Introduzione al Consiglio dell'Unione europea - Europa

consilium.europa.eu

Introduzione al Consiglio dell'Unione europea - Europa

IT

Introduzione al Consiglio

dell’Unione europea

2008


Introduzione

al Consiglio

dell’Unione europea

2008


Nota

Le istituzioni dell’Unione europea e gli Stati membri non sono vincolati dal contenuto

del presente opuscolo, che è stato preparato dal segretariato generale del Consiglio.

Per ulteriori informazioni si prega di contattare il servizio Informazioni al pubblico

dell’unità Comunicazione della direzione generale F, all’indirizzo seguente:

Segretariato generale del Consiglio

Rue de la Loi 175

B-1048 Bruxelles

Fax (32-2) 281 53 32

E-mail: public.info@consilium.europa.eu

Internet: www.consilium.europa.eu

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando

il portale Europa (http://europa.eu).

Una scheda bibliografi ca fi gura alla fi ne del volume.

Lussemburgo: Uffi cio delle pubblicazioni uffi ciali delle Comunità europee, 2008

ISBN 978-92-824-2284-7

DOI 10.2860/98358

QC-81-07-177-IT-C

© Comunità europee, 2008

Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.

Printed in Belgium


Indice

Introduzione al Consiglio dell’Unione europea

Capitolo 1 — Il Consiglio e i suoi organi

Una panoramica

Capitolo 2 — Il ruolo particolare del Consiglio europeo

Il timoniere dell’UE

Capitolo 3 — L’attività del Consiglio

Il Consiglio come organo legislativo

Capitolo 4 — In collaborazione

Relazioni del Consiglio con gli altri organi

e istituzioni dell’Unione europea

Capitolo 5 — Promozione del benessere e salvaguardia della pace

Il ruolo del Consiglio nel settore delle relazioni esterne

Capitolo 6 — Raff orzare la crescita e l’occupazione

Il Consiglio e la politica economica

Capitolo 7 — Stabilire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia

Il ruolo del Consiglio nei settori della giustizia

e degli aff ari interni

Capitolo 8 — Uno sguardo rivolto al futuro

Visitate il sito Internet del Consiglio: www.consilium.europa.eu

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8

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22

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Introduzione

4


5

Introduzione al Consiglio

dell’Unione europea

Il Consiglio dell’Unione europea (UE) è la seconda delle quattro istituzioni europee le cui

origini risalgono al trattato di Parigi del 1951 che istituisce la Comunità europea del

carbone e dell’acciaio. Il Consiglio dei ministri — come è più comunemente denominato

— è, insieme alla Commissione europea e al Parlamento europeo, una delle istituzioni

dell’Unione europea responsabili dell’elaborazione delle politiche. Nell’Unione

nessuna azione politica o decisione legislativa importante può essere adottata senza

l’accordo del Consiglio. Esso rappresenta il principale organo decisionale dell’Unione

europea.

Solo negli ultimi quindici anni circa il Consiglio ha assunto un profi lo pubblico di maggiore

visibilità. I vari trattati europei, dalla creazione della Comunità economica europea

nel 1957 al trattato di Maastricht del 1993, hanno esteso la portata e la natura del suo

ruolo politico, conferendogli maggiore importanza. A ciò ha contribuito anche la combinazione,

nel 1999, della carica di segretario generale del Consiglio e di quella, appena

creata, di Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune (PESC). Il ruolo

dinamico svolto dall’Alto rappresentante, Javier Solana, ha contribuito in modo sostanziale

ad accrescere l’importanza del Consiglio.

Una delle principali diffi coltà nel comprendere il funzionamento dell’Unione europea

consiste nel fatto che il suo sistema politico non coincide con quello a cui i cittadini

sono abituati a livello nazionale. Le istituzioni dell’UE non sono basate sulla tradizionale

separazione dei poteri — legislativo, esecutivo e giudiziario — esistente nella maggior

parte delle democrazie occidentali. Ciò è dovuto al fatto che l’Unione europea non è

uno Stato né è destinata a diventarlo. Questo spiega perché non è possibile tentare

di descrivere adeguatamente il funzionamento delle istituzioni dell’Unione preposte

all’elaborazione delle politiche mediante confronti diretti con le istituzioni nazionali.

Le istituzioni dell’Unione sono fondate sulla separazione degli interessi legittimi anziché

sulla separazione dei poteri. Il Parlamento europeo, che riunisce rappresentanti dei

cittadini degli Stati membri eletti direttamente, rappresenta gli interessi dei cittadini. La

Commissione europea rappresenta l’interesse europeo generale. Per garantire la massima

legittimità, i Commissari sono completamente indipendenti dai governi nazionali

e dalle altre istituzioni dell’UE; inoltre, la Commissione elabora proposte su base collegiale.

Il Consiglio è la sede in cui vengono legittimamente avanzati e difesi gli interessi

dei governi nazionali dell’Unione eletti democraticamente. Spiegare come ciò avviene,

e come il Consiglio lavori al tempo stesso in difesa dell’interesse collettivo e dei singoli

interessi nazionali, è quanto si prefi gge il presente opuscolo.


6

Il Consiglio, come tutte le istituzioni dotate di competenze politiche o legislative, ha

sviluppato strutture formali e informali altamente sofi sticate. Ciò deriva dal fatto che

l’Unione europea è un sistema politico complesso che, di fatto, permea ogni ambito

dell’amministrazione pubblica. In numerosi settori l’Unione adotta normative e decisioni

che hanno effi cacia giuridica negli Stati membri e un’incidenza diretta sui cittadini;

in altri, essa aiuta gli Stati membri a coordinare le loro politiche. Questo distingue

l’Unione da altri raggruppamenti di Stati. I governi nazionali, con il sostegno dei

parlamenti nazionali, hanno creato volontariamente istituzioni e procedure attraverso

cui vengono esercitate competenze condivise collettivamente. Il fatto che l’Unione sia

dotata di una struttura istituzionale unica e attentamente studiata, in cui i poteri sono

deliberatamente distribuiti fra più soggetti e temperati da numerosi controlli e bilanciamenti,

è uno dei fattori del suo successo.

I compiti del Consiglio sono andati aumentando con l’allargarsi dell’Unione. Nell’ambito

di strutture formali in evoluzione il Consiglio ha sviluppato proprie tradizioni, norme,

prassi e modalità di lavoro informali. Spesso erroneamente presentato come la componente

«intergovernativa» della nuova miscela istituzionale dell’Unione europea, il Consiglio

è in primo luogo e innanzitutto un’istituzione sovranazionale. È il principale organo

decisionale dell’Unione e agisce collettivamente in difesa dei propri interessi e delle proprie

prerogative nei confronti delle altre istituzioni dell’UE, o degli interessi dell’Unione

a livello mondiale. In molti casi delibera a maggioranza o a maggioranza qualifi cata dei

suoi membri. Nel contempo, costituisce la sede in cui gli interessi dei governi degli Stati

membri sono legittimamente articolati e arbitrati nel processo decisionale dell’Unione.

Il Consiglio conta attualmente 27 membri. I membri sono rappresentanti dei rispettivi

governi a livello ministeriale abilitati ad impegnare il loro governo.

Quale Consiglio?

Il Consiglio dell’Unione europea non va confuso con il Consiglio europeo,

che riunisce i capi di Stato o di governo dell’Unione e il presidente della Commissione

europea ed è l’autorità politica suprema dell’Unione (cfr. capitolo 3),

o con il Consiglio d’Europa, che è un’organizzazione culturale e per la difesa

dei diritti umani, con sede a Strasburgo, totalmente distinta dall’Unione

europea.


L’attività del Consiglio è in parte di natura legislativa, in parte di natura esecutiva. In

alcuni casi il Consiglio esercita il potere legislativo in via esclusiva, e il Parlamento europeo

ha soltanto un ruolo consultivo, mentre nella maggior parte dei settori l’attività

legislativa è esercitata dal Consiglio e dal Parlamento europeo congiuntamente, e le

due istituzioni hanno reali poteri di condividere l’esito del processo legislativo. Nel deliberare

su questioni di politica estera (posizioni nei confronti di Stati terzi, avvio di operazioni

di gestione militare o civile delle crisi) o su questioni attinenti alla cooperazione

tra forze di polizia, il Consiglio è più simile a un organo collettivo di tipo esecutivo. Il

fatto che un’unica istituzione eserciti queste due funzioni non è privo di complicazioni.

Mentre l’attività degli organi di tipo legislativo dovrebbe essere in ampia misura trasparente

e aperta, diverso è il caso degli organi collettivi di tipo esecutivo. Questa duplicità

spiega molte delle diffi coltà incontrate dal Consiglio di fronte alle critiche avanzategli

dall’inizio degli anni novanta di non off rire, nell’esercizio delle sue competenze legislative,

suffi ciente trasparenza formale nei suoi lavori e adeguato accesso ai documenti.

Un fattore che interviene a complicare ulteriormente la situazione è il fatto che i trattati

non hanno fornito una defi nizione chiara di cosa costituisce un atto legislativo.

Il Consiglio è in sostanza un meccanismo di negoziazione estremamente sofi sticato

per l’adozione di decisioni. È straordinario che i rappresentanti di 27 governi di diverso

orientamento e natura, espressione di sistemi politici diversi con diversi interessi nazionali,

e con ministri di personalità diverse, possano giungere a un accordo su una gamma

tanto ampia di questioni politiche.

Attraverso riunioni, pratiche e metodi di lavoro informali, i governi degli Stati membri

tentano di modellare i risultati politici in modo da renderli più presentabili e accettabili

sotto il profi lo politico per i loro parlamenti ed elettorati nazionali. Nonostante possa

sembrare che la principale preoccupazione di ciascun membro del Consiglio sia quella di

ottenere il massimo vantaggio dal proprio punto di vista nazionale (a spese degli altri),

questo processo di negoziazione è in realtà caratterizzato in egual misura da una cooperazione

volta ad assicurarne il buon esito fi nale. I governi hanno infatti un interesse

prevalente a garantire che il sistema funzioni effi cacemente. Inoltre, poiché i ministri

dei governi sono consapevoli della necessità di appianare le diffi coltà politiche, vi è una

forte spinta alla ricerca di un consenso. Un altro motivo risiede nel fatto che il Consiglio

è obbligato a negoziare collettivamente con il Parlamento europeo sulle proposte legislative

e con Stati o organizzazioni terzi per la difesa degli interessi dell’Unione all’estero.

I governi hanno imparato che la cooperazione fi nalizzata al raggiungimento di risultati

collettivi accettabili è nel loro interesse a lungo termine. Numerosi negoziatori nazionali,

inoltre, condividono più facilmente una visione generale comune delle questioni

trattate e, di conseguenza, delle possibilità realistiche di raggiungere compromessi.

Il presente opuscolo spiega la struttura e i meccanismi di base del Consiglio nonché il

funzionamento del processo di negoziazione.

7


Capitolo 1

8

IL CONSIGLIO E I SUOI ORGANI

UNA PANORAMICA


Il Consiglio visto dall’interno

A prima vista, chi si avvicini a una sala di riunione

prima che vi inizino i lavori del Consiglio

potrà notare probabilmente un numero

cospicuo di persone (circa un centinaio) riunite

per elaborare una legislazione comune,

avviare iniziative politiche e imprimere un

orientamento realmente dinamico all’Unione

europea.

Ma guardiamo più da vicino:

• Dove si svolgono le sessioni

del Consiglio?

Il più delle volte presso la sede del Consiglio a

Bruxelles, nell’edifi cio Justus Lipsius; tuttavia,

ogni anno le sessioni ordinarie di aprile, giugno

e ottobre si tengono a Lussemburgo.

• Quali sono le varie formazioni

del Consiglio?

Sotto il profi lo giuridico il Consiglio è un’entità

unica, ma la sua composizione varia in

funzione dei temi trattati. Le formazioni del

Consiglio più note sono le seguenti:

— il Consiglio «Aff ari generali e relazioni

esterne» (CAGRE), che riunisce una

volta al mese i ministri degli Aff ari

esteri ed è una delle formazioni del

Consiglio su cui si concentra maggiormente

l’attenzione dei mezzi

di comunicazione. Tratta temi orizzontali

(questioni istituzionali, prospettive

fi nanziarie, allargamento),

ma il suo ordine del giorno è dedicato

essenzialmente alle relazioni

esterne: politica estera e di sicurezza

comune (PESC) e politica europea

di sicurezza e di difesa (PESD), commercio

e sviluppo. Si occupa inoltre

della preparazione delle riunioni del

Consiglio europeo;

9

La sede del Consiglio.

— il Consiglio «Economia e fi nanza»

(Ecofi n), composto dai ministri incaricati

delle Politiche macroeconomiche

nazionali, delle fi nanze e del

tesoro. Si riunisce quasi ogni mese

ed è un importante consesso per il

coordinamento delle politiche economiche

e per l’unione economica e

monetaria;

— il Consiglio «Agricoltura e pesca»,

che riunisce i ministri dell’Agricoltura,

abitualmente con frequenza

mensile;

— il Consiglio «Giustizia e aff ari interni»

(GAI), che riunisce circa ogni due

mesi i ministri della Giustizia e

quelli degli Aff ari interni per discutere

dello sviluppo e dell’attuazione

della cooperazione e delle politiche

comuni in questo settore.


Numero di sessioni del Consiglio

durante la presidenza portoghese

dell’Unione europea

(secondo semestre 2007)

Aff ari generali e relazioni esterne 8

Economia e fi nanza (Ecofi n) 6

Agricoltura e pesca 5

Giustizia e aff ari interni (GAI) 3

Competitività (mercato interno,

industria e ricerca) 2

Trasporti, telecomunicazioni ed energia 2

Ambiente 2

Occupazione, politica sociale, salute

e consumatori 1

Istruzione, gioventù e cultura 1

Totale 30

Luís Amado, ministro degli Aff ari esteri del Portogallo,

Javier Solana, SG/AR, e José Socrates, primo ministro

del Portogallo.

