Kodifikáció - PTE Egyetemi Könyvtár - Pécsi Tudományegyetem

lib.pte.hu

Kodifikáció - PTE Egyetemi Könyvtár - Pécsi Tudományegyetem

KODIFIKÁCIÓ2KodifikációKiadja a Kodifikátor Alapítvány7622 Pécs, Légszeszgyár u. 2/3.Tilk PéterKecskés LászlóNaszladi GeorginaBuksza ZsoltCsink LórántDaku MagdolnaDomaniczky EndreDrinóczi TímeaGelencsér JózsefGyergyák FerencHavassy SándorHorváth AttilaKiss LászlóKocsis MiklósKovács GáborKüpper, HerbertMihályi Zsolt AporNagy ErikaOrova MártaPapp ImrePatyi AndrásPetrétei JózsefVarga ZsoltWallacher LajosVarga Zs. AndrásFőszerkesztőtanszékvezető egyetemi docens, PTE ÁJKA Szerkesztőbizottság elnöketanszékvezető egyetemi tanár, PTE ÁJKA Szerkesztőbizottság titkáraPhD-hallgató, PTE ÁJKA Szerkesztőbizottság tagjaifőtanácsadó, Országgyűlés Hivatalaadjunktus, PPKE JÁKfőosztályvezető, Országgyűlés Hivatalakonzul, Magyarország Külügyminisztériumaegyetemi docens, PTE ÁJKközigazgatási jogászfőtanácsadó, Alkotmánybíróság Hivatalaigazgató, Bács-Kiskun Megyei Kormányhivataltanársegéd, NKE, Közigazgatás-tudományi Karegyetemi tanár, PTE ÁJK, alkotmánybíróadjunktus, PTE ÁJKjegyző, Zalaegerszeg Megyei Jogú VárosProf., dr., Institut für Ostrecht Münchenosztályvezető, Budapest Főváros IV. kerület ÚjpestÖnkormányzatának Hivatalavezető-főtanácsos, Hajdú-Bihar Megyei KormányhivatalTörvényességi Felügyeleti Főosztályfőtanácsos, Nemzeti Fejlesztési Minisztériumadjunktus, ELTE ÁJKrektor, intézetvezető egyetemi tanár, NKEegyetemi tanár, PTE ÁJKjegyző, Kisújszállás Városügyvéd, Squire Sanders, Budapesttanszékvezető egyetemi docens, PPKE JÁKa legfőbb ügyész közjogi helyetteseA kiadvány megjelenését a Pécsi TudományegyetemÁllam-és Jogtudományi Kara támogatta.A kiadvány szerkesztésea Bolyai János Kutatási Ösztöndíj támogatásával készült.HU ISSN 2063-75192012/1


KODIFIKÁCIÓTARTALOMJEGYZÉK3TartalomjegyzékKöszöntő 4Petrétei JózsefA jogforrás fogalma, érvényessége és hatályossága 5Bodnár Eszter – Módos MátyásA jogalkotás normatív kereteinek változásai az új jogalkotási törvény elfogadása óta 31Horváth AttilaKisbetűk, alcímek, rövidítések: a jogszabály-szerkesztés aprómunkája.A közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény kritikájaa jogszabály-szerkesztési rendelet tükrében 43Orova MártaAz általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízottvállalkozásoknak a közszolgáltatások ellátásáért járó ellentételezésérevonatkozó uniós előírások változása 58Gyergyák FerencSzabálysértés helyett tiltott, közösségellenes magatartás? 73Havassy SándorA helyi jogalkotással kapcsolatos törvényességi ellenőrzések tapasztalatairól 84Domaniczky EndreNéhány gondolat a külföldön élő magyar állampolgároknyilvántartásának szabályozásához 89Buksza ZsoltA parlamenti vizsgálati jog egyes kérdései 94Drinóczi TímeaKonferencia-beszámoló. Szabályozási reform Oroszországban – implementáció és jogkövetés 992012/1


KODIFIKÁCIÓKÖSZÖNTŐ4KöszöntőA Kodifikátor Alapítvány és a „Kodifikáció” c. folyóirat szerkesztőbizottsága nevébentisztelettel köszöntöm az Olvasót!A 2011-ben létrejött Kodifikátor Alapítvány célja a helyi és központi jogalkotásitevékenységgel összefüggő gyakorlati és elméleti követelmények széles körben valóterjesztése, a témával összefüggő tanulmányok megjelenésének elősegítése és a minőségikodifikációs munka végzésére képes szakemberek továbbképzésének támogatása.Ennek érdekében – a felgyorsult jogalkotási folyamatokra is figyelemmel – határoztukel, hogy a közjogi jogalkotás produktumainak értékelésére, valamint a jogalkotás,mint tevékenység segítésére 2012-től két önálló, elektronikus periodikával jelentkezünk.Ezek közül a „Kodifikáció és Közigazgatás” első lapszáma már olvasható.A másik folyóirat pedig az Ön által most megnyitott „Kodifikáció” című periodika.Mindkét lap évente két alkalommal jelenik meg, így – mintegy kiegészítveegymást – összesen négy lapszámmal találkozhat az Olvasó.Gyakran hallani, hogy a jogalkotás a legmagasabb szintű jogászi tevékenység. Ha ezaz állítás akár vitatható is, az nem kétséges, hogy generálisan – a címzetti kör tipikusanigen széles volta miatt – a jogalkotási tevékenységgel lehet a legnagyobb zavartkeletkeztetni az állam és a társadalom működésében, valamint a legnagyobb kártokozni a jogszabály címzettjeinek. Emiatt különösen fontos, hogy a jogalkotási tevékenységmagas színvonalat képviseljen.A maga szerény eszközeivel ehhez kíván hozzájárulni az új lap is. Bár a jogalkotássalszámos szakember foglalkozott eddig is, önálló fóruma azonban e területneknem volt. Ezt a hiányt szeretné pótolni a Kodifikátor Alapítvány, a „Kodifikáció”megjelentetésével. A folyóirat minőségét a szerkesztőbizottság összeállítása során isérvényesíteni kívántuk: kiváló elméleti és gyakorlati szakemberek vállalták megtisztelőrészvételüket a munkában.Reméljük, hogy új lapunk elnyeri tetszését. Minden észrevételt, illetve a „Kodifikáció”profiljába illeszkedő írást örömmel fogadunk a tilk.peter@ajk.pte.hu címen.Kellemes böngészést kíván a lap főszerkesztője:Pécsett, 2012 októberébendr. Tilk Pétertanszékvezető egyetemi docens2012/1


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…5Petrétei József, egyetemi tanárPTE ÁJK Alkotmányjogi TanszékA jogforrás fogalma, érvényességeés hatályosságaA jogforrás fogalmának meghatározására amagyar állam- és jogtudományban is számoskísérlet történt, amelyek – többféle megközelítéstalkalmazva – különböző eredményrevezettek, azaz a fogalom lényegét és tartalmátilletően egymástól részben eltérő felfogások ésdefiníciók születtek. Általános értelemben ajogforrás fogalma a különböző jogi normáknaka jogrendszerben elfoglalt sajátos helyét, szerepétfejezi ki, ami egyrészt a jogi normák speciáliskeletkezésmódjának a következménye, másrésztpedig a kötelező erőnek és a hitelesszöveg megismerhetőségének az előkérdése. 1A jogforrás tehát a legszorosabban összekapcsolódika jog keletkezésével, létrejöttévelés kialakulásával. A jogforrás fogalmánaktöbboldalú megközelítésére vonatkozóan azalábbi fő irányok határozhatók meg. Egyrészta jogforrásokról szóló általános elméletet azállam- és jogbölcselet – mint az általános államésjogtudományok egyik ága – tárgyalja. Emegközelítés elsősorban a jog alakulására,fejlődésére, az új jogi normák kialakulásáraható különböző társadalmi tényezők és jelenségek– különösen a gazdasági, a politikaiés az ideológiai viszonyok – szerepét, jelentőségétvizsgálja. 2 Másrészt ennek az általánosmegközelítésnek az adott állam jogrendszerérevaló alkalmazása és konkretizálása azalkotmányjog-tudomány feladata. 3 Az alkotmányjogijogforrás-problematika ugyanis mindig konkrétalkotmányos berendezkedéshez kapcsolódik,mivel általában az alkotmányi szabályozásegyik alapvető kérdése a jogforrások meghatározásaés regulálása: legtöbbször az adottállam alaptörvénye – illetve más alkotmányosjogszabályok – rendezik azt a kérdést, hogymelyek a jogalkotásra, illetve normalétrehozásrafeljogosított szervek, ezek milyen jogalkotó(normalétrehozó) hatáskörrel rendel-1 Szilágyi Péter: Jogi alaptan. Osiris Kiadó, Budapest,1998. 222. o.2 Szilágyi: i.m. 219. o.3 Sári János: A jogforrások fogalma. In: Magyar alkotmányjog(Szerk. Schmidt Péter) Budapest, 1976.181. o.2012/1keznek, mi ennek a hatáskörnek a terjedelmeés milyen hierarchikus viszony van az egyesjogforrások között. A jogforrások fogalmaalkotmányjogi tekintetben csak adott térbenés időben fennálló alkotmányos rend szoroskontextusában határozható meg. Az alkotmányjog-tudománytehát a hatályos jog alapjánvizsgálja a jogalkotók és az általuk létrehozottjogi normák közötti összefüggéseketés törvényszerűségeket. A jogforrási rendszertermészetesen jelentős mértékben függattól, hogy az adott államban a jogkeletkezésnekmelyik az uralkodó formája: a jogalkalmazóijogkeletkezés (normalétrehozás) vagy pedig ajogalkotói joglétesítés (jogalkotás) a meghatározó.A modern kontinentális jogrendszerekben– így Magyarországon is – a jogalkotóijog kizárólagosságára való törekvés figyelhetőmeg, 4 amely – az alkotmányjogi szabályozássajátosságából is adódóan – a magyar jogforrásirendszerben a jogalkotói jog elsődlegességétbiztosítja. Ez azonban nem jelenti azt,hogy jogi normát csak a jogalkotás hozhatlétre. Harmadrészt minden jogágnak – az alkotmányjognakis – van saját jogforrási rendszere,amelyet az egyes jogágak – az alkotmányjogiszabályozás keretén belül – maguk dolgoznakki és határoznak meg. 5 A különböző jogágakjogforrási rendszere természetesen az Alaptörvényáltal meghatározott jogforrásokonalapul, de az Alaptörvény nem tartalmazminden jogforrást. Ennek következtében isaz egyes jogágak jogforrási rendszere – a jogágsajátosságainak megfelelően – mutat bizonyoseltéréseket. A magánjogban (polgári jogban,családjogban, munkajogban stb.) speciálisértelemben jogforrási jellege is van a felekegyes szerződési megállapodásának, mivelebből rájuk nézve joghatások adódnak, azazbizonyos jogügyletek joghatások forrásai is. 64 A jogalkotói jog kizárólagossága azonban nem lehetteljes, mivel egyes területeken és időlegesen elkerülhetetlena jogalkalmazói jogképződés – a bírói jog –kialakulása. Szilágyi: i.m. 239. o.5 „Jogrendszerünkön belül a jogágak viszonylagosönállósága érvényesül. Így előfordulhat, hogy egyesjogintézményeket a különböző jogágak eltérően szabályoznak.”12/1991. (IV. 1.) AB határozat. ABH1991. 337, 3386 Lásd részletesebben Lábady Tamás: A magyar magánjog(polgári jog) általános része. Dialóg CampusKiadó, Budapest-Pécs, 1998. 174-176. o. LábadyTamás megállapítása szerint különösen igaz ez az ún.általános hatályú szabályügyletekre, amelyeket ezért


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…6Ugyanakkor a Polgári törvénykönyv (Ptk.)gyakran utal más jogszabályok rendelkezéseire,ezért e jogszabályok jogforrási jellegétsajátosan értelmezi és legáldefiníciókéntmeghatározza, hogy mi minősül a Ptk. alkalmazásábanjogszabálynak. Eszerint a jogszabályáltalában – főszabályként – a törvényés a kormányrendelet, míg taxatíve felsoroltesetekben e fogalom alatt valamennyi jogszabálytérteni kell. 7 A büntetőjogban viszontcsak a formális értelemben felfogott törvénylehet jogforrás abban az értelemben, hogycsak törvény nyilváníthat meghatározottcselekményeket bűncselekményekké és helyezhetivalamilyen büntetés alkalmazásátkilátásba, egyéb jogforrásnak ilyen szerepenem lehet. 8A) A jogforrások alkotmányjogiszabályozásaMagyarországon a jogforrások szabályozásátrészben az Alaptörvény tartalmazza, de a jogalkotásnakés a jogrendszernek csak a legfontosabbelemeit regulálja. Az Alaptörvény a T)cikk (1) bekezdésében rögzíti, hogy általánosankötelező magatartási szabályt az Alaptörvénybenmegjelölt, jogalkotó hatáskörrelrendelkező szerv által megalkotott, a hivataloslapban kihirdetett jogszabály állapíthatmeg, amelyet az állam szükség esetén kényszeralkalmazásával is érvényre juttat. 9 AzAlaptörvény – mint Magyarország jogrendszerénekalapja 10 – felsorolja az egyes jogszabályokat,és meghatározza az egymáshoz és azAlaptörvényhez viszonyított hierarchiájukat is.Eszerint jogszabály a törvény, a kormányrennormaügyleteknek(Normenverträge) is neveznek (pl.a kollektív munkaszerződések, kollektív gazdaságiszerződések, egyesületi alapszabály, alapítványi alapítóokirat stb.).7 Ptk. 685. § a) pont. Vö. a 25/1994. (V. 10.) ABhatározattal. ABH 1994. 416, 4198 Földvári József: Magyar büntetőjog. Osiris, Budapest,1997. 57. o.9 Vö. az Alaptörvény C) cikk (3) bekezdésével.10 Alaptörvény R) cikk (1) bek. Az Alkotmánybíróságkorábbi megállapítása szerint a jogforrások szabályozásakizárólag az Alkotmány feladata; az Alkotmányéppen attól a jogrendszer alapja, hogy a jogszabályokkötelező erejét és fajtáit maga határozza meg. AzAlkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nemlétezhet. Vö. a 121/2009. (XII. 17.) AB határozattal.ABH 2009. 1013, 10232012/1delet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszterirendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökénekrendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjénekrendelete és az önkormányzati rendelet.Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanácsrendkívüli állapot idején és a köztársaságielnök szükségállapot idején kiadott rendelete.11Az Alaptörvény utal az Európai Unió jogára is,amikor rögzíti, hogy az Európai Unió joga –bizonyos keretek között (Magyarország tagállamkéntvaló részvételével összefüggésben)– megállapíthat általánosan kötelező magatartásiszabályt. 12 A nemzetközi joggal összefüggésbenaz Alaptörvény előírja, hogy „Magyarországnemzetközi jogi kötelezettségeinekteljesítése érdekében biztosítja a nemzetközijog és a magyar jog összhangját.” 13Kinyilvánítja továbbá, hogy „Magyarországelfogadja a nemzetközi jog általánosan elismertszabályait.” 14Az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése sajátosösszefüggésben említi a bírói jogot, mint aKúriának a bírói jogalkalmazás egységét biztosítótevékenységét, amelynek eredménye abíróságokra kötelező jogegységi határozat. 15Az Alaptörvény kifejezetten nem utal jogalkotásitörvény elfogadásának szükségességére, 16mégis a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX.törvényt (Jat.) 17 fontos szerepet tölt be a jog-11 Alaptörvény T) cikk (2) bek.12 Vö. az Alaptörvény E) cikk (3) bekezdésével. Ez azelőírás a korábbi Alkotmányban expressis verbis nemszerepelt, jóllehet, formálisan, beleérthető volt azEurópa-klauzulába.13 Alaptörvény Q) cikk (2) bek. Ezzel elismeri a két –a nemzetközi és a magyar – jogrendszer összhangjamegteremtésének szükségességét, a lehetségesnormakollíziók elkerülését vagy megszüntetését.14 Alaptörvény Q) cikk (3) bek. 1. mondat. Ez aztjelenti, hogy a nemzetközi jog e szabályait maga azAlaptörvény – külön törvényi transzformáció nélkül –teszi a magyar jogrendszer részévé.15 Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése szerint a Kúriabiztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, abíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz.16 Az utalás hiánya azonban nem jelenti azt, hogyilyen törvény ne volna megalkotható, de azt igen,hogy mivel az Alaptörvény a jogalkotási törvényt nememlíti a sarkalatos törvények között, ezért ez már –ellentétben a korábbi jogalkotási törvénnyel (1987. éviXI. tv.) – nem igényli a jelen lévő országgyűlési képviselőkkétharmadának szavazatát.17 E törvényt az Országgyűlés még az új Alaptörvényelőtt alkotta meg, eleget téve az Alkotmánybíróság121/2009. (XII. 17.) AB határozatának, amely a ko-


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…7források alkotmányjogi szabályozásában. Etörvény meghatározza a jogalkotás alapvetőkövetelményeit, rendelkezik a jogszabályokhatályáról, módosításáról, előkészítéséről, a jogrendszerfolyamatos felülvizsgálatáról, a –sajátos jogforrást jelentő – közjogi szervezetszabályozóeszközökről, 18 a jogszabályok kihirdetéséről,helyesbítéséről és a Nemzeti Jogszabálytárról.A közjogi szervezetszabályozó eszközöknormatív aktusok, de az Alaptörvény és ajogalkotási törvény szerint nem jogszabályok.Bizonyos értelemben azonban jogforrásoknaktekintendők, mivel vannak esetek, amelyekbenjogi relevanciájuk van, azaz kimutatható amagatartásbefolyásoló jellegük. Az állampolgárokjogai és kötelezettségei vonatkozásábanazonban semmiképpen sem jogforrások.A jogforrások alkotmányjogi szabályozásakapcsán feltétlenül meg kell említeni az Alkotmánybíróságnaka jogalkotással összefüggő korábbihatározatait, mivel ennek során a testületrendkívül jelentős, mindenkire nézve kötelezőértelmező tevékenységet fejtett ki,különösen a jogállamiság és jogalkotás összefüggésével,az egyes jogszabályok tartalmi ésformai kérdéseivel, továbbá az alkotmánysértőjogszabályok megsemmisítésénekszempontjaival kapcsolatban.B) A jogforrások jelentősége,fogalma, csoportosítása éshierarchiájaI. A jogforrások jelentőségeA jogforrások jelentősége egyrészt a jogi szabályozásszükségszerűségéből és a jognak a társadalmiegyüttélésben betöltött szerepéből adódik. Az államilagszervezett társadalomban a társadalmiegyüttélés feltétele és biztosítéka az alapvetőviszonyoknak jogi normákkal – magatartásiszabályokkal, előírásokkal – történő regulálása.A társadalmi együttélésben ugyanis a jog arendezettséget segíti elő.rábban hatályos jogalkotási törvényt (a jogalkotásrólszóló 1987. évi XI. törvényt) alkotmányellenesnekminősítette, és 2010. december 31. napjával megsemmisítette.18 Ezek korábban az állami irányítás egyéb jogi eszközeivoltak.2012/1Az állam – a közhatalom legfőbb birtokosaként– azzal a céllal alkotja meg, ismeri el ésérvényesíti ezeket a normákat, hogy általukrögzítse és védje a kialakult viszonyokat,illetve meghatározott irányba befolyásolja aváltozásukat. A jog tehát tárgyi értelembenazoknak a magatartásszabályoknak, normáknakaz összessége, amelyeket az állam (közhatalom)alkot, hoz létre vagy ismer el, illetve jogkövetkezményekkellát el, ezen belül szankcionál, 19 ésamelyek érvényesülését végső soron az államkényszerítő ereje biztosítja, mivel a jog olyan előírás,ami elvárást, szubjektív jogot vagy kötelezettségetállapít meg, és amely megkövetelhetőés kikényszeríthető. Ezért az állami (közhatalmi)szervek funkcionálásuk során – többekközött – általános érvényű magatartásszabályokathatároznak meg és bocsátanak ki, illetveismernek el, amelyek rendelkezéseit mindenkiköteles minden olyan esetben megtartani,amelyre a szabályozás tényállása vonatkozik.20 Az állami szervek természetesen eseti,egyedi jellegű előírásokat is megállapítanak,amelyek azonban csak az adott egyetlenesetben kötelezőek. E felosztás alapján különböztethetőkmeg az általános és az individuálisnormák. 21A pozitív – tételes vagy tárgyi (objektív) –jog jellemzője, hogy a társadalom egészére19 A jog érvényesülését azonban nemcsak joghátrány,hanem előny kilátásba helyezése is biztosíthatja.20 A jogi norma – mint átfogó kategória – adott magatartásmegszabott mértéke, amely feltételes jogi parancsot,ún. „legyen” követelményt fejez ki. A joginorma általában olyan általános (generális) és absztrakt(elvont) magatartásmintát ír elő, amely meghatározottcímzetti körre, meghatározott feltételek eseténkötelező rendelkezést tartalmaz. Az általánosság –ebben az értelemben – azt jelenti, hogy a normatartalomnem egyetlen esetre (tényállásra), nem egyetlencímzettre vonatkozik, hanem azonos esetek egészjövőbeni sorára, egyedileg előre meg nem határozottcímzetti körre. Az absztraktság következtében mindenesetben, amikor a normában – az elvont formában– megfogalmazott tényállási feltételek beállnak,ehhez meghatározott jogkövetkezmény fűződik: anorma tehát valamennyi adott típusú magatartásravonatkozik, és teljes körű, mivel minden adott típusúhelyzet megvalósulása esetén alkalmazandó. Másmegfogalmazásban: „A normatív rendelkezések címzettiköre nyitott, az egyedi rendelkezések címzettiköre zárt.” Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete.Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs,2007. 40. o.21 Az individuális (egyedi) norma vagy egyetlen címzettnekszól, vagy egy konkrét tényállást szabályoz.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…8vonatkozó kényszerítő rendet jelent. A szabályozójellegű állami (közhatalmi) aktusoknormákként meghatározott helyen és időben,meghatározott körre kötelezőek, azazkötelező magatartásszabályt állapítanak meg.Ehhez az állami (közhatalmi) szervekneknormalétrehozó vagy -elismerő felhatalmazással(autoritással) kell rendelkezniük, amelyeta jogi hatalom egyik megnyilvánulása biztosíta számukra: ennek alapvető hivatása atársadalmi integráció biztosítása érdekében atársadalmi együttélés alapvető viszonyainakszabályozása az általánosan kötelező jogielőírások megalkotásával vagy elismerésével.Az alkotmányos demokráciákban a jogi –pontosabban a normalétrehozó – hatalomszintén az alaptörvény által konstituált, ami ajogalkotásra, illetve normalétrehozásra felhatalmazottszervek alkotmányi meghatározásátjelenti.A jogforrások jelentősége másrészt rendszerszerűfelépítésükre vezethető vissza, mivel adott államjogforrásai rendszert alkotnak, vagyismeghatározott az egymáshoz való viszonyuk. Ajogforrások rendszerszerű felépítése lehetővéteszi annak megismerését, hogy milyen aktusokalakítják ki és foglalják magukba a joginormákat, mely szervek, milyen formábanhozzák létre vagy ismerik el ezeket, és milyenviszonyban állnak egymással, milyen a köztüklévő rangsor. A jogforrások rendszerszerűfelépítése és rangsora a jogrendszer egységénekés koherenciájának biztosításához 22 járul hozzá.Mivel a jogrendszer számos érvényes joginorma rendezett összessége, a részét képezőjogi normák között sajátos relációk alakulhatnakki. A jogforrások rendszerszerű felépítésesegít bizonyos normakonfliktusok megoldásában.Ha ugyanis eltérő jogforrási szintenelhelyezkedő jogi normák ugyanazt a tényállástegymással ellentmondásban, ellentétesenrendezik, akkor e probléma kiküszöbölésébena jogforrási hierarchia ad eligazodást. 2322 „A jogrendszer rendszerjellege mindenekelőtt egyfelőlbelső ellentmondás-mentességében és koherenciájában,másfelől pedig strukturáltságában, tagozódásábanfejeződik ki.” Szilágyi: i.m. 308. o.23 Vö. Peschka Vilmos: A jogszabályok elmélete.Akadémiai Kiadó, Budapest, 1979. 224. o.2012/1II. A jogforrások fogalmaA jogforrás (fons iuris) – általános értelemben– az a hatalmi tényező, vagy viszony,amelyből a tárgyi (objektív) jog – a jogi normákösszessége – ered. A jogforrás fogalma tehát meglehetősenösszetett: vagy a jogalkotó (normalétrehozó,illetve azt elismerő) szervet, vagy ajogalkotó (normalétrehozó, illetve elismerő)tevékenységet, vagy pedig a jogi normát – e tevékenységproduktumát – magában foglaló jogiformát, jogi jelenséget jelöli. 24 A jogforrás –mint jogi norma – fogalma tágabb és szűkebbértelemben határozható meg. Tágabb értelembena jogforrás a jogi norma általános fogalmávalazonos, tehát jogforrásnak tekinthetőminden olyan jogi norma, amelynek normatív(előíró-szabályozó) jellege, jogi relevanciájavan, illetve mindaz, amiből egyáltalánjogi normák eredhetnek. Szűkebb értelembenviszont jogforrásnak csak azok a joginormák – a jogszabályok – tekinthetők, 25 amelyekmindenkire nézve kötelező absztraktáltalánosmagatartásszabályt tartalmaznak,illetve azok a szervek, amelyek e jogszabályokatmegalkotják. 26III. A jogforrások csoportosításaA jogforrás fogalmának összetettsége következtébena jogforrások különböző elvek ésszempontok alapulvételével csoportosíthatók, 27amelyek egyrészt a jogtudományi megközelí-24 Vö. Peschka Vilmos: Jogforráselméleti problémákés az alkotmány. In: Jogforrások az új alkotmányban(Szerk. Rácz Attila) KJK és MTA Állam- és JogtudományiIntézete, Budapest, 1995. 16. o. „A jogforrásfogalma egyrészt magát a jogszabályt jelenti, másrészta jogalkotó hatáskört és annak gyakorlását, a jogalkotásieljárását, a jogalkotó tényt.” 121/2009. (XII. 17.)AB határozat. ABH 2009. 1013, 102325 Az Alkotmánybíróság szerint „…a jogforrás fogalmaa jogszabályt jelenti, amely mindig jogalkotó hatáskörrelrendelkező állami szervtől származik.”121/2009. (XII. 17.) AB határozat. ABH 2009. 1013,102826 E felosztás szerint szűkebb értelemben a közjogiszervezetszabályozó eszközök (korábban az államiirányítás egyéb jogi eszközei) nem minősülnek jogforrásnak,mivel nem tartalmaznak mindenkire nézvekötelező rendelkezéseket.27 Vö. Peschka: Jogforráselméleti... 16-18. o. és Szilágyi:Jogi alaptan 222-224. o.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…13jogszabályok – és kibocsátóik – alsóbb fokozatújogszabályt nem módosíthatnak.A hatályon kívül helyezéssel összefüggésbenazonban a jogalkotási törvény lehetővé teszi,hogy egyrészt törvény hatályon kívül helyezhessea kormányrendeletet, a Kormány tagjának rendeletét– kivéve a miniszterelnök miniszterelnök-helyettestkijelölő rendeletét – valamintaz önálló szabályozó szerv vezetőjének rendeletét(kivéve a vezetőnek a rendelet kiadásábanvaló helyettesítést kijelölő rendeletét). Másrészta kormányrendelet – ha kormányrendeletadott felhatalmazást, vagy ha a törvénybenadott felhatalmazás hatályát vesztette és atárgykör szabályozására új felhatalmazó rendelkezéstnem alkottak – a Kormány tagjánakrendeletét, (kivéve a miniszterelnök miniszterelnök-helyettestkijelölő rendeletét). 52c) A jogforrási hierarchia érvényesülésének elveazonban túlmutat a jogszabályok egymás köztiviszonyán. A jogalkotási törvény kimondja,hogy a közjogi szervezetszabályozó eszköz (mintsajátos normatív jellegű aktus) jogszabállyalnem lehet ellentétes. 53d) A jogforrások hierarchiája kapcsán szólnikell azokról a jogelvekről 54 is, amelyek bizonyoseligazodást adnak az egyes jogszabályok egymáshozvaló viszonyában, és ezáltal befolyást gyakorolnaka jogalkotásra is.A jogforrási rendszer alapelvei általában nemnyernek tételes megfogalmazást az alkotmánybanvagy törvényben, mivel mind ajogalkotás, mind a joggyakorlat ezeket a jogbelső, evidens logikai szabályainak tekinti,amelyek jogi szabályozást nem igényelnek,mivel joglogikai és nem normatív regulák. 55Ugyanakkor e jogelvekben foglaltak tételeselőírása – az egyértelmű eligazodás érdekében– ajánlott.52 Jat. 10. § (3) bek.53 Jat. 24. § (1) bek.54 A jogelvek jellemzőiről lásd Tamás András: Jogelvek.In: Emlékkönyv Dr. Szentpéteri István egyetemitanár születésének 70. évfordulójára. (Szerk. TóthKároly) Szeged, 1996. 599-605. o., továbbá Jakab: i.m.52-63. o.55 Peschka: Jogforráselméleti... 35. o. Tamás Andrásszerint a jogelv a normativitás köréhez tartozik, mivela jogelvek általános normatív kijelentések. Tamás: i.m.599-600. o.2012/1E jogelvek közül a két legfontosabb arra adválaszt, hogy mi a teendő akkor, ha két ellentétestartalmú – ám azonos szintű – jogszabálytalálható a jogrendszerben, mivel ezekneknem lehet egyidejűleg engedelmeskedni. A kétjogelv tartalmát az alábbiakban lehet összefoglalni:- Az ugyanarra a tárgykörre vonatkozó ellentétestartalmú speciális szabályozás lerontja a veleazonos szintű általános szabályozást (lex specialisderogat legi generali). Erre azonban általábana generális szabályozást nyújtó jogforrásokadnak felhatalmazást. 56 Az alacsonyabb hierarchiaifokon álló jogforrás speciális szabályozásaviszont nem ronthatja le a magasabbjogforrás általános szabályát, mivel ez a jogforrásihierarchia elvébe ütközne.- Az ugyanabban a tárgykörben kibocsátottazonos szintű, ellentétes tartalmú későbbi jogforráslerontja a korábbi jogforrás rendelkezését (lexposterior derogat legi priori). Az Alkotmánybíróságmegállapította, hogy a magasabbjogszabály későbbi rendelkezése – külön módosítóvagy hatályon kívül helyező rendelkezésnélkül – a korábbi jogszabály módosításátjelenti. 57B) A külső jogforrás érvényességeés hatályosságaA külső jogforrás érvényességét és hatályosságáta különböző jogtudományi megközelí-56 Kiss: i.m. 122. o.57 Megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróságnak ez azálláspontja ebben a formában nem támasztható alá,mivel a későbbi magasabb szintű jogszabály rendelkezésenem módosítja automatikusan az alacsonyabbjogszabály vele ellentétessé váló előírását, így a köztüklévő ellentét továbbra is fennáll, ami viszont nem azalacsonyabb szintű jogszabály módosítását, hanemalkotmányellenességet eredményez. Az Alkotmánybíróságálláspontja szerint a jogelméleti állítás helyességeellenére az a jogalkotói gyakorlat, amely a jogszabálymegalkotásánál nem gondoskodik az új szabállyalellentétes rendelkezések kifejezett hatályon kívülhelyezéséről vagy módosításáról, nem elégíti ki ajogbiztonság követelményét. A jogbiztonság megköveteliugyanis, hogy mind a jogalkalmazó, mind pedigaz állampolgár mindenkor ismerhesse a hatályosjogot. Nem fogadható el, ha valamely rendelkezéshatályos szövegét csak a teljes hatályos joganyag sokrétűegybevetése alapján lehet megállapítani. 11/1994.(III. 2.) AB határozat. ABH 1994. 399, 401


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…14tések néha azonos tartalmúnak tekintik, amindennapi nyelvben pedig gyakran felcserélika jelentésüket, jóllehet nem szinonim fogalmakrólvan szó. 58 A külső jogforrás érvényességeés hatályossága is a jogforrás – a jogszabály – egyegysajátos tulajdonságát jelöli. Bár a két megjelöléstöbbnyire – de nem mindig – egyszerre ésegyütt kapcsolódik a jogszabályhoz – és bizonyosösszefüggés is fennáll közöttük –, akét tulajdonság azonban lényegesen eltér egymástól.Az érvényesség közjogi szakkifejezésként– általános értelemben véve – jogi hatáskifejtésére való alkalmasságot jelent. A hatályosságaz érvényességhez képest jelentés-többlettelrendelkezik: nem csupán a jogi hatásra valóalkalmasságot, hanem magának a jogi hatásnaka tényleges bekövetkezhetőségét is magábanfoglalja. A hatályosság tehát – általában –előfeltételezi az érvényességet.I. A külső jogforrás érvényességeA külső jogforrás – jogszabály – érvényességeolyan formális kritériumok alapján határozhatómeg, amelyekre az intézményesített eljárási megközelítésa jellemző. 59 Eszerint a külső jogforrásakkor érvényes – és határolható el más,nem jogi normáktól – ha megfelel az ún. érvényességikritériumoknak: 60 e nélkül ugyanis érvényességrőlnem lehet beszélni. 61 A közjogiérvényességi kritériumokat (érvényességi kellékeket)– általános megfogalmazással – a következőkbenlehet megjelölni. 6258 Az ettől eltérő felfogást lásd Peschka: A jogszabályok...213-224. o.59 Az érvényesség formális megközelítésének indokairavonatkozóan lásd különösen Varga Csaba: A jog ésérvényessége. Jogtudományi Közlöny, 1986. 1. szám1-3. o.60 A jogelméleti irodalomban az érvényességnek többfélemegközelítése ismert. Ezek összefoglalását lásdkülönösen Peschka Vilmos: A jogszabályok elmélete.177-211. o., továbbá Pokol Béla: A jog érvényessége.Magyar Jog, 1994. 2. szám 66-68. o.61 E jogpozitivista megközelítés mellett a jogi normákérvényessége jogszociológiai és természetjogi nézőpontbólis vizsgálható. A jogszociológiai megközelítésszerint a jogi normák érvényességének, kötelező erejénekfeltétele tényleges érvényesülésük bizonyosminimuma. Természetjogi megközelítést alkalmazvafel lehet tenni azt a kérdést, hogy érvényes lehet-e,kötelező lehet-e egyáltalán az igazságtalan jogi norma.Lásd erről Szilágyi: Jogi alaptan 250-252. o.62 Vö. Ádám: Magyar államjog. Tankönyvkiadó, Budapest,1988. 48. o.2012/1a) A külső jogforrásnak – a jogszabálynak – aze jogforrás létrehozására feljogosított szervtől kellszármaznia, vagyis annak az államiközhatalmiszervnek kell megalkotnia, amelyikerre kifejezetten jogosult. Ez tehát tulajdonképpena jogalkotói hatáskör kérdése, vagyisannak vizsgálata, hogy az adott szervnekvan-e autoritása a jogalkotásra (normalétrehozásra).A jogszabály érvényessége szempontjábólennek azért van jelentősége, mertaz érvényesség feltételezi a külső jogforráskötelező erejét, amelynek alapja viszont azállami közhatalom. A jogalkotásra való felhatalmazásesetében az vizsgálandó, hogy azadott szerv kitől, milyen formában és módon, illetőlegmilyen jogforrásfajtára 63 vonatkozóan kapottautoritást külső jogforrás kibocsátására. AzAlaptörvény nevesített jogalkotói hatáskörrelrendelkező szerveknek – eredeti (originális)jogszabályalkotóknak – minősíti az Országgyűlést,a Kormányt, a Kormány tagjait (a miniszterelnökötés a minisztereket), a MagyarNemzeti Bank elnökét, az önálló szabályozószervezet vezetőjét, valamint a helyi önkormányzatokat,64 meghatározva egyúttal azt is,hogy milyen elnevezéssel alkothatnak jogszabályt.65 E rendelkezésekből megállapítható,hogy jogszabály alkotására való feljogosítás alkotmányosancsak az Alaptörvényből nyerhető. 6663 A jogforrás kibocsátására való felhatalmazásnakmagában kell foglalnia azt is, hogy milyen jogforrás –jogszabály(ok) vagy közjogi szervezetszabályozóeszköz(ök), illetőleg egyéb jogi norma – alkotására,létrehozására van az adott szervnek lehetősége. Havalamely jogalkotó szerv olyan jogforrást bocsát ki,amelyre nem jogosult, az ilyen jogforrás érvényességifogyatékosságban szenved.64 Vö. az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdésével, az 1.cikk (2) bekezdés b) pontjával, a 15. cikk (3) bekezdésével,a 18. cikk (3) bekezdésével, 41. cikk (4) bekezdésével,a 23. cikk (4) bekezdésével, és a 32. cikk (1)bekezdés a) pontjával.65 Megjegyzendő, hogy a jogalkotásról szóló törvényrészben kibővíti a jogi normát (de nem jogszabályt!)alkotó szervek körét, mivel rögzíti a közjogi szervezetszabályozóeszközök kibocsátására felhatalmazottszerveket. A közjogi szervezetszabályozó eszközökelnevezését és kibocsátóját lásd a C) II. pontban.66 A magyar jogrendszerben tehát az Alaptörvényhatározza meg a jogszabályok elnevezését és a kibocsátásukrajogosult szerveket. Emellett az Országgyűléstörvényben határozza meg, hogy mi minősül közjogiszervezetszabályozó eszköznek. Megjegyzendő,hogy az egyéb jogforrásnak minősülő jogi normák


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…15b) Az érvényesség másik mellőzhetetlen kelléke,hogy a külső jogforrást – jogszabályt – avonatkozó eljárási előírásoknak megfelelően kellmegalkotni, létrehozni, vagyis az előírt eljárásirend szerint kell létrejönnie. Az előírt eljárásirend magában foglalja a jogalkotó szervnek ajogszabály kibocsátására irányuló működésimódját – különösen a döntés-előkészítési ésdöntéshozatali szabályokat, 67 továbbá azadott jogszabály megfelelő formában történőmegfogalmazását és kiállítását. A jogszabályérvényességének processzuális eleme – mint eljárásirend – a jelentőségét abból a tényből nyeri,hogy ennek kell biztosítania a jogalkotás(normalétrehozás) jogszerű lefolyását, a döntéshozataleljárási szabályainak és az esetlegesközreműködők jogainak és kötelességeinekérvényesülését, illetve teljesítését, valamint azeljárási jogsértések orvoslását. Az Alkotmánybíróságis megállapította, hogy csak aformalizált eljárás szabályainak követésévelkeletkezhet érvényes jogforrás. 68c) Az érvényesség harmadik kelléke az a követelmény,hogy érvényesülnie kell a jogforrásihierarchia elvének, vagyis a jogforrás (a jogszabály)nem állhat ellentétben a felsőbb fokozatúkülső jogforrással, végső fokon az Alaptörvénnyel.A jogforrási hierarchia betartása ajogalkotó (normalétrehozó) szervek kötelessége.E kötelezettségből levezethető az a követelményis, hogy a jogalkotó szerveknek folyamatosanfigyelniük kell a hierarchia elvénekérvényesülését, vagyis azt, hogy az általukalkotott jogi norma nem ütközik-e más jog-(rendkívüli jogforrások, bírói jog stb.) létrehozásáravonatkozó előírások is túlnyomórészt vagy az Alaptörvényrevagy az Országgyűlés által alkotott törvényekrevezethetők vissza.67 Pl. testületi döntés esetén a határozathozatalhozszükséges többséget. Megjegyzendő, hogy ilyen esetbena határozatképességnél többről van szó, ugyanisha valamely testületi jogalkotó szerv nem határozatképes,akkor valójában nem beszélhetünk – az adott,konkrét jogszabályalkotás esetében – az arra felhatalmazottszervről sem. Ezért érvénytelenségi oknakminősül pl. „ha a döntést hozó testület nem volthatározatképes, ide értve természetesen azt az esetetis, amikor a jogszabályban megkövetelt minősítetttöbbség hiányzott.” Kilényi Géza alkotmánybírókülönvéleménye. 5/1990. (IV. 9.) AB határozat. ABH1990. 32, 3868 11/1992. (III. 5.) AB határozat. ABH 1992. 77, 852012/1alkotói hatáskörben hozott jogforrással. Ahierarchia megsértése a magyar jogrendszerbenalaptörvénysértést jelent, és alapul szolgál azilyen jogi normák megsemmisítéséhez.d) Az érvényesség negyedik kelléke az a követelmény,hogy a külső jogforrást – a jogszabályt– ki kell hirdetni, mégpedig az előírt módon,vagyis hozzáférhetővé, megismerhetővé kellválnia, ami általában a hivatalos lapban történőpublikálással valósul meg. A jogszabályok kihirdetésekötelező.A jogszabályok kihirdetése két elemre bontható:a promulgációra (hitelesítésre), amely a jogszabályszövegét megváltoztathatatlanul rögzíti,és a publikációra (közzétételre), amely apromulgált jogszabály hiteles nyilvánosságrahozatala. 69 A promulgáció két aktust foglalmagában: egyrészt a jogszabály aláírását – amihitelesítésként a jogszabály szövegének létrejöttét,eredetiségét igazolja, másrészt az aláírtszöveg nyilvánosságra hozatalának az elrendelését.Csak promulgált jogszabályt lehet publikálni,vagyis a publikáció előfeltétele apromulgáció. A promulgáció azonban önmagábannem jelenti a jogszabály kihirdetését,mert a jogszabály publikáció – vagyisnyilvánosságra hozatal – nélkül nem válikmindenki számára hozzáférhetővé. A publikációa jogszabály közhiteles szövegének hozzáférhetővététele a hivatalos lapban való megjelentetéssel.A jogszabály a publikált (közzétett, ahivatalos lapban megjelentetett) szöveggeltekinthető kihirdetettnek. A publikált szövegnekmindenben meg kell felelnie a jogszabálypromulgált szövegének. 70A szabályszerű kihirdetettség tehát az alaki értelembenvett jogforrásnak mellőzhetetlen fogalmieleme, létének, a jogrendszer részévé válásánakfeltétele. A jogalkotási folyamat a kihirdetésselér véget: a jogforrás (a jogszabály) akihirdetéssel érvényesen létrejön, formálisanérvényessé válik, 71 ettől kezdődően létezik. A69 Vö. Drinóczi–Petrétei: i.m. 238-241. o., illetveBragyova András alkotmánybíró különvéleményével.33/2008. (III. 20.) AB határozat. ABH 2008. 361,371-37270 Uo.71 „A jogszabály, illetve a jogszabály valamely rendelkezésénekérvényes létrejötte mindaddig vélelmezett,amíg az erre jogosult szerv a jogszabály kihirdetésé-


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…16jogszabály kihirdetésének garanciális jelentőségevan, 72 mivel a polgárok és a jogi személyekhivatalosan ez alapján ismerhetik meg azérvényes jogot, és a hatályba léptetés szempontjábólis fontos, mivel az időbeli hatályáltalában a kihirdetés napjához viszonyítva kerülmegállapításra. A kihirdetés a jogszabályokesetében alkotmányos biztosíték: e nélkül nemlehet kötelező a jogszabály. A kihirdetéshezkapcsolódik az a jogkövetkezmény is, amelyszerint senki nem hivatkozhat eredményesen aszabályszerűen kihirdetett jogszabály nem ismerésére:73 az „ignorantia iuris neminem excusat”elve tulajdonképpen megdönthetetlen vélelem.74A jogszabályok kihirdetésére – az önkormányzatirendelet kivételével – a hivatalos lap szolgál,ami az Alaptörvény által megnevezett alkotmányosintézmény: 75 funkciója az érvényes jogszabályokpublikációja, vagyis mindenkiszámára hozzáférhetővé tétele, és a jogszabályokhiteles szövegének közlése. 76 Magyarországhivatalos lapja a Magyar Közlöny, amelyetnek napjáig visszamenő hatállyal vissza nem vonja,illetve meg nem semmisíti.” Rácz Attila: A jogszabályokkötelező ereje – érvényessé válása, időbelihatálya és alkalmazhatósága. In: Emlékkönyv Dr.Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70.évfordulójára. (Szerk. Tóth Károly) Szeged, 1996.492. o.72 „Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállambansenkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabálymegsértése miatt, amelyet az érintett személynem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagyegyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki ésvisszamenőleges érvénnyel léptették hatályba.”25/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH 1992. 131, 13273 Vö. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleményével.57/1991. (XI. 8.) AB határozat. ABH 1991. 236,24874 „Minthogy a jogszabály megismerésének a lehetőségetársadalmi, azaz társadalmilag általánosan állfenn, s nem minden egyes individuum tekintetébenegyedileg, valamint mert a jogi norma társadalmihelyzetekre, szituációkra méretez, társadalmilag szabályoz,a jogi norma érvényességének és érvényesülésénekcsak az a feltétele, hogy a jogi norma megismerésénekáltalános társadalmi lehetősége álljon fenn, sezért a lehetőség jogi vélelme nem megdönthető.”Peschka: Jogforráselméleti... 37. o.75 A jogszabályokat a hivatalos lapban kell kihirdetni.Vö. az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdésével.76 Vö. a 121/2009. (XII. 17.) AB határozattal. ABH2009. 1013, 1026. Megjegyzendő, hogy a hivataloslapban más jogi normákat is megjelentethetnek vagyközzétehetnek. Vö. a Jat. 28/A. és 28./B. §-aival.2012/1a kormányzati portálon történő elektronikusdokumentumként való közzététellel kell kiadni,és szövegét hitelesnek kell tekinteni. 77A jogalkotási törvény egyértelművé teszi,hogy – az önkormányzati rendelet kivételével– a jogszabályokat a Magyar Közlönybenki kell hirdetni, a közjogi szervezetszabályozóeszközöket pedig közzé kell tenni. 78 Jogszabálynaka módosított, illetve a hatályukatvesztett rendelkezéseivel egységes szerkezetbefoglalt szövege a Magyar Közlönyben nem tehetőközzé. Erre az ún. Nemzeti Jogszabálytár adlehetőséget, amely a Kormány rendeletébenmeghatározott tartalommal és honlapon,elektronikus közszolgáltatásként működő,bárki számára térítésmentesen hozzáférhető,egységes szerkezetű szövegeket tartalmazóelektronikus jogszabálygyűjtemény. 79 Az itt elérhetővétett jogszabályszövegek azonbanutánközlésnek minősülnek, nem tekinthetőekhitelesnek. 80A megfelelő módon történő kihirdetés a jogszabálynaka kihirdetésre vonatkozó jogi előírásokszerint megvalósuló, és a normaszövegnek– a jogalkotó által megállapított – pontos nyilvánosságrahozását jelenti. Ha a jogszabálykihirdetése nem az előírtaknak megfelelően történik,az – főszabály szerint – alaptörvénysér-77 Jat. 25. § (1) bek. A Jat. 26. § (2) bekezdése szerint aminősített adatot nem tartalmazó közjogi szervezetszabályozóeszközt – a fővárosi és megyei kormányhivatalvezetőjének normatív utasítása, a helyi önkormányzatképviselő-testületének és a nemzetiségiönkormányzat képviselő-testületének normatív határozata,valamint a polgármester és a jegyző normatívutasítása kivételével – a Magyar Közlönyben közzékell tenni.78 A Magyar Közlönyben közzétételre kerülő másnormatív rendelkezések, jogi aktusok (pl. jogegységihatározatok, alkotmánybírósági döntések stb.) nyilvánosságáraa Jat. 28/A. és 28/B. §-ai vonatkoznak.79 Lásd a Nemzeti Jogszabálytárról szóló 338/2011.(XII. 29.) Korm. rendeletet.80 Vö. a Jat. 29. §-ához fűzött indokolással. „A közhitelességlényege, hogy a hivatalos lapban közzétettszöveggel szemben az ellenbizonyítás kizárt. A hivataloslap így a jogszabály szövegének egyetlen eredetiforrása.” Vö. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével.33/2008. (III. 20.) AB határozat. ABH2008. 361, 373


