Le Pacte sur les Grands Lacs et les droits des personnes déplacées ...

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Le Pacte sur les Grands Lacs et les droits des personnes déplacées ...

Le Pacte sur les Grands Lacset les droits des personnes déplacéesGuide pour la société civileInternationalRefugeeR i g h t sInitiative


L’Observatoire des Situations de Déplacements Internes (IDMC) est basé à Genève :International Environment House 2Chemin de Balexert, 7-91219 ChâtelaineGenèveSUISSETél: +41 22 799 0700Fax: +41 22 799 0701www.internal-displacement.orgL’Initiative Internationale en faveur des Droits des Réfugiés (IRRI)est basée à New York et à Kampala :866 United Nations Plaza, Suite 4018New York, NY 10017ETATS-UNISTél: +1 212 453 5855Fax: +1 212 310 0100Ou :Plot 18A, Kyadondo RoadNakasero HillPO Box 7785KampalaOUGANDATél: +256 41 4340 274Tél/fax: +256 41 4340 275www.refugee-rights.orgPhoto de couverture: Camp de déplacés de Pabo, au nord de l’Ouganda (IDMC, 2008)Graphisme: Laris(s)a Kuchina, laris-s-a.comThis Guide was made possible by the generous support ofthe Government of Canada.


Le Pacte sur les Grands Lacs et lesdroits des personnes déplacéesGuide pour la société civileSeptembre 2008


L’Observatoire des Situations de Déplacement Interne (IDMC)L’Observatoire des Situations de Déplacement Interne, créé par le Conseil Norvégien pour les Réfugiés, a étésollicité par le Comité Permanent Inter-organisations des Nations Unies pour mettre en place une base dedonnées sur les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays («personnes déplacées») en 1998. Cetobservatoire, basé à Genève, est depuis lors devenu le principal organisme international chargé de surveillerles déplacements internes provoqués par des conflits dans quelque 50 pays à travers le monde.L’Observatoire des Situations de Déplacement Interne se concentre sur les activités suivantes :surveiller les déplacements internes et tenir à jour une base de données en ligne contenant des informationsrelatives aux personnes déplacées ;défendre les droits des personnes déplacées et faire entendre leurs revendications ;réaliser des formations sur la protection des personnes déplacées ;renforcer la visibilité et la sensibilisation à la question des déplacements internes.L’Initiative Internationale en faveur des Droits des Réfugiés (IRRI)L’objectif de l’Initiative Internationale en faveur des Droits des Réfugiés (IRRI) est de renforcer la protection desdroits des personnes déplacées à travers le monde. L’IRRI fonde son plaidoyer sur les droits accordés par lesinstruments internationaux de protection des droits de l’homme aux personnes contraintes de fuir et s’efforcede rendre ces garanties effectives dans les communautés où les personnes déplacées et celles qui les accueillentvivent.L’IRRI cherche à contribuer à l’amélioration et à l’élaboration de modèles de droit et de pratique qui garantissentau mieux les droits des personnes déplacées. Nous réalisons des études juridiques et basées sur le terrain afinde mieux comprendre de quelle manière la politique affecte les réfugiés et nous portons nos résultats à la connaissancedes décideurs des instances nationales, régionales et internationales.L’IRRI estime qu’il est essentiel de faire entendre la voix des personnes déplacées et des communautés d’accueil –et d’en tenir compte. L’IRRI travaille avec des défenseurs locaux pour identifier les principaux défis auxquelsces communautés sont confrontées et collabore avec eux pour promouvoir des changements adaptés au planjuridique, politique et pratique. L’IRRI agit comme interface entre ces défenseurs locaux et la communautéinternationale, permettant aux connaissances locales d’être intégrées dans les développements internationauxet aidant les défenseurs locaux à prendre en compte les implications des politiques globales dans leur travailde terrain.© IDMC et IRRI, 2008.


Table de matièresMessage de l’Ambassadrice Mulamula . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Préface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Origines de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs . . . . . . . . . 91.1 Les origines de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs. . . . . . . . . . . . 91.2 Le Pacte sur la Sécurité, la Stabilité et le Développement dans la région des Grands Lacs . . . 102 Le Pacte sur les Grands Lacs et les Droits des Personnes déplacées et des Réfugiés 112.1 La Déclaration sur la Paix, la Sécurité, la Démocratie et le Développement(la Déclaration de Dar es Salaam) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112.2 Les protocoles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112.3 Le Protocole sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées . . . . . . . . . . . . 122.4 Le Protocole sur les droits à la propriété des rapatriés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182.5 Protocole sur la prévention et la répression de la violence sexuelleà l’égard des femmes et des enfants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Mettre en oeuvre les nouvelles normes : les programmes d’actionet les projets qui s’y rattachent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283.1 Programme d’action relatif aux questions humanitaires et sociales. . . . . . . . . . . . . . . 283.2 Idées pour s’impliquer dans des projetsau bénéfice des réfugiés et des personnes déplacées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 Renforcement des institutions : le mécanisme régional de suivi. . . . . . . . . . . . . . 334.1 L’implication dans le mécanisme de suivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334.2 Obtenir le statut d’observateur au sein du Processus de la Conférence. . . . . . . . . . . . . 364.3 La communauté internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 Les ressources et le Fonds Spécial pour la Reconstruction et le Développement . . . 376 L’avenir – Défis, Opportunités et Idées d’action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386.1 Idées d’action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386.2 Sensibilisation du public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386.3 Plaidoyer pour l’adoption de mesures législatives d’application . . . . . . . . . . . . . . . . 396.4 Contribuer à mettre en œuvre et à surveiller des projetsdans le cadre du Programme d’action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416.5 Utiliser le Pacte pour régler les crises de réfugiés et de personnes déplacées . . . . . . . . . . 41Annexes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Annexe 1 : Principaux documents relatifs à la CIRGL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Annexe II : Participants au séminaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Endnotes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46


Message de l’Ambassadrice MulamulaLe processus qui a abouti à la signature du Pacte surla Sécurité, la Stabilité et le Développement dans larégion des Grands Lacs par les chefs d’Etat et de gouvernementdes onze Etats membres le 15 décembre2006 à Nairobi, au Kenya, a inauguré une nouvelle èrepour la région. Le Pacte reflète la vision et la déterminationcommunes des dirigeants et des peuples de fairede la région un espace de paix et de sécurité durable,de stabilité politique et sociale, de croissance et dedéveloppement partagés et un espace de coopérationfondé sur des stratégies et politiques de convergenceguidées par des intérêts communs.Je rédige cette préface avec l’espoir et l’optimisme,manifestes parmi les Etats membres, les partenaireset les nombreux acteurs concernés, que la vision desdirigeants et de leurs peuples, telle qu’inscrite dansle Pacte, se réalisera. La région des Grands Lacs setrouve effectivement à une étape décisive depuis lasignature du Pacte. Les peuples et les dirigeants de larégion n’ont jamais connu un tel enthousiasme, un telengagement, une telle participation, un tel dialogueet une telle interaction auparavant.Le processus de la CIRGL est guidé par les principesd’appropriation, de partenariat et de globalité.L’appropriation par les pays membres se manifestepar le fait qu’ils continuent, avec d’autres, d’engagerdes ressources et de verser leurs contributions auSecrétariat de la Conférence et au Fonds Spécial pourla Reconstruction et le Développement (FSRD). Elémentplus révélateur encore, en moins de deux ans depuis sasignature, la majorité requise de pays membres a ratifiéle Pacte et a déposé ses instruments de ratification,ouvrant ainsi la voie à son entrée en vigueur. Parmi cespays, on trouve le Burundi, la République centrafricaine,la République Démocratique du Congo, le Kenya,le Congo, le Rwanda, l’Ouganda et la République-Uniede Tanzanie. Il existe désormais une base juridiquesolide pour mettre en œuvre avec diligence les projetset les protocoles prévus par le Pacte et pour assurerleur respect par les Etats membres.En tant que Secrétariat de la Conférence, nous sommesdéterminés à atteindre les objectifs fixés dansle cadre du processus de la CIRGL grâce à une coor-dination, une facilitation, une promotion et un suivieffectif de la mise en œuvre du Pacte et des autresinitiatives afin de parvenir à une paix, une sécurité,une stabilité et un développement durables dans larégion des Grands Lacs. Nous devons nous efforcerd’être reconnus comme une institution effective etefficace et avant tout comme point de contact pourcoordonner les initiatives des Etats membres et desacteurs concernés dans la région des Grands Lacs. Pouratteindre cet objectif, nous ferons notre possible pourentretenir la dynamique créée par le Pacte et renforcerla participation de tous les acteurs, ainsi que pour attirerdes contributions volontaires des partenaires dudéveloppement, du secteur privé et de la société civile.Pour y parvenir, la création et l’animation de partenariatsest un impératif et c’est l’une des principalesmissions du Secrétariat.A cet égard, c’est avec grand plaisir que je m’associe àla précieuse contribution de l’Initiative Internationalepour les Droits des Réfugiés (IRRI) et de l’Observatoiredes Situations de Déplacement Interne (IDMC) consistantà produire un guide qui simplifie le Pacte etle traduit en action. Il est important de noter que ceguide, bien que concernant principalement la protectiondes populations déplacées, fournit d’autres indicationsutiles sur le fonctionnement du Pacte en général.En effet, la nature indissociable de tous les programmesd’action, projets et protocoles prévus par le Pacte inviteà accorder la même attention à tous les principauxpiliers du Pacte. Les aspects humanitaires dans la régiondes Grands Lacs sont liés aux questions de paixet de sécurité autant qu’aux questions économiqueset de bonne gouvernance. La crise kenyane, déclenchéeaprès les élections de décembre 2007, a illustréces liens indissociables au cours des deux semaines decrise. Ce qui a débuté comme une question électorale(démocratie et bonne gouvernance) a généré violenceet instabilité avec l’assassinat de 1 200 personnes et ledéplacement de plus de 300 000 personnes, déplacéset réfugiés, provoquant ainsi une crise humanitairesans précédent dans un pays connu pour sa paix et sastabilité. Cette situation a affecté les économies despays qui utilisaient Kenya/Mombasa comme itinérairevers la mer (développement économique et intégrationrégionale).4


L’Initiative Internationale pour les Droits des Réfugiés(IRRI) a été un partenaire fidèle, essentiel et fiable dansles efforts visant à la mise en œuvre du Pacte. La promotiondu Protocole et des projets liés aux déplacementsinternes et aux réfugiés en particulier et desautres protocoles et projets en général a été régulièreet pertinente. Le présent guide ne constitue qu’une desinitiatives que l’IRRI, l’IDMC et d’autres organisationsont entreprises pour vulgariser le Pacte et toutes sescomposantes dans un style simple, populaire et accessible.Nous saluons leur contribution et appelons àrenforcer les efforts pour rendre l’instrument plus utilepour la vie des personnes dans la région.Alors que nous entrons dans la phase de mise en œuvre,ce guide constitue un instrument utile pour ceuxqui mettent en œuvre le pilier humanitaire et social duPacte. La région des Grands Lacs demeure la régionavec le plus grand nombre de populations déplacéesdans le monde entier, soit environ deux millions deréfugiés et dix millions de déplacés. La plupart deces déplacements sont dus à des conflits violents. Al’exception de quelques uns, tous les pays de la régiondes Grands Lacs ont leur part de personnes déplacéesmais, dans l’ensemble, aucun pays ne peut prétendreque les instruments prévus par le pilier humanitairene le concernent pas. Les pays peuvent échapper auxguerres et aux conflits mais ils ne peuvent pas éviterles catastrophes naturelles. Lorsque nous empruntonsla voie du développement, les déplacementsprovoqués par les projets de développement sontinévitables. Il est donc impératif que ce guide soit prisen considération sérieusement par tous les acteursde la région des Grands Lacs et au-delà parce queles autres régions et les autres continents peuventapprendre beaucoup des instruments, en particulierdes protocoles et des programmes d’action qui fontpartie intégrante du Pacte, tout comme la Déclarationde Dar-es-Salam (2004).Efforçons-nous tous ensemble de faire de la visiondes dirigeants et des peuples de la région des GrandsLacs une réalité. Avec le soutien et l’engagement totalde tous les acteurs concernés à l’intérieur comme àl’extérieur de la région, ce guide constitue une étapeessentielle pour atteindre nos buts et nos objectifscommuns.Ambassadrice Liberata MulamulaSecrétaire ExécutifConférence Internationale sur la Région des GrandsLacs (CIRGL)La Conférence internationale sur la région des Grands Lacs est basée a Bujumbura:Secrétariat exécutifConférence internationale sur la région des Grands Lacs (CIRGL)P.O Box 7076BujumburaBURUNDITél: +257 22 256824Fax: + 257 22 256828www.icglr.org5


PréfaceLa région des Grands Lacs en Afrique centrale et orientalea été ravagée par des conflits pendant plus de dixans. Les guerres dans la région ont conduit à des mouvementsmassifs de population, qui ont eux-mêmesconstitué un motif supplémentaire de conflit. Par exemple,l’un des flux de population les plus importantset les plus rapides de l’histoire récente a fait suite augénocide de 1994 au Rwanda qui a causé la mort deprès d’un million de personnes. Des acteurs armés etdes auteurs de violations graves des droits de l’hommeétaient mêlés à une foule de réfugiés authentiquesdans ce flux sans précédent. L’incapacité de gérer cettesituation complexe a contribué au déclenchement età la poursuite du conflit en République Démocratiquedu Congo (RDC).Aujourd’hui, la région s’efforce de revenir sur la voiede la paix et du développement. Des accords de paixont été signés au Burundi, au Sud Soudan et en RDC.Des négociations sont en cours pour mettre un termeà la guerre dans le nord de l’Ouganda avec le soutiende plusieurs Etats africains. Grâce à ces évolutions, ungrand nombre de réfugiés et de personnes déplacées àl’intérieur de leur propre pays («personnes déplacées»)ont été en mesure de rentrer chez eux dans l’ensemblede la région, que ce soit en Angola, au Burundi, auSud Soudan et, dans une certaine mesure, dans lenord de l’Ouganda.Les onze Etats de la région des Grands Lacs continuentd’accueillir plus de la moitié des personnes déplacées etrefugiées en Afrique — plus d’un million de réfugiés etplus de neuf millions de personnes déplacées. 1Ces chiffres incluent plus de deux millions de personnescontraintes de fuir leur foyer à cause du conflit en coursau Darfour. Malgré des progrès vers la paix en RépubliqueDémocratique du Congo en 2007 et 2008, les combatsincessants dans la région du Kivu et les autres défis à lastabilité signifient que plus d’un million de personnessont toujours dans l’incapacité de rentrer chez elles. Desdizaines de milliers de personnes ont été déplacées du faitde la violence qui a fait suite aux élections au Kenya enjanvier 2008. Ces dernières se sont ajoutées à une crise dedéplacement interne préexistante mais peu reconnue etont perturbé les opérations régionales d’aide humanitaireet le commerce. Des centaines de milliers de personnesdemeurent déplacées dans le nord de l’Ouganda, où uneguerre civile fait rage depuis plus de 20 ans. Des situationsde déplacement interne moins connues comme auRwanda et en République Centrafricaine ont égalementcausé le déplacement de milliers de personnes. Des conflitsen dehors de la sous-région, en particulier en Somalieet au Tchad, ont aussi provoqué de nouveaux flux deréfugiés vers les Etats des Grands Lacs.Les défis auxquels les réfugiés et les personnes déplacéessont confrontés font souvent partie des preuvesles plus visibles de phénomènes plus larges de violationsdes droits de l’homme et d’insécurité. Ils sont lereflet des difficultés que connaît la région dans sonensemble, pas uniquement pour atteindre la paix maiségalement pour établir un développement durable,une sécurité réelle et un Etat de droit.En outre, l’avènement de la paix ne s’accompagne pastoujours de solutions durables à la situation dramatiquedes personnes déplacées de force dans la région.Même quand les réfugiés et les personnes déplacéesrentrent chez eux, beaucoup rencontrent des obstaclesimportants à leur réintégration. Cela va de conflitsrelatifs à leurs biens et à leurs terres au manqued’infrastructures et de possibilités d’obtenir des sourcesde revenus durables.En réponse à ces défis étroitement imbriqués et à lanécessité de les aborder de manière globale et transnationale,les Nations Unies (ONU) et l’Union Africaine(UA) ont créé la Conférence internationale sur la régiondes Grands Lacs (CIRGL). L’objectif était de rassemblertous les pays de la région «pour dialoguer et convenird’une stratégie pour apporter la paix et la prospéritédans la région des Grands Lacs» 2 . Depuis le milieu desannées 1990, le processus à plusieurs échelons de laCIRGL a regroupé des acteurs étatiques et non étatiquesde toute la région, aux côtés de membres de la communautéinternationale qui soutiennent cette initiative,afin d’élaborer un programme pour la régénérationde la région des Grands Lacs reconnaissant les liensétroits entre les populations, l’insécurité et l’instabilitééconomique de la région et la nécessité de trouver dessolutions régionales.7


Plus de deux années de négociations dans le cadredu processus de la CIRGL ont abouti à la signature, endécembre 2006, du Pacte sur la Sécurité, la Stabilitéet le Développement dans la région des Grands Lacs(le Pacte sur les Grands Lacs), un ensemble completde lois, de programmes d’action et de mécanismesnouveaux. Le Pacte met en place un cadre pour ledéveloppement économique et social des Grands Lacs.Le défi consiste désormais à faire de ce Pacte un véritableinstrument de changement capable d’influencer lavie de plus de 10 millions de réfugiés et de personnesdéplacées dans la région des Grands Lacs.Le guide a été élaboré dans le cadre d’un projet lancépar l’Observatoire des Situations de DéplacementInterne (IDMC) et l’Initiative Internationale en faveurdes Droits des Réfugiés (IRRI) en 2007, suite à des consultationsavec des organisations non gouvernementales(ONG) locales et internationales et avec des organisationsinternationales actives dans la région desGrands Lacs. Des contributions ont été apportées pardes ONG et des experts indépendants lors d’un atelierorganisé par l’IDMC et l’IRRI à Nairobi en avril 2007. 4L’IDMC et l’IRRI s’engagent à collaborer au processus dela CIRGL afin de contribuer à améliorer la protection despersonnes déplacées dans la région des Grands Lacs.Les ONG souhaitant s’impliquer dans le processus sontinvitées à contacter l’IRRI pour étudier les possibilitésde collaboration.Ce guideCe guide a été conçu pour aider les lecteurs à comprendrele cadre politique, juridique et institutionnel de laCIRGL. Il se concentre sur les trois protocoles du piliersocial et humanitaire de la Conférence internationalesur la région des Grands Lacs les plus pertinents pourla protection des droits des personnes déplacées. 3 Nousespérons que ce guide aidera les défenseurs des droitsdes personnes déplacées dans la région à utiliser le Pactesur les Grands Lacs pour élaborer des politiques et desdécisions au bénéfice des personnes déplacées.Deirdre Clancy, co-directeur de l’IRRI, a rédigé la versioninitiale de ce guide et Olivia Bueno, directrice adjointeà l’IRRI et Katinka Ridderbos, analyste pays à l’IDMC, ontapporté leur contribution à la rédaction du documentfinal. Nous sommes reconnaissants envers plusieurs relecteurs,notamment Nathan Mwesigye Byamukama,responsable de programme, Questions transversales,Secrétariat exécutif, Conférence internationale sur larégion des Grands Lacs ; Jesse Bernstein de la LondonSchool of Economics ; Joseph Chilengi de Africa IDPVoice ; Dr. Khoti Kamanga du Centre pour l’Etude desMigrations Forcées en Tanzanie ; Barbara McCallin etKim Mancini de l’IDMC ; Judy Wakahiu du Consortiumpour les réfugiés au Kenya et Rhodri C. Williams, consultantdans le cadre du projet Brookings-Bern sur lesdéplacements internes.Tous les documents adoptés par la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs sont accessiblessur www.icglr.org.8