10

1. La presidenza

Uno dei ministri assume responsabilità maggiori

rispetto agli altri. Presiede la sessione in

quanto membro del governo dello Stato che

esercita la presidenza del Consiglio. Ciascuno

Stato membro esercita la presidenza, a rotazione,

per un periodo di sei mesi.

Avvalendosi dell’assistenza e dei consigli del

segretariato generale, le priorità politiche

sono fi ssate per un periodo di 18 mesi, in

modo da poter trattare i dossier il più effi cacemente

possibile.

Oltre a gestire le numerose sessioni del Consiglio,

la presidenza organizza anche riunioni

informali. Tali riunioni, che si tengono nel

paese della presidenza, si svolgono in un’atmosfera

più rilassata e off rono l’occasione

di discutere più liberamente di questioni di

carattere generale. È importante sottolineare

che in una riunione informale non possono

essere adottate decisioni formali.

Esercitare la presidenza implica

una grande mole di lavoro per tutti

gli interessati:



i ministri devono essere informati

adeguatamente su tutti i punti che

saranno discussi dal Consiglio, il che

implica una preparazione minuziosa

e richiede spesso consultazioni con

altri ministeri;

anche i funzionari della pubblica

amministrazione devono dedicare

molto più tempo ai fascicoli comunitari

di loro competenza. Ciò può

comportare un onere particolarmente

gravoso per il paese che

esercita la presidenza, in particolare

in quanto la presidenza deve prevedere

sia un presidente sia un rappresentante

nazionale per i numerosi

gruppi che preparano i lavori del

Consiglio;



quando la presidenza è esercitata

dal loro paese, anche i diplomatici

in servizio presso paesi terzi hanno

un ruolo da svolgere, consistente nel

coordinare i lavori delle ambasciate

degli Stati membri sulle questioni di

interesse europeo, ad esempio redigendo

relazioni comuni sulla situazione

nel paese in cui si trovano.

Disposizione delle delegazioni

nelle sessioni del Consiglio

Slovenia

Francia

Repubblica ceca

Svezia

Spagna

Belgio

Ungheria

Polonia

Danimarca

Cipro

Irlanda

Lituania

Grecia

Presidenza slovena

gennaio - giugno 2008

Presidente

(Slovenia)

Commissione

SGC

Portogallo

Germania

Finlandia

Romania

Austria

Bulgaria

Estonia

Regno Unito

Malta

Slovacchia

Paesi Bassi

Lussemburgo

Lettonia

Italia

Ogni sei mesi — il 1º gennaio e il 1º luglio — le

delegazioni si spostano di un seggio, in senso

orario, conformemente all’avvicendamento

semestrale delle presidenze.

11

Successione delle presidenze

del Consiglio ( 1 )

a partire dal gennaio 2008

Slovenia gennaio - giugno 2008

Francia luglio - dicembre 2008

Repubblica ceca gennaio - giugno 2009

Svezia luglio - dicembre 2009

Spagna gennaio - giugno 2010

Belgio luglio - dicembre 2010

Ungheria gennaio - giugno 2011

Polonia luglio - dicembre 2011

Danimarca gennaio - giugno 2012

Cipro luglio - dicembre 2012

Irlanda gennaio - giugno 2013

Lituania luglio - dicembre 2013

Grecia gennaio - giugno 2014

Italia luglio - dicembre 2014

Lettonia gennaio - giugno 2015

Lussemburgo luglio - dicembre 2015

Paesi Bassi gennaio - giugno 2016

Slovacchia luglio - dicembre 2016

Malta gennaio - giugno 2017

Regno Unito luglio - dicembre 2017

Estonia gennaio - giugno 2018

Bulgaria luglio - dicembre 2018

Austria gennaio - giugno 2019

Romania luglio - dicembre 2019

Finlandia gennaio - giugno 2020

( 1 ) Conformemente alla decisione del Consiglio

del 1º gennaio 2007


La presidenza svolge compiti delicati

dal punto di vista politico

Non di rado la presidenza contribuisce al

raggiungimento di un accordo in seno al

Consiglio proprio quando la situazione sembra

bloccata, spesso mediando tra posizioni

divergenti e tenendo sempre conto dell’interesse

generale.

Oltre al suo ruolo particolare nei confronti

del Parlamento europeo nel quadro della

procedura legislativa, la presidenza presenta

davanti al Parlamento europeo il suo programma

e le conseguenti azioni del Consiglio.

Al termine del proprio semestre riferisce

al Parlamento sui progressi compiuti, ed

è spesso presente alle sue sedute plenarie e

alle riunioni delle sue commissioni.

Le funzioni di rappresentanza della presidenza

non si limitano al Parlamento europeo.

Dopo ogni sessione del Consiglio, i suoi

ministri forniscono informazioni alla stampa

e spesso — specialmente su questioni di

politica estera e di sicurezza comune — si

pronunciano a nome dell’UE nel suo insieme

nelle sedi internazionali e nel quadro delle

relazioni con i paesi terzi.

Nicolas Sarkozy, presidente della Repubblica

francese, José Sócrates, Luís Amado e Bernard

Kouchner, ministro degli Aff ari esteri della

Francia.

12

2. Il Coreper (Comitato

dei rappresentanti permanenti)

Nelle varie sessioni del Consiglio si trovano

sempre, a fi anco dei ministri, gli alti funzionari

membri del Coreper (Comitato dei rappresentanti

permanenti). Essi rappresentano

un elemento fondamentale della struttura

del Consiglio.

L’atrio del Consiglio.

I 27 membri del Coreper, che sono i rappresentanti

permanenti dei governi degli Stati

membri a Bruxelles, svolgono un ruolo decisivo

nella preparazione dei lavori del Consiglio.

Si tratta di specialisti in aff ari europei

altamente qualifi cati, con il rango di ambasciatore,

che si riuniscono più volte alla settimana

in un processo di discussione e dialogo

quasi costante, creando e mantenendo fra

loro rapporti di fi ducia che agevolano la comprensione

reciproca delle rispettive posizioni.

Il Coreper ha due formazioni, che si riuniscono

almeno una volta alla settimana: il

Coreper I, composto dai rappresentanti permanenti

aggiunti, e il Coreper II, che riunisce i

rappresentanti permanenti stessi.


3. I comitati

Il Coreper occupa una posizione particolare

nella gerarchia del Consiglio, essendo l’organo

a cui spetta l’ultima parola nella preparazione

dei lavori del Consiglio, ma anche

altri comitati rivestono un ruolo di grande

importanza:

• il Comitato speciale agricoltura (CSA),

che prepara la maggior parte dei

dossier per il Consiglio «Agricoltura»;

• il Comitato dell’articolo 133 (istituito

ai sensi dell’articolo 133 del trattato

CE), che assiste la Commissione nel

suo ruolo di negoziatore in materia

di commercio e tariff e;

• il Comitato economico e fi nanziario,

costituito da rappresentanti delle

banche centrali e dei ministeri del

Tesoro degli Stati membri, che svolge

un ruolo estremamente impor-


tante di consulenza al Consiglio

Ecofi n sulle varie questioni relative

all’unione economica e monetaria,

al sistema monetario europeo e alle

relazioni monetarie internazionali;

il Comitato politico e di sicurezza

(CPS), che prepara le discussioni e

le iniziative in materia di politica

estera e di sicurezza comune dell’UE

ed esercita, sotto l’autorità del Consiglio,

il controllo politico e la direzione

strategica delle operazioni

di gestione delle crisi. Può essere

autorizzato dal Consiglio a prendere

decisioni nella gestione concreta di

un’operazione. Esso è inoltre assistito

da un gruppo di lavoro politicomilitare,

un Comitato per gli aspetti

civili della gestione delle crisi e un

Comitato militare (EUMC). Come per

il Coreper, i suoi rappresentanti

hanno il rango di ambasciatori;

• il Comitato dell’articolo 36 (istituito

conformemente all’articolo 36, paragrafo

1, del trattato UE), che prepara

alcuni aspetti delle sessioni del Consiglio

«Giustizia e aff ari interni».

13

4. I gruppi

I lavori preparatori del Consiglio sono svolti

dai gruppi. Numerosi, molto diversi gli uni

dagli altri, lavorano ciascuno su temi specifi

ci. Nel 2007 erano circa 150. Composti di

funzionari delle rappresentanze permanenti

o delle capitali, la loro funzione principale

consiste nello svolgere i lavori tecnici preparatori

necessari all’adozione, a termine, di

una misura legislativa o di un’azione europea.

Sono pertanto composti di esperti delle

amministrazioni nazionali specializzati nelle

materie esaminate. Le questioni che non

trovano soluzione a questo livello sono trasmesse

al Coreper.

5. Il segretario generale del Consiglio

e Alto rappresentante per la politica

estera e di sicurezza comune

Nominato con decisione del Consiglio, il

segretario generale è diventato, nel corso

degli ultimi vent’anni, un soggetto importante

per il buon funzionamento del Consiglio.

All’inizio degli anni ottanta il ruolo del

segretario generale è stato raff orzato per

consentirgli di assistere meglio il Consiglio

e la presidenza nello svolgimento delle loro

missioni. Con l’entrata in vigore del trattato

di Amsterdam, nel maggio del 1999, ha

acquisito un ruolo più politico in qualità di

Alto rappresentante per la politica estera e di

sicurezza comune dell’Unione europea.

In oltre quarant’anni, la carica di segretario

generale è stata ricoperta da quattro persone:

Christian Calmes, Nicolas Hommel, Niels

Ersbøll e Jürgen Trumpf. L’attuale segretario

generale, che è nel contempo Alto rappresentante

per la politica estera e di sicurezza

comune, è Javier Solana ( 1 ), assistito da Pierre

de Boissieu, segretario generale aggiunto.

( 1 ) Designato nel 1999 per un periodo di cinque anni,

il suo mandato è stato rinnovato nel luglio del 2004.

Esercita anche la funzione di segretario generale

dell’Unione dell’Europa occidentale (UEO).


6. Il segretariato generale

Il segretariato generale è stato istituito nel

1952 in occasione della prima sessione del

Consiglio della Comunità europea del carbone

e dell’acciaio (CECA), in seguito alla

decisione di tale Consiglio di disporre di adeguati

resoconti dei dibattiti, di traduzioni e

consulenze giuridiche.

Sono questi, da allora, i compiti fondamentali

del segretariato, ed altri vi si sono aggiunti,

rendendolo ancor più indispensabile al buon

funzionamento del Consiglio.

Le dimensioni e le responsabilità del segretariato

generale sono cresciute con l’aumentare

del numero di Stati membri dell’Unione europea.

Nel 1958 contava 238 dipendenti, nel

2000 ne contava 2 540. Al 31 dicembre 2007,

l’organico globale del segretariato generale

del Consiglio ammontava a 3 273 funzionari,

agenti temporanei ed esperti nazionali

distaccati, con un’ampia maggioranza di

funzionari.

14

Javier Solana, Alto rappresentante per la PESC. Statua dell’umanista Justus Lipsius presso la sede

del Consiglio.

Il nuovo edifi cio Lex.


Al servizio del Consiglio e della

presidenza: il segretariato generale

del Consiglio (SGC)

Obiettivo essenziale dell’SGC è fornire tutta

l’assistenza di cui il Consiglio ha bisogno per

la sua attività, vale a dire:



consigliare la presidenza, in particolare

nell’elaborazione dei compromessi

che costituiranno la base

delle decisioni e degli altri atti del

Consiglio;

indicare alla presidenza le procedure

da seguire durante le riunioni,

redigere i processi verbali delle riunioni,

elaborare documenti di sintesi

sull’andamento dei lavori e distribuire

documenti;

Dimitrij Rupel, ministro degli Aff ari esteri

della Slovenia, Javier Solana, SG/AR,

e Pierre de Boissieu, segretario generale

aggiunto del Consiglio.

15

Organico del segretariato generale

del Consiglio

al 31 dicembre 2007

Gabinetto del segretario generale/

Alto rappresentante per la PESC (SG/AR)

e del segretario generale aggiunto 25

Servizi dipendenti dall’SG/AR

(Unità politica, Stato maggiore militare,

Centro di situazione congiunto dell’UE,

Capacità civile di pianifi cazione e condotta) 305

Servizi dipendenti dall’SG/AR

e dall’SG aggiunto (direzione «Questioni

politiche generali», Audit interno, servizio

di Prevenzione, servizio di Sicurezza,

Sicurezza delle informazioni — uffi cio

Infosec, Protezione dei dati) 167

Servizio giuridico

(di cui Qualità della legislazione — Giuristi

linguisti: 83) 201

DG A: Personale e amministrazione

(di cui DG A 3, Traduzione

e produzione dei

documenti: 1 226) 1894

DG B: Agricoltura e pesca 48

DG C: Mercato interno, competitività,

industria, ricerca,

energia, trasporti,

società dell’informazione 60

DG E: Relazioni economiche esterne,

politica estera e di sicurezza

comune 251

DG F: Stampa, comunicazione,

protocollo 161

DG G: Aff ari economici e sociali 39

DG H: Giustizia e aff ari interni 90

DG I: Tutela dell’ambiente

e dei consumatori, sanità,

prodotti alimentari, istruzione,

gioventù, cultura, audiovisivi 32

TOTALE 3273







aiutare la presidenza a predisporre

il calendario delle sessioni del

Consiglio;

convocare e organizzare le riunioni,

il che rappresenta un notevole compito

amministrativo tenuto conto

che sono convocate ogni anno

circa 100 sessioni del Consiglio e

oltre 3 500 riunioni di gruppi e altri

incontri;

fungere da cancelliere e da memoria

del Consiglio, grazie all’archiviazione

dei documenti, e da depositario

degli accordi internazionali;

sostenere le operazioni di gestione

civile e militare delle crisi avviate dal

Consiglio;

fornire pareri giuridici. Membri del

servizio giuridico possono essere

consultati in tutte le riunioni importanti

per esprimere pareri sulle

questioni sollevate nel corso delle

discussioni e per chiarire gli aspetti

giuridici di determinate procedure.

Inoltre, il servizio giuridico rappresenta

il Consiglio dinanzi alla Corte

di giustizia, al Tribunale di primo

grado e al Tribunale della funzione

pubblica.