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…17tésnek minősül. 81 A jogalkotási törvény azonban– bizonyos körben – lehetővé teszi,hogy ha a kihirdetett jogszabály hibás, azt orvosolnilehessen. Az erre szolgáló intézmény ajogszabály helyesbítése. Az Alkotmánybíróságszerint a megfelelő orvoslási szint meghatározásáhozkülönbséget kell tenni a hibákközött, azok súlyosságára, a jogszabály tartalmáhozképest érdemi vagy nem érdemimivoltukra tekintettel. 82A kihirdetésre kerülő jogszabályok különbözőokokból – a megjelölésükben elkövetetthiba, kézirathiba (a nyomdába küldöttkéziratban való elírás, mint pl. helyesírásihiba, elütés, szerkesztési-technikai hiba stb.),nyomdahiba (a nyomdai munkálatok soránkeletkező hiba), illetve kodifikációs tévedés (hibásjogszabályi szöveg) miatt – lehetnekpontatlanok, ami elvileg felveti a helyesbíthetőségükkérdését. 83 A hiba felmerülhet a jogalkotóoldalán, a jogszabály szövegének elkészítéseközben, vagy már a nyomtatás folyamán,esetleg a jogalkotótól a nyomdáig vezetőút során. 84A jogalkotási törvény a helyesbítés lehetőségétcsak szűk körben biztosítja: ha ugyanis a jogszabályMagyar Közlönyben megjelent szövegeeltér a jogszabály aláírt szövegétől (vagyis a publikáltszöveg a promulgált szövegtől), akkor ajogszabály aláírója – törvény esetén a köztársaságielnök vagy az Országgyűlés elnöke – ajogszabály hatálybalépését megelőzően, de legkésőbba kihirdetést követő hatodik munkanapigkezdeményezi az eltérés helyesbítését. 85 Ahelyesbítésre a jogszabály hatálybalépését megelőzően,de legkésőbb a kihirdetést követő tízedikmunkanapon kerülhet sor. 86 A helyesbítést aMagyar Közlönyben közzé kell tenni. 87 Eszabályozásból következik, hogy a helyesbítéskizárólag a publikált szövegnek apromulgált szövegtől való eltérése esetén –és csak a hatályba lépést megelőzően – alkalmazható.Minden más hiba csak a jogszabálymódosításával korrigálható, 88 mertegyébként a jogszabály tartalmát érintő öszszesváltoztatás kizárólag jogalkotási eljárásútján, a jogszabály módosításával történhet;minden olyan helyesbítés, ami nem tartozik afenti esetkörbe, és az adott norma tartalmátérinti, megváltoztatja, alkotmányellenes, ahhozjoghatás nem fűződik. 89A külső jogforrások érvényességi kellékeinekáttekintése után – a fentiek alapján – rögzíthető,hogy csak az a jogforrás (jogszabály) érvényes,amelyik mind a négy felsorolt érvényességikritériumnak eleget tesz. Az érvényes jogszabálykötelező, ami – ebben az értelemben – aztjelenti, hogy jogi hatás kifejtésére elvileg alkalmas.Ha a jogforrás e kritériumoknak nemfelel meg, érvényességi fogyatékosságban szenved,ami ha nem orvosolható, alapot ad az alkotmánybíróságimegsemmisítésre.A következőkben azt indokolt vizsgálni,hogy mit jelent a külső jogforrások hatályossága,és milyen viszony áll fenn az érvényességés a hatályosság között.II. A külső jogforrás hatályossága1. A külső jogforrás hatályossága – mint ajogi hatásnak a tényleges bekövetkezhetősége –lényegében azt jelenti, hogy az adott jogszabályvagy jogi norma – főszabály szerint –alkalmazható, végrehajtható, illetőleg alkalmazandó,végrehajtandó. 90 A hatályosság ugyanis –81 A szabályszerű kihirdetés hiánya nem csak érvénytelenséget,hanem semmisséget eredményez. A kinem hirdetett jogforrás nem lehet hatályos sem.82 33/2008. (III. 20.) AB határozat. ABH 2008. 361,368. A jogszabály hibáira lásd még Jakab: i.m. 71. o.83 Lásd erről Soltész István: A törvények kihirdetése.In: A törvényalkotó Országgyűlés. Parlamenti dolgozatokIII. (Szerk. uő.) Parlamenti Módszertani Iroda,Budapest, 1994. 118-120. o.84 33/2008. (III. 20.) AB határozat. ABH 2008. 361,36785 A köztársasági elnöknek e döntéséhez ellenjegyzésnem szükséges. Jat. 28. § (1a) bek.2012/186 Ez akkor történhet meg, ha az eltérést a kormányzatitevékenység összehangolásáért felelős minisztermegállapítja. Jat. 28. § (2) bek.87 A közzétételről a kormányzati tevékenység összehangolásáértfelelős miniszter a kezdeményezéstkövetően haladéktalanul gondoskodik. Jat. 28. § (3)bek.88 12/1990. (V. 23.) AB határozat. ABH 1990. 160,16889 Vö. Holló András alkotmánybíró különvéleményével.33/2008. (III. 20.) AB határozat. ABH 2008. 361,37690 Ádám: Magyar államjog 48. o.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…18tehát a jogforrásban foglalt jogi hatás bekövetkezhetősége,a tényleges hatás kiváltása –az alkalmazhatóság, végrehajthatóság soránvalósul meg. Ezért a jogszabályokat a hatályukalá tartozó jogviszonyokra, azok keletkezésére,megszűnésére vagy tartalmuk megváltozásáraalkalmazni kell, aminek következtébena hatálya alá tartozó jogviszonyokatkeletkezteti, megszünteti vagy megváltoztatja. Ahatály és az alkalmazhatóság azonban nem szinonimfogalmak: vannak esetek, amikor a jogforráshatályos, de mégsem alkalmazható,illetve már nem hatályos, de mégis alkalmaznikell. 91A jogforrás hatályosságának területi, személyi,és időbeli keretét, kiterjedtségét lehet megjelölni,ami az alkalmazhatóság egy-egy szeletét jelzi. Ennekmegfelelően általában területi, személyiés időbeli hatály különböztethető meg. 92a) A jogforrás területi hatálya arra ad választ,hogy mely területen kell, illetve lehet alkalmazniaz adott jogforrást, mi az a tér, amelyben ajogi norma által rendezni kívánt emberi magatartások,társadalmi relációk végbemennek,megtörténnek. Minden jogalkotó jogalkotásihatalma saját terrénuma határainál elvilegvéget ér, és a jogforrásban meghatározottmagatartást meghatározott területen, helyenkell tanúsítani. A központi – országos hatáskörű,helyesebben illetékességű – államiszervek által alkotott jogszabályok területi hatályaáltalában Magyarország egész területére, ahelyi jogalkotó szerveké – a helyi önkormányzatoké– pedig főszabály szerint csak a91 Jakab András szerint „… meg kell különböztetnünkazt, hogy mit tartalmaz a norma (hatály), éshogy van-e erre a normára nézve alkalmazási parancs(ill. lehetséges-e egyáltalán az alkalmazása).” Jakab:i.m. 97. o.92 Szokás még megkülönböztetni a jogszabály szerviés tárgyi hatályát. A szervi hatály az eljárásjogokbanannak jelölésére szolgál, hogy mely szerveknek kellalkalmaznia a vonatkozó jogszabály eljárási rendelkezéseit,azaz ki a jogalkalmazó alany. A tárgyi hatálypedig arra ad választ, hogy milyen ügyekben kellalkalmazni a vonatkozó jogszabály rendelkezéseit: ajogszabály tárgyi hatálya azokra a jogviszonyokraterjed ki, amelyek tartalmát a jogszabály meghatározhatjavagy megváltoztathatja. A területi és a személyihatály az egyes jogágak szerint is mutathat eltérést.2012/1saját közigazgatási területükre terjed ki. 93Ugyanakkor sem a jogalkotásról szóló törvény,sem az Alaptörvény nem zárja ki, hogya jogalkotó a központi szerv által alkotottjogszabály területi hatályát az ország meghatározottterületére, településeire korlátozza. 94b) A személyi hatály azt jelenti, hogy mely személyikörre, kikre vonatkozóan kell, illetve lehetalkalmazni az adott jogforrást. A személyihatály tehát nem a jogforrások konkrét címzettjeinekkörét határozza meg, hanem azt,hogy ki lehet egyáltalán címzett. A jogszabályokterületi és személyi hatálya azonban szorosanösszetartozik. A területi hatály alapján a jogszabályhatálya Magyarország területén tartózkodótermészetes és jogi személyekre, továbbáa jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekreterjed ki; ennyiben megegyezik a személyihatállyal. A személyi hatály alapjánazonban a jogszabályok a külföldön tartózkodómagyar állampolgárokra is alkalmazandók,95 ez tehát ennyiben a területi elvtől függetlennektekinthető. 96 Ha a jogszabály területi,illetve személyi hatálya ettől az általánoselvtől el akar térni, akkor a jogszabálybankifejezetten meg kell határozni, hogy a hatálymely területre, illetve személyi körre terjedki. 9793 Megjegyzendő azonban, hogy társulás, vagy társultképviselőtestület esetében a Jat. 6. § (1) bekezdéseettől eltérő szabályt állapít meg.94 67/1991. (XII. 21.) AB határozat. ABH 1991. 303,307. Pl. a vámszabadterületre vonatkozó jogszabályokhatálya csak ezekre a körülhatárolt területekre – az ottfolyó tevékenységre – terjed ki.95 „A személyi hatály a külföldön lévő külföldiekre iskiterjedhet, ha van olyan elem, amely a jogviszonyt ajogi jelentőségű tényt vagy helyzetet Magyarországhozkapcsolja.” Kampis György: Jogszabálytan. In: Ajogszabályok előkészítése (Szerk. Szép György)Kódexpress Kiadó, Budapest, 1998. 43. o.96 A jogszabály személyi hatálya önkormányzati rendeletesetében főszabály szerint az önkormányzatközigazgatási területén a természetes és jogi személyekre,valamint a jogi személyiséggel nem rendelkezőszervezetekre terjed ki, de ettől szintén van eltérés.Jat. 6. § (2) b) pont97 Társulás és társult képviselőtestület esetében ezkötelező. Vö. a Jat. 6. § (3) bekezdésével. „A személyihatály tehát egyfelől korlátozhatja a területi hatályt, azalól kivételeket állapíthat meg (pl. a jogszabály hatályaa Magyarországon tartózkodó külföldiekre nem terjedki); vagy pedig azt kiterjesztheti.” Szilágyi: i.m. 252. o.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…19A közjogi szervezetszabályozó eszközök (és akorábbi állami irányítás egyéb jogi eszközei)esetében az e körbe tartozó jogforrások (anormatív határozat és a normatív utasítás 98 )minden esetben meghatározott szervekre és személyekrevonatkoznak, nem tartalmaznakazonban – mint a jogszabályok – mindenkirenézve általánosan kötelező rendelkezést(magatartásszabályt). Ezért a címzetti körük –az egyes jogforrási fajtának megfelelően –sajátosan alakul: a normatív határozat esetén eza kibocsátó szervet, illetve az általa irányítottszerveket jelenti, a normatív utasítás esetébenpedig a kibocsátó vezetése, irányítása vagy afelügyelete alá tartozó szerveket, illetve aszervek állományába tartozó személyeket.c) A külső jogforrások időbeli hatálya azt azidőszakot jelöli, amelytől kezdődően és ameddiga jogforrásban foglalt jogi hatás ténylegesbekövetkezhetősége elvileg fennáll, vagyisamíg a jogforrást – főszabály szerint – alkalmaznikell, illetve lehet. Minden jogforráshatályának időben van kezdete és vége –azaz a jogforrásnak temporális határai vannak– vagyis az alkalmazhatóság csak bizonyosideig áll fenn. 99 Az időbeli hatály feltételezia jogforrás hatályba léptetését, tehát annak azidőpontnak a meghatározását, amelytől az időbelihatály számítódik. Mivel nincs általánoselőírás arra vonatkozóan, hogy a jogszabályokmely időpontban lépnek hatályba, ezért ahatályba léptetésről minden jogszabályban kifejezettenrendelkezni kell. 100 A jogforrások időbeli hatályánaktartama alatt – a jogforrás hatálybalépésének napjától a hatály megszűnésénekidőpontjáig – a benne foglalt rendelkezésekmár elvileg általánosan kötelezőek: ez alatt azidőtartam alatt a jogforrás alapján a címzettektekintetében általános jelleggel konkrétjogviszonyok keletkezhetnek, módosulhatnak és98 A továbbiakban már nincs lehetőség nem kötelezőjogi iránymutatások kibocsátására, így az irányelv, atájékoztató, az elvi állásfoglalás 2012. január 1-jénhatályukat vesztették, illetve visszavontnak minősülnek.99 Vö. a 339/B/1995. AB határozattal. ABH 1998.605, 606 és köv. „A jogszabály időbeli hatálya alkotmányosságiszempontból a jogállamiság egyik lényegielemét adó jogbiztonság alkotmányi követelményévelfügg össze.” Uo.100 Rácz: A jogszabályok... 493. o.2012/1szűnhetnek meg. 101 A jogforrások időbeli hatályánakkezdete háromféle lehet: az ex nunc – a kihirdetéskori– hatályba léptetés, az ex tunc – akihirdetéshez képest korábbi, visszamenő –hatályba léptetés, valamint főszabály szerinta pro futuro – a kihirdetéshez képest jövőbeni– hatálybaléptetés. Fontos megjegyezni, hogya jogalkotónak a jogszabály hatálybalépésével kapcsolatbanegyértelműen rendelkeznie kell arról akérdésről, hogy az adott jogszabályt pontosanmikortól és milyen módon kell alkalmazni,különösen a folyamatos jogviszonyokra tekintettel.ca) A jogforrás kihirdetésének napján (ex nunc)történő hatályba léptetése a jogszabály, (illetvea közjogi szervezetszabályozó eszköz)azonnali, a kihirdetéstől kezdődő alkalmazhatóságátteszi lehetővé. Ez azt jelenti, hogy ajogszabályt a fennálló, illetve a jövőben keletkezőjogviszonyokra alkalmazni kell. Ha ajogszabályt a már lezárt jogviszonyokra, vagya korábban keletkezett, de folyamatos jogviszonyokravisszamenőleg is alkalmazni kell,akkor a jogszabálynak visszaható hatályavan.- A jogalkotási törvény lehetőséget ad arra,hogy ha a szabályozás célja másként nemérhető el, akkor a jogszabály hatályba lépéséneknapja a kihirdetés napja is lehet, ebben az esetbena hatálybalépés időpontját órában kellmeghatározni, mely nem előzheti meg a kihirdetésidőpontját. 102 Az Alkotmánybíróság101 Vö. Rácz: A jogszabályok... 493. o.102 Jat. 7. § (2) bek. Az Alkotmánybíróság is megállapította,hogy – bár nem jelentős számban – előfordulhatnakolyan esetek, amikor az alkotmányos célelérésére irányuló állami akarat – akár a szabályozotttársadalmi viszonyok jellege, akár a történelmi körülményekvagy más ok folytán – kizárólag a jogszabálynaka kihirdetése napján történő hatályba léptetéséveljuttatható érvényre, mert a szabályozás tartalmánakelőzetesen ismertté válása olyan társadalmi mozgásokatindítana meg, amelyek meghiúsíthatnák a jogszabállyalelérni kívánt célt. Ha az ilyen jogszabályok –épp a hatálybaléptetés időpontjának sérelmezése miatt– az Alkotmánybíróság elé kerülnek, a testület esetilegvizsgálja annak a fontos és másként érvényre nemjuttatható társadalmi érdeknek a fennállását, amely ajogalkotót az azonnali hatálybaléptetésre késztette.Még az említett ok fennállása sem mentesíti azonbana jogalkotót az alól, hogy az állam rendelkezésére állóeszközök alkalmazásával gondoskodjék a jogszabálytörvényes kihirdetéséről az ország egész területén


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…20szerint a kihirdetés napján történő hatálybaléptetésnem alkotmányellenes a kizárólag jogotmegállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettségetenyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyicímzettje számára a korábbi jogi szabályozásnálegyértelműen előnyösebb rendelkezésekettartalmazó jogszabályok esetében. 103- A testület azonban azt is megállapította,hogy ha azonnali hatályba léptetéssel hirdetik kiaz olyan jogszabályokat, amelyek alkotmányosancsak fokozatosan, előreláthatóan, kiszámíthatóanbevezethető rendelkezéseket tartalmaznak,akkor – függetlenül tartalmi alkotmányosságuktólvagy alkotmányellenességüktől – ejogszabályok nem felelnek meg a jogbiztonságkövetelményének, és az Alkotmánybíróság az eszabályokat hatályba léptető rendelkezéseketalkotmányellenesnek ítéli és megsemmisíti. 104Általában tehát alkotmányellenes a kihirdetésnapján történő hatályba léptetés a korábbinálhátrányosabb rendelkezést tartalmazó, atársadalmi viszonyokat első ízben rendező,az új kötelezettségeket megállapító, jogotmegvonó jogszabályok esetében. 105cb) A visszaható hatályú (ex tunc) hatályba léptetésa kihirdetéshez képest korábbi időponttólteszi alkalmazhatóvá a jogforrást. Mivel a jogállamiságegyik fontos alkotóelemét jelentőjogbiztonság megköveteli azt a ténylegeslehetőséget, hogy a jogalanyok magatartásukata jog előírásaihoz tudják igazítani, ezértennek érdekében fontos hangsúlyozni azt atilalmat, amit a jogalkotási törvény egyértelművétesz: jogszabály a hatálybalépését megelőzőidőre nem állapíthat meg kötelezettséget, továbbákötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamintnem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthatvalamely magatartást jogellenessé. 106Ezekben az esetekben tehát tiltott a visszahatóolyan időpontban, amikor a kihirdetés a jogszabályáltal elérni kívánt célt már nem veszélyezteti, de ajogszabállyal összhangban nem álló magatartás mégnem von maga után hátrányos jogkövetkezményeket.28/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH 1992. 155, 159103 28/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH 1992. 155,158104 44/1995. (VI. 30.) AB határozat. ABH 1995. 203,209105 Vö. Bártfai Zsolt: A jogszabályok kihirdetése éshatálybalépése. Magyar Közigazgatás, 1995. 2. szám106-107. o.106 Jat. 2. § (2) bek.2012/1hatály, míg egyébként a kizárólag jogot megállapító(kiterjesztő), a kötelezettséget enyhítő,vagy a korábbihoz képest előnyösebb rendelkezésekettartalmazó jogszabályok esetében elvilegmegengedhető.A visszaható hatály lehet retroaktív vagykvázi-retroaktív természetű. 107 Retroaktív avisszaható hatály, ha a jogszabályt a hatálybalépése előtti lezárt jogviszonyokra is alkalmaznikell, kvázi-retroaktív pedig akkor, ha a jogszabályta hatályba lépése előtt keletkezett, de mégfolyamatos jogviszonyban a hatályba lépése előttijogi helyzetre alkalmazzák.A jogszabály jogalkotói hatálybaléptetésekapcsán tekintettel kell lenni arra, hogy ha azúj jogszabálynak visszamenőleges hatálya van, az ajogszabály megjelenése előtt keletkezett jogviszonyoktömegének felülvizsgálatával jár, amelyviszont a jogbiztonság alkotmányos követelményétsérti. Különösen irányadó ezazokban az esetekben, amikor az új jogszabályolyan kötelezettséget vagy felelősségetállapít meg, amely a korábbi jogszabályi környezetbenegyáltalában nem, vagy enyhébbfeltételek mellett állt fenn. 108 A visszahatóhatályú jogalkotás tilalmának kiterjesztő értelmezéseviszont – az, hogy az állampolgárokmásként cselekedtek volna, ha előre láthattákvolna a jogszabály módosítását – alkotmányjogilagindokolhatatlan, nem ad módot a jogbiztonságcímén az alkotmányellenességmegállapítására. 109- Főszabályként tilos a retroaktív visszahatóhatály a korábbi szabályok szerint lezárt jogviszonyokesetében. Ezekbe – kivételként – csakakkor lehet alkotmányosan beavatkozni, ha107 E felosztást lásd Rácz: A jogszabály... 499. o. RáczAttila felfogása szerint a visszaható hatály lehet retrospektívjellegű is, ami azt jelenti, hogy a korábbankeletkezett folyamatos jogviszonyokban az új jogszabályt– a hatályba lépésétől kezdődően a jövőre nézve– alkalmazzák. Ez azonban az azonnali hatály tipikusesete, nem pedig a visszaható hatályé, mivel az újjogszabálynak a kihirdetéséhez képest nincs visszahatása,mert csak a kihirdetéstől kezdődően alkalmazzák.Vö. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet ésgyakorlat. Unió Kiadó, Budapest, 1995. 65. o.108 A jogszabály jogalkotói hatálybaléptetésére is vonatkozikaz a követelmény, hogy a korábban keletkezettjogviszonyokat lehetőleg kímélni kell.339/B/1995. AB határozat. ABH 1998. 607109 55/1994. (XI. 10.) AB határozat. ABH 1994. 296,305


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…21azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányoselv elkerülhetetlenné teszi, és ezzelnem okoz céljához képest aránytalan sérelmet.110- Valamely jogszabály azonban nem csupánakkor minősülhet a visszaható hatály tilalmábaütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotóvisszamenőlegesen léptette hatályba, hanemakkor is, ha a hatálybaléptetés nem viszszamenőlegesentörtént ugyan, de a jogszabályrendelkezéseit – erre irányuló kifejezettrendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépéseelőtt létrejött jogviszonyokra is – visszamenőleg –alkalmazni kell 111 (kvázi-retroaktív hatály).- Az Alkotmánybíróság azt is megállapította,hogy a visszamenőleges hatálybaléptetés nem alkotmányellenesa kizárólag jogot megállapító,jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő,vagy más, a jogszabály valamennyi címzettjeszámára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműenelőnyösebb rendelkezéseket tartalmazójogszabályok esetében – ennyiben tehát megengedetta kvázi-retroaktív hatály. 112 Ugyanakkorettől eltérő elbírálás alá esnek a vegyes jellegű– részben a korábbi szabályozásnál azérintettekre nézve előnyösebb, részben hátrányosabb- rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok,a társadalmi viszonyok meghatározottkörét első ízben rendező jogszabályok,illetőleg azok a jogszabályok, amelyek újkötelezettséget állapítanak meg, meglevőkötelezettség mértékét növelik, jogot vonnakmeg vagy korlátoznak, illetőleg egyéb okbólaz érintettek számára hátrányosak. 113 Nemminősül viszont a visszaható hatály tilalmábaütközőnek, ha a jogalkotó úgy dönt, hogy ajogszabály hatályba lépését követően az aztmegelőző időszakra teljesítendő kötelezettségekcsak akkor – és abban a mértékben –alkalmazhatók, amennyiben összességükben110 „Ilyen kivétel például a jogerősen lezárt büntetőeljárásokfelülvizsgálata az elítélt javára, ha az eljáráskésőbb alkotmányellenessé nyilvánított jogszabályalapján folyt.” 11/1992. (III. 5.) AB határozat. ABH1992. 77, 82111 Vö. az 57/1994. (XI. 17.) AB határozattal. ABH1994. 316, 324112 E megállapítás a retroaktív visszaható hatályra iskiterjedhet.113 Az itt említett jogszabályok esetében általában nemtekinthető az Alkotmánnyal összhangban állónak akihirdetés napján történő hatálybaléptetés sem.28/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH 1992. 155, 1582012/1nem terhesebbek, mint a korábban hatályosrendelkezések. 114 Az sem sérti a visszahatóhatály tilalmát, ha a jogszabály visszamenőidőre rendelkezik ugyan, de ennek kihatása ajogszabály hatályba lépése után következikbe, 115 illetve ha a jogszabály alapján a kötelezettségteljesítése a jogszabály hatályba lépéseután esedékes.A fentiekből látható tehát, hogy vannak olyanesetek, amikor a jogszabályt alkalmazni kell ahatályba lépése előtt bekövetkezett jogi tények,lezárult jogi helyzetek, illetve korábban keletkezettfolyamatos jogviszonyok múltbelimegítélésére is.cc) A jövőbeli hatályú (pro futuro) hatálybaléptetésesetén a jogforrás a kihirdetéshez képestkésőbbi időpont megjelölésétől számítva hatályos.A jogalkotásról szóló törvény előírja, hogy ajogszabályban meg kell határozni a hatálybalépéséneknapját, ami – legtöbbször – a jogszabálykihirdetését követő valamely nap lehet. 116 A jogszabályvagy jogszabályi rendelkezés a hatálybalépésenapjának kezdetén lép hatályba. 117 Ajogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésérekülönböző – a jogszabály hatálybalépésétkövető – időpontokat is meg lehet állapítani, 118de fontos követelmény, hogy ez egyértelműentörténjen. 119 A pro futuro hatálybaléptetéselőírására azért került sor, hogy elegendő időálljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazásáravaló felkészülésre. 120 E követelménynek ajogalkotó köteles eleget tenni: a jogszabályokata kihirdetéshez viszonyítva későbbi időpontbankell hatályba léptetnie.114 986/B/1991/2. AB határozat. ABH 1991. 571,573115 1176/B/1990/4. AB határozat. ABH 1991. 657,658116 Ha a hatálybalépés naptári napja nem határozhatómeg, a hatálybalépés valamely jövőbeli feltétel bekövetkezténekidőpontjához is köthető. Jat. 7. § (1) és(3) bek.117 Jat. 7. § (7) bek. Ez alól csak a kihirdetés napjánhatályba léptetett jogszabály jelent kivételt, amelynekhatálybalépés időpontját órában kell meghatározni.118 Jat. 7. § (5) bek.119 Törvény rendelkezhet úgy, hogy ha a szabályozáscélja másként nem érhető el, akkor a hatálybalépésrőlkülön törvény rendelkezzen. Jat. 7. § (4) bek.120 A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kellmegállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésrea jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Jat. 2. §(3) bek.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…22Az elegendő idő fogalmát azonban a jogalkotásitörvény nem határozza meg. Az Alkotmánybíróságezzel összefüggésben megállapította,hogy törvényben – még kevésbé alkotmánybíróságihatározatban – nem is lehet általánosérvénnyel meghatározni azt, hogy mennyi a jogszabályalkalmazására való felkészüléshezszükséges idő, amit a jogszabály kihirdetéseés hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítanikell. 121 Az Alkotmánybíróság azonban – akorábbi jogalkotási törvényben az „elegendőidő” helyett szereplő „kellő idő” fogalmánakértelmezésével – kísérletet tett ennek meghatározására.Eszerint kellő időnek kell maradnia:- a jogszabály szövegének megszerzésére és áttanulmányozására(ideértve bonyolultabb jogszabályokesetében az illetékes hatóságtóltörténő felvilágosítás-kérést is);- a jogalkalmazó szervek számára a jogszabályalkalmazására való felkészüléshez (ideértveszükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzéskeretében való alapos megismerését,a felmerülő jogszabály-értelmezésiproblémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásáhozszükséges nyomtatványok, űrlapokbeszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentesvégrehajtás személyi és tárgyi feltételeirőlvaló gondoskodást);- a jogszabállyal érintett személyek és szervekszámára annak eldöntéséhez, hogy mikéntalkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihezaz önkéntes jogkövetés személyi és tárgyifeltételeiről való gondoskodáshoz. 1222. Főszabály szerint a jogforrást a hatályba lépésétőla hatályának megszűnéséig alkalmazni kell.Ezzel összefüggésben a Jat. rögzíti, hogy ajogszabályi rendelkezést – eltérő előírás hiányában– a hatálybalépését követően keletkezetttényekre és jogviszonyokra, valamint meg-121 Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, ajogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, menynyiségének,valamint a jogszabály végrehajtására (vagyaz önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásolóegyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni.E kötelezettség a jogszabály tervezetének kidolgozásábanközreműködő, illetőleg a jogalkotó szerveketterheli. 28/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH1992. 155, 158122 28/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH 1992. 155,1572012/1kezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni.123Lehetnek azonban olyan esetek, amikor ajogszabály hatályos, mégsem alkalmazható. Idesorolhatók az alábbiak: 124- Bár a jogalkotási törvény előírja, hogy afelhatalmazást adó jogszabályt és a végrehajtásijogszabályát egy időben kell hatályba léptetni,125 de ha a felhatalmazó jogszabályt azelőttléptetik hatályba, mielőtt a végrehajtási jogszabálykiadásra kerülne, és a végrehajtásijogszabály a felhatalmazást adó jogszabályalkalmazásához elengedhetetlenül szükséges,akkor a felhatalmazó jogszabály nem alkalmazható.- Nem alkalmazható a hatályos jogszabályaddig, amíg nem teremtődnek meg a végrehajtásáhozszükséges jogszabályi előfeltételek. 126- Nem alkalmazható a jogszabály akkor sem,ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesjogszabályt csak pro futuro helyezi hatályonkívül, de kimondja a folyamatban lévő konkrétügyben való alkalmazhatatlanságát, vagyisaz adott ügyre vonatkozóan ex tunc hatállyalsemmisítette meg. 127- Előfordulhat, hogy a hatályos jogszabály alkalmazásátkésőbbi jogszabály felfüggeszti. 128 Ilyenesetben a jogszabály hatályos ugyan, de mégsemlehet alkalmazni mindaddig, amíg azalkalmazás tilalma fennáll. A tilalom meg-123 Jat. 15. § (1) bek.124 Lásd erről Rácz: A jogszabály... 498. o.125 Vö. a Jat. 7. § (6) bekezdés 2. mondatával.126 „Az állampolgári jogok országgyűlési biztosárólszóló 1993. évi LIX. törvény pl. 1993. június 22-énhatályba lépett, de általában nem lehetett addig alkalmazni,amíg a biztost az Országgyűlés 1995. június30-án meg nem választotta.” Rácz: A jogszabály...498. o.127 Vö. 32/1990. (XII. 22.) AB határozat. ABH 1990.145, 148128 Erre az ún. különleges jogrend ideje alatt kerülhetsor. Pl. az Alaptörvény 49. cikk (4) bekezdése alapjána Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, amellyel –sarkalatos törvényben meghatározottak szerint –egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényirendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüliintézkedéseket hozhat. Az (5) bekezdés szerint aHonvédelmi Tanács rendelete a rendkívüli állapotmegszűnésével hatályát veszti, kivéve, ha az Országgyűlésa rendelet hatályát meghosszabbítja. A felfüggesztésrevonatkozó további eseteket lásd az Alaptörvény50. cikk (3) bekezdésében, az 51. cikk (4) bekezdésében,az 52. cikk (3) bekezdésében, az 53. cikk (2)bekezdésében.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…23szűnése után a hatályos jogszabály újra alkalmazhatóváválik.- Az európai uniós normának alkalmazási elsődlegessége129 van a belső jogi normával szemben:az az uniós norma, amelyiket alkalmazásielsődlegesség illet meg, 130 az alkalmazhatóságratekintettel háttérbe szorítja a hatályostagállami normát, amelyet ebben az esetben –bár hatályos – mégsem lehet alkalmazni. Ezazonban nem eredményezi a belső jogi normaérvénytelenségét vagy hatálytalanságát. Atagállami előírások továbbra is érvényesek éshatályosak lehetnek, valamint jelentőségükvan azokban az esetekben, amelyeket azuniós normák nem szabályoznak.- A nemzetközi jog általánosan elismert szabályai –az alaptörvényi rendelkezés következtében,131 a monista (adopciós) elméletnek megfelelően– automatikusan, külön konkrétbelső jogalkotói aktus nélkül közvetlenül alkalmazhatóka belső jogban, vagyis a magyarjogrendszer részévé váltak, így szintén alkalmazásielsődlegességet élveznek a belső jogszabályokkalszemben. 132 Ha tehát a hatályosbelső jogi norma a nemzetközi jog általánosanelismert szabályaiba ütközik, nem alkalmazható.133129 Az alkalmazási elsődlegesség azt határozza meg,hogy az összeütköző jogi normák közül melyik normátkell – egy másik normához viszonyítva – elsődlegesenalkalmazni.130 Az Európai Unió alapító szerződéseivel vagy közvetlenülalkalmazandó jogi aktusával ellentétes rendelkezésttartalmazó magyar jogszabály esetén azuniós normát kell alkalmazni, vagyis az uniós és amagyar jogrendszer tartalmi ütközése esetén az uniósjog szabályainak alkalmazása az elsődleges.131 Az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése szerint„Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosanelismert szabályait.”132 A nemzetközi jog általánosan elismert szabályaitehát a jogforrások alkalmazási hierarchiájában azAlaptörvény alatt, de a jogszabályok fölött helyezkednekel.133 Az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdés 2. mondataszerint „[a] nemzetközi jog más forrásai jogszabálybantörténő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszerrészévé.” Ezzel az Alaptörvény a nemzetközi jogés a belső jog viszonyára vonatkozóan – a nemzetközijog általánosan elismert szabályai kivételével – a dualista(transzformációs) megoldást fogadta el. Eszerinta nemzetközi jog más jogforrásai – köztük a nemzetköziszerződések is – csak akkor érvényesek és alkalmazhatóka magyar jogban, ha azt az állam jogalkotószervei jogszabályi formában kihirdették. Ebben azesetben a kihirdető jogszabály határozza meg a nem-2012/13. A jogforrás a hatályát csak meghatározott,konkrét esetekben veszíti el. A jogalkotási törvényszerint ezek az esetek a következők: a)ha más jogforrás hatályon kívül helyezi, b) ha ajogszabályi rendelkezést módosítják, c) ha a módosítóvagy hatályon kívül helyező rendelkezés végrehajtottávált, valamint d) ha a jogforrást az Alkotmánybíróságvagy – önkormányzati rendeletnekmás jogszabályba ütközése esetén –bíróság megsemmisítette. 134 Ezek az esetek teháta jogforrás időbeli hatályának megszűntéteredményezik, ami egyúttal a hatáskiváltástényleges bekövetkezhetőségének a végét isjelenti. 135a) Az időbeli hatály – és ezáltal a jogforráshatálya – megszűnésének egyik esete az, ha a hatályonkívül helyezendő jogszabályt (vagyjogszabályi rendelkezést) tételesen megjelölő,a hatályon kívül helyezést kimondó jogszabályirendelkezés hatályon kívül helyezi. A hatályosjogszabályt (vagy jogszabályi rendelkezést)rendszerint a hatályon kívül helyezni kívánt jogszabály(vagy jogszabályi rendelkezés) megalkotásárahatáskörrel rendelkező szerv helyezheti hatályonkívül. 136 Ilyen esetben a hatáskörrel rendelkezőjogalkotó szerv által kiadott későbbijogforrás – meghatározott időponttól kezdődően– általában megszünteti a jogforrásalkalmazhatóságát, illetve végrehajthatóságát.A jogbiztonság követelménye miatt tehát ahatályon kívül helyező jogforrásnak mindigkonkrétan meg kell jelölnie a hatályon kívülhelyezett jogforrást, 137 illetve a hatályon kívülzetközi jogi norma jogforrási helyzetét, azaz a belsőjogszabállyal történő kihirdetés a nemzetközi joginormát a kihirdető jogszabály hierarchiai helyéreilleszti be.134 Vö. a Jat. 10. § (1) bekezdésével.135 Természetesen lehetőség van arra, hogy az időbenhatályos jogforrás esetén változzon a személyi ésterületi hatálya is, de ezek csak az alkalmazhatóság,illetve végrehajthatóság címzetti körét és terjedelmétérintik, a jogforrás létezését azonban nem.136 Ez alól kivételt jelent a Jat. 10. § (3) bekezdése.Lásd a B) IV. b) pontot.137 Nem elegendő tehát pl. az olyan generális klauzulafelvétele, hogy „a jogszabállyal ellentétes valamennyikorábbi, a jogszabályok hierarchiájában azonos vagyalacsonyabb szinten elhelyezkedő jogszabály hatályátveszti.” Rácz: A jogszabályok... 494. o.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…24helyezés pontos időpontját. 138 A hatályvesztésnapjának meghatározása esetén a jogszabály(vagy jogszabályi rendelkezés) – jogszabályeltérő rendelkezése hiányában – a nap kezdeténveszti hatályát. Megjegyzendő, hogy ahatályon kívül helyező jogforrás későbbi hatályonkívül helyezésével a korábbi jogforrás nem lép isméthatályba; ha a korábbi szabályozásra mégisszükség van, akkor új jogalkotási (normalétrehozási)eljárást kell lefolytatni.A hatályos jogalkotási törvényben nem szerepel aza korábbi lehetőség, amely szerint a jogforráshatálya akkor is megszűnhet, ha magában ajogforrásban meghatározott határidő lejárt. 139Az olyan jogszabályokat, amelyek magukmondják meg, hogy csak meghatározottideig lesznek hatályban, átmeneti – tranzitórius– jogszabályoknak nevezik, mert saját magukállapítják meg időbeli hatályuk végét. 140 Ez amegoldás feltételezi, hogy a jogszabály errevonatkozóan egyértelmű rendelkezést tartalmazzon.141 Természetesen nincs akadálya annak,hogy az ilyen jogforrásokat – az általuk megadottidőpont előtt – más jogforrás hatályonkívül helyezze.b) Az időbeli hatály másik megszűnési eseteaz, amikor a jogszabályi rendelkezést módosít-138 A Jat. 10. § (6) bekezdése szerint a hatályvesztésidőpontjának meghatározása esetén rögzíteni kell ahatályvesztés naptári napját, vagy azt valamely jövőbelifeltétel bekövetkeztének időpontjához kell kötni.Ha a szabályozás célja másként nem érhető el, a hatályvesztésidőpontja órában is meghatározható.139 Vö. az 1987. évi XI. törvény 13. §-ával. Az Alkotmánybíróságszerint a korábbi Jat. nem állapítottameg egyértelműen, hogy a jogszabályban meghatározotthatáridőnek kifejezetten a jogszabály hatályánakmegszűnésére, vagy a jogszabály alkalmazhatóságárakell-e vonatkoznia. A testület több határozatában aJat-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságáravonatkozó rendelkezésként értelmezte.670/B/1997. AB határozat. ABH 1999. 600, 603140 Lábady: i.m. 206. o. Lábady szerint átmeneti ajogszabály akkor is, ha hatályának végét kifejezettennem jelöli meg ugyan, de tárgyánál fogva csak meghatározottidőre vonatkozik. Megjegyzendő azonban,hogy az ilyen jogszabályt is hatályon kívül kell helyezni,mivel a jogbiztonság következtében a hatályrólegyértelműen rendelkezni kell.141 Bár a hatályos Jat. ezt a lehetőséget nem ismeri, ajogalkotó szervtől nem lehet megtagadni azt, hogymaga rendelkezzen a jogszabályában a hatály kezdetérőlés egyúttal a hatály megszűnéséről is.2012/1ják. 142 A Jat. ugyanis megállapítja, hogy ha amódosítandó jogszabályi rendelkezést tételesenmegjelölő, annak helyébe lépését kimondójogszabályi rendelkezés a módosítástmegvalósítja, 143 akkor a módosítandó jogszabálybaneredetileg szereplő rendelkezés a hatályát veszti,mert az eredeti szöveg helyére a módosítójogszabályban megállapított szöveg lép, azeredeti szöveg pedig a továbbiakban megszűniklétezni.A Jat. azt is kimondja, hogy a módosító jogszabályvagy jogszabályi rendelkezés hatályon kívülhelyezése vagy végrehajtottá válása miatti hatályvesztésenem érinti az általa módosított jogszabályirendelkezés hatályát, illetve a jogszabály(vagy jogszabályi rendelkezés) hatályon kívülhelyezése (vagy végrehajtottá válása miattihatályvesztése) nem eredményezi a korábbanáltala hatályon kívül helyezett jogszabályvagy jogszabályi rendelkezés újbóli hatálybalépését,vagyis a módosítással érintett korábbirendelkezések „feléledését”. 144c) A harmadik eset a módosító vagy hatályonkívül helyező rendelkezés végrehajtottá válása miattihatályvesztést jelenti. A Jat. szerint ugyanisa módosító rendelkezés és hatályon kívül helyezőrendelkezés a hatálybalépéssel – vagy ha a módosító,illetve a hatályon kívül helyező rendelkezésa módosítást, illetve hatályon kívülhelyezést meghatározott időponthoz vagyjövőbeli feltételhez köti, ennek az időpontnakvagy jövőbeli feltételnek a bekövetkezésével– végrehajtottá válik. Ez azt jelenti, hogy142 A módosításkor a jogalkotói akarat arra irányul,hogy a már meglévő (eredeti) jogszabály szövegemódosuljon (megváltozzon). A módosítás ezért arraszolgál, hogy ne kelljen az egész eredeti jogszabálytmegszüntetni (hatályon kívül helyezni), és helyetteteljes egészében új jogszabályt alkotni, hanem e nélküllegyen lehetőség arra, hogy az eredeti jogszabálynakcsak bizonyos részeit változtatassák meg.143 Jat. 10. § (1) b) pont144 Jat. 14. §. A módosítással összefüggő időbeli hatálykérdéséről lásd részletesebben Petrétei József: Ajogalkotási eljárás néhány problémája. In: A közigazgatásiszervezetrendszer átalakítási kísérletei (Szerk.Csefkó Ferenc), A „Jövő Közigazgatásáért” Alapítvány,Pécs, 2009. 76-87. o., továbbá ChronowskiNóra: A minőségi jogalkotás napos oldala: jogtisztítás.Közjogi Szemle, 2008. június 20-25. o. és BlutmanLászló: A dereguláció árnyékos oldala. Közjogi Szemle,2008. június 25-30. o.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…25a módosító vagy hatályon kívül helyező rendelkezésa joghatását – a hatályba lépésével –rögtön kifejti, mert abban a pillanatban, amikorhatályba lép, az eredeti jogszabályt módosítja,vagy hatályon kívül helyezi. Innentőlszámítva e rendelkezés betöltötte rendeltetését,vagyis végrehajtottá vált. A jogszabály végrehajtottávált rendelkezése pedig a végrehajtottáválást követő napon hatályát veszti. 145 A Jat. ezzelaz előírással lehetővé teszi a végrehajtottmódosító és hatályon kívül helyező rendelkezések„automatikus” hatályvesztését, amita jogalkotónak a jövőben nem kell tételesenelőírnia. 146E szabályozás sajátos tranzitórius megoldáskéntis felfogható: maga a Jat. nyilvánítja a módosítóés hatályon kívül helyező rendelkezéseketátmenetinek, mivel ezek – külön szabályozásnélkül – a végrehajtottá válásukkor hatályukatvesztik, vagyis csak a végrehajtásukigvannak hatályban.d) Az időbeli hatály megszűnésének negyedikesete a külső jogforrás Alkotmánybíróság vagybíróság általi megsemmisítése. Ha a jogszabályt(vagy a közjogi szervezetszabályozóeszközt) az Alkotmánybíróság semmisíti meg, atestületnek határoznia kell arról is, hogy ajogszabály hatálya mely időponttól kezdődőenszűnik meg, (illetve minősül visszavontnak aközjogi szervezetszabályozó eszköz), azazmely naptól nem lehet ezeket alkalmazni. 147A jogalkalmazói jogbiztonság érdeke ugyanismegköveteli a már nem hatályos szabályok145 Jat. 12. § (2) bek. A kizárólag végrehajtottá váltrendelkezést, hatályba léptető rendelkezést, illetve azeurópai uniós követelményekre utaló rendelkezésttartalmazó jogszabály az utoljára végrehajtottá váltrendelkezése végrehajtottá válását követő naponveszti hatályát. Vö. a Jat. 12. § (3) bekezdésével.146 Vö. a Jat. 12. §-ához fűzött részletes indokolással.„E rendelkezés a jogrendszer átláthatóságát és azegyes jogszabályokban tételesen elhelyezett folyamatbaépített technikai deregulációs rendelkezésekbőlkövetkező esetleges jogalkotói hibák elkerülését isbiztosítja.” Uo.147 A Jat. 10. § (8) bekezdése szerint az Alkotmánybíróságáltal megsemmisített jogszabály vagy jogszabályirendelkezés – ha az Alkotmánybíróság a határozatábaneltérően nem rendelkezik – a nap kezdetén vesztihatályát. A bíróság által megsemmisített jogszabályvagy jogszabályi rendelkezés pedig szintén a napkezdetén veszti hatályát.2012/1alkalmazási, illetőleg a hatályos szabály érvényesíthetőségikörének egyértelmű meghatározását.148 A megsemmisített jogszabály vagyjogszabályi rendelkezés az Alkotmánybíróságmegsemmisítésről szóló határozatának ahivatalos lapban való közzétételét követő naponhatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható,a kihirdetett, de hatályba nem lépett jogszabálypedig nem lép hatályba. 1494. Ha a jogforrás – a fenti okok következtében– hatályát veszti, megszűnik az időbeli hatálya.Az alábbi esetek azonban nem szüntetik mega külső jogforrás időbeli hatályát:- A jogalkotó szerv (a belső jogforrás) megszűntévelaz általa alkotott és érvényes (külső) jogforrásokhatályban maradnak, mert a külön hatályonkívül helyező rendelkezés hiányában amegszűnt szerv által korábban alkotott jogforrásoknem vesztik hatályukat. 150- Az új Alaptörvény hatálybalépése, illetve esetlegeskésőbbi megváltozása önmagában nem hatki automatikusan a korábbi Alkotmány alapjánkiadott törvények és más jogszabályok hatályára:ezek általában mindaddig hatályban maradnak,amíg külön rendelkezés alapján hatályukatnem vesztik. 151 Az új Alaptörvény következtébenazonban a korábbi jogszabályok érvényességeváltozhat, mivel ezek az Alaptörvényúj rendelkezéseibe ütközhetnek. Az így keletkezettalaptörvény-ellenesség azonban ajogszabály hatályát – a hatályon kívül helyezésigvagy a megsemmisítésig – nem érinti. 152- Nem szűnik meg a jogszabályok hatálya, ha atársadalmi körülmények megváltozása következtébenaz a tényállás, amelyet az adottnorma szabályoz, bizonyos időpont utánmár nem fordulhat elő, azaz ha a jogszabályokafogyottá válik. 153 Ezeknek a jogszabályoknakaz elvi alkalmazhatósága fennáll, hatályukcsak kifejezetten hatályon kívül helyezésselszüntethető meg. Az erre vonatkozó148 721/B/1995. AB határozat. ABH 1995. 798, 799149 Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI.törvény 45. § (1) bek.150 Ez alól csak a helyi önkormányzati rendeletekesetében lehet kivétel (pl. új község alakításával, községekegyesítésével összefüggésben). Rácz: A jogszabályok...495. o.151 Rácz: A jogszabályok... 495. o.152 Ezzel összefüggésben lásd a 11/1992. (III. 5.) ABhatározatot. ABH 1992. 77, 81153 Vö. Rácz: A jogszabály... 495. o.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…26eszköz a jogszabályok deregulációja, amely ajogrendszernek a feleslegessé vált jogszabályoktólvaló megtisztítását jelenti.- Elvileg nem kizárt a jogszabályrontó – a jogszabálynakellentmondó (derogáló) – szokásjogkialakulása, mivel jogszabályban való rögzítéshiányában tulajdonképpen szokásjogiszabályként érvényesülhet a „lex posterior”elve is, amennyiben a későbbi azonos vagymagasabb szintű jogszabállyal ellentétes korábbijogszabályokat nem alkalmazzák. 154Ilyen esetben azonban a korábbi jogszabályformálisan nem veszíti el a hatályát, vagyis akésőbbi jogszabálynak a vele ellentétes korábbijogszabályt kifejezetten hatályon kívülkell helyeznie. Ha ezt nem teszi meg, akkorsérül a jogbiztonság elve.- Ha a jogszabályt a gyakorlatban tartósan és általábannem követik – azaz desuetudo áll fenn –, ajogszabály ténylegesen nem érvényesül. 155 Ajogszabály nem követése azonban nem szüntetimeg a jogszabály hatályát, mivel csakarról van szó, hogy a jogszabályt nem tartjákbe, illetve nem hajtják végre. 1565. A már nem hatályos jogszabályokat a hatáskiváltásszempontjából általában megszűntnekkell tekinteni, ami azt jelenti, hogy a hatályonkívül helyezett jogszabályok már nem tesziklehetővé a jogi hatás tényleges bekövetkezhetőségét.Vannak azonban olyan esetek, amikor a jogszabályidőbeli hatálya megszűnt, a jogszabálytazonban mégis alkalmazni kell. 157154 Rácz: A jogszabály... 497. o. „Ha a jogrendszerbena lex posterior derogat priori elvét alkalmazó konkrétjogi norma nincsen, ám a joggyakorlatban általában,huzamos időn keresztül, tartósan és következetesenezt a derogatív szabályt követik, akkor nem másról,mint szokásjogi úton kialakult, olyan derogáló joginormáról van szó, amely két konfliktusban álló joginorma érvényességét illetően dönt. Ekkor nem másról,mint a lex posterior derogat priori elvét tartalmazó,derogáló szokásjogi normával állunk szemben.”Peschka Vilmos: A derogáló jogszabály. Állam- ésJogtudomány, 1992. 1-4. szám 17. o.155 „A desuetudo voltaképpen annyit jelent, hogy ajogi norma azáltal, hogy tartósan és általában nemkövetik, azaz realizálódása egy bizonyos minimum aláesik, elveszti az érvényességét.” Peschka: A derogáló...17. o.156 Rácz: A jogszabály... 497. o.157 Lásd erről Rácz: A jogszabály... 498. o.2012/1Ez azért lehetséges, mert a jogszabály jogihatás kifejtésére továbbra is alkalmas, ésilyen esetekben a hatás tényleges bekövetkezhetőségétkülön döntés biztosítja. Általánoskövetelmény ugyanis, hogy a jogalkalmazássorán adott magatartás jogszerűségét,illetve jogellenességét a magatartás idején hatálybanlévő jogszabályok szerint bírálják el. 158Valamely jogi tény jogviszonyokat keletkeztető,módosító, megszüntető hatását – haidőközben változás volt – nem a jogalkalmazás,hanem a jogi tény bekövetkezése idején hatálybanlévő jogszabályok alapján ítélik meg. 159Szintén általában a korábban hatályban lévőjogszabályokat alkalmazzák a folyamatosjogviszonyokban az új jogszabály hatálybalépése előtti jogi helyzetekre, különösen, ha ajogviszonyokban szereplő jogalanyok kötelességeirőlvan szó.Ezekben az esetekben tehát a jogalkalmazássorán nem az éppen hatályban lévő, hanem akorábban hatályos jog alapján döntenek, ami akorábbi jogszabály továbbhatását jelenti. 160 A Jat.a továbbhatás kérdését akként rendezi, hogya jogszabályi rendelkezést – ha jogszabály eltérőennem rendelkezik – a hatálya alatt keletkezetttényekre és jogviszonyokra, valamint megkezdetteljárási cselekményekre a jogszabályi rendelkezéshatályvesztését követően is alkalmaznikell. 161 Ekkor tehát az új jogszabály hatálya a158 A Büntető törvénykönyv 2. §-a szerint a bűncselekménytaz elkövetés idején hatályban levő törvényszerint kell elbírálni. Ha a cselekmény elbírálásakorhatályban levő új büntető törvény szerint a cselekménymár nem bűncselekmény, vagy enyhébbenbírálandó el, akkor az új törvényt kell alkalmazni;egyébként az új büntető törvénynek nincs visszahatóereje.159 Valamely személy állampolgárságának keletkezését,illetve megszűnését mindig azok szerint a jogszabályokszerint kell megítélni, amelyek az állampolgárságraható jogi tények – születés, házasságkötés, időmúlásstb. – idején hatályban voltak.160 A továbbhatás „azt jelenti, hogy a jogszabály márhatályon kívül van, és a hatályvesztése utáni eseményekhezmár nem fűz jogkövetkezményeket, de a(korábbi) hatálya alatt történt eseményekhez általafűzött jogkövetkezmények továbbra is fennállnak (ill.beállnak, ha a jogkövetkezmény megállapítása konstitutívjellegű). Ennek indoka nyilván a jogbiztonság,azaz hogy a cselekés idején tudni lehessen, milyenjogkövetkezményt vált ki egy cselekedetünk.” Jakab:i.m. 88-89. o.161 Jat. 15. § (2) bek.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…27korábban keletkezett és még fennálló jogviszonyokranem terjed ki, 162 ezekre az esetekrevonatkozóan a régi jogszabály nem szűntmeg. 163Sajátos problémát vet fel, amikor valamelyhatályon kívül helyezett jogszabályt másik – hatálybanlévő jogszabály – később – meghatározottfeltételekre és tartamra – újból alkalmazandónakrendeli. Amennyiben az ilyen jogszabályalkotmányellenes, akkor az Alkotmánybíróságcsak az alkalmazhatóságot tilthatjameg. A korábban hatályon kívül helyezettjogszabályt ugyanis csak akkor tudnámegsemmisíteni, ha a hatályban tartó jogszabályrólrendelkezne, ami viszont nemfeltétlenül alkotmányellenes. 1646. A jogforrások hatályossága kapcsán megjegyzendő,hogy a jogi normák alkalmazhatóságánakeltérő fajtái, különböző fokozatai állapíthatókmeg kógens, illetve diszpozitív jellegüknekmegfelelően. 165Kógensek azok a jogi normák, amelyek kivételnélkül, mindig, feltétlenül, eltérést nem engedvekötelezőek: ha a jogszabály hipotézisében körülírttényállás megvalósul, akkor ez az adottesetre nézve kötelezően, kategorikusanirányadó, tehát az alanyok a kógens normánakalávetettek. A diszpozitív jogi norma kötelezővolta viszont a jogszabályi hipotézismegvalósulása esetén mellőzhető, kizárhatóazzal, hogy a szóban forgó tényállás alanyainem a jogi norma előírásait, hanem saját döntésüket,162 Ha a jogszabály – továbbhatása esetén – alkotmánysértő,akkor az ilyen jogszabályt az Alkotmánybíróságmár nem tudja megsemmisíteni, hanem alkalmazásáttiltja meg. Az Alkotmánybíróságról szóló2011. évi CLI. törvény 41. § (3) bekezdése szerint „AzAlkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabályalaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha ajogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene.”163 Lábady: 207. o. Az új jogszabály erről általábannegatív módon rendelkezik, azaz saját hatályát korlátozzaakként, hogy rögzíti: a régebbi tényállásokra azúj jogszabály nem vonatkozik. Uo.164 Vö. 4/1992. (I. 28.) AB határozat. ABH 1992. 332,334165 Lásd erről Peschka: A jogszabályok... 226-229. o.A továbbiakban Peschka Vilmos gondolatmenetétkövetve – de az eltérő terminológia miatt más fogalmimegjelöléseket alkalmazva – kerül vizsgálatra e probléma.2012/1megállapodásukat, elhatározásukat tekintik azadott esetben jogilag irányadónak. 166 Adiszpozitív jogi norma alkalmazhatósága –miután létrejött – éppúgy fennáll, mint akógens jogi normáé, csak sajátossága folytánalkalmazhatóságának minősége, jogi erejegyengébb a kógens jogszabályénál. Adiszpozitív jogi normák alkalmazhatóságát nemcsaka kógens jogszabályokétól, hanem azún. szubszidiárius, illetve választható jogszabályokalkalmazhatóságától is meg kell különböztetni. Aszubszidiárius jogszabály az a jogszabály,amely csak annyiban alkalmazható, amenynyibenegy másik jogszabály ugyanazt a tényállástkimerítően nem rendezi, és így ennek amásik jogszabálynak a szabályozását mintegytámogatja, kisegíti, kiegészíti. Ilyenkor rendszerintegymást keresztező, metsző tényállásokalkotják a jogszabály tárgyát. A szubszidiáriusjogszabály alkalmazhatósága csak arra terjedki, amire a másik jogszabály hatálya nem vonatkozik.A választható jogi normák azinstitucionális normák, a státusznormák, acsatlakozó vagy adhéziós normák. Ezek aválasztható jogszabályok a kógens jogi normáktólabban különböznek, hogy nem általábanalkalmazhatók, hanem csak azokra,akik valamely szerződéses tényállással kombinációbanazt a státuszt, intézményt stb.választják, amelyre a szóban forgó jogi normákvonatkoznak. 167 A választható jogi normákalkalmazhatóságának lényege az, hogy ezek ajogszabályok csak azokra nézve kötelezőek, akiksaját akarat-elhatározásukkal, döntésükkel ameghatározott státuszt, intézményt választják, ígyaz ezekre vonatkozó normák hatálya alá kerülnek:ezeket a jogszabályokat választották,ezek rájuk nézve alkalmazhatók. A választhatójogi normák esetében azonban a jogalanyokvalójában nem a szóban forgó jogszabályok alkalmazhatóságátérintően választanak – mint adiszpozitív jogi normáknál –, mivel ha aválasztható jogszabályok hipotézise realizálódott,ezek alkalmazhatósága alól a jogalany166 „Minden diszpozitív szabálynak egyik lényegeseleme az, hogy a szabály csak annyiban kerül alkalmazásra,amennyiben a felek másként nem rendelkeznek.”42/1996. (X. 9.) AB határozat. ABH 1996. 142,143167 Ilyen státuszok lehetnek a házasság, az örökbefogadás,a gyámság és gondnokság, a tulajdonosi pozíció,a hivatalnok, a hivatásos katona stb. Peschka: Ajogszabályok... 227. o.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…28általában nem vonhatja ki magát, hacsak aválasztható jogi normák nem diszpozitívek.A választható jogi normák esetében tehát ajogalany csak arról dönthet, hogy megvalósítsa-ea jogi norma hipotézisét, de ha a realizálástválasztotta, akkor a vonatkozó joginormák alkalmazhatósága rá nézve általábankonkréttá válik, alóla nem vonhatja ki magát.Szokás megkülönböztetni még az ún.klaudikálóan (sántikálóan) diszpozitív és kógensnormákat, amelyek a diszpozitív és kógensszabályok határterületén helyezkednek el. 168Látható tehát, hogy a jogi norma alkalmazhatósága– és ezáltal kötelező ereje – bizonyosmértékben függ az adott jogi norma jellegétől.III. Az érvényesség és hatályosságviszonyaA jogforrás érvényességének és hatályosságánakviszonyára általában az a jellemző,hogy a jogforrás érvényes és hatályos, azaz megfelelaz érvényességi követelményeknek, ésegyúttal végrehajtható, alkalmazható is. Lehetségesazonban – éppen az időbeli hatálysajátossága következtében –, hogy valamelyjogforrás rendelkezik a négy érvényességi kellékkel,tehát kihirdetésétől kezdődően érvényes,de még nem hatályos, még nem alkalmazható,nem hajtható végre, mivel vagy későbbiidőpontban lép hatályba, vagy hatálybaléptetésétmás jogforrás végzi majd el. Nagyobb terjedelmű,átfogóan szabályozó jogszabályokesetében szinte rendszeres, hogy a végrehajtásáravaló felkészülés érdekében a kihirdetésüketkövető hosszabb idő elteltével lépnekhatályba, illetve hatálybaléptetésükre külön,ún. végrehajtási jogszabályt alkotnak. Ha ajogforrás érvényes, de még nem hatályos, akkor ajogforrás potenciális címzettjeire – a természetesés jogi személyekre nézve – az ilyen jogforrásbólsemmiféle közvetlen joghatás nemhárulhat, vagyis nem kötelesek tekintettellenni ennek a jogforrásnak a rendelkezéseire.Más a helyzet a törvényalkotónál alacsonyabbszintű jogalkotó szervek esetében. Eszerveket ugyanis bizonyos mértékben köti amár kihirdetett, de még hatályba nem lépett168 „A szerződések jogában azok a rendelkezésekklaudikálóan kógensek, amelyek a szabályjogtól eltéréstvalamelyik fél irányában nem engednek.” Lábady:im. 202. o.2012/1törvény: nem bocsáthatnak ki olyan jogszabályt,amely – akár csak részben is – meghiúsítanáa törvényhozó akaratának érvényrejutását. Ezért a törvény kihirdetésétől a hatálybalépéséigterjedő időben (vacatio legis) az alsóbbszintű jogalkotó szervek csak a korábbi (szabályozásivagy szervezeti) rendszer zavartalanműködéséhez nélkülözhetetlen átmenetiszabályokat, vagy a törvény végrehajtásátszolgáló rendelkezéseket bocsáthatnak ki, defeltétlenül tartózkodniuk kell a törvénnyelösszhangban nem álló, a törvényhatályosulását akadályozó vagy zavaró rendelkezésekkiadásától. 169 Az Alkotmánybíróságszerint a jogszabály kihirdetése és hatálybalépéseközötti időtartam olyan bizalmiidőszaknak minősül, amely alatt a jogszabálycímzettjei még a korábbi rendelkezések szerintjárhatnak el. 170 Ugyanakkor a kihirdetésés a hatályba lépés közötti időben a jogszabályérvényben van, vagyis az a hatálybalépése előtt is csak újabb jogszabály általszüntethető meg. 171Hatályos általában csak az lehet, ami érvényes.Előfordulhat azonban, hogy valamely jogforráshatályos, de érvényességi fogyatékosságban szenved.Az érvényességi fogyatékosság pedig ajogforrás érvénytelenségével kapcsolatbanfőleg a következő kérdéseket involválja: azérvényességi fogyatékosság mikor jelenti a jogforrássemmisségét, továbbá a semmis jogforrás azérvénytelenségen belül értelmezhető-e, illetőlegmilyen jogkövetkezmények fűződhetneka jogszabály megsemmisítéséhez.169 Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye. Lásda 31/1991. (VI. 5.) AB határozat indokolásában.ABH 1991. 118, 121. Megjegyzendő, hogy e tevékenységükeleve felesleges volna, mivel a törvényhatályba lépésével e rendelkezések automatikusanalkotmányellenessé, tehát az Alkotmánybíróság általmegsemmisíthetővé válnának.170 34/1991. (VI. 15.) AB határozat. ABH 1991. 149,151171 Lábady: i.m. 205. o.


