LE PRINCIPE DE L'UNIVERSALITE DU BUDGET I - L ... - Canalblog

LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE DU BUDGETI - L’universalité dans les budgets locauxCe principe est posé par l'article 23 du décret du 29 décembre 1962 : « il est fait recette dumontant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses.»A - Signification techniqueDeux sens proches mais différents peuvent être donnés au terme universel. Deux règles endécoulent.a) La règle du produit brutIci le terme universel est pris dans le sens de totalité :- ce qui implique que les dépenses et les recettes doivent figurer dans le budget pour leurtotalité.- cela débouche sur l’interdiction des contractions et des compensationsb) La règle de la non-affectation des recettesLà le terme universel est pris dans le sens : indifférencié :- ce qui signifie que l’ensemble des recettes doit couvrir l’ensemble des dépenses- cela se traduit par l’interdiction des affectations de recettesB - Signification politiquea) La volonté de connaître avec exactitude le montant des dépenses.La règle du produit brut permet aux membres des organes délibérants, de disposer d’uneinformation complète et exhaustive lorsqu’ils se prononcent sur le budget. Le pouvoirbudgétaire des conseils municipaux, généraux et régionaux est ainsi sauvegardé.b) La volonté de connaître avec certitude le montant des dépenses.Si l’affectation des recettes était possible la réalisation de chaque dépense dépendrait de laréalisation de chaque recette. Ainsi on rendrait hypothétique l’exécution du budget.B - Dépassement© Tous droits réservés - Emploipublic.com 1

a) Les exceptions à la non-affectationLes emprunts sont affectés à des dépenses d'investissement. Les subventions spécifiquescomme l’indique leur nom sont également affectées. Un certain nombre de taxes sontégalement affectées : taxe de séjour, taxe d’usage des abattoirs, redevance d’accès aux pistesde ski.b) Les exceptions à la non- compensationElles sont beaucoup plus rares. Mais on peut citer, le résultat d'un budget annexe qui estrepris dans le budget de la collectivité ou encore l’usage selon lequel la Mairie peut êtrechauffée par une coupe de bois.II - L’universalité dans le budget de l’EtatCe principe est énoncé par l’article 18 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 : « Il est fait recettedu montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses.L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes ettoutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général. »Il est repris par la loi organique sur les lois de finances du 1 er août 2001 qui l’énonce dans sonarticle 6.S’il se traduit à ce niveau comme au niveau local par les mêmes règles ( produit brut et nonaffectation ), il peut faire l’objet d’assouplissements plus importants.A - L'assouplissement de la règle du produit brutElle est plus importante dans les comptes spéciaux du trésor que dans le budget général.a) Dans les comptes spéciaux du trésor (CST)Trois catégories de CST peuvent faire l’objet d’une présentation contractée : seul le soldeapparaît. C’est le cas pour :- les comptes de commerce- les comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers- les comptes d’opérations monétaires La loi organique sur les lois de finances du 1 er août 2001 reprend ces dispositions qui nes’appliquent qu’aux comptes de commerce (art 22) et aux comptes d’opérations monétaires (art 23) puisque les comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers disparaîtront.b) Dans le budget général© Tous droits réservés - Emploipublic.com 2

Certaines administrations peuvent utiliser deux procédures qui ont pour effet de compensercertaines dettes :- les marchés de transformationLe service commande un matériel et donne en vue de sa fabrication des matières premièresdont le coût sera bien sûr soustrait dans la facture finale.- les marchés de conversionIci il s’agit de vieux matériaux qui sont livrés au fabricant en vue de la fourniture de nouveauxmatériels.B - L’assouplissement de la règle de la non-affectation des recettesLa règle de la non-affectation subit elle aussi des assouplissements qui sont plus importantsdans les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor que dans le budget général.a) Dans les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor- une catégorie de comptes spéciaux du trésor est spécifiquement destinée à opérer desaffectations : les comptes d’affectations spéciales- de manière plus générale l’article 18 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 rappelle quele moyen d’opérer une affectation de recettes est de créer un budget annexe ou un comptespécial du trésor.La loi organique sur les lois de finances du 1 er août 2001 reprend exactement les mêmestermes dans son article 16.b) Dans le budget général1° La procédure du fond de concours (art 19 O et 17 LOLF )Initialement il s’agit de dons ou legs versés à l’Etat pour concourir avec lui à certainesdépenses. Mais la procédure peut également être utilisée pour affecter des recettes decaractère non-fiscal. Cette dernière disposition étant très souvent détournée.L’article 17 II de la loi organique reprend à peu de chose près la définition des fonds deconcours de l’ordonnance, mais elle précise le régime des fonds. En particulier, il y dit que lesrecettes des fonds de concours sont non seulement prévues, mais aussi évaluées par la loi definances.Année 1998 1999 2000 2001 2002 2003Montants (Md€) 10,56 6,86 5,97 4,55 4,04 4,42Evolution en % + 1,0 - 35 -12,9 -23,7 -11,1 + 9,32° La procédure du rétablissement de crédit (art 19 O ; 17 IV LOLF )Elle se traduit par l’inscription des sommes versées, non pas en recettes, mais en crédits quel’on rétablit car au fond il s’agit d’une régularisation.© Tous droits réservés - Emploipublic.com 3