1Origines de la Conférence internationalesur la région des Grands LacsL’équilibre social et politique de la région des GrandsLacs a été profondément perturbé par le génocide duRwanda en 1994 et ses conséquences. Le génociden’a pas seulement ravagé le Rwanda mais il a aussialimenté d’autres conflits dans la région. La région entièrea sombré dans des cycles de guerre et de déplacementsmassifs. La guerre en République Démocratiquedu Congo a aspiré l’Angola, le Burundi, la Namibie, leRwanda, l’Ouganda et le Zimbabwe dans ce que l’on acommunément appelé la «Première Guerre Mondiale»d’Afrique.1.1 Les origines de la Conférenceinternationale sur la régiondes Grands LacsLa CIRGL est née de la prise de conscience qu’unerésolution durable des conflits de la région exigeaitune réponse globale et partagée. L’«engagementde l’ensemble de l’Afrique, des gouvernements ainsique des organisations intergouvernementales, avecle soutien inconditionnel de la communauté internationale5 » était nécessaire. Comme point central, ilétait reconnu que les peuples de la région des GrandsLacs étaient «si imbriqués au plan ethnique, culturelet linguistique que l’instabilité générée à l’originepar des causes purement internes à chaque pays serépand rapidement pour créer et maintenir une dynamiquede conflit dans la région toute entière». 6Dès le début, la CIRGL a reconnu que l’interactioncomplexe entre les acteurs de la région nécessitaitune approche inclusive et participative, entre les paysde la région et entre les gouvernements et les acteursnon étatiques. De plus, le processus devait prendre encompte les défis communs dans tous les domaines,des défis économiques aux défis politiques, sociauxet humanitaires.Conçue comme un processus commun aux NationsUnies (ONU), à l’Union Africaine (UA) et aux Etats visantà promouvoir la paix, la sécurité, la démocratieet le développement, la CIRGL a démarré formellementen 1996 avec la désignation, par le Secrétairegénéral des Nations Unies de l’époque Kofi Annan,d’envoyés spéciaux pour engager des consultationsinitiales avec des Etats et des experts dans la région.Le processus s’est accéléré lorsque le sommet deschefs d’Etat de la CIRGL s’est réuni à Dar es Salaamen novembre 2004. Le sommet comprenait onze«Etats membres» : Angola, Burundi, RépubliqueCentrafricaine, République du Congo, RépubliqueDémocratique du Congo, Kenya, Rwanda, Soudan,Tanzanie, Ouganda et Zambie. 7 Lors de cettepremière réunion historique, les chefs d’Etat de larégion ont montré leur engagement en signant laDéclaration sur la Paix, la Sécurité, la Démocratieet le Développement. 8 La «Déclaration de Dar esSalaam» prévoit un plan d’action et des principespour guider le processus de la CIRGL et conduire endernier lieu à l’adoption du Pacte sur la Sécurité, laStabilité et le Développement dans la région desGrands Lacs (le Pacte sur les Grands Lacs, ou toutsimplement le Pacte).L’élaboration du Pacte sur les Grands Lacs a été unprocessus à plusieurs niveaux incluant des expertstechniques et des contributions de la société civile,tandis que les Comités régionaux préparatoires et interministérielsapportaient leur validation politique.Des membres des universités et des organisations dela société civile ont participé aux Comités nationauxpréparatoires, aux côtés d’organisations de femmeset de jeunes et de représentants gouvernementaux.Ces Comités se sont ensuite intégrés dans le travaildu Comité régional préparatoire, comprenant égalementdes représentants de la société civile. Le processusd’élaboration du Pacte s’est donc appuyé sur uneconsultation importante tant des gouvernements quedes acteurs non gouvernementaux de l’ensemble dela région, dans l’objectif de créer un fort sentimentd’appropriation.Le processus a été divisé en quatre piliers thématiques :la paix et la sécurité ; la démocratie et la bonne gouvernance; le développement économique et l’intégrationrégionale et les questions humanitaires et sociales.9


Volets du pacteLa Déclarationde Dar es SalaamFond spécialpour la reconstructionet le développementLe Pacte sur laSécurité,la Stabilité etle Développementdans la régiondes Grands LacsProtocolesMécanismerégional de suiviProgrammesd’action1.2 Le Pacte sur la Sécurité,la Stabilité et le Développementdans la région des Grands LacsLe 15 décembre 2006, les négociations ont abouti àl’adoption, lors du deuxième sommet des chefs d’Etatde la CIRGL à Nairobi, du Pacte sur les Grands Lacs. 9 LePacte sur les Grands Lacs est un instrument remarquablequi exprime, au nom des Etats de la région :[une] détermination individuelle et collective […] detransformer la région des Grands Lacs […] en un espacede paix et de sécurité durables, de stabilité politique etsociale, de croissance économique et de développementpartagés, par une coopération et une intégration multisectoriellesau seul profit de nos peuples. 10Le Pacte comprend non seulement l’instrument principalqu’est le Pacte lui-même mais également laDéclaration de Dar es Salaam, dix Protocoles, quatreProgrammes d’action (comprenant 33 projets prioritaires11 ) et un ensemble de mécanismes de mise en œuvreet d’institutions (y compris le Fonds spécial pour lareconstruction et le développement). Ces instrumentsreflètent un ensemble ambitieux d’engagements dela part des Etats signataires sur une série de questionsallant de l’intégration économique à la défensemutuelle, au développement des ressources et auxdroits de l’homme.La Déclaration de Dar es Salaam, les Protocoles, lesProgrammes d’action, le mécanisme régional de suiviet le Fonds spécial sont tous conçus comme faisant«partie intégrante» du Pacte, comme l’affirme le principaldocument du Pacte. 12 Cette approche globale estrenforcée par le fait qu’aucune réserve ne peut êtreémise sur aucune partie du Pacte. 13 Le Pacte a doncété signé, et doit être ratifié, dans son intégralité. 14 LePacte est entré en vigueur le 21 Juin 2008, après avoirété ratifié par huit Etats membres. 1510


2Le Pacte sur les Grands Lacs et les Droitsdes Personnes déplacées et des RéfugiésLe Pacte et ses instruments prévoient de nouvelles normeset de nouveaux mécanismes pour protéger les personnesdéplacées dans les pays de la région des Grands Lacs. Ils’appuie sur les structures existantes, tout en les développant,tant au niveau national que régional.prévoit que les Etats «adoptent une approche régionalecommune en vue de la ratification et dela mise en œuvre des Conventions de l’ONU surla réduction des cas d’apatridie harmonisent leslégislations et normes nationales y relatives» ; 202.1 La Déclaration sur la Paix, la Sécurité,la Démocratie et le Développement(la Déclaration de Dar es Salaam)La Déclaration de Dar es Salaam consacre les principalespriorités et les engagements des Etats qui fontpartie du processus de la CIDGL et elle constitue labase sur laquelle le Pacte a été élaboré. La Déclarationcontient plusieurs garanties importantes en ce quiconcerne les droits des réfugiés et des personnes déplacées.En particulier, elle :réaffirme le respect par les Etats de la région desengagements énoncés dans les Conventions relativesaux réfugiés de l’OUA et de l’ONU ainsi quedes Principes Directeurs relatifs au déplacementde personnes à l’intérieur de leur propre pays (lesPrincipes Directeurs) ; 16engage les Etats à fournir aux «réfugiés et aux personnesdéplacées des documents d’identité qui leurpermettent d’avoir accès aux services de base et dejouir de leurs droits» ; 21envisage la mise en place d’un «mécanisme régionalqui permettrait d’identifier, de désarmeret de séparer les ex-combattants des réfugiés etdes personnes déplacées, et de les installer dansdes emplacements distincts pour les empêcher demanipuler les réfugiés et les personnes déplacéesà des fins politiques ou militaires» ;promet de protéger les groupes vulnérables, y comprisles réfugiés et les personnes déplacées, et deles impliquer dans les efforts de paix ; 22encourage la communauté internationale à aiderles communautés d’accueil et à atténuer les effetsnéfastes de la présence prolongée des réfugiés. 23engage les Etats à observer scrupuleusement lesnormes et les principes du droit international humanitaire,«y compris un accès intégral et libre àtoutes les personnes qui ont besoin d’assistance» età garantir la sécurité du personnel humanitaire ; 17reconnaît la nécessité de gérer les crises de réfugiés àlong terme, de promouvoir l’intégration sur place et lacohabitation pacifique avec les populations locales ainsique le rapatriement librement consenti et la créationde conditions propices au retour des réfugiés ; 18engage les Etats à veiller à ce que «les réfugiés etpersonnes déplacées, lorsqu’ils retournent dansleurs zones d’origine, récupèrent leurs propriétésavec l’assistance des autorités traditionnelles et administrativeslocales» ; 192.2 Les protocolesAu centre du Pacte, on trouve les dix protocoles quiélaborent des cadres juridiques plus concrets pouratteindre les objectifs fixés dans les quatre domainesprioritaires identifiés dans le Pacte : le développementéconomique et l’intégration régionale ; la démocratieet la bonne gouvernance ; les questions humanitaireset sociales ; la paix et la sécurité. Deux de ces protocolesconcernent spécifiquement les droits de l’hommeet la question des déplacements : le Protocole sur laprotection et l’assistance aux personnes déplacées etle Protocole sur les droits à la propriété des rapatriés.L’adoption de ces deux protocoles a représenté unereconnaissance importante par les Etats du lien crucial11


Les dix protocoles du Pacte sont les suivants :Pilier humanitaire et social Protocole sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées(Protocole sur les personnes déplacées)Protocole sur les droits à la propriété des rapatriés (Protocole sur la propriété)Protocole sur la prévention et la répression de la violence sexuelle à l’égarddes femmes et des enfants (Protocole sur la violence sexuelle)Pilier sur démocratie et bonnegouvernanceProtocole sur la prévention et la répression du crime de génocide, descrimes de guerre et des crimes contre l’humanitéProtocole sur la démocratie et la bonne gouvernanceProtocole sur la coopération judiciairePilier sur paix et sécurité Protocole sur la non-agression et la défense mutuelle dans la région desGrands LacsPilier développementéconomique et intégrationrégionaleProtocole sur la gestion de l’information et de la communicationProtocole contre l’exploitation illégale des ressources naturellesProtocole sur la reconstruction spécifique et la zone de développementqui existe entre la protection des droits des personnesdéplacées de force et la paix, la sécurité et le développement.Ces deux protocoles sont regroupés dansle pilier humanitaire et social avec le Protocole sur laprévention et la répression de la violence sexuelle àl’égard des femmes et des enfants. Etant donné le caractèregénéralisé de la violence sexuelle dans les conflitsde la région, les femmes et les enfants déplacées sontsusceptibles d’être victimes de cette violence avant,pendant ou après leur fuite. Ce protocole est doncparticulièrement pertinent pour un nombre très élevéde personnes et de familles déplacées.Les sept autres protocoles du Pacte, bien que n’étantpas conçus spécifiquement pour protéger les droitsdes personnes déplacées, contiennent également desdispositions relatives aux réfugiés et aux personnesdéplacées, tout en améliorant la qualité générale dela protection des droits de l’homme dans la région.L’article 2 du Protocole sur la démocratie et la bonnegouvernance, par exemple, énonce «l’interdiction de ladiscrimination basée sur l’appartenance ethnique, religieuse,raciale, le genre ou la région» comme principeconstitutionnel central. La lutte contre la discriminationest un élément fondamental pour s’attaquer auxcauses profondes de la fuite des réfugiés et des personnesdéplacées, favoriser la sécurité humaine et créerles conditions du retour.Ce guide n’aborde toutefois que les trois protocolesdu pilier humanitaire et social.2.3 Le Protocole sur la protectionet l’assistance aux personnes déplacéesLes objectifs du Protocole sur la protection et l’assistanceaux personnes déplacées (le Protocole sur les personnesdéplacées) sont de trois ordres, à savoir :Établir un cadre juridique pour l’adoption desPrincipes directeurs relatifs au déplacement depersonnes à l’intérieur de leur propre pays (lesPrincipes Directeurs) et une base juridique pourleur mise en œuvre en droit interne ;Assurer la protection juridique des besoins physiqueset matériels des personnes déplacées ;Renforcer l’engagement des Etats membres enmatière de prévention et d’élimination des causesprofondes des déplacements. 24Le Protocole sur les personnes déplacées est le premierinstrument multilatéral au monde consacré à lamise en œuvre des Principes Directeurs et ayant unevaleur légale. 25Les Principes Directeurs sont au centre du Protocolesur les personnes déplacées et ils sont formellementannexés au texte. 26 Le Protocole exige des Etats membresqu’ils «se conforment aux principes du droit internationalhumanitaire et aux droits de l’homme applicablesà la protection des personnes déplacées en12


Protocole sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en brefDéfinition des personnes déplacées(Article 1)Responsabilité pour la protectiondes personnes déplacées(Article 3)Etendue de la protection(Article 4)Déplacement provoqué parles projets de développement(Article 5)Adoption des Principes Directeurs(Article 6)«Personnes ou groupes de personnes qui ont été forcés ou contraints à fuirou à quitter leur foyer ou leur lieu de résidence habituel, notamment enraison d’un conflit armé, de situations de violence généralisée, de violationsdes droits de l’homme ou de catastrophes naturelles ou provoquées parl’homme ou pour en éviter les effets, et qui n’ont pas franchi les frontièresinternationalement reconnues d’un État.» (Article 1(4)) ;Personnes qui ont été contraintes de quitter leur foyer en raison deprojets de développement de grande ampleur (Article 1(5))La principale responsabilité pour la protection des personnes déplacéesincombe à l’Etat (Article 3(3)) ;Les gouvernements font en sorte de faciliter un accès humanitaire rapidesi nécessaire (Article 3(6)), etLorsque les gouvernements n’en ont pas la capacité, ils doivent accepteret respecter l’obligation des instances de la communauté internationaled’assurer protection et assistance (Article 3(10)).Les Etats s’engagent à :Respecter le droit international et en particulier les Principes Directeurs(Article 4(1)(a)) ;Apporter un soutien particulier aux femmes, aux enfants, aux éleveurs,aux familles d’appartenance ethnique mixte et aux autres groupes vulnérables(Article 4(1)(c), (d) et (h)) ;Assurer des conditions de sécurité et de dignité, en fournissant de l’eau, dela nourriture et un abri dans les zones de déplacement (Article 4(1)(f)) ;Assurer la liberté de circulation (Article 4(1)(g)) ;Faciliter le regroupement familial (Article 4(1)(h)) ;Mettre en place un mécanisme de surveillance (Article 4(1)(j)) ;Garantir le droit de demander et d’obtenir l’asile (Article 4(1)(k)).Les gouvernements s’engagent à :Explorer toutes les possibilités réalisables pour éviter les déplacementsprovoqués par les projets de développement, lorsque cela est possible(Article 5(1)) ;Obtenir, dans la mesure du possible, le consentement des populationsaffectées (Article 5(3)) ;Fournir des informations complètes et, lorsque cela est opportun, uneindemnisation et un transfert (Article 5(4)) ;Fournir des sites de transfert adéquats et habitables, fournir un hébergementcorrect dans la mesure du possible et assurer des conditionssatisfaisantes de sécurité, de nutrition, de santé et d’hygiène au cours dutransfert (Article 5(5)).Les gouvernements s’engagent à :Adopter et mettre en oeuvre les Principes Directeurs relatifs au déplacementde personnes à l’intérieur de leur propre pays comme cadrerégional pour traiter des questions ayant trait aux personnes déplacées(Article 6(1)) ;Adopter une législation nationale pour transposer les PrincipesDirecteurs et fournir un cadre pour leur mise en œuvre au sein de leursystème juridique national (Article 6(3)) ;Veiller à ce que cette législation définisse les personnes déplacées conformémentà la définition du Protocole (Article 6(4)(a)) ;Définir spécifiquement quels sont les organes du gouvernement responsablespour assurer protection et assistance aux personnes déplacées(Article 6(4)(c)).13


Les Principes DirecteursLes Principes directeurs relatifs au déplacementde personnes à l’intérieur de leur propre paysdéfinissent les personnes déplacées comme «despersonnes ou des groupes de personnes qui ontété forcés ou contraints à fuir ou à quitter leurfoyer ou leur lieu de résidence habituel, notammenten raison d’un conflit armé, de situationsde violence généralisée, de violations des droitsde l’homme ou de catastrophes naturelles ouprovoquées par l’homme ou pour en éviter leseffets, et qui n’ont pas franchi les frontières internationalementreconnues d’un État».Les Principes Directeurs ont été élaborés par leReprésentant du Secrétaire général des NationsUnies pour les personnes déplacées et présentésà la Commission des droits de l’homme desNations Unies en 1998. Bien que les PrincipesDirecteurs s’appuient sur des principes juridiqueset des traités existants, ils ne sont pas en euxmêmesjuridiquement contraignants. Ils ont cependantservi de base à des lois et des politiquesnationales relatives aux déplacements internes etles juridictions et tribunaux nationaux et régionauxse réfèrent à eux pour protéger les personnesdéplacées. En 2005, les dirigeants mondiaux ontadopté le document du Sommet mondial, lequela déclaré que les Principes Directeurs constituaient«un cadre international important pour laprotection des personnes déplacées».général et tels que reflétés dans les Principes Directeursen particulier» 27 Il oblige également les Etats à adopterune législation nationale pour mettre en œuvreles normes énoncées dans les Principes Directeurs endroit interne.Attribution des responsabilitésL’un des principaux défis pour l’élaboration d’unepolitique cohérente pour les personnes déplacéestient au fait que les réponses aux besoins de protectionet d’assistance aux personnes déplacéesrelèvent souvent de plusieurs ministères et organesgouvernementaux différents au niveaux national,régional et local. 29 Le Protocole sur les personnesdéplacées engage les Etats membres non seulementà adopter une législation nationale pour transposerles Principes Directeurs en droit interne mais égalementà mettre en place un cadre pour leur miseen œuvre pratique. 30 Les Etats membres doivent«préciser quelles sont les instances gouvernementaleschargées de la protection et de l’assistance auxpersonnes déplacées, de la planification en prévisionde catastrophes et de la mise en œuvre de la législationintégrant les Principes Directeurs.» 31 Enfin, leProtocole prévoit que «les Etats membres assurerontla participation effective des personnes déplacéesdans la préparation et la conception» de la législationen matière de personnes déplacées. 32 Les ONGet les organisations de la société civile auront unrôle à jouer pour demander des comptes aux gouvernementsquant au respect de leurs obligations etpour veiller à ce que la participation des personnesdéplacées soit effectivement prévue dans ces cadresinstitutionnels.Bien que le Protocole sur les personnes déplacées affirmeque la responsabilité principale pour la protectiondes personnes déplacées incombe aux Etats, il énonceque «lorsque les gouvernements des Etats membresn’ont pas la capacité de protéger et d’assister» lespersonnes déplacées, les gouvernements «doiventaccepter et respecter l’obligation des instances de lacommunauté internationale d’assurer une protectionet une assistance aux personnes déplacées» (c’estnous qui soulignons). 33 Cette disposition reprend ledroit à assistance énoncé dans les Principes 18 et 25Les Grands Lacs sont précurseurs dansl’élaboration de cadres pour la protectiondes personnes déplacéesL’Angola a été le premier pays au monde à appliquerdes éléments des Principes Directeurs endroit interne. Les Normes pour la réinstallationdes populations déplacées ont été élaborées en2001, suite à une guerre civile de près de 30 annéesqui a provoqué le déplacement interne d’environ3,8 millions de personnes. De même en 2001, leBurundi a adopté le Protocole pour la création d’uncadre permanent de consultation sur la protectiondes personnes déplacées (CCP/PPD), suivi dela Politique nationale pour les personnes déplacéesde l’Ouganda en 2004. A ce jour, environ 15 paysdans le monde ont adopté des lois ou des politiquesrelatives aux déplacements internes, dont la plupartse basent sur les Principes Directeurs. 2814


des Principes Directeurs mais il va plus loin en renforçantl’obligation des Etats d’accepter les propositionsd’assistance.Le Protocole sur les personnes déplacées reconnaîtque, outre les organisations humanitaires internationales,les ONG nationales, comme par exemple les sociétésnationales de la Croix-Rouge, ont un rôle à jouer dansla protection et l’assistance aux personnes déplacées.Le Protocole sur les personnes déplacées recommandeaux Etats membres de «faire le nécessaire pour faciliterl’engagement et la coopération entre les instances dugouvernement, les organes des Nations Unies, l’UnionAfricaine et la société civile». 34Dans le même temps, le Protocole note que les acteurshumanitaires ont également des obligations réciproques: «Les Etats membres acceptent l’obligation dupersonnel humanitaire d’observer et de respecter leslois du pays dans lequel ils agissent». 35Déplacements provoquéspar les projets de développementLe Protocole sur les personnes déplacées s’inspiredes Principes Directeurs pour aborder la nature particulièredes déplacements dans la région. L’un desdomaines dans lesquels cet aspect se voit est la définitionfigurant dans le Protocole sur les personnesdéplacées. La première partie de la définition (Article1(4)) suit la défi nition énoncée dans les PrincipesDirecteurs (voir encadré). La deuxième partie (Article1(5)) élargit cette définition en incluant les personnescontraintes de fuir leur foyer en raison de projetsde développement de grande envergure. En fait, unarticle entier du Protocole précise les obligations desEtats envers les personnes déplacées par les projetsde développement, en prévoyant notamment les circonstancesdans lesquelles un tel déplacement peutêtre juridiquement autorisé. 36Le Protocole sur les personnes déplacées exige que lesdéplacements provoqués par des projets de développementsoient «justifiés par des considérations impérieusesliées à l’intérêt supérieur du développementnational» et qu’ils ne soient poursuivis qu’après que«toutes les autres possibilités réalisables» aient étéétudiées. 37 Comme dans les dispositions équivalentesdans les Principes Directeurs, il existe quelques spécificitésdans le Protocole sur les personnes déplacées quiconcernent les différentes mesures qu’un Etat auraitLes déplacements et le barrage de MeroweLa construction du barrage de Merowe au Soudandevrait coûter environ 1,8 milliards de dollars etdéplacer 50 000 personnes. Bien que des sites detransfert aient été publiés officiellement et uneaide offerte par l’Etat, la population touchée s’estplainte de ne pas avoir été correctement consultée,que les terres sur lesquelles elles ont ététransférées n’étaient pas propres à la culture et queles programmes d’aide étaient inadaptés.à prendre pour respecter cette obligation. Le rôle desONG et d’autres acteurs pourrait être d’insister surl’élaboration de lignes directrices spécifiques dans cedomaine au niveau national. 38Lorsque le déplacement peut néanmoins être justifié,le Protocole sur les personnes déplacées prévoit cequ’un Etat doit faire pour garantir que ses effets négatifssont minimisés. En particulier, les Etats membres«doivent fournir des sites de réinstallation adéquatset habitables et doivent, dans toute la mesure dupossible, veiller à ce qu’un logement convenable soitfourni aux personnes déplacées en raison de projetsde développement de grande envergure et que leurdéplacement se déroule dans des conditions satisfaisantessur le plan de la sécurité, de l’alimentation, dela santé et de l’hygiène». 39 Les termes du Protocolesur les personnes déplacées vont également plus loinque les Principes Directeurs en ce qui concerne leconsentement libre et en toute connaissance de causedes personnes à déplacer. Alors que selon les PrincipesDirecteurs on doit seulement «s’efforcer d’obtenir»ce consentement, le Protocole sur les personnes déplacéesexige que les Etats «obtiennent» ce consentement«autant que possible». 40Participation des personnes déplacéeset de la société civileLes Principes Directeurs prévoient la consultation etla participation de la société civile et, encore plus important,des communautés de personnes déplacéeselles-mêmes dans les décisions qui affectent leursintérêts. 41Le Protocole sur les personnes déplacées exige égalementque les Etats veillent à la «participation effectivedes personnes déplacées dans la préparation et la con-15