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…29IV. Az érvényesség és a semmisségkérdése 172A jogforrások kapcsán a semmisségi problémaelsőként azt a kérdést veti fel, hogy asemmisség az érvénytelenség egyik eseténekminősül-e, vagy az érvénytelenség fogalmikörén kívül esik. A kérdés abból az aspektusbólközelíthető meg, hogy minek is tekinthetőa semmis jogforrás. Amennyiben a jogforrássemmis, akkor tulajdonképpen jogforrásként nemlétezik, mivel olyan fogyatékosságok állnakfenn vele kapcsolatban, amelyek eleve megkérdőjelezikjogforrási minőségét. A jelenségszintjén azonban mégis van olyan jogforrásihatást kiváltani akaró aktus, amely jogforráskéntviselkedik, a külső szemlélő számára jogforráskéntjelenik meg. 173 Ezért ezt a normatívaktust csak jogforrási minőségében lehetsemmisként értékelni. A semmisség tehát azolyan súlyos fogyatékosságban szenvedő, vélt jogforrásesetében áll fenn, amelynek jogi létezésepusztán látszólagos, és – épp az említett súlyosfogyatékosság miatt – nem rendelkezikazzal a képességgel, hogy az elérni kívánt jogikövetkezményeket, jogi hatásokat kiváltsa. Aközjogi-aktustani megközelítés ezért a semmisségetaz érvénytelenség különleges alakjakéntfogja fel.A jogszabályok érvénytelensége esetén – afentiekből következően – két kategória különböztethetőmeg: az ún. „nem létező (semmis)jogszabályok”, illetőleg a „megsemmisítendőjogszabályok” köre. A nem létező jogszabály tehátkeletkezésétől fogva nélkülözi a jogszabályi minőséget,ezért érvényességét még vélelmezni semlehetne. Nem létezőnek kell tekinteni azokat ajogszabályokat, amelyek kibocsátására az adottszervnek nem volt hatásköre, illetve a jogszabálytegyáltalán nem hirdették ki. Ha ugyanis ezek az172 Lásd erről – többek között – Petrétei József: Ajogszabályok érvényessége és hatályossága a magyarAlkotmánybíróság gyakorlatában. In: EmlékkönyvÁdám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára.(Szerk. Petrétei József) Dialóg Campus Kiadó,Budapest – Pécs, 2000. 167-175. o.173 Ennek oka az, hogy ebben az esetben is kimutathatóolyan minimum (formai és tartalmi jellemzőkviszonylag rendezett halmaza), amely a jogszabálylátszatát kelti. E minimum megléte hiányában különíthetőkel a nyilvánvalóan semmis esetek, amelyekvalójában az érvénytelenség körén kívül esnek.2012/1érvényességi kellékek hiányoznak, a jogszabálynem létezik, azaz semmis. 174 Ezért asemmis jogszabály esetében nem lehet megsemmisítéstalkalmazni, hanem csak a semmisségmegállapítására van lehetőség. A megsemmisítendőjogszabály is lényeges fogyatékosságban szenved,de mindaddig, amíg az erre jogosult szerv azerre vonatkozó eljárási rend betartásával ajogszabályt nem semmisíti meg, addig azt –ha hatályos – végre kell hajtani. A megsemmisítendőjogszabály érvénytelensége abbóladódhat, hogy az adott jogszabály esetébensérül a megalkotására előírt alkotmányos eljárásirend, vagy a jogforrási hierarchia elve – vagyis azadott jogszabály rendelkezése vagy az Alaptörvénybe,vagy magasabb jogszabályba ütközik–, 175 illetőleg a jogszabályt nem az előírtmódon hirdették ki, és ez a fogyatékosság nemorvosolható.A nem létező és a megsemmisítendő jogszabályokmegkülönböztetése azonban – a fentiek következtében– a jogszabályok címzettjei vonatkozásábanviszonylagos. Mindkét esetben fennállugyanis az a követelmény, hogy a címzetteknem jogosultak a jogszabályt érvénytelenként kezelni,tehát akár a nem létező, akár a megsemmisítendőjogszabály esetében is az arra jogosultszerv aktusa szükséges ahhoz, hogy azérvénytelenséget megállapítsa. Az érvénytelenjogszabályt a jogbiztonság érdekében alkalmaznikell, mivel ha a jogalkalmazó vagy a jogszabálycímzettje (kötelezettje) erre a fogyatékosságrahivatkozva megtagadhatná a jogszabályalkalmazását, az – az eltérő jogértelmezésekmiatt – a kiszámítható és stabil jogrendetveszélyeztetné. Az Alkotmánybírósággyakorlatában erre hivatkozással alakult ki aza megoldás, hogy az érvénytelen (semmismegsemmisítendő)jogszabályok esetében ajogbiztonság szempontja nagyobb súllyalesik latba, mint a semmisségi elméletek következetesalkalmazása. 176 Ennek megfelelő-174 Megjegyzendő azonban, hogy az ilyen „jogszabályok”rendkívül ritkák. A gyakorlatban sokkal többaz olyan jogszabály, amely a jogforrási hierarchia elvétsérti, és emiatt megsemmisítendő.175 Ezzel ellentétes felfogást vall Szabó András alkotmánybíró.Lásd a 31/1991. (VI. 5.) AB határozathozfűzött különvéleményét. ABH 1991. 118, 124 és köv.176 A jogszabály alkotmányellenessége következményeitúgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságravezessen, és ez az alkotmányos követelményfontosabb a semmisségi elméletek következetes al-


KODIFIKÁCIÓPETRÉTEI JÓZSEF: A JOGFORRÁS FOGALMA…30en az Alkotmánybíróság a semmisség következményeinekolyan gyakorlati lebonyolításátalkalmazza, amely a fennálló jogokat és alezárt jogviszonyokat lehetőleg megkíméli.Éppen ezért az érvénytelen jogszabályokra isépülhetnek jogviszonyok, amelyek azonban –elvileg – maguk is érvénytelenek lennének.Ennek figyelembe vételétől azonban – ajogbiztonság elve miatt – az Alkotmánybíróság– mérlegelés alapján – a kialakult gyakorlataszerint eltekinthet. 177 Az Alkotmánybíróságaz itt kifejtett álláspontjában a semmisségetolyan eleve fennálló minőségnek tekintettetehát, amellyel kapcsolatban értelmetlenvalamely joghatás beállásának idejére vonatkozókérdést feltenni. 178 A közjogi érvénytelenségetviszont – függetlenül attól, hogy a jogszabálymilyen érvényességi fogyatékosságbanszenved – az Alkotmánybíróság úgy tekinti,mint a megsemmisítés alapját, amely a normaformai alkotmányellenességének egyik változata.179 Ebből a nézőpontból viszont nincskülönbség az eleve nem létező (semmis) és a megsemmisítendőjogszabályok között. A jogszabályérvénytelensége elvileg azt jelentené, hogynem alkalmas jogi következmények, hatásokkiváltására. Ugyanakkor az érvénytelen jogszabálytmindaddig, amíg meg nem semmisítik, vagy semmisségét meg nem állapítják,180 az általa kiváltott jogi hatás szempontjábólúgy kell tekinteni, mintha érvényes volna. Éppenezért vetődik fel a megsemmisítés kapcsán aza kérdés, hogy a megsemmisítésnek mi legyenaz időpontja. Az Alkotmánybíróságakként foglalt állást, hogy a megsemmisítés ajogi szaknyelvben mindig jogalakító – konstitutív– döntést jelent, és lehet mind exnunc, mind ex tunc, sőt pro futuro hatályú,azaz a megsemmisítő határozat közzétételeutáni időpontra is szólhat. 181kalmazásánál. Különösen elválik a jogbiztonságszempontja a jogszabály semmisségétől az alkotmányellenesjogszabály alapján létrejött jogviszonyok tekintetében.Az egyes jogviszonyok és jogi tények ugyanisönállósulnak az alapul fekvő normától, és annak sorsátnem osztják automatikusan. Ellenkező esetbenugyanis minden jogszabályváltozás a jogviszonyoktömegének felülvizsgálatával járna. 10/1992. (II. 25.)AB határozat. ABH 1992. 72, 74177 Ebben az esetben az Alkotmánybíróság aktusa(határozata) teszi – alakító módon – az érvénytelenjogviszonyokat érvényessé.178 10/1992. (II. 25.) AB határozat. ABH 1992. 72, 742012/1179 29/1997. (IV. 29.) AB határozat. ABH 1997. 122,128180 A továbbiakban e két kategória jelölése – a fogalmazásmódnehézkességének elkerülése céljából – amegsemmisítés kifejezéssel történik, kivéve ott, ahol amegkülönböztetés – az érthetőség miatt – szükséges.181 10/1992. (II. 25.) AB határozat. ABH 1992. 72, 74


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…31Bodnár Eszter – Módos Mátyás,közigazgatási tanácsadókKözigazgatási és Igazságügyi MinisztériumA jogalkotás normatív kereteinekváltozásai az új jogalkotási törvényelfogadása óta 1A jogalkotás normatív keretei az elmúlt párévben a jogszabályi hierarchia által feltételezettsorrenddel ellentétesen alakultak ki.2009 decemberében az igazságügyi és rendészetiminiszter kibocsátotta a jogszabályszerkesztésrőlszóló 61/2009. (XII. 14.) IRMrendeletet (Jszr.), és ezzel – alulról építkezve– megkezdődött a jogalkotásra vonatkozó újszabályozás kialakítása, a részben szokásjogialapú, részben a rendszerváltozást megelőzőidőkről maradt jogszabály-szerkesztési, jogalkotásiszabályok felváltása. 2E munkából az Alkotmánybíróság is kivettea részét, amikor pár nappal a Jszr. kibocsátásaután – 121/2009. (XII. 17.) AB határozatával– 2010. december 31-ei hatállyal megsemmisítettea jogalkotásról szóló 1987. éviXI. törvényt. A határozat indoklása szerint atörvény elavult, az Alkotmánnyal már nemösszeegyeztethető, illetve alkotmányi szintűszabályozást igénylő rendelkezéseket tartalmazott.A sort a kétharmados felhatalmazással rendelkezőúj parlamenti többség folytatta, mely2010 novemberében fogadta el a jogalkotásrólszóló 2010. évi CXXX. törvényt (Jat.). Azúj Jat. paradigmaváltást nem jelentett a jogalkotásszabályozásában, azonban megalkotásasorán a jogalkotó eleget tett az alkotmánybíróságihatározatban foglalt követelményeknek,illetve figyelembe vette az el-1 A kézirat lezárása: 2012. szeptember 25. A tanulmánybanfoglaltak a szerzők tudományos véleményéttükrözik, nem tekinthetőek a Közigazgatási és IgazságügyiMinisztérium hivatalos álláspontjának.2 A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.)IM rendelet és a jogszabályszerkesztésről szóló7001/1988. (IK 11.) IM irányelv a rendszerváltozástmegelőzően született normatív jogi aktusok nagyrészét dereguláló egyes jogszabályok és jogszabályirendelkezések hatályon kívül helyezéséről szóló 2007.évi LXXXII. törvény 1. §-a alapján vesztette hatályát.2012/1múlt két évtized alkotmánybírósági gyakorlatát,és a jogalkotás gyakorlatában felmerültproblémák orvoslására törekedett. 3 Emellett,mivel az Alkotmánybíróság határozata alapjána régi jogalkotási törvényben meghatározottegyes kérdések alkotmányi szintű szabályozástigényeltek, a Jat. megalkotásával párhuzamosanaz Alkotmány módosítására issor került. 4 A jogalkotás új normatív kereteinekkialakítása rendeleti szintről indultugyan, ám idővel elérte a jogrendszer alapjátjelentő jogforrást is.Természetesen az alkotmánymódosítás és aJat. megalkotása elkerülhetetlenné tette aJszr. megfelelő módosítását is.Végül 2011. április 18-án az Országgyűléselfogadta Magyarország Alaptörvényét. AzAlaptörvény alapvetően átvette az új Jat.-talpárhuzamosan kialakított alkotmányi szabályozást,néhány területen azonban újítást ishozott. A jogrendszer alapjának megváltozásaés a jogalkotástan területén hozott újításokelkerülhetetlenné tették a Jat. és a Jszr.ismételt módosítását is. Ezzel a lépcsővelteljessé vált a jogalkotás normatív kereteinekmegújítása. A finomhangolás természetesen– mint azt az alábbiakban bemutatjuk – továbbrais zajlik.Tanulmányunkban a Jat. elfogadása óta bekövetkezett,a jogalkotással, jogszabályelőkészítésselfoglalkozó szakemberek számáraérdekesebb fejleményekből villantunkfel néhányat, illetve a normatív keretek gyakorlatiérvényesülésével kapcsolatos két példátismertetünk.I. Az Alaptörvény a jogforrásokrendszerébenAz Alaptörvény átvette a korábbi Alkotmányjogforrási rendszerét, azzal a lényeges módosítással,hogy éppen önmagát, a jogrendszeralapját vette ki a jogszabályok köréből, immárformálisan is. Míg az Alkotmány eseté-3 Csink Lóránt: Mérföldkő a jogalkotásban. Új MagyarKözigazgatás, 2011/8. 6.4 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949.évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIII.törvény.


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…32ben mindvégig fennállt a kettősség, hogytartalmilag a törvények felett álló norma volt,formailag azonban törvény, az Alaptörvényezzel a felfogással szakítva formailag is elszakította– kiemelte – magát a törvényekköréből. Ezzel kívánta egyértelművé tenni azalkotmányozó, hogy az Alaptörvény nemjogszabály (nem törvény), hanem egy suigeneris jogforrás, a jogrendszer alapja,amelyből minden jogszabály a létét nyeri.Ez formailag az Alaptörvény megjelöléséből(szám nélküli, a kihirdetés dátumát tartalmazómegjelölés), a jogszabályoktól eltérő tagolásból(cikkek) következik, valamint abból,hogy az R) cikk az „Alaptörvény és a jogszabályok”kitételt használja, illetve a T) cikk ajogszabályok felsorolásakor nem említi azAlaptörvényt. Ennek megfelelően szükségszerűaz, hogy maga az Alaptörvény rendelkezik– az S) cikkben – önmaga módosíthatóságánakkérdéséről (annak mikéntjéről) is.Éppen az Alaptörvény kihirdetés során valómegjelölésével volt kapcsolatos a Jat. elsőmódosítása. Tekintettel arra, hogy az Alaptörvényelfogadására – jogfolytonos alkotmányozással– a korábbi Alkotmány alapján,annak hatálya alatt került sor (amikor az alkotmánymódosításokformailag törvénykéntlettek kihirdetve), a jogalkotó biztosabbnaklátta a megjelölési szabály megfelelő módosítását.A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX.törvény módosításáról szóló 2011. éviXXXVIII. törvény így a Jat.-ot a következőrendelkezéssel egészítette ki: „Az Országgyűlésáltal a Magyar Köztársaság Alkotmányárólszóló 1949. évi XX. törvény 19. § (3)bekezdés a) pontja alapján elfogadott alaptörvényés az alaptörvényhez kapcsolódóátmeneti rendelkezések kihirdetés során történőmegjelölése a címet és a kihirdetés napjátfoglalja magában.”A dogmatikai tisztaságon túl gyakorlati jelentőséggelis bír, hogy az Alaptörvény immárnem tartozik a jogszabályok közé: amennyibena kodifikátor egy jogszabály szövegezésesorán olyan általános hivatkozást alkalmazna,amelybe az Alaptörvényt is bele kell érteni,akkor ezt immár meg kell jelenítenie a szövegben(pl. „jogszabálysértő” helyett „jogszabálytvagy az Alaptörvényt megsértő”).Emiatt volt szükség az egyes törvények2012/1Alaptörvénnyel összefüggő módosításárólszóló 2011. évi CCI. törvényben az „és másjogszabály” fordulatok lecserélésére is.Az Alaptörvény formájával kapcsolatoselemzett szemléletbeli változtatás természetesena Jat.-ot is érintette. Ez elsősorban az1. § (3) bekezdésén érhető tetten, az Alaptörvényhatálybalépésétől e rendelkezés úgymódosult, hogy – a korábbi logikát megfordítvaés a tárgyköröket szűkítve – kimondja,a Jat. „A jogszabályok előkészítése” fejezetétaz Alaptörvény és módosítása előkészítéséreis alkalmazni kell. 5Természetesen az Alaptörvény jogforrásijellege kapcsán leírtak az Alaptörvény ÁtmenetiRendelkezéseire is megfelelően irányadóak.A formailag is az Alaptörvényhezhasonló megjelöléssel, tagolással kihirdetettÁtmeneti rendelkezések jogszabályok felettálló, alaptörvényi jellegét MagyarországAlaptörvényének első módosítása is megerősítette,amikor rögzítette, hogy a korábbiAlkotmány szabályai alapján, annak megfelelőenelfogadott Magyarország Alaptörvényénekátmeneti rendelkezései (2011. december31.) az Alaptörvény részét képezi. 6Az Alaptörvény hatálybalépésével a szükségszerűtechnikai változtatások mellett a Jszr.-taz Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezésekjogszabályi hivatkozásának rögzítésemiatt is módosítani kellett. Nem meglepőmódon a Jszr. ezeket „az Alaptörvény” és„az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezései”megjelöléssel rendeli hivatkozni. 7 A Jszr. –mivel csak az előkészítésre, az Alaptörvénymódosításának tervezetére vonatkozik –továbbra is tartalmaz rendelkezést az Alaptörvénypreambulumának megszövegezésetekintetében. 85 A korábbi szabály még ellentétes logikával aztmondta ki, hogy „[a]z Alkotmányra és annak módosításárae törvény rendelkezéseit – a IV. Fejezet és aVII. Fejezet kivételével – nem kell alkalmazni”. AzAlkotmányra az előkészítés mellett – a törvényi formáratekintettel – a kihirdetési szabályokat is alkalmaznikellett.6 Magyarország Alaptörvényének első módosítása(2012. június 18.) 1. cikk (1) bekezdése.7 Jszr. 21. §.8 Jszr. 1. melléklet 6.1. pont.


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…33II. A sarkalatos törvényekrendszereAz Alaptörvény új fogalomként vezette be ajogrendszerbe az ún. sarkalatos törvényeket.Látni kell azonban, hogy ezek tartalmilag akorábban a jelen lévő képviselők kétharmadostöbbségével elfogadható törvényeknekfelelnek meg, azaz a sarkalatos törvény – ahistorizáló elnevezés ellenére – nem jelent újjogforrási formát, a törvényekkel egy szintenáll a jogforrási hierarchiában, és az Alkotmánybíróságnormakontrollja alá esik.Egy dologban azonban az Alaptörvény mégisváltozást hozott a minősített többséghezkötött döntések meghatározásában: a sarkalatosságot(vagyis a kétharmados döntéshezkötést) nem egyes törvények, hanem tárgykörökvonatkozásában határozza meg. Ilymódon lehetővé válik, hogy a jogalkotó figyelemmellegyen az Alkotmánybíróság azongyakorlatára, amely szerint ahol az Alkotmányvalamely alapjogról szóló törvény elfogadásáhoza jelen lévő képviselők kétharmadánakszavazatát írja elő, a minősítetttöbbség követelménye nem az illető alapjogbármely törvényi szabályozására vonatkozik,hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezésközvetlen végrehajtásaként megalkototttörvényre, amely az illető alapjog érvényesítésénekés védelmének irányát határozzameg. Valamely alapjogról szóló törvényhezminősített többség előírása nem zárja ki,hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükségesrészletszabályokat egyszerű többségűtörvény határozza meg. 9 Ugyanígy lehetőségnyílik arra, hogy az államszervezeti jogszabályoknála jogalkotó mérlegelni tudja, hogymelyek azok a koncepcionális rendelkezések,amelyeknek az Alaptörvény felhatalmazásaalapján sarkalatos rendelkezésbe kell kerülniük,és emellett az egyes technikai jellegűrészletszabályokat feles többséggel módosíthatórendelkezésben szabályozhatja, anélkül,hogy a kétféle szavazataránnyal elfogadandórendelkezésekről két külön törvényt kellenealkotni.9 4/1993. (II. 12.) AB határozat.2012/1E rendszer azonban egyúttal az 1/1999. (II.24.) AB határozatban kifejtettek átértékeléséreis kényszerít. Az az elv ugyanis, hogy azAlkotmány rendelkezése alapján minősítetttöbbséggel elfogadott törvényt egyszerűtöbbséggel elfogadott törvénnyel nem lehetmódosítani vagy hatályon kívül helyezni,azzal a megkötéssel egészül ki, hogy ez akkorvan így, ha az a kérdés az Alaptörvény alapjánsarkalatos tárgykörbe tartozik. Meg kelljegyezni, hogy a gyakorlatban már eddig isléteztek olyan törvények, amelyek egy részéneka módosítása az Alkotmány alapján minősítetttöbbséget, másik része viszont egyszerűtöbbséget követelt meg. Ennek a gyakorlatnakteremt alkotmányi szintű alapot azAlaptörvény új megközelítése.Különösen élesen merül fel ez a kérdés azontárgykörök esetén, amelyeket az Alkotmányalapján a jelen lévő képviselők kétharmadánakszavazatával elfogadott törvényben kellettszabályozni, az Alaptörvény szerintazonban már nem tartoznak sarkalatostárgykörbe. 10 De a fordítottja is előfordul:korábban egyszerű többség által szabályozotttárgykör az Alaptörvény alapján sarkalatostárgykörré vált. 11 Ezeknél ugyanis a módosíthatóságotsemmiképpen nem lehet a jövőbenaz Alkotmány alapján, azaz az alapjánmegítélni, hogy a törvényt annak idején kétharmadosvagy feles többséggel fogadták-eel. A szavazatarányt az Alaptörvény határozzameg, ez alapján kell a hatálybalépését követőmódosításokkor eljárni. Sőt, az Alkotmánymódosításával ez már az Alaptörvényelfogadása és hatálybalépése közötti időszakrais igaz volt. A Magyar Köztársaság Alkotmányárólszóló 1949. évi XX. törvénynekaz Alaptörvénnyel összefüggő egyes átmenetirendelkezések megalkotása érdekébenszükséges módosításáról szóló 2011. éviLXI. törvény ugyanis az Alkotmányt kiegészítetteegy olyan rendelkezéssel, amely szerinta Magyarország Alaptörvénye végrehajtásáhozszükséges törvényeket az Országgyűlésaz Alaptörvényben meghatározott10 Ilyen például az Európai Parlament képviselőinekválasztásáról szóló törvény vagy a jogalkotásról szólótörvény.11 Pl. a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletérőlszóló törvény.


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…34szavazataránnyal fogadja el. Így tehát azAlaptörvény szavazatarányra vonatkozó rendelkezéseimár az Alaptörvény hatálybalépésétmegelőzően is érvényesültek.Az egyes rendelkezések módosításáhozszükséges többség egyszerűbb megállapítása,a sarkalatos és nem sarkalatos részek elkülönítéseérdekében az Országgyűlés az Alaptörvényvégrehajtására elfogadott törvényekbeún. sarkalatossági záradékot illesztett,amely megjelöli, hogy a törvény mely rendelkezéseiminősülnek az Alaptörvény alapjánsarkalatosnak. 12A sarkalatossági záradék – mely a már évekóta használt jogharmonizációs záradékhozhasonlít – kizárólag a jogszabály érvényességénekmegítéléséhez nyújt segítséget, valamintirányt mutat a későbbi módosításokranézve, hogy mely rendelkezés milyen többséggelmódosítható. Ez azt is jelenti, hogylényegében nem bír kötőerővel, kizárólagtájékoztató funkciót lát el. Egy-egy rendelkezéssarkalatossága nem a záradékból, hanemaz Alaptörvényből ered, a záradék csak eligazítabban a tekintetben, hogy a jogalkotóhogyan értelmezte az Alaptörvényben sarkalatoskéntmegjelölt tárgykört.A tájékoztató funkcióból következően asarkalatossági záradék a jelen lévő országgyűlésiképviselők többségének szavazatávalmódosítható. Ez elengedhetetlen is, máskülönbena záradék nem tudná ellátni tájékoztatófunkcióját. Képzeljük el például azt ahelyzetet, amikor a jogalkotó a 8. § és 9. §közé kíván egy feles többséggel elfogadandó8/A. §-t beilleszteni. Ha a sarkalatosságizáradék például úgy rendelkezik, hogy a 8-12. § sarkalatosnak minősül, nyilvánvaló,hogy annak módosítása szükséges, és indokolatlanlenne, ha a feles többséggel módosítandószabály beillesztéséhez azt várnánk el,hogy a sarkalatossági záradék módosításáramár kétharmados többséggel kerüljön sor. Asarkalatossági záradék tehát feles többséggelmódosítható.A sarkalatossági záradék alkalmas eszköznekbizonyult akkor is, amikor az Alkotmány ésaz Alaptörvény között az egyes törvényekelfogadásához szükséges szavazataránybanfennálló különbségekből adódó problémákatkellett áthidalni. Az Alaptörvény hatálybalépéseugyanis nem igényelte a teljes jogrendszermegújítását, egyes esetekben új törvényekalkotása helyett megfelelő megoldásvolt a törvényeket kisebb vagy nagyobb terjedelműmódosítással az Alaptörvényhezigazítani. Ezekben az esetekben az Alaptörvényelfogadása előtt kihirdetett törvényeksarkalatossági klauzulával való kiegészítéselehetőséget adott arra, hogy a jogalkotó véleménytnyilvánítson abban a kérdésben,hogy a korábban kihirdetett törvények melyrendelkezéseit tartja az Alaptörvény alapjánsarkalatossá minősíthetőnek, azaz mely rendelkezéseketítél meg úgy, hogy azok azAlaptörvény alapján a jelen lévő országgyűlésiképviselők kétharmadának szavazatávalmódosíthatóak. Azokban az esetekben pedig,ahol a sarkalatossági záradékban az adottrendelkezés nincs feltüntetve, az Országgyűlésazt a megfontolását fejezte ki, hogy azadott rendelkezések az Alaptörvény alapjánnem minősülnek sarkalatosnak, tehát felestöbbséggel módosíthatóak, függetlenül attól,hogy az Alkotmány hatálya alatt még a kétharmadostárgykörbe tartoztak.Mindebből az is következik, hogy végsősoron az Alkotmánybíróság az, amely megítéli,hogy a jogalkotó helyesen végezte-e amérlegelést, és az Alaptörvény felhatalmazásánakmegfelelően minősített-e egy-egy rendelkezéstsarkalatosnak. Amennyiben nem,nincs akadálya annak, hogy a módosításkor ajogalkotó például – az Alaptörvény alapján –a tévesen sarkalatosnak minősített rendelkezéstfeles többséggel módosítsa.12 Pl. a honvédelemről és a Magyar Honvédségről,valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekrőlszóló 2011. évi CXIII. törvény 83. §-a, aköztársasági elnök jogállásáról és javadalmazásárólszóló 2011. évi CX. törvény 24. §-a.2012/1


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…35III. Az önálló szabályozó szervvezetőjének rendelete a jogforrásokrendszerébenHosszú múltra tekint vissza az az igény,hogy egyes, a Kormánytól függetlenül működőszervek jogalkotási jogot kapjanak. Etörekvésnek azonban gátját szabta az az alkotmánybíróságigyakorlat, amely szerintjogszabályt csak az alkotmányban megjelölt,jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv alkothat,törvényi szinten tehát nincs lehetőségsem az alanyi, sem a tárgyi értelembenvett jogforrások bővítésére. 13Ezt az alkotmánybírósági gyakorlatot alkotmányiszintre emelte a Magyar KöztársaságAlkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvénymódosításáról szóló 2010. évi CXIII. törvénya 7/A. § (1) bekezdésének beillesztésével,amely alapján általánosan kötelező magatartásiszabályt az Alkotmányban megjelölt,jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv általkiadott jogszabály állapíthat meg.E követelménynek való megfelelés érdekében,azért, hogy jogalkotói hatáskörrel ruházhassafel, az alkotmányozó előbb a PénzügyiSzervezetek Állami Felügyeletét, majd aNemzeti Média- és Hírközlési Hatóságotalkotmányos jogállású szervvé alakította azzal,hogy a szervezetére, feladat- és hatáskörérevonatkozó legfontosabb szabályokat,valamint e szervek vezetőinek rendeletalkotásijogkörét az Alkotmányban rögzítette. 14Az Alaptörvény megalkotásakor azonban azalkotmányozó egy olyan megoldást választott,amely alapján nem volt szükség a kétfenti szerv alkotmányi szintű nevesítésére,azonban lehetővé vált, hogy jogalkotói hatáskörükenélkül is megmaradjon, sőt a törvényalkotószükség esetén a jogalkotási joggalrendelkező szervek körét a jövőben azAlaptörvény módosítása nélkül bővítse.13 Ld. 37/2006. (IX. 20.) AB határozat.14 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949.évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIII.törvény 7. §-a, a Magyar Köztársaság Alkotmányárólszóló 1949. évi XX. törvény módosításáról 2010. éviCLXIII. törvény 2. §-a.2012/1Az Alaptörvény 23. cikk (1) bekezdése szerintaz Országgyűlés sarkalatos törvényben avégrehajtó hatalom körébe tartozó egyesfeladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlásáraönálló szabályozó szerveket hozhat létre.Az Alaptörvény tehát nem határozza meg azönálló szabályozó szervek körét, hanem lehetővéteszi, hogy sarkalatos törvény ilyenszerveket hozzon létre. Az adott szervnekehhez meg kell felelnie az Alaptörvénybenmeghatározott követelményeknek, azaz az önálló szabályozó szerv vezetőjét aminiszterelnök vagy – a miniszterelnökjavaslatára – a köztársasági elnök neveziki sarkalatos törvényben meghatározottidőtartamra, az önálló szabályozó szerv vezetője neveziki helyettesét vagy helyetteseit, az önálló szabályozó szerv vezetője azönálló szabályozó szerv tevékenységérőlévente beszámol az Országgyűlésnek.Az önálló szabályozó szerv legfőbb jellegzetességea jogalkotói hatáskör. Az önálló szabályozószerv vezetője törvényben kapottfelhatalmazás alapján, sarkalatos törvénybenmeghatározott feladatkörében rendeletet adki, amely törvénnyel, kormányrendelettel,miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettelés a Magyar Nemzeti Bank elnökénekrendeletével nem lehet ellentétes.E szervek másik fő jellemzője a Kormánytólvaló függetlenség, mivel önálló szabályozószerv a végrehajtó hatalom körébe tartozóegyes feladat- és hatáskörök ellátására ésgyakorlására hozható létre. Ebben a tekintetbenaz autonóm államigazgatási szervekhezhasonlít, azoktól elsősorban a jogalkotásijogkör különbözteti meg.Természetesen az önálló szabályozó szervrendeleteire is vonatkoznak a jogalkotásszakmai követelményei, így azokat a Jat. és aJszr. rendelkezéseire figyelemmel kell megalkotni.Annak érdekében, hogy a jogalkotásalapvető követelményei valóban érvényesüljenek,a Jat. 2012. január 1-jétől hatályosszövege az önálló szabályozó szerv vezetőjénekrendeleteit bekapcsolja a kormányzatiegyeztetési rendszerbe: a rendelet kizárólag


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…36az igazságügyért felelős miniszter véleményénekkikérése után adható ki. 15IV. Jogalkotás az önkormányzatitársulásoknálMivel a jogalkotásról szóló törvény a jogalkotásifolyamatot átfogóan, valamennyi jogszabályiformára nézve szabályozza, rendkívülszéles azon problémák köre, amivelszembe kell néznie. A szociális igazgatásrólés szociális ellátásokról szóló 1993. évi III.törvény (Sztv.) módosításának előkészítésekormerült fel az a probléma, hogy a Jat.nem teljes körűen kezeli azt a kérdéskört,amikor a jogalkotásra valamilyen önkormányzatitársulási forma keretében kerül sor.Az Sztv. 92. § (1) bekezdése arról rendelkezett,hogy a személyes gondoskodást nyújtóellátásokról, azok igénybevételéről, valaminta fizetendő térítési díjakról a fenntartó önkormányzat,vagy ha a fenntartó önkormányzatitársulás vagy többcélú kistérségitársulás, akkor a társulási megállapodásbanerre kijelölt települési önkormányzat a társulásimegállapodásban meghatározottak szerintrendeletet alkot. 16 Nem volt azonbanvilágos, hogy e rendeletnek hogyan alakul aszemélyi és területi hatálya, mert bár a jogalkotószándéka minden bizonnyal arra irányult,hogy ebben az esetben az egyik képviselő-testületáltal megalkotott rendelet hatályavalamennyi, az adott társulásban résztvevő önkormányzat közigazgatási területére,illetve az ott tartózkodó természetes személyekre,jogi személyekre és jogi személyiséggelnem rendelkező szervezetekre kiterjedjen,a Jat. alapján az önkormányzat nem tágíthattaki ily módon a rendelet személyi ésterületi hatályát.Ehhez kapcsolódó további probléma az,hogy a törvényi felhatalmazás megalkotójanem mindig van tekintettel – nem is mindigtud tekintettel lenni – arra, hogy az önkormányzatokegyes feladatokat társulásbanláthatnak el, így a felhatalmazó rendelkezés15 Jat. 16. § (4) bekezdése.16 A rendelkezéshez sajnos formális felhatalmazásnem kötődik a törvényben.2012/1egyszerűen a helyi önkormányzat képviselőtestületétjelöli meg a jogalkotási jog jogosultjaként.Ebben az esetben azonban kérdéses,hogy ki alkothatja meg a rendeletet, haaz adott feladat- és hatáskört az önkormányzatképviselő-testülete nem önállóan, hanemtársulásban látja el, vagy ha azt társult képviselő-testületgyakorolja.A Jat. módosítása ezt a problémakört kétszintűszabályrendszerrel orvosolta.Elsősorban értelmező szabályt adott a felhatalmazásokranézve, mintegy elfogadva, hogya jogalkotónak nem kell minden esetbenmérlegelnie, hogy az adott feladat ellátható-etársulásban is. Annál is inkább fontos voltez, mivel az önkormányzatok szabadon társulhatnak,a társulás törvényben meghatározottformái mellett más formákat is választhatnak.17A felhatalmazó rendelkezésben a Jszr. 75. §(2) bekezdése szerint a helyi önkormányzatképviselő-testületét kell meghatározni a felhatalmazásjogosultjaként. A Jat. azonbaneligazít arra az esetre nézve, ha a társulásbanvagy társult képviselő-testületként gyakoroltfeladat- és hatáskörről van szó: az 5. § (1a)bekezdése alapján társulás esetén – ha a társulásimegállapodásban meghatározott feladat-és hatáskör a felhatalmazás tárgyánakszabályozására kiterjed – az önkormányzatirendelet megalkotására a társulási megállapodásbankijelölt vagy ennek hiányában atársulás székhelye szerinti helyi önkormányzatképviselő-testülete jogosult. A rendeletmegalkotásához a társulásban részt vevőhelyi önkormányzatok képviselő-testületénekhozzájárulása szükséges.A társult képviselő-testület esetén kicsit mása helyzet. A Jat. 5. § (1b) bekezdése alapjánilyenkor – ha az adott ügy szabályozásáról azegyes települések képviselő-testülete a helyiönkormányzatokról szóló törvény szerintnem önállóan dönt – az önkormányzati rendeletmegalkotására a társulás székhelye szerintihelyi önkormányzat jogosult a társultképviselő-testület döntésének megfelelően.17 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.törvény 41. § (1) bekezdése.


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…37Mivel ebben az esetben még fontosabb,hogy a rendelet érvényessége már a jogszabályszövegéből is megállapítható legyen, aJszr. 58/A. §-a előírja, hogy a rendelet bevezetőrészében utalni kell az első esetben ahozzájárulás tényére, a második esetben pedigarra, hogy a rendelet megalkotására atársult képviselő-testület döntése alapjánkerül sor.Másodsorban mindezzel párhuzamosan aJat. rendezi a területi és személyi hatály kérdését.18 Társulásban részt vevő önkormányzatok,valamint társult képviselő-testületesetén a fentiek alapján jogalkotásra jogosultönkormányzat képviselő-testülete által alkotottönkormányzati rendelet területi hatálya atelepülés területén túl kiterjed valamennyi, atársulásban, illetve a társult képviselőtestületbenrészt vevő települési önkormányzatterületére is. Ugyanígy a személyi hatályis kiterjed valamennyi önkormányzat közigazgatásiterületén tartózkodó természetesszemélyekre, jogi személyekre és jogi személyiségnélküli szervezetekre. Annak érdekében,hogy a jogalkalmazókban és a jogkövetőpolgárokban ne merülhessen fel kétség arendelet hatályát illetően, a Jat. előírja, hogy aszemélyi és területi hatályról ezekben az esetekbenmindenképpen rendelkezni kell ajogszabályban. Természetesen erre az esetreis alkalmazandó azonban a Jszr. azon szabálya,amely szerint a személyi, illetve területihatályról szóló külön rendelkezést csak akkorkell a jogszabályba beilleszteni, ha azegyébként a jogszabály egyéb rendelkezéseialapján nem lenne egyértelmű. 19V. Az automatikus deregulációA jogbiztonság követelményének fokozottabbérvényesülése érdekében, valamint atúlszabályozottságból adódóan a jogrendszertúlterhelésének a megszüntetése érdekébenbevett gyakorlat ún. technikai deregulációskampányokat folytatni. Ilyenkor egy nagyobbjogszabályba összegyűjtve hatályonkívül helyezik a joghatást már kiváltott, el-avult és így szükségtelenné váló jogszabályokat.Ilyen technikai deregulációt hajtott végrea már említett, egyes jogszabályok és jogszabályirendelkezések hatályon kívül helyezésérőlszóló 2007. évi LXXXII. törvény, illetvevégrehajtási rendeletei is.Ekkor honosodott meg az a technika is,amely „folyamatba épített technikai deregulációként”vagy „önderegulációs” rendelkezéskéntlett ismert. Ennek lényege, hogy amódosító, illetve hatályon kívül helyező rendelkezésekettartalmazó jogszabályok – azalapjogszabályba való beépülésüket követőhatállyal – rendelkeznek önmaguk hatályonkívül helyezéséről. Egy ilyen rendelkezéstipikusan így néz ki: „E törvény a kihirdetésétkövető 8. napon lép hatályba, és a hatálybalépésétkövető napon hatályát veszti”.A technikai dereguláció alapja az Alkotmánybíróság4/2006. (II. 15.) AB határozatavolt, amelyben a testület megerősítette azt ajogalkotási elvet, amely szerint a végrehajtottmódosító és hatályon kívül helyező rendelkezésekhatályban tartása felesleges, mert azalaprendelkezésbe beépült rendelkezésekmiatt ezek a továbbiakban joghatást márnem váltanak ki.A felgyorsult jogszabályalkotás és az egyesjogszabályok rendelkezéseinek különbözőidőpontokban történő hatálybaléptetéseugyanakkor egy idő után meglehetősen bonyolult„önderegulációs” rendelkezéseketeredményeztek, amely az ezzel összefüggőhibalehetőséget is megnövelte. Ezt a problémátérzékelte a jogalkotó, amikor az új Jat.előkészítésekor az említett technikai deregulációsmegoldás továbbfejlesztése mellettdöntött.Az új Jat. „automatikus deregulációs” rendelkezése– az egyes jogszabályokban végrehajtottderegulációt szükségtelenné téve – exlege, a Jat.-ból fakadó hatályvesztést mondottki valamennyi módosító és hatályonkívül helyező rendelkezés tekintetében, amikorazok már beépültek az alapjogszabályba,és így végrehajtottá váltak.18 Jat. 6. §-a.19 Jszr. 63. § (1) bekezdése és 64. §-a.2012/1


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…38A megoldás előnye az említett bonyolult,többlépcsős technikai deregulációs rendelkezésekbőlfakadó esetleges jogalkotási hibáklehetőségének kizárása mellett a normagazdaságosság,tehát, hogy nem kell mindenegyes jogszabályban külön rendelkezni ahatályon kívül helyezésről. Az automatikusdereguláció elve az Alkotmánybíróságnak akorábbi jogalkotási törvényt megsemmisítőhatározatában foglalt – a módosító törvényekkapcsán megfogalmazott – elvvel isegybevág: „e törvények tárgya egy másiktörvény módosítása, így tartalmuk beépül amódosított törvénybe, maguk a módosítótörvények pedig rendelkezéseik hatálybalépésévelel is tűnnek a hatályos jogból.” 20Az új Jat. hiányosságaként volt felróható,hogy ezt az új rendszert csak a rendelkezésekszintjén vezette be, az ilyen módon lényegébenkiüresített „jogszabály-csontvázakat”benne hagyta a jogrendszerben.Az egyes törvényeknek és törvényi rendelkezésekneka jogrendszer túlszabályozottságánakmegszüntetése érdekében szükségestechnikai deregulációjáról szóló 2012. éviLXXVI. törvény ugyanakkor a klasszikuskampányszerű dereguláció mellett továbbvitteaz új Jat. megoldását, immár a teljes jogszabályokrais kiterjesztve az automatizmust.A Jat. 12. § új (3) bekezdése szerint a kizárólagbeépült és ezzel végrehajtottá vált módosítóvagy hatályon kívül helyező rendelkezést,hatályba léptető rendelkezést, illetve azeurópai uniós követelményekre utaló rendelkezésttartalmazó jogszabály az utoljára végrehajtottávált rendelkezése végrehajtottáválását követő napon hatályát veszti. Ezzel2012. augusztus 1-től immár teljessé vált arendszer. A már említett előnyök mellett ez amegoldás kevésbé megtévesztő az egyszerűjogalkalmazók számára (nem értelmezhetőúgy, hogy az adott jogszabályban foglalt módosításokcsak egy napig „élnek”), illetve arendszer zárt, minden azonos esetet azonosmódon kezel.Természetesen ez a megoldás sem képesvalamennyi végrehajtottá vált jogszabály és20 121/2009. (XII. 14.) AB határozat.2012/1jogszabályi rendelkezés deregulációját automatikusanelvégezni, így nem teszi feleslegesséaz időszakonkénti deregulációs kampányt,utólagos felülvizsgálatot. Lehetnekugyanis olyan végrehajtottá vált rendelkezések(pl. az alapjogszabályba be nem építettátmeneti rendelkezések, alkalmazási szabályok),amelyek nem épülnek be más jogszabályba,és a hatályban tartásuk szükségesidőtartama előre nem látható, ezért sem automatizmusútján, sem pedig előre megalkototttechnikai deregulációs normával nemhelyezhetőek hatályon kívül. Azt azonbanfeltétlenül lehetővé teszi, hogy az utólagosfelülvizsgálat súlypontja a technikai helyettaz érdemi, tartalmi deregulációra helyeződjönát. Erre ugyanis talán még nagyobbszüksége van a magyar jogrendszernek.VI. A közjogi szervezetszabályozóeszközök rendszerének átalakításaAz Alkotmánybíróság már hivatkozott, ajogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénytmegsemmisítő 121/2009. (XII. 17.) AB határozatánakmeghatározó pontja volt az államiirányítás egyéb jogi eszközeinek áttekinthetetlenségérevonatkozó megállapítás.Erre válaszul a Jat. ezen jogi eszközök körétjelentősen szűkítette azzal, hogy kizárólagnormatív határozat és normatív utasítás kibocsátásáttette lehetővé, melyeket összefoglalóanközjogi szervezetszabályozó eszköznekkeresztelt.A Jat. eredeti szövege az Országgyűlés, aKormány, a helyi önkormányzat képviselőtestülete,testületi központi államigazgatásiszerv és az Alkotmányban megjelölt mástestületi szerv részére biztosította a normatívhatározat kibocsátásának lehetőségét, míg anormatív utasítás kiadásának lehetőségét azegyszemélyi szerveknek, így a miniszterelnöknek,a központi államigazgatási szervvezetőjének és az Alkotmányban megjelöltegyszemélyi vagy egyszemélyi vezetés alattálló szerv vezetőjének tartotta fenn. A Jat.hatálybalépését követően azonban kiderült,hogy az így meghatározott személyi kör nemteljesen egyértelmű a jogalkalmazó számára.Emellett a gyakorlati alkalmazás során fel-


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…39merült az igény a kibocsátók körének bővítésére.Így az egyes törvények Alaptörvénnyel öszszefüggőmódosításáról szóló – már hivatkozott– 2011. évi CCI. törvény átalakította aJat. közjogi szervezetszabályozó eszközökrevonatkozó rendelkezéseit, ezzel egy differenciáltabbszabályozást hozva létre.A módosított 23. § (1)-(3) bekezdése alapjánnormatív határozatot adhat ki az Országgyűlés,a Kormány és más testületi központiállamigazgatási szerv, az Alkotmánybíróság,a Költségvetési Tanács, a helyi önkormányzatképviselő-testülete és a nemzetiségi önkormányzatképviselő-testülete.Az első kör (az Országgyűlés, a Kormány ésmás testületi központi államigazgatási szerv,az Alkotmánybíróság, a Költségvetési Tanács)kizárólag saját szervezetét és működését,tevékenységét, valamint cselekvési programjátszabályozhatja normatív határozatban,tekintettel arra, hogy e szervek vezetése,irányítása vagy a felügyelete alá nem tartoznakmás szervek. Ezzel szemben a helyi önkormányzatképviselő-testülete a saját és azáltala irányított szervek tevékenységét éscselekvési programját, valamint az általa irányítottszervek szervezetét és működésétszabályozhatja normatív határozatban. Ekülönbségtétel indoka, hogy a helyi önkormányzatképviselő-testületének saját szervezetétés működését rendeletben kell szabályozniaa helyi önkormányzatokról szóló1990. évi LXV. törvény 18. § (1) bekezdésealapján.Ez a követelmény lényegében az Alaptörvénybőlered, mivel az önkormányzat képviselő-testületénekszervezeti és működésiszabályzata nem a képviselő-testület belsőügye, hanem a helyi közhatalom gyakorlásánakalapvető dokumentuma. 21Így tehát az önkormányzat csak ezen atárgykörön kívüli esetekben adhat ki normatívhatározatot.21 Verebélyi Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszermagyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó,Budapest, 1999. 96-98.2012/1A normatív határozat lehetséges tárgykörei anemzetiségi önkormányzat képviselőtestületénéla legtágabbak, a testület ugyanisa saját és az általa irányított szervek tevékenységétés cselekvési programját, valamintaz általa irányított szervek szervezetét ésműködését is szabályozhatja normatív határozatban.Normatív utasítás kibocsátására a Jat. 23. §(4) bekezdése alapján a köztársasági elnök, aminiszterelnök, – a Kormány és más testületiállamigazgatási szerv kivételével – a központiállamigazgatási szerv vezetője, az OrszágosBírósági Hivatal elnöke, a legfőbb ügyész, azalapvető jogok biztosa, a Magyar NemzetiBank elnöke, az Állami Számvevőszék elnöke,a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője,valamint a polgármester, a főpolgármester,a megyei közgyűlés elnöke és a jegyzőjogosult, a szabályozás tárgya pedig avezetése, az irányítása vagy a felügyelete alátartozó szervek szervezete és működése,valamint tevékenysége lehet.A módosítás egy teljesen új kört is felruház anormatív utasítás kiadásának jogával: ez azOrszággyűlés, a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság,az alapvető jogok biztosa,az önálló szabályozó szerv, valamint a Miniszterelnökségés a minisztérium hivataliszervezetének vezetője. Ők azonban kizárólagtörvényben meghatározott tárgykörbentudnak – a szerv állományába tartozó személyekrekötelező – normatív utasítást kibocsátani.Ilyen tipikus tárgykörök például a közszolgálatitisztviselőkről szóló 2011. éviCXCIX. törvényben meghatározottak. Egyközszolgálati szabályzat kibocsátásával indokolatlanugyanis a minisztert terhelni, aztmegteheti helyette a közigazgatási államtitkár,vagy ugyanez a helyzet például az alapvetőjogok biztosának hivatalát illetően, aholaz ombudsman helyett így a főtitkár a szabályozásijogkör címzettje.A kibocsátók körének pontosítása mellettegyértelművé vált az is, hogy mely közjogiszervezetszabályozó eszközöket kell a MagyarKözlönyben közzétenni. Főszabály szerintvalamennyit, amely nem tartalmaz minő-


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…40sített adatot, azonban kivételt jelentenek azönkormányzati körbe tartozó közjogi szervezetszabályozóeszközök, így a fővárosi ésmegyei kormányhivatal vezetőjének normatívutasítása, a helyi önkormányzat képviselőtestületénekés a nemzetiségi önkormányzatképviselő-testületének normatív határozata,valamint a polgármester és a jegyző normatívutasítása. 22 VII. A jogszabályokmegismerhetősége – a NemzetiJogszabálytárA jogalkotás normatív kereteit a jogalkalmazóioldalról érintő kérdés a jogszabályokmegismerhetősége. Bármely magatartási szabályérvényesülésének alapvető feltétele anorma ismertsége. A szabályok megismerhetőségeennek megfelelően nem a jogfejlődéseredményeként vált egyértelmű követelménnyé:az ismertség (megismerhetőség) anormák immanens eleme. Bármely szabály(jog)hatás kiváltására csak akkor lesz alkalmas,ha tartalma megismerhető, az érintettekugyanis csak így tudnak alkalmazkodni, magatartásukata szabályhoz hozzáigazítani. Azáltalánosan kötelező normák – tipikusan ajogszabályok – közlése ugyanakkor mindenkirekötelező jellegükből, illetve a nyitott(pontosan meg nem határozható) címzettikörből adódóan komolyabb garanciákatigénylő feladat. A normatív aktusokat mindenkinekmeg kell tudnia ismerni, aki potenciálisancímzetté válhat. A kartális alkotmányoka fentiekre tekintettel egyértelmű garanciálisszabályként rendelkeznek a jogszabályokkihirdetésének a kötelezettségéről (ésadott esetben annak módjáról), a jogi dogmatikapedig a jogszabály érvényes létrejötténekfeltételeként határozza meg a kihirdetést.A kihirdetés a magyar jogban – legalábbis aközponti jogszabályok tekintetében – többékevésbérendezett kérdés, az alapvető köve-22 Jat. 26. § (2) bekezdése. Sajnálatos módon ezekközül kizárólag a képviselő-testület normatív határozatainaknyilvánosságáról gondoskodik a helyi önkormányzatokrólszóló 1990. évi LXV. törvény 16. §(5) bekezdése, amely alapján azt a rendelet kihirdetésérevonatkozó szabályok szerint kell közzétenni.2012/1telmény alaptörvényi szinten, a részletszabályok– kellő garanciákkal – törvényben vannakmeghatározva. 23 Mivel ugyanakkor amagyar jogalkotási technika a jogszabályokmódosítására nem az egységes szerkezetűközzétételt alkalmazza, ahhoz, hogy egy jogszabályvalamennyi változása követhető legyen,szükség van arra, hogy a jogszabály eváltozásokkal egységes szerkezetbe foglalvais elérhető legyen. Ez a kihirdetéshez képestmásodlagosnak tűnő szempont a valóságbanlegalább olyan lényeges, ha nem lényegesebbszerepet játszik a jogszabályok ismereteszempontjából.Erre tekintettel utánközlésre, az egységesszerkezetű jogszabályszövegek megismerhetőségérenagy szükség van, nem képzelhetőel ugyanis, hogy egy jogszabály rendelkezéseinekáttekintése csak valamennyi vonatkozóközlönypéldány összeolvasásával legyen lehetséges.Sem az egyszerű jogkereső állampolgártól,sem egy ügyvédtől, bírótól,ügyésztől nem várható el, hogy mindennapitevékenysége során önmaga „állítgassonössze” hatályos egységes szerkezetű jogszabály-szövegeket.24 A papíralapú jogszabálytárakhasználatát a rendszerváltozást követőenfelgyorsult tempójú és folyamatosan növekvőmennyiségű jogalkotás rövid idő alattlehetetlenné tette, ezeket szükségszerűenváltották fel a kilencvenes évek közepétől azelektronikus jogszabály-gyűjtemények. Megfelelőállami jogszabály-nyilvántartás és -gyűjtemény hiányában a hatályos jogszabályokelérhetőségének elektronikus biztosításaugyanakkor piaci alapú, fizetős szolgáltatássávált.23 Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése, Jat. 11-14. alcím.Sajnálatos, hogy az önkormányzati rendeletekkihirdetése (és így megismerhetősége) tekintetébentovábbra sincs egységes, kellő garanciákat biztosítómegoldás a magyar jogban. Az emberek életét legalábba központi jogszabályokkal azonos mértékbenbefolyásoló helyi normák tekintetében a jog megismerhetőségénekfeltételei még nem állnak összhangbana XXI. század adta lehetőségekkel. Vö. Jat preambuluma.24 Ez természetesen nem jelenti azt, hogy kivételesesetben ne volna lehetőség, sőt kifejezett szükségilyen tevékenységre.


