobre 1935 réformeront sensiblement

la matière, en particulier du point de vue des modalités de fi xation de

l’indemnité.

Enfi n une dernière réforme va résulter de l’ordonnance du 23 octobre

1958 dont les dispositions modifi ées constituent dorénavant la matière

du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, établi par les

décrets du 28 mars 1977.

I/ CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES

DU DROIT DE L’EXPROPRIATION

L’expropriation est une prérogative exorbitante dont peuvent disposer

des personnes, généralement publiques mais aussi privées.

Sous réserve de ne pas enfreindre le principe de spécialité qui leur interdit

de poursuivre des intérêts autres que leur intérêt propre, toutes les

personnes publiques (État, collectivités locales, établissements publics)

peuvent être les initiateurs de cette procédure.

Cette qualité d’expropriant est également conférée par de nombreux

textes à des particuliers dans la mesure où leur activité présente un

caractère d’intérêt général.

Il s’agit d’abord de nombreuses catégories de concessionnaires (concessionnaires

de mines en vue de la réalisation des ouvrages nécessaires à

l’exploitation, concessionnaires de travaux publics tels que les concessionnaires

d’opérations d’urbanisme ou de rénovation urbaine).

Bénéfi cient également de la prérogative des personnes privées très

diverses à raison de l’intérêt général des tâches qu’elles assument (par

exemple les propriétaires de sources thermales, les SAFER) et notamment

les organismes privés chargés d’un service public (CE 17 janvier 1973,

Ancelle)

Généralement, l’expropriant apparaît comme le bénéfi ciaire de la prérogative

qu’il met en œuvre car c’est lui qui recueille dans son patrimoine

le bien exproprié. Mais ce n’est pas toujours le cas

Hormis quelques cas très particuliers et très limités (brevets d’invention

intéressant la défense nationale, biens culturels maritimes Loi du 1 er décembre

1989) l’expropriation ne peut porter que sur des immeubles ou des

droits réels immobiliers (servitudes). Un immeuble peut être exproprié en sa

totalité ou seulement pour une partie ; il peut s’agir du sous-sol d’un fonds

indépendamment de la superfi cie (CE 17 janvier 1971, Vericel)

Il n’est possible d’exproprier que les immeubles qui sont l’objet d’un

droit de propriété privée : immeubles appartenant à des particuliers ou

dépendances du domaine privé des personnes publiques mais pas les

dépendances du domaine public.

L’expropriation a pour but de soustraire un bien à son propriétaire

et au XIX e siècle pour le faire entrer dans le domaine public en

vue de l’affecter à l’usage de tous ou de l’aménager par un travail

public.

Le Conseil d’État a admis par l’arrêt Vezia du 20 décembre 1935 (R. 212),

la possibilité pour l’administration d’exproprier au profi t d’entreprises

privées d’intérêt général, telles que les sociétés de prévoyance.

Puis l’expropriation voit ses fi nalités s’accroître notamment avec la loi

foncière du 6 août 1953 qui autorise l’expropriation par les collectivités

publiques en vue d’une rétrocession à des sociétés immobilières s’engageant

à construire des immeubles répondant à certaines normes ou à des

entreprises industrielles contribuant à la création de zones industrielles.

Désormais les fi nalités sont multiples (résorption de l’habitat insalubre,

aménagement du territoire ; sauvegarde des monuments historiques dont les

propriétaires négligent l’entretien ou n’ont pas les moyens de l’assurer…)

Si dès l’origine, l’expropriation n’a pu être réalisée qu’en vue d’un but

d’utilité publique, le contenu de cette notion a toujours été en s’élargissant.

Cette évolution résulte tant du législateur (notamment à la fi n du XIX e

siècle et au début du XX e siècle) que du juge administratif qui à l’occasion

de recours pour excès de pouvoir dirigés contre les actes déclaratifs

d’utilité publique a interprété d’une manière de plus en plus large la

notion d’utilité publique.(ainsi originellement pour la constitution du

domaine public puis pour des activités de service public.)

Dans certains arrêts anciens le Conseil d’État évoque des opérations qui

« … pouvaient légalement. en raison de l’intérêt général qu’elles présentaient,

être déclarées d’utilité publique ». La notion d’utilité publique

recouvre des mobiles divers (satisfaire un besoin de la population, les

intérêts d’un État étranger dans la mesure où l’État français y trouve son

compte…) Elle peut aller jusqu’à légitimer une expropriation par une

commune sur le territoire d’une autre commune (CE 6 mars 1981 Ass de

défense du quartier de Chèvre Morte).

II/ LA PHASE ADMINISTRATIVE

DE L’EXPROPRIATION

Traditionnellement, la procédure d’expropriation se caractérisait par

l’articulation d’une phase administrative (intervenant nécessairement

en premier lieu) et de phases relatives au prononcé du transfert de

propriété par le juge judiciaire et à la fi xation de l’indemnité ( il n’est

plus nécessaire que la phase administrative soit terminée pour que soit

déclenchée la procédure judiciaire de fi xation de l’indemnité qui peut

éventuellement commencer dès la publication et la notifi cation de l’avis

d’ouverture de l’enquête préalable.)

Cela étant, la distinction des différentes phases demeure essentielle.

II.1) L’enquête préalable

La procédure d’enquête préalable est régie par le Code de l’expropriation

et des textes divers ( loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation

des enquêtes par exemple).

Deux types d’enquête coexistent : celle de droit commun (art R 11-4 et s)

d’une durée de 15 jours menée par un commissaire enquêteur ou une

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


commission d’enquête désigné par le préfet, celle spécialement prévue

pour les projets susceptibles d’affecter l’environnement (aérodromes et

autres grands équipements publics).

Elle est ouverte par un arrêté préfectoral qui précise son objet, sa durée,

les lieux et les conditions de son déroulement comme la précédente mais

selon la loi de 1983, c’est par le Président du tribunal administratif qu’est

désigné le commissaire enquêteur qui devrait, de ce fait, présenter des

garanties accrues d’indépendance vis-à-vis de l’autorité administrative

et des maîtres d’ouvrage publics.

Mis à part les opérations secrètes intéressant la Défense nationale que

vise l’article L. 11-3 du Code de l’expropriation l’enquête préalable à la

déclaration d’utilité publique est obligatoire.

La publicité de l’enquête commence avant l’enquête elle-même. Le Code

de l’expropriation (art. R. 11-4) fait état de la nécessité d’organiser une

information préalable, pendant un délai suffi sant.

C’est un avis au public, indiquant aux intéressés tous les détails les plus

précis de l’opération qui fait l’objet d’une publicité préalable.

L’expropriant doit constituer un dossier dont la composition peut varier

suivant les cas :

• lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la

réalisation de travaux et ouvrages une notice explicative, plan de

situation, plan général des travaux, caractéristiques des ouvrages

les plus importants, appréciation sommaire des dépenses, étude d’impact,

évaluation lorsqu’il s’agit de travaux constituant un grand projet

d’infrastructures

• mais simplement la notice, le plan de situation, le périmètre et une

appréciation sommaire des dépenses lorsqu’elle est demandée en vue

de la simple acquisition d’immeubles ou lorsqu’elle est demandée pour

des opérations ou acquisitions prévues par les POS ou documents en

tenant lieu

Une notice explicative fi gurant au dossier doit constituer un exposé

signifi catif complet de l’opération, tant sur le plan juridique que matériel,

géographique ou même de l’opportunité.

La loi de 1983 fait obligation à l’expropriant d’y exposer « les raisons

pour lesquelles notamment du point de vue de l’insertion dans l’environnement,

parmi les partis envisagés, le projet soumis à l’enquête a été

retenu ».

La nécessité d’un dossier complet s’impose d’autant plus que selon la

jurisprudence le projet visé par la déclaration d’utilité publique doit

correspondre à celui qui a été soumis à l’enquête à la fois dans son économie

et dans ses modalités d’exécution (CE As. 22 avril 1977, Premier,

R. 196) ; seule est admise l’omission de travaux qui apparaîtront comme

des compléments indispensables au fonctionnement de l’ouvrage.

