Le SECOURS CATHOLIQUE - Cour des comptes

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Le SECOURS CATHOLIQUE - Cour des comptes

Certification

des comptes

du régime général

de sécurité sociale

pour l’exercice 2006

DOSSIER DE PRESSE 19 juin 2007

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SOMMAIRE

1. Les enjeux de la certification des comptes du régime général de sécurité sociale 3

2. Modifications des comptes résultant des observations de la Cour 5

3. Qu’est ce que la validation des comptes des organismes de base 7

4. Les choix possibles pour la position de la Cour 8

5. L’explication des principales réserves 9

6. Le cas de certaines créances des organismes du régime général de l’État 13

7. La position de la Cour sur les comptes du régime général de sécurité sociale

pour l’exercice 2006 14

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1- Les enjeux de la certification des comptes

du régime général de sécurité sociale

La loi organique du 2 août 2005 a confié à la Cour des comptes une mission de

certification des comptes du régime général de sécurité sociale. Cette mission s’inscrit dans le

cadre général du rôle d’assistance de la Cour des comptes au Parlement pour le contrôle des

finances de la sécurité sociale. Elle porte sur un enjeu financier majeur : en 2006, les charges

agrégées du régime général s’élèvent à près de 300 Md€, contre 416 Md€ de charges nettes pour

l’Etat. Les charges du régime général représentent ainsi 17% de la richesse nationale (mesurée

par le PIB).

Cette mission s’exerce pour la première fois sur les comptes de l’exercice 2006. Elle

conduit la Cour à délivrer en toute indépendance une opinion sur les comptes du régime général.

Qu’est ce que la Cour certifie

La mission de la Cour concerne exclusivement le régime général de sécurité sociale qui

représente 80% des dépenses de sécurité sociale toutes branches confondues. La certification des

autres régimes de base (régime des exploitants agricoles, des travailleurs indépendants et les

régimes spéciaux) a été confiée à des commissaires aux comptes. Ces comptes feront l’objet

d’une certification à partir de l’exercice 2008.

Le régime général comprend quatre branches : l’assurance maladie, les accidents du

travail et les maladies professionnelles, la retraite et les prestations familiales (cette dernière

branche concerne l’ensemble des assurés sociaux : salariés, fonctionnaires, professions

indépendantes). Les branches sont pilotées par trois caisses nationales (la CNAMTS pour la

maladie et les accidents du travail et maladies professionnelles, la CNAVTS pour la retraite et la

CNAF pour les prestations familiales).

Le régime général inclut aussi l’activité de recouvrement des cotisations et contributions

sociales, assurée par les URSSAF sous le pilotage de l’ACOSS.

Dans le cadre de sa mission de certification, la Cour est donc amenée à délivrer neuf

positions au titre :

- des comptes combinés de chacune des quatre branches et de l’activité de recouvrement,

qui intègrent les comptes des caisses nationales et des caisses locales ;

- des comptes individuels des trois caisses nationales et de l’ACOSS.

Qu’apporte la certification

La certification concourt à la transparence et l’objectivité des résultats et de la situation

financière du régime général de sécurité sociale.

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Elle a pour objet d’apporter au Parlement l’assurance que les comptes du régime général

retracent effectivement l’ensemble des droits et obligations de ce régime et qu’ils ne comportent

pas d’anomalies significatives.

A cette fin, la Cour examine les comptes au regard des normes comptables applicables à

la sécurité sociale (plan comptable unique des organismes de sécurité sociale). Ces normes sont

très proches de celles des entreprises. Elles s’appliquent depuis 1996.

Comment la Cour a-t-elle exercé sa mission

La Cour a analysé les risques opérationnels et financiers susceptibles d’affecter les

comptes.

A ce titre, elle a effectué trois types de travaux :

- un audit de systèmes d’information, avec le concours de prestataires externes ;

- un examen du contrôle interne des principales activités qui sont traduites dans les

comptes ;

- un examen des comptes en eux-mêmes.

Par ailleurs, la Cour a examiné les travaux de validation des comptes des caisses locales

par les agents comptables des caisses nationales et de l’ACOSS. En effet, les comptes combinés

des branches et de l’activité de recouvrement ainsi que ceux des caisses nationales et de l’ACOSS

sont en grande partie constitués par les comptes de plus de 400 caisses locales (CAF, CGSS,

CPAM, CRAM et URSSAF). Ce dispositif original de mise en état de certification des comptes

des caisses locales a été instauré par le législateur pour des raisons tenant à l’étendue du réseau de

caisses locales du régime général.