Organizzazione del segretariato generale

Il segretariato generale del Consiglio è strutturato

in otto Direzioni generali (DG), cui si

aggiungono un servizio giuridico e un gabinetto,

diviso tra i servizi alle dirette dipendenze

del segretario generale/Alto rappresentante

per la PESC e del segretario generale

aggiunto. Le DG sono nella quasi totalità specializzate

nei settori corrispondenti alle formazioni

del Consiglio.

16

Le competenze del Consiglio

stabilite dai trattati

I ruoli e i poteri delle istituzioni e degli

organi dell’UE sono stati defi niti dai vari

trattati che si sono susseguiti e ne hanno

segnato l’evoluzione. Per quanto riguarda

il Consiglio:

1951: trattato di Parigi. Istituzione della

Comunità europea del carbone e dell’acciaio

(CECA) e istituzione del primo Consiglio

dei ministri.

1957: trattato di Roma. Istituzione della

Comunità economica europea (CEE) e

della Comunità europea dell’energia atomica

(CEEA) e dei relativi Consigli, distinti

da quello della CECA e con maggiori poteri

rispetto alla Commissione.

1965: trattato di fusione. Istituzione di un

Consiglio e di una Commissione unici per

le tre Comunità europee e istituzione formale

del Comitato dei rappresentanti permanenti

(Coreper). Il Consiglio continua

comunque ad operare secondo modalità

diverse in funzione del trattato e dei poteri

da esso esercitati.

1970: trattato recante modifi ca di talune

disposizioni di bilancio dei trattati.

1975: trattato recante modifi ca di taluni

protocolli fi nanziari dei trattati. Defi nizione

di una procedura di bilancio e ripartizione

dei poteri di bilancio tra le istituzioni

comunitarie. Attribuzione al Consiglio di

ampi poteri nella determinazione delle

spese della Comunità, alcuni dei quali

sono condivisi per la prima volta con il Parlamento

europeo.


1986: Atto unico europeo. Estensione

delle possibilità del Consiglio di decidere

con votazione a maggioranza qualifi cata,

specialmente riguardo alle misure necessarie

alla creazione del mercato unico.

Estensione del potere legislativo conferito

al Parlamento europeo con l’introduzione

della cosiddetta «procedura di cooperazione».

L’Atto unico attribuisce al Consiglio

il potere di gestire la cooperazione politica

europea.

1992: trattato sull’Unione europea (TUE).

Noto anche come trattato di Maastricht;

defi nizione degli obiettivi e dei criteri

dell’unione economica e monetaria e organizzazione

dei poteri e delle competenze

dell’Unione europea attorno a tre pilastri. I

poteri, le norme e le procedure decisionali

del Consiglio variano a seconda del pilastro

su cui vertono i suoi lavori. Il trattato

sull’Unione europea:




ha esteso le possibilità di votazione

a maggioranza qualifi cata

per le materie rientranti nel primo

pilastro;

ha attribuito al Parlamento europeo

ampi poteri di codecisione

con il Consiglio su questioni legislative

in determinati settori,

come la libera circolazione dei

lavoratori, il mercato interno, la

protezione dei consumatori;

ha previsto per la prima volta la

possibilità che una determinata

politica non sia applicata da tutti

gli Stati membri; ad esempio, ha

consentito ad alcuni Stati di non

partecipare all’unione economica

e monetaria e alle politiche in

campo sociale.

17

1997: trattato di Amsterdam. Immigrazione,

politica in materia di visti ed asilo e

cooperazione giudiziaria in materia civile

divengono oggetto di politiche comuni.

Le decisioni relative a questi settori sono

adottate all’unanimità per un periodo di

cinque anni, ma il trattato introduce la

possibilità di passare alla votazione a maggioranza

qualifi cata. Aumenta la parte di

potere legislativo condiviso con il Parlamento

europeo attraverso l’estensione e

la modifi ca della procedura di codecisione;

tra le funzioni del segretario generale del

Consiglio si aggiunge quella di Alto rappresentante

per la politica estera e di sicurezza

comune (PESC).

2000: trattato di Nizza (fi rmato il 26 febbraio

2001). Nel quadro della conferenza

intergovernativa sulla riforma istituzionale

(CIG 2000), un accordo è stato raggiunto al

termine del vertice di Nizza dell’11 dicembre

2000. Questo trattato ha permesso di

stabilire i principi e i metodi da seguire per

la riforma del sistema istituzionale e l’allargamento

agli Stati dell’Europa centrale

e orientale. Per quanto riguarda la riforma

delle istituzioni, le novità risiedono nelle

modalità di funzionamento della Commissione:

il trattato prevede che tra il 2004 e il

2009 la Commissione sia composta da un

commissario per Stato membro. Anche il

Consiglio è riformato, con l’estensione del

campo d’applicazione della votazione a

maggioranza qualifi cata e l’introduzione

del principio di cooperazione raff orzata tra

Stati membri.


Capitolo 2

18

IL RUOLO PARTICOLARE

DEL CONSIGLIO EUROPEO

IL TIMONIERE DELL’UE


1. Un organo strategico

Il Consiglio europeo si è sviluppato soprattutto

in base alle esigenze politiche pratiche

e ai desideri dei partecipanti. Creato

nel 1974 con l’intento di istituire una sede

informale di discussione tra i capi di Stato

o di governo, esso è ben presto divenuto

l’organo che stabilisce le priorità e gli obiettivi

dell’Unione in tutti gli ambiti d’attività di

quest’ultima e indica la linea da seguire per la

loro realizzazione.

Uno status formale gli è stato conferito dal

trattato sull’Unione europea fi rmato nel

1992, che sancisce che «il Consiglio europeo

all’Unione l’impulso necessario al suo sviluppo

e ne defi nisce gli orientamenti politici

generali».

2. Le riunioni del Consiglio europeo:

chi, cosa, quando, dove?

Il Consiglio europeo è formato da 27 capi

di Stato o di governo e dal presidente della

Commissione, abitualmente assistiti dai ministri

degli Aff ari esteri e da un altro membro

della Commissione. Contrariamente alle riunioni

del Consiglio, solo i politici possono

accedere alla sala; i funzionari che li assistono

restano fuori al fi ne di preservare l’originaria

intimità delle riunioni del Consiglio europeo.

Il Consiglio europeo defi nisce le linee dello

sviluppo dell’Unione europea. Ad esempio,

nel novembre 2004 il Consiglio europeo ha

stabilito un programma ambizioso per lo

sviluppo della politica in materia di giustizia

e aff ari interni. Ogni primavera fa il punto

sull’attuazione della strategia di Lisbona per

la crescita e l’occupazione. È a livello di Consiglio

europeo che nel 2002 sono stati conclusi

i negoziati di adesione dei nuovi Stati

membri e nel dicembre 2005 i negoziati sul

fi nanziamento dell’Unione per il periodo

2007-2013. Nella primavera 2007 il Consiglio

europeo ha defi nito i principi di una nuova

politica integrata per far fronte alle sfi de

19

dell’approvvigionamento energetico e del

cambiamento climatico.

Il Consiglio europeo si riunisce generalmente

quattro volte all’anno. Può succedere che si

riunisca più frequentemente in caso di situazione

urgente, come ad esempio dopo gli

attacchi terroristici dell’11 settembre 2001.

Se in passato si riuniva nel paese che esercitava

la presidenza, dal 2003 si riunisce sistematicamente

a Bruxelles, presso la sede del

Consiglio.

Non è sorprendente che le riunioni a cui partecipano

capi di Stato, di governo e il presidente

della Commissione attirino l’attenzione

del pubblico molto più di una sessione ordinaria

del Consiglio. Per seguire una riunione

del Consiglio europeo, spesso affl uiscono a

Bruxelles più di 1 500 giornalisti.

3. Preparazione delle riunioni

del Consiglio europeo

Le deliberazioni del Consiglio europeo sono

ampiamente preparate in anticipo dagli

organi del Consiglio.

Un mese prima della riunione del Consiglio

europeo, la presidenza trasmette un «ordine

del giorno commentato» che indica, per ogni

punto, le intenzioni della presidenza. Questo

ordine del giorno è sottoposto al CAGRE.

Successivamente, la presidenza trasmette un

progetto di conclusioni del Consiglio europeo,

che viene discusso al Coreper II e poi al

CAGRE. Questo processo permette ai capi di

Stato o di governo di concentrarsi sui punti

più importanti.


4. Svolgimento delle riunioni

del Consiglio europeo

Le riunioni del Consiglio europeo durano

generalmente un giorno e mezzo. Dal 1987

le riunioni sono precedute da un intervento

del presidente del Parlamento europeo. Inizia

quindi la prima riunione di lavoro, seguita

da discussioni informali durante il pranzo dei

capi di Stato o di governo e quello dei ministri

degli Aff ari esteri.

Dopo il pranzo, la presidenza e i funzionari del

segretariato generale del Consiglio mettono

a punto il progetto di conclusioni sulla scorta

delle discussioni del primo giorno e di testi

relativi a questioni specifi che, che il giorno

seguente formerà oggetto di negoziazioni

prima di essere approvato. Un’altra seduta

plenaria si tiene il mattino del secondo giorno

e può proseguire nel pomeriggio. Al termine

della riunione, le conclusioni della presidenza

sono distribuite ai mezzi di comunicazione.

Il Consiglio europeo si conclude con una conferenza

stampa del presidente del Consiglio

europeo e del presidente della Commissione,

seguita dalle conferenze stampa degli altri

capi di Stato o di governo.

20

5. Il segretariato del Consiglio europeo

Il segretariato del Consiglio europeo è assicurato

dal segretariato generale del Consiglio.

Assiste la presidenza nella preparazione

dell’ordine del giorno commentato e del progetto

di conclusioni.

Durante il Consiglio europeo, la presidenza è

assistita dal segretario generale e dal segretario

generale aggiunto nei suoi sforzi per

raggiungere un accordo sul progetto di

conclusioni.

Al termine del Consiglio europeo il segretariato

generale elabora, sotto la responsabilità

della presidenza, la versione fi nale delle

conclusioni.


I capi di Stato o di governo durante la cerimonia della fi rma del trattato di Lisbona nel dicembre 2007.

Il Consiglio europeo riunito in sessione.

21

La cerimonia della fi rma presso il Mosteiro dos Jerónimos a Lisbona.


Capitolo 3

22

L’ATTIVITÀ DEL CONSIGLIO

IL CONSIGLIO COME ORGANO LEGISLATIVO


1. Definire e gestire il programma

di lavoro

Al di là della rotazione semestrale della presidenza,

i lavori del Consiglio devono iscriversi

in una durata temporale più ampia. La coerenza

e la continuità dei lavori sono accresciuti

da uno sforzo di programmazione a tre

livelli: il programma di 18 mesi del Consiglio,

gli ordini del giorno indicativi del Consiglio e

il calendario delle riunioni della presidenza.

1) Il programma di 18 mesi del Consiglio

Per ciascun periodo di 18 mesi, le tre presidenze

che si avvicenderanno durante tale

periodo elaborano il programma del Consiglio.

Questo comprende i grandi obiettivi

dell’Unione in tutti i settori d’attività ed è sottoposto

all’approvazione del Consiglio «Aff ari

generali e relazioni esterne», che ne discute

in seduta pubblica.

2) Ordini del giorno indicativi del Consiglio

Prima di assumere le sue funzioni, la presidenza

redige gli ordini del giorno indicativi di

tutte le riunioni del Consiglio che prevede di

organizzare. Questi sono defi niti alla luce del

programma di 18 mesi del Consiglio.

3) Calendario delle riunioni

Diversi mesi prima di entrare in carica, le

future presidenze del Consiglio elaborano un

progetto di calendario e trasmettono ai loro

partner un elenco di date per le sessioni del

Consiglio.

2. Iter dei lavori

Il modo migliore per comprendere il funzionamento

del Consiglio consiste nel seguire

il percorso di una proposta di atto legislativo

del Consiglio elaborata dalla Commissione.

23

Quando una proposta della Commissione

perviene al Consiglio, essa viene inoltrata al

Comitato economico e sociale e al Comitato

delle regioni nei casi in cui il trattato prevede

che queste istituzioni esprimano i rispettivi

pareri, dopodiché i lavori si svolgono in tre

fasi:

Prima fase: esame della proposta

La presidenza, assistita dal segretariato generale,

determina qual è il gruppo competente

e lo convoca.

Questo procede a un esame prima generale,

poi dettagliato, della proposta. Non esiste un

limite di tempo preciso entro cui il gruppo

deve portare a termine i suoi lavori; i tempi

variano notevolmente da una proposta

all’altra.

Seconda fase: entra in scena il Coreper

La proposta passa nelle mani del Coreper (o,

per la maggior parte delle questioni agricole,

del Comitato speciale agricoltura), che lavora

sulla base di una relazione trasmessagli dal

gruppo.

Il trattamento riservato dal Coreper alla proposta

dipende dal grado di consenso raggiunto

in questa fase dei lavori. Se il consenso

è suffi cientemente ampio da permettere al

Coreper di approvare la proposta senza dibattito,

questa è iscritta nella parte I dell’ordine

del giorno e successivamente trasmessa al

Consiglio per adozione. Se in sede di gruppo

non è stato raggiunto un accordo su alcuni

aspetti della proposta ed è quindi necessaria

una discussione a livello di Coreper, la proposta

è iscritta nella parte II del suo ordine del

giorno. In tal caso il Coreper può:


tentare di negoziare esso stesso un

accordo;




ritrasmettere la proposta al gruppo,

eventualmente corredata di proposte

di compromesso;

sottoporre la questione al Consiglio.

La maggior parte delle proposte sono

discusse a più riprese dal Coreper, che cerca

di risolvere le divergenze che il gruppo non è

riuscito a superare.

Terza fase: decisione del Consiglio

Quando il Coreper è riuscito a raggiungere

un accordo su una proposta, questa viene

iscritta all’ordine del giorno del Consiglio tra i

punti «A», il che signifi ca che dovrebbe essere

adottata senza dibattito. Di norma, circa due

terzi dei punti all’ordine del giorno del Consiglio

sono adottati come punti «A». L’esame di

tali proposte può tuttavia essere riaperto, su

richiesta di uno o più Stati membri.

