Le logement et le sans-abrisme des migrants sans papiers ... - PICUM

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Atelier annuel PICUM (Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants)FEANTSA & EAPNLe logement et le sans-abrisme des migrants sans papiers en Europe : Créer desalliances et construire des stratégiesBruxelles, vendredi 28 juin 2013Intervention, Session plénière 1 : L'accès aux centres d'hébergement pour les sans-abrispourles migrants sans papiers.André GACHET, conseiller technique auprès du Conseil d'Administration de l'Alpil (Action pour l'insertion parle logement) et administrateur délégué à l'Europe pour la FAPIL (Fédération des acteurs de la promotion et del'insertion par le logement). Représentant des réseaux français à la FEANTSA (Fédération européenne desassociations nationales travaillant avec les sans-abri). Membre du réseau Jurislogement (regroupementpluridisciplinaire autour du droit au logement - correspondant français de Housing Rights Watch). Intervient dans ledomaine du logement avec les populations migrantes : lutte contre les marchands de sommeil, l'habitat indigne, lesbidonvilles et l'accès aux droits. Son activité s 'exerce dans le cadre d'actions en réponse à la commande publique et/oude démarches militantes.A. Le droitDans la loi française l'accueil est inconditionnel, il doit conduire vers des formes d'hébergement oude logement durable. La loi française est une déclaration de principe très importante qui trouve sonorigine dans le droit au logement opposable : toute personne qui éprouve des difficultés d'accès oude maintien dans le logement doit pouvoir trouver une aide et l'Etat garantie ce droit.Ces règles conduisent à une situation très particulière pour l'étranger sans-papiers : non seulement ila droit à l'hébergement, mais cet hébergement lui garantie un accès à une solution pérenne.C'est l’article L.345-2-2 du code de l'action sociale et des familles qui garantie l’accueilimmédiat et inconditionnel :« Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale a accès, à toutmoment, à un dispositif d'hébergement d'urgence ».Il s'agit bien de toute personne. Il n'y a pas d'autre définition de l'urgence dans les textes et il n'y apas non plus de restriction du à la situation administrative.Les missions d’urgence telles que définies à l’article L.345-2-2 s’appliquent à tout Centred'Hébergement d'Urgence.Elle sont les suivantes et s'imposent à tous les lieux d'accueil :« Cet hébergement d'urgence doit lui permettre, dans des conditions d'accueil conformes à ladignité de la personne humaine, de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l'hygiène,une première évaluation médicale, psychique et sociale, réalisée au sein de la structured'hébergement ou, par convention, par des professionnels ou des organismes extérieurs et d'êtreorientée vers tout professionnel ou toute structure susceptibles de lui apporter l'aide justifiée parson état, notamment un centre d'hébergement et de réinsertion sociale, un hébergement de


stabilisation, une pension de famille, un logement-foyer, un établissement pour personnes âgéesdépendantes, un lit halte soins santé ou un service hospitalier. »enfin, l'article L345-2-3 énonce le principe de continuité (Créé par LOI n°2009-323 du 25 mars2009 - art. 73)« Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y bénéficierd'un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'uneorientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stableou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation ».L'application de ces principes est reconnue et renforcée par un arrêt du Conseil d'Etat du10 février 2012 qui affirme que l’hébergement d’urgence doit être placé au rang d’une libertéfondamentale.Cette affirmation ouvre la voie aux recours contre le préfet qui n’aurait pas trouvé une placed’hébergement d’urgence à une personne en situation de détresse médicale, psychique et sociale.Dans une ordonnance du 28 mars 2012, le tribunal administratif de Lyon a condamné lepréfet du Rhône à trouver une solution d’hébergement dans un délai de 24h à plusieurs familles(parents et grands parents) en situation irrégulière avec la présence de deux enfants (2 ans et 20jours). Ces familles étaient contraintes de dormir dans un couloir d’immeuble depuis le 25 ou le 26mars dernier. Les juges considèrent que « l’hébergement d’une famille fragilisée par la charge detrès jeunes enfants et l’état psychopathologique de Mme. Z, est susceptible de générer desconséquences graves pour les intéressés et constitue ainsi, en l’espèce, une atteinte grave etmanifestement illégale à une liberté fondamentale ».Cette décision est bien conforme aux articles que nous venons d'évoquer. L'ensemblelégislatif français est conforme aux dispositions du droit européen et aux engagements pris par laFrance. (Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme, Charte Sociale Révisée de1996 et Charte des Droits Fondamentaux).Mais la loi ne produit pas les réponses, elle ne construit pas les logements. Elle indique lavoie à suivre, les objectifs à atteindre et, en imposant une obligation de résultat, les moyensnécessaires pour y arriver.B. les obstacles pour l'accèsLe manque de places est bien entendu la première raison. Les textes incitent fortement àdévelopper les réponses car seule une véritable adéquation à la demande permet de mettre enconformité la pratique et les textes.Pourquoi n'y a t il pas davantage de place disponible ?Depuis le XIXème siècle, la peur de voir s'installer une spirale sans fin, la peur de voir lespauvres arriver en masse, conduit à contraindre les capacités de réponses. Dans le même temps etdu fait même de ces politiques le nombre d'exclus augmente. Les réajustements se font par à coups.À partir de l'évolution législative et réglementaire, dans le respect des conventions internationales etsur la base d'une bonne connaissance des situations.