Quant aux formalités de l’enquête, elles connaissent certaines différences

selon que les travaux envisagés doivent être exécutés dans plusieurs communes

du même département, pour le compte d’une seule commune ou sur

son seul territoire, sur le territoire de deux ou plusieurs départements.

Aux termes de l’article R. 11-5 du Code, le Commissaire enquêteur ou

les membres de la Commission d’enquête ne doivent avoir aucun intérêt

à l’opération.

Le commissaire enquêteur, plus indépendant dès lors que désigné par le

Président du Tribunal Administratif, est désormais investi d’un véritable

pouvoir de direction de l’enquête.

L’enquête doit permettre le dialogue entre les expropriés et les expropriants

par l’intermédiaire de l’enquêteur qui doit notamment procéder

à la réception du public.

Pendant toute la durée de l’enquête, les particuliers peuvent consigner

leurs observations sur des registres tenus par l’enquêteur (déposés selon

les cas à la préfecture, à la sous-préfecture ou à la mairie), ou les écrire

à ce dernier qui annexe le courrier au registre.

Ensuite intervient la clôture de l’enquête où le commissaire enquêteur

examine les observations consignées, établit un rapport et formule un

avis motivé favorable ou défavorable

Il est à noter que le rapport doit faire état des contre-propositions qui

auraient été avancées par les opposants au projet.

Le commissaire enquêteur (ou la commission) peut suggérer à l’autorité

publique des modifi cations au projet initial.

Les conclusions doivent prendre en compte tous les aspects de l’opération,

technique, administratif, fi nancier, utilité sociale, conséquences

sur l’environnement, etc.

Le caractère défavorable des conclusions a des conséquences sur la

désignation de l’autorité compétente pour prononcer la déclaration

d’utilité publique (nécessité d’un décret en Conseil d’État) mais surtout

sur le contentieux éventuel puisque de par l’article 6 de la loi du 12

juillet 1983 le juge administratif saisi d’une demande de sursis à exécution

d’une déclaration d’utilité publique (DUP) prise en dépit d’un avis

défavorable du commissaire enquêteur doit faire droit à cette demande

si l’un des moyens invoqués par le requérant « paraît sérieux et de nature

à justifi er l’annulation ».

La durée de validité de l’enquête est limitée dans le temps. La déclaration

d’utilité publique doit intervenir au plus tard un an après la clôture ; ce

lai étant majoré de six mois lorsque la déclaration est prononcée par

décret en Conseil d’État.

Ce délai expiré la DUP est caduque.

II.2) La déclaration d’utilité

publique

C’est l’État qui impose à une personne publique ou privée la cession

de sa propriété grâce à une déclaration d’utilité publique, prononcée,

selon les cas, par décret en Conseil d’État, arrêté ministériel ou arrêté

préfectoral.

Doivent nécessairement être prononcées par décret les déclarations

d’utilité publique prises à la suite d’un avis défavorable, et celles relatives

à certaines catégories de travaux particulièrement importants

Doivent nécessairement être prononcées par arrêté ministériel (en cas

d’avis favorable) la déclaration d’utilité publique concernant diverses

catégories d’opérations (par exemple celles réalisées en vue de l’installation

des administrations centrales).

La DUP est pour reprendre les termes du professeur Chapus « une décision

d’espèce » (CE 14 fév. 1975 Ep. Merlin) n’ayant ni un caractère

individuel ni réglementaire, elle est non créatrice de droits au profi t

des administrés.

La DUP qui emporte modifi cation d’un POS a néanmoins un caractère réglementaire

(CE 16 fév. 1994 Ass fédérative pour la protection de la nature).

Sur le plan contentieux il en découle certaines conséquences ( régime

de l’acte réglementaire quant au délai de recours contentieux, régime de

l’acte individuel avec l’impossibilité de soulever l’exception d’illégalité

une fois expiré le délai de recours contentieux).

En déclarant l’utilité publique, l’administration manifeste son intention

de voir intervenir le transfert de propriété, mais il ne s’agit encore que

d’une intention. Le propriétaire conserve la propriété de son fonds, il

peut toujours le louer ou le vendre s’il trouve un acquéreur mais non lui

apporter des améliorations de quelque nature que ce soit.

De son côté, l’administration n’est pas liée par la déclaration ; elle

demeure libre de renoncer à l’opération (le Conseil d’État depuis l’arrêt

du 13 déc. 1970 Farsat accorde cependant une réparation indemnitaire

au propriétaire auquel l’abandon de la procédure cause un dommage

exceptionnel et spécial).

L’autorité administrative doit préciser dans l’acte déclaratif d’utilité

publique le délai qui ne peut normalement être supérieur à cinq ans

avant l’expiration duquel l’expropriation doit être prononcée (délai porté

à dix ans pour les opérations prévues aux plans d’urbanisme ou d’aménagement).

Sa durée (ou sa prorogation) est fi xée librement lorsque la

déclaration résulte d’un décret.

Le point de départ du délai est celui de la publication de la déclaration

d’utilité publique.

Acte administratif, la déclaration d’utilité publique est susceptible d’un

recours pour excès de pouvoir dans les conditions ordinaires.

18 MARS 2002 • LA GAZETTE 237


238

Droit civil : l’expropriation pour cause d’utilité publique

Selon le droit commun, la juridiction compétente est le Conseil d’État

si elle a été prononcée par décret. le Tribunal Administratif dans les

autres cas.

Les propriétaires concernés ont évidemment intérêt à l’attaquer et ont

qualité pour le faire, mais, en certains cas, le recours peut en outre être

ouvert au locataire de la parcelle visée.

Le recours doit être déposé dans le délai de deux mois à partir de

la publication ; formé dans ce délai, il est recevable même si l’ordonnance

d’expropriation est devenue défi nitive ; il peut être assorti d’une

demande de sursis à exécution.

Les recours peuvent se fonder les cas d’ouverture classique ( incompétence,

vice de forme, détournement de pouvoir mais ce moyen est

d’application rare dans la mesure où il suffi t pour qu’il soit écarté que

la déclaration d’utilité publique ait au moins poursuivi un but d’intérêt

général (à côté d’autres qui ne le seraient pas), et que le but étranger à

l’utilité publique ne soit pas déterminant.) violation de la loi

L’opportunité de l’opération faisant l’objet de la déclaration d’utilité

publique n’est pas susceptible d’être discutée devant le juge administratif

(CE 5 octobre 1977, Association de défense des creillois de la

rive gauche, R. p. 998) mais néanmoins le juge fait application de la

jurisprudence dite de la théorie du bilan inaugurée par l’arrêt d’assemblée

Ville Nouvelle Est du 28 mai 1971 confi rmée par les arrêts Société civile

Sainte-Marie-de-l’Assomption du 20 octobre 1972 qui lui permet de

faire la balance entre les intérêts en présence, publics et privés, pour

juger de l’utilité publique d’une opération : « une opération ne peut être

légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété

privée, le coût fi nancier et éventuellement les inconvénients d’ordre

social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle

présente ».

Des arrêts ultérieurs sont venus d’ailleurs enrichir la formule par la prise en

compte « d’autres intérêts publics » (comme la sauvegarde des monuments

et des sites CE 3 mars 1993 Comm. de Saint germain en Laye)

Quelques arrêts montrent que ce contrôle peut donner lieu à des annulations

de DUP y compris pour des grands équipements (CE 28 mars 1997

Ass contre le projet d’autoroute transchablaisienne)

Lorsque le recours pour excès de pouvoir dirigé contre la déclaration

d’utilité publique est accueilli favorablement, l’annulation de celle-ci

entraîne celle des actes administratifs qui l’ont suivie qui sont privés de

base légale (arrêté de cessibilité)

Lorsqu’il y a irrégularité de la déclaration d’utilité publique, une action

en responsabilité peut être introduite (CE 13 octobre 1976, Ministre de

l’Intérieur c/ Boucher)

Reste aussi la question délicate ses conséquences de l’annulation de

l’acte déclaratif d’utilité publique vis-à-vis de l’autorité judiciaire compétente

pour prononcer l’ordonnance d’expropriation

Si l’ordonnance n’a pas été rendue, le juge doit refuser de la prendre, et

si elle l’a été la Cour de Cassation l’annulera.