Nella parte «B» dell’ordine del giorno del Consiglio

sono inseriti altri punti. Si tratta di:



questioni restate in sospeso in occasione

di precedenti sessioni del

Consiglio;

questioni sulle quali non è stato

possibile raggiungere un accordo

né a livello di gruppo né a livello di

Coreper;

Sala di riunione vista da una cabina di interpreti.

24


questioni troppo sensibili dal punto

di vista politico per poter essere trattate

a un livello inferiore.

Si può quindi riassumere dicendo che il processo

decisionale in sede di Consiglio è un

processo a tre livelli. Da un lato, il grosso del

lavoro tecnico è svolto dagli esperti che partecipano

ai gruppi; dall’altro, i ministri riuniti

in seno al Consiglio prendono le decisioni

politiche. Fra i due, gli ambasciatori degli

Stati membri che compongono il Coreper

associano competenza tecnica e capacità di

mediazione politica. In tal senso, si può dire

che il Coreper è in qualche modo il catalizzatore

del Consiglio.

Il Coreper è anche l’organo privilegiato di

negoziazione con il Parlamento europeo.

Attualmente, in eff etti, la maggior parte dei

settori legislativi comunitari è attualmente

sottoposta alla procedura di codecisione.

Sulla base di una proposta della Commissione,

i due rami legislativi, Parlamento

europeo e Consiglio, avviano un processo di

negoziazione talvolta lungo e diffi cile, sia a

livello interno sia a livello interistituzionale,

onde giungere a un accordo fi nale sul testo

legislativo da adottare. La maggior parte dei

contatti con il Parlamento europeo, specialmente

nelle fasi decisive e fi nali della negoziazione,

spetta al presidente del Coreper. A

tal fi ne, egli deve a ogni tappa fare esaminare

precedentemente il dossier dal Coreper e

ottenere un mandato di negoziazione.

3. Procedure decisionali

I trattati stabiliscono i casi in cui il Consiglio

delibera a maggioranza semplice, a maggioranza

qualifi cata o all’unanimità.

Praticamente sin dall’inizio, il Consiglio ha

preferito, nella misura del possibile, decidere

per consenso. Tuttavia, ciò non è sempre

stato possibile, e si è anzi rivelato sempre

più diffi cile a causa del costante aumento

del numero di Stati membri. Non vi è pertanto

nulla di sorprendente nel fatto che la


votazione, o anche la semplice possibilità

di ricorrervi, costituisca ormai un elemento

essenziale del processo decisionale del

Consiglio.

Una votazione può rendere tutto

più semplice

Il presidente del Consiglio, o un qualsiasi altro

membro del Consiglio, può chiedere che si

proceda a una votazione. Anche la Commissione

può formulare una richiesta in tal senso,

se sostenuta dalla maggioranza dei membri

del Consiglio.

Le varie modalità di voto sono le seguenti:

— a maggioranza semplice: per maggioranza

semplice si intende la maggioranza

dei membri (ossia 14 su 27,

salvo astensioni). È la modalità che

viene applicata a meno che il trattato

disponga diversamente. Si utilizza

principalmente per le decisioni

di carattere procedurale. Ogni Stato

membro dispone di un voto;

— a maggioranza qualifi cata (ovvero

con ponderazione dei voti dei

membri del Consiglio in funzione

delle dimensioni dello Stato in questione):

l’Atto unico, poi il trattato

sull’Unione europea, il trattato di

Amsterdam e il trattato di Nizza

(attualmente in vigore) hanno notevolmente

esteso le possibilità di

ricorrere a questo tipo di votazione,

che si applica ormai alla maggior

parte delle decisioni dell’Unione

europea (ad eccezione delle questioni

relative alla PESC, alla fi scalità,

all’occupazione e altre, per le quali è

richiesta l’unanimità).

25

Ponderazione dei voti

degli Stati membri

I voti degli Stati membri sono ponderati

secondo lo schema seguente:

Francia, Germania,

Italia, Regno Unito

29 voti ciascuno

Polonia, Spagna 27 voti ciascuno

Romania 14 voti

Paesi Bassi 13 voti

Belgio, Grecia, Portogallo,

Repubblica ceca, Ungheria

12 voti ciascuno

Austria, Bulgaria, Svezia

Danimarca, Finlandia,

10 voti ciascuno

Irlanda, Lituania,

Slovacchia

7 voti ciascuno

Cipro, Estonia, Lettonia,

Lussemburgo, Slovenia

4 voti ciascuno

Malta 3 voti

Totale 345 voti

Nella maggior parte dei casi, quando la votazione

riguarda una proposta della Commissione,

la maggioranza qualifi cata è raggiunta

a partire da 255 voti favorevoli espressi dalla

maggioranza dei membri. Quando invece il

Consiglio non delibera su una proposta della

Commissione, devono essere soddisfatti due

requisiti perché la proposta sia adottata a

maggioranza qualifi cata:

— 255 voti su 345;

— due terzi dei membri del

Consiglio.

Inoltre, uno Stato membro può chiedere

di verifi care che la maggioranza qualifi cata

comprenda almeno il 62 % della popolazione

totale dell’Unione europea. Se questa condizione

non è soddisfatta, la decisione non è

adottata.


Infi ne, va citato il «compromesso di Lussemburgo».

Si tratta di una dichiarazione politica

a cui non tutti gli Stati membri hanno aderito.

Alcuni di essi vi si appellano, nel caso

di decisioni che possono essere adottate a

maggioranza qualifi cata su proposta della

Commissione, quando, a loro parere, sono

in gioco interessi nazionali «vitali». Quando

è invocato il compromesso di Lussemburgo,

il Consiglio può decidere di votare comunque,

non tenendo conto della richiesta dello

Stato membro in questione, oppure può tentare

di trovare una soluzione entro un lasso

di tempo ragionevole. Si tratta di uno strumento

politico, non giuridico, a disposizione

degli Stati membri, ma di cui, in pratica, ci si

avvale di rado.

— All’unanimità: questo tipo di votazione

continua ad essere richiesta

in una serie di settori: fi scalità,

«questioni costituzionali», sicurezza

sociale, ambiente (in parte), energia,

cultura, industria, accordi internazionali

orizzontali con paesi sviluppati.

Rappresenta inoltre la norma nel

caso di strategie, azioni o posizioni

comuni adottate nel quadro della

PESC e in molti dei settori attinenti

alla giustizia e agli aff ari interni.

Infi ne, il Consiglio deve deliberare

all’unanimità se intende modifi care

una proposta della Commissione

contro la volontà di quest’ultima.

Conferenza stampa presso il Consiglio.

26

Riunione dei ministri degli Aff ari esteri.

Tuttavia, la Commissione può, in

ogni momento della negoziazione,

presentare una proposta modifi cata.

Ciò le conferisce un ruolo attivo ed

importante nel processo di negoziazione

del Consiglio. L’astensione di

un membro del Consiglio non pregiudica

l’unanimità.

Quando una decisione deve essere adottata

con urgenza, prima che sia possibile convocare

una sessione del Consiglio, l’adozione

può avvenire mediante votazione scritta, se il

Consiglio o il Coreper convengono all’unanimità

di utilizzare tale procedura.


4. Trasparenza e pubblicità del processo

decisionale del Consiglio

I due aspetti fondamentali

della trasparenza

Il principio dell’accesso del pubblico ai documenti

delle istituzioni comunitarie è considerato

un elemento fondamentale di una

politica della trasparenza mirante a raff orzare

il carattere democratico delle istituzioni nonché

la fi ducia del pubblico verso l’amministrazione;

il secondo aspetto di tale politica

è la pubblicità del processo decisionale del

Consiglio.

Accesso del pubblico ai documenti

del Consiglio

Ogni cittadino ha facoltà di accedere ai documenti

del Consiglio alle condizioni previste

dal regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo

all’accesso del pubblico ai documenti del

Parlamento europeo, del Consiglio e della

Commissione.

Il segretariato generale del Consiglio è tenuto

a fornire una risposta entro un termine di

quindici giorni lavorativi, che può essere prorogato,

in via eccezionale, di altri quindici

giorni lavorativi.

L’accesso è generalmente realizzato mediante

rilascio di una copia del documento, se del

caso in forma elettronica.

Per facilitare la ricerca dei documenti che

possono formare oggetto di una domanda,

il segretariato generale del Consiglio rende

accessibile, via Internet, un registro pubblico

dei documenti del Consiglio. Alcune categorie

di documenti, in particolare nei casi in cui

il Consiglio delibera in veste di legislatore,

sono accessibili in linea sin dal momento

in cui sono trasmessi ai delegati degli Stati

membri. Inoltre, anche i documenti forniti in

seguito a domande puntuali sono accessibili

attraverso il registro.

27

L’accesso a un documento può essere rifi utato

qualora possa nuocere alla tutela di

taluni interessi. Il richiedente dispone in tal

caso di quindici giorni lavorativi per introdurre

una domanda di conferma.

Se la domanda di conferma è respinta, totalmente

o in parte, il richiedente può presentare

una denuncia al Mediatore europeo e/o

proporre un ricorso dinanzi al Tribunale di

primo grado delle Comunità europee.

Deliberazioni del Consiglio aperte

al pubblico e dibattiti pubblici

La pubblicità delle deliberazioni e dei dibattiti

del Consiglio si colloca nel contesto della

sua politica globale della trasparenza. Questa

prevede, in particolare, che tutte le deliberazioni

del Consiglio sugli atti legislativi

adottati secondo la procedura di codecisione

siano aperte al pubblico.

Sono inoltre aperti al pubblico:


le prime deliberazioni del Consiglio

sugli atti legislativi diversi da quelli

adottati secondo la procedura di

codecisione nonché le deliberazioni

successive su un determinato atto,

salvo qualora il Consiglio o il Coreper

decidano altrimenti;

Giornata «porte aperte».





le deliberazioni del Consiglio «Aff ari

generali e relazioni esterne» sul programma

di 18 mesi nonché i dibattiti

delle altre formazioni del Consiglio

sulle rispettive priorità;

la presentazione, da parte della

Commissione, del suo programma

quinquennale, del suo programma

di lavoro annuale e della sua strategia

politica annuale nonché i dibattiti

che ne conseguono;

altri dibattiti pubblici su questioni

importanti che hanno ripercussioni

sugli interessi dell’Unione e dei suoi

cittadini.

Per consentire ai cittadini di seguire i lavori

del Consiglio, il segretariato generale del

Consiglio diff onde in «video streaming», nelle

lingue uffi ciali dell’Unione, tutte le deliberazioni

e tutti i dibattiti del Consiglio aperti al

pubblico sul sito Internet del Consiglio:

www.consilium.europa.eu

Su tale sito sono altresì accessibili tutti i documenti

del Consiglio che formano oggetto di

discussioni nonché le note del tipo «elementi

del problema», i comunicati stampa e, al termine

di ogni deliberazione pubblica che sfo-

Trasmissione video sul sito Internet del Consiglio.

28

cia in una votazione su un atto legislativo,

anche il risultato dettagliato della votazione.

Pubblicità dei risultati delle votazioni,

delle dichiarazioni e dei processi verbali

I risultati delle votazioni dei membri del Consiglio

sono sistematicamente resi pubblici

quando il Consiglio delibera in qualità di legislatore.

I voti dei membri del Consiglio possono

essere corredati di motivazioni di voto,

che sono anch’esse rese pubbliche su richiesta

del relativo autore o dei relativi autori.

Anche quando il Consiglio non delibera in

qualità di legislatore è possibile rendere pubblici

i risultati delle votazioni e le motivazioni

di voto, con decisione del Consiglio assunta

all’unanimità.

Nel contesto del processo decisionale accade

che il Consiglio, la Commissione e/o uno o

più membri del Consiglio facciano dichiarazioni

e chiedano di inserirle nel processo verbale

del Consiglio.

Tali dichiarazioni non hanno effi cacia giuridica

e sono considerate uno strumento

politico destinato ad agevolare il processo

decisionale.

Le regole che disciplinano l’accesso del pubblico

alle dichiarazioni iscritte nel processo

verbale del Consiglio nonché l’accesso ai

processi verbali stessi sono analoghe a quelle

relative alla pubblicità delle votazioni.

I processi verbali contengono, per ciascun

punto del relativo ordine del giorno della sessione

cui si riferiscono, l’indicazione dei documenti

sottoposti al Consiglio, le decisioni

assunte o le conclusioni cui è pervenuto il

Consiglio e le dichiarazioni iscritte a verbale.


29

Accesso ai documenti del Consiglio

• Numero di domande presentate [l’accesso è organizzato

conformemente al regolamento (CE) n. 1049/2001]

2002 2003 2004 2005 2006

2 391 2 830 2 160 2 100 2 224

• Numero di documenti oggetto di domande

2002 2003 2004 2005 2006

9 349 12 565 12 907 9 457 11 353

• Percentuale di documenti trasmessi per l’insieme delle procedura ( 1 )

2002 2003 2004 2005 2006

76,4/88,6 71,7/87,4 77/85,7 67,3/81,2 76,8/87,7

5. Informazioni generali per il pubblico

e visite del Consiglio

Il servizio Informazioni al pubblico del segretariato

generale del Consiglio risponde a quesiti

e richieste di informazioni sulle attività del

Consiglio in tutte le lingue uffi ciali dell’UE. Il

segretariato generale organizza visite informative

dell’edifi cio Justus Lipsius per gruppi

di almeno 10 persone. La visita consiste in

( 1 ) In base ai documenti divulgati integralmente (cifra di

sinistra) o parzialmente (cifra di destra).

una conferenza sul ruolo e il funzionamento

del Consiglio, tenuta da un funzionario del

segretariato generale e seguita da uno scambio

di domande e risposte.

Ogni anno il Consiglio apre le sue porte al

pubblico nella giornata interistituzionale

«Porte aperte». In questa occasione il pubblico

può partecipare a una visita guidata

della sede dell’istituzione a Bruxelles.