Participation des personnes déplacéesL’approche participative est l’un des aspectscaractéristiques du Protocole sur les personnesdéplacées. A cet égard, le Protocole sur les personnesdéplacées emboîte le pas aux progrèsréalisés dans la région, en particulier en Angolaet en Ouganda. La législation angolaise et lapolitique ougandaise dans ce domaine fournissenttoutes deux des exemples de cadresrelatifs aux personnes déplacées qui énoncentdes critères clairs pour la consultation des personnesdéplacées et de leurs communautés etleur participation aux processus et aux décisionsqui affectent leurs intérêts. 44ception» de la législation nationale que les Etats doiventadopter pour transposer les Principes Directeursen droit interne. 42En cas de déplacement provoqué par les projets dedéveloppement, les Etats se sont en outre engagésdans le Protocole sur les personnes déplacées à «veillerà la participation effective des personnes déplacées, enparticulier des femmes, à la planification et à la gestionde leur transfert, ainsi que de leur retour et réintégration,ou de leur réinstallation». 43Soutien et assistance aux communautésd’accueilUn autre élément du Protocole sur les personnes déplacéesqui marque un progrès est la reconnaissancede la nécessité d’étendre le soutien et l’assistance auxcommunautés d’accueil. Ce sujet n’est pas abordédans les Principes Directeurs. Ces communautés assumentsouvent une charge très importante poursoutenir les personnes déplacées et celle-ci est tropsouvent ignorée. Le Protocole sur les personnes déplacéescomprend l’obligation d’«étendre la protectionet l’assistance, selon les besoins, aux communautésqui résident dans les zones accueillant des personnesdéplacées». 45Sécurité des personnes déplacées et des sitesde personnes déplacéesLa présence de groupes armés et de groupes criminelsviolents qui menacent la sécurité des personnesdéplacées représente l’un des principaux défis pour laprotection des personnes déplacées et des réfugiés dansla région des Grands Lacs. Le Protocole sur les personnesdéplacées affirme que les Etats ont l’obligation de«garantir et de maintenir le caractère civil et humanitairede la protection et de l’emplacement des personnesdéplacées conformément aux lignes directricesinternationales sur la séparation des éléments armés». 46Les Etats s’engagent à garantir «un emplacement sûrpour les personnes déplacées» dans des conditionsde dignité et «loin des zones de conflit armé et dedanger». 47 Cependant, comme l’a montré le flux deréfugiés du Rwanda suite au génocide, garantir la sécuritédes réfugiés représente un énorme défi en pratique.Comment des Etats, en particulier ceux dotés d’unecapacité institutionnelle limitée, peuvent-ils identifierles éléments armés et les autres menaces potentielles ausein d’une population réfugiée, en particulier lors d’unafflux soudain de centaines de milliers voire de millionsde réfugiés ? Comment les Etats peuvent-ils mettre enbalance la nécessité de garantir la sécurité de la majoritédes réfugiés et la nécessité de protéger les droitsdes individus suspectés de constituer ces menaces ? LeProtocole sur les personnes déplacées ne fournit pas delignes directrices spécifiques sur la manière dont les Etatspourraient parvenir à séparer les populations civiles des«éléments armés» dans ces cas. 48Dans ce contexte, la coopération internationale peutêtre d’une importance décisive. Bien que la séparationrelève avant tout de la responsabilité nationale, dansune autre partie du Pacte, dans la Déclaration de Dares Salaam, les Etats des Grands Lacs se sont engagésà mettre en place un «mécanisme régional qui permetd’identifier, de désarmer et de séparer les ex-combattantsdes réfugiés et des personnes déplacées, et deles installer dans des emplacements distincts pour lesempêcher de manipuler les réfugiés et les personnesdéplacées à des fins politiques ou militaires». 49 Bienqu’aucun détail supplémentaire relatif à ce mécanismene soit indiqué dans un protocole ou dans un projet,l’engagement qui figure dans la Déclaration de Dar esSalaam fait partie intégrante du Pacte.EnregistrementL’enregistrement des personnes déplacées et des réfugiéspeut avoir plusieurs objectifs utiles, notammentles identifier et les localiser, déterminer leurs besoinset identifi er les groupes particulièrement vulnérables.Cependant, l’enregistrement peut égalementcomporter des risques. Par exemple, si les autoritésgouvernementales sont complices des événements16


à l’origine des déplacements, ou si les personnes déplacéescraignent d’être ciblées par d’autres groupesparce qu’elles acceptent l’aide du gouvernement, ellespeuvent avoir peur de s’enregistrer. Dans d’autres cas,les procédures peuvent être manipulées de manière àce que toutes les personnes déplacées ne se voient pasoffrir la possibilité de s’enregistrer. Dans un conflit armé,par exemple, il se peut que le gouvernement reconnaisseseulement les personnes déplacées par certainsgroupes armés. Il se peut également que les femmesn’aient pas les mêmes possibilités de s’enregistrer queles hommes. Dans les cas où les hommes sont loinde leur famille, des familles entières peuvent alorsêtre exclues de l’aide. Dans d’autres cas, les personnesdéplacées peuvent choisir de ne pas s’enregistrerparce que la procédure est trop bureaucratique, parcequ’elless sont tout simplement situées trop loin descentres d’enregistrement ou parce qu’elles n’ont pasbesoin du type d’aide qui leur est offert.Le fait de se fonder sur l’enregistrement pour déterminerla distribution de l’aide ne devrait pas limiter les droitsdes personnes déplacées à accéder aux services nécessaireset à exercer leurs droits. 50 Il est aussi important deveiller à ce que l’enregistrement n’ait lieu que quand lasituation l’exige et de manière équitable et impartiale,que de veiller à l’existence d’un cadre juridique globaleffectif pour les personnes déplacées. Si la loi faitdépendre l’accès à l’aide de l’enregistrement mais quecet enregistrement n’est ni complet ni équitable, alorsla loi peut en pratique mettre des obstacles à l’exercicepar les personnes déplacées de leurs pleins droits.Compte tenu de cet élément, les Principes Directeursn’exigent pas que les Etats mettent en place un systèmed’enregistrement des personnes déplacées maisinsistent plutôt pour que les droits des personnes déplacéesdécoulent de leur statut de citoyens et d’êtreshumains : la défi nition est un outil pour soulignercertains besoins, mais elle ne confère pas de statutjuridique distinct. 51 Dans le Protocole sur les personnesdéplacées, les Etats membres ont accepté d’êtreresponsables de l’évaluation des besoin des personnesdéplacées, ce qui inclut «lorsque cela est nécessaire»d’aider les personnes déplacées à s’enregistrer.Dans ces cas – lorsqu’il est nécessaire d’évaluer lesbesoins des personnes déplacées – le Protocole surles personnes déplacées prévoit que les Etats «doiventtenir une base de données nationale pour leurenregistrement». 52DocumentsL’accès à des documents d’identité personnels est essentielpour les personnes déplacées, pas seulementpour avoir accès à une aide et à une protection, maisaussi pour s’inscrire à l’école, pour voter ou bénéficierdes droits à la propriété. L’article 68 de la Déclarationde Dar Es Salaam engage les Etats à «adopter uneapproche régionale commune en vue de fournir auxréfugiés et aux personnes déplacées des documentsd’identité qui leur permettent d’avoir accès aux servicesde base et de jouir de leurs droits». Bien que cettequestion ne soit pas spécifiquement abordée dans leProtocole sur les personnes déplacées, les PrincipesDirecteurs, qui font partie dudit Protocole, prévoientque les Etats délivreront aux personnes déplacées «tousles documents dont elles ont besoin pour pouvoir exercerleurs droits». Ils n’imposeront pas de conditionsexcessives à la délivrance de ces documents, tel quele retour dans le lieu d’origine. 53Liberté de circulation des personnes déplacéesLa question de la liberté de circulation des personnesdéplacées est un domaine dans lequel le Protocolesur les personnes déplacées peut dans une certainemesure, s’il n’est pas interprété avec attention, amoindrirles obligations que les Etats de la région assumentdéjà. Les personnes déplacées sont, dans la plupart descas 54 , des citoyens du pays dans lequel elles sont déplacéeset jouissent donc toutes des droits des citoyensà la liberté de circulation et de résidence – toute restrictionimposée par l’Etat à ces droits doit respecter lescritères très stricts énoncés par le droit international enmatière de droits de l’homme. Les Principes Directeursprévoient que «chaque personne déplacée à l’intérieurde son propre pays a le droit de circuler librement etde choisir librement sa résidence». 55 L’article 4(1) (g)du Protocole sur les personnes déplacée garantit cependantseulement «la liberté de circulation et le librechoix de la résidence à l’intérieur de zones désignées,excepté lorsque les restrictions à la circulation et à larésidence sont nécessaires, justifiées et proportionnéesaux exigences du maintien de la sécurité publique, del’ordre public et de la santé publique» (c’est nous quisoulignons).La restriction vague et non définie du droit à la libertéde circulation à l’intérieur de «zones désignées» risqued’imposer des limites injustifiées au droit des personnesdéplacées à la liberté de circulation tel qu’énoncé parle Principe 14 des Principes Directeurs : Celui-ci reflète17


lui-même les obligations que les Etats de la région assumentdéjà dans le cadre de la Charte africaine sur lesdroits de l’homme et des peuples (CADHP) et le Pacteinternational relatif aux droits civils et politiques. 56 Bienque plusieurs Etats africains aient limité la liberté decirculation des réfugiés, ils n’ont généralement pasfait de réservés au droit à la liberté de circulation descitoyens dans le cadre du Pacte international relatif auxdroits civils et politiques ou de la CADHP. 57 L’impactnégatif des restrictions à la circulation des réfugiésest bien connu et les défenseurs doivent empêcherl’extension de ces restrictions aux personnes déplacées.Les restrictions à la liberté de circulation des citoyens,y compris des personnes déplacées, ne sont autoriséesque dans les conditions strictement définies par le droitinternational.Familles d’appartenance ethnique mixteUn élément supplémentaire qui figure dans le Protocolesur les personnes déplacées, alors qu’il n’est pas spécifiquementabordé dans les Principes Directeurs, et quireflète le contexte régional particulier des Grands Lacs,est l’affirmation que les Etats peuvent avoir besoinde garantir «une protection spéciale pour les famillesd’appartenance ethnique mixte» 58 Dans les situationsde violence pour motif ethnique, ces familles pourraientavoir plus de mal à trouver un endroit où tous lesmembres sont en sécurité.RéinstallationBien que le protocole sur les déplacés internesreconnaisse le besoin de protéger les famillesd’ethnicité mixte, il n’offre pas de suggestionsspécifiques sur les actions à mettre en œuvre.Dans le contexte des réfugiés, certains pays occidentauxont favorisé la réintégration des famillesmixtes Hutu/Tutsi du Rwanda et du Burundi.Dans le contexte de la CIRGL, la réinstallationdes familles déplacées d’ethnicité mixte au seinde la région pourrait être explorée.MécanismesLe Protocole sur les personnes déplacées prévoit lacréation d’un mécanisme régional pour surveiller laprotection des personnes déplacées. Cela reflète le faitque la protection des personnes déplacées est désormaisune obligation collective des Etats. 59 Ce mécanismesera unique dans le sens où il sera le premier àsurveiller la situation des personnes déplacées par rapportà un ensemble de règles spécifiquement prévueset juridiquement contraignantes. Il sera cependantnécessaire de veiller à la bonne coordination entre lemécanisme, le Rapporteur spécial de la Commissionafricaine des droits de l’homme et des peuples sur lesréfugiés et les personnes déplacées, et les fonctionsenvisagées pour un futur Haut Commissaire de l’UApour les personnes déplacées, mécanisme proposédans le projet de Convention de l’UA sur la protectionet l’assistance aux personnes déplacées qui estactuellement soumis aux Etats membres. 60 De même,il faut trouver des moyens d’assurer la coordination etla complémentarité avec la fonction de Représentantspécial du Secrétaire général des Nations Unies sur lesdroits de l’homme des personnes déplacées.Législation typeAu cours des délibérations sur le Protocole sur les personnesdéplacées, le texte d’une législation type pourfaciliter la mise en œuvre au plan national a égalementété rédigé, mais il n’a finalement pas été adoptécomme partie intégrante du Pacte. Cette législationtype est abordée de manière plus détaillée dans lapartie 6.3.1. ci-dessous.2.4 Le Protocole sur les droitsà la propriété des rapatriésLe Protocole sur les droits à la propriété des rapatriés(le Protocole sur les biens) traite de l’un des obstaclesles plus urgents au retour et à la réintégration réussisdes personnes déplacées de force dans la région desGrands Lacs — l’accès aux terres et aux biens perdus,confisqués ou expropriés au cours du processus de déplacementet d’exil. 61 Comme aucune des Conventionsrelatives aux réfugiés des Nations Unies et de l’UnionAfricaine ne traite de cette question, 62 le Protocole estune première : un instrument multilatéral créant uncadre régional unique pour régler les conflits relatifsaux biens et aux terres dans des situations où le propriétaireou la communauté d’origine a été longtempsabsent, ainsi que les situations où l’expropriation a puêtre la motivation première du déplacement. 63Le Protocole sur les biens représente un effort louablepour faire valoir les droits à la propriété des personnesdéplacées. Il rappelle les instruments juridiques déjà18


Les Principes de PinheiroBien que le Protocole sur la propriété soit lepremier instrument juridiquement contraignantconcernant spécifiquement les droits à la propriétédes rapatriés, les Nations Unies ont commencéà élaborer des normes sous la forme desPrincipes des Nations Unies relatifs à la restitutiondes logements et des biens des réfugiés etpersonnes déplacées (les Principes de Pinheiro).Les notes explicatives des Principes de Pinheirosont jointes à la législation type élaborée dansle cadre du processus de la CIRGL, mais qui n’aen fin de compte pas été adoptée en tant quepartie intégrante du Pacte.Elaborés par le Rapporteur spécial des NationsUnies sur la restitution des logements et desbiens, Paulo Sergio Pinheiro, les Principes dePinheiro constituent les premières normes globalesconsolidées consacrées exclusivementaux droits au logement, aux terres et aux biensdes personnes déplacées. L’adoption desPrincipes par la Sous-Commission des NationsUnies sur la protection et la promotion desdroits de l’homme en août 2005 a renforcé ledroit au retour en étendant le droit de rentrerdans son pays au droit de rentrer dans son foyerd’origine. Les Principes énoncent clairementles normes actuelles relatives à la protectioncontre le déplacement, renforcent les procéduresde restitution, les institutions, les mécanismeset la législation en se basant sur les droitsde l’homme et le cadre juridique humanitaireexistants. Les Principes contiennent des lignesdirectrices détaillées sur les meilleures pratiquescomme, par exemple, traiter de la question desrésidents secondaires (ceux qui ont pris possessiondes terres de ceux qui ont fui quels qu’ensoient les moyens).en vigueur au plan international et souligne la nécessitéde prendre en compte les besoins des catégoriesvulnérables comme les femmes, les enfants et lescommunautés ayant un attachement spécial à leurterre. En outre, c’est la première fois qu’un instrumentinternational prévoit que les litiges relatifs aux biensaffectant les populations déplacées doivent être réglésà la fois par les autorités administratives et traditionnelles.Cela représente un développement positif etcela correspond aux caractéristiques de la propriété enAfrique où beaucoup des droits aux biens et aux terressont accordés et régis par les systèmes traditionnels oucoutumiers etles institutions étatiques sont rarementprésentes ou accessibles au niveau local.Cependant, malgré ce progrès et l’application utilede nombreux principes internationaux à la région desGrands Lacs, le Protocole ne contient aucune directivespécifique sur de nombreuses questions contentieuses,comme le règlement des relations et l’interaction entreles systèmes traditionnels et le droit national, lescritères pour trancher entre indemnisation et restitutionet l’occupation secondaire. Le rôle de la sociétécivile pourrait être d’élaborer des lignes directricespour s’attaquer aux problèmes dans chaque pays.ObjectifsLe Protocole sur les biens reconnaît que les litigesrelatifs aux terres et aux biens dans le contexte desdéplacements sont une source de conflit récurrentdans la région et entravent l’obtention de solutionsdurables pour les personnes déplacées. Ses quatreobjectifs principaux, tels qu’énoncés dans l’article 2,sont les suivants :Elaborer des principes juridiques régissant larécupération de leurs biens par les personnesdéplacées ;Créer une base juridique pour résoudre les litigesrelatifs aux biens, y compris l’identification de mécanismestant judiciaires que traditionnels locaux ;Garantir une protection spéciale pour les femmes,les enfants et les «communautés avec un attachementspécial à la terre dans la région des GrandsLacs» qui rentrent chez eux ;Assurer des recours juridiques en cas de perte oude destruction des biens des personnes déplacéesde force.Les droits à la propriété des personnesdéplacées qui ne rentrent pas : le champd’application du ProtocoleEn négociant le Protocole sur les biens, la préoccupationprincipale des Etats membres a été de régler lesobstacles au retour constitués par l’impossibilité pourles rapatriés de récupérer leurs biens. Ils souhaitaient19