Tout cela est en soi satisfaisant, mais la situation de l’exproprié est

en revanche particulièrement défavorable dans l’hypothèse où l’ordonnance

a été rendue, est devenue défi nitive, et avec elle le transfert de

propriété.

La loi du 2 février 1995 est venue préciser que l’annulation prive de base

légale l’ordonnance et que tout exproprié est en droit de faire constater

par le juge de l’expropriation que l’ordonnance est désormais dépourvue

de base légale

Cela permet à l’exproprié de faire valoir son droit à indemnisation et lui

ouvrir un droit à restitution.

II.3) L’enquête parcellaire

et l’arrêté de cessibilité

La déclaration d’utilité publique fait connaître l’opération qui

rend nécessaire l’expropriation, elle en fi xe les limites territoriales

d’ensemble.

À partir de là, il faut déterminer les limites de chaque propriété, de

chaque parcelle concernée, et l’identité de chaque propriétaire.

Ce sera l’objet d’un arrêté de cessibilité qui intervient à la suite d’une

enquête parcellaire.

L’enquête parcellaire permet de déterminer aussi exactement que possible

les propriétaires des biens à exproprier, d’obtenir tous les renseignements

relatifs à leur identité et à leurs droits.

Il doit être procédé à une enquête parcellaire dans chacune des communes

où sont situés des immeubles à exproprier.

Deux documents, adressés par l’expropriant, sont soumis à enquête

à savoir un plan parcellaire des terrains et bâtiments et la liste des

propriétaires.

Les conditions dans lesquelles il y est procédé sont très comparables

à celles de l’enquête d’utilité publique. L’enquête d’utilité publique

et l’enquête parcellaire peuvent d’ailleurs être soit réalisées conjointement

lorsque l’administration connaît avec suffi samment d’exactitude

les propriétés atteintes par l’expropriation dès le déclenchement de la

procédure, soit jumelées parce que l’on désigne pour les deux enquêtes

le même commissaire enquêteur ou la même commission d’enquête.

Une fois l’enquête terminée, le dossier est transmis au préfet qui déclare

la cessibilité.

L’arrêté préfectoral de cessibilité est l’acte par lequel est déterminée,

de façon qui doit être très précise, la liste des parcelles ou des droits

réels immobiliers à exproprier ; il n’a pas d ‘effet de transfert de propriété

en lui même et n’est valable que s’il a été transmis au secrétariat de la

juridiction d’expropriation dans les six mois de la date où il a été pris

(mais tant que le délai de réalisation de l’expropriation n’est pas expiré

un nouvel arrêté de cessibilité peut être pris et sans nouvelle enquête

parcellaire en l’absence de changements).

Un recours peut être introduit devant le Tribunal Administratif (l’arrêté

de cessibilité émanant du préfet)

Le recours pour excès de pouvoir peut être motivé par le défaut de

base légale, le requérant invoquant l’illégalité de la déclaration d’utilité

publique.

Il résulte de la jurisprudence que cette illégalité ne peut normalement

être soulevée une fois expiré le délai de recours contentieux,

cependant, le Conseil d’État considère que le requérant qui n’a pas

poursuivi dans ce délai l’annulation de l’acte déclaratif d’utilité

publique est néanmoins recevable à en contester la légalité à l’appui

de ses conclusions contre l’arrêté de cessibilité (CE 26 janvier 1977,

Dame Manrot-Le-Goarnic).

Le recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté de cessibilité formé dans

le délai légal est recevable même si l’ordonnance d’expropriation est

devenue défi nitive. En ce qui concerne cette ordonnance, l’annulation

de l’arrêté de cessibilité entraîne les mêmes effets que l’annulation de

l’acte déclaratif d’utilité publique.

III/ LA PHASE JUDICIAIRE :

TRANSFERT DE PROPRIÉTÉ

ET FIXATION DE L’INDEMNITÉ

Pour ce qui concerne la phase non administrative de la procédure d’expropriation,

l’ordonnance du 23 octobre 1958 a prévu une juridiction

judiciaire spécialisée, le juge de l’expropriation qui est compétent pour

prononcer l’expropriation et aussi pour fi xer l’indemnité.

Dans chaque département, un juge de l’expropriation choisi parmi les

magistrats du Tribunal de Grande Instance est désigné par le Premier

Président de la Cour d’Appel pour une durée de trois ans renouvelable.

Auprès de chaque juridiction, la direction des domaines du département

dans lequel elle a son siège exerce les fonctions de commissaire du

Gouvernement.

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


III.1) Le transfert de propriété

Le juge est seul compétent pour prononcer le transfert de propriété du

fonds visé par une déclaration d’utilité publique et déclaré cessible, il

n’a toutefois à intervenir qu’à défaut de cession amiable. Celle-ci peut

intervenir aux divers stades de la procédure ; soit avant, soit après la

déclaration d’utilité publique. Dans la première hypothèse elle s’analyse

en une vente immobilière ordinaire, mais bénéfi cie, après coup, de la

restitution des droits de timbre et d’enregistrement lorsque le fonds

vendu est ensuite visé dans une déclaration d’utilité publique ou un

arrêté de cessibilité. Dans la seconde elle bénéfi cie directement de l’exception

des droits de timbre et d’enregistrement et elle éteint d’offi ce les

droits qui peuvent grever l’immeuble (par exemple droit de servitude).

Un accord amiable peut encore intervenir postérieurement à l’ordonnance

d’expropriation, mais il ne porte alors que sur le montant de

l’indemnité.

Saisi par le préfet qui lui transmet le dossier, le juge de l’expropriation

transfère la propriété et envoie en possession (sous réserve du paiement

de l’indemnité) par une décision que le Code de l’expropriation (art.

L. 12-1) qualifi e d’ordonnance.

Les pouvoirs du juge de l’expropriation qui la prononce dans un délai

de huit jours à compter de la production du dossier sont limités, sa

compétence étant étroitement liée. En effet son rôle est uniquement

de s’assurer au vu des pièces transmises par l’autorité préfectorale

que les opérations de la phase administrative ont été effectivement

accomplies, et, dans l’affi rmative, de prononcer l’expropriation. Il ne

lui appartient pas de vérifi er la régularité juridique de ce qu’il se

borne à constater.

L’ordonnance opère le transfert de propriété des immeubles ou, le cas

échéant, des droits réels immobiliers ; elle est susceptible d’appel dans

les 15 jours.

Sous réserve du versement par l’expropriant d’une indemnité au moins

égale aux propositions qu’il a faites (avec éventuellement consignation

du surplus de l’indemnité fi xée par le juge), elle envoie celui-ci en

possession.

Elle éteint, à sa date, tous les droits réels ou personnels existant sur

l’immeuble.

Elle ouvre le délai de cinq ans à compter duquel les anciens propriétaires

ou leurs ayants droit pourront éventuellement demander la rétrocession

de l’immeuble.

Si l’utilité publique exige que le propriétaire soit contraint deder

son bien, il est par contre équitable qu’il ne soit pas tenu de conserver

une fraction de celui-ci devenue inutilisable et, partant, sans aucune

valeur du fait de l’administration. Il a donc à sa disposition la réquisition

d’emprise totale et le droit de rétrocession.

Lorsque l’expropriation ne porte que sur une portion d’immeuble bâti et

si la partie restante n’est plus utilisable dans les conditions normales,

l’exproprié peut, dans les quinze jours de la notifi cation des offres qui

lui sont faites, demander au juge l’emprise totale.