Capitolo 4

30

IN COLLABORAZIONE

RELAZIONI DEL CONSIGLIO CON GLI ALTRI

ORGANI E ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA


L’Unione europea non potrebbe funzionare

senza un alto livello di cooperazione tra le

istituzioni. La presidenza e il segretariato

generale del Consiglio devono altresì adoperarsi

per assicurare un’eff ettiva e fruttuosa

cooperazione interistituzionale.

1. Relazioni con il Parlamento europeo

Negli ultimi anni le successive riforme dei

trattati hanno raff orzato la tendenza ad una

progressiva condivisione dei poteri legislativi

tra Parlamento europeo e Consiglio. Per

tutto l’iter legislativo, queste due istituzioni

devono collaborare strettamente, nel quadro

di procedure che variano in funzione di

quanto disposto dal trattato per il settore in

questione.

Procedura di codecisione:

• tale procedura

è stata istituita dal trattato di

Maastricht. Essa conferisce al Parlamento

europeo il potere di adottare

atti insieme al Consiglio. La procedura

di codecisione comporta una,

due o tre letture. Essa ha l’eff etto

di moltiplicare i contatti tra il Parlamento

ed il Consiglio, colegislatori,

nonché quelli con la Commissione.

La procedura di codecisione è stata

semplifi cata dal trattato di Amsterdam

allo scopo di renderla più effi -

cace e più rapida nonché di raff orzare

il ruolo del Parlamento. Essa è

stata inoltre estesa a nuovi settori,

segnatamente l’esclusione sociale, la

sanità pubblica o ancora la lotta alla

frode che lede gli interessi fi nanziari

della Comunità europea. Il trattato di

Nizza ha fatto oscillare verso la maggioranza

qualifi cata in sede di Consiglio

e verso la procedura di codecisione

altri sette settori. Si tratta

delle misure di incentivazione a

combattere le discriminazioni, della

cooperazione giudiziaria in materia

civile, delle misure specifi che di

sostegno nel settore industriale,

delle azioni in materia di coesione

economica e sociale, dello statuto

31

dei partiti europei e infi ne delle

misure collegate ai visti, all’asilo e

all’immigrazione.

• Procedura di bilancio: gli accordi

conclusi tra il Consiglio, il Parlamento

europeo e la Commissione nel 1988,

1993, 1999 e, più recentemente, l’accordo

interistituzionale del 17 maggio

2006 sulla sana gestione fi nanziaria

hanno accelerato le procedure

di adozione del bilancio annuale

e reso più rigorosa la disciplina di

bilancio. Gli elementi fondamentali

di tali accordi sono i seguenti:

— il Consiglio stabilisce un progetto di

bilancio in base a un progetto preliminare

predisposto dalla Commissione

e previa consultazione del Parlamento

europeo;

— il Parlamento può emendare il bilancio,

nel qual caso il Consiglio adotta

una posizione sugli emendamenti

deliberando a maggioranza qualifi

cata prima di sottoporre nuovamente

il bilancio al Parlamento.

Generalmente, prima che il bilancio

sia uffi cialmente fi rmato dal

presidente del Parlamento sono

necessari ulteriori negoziati tra il

Consiglio e il Parlamento.

Si ricorda che il Parlamento decide

in ultima istanza in merito alle spese

non obbligatorie del bilancio mentre,

per quanto riguarda le spese

obbligatorie, tale prerogativa spetta

al Consiglio.

• Parere conforme: in taluni casi,

previsti dai trattati, il Consiglio non

può adottare un atto senza il parere

favorevole del Parlamento. Il parere

conforme del Parlamento europeo

è necessario per gli accordi internazionali

importanti, ad esempio quelli

relativi all’adesione di nuovi Stati

membri, gli accordi di associazione


con paesi terzi, l’organizzazione e

gli obiettivi dei fondi strutturali e del

Fondo di coesione (nell’ottica di promuovere

uno sviluppo economico

equilibrato negli Stati membri e fra

di essi).

• Procedura di consultazione: in

base ad essa, prima che il Consiglio

possa adottare una proposta legislativa

presentata dalla Commissione

occorre il parere consultivo del Parlamento.

Essa si applica, ad esempio,

alla revisione annuale dei prezzi

agricoli, nonché alle decisioni e agli

accordi in materia di scambi.

Interventi dinanzi al Parlamento

La presidenza del Consiglio svolge un ruolo

fondamentale in qualità di rappresentante

del Consiglio dinanzi al Parlamento. Durante i

sei mesi del suo mandato la presidenza:



presenta un programma al Parlamento

all’inizio del semestre e, al

termine di quest’ultimo, riferisce in

merito ai progressi realizzati;

presenta una relazione orale del presidente

dopo ogni riunione del Consiglio

europeo;

Hans-Gert Pöttering, presidente del Parlamento

europeo, e Javier Solana, SG/AR.

32




assiste a tutte le sedute plenarie

del Parlamento del mercoledì per

rispondere alle interrogazioni rivolte

al Consiglio nell’ambito del tempo

delle interrogazioni;

prende parte a taluni dibattiti di particolare

rilevanza e rende dichiarazioni

su temi specifi ci;

compare dinanzi alle commissioni

parlamentari per rendere dichiarazioni

o rispondere ad interrogazioni.

Di norma è rappresentata dal

ministro degli Aff ari europei o dal

ministro che presiede il Consiglio

competente per la materia discussa.

Durante ciascuna presidenza i ministri

compaiono in genere una volta

dinanzi a ciascuna commissione parlamentare;

la comparizione ha luogo

con maggiore frequenza dinanzi alla

commissione per gli aff ari esteri, alla

sottocommissione per la sicurezza

e la difesa, alla sottocommissione

per i diritti dell’uomo e alla commissione

per le libertà civili, la giustizia

e gli aff ari interni. Secondo il trattato

sull’Unione europea, nel quadro

della politica estera e di sicurezza

comune la presidenza è assistita dal

segretario generale/Alto rappresentante

per la PESC. Questi compare

altresì regolarmente dinanzi alla

seduta plenaria e alla commissione

per gli aff ari esteri del Parlamento.

2. Relazioni con la Commissione

Le relazioni tra il Consiglio e la Commissione

sono contraddistinte da una cooperazione

costruttiva con qualche effi mera tensione.

Formalmente, la Commissione gode del

potere di iniziativa sia per la defi nizione delle

politiche sia nel processo decisionale. Non

sempre riesce a imporre il suo punto di vista

al Consiglio, ma svolge un ruolo cruciale in

gran parte dei lavori svolti da quest’ultimo.

Oltre agli aspetti delle loro relazioni disciplinati

dai trattati, rivestono a loro volta grande


importanza alcuni aspetti meno formali della

cooperazione tra le due istituzioni, quali ad

esempio:

— gli scambi informali di vedute tra

funzionari della Commissione, rappresentanti

del settore privato e

funzionari degli Stati membri prima

della formulazione di proposte da

parte della Commissione. Sondare

la posizione del Consiglio consente

spesso di giungere più rapidamente

a un accordo;

— la Commissione può aiutare la presidenza

a pervenire ad un accordo

sostenendola nella sua opera di

mediazione fra i membri del Consiglio

e dichiarandosi pronta o meno,

a seconda dei casi, a modifi care le

sue proposte nel corso dei negoziati,

al fi ne di assicurare la necessaria

maggioranza qualifi cata;

— la Commissione, fornendo dei

pareri, può contribuire alla defi nizione

del programma di lavoro della

presidenza;

— la Commissione e il Consiglio operano

in stretto coordinamento

nell’ambito delle questioni esterne,

essendo entrambi competenti a

rappresentare l’Unione all’esterno.

Per quanto riguarda varie questioni

commerciali, ad esempio, la Commissione

partecipa a negoziati non

solo per conto della Comunità, ma

anche a nome di tutti gli Stati membri,

di cui è il legittimo rappresentante

(ad esempio in sede di Organizzazione

mondiale del commercio

in generale). Nel quadro delle relazioni

con gli Stati terzi (ad esempio

33

nei casi in cui sono stati conclusi

accordi di associazione), è sovente la

Commissione a condurre i negoziati,

pur condividendo con il Consiglio

la funzione di rappresentanza. Nelle

questioni di politica estera la presidenza

del Consiglio conduce negoziati

per conto dell’Unione europea,

di cui è il rappresentante unico.

3. Relazioni con il Comitato economico

e sociale ed il Comitato delle regioni

I ministri dello Stato membro che esercita

la presidenza presentano il programma di

lavoro di quest’ultima ai suddetti comitati

e partecipano occasionalmente alle sedute

plenarie per discutere temi specifi ci. In alcuni

settori i trattati prevedono che il Consiglio

chieda il parere dei succitati comitati sulle

proposte legislative.

4. Relazioni con la Corte di giustizia

ed il Tribunale di primo grado



Gli atti del Consiglio, come quelli

delle altre istituzioni dell’Unione

europea, possono essere oggetto di

ricorsi proposti dagli Stati membri,

dalle altre istituzioni, da singoli individui

e imprese dinanzi al Tribunale

di primo grado e alla Corte di giustizia,

nei casi contemplati dai trattati.

Il Consiglio e le altre istituzioni possono

a loro volta adire la Corte.

I giudici della Corte di giustizia,

del Tribunale di primo grado e del

Tribunale della funzione pubblica

dell’Unione europea nonché i membri

della Corte dei conti sono nominati

dal Consiglio su proposta degli

Stati membri.


Capitolo 5

34

PROMOZIONE DEL BENESSERE E SALVAGUARDIA

DELLA PACE

IL RUOLO DEL CONSIGLIO NEL SETTORE

DELLE RELAZIONI ESTERNE


INTRODUZIONE

L’Unione europea è oggi un attore di

rilievo sulla scena mondiale. Con una

popolazione di circa 500 milioni di persone,

che rappresentano oltre il 25 % del

prodotto interno lordo (PIL) mondiale, essa

fornisce la metà di tutti gli aiuti allo sviluppo

e contribuisce per un quinto alle

importazioni ed esportazioni a livello mondiale;

è un soggetto politico attivo, che

deve conciliare interessi e responsabilità

regionali e globali in materia di sicurezza.

Si tratta di un ruolo che tanto i cittadini

europei quanto quelli non europei le chiedono

di svolgere.

Javier Solana, SG/AR, accoglie Ban Ki-moon,

segretario generale delle Nazioni Unite.

L’UE ha una politica estera comune

mediante la quale si esprime con un’unica

voce sui principali temi internazionali.

Svolge un ruolo essenziale nel processo di

pace in Medio Oriente, nei contatti diplomatici

con l’Iran e nel rafforzamento della

stabilità dei Balcani occidentali, compreso

il Kosovo. Dispone di truppe, forze di polizia

e giudici che contribuiscono a salvare

vite e stabilizzare paesi e regioni al termine

dei conflitti in tutto il mondo, dal

Kosovo all’Afghanistan e dai territori palestinesi

al Ciad. Fornisce aiuti d’urgenza

nei casi di calamità. Ha un Alto rappresentante,

Javier Solana, che rappresenta il

suo volto e la sua voce all’estero. Dispone

35

di una strategia in materia di sicurezza che

guida la sua risposta alle minacce globali

e sottende le sue relazioni strategiche con

i principali paesi e regioni partner, con cui

organizza vertici periodici. I rappresentanti

speciali dell’UE si adoperano in tutte le parti

del mondo per la realizzazione degli obiettivi

della politica estera dell’Unione.

L’Unione intrattiene relazioni privilegiate con i

suoi vicini più prossimi dei Balcani occidentali

e della regione del Mediterraneo. Ha un’ampia

rete di complesse relazioni con il resto del

mondo, comprendenti cooperazione politica,

scambi commerciali e aiuti allo sviluppo,

e svolge un ruolo chiave negli accordi internazionali

in materia di scambi commerciali,

ambiente e diritti umani. Dopo l’ultimo allargamento

a 12 nuovi paesi, che ha superato le

divisioni del continente del XX secolo, dal gennaio

2007 l’Unione conta 27 Stati membri.

1. Politica estera e di sicurezza comune

(PESC)

I cambiamenti politici verificatisi in seguito

al crollo del regime comunista alla fine degli

anni ottanta, la riunificazione della Germania,

i conflitti nell’ex Iugoslavia degli anni

novanta e la minaccia del terrorismo internazionale

hanno indotto i leader dell’UE

a creare e sviluppare strumenti formali di

diplomazia e intervento dell’UE nel quadro

del trattato di Maastricht, nel 1993, e

del trattato di Amsterdam, nel 1999. Questi

trattati hanno dotato l’Unione di mezzi per

rispondere alle crisi cui si trovava confrontata

alle sue porte e dare voce ai suoi valori

in tutto il mondo in modo unitario, facendo

seguito a decenni di cooperazione politica

europea (iniziata nel 1970 e formalizzata nel

1986) con la quale gli Stati membri si limitavano

a consultarsi per cooperare sulle principali

questioni di politica internazionale.

La politica estera e di sicurezza comune (PESC),

è stata istituita nel quadro del trattato di Maastricht

del 1992, entrato in vigore nel 1993, e

raff orzata con il trattato di Amsterdam del


1997, entrato in vigore nel 1999. Il trattato di

Amsterdam ha istituito il braccio operativo

della PESC, la politica europea di sicurezza e

di difesa (PESD), nella prospettiva della possibile

creazione, in una fase successiva, di una

struttura di difesa comune. La PESC è stata

ulteriormente raff orzata con il trattato di

Nizza del 2001, entrato in vigore nel 2003.

Gli obiettivi della PESC ai sensi del trattato

sull’Unione europea sono la difesa

dei valori comuni, degli interessi fondamentali,

dell’indipendenza e dell’integrità

dell’Unione, il rafforzamento della sicurezza

dell’Unione, il mantenimento della

pace e il rafforzamento della sicurezza

internazionale, la promozione della cooperazione

internazionale e lo sviluppo e

consolidamento della democrazia e dello

stato di diritto, nonché il rispetto dei diritti

dell’uomo e delle libertà fondamentali.