Le Protocole sur les droits à la propriété des personnes rapatriées en brefArticleDispositionArticle 2 (Objectifs) Les objectifs du Protocole sont de :Elaborer des principes juridiques pour la protection et la récupération desbiens des personnes déplacées et des réfugiés dans la région (Article 2(2)) ;Garantir des recours juridiques contre la perte ou la destruction des biens(Article 2(5)).Article 3 (Principes générauxde protection)Article 4 (Récupération et restitutiondes biens des personnesdéplacées, des réfugiés etdes personnes réinstallées)Article 5 (Droits à la propriétédes conjoints rapatriés)Article 6 (Droits à la propriétédes enfants rapatriés)Article 7 (Droits de propriétédes communautés rapatriées)Reconnaît les principes de base suivants :Le droit de chaque personne de posséder des biens (Article 3(1)(a)) ;Le droit à une protection égale en droit et le principe de non-discrimination(Article 3(1)(b)) ;L’obligation des Etats de protéger les personnes déplacées contre les crimesde guerre dirigés contre les biens (Article 3(2)).Les Etats membres s’engagent à :Aider les personnes déplacées, les réfugiés et les personnes déplacées réinstalléesà récupérer leurs biens (Article 4(1)) ;Lorsque la récupération n’est pas possible, à offrir une indemnisation (Article 4(2)).A cette fin, les Etats devront :Elaborer des procédures permettant aux autorités traditionnelles et administrativeslocales d’aider à la récupération des biens des réfugiés et des personnesdéplacées rapatriés (Article 4(3)(a)) ;Créer des procédures simplifiées pour permettre aux personnes déplacées etaux réfugiés de faire des réclamations relatives à la perte ou à la récupérationde leurs biens (Article 4(3)(b)) ;Etablir d’autres mécanismes et processus informels basés sur la communautépour résoudre les litiges relatifs aux biens (Article 4(3)(c)) ;Mettre en place un dispositif abordable pour l’enregistrement des biens selonlequel tout titre de propriété, y compris pour des terres, établi selon un systèmed’occupation des terres coutumier ou légal est reconnu (Article 4(3)(d)).Le gouvernement ne peut pas s’approprier les biens laissés par les réfugiés et lespersonnes déplacées sauf dans des circonstances impérieuses et pressantes etaprès prise en considération de la nécessité d’indemniser et en s’assurant qued’autres droits ne sont pas violés.Les Etats s’engagent à :Veiller à ce que les rapatriés soient en mesure de récupérer les biens appartenantà un conjoint décédé (Article 5(1)) ;Veiller à ce que les femmes soient en mesure de posséder des biens et nesubissent pas de discriminations dans ce domaine (Article 5(3)).Les Etats s’engagent à protéger le droit des enfants rapatriés à hériter des biensde leurs parents conformément aux dispositions de la Convention relative auxdroits de l’enfant.Les Etats s’engagent à reconnaître les droits à la propriété spécifiques des éleveurset des autres communautés dont les moyens de subsistance sont liés auxterres qu’ils occupent.Article 8 (Indemnisation) Les Etats s’engagent à :Octroyer une indemnisation aux réfugiés et aux personnes déplacées pour lespertes de biens dont le gouvernement est directement responsable (Article 8(1)) ;Mettre en place un cadre permettant le paiement d’une indemnisationlorsque le gouvernement n’est pas directement responsable (Article 8(2)).20


en particulier mettre en place des mécanismes pourrégler les réclamations concurrentes relatives aux biensdans le contexte de retours de grande ampleur. Cettepréoccupation se reflète dans le titre du Protocole surles biens, lequel mentionne «les droits à la propriétédes rapatriés», ainsi que dans le préambule, lequel faitréférence à l’engagement des Etats à veiller à ce que«les réfugiés et les personnes déplacées, lors de leurretour vers leur région d’origine, récupèrent leurs biensavec l’aide des autorités traditionnelles et administrativeslocales». En outre, l’article 2, qui énonce les objectifsdu Protocole sur les biens, prévoit que l’un de cesobjectifs est de «mettre en place des principes juridiquesen vertu desquels les Etats membres devront veillerà ce que les réfugiés et les personnes déplacées, lorsde leur retour dans leur région d’origine, récupèrentleurs biens avec l’aide des autorités traditionnelles etadministratives locales». Certains acteurs de la sociétécivile se sont dès lors inquiétés que le Protocole sur lesbiens puisse limiter la protection des droits à la propriétéaux seules personnes déplacées qui regagnentleur région d’origine, en excluant celles qui, pour uneraison ou une autre, choisissent l’intégration sur placeou la réinstallation comme solution durable.Cependant, bien que les personnes rapatriées constituentl’objet principal du Protocole sur les biens, aucunede ses dispositions ne cherche à limiter les droits despersonnes déplacées qui choisissent de ne pas rentrer.La plupart de ses dispositions prévoient une protectionlarge des droits à la propriété de toutes les personnesdéplacées. Par exemple, l’article 4 prévoit que les Etats«aideront les personnes déplacées et les réfugiés et/ou les personnes déplacées réinstallées à récupérer,dans la mesure du possible, les biens et les possessionsqu’elles ont laissés ou dont elles ont été dépossédéesau cours de leur déplacement».Cette aide n’est pas conditionnée au retour des personnesdéplacées ou des réfugiés. En outre, rien dansle Protocole n’empêche les réfugiés et les personnesdéplacées qui ne sont pas rentrés de faire une réclamationdans le cadre des mécanismes qu’il créé.Le Protocole sur les biens se place explicitement dansun cadre de droit international plus large, incluantla protection des droits universels à la propriété, enrappelant la diversité des mécanismes à la dispositiondes personnes rapatriées, prévoyant que «aucune dispositionde ce Protocole ne doit affecter le droit despersonnes déplacées et des réfugiés d’entreprendredes procédures visant à récupérer leurs biens parl’intermédiaires des tribunaux nationaux et/ou de laCommission africaine ou de la Cour africaine des droitsde l’homme et des peuples». 64Il importera néanmoins de surveiller la mise en oeuvredu Protocole afin de veiller à ce que les droits àla propriété de toutes les personnes déplacées soientprotégés, malgré l’accent mis sur les personnes rapatriéesdans le Protocole. Le fait de limiter les droits àla propriété des personnes déplacées à celles qui regagnentleur lieu d’origine serait incompatible avec lesPrincipes Directeurs, lesquels prévoient la protectiondes droits à la propriété «des personnes déplacées àl’intérieur de leur propre pays qui ont regagné leur lieud’origine ou ont été réinstallées» 65 et pourraient mettreune pression injustifiée sur les personnes déplacéespour qu’elles rentrent.RécupérationL’article 4 est au centre du Protocole sur les biens. Ilprévoit la mise en place de procédures législatives etjudiciaires pour la récupération des biens possédésou occupés par les personnes déplacées et le dépôtde demandes d’indemnisation lorsque la restitutionn’est pas possible.Reconnaissant la présence et la capacité limitées desinstitutions étatiques à gérer un nombre important deréclamations et le fait qu’une proportion importantede toutes les terres dans les Etats membres du Pacteest possédée selon un régime d’occupation coutumière,le Protocole exige des Etats qu’ils mettent enplace «d’autres mécanismes et processus informelsbasés sur la communauté pour résoudre les litigesliés aux biens avec des exigences de preuve de propriétésimples basées sur des témoignages fiables etvérifiables». 66 Cette disposition reconnaît deux desprincipaux défis à la restitution des biens – la pertedes registres (écrits ou oraux) du fait du déplacement,et le fait que la possession et le titre de propriétédes terres peuvent ne jamais avoir fait formellementl’objet d’un écrit.L’interaction entre systèmes juridiquescoutumiers et nationauxLe Protocole sur les biens s’efforce de réglementerl’enchevêtrement complexe entre les dispositions juridiquescoutumières et nationales qui régit la distribution21


des terres dans la région, notamment l’octroi de terrespar décret présidentiel, la distribution via des dispositifscoutumiers et la propriété étatique de titres originauxde propriété foncière.La reconnaissance et la conciliation de régimesd’occupation des terres coutumiers et nationauxreprésente un défi particulièrement difficile dans ledomaine du droit à la propriété, dans la mesure oùles deux systèmes sont souvent en contradiction. Dansde nombreuses zones de la région, par exemple, lacoutume locale veut que si les terres sont abandonnéesmême pour de courtes périodes, d’autres personnespuissent en prendre possession en toute légalité – unedisposition que l’on retrouve rarement, voire jamais,dans le droit national et qui a un impact clairementnégatif sur les personnes déplacées. Le Protocolesur les biens affirme que les principes généraux denon-discrimination constituent la base de la protectionjuridique des droits à la propriété des personnesdéplacées (Article 3). Le Protocole exige donc,comme fondement, que la reconnaissance des titresde propriété de terres et d’autres types de possessionet d’usage ne viole pas les principes de base de nondiscrimination.Enregistrement des terresAfin de prévenir les pertes et de faciliter le processus derécupération, le Protocole sur les biens exige des Etatsqu’ils mettent en place «un dispositif d’enregistrementdes biens accessible dans lequel les titres de propriété,y compris des terres, régis à la fois par les systèmesd’occupation des terres coutumiers et légaux sontreconnus». 67 Cette disposition permet non seulementd’améliorer les possibilités de protection des droits à lapropriété des personnes susceptibles d’être déplacéesà l’avenir, mais aussi de mieux protéger l’accès auxterres des groupes marginalisés plus généralement. Lesfemmes, par exemple, ont souvent des difficultés pouraccéder aux titres de propriété même en l’absence dedéplacement, ce qui peut être réglé par des systèmesd’enregistrement.Il est toutefois important de faire remarquer quel’enregistrement de terres antérieurement régiespar des systèmes coutumiers comporte certains risques.S’ils ne sont pas gérés avec soin, ces systèmesd’enregistrement peuvent institutionnaliser des injusticesen forçant des relations communautairescomplexes à se fondre dans un modèle simplifié depropriété individuelle. Par exemple, il se peut queles chefs traditionnels gèrent des terres, mais qu’ilsle fassent selon des règles comprises et acceptéespar la communauté. Si un système d’enregistrementinscrit ces administrateurs comme propriétaires, pourraient-ilsvendre les terres communautaires pour leurprofit personnel ? Il faut veiller attentivement à ceque l’enregistrement n’ait pas un effet dissuasif sur lerespect des obligations envers les autres membres dela communauté ou n’exclue pas d’autres personnes,comme les éleveurs qui ont des droits traditionnelsd’accès. A cet égard, il peut être utile d’appliquerl’article 4(3)(d) conjointement avec le Principe 15.2des Principes de Pinheiro qui recommande, maisn’exige pas, l’enregistrement selon les modalités«nécessaires pour garantir la sécurité d’occupationau regard de la loi». En outre, les membres de lasociété civile pourraient contribuer à l’élaboration desystèmes d’enregistrement qui reflètent de manièreplus précise la nature à plusieurs niveaux des systèmescoutumiers (par exemple, en enregistrant lescommunautés comme propriétaires, plutôt que lesindividus).Prévention des pertesL’article 3(2) exige que les Etats «dans toutes les circonstancespossibles» protègent les biens des personnesdéplacées contre une série d’abus, de leur utilisationcomme bouclier dans des opérations militaires à leurdestruction comme forme de punition collective.L’article 4 du Protocole sur les biens traite de la questionde l’acquisition ou de l’expropriation par l’Etat desbiens des personnes déplacées et des réfugiés. Selonle Protocole, les Etats peuvent seulement exproprier«dans des circonstances impérieuses et pressantesjustifiées par l’intérêt général du public ou de la communauté»et «au moyen de procédures prévues par laloi». 68 Bien que cela réaffirme utilement les principesgénéraux de protection de la propriété, il n’existe pasde disposition spécifique dans le Protocole relative auxfreins et contrepoids qui doivent faire partie intégrantede ces procédures. Il est seulement recommandé auxEtats, en des termes généraux, d’assurer un «équilibreéquitable» entre le droit de posséder des biens et ledroit de l’Etat de les acquérir ou de les exproprier enveillant à ce que d’une part, «les personnes déplacéesou les réfugiés ne supportent pas de manière disproportionnéesou déraisonnable la charge de la perte deleurs biens sans indemnisation ou restitution pour cette22


perte» et d’autre part, «la perte des biens des personnesdéplacées ou des réfugiés ne viole pas d’autresdroits connexes, comme le droit à la vie de famille, àun foyer et à un logement adéquat». 69IndemnisationLorsque les Etats sont «directement responsables» dela perte des biens, le Protocole les oblige à compenserles biens qui ne peuvent pas être récupérés. 70 Lorsquel’Etat n’est pas directement responsable, le Protocolesur les biens l’oblige à mettre en place un cadre pourpermettre une indemnisation «par les personnesresponsables» 71 Le Protocole stipule que les conditionsdu contrat d’indemnisation doivent être fixées sur labase de la législation nationale (Article 8(3)). 72Même si le Protocole va dans le sens du progrèsen établissant un cadre pour régir les questionsd’indemnisation, toute une série de questions complexesdevront être réglées en pratique. Tout d’abord,le Protocole envisage l’indemnisation comme une solutionsecondaire, à rechercher lorsque la récupérationn’est «pas possible». Comment ce terme va-t-ilêtre interprété en pratique ? Sera-t-il applicable seulementlorsque les biens ont été détruits ? Pourrait-ils’appliquer lorsque, par exemple, des occupants secondairesont établi une occupation de longue duréedans une propriété donnée ? Une fois que le besoind’indemnisation est établi, comment les Etats vont-ilsfaire face à la difficulté parfois extrême d’identifierles personnes responsables de la perte des biens, enparticulier dans les situations de conflit ? Commentla valeur des biens perdus va-t-elle être évaluée ? Lescirconstances du conflit et du déplacement peuventradicalement altérer la valeur des biens et un litigepeut survenir sur cette question. Une difficulté supplémentairevient du fait que l’indemnisation peutêtre octroyée soit en numéraire, soit en nature (parexemple par l’attribution d’une autre terre). Les meilleuressolutions à ces questions complexes peuventêtre obtenues au cas par cas moyennant un examenattentif du contexte, et la société civile peut jouer unrôle primordial en contribuant à cette discussion.Les droits de la femmeLes femmes réfugiées et déplacées font face à denombreux obstacles pour récupérer leurs biens à leurretour. A de nombreux égards, ces défis ne sont quele prolongement de la discrimination à laquelle lesfemmes sont confrontées dans des situations de nondéplacement.Dans certaines zones de la région, parexemple, les femmes n’ont pas le droit de posséder desterres. C’est le cas, par exemple, en Angola où selon laloi coutumière la terre doit rester sous le contrôle deshommes et où une veuve risque de perdre les terres auprofit de la famille de son mari. 73 Ces systèmes créentdes obstacles supplémentaires au retour des femmesdéplacées et encouragent souvent l’exploitation et lamisère.Le Protocole sur les biens rappelle et recommandeaux Etats de respecter les principes importants déjàreconnus par le droit international. L’article 3(1)(e) duProtocole prévoit que, comme point de départ, lesEtats doivent ratifier et respecter la Convention surl’élimination de toutes les formes de discriminationà l’égard des femmes (CEDAW) et le Protocole de laCharte africaine des droits de l’homme et des peuplessur les droits des femmes en Afrique.L’article 5 est consacré à la protection «des droits àla propriété des conjoint(e)s rapatrié(e)s». Les Etatss’engagent à «s’occuper des demandes de protectionparticulières des conjoint(e)s, parents isolés etdes femmes seules qui rentrent, en ce qui concerneles litiges relatifs aux biens de la famille ou d’autresbiens lorsqu’un(e) conjoint(e) est décédé(e). 74 Bienque le Protocole prévoit que les «Etats doivent faire ensorte que les femmes rapatriées et toutes les femmes, ycompris les femmes célibataires, aient effectivement lacapacité juridique de posséder des terres et d’autres biensen leur nom propre, sans discrimination d’aucunesorte», le texte ne précise pas comment cela devraitêtre réalisé. 75 Le Protocole sur les biens prévoit cependantque les régimes nationaux d’enregistrementdes biens envisagés par le Protocole à l’article 4 (voirl’exposé ci-dessus) soient conçus pour «accorder auxfemmes la capacité juridique d’enregistrer des titres depropriété de terres ou de biens qu’elles possèdent envertu des régimes d’occupation des terres tant coutumiersque légaux». 76Enfants rapatriésLes enfants sont particulièrement vulnérables pendantle processus de déplacement, notamment quand ilssont orphelins ou séparés de leur famille. Le Protocolesur les biens prévoit que tous les Etats membres doiventratifier et respecter la Charte africaine relative auxdroits et au bien-être de l’enfant et la Conventionrelative aux droits de l’enfant. 77 L’article 6 prévoit que23


«les Etats membres seront attentifs au sort de tous lesenfants rapatriés, sans discrimination entre les filles etles garçons, les orphelins, les enfants naturels et lesenfants adoptés, lorsque ces enfants risquent d’êtredéshérités ou dépossédés des biens de leur famille».En particulier, les Etats membres doivent mettre enplace des dispositifs juridiques pour que les biens desenfants rapatriés et des orphelins soient administréspar fidéicommis, pour harmoniser la législation surl’héritage et la succession et pour garantir aux enfantsun accès rapide et sans entrave aux biens de leursdéfunts parents.Le Protocole prévoit aussi que les Etats membres doiventrespecter «l’intérêt supérieur de l’enfant commeprincipe fondamental applicable à tous les enfantsrapatriés orphelins ou qui ont perdu leurs deux parentsau cours de leur déplacement ou de leur refuge». 78Communautés dont les moyens de subsistancedépendent de la terreLe Protocole sur les biens reconnaît la nécessitéd’accorder une protection spéciale aux communautésdont «les moyens de subsistance dépendentd’un attachement particulier à la terre» (article 7).A cet égard, le Protocole s’appuie sur la reconnaissancedans les Principes Directeurs de l’obligationparticulière des Etats «de protéger contre le déplacementles populations indigènes, les minorités, lespaysans, les éleveurs et autres groupes qui ont visà vis de leurs terres un lien de dépendance et unattachement particuliers». 79 Cette protection spécialecomprend l’exigence de veiller à ce qu’à la suitedu déplacement ces personnes soient «réintégréesdans les zones qu’elles occupaient précédemment». 80Lorsque la réintégration n’est pas possible, «des terresdont la valeur est au moins égale à celles occupéesprécédemment» ou un contrat d’indemnisation appropriédoit être fourni. 81Législation typeLa législation type rédigée pour mettre en oeuvre leProtocole sur les biens ne fait pas partie du texte duProtocole. Néanmoins, elle sert de guide pour certainesmesures administratives et institutionnelles susceptiblesd’être adoptées pour transposer le Protocole endroit interne. Outre les droits essentiels énoncés dansle Protocole sur les biens, la législation type envisagela création de groupes locaux chargés de la récupérationet d’une commission chargée des réclamations debiens. Parmi les éléments clés des nouveaux mécanismesenvisagés au niveau national par la législationtype, on trouve :Les Groupes traditionnels chargés de la récupérationdes biens (Groupes locaux) : le groupe localest conçu comme un mécanisme basé sur lacommunauté pour récupérer les biens possédéstraditionnellement par les rapatriés «sur la based’exigences de preuve de propriété ou de possessionou d’occupation, fondées sur des témoignagesfiables et vérifiables». Les décisions du groupedoivent être communiquées aux autorités administrativeslocales. Les personnes qui ne sont passatisfaites par une décision du groupe peuvent soumettreune réclamation à la Commission chargéedes réclamations de biens. 82La Commission chargés des réclamations des biensdes rapatriés : la Commission chargée des réclamationsdes biens est une instance quasi-judiciaire,inquisitoriale, à plein temps, chargée d’examineret de trancher les litiges et de conseiller le ministrecompétent «afin d’assurer que les biens ou lesterres, y compris le logement, des personnes déplacéeset des réfugiés sont protégés, dans toutesles circonstances possibles, contre l’appropriationarbitraire ou illégale, la saisine, l’occupation oul’utilisation contrainte ou forcée». 832.5 Protocole sur la préventionet la répression de la violence sexuelleà l’égard des femmes et des enfantsLa violence sexuelle à l’égard des femmes et des enfants,qui va des pratiques traditionnelles dangereuses au viol età la traite, est une cause de souffrance incommensurableet de déplacements dans la région des Grands Lacs. Ilexiste de nombreux exemples dans la région de violencessexuelles utilisées comme un outil de guerre. La violencesexuelle n’est pas seulement une cause de déplacementmais le déplacement augmente à son tour la vulnérabilitédes femmes et des enfants à la violence sexuelle.Le Protocole sur la prévention et la répression de laviolence sexuelle à l’égard des femmes et des enfants(le Protocole sur la violence sexuelle) vise à fournirun ensemble complet de mesures pour faire face au24


Le Protocole sur la prévention et la répressionde la violence sexuelle à l’égard des femmes et des enfants en brefArticle 1 : DéfinitionArticle 2 : ObjectifsArticle 4 : Catégories et éléments constitutifsdes crimes de violence sexuelleArticle 6 : Réponses régionalesà la violence sexuelleLa définition de la violence sexuelle inclut le viol, le harcèlementsexuel, les coups et blessures, l’agression ou la mutilation des organesde reproduction féminins, l’esclavage sexuel, la grossesse forcée, lastérilisation forcée, les pratiques dangereuses, l’exploitation ou lacontrainte sexuelle, la traite ou le trafic de femmes et d’enfants à desfins d’esclavage sexuel, l’asservissement, les avortements forcés oules grossesses forcées, l’ infection de femmes et d’enfants avec desmaladies sexuellement transmissibles ou tout autre acte de gravitécomparable.Les objectifs du Protocole sont les suivants : assurer une protection auxfemmes et aux enfants contre la violence sexuelle ; renforcer le cadrejuridique pour poursuivre en justice et punir les auteurs et prévoir lamise en place d’un mécanisme régional pour apporter une aide juridique,médicale et sociale aux rescapés.Engage les Etats à poursuivre en justice les auteurs de crimes deviolence sexuelle, y compris la violence sexuelle commise en lien avecle génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, ainsique la traite des femmes et des enfants.Prévoit :Des obligations pour tous les Etats membres de coopérer avec lesautres Etats membres pour les demandes relatives à l’arrestation età la remise des individus accusés de violence sexuelle ;Des procédures simplifiées pour déposer des plaintes pour violencesexuelle ;L’abolition des règles limitant les crimes de violence sexuelle ;La mise en place de procédures juridiques et médicales pour aiderles victimes de violence sexuelle ;La mise en place d’un dispositif régional de formation de la police,des fonctionnaires de la justice et des autres personnes s’occupantde cas de violence sexuelle.problème de la violence sexuelle dans la région. 84 LeProtocole élargit de manière considérable la variété desactes de violence sexuelle que les Etats membres doiventcriminaliser. Dans le même temps, il vise à prévenirla violence sexuelle, à apporter un soutien et une indemnisationaux victimes et à traiter les auteurs.Le Protocole sur la violence sexuelle emboîte le pas auxdéveloppements récents du droit international qui ontconduit à la criminalisation progressive des actes de violencesexuelle et il ne laisse aucune marge aux tentativesd’amoindrir la gravité de la violence sexuelle pour desmotifs culturels ou autres. Le Protocole énonce que «lesprincipes régissant la violence sexuelle s’inspireront desdéveloppements récents relatifs à la criminalisation dela violence sexuelle et à la répression des auteurs de violencesexuelle en vertu du droit pénal international». 85En outre, en vertu du Protocole, «les Etats membres garantissentque la violence sexuelle sera punie en tempsde paix et dans les situations de conflit armé». 86Le Protocole a trois objectifs principaux (Article 2) :Assurer une protection aux femmes et aux enfantscontre la violence sexuelle ;Mettre un terme à l’impunité en matière de violencesexuelle en créant un cadre juridique pour poursuivreen justice et punir les auteurs de crimes deviolence sexuelle dans la région des Grands Lacs ;Prévoir la mise en place d’un mécanisme régionalpour apporter une aide juridique, médicale et sociale,y compris des conseils et une indemnisation,25