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…41Ezen a tarthatatlan, a jogállamiság elvébőlfakadó jogbiztonság követelményét sértőhelyzeten elsőként a Hatályos JogszabályokElektronikus Gyűjteménye változtatott. Azingyenes, de korlátozott keresési lehetőségetbiztosító, illetve csak az adott napon hatályosnormaszöveget tartalmazó jogszabálytára jog megismerésének minimumát biztosította.Könnyen belátható, hogy az adott naponhatályos jogszabály ismerete sem a jogszabálykövetkező változására való felkészüléstnem biztosítja, sem – pl. adójogszabályokesetében – a tárgyidőszak jogának ismeretét.Ezen a helyzeten kívánt változtatni az új Jat.,amikor létrehozta a Nemzeti Jogszabálytárat,ami egy, a Kormány rendeletében meghatározotttartalommal és honlapon, elektronikusközszolgáltatásként működő, bárki számáratérítésmentesen hozzáférhető, egységesszerkezetű szövegeket tartalmazó elektronikusjogszabálygyűjtemény. 25 A Jogszabálytárrészletes szabályozását a Jat. kormányrendeletrehagyta, a tényleges indulásra pedig csak2012. január 1-jén került sor.A www.njt.hu oldalon működő, ingyenes ésa kereshetőséget biztosító jogszabálygyűjteménypontos tartalmát a Nemzeti Jogszabálytárrólszóló 338/2011. (XII. 29.) Korm.rendelet (NJTr.) határozza meg. Eszerint azönkormányzati rendelet kivételével a NemzetiJogszabálytárban egységes szerkezetűszöveggel közzé kell tenni valamennyi, alekérdezés napján hatályos jogszabálynak alekérdezés napján hatályos szövegét, a lekérdezésnapját megelőző valamennyi időállapotáta lekérdezés napját megelőző öt évrevisszamenőleg és a lekérdezés napját követőhárom időállapotát. Emellett az önkormányzatirendelet kivételével a Nemzeti Jogszabálytárbanközzé kell tenni valamennyi, alekérdezés napján még hatályba nem lépettjogszabálynak az első három időállapotátegységes szerkezetű szöveggel, valamint alekérdezés napját megelőző öt évben hatálybanvolt jogszabálynak a hatályvesztést megelőzőidőállapotát. 2625 Jat. 29. § (1) bekezdése.26 NJTr. 2. § (1) és (2) bekezdése. Az NJTr. a fentiekentúl lehetőséget biztosít a hatályos jogszabályok –közzé nem tett – korábbi időállapotainak, illetve az2012/12013. január 1-jén lép hatályba emellett azNJTr. 4. §-a, amely – felmenő rendszerben –már az önkormányzati rendeletek közzétételétis előírja. Ennek megfelelően közzé kellmajd tenni valamennyi – 2013. január 1. utánkihirdetett – még hatályba nem lépett önkormányzatirendelet kihirdetett szövegét,valamint egységes szerkezetű szöveggel közzékell majd tenni valamennyi, a lekérdezésnapján hatályos – 2013. január 1. után kihirdetett– önkormányzati rendeletnek a lekérdezésnapján hatályos szövegét, és a lekérdezésnapját megelőző, illetve követő egy-egyidőállapotát. 27Az NJTr.-rel tehát a jogszabályok megismerhetőségéneknormatív keretei adottak, azindulás gyermekbetegségei pedig remélhetőleghamar kiküszöbölhetőek lesznek majd2013. január 1-jét követően is.Fontos leszögezni ugyanakkor, hogy a NemzetiJogszabálytárban elérhetővé tett egységesszerkezetű jogszabályszövegek csakutánközlésnek minősülnek, nem tekinthetőekhitelesnek. 28VIII. Két példa a jogalkotásnormatív kereteinek gyakorlatiérvényesüléséreVégül álljon itt két olyan példa, amely bebizonyította,hogy a jogalkotás Jat.-ban meghatározottszabályai nem puszta deklarációk,hanem érvényesülést kívánó normatív szabályok,amelyeket az Alkotmánybíróság mellettesetenként más közjogi szereplők is kikényszeríthetnek.elmúlt húsz évben hatályban volt jogszabály – közzénem tett, a hatályvesztést megelőző időállapotábanhatályos – szövegének egyedi lekérdezésére [NJTr. 3.§].27 NJTr. 4. §. Ha a Kúria önkormányzati tanácsakimondja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annakrendelkezése nem lép hatályba, az erről szólóhatározatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételétkövetően a döntéssel érintett jogszabálynál errehaladéktalanul utalni kell.28 Hiteles szöveget kizárólag az elektronikusan megjelenőMagyar Közlöny tartalmaz, a Jat. 25. § (2) bekezdéseszerint ugyanakkor egységes szerkezetbefoglalt szöveg a Magyar Közlönyben nem tehetőközzé.


KODIFIKÁCIÓBODNÁR ESZTER – MÓDOS MÁTYÁS: A JOGALKOTÁS NORMATÍV KERETEINEK VÁLTOZÁSAI…42Az első példa a köztársasági elnök politikaivétójának intézményéhez kötődik. A köztársaságielnök a 2012. tavaszi ülésszakban öttörvényt küldött vissza megfontolásra azOrszággyűlésnek. Ezek közül kettőben a Jat.9. §-ának megsértését kifogásolta, mivel atervezet elfogadott, de még ki nem hirdetettjogszabályt módosított volna. 29A másik fejlemény az utólagos normakontrollellátásának az Alkotmánybíróság és aKúria közötti megosztásához kapcsolódik.Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e)pontja alapján az önkormányzati rendeletekAlaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatatovábbra is az Alkotmánybírósághatáskörébe tartozik, ha azonban az önkormányzatirendelet más jogszabállyal valóösszhangja a kérdés, annak felülvizsgálatára abíróság jogosult az Alaptörvény 25. cikk (2)bekezdés c) pontja alapján. Ezt a hatáskört abírósági szervezetrendszeren belül a Kúriaönkormányzati tanácsa gyakorolja.A Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5031/2012/11. számú határozatában megsemmisítettegy önkormányzati rendeletirendelkezést, mert az megismételte a törvényiszintű szabályt, így a Jat. 3. §-ába ütközött,amely szerint a jogszabályban nem ismételhetőmeg az Alaptörvény vagy olyanjogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabályaz Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.Ebben az esetben tehát először került sorönkormányzati rendelet valamely rendelkezésénekmegsemmisítésére abból az okból,hogy az nem felelt meg a Jat. tartalmi szabályának.Nem kizárt, hogy a jövőben az Alkotmánybírósághasonló gyakorlatot követmajd a Kormány és Kormány tagjai rendeleteitekintetében, amely tovább erősítené aJat.-nak a jogalkotásban játszott szerepét.29 Ld. köztársasági elnök megfontolásra visszaküldőleveleit a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvénymódosításáról szóló T/4719. számú törvényjavaslattal(http://www.parlament.hu/irom39/04719/04719-0012.pdf) és az egyes törvényeknek és törvényi rendelkezésekneka jogrendszer túlszabályozottságánakmegszüntetése érdekében szükséges technikai deregulációjárólszóló T/6957. számú törvényjavaslattal(http://www.parlament.hu/irom39/06957/06957-0022.pdf) kapcsolatban.2012/1


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…43Horváth Attila, tanársegédNKE Közigazgatás-tudományi Kar,Életpálya és Emberi Erőforrás IntézetKisbetűk, alcímek, rövidítések: ajogszabály-szerkesztésaprómunkájaA közszolgálati tisztviselőkről szóló törvénykritikája a jogszabály-szerkesztési rendelettükrébenMintegy két és fél éve lépett hatályba ajogszabályszerkesztésről szóló 61/2009.(XII. 14.) IRM rendelet (Jszr.), amely akorábbi, 1987-es jogszabály-szerkesztésirendelethez képest mintegy tízszeres terjedelembenszabályozza a kodifikátorokmunkáját. 1 A Jszr. elődjénél tehát messzemenőenrészletesebb és összetettebb szabályozásttartalmaz. Ez a tény pozitív olvasatbanpontosságot és teljességet jelent,negatív olvasatban viszont túlzott aprólékosságotés erőltetett, rugalmatlan precizitást.Figyelemre méltó, hogy a rendelet a2010. március 1-jei hatálybalépést követőkevesebb mint két év alatt négy alkalommalkerült módosításra, ami azt bizonyítja, hogya jogalkotó szükségesnek tartotta a Jszr.utólagos „finomhangolását”.Jelen tanulmány célja annak vizsgálata,hogy egy nemrégiben megalkotott – lényegébentetszőlegesen kiválasztott – jelentőstörvény, a közszolgálati tisztviselőkről szóló2011. évi CXCIX. törvény (Kttv.) esetébenmennyiben teljesülnek a Jszr. jogszabályszerkesztésselkapcsolatos előírásai.Ennek megfelelően a vizsgálódás módszertanameglehetősen egyszerű: a Jszr. valamennyi– a Kttv. vonatkozásában releváns –rendelkezését „teszteltem” a Kttv.-n, rávilágítvaaz esetleges vitatható kodifikációseljárásokra. A tanulmányban emelt kifogásokegy része kétségtelenül marginálisnak –sőt, talán kicsinyesnek – tűnhet, ám a for-1 Amennyiben az új Jszr. mellékletét is figyelembevesszük, a különbség több mint hússzoros. A jogszabályszerkesztésrőlszóló 12/1987. (XII. 29.) IMrendelet viszonylag rövid jogszabály volt; rendelkezéseita jogszabályszerkesztésről szóló 7001/1988.(IK. 11.) IM irányelv egészítette ki.2012/1mai hibák csekély súlya önmagában nemjelent mentséget a jogszabály-szerkesztésielőírásoktól történő eltérésre.A vizsgálathoz a Magyar Közlöny hiteleselektronikus változatát vettem alapul 2 , amelyetösszevetettem a CompLex Jogtárbantalálható szövegváltozattal. Az összehasonlításcélja természetesen nem tartalmi eltérésekkeresése volt, hanem annak vizsgálata,hogy a Jogtár szerkesztői végeznek-e aformai-tipográfiai módosításokat a jogszabályokszövegén. 3Az összevetés során fellelt – nyilvánvalóankülönböző súlyú – problémákat három csoportbasoroltam:1. a törvény szerkezeti egységeivel kapcsolatosproblémák;2. a hivatkozások alkalmazásával kapcsolatosproblémák;3. egyéb jogszabály-szerkesztési problémák.I. A törvény szerkezeti egységeivelkapcsolatos problémákA Jszr. 36. §-a összesen nyolc tagolási szintetnevesít (könyv – rész – fejezet – alcím –szakasz – bekezdés – pont – alpont), amibőla könyv kivételével valamennyi megtalálhatóa Kttv.-ben, és túlnyomó többségükkelakadnak problémák.1. RészekKétségtelenül marginális jelentőségű a részekmegjelölésével kapcsolatos észrevételem,ugyanakkor a Jszr. 39. § (2) bekezdése egyértelműenfogalmaz:„A rész megjelölése - a (3) és a (4) bekezdésbenfoglalt kivétellel - az alábbi sorrendbena) a résznek a pozitív egész számokbólképzett sorszámát nagybetűvel kiírva,2 A Kttv.-t a Magyar Közlöny 2011. évi 164. számábanhirdették ki(http://magyarkozlony.hu/pdf/11486)3 A vizsgálódáshoz a Jszr.-nek a Kttv. megalkotásakor(2011. december) hatályos szövegváltozatát vettemalapul, ami némileg eltér a 2012. január 1-je óta hatályosszövegtől.


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…44b) a szerkezeti egység típusának megnevezésétnagybetűvel ésc) a rész címét nagy kezdőbetűvelfoglalja magában”.A c) pontból az következik, hogy a rész címének(csak) a kezdőbetűjét kell nagybetűvelírni, nem pedig az egész címet. 4 (Maga a részsorszáma ugyanakkor végig nagybetűvelírandó.)helytelenELSŐ RÉSZÁLTALÁNOSRENDELKEZÉSEKhelyesELSŐ RÉSZÁltalános rendelkezésekA jogalkotó következetlenségére vall, hogy aharmadik és az ötödik rész viszont már megfelela Jszr. előírásainak, ugyanis a rész címénekcsak a kezdőbetűje nagy. Komolyabbfogyatékosságnak minősül, hogy a másodikrésznek egyáltalán nincs címe, ami pedig aztjelenti, hogy a jogalkotó a törvény első ötrészének megjelölésekor három különbözőszerkesztési elvet alkalmazott. Az is megjegyzéstérdemel, hogy a Jszr. 39. § (3) bekezdésekategorikusan kimondja: „Ha a jogszabálytervezetében a rész a legmagasabb szintűszerkezeti egység, az utolsó rész címe: »Záró rendelkezések«”.A Kttv. ehhez képest a ZÁRÓ ÉSVEGYES RENDELKEZÉSEK című részszelzárul.helytelenZÁRÓ ÉS VEGYESRENDELKEZÉSEK2. FejezetekhelyesZáró rendelkezésekA Jszr. előírásai itt annyiban különböznek,hogy a csupa nagybetűs írásmód nemcsak afejezet címénél, hanem a sorszámnál is kerülendő:mindegyik esetben csak a kezdőbetűnagy. A Jszr. 40. § (2) bekezdése értelmében:4 A Jszr. a teljes nagybetűs írásmódot is ismeri: a 38. §értelmében a könyv teljes megjelölése nagybetűveltörténik. Ebből joggal következtethetünk arra, hogy aJszr. tudatosan különbséget tesz a nagy kezdőbetű ésa csupa nagybetű között.2012/1„A fejezetet megjelölése – az alábbi sorrendben –a) a fejezetnek a pozitív egész számokbólképzett sorszámát római számmal,b) a szerkezeti egység típusának megnevezésétnagy kezdőbetűvel ésc) a fejezet címét nagy kezdőbetűvelfoglalja magában.”helytelenI. FEJEZETBEVEZETŐRENDELKEZÉSEKhelyesI. FejezetBevezető rendelkezésekÉrdekességként kiemelendő, hogy a fejezeteknéla csupa nagybetűs – azaz helytelen –írásmód csak a Magyar Közlönyben és amagyarorszag.hu oldalon megjelenő szövegváltozatnálfigyelhető meg. A CompLex Jogtárbanfellelhető szövegváltozatban viszont– a Jszr. előírásainak megfelelően – csak akét kezdőbetű nagy.3. AlcímekA korábbi szerkesztési következetlenségeknéljóval súlyosabbnak találom az alcímekbeszámozatlanságának hibáját. A Jszr. egyikalapelvének tekinthető, hogy a jogszabályvalamennyi szerkezeti egysége legyen beszámozvaés – a Jszr. hatálybalépése előtti gyakorlattalszemben – ne legyenek „lebegő”alcímek a jogszabályokban. Vagy ahogyan aJszr. 37. § (1) bekezdése fogalmaz: „Jogszabálytervezete jelöletlen szerkezeti egységet nem tartalmazhat”.Noha a Jszr. 41. § (3) bekezdés a)pontja értelmében az alcímeket arab számokkalkell sorszámozni – mégpedig a fejezetekenátívelő folyamatos számozással! [vö.37. § (2) bekezdés] –, a Kttv. teljes egészébenfigyelmen kívül hagyja ezt a követelményt.helytelenAz MKK szervezete,működésehelyes9. Az MKK szervezete,működéseA megoldás leginkább azért bírálható, mertaz egyes alcímekre történő esetleges hivatkozásalaposan megnehezül, hiszen előbb meg


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…45kell nézni, hogy az adott alcím hányadik fejezetbentalálható, majd ki kell számolni,hogy az alcím hányadik azon a fejezetenbelül. Így pl. amennyiben a Magyar KormánytisztviselőiKar szervezetére és működésérevonatkozó szabályozásra kívánunkutalni, akkor azt vagy a „IV. Fejezet másodikalcíme” fordulattal tehetjük meg (ismétlem:miután kiszámoltuk az alcím sorrendjét),vagy a „30. § előtti alcím” fordulattal élhetünk,holott – a Jszr. előírásainak követése esetén– elegendő lenne a „9. alcím” kifejezés is.A Kttv. szerkezetének áttekintését továbbnehezíti egy, a Jszr. által nem ismert „alalcímszerű”szerkezeti egység igen gyakorialkalmazása is. Ez esetben arról van szó,hogy a jogalkotó az alcímeket tovább tagolta,és egy-egy alcímen belül gyakran több – „Amunka- és pihenőidő” alcím alatt pl. 15! –,címmel ellátott, beszámozatlan szerkezetiegységet alakított ki.Nézzük meg ezt a harmadik részben találhatóV. Fejezet példáján2012/1A Kttv. szerkezetiegységeiHARMADIK RÉSZA kormányzati szolgálatijogviszonyban állókV. FejezetA kormánytisztviselőkA kormányzatiszolgálati jogviszonyalanyai, jellegeA munkáltatói jogkörgyakorlásaA kormányzatiszolgálati jogviszonylétesítéseA kinevezés időtartamaA kinevezés feltételeiA kinevezésselkapcsolatosegyéb rendelkezésekA szerkezetiegység szintjea Jszr. szerintrészfejezetalcím (beszámozatlanul!)alcím (beszámozatlanul!)alcím (beszámozatlanul!)?????????Tekintve, hogy az alcímek és – jobb híjánnevezzük így – az al-alcímek sincsenek beszámozva,a két eltérő szintű szerkezeti egységmegkülönböztetése meglehetős nehézségekkeljár. A jogszabályt végiglapozva távolrólsem könnyű eldönteni, hogy mi minősülalcímnek, illetve al-alcímnek, és az al-alcímekmelyik alcímhez tartoznak. 5 Így pl. a törvényV. Fejezetében a 75. § előtt találjuk a Kormányzatiszolgálati jogviszony tartalma című alcímet,ám közel sem egyértelmű, hogy a fejezettovábbi rendelkezései közül mik tartoznakezen alcím alá és hol kezdődik a következőalcím. Számozások híján ezt elsőolvasatra nem könnyű eldönteni, hiszen azalcímek és az al-alcímek tipográfiai megjelenítéseteljesen megegyezik a Magyar Közlönyben.Ugyanakkor a CompLex Jogtárbantalálható jogszabályszöveg annyiban áttekinthetőbb,hogy a Jogtár szerkesztői azalcímeket félkövéren, az al-alcímeket pedigdőlten szedték. A törekvés méltányolandó,viszont esetenként ez a fajta eljárás is következetlenséghezvezet. A probléma hatékonyabbillusztrálása végett tekintsük át a Kttv.VIII. Fejezete (A köztisztviselők) alá tartozóalcímeket.Magyar KözlönyA munkáltatói jogkörgyakorlásaA közszolgálati jogviszonylétesítése,besorolásJogviszony megszüntetésA köztisztviselőképzése, továbbképzéseHivatásetika, összeférhetetlenségMunkaidő, igazgatásiszünetCímekDíjazásCompLex JogtárA munkáltatói jogkörgyakorlásaA közszolgálatijogviszony létesítése,besorolásJogviszony megszüntetésA köztisztviselőképzése, továbbképzéseHivatásetika, öszszeférhetetlenségMunkaidő, igazgatásiszünetCímekDíjazás5 Különösen zavaró ez a törvény V. Fejezetében, aholmintegy 30 oldalon keresztül 82 (!) alcím és al-alcímköveti egymást.


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…46IlletménykiegészítésIlletménykiegészítésHasonló a helyzet az érdekegyeztetésre vonatkozórendelkezéseknél (195–202. §).Személyi illetményVezetők illetményérevonatkozó szabályokEgyéb juttatásokBírósági eljárásÖnkormányzati főtanácsadó,tanácsadóSzemélyi illetményVezetők illetményérevonatkozó szabályokEgyéb juttatásokBírósági eljárásÖnkormányzatifőtanácsadó, tanácsadóMagyar KözlönyKormánytisztviselőiérdekegyeztetésÁltalános rendelkezésekKözponti érdekegyeztetésMunkahelyi kormánytisztviselőiérdekegyeztetésCompLex JogtárKormánytisztviselőiérdekegyeztetésÁltalános rendelkezésekKözponti érdekegyeztetésMunkahelyi kormánytisztviselőiérdekegyeztetésAmint látható, a Magyar Közlöny szövegváltozatábantipográfiailag nincsenek megkülönböztetvea fejezeten belüli szerkezeti egységek.Nyilvánvaló azonban, hogy nemugyanolyan szintű szerkezeti egységekről vanszó, hiszen a Díjazás után nyomban az Illetménykiegészítésjön (azaz a kettő között nincsenegyetlen szakasz sem). Másrészt pediglogikailag is helyénvaló, hogy az illetménykiegészítés,személyi illetmény stb. a díjazásonbelül kerüljön szabályozásra. A CompLexJogtár szövegváltozatában mindez úgy tükröződikvissza, hogy ezek a díjazás alá tartozószerkezeti egységek dőlt betűkkel lettekszedve. Ugyanakkor erősen vitatható, hogy abírósági eljárás szabályai miért a Díjazás alcímalatt szerepelnek – megítélésem szerintitt hibáztak a Jogtár szerkesztői. Utóbbiaknakviszont egyáltalán nem volt könnyű dolguk,hiszen a jogszabály eredeti – MagyarKözlönyben kihirdetett – szövegváltozatasemmilyen formális támpontot nem adottarra nézve, hogy „mi mi alá tartozik”.A táblázatot annyival kell kiegészíteni, hogya Kormánytisztviselői érdekegyeztetés című alcímután egyből az Általános rendelkezések al-alcímkövetkezik, vagyis a 195–197. §-hoz tartozórendelkezéseknek egyszerre két címe is van.(A 198. § már új alcím alá tartozik.) Ez afajta tagolás egyben azt is sugallja, hogy aközponti érdekegyeztetés nem része a kormánytisztviselőiérdekegyeztetésnek.Visszatérve az alcímek és az al-alcímek problémájára:különösen aggályos, hogy egy esetbenmég az al-alcím alatt is találunk egy alacsonyabbszintű szerkezeti egységet: a 75. §előtti alcím (Kormányzati szolgálati jogviszonytartalma) alatt találunk egy al-alcímet (Jogok éskötelezettségek), ami viszont maga is két újabbkisebb szerkezeti egységre (al-al-alcím?) tagolódik(Az államigazgatási szerv kötelezettségei ésKormánytisztviselő kötelezettségei). Ez a fajtaszerkesztési mód aligha egyeztethető össze aJszr. 36. § (1) bekezdésében említett áttekinthetőségkövetelményével.2012/1


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…47Meglátásom szerint a formai (szerkezeti egységekretörténő) tagolás alapvető problémájaaz, hogy a jogalkotó a kormánytisztviselőkrevonatkozó szabályozást egyetlen fejezetbe(V.) kívánta foglalni, ami abból a szempontbólmindenképpen átgondolatlan vállalkozás,hogy ez teszi ki a törvény terjedelménekmintegy kétharmadát (170 §-ról, vagyis hozzávetőleg40 nyomtatott oldalról van szó!). Akodifikáció során figyelemmel kellett volnalenni arra, hogy a Jszr. a fejezet „alatt”mindössze egyetlen, címmel ellátható szerkezetiegységet, az alcímet teszi lehetővé.Könnyű belátni, hogy 170 szakasznyi jogszabályszövegetmeglehetősen nehéz úgyáttekinthetően tagolni, hogy mindösszeegyetlen „legális” tagolási szint (az alcím) állrendelkezésre. A nehézségeket ezúttal úgyhidalta át a kodifikátor, hogy – amint fentebbláttuk – az alcím alá al-alcímeket, esetenkéntpedig al-al-alcímeket helyezett el,ami viszont nyilvánvalóan szembemegy aJszr. formai tagolásra vonatkozó rendelkezéseivel.6Az alcímeket illetően további jogszabályszerkesztésikövetkezetlenségre vall, hogy aKttv. egyes fejezetei úgy tagolódnak egyetlenalcímre, hogy a fejezet és az alcím szövegepontosan egybeesik. Az I. Fejezet címe (Bevezetőrendelkezések) után nyomban egy alcím(Hatály, értelmező rendelkezések) következik, ámtöbb alcímet nem találunk ebben a fejezetben.Vélelmezem, hogy a jogalkotó itt a fejezetcímét (Bevezető rendelkezések) kívánta kiegészíteni,tartalmát előrevetíteni (Hatály,értelmező rendelkezések). A helyes megoldásminden bizonnyal az lett volna, ha ez utóbbialcím kettébontásra kerül úgy, hogy az Értelmezőrendelkezések – önálló alcímként, összhangbana Jszr. 68. § (1) bekezdésével – a 6.§ elé került volna. Itt kell arra is utalni, hogyerősen vitatható, hogy a Kttv. első részébefoglalt rendelkezések mindegyikének az általánosrendelkezések között van-e a helye. AJszr. a 60. §-ban igyekszik az általános rendelkezésekkörét szűkre szabni; a rendelet-6 Ezt a helyzetet el lehetett volna kerülni, ha kormánytisztviselőkrevonatkozó szabályozás nem egyfejezetben, hanem egy részben lett volna megszövegezve.Ebben az esetben lehetőség lett volna kéttovábbi tagolási szintet is kialakítani.2012/1hez készült Kommentár szerint „nagyon fontos,hogy az általános rendelkezések között ténylegesenis csak a legfontosabb, legalapvetőbb horizontálisszabályok szerepeljenek”. Erősen kérdéses, hogya II. Fejezetben (amely még mindig az Általánosrendelkezések című részhez tartozik) találhatónormák megfelelnek-e ez utóbbi kritériumnak.Véleményem szerint pl. a képviseletszabályai vagy a határidők számításánakmódjai logikailag nem tartoznak az általánosrendelkezések közé. Azt is érdemes megjegyezni,hogy a II. Fejezet címe (Közös szabályok)kissé sutának hat, hiszen nem egyértelmű,hogy milyen tekintetben van szó közösszabályokról.4. SzakaszokA Jszr. eredetileg maximalizálta a szakaszokhosszát, amikor megállapította, hogy „Aszakasz legfeljebb hat – módosítása esetén legfeljebbkilenc – bekezdést tartalmazhat” [44. § (1) bekezdés].A jogalkotó azonban – alig fél évvela Jszr. hatálybalépése után – törölte az előbbielőírást, így jelenleg lényegében tetszőlegesszámú bekezdést tartalmazhat egy-egy szakasz.7A Kttv. mintegy tucatnyi szakasza tartalmaztíz vagy tíznél több bekezdést; a leghosszabbszakasza (31. §) pedig nem kevesebb, mint16 bekezdésből áll. Erre irányuló korlátozáshiányában a 16 bekezdésből álló szakasz létesem ellentétes a Jszr. rendelkezéseivel, ám azesetenként egy nyomtatott oldalnál is nagyobbterjedelmű szakaszok (a 29. § pl. 5ezernél is több leütésből áll, a felhatalmazórendelkezéseket tartalmazó 259. § pedig közel7 ezer leütésnyi) nem járulnak hozzá ajogszabályok áttekinthetőségéhez.5. BekezdésekA Jszr. 44. § (5) bekezdése szerint „Bekezdésekalkalmazása esetén egy szakaszon belül valam-7 Az indokolás szerint a korlátozás „túlzott kötöttségetjelenthet a jogszabály-szerkesztési eljárás során”. Lásd ajogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.)IRM rendelet módosításáról és egyes rendelkezéseinekhatályon kívül helyezéséről szóló 11/2010. (X.25.) KIM rendelet 1. §-ához fűzött indokolást(http://www.jogalkotas.hu/files/jogszabszerk.pdf).


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…48ennyi mondatnak teljes terjedelmében valamely bekezdésbekell tartoznia”. A rendelet célkitűzéseegyértelmű: a szakasznak ne legyen olyanmondata, amelyik egyik bekezdésbe semtartozik bele.Ezen rendelkezés tükrében érdemes megvizsgálnia Kttv . 67. §-át:2012/167. § (1) Az államigazgatási szerv legkésőbba felmentés közlésekor írásban tájékoztatjaaz állami foglalkoztatási szerveta felmentéssel érintett kormánytisztviselőkszemélyes adatairól, utolsómunkaköréről, szakképzettségéről és illetményéről.A tájékoztatási kötelezettség– ha jogszabály eltérően nem rendelkezik– a jogutód nélkül megszűnőállamigazgatási szerv felügyeleti szervétterheli.(2) Az (1) bekezdésben foglalt tájékoztatásikötelezettség feltétele, hogy afelmentésre a 63. § (1) bekezdés a)–c)pontjaiban meghatározott okból kerüljönsor és a felmentéssel érintett kormánytisztviselőklétszáma harminc naponbelüla) húsz főnél kevesebb kormánytisztviselőfoglalkoztatása esetén legalábböt fő;b) húsznál több száznál kevesebbkormánytisztviselő foglalkoztatása eseténlegalább tíz fő;c) száz vagy annál több, de háromszáználkevesebb kormánytisztviselőfoglalkoztatása esetén legalább a kormánytisztviselők10%-a;d) háromszáz vagy annál több kormánytisztviselőfoglalkoztatása eseténlegalább harminc fő.Az a)–d) pontban meghatározottrendelkezések alkalmazása szempontjábóla kormánytisztviselői jogviszonybanés a munkaviszonybanállók létszámát össze kell számítani.Vitatható, hogy az általam félkövérrel kiemeltmondat megfelel-e a Jszr. fentebbhivatkozott előírásának, azaz beletartozik-e a(2) bekezdésbe? Tekintettel arra, hogy szövegszerkesztésilegegy új bekezdésbe lettfoglalva, ráadásul egy felsorolást követ, amondatot talán szerencsésebb lett volnajogszabály-szerkesztési szempontból is egyúj, (3) bekezdésbe foglalni, ami a mondatratörténő hivatkozást is megkönnyítené.Hasonló a helyzet a Kttv. 253. §-ában:253. § (1) A miniszterelnök – a megyei,illetve a fővárosi kormányhivatal javaslatára– határozatlan időre címzetes főjegyzőicímet adományozhat az illetékességiterületén tartósan kiemelkedőszakmai munkát végző jegyzőnek – idenem értve az aljegyzőt –, akia) a cím adományozását megelőzőtíz évben folyamatosan jegyzői, körzetközpontijegyző esetében legalább ötéve körzetközponti jegyzői tisztségettölt be,b) legmagasabb fokozatú minősítéstkap.A cím adományozására mindenévben a Közszolgálati TisztviselőkNapja alkalmából kerül sor.(2) A címzetes főjegyzői cím adományozásáta képviselő-testület a megyei,illetve a fővárosi kormányhivatal útjánkezdeményezheti, amely a javaslatot kötelesa saját és a jegyzői szakmai érdekképviseletiszerv véleményével ellátva aközigazgatási minőségpolitikáért ésszemélyzetpolitikáért felelős miniszterhezfelterjeszteni. Ha a cím adományozásáta megyei, illetve a fővárosi kormányhivatalkezdeményezi, ki kell kérniea képviselő-testület, illetve a jegyzőiszakmai érdek-képviseleti szerv véleményét.A közigazgatási minőségpolitikáértés személyzetpolitikáért felelősminiszter a beérkezett javaslatokról kikéria helyi önkormányzatokért felelősminiszter véleményét. Ezt követően aközigazgatási minőségpolitikáért ésszemélyzetpolitikáért felelős miniszterterjeszti fel a miniszterelnöknek a javaslatokata címzetes főjegyzői cím adományozására.A kiemelt mondat (1) bekezdéshez tartozásaszintén vitatható.6. PontokA Jszr. 47. § (4) bekezdése értelmébenpontokra tagolás esetén „A nyitó szövegrésznek– a kötőszóval végződő utolsó előtti pont ésalpont kivételével –, valamint a záró szövegrészneka pontok, az alpontok mindegyikével önálló-


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…49an és együttesen is egyetlen értelmes mondatot kellképeznie”. A Kommentár ebből a követelményből– logikus módon – azt is levezeti,hogy pontokon belül nem kezdődhet újmondat. A Kttv. viszont több helyen nemveszi figyelembe ezt az előírást sem.2012/150. § (5) Az (1) bekezdés szerinti kérelemalapján kikötött részmunkaidőben amunkáltató a kormánytisztviselőta) a kérelem szerinti időpontig, deb) legfeljebb a gyermek hároméves koráigköteles foglalkoztatni. Ezt követően akormánytisztviselő munkaidejét akérelem benyújtása előtti mértékszerint kell megállapítani.62. § Ha a határozatlan időre kinevezettkormánytisztviselőa) állam- vagy kormányközi nemzetköziszervezetnél,b) az Európai Unió szerveinéljogviszonyt létesít, kormányzati szolgálatijogviszonya az a) vagy b) pont szerintijogviszony kezdete előtti naponmegszűnik. A megszűnés időpontjáta felek ettől eltérően is meghatározhatják.190. § (1) A kormánytisztviselő a kormányzatiszolgálati jogviszonyból származóigényének érvényesítése érdekében– a (2) bekezdésben meghatározottesetekben – közszolgálati panasztnyújthat be a Kormánytisztviselői Döntőbizottsághoz.A munkáltató és az érdek-képviseletiszerv az e törvénybőlszármazó igényét bíróság előtt érvényesítheti.(2) A közszolgálati panaszt a sérelmesnektartott munkáltatói intézkedésrőlszóló irat kézbesítésétől számított harmincnapon belül lehet a KormánytisztviselőiDöntőbizottsághoz benyújtania) a kormányzati szolgálati jogviszonymegszüntetésével;b) az összeférhetetlenség megszüntetéséreirányuló írásbeli felszólítással;c) a minősítés, a teljesítményértékelésmegállapításaival;d) a fegyelmi és kártérítési ügyben hozotthatározattal;e) a kinevezés egyoldalú módosításávalkapcsolatos ügyekben. A KormánytisztviselőiDöntőbizottság döntésévelszemben a kormánytisztviselő adöntés közlésétől számított harmincnapon belül bírósághoz fordulhat.196. § (1) E fejezet alkalmazásábana) tájékoztatás: a munkaügyi kapcsolatokkal,illetve a kormányzati szolgálatijogviszonnyal összefüggő információátadása, ennek megismerését, megvizsgálásátés az ezzel kapcsolatos véleménykialakítását és képviseletét lehetővé tévőmódon,b) konzultáció: az államigazgatási szervés a szakszervezet közötti véleménycsere,párbeszéd. A konzultációt a megállapodásérdekében, a kezdeményezésbenmegjelölt célnak megfelelőenoly módon kell lefolytatni,hogy biztosított legyen a felek megfelelőképviselete, a közvetlen, személyesvéleménycsere, valamint azérdemi tárgyalás.Mint látható, a kiemelt mondatok nem felelnekmeg a Jszr. előbbi rendelkezésének, és ajogalkotó valószínűleg akkor járt volna elhelyesen, ha ezeket a mondatokat külön bekezdésbefoglalja.A Jszr. 48. § (2) bekezdése értelmében „Többmint tizenöt elemű felsorolást csak pozitív egészszámokból képzett arab sorszámokkal lehet megjelölni”.8 A Kttv. 29. § (6) bekezdése ugyanakkoregy 20 elemű felsorolást tartalmaz és ajelölés az ábécé betűivel történik.II. A hivatkozások alkalmazásaKönnyen belátható, hogy a jogszabályi hivatkozásokalkalmazásánál két érdek ütközikegymással. A hivatkozások – akár jogszabályra,akár jogszabályi rendelkezésekre vonatkoznak– egyértelműsítő jellegükből következőenkétségtelenül megkönnyítik a jogalkalmazóés a jogkereső állampolgár dolgát.Ugyanakkor a jövőbeli jogszabályváltozásokmiatt előfordulhat, hogy a hivatkozás olyanjogszabályt vagy rendelkezést hív fel, ami8 Ezt a szabályt a magam részéről nem tartom okvetlenülszükségesnek, hiszen a latin ábécé 22 betűbőláll, ami egy 15 elemnél hosszabb felsorolás esetén is„elegendő”.


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…50időközben pl. hatályát vesztette. Emiatt aJszr. mögött az az elvi megfontolás húzódikmeg, hogy a hivatkozások számát az elkerülhetetlenülszükséges mértékre szorítsa vissza,vagyis „ha a hivatkozás a megfelelő fogalomhasználattalnem küszöbölhető ki, vagy ha a hivatkozásalkalmazása a jogszabály értelmezését, alkalmazásátmegkönnyíti”. [16. § (1) bek.]Számításaim szerint a Kttv. – a záró és vegyesrendelkezéseket leszámítva – összesen89 alkalommal hivatkozik más jogszabályra. 9Az indokoltság egyesével való felülvizsgálatatermészetesen nem célom, viszont a hivatkozásokjellegét érdemes közelebbről szemügyrevenni. A 89 hivatkozás közel kétharmada(54 darab) ún. általános hivatkozás(Jszr. 22. §), amellyel főként akkor élhet ajogalkotó, ha az utalás nem konkrét, hanema jövőben megalkotandó jogszabályra, illetvejogszabályok széles vagy előre meg nem határozhatókörére történik. Ilyen pl.:39. § (6) Jogszabály – vagy jogszabályáltal meghatározott esetben a munkáltatóijogkör gyakorlója – a kormányzatiszolgálati jogviszony létesítését az (1)bekezdésben foglaltakon túlmenőenmeghatározott iskolai végzettséghez ésszakképzettséghez, szakképesítéshez,munkaköri követelményhez, illetve gyakorlatiidő letöltéséhez, valamint egészségiés pszichikai alkalmassághoz, továbbáképességhez kötheti.234. § (1) Törvény eltérő rendelkezésehiányában a Gazdasági Versenyhivatalnál,a Nemzeti Adatvédelmi és InformációszabadságHatóságnál, a MagyarTudományos Akadémia Titkárságánál, aMagyar Művészeti Akadémia Titkárságánál,a Közbeszerzési Hatóságnál, azÁllambiztonsági Szolgálatok TörténetiLevéltáránál, valamint az OrszággyűlésiŐrségnél az illetménykiegészítés mértékea felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselőesetében az alapilletményének50%-a, középiskolai végzettségűköztisztviselő esetében az alapilletményének15%-a.A Jszr. az általános hivatkozások kapcsánmegállapítja, hogy „A jogszabály tervezete nemhivatkozhat a »külön« jelző alkalmazásával másjogszabályra sem általánosan, sem a jogszabálytípusának meghatározásával” [22. § (3) bek.].Nem igényel különösebb magyarázatot, hogya „külön” jogszabályokra utalás (gyakranmindenfajta közelebbi körülírás nélkül)könnyen elbizonytalaníthatja a jogkeresőállampolgárt – de akár a jogalkalmazót is. AJszr. generális tilalma ellenére a Kttv. 15alkalommal él a „külön” jelzővel történőhivatkozással, vagyis az általános hivatkozásoktöbb mint negyede lett így megfogalmazva.10 Ilyen pl.:112. § (1) A 110–111. §-ban meghatározottszabadság megszűnik […]c) ha a gyermeket – a külön jogszabálybanfoglaltak szerint – ideigleneshatállyal elhelyezték, , átmeneti vagytartós nevelésbe vették, továbbá harmincnapot meghaladóan bentlakásosszociális intézményben helyezték el, agyermek elhelyezését követő napon.207. § (2) Az (1) bekezdéstől eltérőenkormányzati ügykezelői munkakörrekormányzati szolgálati jogviszony – ajogszabály által meghatározott fontos ésbizalmas ügykezelői munkaköröket, valamintaz ügykezelői osztályvezetői kinevezésesetét kivéve –a) a külön törvény szerint a szabadmozgás és tartózkodás jogával rendelkezőszeméllyel, […]is létesíthető, ha a feladatkör ellátásáhozszükséges mértékű magyar nyelvismerettelrendelkezik.258. § (2) A munkaviszony büntetlenelőéletű, cselekvőképes, a munkakörbetöltésére külön jogszabálybanmegállapított képesítési követelménynek,illetve biztonsági feltételeknekmegfelelő személlyel létesíthető. Amunkavállaló írásbeli titoktartási nyilat-9 Ebben nincsenek benne a „belső”, vagyis a törvényenbelüli, más szerkezeti egységekre (többnyire egykorábbi, vagy későbbi szakaszokra) történő hivatkozások.Kiemelendő ugyanakkor, hogy ezekre a „belső”hivatkozásokra is vonatkoznak a Jszr. előírásai.2012/110 39. § (3) bek., 60. § (1) bek., 60. § (3) bek., 63. § (3)bek., 73. § (4) bek., 79. § b) pont, 112. § (1) bek. c)pont, 124. § (1) bek., 129. § (1) bek., 187. § (1) bek.,192. § (7) bek., 207. § (2) bek. a) pont, 241. § (1) bek.,258. § (2) bek., 260. § (4) bek.


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…51kozatot tesz, amelynek megtételéig nemállítható munkába.A fenti rendelkezések mindegyike különösebbnehézség nélkül átalakítható lett volnarugalmas vagy „szabályos” általános hivatkozássá.Az általános hivatkozások mellett 20 rugalmasés 15 merev hivatkozást tartalmaz aKttv.; jogszabály-szerkesztési következetlenségreezek között is van példa. Így pl. a közalkalmazottakjogállásáról szóló törvényrekét különböző módon is hivatkozik a törvény,ám nem világos, hogy mi indokolja akülönböző hivatkozási formák váltogatását.Példa – a Jszr. által előnyben részesített –rugalmas hivatkozásra:3. § (3) A 72. § hatálya kiterjed azonmunkáltatókra és a velük munkaviszonybanálló munkavállalókra, amelyekesetében a munkaviszony létesítésre a72. § alapján kerül sor, továbbá a közalkalmazottakjogállásáról szóló törvényhatálya alá tartozó munkáltatóraés a közalkalmazottra, amelyek esetébena közalkalmazotti jogviszony létesítésérea 72. § alapján kerül sor. 11Merev hivatkozás:53. § (5) A kormánytisztviselő az (1)–(4) bekezdésben foglaltaknak megfelelőena közalkalmazottak jogállásárólszóló 1992. évi XXXIII. törvény hatályaalá tartozó munkáltatóhoz is kirendelhető.Ennél látványosabb a jogalkotói pontatlanságrabukkanunk a 150. § (3) bekezdésében:150. § (3) A jubileumi jutalomra jogosítóidő megállapításánála) az e törvény és a köztisztviselők jogállásárólszóló 1992. évi XXIII. törvény(a továbbiakban: Ktv.), a kormánytisztviselőkjogállásáról szóló 2010. éviLVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjv.)hatálya alá tartozó munkáltatónál munkaviszonyban,közszolgálati és kor-11 Hasonlóképpen: 72. § (1) bek.2012/1mánytisztviselői jogviszonyban eltöltöttidőt,b) a Kjt. hatálya alá tartozó szervnélmunkaviszonyban, közalkalmazotti jogviszonybantöltött időt,c) a hivatásos szolgálati jogviszony időtartamát,továbbád) a bíróságnál és ügyészségnél szolgálativiszonyban, munkaviszonyban, valaminte) a hivatásos nevelő szülői jogviszonyban,f) az e törvény, a Ktv., Ktjv., illetőleg aKjt. hatálya alá tartozó szervnél ösztöndíjasfoglalkoztatási jogviszonyban,g) az állami vezetői szolgálati jogviszonybantöltött időt kell figyelembe venni.A probléma abban rejlik, hogy a Kttv. úgyvezette be a Kjt. rövidítését, hogy korábban– de később sem – definiálta annak jelentését.Természetesen magam is tisztában vagyokvele, hogy a Kjt. egy bevett jogszabályirövidítés, és evidens, hogy a közalkalmazottakjogállásáról szóló törvényt kell értenialatta, ugyanakkor minden jogszabállyalszemben alapvető követelmény, hogy nehasználjon feloldatlan rövidítést.Az – egyébként viszonylag kevés – merevhivatkozásokat érintően is emelhető kifogás.A 6. § 19. pontja értelmében:19. közszolgálati szabályzat: a közigazgatásiszerv hivatali szervezetének vezetőjeáltal – a jogalkotásról szóló 2010.évi CXXX. törvény alkalmazásaszempontjából közjogi szervezetszabályozóeszközként – az e törvénybenmeghatározott kérdésekben,valamint a hivatali szerv vezetőjének általánosmunkáltatói szabályozási hatáskörbetartozó kérdésekben kiadottnormatív utasítás;A Jszr. fentebb hivatkozott 16. § (1) bekezdésénektükrében fel kell tenni a kérdést,miszerint a félkövérrel kiemelt szövegrészbeiktatása feltétlenül szükséges-e, azaz igaz-eaz, hogy „a hivatkozás a megfelelő fogalomhasználattalnem küszöbölhető ki”, vagy pedig „a hivatkozásalkalmazása a jogszabály értelmezését, alkalmazásátmegkönnyíti”. Megítélésem szerintaz, hogy a normatív utasítás közjogi szerve-


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…52zetszabályozó eszköznek minősül, nem igényelkülönösebb értelmezést, így a fogalomhasználatés ezáltal a rendelkezés tartalmaegyértelmű. Kétségtelen ugyanakkor, hogyJat.-ra történő utalás némileg segíti az értelmezést(ha pl. a jogalkalmazó bizonytalanabban, hogy mit jelent a normatív utasítás),de ezt a hivatkozást semmiképpen nem neveznémelengedhetetlenül szükségesnek.Kevésbé egyértelmű a helyzet a következőhivatkozásnál:193. § (1) Ha a bíróság megállapítja,hogy a munkáltató a kormánytisztviselőkormányzati szolgálati jogviszonyátjogellenesen szüntette meg, a kormánytisztviselőabban az esetben kérheti azeredeti munkakörében történő továbbfoglalkoztatását,haa) a megszüntetés a rendeltetésszerűjoggyakorlás követelményébe (10. § (1)bekezdése), illetve felmentési védelembe(70–71. §) ütközik, vagy a munkáltatómegszegi a felmentési korlátozásokravonatkozó rendelkezéseket (57. § (4)bekezdése, 63. § (4) bekezdése), vagyb) a munkáltató a választott szakszervezetitisztségviselő, illetve a munkavédelmiképviselőnek (munkavédelmi bizottságtagjainak) kormányzati szolgálatijogviszonyát a 201. § (1) bekezdésébe,vagy a munkavédelemről szóló 1993.évi XCIII. törvény 76. §-ának (3) bekezdésébeütköző módon szüntettemeg […]A felhívott jogszabályhely a következő:76. § (3) A munkavédelmi képviselőmunkajogi védelmére a választott szakszervezetitisztségviselőre vonatkozószabályokat kell megfelelően alkalmazniazzal, hogy a közvetlen felsőbb szakszervezetiszerven a bizottságot, annakhiányában a munkavédelmi képviselőtmegválasztó munkavállalókat kell érteni.Kérdés, hogy a Kttv. fentebbi merev hivatkozásátát lehetett volna-e rugalmas hivatkozássáalakítani.A merev hivatkozások egy része viszontszükségszerűnek tűnik. Ilyen pl. a Kttv. következőrendelkezése:258. § (7) Az e törvény hatálya alá tartozómunkáltatónál foglalkoztatottmunkavállaló munkaviszonyára amunka törvénykönyvéről szóló 2012.évi I. törvény 71–76. §-a, és 82–84. §-a nem alkalmazható. Esetükben e törvény67. §-át és 193–194. §-át kell alkalmazni.Ennek a merev hivatkozásnak rugalmas hivatkozássáalakítása ésszerű módon nemoldható meg, így alkalmazása indokoltnaktekinthető.Végezetül szót kell ejteni a „belső” hivatkozásokrólis, értve ez alatt azt, amikor a jogszabálya saját szerkezeti egységei közül hivatkozikvalamelyikre. A Jszr. itt úgy fogalmaz,hogy „A jogszabály tervezetének a sajátszerkezeti egységére vonatkozó merev hivatkozásakizárólag a hivatkozott szerkezeti egységnek ajogszabály megjelölését nem tartalmazó megjelöléséttartalmazhatja” [18. § (3) bek.]. Ennek az előírásnaka Kttv. több rendelkezése nem felelmeg. Ilyen pl.:143. § (1) A kormánytisztviselőt az etörvény 131–142. §-a alapján megilletőilletmény kifizetése a kormánytisztviselőáltal választott fizetési számlára történőátutalással, fizetési számla hiányábanpénzforgalmi számláról történőkészpénzkifizetés kézbesítése útján történik.Az idézett mondatból az „e törvény” szövegrészfelesleges, hiszen egyértelmű, hogy ezentörvény 131–142. §-áról van szó.III. Egyéb jogszabály-szerkesztésikövetkezetlenségek1. A rövid megjelölésekA Jszr. lehetővé teszi az ún. rövid megjelölést,amennyiben a jogszabályban valamelykifejezés, szókapcsolat, szövegrész ismétlődőenfordul elő. Az 5. § (3) bekezdése értelmében:„Ha a rövid megjelölés a felsorolás elemeire2012/1


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…53együttesen vonatkozik, a további együttes használatraaz »a továbbiakban együtt:« kifejezéssel kellutalni”. A Kttv. meglehetősen következetlenezen fordulat használatában: kilenc esetbeneleget tesz a Jszr. előírásának 12 , öt esetbenviszont nem. 13 Példaképpen vizsgáljuk meg atörvény 1. §-át:1. § E törvény hatályaa) a Miniszterelnökség, a minisztérium,a kormányhivatal, a központi hivatal (atovábbiakban: központi államigazgatásiszerv),b) a kormányhivatal és a központi hivatalterületi, helyi szerve, a megyei, fővárosikormányhivatal, valamint területiszerve, továbbá a Kormány által intézményfenntartásrakijelölt szerv,c) a rendőrség, a büntetés-végrehajtás ésa hivatásos katasztrófavédelemi szervközponti és területi szervei(a továbbiakban a)–c) pont együtt:államigazgatási szerv) kormánytisztviselőjénekés kormányzati ügykezelőjénekkormányzati szolgálati jogviszonyára,továbbád) a minisztérium közigazgatási államtitkáránakés helyettes államtitkárának,és a Miniszterelnökség helyettes államtitkárának(a továbbiakban: szakmaivezető) kormányzati szolgálati jogviszonyára,valaminte) a helyi önkormányzat képviselőtestületénekhivatala és hatósági igazgatásitársulása, közterület-felügyelete, akörjegyzőség, továbbá az országosnemzetiségi önkormányzatok hivatala(a továbbiakban: képviselő-testülethivatala) köztisztviselőjének és közszolgálatiügykezelőjének közszolgálatijogviszonyáraterjed ki.Amint a félkövér kiemelésekben látható, azidézett szakasz négy esetben él a rövid megjelöléseszközével. Ezek mindegyike egytöbb elemű felsorolásra vonatkozik, így aJszr. fentebb hivatkozott rendelkezését alkalmaznikellene. Az „a továbbiakban együtt:”12 1. § c) pont, 6. § 13. pont, 9. § (1) bek., 35. § (1) bek.a) pont, 80. § (1) bek., 85. § (2) bek., 125. § (1) bek.,239. § (2) bek., 247. § (1) bek..13 1. § a) pont, 1. § d) pont, 1. § e) pont, 29. § (3) bek.,131. § (7) bek.kifejezés viszont csak a c) pontban kerülhasználatra; az a), d) és e) pontban ettől eltekintetta jogalkotó. A rövid megjelöléseketalaposabban megvizsgálva megállapítható,hogy azok két csoportra oszthatóak. Egyrészük a felsorolás elemeit egy közös kategóriábavonja össze [ilyen pl. az előbb idézett d)pont], más részük pedig a felsorolás valamelyelemével foglalja össze a többi elemet [pl. e)pont]. A Jszr. ugyanakkor nem tesz különbségetaz előbbi két csoport között, így az „atovábbiakban együtt:” kifejezésnek mindegyikpontban szerepelnie kellett volna.A Jszr. később kimondja, hogy „A jogszabálynaka rövid megjelölés bevezetését követő részében az(1)–(3) bekezdés szerint meghatározott rövid megjelöléstkell alkalmazni” [5. § (6) bek.]. A rendelkezésimperatívnak tűnik, vagyis a rövidmegjelölés bevezetése után a jogszabály nemtérhet vissza az eredeti kifejezés alkalmazására.A Kttv. 31. § (8) bekezdése az „OrszágosPénzügyi Ellenőrző Bizottság” kifejezésre a„Pénzügyi Ellenőrző Bizottság” rövid megjelöléstvezeti be. Néhány sorral lejjebb [34. § (4)bekezdés] viszont ismét a teljes nevén („OrszágosPénzügyi Ellenőrző Bizottság”) kerül említésrea testület.2. Az „illetőleg” kötőszóA Jszr. egyik legbanálisabb rendelkezését a 7.§ (4) bekezdésében találjuk: „Az »illetőleg«kötőszó a jogszabály tervezetében nem alkalmazható”.Az illetve kötőszó esetében a Jszr. mármegengedőbb: a 7. § (3) bekezdése szerint„Az »illetve« kötőszó jogszabály tervezetében csakmás egyértelmű nyelvi megfogalmazás alkalmazhatatlanságaesetén alkalmazható”. (A két kötőszóvisszaszorítására irányuló törekvés mögöttnagy valószínűséggel az húzódik meg, hogymindkettő „és” és „vagy” értelemben ishasználható, ami esetenként megnehezíthetia jogszabály értelmezését.) 14 A jogalkotóminden bizonnyal figyelmen kívül hagyta az14 Lásd erről a Magyar Nyelvi Szolgáltató Iroda állásfoglalását:(http://www.e-nyelv.hu/2007-04-22/illetveilletoleg/) valamint Juhász Valéria szellemestanulmányát (Juhász Valéria: Ami az illetvét illeti. In:Galgóczi László – Vass László (szerk.): Stílus ésanyanyelv. Szeged, JGYF Kiadó. 2004. pp. 55–75.2012/1


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…54„illetőleg”-re vonatkozó „tiltást”, hiszenKttv.-ben 17 alkalommal fordul elő ez akötőszó.3. Az értelmező rendelkezésekA Jszr 68. § (1) bekezdése értelmében „Ha ajogszabályban sok fogalom értelmezése indokolt,vagy ha a fogalmakat a jogszabály egészére nézveértelmezni kell, az értelmező rendelkezéseket azáltalános rendelkezések között kell meghatározni.Ebben az esetben az értelmező rendelkezésekettartalmazó önálló szakaszt »Értelmező rendelkezések«című alcím alá lehet rendezni”.A Kttv. megoldása nem teljesen felel megezen követelményeknek. Amint az I. 3. pontvégén rámutattam, a Kttv. I. Fejezeténekcíme két szempontból is problémás: azontúl, hogy a Bevezető rendelkezések a cím, rögtönegy olyan alcím (Hatály, értelmező rendelkezések)következik, ami az egész I. Fejezetre kiterjed.A probléma ott rejlik, hogy az „értelmező rendelkezések”kifejezés ebben a funkciótlanalcímben szerepel, nem pedig a 6. § előtt,amely ténylegesen értelmező rendelkezésekettartalmaz.Az V. Fejezetben a 196. § (1) bekezdéseszintén értelmező rendelkezéseket tartalmaz,ám általa a Jszr. újabb előírásai kerültek megsértésre.2012/1196. § (1) E fejezet alkalmazásábana) tájékoztatás: a munkaügyi kapcsolatokkal,illetve a kormányzati szolgálatijogviszonnyal összefüggő információátadása, ennek megismerését, megvizsgálásátés az ezzel kapcsolatos véleménykialakítását és képviseletét lehetővé tévőmódon,b) konzultáció: az államigazgatási szervés a szakszervezet közötti véleménycsere,párbeszéd. A konzultációt a megállapodásérdekében, a kezdeményezésbenmegjelölt célnak megfelelőenoly módon kell lefolytatni,hogy biztosított legyen a felek megfelelőképviselete, a közvetlen, személyesvéleménycsere, valamint azérdemi tárgyalás.Azon túl, hogy ez a megszövegezés sérti „apontokon belül nem kezdődhet új mondat”elvet, további fogyatékossággal is szembesülnünkkell. A Jszr. 70. § (4) bekezdése leszögezi,hogy „Az értelmező rendelkezés nemtartalmazhat önmagában – a jogszabály más szakaszábanfoglalt rendelkezésével való együttes értelmezésenélkül – joghatás kiváltására alkalmasnormatív tartalmú rendelkezést”. Ezzel szembena b) pont második mondata egyértelműennormatív tartalommal rendelkezik.Sajnos ezzel még mindig nem jutottunk aproblémák végére, mert a fentebb idézettbekezdés egy további, harmadik hibában isszenved. A nyitó szövegrész így fogalmaz:„E fejezet alkalmazásában”. Csakhogy most aKttv.-nek abban az V. Fejezetében vagyunk,amelyik már a 36. §-ban, azaz 160 (!) szakasszalkorábban elkezdődött. Teljesen nyilvánvaló,hogy a jogalkotó nem az egész fejezetrevonatkozóan kívánta pl. a tájékoztatásfogalmát értelmezni, hanem annál szűkebbkörben. 15 Hogy pontosan mire, azt az alcímekés az al-alcímek szintjén uralkodó rendezetlenségmiatt nehéz szabatosan meghatározni.(Vélelmezhetően a 196–202. §-ra.)4. A felhatalmazó rendelkezésekA Jszr. 73. § (4) bekezdése értelmében „Afelhatalmazó rendelkezés – az alábbi sorrendben –a) a felhatalmazás aktusát,b) a felhatalmazás jogosultját,c) a felhatalmazás tárgyát,d) a »rendeletben« kifejezést ése) a rendeletalkotás aktusára utaló kifejezéstfoglalja magában”.A Kttv.-nek a felhatalmazó rendelkezésekettartalmazó 259. §-a lényegében megfelel ezenkövetelményeknek. Kivételt képez viszont a(2) bekezdés:259. § (2) Az államigazgatási szerv akormánytisztviselő önkéntes kiegészítőnyugdíjpénztári tagságához egyéb juttatáskénttámogatást nyújthat. A központi15 Itt érdemes megjegyezni, hogy az V. Fejezetben a36–195. § mintegy féltucat alkalommal használja atájékoztatás kifejezést. Amennyiben következetesenalkalmaznánk a 196. § (1) bekezdésének nyitó szövegrészét(„E fejezet alkalmazásában…”), a tájékoztatásfogalmához fűzött értelmezést ezekre is alkalmaznikellene.