A partire dal trattato di Amsterdam, il ruolo

del Consiglio è andato assumendo un’importanza

sempre maggiore. Il trattato ha creato

la carica di Alto rappresentante per la politica

estera e di sicurezza comune, da affi dare a

«una personalità di alto profi lo politico» con

l’obiettivo di conferire alla PESC peso diplomatico

e continuità. Questa carica è combinata

con quella di segretario generale del

Consiglio. Il Consiglio europeo di Colonia del

1999 ha designato Javier Solana quale primo

segretario generale/Alto rappresentante e

nel 2004 il suo mandato è stato rinnovato per

un secondo mandato quinquennale.

Ai sensi del trattato, il ruolo dell’Alto rappresentante

consiste nell’assistere la presidenza

nella formulazione delle politiche. Agisce

inoltre a nome del Consiglio nel portare

avanti il dialogo politico con parti terze e presiede

il Comitato militare e l’Agenzia europea

per la difesa. Insieme alla presidenza e al

commissario per le Relazioni esterne, Solana

rappresenta l’UE nel quartetto internazionale

che si occupa del processo di pace in Medio

Oriente. È stato incaricato dalla comunità

internazionale di rappresentarla nei colloqui

36

con l’Iran sul suo programma nucleare. Ha

promosso il ruolo attivo dell’UE in una serie

di paesi dei Balcani occidentali, compresi

l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia, in

cui ha guidato i negoziati relativi all’accordo

di Ohrid, la Serbia e Montenegro, in cui ha

favorito l’accordo di Belgrado, e il Kosovo.

Si è inoltre impegnato attivamente nei confronti

dei paesi dell’Europa centrale e orientale,

compresi l’Ucraina e la Moldova.

L’Alto rappresentante è assistito da una serie

di rappresentanti speciali dell’Unione europea

(RSUE), nominati dal Consiglio su sua raccomandazione,

che sono responsabili della

defi nizione degli obiettivi di politica estera

dell’Unione nel mondo e contribuiscono alla

loro realizzazione. Attualmente gli RSUE sono

11. L’Alto rappresentante ha nominato inoltre

vari rappresentanti personali che si occupano

di questioni specifi che, quali la non proliferazione

delle armi di distruzione di massa, i

diritti umani e gli aff ari parlamentari.

A norma del trattato di Amsterdam sono

state istituite una serie di strutture per assistere

l’Alto rappresentante nelle sue funzioni.

La cellula di programmazione politica e tempestivo

allarme, costituita in seno al segretariato

generale del Consiglio e composta da

diplomatici nazionali ed esperti del Consiglio

e della Commissione, controlla gli sviluppi

politici internazionali, allerta l’Alto rappresentante

e il Consiglio sulle eventuali crisi

Operazione ALTHEA in Bosnia-Erzegovina. Al centro,

il generale David Leakey, attuale direttore generale

dello Stato maggiore dell’Unione europea.


«Sono convinto che, in ragione delle

nostre dimensioni e dei nostri interessi,

della nostra storia e dei nostri valori,

abbiamo l’obbligo di assumere la nostra

parte di responsabilità in quest’era

globale. Potremmo, in teoria, rinunciare

a queste responsabilità, ma non

potremmo sfuggire alle conseguenze di

una tale rinuncia».

Javier Solana, Il posto dell’Europa nel

mondo, L’Aia, febbraio 2001

che potrebbero manifestarsi ed esamina le

possibili conseguenze per l’Unione nonché le

possibilità di azione di quest’ultima, al fi ne di

consentirle di reagire con maggiore rapidità

ed effi cacia.

Il trattato di Nizza ha istituito un Comitato

politico e di sicurezza (CPS) permanente

composto di rappresentanti degli Stati membri

aventi il rango di ambasciatori. Il CPS

è il nucleo attorno al quale opera la PESC.

Segue la situazione internazionale nei settori

oggetto della PESC e della PESD e contribuisce

alla defi nizione delle politiche. Si riunisce

almeno due volte a settimana e, sotto la

responsabilità del Consiglio, assicura il controllo

politico e l’orientamento strategico

delle operazioni di gestione delle crisi.

Il Centro di situazione congiunto (SITCEN)

ha inaugurato le proprie attività il 1º gennaio

2003 ed è composto da personale civile

e militare. Provvede all’allarme tempestivo,

segue e valuta la situazione, funge da punto

di contatto operativo attivo in permanenza e

dispone di strutture per una task force «Crisi».

37

Rappresentanti speciali

dell’Unione europea

Torben Brylle

RSUE per il Sudan e l’operazione EUFOR

Tchad/RCA

Pieter Feith

RSUE per il Kosovo

Erwan Fouéré

RSUE per l’ex Repubblica iugoslava

di Macedonia

Miroslav Lajčák

RSUE per la Bosnia-Erzegovina

Kálmán Mizsei

RSUE per la Repubblica moldova

Pierre Morel

RSUE per l’Asia centrale

Marc Otte

RSUE per il processo di pace

in Medio Oriente

Peter Semneby

RSUE per il Caucaso meridionale

Roeland van de Geer

RSUE per la regione dei Grandi laghi

in Africa

Francesc Vendrell

RSUE per l’Afghanistan

Koen Vervaeke

RSUE presso l’Unione africana


2. Formulazione e attuazione

della politica estera

Il Consiglio europeo (capi di Stato o di

governo dei 27 Stati membri più il presidente

della Commissione europea) defi nisce i principi

e gli orientamenti generali della PESC,

comprese le questioni aventi implicazioni

nel settore della difesa. Si riunisce, di norma,

quattro volte all’anno.

La presidenza del Consiglio, esercitata

secondo un sistema di rotazione semestrale,

rappresenta l’Unione nelle questioni attinenti

alla PESC ed esprime la posizione dell’Unione

nelle organizzazioni e conferenze internazionali.

È assistita dall’Alto rappresentante, che

contribuisce alla formulazione, preparazione

e attuazione delle decisioni politiche europee.

La presidenza, l’Alto rappresentante e il presidente

della Commissione europea organizzano

riunioni con i paesi e le regioni partner dell’UE.

Il Consiglio — nella formazione di Consiglio

«Aff ari generali e relazioni esterne» (CAGRE)

composto dai ministri degli Aff ari esteri degli

Stati membri — si riunisce una volta al mese

per discutere le questioni attinenti alle relazioni

esterne e le questioni istituzionali. Defi -

nisce e attua la politica estera e di sicurezza

comune dell’UE sulla scorta degli orientamenti

defi niti dal Consiglio europeo. La politica

è formulata in un’ottica di formazione

del consenso e di soluzione collettiva dei

problemi. Le posizioni formali del Consiglio

sono pubblicate sotto forma di «conclusioni»

o «dichiarazioni» del Consiglio. Le dichiarazioni

possono essere rilasciate anche dalla

presidenza e dall’Alto rappresentante. Dalla

fi ne degli anni novanta i ministri della Difesa

hanno iniziato a riunirsi con regolarità. Sebbene

non esista formalmente un Consiglio

«Difesa» in quanto tale, durante ciascuna presidenza

è organizzata almeno una riunione

informale dei ministri della Difesa e questi

ultimi partecipano a una sessione del Consiglio

«Relazioni esterne» dedicato alle questioni

politico-militari.

38

Il Cancelliere federale Angela Merkel e

Javier Solana, Alto rappresentante per la PESC,

al vertice UE-Africa di Lisbona.

Il Comitato dei rappresentanti permanenti

(Coreper) e il Comitato politico e di sicurezza

(CPS) preparano i lavori del Consiglio; più precisamente,

il Coreper prepara i lavori del Consiglio

nel suo insieme e il CPS si occupa delle

questioni politiche e di sicurezza. I gruppi

che si occupano di PESC, composti di esperti

degli Stati membri e della Commissione,

si riuniscono secondo

criteri geografi ci (per

coprire, ad esempio, il

Medio Oriente e i Balcani)

e tematici (per

coprire, ad esempio, i

diritti umani, l’ONU e

la lotta contro il terrorismo)

per preparare

le riunioni del CPS e

del Coreper. Eseguono

analisi congiunte della situazione nei paesi

terzi e delle questioni multilaterali e predispongono

possibili posizioni comuni. Elaborano

proposte concernenti misure d’attuazione

della PESC, quali le dichiarazioni della


presidenza a nome dell’UE, destinate ad

essere approvate dal CPS e successivamente

dal Consiglio. Formulano inoltre raccomandazioni

al CPS riguardo a future iniziative nel

settore della PESC.

3. Strumenti giuridici

Le posizioni comuni e le azioni comuni sono

state introdotte per la PESC dal trattato di

Maastricht. Una posizione comune, raggiunta

per consenso, è defi nita su un tema di politica

estera e di sicurezza di interesse generale. Gli

Stati membri sono da essa vincolati e sono

tenuti a garantire che le loro politiche nazionali

siano in linea con essa.

Un’azione comune è adottata all’unanimità

dal Consiglio in seguito a orientamenti generali

formulati dal Consiglio europeo. Essa

impegna gli Stati membri a svolgere un’attività,

ad esempio nominare un RSUE, sostenere

progetti in materia di non proliferazione

o inviare una missione di monitoraggio

della pace dopo un confl itto. Quando decide

un’azione comune, il Consiglio ne defi nisce il

campo d’applicazione, gli obiettivi generali

e specifi ci ai fi ni dell’UE e, se necessario, la

durata, i mezzi, le procedure e le condizioni

per l’attuazione. Di norma esso stabilisce

anche l’importo di riferimento fi nanziario per

lo svolgimento dell’azione.

Il trattato di Amsterdam ha aggiunto un terzo

strumento, la strategia comune, che deve

essere defi nita per consenso in un settore

in cui gli Stati membri condividono interessi

importanti.

4. Politica europea di sicurezza

e di difesa (PESD)

La politica europea di sicurezza e di difesa

(PESD) è stata introdotta dal trattato di

Amsterdam come braccio operativo della

politica estera e di sicurezza comune nel settore

della gestione delle crisi per tutte le questioni

relative alla sicurezza dell’UE e nell’ottica

dell’eventuale futura creazione di una

39

struttura di difesa comune, qualora il Consiglio

europeo dovesse decidere in tal senso.

Nell’ambito della PESD l’Unione dispone

attualmente di strutture politico-militari permanenti

e di capacità civili e militari, nonché

di una serie di concetti e procedure di

gestione della crisi.

Il Consiglio europeo di Colonia del giugno

1999 ha posto le attività di gestione delle crisi

al centro del processo di raff orzamento della

PESC. Tali attività comprendono le missioni

umanitarie e di soccorso, le attività di mantenimento

della pace e le missioni di unità di

combattimento nella gestione delle crisi, ivi

comprese le missioni tese al ristabilimento

della pace. Il Consiglio europeo di Colonia

ha inoltre deciso che «l’Unione deve avere

la capacità di condurre azioni in modo autonomo,

potendo contare su forze militari credibili,

i mezzi per decidere di farle intervenire

e la disponibilità a farlo, al fi ne di rispondere

alle crisi internazionali senza pregiudizio per

le azioni della NATO».

L’Unione ha concluso accordi per la consultazione

e la partecipazione di paesi terzi in

materia di gestione delle crisi. Ha inoltre defi -

nito con la NATO il quadro delle relazioni tra

le due organizzazioni, comprendente accordi

che permettono all’Unione di avvalersi di

mezzi e capacità della NATO.

Primi contatti tra i membri dell’EUFOR Tchad/RCA

e la popolazione locale.


Nel dicembre 1999 il Consiglio europeo di

Helsinki ha stabilito l’obiettivo primario di

Helsinki, in base al quale gli Stati membri

dovevano essere in grado, entro il 2003, di

schierare nell’arco di 60 giorni e mantenere

per almeno un anno forze militari fi no a

60 000 uomini. Nel 2004 sono stati convenuti

nuovi obiettivi per il 2010, incentrati

sulla risposta rapida e fi nalizzati allo sviluppo,

entro il 2007, di gruppi tattici rapidamente

schierabili. I gruppi tattici sono formazioni

altamente addestrate, delle dimensioni di

battaglioni (1 500 soldati ciascuno), schierabili

nel giro di 15 giorni e sostenibili per

almeno 30 giorni. L’UE ha raggiunto il suo

obiettivo e, dal gennaio 2007, è in grado di

avviare, se necessario contemporaneamente,

due distinte operazioni di reazione rapida

dimensionate sui gruppi tattici.

5. Strutture della PESD

L’UE dispone di strumenti per aff rontare

le crisi che scoppiano alle sue porte o in

altre parti del mondo. Il Comitato militare

dell’Unione europea (EUMC) è il più alto

organo militare in seno al Consiglio. Composto

dai capi di stato maggiore della difesa

degli Stati membri o dai loro rappresentanti,

fornisce consigli e raccomandazioni al CPS su

tutti gli aspetti della gestione militare delle

crisi. Lo Stato maggiore dell’Unione europea

(EUMS), unica struttura militare integrata

dell’UE, è composta da esperti militari e civili

distaccati presso il segretariato del Consiglio

dagli Stati membri. Comprende una cellula

civile-militare e un centro operativo dell’UE. Il

segretariato del Consiglio comprende anche

una capacità civile di pianifi cazione e condotta

(CPCC) incaricata della pianifi cazione e

della condotta delle operazioni civili organizzate

nel quadro della PESD.

Uno sviluppo importante è stato rappresentato

dall’istituzione, nel 2004, dell’Agenzia

europea per la difesa, guidata dall’Alto rappresentante

e diretta da un direttore esecutivo,

attualmente Alexander Weis, che assiste

gli Stati membri e il Consiglio nei loro sforzi

40

per migliorare le capacità di difesa europee

nel settore della gestione delle crisi. L’Istituto

per gli studi sulla sicurezza, con sede a

Parigi, è un’agenza autonoma del Consiglio

dell’UE istituita nel 2001 per svolgere attività

di ricerca orientata alle politiche a sostegno

della politica estera e di sicurezza comune

dell’Unione. Il Centro satellitare dell’Unione

europea (CSUE), con sede a Torrejón, in Spagna,

è un’agenzia del Consiglio istituita nel

2002 per contribuire al processo decisionale

dell’UE mediante l’analisi delle immagini

satellitari e dei dati collaterali.