Poursuivre les crimes de violence sexuelleen justice ou accorder une amnistieL’une des questions que le Protocole sur la violencesexuelle n’aborde pas concerne l’interactionentre l’insistance du Protocole sur la poursuiteen justice de tous les crimes de violence sexuelledans la région et l’octroi d’amnisties, qui constituentun élément courant dans les accords depaix dans la région, ou les immunités accordéesen vertu du droit national.aux femmes et aux enfants victimes et aux rescapésde la violence sexuelle dans la région.La définition de la violence sexuelle :une approche largeLe Protocole sur la violence sexuelle comprend unedéfinition large de la violence sexuelle. L’article 1(5) duProtocole définit la violence sexuelle comme «tout actequi viole l’autonomie sexuelle et l’intégrité du corpsdes femmes et des enfants en vertu du droit pénalinternational, y compris de manière non exhaustive :Le a) viol ;Le harcèlement sexuel ;b)Les coups et blessures ;c)L’agression ou la mutilation des organes de reprod)duction féminins ;L’esclavage sexuel ;e)La prostitution forcée ;f)La grossesse forcée ;g)La stérilisation forcée ;h)Les pratiques dangereuses, y compris tous les comi)portements, attitudes et/ou pratiques qui affectent demanière négative les droits fondamentaux des femmeset des enfants, tels que le droit à la vie, à la santé, àla dignité, à l’éducation et à l’intégrité physique, telsque définis dans le Protocole à la Charte africaine desdroits de l’homme et des peuples relatif aux droits desfemmes en Afrique ;L’exploitation ou la contrainte sexuelle des femmesj)et des enfants pour qu’ils effectuent des corvées domestiquesou qu’ils offrent un confort sexuel ;La traite et le trafic des femmes et des enfants à desk)fins d’esclavage sexuel ou d’exploitation sexuelle ;L’asservissement par l’exercice d’un ou de tousl)les pouvoirs liés au droit de propriété à l’égard desfemmes, ce qui inclut l’exercice de ce pouvoir au coursde la traite des femmes et des enfants ;m) Les avortements forcés ou les grossesses forcéesde femmes et de fillettes suite à l’enfermement illégald’une femme ou d’une fillette rendue enceinte parla force, avec l’intention d’affecter la composition oul’identité de toute population ou entraînant d’autresviolations graves du droit international et commesyndrome d’humiliation, de douleur, de souffranceet d’assujettissement physiques, sociales et psychologiquesdes femmes et des fillettes ;n) L’infection de femmes et d’enfants par des maladiessexuellement transmissibles, y compris le VIH/SIDA ;o) Tout autre acte ou forme de violence sexuelle degravité comparable».L’article 1(5) du Protocole prévoit en outre que «laviolence sexuelle inclut également la violence sexiste,c’est-à-dire la violence exercée contre une femmeparce qu’elle est une femme ou qui touche les femmesde manière disproportionnée. Elle englobe les actesqui infligent des tourments ou des souffrances d’ordrephysique, mental ou sexuel, la menace de tels actes,la contrainte et les autres privations de liberté, tellesque définies par le Comité des Nations Unies pourl’élimination de la discrimination à l’égard des femmes,dans la Recommandation générale 19».Le Protocole sur la violence sexuelle reprend le Statutde Rome sur la Cour pénale internationale en énonçantque «le viol, l’esclavage sexuel, la prostitution forcée,la grossesse forcée, la stérilisation forcée ou toute autreforme de violence sexuelle de gravité comparable»constituent des crimes contre l’humanité «lorsqu’ilssont commis dans le cadre d’une attaque généraliséeou systématique lancée contre toute population civileet en connaissance de cette attaque». 87Combattre l’impunitéReflétant l’accent du Préambule sur la nécessité decombattre l’impunité en matière de violence sexuelle,le Protocole sur la violence sexuelle prévoit que lescrimes de violence sexuelle ne seront pas soumis à deslimitations règlementares 88 et encourage l’impositiond’une sentence maximale d’emprisonnement commele prévoit la législation nationale pour toute personnecondamnée pour un crime de violence sexuelle àl’égard de toute femme ou enfant. 89Le Protocole sur la violence sexuelle crée également uncadre pour veiller à ce que les auteurs n’échappent pasà leur arrestation et à leur jugement en obligeant tous26


S’assurer que les femmes reçoivent unecompensation.Le Protocole sur la violence sexuelle ne précisepas comment le paiement d’une indemnisationdoit être assuré en pratique. Dans les situationsde conflit et de déplacement, il peut se révélerpresque impossible d’identifier les responsablesde crimes de violence sexuelle. Même quandles auteurs peuvent être identifiés, ils peuventne pas être en situation financière de payer uneindemnisation à leurs victimes.Le Protocole sur la violence sexuelle suggèretoutefois que la responsabilité des Etats enmatière d’indemnisation des victimes «peut impliquerla création d’un dispositif spécial dansle cadre du fonds pour la reconstruction et ledéveloppement, dont l’objectif sera de fournirune assistance sociale et juridique, un traitementmédical, des conseils, une formation, laréadaptation et la réintégration des rescapés etdes victimes de violence sexuelle, y compris lespersonnes incapables d’identifier les auteurs deviolence sexuelle». 96La législation type qui a été élaborée pour aider àla mise en œuvre du Protocole envisage la création,dans chaque Etat membre, d’un Comitépour la protection des femmes et des enfantscontre la violence sexuelle et d’une Commissionpour l’indemnisation des victimes de violencesexuelle. L’une des fonctions du Comité est deprésenter des demandes d’indemnisation à laCommission au nom des victimes de violencesexuelle. La Commission est chargée de déterminerle montant de l’indemnisation à payer àchaque victime et de déterminer «la personneou l’instance responsable du paiement de cetteindemnisation». 97les Etats membres à coopérer en répondant aux demandesdes autres Etats membres visant à l’arrestationet à la remise des personnes accusées de crimes deviolence sexuelle. 90Soutien et indemnisation des victimesReconnaissant la vulnérabilité particulière des victimesdes crimes de violence sexuelle et les barrières culturellesà l’utilisation des voies de recours, le Protocolesur la violence sexuelle prévoit la simplification desprocédures pour les victimes de violence sexuelle, ycompris «les femmes, les enfants et les autres partiesintéressées». 91Le Protocole souligne la nécessité, lors de la conduitedes procès, de prendre en considération «l’état émotionneldes victimes et des rescapés de ces crimes». 92Dans ces procédures, les Etats ont par exemple acceptéque «les victimes et les rescapés témoignent à huis clos,ou par vidéo, qu’ils ne soient ni contraints ni obligésde témoigner dans des procédures pénales publiques,et qu’il ne soit pas permis de dénigrer leur caractère etleur intégrité pour défendre toute personne accusée decrime de violence sexuelle». Pour garantir l’applicationde ces dispositions en pratique, les Etats ont égalementaccepté de créer un dispositif régional spécialpour former et sensibiliser, entre autres, les officiersde justice, les unités de police, les travailleurs sociauxet les responsables des médias qui traitent de cas deviolence sexuelle. 93Le Protocole sur la violence sexuelle prévoit que «lesEtats membres mettront en place des procédures juridiqueset médicales pour assister les victimes et lesrescapés de la violence sexuelle». 94 De plus, en vertude l’article 6(6) du Protocole, les Etats membres «assumentla responsabilité de veiller à ce que les victimeset les rescapés de la violence sexuelle reçoivent uneindemnisation de la part des auteurs». 9527


3Mettre en oeuvre les nouvelles normes :les programmes d’action et les projetsqui s’y rattachentPartie intégrante du Pacte, le Programme d’action consisteen groupes de projets liés entre eux et conçuspour garantir que les nouvelles normes juridiques etles engagements des Etats dans le Pacte sont mis enpratique.Le Programme d’action contient des centaines depages décrivant des centaines d’activités. Il existe 33projets prioritaires regroupés sous les quatre piliersthématiques : questions humanitaires et sociales,démocratie et bonne gouvernance, développementéconomique et intégration régionale, paix et sécurité. 98Le Programme d’action comprend des cadres pourchacun des projets, avec des objectifs, des activités, lespartenaires appropriés et des indicateurs de résultat,ainsi que les ressources nécessaires pour atteindre lesobjectifs du projet.La plupart des projets qui visent directement lesréfugiés et les personnes déplacées se trouventsous le pilier humanitaire et social. Les projets rattachésà d’autres piliers peuvent toutefois égalementavoir un impact important sur les populationsdéplacées.La mise en oeuvre de chacun de ces projets suitgénéralement le même modèle. Un coordinateur régionalde projet (CRP) au Secrétariat de la Conférenceest chargé des activités au niveau régional, assistépar des Coordinateurs nationaux de projet (CNP) etdes mécanismes nationaux de coordination danschaque Etat membre. 99 Les mécanismes nationauxde coordination comprennent des représentantsdes gouvernements, des agences des Nations Unies,de la société civile et des donateurs et ils sont responsablesde la mise en œuvre au plan national.Les organisations de la société civile dans la régionpourraient partager leurs expériences pour atteindrecet objectif et veiller à ce que ces mécanismes soientle plus efficaces possible.3.1 Programme d’action relatifaux questions humanitaires et socialesCette partie fournit un aperçu sommaire des principauxéléments du Programme relatif aux questions humanitaireset sociales, en mettant l’accent sur les projets particulièrementpertinents pour les personnes déplacéeset les réfugiés – et que les ONG pourraient intégrer dansleurs activités et leurs objectifs de plaidoyer. 1003.1.1 Mécanismes pour mettre en oeuvrele Programme d’action relatif aux questionshumanitaires et socialesLe Programme d’action relatif aux questions humanitaireset sociales doit être mis en œuvre sous la supervisiongénérale et les orientations d’un Comité pour lacoordination des questions humanitaires, sociales et environnementalesqui doit être créé par le Secrétariat de laConférence. Le rôle du Comité est de coordonner et demettre en œuvre les activités de ce pilier, d’harmoniserles politiques de protection et d’assistance, de mobiliserles ressources, de soutenir les actions de plaidoyer enfaveur de la conformité avec les instruments internationaux,notamment l’application nationale des Protocolesdu Pacte (en particulier les trois protocoles centrauxdans le domaine humanitaire), de faciliter le dialoguesur les questions relatives aux questions humanitaires etsociales dans la région et d’apporter un soutien institutionnelaux structures nationales chargées des questionshumanitaires et sociales.Des sous-comités d’experts doivent être mis en placeselon les besoins. Par exemple, un sous-comité d’expertsdoit être désigné pour servir de comité de pilotage surles questions relatives à la protection et l’assistance auxpersonnes déplacées. Le Protocole sur les biens créeégalement un sous-comité d’experts pour veiller à lamise en œuvre dans les Etats membres. 101 Plus généralement,un Comité consultatif sur les groupes vulnérablescomposé d’experts techniques désignés par les Etatsmembres doit également être nommé pour aider à lamise en œuvre et au suivi des différents projets.28


Pilier humanitaireet socialSous-Programme 1 : Cadre pour la planification en prévision de catastrophes, la protectionet l’assistance aux personnes déplacées et leur environnementConformité aux instruments internationaux et régionaux de droits de l’homme, audroit international humanitaire, délivrance de documents d’identité aux personnesdéplacées, aux réfugiés et aux apatridesProtection, assistance et recherche de solutions durables pour les populations déplacéeset les communautés qui les accueillentCadre juridique pour les questions relatives à la récupération des terres et des biens parles réfugiés et les personnes déplacées rapatriésEvaluation environnementale, restauration et réadaptation des installations humaines, enparticulier dans et autour des camps et des installations de réfugiés et de personnes déplacéesSous-Programme 2 : Rétablissement des services sociaux de base, fourniture de soinsde santé et soutien psychosocial aux groupes avec des besoins spécifiquesMobilisation des ressources pour le rétablissement des services de baseLutte contre le VIH/SIDA, les infections sexuellement transmissibles, la tuberculose et lamalaria dans la région des Grands LacsPrévention et lutte contre l’exploitation sexuelle, les abus et la violence sexiste et assistanceaux victimesPromotion et utilisation du Kiswahili comme langue de travail dans la région desGrands LacsPilier sur la paixet la sécuritéSous-Programme d’action pour la gestion sécuritaire concertée des frontières communesGestion sécuritaire concertée des frontières communesDésarmement et rapatriement de tous les groupes armés dans l’est de la RDCDésarmement des éleveurs nomades armés et promotion du développement durabledans la Zone 3Développement des zones frontalières et promotion de la sécurité humaineDéminage et actions concernant les mines dans la région des Grands LacsSous-Programme d’action pour la promotion de la coopération interétatique pour lapaix et la sécuritéCoordination des activités et renforcement des capacités dans la sous-région pour luttercontre la prolifération illicite des armes de petit calibre et des armes légèresLutte contre le crime et le terrorisme transnationalPilier sur la démocratieet labonne gouvernancePilier sur le développementéconomiqueet l’intégrationrégionaleCentre régional sur la démocratie, la bonne gouvernance et les droits de l’hommeInitiative régionale pour la prévention et la réduction des crimes de guerre, des crimescontre l’humanité et du génocide et pour la lutte contre l’impunité dans la région desGrands LacsInitiative régionale contre l’exploitation illégale des ressources naturellesCréation d’un Conseil régional pour l’information et la communicationCréation d’un dispositif régional de soutien à la micro financeBassins transfrontaliers de développementProjet régional sur l’alimentation et la sécuritéRedynamisation de la Communauté économique des pays des Grands LacsMécanisme régional de certification des ressources naturellesCorridor nord : Programme pour l’amélioration des infrastructures et des équipementsde transportAutoroute transafricaine : Mombassa-LagosProjet de corridor Lobito (étude de préfaisabilité)Projet de corridor sud (étude de préfaisabilité)Etude de faisabilité pour la réhabilitation et la navigabilité du bassin du fleuve CongoRéhabilitation et connectivité du barrage INGAEtude de faisabilité d’un oléoduc régionalEtude de faisabilité d’un projet de gaz méthaneProjet de système cablé sous-marin est africain29


3.2 Idées pour s’impliquer dansdes projets au bénéfice des réfugiéset des personnes déplacéesLes projets dans le pilier humanitaire et social se divisenten deux sous-programmes. L’un des deux se concentresur le rétablissement des services de base et l’autre sur laréponse aux catastrophes naturelles ou provoquées parl’homme et la protection des personnes déplacées.Le sous-programme qui se concentre sur la planificationen prévision de catastrophes et sur la protectiondes personnes déplacées englobe quatre projets :1) Conformité aux instruments internationaux etrégionaux de droits de l’homme, au droit internationalhumanitaire, délivrance de documentsd’identité aux personnes déplacées, aux réfugiéset aux apatrides ;2) Protection, assistance et recherche de solutionsdurables pour les populations déplacées (réfugiéset personnes déplacées) et pour les communautésd’accueil ;3) Cadre juridique sur les questions relatives à la récupérationdes terres et des biens par les réfugiéset les personnes déplacées rapatriés ;4) Evaluation de l’environnement, restauration etréadaptation des installations humaines, en particulierdans et autour des camps et des installationsde réfugiés/personnes déplacées.Bien que les Etats aient la principale responsabilité pourmettre en œuvre le Programme d’action, les acteurs nongouvernementaux peuvent jouer un rôle essentiel enajustant leurs programmes de travail et en intégrant lesactivités identifiées dans le Pacte dans leur propre travail.Trois projets sont exposés ci-dessous comme exemplesde possibilités d’engagement par les organisations dela société civile en général et par les organisations deréfugiés et de personnes déplacées en particulier.Projet 1 : Conformité aux instruments internationaux etrégionaux de droits de l’homme, au droit internationalhumanitaire, délivrance de documents d’identité auxpersonnes déplacées, aux réfugiés et aux apatrides.Les activités décrites dans ce projet englobent :Examen de l’état des ratifications et des réserveset de la transposition en droit interne des instrumentsjuridiques pertinents dans tous les Etatsmembres ;Diffusion de documents d’information et deformation ;Réunions périodiques de supervision des commissionsnationales de droits de l’homme ; 102Création de normes régionales pour la reconnaissancemutuelle des diplômes obtenus par les réfugiéspar tous les Etats membres, ainsi que descertificats de naissance et de mariage ;Création d’un mécanisme régional de supervisionou organisation de réunions communes surla délivrance et l’harmonisation des documentsd’identité ;Renforcement des capacités nationales de surveillancede la conformité aux obligations internationalespar des commissions nationales de droits del’homme ou de médiateurs.Les organisations de la société civile pourraient avoir unrôle de leadership dans certaines de ces activités, en réalisantpar exemple un bilan juridique et politique des ratificationset des réserves aux conventions internationaleset régionales de droits de l’homme dans l’ensemble de larégion, et en examinant dans quelle mesure ces instrumentsont été mis en œuvre dans la législation nationale.En outre, les ONG et les organisations de la société civile quitravaillent auprès des réfugiés et des personnes déplacéessont bien placées pour faire valoir la nécessité de respecteret de promouvoir les droits des personnes déplacées conformémentaux instruments internationaux et régionauxde droits de l’homme, ainsi que la nécessité de transposerces instruments en droit interne.Les ONG et les organisations de la société civile pourraientégalement contribuer à la diffusion de documentsd’information et de formation sur les droits des réfugiéset des personnes déplacées en droit international, régionalet national ; s’engager auprès du Comité pourla coordination des questions humanitaires, sociales etenvironnementales et ses sous-comités d’experts pourveiller à ce que les commissions de droits de l’hommedans l’ensemble de la région accordent une grande attentionaux droits des personnes déplacées et apporterune contribution aux mécanismes régionaux pour ladélivrance de documents d’identité et la reconnaissancepar tous les Etats membres des diplômes et desqualifications professionnelles.30