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…552012/1költségvetés támogatásának részletesszabályait a Kormány határozza meg.Amint látható, ez a megfogalmazás szembemegya Jszr. által előírt formai követelményekkel– főként azért, mert nem szerepelbenne a „felhatalmazást kap” kifejezés. Emiattvitatható, hogy ez a rendelkezés mennyibentekinthető felhatalmazó rendelkezésnek ésmilyen fajta jogalkotási kötelezettséget –pontosabban lehetőséget – teremt a Kormányrészére. Az első mondat megfogalmazásából(„nyújthat”) az következik, hogy jogalkotásikötelezettségről nem beszélhetünk,hiszen ezúttal a végrehajtási rendelkezésrefeljogosított döntésétől függ, hogy alkot-evégrehajtási jogszabályt (itt: kormányrendeletet)vagy sem. Kérdés, hogy a vizsgált (2)bekezdés „szabálytalan” megfogalmazásával– és külön bekezdésbe foglalásával – mi volta jogalkotó célja. Amennyiben az, hogy jogalkotásikötelezettség helyett pusztán lehetőségetteremtsen, másként kellett volna eljárnia.A Jszr. a következőket írja elő a 73. § (2)bekezdésében: „Azt, hogy a felhatalmazó rendelkezésa végrehajtási jogszabály megalkotását nemteszi kötelezővé, a jogszabály tervezetének abban arendelkezésében kell kifejezésre juttatni, amelynek avégrehajtására a végrehajtási rendelkezés megalkotható”.5. A többes szám jelének alkalmazásaA Jszr. kifejezetten tiltja a paragrafus jelhez,a „bekezdés”, valamint az „(al)pont” szóhoza többes szám jelének kapcsolását:„A § jelhez nem kapcsolható a többes szám jele”[43. § (2) bek.];„Bekezdést tartalmazó hivatkozásban a »bekezdés«kifejezéshez nem kapcsolódhat a többes számjele” [45. § (2) bek.];„Pontot tartalmazó merev hivatkozásban a»pont« kifejezéshez, alpontot tartalmazó merevhivatkozásban az »alpont« kifejezéshez nemkapcsolódhat a többes szám jele” [49. § (3)].Mindezek ellenére a Kttv. – a § jel, a „bekezdés”és a „pont” szót követően is –több tucatszor használja indokolatlanul atöbbes számot:56. § (2) Az (1) bekezdés alkalmazásaszempontjából államigazgatási szervnekkell tekinteni az e törvény 1–2. §-aibanmeghatározott szerveket. 16117. § (1) A pályakezdő kormánytisztviselő– a 120. § (2) és (3) bekezdései kivételével– gyakornoki besorolást kap.238. § (6) A (3) bekezdés b)–f) pontjaibanfoglalt esetekben a sérelmezett intézkedésa bíróság jogerős döntéséignem hajtható végre.6. A „közérthető” megszövegezés követelményeA Kttv. eddig idézett rendelkezéseinek közelmindegyikéről elmondható, hogy a Jszr.-relvaló összhangjuk objektív mércével, egzaktmódon mérhető. Zárásként röviden egyolyan szempontra is kitérek, ahol az objektívmérhetőség teljes egészében háttérbe szorul– ez pedig a közérthetőség kérdése. A Jszr.az első rendelkezései között mondja ki, hogy„A jogszabály tervezetét a magyar nyelv szabályainakmegfelelően, világosan, közérthetően és ellentmondásmentesenkell megszövegezni” (2. §). Természetesentávolról sem lehet a célom annakmegítélése, hogy a Kttv. több ezer rendelkezésemennyiben felel meg a világosság és aközérthetőség követelményének. Ezért –inkább csak gondolatébresztő jelleggel –pusztán egyetlen mondatot ragadok ki a törvényből:133. § (3) A hivatali szerv vezetője – a(4) bekezdésben foglaltak kivételével –át nem ruházható hatáskörében, a megállapítottszemélyi juttatások előirányzatánbelül a tárgyévet megelőző év minősítése,ennek hiányában teljesítményértékelésealapján – ide nem értve, ha akormánytisztviselő végleges áthelyezésérekerül sor – a tárgyévre vonatkozóana kormánytisztviselő besorolása szerintifizetési fokozathoz tartozó alapilletményét– a hivatali szervezet vezetője16 Ebben a mondatban egyébként az „e törvény” szövegrészis felesleges – lásd a 2. pont végén írtakat a„belső” hivatkozásokról.


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…56esetében a kinevezésre jogosult – december31-éig terjedő időszakra legfeljebb50%-kal megemelheti, vagy legfeljebb20%-kal csökkentett mértékben állapíthatjameg. (…)Megítélésem szerint egy ilyen többszörösenösszetett, három közbevetést és számos fordulatottartalmazó mondatnál érdemes feltennia kérdést, miszerint mennyiben felelmeg a köz(!)érthetőség követelményének. 17Talán nem haszontalan megtekinteni az idézettrendelkezés egy lehetséges átszerkesztését,amelynek során a meglehetősen bonyolultmondatot több bekezdésre tagoljuk.(3) A hivatali szerv vezetője a megállapítottszemélyi juttatások előirányzatánbelül a tárgyévre vonatkozóan a kormánytisztviselőbesorolása szerinti fizetésifokozathoz tartozó alapilletményétlegfeljebb 50%-kal megemelheti, vagylegfeljebb 20%-kal csökkentett mértékbenállapíthatja meg (eltérítés).(4) Az eltérítés a tárgyévet megelőző évminősítése, ennek hiányában teljesítményértékelésealapján történik, idenem értve, ha a kormánytisztviselő véglegesáthelyezésére kerül sor.(5) Az eltérítésről a hivatali szerv vezetőjeát nem ruházható hatáskörébendönt.(6) A hivatali szervezet vezetője esetébenaz eltérítésről a kinevezésre jogosultdönt.Amint látható, a rendelkezés lényegét (mintegytételmondat jellegűen) a (3) bekezdéstartalmazza, a (4)–(6) bekezdés pedig – akorábbi tagmondatok és közbevetések egyrészét felszámolva – a kiegészítő szabályokattartalmazza. Az eredeti szövegből elhagyhatóaz „a (4) bekezdésben foglaltak kivételével” köz-17 Érdekességképpen megemlítem, hogy a köztisztviselőkjogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénybenaz illetményeltérítést szabályozó – és a Kttv. általnémi módosítással átemelt – bekezdést [43. § (4) bek.]15 év alatt 11 alkalommal módosították. A rendelkezésfolyamatos átírása és bővítése egyértelműen hozzájárulta vizsgált mondat „elburjánzásához”. (Errőlrészletesebben lásd: Horváth Attila: „Kiskapuk” vagyrugalmasság? Az illetménydifferenciálás lehetőségei ésproblémái a köztisztviselői (és a kormánytisztviselői)törvényben. In: Pro Publico Bono, 2011/2., p. 105.)2012/1bevetés, hiszen elegendő, ha a hivatkozottbekezdés saját maga utal a „kivételességére”,pl. az „A (3) bekezdéstől eltérően” nyitófordulattal.[Vö. a Jszr. 24. § (3) bekezdésével és aKommentár kapcsolódó példájával.] A „december31-éig terjedő időszakra” szövegrész szinténtörölhető, ugyanis a (3) bekezdésből(„tárgyévre vonatkozóan”) ez kikövetkeztethető.IV. KonklúzióA Jszr.-rel szemben szakmai körökben gyakranhangzik el a vád, miszerint túlzottanaprólékos, kazuisztikus szabályozást valósítmeg és egyes esetekben indokolatlanul szűkreszabja a kodifikátor mozgásterét.Jelen tanulmánynak nem az volt a célja, hogyállást foglaljon az ilyen irányú kifogásokatilletően, hanem az, hogy megvizsgálja, hogyegy közelmúltban született, jelentős súlyútörvény megszerkesztésekor mennyiben kerültekbetartásra a jogszabály-szerkesztésirendelet előírásai. Az összkép nem különösebbenpozitív, hiszen számításaim szerint akodifikátorok a Jszr.-nek nem kevesebb mint23 rendelkezését hagyták figyelmen kívül. 18Nyilvánvaló, hogy a formai hibák nagy hányadacsekély súlyú (kisbetű – nagybetű,illetve – illetőleg), és külön kiemelést érdemel,hogy a be nem tartott Jszr.-előírásokegy része minden különösebb erőfeszítésnélkül betartható lett volna – így pl. a részcímeinek kisbetűvel (azaz helyesen) írásamindössze figyelem kérdése. A fentebb bemutatottjogszabály-szerkesztési problémákközött viszont akad olyan is, ami megítélésemszerint valóban aggályos. Amint láttuk, afejezetek alatti szerkezeti egységek meglehetősenkövetkezetlenül lettek kialakítva, és atörvényben található 137 darab al(-al-al)címbeszámozatlansága alaposan megnehezíti ajogszabály áttekinthetőségét.18 Ezek a következők: 5. § (2)–(3) és (6) bek, 7. § (4)bek., 16. § (1) bek., 18. § (3) bek., 22. § (3) bek., 36. §(2) bek., 37. § (1) bek., 39. § (2)–(3) bek., 40. § (2)bek., 41. § (3) bek., 43. § (2) bek., 44. § (5) bek., 45. §(2) bek., 47. § (4) bek., 48. § (2) bek., 49. § (3) bek.,68. § (1) bek., 70. § (4) bek., 73. § (2) és (4) bek.


KODIFIKÁCIÓHORVÁTH ATTILA: KISBETŰK, ALCÍMEK, RÖVIDÍTÉSEK…57Ismételten felhívom a figyelmet, hogy aCompLex Jogtár szerkesztői – nyilvánvalóanalapos mérlegelés után – tipográfiailag különbségettettek az „alcímszerű” szerkezetiegységek között, alcímeket (félkövérrel szedve)és al-alcímeket (dőlttel szedve) kialakítva.Hangsúlyozni kell, hogy mindez nem pusztánszövegszerkesztési szempontból releváns,hiszen távolról semmindegy, hogy az egyes jogszabályi rendelkezésekmelyik szerkezeti egység alá tartoznak.Egyben az is továbbgondolásra ad alapot,hogy mennyiben tekinthető helyes eljárásnaka Magyar Közlönyben megjelent szövegkép„átszerkesztése”. 19Zárásként kézenfekvő feltenni azt a kérdést,miszerint a Jszr. „szelektív” alkalmazásamennyiben tekinthető általános jelenségnek ajogalkotás során. Bár jelen tanulmány kizárólaga közszolgálati tisztviselőkről szóló törvénytvizsgálta, megkockáztatom az állítást,miszerint a – Jszr. hatálybalépése után megalkotott– jogszabályok tekintélyes részébenfellehetőek alapvető jogszabály-szerkesztésikövetkezetlenségek. A helyzet kezelésére kétút kínálkozik: vagy – és ez tűnik az optimálislépésnek – következetesen érvényesíteni kella jogszabály-szerkesztési rendelet előírásait akodifikátori munka során, vagy pedig a Jszr.-en kell lazítani, mintegy rugalmasabbá téve ajogszabály-szerkesztési követelményeket. Ajelenlegi gyakorlat – vagyis a Jszr. „szelektív”értelmezése – azonban semmiképpen semválik a jogalkotás színvonalának javára ésáltalában a jogi kultúra hasznára.19 A magam részéről megfontolandónak tartanámnéhány tipográfiai előírás beemelését a Jszr.-be.2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…58Orova Márta, főtanácsosNemzeti Fejlesztési MinisztériumAz általános gazdasági érdekűszolgáltatások működtetésévelmegbízott vállalkozásoknak aközszolgáltatások ellátásáért járóellentételezésére vonatkozó unióselőírások változása2012/1BevezetésAz általános gazdasági érdekű szolgáltatások(más néven közszolgáltatások) tekintetébenaz európai polgárok kiváló minőséget várnakel megfizethető áron. Erre való tekintettel afelhasználók, az európai állampolgárok ésigényeik állnak az uniós jogi szabályozásközéppontjában. Ugyanakkor az általánosérdekű szolgáltatásokkal összefüggésben azEurópai Unió a versenyjogi szabályainakalkalmazását is vizsgálni kell, hiszen az általánosérdekű szolgáltatásokat igen gyakranmagánszervezetek látják el, az általános érdekűés profitorientált szolgáltatások együttesellátása, az általános érdekű szolgáltatásokellátásának finanszírozása az uniós versenyjogiszabályokba ütközhet.A cikk célja, hogy bemutassa a tárgykörbenalkalmazandó uniós jogszabályok ez évi változásaités az alkalmazásukkal kapcsolatbanfelmerülő gyakorlati problémákat. A cikkbenismertetett szabályozás az általános érdekűszolgáltatások ellátásáért felelős helyi önkormányzatok,állami szervek tevékenységétérinti. A közszolgáltatásokra vonatkozó helyiszabályok kialakításakor, a közszolgáltatásiszerződések megkötésénél figyelembe kellvenni az uniós előírásokat is.I. Az Európai Unió működésérőlszóló szerződés általános rendelkezéseiAz Európai Unió működéséről szóló szerződés(a továbbiakban: Szerződés) 14. cikkeúgy rendelkezik, hogy az Unió a Szerződés93. 1 , 106. 2 és 107 3 . cikkének sérelme nélkülsaját hatáskörében gondoskodik arról, hogyaz általános gazdasági érdekű szolgáltatásokatolyan elvek alapján és feltételek mellettnyújtsák, amelyek lehetővé teszik rendeltetésükteljesítését. Ezen cél elérése érdekében, aközszolgáltatási kötelezettségből eredő speciálisköltségek egy részének vagy egészénekfedezése érdekében az állam pénzügyi támogatásárais szükség lehet. Ezzel összefüggésbena Szerződés 106. cikkének (2) bekezdésemegállapítja, hogy az általános gazdaságiérdekű szolgáltatások nyújtásával megbízottvállalkozások olyan mértékben tartoznak aSzerződések szabályai, különösen a versenyszabályokhatálya (pl. állami támogatásokravonatkozó szabályok) alá, amennyiben ezekalkalmazása sem jogilag, sem ténylegesennem akadályozza a megbízás szerinti feladatokvégrehajtását. Ez azonban a kereskedelemfejlődését nem befolyásolhatja olyanmértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.A Szerződés Európai Unió Bírósága általiértelmezésével kapcsolatban az alábbiak tekinthetőkrelevánsnak.Az Altmark 4 ügyben hozott ítéletében azEurópai Unió Bírósága (a továbbiakban:Bíróság) megállapította, hogy a közszolgáltatásellentételezése négy feltétel együttes teljesüléseesetén nem minősül állami támogatásnak.Egyrészt a kedvezményezett vállal-1 „A Szerződésekkel összeegyeztethetők azok a támogatások,amelyek megfelelnek a közlekedés összehangolásárairányuló igényeknek, vagy amelyek a közszolgáltatásfogalmában benne rejlő bizonyos kötelezettségekterheinek megtérítését szolgálják.”2 „A közvállalkozások és az olyan vállalkozások esetében,amelyeknek a tagállamok különleges vagykizárólagos jogokat biztosítanak, a tagállamok nemhozhatnak és nem tarthatnak fenn a Szerződésekkel,különösen a 18. és 101-109. cikkben foglalt szabályokkalellentétes intézkedéseket.”3 „Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, abelső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok általvagy állami forrásból bármilyen formában nyújtottolyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknakvagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítéseáltal torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyibenez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”4 C-280/00. sz. úgy altmark Trans GmbH ésRegierungsprasidium Magdeburg v.Nahreverkehrsgesellschaft


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…59kozást közszolgáltatási kötelezettségnek kellterhelnie, amit egyértelműen meghatároznaka felek. Másrészt az ellentételezés kiszámításánakalapjául szolgáló feltételeket tárgyilagosés átlátható módon előzetesen kell megállapítani.Harmadszor, az ellentételezés nemhaladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségekvégrehajtása során felmerülő költségekegészben vagy részben való fedezéséhezszükséges mértéket, figyelemmel az érintettbevételekre és az ésszerű nyereségre. Ha aközszolgáltatási kötelezettség végrehajtásávalmegbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzésieljárás keretében történik, amelylehetővé tenné, hogy azt a jelöltet válasszák,aki a közösségnek legkevesebb költséggeljáró szolgáltatást tudja nyújtani, a szükségesellentételezés mértékét azon költségek elemzésealapján kell megállapítani, amelyek egyátlagos, jól vezetett és a szükséges eszközökkelmegfelelően felszerelt vállalkozásnál felmerülnének.Amennyiben az ítéletben megfogalmazottkritériumok nem teljesülnek, a Szerződés107. cikke (1) bekezdésének alkalmazásáravonatkozó általános feltételek viszont igen,úgy a közszolgáltatás ellentételezése államitámogatásnak minősül.Az a tény, hogy az Altmark ítélet fentiekbenismertetett kritériumainak megfelelő ellentételezéseketnem kell bejelenteni az EurópaiBizottság (a továbbiakban: Bizottság) számára– tekintettel arra, hogy az nem jelentenegazdasági előnyt a kedvezményezettnek ésnem minősül állami támogatásnak – egyrészrőlcsökkentette a támogatást nyújtók adminisztratívterheit, ugyanakkor a jogbizonytalanságotnem oldotta meg teljes körűen. Haugyanis a közszolgáltatások számára ellentételezéstnyújtók nem megfelelően alkalmaztákaz ítéletben foglaltakat (és a támogatástnem jelentették be), egy piaci versenytársvállalkozás a Bizottságtól kérhette a támogatásnyújtás feltételeinek megvizsgálását, amirévén a Bizottság a támogatást – vagy annakegy részét – jogszerűtlennek is minősíthette.2012/1Időközben a Bizottság a jogbiztonság növeléseérdekében határozatot fogadott el annakbiztosítására, hogy egy viszonylag korlátozottmértékű állami támogatás nyújtása –meghatározott forgalommal rendelkező kedvezményezettszámára – az általános gazdaságiérdekű szolgáltatás teljesítése érdekébenösszeegyeztethető legyen a Szerződés 106.cikk (2) bekezdésében foglalt, állami támogatásravonatkozó szabályokkal.A cikkben három ez év elején megjelentuniós aktus kerül bemutatásra, amelyeketfigyelembe kell venni az általános gazdaságiérdekű szolgáltatásoknak nyújtandó ellentételezéseknyújtásakor:1) a közszolgáltatás ellentételezése formájábannyújtott állami támogatásravonatkozó, felülvizsgált keretszabály;2) az európai uniós állami támogatásiszabályoknak az általános gazdaságiérdekű szolgáltatások nyújtásának ellentételezésérevaló alkalmazásárólszóló új közlemény, valamint3) az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokműködtetésével megbízottvállalkozások számára a csekély öszszegűtámogatások biztosításának afeltételeit meghatározó határozat.II. A közszolgáltatásellentételezése formájában nyújtottállami támogatásra vonatkozófelülvizsgált keretszabályúj rendelkezései1. Az összeegyeztethetőség és a bejelentésalóli mentesség eseteiAz Európai Unió működéséről szóló szerződés106. cikke (2) bekezdésének az általánosgazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásávalmegbízott egyes vállalkozások javáraközszolgáltatás ellentételezése formájábannyújtott állami támogatásra való alkalmazásárólszóló, Bizottság 2012/21/EU határozata 5(a továbbiakban: kerethatározat) a korábbi,2005/842/EK bizottsági határozat helyébelép.A kerethatározat meghatározza azokat afeltételeket, amelyek mellett az általános gazdaságiérdekű szolgáltatás ellentételezése5 (HL L 7., 2012.1.11., 3-10. o.)


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…60formájában nyújtott állami támogatás nemesik a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdéseszerinti előzetes bejelentési követelményhatálya alá, mivel összeegyeztethetőnek tekinthetőa Szerződés 106. cikkének (2) bekezdésébenfoglaltakkal.Az új kerethatározat is egyértelműen kimondja,hogy a közszolgáltatás ellentételezéseformájában nyújtott támogatás csak akkortekinthető összeegyeztethetőnek az államitámogatási szabályokkal, ha a támogatásnyújtásának célja általános gazdasági érdekűszolgáltatások nyújtásának biztosítása. Azítélkezési gyakorlatból nyilvánvaló, hogy –uniós ágazati szabályok híján – a tagállamoknagy mérlegelési mozgástérrel rendelkeznekazzal kapcsolatban, hogy mely szolgáltatásokatminősíthetnek általános gazdasági érdekűszolgáltatásnak. 6 Így a Bizottság feladataannak biztosítása, hogy ne forduljon előnyilvánvaló hiba az általános gazdasági érdekűszolgáltatások meghatározását illetően.A kerethatározat 5. cikke szerint a kerethatározathatálya alá tartozó állami támogatásnak minősülőközszolgáltatásért járó ellentétélezéseket továbbrasem szükséges az Európai Bizottság részére bejelenteni,azonban, az eddigi éves 30 millió eurós támogatásiösszeg helyett csak 15 millió euró/év esetébenmentesíthető a támogatás kerethatározat alapján.Amennyiben az ellentételezés összege amegbízás időszaka alatt változik, úgy az évesösszeget a megbízási időtartamra tervezettellentételezés éves összegeinek átlagakéntkell kiszámítani.Ugyanakkor a kedvezményezett árbevételérevonatkozó korábbi szabályok – a kedvezményezettadózás előtti éves forgalma az általánosgazdasági érdekű szolgáltatással valómegbízást megelőző két pénzügyi évben 100millió eurónál kevesebbnek kellett lennie –teljes egészében kikerültek az új kerethatározatszövegéből.A Bizottság szerint a szociális szolgáltatásokatellátó vállalkozások – ideértve a szociálislakáshoz juttatással megbízott azon vállalkozásokat,amelyek hátrányos helyzetű állam-polgároknak vagy olyan, kevésbé előnyösszociális helyzetben lévő csoportoknak biztosítanaklakóhelyet, amelyek korlátozottfizetőképességük következtében piaci feltételekközött nem tudnak lakást találni – esetébenis indokolt, hogy élhessenek a kerethatározatbanengedélyezett, bejelentés alóli mentességgel.Ezen szolgáltatások tekintetében atámogatást nyújtók akkor is élhetnek a mentességgel,ha az általuk kapott ellentételezés összege meghaladjaaz e határozatban megállapított általánosellentételezési értékhatárt (15 millió euró/év).Ugyanez vonatkozik az egészségügyi ellátásrais, beleértve adott esetben a segélyhívószolgálatokat, sürgősségi betegellátást végzőkórházakat és – különösen a kutatás területén– a fő tevékenységükkel közvetlenül öszszefüggőkiegészítő szolgáltatásokat nyújtókórházakat.A fentiekre tekintettel a kerethatározatbankivételként meghatározott szolgáltatásokszociális szükségleteket elégítenek ki azegészségügy, a hosszú távú gondozás, agyermekgondozás, a munkaerőpiacra valóbelépés és visszatérés, a szociális lakáshozjuttatás, továbbá a sérülékeny társadalmicsoportok gondozása és társadalmi befogadásaterületén, így mentesülnek a bejelentésikötelezettség alól. A Bizottság szerint a közszolgáltatásköltségének ellentételezése ezenszolgáltatásoknál a kerethatározatban előírtértékhatárnál esetleg magasabb összegű támogatástigényel. A szociális szolgáltatásoknagyobb összegű ellentételezése ezért nemjár szükségszerűen a verseny torzulásánaknagyobb kockázatával.2. A közszolgáltatási szerződés tartalmaA vállalkozást (egy vagy több) hivatalos aktussalkell megbízni a közszolgáltatás elvégzésével.A hivatalos aktus jogi formáját azáltalános gazdasági érdekű szolgáltatássalmegbízók szabadon megválaszthatják, de azaktusnak meg kell felelnie az átláthatóságelvének és valamennyi versenytárs számáraegyenlő feltételeken kell alapulnia. A megbízástörténhet jogszabállyal, de szerződésselis.6 A fogalom értelmezését lásd bővebben a IV. fejezetben.2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…61Az aktusban helyi önkormányzatoknak, államimegbízóknak egyértelműen meg kellhatározniuk a vállalkozásokat terhelő közszolgáltatásikötelezettségeket és a megbízóállami szervet vagy helyi önkormányzatotterhelő kötelezettségeket. Az aktus formájamegbízásonként változhat, de tartalmazniakell legalább az érintett vállalkozások kilétét,a közszolgáltatási kötelezettségek pontostartalmát és időtartamát, illetve adott esetbenaz érintett földrajzi területet, az esetlegesennyújtott kizárólagos vagy speciális jogokat,az ellentételezési mechanizmus leírását, valamintaz ellentételezés meghatározására,illetve az esetleges túlkompenzáció elkerüléséreés visszafizettetésére vonatkozó paramétereket.A kerethatározat alkalmazásávalkapcsolatos átláthatóság biztosítása érdekébena megbízási aktusnak hivatkoznia kell akerethatározatra is.A Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban működőTámogatásokat Vizsgáló Iroda azalábbi speciális rendelkezések beépítését iskéri a gazdasági érdekű szolgáltatások ellátásárakötendő szerződések (esetlegesen önkormányzatirendeletek) tervezetébe:- külön rendelkezni kell arról, hogy atámogatás mértékét a kerethatározat5. cikke szerint állapítják meg a felek,a számítási módot konkrétan megjelölve,- elő kell írni a kerethatározat 5. cikkének(9) bekezdése szerinti elkülönítettnyilvántartás vezetésének kötelezettségétpl. az alábbiak szerint:„Amennyiben a Támogatott a közszolgáltatáskörén belül és kívül is végez tevékenységeket,akkor a 2012/21/EU bizottságihatározat 5. cikkének (9) bekezdése értelmébena közszolgáltatás költségeit és bevételeita többi szolgáltatásétól elkülönítvekell kimutatnia belső számláiban, a költségekés bevételek elkülönítésének paramétereivelegyütt. A közszolgáltatáson kívüleső tevékenységek költségei magukban foglaljákaz összes közvetlen költséget, a közösköltségek arányos részét és a megfelelőtőkemegtérülést. E költségekre nem adhatóellentételezés.”- rendelkezni kell a visszafizetési kötelezettségérőlpl. az alábbiak szerint:„Ha a kedvezményezett a 2012/21/EUbizottsági határozat 5. cikkének megfelelőenmeghatározott összeget meghaladó támogatásbanrészesül, a kedvezményezettnek atúlkompenzációt vissza kell fizetnie.Amennyiben a túlkompenzáció összegenem haladja meg az átlagos éves ellentételezésösszegének 10 %-át, a túlkompenzációátvihető a következő időszakra, és levonhatóaz arra az időszakra fizetendő támogatásösszegéből. A kedvezményezett a támogatásrólolyan elkülönített elszámolást kötelesvezetni, amelyből a 2012/21/EUbizottsági határozat 5. cikkének (2)-(4)bekezdésben meghatározott követelményekellenőrizhetőek.”- utalni kell a kerethatározat 8. cikkeszerinti kötelezettségre, amely szerinta megbízás lejártától számított 10évig a feleket iratmegőrzési kötelezettségterheli,- pontosan be kell hivatkozni a kerethatározatot(pontos címmel és a HivatalosLapban (HL) való megjelenésrevaló hivatkozással).Kiemelten fontos, hogy az általános gazdaságiérdekű szolgáltatásra vonatkozó szerződésbena költségeket előre meg kell határozni,visszamenőleges költségelszámolásranincs mód. A kerethatározatban foglaltaknakmegszövegezett és több évre megkötött keretszerződésesetén nem kell az annak megfelelőéves támogatási szerződéseket véleményezéscéljából a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumbanműködő TámogatásokatVizsgáló Irodának (a továbbiakban: TVI)megküldeni.3. A szerződés időtartamaBizottság véleménye szerint az, hogy egyadott ellentételezési intézkedés milyen mértékbenbefolyásolja a kereskedelmet és aversenyt, nem pusztán az évente kapott ellentételezésátlagösszegétől és az érintettágazattól függ, hanem a megbízás időtartamánakhosszától is. Erre tekintettel a kerethatározatannak alkalmazását a 10 évnél nemhosszabb időtartamú megbízásokra korlátozza.A 10 évnél hosszabb időtartamú megbízásokcsak akkor köthetők, ha egy jelentős2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…62beruházás szükségessége hosszabb időszakotindokol, például a szociális lakáshoz juttatásterületén.4. Az ellentételezés mértékeA Bizottság által a kerethatározatban kimondottalapszabály, hogy a verseny indokolatlan torzulásánakmegelőzése érdekében az ellentételezés nemhaladhatja meg a vállalkozásnál a szolgáltatásnyújtása kapcsán felmerült nettó költségeket, beleértveegy ésszerű nyereséget is (arányosság elve). Azérintett vállalkozásnak a szolgáltatás nyújtásakapcsán felmerülő nettó költségei fedezéséhezszükséges összeget meghaladó ellentételezésugyanis nem szükséges az általánosgazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásához.Az általános gazdasági érdekű szolgáltatásnyújtásához odaítélt, de a vállalkozás általvalójában egy másik piacon, a megbízásiaktusban nem szereplő célra felhasznált ellentételezés(keresztfinanszírozás) is összeegyeztethetetlenaz uniós szabályokkal, államitámogatásnak minősülhet.A kerethatározat 5. cikke (1) bekezdésébenmeghatározott nettó költség kiszámításakétféleképpen történhet:a) az általános gazdasági érdekű szolgáltatásnyújtásakor felmerült költségekés az általános gazdasági érdekűszolgáltatásból származó bevétel különbségeként,vagyb) a közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséveltörténő működés nettóköltsége és a közszolgáltatási kötelezettségnélküli működés nettó költségevagy haszna közötti különbségeként.A bevétel fogalmát a Bizottság tágan értelmezi;a bevételbe valamennyi olyan bevételtis bele kell számítani, amelyet a szolgáltatásnyújtója nem realizálhatott volna, ha nembízzák meg a kötelezettség teljesítésével.Tehát ha az adott vállalkozás attól az általánosgazdasági érdekű szolgáltatástól eltérőtevékenységekhez kapcsolódó kizárólagosvagy speciális jogokkal rendelkezik, amelyheza támogatásban részesül, és ez az ésszerűnyereséget meghaladó nyereséget keletkeztet,vagy a vállalkozás más, állam által nyújtottelőnyben részesül, ezek is beletartoznak avállalkozás bevételébe.A nettó nyereség kiszámításánál figyelembeveendő költségek az általános gazdasági érdekűszolgáltatás nyújtásakor felmerült valamennyiköltséget magukban foglalják. Akerethatározat 5. cikkének (3) bekezdéseszerint a költségeket az alábbiak szerint kellkiszámítani:a) amennyiben a szóban forgó vállalkozáscsak általános gazdasági érdekűszolgáltatást végez, értelemszerűenezen tevékenységével összefüggő valamennyiköltségét figyelembe lehetvenni;b) amennyiben a vállalkozás a közszolgáltatásellátására vonatkozó aktusbanfoglaltakon kívül eső tevékenységeketis folytat, csak az általános gazdaságiérdekű szolgáltatáshoz kapcsolódóköltségeket lehet figyelembe venni.A kerethatározat lehetővé teszi továbbá, haaz általános gazdasági érdekű szolgáltatásnyújtásához beruházások – különösen infrastruktúra-beruházások– szükségesek, akkorazok költségeit is figyelembe lehessen venni.Amennyiben a túlkompenzáció összege nemhaladja meg az átlagos éves ellentételezésösszegének 10 %-át, a túlkompenzáció átvihetőa következő időszakra, és levonható azarra az időszakra fizetendő támogatás összegéből.5. Elkülönített nyilvántartási kötelezettségA gyakorlatban többször előfordul, hogy aközszolgáltatást (pl. közterület tisztántartása)ellátó vállalkozás más piaci tevékenységet isvégez (pl. egyéb takarítási munkák). Ez esetbencsak azokat a költségeket lehet elszámolni,amelyek közvetlenül a közszolgáltatásellátásával kapcsolatban merültek fel. Továbbibonyodalmat okoz az, ha a vállalkozásugyanazt az infrastruktúrát használja közvetlenülaz általános gazdasági érdekű szolgáltatáshozkapcsolódó, valamint az egyéb piacitevékenységéhez. Ebben az esetben az általánosgazdasági érdekű szolgáltatás és az2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…63egyéb tevékenységek közös költségeinekmegfelelő részét lehet költségként elszámolni.A kerethatározat 5. cikkének (9) bekezdéseszerint amennyiben egy vállalkozás az általánosgazdasági érdekű szolgáltatás körén belülés kívül is végez tevékenységeket, akkor azáltalános gazdasági érdekű szolgáltatás költségeités bevételeit a többi szolgáltatásétólelkülönítve kell kimutatnia belső számláiban,a költségek és bevételek elkülönítésénekparamétereivel együtt. Az általános gazdaságiérdekű szolgáltatáson kívül eső tevékenységekköltségei magukban foglalják az összesközvetlen költséget, a közös költségek arányosrészét és a megfelelő tőkemegtérülést.E költségekre nem adható ellentételezés.A kerethatározatban ismertetett előírásokmellett a tagállamok és a közvállalkozásokközötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról,illetve egyes vállalkozások pénzügyi átláthatóságárólszóló, 2006/111/EK bizottságiirányelvben foglalt előírásokat is figyelembekell venni. Magyarországon az irányelvbenfoglaltakkal való összhangot az államháztartásiszervek és a közvállalkozásokközötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról,valamint az egyes vállalkozásokon belülipénzügyi átláthatóságról szóló 105/2003.(VII. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban:Korm. rendelet) teremtette meg.6. Az ellentételezés meghatározásánakmódszerei, alapelveiAz ellentételezés kiszámításának alapjáulszolgáló paramétereket előzetesen, tárgyilagosés átlátható módon kell meghatározni.Az előzetes meghatározás nem jelenti azt,hogy az ellentételezést egy meghatározottképlet alapján kell kiszámítani (pl. ár/nap,ár/étkezés, ár/utas vagy ár/szolgáltatástigénybevevők száma). Egyedül az számít,hogy az ellentételezés meghatározásánakmódja már az elejétől fogva egyértelmű legyen.Ha a hatóság úgy dönt, hogy a szolgáltatóösszes költségét ellentételezi, már előzetesenmeg kell határoznia, hogy ezeket aköltségeket hogyan határozza meg és számítjaki. Ha a vállalkozásnak az ellentételezésrészeként ésszerű nyereséget ajánlanak fel, amegbízási aktusnak meg kell határoznia enyereség kiszámításának kritériumait is.7. Az ésszerű nyereség fogalmaA kerethatározat 5. cikke szerint az ésszerűnyereséget úgy kell meghatározni, mint azontőkemegtérülési rátát, amely figyelembe veszia felmerülő kockázat mértékét vagy annakhiányát. A tőkemegtérülési ráta azon belsőmegtérülési rátát jelenti, amelyet a vállalkozása befektetett tőkén a megbízás időtartamaalatt realizál.A kerethatározat alkalmazásában a 100 bázispontosfelárral növelt relevánsswapkamatlábat nem meghaladó tőkemegtérülésiráta minden körülmények között észszerűnektekintendő. A relevánsswapkamatláb az a swapkamatláb, amelyneklejárata és pénzneme megfelel a megbízásiaktusban meghatározott időtartamnak éspénznemnek. Ha az általános gazdasági érdekűszolgáltatás nyújtása nem jár lényegesüzleti vagy szerződéses kockázattal, különösenha az általános gazdasági érdekű szolgáltatásnyújtásából adódó nettó költségeketutólag lényegében teljesen ellentételezik,akkor az ésszerű nyereség mértéke nem haladhatjameg a releváns swapkamatláb 100bázisponttal növelt összegét.8. Speciális tárgyú projektek bejelentéseAz egyes általános gazdasági érdekű szolgáltatásokelőzetes bejelentési kötelezettségalóli mentessége nem zárja ki azt a lehetőséget,hogy a helyi önkormányzatok, vagyegyéb állami szervek konkrét támogatásiprojekteket jelentsenek be a Bizottságnál. Azilyen bejelentések esetében a Bizottság megvizsgálja,hogy teljesülnek-e a kerethatározatbanfoglalt feltételek. Amennyiben nem,úgy az intézkedés értékelésére a keretszabályrólszóló bizottsági közlemény elveinekmegfelelően kerül sor. A Bizottság engedélye(határozata) a kerethatározaton kívüli, önállójogalap lesz az állami támogatás nyújtására.2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…649. Eltérő szabályok a közlekedési ágazatbanA vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról,valamint az 1191/69/EGK és az1107/70/EGK tanácsi rendeletek hatályonkívül helyezéséről szóló, 2007. október 23-i1370/2007/EK európai parlamenti és tanácsirendelet a személyszállítás tekintetébenmegállapítja a közszolgáltatás ellentételezésérevonatkozó szabályokat. A rendelet belvíziszemélyszállítási közszolgáltatásokra valóalkalmazásáról a tagállamok döntenek. Errevaló tekintettel a személyszállítási közszolgáltatásraa kerethatározat hatálya nem terjedki.III. A csekély összegűtámogatások biztosításánaklehetősége általános gazdaságiérdekű szolgáltatásokműködtetésével megbízottvállalkozásoknak1. Magasabb értékhatár az általános gazdaságiérdekű szolgáltatások eseténA Szerződés, 7 valamint egyes Bizottság általelfogadott rendeletek, határozatok meghatározzákazon állami támogatásokat, melyek abelső piaccal összeegyeztethetőnek minősülnekés bejelentés nélkül nyújthatók. Ezentámogatási formák közé tartoznak a csekélyösszegű (de minimis) támogatások is, mivelnagyságrendjükre tekintettel nincsenek hatássalaz Unión belüli kereskedelemre.A Szerződés 87. és 88. cikkének a de minimistámogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2006.december 15-i 1998/2006/EK bizottsági rendeletszerint a csekély összegű támogatásnak minősül„bármely három pénzügyi év időszakában bármelyvállalkozás részére odaítélt csekély összegűtámogatás összege, amely nem haladja meg a 200000 eurót (a közúti szállítás terén működő vállalkozásokesetén 100 000 eurót). A csekély összegűtámogatások – céljuktól függetlenül – összeegyeztethetőka belső piaccal, bejelentés nélkül nyújthatók.Ez év áprilisáig ez a szabály vonatkozik azáltalános gazdasági érdekű szolgáltatást nyúj-tó vállalkozásoknak nyújtott támogatásokrais.A Bizottság azonban – a de minimis támogatásravonatkozó általános uniós rendeletkiegészítése helyett - új rendeletet tett közzéspeciálisan az általános gazdasági érdekűszolgáltatást nyújtó vállalkozások de minimistámogatására vonatkozóan.Az Európai Unió működéséről szóló szerződés107. és 108. cikkének az általános gazdaságiérdekű szolgáltatást nyújtó vállalkozásokszámára nyújtott csekély összegű támogatásokravaló alkalmazásáról szóló, 2012.április 25-i 360/2012/EU bizottsági rendeletben(a továbbiakban: rendelet) a bizottságmegállapítja, hogy az általános gazdaságiérdekű szolgáltatásokat nyújtó vállalkozásoktekintetében a csekély összegű támogatásokfelső határától el lehet térni, mivel nem befolyásoljáka tagállamok közötti kereskedelmet.Az ilyen előnyöknek valószínűleg legalábbegy része az általános gazdasági érdekű szolgáltatásnyújtásához kapcsolódó többletköltségeketellentételezi. További indok, hogyaz általános gazdasági érdekű szolgáltatásnyújtásának minősülő tevékenységet általábanföldrajzilag korlátozott területen végeznek.A rendelet szerint az általános gazdasági érdekűvállalkozásoknak nyújtott támogatás teljes összegebármely három egymást követő pénzügyi év időszakalatt nem haladhatja meg az 500 000 EUR összeget.Ezen összeghatár alatt a támogatás abejelentési kötelezettség alól mentesül.A rendelet hatálya nem terjed ki – többekközött - a halászati vagy az akvakultúra ágazatbantevékenységet végző, a mezőgazdaságitermékek elsődleges termelésével foglalkozó,a közúti kereskedelmi árufuvarozástvégző vállalkozások számára nyújtott támogatásra,valamint a nehéz helyzetben lévővállalkozásoknak nyújtott támogatásra. Aközúti személyszállítás helyi jellegére tekintettela Bizottság kifejezetten kimondja, hogyindokolt az 500 000 EUR-s felső határ alkalmazásaezen a területen is.7 A Szerződés 107. cikkének (2) bekezdése.2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…652. Feltételek, speciális számítási elvekA rendeletben szabályozott maximum500 000 euró csekély összegű támogatásoknyújtásának feltétele, hogy kizárólag általánosgazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásáhozbiztosított támogatásokra alkalmazandóés a szolgáltatások nyújtásával való megbízása 2012/21/EU bizottsági határozatban előírtakszerint történjen.Az érintett hároméves időszakot „gördülő”módszerrel kell értékelni, tehát minden egyesúj csekély összegű támogatás odaítélésekoraz érintett pénzügyi évben, valamint az előzőkét pénzügyi évben odaítélt csekély összegűtámogatás teljes összegét kell figyelembevenni, még akkor is, ha azt részben vagyteljesen uniós forrásokból finanszírozzák. Ameghatározott csekély összeg felső határátmeghaladó támogatás nem osztható fel többkisebb részre abból a célból, hogy a részek erendelet hatálya alá tartozzanak.Fontos – a csekély összegű támogatási szabályalkalmazása jelenlegi gyakorlatánakmegfelelő – általános előírás, hogy a készpénzbennem megjelenő, vissza nem térítendőtámogatási összegeket bruttó támogatástartalomrakell átszámolni. A több részletbenfizetendő támogatást az odaítélésének időpontjábanérvényes értékére kell diszkontálni.A diszkontálásra használt kamatláb a támogatásodaítélésekor érvényes diszkontráta.A rendelet csak olyan támogatásokra alkalmazandó,amelyeknél előzetesen pontosankiszámítható a bruttó támogatástartalomanélkül, hogy kockázatértékelést kellene végezni(átlátható formában nyújtott támogatás).Ezek különösen a következők:a) a hitelekből álló támogatás átláthatóformában nyújtott csekély összegű támogatáskénttekintendő, amennyiben a bruttótámogatástartalmat a támogatás odaítélésekorérvényes referencia-kamatláb alapjánszámították ki;b) a tőkeinjekciókból álló támogatás nemtekinthető átlátható formában nyújtott csekélyösszegű támogatásnak, kivéve ha azállami tőkeinjekció teljes összege nem haladjameg a csekély összeg felső határát;c) a kockázatitőke-befektetési intézkedésekbőlálló támogatás nem tekinthető átláthatóformában nyújtott csekély összegű támogatásnak,kivéve ha az érintettkockázatitőke-befektetési program mindenegyes célvállalkozásnak csupán a csekélyösszeg felső határáig nyújt tőkét;d) kezességvállalási program keretében anem nehéz helyzetben lévő vállalkozásoknaknyújtott egyedi támogatás csak akkor kezelendőátlátható formában nyújtott csekélyösszegű támogatásként, ha az alapul szolgálóhitel ilyen program keretében kezességgelbiztosított része vállalkozásonként nem haladjameg a 3 750 000 EUR-t.A kezességvállalási programokra speciálisszabályok vonatkoznak; a rendelet a csekélyösszegű támogatások 500 000 EUR összegűfelső határa helyett az alapul szolgáló egyedihitel kezességgel biztosított összegén alapulóspeciális felső határról rendelkezik. A speciálisfelső határ nem alkalmazható sem a kezességvállalásiprogramon kívül nyújtottegyedi támogatásokra, sem a nehéz helyzetbenlévő vállalkozásoknak nyújtott támogatásra,sem pedig az alapul szolgáló, hitelneknem számító ügyletekre vonatkozó olyankezességvállalásokra, mint például a tőkeműveletekreadott garanciák.3. Bejelentési kötelezettségAzokat az általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknaknyújtott támogatásokat, amelyeknem egyeztethetők össze a kerethatározatbanfoglaltakkal, valamint a rendelet szerintaz 500 000 eurót meghaladó támogatásokataz uniós joggal európai uniós versenyjogiértelemben vett állami támogatásokkal kapcsolatoseljárásról és a regionális támogatásitérképről 37/2011. (III. 22.) Korm. rendeletvonatkozó rendelkezései alapján a TVI-nekbe kell jelenteni.2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…66IV. Az európai uniós államitámogatási szabályoknak azáltalános gazdasági érdekűszolgáltatások nyújtásánakellentételezésére valóalkalmazásáról szóló bizottságiközleményAz általános gazdasági érdekű szolgáltatásokatnyújtó vállalkozások ellentételezésérealkalmazandó szabályok tekintetében a2012/C 8/02 bizottsági közlemény adiránymutatást. Speciális uniós szabályozáshiányában a tagállamok általában szabadonhatározhatják meg, hogy általános gazdaságiérdekű szolgáltatásaikat hogyan szervezikmeg és finanszírozzák. Annak érdekébenazonban, hogy a tagállamok elkerüljék azuniós állami támogatásokra vonatkozó szabályokmegsértését, egyúttal a jogosulatlanuligénybe vett támogatások visszakövetelését aBizottság a közleményben egyértelműsíti aközszolgáltatás ellentételezésére vonatkozóállami támogatási szabályok alkalmazásáhozkapcsolódó kulcsfogalmakat, szabályokat.1. A vállalkozás és a gazdasági tevékenységfogalmaA Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésealapján az állami támogatási szabályok csakakkor alkalmazandók, ha a kedvezményezett"vállalkozás". Az állami támogatási szabályokalkalmazását illetően ezért alapvető fontosságú,hogy az általános gazdasági érdekűszolgáltatás nyújtója vállalkozásnak tekinthető-e.A Bíróság a vállalkozásokat következetesen gazdaságitevékenységet ellátóként határozta meg,azok jogállásától és finanszírozási módjátólfüggetlenül. Egy adott szerv vagy személyvállalkozásnak minősítése ezért csak az általavégzett tevékenységek jellegétől függ. Ennekaz alapelvnek három fontos következményevan:1. A vállalkozásnak nemzeti jog szerinti jogistátusza nem meghatározó. Így például anemzeti jog szerint egyesületnek vagy sportklubnakminősített a Szerződés 107. cikkének(1) bekezdése szerinti vállalkozásnaktekinthető. E tekintetben az egyetlen relevánskritérium, hogy a vállalkozás gazdaságitevékenységet folytat-e vagy sem.2. Az állami támogatási szabályok alkalmazásafüggetlen attól, hogy a vállalkozást profittermeléscéljából hozták-e létre. A Bíróságítélkezési gyakorlata alapján non-profit szervezetekis kínálhatnak árukat és szolgáltatásokatvalamely piacon. Ha nem ez az eset állfenn, a non-profit szolgáltatók természetesentovábbra sem esnek állami támogatásiellenőrzés alá.3. Az adott szerv, személy vállalkozásnakminősítése mindig az adott tevékenység alapjántörténik.A másik alapszabály, hogy az állami támogatásiszabályok csak akkor alkalmazandók, ha az adotttevékenységet piaci környezetben nyújtják. Bizonyosszolgáltatások gazdasági jellege ezérttagállamról tagállamra eltérő lehet. Továbbá,egy adott szolgáltatás besorolása idővel változhatpolitikai döntések vagy gazdasági fejleményekmiatt.A fentiekre tekintettel gazdasági és a nemgazdasági szolgáltatások megkülönböztetéseaz adott tagállam politikai és gazdasági jellegzetességeitőlfügg, nem lehetséges összeállítaniegy kimerítő listát az olyan tevékenységekről,amelyek eleve sohasem gazdaságijellegűek.2. Közhatalom gyakorlásának értelmezéseA Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik,hogy az állami támogatásra vonatkozószabályok nem kell alkalmazni azokban azesetekben, amikor az állam „közhatalmatgyakorol”, vagy amikor állami jogi aktussallétrehozott hatóságok „hatósági jogkörükbenjárnak el”. Azok a tevékenységek, amelyekelválaszthatatlanul kapcsolódnak egy hatóságelőjogaihoz és amelyeket az állam gyakorol,nem képeznek gazdasági tevékenységeket, pl.hadsereg vagy rendőrség működtetése, repülésbiztonságés –ellenőrzés; a tengeri közlekedésellenőrzése; környezetvédelmi felügyeletitevékenység; börtönbüntetések szervezése,finanszírozása és végrehajtása stb.2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…673. Szociális biztonsági területén működővállalkozások gazdasági tevékenységeAnnak megállapítására, hogy a szociális biztonságterületén működő vállalkozások ellátnak-egazdasági tevékenységet a Bíróság azalábbi tényezők vizsgálatát követően tartjaszükségszerűnek pl.:a) kötelező tagsággal jár-e a rendszer;b) a rendszer kizárólag szociális célokat követ-e;c) a rendszer non-profit alapon működik-e;d) az ellátások függetlenek-e a befizetettjárulékoktól;e) az ellátások nem szükségszerűen arányosak-ea biztosított személy bevételeivel ésf) a rendszert az állam felügyeli-e.A piaci elveken működő, gazdasági tevékenységetellátó rendszerek alapvető jellemzőiugyanis, hogy nem járnak kötelező tagsággal,a tagok jogosultságai a jogosultságoka befizetett hozzájárulásoktól és a rendszerpénzügyi eredményétől függenek, alapvetőennyereségre törekszenek és az alaprendszertkiegészítő szolgáltatásokat nyújtanak.4. Egészségügyi szolgáltatók gazdaságitevékenységeAz Unióban az egészségügyi ellátórendszerekjelentősen eltérnek a tagállamok között.Az egészségügyi szolgáltatók közötti, piacikörnyezetben folytatott verseny foka a nemzetijellegzetességektől függ. Néhány tagállambana közkórházak egy nemzeti egészségügyiszolgálat szerves részét képezik ésmajdnem teljes mértékben a szolidaritás elvéreépülnek. Az ilyen kórházakat közvetlenültársadalombiztosítási járulékokból ésmás állami forrásokból finanszírozzák, szolgáltatásaikata rendszer minden tagja számáratérítésmentesen nyújtják. A Bíróság megerősítette,hogy amennyiben létezik ilyenstruktúra, az érintett szervezetek nem vállalkozáskéntműködnek.Számos más tagállamban a kórházak és másegészségügyi szolgáltatók szolgáltatásaikatdíjazás ellenében nyújtják, melyet vagy közvetlenüla beteg vagy annak biztosítója fizet.Az ilyen rendszerekben bizonyos fokú versenyzajlik a kórházak között az egészségügyiszolgáltatások nyújtása terén. Ahol ez az esetáll fenn, annak ténye, hogy az egészségügyiszolgáltatást közkórház nyújtja, nem elégségesa tevékenység nem gazdaságinak minősítéséhez.5. Az oktatási szolgáltatások gazdaságijellegeA Bíróság ítélkezési gyakorlata megállapította,hogy az állam által finanszírozott és felügyeltnemzeti oktatási rendszer keretébenmegszervezett közoktatás nem gazdaságitevékenységnek tekinthető. A közoktatásnem gazdasági jellegét elvileg nem érinti az atény, hogy a tanulóknak vagy a szüleikneknéha tandíjat vagy beiratkozási díjat kell fizetniük,melyek hozzájárulnak a rendszerműködési költségeihez. Az ilyen pénzügyihozzájárulások gyakran a szolgáltatás valódiköltségeinek csupán töredékét fedezik ésezért nem tekinthetők a nyújtott szolgáltatásdíjazásaként.Az oktatási szolgáltatások közforrásokbóltörténő rendelkezésre bocsátását meg kellkülönböztetni azoktól a szolgáltatásoktól,amelyeket elsősorban a szülők, a tanulókvagy üzleti bevételekből finanszíroznak. Példáula teljes egészében a hallgatók által finanszírozottfelsőfokú oktatást kínáló kereskedelmivállalkozások ebbe az utóbbi kategóriábatartoznak. Bizonyos tagállamokbanközintézmények is kínálhatnak oktatási szolgáltatásokat,amelyek jellegük, finanszírozásistruktúrájuk és az egymással versenyben állómagánszervezetek jelenléte miatt gazdaságinaktekintendők.6. Állami források fogalmaA Szerződés 107. cikke értelmében vett államitámogatásnak csak azok az előnyöktekinthetők, amelyeket közvetlenül vagyközvetve állami forrásokból nyújtanak. Amagánforrásokból finanszírozott előnyökmegerősíthetik ugyan bizonyos vállalkozásokhelyzetét, de nem tartoznak a Szerződés 107.cikkének hatálya alá.2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…68Az állami források átadása, a támogatás biztosításatörténhet közvetlen támogatások,adójóváírások vagy természetbeni juttatásokformájában is. Különösen az a tény, hogy azállam bizonyos szolgáltatásokat nem piaciárakon nyújt, azt jelenti, hogy állami forrásokrólmond le.Állami hatáskörbe tartozó területek igénybevételérevagy használatára vonatkozó engedélyek,vagy gazdasági értékkel bíró speciálisvagy kizárólagos jogok közbeszerzési eljárásnélküli odaítélése jelentheti az állami forrásokrólvaló lemondást és a kedvezményezetteketelőnyös helyzetbe hozhatja.A tagállamok néhány esetben az általánosgazdasági érdekű szolgáltatásokat bizonyosvállalkozások vagy fogyasztók által fizetettdíjakból vagy hozzájárulásokból finanszírozhatják,az ebből származó bevételt az általánosgazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásávalmegbízott vállalkozásoknak utalják. ABíróság megvizsgálta ezt a finanszírozásiformát és különösen a C-173/73. sz. Olaszországkontra Bizottság ügyben hozott ítéletébena következőket állapította meg:„Mivel a szóban forgó alapokat hazai jogszabálybanelőírt kötelező hozzájárulásokból finanszírozzák,és ahogy ez az eset mutatja, e források kezeléseés elosztása e jogszabály szerint történik, e forrásokat(a Szerződés 107. cikke szerinti) állami támogatásnakkell tekinteni, még akkor is, ha azokatnem állami hatóságok kezelik.”Tehát állami forrásnak minősülhet a felhasználók,fogyasztók által megfizetett közszolgáltatásidíj is, ha annak felhasználása felettaz állam rendelkezési joggal bír és folyamatosellenőrzése alatt tartja (vagyis pontosanmeghatározza a díjbevétel felhasználásánakmódját).Ehhez hasonlóan a Bíróság a C-78/90–C-83/90 sz. Compagnie Commerciale del’Ouest egyesített ügyekben hozott ítéletébenmegerősítette, hogy az adójellegű díjakbólfinanszírozott intézkedések állami forrásokbólfinanszírozott intézkedéseket képeznek.A C-387/92. sz. Banco Crédito IndustrialSA kontra Ayuntamiento de Valencia(Valencia Önkormányzata) ügyben a Bancode Crédito Industrial SA indított pert avalenciai önkormányzat ellen, vitatva a rá1983-86 között kirótt kommunális adójogszerűségét. A felperes szerint az adóellentétes az olasz 13/71 sz. törvény 29.szakaszával, amely szerint az államihitelintézetek mindenféle állami, tartományivagy helyi adó fizetése alól kivételt élveznek,amely szerintük tiltott állami támogatásnakminősül. A Bíróság megállapította, hogy„azon intézkedés, amellyel egy tagállam államivállalatoknak adómentességet biztosít, az uniósszabályok értelmében állami támogatásnak minősül.Ahol azonban ez létező támogatásnak minősül,mindaddig végrehajtható, ameddig a Bizottság nemtalálta azt a közös piaccalösszeegyeztethetetlennek.”7. A kereskedelemre gyakorolt hatás értelmezéseA közszolgáltatás ellentételezése akkor tartozika Szerződés 107. cikkének hatálya alá, hatorzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget,amennyiben érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.Az ilyen hatás általában feltételezia verseny előtt nyitott piac meglétét.Másfelől a Bizottság számos esetben megállapította,hogy tisztán helyi jellegű tevékenységeknem érintik a tagállamok közötti kereskedelmet.Az ilyen tevékenységek példáula főként a helyi lakosság által használt uszodák,a kizárólag a helyi lakosságot célzó helyikórházak, a helyi múzeumok, amelyek valószínűlegnem vonzanak határon túli látogatókat,valamint a helyi kulturális rendezvények,kizárólag helyi potenciális közönséggel.8. Általános gazdasági érdekűnek minősülőszolgáltatások meghatározásaAz általános gazdasági érdekű szolgáltatásfogalma folyamatosan változik, többek közötta polgárok igényeitől, a technológia fejlődésétől,a piac alakulásától, valamint azérintett tagállam társadalmi és politikai preferenciáitólfüggően. A Bíróság értelmezéseszerint az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokolyan szolgáltatások, amelyek meghatározottjegyekben különböznek más gazdaságitevékenységektől.2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…69Az általános érdekű szolgáltatások abbankülönböznek a szokásos szolgáltatásoktól,hogy azokat akkor is kell biztosítani, ha apiacon nincsenek erre ösztönző megfelelőtényezők (pl. ritkán lakott területről a hulladékelszállítása). Ez nem jelenti azt, hogy sokesetben nem a piac lenne a legmegfelelőbbmechanizmus e szolgáltatások biztosítására.Ha azonban a tagállamok hatóságai úgy vélik,hogy bizonyos szolgáltatások közérdekűek,és a piaci erők nem eredményezik azokkielégítő biztosítását, akkor megállapíthatnakszámos egyedi szolgáltatási rendelkezést,hogy ezen igényeket általános érdekű szolgáltatásokravonatkozó kötelezettségek formájábanelégítsék ki.Az általános érdekű szolgáltatásokra vonatkozóspeciális ágazati követelmények melletta Bizottság számos általános szempontot ismeghatározott, amelyet figyelembe kell venniaz általános érdekű szolgáltatások ellátásánál.Ezen feltételek biztosítása határolja el azáltalános érdekű szolgáltatásokat más piaciszolgáltatásoktól, pl.:- a népesség bizonyos csoportjai egyediigényeihez történő alkalmazkodás,mint például a fogyatékkal élők vagyaz alacsony jövedelműek,- az alapvető szolgáltatások terén teljesterületi lefedettség biztosítása a távolivagy nehezen megközelíthető térségekbe,- indokolt esetben a közüzemeltetőktőlfüggetlen hatóságok felállítása, és jogorvoslatbiztosítása a panaszok kezeléséreés a jogviták rendezésére kialakítottmechanizmusok útján.Az első Altmark-kritérium is megköveteli azáltalános gazdasági érdekű szolgáltatássalkapcsolatos feladat meghatározását. Az általánosgazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásávalmegbízott vállalkozásokat „sajátos feladattal”bízzák meg. A „sajátos közszolgáltatásifeladattal” való megbízás általában olyanszolgáltatások nyújtására vonatkozik, amelyeketegy vállalkozás saját üzleti érdekeinekfigyelembe vétele mellett nem, vagy nemolyan mértékben vagy nem ugyanolyan feltételekkelvégezne el. Mivel a nyújtott szolgáltatásokáltalános érdekűek, a tagállamok vagyaz Unió az ilyen szolgáltatásokhoz különlegeskötelezettségeket társíthat.A Bizottság számos közleményében kijelentette,hogy a tagállamok érdeke, hogy jogszabályaikbanpontosan meghatározzák azt,hogy mely szolgáltatásokat tekintenek általánosérdekű szolgáltatásnak. Amennyibenezt nem teszik, az adott szolgáltatás biztosításátcsak az uniós versenyjogi szabályokelőírásával lehet biztosítani. Erre jó példa aza jogeset, amikor az Európai Bíróság a helyiönkormányzatok által alapított részvénytársaságokügyében bizonyos adókedvezményekállami támogatásnak minősülésérőldöntött. Az ítéletében kimondta, hogy az„olasz 142/1990. törvény valóban utal arra, hogyaz önkormányzatok közfeladataikat részvénytársaságokrévén lássák el, viszont a törvény nem pontosítja,hogy milyen szolgáltatások milyen mértékbenminősülnek közszolgáltatásnak, és nem is említsemmilyen speciális közszolgálati feladatot. Errevaló tekintettel a Bíróság a hivatkozott törvényt nemtartotta a közszolgáltatást világosan meghatározó,és egyes vállalkozásokat a közszolgáltatások ellátásárafeljogosító jogszabálynak.” Végül a Bíróságmegállapította, hogy az arányosság kérdésébensem lehet állást foglalni, mert az olaszhatóságok sem a közszolgáltatások körét,sem a belőlük származó többletköltségeket,valamint a részvénytársaságoknak juttatottközforrások mértékét sem határozták meg.A fentiekre tekintettel rendkívül fontos,hogy az általános érdekű szolgáltatások eseténaz állami szervek vagy az önkormányzatokaz ellátandó közszolgáltatás rendeltetéstvilágosan meghatározzák, és annak ellátásáraegyértelmű megbízást adjanak valamely jogiaktusban. E kötelezettség a jogbiztonság ésátláthatóság elvének biztosítása érdekébenszükséges, és elengedhetetlen a Bizottságszámára ahhoz, hogy elvégezhesse arányosságiértékelését.9. A szolgáltató kiválasztásaA közlemény az Altmark ítélet negyedik feltételénekmegfelelő alkalmazását értelmezi.A közlemény szerint a közbeszerzési eljárásalkalmazása csak akkor zárja ki az állami2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…70támogatás meglétét, ha lehetővé teszi annaka szolgáltatónak a kiválasztását, amely a szolgáltatásta „közösség számára a legkisebbköltség mellett” képes nyújtani.A közlemény kimondja továbbá, hogy aközbeszerzési eljárás szabályainak megfelelőnyílt eljárás mindig elfogadható, de a meghívásoseljárás is teljesítheti a negyedik Altmark-kritériumot,kivéve a egyes érdeklődőgazdasági szereplőket jogos ok nélkül kizárnakaz ajánlattételből. Ami a szerződés odaítélésénekszempontjait illeti, a „legalacsonyabbösszegű ellenszolgáltatás” egyértelműenteljesíti a negyedik Altmark-kritériumot.A „gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat” iselégségesnek tekinthető, feltéve, hogy azelbírálási szempontok, közöttük a környezetvédelmivagy szociális kritériumok szorosankapcsolódnak a nyújtott szolgáltatás tárgyáhozés nem akadályozzák, hogy a gazdaságilaglegelőnyösebb ajánlat a piaci árat közelítse.Végül, adódhatnak olyan körülmények, amelyekközött a beszerzési eljárás nem teszilehetővé a közösség számára legalacsonyabbköltség elérését, mivel nem biztosít kellőennyílt és valódi versenyt. Ilyen eset lehet például,ha a szóban forgó szolgáltatás jellegzetességeiezt nem teszik lehetővé, vagy olyaneljárás esetén, ahol csupán egy ajánlat érkezikbe, az ajánlattételt nem lehet elégségesnektekinteni annak biztosításához, hogy az eljárása legalacsonyabb költséggel járjon a közösségszámára.Abban az esetben, amikor egy adott szolgáltatásralétezik egy általánosan elfogadottpiaci díjazás, közbeszerzési eljárás hiányábanez a piaci díjazás a legjobb viszonyítási alapjaaz ellentételezés meghatározásának. Az Altmarkítélet szerint ahol nem létezik ilyenpiaci díjazás, az ellentételezés összegét azonköltségek elemzése alapján kell megállapítani,amelyet egy átlagos, jól vezetett és a szükségesközszolgáltatási követelmények kielégítéséhezszükséges eszközökkel megfelelőenfelszerelt vállalkozásnál e kötelezettségekvégrehajtásakor felmerülnének.2012/1A „jól vezetett vállalkozás” fogalma azonbannehezen értelmezhető. A közlemény szerintáltalános gazdasági érdekű szolgáltatásokkalmegbízó szerveknek olyan objektív kritériumokatkell alkalmazniuk, amelyek gazdaságiszempontból megfelelően reprezentálják a jóvállalatvezetést. A Bizottság szerint a profittermelésönmagában nem elégséges kritériumahhoz, hogy a vállalkozást „jól vezetettnek”tekintsék. Azt a tényt is figyelembe kellvenni, hogy a vállalkozások pénzügyi eredményéterősen befolyásolhatja a vállalkozásokpiaci ereje vagy az ágazati szabályok,különösen azokban az ágazatokban, ahol aleggyakoribbak az általános gazdasági érdekűszolgáltatások.Ha az általános gazdasági érdekű szolgáltatássalmegbízó szerv (pl. helyi önkormányzat)bizonyítani tudja, hogy az általános gazdaságiérdekű szolgáltatás nyújtásával megbízottvállalkozás költségszerkezete megfelelaz érintett ágazatban működő vállalkozásokátlagos költségszerkezetének, az ellentételezésösszege, amely lehetővé teszi a vállalkozásszámára költségei fedezését, beleértve azésszerű nyereséget, a negyedik Altmarkkritériumotteljesítőnek tekinthető.V. A közszolgáltatási „csomag”hazai alkalmazásának gyakorlatiproblémáiBár a közlemény és számos bizottsági határozatis értelmezést ad az általános érdekűszolgáltatások fogalmára, továbbra is kérdéses,hogy azon feladatok, amelyeket nem ajogszabályok írnak elő a helyi önkormányzatoknak,hanem a helyi önkormányzatokhelyi közügyként önként felvállalnak, minősülhetnek-eáltalános érdekű szolgáltatásnak.Kérdéses továbbá az állami forrás fogalmatekintetében tisztázni, hogy az önkormányzati(kizárólagos, vagy többségi) tulajdonbanlévő, kizárólagos joga alapján közszolgáltatásitevékenységet végző társaságok részéreátengedett – azaz az önkormányzati társaságokáltal közvetlenül a fogyasztóktól a társaságokszámlájára beszedett és közszolgáltatásvégzésének költségeire felhasznált – díjbevételeka kerethatározat, illetve a keretszabály