Il en est de même pour toute parcelle de terrain nu qui, par suite

du morcellement, se trouve réduite au quart de sa contenance totale,

si toutefois le propriétaire ne possède aucun terrain immédiatement

contigu (et si la parcelle ainsi réduite est inférieure à 10 ares).

Si la demande est admise, le juge fi xe, d’une part, le montant de l’indemnité

d’expropriation, d’autre part, le prix d’acquisition de la portion

acquise en sus de la partie expropriée.

La demande d’emprise totale peut également être formulée abstraction

faite de conditions de contenance et de superfi cie, lorsqu’une emprise

partielle résultant de l’expropriation compromet la structure d’une exploitation

agricole en lui occasionnant un grave déséquilibre.

Si un immeuble exproprié n’a pas reçu dans un délai de cinq ans à

compter de l’ordonnance d’expropriation la destination d’utilité publique

prévue ou a cessé de la recevoir, l’ancien propriétaire (ou ses ayants

droit) peut en demander la rétrocession pendant un délai de trente ans

(également à compter de l’ordonnance).

Il doit en ce cas, et dans le mois de la fi xation du prix, soit à l’amiable,

soit par le juge de droit commun, passer le contrat de rachat et payer

le prix, à peine de déchéance.

III.2) La fi xation de l’indemnité

Le juge de l’expropriation n’a pas à désigner d’expert (art. R. 13-28).

Il peut seulement, en cas de diffi cultés particulières d’évaluation, et à

titre exceptionnel, se faire assister par un notaire lors de la visite des

lieux, ou par une personne lui apparaissant qualifi ée pour l’éclairer en

cas de diffi cultés d’ordre technique.

En vue de la fi xation des indemnités l’expropriant notifi e aux propriétaires

et usufruitiers intéressés, soit l’avis d’ouverture de l’enquête,

soit l’acte déclarant l’utilité publique, soit l’arrêté de cessibilité, soit

l’ordonnance d’expropriation.

Dans la huitaine qui suit cette notifi cation, le propriétaire et l’usufruitier

sont tenus d’appeler et de faire connaître à l’expropriant les divers

titulaires de droits (fermiers, locataires, titulaires de servitudes, etc.).

L’expropriant notifi e le montant de ses offres et invite les expropriés à

faire connaître le montant de leur demande.

A défaut d’accord amiable, le juge est saisi, soit par l’expropriant, à tout

moment après l’ouverture de l’enquête préalable, soit par l’exproprié à

partir de l’ordonnance d’expropriation.

Dans les huit jours qui suivent sa saisine, le juge fi xe, par ordonnance, la

date de la visite des lieux et de l’audition des parties. La visite des lieux

doit être faite dans les deux mois de cette ordonnance.

Si à l’expiration d’un délai de huit jours à compter du transport sur

les lieux, l’expropriant et l’exproprié sont toujours en désaccord sur les

conditions de l’indemnisation, le juge se prononce par un jugement

motivé à la demande de la partie la plus diligente.

L’appel dont ce jugement peut faire l’objet n’est pas suspensif. L’expropriant

peut prendre possession, on l’a relevé plus haut, moyennant le

versement d’une indemnité au moins égale aux propositions faites par

lui et consignation du surplus de l’indemnité fi xée par le juge.

L’arrêt rendu en appel est susceptible de recours en cassation.

Dans la mesure où des titulaires de droits (réels ou personnels) autres

que le propriétaire peuvent prétendre à indemnité parce que l’expropriation

en entraîne l’extinction, le juge doit prononcer des indemnités

distinctes. Pour chacune il doit préciser ce qui dans la somme allouée

correspond à l’indemnité principale et, le cas échéant, à des indemnités

accessoires (concernant par exemple la dépréciation du reste de la

propriété).

Pour fi xer le montant de l’indemnité il appartient de déterminer avec

précision la consistance du bien concerné et la date à laquelle il convient

de se situer pour en évaluer la valeur.

La juridiction fi xe le montant de l’indemnité d’après la consistance des

biens à la date de l’ordonnance portant transfert de propriété.

Les améliorations de toute nature ne donnent lieu à aucune indemnité

si, en raison de l’époque à laquelle elles ont eu lieu, ou de toutes autres

circonstances, il apparaît qu’elles ont été faites dans le but d’obtenir

une indemnité plus élevée ; sont présumées faites dans ce but, sauf

preuve contraire, les améliorations postérieures à l’ouverture de l’enquête

préalable.

Les biens sont estimés à la date de la décision de première instance ;

mais c’est la date d’un an avant l’ouverture de l’enquête préalable qui

est prise en considération pour apprécier l’usage effectif des immeubles

et droits réels immobiliers.

Quelle que soit la nature des biens, il ne peut être tenu compte des

changements de valeur intervenus depuis cette même date de référence,

s’ils ont été provoqués :

• par l’annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d’utilité

publique est demandée ;

• par la perspective de modifi cations aux règles d’utilisation des sols ;

• par la réalisation dans les trois années précédant l’enquête publique,

de travaux publics dans l’agglomération où est situé l’immeuble.

18 MARS 2002 • LA GAZETTE 239


240

Droit civil : l’expropriation pour cause d’utilité publique

Pour évaluer le montant de l’indemnité, le juge doit enfi n se référer

à divers critères que le Code de l’expropriation détermine de façon

détaillée.

Il doit tenir compte :

des conditions des accords amiables réalisés à l’intérieur du périmètre

faisant l’objet de la déclaration d’utilité publique ;

de la valeur résultant des déclarations faites par les contribuables

ou des évaluations faites par l’administration en application des lois

fi scales, avant l’ouverture de l’enquête ;

de la règle, dite des mutations récentes, selon laquelle le montant de

l’indemnité principale ne peut excéder l’estimation faite par le service

des domaines ou celle résultant de l’avis émis par la commission des

opérations immobilières, si une mutation à titre gratuit ou onéreux,

antérieure de moins de cinq ans à la date de la décision portant

transfert de propriété, a donné lieu à une déclaration ou à une évaluation

administrative (rendue défi nitive en vertu des lois fi scales)

d’un montant inférieur à ladite estimation.

Tenu, d’après le Code de l’expropriation, de statuer dans la limite des

moyens et conclusions des mémoires, le juge ne peut fi xer une indemnité

supérieure aux demandes de l’exproprié, ni inférieure aux offres de

l’administration ou aux propositions du commissaire du Gouvernement

si elles sont inférieures à celles de cette dernière.

Il est compétent pour statuer sur toutes les diffi cultés relatives au paiement,

à la consignation, aux intérêts ou à la révision de l’indemnité.

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


URBANISME : Les études d’impact

La loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature

a posé le principe selon lequel les travaux et projets d’aménagement

qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une

autorisation ou une décision d’approbation ainsi que les documents d’urbanisme

doivent respecter les préoccupations d’environnement. A cette

fi n, des études d’impact doivent être menées. Le Code de l’environnement

rassemble dans ses articles L122-1 à L122-3 les dispositions

régissant tant le domaine que le contenu des études d’impact ainsi que

le contrôle.

I/ LE DOMAINE DES ÉTUDES D’IMPACT

A) Le principe

Il est énoncé par l’article 2 de la loi du 10 juillet 1976. Ce sont tous les

ouvrages importants ayant une incidence sur l’environnement. Aucune

liste énumérative n’est donnée. Toutefois la loi prévoit des exceptions

elles ont été précisées par décret.

B) Les exceptions

Elles sont énoncées par le décret n° 93-245 du 25 février 1993.

a) Les travaux d’entretien et de grosses réparations

Cela vaut quels que soient les ouvrages ou aménagements auxquels

ils se rapportent.

b) Les ouvrages et travaux défi nis aux annexes I et II jointes

du décret n° 93-245 du 25 février 1993

1. Annexe I : (Article 3-B du décret)

Il s’agit entre autres d’ouvrages et travaux sur le domaine public fl uvial et

maritime, d’ouvrages de transport de gaz, d’hydrocarbures et de produits

chimiques, de réservoirs de stockage d’eau ou encore de travaux d’aménagement

de terrains de camping comportant moins de 200 emplacements.