Elle est possible dans deux cas :▪ la restitution au Trésor de sommes payées indûment▪ les cessions ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires3° Les prélèvements sur recettesCe procédé permet d’affecter directement des ressources (impôts locaux, ressources desorganismes de sécurité sociale), à des organismes divers qu’il s’agisse des collectivitésterritoriales ou de l’Union européenne. Ces deux prélèvements portent sur des sommesimportantes : 61,5Md€ en 2004.Aucun texte ne les prévoit. C’est en 1969 qu’ils sont apparus malgré les protestationsconstantes de la Cour des comptes qui estime qu’ ils « affecte(nt) la lisibilité et la cohérencedes inscriptions budgétaires ». Cependant le Conseil constitutionnel a admis la régularité duprocédé (82-154 DC, 29 décembre 1982 et 98-405 DC, 29 décembre 1998) dans le mesurel'état A évalue la totalité des recettes brutes de l’Etat. Il n’y a pas d’atteinte au principe desincérité de l’évaluation.EVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTESAU PROFIT DES COLLECTIVITÉS LOCALES (en millions d'euros)Evolution annuelleEstimations en loi de finances initiale Estimations révisées Versements effectifs(en %)1984 11.719,98 11.696,80 11.915,11 10,51985 12.425,97 12.503,26 12.639,85 6,11986 13.175,86 13.246,14 13.130,28 3,91987 15.667,80 15.810,34 15.762,16 201988 16.710,85 17.133,14 17.098,83 8,51989 18.084,11 18.890,42 18.911,76 10,61990 18.862,82 19.580,86 19.905,27 5,31991 20.409,42 21.474,12 21.443,48 7,71992 22.100,38 22.569,92 22.444,46 4,71993 23.476,08 23.538,28 23.716,80 5,71994 23.370,28 23.311,28 23.516,48 - 0,81995 23.957,97 23.957,97 23.888,76 1,61996 24.925,72 24.769,00 24.786,38 3,81997 25.440,69 25.149,51 25.142,96 1,41998 25.076,80 24.868,25 24.821,44 - 1,31999 26.872,95 26.990,95 26.918,69 8,42000 28.732,37 28.936,71 28.852 7,22001 31.638,77 31.643 31.700 9,92002 34.747 34.705 34.800 9,82003 36.419 36.380 - 4,5%PLF 2004 45.161 - - 24,1%PLF 2004périmètre constant37.038 - - 1,8%© Tous droits réservés - Emploipublic.com 4

EVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTESAU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (en millions d'euros)Estimations en loi de finances initiale Estimations révisées Versements effectués % d'évolution annuelle1982 3.931,66 4.214,61 4.127,40 + 26,51983 4.163,38 4.396,63 4.557,46 + 10,51984 4.731,10 4.796,05 4.955,97 (a) + 8,71985 5.148,97 5.418,80 5.795,65 (b) + 16,91986 6.503,48 7.064,49 6.977,13 + 20,41987 7.063,88 7.543,33 7.624,74 + 9,21988 8.349,63 9.850,95 9.830,07 + 291989 9.831,74 9.366,16 9.331,71 - 5,11990 9.680,51 9.177,43 8.557,27 - 8,31991 10.785,77 11.538,10 11.391,45 + 33,21992 12.843,83 11.738,57 11.069,78 - 2,81993 12.726,44 11.891,02 11.737,35 + 61994 13.842,37 13.842,37 12.582,53 + 7,21995 13.415,51 12.653,27 11.924,87 - 5,21996 13.567,96 12.378,86 12.261,17 + 2,81997 13.263,06 13.415,51 13.390,97 + 9,21998 13.949,09 13.949,09 13.960,06 + 4,21999 14.482,66 14.253,98 13.892,53 - 0,52000 15.016,23 14.360,70 14.659,80 + 5,52001 15.168,68 14.696,00 14500,14 - 1,12002 16.870,00 14.624,00 14.756,12 + 1,8révisé 2003 15.800,00 16.388,00 - + 11,1 (c)PLF 2004 16.400,00 - - + 0,1 (d)(a) Dont une avance intergouvernementale remboursable de 239,19 millions d'euros.(b) Dont une avance intergouvernementale non remboursable de 451,10 millions d'euros.(c) Estimation révisée 2003 / Versements effectifs 2002.(d) Evaluation proposée 2004 / Estimation révisée 2003. La loi organique du 1 er août 2001 prévoit désormais dans son article 6 les prélèvementssur recettes dans les termes suivants :«Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit descollectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des chargesincombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou desplafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements surles recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façonprécise et distincte »© Tous droits réservés - Emploipublic.com 5