Projet 2 : Protection, assistance et recherche de solutionsdurables pour les populations déplacées (réfugiés et personnesdéplacées) et pour les communautés d’accueilCe projet s’appuie sur un éventail d’activités au niveaunational et régional pour atteindre ces objectifs,notamment :Désignation de points de contacts gouvernementauxet non gouvernementaux pour faciliter lacommunication au plan national et régional sur lesquestions de personnes déplacées et de réfugiés ;Création d’une base de données régionale sur lespersonnes déplacées et les réfugiés ;Contribution aux programmes de renforcementdes capacités et de formation du personnel desministères et des autres acteurs chargés des questionshumanitaires ;Conception de programmes de co-existence auprofit des réfugiés, des personnes déplacées et descommunautés d’accueil ;Identification et renforcement des groupes de personnesdéplacées ;Mise en place de forums nationaux pour les personnesdéplacées auxquelles les principaux ministèresdevraient participer.Les activités dans le cadre de ce projet pourraientdonner l’opportunité aux ONG et aux organisationsde la société civile de fournir des conseils d’expertset des informations pour l’élaboration de la base dedonnées régionale sur les personnes déplacées. LesONG et les organisations de la société civile pourraientégalement soutenir les programmes de formationet les partenariats stratégiques de plaidoyer desgroupes de personnes déplacées. Des campagnesvisant à s’assurer que les représentants de la sociétécivile sont impliqués dans les efforts nationaux decoordination sur les questions relatives aux réfugiés etaux personnes déplacées pourraient également êtreenvisagées. Enfin, les organisations de la société civileet les ONG, notamment les organisations humanitaires,sont bien placées pour contribuer au débatrelatif aux solutions durables pour les réfugiés et lespersonnes déplacées et à l’intégration des besoinsdes communautés d’accueil dans la conception desprogrammes d’aide et de restitution.Projet 3 : Cadre juridique sur les questions relatives àla récupération des terres et des biens par les réfugiéset les personnes déplacées rapatriésLes activités envisagées dans le cadre de ce projetcomprennent :La promotion du Protocole sur les biens et la conformitéà ce dernier ;La création d’un fonds régional pour indemniser lesrapatriés lorsque leurs biens sont perdus, endommagésou ne peuvent pas être récupérés ;La décentralisation des systèmes d’enregistrementdes terres ;La création d’une commission nationale et d’unebase de données pour enregistrer les personnesdéplacées et les réfugiés ;L’élaboration de règles équitables pour l’acquisitionde terres coutumières et la révision des lois ou descodes relatifs à l’occupation des terres pour parvenirà une situation équitable entre les hommeset les femmes en termes de propriété foncière,incluant des mesures spéciales pour les personnesnécessiteuses et désavantagées ;Une protection particulière pour les dispositifs depropriété collective des terres, notamment par desminorités et des groupes indigènes ;La mise en place de tribunaux locaux et nationauxpour régler les litiges relatifs aux biens et aux terresimpliquant des rapatriés.Les ONG et les organisations de la société civile pourraientenvisager des actions ciblées de plaidoyer pourveiller à ce que les politiques nationales soient conformesaux normes énoncées dans le Protocole surles biens. D’autres organisations pourraient réaliserdes études sur l’impact de la législation foncière etles avantages et inconvénients potentiels des régimesd’enregistrement des terres. D’autres encore pourraientfournir des conseils et une assistance aux personnesdéplacées pour déposer des demandes de récupéra-31


tion et/ou d’indemnisation. La société civile pourraitjouer un rôle utile en produisant des informationsdétaillées sur la nature des litiges fonciers dans la région.Les organisations basées dans la région peuventaussi être particulièrement bien placées pour clarifierl’interaction entre la loi coutumière et la loi nationaledans ces litiges. En réalisant chacune de ces activités,les organisations nationales et régionales ont la possibilitéd’exprimer les préoccupations des populationstouchées en consultant directement les réfugiés et lespersonnes déplacées sur ces questions.32


4Renforcement des institutions :le mécanisme régional de suiviLe Pacte prévoit une nouvelle structure institutionnelleou «mécanisme régional de suivi» pour à la fois assurerla mise en oeuvre du Pacte et permettre au processus dela CIRGL de faire la transition entre l’initiative de l’UA etde l’ONU et son appropriation par les Etats membres.Les principaux organes du mécanisme de suivi sontles suivants :Le Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement :le Sommet est l’organe décisionnel suprême dela CIRGL, chargé de superviser la mise en œuvredu Pacte. Il se réunit tous les deux ans et il approuvele budget pour le processus du Pacte. 103 LeSommet est également chargé de déterminer lesconséquences de tout manquement par les Etatsqui ne honoreraient pas leurs engagements envertu du Pacte.La Troïka : La Troïka est chargée de veiller au respectet à la mise en oeuvre du Pacte entre lesSommets. La Troïka est composée du Président dela Conférence (un chef d’Etat ou de Gouvernementd’un Etat membre, avec une rotation tous les deuxans), et son prédécesseur et son successeur.Le Comité interministériel régional : Ce Comité estl’organe exécutif de la Conférence. Il se réunit deuxfois par an, avec la possibilité d’ajouter des sessionsextraordinaires. Sa mission inclut la préparation desrapports périodiques sur la mise en oeuvre du Pacteet la préparation des budgets. Le Comité est présidépar le ministre d’un Etat membre à tour de rôle.Le groupe ad hoc d’experts : Ce groupe composéde six experts indépendants au maximum peut êtrechargé par le Sommet de préparer des rapports etdes études suivant la demande. Le groupe ad hocdoit être composé d’un nombre égal d’hommeset de femmes.Le Secrétariat de la Conférence : C’est l’organetechnique et de coordination de la CIRGL (voirl’encadré à la p.35).Les mécanismes nationaux de coordination :S’appuyant sur les comités nationaux préparatoiresdans chaque Etat membre, les mécanismes nationauxde coordination ont été créés pour faciliter lamise en oeuvre du Pacte au niveau national (voirl’exposé ci-dessous sur l’implication dans le mécanismede suivi).Les mécanismes de coopération : Ces mécanismesdoivent être mis en place par le comité interministérielrégional pour coordonner la mise en oeuvredu Pacte au plan régional, en collaboration avec lesEtats membres, les communautés économiques régionaleset les institutions régionales compétentes(voir l’exposé ci-dessous sur s’impliquer dans lemécanisme de suivi).4.1 S’impliquer dans le mécanismede suiviLe caractère global du processus de préparation etde rédaction du Pacte a fait en sorte que les opinionsnon seulement des Etats mais aussi de la société civileet d’experts professionnels soient entendues. La sociétécivile a joué un rôle important dans l’élaborationdu Pacte lui-même, en particulier dans les processuspréparatoires nationaux (dans la plupart des pays, lesreprésentants de la société civile étaient présents àtoutes les discussions).Les mécanismes de suivi et le processus élaborés parle Pacte prolongent ce modèle de participation. Lasociété civile constitue un partenaire essentiel pourfaire en sorte que l’Etat et les autorités publiquess’impliquent dans le processus des Grands Lacs. Lasociété civile et les autres acteurs ont de multiplespossibilités de s’engager dans le processus de mise enœuvre et de développement du Pacte.4.1.1 Le mécanisme national de coordinationLa principale méthode du Pacte consiste à obtenirdes changements dans l’ensemble de la région en33


Implication dans le processus de la CIRGL au niveau national :Checklist des questions pour la société civileComment le mécanisme national de coordinationde la CIRGL fonctionne-t-il ?Quand le MNC se réunit-il ? Produit-il desrapports ?Le MNC est-il impliqué dans des projets/activités ?Qui est le point de contact/coordinateurnational ?Qui est le représentant de la société civile ?Comment les autorités nationales prévoientellesle soutien ou la contribution aux activitésdu MNC par les ONG/société civile locales etnationales ?Si le MNC ne fonctionne pas, que peut faire lasociété civile pour faire changer cela ?Le MNC traite-t-il des questions relatives audéplacement en utilisant les protocoles et lesprojets pertinents de la CIRGL ? Si non, qu’estcequi est nécessaire pour faire changer cela ?Comment la société civile s’est-elle organiséedans le cadre du processus de la CIRGL ?Quelle est l’étendue de la connaissance duprocessus par la société civile ?Les représentants officiels de la société civiledans le CIRGL participent-ils activement dans leMNC et rendent-ils compte à la société civile ?Existe-t-il des réseaux d’ONG qui doivent êtredavantage impliqués dans les mécanismes dela CIRGL ?Comment les agences de l’ONU sont-elles impliquéesdans la CIRGL au niveau national ?Les agences de l’ONU sont-elles informées duprocessus de la CIRGL ?Existe-t-il un point de contact clair pour laCIRGL au sein de l’équipe pays des NationsUnies ?Dans quelle mesure l’équipe pays des NationsUnies et les agences onusiennes participentellesau MNC ?Dans quelle mesure les politiques/stratégies/projets des Nations Unies utilisent-ils la CIRGLpour traiter des questions de personnes déplacées/réfugiésdans le pays ?Les Nations Unies prévoient-elles de soutenirles ONG/société civile dans le cadre de laCIRGL ?Comment les pays donateurs s’impliquent-ilsdans la CIRGL ?Existe-t-il un potentiel pour que les politiquesdes donateurs incluent de manière plus efficaceles mécanismes de la CIRGL ?agissant au plan national. Les mécanismes nationauxde coordination (MNC) dans chaque pays constituentdonc les moteurs essentiels du processus.La mission du MNC dans chaque pays est de faciliterla mise en oeuvre du Pacte et d’intégrer sesobjectifs dans les institutions et les programmesexistants. Les MNC n’ont pas une structure uniformedans tous les Etats membres mais ils sontprésidés par un coordinateur national dans tous lespays. Dans certains pays, le coordinateur nationalest également l’envoyé spécial national pour larégion des Grands Lacs – un représentant ayantle rang d’ambassadeur. Chaque MNC comprendégalement l’envoyé spécial adjoint, aux côtés dequatre présidents thématiques issus des ministèrescompétents et d’un représentant du ministère desaffaires étrangères. Il y a également des représentantsdu Parlement, de la société civile, des groupesde femmes et de jeunes, des médias et du secteurprivé. Les organisations internationales participentégalement, en particulier les points decontact du Programme des Nations Unies pour leDéveloppement (PNUD) pour les Grands Lacs. Lastructure du MNC dans chaque Etat membre suiten grande partie les quatre domaines thématiquesdu Pacte (développement économique et intégrationrégionale ; démocratie et bonne gouvernance ;questions humanitaires et sociales ; paix et sécurité)ainsi que le cinquième domaine couvrant des questionstransversales (droits de l’homme, genre, environnement,etablissements humains et VIH/SIDA).34


Chaque MNC se réunit généralement deux fois parmois. Lors de ces sessions, des décisions sont prisessur des activités de mise en œuvre, notammentl’affectation du budget du MNC à des activités depromotion et de mise en œuvre au plan national. Desrapports mensuels d’activités sont compilés et soumisau chef d’Etat et aux principaux ministères commeles affaires étrangères. Dans le même temps, chaqueEtat membre doit aviser son MNC de toute interventionou engagement de l’Etat dans le cadre du Pacte.Il est important de faire remarquer que tous les Etatsmembres n’ont pas réalisé les mêmes progrès dans lamise en place des MNC.L’implication active et cohérente de la société civile dansles MNC est essentielle pour s’engager dans le Pacte.Les MNC représentent une nouvelle ouverture de l’Etataux acteurs de la société civile, à la fois à travers lesreprésentants de la société civile dans les MNC et pluslargement. Grâce à une participation active aux MNC, lasociété civile peut apporter une contribution importanteà la mise en œuvre et au respect du Pacte.En particulier, pour les ONG et les organisations de lasociété civile qui travaillent auprès des populationsdéplacées dans la région, l’implication dans le MNC dechaque Etat membre est essentielle si elles veulent fairerespecter les engagements pris par les Etats membresen vertu du Pacte quant au traitement de la situationdramatique des réfugiés et des personnes dépacées.4.1.2 Mécanismes régionaux de coordinationLes divers comités régionaux du Pacte et les mécanismesde coordination sont coordonnés par le Secrétariatde la Conférence. La société civile peut généralements’impliquer dans chacun de ces mécanismes – leSecrétariat de la Conférence peut fournir des informationscomplémentaires.Le Secrétariat de la ConférenceLe Secrétariat de la Conférence est dirigé par unSecrétaire exécutif. Le premier Secrétaire est SonExcellence l’ambassadrice Liberata Mulamula,basée à Bujumbura, au Burundi, avec son personnel.Le Secrétaire exécutif, désigné pour unmandat de quatre ans, est chargé de la mise enoeuvre des décisions des organes de directionde la structure de la CIRGL, de la promotion duPacte et de ses instruments et de l’organisationdu processus de suivi de la Conférence, notammentles réunions du Sommet, du Comité interministérielet des autres structures et forumsde la Conférence.Le rôle du Secrétariat de la Conférence est de :Assurer la mise en oeuvre du Programmed’action, des projets et des Protocoles ;Assurer la coordination et le fonctionnementdu mécanisme régional de suivi ;Mobiliser les ressources au niveau des Etatsmembres, des partenaires du développement,du secteur privé et de la sociétécivile ;Mettre en place et entretenir les partenariats(notamment avec la société civile) ;Renforcer les capacités institutionnelles,y compris le développement du personnelau niveau régional et national et lamise en place de systèmes et de procédurespour la mise en oeuvre effective duPacte ;Assurer la visibilité de la CIRGL au seinde la population au niveau national etinternational.L’un des organes les plus importants dans le processusde la Conférence est le Forum des mécanismesnationaux de coordination. Ce Forum se réunittous les trois mois ; chaque MNC est représenté lorsde ces réunions par son/sa président(e), les quatreprésident(e)s thématiques et le représentant de lasociété civile. Le Forum examine notamment lesquestions relatives aux progrès réalisés dans la miseen œuvre du Pacte et le programme de travail duSecrétariat de la Conférence. Le Forum peut fairedes recommandations au Comité régional interministériel.Les réunions du Forum des MNC précèdentet alimentent généralement les réunions du Comitérégional interministériel.4.1.3 Forum de la société civileDans le cadre du Programme d’action sur la démocratieet la bonne gouvernance, il existe unsous-programme ciblé sur la consolidation duprocessus de démocratisation qui cherche à assurerun engagement plus large au-delà des ministèresgouvernementaux. L’un des projets dans le cadrede ce sous-programme cherche à garantir la par-35


Créer le Forum de la société civileAfin de faire progresser le processus, les membresdu Comité régional de coordination duForum de la société civile cherchent à enregistrerles ONG au niveau national et élaborent unprogramme d’action. Les représentants de lasociété civile qui souhaiteraient participer à cedéveloppement doivent contacter leur membrelocal du Comité de coordination.ticipation des ONG et la réalisation des objectifsdu Pacte moyennant la création d’un forum régionalde la société civile (dont le siège devrait êtreen RDC ou au Burundi). Lors du Second Sommetdes Chefs d’Etat et de Gouvernement à Nairobien décembre 2006, des représentants d’ONG desonze Etats membres ont créé le Comité régional decoordination, soutenu par le Bureau régional de sixpays, pour commencer à faire du forum une réalité.L’objectif est de reproduire ce forum régionalde la société civile au niveau national, par la miseen place de forums nationaux de la société civileet la nomination de présidents thématiques et decoordinateurs chargés de mobiliser la société civilenationale pour qu’elle s’engage dans le Pacte. Ceprocessus s’appuiera, pour l’élargir, sur la participationactuelle des ONG et des organisations de lasociété civile dans les MNC.Faciliter le dialogue politique, en soutenantl’organisation de forums consultatifs ;Mettre en place des observatoires. Dans un premiertemps, quatre observatoires sont prévus, sur la démocratieet la bonne gouvernance, sur les média,sur le genre et sur la société civile.L’Observatoire régional des ONG sera chargé de surveilleret d’observer les activités des ONG afin de lesaider dans la promotion de la démocratie, de la bonnegouvernance, des droits de l’homme et de l’éducationcivique. Il créera également des réseaux d’ONG, assurerades formations, surveillera les normes et compileraun annuaire électronique des ONG.4.2 Obtenir le statut d’observateur ausein du Processus de la ConférenceLes ONG et les organisations de la société civile peuventobtenir le statut d’observateur au sein du processus.Aucune consigne pour présenter sa candidature n’avaitcependant été établie au moment de la rédaction dece guide. Les organisations sont invitées à envoyer leurcandidature au Secrétariat de la Conférence ou directementaux mécanismes nationaux de coordinationcompétents ou au Comité régional interministériel.Outre le Forum de la société civile, le Pacte envisage desforums similaires pour d’autres acteurs non étatiquesdans le processus du Pacte, notamment des groupesde femmes et de jeunes et des parlementaires.4.1.4 Autres forums régionauxLe Programme d’action sur la démocratie et la bonnegouvernance prévoit la création d’autres forumsrégionaux, notamment le Centre régional pour ladémocratie, la bonne gouvernance et les droits del’homme (le Centre), lequel peut apporter une aideutile aux groupes plaidant pour le respect et la promotiondes droits des personnes déplacées. La missiondu Centre, qui doit être hébergé par la Zambie,est triple :Renforcer les capacités dans divers domaines enmatière de gouvernance démocratique, par la rechercheet la formation ;4.3 La communauté internationaleDepuis son approbation officielle par le Conseil desécurité des Nations Unies en 2000, 104 la CIRGL a reçuun fort soutien de la part de la communauté internationaleet des Nations Unies, tant au plan politique 105que par les agences spécialisées. Etant l’un des deuxinitiateurs du processus de la CIRGL, l’UA partage laresponsabilité de la mise en œuvre du Pacte et elle adésigné un représentant spécial pour le processus. Endécembre 2003, la communauté internationale pluslarge s’est également rassemblée, à l’invitation du gouvernementdu Canada, pour créer le Groupe des Amisde la région des Grands Lacs, 106 un organe rassemblant28 pays et dix organisations internationales etagences spécialisées dans l’objectif d’apporter uneaide politique, diplomatique, technique et financièreau processus. 10736


5Les ressources et le Fonds Spécial pourla Reconstruction et le DéveloppementLa mobilisation de ressources pour la mise en œuvredes politiques et des programmes prévus dans lePacte est un élément capital pour le processus de laConférence. Par exemple, on estime qu’à eux seulsles projets prioritaires nécessitent un milliard de dollarsde financement. L’une des hypothèses à la basedu Pacte est toutefois que le soutien pour les projetsdevrait être mobilisé grâce à une nouvelle hiérarchisationdes priorités des financements existants et uneapproche plus coordonnée du développement dansla région. Les ressources pour la plus grande partiedes activités du Pacte devraient donc provenir de laréorientation des fonds actuels plutôt que de la créationde nouveaux fonds. Chaque Etat membre est, parexemple, censé organiser une réunion des donateurset indiquer comment les priorités de la CIRGL devraientêtre, ou ont déjà été, intégrées dans les programmesbilatéraux ou multilatéraux. Dans le même temps,les donateurs sont incités à tenir compte à la fois despriorités du Pacte et de la nécessité d’une approcherégionale coordonnée. Ainsi, si le financement est assurédans un pays pour mettre en œuvre le Protocolesur les personnes déplacées, les autres Etats membresdevraient être incités et habilités à mettre en œuvredes projets similaires.Dans ce contexte, le Pacte a également créé unfonds pour soutenir sa mise en oeuvre, le FondsSpécial pour la Reconstruction et le Développement(FSRD) de la région des Grands Lacs. Le FSRD incarnel’objectif politique du Pacte, lequel vise à récolterdes ressources pour le développement collectif, dansl’objectif ultime de renforcer la sécurité et la stabilitérégionales. Il est conçu pour être accessible à tousles partenaires du Pacte, y compris la société civile.Les Etats membres ont déjà commencé à contribuerà ce Fonds qui sera géré par la Banque africaine dedéveloppement (BAD).37


6L’avenir – Défis, Opportunitéset Idées d’actionLe Pacte, ses Protocoles, ses programmes et ses institutionsreprésentent un potentiel sans précédent pourgarantir la paix et la sécurité dans la région des GrandsLacs. Le Pacte constitue un outil important pour laprotection des réfugiés et des personnes déplacées etil devrait contribuer à prévenir de nouveaux déplacementsdans la région. C’est toutefois un instrumentcomplexe et un grand nombre d’acteurs régionauxdevront collaborer pour qu’il soit effectif.6.1 Idées d’actionLe Pacte, ses principes et ses normes, ainsi que le grandvolume de recherche et d’analyse qui se reflètent dansses Programmes d’action, forment ensemble une grandesource d’idées d’action pour les organisations dans larégion, notamment la société civile. En particulier, lasociété civile aurait des possibilités importantes poursurveiller les engagements pris par les Etats membres duPacte et pour faire en sorte que ces obligations soienttraduites dans la législation et la politique nationales.Le processus du Pacte lui-même est également une basede collaboration régionale. Les organes régionaux crééspar le Pacte présenteront des opportunités de tisser desliens à travers la région et de travailler à la réalisationd’objectifs communs. C’est également une plateformepour permettre aux activistes anglophones, francophoneset lusophones de la région de partager des expériences.Voici quelques idées d’action pour la société civile :Sensibilisation du public ;Plaidoyer législatif pour la ratification du Pacte etl’adoption de mesures législatives d’application ;Contribution à la mise en œuvre et à la surveillancede projets dans le cadre du Programme d’action ;Application du Pacte dans les efforts actuels de règlementdes crises de réfugiés et de personnes déplacées.6.2 Sensibilisation du publicSensibiliser l’opinion publique au Pacte relève du défi. Il estdifficile de faire connaître l’ampleur du champ d’applicationet du potentiel du Pacte. C’est particulièrement vrai pourcertains des groupes marginalisés qui devraient bénéficierle plus du Pacte, notamment les personnes déplacées, etqui manquent souvent d’accès à l’information. Les organisationsde la société civile peuvent contribuer à améliorerla prise de conscience de l’importance du Pacte pour lesréfugiés et les personnes déplacées en :Publiant des brochures dans les langues adaptéesavec des informations de base sur les aspects duPacte les plus pertinents pour les personnes déplacées,y compris le Protocole sur les personnesdéplacées et le Protocole sur les biens ;Organisant des ateliers pour les principaux acteursintéressés ;Faisant pression auprès des cercles diplomatiques etavec les ONG internationales compétentes pour assurerqu’ils influent sur la mise en oeuvre des dispositionsdu Pacte relatives aux personnes déplacées ;Organisant des débats pour les journalistes et entravaillant avec les médias pour créer une discussionsur le Pacte ;Ecrivant des courriers des lecteurs et des commentairesdans les journaux ;Aidant les parlementaires à formuler des questionspour être débattues au sein du Parlement sur les dispositionsdu Pacte relatives aux personnes déplacées.6.3 Plaidoyer pour l’adoptionde mesures législatives d’applicationL’une des premières étapes à remplir pour faire duPacte sur les Grands Lacs une réalité consiste à veiller38