6. Operazioni PESD

Dal 2003, anno di avvio delle prime missioni,

l’Unione ha condotto 17 operazioni

di gestione delle crisi civili e militari. Attualmente

sono in corso 11 operazioni PESD,

che abbracciano tre continenti e vanno dalle

operazioni militari alla riforma del settore

della sicurezza, lo sviluppo istituzionale e

le missioni di polizia e sullo stato di diritto.

Alcune sono missioni condotte autonomamente,

altre sono destinate a coadiuvare

altre organizzazioni internazionali, come le

Nazioni Unite o l’Unione africana. Da Kabul a

Kinshasa, dal Ciad a Sarajevo, da Ramallah al

Kosovo, l’UE apporta un contributo determinante

alla pace e alla stabilità.

Un soldato dell’EUFOR nella Repubblica

democratica del Congo (RDC).


Operazioni PESD

Nel 2008 l’UE ha condotto

10 operazioni nel mondo,

cui hanno partecipato

circa 10 000 uomini e donne.

Operazioni PESD attualmente in

corso nel mondo:

Balcani occidentali

EUPM (missione di polizia dell’UE)

e EUFOR ALTHEA in Bosnia-Erzegovina

EULEX Kosovo, avviata

nel febbraio 2008

Africa

EUPOL RD Congo e EUSEC RD Congo

EUFOR/Tchad/RCA, avviata

nel gennaio 2008

EUSEC Guinea-Bissau

Medio Oriente

EUJUST LEX (Iraq/Bruxelles)

EUPOL COPPS nei territori palestinesi

EU BAM Rafah nei territori palestinesi

Asia

EUPOL Afghanistan

7. Strategia europea in materia

di sicurezza

Nel dicembre 2003 l’Unione ha adottato la

strategia europea in materia di sicurezza,

che riassume i principi dell’UE in questo settore

e ha dato nuovo impulso alla PESC e alla

PESD. La strategia, intitolata «Un’Europa

sicura in un mondo migliore», aff erma che

l’Unione deve «sviluppare una cultura strategica

che promuova interventi tempestivi,

rapidi e, se necessario, vigorosi». Elaborata

sotto la guida di Javier Solana su richiesta

del Consiglio europeo, essa rappresenta la

visione comune degli Stati membri dell’UE

circa le sfi de globali e le principali minacce

41

cui l’UE è confrontata, il modo di rispondervi

e gli obiettivi strategici dell’Unione. Individua

come principali minacce il terrorismo, la proliferazione

delle armi di distruzione di massa

(ADM), i confl itti regionali, la decadenza degli

Stati e la criminalità organizzata e sottolinea

la necessità di creare condizioni di sicurezza

nei paesi che circondano l’UE e di promuovere

un ordine internazionale basato sul multilateralismo

eff ettivo. La strategia europea

in materia di sicurezza sarà riesaminata nella

prospettiva dell’adozione, da parte del Consiglio

europeo del dicembre 2008, di proposte

intese a migliorarne l’attuazione e a completarla

alla luce di tutti gli sviluppi intervenuti

dal 2003 ad oggi.

«Mai l’Europa è stata così prospera,

sicura e libera. Alla violenza della prima

metà del XX secolo è seguito un periodo

di pace e stabilità senza precedenti nella

storia europea. La creazione dell’Unione

europea ha rappresentato l’elemento

centrale di questa evoluzione.

Viviamo in un mondo che presenta al

contempo le prospettive più rosee che

l’umanità abbia mai conosciuto ma

anche le minacce più gravi. Dobbiamo

al tempo stesso pensare globalmente e

agire sul piano locale».

Strategia europea in materia

di sicurezza


Lotta al terrorismo

Gli attacchi terroristici dell’11 settembre a

New York, del marzo 2004 a Madrid e del

luglio 2005 a Londra hanno spinto il Consiglio

a adottare la strategia antiterrorismo

dell’UE, con la quale l’Unione si è impegnata

a combattere il terrorismo su scala mondiale

rispettando nel contempo i diritti dell’uomo e

consentendo ai suoi cittadini di vivere in uno

spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il coordinamento

delle attività del Consiglio dell’UE

in materia di lotta al terrorismo è affi dato a

un coordinatore antiterrorismo.

Non proliferazione delle armi di distruzione

di massa (ADM)

Parallelamente alla strategia europea in

materia di sicurezza, il Consiglio europeo del

dicembre 2003 ha adottato una strategia contro

la proliferazione delle armi di distruzione

di massa nella quale si aff erma che la proliferazione

delle armi di distruzione di massa

e dei missili mette a repentaglio la sicurezza

degli Stati membri dell’UE, dei suoi popoli e

dei suoi interessi in tutto il mondo. L’UE deve

agire per prevenire, dissuadere, bloccare e, se

possibile, eliminare i programmi di proliferazione

che preoccupano il mondo intero.

42

8. Relazioni dell’UE con paesi e regioni

chiave

Le relazioni dell’Unione con i paesi e le

regioni del mondo sono guidate dalla strategia

europea in materia di sicurezza.

Balcani occidentali

Le relazioni contrattuali dell’UE con i Balcani

occidentali sono basate sul processo di stabilizzazione

e associazione (PSA), defi nito nel

1999 con l’obiettivo di ravvicinare la regione

dei Balcani occidentali (Albania, Bosnia-Erzegovina,

Croazia, ex Repubblica iugoslava di

Macedonia, Montenegro, Serbia e Kosovo)

all’UE. In occasione del Consiglio europeo

di Salonicco del 2003 l’UE ha ribadito la sua

determinazione ad appoggiare appieno ed

effi cacemente la prospettiva europea dei

paesi dei Balcani occidentali, che diverranno

parte integrante dell’UE una volta soddisfatti

i criteri stabiliti.

Accordi di stabilizzazione e di associazione

sono stati fi rmati con l’Albania, la Croazia e

l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia e

sono stati negoziati con la Bosnia-Erzegovina

e la Serbia. L’UE ha tre rappresentanti speciali

nella regione: l’RSUE per la Bosnia-Erzegovina,

che assicura anche le funzioni di alto

Firma di accordi tra l’UE e i paesi dei Balcani occidentali in materia di giustizia e aff ari interni.


appresentante della comunità internazionale,

l’RSUE per l’ex Repubblica iugoslava di

Macedonia, che assicura anche le funzioni di

capo della delegazione della Commissione, e

l’RSUE per il Kosovo.

Politica europea di vicinato

L’Unione ha stretti legami con i suoi vicini

più prossimi. La politica europea di vicinato

(PEV) è il suo principale strumento politico

nei confronti dei suoi vicini orientali e della

regione del Mediterraneo, e include tutti i

paesi del Mediterraneo, dell’Europa dell’Est

e del Caucaso (ad eccezione della Russia). La

PEV è intesa a creare relazioni economiche e

politiche privilegiate tra l’Unione e ciascuno

dei paesi vicini sulla base di un impegno reciproco

a favore di valori comuni (democrazia

e diritti dell’uomo, stato di diritto, buon

governo, principi dell’economia di mercato e

sviluppo sostenibile).

Partenariato euromediterraneo

Il partenariato euromediterraneo (processo di

Barcellona), avviato nel 1995, fornisce il quadro

regionale per le relazioni dell’Unione con

i paesi dell’Africa settentrionale e del Medio

Oriente (dalla Giordania al Marocco). L’Albania

e la Mauritania vi hanno recentemente

aderito. Il partenariato euromediterraneo è

l’unica sede regionale in cui Israele incontra i

paesi arabi.

Medio Oriente

Il processo di pace in Medio Oriente è una

delle priorità principali della politica estera

e di sicurezza dell’Unione europea, e contribuire

agli sforzi per giungere a un accordo

di pace globale in Medio Oriente è un obiettivo

di lunga data dell’UE. L’Unione ha un

rappresentante speciale per il processo di

43

Missione di polizia dell’Unione europea per i

territori palestinesi.

pace in Medio Oriente e lavora in stretto contatto

con le Nazioni Unite, gli Stati Uniti e la

Russia nel quadro del quartetto internazionale.

Lavora inoltre con i suoi partner della

regione: Egitto, Giordania, Arabia Saudita e

Lega araba. Svolge un ruolo attivo in loco con

due missioni di PESD nei territori palestinesi e

nel 2007 ha fornito quasi un miliardo di euro

in aiuti umanitari e d’urgenza.

Stati del Golfo

L’UE sta sviluppando relazioni sempre più

strette con i sei Stati arabi del Golfo che sono

membri del Consiglio di cooperazione del

Golfo (CCG), ossia l’Arabia saudita, il Bahrein,

gli Emirati arabi uniti, il Kuwait, l’Oman

e il Qatar. I negoziati relativi a un accordo

di libero scambio si sono intensifi cati, il che

rispecchia la forte volontà di ambo le parti

di approfondire le loro relazioni. Nell’ambito

dell’attuale accordo di cooperazione, l’UE e

gli Stati del CCG si riuniscono già in varie sedi,

compreso il Consiglio congiunto e la riunione

ministeriale annuali. La delegazione della

Commissione europea a Riyad, in Arabia saudita,

è competente per le relazioni con tutti

gli Stati del CCG.


Russia

La Russia è uno dei principali partner strategici

dell’UE e il suo maggiore vicino. Rappresenta

un importante mercato per i beni e gli

investimenti dell’UE e un partner di prim’ordine

a livello internazionale, in particolare

nell’aff rontare le sfi de e minacce in materia di

sicurezza e stabilità a livello mondiale.

La base contrattuale delle relazioni

dell’Unione con la Russia è l’accordo di partenariato

e di cooperazione (APC), che l’anno

scorso è giunto alla fi ne del decennio iniziale

di validità. Rimarrà in vigore in attesa della

conclusione di un nuovo accordo UE-Russia,

che deve ancora essere negoziato. L’APC prevede

una concertazione periodica a livello

dei capi di Stato o di governo (due volte

Consiglio di partenariato permanente UE-Russia:

Javier Solana, SG/AR, Sergej Lavrov, ministro

degli Aff ari esteri della Russia, e Luís Amado,

ministro degli Aff ari esteri del Portogallo.

44

all’anno) nonché a livello ministeriale con la

massima frequenza possibile. Il dialogo politico

dell’UE con la Russia è assai ampio e più

intenso rispetto a tutti gli altri paesi terzi. Non

riguarda solo questioni internazionali e regionali

ma prevede anche consultazioni periodiche

sulla questione dei diritti dell’uomo.

Nel 2003 l’UE e la Russia hanno deciso di rafforzare

la loro cooperazione creando quattro

«spazi comuni» nel quadro dell’APC: uno spazio

economico comune, uno spazio comune

di libertà, sicurezza e giustizia, uno spazio

di cooperazione nel settore della sicurezza

esterna e uno spazio della ricerca, dell’istruzione

e della cultura. Nel 2005 sono state

approvate tabelle di marcia per l’attuazione

di questi spazi comuni; esse si sono rivelate

un quadro utile per approfondire le relazioni

tra l’UE e la Russia.

Caucaso meridionale

L’UE ha nominato un rappresentante speciale

per il Caucaso meridionale, che sta aiutando

la Georgia, l’Armenia e l’Azerbaigian ad allacciare

più stretti legami con l’UE nonché a

portare avanti riforme interne e che cerca

di contribuire a risolvere i confl itti congelati

riguardanti il Nagorno-Karabakh, l’Ossezia

meridionale e l’Abkhazia. Gestisce la squadra

di sostegno per le frontiere in Georgia

dell’RSUE, che off re assistenza nell’attuazione

delle riforme nel settore della sicurezza.


Ucraina

L’Ucraina è un paese di importanza strategica

e un partner fondamentale dell’UE. L’Unione

continua ad attivarsi per sostenere il processo

di sviluppo democratico e le riforme in

Ucraina. Durante la rivoluzione arancione del

2004, l’Alto rappresentante Solana ha svolto

un ruolo attivo tra i mediatori internazionali

che hanno cercato di trovare una soluzione

legittima alla crisi politica seguita alle gravi

frodi elettorali che hanno caratterizzato le

elezioni presidenziali. Dalla rivoluzione arancione,

l’Ucraina ha registrato un’importante

evoluzione verso il consolidamento della

democrazia e la libertà di espressione, stabilendo

un nuovo standard per la regione.

L’Ucraina è altresì considerata un partner

dell’UE nell’ambito della politica estera e di

sicurezza. Essa si è associata a quasi tutte le

dichiarazioni di politica estera dell’UE. Partecipa

alle operazioni di gestione delle crisi guidate

dall’UE e questa cooperazione dovrebbe

continuare a svilupparsi. L’UE e l’Ucraina continuano

a cooperare per tentare di trovare

una soluzione al confl itto congelato nella

regione Transdnestria della Repubblica moldova.

A tale riguardo ha avuto un ruolo di

particolare rilievo l’importanza che l’Ucraina

annette alla missione dell’UE di assistenza alla

Javier Solana, SG/AR, con Julija Timošenko,

primo ministro dell’Ucraina.

45

frontiera tra la Moldova e l’Ucraina, con sede

a Odessa.

L’UE e l’Ucraina stanno negoziando un nuovo

accordo raff orzato destinato a sostituire l’APC

che era entrato in vigore nel 1998. Tale nuovo

accordo permetterà di approfondire ulteriormente

il partenariato tra le due parti in tutti

i settori di cooperazione. Uno dei suoi principali

elementi sarà la creazione di una zona di

intenso libero scambio, di ampia portata, in

merito alla quale sono iniziati negoziati nel

febbraio 2008 a seguito della fi rma del protocollo

di adesione dell’Ucraina all’OMC.

Moldova

L’UE ha un rappresentante speciale per la

Moldova che si sta adoperando per la composizione

del confl itto congelato riguardante

la regione Transdnestria della Repubblica

moldova. Egli sta anche cooperando strettamente

con la missione dell’UE di assistenza

alla frontiera tra la Moldova e l’Ucraina, il cui

capo esercita la funzione di consigliere politico

di alto livello.