Au cours de ses travaux, la Cour a émis une série d’observations et de recommandations

(dont 50 portant sur les comptes proprement dits et la validation des comptes des caisses locales

par les agents comptables nationaux). Les positions qu’elle exprime sur les comptes découlent de

ces observations.

Quelles seront les suites du rapport de la Cour

Vingt deux mois après que le législateur lui a confié la mission de certifier les comptes du

régime général de sécurité sociale, la Cour rend publiques ses positions sur les comptes et les

constatations et raisonnements qui les sous-tendent.

La certification est une mission qui s’exerce de manière continue dans un cadre

pluriannuel.

Dès ce mois de juin 2007, la Cour commence le cycle des travaux qui conduiront à son

rapport sur les comptes de l’exercice 2007.

Dans ce cadre, elle s’attachera à vérifier la concrétisation des engagements pris par les

branches du régime général et l’activité de recouvrement en réponse à ses observations et

recommandations.

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2- Modifications des comptes résultant des observations de la Cour

Les vérifications de la Cour ont conduit les organismes à procéder à des corrections

comptables.

- Exemples d’ajustements ayant affecté le résultat de l’exercice : la branche maladie

Plusieurs corrections opérées à la demande de la Cour ont eu un impact sur les

comptes 2006 :

Les dépenses 2004 et 2005 au titre de l’action sanitaire et sociale (prise en charge

d’affections de longue durée ne figurant pas dans la liste des affections ouvrant droit à

exonération totale), maintenues en compte d’attente faute de crédits budgétaires suffisants, ont

fait l’objet d’une provision pour charges d’un montant de 145,5 M€.

L’application intégrale du principe des droits constatés pour la comptabilisation

des opérations effectuées dans le cadre des conventions internationales relatives aux migrants a

entraîné, d’une part, la passation d’une provision pour charges d’un montant de 347,6 M€ au titre

des remboursements futurs de la CNAMTS pour les soins de ressortissants français délivrés à

l’étranger, et, d’autre part, le constat de produits à recevoir du centre des liaisons européennes et

internationales de sécurité sociale (CLEISS) pour l’ensemble des remboursements au profit de la

CNAMTS pour les soins délivrés en France à des étrangers. Cette seconde correction a conduit à

augmenter les produits de 327,4 M€.

L’inscription au compte de résultat des charges résultant de la comptabilisation des

factures des établissements pour la prise en charge des « soins urgents » a majoré le déficit de

92,20 M€. Cela concerne des dépenses de soins de ressortissants étrangers en situation irrégulière

présents depuis moins de trois mois sur le territoire français. Il s’agit d’un dispositif très proche

de l’aide médicale d’Etat, ce qui explique que dans un premier temps la CNAMTS ait refusé

d’enregistrer en charges les dépenses non couvertes par le budget de l’Etat. Or, l’article L. 254-1

du CASF n’a pas prévu que l’Etat prenne à sa charge la totalité de ses dépenses mais verse à la

CNAMTS une « dotation forfaitaire annuelle ». Un arbitrage du cabinet du précédent premier

ministre a confirmé l’interprétation de la Cour selon laquelle les dépenses venant en excédent de

cette dotation forfaitaire sont bien, en vertu de l’article précité, des charges de la CNAMTS.

Le passage en charges des dépenses d’action sanitaire et sociale en dépassement de crédits

budgétaires au titre de 2006 (75,7 M€) a également augmenté le déficit.

Au total, les corrections opérées à la demande de la Cour ont eu un impact

négatif de 333, 6 M€ sur le résultat de la branche.

- Exemples d’ajustements ayant impacté le bilan : le cas de la branche retraite

5


A la demande de la Cour, des corrections ont été apportées sur les comptes de la

branche retraite. Suite à 4 observations, le bilan de cette branche a été diminué au total de

698M€ par rapport à fin 2005 (soit 4% du total du bilan).