2. Annexe II : (Article 3-B du décret)

Il s’agit entre autres de lotissements situés dans des communes ou

parties de communes « non dotées à la date du dépôt de la demande »

d’un plan d’occupation des sols « ou d’un document en tenant lieu

ayant fait l’objet d’une enquête publique », d’aménagement de terrains

pour le stationnement de caravanes ou encore de clôtures soumises à

l’autorisation prévue à l’article L 441-2 du Code de l’urbanisme.

Dans tous ces cas une notice d’impact est réalisée. Le dossier

est simplifi é.

3. Les aménagements, ouvrages et travaux dont le coût total

est inférieur à « douze » millions de francs.

En cas de réalisation fractionnée, le montant à retenir est celui du

programme général.

Dans ces cas également une notice d’impact est réalisée. Le dossier est

simplifi é

C) Les exceptions à l’exception

Ce qui veut dire que l’on revient au principe de l’étude d’impact. Ces

exceptions sont énoncées par l’annexe III du décret n° 93-245 du 25

février 1993.

Il s’agit entre autres :

Les opérations de remembrement rural, « y compris les travaux

connexes »

Les travaux d’installation ou de modernisation des ouvrages de transport

et de distribution d’électricité de tension supérieure ou égale à

« 63 kV » (supprimé : à l’exclusion des ouvrages souterrains)

• L’ouverture de travaux d’exploitation de mines

• L’aménagement de stockages souterrains de gaz, d’hydrocarbures ou

de produits chimiques ;

Les réservoirs de stockage d’eau autres que les réservoirs enterrés ou

semi-enterrés

Les terrains de golf dont le coût total est égal ou supérieur à 12 millions

de francs ou qui sont accompagnés d’opérations de construction d’une

surface hors œuvre nette égale ou supérieure à 1 000 mètres carrés ;

II/ LE CONTENU DES ÉTUDES D’IMPACT

Il faut distinguer le contenu de droit commun et les contenus particuliers

A) Le contenu de doit commun

• Une analyse de l’état initial du site et de son environnement portant

notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles,

forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que sur les biens matériels

et le patrimoine culturel susceptibles d’être affectés par le projet ;

• une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents

de l’installation sur l’environnement et en particulier sur les sites et

paysages, la faune et la fl ore, les milieux naturels et les équilibres

biologiques, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs,

émissions lumineuses) ou sur l’agriculture, l’hygiène, la salubrité et

la sécurité publiques, sur la protection des biens matériels et du

patrimoine culturel. Cette analyse précise notamment, l’origine, la

nature et la gravité des pollutions de l’air, de l’eau et des sols, le

volume et le caractère polluant des déchets, le niveau acoustique des

appareils qui seront employés ainsi que les vibrations qu’ils peuvent

provoquer, le mode et les conditions d’approvisionnement en eau et

d’utilisation de l’eau, les effets sur la santé doivent être spécifi quement

abordés.

Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations

d’environnement, parmi les solutions envisagées, le projet

présenté a été retenu ;

• les mesures envisagées par le demandeur pour supprimer, limiter et

si possible compenser les inconvénients de l’installation ainsi que

l’estimation des dépenses correspondantes. Ces mesures font l’objet de

descriptifs précisant les dispositions d’aménagement et d’exploitation

prévues, leurs caractéristiques détaillées ainsi que les performances

attendues notamment en ce qui concerne la protection des eaux

souterraines, l’épuration et l’évacuation des eaux résiduelles et des

émanations gazeuses, l’élimination des déchets et résidus de l’exploitation,

les conditions d’apport à l’installation des matières destinées à

y être traitées et du transport des produits fabriqués.

Afi n de faciliter la prise de connaissance par le public des informations

contenues dans l’étude, celle-ci fera l’objet d’un résumé non technique.

B) Les contenus particuliers

• Pour les carrières et les installations de stockage de déchets, les

conditions de remise en état du site

18 MARS 2002 • LA GAZETTE 241


242

Urbanisme : les études d’impact

• Pour les installations classées, une analyse des méthodes utilisées pour

évaluer les effets de l’installation sur l’environnement mentionnant les

diffi cultés éventuelles de nature technique ou scientifi que rencontrées

pour établir cette évaluation

III/ LE CONTRÔLE DES ÉTUDES D’IMPACT

Certaines mesures de contrôle ne sont pas sanctionnées, d’autres le sont

au contraire.

A) Les contrôles non sanctionnés

a) Le contrôle du public

C’est par la publicité qu’un contrôle du public peut être exercé. Deux cas sont

à distinguer : Pour les travaux soumis à enquête publique, l’étude d’impact

fait partie du dossier soumis à enquête publique, il est donc possible d’en

prendre connaissance. Pour Les travaux non soumis à enquête publique,

l’étude n’est connue qu’après la décision prise, ce qui limite son effi cacité.

b) Le contrôle de l’administration

L’administration peut être saisie ou se saisir d’offi ce d’une étude d’impact

en vue de donner son avis. Il est purement consultatif. Mais il est communicable

au public. De plus, pendant le délai de 45 jours dont dispose

l’administration pour donner son avis les travaux sont suspendus.

B) Les contrôles sanctionnés :

le juge

Le juge peut être saisi et infl iger une sanction. Celle-ci peut prendre

deux formes :

a) L’annulation

L’autorisation de mener les travaux soumis à étude d’impact peut être

déférée au juge. L’étude d’impact est un élément du dossier. Le juge

vérifi e donc la régularité de cet élément.

b) Le sursis à exécution

En cas d’absence d’étude d’impact le sursis à exécution est automatiquement

accordé.

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


FINANCES PUBLIQUES : Le principe de

la séparation des ordonnateurs

et des comptables

Grand principe du droit de la comptabilité publique, la séparation des

ordonnateurs et des comptables remonte, comme les principes de droit

budgétaire, à la Restauration. Il a pour but de permettre un contrôle de

l’exécution du budget. Le principe est aménagé aujourd’hui comme par

le passé, mais son maintien de nos jours implique un certain nombre de

tempéraments, enfi n sa violation est sévèrement sanctionnée.

I/ L’AMÉNAGEMENT DU PRINCIPE

A) La séparation organique

a) Les ordonnateurs

Les ordonnateurs principaux

L’article 63 du Décret du 29 décembre 1962, précise que les ministres

ont la qualité d’ordonnateur principal du budget général, des budgets

annexes, des comptes spéciaux du Trésor. Un ministre peut donc exercer

la fonction d’ordonnateur principal à plusieurs titres.

S’agissant des budgets locaux ce sont les exécutifs des collectivités

territoriales qui exercent cette fonction : les maires, les présidents des

Conseils Généraux, les présidents des Conseils Régionaux.

Les ordonnateurs secondaires

Selon les décrets du 10 mai 1982, le préfet est « l’unique ordonnateur

secondaire des services extérieurs des administrations civiles de l’État dans

le département (dans la région) » Cependant, il existe des exceptions.

Les ordonnateurs délégués ou suppléants

Ils exercent leurs fonctions par délégation de signature et non de compétence

comme les précédents. Elle émane, soit d’un ordonnateur principal,

soit d’un ordonnateur secondaire. Ainsi, le directeur de cabinet du

ministre dispose-t-il d’une telle délégation, de même que les directeurs

départementaux ou régionaux.

b) Les comptables

Les comptables directs du Trésor

C’est le réseau le plus important, il intervient pour l’exécution des

dépenses et des recettes du budget général de l’État ainsi que des

budgets des collectivités territoriales. Ces comptables dépendent du

directeur de la comptabilité publique.