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…71hatály alá tartozó kompenzációnak minősülnek-e.Különös tekintettel arra, hogy a díjbevételeknem bevételként, sem kiadáskéntnem jelennek meg az önkormányzati költségvetésben.Az átengedett díjbevétel – különöstekintettel arra az esetre, amikor a díjakmeg nem fizetésük esetén adóként nemhajthatók be – ténylegesen állami intézkedésnektudható-e be, függetlenül attól, hogya díjakat a fogyasztók fizetik meg a közszolgáltatástellátó vállalkozások számára. A díjakpedig a közszolgáltatás költségeinek afogyasztók által (részben vagy egészben történő)megfizetése.Ez a kérdés legutóbb a hulladékokról szólóT/5538 számú törvényjavaslat vitájakor merültfel. Megvizsgálásra került, hogy a közszolgáltatássaltörténő megbízás és annak azátengedett díjbevételekből, illetve egyéb módontörténő finanszírozása állami támogatásnakminősül-e, és kerethatározat szabályainakbetartásával nyújtható-e.A témában nemrégiben megjelent a Bizottságnaka pénzügyi szövetkezetek egyéni tagjainakrészjegyeit védő belga garanciarendszervonatkozásában megjelent hivatalosvizsgálati eljárást megindító határozata(2012/C 213/04), ami összefoglalja az államiforrás fogalmának értelmezését és eligazít akérdésben. Az eset egy szövetkezeti garanciaprogramrólszól, melynek keretében apénzügyi szövetkezetek egyéni részjegytulajdonosairészesülnek kártalanításban aszövetkezet pénzügyi nehézsége esetén. Aszövetkezeti garanciaprogram finanszírozásaaz éves hozzájárulásból és egy egyszeri belépésidíjból történik, emellett a pénzügyi szövetkezetkötelezhető arra, hogy a tőkenyereségbőlhozzájárulást fizessen.A Bizottság a vizsgálati eljárást megindítóhatározatában kimondja, hogy a magánszemélyektőlszármazó befizetések állami forrásnakminősülnek, amennyiben a fizetésikötelezettséget, illetve annak mértékét jogszabályhatározza meg, és jogszabály szabályozzaaz alap felhasználását. A Bizottságegyúttal megállapította, hogy a „díjak felhasználásajogszabályilag meghatározott”feltétel teljesüléséhez nem elegendő, hogy aközszolgáltatónak a díjbevételből kell finanszírozniaa közszolgáltatást, mert ez a megbízásrésze. Ennél konkrétabb meghatározásszükséges, mint például az egyes feladatokhoza bevétel bizonyos hányadának hozzárendelése,vagy meghatározott mértékű tartalékképzés.Amennyiben ezek a feltételeknem teljesülnek, illetve a díjak nem képeznekelkülönített alapot a díjbevételek nem kerülnekállami kontroll alá, azaz nem minősülnekállami támogatásnak.Az Altmark ítélet negyedik feltétele szerint,ha a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásávalmegbízott vállalkozás kiválasztásanem közbeszerzési eljárás keretében történik,a szükséges ellentételezés mértékét azonköltségek elemzése alapján kell megállapítani,amelyek egy átlagos, jól vezetett és a szükségeseszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnálfelmerülnének. A Bizottság közleményébenazt is meghatározta, hogy a „jólvezetett vállalkozás” fogalmába tartozik ahatályos nemzeti, uniós vagy nemzetköziszámviteli standardoknak való megfelelés.Az általános érdekű szolgáltatásokkal megbízókelemzéseiket alapozhatják többek közötta termelékenységi mutatókra (pl. forgalom/működőtőke, összköltség/forgalom,forgalom/foglalkoztatott, hozzáadott érték/foglalkoztatottak).Az ilyen típusú adatokhozvaló hozzáférés azonban a nagyonnehézkes a gyakorlatban. A cégekre vonatkozónyilvános információk (pl. egyszerűsítettéves beszámoló, mérleg) nem mindenesetben elegendőek alapos elemzések elvégzésére.Mivel az általános gazdasági érdekű szolgáltatássalmegbízó szervnek kell (pl. helyi önkormányzat)bizonyítani, hogy az általánosgazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásávalmegbízott vállalkozás költségszerkezetemegfelel az érintett ágazatban működő vállalkozásokátlagos költségszerkezetének, aszámítások elvégzése mindenképpen szükségszerűannak érdekében, hogy a megbízáskeretében biztosított ellentételezés ne minősüljönállami támogatásnak és elkerüljék azuniós előírásokkal összeegyeztethetetlentámogatás visszafizettetését. Az általánosgazdasági érdekű szolgáltatásokért versengő2012/1


KODIFIKÁCIÓOROVA MÁRTA: AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ…72szervezetek ugyanis járatosak az állami támogatásiszabályok alkalmazása terén, árgusszemmel figyelik azok betartását éselőfordulhat, hogy eljárást kezdeményezneka Bizottságnál, ha a megbízó szerv nem azidézett szabályok szerint jár el.2012/1


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…73Gyergyák Ferenc, főtanácsadóAlkotmánybíróság HivatalaSzabálysértés helyett tiltott,közösségellenes magatartás?I. Szabálysértési előzményekA szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásrólés a szabálysértési nyilvántartási rendszerrőlszóló 2012. évi II. törvény 1 (a továbbiakban:Szabstv.) előtti jogi szabályozás 2 kétarcújogintézménynek tekintette a szabálysértést.„A szabálysértés »kétarcú« jogintézmény: a szabálysértésekegy része ún. közigazgatás-ellenes cselekmény(pl. engedélyköteles tevékenység engedélynélküli végzése), másik része pedig az emberi együttélésáltalános szabályait sértő magatartás, ún. krimináliscselekmény (pl. tulajdon elleni bűncselekményekértékhatárral elválasztott alakzatai).” 3A Szabs.tv. – a preambulumban is kifejezve,meghatározva a törvényi szabályozás célját –kizárólag a kriminális cselekmények ellenifellépés eszközeként szabályozza a szabálysértést.A Szabstv. 1. §-a definiálja a szabálysértésés ehhez kapcsolódóan a társadalomraveszélyesség fogalmát, amely alapján:• szabálysértés az a törvény által büntetnirendelt tevékenység vagy mulasztás, amelyveszélyes a társadalomra.• az a tevékenység vagy mulasztás veszélyes atársadalomra, amelyo a bűncselekményként történő büntetnirendeléshez szükségesnél kisebbfokban sérti vagy veszélyezteti Magyarországállami, társadalmi vagygazdasági rendjét, a természetes ésjogi személyek, valamint a jogi személyiségnélküli szervezetek személyétvagy jogait, éso a Szabstv.-ben meghatározott esetekbenvagy ismételt elkövetés esetén atörvény szabálysértési elzárás büntetéskiszabását is lehetővé teszi, vagy1 Hatályba lépett: 2012. április 15-én.2 A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényés az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Korm. rendelet.3 63/1997. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1997, 365,367-368.2012/1járművezetéstől eltiltás alkalmazásátkötelezően rendeli el.A Szabstv. – jelentős változásként a korábbiszabályozáshoz képest – megszüntette aszabálysértési tényállások – jogforrási hierarchiábanértendő – háromszintű szabályozását:• szabálysértési tényállás már csak a Szabstv.-ben van;• a 2012. április 15-én hatályát vesztett, azegyes szabálysértésekről szóló 218/1999.(XII. 28.) Korm. rendelet helyébe nem lépettúj szabályozás;• továbbá az önkormányzati rendeletekbenlévő szabálysértési tényállásokat a Szabstv.254. § (2) bekezdése alapján az önkormányzatok2012. május 31-ig kötelesek hatályonkívül helyezni.A régi szabálysértési törvényi, kormányrendeletiés önkormányzati rendeleti szabálysértésiszabályozások, illetve a hatályos szabálysértésitörvény lényegében egy trichotonbüntetőjogi rendszer harmadik, legenyhébbbűncselekményi szintjét jelentette, illetvejelenti. Ez egyben azt is jelenti, hogy bár aszabálysértési eljárás a közigazgatási szervekhatáskörébe tartozik 4 , a szabálysértés elvesztettea közigazgatás-ellenes magatartásokszankcionálásában betöltött szerepét és abagatell büntetőjogi jellege vált dominánssá.II. Tiltott, közösségellenesmagatartások1. Törvényi felhatalmazás a helyi jogalkotásra2012. április 15-étől a Magyarország helyiönkormányzatairól szóló 2011. éviCLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.)51. § (4) bekezdése alapján – különös jelentőségemiatt – a helyi önkormányzat képviselő-testületea közösségi együttélés demokratikuselemeinek erősítésére önkormányzatirendeletében szankcióval sújthatja a helyitársadalmi normákat megszegőket, az ön-4 Azon szabálysértések kivételével, ahol a Szabstv.elzárás büntetés önálló alkalmazását is lehetővé teszi.


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…74kormányzati rendeletben meghatározva atiltott, közösségellenes magatartásokat. 5A Mötv. 51. § (4) bekezdése eredeti szövegealapján: „A helyi önkormányzat képviselő-testületeönkormányzati rendeletben meghatározhat tiltott,kirívóan közösségellenes magatartásokat. A helyiönkormányzat képviselő-testülete e magatartás elkövetőjévelszemben önkormányzati rendeletben ötvenezerforintig terjedő pénzbírság (igazgatási bírság)kiszabását rendelheti el.” 6A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásrólés a szabálysértési nyilvántartási rendszerrőlszóló 2012. évi II. törvény és az azzalösszefüggő egyes törvények módosításáról,valamint a katasztrófavédelemmel kapcsolatosegyes törvényi rendelkezések módosításárólszóló 2012. évi XXXI. törvény (a továbbiakban:Szabstvm.) 23. § (1) bekezdéseazonban még a fenti rendelkezés hatálybalépéseelőtt módosította a Mötv. 51. § (4) bekezdésétés e módosítás alapján a Mötv. 51.§ (4) bekezdése a következő szöveggel lépetthatályba 2012. április 15-én: „A helyi önkormányzatképviselő-testülete önkormányzati rendeletbenmeghatározhat tiltott, közösségellenes magatartásokat.A helyi önkormányzat képviselő-testülete emagatartás elkövetőjével szemben önkormányzatirendeletben ötvenezer forintig terjedő helyszíni bírság,illetve százötvenezer forintig terjedő közigazgatásibírság kiszabását rendelheti el, amely az önkormányzatsaját bevételét képezi.”A hatályos szabályozásban három jelentőseltérés tapasztalható az eredeti jogalkotószándéktól:• a rendeletalkotási felhatalmazás tárgyköréta törvényhozó lényegesen kiszélesítette azzal,hogy a hatályos szabályozásból kivettea „kirívóan” meghatározást, ezzel utat nyitvaa helyi önkormányzatok számára a kisebbsúlyú cselekmények, magatartásokönkormányzati rendeletben történő szankcionálásárais;• a bírság felső határa háromszorosára emelkedett– ötvenezer forintig terjedő pénzbír-5 Megjegyzem, e szabályozás összefüggésben van aMötv. – 2013. január 1-jén hatályba lépő – 8. § (2)bekezdésének rendelkezésével.6 Közlönyállapot (2011.XII.28.)2012/1ság (igazgatási bírság) helyett százötvenezerforintig terjedő közigazgatási bírság kiszabhatósága– és megnyílt a lehetőség azötvenezer forintig terjedő helyszíni bírságolásrais;• a módosítás egyértelművé teszi, hogy a kiszabott– és beszedett – bírság az önkormányzatsaját bevételét képezi.A Mötv. szabályozásán túl a törvényalkotó2012. április 15-i hatállyal 7 a közigazgatásihatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairólszóló 2004. évi CXL. törvényt (atovábbiakban: Ket.) is módosította és újraszabályoztaa közigazgatási bírság eljárásjogialapjait, valamint szabályozta a helyszíni bírságés az elkobzás alkalmazásának eljárásjogialapjait, és elvégezte az ehhez kapcsolódószükséges módosításokat a Ket.-ben. Ezmegnyitotta az utat a tiltott, közösségellenesmagatartásokkal kapcsolatos eljárási szabályokközigazgatási bírságra, helyszíni bírságraés elkobzásra vonatkozó eljárási szabályainakönkormányzati rendeleti szabályozása előtt.A Mötv. 143. § (4) bekezdés e) pontja alapjánfelhatalmazást kaptak a helyi önkormányzatokképviselő-testületei, hogy önkormányzatirendeletben határozzák meg a kirívóan közösségellenesmagatartásokat, valamint amagatartás elkövetőjével szembeni pénzbírságkiszabásának szabályait. Alapos mérlegeléstigényel – annak jelentősége, súlya, éskényes jellege miatt –, hogy a képviselőtestületmilyen olyan további magatartásokatminősít tiltott, közösségellenes magatartásnaka helyi sajátosságokra figyelemmel, amelyeketmagasabb szintű jogszabály nem nyilvánítottilyennek. 82. A tiltott, közösségellenes magatartásmeghatározásaAz emberi közösségek akkor életképesek,akkor élhető egy település, ha megvannak ésműködnek az együttélés alapvető íratlan ésírott szabályai. Az ilyen normákat jelentős7 Szabstvm. 20. §-a.8 Dr. Gyergyák Ferenc: Az önkormányzati törvény agyakorlatban (Tanácsok, módszerek, alkalmazásitechnikák a törvény végrehajtásához) Közigazgatás-Módszertani Bt. Pécs, 2012. 101. old.


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…75részben a helyi sajátosságok alakítják, generálisérvényű taxatív felsorolásuk lehetetlen.Arra azonban van lehetőség, hogy a képviselő-testület– széles körű társadalmi támogatottsággal,a központi jogszabályokban nemszabályozott – legalapvetőbb szabályokatönkormányzati rendeletbe foglalja és megszegésüket– szigorúan alkotmányos keretekközött – szankcionálja [Mötv. 8. § (1) bekezdésb) pontja 9 és (2) bekezdése]. Az ilyentárgyú önkormányzati rendeletalkotás igenkényes és érzékeny területe a jogalkotásnak,amely jogalkotásra csak tényleges helyi szabályozásiigény esetén, széles körű helyi társadalmitámogatottsággal és az Alaptörvénybenmeghatározott alapjogok tiszteletbentartásával kerülhet sor. Amennyiben sor kerülaz e tárgyú helyi jogalkotásra, akkor anorma szövegezésénél maximálisan figyelembekell venni követelményként, hogy• az önkormányzati rendelet fogalommeghatározásainak(az egyes alapvető szabályoktartalma, megsértésük lehetségesesetei, jogkövetkezmények) egyértelműeknekés pontosaknak kell lenniük,• a magatartási normák egzakt módon írandókkörül, és• e rendelkezésekből egyértelműen ki kellderülnie annak is, hogy a cselekményekhezmilyen természetű jogkövetkezményekkapcsolódnak, továbbá• kerülni kell a „rugalmas” jogalkalmazás érdekébenhatározatlan (jog)fogalmak használatát.Ezzel elkerülhetővé válik, hogy a jogalkotóiszándékkal ellentétes, azt sértő jogalkalmazóigyakorlat valósuljon meg. 109 A Mötv. 8. § (1) bekezdés b) pontjával kapcsolatosanmeg kell jegyezni, hogy a törvény nem definiálja, mitkell érteni a közösségi együttélés alapvető szabályain.Ennek egyik oka, hogy ez – a központi jogi szabályozásontúl az adott településen élők szokásjogi társadalminormák rendszere miatt – közösségenkénteltérő normarendszert jelenthet. Ezért is bízta a törvényalkotóa Mötv. 8. § (2) bekezdésében a helyiönkormányzat képviselő-testületére, hogy önkormányzatirendeletben a közösségi együttélésből adódókötelezettség tartalmát és elmulasztásuk esetére jogkövetkezményeitmeghatározza.10 Dr. Gyergyák Ferenc: Az önkormányzati törvény agyakorlatban (Tanácsok, módszerek, alkalmazási2012/1A Mötv. 8. § (2) bekezdéséhez szervesenkötődik a Mötv. 51. § (4) bekezdése, amelyalapján a helyi önkormányzat képviselőtestületeönkormányzati rendeletben határozhatmeg tiltott, közösségellenes magatartásokatés e magatartások elkövetőivelszemben ötvenezer forintig terjedő igazgatásibírság kiszabását rendelheti el. 11Találunk-e – a helyi jogalkotást orientáló –törvényalkotói definíciót arra, hogy mit kelltiltott, közösségellenes magatartáson érteni?Mint fentebb is utaltam rá, a Mötv. 143. § (4)bekezdés e) pontja a helyi önkormányzatokképviselő-testületeit hatalmazta fel, hogyönkormányzati rendeletekben határozzákmeg a kirívóan közösségellenes magatartásokat,valamint a magatartás elkövetőjévelszembeni pénzbírság kiszabásának szabályait,de a Mötv. nem tartalmaz értelmező rendelkezéstarra vonatkozóan, mit kell tiltott,közösségellenes magatartáson érteni. AMötv. indokolása sem tartalmaz e vonatkozásbana definiáláshoz támpontot, mivel az51. §-hoz kötődően csak annyit rögzít: „Különösjelentősége miatt a képviselő-testület a közösségiegyüttélés demokratikus elemeinek erősítésérerendeletében szankcióval sújthatja a helyi társadalminormákat megszegőket.”A Mötv. kihirdetése óta – a kézirat elkészítésétmegelőzően – megjelent törvénykommentároksem tartalmaznak a tiltott, közösségellenesmagatartás fogalmára vonatkozóértelmező magyarázatot.technikák a törvény végrehajtásához) Közigazgatás-Módszertani Bt. Pécs, 2012. 16-17. old.11 Azon a településen, ahol az ott élők közösségeelégségesnek tartja a közösségi együttélés szabályozásáraa központi, magasabb szintű jogszabályok előírásait,ott – természetesen – nem kell ilyen tárgyú önkormányzatirendeletet alkotni, mert az e tárgyú felhatalmazás(„meghatározhatja”) csak lehetőség, és nemkötelező jogalkotási tárgykör a helyi önkormányzatképviselő-testülete részére. Álláspontom szerint csakigen szűk körben, kellő körültekintéssel kellene élniüka helyi önkormányzatoknak e szabályozási lehetőséggel.A tényhelyzet azonban az, hogy igen széles körben– sokszor extrém módon – is szabályoznak tiltott,közösségellenes magatartásokat önkormányzatirendeletekben. Ennek okaira a későbbiekben írásomIII.-V. pontjaiban részletesen kitérek.


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…76Mindössze a Szabstv. 170. §-a tartalmaz ilyentárgyú rendelkezést, ez azonban a garázdaságszabálysértésének tényállását határozzameg 12 , amely nem lehet tárgya önkormányzatirendeleti szabályozásnak.Ebből következően a helyi önkormányzatokramaradt, hogy meghatározzák, mit értenektiltott, közösségellenes magatartáson. Budafok-TétényBudapest XXII. kerület Önkormányzataígy határozta meg a tiltott, közösségellenesmagatartás fogalmát: „E rendeletalkalmazásában tiltott, közösségellenes magatartásaz a cselekmény vagy mulasztás, amely szabálysértésnekvagy bűncselekménynek nem minősül, a tevékenységrevagy mulasztásra jogszabály közigazgatásibírság kiszabását nem rendeli, azonban a közösségiegyüttélés elveinek biztosítása érdekében azt erendelet tiltott, közösségellenes magatartásnak minősíti.”13Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületeszerint: „(1) Tiltott, közösségellenesmagatartás (a továbbiakban: helyi szabályszegés)az az önkormányzati rendelet által büntetnirendelt tevékenység vagy mulasztás, amely veszélyesÓbuda-Békásmegyer polgárainak közösségére (atovábbiakban: helyi közösség. (2) Az a tevékenységvagy mulasztás veszélyes a helyi közösségre, amelymagasabb szintű jogszabályban történő büntetnirendeléshez szükségesnél kisebb fokban sérti vagyveszélyezteti Óbuda-Békásmegyer Önkormányzatközigazgatási területén élő vagy itt működő személyekjogait.” 14Ugyanakkor találkozhatunk olyan definícióvalis, amely emlékeztet a központi államigazgatásiszervekről, valamint a Kormánytagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló12 „Aki olyan kihívóan közösségellenes magatartást tanúsít,amely alkalmas arra, hogy másokban megbotránkozást vagyriadalmat keltsen, szabálysértést követ el.”13 Budafok-Tétény Budapest XXII. kerület Önkormányzatánaka tiltott, közösségellenes magatartásokmeghatározásáról, és e magatartások elkövetőivelszembeni közigazgatási bírság kiszabásának szabályairólszóló 19/2012. (VI. 25.) önkormányzati rendelete2. §-a.14 Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselőtestületéneka tiltott, közösségellenes magatartásravonatkozó egyes önkormányzati rendelkezések megállapításáról,valamint egyes önkormányzati rendeletekmódosításáról szóló 25/2012. (V. 31.) önkormányzatirendeletének 1. §-a.2012/12006. évi LVII. törvény 81. § (3) bekezdésének– támpontot nem adó – fogalommeghatározására15 : „Jelen rendelet alkalmazásábantiltott, közösségellenes magatartásnak minősül,minden olyan magatartás, amely a társadalomranem veszélyes, de a közösségi együttélés szabályaivalellentétes, és amelyet Hódmezővásárhely Megyei JogúVáros Közgyűlése közösségellenes magatartásnakminősít.” 16És persze található arra is példa, hogy azönkormányzati rendelet – csak az egyes magatartásokatmeghatározva – nem ad általánosmeghatározást arra, mit kell tiltott, közösségellenesmagatartáson érteni („E rendelethatálya arra a természetes személyre terjed ki, akiKaposvár Megyei Jogú Város közigazgatási területéntiltott, közösségellenes magatartást tanúsít.” 17 ),csak azt, hogy mi nem minősül annak („Nemállapítható meg tiltott, közösségellenes magatartás,ha a tevékenység vagy mulasztás szabálysértést,bűncselekményt valósít meg, úgyszintén, ha a tevékenységrevagy mulasztásra törvény vagy kormányrendeletközigazgatási bírság alkalmazását rendeliel.” 18 ).Magyarra lefordítva: tiltott, közösségellenesmagatartás az, amit én (helyi önkormányzat)annak nyilvánítok! Halk kérdés csak: a polgárjogkövető magatartását elősegítő, oly áhítottegységes hazai joggyakorlat, hol vagy???S itt egy rövid kitérőt kell tennem. A Mötv.felhatalmazó rendelkezése nem tér ki arra,hogy a tiltott, közösségellenes magatartástcsak természetes személy, vagy nemtermészetes személy (jogi személy, jogiszemélyiséggel nem rendelkező szervezet) iselkövetheti-e. Ez eleve jogalkotóibizonytalanságot és eltérő jogalkotásigyakorlatot eredményez a helyiönkormányzatok között. Míg a fent idézett15 „Ahol törvény államtitkárt megillető illetményt, illetvejuttatásokat említ, azon államtitkárt megillető illetményt,illetve juttatásokat kell érteni.”16 Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűléséneka tiltott, közösségellenes magatartásokról szóló23/2012. (05. 05.) Kgy. rendelete 1. §-a.17 Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának a tiltott,közösségellenes magatartásokról szóló 27/2012. (IV.27.)önkormányzati rendelete 1. § (1) bekezdése.18Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának a tiltott,közösségellenes magatartásokról szóló 27/2012. (IV.27.)önkormányzati rendelete 1. § (3) bekezdése.


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…77önkormányzati rendeletek közül KaposvárMegyei Jogú Város ÖnkormányzatánakKözgyűlése a rendelet személyi hatályáttermészetes személyekben határozza meg,Hódmezővásárhely Megyei Jogú VárosÖnkormányzatának Közgyűlése márkiterjeszti rendelete személyi hatályát: „2. §A rendelet hatálya kiterjed a HódmezővásárhelyMegyei Jogú Város közigazgatási területén az erendelet II. Fejezetében meghatározottmagatartásokat megvalósító természetes és jogiszemélyre, továbbá jogi személyiséggel nemrendelkező szervezetre.” Álláspontom szerintazonban tiltott, közösségellenes magatartást– akárcsak a szabálysértést megvalósítómagatartást – csak természetes személyvalósíthat meg 19 , mint ahogy fogalmilagkizárt az is, hogy a tiltott, közösségellenesmagatartás miatt kiszabott pénzbírság megnem fizetése esetén a közérdekű munkávaltörténő megváltást jogi személy, jogiszemélyiséggel nem rendelkező szervezetteljesítse és nem természetes személy. A Ket.131. § (1a) 515 bekezdése normatív szövegeegyértelműen fogalmaz: „Ha a pénzfizetésikötelezettség olyan közigazgatási bírság, melyet ahelyi önkormányzat képviselő-testülete általönkormányzati rendeletben meghatározott tiltott,közösségellenes magatartás természetes személyelkövetőjével szemben szabtak ki, (…)”.3. A tiltott, közösségellenes magatartásjogkövetkezményei, szankciórendszere3.1. A jogkövetkezmények típusai3.1.1. PénzbírságA Mötv. 51. § (4) bekezdése hatályos rendelkezésealapján kétfajta pénzbírság szabhatóki tiltott, közösségellenes magatartás megvalósításakor:helyszíni bírság és közigazgatásibírság.19 Jogi személynek, jogi személyiséggel nem rendelkezőszervezetnek nincs magatartása, csak a nevébenvagy alkalmazásában eljáró személyeknek.2012/13.1.1.1. Helyszíni bírságA helyi önkormányzat képviselő-testületeönkormányzati rendeletben tiltott, közösségellenesmagatartás elkövetőjével szembenönkormányzati rendeletben ötvenezer forintigterjedő helyszíni bírság kiszabását rendelhetiel, amely az önkormányzat saját bevételétképezi.A Ket. 94/A. §-ának vonatkozó rendelkezéseitalkalmazva, ha önkormányzati rendeletlehetővé teszi, azoknál a tiltott, közösségellenesmagatartásoknál, amelyek esetébenközigazgatási bírság kiszabásának van helye,– a Ket. 94. §-ában foglalt előírások kereteiközött – helyszíni bírság szabható ki, ha ahelyszíni intézkedés alkalmával az elkövető atiltott, közösségellenes magatartást teljesmértékben elismeri, és ez esetben a helyszínibírság ellen jogorvoslat nincs. Ha az elkövetőa tiltott, közösségellenes magatartást nemismeri el, a hatóság köteles hivatalból megindítania hatáskörébe tartozó eljárást és errőlaz elkövetőt a helyszínen értesíteni kell.3.1.1.2. Közigazgatási bírságA helyi önkormányzat képviselő-testületeönkormányzati rendeletben tiltott, közösségellenesmagatartás elkövetőjével szembenönkormányzati rendeletben százötvenezerforintig terjedő közigazgatási bírság kiszabásátrendelheti el, amely az önkormányzatsaját bevételét képezi.A közigazgatási bírság eljárásjogi garanciáit aKet. VI/A. fejezete teremti meg.3.1.2. ElkobzásA Mötv. 51. § (4) bekezdése a tiltott, közösségellenesmagatartás jogkövetkezményekéntcsak a 2.3.1.1. pontban ismertetett pénzbírságokalkalmazására hatalmazza fel a helyiönkormányzatokat. A Szabstvm. a Ket.-et2012. április 15-i hatállyal módosítva, beiktattaa Ket.-be a 94/B. §-t, amely az Ötv. 51.§ (4) bekezdésében foglaltakon túlmenővagyoni szankció, az elkobzás megállapításárais felhatalmazást ad a helyi önkormányzatképviselő-testületének. Ez azt is eredményezi,hogy nincs összhang a Mötv. 51. § (4)


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…78bekezdése és 143. § (4) bekezdés e) pontjaszerinti önkormányzati rendeletalkotási felhatalmazás,valamint a Ket. 94/B. §-a között,mivel a Mötv. hivatkozott rendelkezéseibenmeghatározott helyszíni bírság ésközigazgatási bírság mellett a Ket. 94/B. §(1) bekezdése 20 lehetőséget teremt a tulajdonelvonására elkobzás formájában.A Ket. szabályai – az elkobzás önkormányzatirendeleti szabályozásának lehetőségével– kiszélesítik a helyi önkormányzatok azÖtv. 51. § (4) bekezdésében és 143. § (4)bekezdés e) pontjából eredő szabad belátásonalapuló szabályozási jogkörét oly módon,hogy a helyi rendeletalkotással szemben– az eljárásjogi garanciák megalkotása mellett– nem biztosítanak anyagi jogi garanciákat.Az elkobzás intézményének alkalmazására –hasonlóan a pénzbírságnak önkormányzatisaját bevételkénti törvényi meghatározásamellett – az is ösztönzi a helyi önkormányzatokat,hogy bár főszabályként az elkobzottdolog tulajdonjoga az államra száll, de azönkormányzat rendelete rendelkezhet úgy is,hogy a tiltott, közösségellenes magatartáselkövetésekor elkobzott dolog tulajdonjogaaz önkormányzatra szálljon. 21 A Ket.-nek azilyen irányú önkormányzati rendeletalkotásratörténő felhatalmazása az anyagi jogi garanciákhiánya miatt a helyi önkormányzatokszámára szabad belátáson alapuló jogalkotásifelhatalmazást ad a tulajdon elvonására,amely nincs összhangban az AlaptörvényXIII. cikkével, amely a tulajdonhoz valójogot alapvető jogként határozza meg, és ejog csak törvénnyel korlátozható. 223.2 A teljesítés módjaA teljesítés módja kétféle lehet:1. A tiltott, közösségellenes magatartást elkövetőszemély megfizeti a kiszabotthelyszíni bírság vagy közérdekű bírságösszegét.2. A tiltott, közösségellenes magatartást elkövetőszemély a helyszíni bírság vagyközérdekű bírság kiszabott összegét nemfizeti meg. Ebben az esetben a helyi önkormányzatképviselő-testülete által önkormányzatirendeletben meghatározotttiltott, közösségellenes magatartás természetesszemély elkövetőjével szemben kiszabottközigazgatási bírság esetén a megnem fizetett közigazgatási bírság közérdekűmunkával történő megváltásáról lehetrendelkezni. 23 A meg nem fizetettközigazgatási bírság helyébe ötezer forintonkénthat óra közérdekű munkát kellmeghatározni. A meg nem fizetett közigazgatásibírságnak ötezerrel nem oszthatórészét nem kell figyelembe venni.A közigazgatási bírság megfizetésére kötelezetteta megváltás elrendelése előtt előzetesennyilatkoztatni kell arról, hogy hozzájárulea meg nem fizetett közigazgatási bírságközérdekű munkával történő megváltásához.24 Az előzetes hozzájárulás megtagadásakizárja a meg nem fizetett közigazgatási bírságközérdekű munkával történő megváltásánakelrendelését. A meg nem fizetett közigazgatásibírság helyébe lépő közérdekűmunka végrehajtásáról az állami foglalkoztatásiszerv gondoskodik.20„Ha törvény vagy önkormányzati rendelet lehetővé teszi, ahatóság elkobozza azt a dolgot, (…)”21 Ket. 94/B. § (3) bekezdés.22 Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése: „Az alapvetőjogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvényállapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagyvalamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenülszükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, azalapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”2012/123 Ket. 131. § (1a) bekezdés.24 A Ket. 131. § (1c) bekezdése meghatározza azonszemélyek körét, akik esetében közérdekű munkávaltörténő megváltásnak nincs helye.


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…79III. A helyi jogalkotást meghatározóobjektív és szubjektív tényezők1. A magasabb szintű jogalkotás determinálóhatásaAz önkormányzati rendeletalkotást a 2.1.pontban kifejtetteken túl jelentős mértékbendeterminálja az a tény, hogy a Szabstv. azegyes szabálysértések meghatározásánál lényegesenkevesebb tényállást állapít meg akorábbi központi szabályozáshoz 25 képest,ami egyes területeken egyfajta szabályozásihiátust eredményez. 26Külön fel kell hívni a figyelmet a jogalkotásrólszóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (1)-(3) bekezdéseinek és 3. §-ának rendelkezéseire.E törvényi rendelkezések alapján• az önkormányzati rendeletnek acímzettek számára egyértelműenértelmezhető szabályozási tartalommalkell rendelkeznie;• az önkormányzati rendelet ahatálybalépését megelőző időre nemállapíthat meg kötelezettséget,kötelezettséget nem tehet terhesebbé,valamint nem vonhat el vagykorlátozhat jogot, és nem nyilváníthatvalamely magatartást jogellenessé;• az önkormányzati rendelethatálybalépésének időpontját úgy kellmegállapítani, hogy elegendő idő álljonrendelkezésre a jogszabályalkalmazására való felkészülésre;• az önkormányzati rendeletben nem ismételhetőmeg az Alaptörvény vagyolyan jogszabály rendelkezése, amellyelaz önkormányzat rendelete az Alaptörvényalapján nem lehet ellentétes. 2725 A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényés az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Korm. rendelet.26 Erre egyes önkormányzati rendeleteknél a képviselő-testületiülési előterjesztésben hivatkoznak is (lásd:V. pontban).27 Dr. Gyergyák Ferenc: Az önkormányzati törvény agyakorlatban (Tanácsok, módszerek, alkalmazásitechnikák a törvény végrehajtásához) Közigazgatás-Módszertani Bt. Pécs, 2012. 101-102. old.2012/1A fentieken túl azt is tényként kell elfogadnunk,hogy a hatályos törvényi szabályozás 28a helyszíni bírságot és a közigazgatási bírságota helyhatóságok saját bevételének határozzameg, és ez ösztönző erővel hat(ott) –az egyébként is bevételhiánnyal küzdő –települési önkormányzatok számára, hogyönkormányzati rendeletben meghatározzák atiltott, közösségellenes magatartásokat.2. Helyi formális és informális jogalkotóiszándékokA helyi jogalkotói szándékok közül a formálisjogalkotói szándékok könnyen nyomonkövethetők a tiltott, közösségellenes magatartásravonatkozó önkormányzati rendeletiszabályozásra vonatkozó előterjesztésekbőlés rendelettervezetekből.Ugyanakkor a jogalkotás mögött gyakrantalálhatók informális jogalkotási szándékok,amikor az informális jogalkotási szándékotnem tükrözi a formális jogalkotási szándékkapcsán megfogalmazott indokolás, és kinem mondott cél elérésére irányul a rendeletalkotás.Ilyen lehet például az a – mindenki által elfogadhatóés méltányolható – formális jogalkotóiszándék, amely rendezvények, városiünnepségek zavartalan lebonyolítását hivatottbiztosítani. Ugyanakkor például, amikor– sajtóhíradásokból is – közismert tény,hogy Mohács város polgármestere és egyhelyi polgár közötti negatív viszony következtébenaz illető polgár évek óta mindenlehetséges legális és nem legális lehetőségetmegragad a nyilvános képviselő-testületiüléseken, városi rendezvényeken a polgármesterrelszembeni negatív véleményénekkifejezésére, az e tárgyú formális jogalkotóiszándék mellett óhatatlanul felmerül az informálisjogalkotói szándék gyanúja a véleménynyilvánításmegakadályozására vonatkozóan.2928 Mötv. 51. § (4) bekezdés.29 A Mohácsi Önkormányzatnak a tiltott, közösségellenesmagatartásokról szóló 15/23012. (VI. 1.) rendeletének7. § (1) bekezdése: „(1) Akia) kulturális rendezvények, városi ünnepségek menetét megzavarja,az ott jelenlévőket megbotránkoztatja,


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…803. Más önkormányzatok jogalkotásánakbefolyásoló hatásaAz önkormányzati rendeletekből hatályonkívül helyezendő szabálysértési tényállásokokozta hiátus mellett befolyásolóan hat azadott helyi önkormányzatra a környező helyiönkormányzatok e tárgyú rendeletalkotása is.Amelyhez társul még, hogy az egyes önkormányzatokmintaként veszik át más önkormányzatoke tárgyban megalkotott rendeleteitis.IV. Önkormányzati rendeletitiltott, közösségellenes magatartásitárgykörökA helyi önkormányzatok által szabályozotttiltott, közösségellenes magatartások – településnagyságtólés településtípustól függően– alapvetően a következő tárgykörökbenkerültek meghatározásra a már megalkotottönkormányzati rendeleteket tanulmányozva:• állattartás helyi szabályozásával kapcsolatosmagatartások;• fás szárú növények védelmével kapcsolatosmagatartások;• helyi építészeti értékek védelmévelkapcsolatos magatartások;• helyi közutak használatával kapcsolatosmagatartások;• hirdető-berendezések és hirdetményekelhelyezésével kapcsolatos magatartások;• hulladékgazdálkodással kapcsolatostiltott, közösségellenes magatartásoko a települési szilárd hulladék ártalmatlanításávalkapcsolatosmagatartások,o a települési folyékony hulladékártalmatlanításával kapcsolatosmagatartások,o az avar, zöld és egyéb hulladékokártalmatlanításával kapcsolatosmagatartások;b) az előadás alatt bekiabálásaival az előadókat és a közönségetzavarjatiltott, közösségellenes magatartást követ el.”2012/1• járművek behajtási engedélyeivel kapcsolatosmagatartások;• kereskedelmi, vendéglátóipari, szolgáltatóegységek és elárusítóhelyek üzemeltetőinekkötelezettségeivel kapcsolatosmagatartásoko köztisztasággal, hulladékkezelésselkapcsolatos magatartások,o vendéglátó üzletek éjszakai nyitvatartásával kapcsolatos magatartások30 ;• környezetvédelem helyi szabályozásávalkapcsolatos magatartások;• kötelező közszolgáltatások igénybevételénekrendjével kapcsolatos magatartások;• közrend elleni magatartások;• közterületek elnevezésével, megjelölésévelkapcsolatos magatartások;• közterületek használatával, közterületekrendjével kapcsolatos magatartások;• köztisztasággal kapcsolatos magatartások;• közüzemi szolgáltatásokkal kapcsolatosmagatartások;• vízszolgáltatás igénybevételével kapcsolatosmagatartások;• lakcím-bejelentéssel kapcsolatos magatartások;• magánterületek tisztántartásával kapcsolatosmagatartások;• művészeti alkotásokkal, emléktáblákkalkapcsolatos magatartások;• rendezvények, ünnepségek megzavarása;30 Itt meg kell jegyeznem, hogy a vendéglátóhelyekéjszakai nyitva tartásának szabályozását nem csakszabálysértést megvalósító magatartás meghatározásávalpróbálták korábban alkalmanként kezelni a helyijogalkotók. Arra is volt példa, hogy a helyi önkormányzatönkormányzati rendeletben szabályozta avendéglátóhelyek nyitvatartási idejét, ezzel törvényáltal már szabályozott társadalmi viszonyok rendezésérealkotott rendeletet és az önkormányzati törvénybenszabályozott rendeletalkotási hatáskör túllépésemiatt az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendeletetmegsemmisítette. [Mezőberény Város ÖnkormányzatiKépviselő-testületének a köznyugalommegőrzéséről és az ifjúság védelméről alkotott27/1997. (VII. 10.) MÖK. sz. önkormányzati rendelete– lásd 25/1998. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1998,446.]