Ces corrections ont notamment conduit à :

- retirer du périmètre du bilan combiné de la branche le régime spécial d’assurance

vieillesse des chemins de fer secondaires, qui a en particulier une incidence négative sur

les capitaux propres de 246 M€ ;

- supprimer des charges constatées d’ avance et des dettes aux prestataires, dont

l’enregistrement était infondé, pour 308 M€ ;

- immobiliser les seuls produits financiers- et non les plus values latentes- réalisés au titre

de la gestion financière par le FRR de la fraction de 40% de la soulte versée par les

entreprises électriques et gazières.

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3- Qu’est ce que la validation des comptes des organismes de base

La décision du législateur organique de faire certifier les comptes du régime

général a été précédée fin 2004 de l’introduction dans le code de la sécurité sociale (L. 114-6)

d’une disposition conférant à l’organisme national le pouvoir de « valider », selon un référentiel

approprié, les comptes des organismes de base préalablement à leur combinaison.

Selon l’article D-114-4-2, « la validation (…) consiste à attester que les comptes

annuels des organismes locaux sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle de leur

résultat, de leur situation financière et de leur patrimoine ».

L’agent comptable a rendu compte, au ministre chargé de la sécurité sociale et à la

Cour, de ses diligences et de son opinion dans un rapport accompagnant les comptes signés.

La « validation » a, dès le départ, été conçue par les pouvoirs publics comme une

forme de « certification interne » destinée à permettre à la Cour, dans le contexte d’un nombre

très élevé d’organismes de base (plus de 400), d’élaborer son opinion sur les comptes combinés

en s’appuyant sur ce dispositif.

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4- Les choix possibles pour la position de la Cour

Comme pour la certification des comptes de l’Etat, la Cour avait, selon les normes

internationales d’audit qu’elle a observées, quatre options devant elle :

- la certification sans réserve,

- la certification avec réserves,

- l’impossibilité de certifier,

- le refus de certifier.

La certification sans réserve doit être prononcée lorsqu’il ne subsiste aucune anomalie

dans les comptes ou que ces anomalies ne sont pas significatives et le certificateur n’a pas été

limité dans ses vérifications.

La certification avec réserves peut être formulée dans deux cas de figure qui peuvent se

rencontrer simultanément. Premier cas, le certificateur a identifié des anomalies significatives

dans les comptes sans qu’elles soient suffisamment graves pour remettre en cause leur régularité,

leur sincérité ou leur fidélité. Deuxième cas de figure, le certificateur n’a pas pu mener toutes les

vérifications nécessaires, sans que cela l’empêche de se prononcer sur les comptes.

L’impossibilité de certifier correspond à la situation où le certificateur a été tellement

limité dans ses vérifications qu’il ne peut rien dire sur les comptes. Cela ne signifie nullement que

les comptes en question ne soient pas fiables. Cette option doit donc être nettement distinguée de

la suivante.

Le refus de certifier est la position à laquelle doit aboutir le certificateur face à des

anomalies dont la gravité remet en cause la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes dans

leur ensemble.

Les normes ne fixent pas de ligne de partage précise par exemple entre la certification

avec réserves et le refus de certifier ou entre l’impossibilité et le refus de certifier.

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5- L’explication des principales réserves

- L’insuffisance du contrôle interne

Voici quelques exemples d’insuffisances du contrôle interne dans les branches famille,

maladie et retraite :

Famille

Les risques financiers concernent principalement des paiements indus en raison

des vérifications insuffisantes des droits et ressources des bénéficiaires.

Les rapprochements de fichiers entre les caisses d’allocations familiales et les

organismes externes sont insuffisants : il n’existe pas de fichier national des allocataires, chacun

d’entre eux disposant d’un identifiant délivré par la caisse d’appartenance, sans consolidation

nationale des données.

L’efficacité des échanges de fichiers entre les CAF ou d’autres organismes

(ASSEDIC) est réduite par le fait qu’ils sont limités géographiquement à la circonscription de la

CAF et ne permettent donc pas de repérer une affiliation abusive dans plusieurs organismes.

Les informations sur les bénéficiaires qui figurent dans le système d’information

sont insuffisantes. Si le NIR (numéro d’inscription au répertoire) de chaque allocataire est bien

renseigné, il l’est beaucoup moins pour ses ayants droits. Son utilisation à des fins de contrôle

n’est pas satisfaisante.