à ce que les parlements nationaux adoptent, si nécessaire,des mesures législatives pour mettre en œuvreses divers éléments. Dans la plupart des pays de larégion, une législation nationale sera nécessaire, parexemple, pour appliquer le Protocole sur les personnesdéplacées.Au niveau national, les ONG et les organisations dela société civile pourraient, comme point de départ,effectuer une analyse de la législation existante pouridentifier quelles obligations pour la protection desdroits des réfugiés et des personnes déplacées en vertudu Pacte ne sont pas prévues par les lois existanteset nécessitent donc une nouvelle loi. Les groupesjuridiques consultatifs de la société civile pourraientégalement rédiger une proposition de législationtype pour chaque pays, en s’inspirant des modèlesélaborés au cours de la négociation des Protocolesdans le Pilier humanitaire et social du Pacte. Au coursde ce processus, les organisations de la société civilepourraient jouer un rôle en organisant, par exemple,des ateliers pour les parlementaires, en rédigeant desfiches pour informer les législateurs et en proposantdes amendements aux projets de loi examinés parle Parlement.Au niveau régional, il existe d’importantes possibilitésde collaboration pour les organisations de la sociétécivile. Lorsqu’un ou plusieurs Etats membres ont déjàadopté une législation d’application, il est plus faciled’inciter à des modifications dans les autres Etats membreset les organisations de la société civile peuvents’inspirer des campagnes législatives conduites dans lesautres Etats membres pour créer une dynamique dansleur propre pays. Une analyse comparative des pointsforts et des points faibles de la législation adoptée pard’autres pays de la région peut aider à élaborer unelégislation plus efficace dans les autres Etats membres.Les organisations de la société civile peuvent aussi collaboreravec les mécanismes régionaux indépendantsdu processus de la CIRGL, tels que le Forum AMANI desGrands Lacs (un réseau régional de parlementaires enfaveur de la paix).6.3.1 Exemple : mise en oeuvre du Protocolesur les personnes déplacéesLe Protocole sur les personnes déplacées prévoit que«les Etats membres devront adopter une législationnationale pour transposer l’ensemble des PrincipesDirecteurs et pour créer un cadre juridique pourleur mise en œuvre au sein des systèmes juridiquesnationaux». 108 A ce jour, les pays d’Afrique ont suividifférents modèles pour renforcer les droits des personnesdéplacées :Lois transposant un instrument internationaldans son intégralité. L’Instrument d’adoption duLibéria (2004), par exemple, transpose les PrincipesDirecteurs des Nations Unies relatifs au déplacementde personnes à l’intérieur de leur propre paysen droit interne ;Politiques globales sur les personnes déplacées.La Politique ougandaise relative aux personnesdéplacées (2004), par exemple, constitue unepolitique globale abordant toutes les étapes dudéplacement interne ;Une loi concernant une étape spécifique du déplacement.Les Normes pour la réinstallation despopulations déplacées constituent un exemple dece mécanisme pour l’Angola.En vertu du Pacte, les Etats membres doivent rendreles Principes Directeurs juridiquement applicables.Les documents politiques non contraignants sur lespersonnes déplacées ne suffisent pas pour remplir lesobligations des Etats membres en vertu du Protocolesur les personnes déplacées. La législation type aété élaborée parallèlement au Protocole et elle peutêtre utilisée pour guider l’application du Protocoleen droit national dans chacun des Etats membres,moyennant des adaptations propres au contexte dechaque pays.En termes généraux, certaines des questions clés àexaminer en élaborant une législation sur les personnesdéplacées sont les suivantes :La définition des «personnes déplacées à l’intérieurde leur propre pays» ;Comment identifier les personnes déplacées afin deleur fournir des prestations et un enregistrement ;Les responsabilités institutionnelles pour mettre enoeuvre et surveiller la loi ;L’intégration de mécanismes de consultation et departicipation des personnes déplacées. 10939


Outre la législation pour transposer les PrincipesDirecteurs en droit national, il se peut que les lois existantesdoivent être revues pour garantir les droits despersonnes déplacées. La garantie du droit de vote despersonnes déplacées, par exemple, peut nécessiter unamendement à la législation relative à l’enregistrementdes électeurs.Les organisations de la société civile ont un rôle à jouerpour veiller à ce que, dans chaque Etat membre, lesresponsabilités institutionnelles pour mettre en œuvreet surveiller la législation relative aux personnes déplacées,soient clairement identifiées. Les Etats membrespourraient être encouragés à désigner un pointde contact pour les personnes déplacées au sein dugouvernement ou à garantir que toutes les questionsrelatives aux personnes déplacées soient coordonnéespar un ministère. Il sera également important queles ONG surveillent comment les droits à la participationdes personnes déplacées inscrits à l’article 6 duProtocole sur les personnes déplacées sont intégrésdans ces cadres institutionnels.Les autres questions susceptibles d’être examinées,mais qui sont souvent absentes des lois et des politiquesrelatives au déplacement interne, sont lesmesures traitant de la durabilité des programmes deretour et de réinstallation sur le long terme, les dispositionsrelatives au soutien des communautés et desfamilles d’accueil qui assument en grande partie l’aideaux personnes déplacées et les moyens de combattre ladiscrimination à l’encontre des personnes déplacées.6.3.2 Exemple : mise en oeuvre du Protocolesur les biensEn raison de la nature sensible des questions relativesaux terres et aux biens, le Protocole sur les biens a étél’un des documents les plus difficiles à négocier aucours des discussions sur le Pacte. Par conséquent, leProtocole fournit peu d’indications sur un grand nombrede questions complexes, qui devront néanmoinsêtre traitées dans le processus de mise en œuvre desdispositions en droit national. Parmi ces questions,on trouve :Formes d’occupation : dans la région des GrandsLacs, un nombre très important de terres est gérépar les autorités traditionnelles ou par des systèmescoutumiers d’occupation des terres. En RDC, parexemple, les terres appartiennent officiellement àl’Etat et, en dehors des villes, elles sont régies par ledroit coutumier. Si le Protocole sur les biens prévoitla reconnaissance des droits coutumiers à la terre,il ne prévoit pas de consignes particulières sur lafaçon de gérer les relations entre le droit coutumieret le droit national. Comment l’extension de la reconnaissanceofficielle de l’occupation coutumièreprévue par le Protocole sur les biens pourrait-ellemodifier les dispositifs traditionnels ?Mécanismes de règlement des litiges : en ce quiconcerne le règlement des litiges relatifs aux biens,le Protocole sur les biens reconnaît le rôle tant desautorités locales que des autorités traditionnellesqui jouent typiquement un rôle dans le règlementdes conflits impliquant des terres sous occupationcoutumière. Le Protocole reconnaît donc ouvertementles mécanismes alternatifs plus locaux derèglement des litiges pour les personnes situéesdans des zones principalement rurales qui ont unaccès limité aux tribunaux officiels. Cependant, lesrelations entre ces autorités et les tribunaux officielsainsi que les normes à appliquer devront être clarifiéesdans le contexte de chaque pays.Dispositions relatives à la prescription : De queldélai les personnes déplacées disposent-ellespour faire des réclamations pour la restitution oul’indemnisation de leurs terres ou de leurs biens ? LeProtocole prévoit que les dispositions relatives à laprescription «seront, le cas échéant, sans préjudicedes dispositions de ce Protocole». 110 Le Protocolevise donc à protéger les personnes déplacées contrela privation arbitraire de leur droit à la restitutionou à l’indemnisation, conformément au Principesde Pinheiro (développés dans la section 2.4). LesPrincipes de Pinheiro déclarent que les dispositionsrelatives à la prescription ne devraient être ni arbitrairesni discriminatoires. 111 En outre, le droità la restitution existe, sans préjudice du non-retour.112 Dans les Etats membres où les personnesdéplacées se verraient généralement opposer desdélais pour soumettre des demandes de restitutionou d’indemnisation, des dispositions spécifiquesdevraient être prévues pour tenir compte de leurdéplacement.Possession secondaire : compte tenu de la longueabsence de beaucoup de personnes déplacées, laquestion complexe de savoir comment concilier40


les droits des personnes déplacées avec les droitsdes personnes qui ont pris possession de leursterres ou de leurs biens se pose. Quels principesde base devraient guider le règlement des litigesentre les requérants personnes déplacées et lesoccupants postérieurs ? Quels sont les droits quiont la priorité et sous quelles conditions ? 113 Dansle processus de mise en œuvre du Protocole surles biens, des critères doivent être définis pourdéterminer ces questions.Le Protocole sur les biens prévoit que «un sous-comitéd’experts mis en place sous l’égide du Comité decoordination du programme d’action sur les questionshumanitaires et sociales et chargé spécifiquementdes problèmes relatifs aux terres et aux biensdoit veiller à ce que ce Protocole soit mis en oeuvredans les Etats membres». 114 Les ONG et les organisationsde la société civile pourraient contribuer à réglerces questions et d’autres en travaillant avec le souscomitéd’experts et les autorités compétentes danschaque Etat membre. En outre, dans de nombreusessituations de retour, les personnes déplacées disposerontde peu d’informations sur les mécanismes pourobtenir une restitution ou une indemnisation, ce quipeut constituer en soi un obstacle supplémentaire auretour. Des programmes concertés d’informations deproximité, ainsi que la fourniture d’une aide juridique,peuvent aider à combler cette lacune.6.4 Surveiller des projets dans le cadredu Programme d’actionC’est aux Etats membres du Pacte qu’incombe laprincipale responsabilité de la mise en oeuvre duProgramme d’action. La société civile a cependantun rôle important à jouer pour surveiller la mise enœuvre du Programme d’action et son impact directet indirect sur les populations déplacées dans larégion. En particulier, un certain nombre de projetsdans le Pilier sur la paix et la sécurité peuvent avoirun impact disproportionné sur les communautésréfugiées et déplacées (tant négativement que positivement,selon la façon de les mettre en œuvre) pardes activités allant des efforts de désarmement etde rapatriement à la gestion commune et au renforcementde la sécurité des frontières le long desfrontières communes.6.5 Utiliser le Pacte pour régler les crisesde réfugiés et de personnes déplacéesLes rassemblements des représentants des gouvernementsde la région qui ont lieu dans le cadre du mécanismede suivi de la CIRGL, des réunions interministériellesau Sommet, représentent, pour les organisationsde la société civile, des opportunités importantes demettre en lumière les situations de crises nouvelleset en cours dans la région des Grands Lacs. Les mécanismesdu Sommet extraordinaire et des réunionsinterministérielles offrent des possibilités importantesd’encourager des réponses régionales opportunes auxsituations de déplacement.Les ONG et les organisations de la société civile pourraientcontribuer à ce processus en réalisant des évaluationsdes crises émergentes ou en cours, comme lesuggère le Programme d’action, soit en partenariatavec d’autres ONG et d’autres organisations de la sociétécivile de la région, soit conjointement avec lesmécanismes de la CIRGL.De même, les ONG et les organisations de la sociétécivile ont un rôle important à jouer pour veiller à ceque les organes nationaux et régionaux du Pacte, telsque le Centre régional sur les droits de l’homme et labonne gouvernance et le Secrétariat de la Conférencelui-même, disposent d’informations précises et actualiséessur les crises de réfugiés et de personnes déplacéesen cours et sur les violations des dispositions duPacte. Dans cet objectif, les organisations de la sociétécivile pourraient mettre en place des programmes poursurveiller et compiler des informations sur les violationsdes droits des personnes déplacées qui découlent directementdu Pacte et de ses Protocoles.Les ONG et les organisations de la société civile pourraientégalement élaborer un programme concernantdes contentieux stratégiques dans le cadre des mécanismesde droits de l’homme nationaux, régionaux etinternationaux. 115 Par exemple, compiler des informationssur les expériences des rapatriés en matière derestitution des biens pourrait alimenter les contentieuxnationaux en s’appuyant sur le Protocole sur les biens.Si les moyens d’obtenir réparation ont été épuisés auniveau national et qu’aucun moyen de recours n’aobtenu satisfaction, une affaire pourrait par exempleêtre portée devant la Commission africaine des droitsde l’homme et des peuples. 11641


AnnexesTous les documents adoptés par la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs sont accessibles surwww.icglr.org.Annexe 1 : Principaux documents relatifs à la CIRGLDéclaration de Dar-es-Salaam sur la Paix, la Sécurité, la Démocratie et le Développement dans larégion des Grands LacsLe Pacte sur la Sécurité, la Stabilité et le Développement dans la région des Grands LacsPilier sur la paix et la sécuritéI. Programme d’action régional pour la paix et la sécuritéa. Sous-Programme d’action pour la gestion sécuritaire concertée des frontières communesi. Gestion sécuritaire concertée des frontières communes (Concept général du projet)ii. Désarmement et rapatriement de tous les groupes armés dans l’est de la RDCiii. Désarmement des éleveurs nomades armés et promotion du développement durable dans laZone 3iv. Développement des zones frontalières et promotion de la sécurité humainev. Déminage et actions concernant les mines dans la région des Grands Lacsb. Sous-Programme d’action pour la promotion de la coopération interétatique pour la paix et la sécuritéi. Coordination des activités et renforcement des capacités dans la sous-région pour lutter con-tre la prolifération illicite des armes de petit calibre et des armes légèresii. Lutte contre le crime et le terrorisme transnationalII. Protocole sur la non-agression et la défense mutuelle dans la région des Grands LacsPilier sur la démocratie et la bonne gouvernanceI. Programme d’action régionale pour la promotion de la démocratie et de la bonne gouvernance.a. Centre régional pour la démocratie, la bonne gouvernance, les droits de l’homme et l’éducationciviqueb. Initiative régionale pour la prévention et la réduction des crimes de guerre, des crimes contrel’humanité, des crimes de génocide et pour la lutte contre l’impunité dans la région des grands Lacsc. Initiative régionale contre l’exploitation illégale des ressources naturellesd. Création d’un Conseil régional pour l’information et la communicationII. Protocolesa. Protocole contre l’exploitation illégale des ressources naturellesb. Protocole sur la démocratie et la bonne gouvernancec. Protocole sur la coopération judiciaired. Protocole sur la gestion de l’information et de la communicatione. Protocole sur la prévention et la répression du crime de génocide, des crimes de guerre et des crimescontre l’humanité et de toutes les formes de discriminationPilier sur le développement économique et l’intégration régionaleI. Programme d’action régional : développement économique et intégration régionalea. Sous-Programme d’action sur la coopération en matière de réduction de la pauvreté42


i. Création d’un dispositif régional de soutien à la micro financeii. Bassins de développement transfrontaliers (BDT)iii. Projet régional sur la sécurité alimentaireb. Sous-Programme d’action sur l’harmonisation et le renforcement des politiques de coopérationrégionalei. Redynamisation de la Communauté économique des pays des Grands Lacs et de ses institu-tions spécialisées (GLE1, SINELAC2, IRAZ 3ET BDGLE4)ii. Proposition de mécanisme régional pour la certification des ressources naturellesc. Sous-Programme d’action sur le développement des infrastructuresi. Corridor nord : Programme pour l’amélioration des infrastructures et équipements detransportii. Autoroute transafricaine Mombasa – Lagosiii. Projet de corridor Lobito (étude de préfaisabilité)iv. Etude de faisabilité du projet de corridor sud (chemin de fer de la région des Grands Lacs) –Termes de Référencev. Etude de préfaisabilité pour l’extension du corridor nord du chemin de fervi. Etude de faisabilité pour la réhabilitation et la navigabilité du Bassin du Fleuve Congovii. Réhabilitation et connectivité du barrage INGAviii. Etude de faisabilité d’un oléoduc régionalix. Etude de faisabilité d’un projet de gaz méthane (Projet d’oléoduc régional du Kivu)x. Projet de système câblé sous-marin est africain (EASSy)II. Protocole sur la reconstruction spécifique et la zone de développement (SRDZ)Pilier sur les questions humanitaires et socialesI. Programme d’action sur les questions humanitaires et sociales : cadre pour des solutions durables aux problèmeshumanitaires, sociaux et environnementaux dans la région des Grands Lacsa. Sous-Programme d’action pour un cadre pour la planification en prévision de catastrophes, la protectionet l’assistance aux personnes déplacées et leur environnementConformité aux instruments internationaux et régionaux de droits de l’homme, au droit interi.national humanitaire, délivrance de documents d’identité pour les personnes déplacées et lesréfugiés et les apatridesProtection, assistance et recherche de solutions durables pour les populations déplacées (réii.fugiés et personnes déplacées) et les communautés qui les accueillentCadre juridique pour les questions relatives à la récupération des terres et des biens par lesiii.réfugiés et les personnes déplacées rapatriésEvaluation environnementale, restauration et réhabilitation des installations humaines, eniv.particulier dans et autour des camps et des installations de réfugiés/personnes déplacéesb. Sous-Programme d’action pour le rétablissement des services sociaux de base, la fourniture de soinsde santé et le soutien psychosocial aux groupes ayant des besoins spécifiquesLutte contre le VIH/SIDA, les infections sexuellement transmissibles (IST), la tuberculose et lai.malaria dans la région des Grands LacsPrévention et lutte contre l’exploitation sexuelle, les abus et la violence sexiste et assistanceii.aux victimesPromotion de l’usage du Kiswahili comme langue de travail dans la région des Grands Lacsiii.II. Protocoles :a. Protocole sur la protection et l’assistance des personnes déplacéesb. Protocole sur les droits à la propriété des personnes rapatriéesc. Protocole sur la prévention et l’élimination de la violence sexuelle à l’égard des femmes et des enfants43


Annexe II : Participants au séminaire«Améliorer la protection des populations déplacées : traduire le Pacte sur la paix dans la région des GrandsLacs en action»Nairobi, Kenya23 – 25 Avril 2007ANGOLA– Cooperaçâo de Familias Para o Desenvolvimento (COFAD)–Norwegian Refugee Council / Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC), www.nrc.noBURUNDI– Collectif des Associations Féminines et O.N.G du Burundi (CAFOB)––––Secrétariat des Grands Lacs, www.icglr.orgLigue Burundaise des Droits de l’Homme (ITEKA)Norwegian Refugee Council / Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC), www.nrc.noObservatoire de l’Action Gouvernementale (OAG)COLOMBIE– Commission colombienne de juristes / Comisión Colombiana de Juristas, www.coljuristas.orgETATS-UNIS– Brookings-Bern Project on Internal Displacement, www.brookings.edu/idpKENYA– Amani Forum, www.amaniforum.org–––––––––CARE, www.care.orgCentre for Human Rights, www.centreforhumanrights.orgCentre for Refugee Studies, Moi University, www.mu.ac.keIDPs Network KenyaFellowship of Christian Councils and Churches in the Great Lakes and the Horn of Africa (FECCLAHA)Kenya Human Rights Commission (KHRC), www.khrc.or.keKenya National Commission on Human Rights (KNCHR), www.knchr.orgOCHA KenyaRefugee Consortium of Kenya, www.rckkenya.orgNORVEGE– Norwegian Refugee Council / Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC), www.nrc.noOUGANDA– Gulu District NGO Forum, www.humanrightsuganda.org––Human Rights Focus (HURIFO), www.hurifo.orgInternational Refugee Rights Initiative (IRRI), www.refugee-rights.org44


––Norwegian Refugee Council / Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC), www.nrc.noRefugee Law Project, www.refugeelawproject.orgREPUBLIQUE CENTRAFRICAINE– Ligue Centrafricaine des Droits de l’Homme (LCDH)–Observatoire Centrafricain des Droits de l’Homme (OCDH)REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO– Aide et Action Pour la Paix–––Centre de Recherche sur l’Environnement, la Démocratie et les Droits de l’Homme (CREDDHO)/Research Centre on Environment, Democracy and Human RightsNorwegian Refugee Council / Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC), www.nrc.noREPUBLIQUE DU CONGO– Observatoire Congolais des Droits de l’Homme (OCDH)––––––Refugee Consortium of Kenya (RCK), www.rckkenya.orgUNFPA, www.unfpa.orgUNHCR KenyaUNICEF KenyaUN-OCHARegional Support Office for Central and East AfricaRWANDA– Jesuit Refugee Service (JRS), www.jrs.netSOUDAN– Norwegian Refugee Council / Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC)––South Sudan Law Society (SSLS)Sudan Social Development Organisation (SUDO)SUISSE– Observatoire des Situations de Déplacement Interne (IDMC), Norwegian Refugee Council / Conseil norvégienpour les réfugiés (NRC), www.internal-displacement.orgTANZANIE– Centre for the Study of Forced Migration (CSFM)––––University of Dar es SalaamCommissaire Bahame Tom NyandugaRapporteur spécial pour les réfugiés et les personnes déplacées en AfriqueCommission africaine des droits de l’homme et des peuples (ACHPR), www.achpr.orgZAMBIE– Africa Internally Displaced Persons Voice and Great Lakes Region CSO Forum, www.africaidp.org45