Ils se répartissent en deux catégories :

• les comptables principaux : ils centralisent les opérations effectuées

pour le compte du Trésor par d’autres comptables et rendent leurs

comptes à la Cour des comptes. Ce sont les Trésoriers-payeurs généraux

(TPG) des régions et des départements.

• les comptables secondaires : les receveurs particuliers des fi nances

dans certains arrondissements, les trésoriers principaux, les receveurspercepteurs

et les percepteurs.

Les comptables des administrations fi nancières

Ils dépendent de deux autres directions du ministère des fi nances :

• les comptables de la Direction générale des impôts (DGI). Ils sont

chargés du recouvrement de certains impôts indirects : la TVA, les

droits d’enregistrement.

• les comptables de la Direction générale des douanes qui procèdent au

recouvrement des droits de douanes et de certains impôts indirects.

Les autres comptables

• les comptables des budgets annexes, les comptables des comptes

spéciaux du Trésor.

• les agents comptables dans les établissements publics

B) La séparation fonctionnelle

a) La fonction des ordonnateurs

Elle varie selon qu’il s’agit de dépenses ou de recettes.

1° La fonction des ordonnateurs en matière de dépenses

• l’engagement de la dépense : l’article 29 du Décret du 29-12- 1962 le

défi nit comme « l’acte par lequel un organisme public crée ou constate

à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge ». Il

s’agit concrètement d’actes unilatéraux : une commande de matériel,

un arrêté nommant tel fonctionnaire ou d’actes multilatéraux : un

contrat.

la liquidation de la dépense. Elle « a pour objet de vérifi er la réalité de la

dette et d’arrêter le montant de la dépense ». (Décret du 29-12-1962)

• l’ordonnancement de la dépense. « L’ordonnancement est l’acte administratif

donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre

de payer la dette de l’organisme public. » (Décret du 29-12-1962)

2° La fonction des ordonnateurs en matière de recettes

la constatation des droits de l’État, consiste dans la vérifi cation de

l’existence du fait générateur

la liquidation de la recette permet de fi xer avec précision le montant

de la dette du redevable.

• l’ordre de recette « Toute créance liquidée fait l’objet d’un ordre de

recette constitué par un extrait de décision de justice, un acte formant

titre, un arrêté de débet ou, sauf dérogation autorisée par le ministre

des fi nances, un titre de perception émis par l’ordonnateur » Décret du

29-12-1962 art 23.

b) La fonction des comptables

1° La fonction des comptables en matière de dépenses

la fonction de payeur

Le comptable exerce divers contrôles énoncés par l’article 12 du décret

du 29 décembre 1962 :

• qualité de l’ordonnateur

• exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent

• disponibilité des crédits

• validité de la créance, c’est-à-dire vérifi cation du service fait et des

calculs de liquidation

Le comptable vérifi e également l’application des règles de la prescription

quadriennale selon laquelle « sont prescrites au profi t de l’État, des

18 MARS 2002 • LA GAZETTE 243


244

Finances publiques

départements et des communes… toutes créances qui n’ont pas été payées

dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant

celle au cours de laquelle les droits ont été acquis » (art 1 de la loi du

31 décembre 1968)

S’il apparaît une irrégularité par rapport à l’un ou l’autre de ces

points, le comptable suspend le paiement et en informe l’ordonnateur.

Celui-ci peut alors user de son droit de réquisition (art 8 du

Décret du 29-12- 1962)

la fonction de caissier

Le comptable procède au règlement de la dette en payant.

• le bénéfi ciaire du paiement : le créancier lui-même sinon le paiement

n’aura pas de caractère libératoire, de plus le comptable s’assure qu’il

n’y a pas d’opposition au paiement.

• les modes de paiement : espèces, virement, chèques.

• les autres modes d’extinction de la dette : la compensation est possible

2° La fonction des comptables en matière de recettes

la prise en charge : au vu des ordres de recettes les comptables

intègrent la recette dans leurs écritures.

• le contrôle de l’autorisation de percevoir la recette

• le recouvrement qui peut s’effectuer selon des procédures variables en

fonction du type de recette.

II/ LES TEMPÉRAMENTS AU PRINCIPE

A) En matière de dépenses

Deux hypothèses se présentent.

a) L’ordonnateur empiète sur la fonction du comptable

C’est le cas dans le cadre de deux procédures particulières.

1° La régie d’avances (Décret du 29-12-1962 art 18)

Il s’agit d’un administrateur qui exerce non seulement la fonction de

l’ordonnateur mais aussi celle du comptable. A cette fi n il se voit remettre

une avance de trésorerie par le comptable pour pouvoir payer au vu

des pièces justifi catives. La régie d’avances est créée par arrêté conjoint

du Ministre des fi nances et du Ministre intéressé dans des cas bien

précis : secours urgents et petites dépenses de matériel. Le régisseur est

contrôlé par l’ordonnateur et par le comptable.

Les fonds secrets

Pour garantir le caractère secret de l’utilisation de ces crédits, le Premier

Ministre, dispose des fonds, sans intervention d’un comptable.

b) Le comptable empiète sur la fonction d’ordonnateur

Les dépenses payables avant liquidation

• les avances sont des versements intervenants avant exécution d’un

marché, ils dérogent à la règle du service fait.

• les acomptes correspondent à des versements en cours d’exécution

d’un marché

Les dépenses payables sans ordonnancement

En vertu de l’article 31 du Décret du 29-12-1962 le Ministre des Finances

dresse la liste des dépenses qui peuvent être payées sans ordonnancement.

Il s’agit des dépenses relatives à la dette publique, des pensions

et de la rémunération des fonctionnaires.

B) En matière de recettes

En ce domaine, il faut distinguer selon la nature des recettes.

a) Recettes non-fi scales : la régie de recettes

La régie de recettes est le pendant de la régie d’avances : un administrateur

pourra exceptionnellement constater les droits, les liquider et enfi n

procéder lui-même au recouvrement. La régie de recettes n’est possible

qu’en matière de recettes non-fi scales et pour de petites sommes. Là

encore bien sûr les contrôles de l’ordonnateur et ceux du comptable

sont mis en œuvre.

b) Recettes fi scales perçues au comptant

Certains impôts sont payés spontanément par les contribuables après

qu’ils aient opéré eux-mêmes la constatation des droits et la liquidation.

Ce système s’applique notamment à la TVA.

III/ LA SANCTION DU PRINCIPE :

LA GESTION DE FAIT

Quand une personne s’immisce irrégulièrement dans les fonctions d’un

comptable, elle opère une gestion de fait. Ce qui revient à dire qu’elle

subira les mêmes obligations et responsabilités qu’un comptable régulier.

Au départ c’est une théorie d’origine jurisprudentielle (Cour des comptes,

Ville de Roubaix 23 août 1834). Mais le Législateur va la reprendre à

son compte. Le dernier texte étant la loi du 23 février 1963 art 60- XI.

Il précise le domaine et les conséquences de la théorie de la gestion

de fait.

A) Le domaine de la gestion

de fait

Il est déterminé par les personnes susceptibles de réaliser une gestion

de fait et par les actes de ces personnes.

a) Les personnes susceptibles de réaliser une gestion de fait

des comptables réguliers s’ingérant dans la gestion d’un service qui

n’est pas le leur

des agents de comptables habilités par ceux-ci qui vont au-dede

l’habilitation

des fonctionnaires dépourvus de toute habilitation d’un comptable

• toute autre personne non habilitée qu’elle agisse elle-même (maniement

de brève main) ou qu’elle agisse sur instructions (maniement

de longue main).

b) Les actes par lesquels la gestion de fait est réalisée

Le maniement irrégulier de deniers publics est constitutif de la gestion

de fait

la notion de maniement a évolué : elle s’est élargie. On est passé de la

manipulation à la simple détention.

la notion de deniers publics s’est également élargie. De fonds ou

valeurs appartenant à des organismes publics on est passé à des fonds

et valeurs privés réglementés.