Ces graves insuffisances dans le dispositif de contrôle interne présentent le risque que des

prestations soient versées indûment. Bien que ni la Cour ni la CNAF ne soient en mesure de les

estimer, les indus non détectés sont probablement supérieurs à ceux constatés, qui représentent

déjà en moyenne 3% des prestations versées.

Maladie

Un processus à risque est le règlement à l’acte (46,3 Md€, soit plus de 30% des charges de

gestion technique). Ce processus concerne la liquidation, le paiement et la comptabilisation de

feuilles de soins qui constituent les factures pour le paiement des actes effectués. Les paiements

sont effectués au bénéfice des professionnels de santé, ou, en cas d’absence de tiers payant, des

assurés eux-mêmes.

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Le dispositif de contrôle interne technique et comptable est insuffisant sur certaines

catégories de règlements ou au regard de certaines catégories de bénéficiaires à risques. Faute

d’une estimation fiable du niveau de détection effective et de traitement des erreurs et anomalies,

il existe un risque que les indus comptabilisés dans les comptes de créances soient sensiblement

inférieurs à ceux qui devraient être constatés. En raison de la déficience des outils de supervision

dans les caisses, la Cour n’est cependant pas en mesure de quantifier cette insuffisance.

Pour trois des cinq CPAM dont le contrôle interne a été examiné lors des missions

intermédiaires, aucune information ne permet d’évaluer le niveau des indus qui n’ont pas été

détectés du fait des déficiences du contrôle interne. Pour les deux autres, les travaux de

vérification a posteriori permettent de conclure que, pour le paiement à l’acte, le montant des

indus non détectés représente probablement respectivement plus de 1,0 et 1,2 % des montants

payés.

Les contrôles complémentaires permettant aux CPAM de s’assurer de la réalité des

prestations que leur facturent les professionnels de santé sont insuffisants. Lorsque les prestations

sont directement payées par les CPAM à ces derniers à partir des feuilles de soins électroniques

(FSE), rien n’atteste que les prestations facturées ont bien été effectuées. Le seul élément factuel

dont dispose la CPAM réside dans l’utilisation par le professionnel de santé de la carte Vitale de

l’assuré au moment de la facturation.

Retraite

Des incertitudes affectent également le contrôle interne de la branche retraite.

Prises globalement, les pensions de retraite mises en paiement en 2006 par la

branche retraite ne comportent pas d'anomalie significative (les erreurs représentent au total

0,24% à 0,44% du montant total des pensions selon les calculs statistiques effectués).

Cependant, les carrières (salaires, trimestres) prises en compte pour le calcul des

pensions de retraite comportent des anomalies non chiffrables liées à l'absence de transmission ou

à la transmission d'éléments de carrière erronés par les organismes sociaux (URSSAF, CAF,

CPAM, Assedic).

- L’AVPF : des dysfonctionnements majeurs

Qu’est ce que l’AVPF

L’assurance vieillesse des parents aux foyers (AVPF) est un droit qui bénéficie

aux parents qui interrompent ou réduisent leur activité professionnelle pour élever leurs enfants,

reçoivent certaines prestations familiales et répondent par ailleurs à des conditions de ressources.

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Pour le calcul de leurs droits à retraite, les parents en question (environ 2 millions

en 2006) se voient attribuer des « salaires » théoriques, qui donnent droit à des trimestres de

cotisation.

En contrepartie des droits à l’AVPF, la branche Famille cotise auprès de la branche

Retraite (pour un montant de 4,2 Md€ pour l’année 2006).

Les insuffisances des processus de gestion et du traitement comptable de l’AVPF et des

cotisations correspondantes ont un impact majeur sur les comptes des branches Famille et

Retraite :

- la CNAF n’a qu’une maîtrise partielle des conditions dans lesquelles les CAF détectent

les droits à l’AVPF et les cotisations relatives à celle-ci ; elle n’a aucune maîtrise sur leur

recensement par les organismes tiers aux CAF ;

- le montant estimatif des cotisations pour l’année 2006 à la charge de la branche Famille

(4,2 Md€) est surévalué (de 70 M€) et s’accompagne, de manière plus générale, d’une incertitude

portant sur plusieurs centaines de millions d’euros ;

- des régularisations comptables auraient dû intervenir pour les années antérieures à 2002

dans les comptes 2006 des branches Famille et Retraite (pour un montant de 159 M€ en faveur de

la branche Famille et à la charge de la branche Retraite) ;

- les estimations en fonction desquelles les cotisations des années 2002, 2003 et 2004 ont

été enregistrées dans les comptes des branches Famille et Retraite ne sont que

partiellement confirmées au 31 décembre 2006. L’écart correspondant (930 M€ en faveur

de la branche Famille) pourrait être réduit à l’avenir en fonction de nouvelles détections

de droits à l’AVPF par les CAF, mais l’écart final qui pourrait en résulter ne peut être

évalué avec une assurance suffisante.