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…81• önkormányzati jelképek használatávalkapcsolatos magatartások;• személyes adatok védelmével kapcsolatosmagatartások;• szeszesital fogyasztásával kapcsolatosmagatartások;• távhőszolgáltatás igénybevételévelkapcsolatos magatartások;• település-kártyákkal kapcsolatos magatartások;• települési szilárd és folyékony hulladékgazdálkodássalkapcsolatos magatartások;• temetők rendjével kapcsolatos magatartások;• többlakásos lakóépületek együttélésiszabályaival kapcsolatos magatartások;• választási plakátok elhelyezésével kapcsolatosmagatartások;• vásári, piaci árusítás rendjével kapcsolatosmagatartások;• zaj- és rezgésvédelem helyi szabályozásávalkapcsolatos magatartások.E tárgyköröket áttekintve jól nyomon követhető,hogy a korábbi szabálysértési tényállásokkerültek át önkormányzati rendeletekbenszabályozott tiltott, közösségellenesmagatartásként.Ugyanakkor a korábbi szabálysértési tényállásokmellett megjelentek új szabályozások,amelyek újabb magatartásokat vontak be ahelyi önkormányzatok által szankcionálniindokolt körbe, amelyek vagy magasabbszintű jogszabályban már szabályozottanszankcionált magatartások, vagy nem mindigmondható el, hogy széleskörű lakossági támogatásbanrészesülhetnek. Lássunk ezekreegy-egy példát:• „Aki az erdőkben építményt – kivéve azüzemeltető vagy a tulajdonos engedélyével építettépítményeket – létesít, tiltott, közösségellenesmagatartást követ el.” 31 – E rendelkezésalapján építmény létesítése tiltott,közösségellenes magatartás, holott az31 Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának atiltott, közösségellenes magatartásokról szóló27/2012. (IV. 27.) önkormányzati rendelete 20. § (1)bekezdése.2012/1engedély nélküli építkezés (építmény létesítése)szankcionálását magasabbszintű jogszabályok, az épített környezetalakításáról és védelméről szóló1997. évi LXXVIII. törvény és végrehajtásirendeletei szabályozzák.• „16. § (2) Aki a zöld területeken(…)k) a játszótereken lévő játszóeszközöket nemrendeltetésszerű módon használ, illetve az a14 éven felüli aki ezen eszközöket használja(kivéve a játszóterek sportcélú eszközeit),(…) tiltott, közösségellenes magatartást valósítmeg (…)” 32 – E rendelkezés alapján14 éven felüli gyerek nem hintázhat stb.– biztos, hogy a gyerek is tudja ezt és aszülők is így gondolják?V. ÖsszegzésA Mötv.-nek a tiltott, közösségellenes magatartásravonatkozó szabályai a Szabstv. hatálybalépésének napján, 2012. április 15-énváltak hatályossá és a helyi önkormányzatokképviselő-testületeit korábban a szabálysértésekrőlszóló 1999. évi LXIX. törvény alapjánmegillető szabálysértés statuálási jogkör helyébeléptek.Mint ahogy a II.1. pontban is látható volt, atörvényalkotó szándéka is arra irányulhatott,hogy szabálysértési törvényi vagy kormányrendeletiszabályozás helyett a helyi önkormányzatokállapítsanak meg szankcionálandómagatartásokat. 33 És az önkormányzatok– mivel a helyi rendeletekben lévő szabálysértésitényállásokat hatályon kívül kelletthelyezni, kényszerpályán – kimondatlanul isa szabálysértési tényállások helyett, a 4.pontban ismertetett tárgykörökben, a korábbiszabálysértési tényállásokkal azonos vagy32 Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűléséneka tiltott, közösségellenes magatartásokról szóló23/2012. (05. 05.) Kgy. rendelete.33 Erre utalhat az a tény is, hogy a tiltott, közösségellenesmagatartásról szóló Mötv. 51. § (4) bekezdéseszerinti szabályozást – még annak hatálybalépése előtt– a 2012. évi XXXI. törvény 23. § (1) bekezdése újrakodifikálta, valamint a Szabstv. [253. § (3)-(11) bekezdések]a módosító rendelkezések között a közútiközlekedésről szóló 1988. évi I. törvényben lévőszabálysértéseket közigazgatási bírsággal sújthatószabályszegésekké minősítette át.


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…82majdnem azonos tartalmakkal – helyi rendeletbenszabályozták – olykor még túl is menvea korábbi szabályozási tárgykörökön – atiltott, közösségellenes magatartásokat.A Mötv. tiltott, közösségellenes magatartásravonatkozó rendelkezései arra hatalmazzákfel a helyi önkormányzatokat, hogy megtiltsanakmagasabb szintű szabályozás hiányábanjogellenesnek nem minősülő magatartásokat,és represszív szankciókat helyezzenekkilátásba az önkormányzati rendeletekbenmeghatározott tilalmak megszegőivel szemben.Azaz a helyi önkormányzatok a helyipolgárok magánszférájába való beavatkozásra,cselekvési szabadságának korlátozásárakaptak felhatalmazást, de a helyi jogalkotáskapcsán a törvényalkotó a jogalkotó hatáskörterjedelmét, annak kereteit nem szabályozta.A „tiltott, közösségellenes magatartás” olyan határozatlanjogfogalom, amely rendkívül széles,diszkrecionális jogkört biztosít a helyi önkormányzatokszámára annak eldöntésére,hogy mely magatartásokat ítél a helyi közösségegyüttélési szabályait figyelembe vévetiltottnak, és ebből következően – a 3.1.pontban ismertetettek szerint – szankcionálhatónak.A felhatalmazásnak ez a módjalehetőséget ad a helyi önkormányzatoknakarra, hogy – akár – önkényesen éljenek – aközösség érdekeinek valódi sérelme nélkül –a közhatalom gyakorlására szóló felhatalmazással,és állami kényszereszközökkel beavatkozzanaka közigazgatási területükön élőpolgárok életébe. A törvényi keretek határozatlanságamiatt a jogalkotó hatáskörrel valóvisszaélés veszélyét növeli az is, hogy aMötv. 51. § (4) bekezdése és a Ket. 94/B. §(3) bekezdése gazdasági érdekeltséget is teremta helyi önkormányzatok számára azzal,hogy a tiltott, közösségellenes magatartásokrólszóló önkormányzati rendeletek alapjánbeszedett bírságok teljes mértékben az önkormányzatokbevételét képezik, illetve azelkobzott dolgok az önkormányzatok tulajdonábakerülhetnek.Álláspontom szerint a törvényhozó a Mötv.felhatalmazó rendelkezéseiben 34 a szankció34 Mötv. 51. § (4) bekezdése, 143. § (4) bekezdés e)pontja.2012/1statuálási jogkör garanciális törvényi kereteinekmeghatározása nélkül indokolatlanul tágfelhatalmazást adott a helyi önkormányzatokszámára szankciók megállapítására, s ez sértia jogbiztonság követelményét 35 és ebbőlkövetkezően az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébenszabályozott jogállamiság elvét.E rendelkezések ugyanis úgy adnak felhatalmazásta helyi önkormányzatok számáravalamely magatartás jogellenessé nyilvánításáraés szankcionálására, hogy annak kereteitnem, illetőleg csak határozatlan jogfogalommal(„közösségellenes magatartás”) határozzákmeg. Jogállami módon a helyi önkormányzatokrészére csak olyan magatartásokmegtiltására adható felhatalmazás, amelyekszabályozása egyébként az önkormányzathatáskörébe tartozik. A Mötv. felhatalmazószabálya azonban ehhez képest túlságosantág és nem világos. A felhatalmazásnak ez amódja a helyi önkormányzatok szabad belátásárabízza annak megítélését, hogy a helyitársadalmi viszonyok szabályozása körébenmely magatartásokat értékelnek olyan mértékbenközösségellenesnek, ami azok elkövetőinekszankcióval való sújtását indokolja.Ez pedig ellentétes a jogalkotásról szóló2010. évi CXXX. törvény 5. § (1) bekezdésénekrendelkezésével, amely szerint: „Ajogszabály alkotására adott felhatalmazásban megkell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát éskereteit.”Végezetül megállapítható, hogy a helyi önkormányzatoktöbbsége által kimondatlanula megszűnt szabálysértési tényállások helyébeléptek/lépnek a helyi önkormányzatokáltal önkormányzati rendeletben megállapítotttiltott, közösségellenes magatartások(sőt, azok még újabb, korábban – jogalkotóáltal ismeretlen – magatartásokkal bővültek).Ugyanakkor arra is van példa, hogy e tényt ahelyi jogalkotó elismeri35 „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Ajogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévéteszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületeiés az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésükettekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek anorma címzettjei számára.” [9/1992. (I. 30.) AB határozat,ABH 1992, 59, 65.]


KODIFIKÁCIÓGYERGYÁK FERENC: SZABÁLYSÉRTÉS HELYETT TILTOTT KÖZÖSSÉGELLENES…83• vagy magában az önkormányzati rendeletmegjelölésében: „Budapest FővárosXVII. kerület Rákosmente ÖnkormányzataKépviselő-testületének 17/2012. (IV. 27.)önkormányzati rendelete az Önkormányzatszabálysértési tényállást tartalmazó rendeleteinekmódosításáról és Budapest FővárosXVII. kerület Rákosmente ÖnkormányzataKépviselő-testületének a szeszesital fogyasztásánakközterületen való korlátozásáról szóló45/1999. (VI.18.) önkormányzati rendeletehatályon kívül helyezéséről”• vagy az önkormányzati rendelet tervezetéhezcsatolt hatásvizsgálatban (SopronMegyei Jogú Város ÖnkormányzatánakKözgyűlése, 2012. május 17-énkelt előterjesztés 1. sz. melléklete):„6) A rendelet megalkotásának szükségessége:Az új szabálysértési törvény értelmében 2012.május 31-ével hatályon kívül kell helyezni azönkormányzati rendeletekben található szabálysértésirendelkezéseket. A tiltott közösségellenesmagatartásról szóló rendelet megalkotásávallehetőség nyílik a helyi életviszonyok általindokolt tényállások megállapítására, a helyiszabályozás fenntartására, és igazgatásibírság kiszabására, mellyel a helyes magatartásralehet ösztönözni.7) A rendelet megalkotásának elmaradásaesetén várható következmények:A rendelet megalkotásának elmaradása eseténa szabálysértési rendelkezések nélkül a helyiproblémát jelentő magatartások szabályozatlanul,és ezáltal szankció nélkül maradnának.(…)”Vagyis a jelen tanulmány címében feltettkérdésre a válasz egyértelmű: IGEN.2012/1


KODIFIKÁCIÓHAVASSY SÁNDOR: A HELYI JOGALKOTÁSSAL KAPCSOLATOS TÖRVÉNYESSÉGI…84Havassy Sándor, igazgatóBács-Kiskun Megyei KormányhivatalA helyi jogalkotással kapcsolatostörvényességi ellenőrzésektapasztalatairólA jogalkotási tevékenység – különösen annakelőkészítése – szakma. Bátran mondhatjuk,hogy ősi mesterség, amelynek gyökerei aklasszikus ókori civilizációkkal egyidősek. Akodifikátorok munkája sokrétű jogi ismereteketigénylő tevékenység – nem véletlenültekintették az ókori Rómában a kodifikációta jogi szakma csúcsának. Ugyanakkor a jogalkotásifolyamat, valamint a jogszabályokszerkesztésének elméleti és gyakorlati ismereteinekoktatása csak napjainkban kapottméltó helyet a felnőttképzés rendszerében.Különösen fontos a megfelelő elméleti alapokelsajátítása, hiszen a jogalkotási tevékenységa közigazgatás mondhatni mindennaposfeladatai közé tartozik. A jogi normákmegalkotása jogászt próbáló feladat, hiszen anormaszövegnek meg kell felelnie a jogszabály-szerkesztésialapelveken túl a közérthetőség,a megismerhetőség követelményének.A jogszabályok, valamint az Alkotmánybíróságreleváns döntéseinek ismerete az egyesrészterületeket illetően elengedhetetlen amegfelelő kiindulási alapokhoz. Valljuk meg:ez manapság már önmagában hatalmas feladatnapjaink gyakran változó jogrendszerében.A jogalkotással kapcsolatos ellenőrzésekrőláltalánosságban és konkrét esetek példáinkeresztül is szeretnék áttekintést adni. Természetesenjelen írás nem vállalkozhat ajogszabályszerkesztésről szóló 61/2009.(XII.14) IRM rendelet (a továbbiakban: R.)és a végrehajtására kiadott részletes módszertaniútmutatóban foglaltak tételes, részletekbemenő vizsgálatára.I. Általános észrevételek azönkormányzati rendeletalkotásifolyamattal kapcsolatbanAz internet, és nem mellesleg az információszabadságés a közérdekű adatok nyilvánosságáravonatkozó szabályozás fejlődése egyarántjelent lehetőségeket és veszélyeket ajogalkotó számára. Manapság könnyen elérhetőekés kereshetőek az önkormányzatirendeletek országszerte. Sajnos előfordul,hogy a helyi jogalkotók élnek is a lehetőséggelés a modern technika segítségével, akárpár óra alatt „összeollóznak” egy helyi rendeletet.Természetesen az átfogó összehasonlítóelemzés mindig hasznos lehet, deezen túlmenően a fenti „technika” nyilvánvalóannem állítható követendő példaként.Ugyanakkor érdemes nyitott szemmel járni amagasabb szintű jogszabályok olvasása közben,hogy az elméletben és a R. által sokszorrendkívül bonyolultan, körülményesen megfogalmazottjogszabály-szerkesztési technikákhogyan valósulnak meg a gyakorlatban.Kiválóan alkalmazható segédanyagok készültektöbb kormányhivatal szakértő kollegáinakösszefogásával, amelyek áttanulmányozásatovábbi segítséget és támpontot adhat aszakszerű és jogszerű rendeletalkotáshoz.A helyi viszonyok és előzmények részletesismerete, az előzetes és utólagos hatásvizsgálatelvégzése nem csupán frázisok, vagy kötelezőenletudandó adminisztrációs lépések,hanem a jogszabályalkotás alappillérei. Jómegoldás lehet összetettebb, illetve nagyközérdeklődésre számot tartó rendeletekesetében, ha két fordulóban tárgyalja a képviselő-testületa rendelet-tervezetet.II. KonkrétumokAzokra a legfontosabb követelményekreszeretném felhívni a figyelmet, melyek biztosíthatjákidőtálló önkormányzati rendeletekalkotását.2012/1


KODIFIKÁCIÓHAVASSY SÁNDOR: A HELYI JOGALKOTÁSSAL KAPCSOLATOS TÖRVÉNYESSÉGI…85A R. indokolása külön rámutat, hogy a jogalkotóa jogszabályok, önkormányzati rendeletekelőkészítésében résztvevők számára ír előkötelezettséget. Tematikusan, a rendeletekcímétől a záró rendelkezésekig igyekszemfelvetni azokat a gyakori hibalehetőségeket,melyek a legnagyobb hibaforrást jelentik atapasztalatok alapján.1. Az önkormányzati rendeletek megjelöléseAz önkormányzati rendelet-tervezetek megjelöléséreaz R. mellékletének 2.3.4 pontja,míg a kihirdetéskori megjelölésére a 2.2.4pontja szövegezési mintát tartalmaz, amitkötelező alkalmazni.Gyakori hibák:− a jogalkotó megnevezésében csak az „önkormányzat”,vagy csak a „képviselőtestület”feltüntetése,− a rendelet elfogadása időpontjának a feltüntetésea zárójelben a kihirdetés napja helyett,− helytelen csak a rendelet szót használni, az„önkormányzati rendelet” kifejezés a megfelelő,− a „számú” szó vagy rövidítése „sz.”, valaminta jogalkotó nevének rövidített megjelölése„Kt.”, vagy az önkormányzati rendeletrövidített megjelölése „Ör.” nem szerepelhet.A címet úgy kell megfogalmazni, hogy az netartalmazzon – a módosítás és hatályon kívülhelyezés kivételével – a szabályozás aktusárautaló kifejezést és a cím utolsó szavához a„ról”-„ről” – rag kapcsolódjon. Nem használhatóa címben a „szabályairól”, „szabályozásról”vagy „megállapításáról” szó. AzIRM rendelet 12. §-a értelmében a jogszabálykihirdetésének évét és napját arab, míg hónapjátrómai számmal kell megjelölni.2. Preambulum, és a bevezető rész megszerkesztése,szövegezéseAz önkormányzati rendelet preambulumotnem tartalmazhat. (R. 51. § (1) bekezdése).Ez rendszerint előfordult önkormányzatirendeletekben (tipikusan: SZMSZ, kitüntetőcímek, díjak adományozásáról szóló rendelet),amely a rendelet megalkotásának előzményeit,célját, a szabályozás indokait rögzítette.A jogalkotási felhatalmazás az a törvénybenmeghatározott rendelkezés, amelynek alapjánaz önkormányzat képviselő-testülete rendeletetalkot. A jogalkotói hatáskörök közöttkülönbséget teszünk aszerint, hogy az eredeti,vagy származékos jogalkotói hatáskör.A bevezető rendelkezés megszövegezésekorminden esetben meg kell jelölni azt a feladatkörtmegállapító jogszabályi rendelkezést,amely alapján a jogszabályt kiadják. AzR. 55. § (5) bekezdése sorrendiséget állapítmeg a feladatkört meghatározó rendelkezésekkörében. Ez lehet az Alaptörvény, vagyaz Ötv. feladatkört megállapító, vagy máságazati törvénynek a feladatkört megállapítórendelkezése.A bevezető rész végén minden esetben szerepelniekell, hogy „…a következőket rendeliel:”.Fontos kiemelni, hogy ha az önkormányzatirendelet érvényességének kritériuma valamelyszerv vagy személy egyetértésének,véleményének a kikérése, akkor a bevezetőrészben ezeket meg kell jelölni és utalni kellaz egyetértés, illetve vélemény kikérésére. Ekörben nem csupán a magasabb szintű jogszabályok,hanem a hatályos önkormányzatirendeletek is irányadóak. Jellemzően azSZMSZ-ben rögzítettek azok a szervek vagyszemélyek, amelyeknek egyetértési, véleményezésijoga van.A bevezető rész tartalmát az R. 55. § (2)bekezdése taxatíve meghatározza. Ebben akörben az R. nem teszi lehetővé azt, hogymár a bevezető részben sor kerüljön a rövidmegjelölés bevezetésére. Ezért a rövid megjelölésaz R. 5. § (2) bekezdésében foglaltakszerint a normatív rendelkezések körébenvaló első előfordulásakor kell meghatározni.3. A rendeletek hatályaA R. meghatározza a személyi és tárgyi hatályalkalmazhatóságának eseteit. Személyi és2012/1


KODIFIKÁCIÓHAVASSY SÁNDOR: A HELYI JOGALKOTÁSSAL KAPCSOLATOS TÖRVÉNYESSÉGI…86területi hatályról akkor lehet rendelkezni, haa jogalkotásról szóló törvényben meghatározottszemélyi hatálya alá nem tartozó jogalanyokrais kiterjed, vagy a jogalkotásrólszóló törvényben meghatározott személyi(területi) hatályától egyébként eltér, és az ajogszabály egyéb rendelkezései alapján nemegyértelmű. Gyakori hiba, hogy a R.-benfoglalt feltételek hiányában is megjelölik azönkormányzati rendeletek személyi és területihatályát.4. Túlterjeszkedés a törvényben foglaltfelhatalmazó rendelkezésekenA rendeletalkotásra való felhatalmazás gyakrancsábíthatja a jogalkotót arra, hogy túlterjeszkedjena felhatalmazásban adott kereteken.A R. is rögzíti, hogy jogszabálytervezeta módosító és a hatályon kívül helyező rendelkezésekkivételével nem tartalmazhatolyan rendelkezést, amely túlterjeszkedik azáltalános rendelkezések között meghatározotthatályán. Ez a korlátozás független attól,hogy a felhatalmazáson túlterjeszkedő helyiszabályozás összhangban van-e a magasabbszintű jogszabályokkal vagy sem. Az Alkotmánybíróságelvi éllel rögzítette azt, hogy azönkormányzatoknak számos lehetősége vanalkotmányos keretek között kezdeményeznia szükségesnek ítélt magasabb szintű jogalkotást,a jogállamiság sérelmét is eredményezőtörvénysértő rendeletalkotás helyett.5. Magasabb szintű jogszabály szövegénekátvételeMagasabb szintű jogszabály szövegét semszó szerint, sem tartalmilag nem lehet idézni,ehelyett merev vagy rugalmas hivatkozástkell alkalmazni. Egyértelmű és hasznos ez aszabályozási módszer, hiszen ezzel elkerülhetőaz önkormányzati rendeletek indokolatlanterjengőssége és a magasabb szintű jogszabályokváltozásával a helyi rendeleteknem válnak automatikusan törvénysértővé.Magasabb szintű jogszabály értelmező rendelkezésénekátvételére is vonatkozik a tilalom,ezért csak rugalmas hivatkozással lehetmegoldani a szabályozást.6. Az önkormányzati rendeletek szerkezetitagolásaAz R. 36. § (2) bekezdése taxatíve rögzíti ajogszabályban alkalmazandó szerkezeti egységekkörét. Ez a formai tagolás szigorúankötött. Ennek ellenére a mai napig előfordula francia bekezdések alkalmazása. A jogszabálytervezete jelöletlen szerkezeti egységetnem tartalmazhat. A jogszabály alapegységea szakasz, a tervezet tagolása során a szakasználmagasabb szerkezeti egység csakakkor alkalmazható, ha e nélkül a jogszabályáttekinthetősége nem biztosított.A szakaszt és a bekezdést pontokra kell tagolni,ha a szakaszba vagy bekezdésbe foglaltmondat felsorolást tartalmaz, és a felsorolásbármely két eleme között logikai kapcsolatáll fenn, amennyiben ez a jogszabály áttekinthetőségételősegíti.Célszerű elkülöníteni az anyagi és eljárásjogiszabályokat egymástól. Gyakori hiba és jelentősenmegnehezíti a jogalkalmazást, ha eszabályok nem logikus sorrendben helyezkednekel.7. Módosító rendelkezésekA rendelet háromféleképpen teszi lehetővéegy hatályban lévő jogszabály, rendelet módosítását.A szövegcserés módosítással, újraszabályozással(adott szerkezeti egység teljesegészében változik), illetve kiegészítéssel.Nem módosítható a jogszabály megjelöléseés a bevezető rendelkezése. Az átszámozástilalma miatt - ha a szerkezeti egység átszámozásáralenne szükség, akkor - a R. kiegészítésekre(beszúrásokra) ad lehetőséget.A módosító rendelkezések sorrendje kötött.Az új szerkezeti egységet megállapító módosítórendelkezéseknek meg kell előzniük aszövegcserés módosító rendelkezéseket.8. Átmeneti, hatályba léptető (záró) rendelkezésekA záró rendelkezések között kell elhelyezniönálló szakaszban a hatályba léptető rendelkezéseket.A jogszabály hatályba lépésének2012/1


KODIFIKÁCIÓHAVASSY SÁNDOR: A HELYI JOGALKOTÁSSAL KAPCSOLATOS TÖRVÉNYESSÉGI…87időpontjától eltérő időpontban hatályba lépőszerkezeti egységek hatályba lépéséről a hatálybalépésük sorrendjében, önálló bekezdésbenkell rendelkezni. Egy bekezdésbennem lehet kétféle hatályba lépési időpont.Azonos hatályba lépési időpont ugyanakkornem lehet két külön bekezdésben. A hatályátvesztő rendelkezéseknél merev hivatkozástkell alkalmazni és a rendelkezéseket egy szakaszbakell foglalni.A technikai deregulációnak lényege, hogyminél kevesebb olyan jogszabály legyen, amitmás jogszabály által kell hatályon kívül helyezni.A jogszabály lehetőleg saját magamondja ki önmaga hatályon kívül helyezését.Már magában, a jogszabályban hatályon kívülkell helyezni a módosító, hatályon kívülhelyező, átmeneti rendelkezéseket. A jogszabályönmaga hatályvesztéséről a jogszabálythatályba léptető rendelkezéssel egy mondatbanrendelkezhet.9. Mellékletek, függelékekGyakori hiba, hogy a mellékletek formailaghibásan kerülnek megalkotásra. Tartalmilagpedig eldöntendő, hogy mi kerüljön a jogszabálymellékletébe és mi a függelékbe. Jogszabály-tervezetbenmellékletet akkor kellalkalmazni, ha a jogszabályban rögzíteni kívántszabályozási tartalom – annak speciálismegjeleníthetősége vagy technikai jellegemiatt – nem fejezhető ki átláthatóan a jogszabálytervezetének szakaszaiban. A rendeletés a melléklet között meg kell teremteni akapcsolatot: hivatkozni kell a mellékletre. AR. a melléklet jelölésével és tagolásával kapcsolatosszabályokat is rögzít. A mellékletbenlévő táblázat sorait pozitív egész számokbólképzett arab számokkal, míg oszlopait a latinabc nagybetűivel kell megjelölni. A mellékletnem tartalmazhat szabályozási tartalombanem tartozó vagy a jogszabály szakaszaibanmeghatározható szabályt.10. Kihirdetés, a rendeletek megküldéseA rendeletek „hivatalos” kihirdetése a helybenszokásos módon: általános gyakorlatszerint a Polgármesteri Hivatal hirdetőtáblájánvaló kifüggesztéssel történik. Emellett2012/1célszerű a mihamarabbi közzétételről gondoskodniaz internetes honlapon keresztül is.Átfogó és bonyolult szabályozás esetén rövid,közérthető tájékoztatóban indokolt értesítenia lakosságot a helyi média útján.Az önkormányzati rendeleteknek és jegyzőkönyvekneka fővárosi és megyei kormányhivatalokrészére történő megküldésénekrendjéről szóló 23/2012. (IV. 25.) KIM rendeletrészletesen szabályozza a rendeletekelfogadása utáni teendőket, rendkívül rövidhatáridőket szabva a települési jegyzőknek.Az önkormányzati rendeleteket a kihirdetéstkövető munkanapon kell megküldeni papíralapon, két példányban (vagy elektronikusúton, minősített aláírással ellátva) a területilegilletékes kormányhivatalnak. Amennyibenaz önkormányzati rendelet helyesbítésérevan szükség, a jegyzőnek a helyesbítéskihirdetését követően, a fentiekben meghatározottmódon, legkésőbb a kihirdetéstkövető munkanapon kell megküldenie akormányhivatal részére a helyesbítés tényérőltörténő tájékoztatást és az önkormányzatirendelet helyesbített változatát.III. A kormányhivatal szerepe azönkormányzati rendeletalkotásminőségének javításábanKiemelt feladat a költségvetési tárgyú rendeletekelőkészítése. A Kormányhivatal törvényességiellenőrzési és felügyeleti főosztályánakmunkatársai folyamatosan segítik azönkormányzatok munkáját szakmai anyagokközzétételével, a rendeletek felülvizsgálatáraszerkesztett egységes szempontrendszerkialakításával, jogszabályváltozásra való figyelemfelhívásokkal.Összességében megállapítható,hogy a költségvetési tárgyú rendeletek„minősége” javul, az anyagi jogi jellegűtörvénysértések száma enyhén csökken.Fontos, hogy további intézkedésekkel ösztönözzüka helytelen gyakorlatok megváltoztatását,és különös figyelmet fordítsunk azontelepülésekre, amelyek visszatérő törvénysértéstkövetnek el. Vannak olyan önkormányzatok,amelyek az elmúlt években rendszeresenkaptak a költségvetési rendeletükre törvényességiészrevételt, amit a rendelet mó-


KODIFIKÁCIÓHAVASSY SÁNDOR: A HELYI JOGALKOTÁSSAL KAPCSOLATOS TÖRVÉNYESSÉGI…88dosításával, a hiányzó tartalmi elemek kiegészítésévelorvosoltak is, azonban 2012-benugyanolyan hibás, hiányos rendeletet fogadtakel. Ez legtöbbször abból adódik, hogy ajegyző évről-évre ugyanazt a hibás előző évimintát használja és csak a számokat javítja kibenne, az egyéb rendelkezéseket ugyanakkornem vezeti át.A magasabb szintű jogszabályok módosulásátgyakran nem követi a helyi rendeletalkotás.A jogsértések orvoslása céljából a Magyarországhelyi önkormányzatairól szóló2011. évi. CLXXXIX. törvény 132. § (1)bekezdés k) pontja alapján szakmai segítségkeretében hívja fel a kormányhivatal a jegyzőketa rendeletek felülvizsgálatának szükségességére.A fentiek mellett érdemes szót ejteni arról is,hogy az önkormányzati rendeletek szabályozásánakvégrehajtása során rendkívül lényegesaz, hogy az érintett ügyintéző kulturált,empatikus magatartását tanúsítson. A legjobbszabályozás is romboló erejű lehet, és aszabályozási céllal ellentétes hatást válthat ki,ha a végrehajtásban részt vevő munkatársalkalmatlan a feladat ellátására. Ezért fontosa megfelelő ügyintéző kiválasztása, esetleg atárgyban szakmai konzultációk, továbbképzésektartása.Zárszóként engedjék meg, hogy megköszönjema Bács-Kiskun Megyei KormányhivatalTörvényességi Ellenőrzési és FelügyeletiFőosztálya valamennyi munkatársának segítségéta cikk elkészültéhez nyújtott segítségéért.2012/1


KODIFIKÁCIÓDOMANICZKY ENDRE: NÉHÁNY GONDOLAT A KÜLFÖLDÖN ÉLŐ…89Domaniczky Endre, konzulMagyarország KülügyminisztériumaNéhány gondolat a külföldön élőmagyar állampolgároknyilvántartásának szabályozásáhozA közigazgatás és szabályozóinak többségeévek óta folyamatos változásban van. A jogalkotásfelgyorsulása következtében a hatásvizsgálatokszerepét a hatályba lépést követőena gyakorlati tapasztalatok beépítésevette át.Nincs ez másként az egyszerűsített honosításszabályaival sem, amelynek gyakorlati alkalmazásatöbb kérdést is felvetett, mint anyomtatványok egyszerűsítése, egyes hatásköriés eljárási szabályok átgondolása. Azegyszerűsített honosításhoz kapcsolódóanérdemes felülvizsgálni a külföldön élő magyarállampolgárok nyilvántartásával kapcsolatosszabályokat is.I. A külföldön élő magyarállampolgárok nyilvántartásánakszabályaiA jogalkotó a közelmúltban az egyszerűsítetthonosításhoz kapcsolódva szabályozta újra akülföldön élők nyilvántartásának rendszerét. 1A korábbi állapothoz képest a külföldönélők csoportját kettébontották: az egyszerűsítetthonosítással (továbbiakban: EH) állampolgárságotszerzők, illetve az egyéb,külföldön élő magyar állampolgárok körére.A módosítás valószínűleg az új választójogikoncepcióhoz kapcsolódva, 2 annak egyikelemeként került az egyszerűsített honosítási1 Maga a külföldön (nem Magyarországon) élő magyarállampolgár kategória még az Nytv. hatályba lépésévelkerült meghatározásra. A jogalkotó eredeti célja valószínűlegaz lehetett, hogy az országot elhagyó vagyazon kívül született, de egy adott időszakban az országbanis élő polgárok számára külön kategóriátképezzen; ezt részletezte tovább a 2011-es módosítás.Vö.: indokolás az Nytv. javaslatához, részletes indokolása 4-5. §-hoz.2 Vö.: Magyarország Alaptörvénye (továbbiakban:MA) XXIII. cikk.2012/1szabályok közé, 3 azonban – jelenlegi formájában– indokolatlan különbséget teremt akülföldön élő magyar állampolgárok csoportjaiközött – arról nem beszélve, hogy a személyiadat- és lakcímnyilvántartás (továbbiakban:SZL) naprakészségét nem segíti elő.A polgárok személyi adatainak és lakcíméneknyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény(továbbiakban: Nytv) 4. § (2a)-(2b)bekezdése szerint a külföldön élő magyarállampolgárok lakcímadatai alapesetben kérelemrekerülnek rögzítésre vagy törlésre. 4Csak az Nytv. 4. § (2) bekezdésével összevetveválik egyértelművé, hogy a külföldönélő magyar állampolgárok egy csoportja: azegyszerűsített honosítással állampolgárságotszerzők körének lakcímadatait a hatósághivatalból rögzíti a nyilvántartásban. 5II. A külföldön élő magyarállampolgárok összetételeA különös szabályok megalkotásának indokátmár fentebb láthattuk, most nézzük meg,mit is jelent mindez a gyakorlatban. Mindenekelőttfontos megjegyezni, hogy pontosszámokat nem, arányokat és irányokat azonbanmeg lehet határozni a hatályba lépés óta3 Bár a 2011-ben benyújtott, az egyszerűsített honosításszabályait módosító T/2239. sz. törvényjavaslatindokolása szerint az egyszerűsített honosítással állampolgárságotszerzettek eltérő módon kezelésénekoka az volt, hogy a kedvezményes honosításhoz nemszükséges magyarországi lakóhely, ezért az így állampolgárságotszerzők nem szerepelnek egyetlen hatóságinyilvántartásban sem, ez az érv kevéssé meggyőző,hiszen a Magyarország mai területét egykor elhagyók,illetve ezek magyar állampolgárságú, külföldönélő utódai sem szerepelnek egyetlen nyilvántartásbansem.4 Vö.: Nytv. 4. § (2a)-(2b) bekezdései: „(2a) A külföldönélő magyar állampolgár adatai a nyilvántartásban akkorszerepelnek, ha a) Magyarország területén kívül élő állampolgárkéri adatai nyilvántartásba való felvételét; b) Magyarországterületét külföldi letelepedés szándékával elhagyó magyarállampolgár kéri meglévő adatai további kezelését, vagy c) az(1) bekezdés c) pontja szerinti külföldön élő polgár magyarállampolgárságot szerez. (2b) A külföldön élő magyar állampolgárokadatait kérelmükre - az archív adatok kivételével - anyilvántartásból törölni kell.”5 A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV.törvény 4. § (3) bekezdése vagy 5. §-a alapján honosítottvagy visszahonosított külföldön élő polgár adataiaz állampolgársági ügyekben eljáró szerv értesítésealapján hivatalból szerepelnek a nyilvántartásban.


KODIFIKÁCIÓDOMANICZKY ENDRE: NÉHÁNY GONDOLAT A KÜLFÖLDÖN ÉLŐ…90eltelt bő egy év alatt is. A külföldön élő magyarállampolgárok színes és összetett csoportjaországonként és régióként eltéréseketmutat – itt a tengerentúli, s azon belül is azausztráliai magyarság körében szerzett tapasztalatokraépítünk. A határok megvonásaa fogalmi eltérések miatt is nehézkes, a jogszabálybanemlített külföldön élő magyarállampolgár nem azonos a köznyelvben egyregyakrabban emlegetett külhoni magyarokkal,hanem azon halmaznak csupán részeleme.A külföldön élő magyar állampolgárok háromlegjelentősebb csoportja: a már eredetilegis külföldön született, de magyar állampolgárságúszülő(k)től származó, magyarállampolgárságot szerzett személyek; a Magyarországrólkülföldre távozó magyar állampolgárok;a magyar származású, a maiMagyarország területén kívül született vagyilyen felmenőkkel rendelkező magyar állampolgárok(egyszerűsített honosítással állampolgárságotszerzett személyek). A negyedik– a többihez képest kicsiny – csoport pedig akülföldön, nem magyar állampolgárságúszülőktől született, külföldön élő, ám honosítássalmagyar állampolgárságot szerzettszemélyek köre. 6 Vessünk egy pillantást afenti csoportok összetételére és arányára is!A tengerentúli magyar diaszpórákban a magyarszármazásúak köre a legjelentősebbcsoport, bár a jelenlegi szabályozás alapján amagyar nyilvántartásban csak elvétve szerepelnek,hiszen adataikat csak kérelemrekell(ene) rögzíteni az SZL-ben. E lehetőségrőltöbbségük nem is tud, s miután hosszadalmasés költséges eljárásról van szó, azesetek többségében a konzuli szolgálat semajánlja fel külföldön élő magyarként történőregisztrálásukat. Az első útlevél megszerzésekorvagy lejárt útlevél megújításakor kitöltöttnyomtatványaik adattartalma így a közigazgatásszámára nem hasznosul teljes mértékben.Ez azt jelenti, hogy a magyar hatósággalvaló minden egyes találkozáskor újraés újra rögzítenünk kell a lakcímadatokat,amelyek például egy személyi adat- és lakcímnyilvántartássalnem rendelkező ország6 Tipikusan: a korábban az állampolgárságról szólótörvény 4. § (3) bekezdése vagy (2) bekezdése alapjánkedvezményesen honosított személyek, akik az állampolgárságmegszerzését követően külföldre költöztek.2012/1esetében – mint például Ausztrália – akár amindennapi kapcsolattartásban, akár az itthonihatóságok munkájának segítésébennehézséget okozhatnak.A Magyarországról külföldre távozó állampolgárokköre – a kivándorlási hullámoktöbb generációját öleli magába. Az SZL – ahatóság akkori jogalkalmazási gyakorlataszerint – az egyes generációk adatait részlegesentartalmazza. 7 Az SZL adatai – értelemszerűen– a jelenhez közeledve egyre pontosabbak.A kivándorlók legújabb csoportjanagyrészt hibátlanul került benne rögzítésre,ám itt egy másik, az évek múltával egyresúlyosbodó problémával kell szembenéznünk.A legújabb, jelenleg is zajló, még felfeléívelő hullám tagjai sem távozásuk előtt,sem azt követően nem rendezik a státuszukat.8 Ennek oka egyrészt az ismeretek hiánya,másrészt a régi hazával szembeni paszszivitás.Harmadrészt viszont az anyagi teher:nehezen értik meg, miért is kell fizetniazért, ami leginkább nem is a saját, hanem aközigazgatás érdeke: 9 az adatok frissítéséért– hiszen a külföldön élő magyar állampolgárokesetében voltaképpen erről van szó. 10A bejelentési hajlandóságot azonban az állammégoly távolból is képes befolyásolni: azadózási szabályok változása és az adótartozásokbehajtása ezt a kört ösztönzi az adatokpontosítására – ám az ügyfelek a számukralegolcsóbb és legegyszerűbb módot választják,s nincsenek tekintettel a közigazgatásérdekeire. Ennek következtében a konzullátókörébe kerülő ügyfelek túlnyomó több-7 Így például a legtöbb esetben – de nem teljeskörűen– szerepelnek benne az 1970-es és 1980-as évekbentávozottak adatai, általában passziválva, de több esetbenaktív találatként.8 Pedig az Nytv. 26. §-a alapján ezt kötelező lennemegtennie.9 Ahogy ezt az Nytv. 1. § (2)-ben, a törvény céljaiközött rögzíti is: „A nyilvántartás azokat az alapvetőszemélyi és lakcím adatokat tartalmazza, amelyek a polgárokegymás közötti jogviszonyaiban személyazonosságuk igazolásához,továbbá a közigazgatási és igazságszolgáltatási szervek,a helyi önkormányzatok, valamint más természetes és jogiszemélyek, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetektörvényen alapuló adatigényeinek kielégítéséhez szükségesek.”10 Az állampolgár érdeke általában magyarországiingatlanvásárláskor kerül előtérbe, ilyenkor rendszerintaz útlevéllel egyidejűleg igénylik a személyi azonosítószámotis.


KODIFIKÁCIÓDOMANICZKY ENDRE: NÉHÁNY GONDOLAT A KÜLFÖLDÖN ÉLŐ…91sége az adatok törlését kezdeményezi, nemtörődvén azzal, hogy a külföldön élő magyarkénttörténő regisztráció hosszabb távonmind számára, mind a közigazgatás számárahasznosabb lenne. Összegezve a Magyarországróltávozottak csoportjáról mondottakat:esetükben az SZL adatai részben már mostpontatlanok, részben viszont a jelenlegi szabályozáshat abba az irányba, hogy a pontosadatokat is elveszítsük, s esetleg később pontatlanformában rögzítsük újra.A fentiektől jelentősen eltér az egyszerűsítetthonosítással állampolgárságot szerzők csoportja.Esetükben hivatalból rögzítésre kerülnekadataik, mintha ők vagy felmenőikmindig is magyar állampolgársággal rendelkeztekvolna. A tengerentúli diaszpórák tekintetébenaz ún. határon túli (vagyis akárpát-medencéből származó) magyarokcsoportja a harmadik helyen áll. 11 Az egyesangolszász országokban eltérő tájakról, másmásidőben, különböző társadalmi hátterűcsoportok távoztak külföldre – ezek egyrésze (arányukhoz képest jelentős része)őrizte meg magyar identitását. Ausztráliábanpéldául a határon túli magyarok döntő többségedélvidéki származású. 12 Ebben az esetben– bár nem kérik és személyi adat- éslakcímnyilvántartás létezése és jelentőségetöbbségük számára nem ismert – az államhivatalból rögzíti a magyar állampolgárságotkérelmezők adatait az SZL-ben, és bocsát kiaz ügyfelek részére lakcímkártyát. Ennekköszönhetően a határon túli, magyar állampolgárságotigénylők körének adatai az anyakönyvikivonatokkal frissen egyeztetve kerülnekaz adatbázisba.Végezetül néhány szót a negyedik csoportrólis szólnunk kell: miután a törvény rájuk nézvea magyarországi lakóhelyet kötelezővétette, adataik szerepelnek az SZL-ben. Eltérések,változások azonban itt is adódnak,amelyek átvezetése azonban – hiába észleli11 Hézagos, leginkább csak arányokra vonatkozóadatokra l. az USA esetében: Puskás Julianna: Kivándorlómagyarok az Egyesült Államokban 1880-1940(Bp., Akadémiai, 1982), Várdy Béla: Magyarok azÚjvilágban (Bp., Magyar Nyelv és Kultúra NemzetköziTársasága, 2000); Kanada esetében: Ruzsa Jenő:A kanadai magyarság története (Toronto, 1940).12 Adatokra l.: Kunz Egon: Magyarok Ausztráliában(Bp., Teleki László Alapítvány, 1997).2012/1hivatalból a hatóság – kérelemre történhet(ne).III. Az eltérő szabályozásjogi háttereA külföldön élő magyar állampolgárok öszszetételénekáttekintése után vessünk mégegy pillantást a jogszabályok szövegére. Azelőbbiekben láthattuk, hogy a látszólag aprócska(másfél bekezdés) módosítás, amelyaz EH kérelmezők körére speciális szabályokalkalmazását rendelte, jelentős változásokatidézett elő. Az érintettek összetételét vizsgálvapedig eltűnődhetünk, vajon van-e, ésha igen, milyen alapja közel azonos vagylényegileg hasonló csoportok eltérő módonvaló kezelésének, s egyáltalán: létezik-e és haigen, miben rejlik a társadalmi haszna azeltérésnek.A jogalkotó törvényi szintű szabályozás alávonta az állampolgársági kérelmezők egycsoportját, ezek adatainak kezelésére ugyancsaktörvényi szinten speciális szabályokatalkotott. E szabályozás eljárási szempontbólkét csoportra bontotta a külföldön élő magyarállampolgárokat. Az egyik csoport esetébenaz SZL-be történő felvétel hivatalból 13történik, s ingyenes, 14 a másik csoport esetébenkérelemre, 15 emellett pedig díjköteles. 1613 Megjegyzendő egyébként, hogy az egyszerűsítetthonosítással állampolgárságot szerzők köre esetében aleszármazottak – a jelenlegi szabályozás fenntartásaesetén – az első kategóriába fognak kerülni, s az adataika közigazgatás számára – néhány évtizednyi késéssel– ugyancsak elvesznek.14 Az SZL-ben rögzítésre kerülő adatok a honosításikérelem nyomtatvány részét képezik, annak benyújtásapedig mentes a konzuli díj megfizetése alól. Vö.: akonzuli költségekről szóló 5/2010. (XII.31.) KÜMrendelet 14. § (1) bekezdés g.) pont.15 A fenti négy kategóriát tekintve: a harmadik csoport,amelynek tagjai esetleg több generáción keresztülnem tartoztak az állam kötelékébe, tehát gépesítettadatelőzmények szinte egyáltalán nincsenek, ingyenesenkerülnek a rendszerbe. A másik három csoportközül az első kettő esetében vagy az ügyfél vagy afelmenő rendelkezik előzményi adatokkal, amelyektisztázása és frissítése nem csupán a saját, hanem aközigazgatás érdeke is. Arról nem beszélve, hogy afrissen távozottak adatai frissességének megőrzéséhezugyancsak állami érdek fűződne, de míg az egyikcsoport a nyilvántartásról nem is hallott, a másikpedig korábbi tapasztalatai alapján tartózkodó vele


KODIFIKÁCIÓDOMANICZKY ENDRE: NÉHÁNY GONDOLAT A KÜLFÖLDÖN ÉLŐ…92Vagyis: azon magyar állampolgárok, akikmagyar állampolgárságukat elvesztették vagykülföldön születtek, de felmenőjük magyarállampolgár volt, ebből a szempontból máseljárás alá esnek, mint akik a jelenlegiországterületen születtek vagy innét származnak.Ez nem más, mint származási alapontörténő megkülönböztetése a magyarállampolgárok egyes csoportjainak, amelyamellett, hogy ellentétes az állampolgárságitörvénnyel, 17 a magyar állam érdekeit sérti, amagyar közigazgatás munkáját pedig megnehezíti.IV. Az állam érdeke,a közigazgatás haszna,az ügyintézés egyszerűsítéseAmikor az SZL-be való adatfelvétel és adatfrissítéshivatalból és ingyenesen történőmegvalósítását javaslom a külföldön élő magyarállampolgárok valamennyi kategóriájaszámára, e három szempont egybe esik. Agyakorlati tapasztalatok, amelyek egy részevázlatosan fentebb említésre került, azt mutatják,hogy az SZL jelenlegi állapotában isfolyamatos adategyeztetésre és továbbfejlesztésreszorul, 18 a külföldön élő állampolgárokjelentős része viszont ebben nem érdekelt,a közigazgatás (a konzuli szolgálat)viszont képes lenne, és legtöbb esetben megis kapja ezeket az adatokat, de – kérelemhiányában – azokat nem rögzítheti. Nincsszó tehát többletteherről a közigazgatás oldalán,viszont az állam pontos adatokhozjuthat akár minden alkalommal, amikor azügyfél a nagykövetséget felkeresi. Fontosszemben. A jogalkotó pedig pont e két csoport esetébenvár önkéntességet és anyagi kötelezettségvállalást.16 Vö.: a konzuli költségekről szóló 5/2010. (XII.31.)KÜM rendelet 4. § (1) bekezdés, valamint Melléklet 4.pont.17 Vö.: A magyar állampolgárságról szóló 1993. éviLV. törvény 1. § (1) bekezdés.18 Az állam pedig minden korábbinál nyitottabb az újmegoldások közigazgatási hasznosítására. Vö.: MAXXVI. cikk. Ehhez kapcsolódóan érdemes megjegyezni,hogy a külföldön élők körében is egyre népszerűbbügyfélkapu regisztráció adattartalmát és alakcímadatokat is össze lehetne egyeztetni, esetleg aregisztrációs lapon megadott lakcímet is el lehetnefogadni a bejegyzés alapjául külföldi lakcímadatként.2012/1megjegyezni, hogy a külföldre távozott állampolgárérdeke is az, hogy adatai naprakészeklegyenek, s Magyarországhoz való viszonya(külföldi letelepedés, ideiglenes külfölditartózkodás) egyértelműen feltüntetésrekerüljön. 19V. Kodifikációs javaslatA külföldön élő magyar állampolgár és amagyar közigazgatás közti találkozás alapeseteaz útlevélkérelem külképviseleten történőbenyújtása. Az útlevélügyek intézése – azokmány érvényességi idejétől függően –alapvetően kétféleképpen történhet: érvényesúti okmány vagy ennek hiányában másérvényes okmány megléte esetében az útlevélközvetlenül megújítható. Érvényes okmányhiányában állampolgársági eljárást követőenkerülhet sor az útlevél kibocsájtására. A jelenlegiszabályozás szerint ilyen alkalmakkorrögzítik az ügyfél elmúlt időszakban történtházasságát, válását, névváltozását. Ehhezkapcsolódva – ugyanis a lakcím az állampolgárságinyomtatvány részét is képezi 20 – kerülhetnesor a lakcímadatok egyeztetésére is,majd ez alapján a létező lakcímkártya érvénytelenítésére/bevonásáraés új lakcímkártyakibocsátására.Az egyértelműség érdekében: a lakcímadatokhivatalbóli egyeztetésére lenne szükség,vagyis aki külföldi letelepedést kér, továbbrais maga dönthessen adatai további kezeléséről(de ha azok megtartása mellett dönt, akkorazt díjmentesen tehesse meg), és természeteseningyen kapja meg a lakcímkártyát. A19 Természetesen a jogalkotónak mérlegelnie szükségesa másik lehetőséget is: nevezetesen azt, hogy aspeciális szabályozást megszüntetve az EH kérelmezőkszámára is díjkötelessé teszi a lakcímkártya kibocsátását,egységes szabályokat alkotva a külföldön élőmagyar állampolgárok valamennyi csoportjára. Emellettszólna a kiadások csökkentése, hiszen a lakcímkártyaelőállítása az állam számára is pénzbe kerül, eztnövelik a külföldre továbbítás költségei. Az Nytv.fentebb már idézett rendelkezése – amely szerint anyilvántartás adattartalmának naprakészsége az ügyfélmellett a közigazgatás érdeke is – nyomós érdeknektűnik a mellett, hogyha a jogalkotó az egységesenfizetős változatot választja, a plusztehertől (a konzulidíj megfizetésétől) eltekintsen.20 Bővítése esetleg indokolt lehetne egy sorral: külföldönletelepedett vagy ideiglenes külföldi tartózkodás.