B) Les conséquences

de la gestion de fait

a) Réparation

la reddition des comptes est prononcée par la Cour des comptes ou les

Chambres régionales des comptes qui déclarent ou non la personne

comptable de fait.

• le comptable de fait encourt la même responsabilité que le comptable

régulier : il est responsable personnellement et pécuniairement

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


) Répression

• le comptable de fait peut être condamné par le juge pénal pour

immixtion dans les fonctions publiques

• si ce n’est pas le cas le juge des comptes peut le condamner à payer

une amende qui est plafonnée à la valeur des sommes irrégulièrement

maniées.

La loi n o 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales

des comptes et à la Cour des comptes a supprimé le caractère

automatique de l’inéligibilité du Maire, du Président du Conseil général

et du Président du Conseil régional en cas de déclaration de gestion de

fait. Simplement, entre cette déclaration et jusqu’à ce que le quitus de

sa gestion lui ait été donné, il est suspendu de sa qualité d’ordonnateur.

Enfi n, le même texte précise que l’action en déclaration de gestion de

fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis

plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes en est saisie

ou s’en saisit d’offi ce.

18 MARS 2002 • LA GAZETTE 245


246

Culture générale : le syndicalisme

CULTURE GÉNÉRALE : Le syndicalisme

Si le syndicalisme ne se résume pas au mouvement ouvrier, il en est toutefois

indissociable. Autant dire que l’histoire du syndicalisme s’inscrit

dans celle de l’industrialisation. Cela explique pourquoi il faut rechercher

la paternité des droits syndicaux, et notamment du droit de grève,

davantage dans les traditions anglo-saxonnes ou communardes que dans

la révolution bourgeoise de 1789. L’internationalisme communiste du

début du XX e siècle, les débats sur les relations entre syndicalisme et

engagement politique ont débouché sur particularismes nationaux. C’est

toutefois le paysage syndical français qui retiendra notre attention ici.

Selon l’article L. 411.1 du Code du travail, « les syndicats professionnels

ont exclusivement pour objet l’étude et la défense des droits individuels et

collectifs et des intérêts matériels et moraux des personnes visées par leurs

statuts… ». Cette fonction, inscrite dans la constitution de 1958, dépasse la

seule relation avec l’employeur et trouve à s’appliquer dans les négociations

collectives et la gestion paritaire des organismes sociaux. Cette légitimité

institutionnelle ne préserve pas les syndicats d’une remise en question d’une

autre forme de leur légitimité, non moins fondamentale, la représentativité.

I/ SYNDICALISME ET MOUVEMENT

OUVRIER

Faire appel à Marx pour donner une logique à la naissance du mouvement

ouvrier ne peut surprendre. En simplifi ant, et selon la terminologie

consacrée, le capitalisme se traduit par une dépossession de l’outil de

travail des classes ouvrières au profi t des propriétaires du capital. Les

liens traditionnels de solidarité, en tout cas ceux liés aux mondes agricole

et artisanal, sont rompus, faisant de l’ouvrier un individu démuni,

à tout le moins dépendant de l’offre de travail. Le mouvement ouvrier

apparaît alors comme la construction de nouvelles solidarités, une réponse

collective à l’individualisme de l’industrialisation. Pour illustration, il

suffi t de rappeler l’origine, en France, du mot grève : début XIX e siècle,

c’est sur la place de Grève à Paris, devenue depuis place de l’Hôtel de

Ville, que se rendaient quotidiennement les ouvriers pour embauche.

Avec la lente mise en place des droits syndicaux, la lutte des classes

évolue progressivement vers un dialogue social qui vise à répartir les

fruits de la croissance : c’est l’accord salarial, au cœur des « trente

glorieuses » et de la mise en œuvre de l’État Providence.

I.1) Les premières luttes

ouvrières

Né en Angleterre avec la révolution industrielle, le mouvement ouvrier donnera

lui-même naissance au syndicalisme. La France, comme tous les pays

touchés par l’industrialisation, suivra, mais sur une autre voie. Ainsi, le parti

travailliste anglais – le Labour Party - est-il une émanation des syndicats, les

trade-unions. Au contraire, l’histoire du syndicalisme français est marquée par

une émancipation, chaotique, de la tutelle des partis politiques.

L’inspiration individualiste - au sens philosophique - et bourgeoise

de 1789, la volonté politique de renforcer la République et d’enterrer

défi nitivement le corporatisme féodal ont trouvé leur traduction dans la

loi le Chapelier de juin 1791 interdisant les groupements professionnels.

Au nom de la liberté du travail, elle défi nit l’embauche comme un contrat

librement consenti, et de fait, ne laisse aux ouvriers que le droit de

rompre ce contrat. Sous l’Empire, le dispositif répressif est renforcé,

le code de 1810 faisant même tomber la grève sous le coup de la loi

pénale. Ce qui n’empêche pas la solidarité ouvrière de prendre forme

début XIX e avec la mise en place de sociétés de secours mutualistes.

Le développement de ces dernières sera particulièrement fort chez les

ouvriers de la soie de Lyon. A la suite des « Trois Glorieuses » – 27,28 et

29 juillet 1830 – les Canuts obtiennent en 1831, avec l’appui du Préfet,

l’instauration d’un tarif fi xant les prix du tissage à la production. Face à

la résistance des négociants, les Canuts se soulèvent en avril 1834. C’est

le prélude aux grands confl its ouvriers.

La révolution de 1848 met un terme défi nitif à la monarchie. L’éphémère

II e République, puis le Second Empire en 1852 connaîtront un développement

indéniable des droits ouvriers. En 1850, les sociétés de secours mutuels

obtiennent un statut légal, puis un fi nancement en 1852. En 1864, les

lois Le Chapelier sont assouplies par Napoléon III : le délit de coalition est

supprimé, le droit de grève, bien que strictement encadré, est reconnu.

L’insurrection parisienne de 1870, menée en grande majorité par des ouvriers,

bien que violemment réprimée, fi nira par conforter le mouvement. En 1884,

Waldeck Rousseau, alors ministre de l’intérieur, institutionnalise les syndicats

à but professionnel dans le seul secteur privé. La loi leur accorde la liberté de

réunion et leur confère une dimension nationale au travers une organisation

par branches professionnelles. Le droit de grève reste toutefois soumis à de

fortes restrictions. La marche de l’institutionnalisation est lancée.

I.2) L’institutionnalisation

du droit syndical

En 1884 apparaît la Fédération Nationale des Syndicats qui deviendra Confédération

Générale du Travail (CGT) en 1895 au congrès de Limoges. La

fédération des Bourses du Travail, qui naît en février 1892 au congrès de St

Étienne, fusionne avec la CGT en 1902. Entre temps, les deux fédérations

décident conjointement en 1894 du principe de la grève générale et de

l’indépendance syndicale. Cette dernière, on l’a dit, fera l’objet de nombreuses

dissensions. En 1905, Jean Jaurès et Jules Guesde fondent la Section

Française de l’Internationale Ouvrière (SFIO). Pour ce dernier notamment,

le syndicalisme doit être une courroie de transmission de l’action politique.

En réaction, le congrès d’Amiens de 1906 édicte une charte qui marquera le

syndicalisme français en réaffi rmant l’indépendance syndicale.

La première guerre mondiale et la révolution russe de 1917 entraîneront des

scissions au sein du mouvement syndical. La tradition chrétienne affi rme son

opposition à la thématique de la lutte des classes et fonde la Confédération

Française des Travailleurs Chrétiens (CFTC) en 1919. La III e internationale

communiste, qui impose à ses adhérents de mettre les syndicats au service

de l’action politique, bouleverse le paysage français. En 1920 au Congrès de

Tours, la majorité des adhérents de la SFIO se prononce pour une adhésion

à la troisième international et fonde le parti Communiste Français. Dans la

foulée, et sur la même question, la CGT se divise avec la création en 1921 de

la CGT Unitaire (CGT-U) favorable à l’Internationale.