Les constats de la Cour relatifs à l’AVPF constituent un élément déterminant de son

opinion sur les comptes des branches Famille et Retraite.

- Un déficit véritable de la branche retraite de –3 Md€ et non de –1,9 Md€

Le Fonds de solidarité vieillesse prend en charge des cotisations (au titre du chômage) et

des prestations de retraite à caractère non contributif (comme la majoration de pension de 10%

pour les femmes qui ont eu au moins trois enfants).

Au regard des textes qui s’appliquent à lui (code de la sécurité sociale), le FSV ne dispose

d’aucune autonomie à l’égard des régimes de sécurité sociale qu’il finance. D’un point de vue

substantiel, il fait donc partie intégrante de ces régimes à hauteur des ressources qu’il leur

apporte. Près de 90% des ressources du FSV vont au régime général (soit 12,6 Md€).

Cependant, les normes comptables spécifiques aux organismes de sécurité sociale font

obstacle à l’intégration du FSV aux comptes des régimes de sécurité sociale dont il assure une

partie du financement.

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La Cour estime que cette situation fausse l’image donnée par les comptes de la branche

retraite du régime général.

Après prise en compte de la part des opérations du FSV qui s’y rapporte, le déficit de la branche

retraite du régime général pour 2006 s’élève en réalité à – 3 Md€ (au lieu de

–1,9 Md€) et les capitaux propres de cette même branche à –4,6 Md€ (au lieu de –0,1 Md€) au 31

décembre 2006.

Les constats de la Cour relatifs au traitement comptable du FSV constituent un

élément déterminant de son opinion sur les comptes de la branche Retraite.

- La créance de la CNAMTS sur le Fonds de cessation d’activité anticipée des

travailleurs de l’amiante

La branche des accidents de travail et des maladies professionnelles contribue

chaque année au financement des préretraites que touchent les salariés qui ont été exposés à

l’amiante pendant leur activité professionnelle. A cet effet, la loi de financement de la sécurité

sociale détermine le montant du versement de la branche au Fonds de cessation anticipée

d’activité des travailleurs de l’amiante (le FCAATA) qui centralise les financements du

dispositif. Les opérations financières du Fonds sont gérées par la Caisse des dépôts et

consignations.

Le versement au FCAATA a été de 700 M€. Or, dans le même temps, c’est cette

même branche, à travers le réseau des caisses régionales d’assurance maladie (CRAM), qui verse

aux salariés qui cessent leur activité leur allocation de préretraite.

En 2006, le montant de ces versements a dépassé le budget alloué au FCAATA,

ce qui s’est traduit par une charge supplémentaire de 90 M€ pour la branche AT-MP, le

versement des allocations de préretraite ne pouvant être interrompu.

La CNAMTS a considéré que cette charge était indue et a donc comptabilisé dans

ses comptes une créance de près de 90 M€ sur le FCAATA. Une créance d’un même montant

figure dans les écritures du Fonds tenues par la Caisse des dépôts. Toutefois, ce dernier est dénué

de la personnalité morale et l’Etat n’a aucun engagement spécifique au-delà de ressources fiscales

qu’il lui affecte.

Il n’est donc pas possible de considérer que la CNAMTS a, juridiquement, un

débiteur. Or, faute de débiteur, cette créance est dénuée de valeur et aurait dû être intégralement

provisionnée pour dépréciation, ce qui ne l’a pas été. Le déficit de la branche, qui est de 59 M€

en 2006, est donc sous-estimé à hauteur de 90 M€. C’est ce qui explique la réserve formulée par

la Cour.