Endnotes1 Les chiffres sur les réfugiés sont tirés du rapport de l’UNHCR le plus récent, Global Report for 2007, disponible surwww.unhcr.org/gr07/index.html. Les chiffres sur les personnes déplacées se basent sur les estimations les plus récentesque détient l’IDMC, datées de juin 2008.2 Voir le site Internet de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs,sur www.icglr.org/F_END/about.asp.3 Les protocoles élaborés dans le cadre des autres piliers peuvent également avoir un impact sur les personnesdéplacées et seront développés dans une analyse plus détaillée des instruments du Pacte, à paraître sous l’égide del’Initiative Internationale en faveur des Droits des Réfugiés (IRRI).4 Des représentants de plus de 20 organisations de la société civile et d’organisations internationales de l’ensemble dela région ont participé au séminaire pour discuter des moyens d’utiliser la Conférence internationale sur la région desGrands Lacs pour renforcer la protection des réfugiés et des personnes déplacées. Une liste de participants se trouveà l’Annexe II. Pour plus d’informations sur le séminaire, y compris une liste complète des participants au séminaire,voir www.internal-displacement.org/greatlakes.5 Panel international de personnalités éminentes, Rwanda: The Preventable Genocide, Paragraphe 20.80, disponiblesur www.africa-union.org/Official_documents/reports/Report_rowanda_genocide.pdf6 International Conference on Peace, Security, Democracy and Development in the Great Lakes Region: A ConceptPaper (disponible auprès du Secrétariat de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs).7 Le Botswana, l’Egypte, le Malawi, le Mozambique, la Namibie et le Zimbabwe participent également au processus entant que «pays cooptés».8 Disponible sur www.icglr.org/common/docs/docs_repository/declarationdar-es-salaam.pdf9 Le texte complet du Pacte et tous les Protocoles sont disponiblessur www.lse.ac.uk/collections/law/projects/greatlakes/ihl-greatlakes.htm10 Préambule du Pacte sur la Sécurité, la Stabilité et le Développement dans la région des Grands Lacs.11 Des projets supplémentaires ont été formulés mais leur mise en œuvre a été reportée afin de concentrer les ressourcessur les projets prioritaires.12 Pacte sur la Sécurité, la Stabilité et le Développement dans la région des Grands Lacs, Article 3(1).13 Pacte sur la Sécurité, la Stabilité et le Développement dans la région des Grands Lacs, Article 31.14 L’approche intégrée est mise en évidence par le seuil élevé fixé à la fois pour l’entrée en vigueur (laquelle nécessitela ratification du Pacte par huit Etats membres sur les onze) et pour l’accord sur les amendements futurs au Pacte(qui nécessite aussi l’assentiment de huit Etats membres sur les onze), ce qui souligne la nécessité d’un haut degréde coopération au sein des acteurs régionaux. Voir le Pacte sur la Sécurité, la Stabilité et le Développement dans larégion des Grands Lacs, Articles 33 et 34.15 En juin 2008, le Pacte avait été ratifié par le Burundi, la République centrafricaine, la République démocratique duCongo, le Kenya, la République du Congo, le Rwanda, la Tanzanie, l’Ouganda et laZambie.16 Déclaration de Dar es Salaam, paragraphes 57 et 58.17 Ibid, paragraphes 59 et 60.18 Ibid, paragraphe 61.19 Ibid, paragraphe 69.20 Ibid, paragraphe 68.21 Ibid.22 Ibid, paragraphe 27.23 Ibid, paragraphe 62.24 Voir le Protocole sur les personnes déplacées, Article 2. Le Protocole fait partie d’efforts plus larges visant à l’élaborationde cadres juridiques sur les déplacements dans l’ensemble de l’Afrique, en particulier par l’élaborationd’une Convention de l’Union Africaines sur les personnes déplacées. Voir Chaloka Beyani, The Elaboration of a LegalFramework for the Protection of Internally Displacement in Africa, inJournal of African Law, 50, 2 (2006), 187-197.25 Disponible sur www.reliefweb.int/ocha_ol/pub/idp_gp/idp.html26 Le Protocole énonce spécifiquement que les Etats acceptent l’utilisation des Annotations sur les Principes Directeursrelatifs au déplacement interne comme «une source d’interprétation de l’application des Principes Directeurs ayantforce de loi» (Article 6 (2)). Les Annotations, publiées par le Projet Brookings-Bern sur les déplacements internes46


2728293031323334353637383940414243444546474849et the American Society of International Law (juin 2000), ont été rédigées pour clarifier et expliquer les principauxaspects juridiques des Principes Directeurs énoncés de manière détaillée dans les instruments régionaux et internationauxsur lesquels chaque Principe se base. Les Annotations sont disponiblessur www.brookings.edu/projects/idp/gp_page.aspx#Annotations.Protocole sur les personnes déplacées, Article 4(1)(a).Le Projet Brookings-Bern sur les déplacements internes tient à jour une base de données sur ces lois et ces politiques,disponible sur www.brookings.edu/projects/idp/Laws-and-Policies/idp_policies_index.aspxLes Principes Directeurs doivent être observés par «tous les groupes,autorités etpersonnes indépendamment de leurstatut juridique», (Principe 2(1)), ce qui signifie que les acteurs non étatiques, par exemple les groupes rebelles quicontrôlent de facto certaines zones, sont priés de respecter les Principes Directeurs sur la même base que les Etats etles acteurs étatiques.Ibid, art. 6(3).Article 6(4)(c). La mise en place d’un cadre effectif pour la mise en oeuvre dépend d’un enchevêtrement complexed’institutions chacune responsable de certains aspects de la protection et de l’assistance aux personnes déplacées. Celadiffèrera d’un pays à l’autre mais inclura généralement des autorités au niveau départemental, régional et central, desministères spécialisés chargés de la réhabilitation et de la reconstruction, ainsi que des ministères chargés des questionscomme la santé, le logement, les élections et l’éducation. Les institutions nationales de droits de l’homme ontégalement un rôle important dans la mise en œuvre et la supervision des lois et des politiques relatives aux personnesdéplacées. Voir le Projet Brookings-Bern sur les déplacements internes, «A National Responsibility for Situations ofInternal Displacement», mai 2005, disponible sur www.brookings.edu/projects/idp/20050401_nrframework.aspx, pourdes informations supplémentaires sur la mise en place de cadres nationaux.Protocole sur les personnes déplacées, art. 6(5).Protocole sur les personnes déplacées, art. 3(10). Le Principe 25 des Principes Directeurs fait référence au «droit» desorganisations humanitaires internationales et d’autres acteurs compétents de «proposer leurs services pour venir enaide aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays».Protocole sur les personnes déplacées, art. 6(4)(d).Ibid, art. 3(8).Ibid, art. 5.Ibid, art. 5(1).En ce qui concerne les obligations des Etats dans ces circonstances, d’autres orientations peuvent être trouvées dansle Operational Manual de la Banque Mondiale, dans la partie relative à la reinstallation involontaire, disponible surwbln0018.worldbank.org/Institutional/Manuals/OpManual.nsf/toc2/CA2D01A4D1BDF58085256B19008197F6?OpenDocument et dans les Basic Principles and Guidelines onDevelopment-based Evictions and Displacement, élaborés par le Rapporteur spécial Miloon Kothari, août 2007,disponible sur campaign.hic-net.org/eng_newsdetail.asp?PID=378Protocole sur les personnes déplacées, art. 5(5).Ibid, art. 5(3).Principe directeur 18(3) (relatif à un niveau de vie suffisant) et 25(3) (relatif à l’éducation) recommandent aux autoritésde faire des efforts particuliers pour impliquer les femmes dans la planification des services de base. Le Principe28(2) recommande l’implication des personnes déplacées dans le retour et la réinstallation.Protocole sur les personnes déplacées, art. 6(5).Ibid, art. 5(6).Pour un exposé plus détaillé de la politique ougandaise relative aux personnes déplacées, voir le projet en droit desréfugiés de l’Observatoire des Situations de Déplacement interne (IDMC), «Only Peace Can Restore the Confidenceof the Displaced», mars 2006. Sur l’Angola, voir Human Rights Watch, «The War is Over: The Crisis of Angola’sInternally Displaced Continues», 2002.Protocole sur les personnes déplacées, art. 4 (1)(e).Ibid, art. 3(9).Ibid, art. 4(1)(f).Assurer la sécurité dans des situations de déplacement soulève des questions juridiques et pratiques complexes.Human Rights First a réalisé une étude complète sur le droit et la politique dans ce domaine en Afrique. Voir HumanRights First, «Refugees, Rebels and the Quest for Justice», 2002.Déclaration de Dar es Salaam, paragraphe 63.47


505152535455565758596061626364656667Projet Brookings-Bern sur les déplacements internes et l’American Society of International Law, «Annotations on theGuiding Principles on Internal Displacement, 2nd revised edition», 2008p.5, disponible sur www.asil.org/pdfs/stlp.pdf;et Jessica Wyndham, «Translating the Great Lakes Protocol on internal displacement into domestic law: challengesand opportunities», avril 2007, présentation faite lors du séminaire IDMC/IRRI (voir note de bas de page 4).Cette approche se fonde sur l’argument selon lequel la définition d’une personne déplacée figure dans l’introductiondes Principes Directeurs, et non dans les paragraphes essentiels. Voir le projet Brookings-Bern sur les déplacementsinternes et l’American Society of International Law, «Annotations on the Guiding Principles on Internal Displacement,2nd revised edition», 2008, pp.4-5, disponible sur www.asil.org/pdfs/stlp.pdf.Protocole sur les personnes déplacées, art. 3(4). Voir «Guidance on Profiling Internally Displaced Persons» duComité permanent interorganisations (disponible sur www.internal-displacement.org). Les Guidance donnent cetteprécision, «les personnes déplacées sont des citoyens ou des résidents du pays et il n’ont pas besoin de ‘demander’un quelconque statut particulier pour avoir droit aux droits fondamentaux et aux protections. En tant que telles, lesraisons pour lesquelles il est nécessaire de mettre en place un enregistrement doivent être clairement définies avanttout exercice d’enregistrement». (p. 24).Principes Directeurs, Principe 20.Les personnes déplacées peuvent également être des résidents étrangers – ces personnes peuvent bien sûr êtrel’objet de restrictions plus importantes à leur liberté de circulation que les personnes déplacées qui sont citoyens dupays.Principes Directeurs, Principe 14(1).Voir l’article 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et l’article 12 de la Charte africaine desdroits de l’homme.En ce qui concerne les réfugiés, plusieurs Etats africains se sont expressément réservé le droit de désigner des lieuxde résidence, soit de manière générale soit pour des raisons de sécurité nationale, d’ordre public ou d’intérêt public.Concernant les restrictions à la liberté de circulation des citoyens, seul le Botswana a émis une réserve à l’article 12du Pacte international relatif aux droits civils et politiques «dans la mesure où les dispositions sont compatibles avecl’article 14 de la Constitution de la République du Botswana relatif à l’imposition de restrictions exigées de manièreraisonnable dans certains cas exceptionnels».Protocole sur les personnes déplacées, art. 4(1)(h).Protocole sur les personnes déplacées, art. 4(1)(j).Voir Chaloka Beyani, «The Elaboration of a Legal Framework for the Protection of Internally Displaced Persons inAfrica», Journal of African Law, 50, 2 (2006), 187-197.Cela a, par exemple, été une question particulièrement pertinente dans le contexte du Burundi, où l’accès aux terresconstitue un obstacle important au retour, en particulier pour les réfugiés de 1972. Voir International Crisis Group,«Réfugiés et Personnes déplacées au Burundi: Désamorcer la Bombe Foncière», 7 octobre 2003.Le Principe 21 des Principes Directeurs relatifs au déplacement interne prévoir la protection des droits à la propriétédes personnes déplacées, en précisant que les personnes déplacées ont le droit d’être protégées contre la privationarbitraire de leurs biens et de leurs possessions. En outre, les Principes Directeurs énonce que les biens laissés parles personnes déplacées devraient être protégés contre l’appropriation, l’occupation ou l’utilisation arbitraires ouillégales.Il est important de faire remarquer que bien que les droits à la propriété dans les situations de déplacement n’aientpas été abordés de manière spécifique dans le passé, les droits à la propriété en général sont bien établis en droitinternational et régional, par exemple dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, le Pacte internationalrelatif aux droits civils et politiques, la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discriminationà l’égard des femmes, la Convention relative aux droits de l’enfant, la Charte africaine des droits de l’homme etdes peuples, le protocole à la Charte africaine relative aux droits des femmes en Afrique et la Charte africaine relativeaux droits et aux bien-être de l’enfant. En outre, la Commission africaine relative aux droits de l’homme et des peuplesa appliqué les droits prévus par la Charte à des réfugiés dans l’affaire Malawi African Association and Others c.Mauritanie, Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, Comm. Nos. 54/91, 61/91, 98/93, 164/97à 196/97 et 210/98 (2000), disponible sur www1.umn.edu/humanrts/africa/comcases/54-91.html.Protocole sur les biens, Article 3(4).Principes Directeurs, Principe 29 (2). Les Principes Directeurs emploient le terme «réinstallation» pour désigner la foisl’intégration sur place et la réinstallation dans une autre région.Article 4(3)(c)Protocole sur les biens, art. 4(3)(d).48


6869707172737475767778798081828384858687888990919293949596979899Protocole sur les biens, art. 4(5).Protocole sur les biens, art. 4(6).Protocole sur les biens, art. 8(1).Ibid, art. 8(2).Ibid, art 8(3).Voir Jeanette Lee Clover, «Framing Issues of Environmental Land Security in Angola and Mozambique»,www.oxfam.org.uk/resources/learning/landrights/downloads/land_livelihoods_postconflict_ang_and_moz.pdf. Il est toutefoisimportant de faire remarquer que la coutume n’est pas toujours discriminatoire. Dans le système traditionnel d’occupationdes terres des Fours et d’autres groupes au Darfour, par exemple, les femmes occupent les terres de plein droit.Protocole sur les biens, art. 5(1).Ibid, art. 5(3). Il est intéressant de noter que cette disposition, bien que consacrée à la protection des droitsdes femmes déplacées de force, pourrait renforcer la protection de toutes les femmes en matière d’enregistrementet de reconnaissance des titres de propriété des terres. Dans d’autres parties, le Protocole sur la propriétérenforce également les principes généraux relatifs à la protection des droits de propriété, en garantissant cesdroits à «toutes les personnes» et «toute personne», y compris les principes d’égale protection et de non-discrimination(Article 3(1)).Protocole sur les biens, art. 5(4).Ibid, article 3(1)(e) et (f). Les Principes de Pinheiro ne comportent pas une partie distincte relative aux droits desenfants mais ils reconnaissent que les enfants devraient avoir accès à des mécanismes de récupération et que toutedécision les concernant devrait être conforme au principe de «l’intérêt supérieur de l’enfant».Protocole sur les biens, art. 6(1)(f).Principes Directeurs, Principe 9.Protocole sur les biens, art. 7(2).Ibid, art. 7(3).Législation type, s. 6.Ibid, s.8(i).Le Protocole ne fait aucune référence à la violence sexuelle à l’égard des hommes adultes malgré le fait que les hommesaussi peuvent subir des violences sexuelles dans la région. Les actes de violence sexuelle à l’égard des garçonsentrent cependant dans le champ d’application du Protocole.Protocole sur la violence sexuelle, art. 3(1).Ibid, art. 3(2).Ibid, art 1(2)(g) et Statut de Rome de la Cour pénale internationale, art 7(1)(g).Protocole sur la violence sexuelle, art. 6(6).Ibid, art. 5(1).Ibid, art. 6(1)-(3).Ibid, art. 6(4).Ibid, art 6(5).Ibid, art 6(9).Ibid, art. 6(7).Ibid, art. 6(6); c’est nous qui soulignons.Ibid, art. 6(8); c’est nous qui soulignons. La référence dans cette disposition concerne le Fonds spécial pour lareconstruction et le développement mis en place en vertu du Pacte (voir le chapitre 5 ci-dessous). Même si une tellefonction pour le FSRD doit être encouragée, il faut reconnaître que le FSRD est censé soutenir un grand nombred’activités prévues par le Pacte, y compris des projets de développement de grande envergure. Il existe donc desdoutes réels quant à la possibilité de se servir du FSRD à cette fin.Législation type sur la prévention et l’élimination de la violence sexuelle à l’égard des femmes et des enfants, ss. 5-7Ces 33 projets ont été sélectionnés pendant les négociations du Pacte parmi 86 projets. Au fur et à mesure du développementde la Conférence, des projets supplémentaires dans le cadre des objectifs du Pacte pourront être mis enoeuvre.Le Secrétariat de la Conférence constitue le bras technique et de coordination de la Conférence internationale sur larégion des Grands Lacs et il est basé à Bujumbura. Voir l’encadré à la Section 4.1 pour plus d’informations.49


100101102103104105106107108109110111112113114115116Les détails complets de chacun des projets et programmes sont disponibles en ligne surwww.lse.ac.uk/collections/law/projects/greatlakes/ihl-greatlakes.htmProtocole sur les biens, art. 9.Au sein de la région des Grands Lacs, des commissions nationales de droits de l’homme ont été créées en Angola,en République démocratique du Congo, au Kenya, au Rwanda, en Tanzanie, en Ouganda et en Zambie. Pour lescontacts, voir le site Internet du Forum des institutions nationales de droits de l’homme www.nhri.netDes sessions extraordinaires du Sommet peuvent être convoquées à la demande d’un Etat membre avec le consentementde la majorité qualifiée de huit parmi les Etats membres présents et votants ayant ratifié le Pacte (Pacte, art.23(2)).Voir, entre autres, la résolution 1291 du Conseil de sécurité des Nations Unies, 24 février 2000 et la résolution 1304du Conseil de sécurité des Nations Unies, 16 juin 2004.Dans la résolution 1653, par exemple, le Conseil de sécurité des Nations Unies a reconnu la poursuite de l’appartenancedu processus de la CIRGL par les Etats des Grands Lacs et a encouragé d’autres Etats, avec le soutien del’ONU, de l’UA et du Groupe des amis, à poursuivre leurs efforts collectifs pour assurer la paix et la sécurité dans larégion. Résolution 1653 du Conseil de sécurité des Nations Unies, 27 janvier 2006.Le Groupe des amis comprend l’Autriche, la Belgique, le Canada, la Chine, le Danemark, l’Union européenne,la Finlande, la France, le Gabon, l’Allemagne, la Grèce, le Saint-Siège, l’Irlande, l’Italie, le Japon, le Koweït, leLuxembourg, les Pays-Bas, le Nigeria, la Norvège, le Portugal, la Russie, l’Afrique du Sud, l’Espagne, la Suède, laSuisse, le Royaume-Uni, les Etats-Unis. L’organe est co-présidé par le Canada et les Pays-Bas.Voir Report of the Co-Chairs, 1st meeting of the Group of Friends of the Great Lakes, 4 décembre 2003,sur www.icglr.org/common/docs/docs_repository/gofreport_dec2003.pdf.Protocole sur les personnes déplacées, art. 6(3).Voir Jessica Wyndham, Translating the Great Lakes Protocol on internal displacement into domestic law: challengesand opportunities, avril 2007 (voir note de bas de page 4); et Wyndham, «A Developing Trend: Laws and Policies onInternal Displacement», Human Rights Brief (Winter 2006), disponible sur www.brookings.edu.Protocole sur les biens, Article 3(5).Principes de Pinheiro, Principe 19.Principes de Pinheiro, Principe 2.2.Une source de conseils supplémentaires pour traiter de ces questions est : FAO, IDMC, OCHA, OHCHR, UN-Habitat,UNHCR, Housing and Property Restitution for Refugees and Displaced Persons: Implementing the Pinheiro Principles,mars 2007, p. 27, disponible sur www.internal-displacement.orgProtocole sur les biens, art. 9(1).Certains des protocoles font explicitement référence à des droits prévus par d’autres instruments. Par exemple, leProtocole sur les biens énonce que la base de la protection juridique des droits de propriété des personnes déplacéesdoit être, entre autres, la garantie du droit de propriété tel que prévu par la Charte africaine des droits de l’hommeet des peuples (Protocole sur les biens, art. 3(1)(a)).Pour plus d’informations sur la saisine de la Commission africaine des droits de l’homme et des peoples, voir ChalokaBeyani, «A Guide to the Use of the African Human Rights System in the Protection of Refugees», 2006, disponibleauprès de l’Initiative Internationale en faveur des Droits des Réfugiés (IRRI).

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