Éléments de chronologie.

1791 : Loi Le Chapelier.

1834 : Soulèvement des Canuts.

1864 : Suppression du délit de coalition. Reconnaissance du droit

de grève.

1884 : Loi Waldeck-Rousseau.

1936 : Reconnaissance des délégués du personnel.

1940-1944 : Suppression de la liberté syndicale.

1950 : Loi sur les conventions collectives et sur la représentativité

syndicale.

1968 : Accords de Grenelle : reconnaissance de la section syndicale

d’entreprise et du délégué syndical.

1982 : Lois Auroux : extension du droit syndical : Comité d’hygiène de

sécurité et conditions de travail.

18 MARS 2002 • LA GAZETTE


La montée du péril fasciste, parallèle à la crise économique, rapprochera

la SFIO et le PCF et mènera à la fusion des deux CGT. Le Front Populaire

triomphe en mai 1936. La grève générale de juin 1936 débouche sur

une rencontre chapeautée par Léon Blum entre la CGT et une délégation

patronale. A l’issue des « accords de Matignon » dont la CFTC est exclue,

de nombreuses avancées sont réalisées :

• Établissement des Conventions collectives et reconnaissance par les

patrons de la liberté syndicale ;

• Élection des délégués du personnel ;

• Revalorisation des salaires, semaine de 40 heures et congés payés.

L’union syndicale ne durera pas. En 1948, la CGT Force Ouvrière (CGT-

FO) est créée sur les bases de la Charte d’Amiens. En 1964, c’est au

tour de la CFTC de se scinder avec la création de la Confédération

Française Démocratique du Travail (CFDT) qui récuse toute référence

confessionnelle.

II/ L’ACCORD SALARIAL

Les accords de Matignon ont marqué le début d’une nouvelle ère syndicale.

L’instauration du dialogue sociale témoigne de la reconnaissance

par le patronat de l’intérêt d’avoir un interlocuteur qui « encadre » les

revendications salariales. Après le douloureux intermède de la seconde

guerre mondiale qui verra le régime de Vichy interdire les syndicats, les

modalités de ce dialogue se développent. Dès la libération, la liberté

syndicale est rétablie. Les ordonnances de d’octobre 1945 mettent en

place la Sécurité Sociale dont la gestion confi ée aux organisations

syndicales et patronales, ¾ des sièges pour les premiers, ¼ pour les

seconds.

II.1) Le paritarisme

Le paritarisme sera formalisé par l’Ordonnance Jeanneney du 21 août

1967 qui accorde la moitié des sièges au patronat, reprenant ainsi

une architecture expérimentée dans les systèmes complémentaires issus

d’accords collectifs (complémentaires vieillesse, assurance chômage…).

L’idée de base est d’accorder la gestion des organismes sociaux à ses

principaux fi nanceurs, le patronat et les salariés. Ce principe est en

cohérence avec la logique assurantielle et professionnelle qui gouverne

la sécurité sociale. En effet, à la vocation universaliste des origines

s’est substituée une logique de couverture des risques encourue par les

salariées. Le paritarisme apparaît comme constitutif de l’État providence

à la Française. Malgré les Comités d’entreprise et d’autres tentatives

pour associer les salariés à la gestion de l’entreprise, la forte croissance

d’après guerre repose sur un accord salarial tacite. Les salariés renoncent

au pouvoir dans l’entreprise contre des salaires élevés négociés par les

syndicats.

Paradoxalement, le bon fonctionnement de ce modèle a reposé sur les

divisions syndicales et sur une alliance, au sein des organismes sociaux

et jusqu’au milieu des années 1990, entre le patronat et la CGT-FO. Mais la

persistance de la crise remet en cause la logique assurantielle : le système

de protection sociale se trouve désormais confronté à des phénomènes

d’exclusion durables et plus seulement à des ruptures temporaires de

relation avec le marché de l’emploi. L’extension d’un chômage durable,

l’ombre de plus en plus pesante du fi nancement des retraites, la croissance

exponentielle des dépenses de santé entraînent des défi cits que

les partenaires sociaux ne peuvent assumer seuls. L’État et son potentiel

de ressources fi scales sont appelés à la rescousse (CSG, CRDS). C’est donc

en toute logique que les ordonnances Juppé de 1995 instaurent une

forme de tutelle et un contrôle parlementaire des budgets de la sécurité

sociale.

Dans le domaine de la négociation sociale, les 35 heures marquent

un tournant. Le 10 octobre 1997 se tient à Matignon une conférence

nationale sur l’emploi, les salaires et la réduction du temps de travail

entre le gouvernement et les partenaires sociaux. A l’annonce de la

réduction, par voie législative de la durée hebdomadaire du travail à

35 heures au 1 er janvier 2000, le CNPF se dit « berné ». Ernest-Antoine

Sellière succède à Jean Gandois à sa présidence en décembre 1997 par.

Dans la foulée en octobre 1998, le patronat se rebaptise MEDEF. En

novembre 1999, il lance la « refondation sociale », décidé à contrer

l’interventionnisme de l’État.

En Juin 2000, le Medef, la CFDT et la CFTC signent une nouvelle convention

d’assurance chômage. En contrepartie d’une suppression de la

dégressivité des allocations, les chômeurs doivent suivre un parcours

d’insertion, le PARE (plan d’aide au retour à l’emploi). FO, la CGT et

la CGC récusent la convention, le Gouvernement refuse de l’entériner

poussant ses signataires à suspendre leur participation aux instances de

l’Unedic. Le débat sur le paritarisme et la place respective du contrat

et de la loi est relancé.

II.2) La représentativité

La question de la primauté de la loi sur le contrat et la place qu’il

faut accorder aux négociations sociales est un des thèmes majeurs de

la campagne présidentielle. Quel que soit le point de vue, se pose la

question de la légitimité des partenaires sociaux et de l’articulation

entre démocratie parlementaire et démocratie sociale.

LES REPRÉSENTANTS DU PERSONNEL

Les représentants du personnel, salariés des entreprises en question,

sont soit élus par la collectivité des salariés (comité d’entreprise,

délégué du personnel) soit désignés par un syndicat représentatif

(délégué syndical). Cette désignation en fait des salariés

protégés statutairement.

Le délégué du personnel représente le personnel auprès de l’employeur

et transmet les revendications individuelles ou collectives

relatives au code du travail et à la convention collective. Interlocuteur

de l’inspecteur du travail, il peut, en l’absence de comité d’entreprise,

intervenir sur les licenciements économiques, la formation professionnelle,

la durée du travail, etc. Dans les entreprises de moins de

50 salariés, il peut être désigné par un syndicat représentatif comme

délégué syndical.

Le comité d’entreprise est obligatoirement consulté sur les décisions

de l’employeur concernant la gestion et l’évolution de l’entreprise,

l’organisation du travail, la formation professionnelle, etc.

Il peut développer des activités à vocation sociale et culturelle en

faveur des salariés et de leurs familles.

Le délégué syndical est le représentant de son syndicat auprès son

employeur. Il est, en règle générale, l’interlocuteur unique dans le

cadre des négociations et de la signature des conventions ou des

accords collectifs.

Effectif de l’entreprise Nombre de délégués syndicaux

50 à 999 1 délégué

1 000 à 1 999 2 délégués

2 000 à 3 999 3 délégués

4 000 à 9 999 4 délégués

10 000 et plus 5 délégués

Au début de ce siècle, moins de 8 % de la population active est syndiquée.

Cette désaffection se traduit dans les élections professionnelles.

Ainsi, les élections prud’homales de décembre 1997 sont marquées par

une abstention de 65 %. Au même moment, le mouvement des chômeurs

reproche aux syndicats traditionnels leur corporatisme, les accuse de

s’intéresser davantage aux salariés en place qu’aux exclus du marché du

travail. Accusation d’autant plus populaire qu’elle s’adresse