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6- Le cas de certaines créances des organismes du régime général sur l’État

Les créances anciennes relatives aux exonérations de cotisations sociales

Les créances anciennes (c’est-à-dire ici antérieures à 2002) relatives à des exonérations

de cotisations sociales représentent un montant de 1,22 Md€. Elles figurent pour leur totalité à

l’actif du bilan de l’ACOSS, chargée de les recouvrer, et, pour partie, à l’actif du bilan des trois

caisses nationales entre lesquelles l’ACOSS répartit les ressources qu’elle recouvre. Bien qu’il les

reconnaisse désormais, l’Etat n’a pas encore manifesté l’intention de les régler. La Cour s’est

donc interrogée sur la valeur de ces créances pour les organismes de sécurité sociale. Même

mauvais payeur, l’Etat reste le plus solvable de tous les débiteurs. Pour autant, si un débiteur ne

paye pas, la probabilité de recouvrer une créance diminue avec le temps, ainsi que sa valeur, ce

qui doit se traduire par le constat d’une dépréciation affectant négativement le résultat de

l’exercice. La Cour a estimé qu’elle ne pouvait tirer de conclusions en ce sens dès 2006, alors que

l’Etat vient pour la première fois de se reconnaître débiteur. Néanmoins, elle sera très attentive

aux dispositions de la prochaine loi de finances qui devraient, en bonne logique, prévoir les

crédits nécessaires au paiement par l’Etat de ses dettes.

La créance de la CNAMTS au titre de l’aide médicale d’Etat

La créance de la CNAMTS sur l’Etat au titre de l’aide médicale est de 920,2 M€,

augmentant de plus de 90 % entre 2004 et 2006. La Cour a pu constater que le bilan de l’Etat au

31 décembre 2006 retraçait bien un passif de même montant à l’égard de la CNAMTS. De par la

loi, l’Etat doit en effet rembourser à l’assurance maladie les versements qu’elle effectue pour la

prise en charge des dépenses de santé des étrangers en situation irrégulière. Toutefois, le décalage

croissant entre les dépenses des caisses primaires en matière d’aide médicale et les

remboursements de l’Etat a contribué à augmenter la dette de l’Etat. En moyenne annuelle

depuis 2000, les dotations budgétaires de l’Etat n’ont permis de couvrir que 70% des dépenses

d’aide médicale et ce taux s’est dégradé : de 69% en 2005, il est passé à 48% en 2006 en raison

de la progression des dépenses d’AME de 377 M€ en 2005 à 479 M€ en 2006 (+27%). Non

seulement le passif à apurer est élevé mais il risque de croître. Il faudra donc que la valeur de

cette créance soit, elle aussi, appréciée à la lumière des décisions prochaines des pouvoirs

publics.

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7- La position de la Cour des comptes sur les comptes du régime général

de sécurité sociale pour l’exercice 2006

La Cour prend position sur neuf comptes : les cinq comptes combinés des branches maladie,

maladies professionnelles et accidents du travail, retraite et famille et ceux de l’activité de

recouvrement du régime général ; et les comptes des quatre caisses nationales concernées

(CNAMTS, CNAVTS, CNAF, ACOSS).

La Cour certifie avec des réserves significatives que les comptes combinés des branches

maladie, accidents du travail- maladies professionnelles et retraite, ainsi que de l’activité de

recouvrement, sont réguliers, sincères et présentent une image fidèle. Il en va de même pour

les comptes de la CNAMTS et de la CNAVTS. Elle certifie avec une réserve simple les

comptes de l’ACOSS.

En revanche, la Cour ne s’estime pas en mesure d’exprimer une opinion sur les comptes

combinés de la branche famille et sur ceux de la CNAF, en raison des nombreuses limitations

substantielles affectant l’audit de ces comptes. Elle attend de cette branche des améliorations

importantes de l’ensemble de ses dispositifs de contrôle et d’audit interne.

Enfin tout en certifiant avec réserves, comme indiqué, les comptes de la branche retraite, la

Cour observe que pour avoir une image fidèle de la situation financière de celle-ci il convient

de prendre en compte le déficit persistant du Fonds de solidarité vieillesse (qui est un

établissement public destiné à financer des avantages de retraite non contributifs dans le cadre

de la solidarité nationale), ce qui aboutit à faire passer le déficit réel 2006 de la branche retraite

du régime général de 1,9 Mds € à 3 Mds €.

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