KODIFIKÁCIÓDOMANICZKY ENDRE: NÉHÁNY GONDOLAT A KÜLFÖLDÖN ÉLŐ…93módosítás – a 2011. évi javaslat mintájára –minimális változtatást igényelne az Nytv. 21 ésa konzuli díjakról szóló KÜM rendelet szövegében.Az Nytv. módosítása a következőképpentörténne: 22„(2) A magyar állampolgárságról szóló 1993. éviLV. törvény 4. § (3) bekezdése vagy 5. §-a alapjánhonosított vagy visszahonosított külföldön élőpolgár, továbbá a Magyarország területénkívül élő állampolgár adatai az állampolgárságiügyekben eljáró szerv értesítése alapján hivatalbólszerepelnek a nyilvántartásban. Az állampolgárságiügyekben eljáró szerv értesítésealapján a nyilvántartott adatainak változásáta nyilvántartáson hivatalból át kellvezetni.(2a) A külföldön élő magyar állampolgár adataia nyilvántartásban akkor szerepelnek, haa) Magyarország területén kívül élő állampolgárkéri adatai nyilvántartásba való felvételét,b) Magyarország területét külföldi letelepedésszándékával elhagyó magyar állampolgár kérimeglévő adatai további kezelését, vagyc) az (1) bekezdés c) pontja szerinti külföldön élőpolgár magyar állampolgárságot szerez.”A KÜM rendeletben pedig a konzuli díj alólimentességek körének bővítését érdemesmegfontolni. Mentes lenne tehát a konzulidíj alól a „személyi azonosítót és lakcímet igazolóhatósági igazolvány kiállítása és cseréje, kivéve haarra az igazolvány megrongálódása, megsemmisülésevagy elvesztése miatt kerül sor”.ÖsszegzésA jogalkotás felgyorsulása mellett az elmúltévekben egyre erősebben jelentkezik a deregulációsszándék is. A jelenleg folyó háttérmunkáka gyakorlati tapasztalatok alapjáncélozzák az egyes jogszabályok, az azokbanrögzített eljárások és nyomtatványok egyszerűsítéséta konzuli joganyag vonatkozásábanis. Az itt felvázolt probléma: a külföldön élőmagyar állampolgárok adatainak nyilvántartásbavétele, az adatváltozások nyomon követéserévén az SZL adattartalmának naprakészségénekbiztosítása egyaránt szolgálná azállampolgárok és a közigazgatás érdekeit.Erre tekintettel a jogalkotónak érdemes lennemegfontolnia az e csoportokra vonatkozójoganyag egységesítését, a jelenleg az egyszerűsítetthonosítással állampolgárságot szerzettszemélyekre vonatkozó különös szabályozásáltalánossá tételét.21 A törvénymódosítás révén nemcsak a külképviseleten,hanem a Magyarországon benyújtott kérelmekesetében is alkalmazni lehetne.22 Elfogadása esetén a változásokat át kellene vezetniaz Nytv. végrehajtási rendeletén is.2012/1


KODIFIKÁCIÓBUKSZA ZSOLT: A PARLAMENTI VIZSGÁLATI JOG…94Buksza Zsolt, főtanácsadóOrszággyűlés HivatalaA parlamenti vizsgálati jogegyes kérdéseiA magyar parlamenti jogban a vizsgálati hatásköraz ellenőrző funkció valamely bizottságáltal gyakorolható egyedi sajátosságokkalrendelkező részjogosítványának tekinthető.A vizsgálati jog gyakorlása során a parlamentibizottság kilép az ügyrendi autonómia általkörülhatárolt szabályozási keretek közül,mivel tevékenysége és döntései a törvényhozásonkívüli személyek jogait és kötelezettségeitis érinthetik. A vizsgálati tevékenységnekmás parlamenti funkciókra nem jellemző, akülső személyekre irányuló joghatása lehetettaz alapvető indoka a vizsgálati jog alkotmányosfelülvizsgálatának.Az Alkotmánybíróság az 50/2003. (XI. 5.)számon tette közzé a tárgykörre vonatkozóhatározatát, melynek legfontosabb megállapításaia következőkben összegezhetők. Azelemzés kiinduló pontjaként – egyébkéntösszhangban a német Alkotmánybíróságértékelésével – 1 leszögezi, hogy a vizsgálóbizottság 2 működésének alapvető jellegeszerint közhatalmi jogalkalmazó tevékenységetfolytat. Meg kell ugyanakkor jegyezni,hogy a vizsgálóbizottság működése az ABhatározat kibocsátásakor és jelenleg semrendelkezik a hatósági-jogalkalmazói tevékenységvalamennyi fogalmi ismérvével, ígykülönösen egyedi ügy eldöntésére vonatkozó,illetve döntése kikényszerítésére irányulóhatáskörrel.A hatalommegosztás és a jogállamiság elvébőlkövetkezően egyetlen közhatalmi intézmény,így a vizsgálóbizottságoknak a jogosítványaisem lehetnek korlátlanok, így példáula vallomástételi kötelezettség is kizárólagmás alkotmányos rendelkezésekkel össz-1 Petrétei József - Tilk Péter: A parlamenti vizsgálóbizottságoka magyar kormányzati rendszerben de legelata és de lege ferenda, Magyar Jog 2001/7., 398. o.2 Az AB határozat is fogalomhasználata egyszerűsítésretörekszik: alapvetően a funkcióra és nem a bizottságitípusra utal.hangban érvényesülhet. Az Alkotmánybíróságmegállapította, hogy az országgyűlésibizottságok vizsgálati tevékenységéről, avizsgálati eljárásról, az igénybe vehető eszközökrőlés módszerekről, a vizsgálatbanérintett természetes és jogi személyek eljárásijogosultságairól sem a Házszabály, sem másjogi norma nem tartalmaz egységes és részletesszabályozást. A Házszabály alapvetően abizottságok önszabályozására bízta a vizsgálatieljárások rendjének meghatározását.Mindezekből következően egyrészt sérült azOrszággyűlésnek a bizottsági vizsgálatokhatékony lefolytatásához fűződő érdeke,másrészt a közügyek parlamenti megvitatásánakszabadsága sem érvényesülhetett maradéktalanul,mivel a bizottság által meghallgatnikívánt személy megjelenése, illetve akért adatok rendelkezésre bocsátása nemvolt biztosítható.A szabályozatlanság a bizottsági vizsgálatbanérintettek szempontjából a személyhez fűződőjogvédelem, valamint egyes alapvető eljárásijogosultságok (jogorvoslati és képviselethezvaló jog) teljes hiányát eredményezte.Formai kérdésként jelent meg a döntésben atörvényi szabályozási szint, mint alkotmányoskövetelmény meghatározása. E szerinta bizottságokat megillető alapjog korlátozójogosítványok tartalma nem nyugodhat aszabályozatlanságból fakadó esetlegességenvagy a bizottságok saját szempontjaikat előtérbehelyező önszabályozásán. Az utóbbiidők törvényalkotása már eleget tett a formaikövetelményeknek, mivel az országgyűlésitörvény részeként szabályozta a vizsgálóbizottságokműködését.Az Alkotmánybíróság a fenti okok miattmulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértéstállapított meg, amely mégsem eredményeztea jogalkotás sürgető kényszerét, sőt azOrszággyűlés több állásfoglalásában is rögzítette3 , hogy tekintettel a vizsgálóbizottságoknaka parlamenti ellenőrzés során betöltöttkiemelkedő alkotmányos helyzetére, azalkotmányos mulasztások nem képezik akadályátaz országgyűlési bizottságok vizsgálatitevékenysége folytatásának.3 24/2002-2006. sz., 45/2002-2006. sz. ÜB állásfoglalás2012/1


KODIFIKÁCIÓBUKSZA ZSOLT: A PARLAMENTI VIZSGÁLATI JOG…95Az Alaptörvény és az országgyűlési törvényelfogadása számos újdonságot hozott a bizottságokvizsgálati tevékenységének szabályozásaterén, ezáltal megteremtve annaklehetőségét, hogy az alkotmánybírósági döntéstükrében is sor kerülhessen a korábbi és ahatályos jogszabályi környezet összehasonlítására,a vizsgálóbizottságok működési tapasztalatainakáttekintésére.I. Bizottsági típus és a vizsgálatijogkör telepítéseA korábbi szabályozást elemző alkotmánybíróságihatározat rámutat, hogy az országgyűlésibizottságok vizsgálati tevékenysége semaz Alkotmány, sem az akkori Házszabályalapján nem kötődik egy meghatározott bizottságitípushoz, így az állandó (beleértvealbizottságait is) és az ideiglenes bizottságok(eseti és vizsgálóbizottság) az Országgyűlésvagy saját hatáskörükben hozott döntéseikalapján egyaránt folytathatnak vizsgálatokat.Az Alkotmánybíróság elvi álláspontját erősítettékazok az ügyrendi bizottsági állásfoglalásokis, melyek megállapították, hogy a vizsgálóbizottsághatásköre ugyan nem vonhatóel, de bármelyik állandó bizottság foglalkozhatolyan kérdéssel, amely a vizsgálóbizottságáltal folytatott vizsgálat tárgyát képezi,feltéve, hogy az az állandó bizottság működésiterületét érinti 4 .Előfordult, hogy a párhuzamos bizottságivizsgálatok hatásköri összeütközéseketeredményeztek, más esetben a bizottságokaz egyidejű eljárások elkerülésére törekedtek,ugyanakkor arra is akadt példa, hogy egymásraépültek a bizottsági vizsgálatok. Megállapítható,hogy alapvetően politikai szempontokhatározták meg az azonos tárgykörbenvizsgálatot folytató bizottságok egymáseljárásaihoz fűződő viszonyát.Az egyes ellenzéki politikusok megfigyelésétvizsgáló és a Nemzetbiztonsági bizottságpárhuzamos működését szinte állandósultkonfrontáció jellemezte.A Honvédelmi bizottság a Magyarországlégtere feletti átrepüléseket vizsgáló bizottság4 55/1998-2002. sz. ÜB állásfoglaláslétrejötte előtt lényegileg egyező módszereketalkalmazva vizsgálta ugyanazokat a kérdéseket,melyekre később a vizsgálóbizottságmegalakult. Az Oktatási bizottság Ellenőrzőalbizottsága az iskola bezárásokat vizsgálóbizottság alakuló ülését megelőzően azzalfejezte be saját egyező tárgyú vizsgálatát,hogy az általa bekért iratokat átadta a vizsgálóbizottságszámára.A Budapest Bank Rt. működését vizsgálóbizottság eljárása során mellőzte a pénzintézetkonszolidálásának vizsgálatát, mivel azOrszággyűlés az adós és bankkonszolidációvalkapcsolatban felmerült kérdések átfogóés általános feltárására külön vizsgálóbizottságothozott létre. Az esetek többségébentehát a parlamenti bizottságok feladatkörébenmeglévő átfedések nem vezettek hatásköriösszeütközéshez.A hatásköri kérdésekkel foglalkozó másikállásfoglalás – összhangban a vizsgálati jogkizárólagos bizottsági hatáskörként való értelmezésével– ugyanakkor határozottankizárja, hogy országgyűlési képviselő a bizottságivizsgálat tárgyára vonatkozó átfogóindítványt terjesszen az Országgyűlés elé 5 .A parlamenti jog alkotmányos környezeténekmegváltozása lényeges változásokateredményezett a határkör-telepítés kérdésében.Az Alaptörvény 7. cikk (3) bekezdésealapján sarkalatos törvény szabályozza azországgyűlési bizottságok vizsgálati tevékenységét,amely az Országgyűlésről szóló2012. évi XXXVI. törvényben a vizsgálóbizottságrólrendelkező 10. alcím beiktatásávalvalósult meg. A törvény ezen része a vizsgálóbizottságlétrehozásával, összetételével,működésével és vizsgálati hatásköreivel kapcsolatosszabályokat tartalmaz, és az Alaptörvényfelhatalmazása ellenére nem rendelkezikgenerálisan az országgyűlési bizottságokvizsgálati tevékenységéről, pedig a törvénysarkalatossági záradéka értelmében a 10.alcím szolgál az Alaptörvény idézett rendelkezésénekvégrehajtására. Jól látszik tehát,hogy az Országgyűlés a parlamenti vizsgálatijog törvény által szabályozott keretek közöttmegvalósítható gyakorlását egyetlen bizottságitípushoz, a vizsgálóbizottsághoz telepí-5 39/1998-2002. sz. ÜB állásfoglalás2012/1


KODIFIKÁCIÓBUKSZA ZSOLT: A PARLAMENTI VIZSGÁLATI JOG…96tette. Az országgyűlési törvény hatálybalépésétkövetően más jellegű bizottság (állandóbizottság, albizottság, eseti bizottság, nemzetiségibizottság) vizsgálati tevékenységet aparlamenti ellenőrzési jog általános rendelkezéseire6 alapozva folytathat, azonbansemmiképpen sem élhet a törvény 10. alcímébenszabályozott vizsgálati eszközökkel ésegyéb hatáskörökkel.Az országgyűlési törvény a 2010-ben létrejöttbizottsági struktúrát ugyan nem érinti, alétező bizottságok vizsgálati tevékenységénekeszközeit és lehetséges kereteit azonbanmindenképp kijelöli.II. Vizsgálóbizottság létrehozásaTöbb mint két évtizede része parlamentijogunknak az a ténylegesen korlátozottanérvényesülő garanciális szabály, miszerint avizsgálóbizottságot kötelező létrehozni, haazt a képviselők legalább egyötöde kezdeményezi.Számos eljárási technika létezikugyanis, mint pl. a bizottság létrehozásárólszóló döntés napirendre vételének elutasításavagy a tagok delegálásának mellőzése, melylyelmegakadályozható a vizsgálóbizottságlétrehozása. A parlamenti jog legújabb szabályaitovább gyarapították a vizsgálóbizottságoklétrejöttének gátat szabó eszközrendszert.Az országgyűlési törvény értelmébenugyanis a vizsgálóbizottságot csak abban azesetben kötelező létrehozni, ha a vizsgált ügyaz országgyűlési képviselők által igénybevehető ellenőrzési jogosítványokkal (pl. interpelláció)nem tisztázható, továbbá ha abizottság megbízatása nem sérti az államhatalmiágak elválasztásának elvét, valamintnem olyan kérdés megvizsgálására irányul,melyben folyamatban van bármilyen másbírósági vagy hatósági eljárás, és végül a bizottságivizsgálat egyedi jogi felelősség megállapításárasem irányulhat 7 . Az ismertetett6 Ezen jogcímek közül kiemelhető az Alaptörvényneka kormány Országgyűlés előtti felelősségét rögzítőrendelkezésére, illetve az országgyűlési törvény 15. §(1) bekezdésére, mely szerint az állandó bizottság azOrszággyűlésnek a kormányzati munka ellenőrzésébenközreműködő szerve.7 OGY tv. 24. § (1) bekezdéshatályos szabályozás előképének tekinthetőaz ugyancsak a vizsgálóbizottságok feladatéshatásköri korlátainak kijelölésére irányuló64/1998-2002. sz. ÜB állásfoglalás, melyneklegtöbb megállapítását szinte szó szerintveszi át a törvény. Lényeges tartalmi különbségkéntértékelhető, hogy az állásfoglalás azegyedi jogi felelősség megállapításának korlátjaalóli kivételként határozta meg a közjogifelelősség megállapítását.Az országgyűlési törvény hatálybalépésétkövetően viszonylag hamar felmerült az akérdés, hogy ki és milyen módon döntheti el,hogy a vizsgálóbizottság létrehozására irányulóindítvány megfelel-e az ismertetetttörvényi kritériumoknak. Az Alkotmányügyi,igazságügyi és ügyrendi bizottság állásfoglalásaszerint 8 ezekben az esetekben a képviselőiönálló indítványok előszűrésére szolgálóún. tárgysorozatba vételi eljárás szabályaiszerint kell eljárni. Az Alkotmányügyi bizottságdöntése önmagát, mint a Házszabályértelmezéséért felelős bizottságot általánosjelleggel hatalmazta fel a tárgysorozatba vételrőlvaló döntés meghozatalára. Amennyibenaz Alkotmányügy bizottság szabad mérlegelésénalapuló döntése szerint a vizsgálóbizottságlétrehozására irányuló javaslat megfelela törvényi feltételeknek a tárgysorozatbavétel nem tagadható meg, azonban ezekhiányában az Országgyűlés sem veheti tárgysorozatbaa javaslatot, ami gyakorlatilag aztjelenti, hogy a képviselők kizárólag „nem”-mel szavazhatnak a tárgysorozatba vétel kérdésében.Ezen a ponton egyébként az állásfoglalásalapvetően eltér tárgysorozatba vételieljárás rendelkezéseitől, melynek lényegiszabálya szerint az Országgyűlés mindenesetben felülbírálhatja a kijelölt bizottságtárgysorozatba vételt elutasító döntését.III. Vizsgálati eszközökAz Alkotmánybíróság rámutatott, hogy hiányoznaka bizottsági vizsgálat sui generis voltát(a büntető és a közigazgatási eljáráshozvaló viszonyát) rögzítő szabályok. Mielőttrátérnénk az egyes eljárási kérdések bemutatására,általános jelleggel is megállapítható,8 20/2010-2014. sz. AIÜB állásfoglalás2012/1


KODIFIKÁCIÓBUKSZA ZSOLT: A PARLAMENTI VIZSGÁLATI JOG…97hogy az országgyűlési törvény nem törekedett,bár ennek elvi lehetőségét az Alaptörvénytartalmazza, a bizottsági vizsgálat aprólékosszabályrendszerének megalkotására.Az Alkotmány 21. § (3) bekezdése adatszolgáltatásiés vallomástételi kötelezettséget írtelő, az utóbbi értelemszerűen magába foglaltaa megjelenési és az együttműködési kötelezettségetis. A hatályos szabályozás nevesítetteaz együttműködési kötelezettséget,amely a törvény értelmében adatszolgáltatási,megjelenési, valamint nyilatkozattételi kötelezettségetjelent. A vizsgálóbizottság döntésealapján együttműködésre olyan személy,szerv vagy szervezet kötelezhető, amely avizsgálati tevékenységgel összefüggő irattal,adattal vagy egyéb információval rendelkezik.Az alkotmánybírósági határozat is foglalkozika meghallgatás és vallomástétel elhatárolásával,mely a bizottságok működése soránis gyakorta felmerült. A kérdés felvetése továbbrais időszerű, mivel az országgyűlésitörvény házszabályi rendelkezései alapjánelrendelhető meghallgatás és az együttműködésikötelezettség részét képező nyilatkozattételikötelezettség hasonlóképp összevethetőfogalmak, mint a meghallgatás és a vallomástétel.Az Alkotmánybíróság rámutat,hogy a meghallgatott és a vallomástevő jogállásaközött különbség nem állapítható meg,mivel mindkettő egyaránt tisztázatlan. Ez azállítás a meghallgatott és az együttműködésrekötelezett viszonyában a hatályos szabályozástükrében is érvényesnek tekinthető.A jogintézmények egyértelmű elhatárolásánakhiányából adódóan e tekintetben is tágteret kaphatott az Alkotmánybíróság általegyébként elégtelennek minősített bizottságiönszabályozás. Egyes bizottsági ügyrendek –jól szemléltetve a fogalmi zűrzavart – a meghallgatnikívánt személy megjelenésénekbiztosítása céljából az Alkotmány vallomástételrevonatkozó szabályainak alkalmazásárólrendelkeztek.Két szempontból azonban a parlamenti jogegyéb forrásai alapján is különbséget tehetünka nyilatkozat- és vallomástétel, valamint ameghallgatás között. Bizottsági meghallgatáselrendelésére a korábbi és a hatályos szabályozásértelmében többségi döntés vagykisebbségi kezdeményezés (a bizottság tagjainakkétötöde) alapján egyaránt sor kerülhet,viszont vallomás-, illetve nyilatkozattételrekizárólag többségi döntést követően kerülhetsor.A személyes eljárási kötelezettség tekintetébenugyancsak elhatárolhatók a jogintézmények.A nyilatkozat-, illetve vallomástevőtminden esetben személyes megjelenési kötelezettségterheli, mivel mindkettő személyhezkötött megnyilatkozásnak tekinthető.Ezzel szemben ha a meghallgatandó személyhelyettesítését lehetővé teszi a jogszabály,helyettes útján is eleget tehet kötelezettségének9 .A bizottsági vizsgálatok hatékonyságávalkapcsolatban felvetett alkotmányossági aggályokalapvetően a vizsgálati eszközök leximperfecta jellegéből következnek. E tekintetbenaz új szabályozás sem hozott lényegiváltozást, mivel továbbra sem látszik biztosíthatónakaz együttműködési kötelezettségkikényszerítése. Az országgyűlési törvénybefoglalt jogkövetkezmény szerint – a korábbiszabályozásból teljes mértékben hiányoztak ajoghátrányok –, a plenáris ülést levezető elnökaz együttműködési kötelezettség megszegésérőla vizsgálóbizottság elnökénektájékoztatása alapján az Országgyűlés soronkövetkező ülésén bejelentés formájában tájékoztatjaa nyilvánosságot.Tekintettel arra, hogy a bizottsággal történőegyüttműködés közhatalmi eszközökkel továbbrasem kikényszeríthető, jelenleg is érvényesnektekinthető az alkotmánybíróságimegállapítás, miszerint a bizottsági vizsgálatokkizárólag az érintettek önkéntes együttműködésénalapulhatnak.Összességében kijelenthető, hogy a jogalkotóidöntés eredményeként lényegében változatlanmaradt a vizsgálóbizottság alkotmányoshelyzete, a vizsgálati tevékenység lényegetovábbra is a nyilvánosság erejében rejlik,továbbra sem domborodik ki jogi természeténekkétségkívül meglévő közhatalmi jellege.9 7/1998-2002. sz. ÜB állásfoglalás2012/1


KODIFIKÁCIÓBUKSZA ZSOLT: A PARLAMENTI VIZSGÁLATI JOG…98IV. Személyhez fűződő jogok védelmeAz érintett együttműködésének hiányában isnyilvánosságra kerülhetnek a személyét érintőmegállapítások. A törvény két rendelkezéseegyaránt értékelhető a közérdekű adatokteljesebb körű megismerését, valamint aszemélyhez fűződő jogok védelmét elősegítőrendelkezésként. A vizsgálóbizottság jelentésénekegyrészt tartalmaznia kell az együttműködésrekötelezettnek a vizsgálóbizottságülésén a vizsgálat módszerére és megállapításairatett észrevételeit, itt tehát kizárólag azegyüttműködésre kötelezettre vonatkozószabályról van szó. A törvény egy másik rendelkezésebármely személy vonatkozásábanelőírja, függetlenül attól, hogy együttműködésrekötelezte-e a bizottság, hogy a jelentés,illetve az annak alapján elfogadott országgyűlésihatározat rá vonatkozó megállapításairatett észrevételeit az Országgyűlés honlapjánközzé kell tenni.Ugyancsak a személyhez fűződő jogok védelméhezkapcsolódó kérdés – amely perszeelválaszthatatlan a parlamenti bizottság perképességénekjogelméleti problémájától – ,hogy mennyiben lehet a bizottsági jelentésvagy a parlamenti vizsgálati jogkör gyakorlásasorán keletkezett más iromány az érintettáltal kezdeményezett jogorvoslati eljárástárgya. A törvény e tekintetben világos helyzetetteremtett: a bizottsági jelentés, valamintaz abban foglalt megállapítások bíróság vagymás hatóság előtt nem támadhatók meg.2012/1


KODIFIKÁCIÓDRINÓCZI TÍMEA: KONFERENCIA-BESZÁMOLÓ. SZABÁLYOZÁSI REFORM…99Drinóczi Tímea, egyetemi docensPTE ÁJK Alkotmányjogi TanszékKonferencia-beszámoló.Szabályozási reform Oroszországban– implementáció és jogkövetésAz International Association of Legislation a(IAL, http://www.ial-online.org/)„Regulatory reform in Russia –Implementation and Compliance” címmeltartotta meg a 10. kongresszusát az oroszországiVeliky Novgorodban 2012. június 28-29-e között. Az IAL a konferenciát az OroszJogalkotási Társasággal együtt szervezte, és atémából adódóan orosz kutatók, illetve gyakorlatiszakemberek, valamint az IAL tagjaimutatták be kutatási eredményeiket a plenáriselőadások során és a négy, jogalkotástankülönböző aspektusait vizsgáló, egymássalegy időben megrendezett panelben.1. Jurij Tichomirov (professzor, Orosz FöderációKormánya Jogalkotási és ÖsszehasonlítóJogi Intézete) a szabályozás célját abban határoztameg, hogy az segítsen az egyéneknekaz életük tervezésében. Beszámolt továbbáarról, hogy Oroszország a jogalkotásban azelmúlt 25 évben jelentős tapasztalatokatszerzett. Ennek egyik oka, hogy a Szovjetunióösszeomlása után jelentősen megnövekedetta törvények száma, mivel a korábbanalkalmazott jogi normákat a jogállamiságkövetelményével összhangba kellett hozni,és újakat is kellett alkotni. Utalt az összehasonlítótudományok fontosságára a jogalkotásterületén (pl. a migráció, az energia vagy akörnyezetvédelem szabályozása), ugyanakkorarra kereste a választ, hogy szövetségi ésregionális szinten meg lehet-e határozni a jószabályozás egységes modelljét. Kiemelte ajogkövetés fontosságát, és azt, hogy a jogiszabályozás implementációját feltétlenül kikell kényszeríteni, amihez egyaránt szükségvan anyagi és humán erőforrásra, megfelelőinformációkra és technikára. Az orosz államezt felismerve és a számos nem megfelelő(minőségű) jogszabály jogrendszerből valóeltávolítása érdekében hozta létre a Szabályozásiés Monitoring Intézetet.Wim Voermans (professzor, University ofLeiden, az IAL újonnan megválasztott elnöke)az implementáció és a jogkövetés standardjairól,eszközeiről és stratégiáiról szólvaelőre bocsátotta, hogy a jog be nem tartásanemcsak jogi, hanem pszichológiai kérdés is,ugyanis alapvető belső morális késztetésünkvan jogkövető magatartás tanúsítására. Ajogkövetés standardjai között említette akövetkező elveket: a bizalmat erősítő és legitimálóhatású rule of law elvét; azt, hogy akormányzatnak a jog betartását elő kell segítenie;a legalitás elvét, különös tekintettel avisszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmára;az arányosság elvét; a hatékonyság elvét; amegfelelőség vagy kivitelezhetőség (gyakorlatiasság,kikényszeríthetőség) elvét, amelycsoportba a hatásvizsgálat és a megfelelőerőforrások megléte is tartozik. A standardotjelent továbbá – a jogalkotási policy-kéntértelmezendő – megfelelő implementáció,azaz a jogi szabályozás végrehajtása, a joginorma tartalmának adekvát, szabályozási céltelérő hatályosulása, a kikényszerítés, illetve ajog betartása. Kutatások arra mutatnak rá,hogy ez utóbbiak nem csak szankcióval érhetőkel. Az egyének ugyanis nem azért engedelmeskednek,mert félnek a szankciótól,hanem mert azt hiszik, hogy a szabályozás(icél) legitim (Tom Tyler: Why do people obeythe law, Princeton University Press, 2006)vagy alapvetően fair és morális, és így arrahajlanak, hogy azt kövessék (Fukuyama: Theorigins of political order, Profile Books2011. 260. o.). A minél szélesebb körű jogkövetéselérése érdekében tehát a kérdés atovábbiakban az, hogy hogyan lehet ezekre amotivációra hatni. A válasz pedig: információval,konzultációval, vitával, mivel ezekkela legitimáció növekszik. Nem szabad teháttúlbecsülni a szankciók hatását (amelyekközött – a címzettektől függően – van nemhatásos, közvetetten hatásos és felesleges),ugyanakkor viszont a szankcionálás erejétsem szabad alábecsülni (elrettentő hatás). Azegyének ugyanis meg vannak győződve arról,hogy ők követik a szabályokat, de arról márnincsenek, hogy más is ezt teszi. Az implementációés a jogkövetés érdekében felhasználhatóeszközök és stratégiák – a hollandigazságügyi tárca által kidolgozott modellben– a következők: a jó gyakorlatok figyelembe2012/1


KODIFIKÁCIÓDRINÓCZI TÍMEA: KONFERENCIA-BESZÁMOLÓ. SZABÁLYOZÁSI REFORM…100vétele (ld. OECD report, 2002), amelyekközül a konzultáció, a részvétel, a bírói felülvizsgálat,stb. említhető; a monitoring és akommunikáció (megnevezés és szégyenbehozás); az önszabályozás alkalmazásánakbátorítása (pl. kikényszerített önszabályozás);a kikényszerítési piramis alkalmazása (meggyőzés,levélben megfogalmazott figyelmeztetés,polgári jogi, majd pénzügyi jellegűbüntetés kilátásba helyezése, stb.); kreatívellenőrzési módszerek és eszközök alkalmazása.Alekszej Avtonomov (professzor, Orosz TudományosAkadémia Állami és JogtudományiIntézete) a szabályozási reformokkal és ahatásvizsgálat összefüggésével kapcsolatbanemlékeztetett arra, hogy a rendszerváltásután Oroszországban sem megfelelő szaktudás,sem technika nem állt rendelkezésrehatásvizsgálatok elkészítésére. A hatásvizsgálatoroszországi bevezetése is tehát egyfajtaszabályozási reformot követelt meg, amelynekaz ellenzői azzal érveltek, hogy az előzeteshatásvizsgálat felesleges. Szerintük ugyaniselőbb arról kell meggyőződni, hogy a jogszabályegyáltalán „működik-e” a gyakorlatban,és csak ezt követően lehet dönteni ajogszabály további sorsáról. E véleményekazonban nem veszik figyelembe, hogy azilyen megoldás a stabilitás elvébe ütközik,amely kiemelkedően fontos jogállami elvnektekintendő, és így feltétlen tiszteletben tartástkövetel meg.Felix Uhlmann (professzor, University ofZurich) véleménye szerint a „CAISSA” betűszókéntrövidített szavak szükségek ahhoza szabályozáshoz, amelyet megfelelően végrehajtanakés követnek is. A „C” (centralisedregulation) a központi jogalkotás fontosságárautal, amelynek a szabályozás előtt a következőkérdésekre kell választ adnia: kell-eszabályozni; van-e probléma; ha van, aztszabályozással kell-e megoldani; vannak-e ésha igen, milyen alternatívák léteznek. Minderreazért van szükség, mert a szimbolikusszabályozás aláássa a jogalkotói hitelességet.Az „A” (acceptance) az elfogadást jelzi, mertha az hiányzik, nincs jogkövetés. A megválaszolandókérdés tehát az, hogy hogyan lehetnövelni az elfogadást. Az erre szolgáló eszközökpedig a konzultáció, a – tipikus svájciválaszként megjelölt – kombinált referendumés kezdeményezés. A konzultációrólszóló svájci törvény a konzultáció részletescélmeghatározását adja, az időtartamát háromhónapban rögzíti, a transzparenciátelvként határozza meg, azaz rendelkezikminden anyag nyilvánosságáról. Az „I”(implementation) az implementáció, vagyis ajogszabály gyakorlatba való átültetésénekfontosságára utal. Ennek érdekében a jogalkotássorán jogalkalmazóként kell gondolkodni,és a végrehajtó szervek számára lehetőségetkell biztosítani a döntéshozatali eljárásbanvaló részvételre például a konzultációnkeresztül, illetve az előzetes és az utólagoshatásvizsgálat során. A „S” (serenity) anyugodtság követelményére utal, azaz arra,hogy az időhiány rossz tanácsadó. Az időhiánnyalküszködő jogalkotónak, pontosabbana jogszabály előkészítőjének el kellene gondolkodniaazon, hogy valóban olyan sürgőseadott jogszabály elfogadása, mint az az elsőpillanatban tűnik. A második „S” (security) ajogbiztonságra utal, a jogvédelem, a jogalkotásrelatív stabilitásának jelentőségét emeli ki,és utal az ésszerű tranzitórius szabályok alkalmazásánakfontosságára. Az utolsó „A”(access) a hozzáférés, a megfelelő közzététel,az interneten való fellelhetőség követelményétjelenti, illetve a kodifikáció és arecasting jelentőségére utal.Szergej Kabyshev (elnök, Orosz JogalkotásiTársaság) az Orosz Jogalkotási Társaságlétrehozásáról és munkájáról szólva megemlítette,hogy a föderáció államaiban a kanadaimodellt alkalmazzák. Átvették például a jogiszolgáltatások menedzsmentjét, a minőségijogalkotásra koncentrálnak, tanulmányokatjelentetnek meg témakörben, szorgalmazzákaz elektronikus közzétételt, a közigazgatásminőségének fejlesztését, szakmai találkozókattartanak. 2012-ben az szabályozási designrólés annak a jogszabályszerkesztésbenbetöltött szerepét vitatták meg, illetve kanadaisegítséggel jogszabályszerkesztésre vonatkozóképzési programokat dolgoztak.Helen Xanthaki (professzor, University ofLondon) az előadásában arra kereste a választ,hogy vajon a szabályozási reformok a2012/1


KODIFIKÁCIÓDRINÓCZI TÍMEA: KONFERENCIA-BESZÁMOLÓ. SZABÁLYOZÁSI REFORM…101jogszabályszerkesztés stílusában is reformoteredményeznek-e. A jogszabályszerkesztésstílusára vonatkozó forrásokban (pl. ILOGuidelines of the legislative process,regulatory policies of the OECD countries,EU Smart regulation/EU intelligens szabályozás)közös, hogy a koncepció megszületésétőlaz implementációig terjedően hangsúlytfektetnek a minőség biztosítására. Mivelpedig a minőség univerzális fogalom, az eléréséhezismertek az eszközök (ld. pl. monitoring,hatásvizsgálat). Az EU intelligensszabályozás program forradalminak tekinthető,mivel a jogszabályszerkesztési eljárást ajogalkotási, illetve a policy alakításba helyezi,a közös felelősséget erősíti, erősebb konzultációtkövetel meg. Az intelligens szabályozáskulcsterületei az egyszerűsítés, az adminisztratívterhek csökkentése, a hatásvizsgálathatékonyabbá tétele, az alkalmassági ellenőrzés,az általános policy értékelés, illetvevilágosabb és hozzáférhetőbb jogalkotás (ehozzáférés,konzultáció). Ugyanakkor mindezkérdéseket is felvet: az egyszerűsítés nemcsakaz adminisztratív terhek csökkentésévelérhető el, hanem – többek között – alternatívszabályozási módszerekkel, egyszerűnyelv alkalmazásával, a nemzeti implementációseszközök egyszerűsítésével is. A hatékonyságés a hatásosság nem érhető el pusztána fitness checkkel és az általános policyevaluációval, azzal is tisztában kellene lenni,hogy hogyan tud a tagállam a hatékonysághozhozzájárulni, hogyan kezeli a nem hatékonyszabályokat. A lehető legjobb jogalkotáskiválasztásához egyéb eszközök is kellenének.Ilyen lehet a holisztikusabb megközelítés,a jogszabályszerkesztők képzése, központijogszabály-szerkesztési szerv létrehozásaaz EU intézményeknél, és az, hogy ajogszabályszerkesztők tisztában legyenek aszabályozási céllal. Új jogszabály-szerkesztésitechnikák is kialakultak a common law államokban.Ilyen például az, hogy a definíciókatinkább a jogszabály végén helyezik el,nem az elején; a célmeghatározások visszatérnek,mivel ez a kapocs a cél és a hatásvizsgálatközött; alkalmazzák a vizuális segítséget(leírás és kép pl. zászlóról). A jogszabályszerkesztőka tervezethez rövid, tömörés szakmai magyarázó anyagokat készítenekaz adott jogszabály szabályozási logikájáról,illetve a jogszabály végére listát készítenek akövetkezményi módosításokról, sunset klauzulákatalkalmaznak stb.Vladimír Baranov (Alkalmazott TudományokKutatóközpontja – Jogtechnika, NizhnyNovgorod) általános megközelítésben értékeltea jogalkotás demokratizálódását, ésutalt a politikai ellenzék kiemelkedően fontosszerepére is a döntéshozatali eljárásban.Különösen a jogalkotás területén elengedhetetlen,hogy a politikai döntéshozók különbségettudjanak tenni liberalizáció ésdemokratizáció között. A jogszabályszerkesztőkkelkapcsolatban fontos elváráskéntemlítette a jóhiszemű cselekvés elvét. Mindezekkülönösen azért fontosak, mert véleményeszerint a demokráciának és a szabadságnaknincsenek igazán gyökerei a keletiállamoknak.David Noble (képviselő, CommonwealthAssociation of Legislative Counsel, CALC,www.opc.gov.au/calc) elsősorban az általaképviselt egyesületről beszélt, amelynek jogszabályszerkesztők,oktatók és fordítók atagjai 54 Commonwealth nemzetből. ACALC célja biztosítani a kooperációt a jogszabályszerkesztésben,és annak fontosságánaktudatosítása. Az erre szolgáló eszközeikpedig a Loophole folyóirat, tájékoztatóanyagok, konferenciák, képzések, illetve azIAL-lal való együttműködés. MásodsorbanNoble az implementációval és a jogkövetésselkapcsolatban személyes szakmai „kudarcait”és „sikereit” ismertette. Az angolHousing Act (1974, UK) jól szerkesztett, jólmegírt törvény volt, amelyből kiderült a politikaiakarat. A törvény a regisztrációra, atámogatásra és a monitoringra koncentrál.Empirikus kutatások eredménye azonbanrávilágított a gyakorlatba való átültetés hiányosságaira,ami miatt a törvény mégsemvolt képes a célját megfelelően elérni. AzEnvironmental Impact Assessment irányelv(EEC/85/337) implementációjával kapcsolatbanhárom probléma merült fel: rosszulvolt megfogalmazva és szerkesztve; többnem világos eljárás volt benne; sok diszkrecionálishatáskört adott a tagállamnak. A„fejadót” előíró Local Government FinanceAct (1988, UK) jól megírt, jól szerkesztett2012/1


KODIFIKÁCIÓDRINÓCZI TÍMEA: KONFERENCIA-BESZÁMOLÓ. SZABÁLYOZÁSI REFORM…102jogszabály volt, a probléma azonban a veleszemben kifejtett polgári engedetlenség volt:ötszázezer bírósági eljárás keletkezett az adómeg nem fizetése miatt. A törvényt 1992-ben visszavonták. A Directive onEnvironmental liability – Green paper(1993) nagy elvárásokat keletkeztetett, a jogalkotásazonban – a Bizottság és a tagállamokközötti megegyezés hiányában – egészen2004-ig elmaradt. Az Anti-terrorist Crimeand Security Act (2001, UK) olyan jogszabályvolt, amelyet két hónap alatt fogadtak el9/11 után. Ennek következménye a rosszmegfogalmazás, és olyan szabály (nem állampolgárokhatározatlan időtartamúfogvatartása) lett, amely végül 2004-ben ellentétesnekbizonyult az EJEE-vel. Az elfogadáséve (2001) és 2004 között azonban akormány megtehette azt, ami érdekében atörvényt elfogadta. A Food Bill (2010, Új-Zéland) tekintetében politikai egyetértés volt,de a projekt túl ambiciózus volt, túlhajtottpolitikai célt kívánt megvalósítani, aminekeredményeként 406 szakasszal rendelkezett.A sikeres szabályozási reformok tekintetébenemlítésre méltó a szabályozás csökkentése,amely a brit kormány célja; a szabályozásalternatívájaként 2010-ben alapítottBehavioral Insight Team; az a módszer,hogy ha egy új jogszabályt alkotnak, akkoregy másikat el kell távolítani a jogrendszerből,amely eljárásra független külső szabályozásibizottságot hoznak létre; egy másik bizottságvizsgálja az új szabályozási javaslatokatabból a szempontból, hogy szükség vanerájuk, elfogadásukkal csökkennek-e az adminisztratívterhek, illetve egyszerűsítéstvalósítanak-e meg (ld. méghttp://www.redtapechallenge.cabinetoffice.gov.uk/home/index/).2. A Szabályozási reform a szociális jogalkotásterén elnevezésű panelben Denis Rogacsev (professzor,Kutafin Moszkvai Állami Akadémia)arra utalt, hogy az orosz munkajog és szociálisjog fejlődésére is hatottak a demokratikuselvek, és a tartalom kidolgozásában – a konzultációeszközével élve – fontos támaszkodnia civil társadalomra és a szövetségialanyokra (federal subjects) is. A föderálisberendezkedésű Oroszországban azonban azilyen tárgyú jogszabályok implementációjanehézkes, különösen a szövetségi alanyokeltérő fejlettsége miatt. Lorena Ossio (kutató,Max Planck Institute, Szociális jog és Szociálpolitika,München) elemezte a szociálisjogalkotást, és arra kereste a választ, hogymit lehetne tenni a nemzetközi egyezmények,az ILO konvenciók (pl. orvosi ellátás,szociális segítségnyújtás stb.) jobb implementálásaérdekében. Yoo-Hwan Kim (elnök,Koreai Jogalkotási Kutatóintézet, KoreaiKöztársaság) először a Koreai JogalkotásiKutatóintézet munkáját mutatta be, majdkitért arra, hogy Koreában fontos az alternatívszabályozás, amit véleménye szerint mégszélesebb körben el kellene fogadni, és bekellene mutatni. Erre kiváló eszköz lehet azoktatás, a médián keresztüli információáramlás,az önszabályozás, és a különféle standardokmeghatározása. Az Online kormányzás ésszabályozási reformról szóló panel előadói(Vdadimír Isakov, Nemzeti Kutatóegyetem,elnök, Association of Lawyers in Russia;Soonki Han, Közigazgatási és BiztonságpolitikaiMinisztérium, Dél Korea) az e-kormányzásról és annak fontosságáról számoltakbe orosz és dél korai szemszögből.Kiemelték, hogy minden állam alkalmazza aze-government elképzelését, és javasolták,hogy a tapasztalatokat érdemes lenne általánosítani,illetve rámutattak arra: az e-államnak maximalizálnia kellene azt a közhasznosságot(pl. a disszeminációs költségekcsökkentését), amit ez IT szolgáltatások éseszközöktől alkalmazásával nyer. A Gazdaságés a szabályozási reform panelben VladimírMazaev (Nemzeti Kutatóegyetem, OroszFöderáció) és Wieslaw Staskievicz (KancelláriaiKönyvtár, Szejm, Lengyelország) gazdaságifejlődési modelleket és a gazdaság jogi kereteitismertették. Mazaev hangsúlyozta, hogya gazdaság szabályozásakor figyelembe kellvenni és értékelni kell a piac és a versenyszabadságát, és olyan gazdasági modelltszükséges találni, amely – ilyen keretek között– alkalmas megfelelő jogi megoldástnyújtására. Staskievicz ismertette a gazdaságotérintő lengyel jogi reformokat (1989-2011), és megállapította, hogy Lengyelországbana gazdaságra vonatkozó szabályozástérintő joganyagnak a rendszerváltáshozés az uniós csatlakozáshoz kapcsolódó módosításátkellett csak elvégezni. Hozzátette,2012/1


KODIFIKÁCIÓDRINÓCZI TÍMEA: KONFERENCIA-BESZÁMOLÓ. SZABÁLYOZÁSI REFORM…103hogy jelenleg a gazdasági deregulációs programothajtják végre. Mauro Zamboni (StockholmUniversity) a transznacionális vállalatijogot a jogalkotás „privatizációjának” alapvetődilemmájaként értékelte, mivel az, hogy arészvénytársaság (rt.) mit tesz/mit nem tesz,nemcsak a részvényeseket, hanem másokat isérint. Emiatt a transznacionális vállalatoknaknagyobb szerepet kellene vállalniuk a szociálisügyekben, és mivel jelenleg nincsen errevonatkozó jogi szabályozás vagy elv, ezenváltoztatni kellene. A változást vagy strukturális(új fajta vállalatok létrehozása) vagyműködési változtatásokkal (újabb kötelezettségekmegállapítása) lehet elérni. A szabályozásiszintet tekintve ezeket nemzetköziegyezményekbe lehet foglalni, amelyek arészes államok jogalkotását arra ösztönzik,hogy csak olyan szervezetet lehessen részvénytársaságkéntalapítani, amely a szociálisfunkciót is magára vállalja. E megoldással aprobléma, hogy pusztán magatartási szabályok(etikai kódexek) jogi szintre emelésenem valószínű, és nem is biztos, hogy kívánatos.A másik szabályozási lehetőség a hardés a soft law együttes alkalmazása. A hardlaw negatív korlátokkal határozza meg az rtkalapításának szabályait, míg a soft law tartalmazzaa pozitív akciókat, amelyek részletezéseígy az rt-re magára vannak bízva: őmaga döntheti el, hogy hogyan látja el a szociálisfeladatait. Például a jogszabály előírhatnáa belső ombudsman foglalkoztatásánakkötelezettségét a jogi személyiség megszerzésefeltételeként, de annak ténylegesműködését, pontos feladatait a rt. szabályozhatná.A Jogalkotási eljárás és intézményi reformpanelben Artem Tsirin (menedzser, OroszFöderáció Kormánya Jogalkotási és ÖsszehasonlítóJogi Intézete, Közjogi KutatásokKözpontja) az antikorrupciós ellenőrzésorosz intézményi elemeit tekintette át.Antikorrupciós szempontból az orosz igazságügyértfelelős tárca ellenőrzi a tervezeteket,az ügyészségek pedig a tervezeteket és ameglévő jogszabályokat vizsgálják. Azantikorrupciós jogalkotásra vonatkozó törvényazt is előírja, hogy az antikorrupciósellenőrzés minden olyan egyén/szervezetfeladata, aki/amely részt vesz a jogalkotásban.Ezt az ellenőrzést kiegészítik a függetlenszakértők is, de az ő tevékenységüketTsirin nem minősítette hatékonynak. Rámutatottarra is, hogy a törvény alkalmazásanem egységes: van olyan régió, ahol a tervezeteketcsak szakértői ellenőrzésnek vetikalá. Emiatt szövetségi szinten kell egységesíteniaz antikorrupciós törekvéseket. A szociológusDaniel Cigankov (vezető, SzabályozásiHatásvizsgálati Központ, Nemzeti Kutatóegyetem,Orosz Föderáció) rámutat arra,hogy a szabályozási hatásvizsgálat (regulatoryimpact assessment, RIA) nem pusztán költség-haszonelemzés, hanem a lehetőségeimaximális kihasználásához kiegyensúlyozottmegközelítés szükséges. Oroszországban aRIA elfogadott eljárássá vált; az elemzésekközéppontjában a költség-haszon-kockázatmegítélése áll; a hatásvizsgálatot a szabályozásialternatívák esetében is elvégzik; az implementációmódszereire koncentrálnak; akonzultáció két hétig tart, amit az előadórövidnek értékelt. A Szabályozási HatásvizsgálatiKözpont – minisztérium által meghatározott– fontos feladata az adminisztratívterhek csökkentése és az optimális szabályozásravaló törekvés. A RIA az orosz szabályozásireform központi eleme volt, és mivelnemzeti kötődésű, a megoldásokat nem importálták.Emiatt az alkalmazása lassan kezdődött,de aztán a folyamat felgyorsult, különösenaz adókra vonatkozó szabályozásnál,ahol a kockázat jelentős (ld. betterregulation-council.ru,ria-center.hse.ru). UlrichKarpen (professzor, University of Hamburg)a szabályozási hatásvizsgálatra(regulatory impact assessment, RIA) vonatkozóáltalános ismeretanyagot foglalta össze:a jogalkotás fejlődését a szabályozás és azelvek (pl. demokratikus legitimáció, szubszidiaritás,transzparencia, jólétre irányultság,hatékonyság, hatásosság stb.) szintjén, illetvea jogalkotás minőségi standardjait (a cél és aszabályozási eszköz/tartalom adekvátságának,hierarchiába való tagozódásnak, illetve apolitikai tervezésbe való illeszkedésnek afontosságát). Utalt arra, hogy a RIA módszereittekintetében nem állítható fel egységesmodell, az államok még a hollandok általkifejlesztett SCM módszert is a maguk képérealakítják. A hatásvizsgálat elkészítői a RIAfajtáihoz igazodnak, ekként az előzetes hatásvizsgálatota jogszabály előkészítője vagyfüggetlen intézmény végzi, a követő hatás-2012/1


KODIFIKÁCIÓDRINÓCZI TÍMEA: KONFERENCIA-BESZÁMOLÓ. SZABÁLYOZÁSI REFORM…104vizsgálat az összes parlamenti szerv felelőssége,míg az utólagos hatásvizsgálatban mindenkirészt vehet. Nadezda Chuchelina (kapcsolatiigazgató, Orosz Jogalkotási Társaság)a társadalmi konzultáció témaköréből azorosz közmeghallgatás intézményére vonatkozókutatásokat ismertette. A megkérdezettek2/3 érdekeltnek tekintette magát a közmeghallgatásban.Ugyanakkor arra a kérdésre,hogy a közmeghallgatás eredménye érdembenbefolyásolja-e a döntéshozót, csak9% felelt igennel. Olyan vélemény is volt,hogy a közmeghallgatással egyáltalán semmilyeneredményt nem lehet elérni. Az egyénektehát általában nem bíznak az abban, hogyhatást érnek el, ugyanakkor az állami szervekszerint a közmeghallgatás hatékony eszközlehet. Nincsen ugyanakkor a közmeghallgatástszabályozó önálló jogszabály, sem személyzetés anyagi forrás, és csak egy elnökirendelet szól arról, hogy az alapjogokat érintőszövetségi tervezetek esetében közmeghallgatástkell tartani. Sikeres közmeghallgatástszerveztek a rendőrségről, az oktatásról,az amatőr horgászatról szóló tervezetek esetében,talán amiatt, mert ezek a témák azegyének mindennapi életét érintik. A résztvevőkazonban az ilyen esetben is csak azelső napban aktívak, később ez az aktivitáseltűnik. Hátrányos azonban, hogy nem mindenkiérti meg a tervezet szövegét; ez mégnéha a szakértőknek is nehézséget okoz.Megoldási javaslatként elhangzott, hogyOroszországban szükség lenne egy egységes,közmeghallgatást szabályozó törvényre,amely tartalmazza a visszacsatolás szabályaitis. Ugyancsak megoldás lehet az internethasználatának erősítése, de az internet elérhetőségeés használata Oroszországban egyáltalánnem általános. Szorgalmazni lehet aztis, hogy a civil társadalom jobban működjönegyütt a helyi hatóságokkal, jogalkotókkalannak érdekében, hogy a közmeghallgatásintézménye a jövőben jobban működjön.Drinóczi Tímea (docens, PTE ÁJK) a konzultációdemokratikus jogállamban való fontosságáról,és annak magyarországi megvalósításábólkiindulva, a konzultációra vonatkozójó gyakorlatok összefoglalását követően –utalva a Velencei Bizottságrule of law-ra vonatkozó véleményére –megállapította, hogy a posztszocialista államokbanfennáll annak a veszélye, hogy nema rule of law (jog uralma), hanem a rule bylaw (a jog általi uralom) valósul meg, amely ajogra nem tisztelni való értékként, hanemhatalmi eszközként tekint. Ennek igazolásáraösszevetette a konzultációra vonatkozó elméletimegközelítéseket és jó gyakorlatokat atársadalmi részvételről szóló törvény rendelkezéseivel,és a konzultációs mechanizmusokmagyar intézményrendszerével.3. A konferencia tapasztalatainak összefoglalásakéntLuzius Mader (professzor, IAL leköszönőelnöke) egyrészt utalt arra, hogy aszabályozási reform mindig problémákrareagál, azaz sosem lehet statikus, másrésztemlékeztetett, hogy nem elég szabályokatalkotni, azokat implementálni is kell, amelyérdekében a jogszabályt jól meg kell tudnifogalmazni. Az érthető és világos szabályozásugyanis az egyik lényeges előfeltétele ajogkövetésnek. A szabályozás során az implementációraés a hatásvizsgálatra való fókuszálássegít abban, hogy releváns bizonyítékokatkapjunk a jogalkotás szükségességérevonatkozóan. A hatásvizsgálatot ugyanakkorésszerű keretek között kell használni, azugyanis nem megengedhető, hogy a hatásvizsgálatikötelezettség átforduljon red tapebe.El kell ismerni, hogy a minőségi szabályozáselemei tekintetében nincs univerzálismegoldás, ez országonként változik, mivel aválasztott megoldásokra hat az állam jogikultúrája, jogrendszere, jogalkotási kultúrája.Nem létezik tehát egyetlen jó gyakorlat, amitmindenhol követni lehet, minden államnaksaját magának kell megtalálnia a számáralegjobb megoldást. A jogszabályok demokratikuslegitimációja nem a szakértelembőlszármazik, hanem a politikai döntéshozótól.Az IAL szerepe ebben a folyamatban, a szabályozásireform, implementáció és jogkövetéselérésében korlátozott, de ez nem aztjelenti, hogy marginális lenne. A jogalkotássalfoglalkozó elméleti és gyakorlati szakembereknekugyanis minden tőlük telhető támogatástmeg kell adniuk a jogalkotónak.2012/1


KODIFIKÁCIÓ105TÁJÉKOZTATÓA TILK OKTATÁSI ÉS TANÁCSADÓBT.SZOLGÁLTATÁSAIRÓLSzakmai múlt: jogalkotási és jogalkalmazási(benne minisztériumi és alkotmánybírósági)tapasztalat, számos sikeresalkotmánybírósági eljárás, több, minttízéves, referenciákkal is igazolt, jogalkotássalés jogalkalmazással egyaránt foglalkozótevékenység, önkormányzati működésselkapcsolatos, folyamatos szakértőimunka. A Cég képviselője a Pécsi TudományegyetemÁllam-és JogtudományiKarának PhD fokozatos tanszékvezetődocense.Szolgáltatási profil: alkotmányjogi ésközigazgatási jogi tanácsadás; különösen: jogszabály-értelmezési kérdésekmegválaszolása, szakértői anyagok,válaszok kidolgozása a teljesalkotmányjogi és közigazgatási jogispektrumra kiterjedően, mind a napirendszerességgel előforduló, mindritkábban megjelenő problémák tekintetében,akár rendszeres (folyamatos)konzultáció keretében; alkotmánybírósági, kúriai vagy ombudsmanimegkeresésre adandó válaszkidolgozása, véleményezése; különféle belső szabályzattervezetekkidolgozása; „aggályos” szabályozási megoldásokelőzetes és utólagos – törvényességivagy alkotmányossági szempontú – véleményezése; különféle – helyi vagy központi jogszabályravonatkozó – jogszabálytervezetek,jogszabály-módosító tervezetekelkészítése; helyi népszavazási, népi kezdeményezésiesetekre vonatkozó konzultáció, teljes körűtanácsadás és segítségnyújtás; a folyamatjogszerű és hatékony „irányítása” amegbízó érdekei szerint; egyes alapvető jogokkal kapcsolatos problémák(diszkrimináció-tilalommal, egyenlőbánásmóddal kapcsolatos esetek,adatvédelmi kérdések stb.) szakszerű kezelése,a jogi háttér és az alkotmánybírósági,bírósági, ombudsmani elvárásokrendszerezésével, megoldási javaslatokkal; alkotmányossági, közigazgatási jogikérdésekben oktatási, továbbképzésitevékenység, konzultáció.Különösen ajánljuk szíves figyelmükbea javarészt 2013 januárjábanhatályba lépő új önkormányzatitörvény szabályainak értelmezéséhezigénybe vehető segítséget éslehetőséget.Teljes diszkréció, gyors, rugalmasproblémamegoldás, folyamatosrendelkezésre állás!Keressen bennünket bizalommal!Levélcím: H-7622 Pécs Jogász u. 2.Telefon: +36 70 504-40-34E-mail: tilk.peter@ajk.pte.hu2012/1


KODIFIKÁCIÓ106MONITUM KFT. - CÉGISMERTETŐA MONITUM KFT. többes profilú vállalkozás,amely fél évtized óta rendszeresen végezszakértői tevékenységeta) szervezetfejlesztési és közpolitikai,b) általános jogi, valamint közjogi (alkotmány-és közigazgatási jogi) területeken,valamintc) specializált tevékenységként az oktatásijog területén.A MONITUM KFT. tevékenységi körébetartozika) közjogi szervezetek belső működésirendjének kialakítása és az azzal kapcsolatosszabályozások alkotmányosságiés törvényességi szempontú auditja,b) jogszabálytervezetek készítése,c) közjogi típusú jogorvoslatra irányulóanyagok kidolgozása,d) felsőoktatási intézmények szervezetiésműködési rendjének kialakítása éskontrollja,e) általános oktatási jogi szaktanácsadás(köz- és felsőoktatás tekintetében egyaránt),valamintf) felsőoktatási jogsegély-szolgálat működtetése(fél évtizedes referenciával).A MONITUM KFT. rendszeres kapcsolatbanáll ügyvédi irodákkal és a tevékenységi köréheztartozó (nem jogi) szakértőkkel, akikneka segítségével ügyfelei részére komplex szolgáltatásokattud nyújtani.A MONITUM KFT. állandó vagy esetimegbízói között megtalálhatunka) köztestületet,b) országos érdekképviseleti szervezetet,c) központi közigazgatási intézményeket,d) vagyongazdálkodással foglalkozó (állami)céget,e) helyi önkormányzatokat,f) felsőoktatási intézményeket és azokszervezeti egységeit,g) a vállalkozás valamely profiljában érintettmagánszemélyeket.A MONITUM KFT. ügyvezetője dr. KocsisMiklós PhD, a Pécsi TudományegyetemÁllam- és Jogtudományi Kara AlkotmányjogiTanszékének főállású adjunktusa; kutatásiterülete a közjogi dogmatika alkalmazhatósága,a jogalkotás elmélete és gyakorlata,valamint a felsőoktatási autonómia kérdése.E szakmai háttérre támaszkodva aMONITUM KFT. hatékonyan látja el megbízóinakképviseletét bármely, a tevékenységikörébe tartozó kérdésben.Amennyiben tevékenységünk felkeltette érdeklődését,kérjük, megoldandó problémájávalkeresse bizalommal a MONITUM KFT.ügyvezetőjét, dr. Kocsis Miklóst az alábbielérhetőségeken:e-mail: miklos.kocsis@monitum.hutel. +36(20)461-54-622012/1


KODIFIKÁCIÓ107KiadványajánlóI.A Közigazgatás Módszertani Bt. kiadásában 2012-ben megjelent dr.Gyergyák Ferenc: „Az önkormányzati törvény a gyakorlatban (Tanácsok,módszerek, alkalmazási technikák a törvény végrehajtásához)”c. kézikönyv.A Kiadvány megrendelhető: 7635 Pécs, Panoráma dűlő 17., 72/336-870.II.A Menedzser Praxis Kiadó gondozásában 2012-ben megjelent „Az újönkormányzati törvény értelmezése” c. kiadvány.Megrendelés: www.menedzserpraxis.huIII.A Kodifikátor Alapítvány kiadásában megjelent „Az új alkotmányjogipanaszeljárás igénybe vétele a gyakorlatban” c., CD-formátumú kézikönyv.Megrendelhető: www.kodifikator.hu; kodifikator@kodifikator.huIV.Előkészületben! 2013 januárjában, a Kodifikátor Alapítvány kiadásábanmegjelenik „Az új önkormányzati törvény kézikönyve”.Szerző: dr. Tilk PéterTovábbi információ és előrendelési lehetőség: www.kodifikator.hu;tilk.peter@ajk.pte.hu2012/1

More magazines by this user
Similar magazines