À l'heure actuelle, les règles sont en avance sur la pratique. Le temps de la connaissance estvenue. il lui faut encore du temps pour s'installer durablement. Pour l'heure, le secteur associatifassure une démarche qui tend à rendre compte de l'ampleur de la demande par des tableaux de bordet des alertes ponctuelles.Malgré cela la connaissance reste partielle. Ainsi la FNARS peut affirmer que « la progression de lademande est plus particulièrement le fait d'une sollicitation croissante des personnes en famille ».« Si les hommes isolés représentent la majorité des personnes qui sollicitent le 115,le nombre de personnes en famille augmente fortement (+42%). Ces dernières font de nombreusesdemandes au 115 (7,6 en moyenne) dans l’espoir d’obtenir une réponse.Les phénomènes migratoires expliquent également l’augmentation des demandes. Les demandes despersonnes issues de l’Union européennes ont progressé de 19% entre les deux hivers. On constatenotamment une progression du nombre d’arrivants en provenance des pays du sud de l’Europe(Grèce, Italie, Espagne) qui fuient la crise et celles des personnes d’Europe de l’Est. Lessollicitations des personnes issues de pays hors Union européenne ont progressé de 58%, ellescorrespondent aux demandes des personnes en demande d’asile, de personnes déboutées du droitd’asile et encore de personnes en demande de titre de séjour ».Il reste que ces éléments généraux d'informations en suffisent pas à donner une imageexacte de la réalité. L'exemple de l'agglomération lyonnaise (1,2 millions d'habitants) est assezparlant de ce point de vue :Le 115 (numéro de téléphone d'urgence) reçoit au cours des 6 derniers mois 310 000 appels,dont 135 000 décrochés. Moins de la moitié des appels sont entendus.Soit en moyenne chaque jour 1700 appels dont 750 décrochés. CE qui signifie que 950 appelsen moyenne restent sans écoute, auxquels il faut ajouter 400 à 530 non réponses chaque soir, auxappels entendus. Dans cette agglomération la non réponse concerne donc 1300 à 1400 ménages,mais combien de personnes ? d'où viennent-t-elles ? Combien de fois ont-elles appelé ? Celapersonne n'est capable de le dire. Ce qui n'empêche pas les autorités locales ou le Préfet de dire quel'afflux massif des personnes étrangères est la cause de la saturation du système d'accueil.Cette posture, dont le caractère scientifique mérite d'être interrogée, ne conduit pas à prendreles bonnes mesures. Et l'on retrouve à Lyon comme dans beaucoup de villes de France et d'Europeun discours qui souligne que cette ville ne peut accueillir toute la misère du monde qui vient seréfugier chez elle. Le chemin à parcourir pour mettre le droit et la pratique est engagée mais il resteencore une longue distance à parcourir, elle passe par un renforcement de la connaissance.C. Défis majeurs des prestataires et des utilisateurs de servicesC'est un des défis majeurs. Les prestataires doivent doivent participer à la démarche deconnaissance pour cela ils doivent pouvoir se dégager d'une commande publique qui ignore tropsouvent les besoins du public.Le second défi concerne les pratiques. La fondation abbé Pierre vient utilement de rappelerque la fin d'une pris en charge en hébergement était une expulsion locative et que les personnesconcernées devaient bénéficier des mêmes droits que tout occupant menacer de devoir quitter sondomicile.Pour mémoire, le contrat d’hébergement est un bail au titre du Chapitre II du livre VIII duCode Civil : « du louage des choses ». A ce titre et à d’autres, déterminés par les traitésinternationaux, il ne peut exister d’expulsion sans procédure judiciaire et accord du concours de la


force publique. Même les personnes en squat on droit à un procès équitable (art.6 de la Conventioneuropéenne de sauvegarde des droits de l’homme).Dans l’histoire des dispositifs d’hébergement, la justice a eu plusieurs fois à se prononcer etelle est claire : il n’est pas possible de forcer les personnes à partir, même lorsqu’elles ne sont pluslégitimes à demeurer dans un hébergement (c’est un peu plus sophistiqué en Cada, pour lesquels laloi a été aménagée), il n’est pas possible de changer les serrures, de couper l’eau, même la prise encharge trois jours à l’hôtel à la sortie d’un hébergement a été condamnée, réintégration etdommages et intérêts.Les personnes peuvent demander à bénéficier de la continuité de l’hébergement à traversune procédure administrative de référé-suspension notamment. Mais les expulsions forcées, sansprocédure judiciaire peuvent être passibles de recours devant le juge judiciaire, au civil comme aupénal. Ce ne sont dans ces hypothèses plus uniquement les personnes morales, associations etmandataires publics, qui sont en cause, mais aussi les personnes qui accompliraient des actes quele juge pourrait considérer comme des « voies de fait ».Les fédérations associatives ont souvent rappelé ce risque juridique autour des sortiesconflictuelles d’hébergement. Nous vivons actuellement dans un moment de tension lié àl’épuisement des fonds qui avaient permis l’extension des capacités d’accueil cet hiver, aboutissantà une restriction des places. Ce contexte de tension pèse sur les pratiques, sur les relations entretous les acteurs : personnes hébergées, personnels associatifs, directions et conseilsd’administration des associations, fonctionnaires, élus, responsables d’administration.Précisons ici que la notion de « fin de prise en charge » est une classification del’administration et du secteur associatif, mais qu’elle n’a pas de sens juridique : c’est uneexpulsion.L'heure est à la mobilisation collective et à l'ouverture du dialogue entre les acteurs. Ledroit est ce qui fait le lien entre les personnes accueillies, les acteurs de l'accueil et l'ensembledu corps social. Nous devons prendre appui sur les règles communes.André Gachet

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