Bielorussia

La Bielorussia è un vicino importante per l’UE,

che vorrebbe allacciare relazioni approfondite

con questo paese nel quadro della PEV.

Ciò non è stato possibile a causa del defi cit

democratico constatato nel paese. Affi nché

l’UE inizi ad allacciare con la Bielorussia

una relazione che sia in grado di funzionare

correttamente, è necessario che il governo

di Minsk prenda misure concrete verso la

democratizzazione.

L’UE ha messo in atto misure restrittive

(divieto di rilascio di visti e congelamento dei

beni) nei confronti di membri del governo

della Bielorussia responsabili delle restrizioni

nei confronti dei diritti democratici, compresa

la repressione di manifestazioni pacifi che.


Asia centrale

Nel 2007, l’UE ha adottato una strategia per un

nuovo partenariato con l’Asia centrale, riguardante

il Kazakstan, il Kirghizistan, il Tagikistan,

il Turkmenistan e l’Uzbekistan. Il dialogo

politico raff orzato e la cooperazione pratica

con i paesi dell’Asia centrale riguarderà settori

quali l’economia, i trasporti, l’energia,

l’ambiente e l’istruzione. Questa strategia

promuoverà lo stato di diritto e il rispetto dei

diritti dell’uomo, contribuendo in tal modo ad

assicurare la stabilità in questa vasta regione

che collega l’Europa e l’Asia. L’UE ha un rappresentante

speciale per l’Asia centrale.

Africa

L’UE e l’Africa hanno adottato, nella seconda

riunione al vertice UE-Africa svoltasi a Lisbona

nel dicembre 2007, la strategia comune UE-

Africa che istituisce un partenariato strategico.

Nell’ambito di questo partenariato, le

Vertice UE-Africa a Lisbona nel dicembre 2007.

46

relazioni tra l’UE e l’Africa stanno superando

lo stadio delle relazioni tra donatori e benefi

ciari e stanno diventando un partenariato

tra pari nel quale le due parti convengono

di aff rontare insieme questioni di interesse

comune e globale quali l’energia, il cambiamento

climatico e la migrazione. Nel dicembre

2007 il Consiglio e la Commissione hanno

nominato un ambasciatore con le funzioni di

rappresentante speciale dell’Unione europea

e di capo della delegazione della Commissione

europea presso l’Unione africana, il cui

compito consisterà nell’attuare il programma

comune con l’Africa nel quadro del nuovo

partenariato.

Nel quadro della PESD l’UE svolge operazioni

di riforma del settore della sicurezza, di

mantenimento dell’ordine e mantenimento

della pace nella Repubblica democratica del

Congo, nel Ciad, nella Repubblica centrafricana

e nella Guinea-Bissau.


Asia

L’UE sta sviluppando legami sempre più

stretti con l’Asia, che vanno al di là della cooperazione

tradizionale e abbracciano l’integrazione

economica e una più intensa cooperazione

politica. L’UE mantiene il dialogo

con tutti i paesi partner in Asia, nell’ambito

delle riunioni Asia-Europa (ASEM), alle quali

partecipano 45 membri, e con l’Associazione

delle nazioni del Sud-Est asiatico (ASEAN),

il Forum regionale dell’ASEAN (ARF), e l’Associazione

per la cooperazione regionale

dell’Asia del Sud (SAARC). Il prossimo vertice

dell’ASEM si svolgerà in Cina nell’ottobre

2008. Si tengono inoltre dei vertici periodici

con singoli paesi asiatici, come la Cina, l’India,

il Giappone e la Corea del Sud. L’UE ha supervisionato

l’attuazione dell’accordo di pace

nell’Aceh, in Indonesia, con una missione

di sorveglianza nel quadro della PESD per il

periodo metà 2005 - fi ne 2006. Alla fi ne del

2007 il Consiglio ha pubblicato orientamenti

per una politica estera e di sicurezza comune

nei confronti dell’Asia orientale. Contribuire a

stabilizzare la situazione in Afghanistan è una

delle priorità fondamentali per l’UE, che ha in

tale paese una missione PESD per sostenere

la riforma dei servizi di polizia. Tra il 2002 e

2006 l’UE (Comunità europea e Stati membri)

ha versato 3,7 miliardi di euro per l’Afghanistan,

ossia un terzo degli aiuti che la comunità

internazionale si è impegnata a fornire.

Incontro Asia-Europa (ASEM).

47

Nella conferenza di Londra svoltasi nella primavera

del 2006, la Comunità europea e gli

Stati membri si sono impegnati a versare altri

2,4 miliardi di dollari (circa 2 miliardi di euro)

per l’aiuto alla ricostruzione in Afghanistan

nei prossimi anni.

Relazioni transatlantiche:

Stati Uniti d’America e Canada

Gli Stati uniti e il Canada sono partner strategici

con i quali l’UE mantiene relazioni strette

e fruttuose. Come aff ermato nel documento

sulla Strategia europea in materia di sicurezza,

«Le relazioni transatlantiche sono insostituibili.

Agendo insieme, l’Unione europea

e gli Stati Uniti possono costituire una forza

formidabile per il bene nel mondo. Il nostro

obiettivo dovrà essere quello di realizzare un

partenariato effi cace ed equilibrato con gli

Stati Uniti. È una ragione di più per indurre

l’UE a sviluppare ulteriormente le proprie

capacità e aumentare la sua coerenza».

L’UE coopera con gli Stati Uniti e il Canada

per aff rontare le questioni globali e regionali

che presentano un interesse reciproco

e destano preoccupazioni comuni. Se un

accordo con i nostri partner transatlantici

può essere insuffi ciente per trovare soluzioni,

data la presenza di altri importanti soggetti

interessati, esso è spesso un presupposto

imprescindibile. Dalla fi ne della guerra fredda

la cooperazione transatlantica si è ampliata a

causa del cambiamento del contesto in materia

di sicurezza e dello sviluppo delle politiche

estera, di sicurezza e di difesa dell’UE, nonché

delle politiche nel settore della giustizia e

degli aff ari interni. Per esempio, l’UE coopera

strettamente sia con il Canada sia con gli Stati

Uniti per quanto riguarda i Balcani, il Medio

Oriente, il Caucaso meridionale, l’Asia centrale,

l’Europa dell’Est e l’Africa. In materia di

gestione delle crisi, il Canada partecipa a un

certo numero di operazioni svolte nel quadro

della PESD. Per la prima volta gli Stati Uniti

parteciperanno in modo sostanziale alla missione

PESD sullo Stato di diritto nel Kosovo,


che è posta sotto il comando dell’UE. L’UE e

gli Stati Uniti cooperano nella lotta contro il

terrorismo e sono d’accordo sulla necessità

di rispettare il diritto internazionale in questo

contesto.

Portare avanti la cooperazione sulle sfi de

globali che la popolazione europea ritiene

importanti, quali ad esempio il cambiamento

climatico, costituisce una priorità per l’UE. Il

partenariato economico transatlantico riveste

grande importanza. L’ultima tappa nell’approfondimento

delle relazioni UE-Stati Uniti

è stata l’istituzione del Consiglio economico

transatlantico (CET), decisa nel 2007 al fi ne di

accelerare l’integrazione economica e di istituire

un consesso per trattare questioni economiche

strategiche. L’accordo tra l’UE e gli

Stati Uniti sui trasporti aerei, fi rmato nel 2007,

contribuirà alla liberalizzazione del mercato

transatlantico in tale settore, a vantaggio di

milioni di consumatori. Sono in corso negoziati

in vista della conclusione di un accordo

analogo con il Canada.

America latina

I legami dell’UE con l’America latina risalgono

agli anni sessanta e si sono trasformati in un

partenariato strategico con l’America latina e

Javier Solana, SG/AR, incontra a Bruxelles Bruno

Stagno, ministro degli Aff ari esteri del Costa Rica.

48

i Caraibi (ALC) in occasione del vertice di Rio

de Janeiro, che si è svolto nel 1999. Il prossimo

vertice si terrà a Lima nel maggio 2008.

Le relazioni tra le due regioni sono disciplinate

da accordi conclusi dalla Comunità,

eccezion fatta per l’accordo con il Mercosur,

che risale al 1999 e che è un accordo misto.

Ogni anno si svolgono riunioni tra l’UE e il

gruppo di Rio nonché una riunione dedicata

al dialogo politico. L’UE ha inoltre concluso

accordi di associazione con il Messico e il Cile

e sta negoziando altri accordi con il Mercosur,

la Comunità andina e l’America centrale.

9. Relazioni economiche esterne

Spazio economico europeo (SEE)

Lo Spazio economico europeo raggruppa

i 27 Stati membri dell’Unione europea e la

Norvegia, l’Islanda e il Liechtenstein, membri

dell’Associazione europea di libero scambio

(EFTA) nell’ambito del mercato interno istituito

nel quadro della Comunità europea. Dal

1994 l’accordo SEE ha consentito un’integrazione

economica senza precedenti di quasi

500 milioni di persone, ha garantito il corretto

funzionamento della libera circolazione delle

merci, dei servizi, dei capitali e delle persone

(le quattro libertà comunitarie) assicurando

pari condizioni in materia di concorrenza,

appalti pubblici e norme relative agli aiuti

statali tra i suoi 30 Stati membri.

Inoltre, lo Spazio economico europeo prevede

la cooperazione e assolve i suoi compiti

di armonizzazione legislativa nelle

cosiddette «politiche orizzontali e di accompagnamento»,

come la ricerca e lo sviluppo,

l’istruzione, le tecnologie dell’informazione,

la politica sociale, la tutela dei consumatori,

l’ambiente, le statistiche e il diritto delle

società.

Oltre a ciò l’accordo SEE mira altresì a migliorare

l’effi cacia e apporta un valore aggiunto

aprendo un numero sempre più ampio di

programmi e di agenzie dell’UE alla piena


partecipazione, su un piano di parità, dei

suoi Stati membri. In contropartita, i tre Stati

dell’EFTA membri del SEE forniscono un contributo

annuo di circa 300 milioni di euro a

favore della riduzione delle disparità socioeconomiche

nell’Unione europea: ciò conferma

che l’accordo sullo Spazio economico

europeo è anche uno strumento di solidarietà,

prosperità e stabilità.

A livello politico, il Consiglio del SEE, composto

di membri del Consiglio dell’Unione

europea, della Commissione europea e dei

governi dei tre paesi dell’EFTA membri del

SEE, si riunisce due volte all’anno a livello

ministeriale per valutare il funzionamento

generale e lo sviluppo dell’accordo SEE.

Firma di accordi con la Svizzera.

Confederazione svizzera

La Confederazione svizzera è uno dei principali

partner commerciali dell’Unione europea.

Le relazioni economiche tra la Svizzera

e la Comunità europea sono state istituzionalizzate

nel 1973 con un accordo bilaterale di

libero scambio. Da allora la Svizzera partecipa

all’integrazione europea mediante accordi

bilaterali in settori specifi ci.

Sette accordi di questo tipo (i cosiddetti

«accordi bilaterali I») sono così entrati in

vigore nel 2002. Essi riguardano i seguenti

49

settori: libera circolazione delle persone, trasporti

aerei, trasporti terrestri ferroviari e stradali,

commercio di prodotti agricoli, reciproco

riconoscimento in materia di valutazione

della conformità, appalti pubblici e cooperazione

in programmi scientifi ci e tecnologici.

A seguito del positivo precedente costituito

dagli «accordi bilaterali I», il 26 ottobre 2004

è stata fi rmata una nuova serie di accordi,

denominati «accordi bilaterali II», che prevedono

l’associazione della Svizzera all’acquis

di Schengen/Dublino/Eurodac, la lotta contro

le frodi e tutti gli altri atti illeciti che ledono

gli interessi fi nanziari della Svizzera e dell’UE,

la tassazione dei redditi da risparmio sotto

forma di pagamenti di interessi, il commercio

di prodotti agricoli trasformati, la cooperazione

nel settore delle statistiche, la partecipazione

della Svizzera ai programmi comunitari

MEDIA, all’Agenzia europea dell’ambiente

e alla rete europea d’informazione e di osservazione

in materia ambientale. In contropartita,

la Svizzera fornisce un contributo di

un miliardo di franchi svizzeri a favore dell’allargamento

avvenuto nel 2004 ai nuovi Stati

membri dell’Unione europea.

Potenza commerciale

L’articolo 133 del trattato CE defi nisce il

quadro giuridico della politica commerciale

comune, stabilendo il principio della competenza

comunitaria. Secondo tale disposizione,

la Commissione negozia accordi commerciali

bilaterali e multilaterali in base a un mandato

assegnatole dal Consiglio e in costante consultazione

con organi del Consiglio (il «Comitato

dell’articolo 133» e altri gruppi che lavorano

su base geografi ca). Il Consiglio approva

tutti gli accordi e ne autorizza la fi rma e l’entrata

in vigore (a maggioranza qualifi cata o

all’unanimità, in funzione della portata e del

contenuto dell’accordo).

L’Unione europea è la più grande potenza

commerciale del mondo. Nel 2005 l’ammontare

totale degli scambi di merci dell’UE

(importazioni ed esportazioni) con il resto


del mondo (ad eccezione del commercio

interno tra Stati membri dell’UE) è stato pari

a 2,238 miliardi di euro. L’UE rappresenta il

18 % degli scambi mondiali di merci e il 26 %

degli scambi mondiali di servizi, a fronte del

16 % e del 19 %, rispettivamente, degli Stati

Uniti. La quota dell’UE degli affl ussi di investimenti

diretti esteri (IDE) per il periodo

2002-2004 è stata pari al 27 % del totale mondiale;

i defl ussi di IDE sono stati pari al 32 %.

L’Unione europea ritiene che la promozione

del commercio debba basarsi su norme eque

negoziate da tutti i paesi interessati, ossia in

un quadro multilaterale. L’Organizzazione

mondiale del commercio (OMC) è l’elemento

chiave di questo approccio e la positiva conclusione

dei negoziati nell’ambito dell’OMC

sull’agenda di Doha per lo sviluppo (DDA) è

attualmente la principale priorità della politica

commerciale dell’UE. Cionondimeno,

l’UE ritiene anche che la politica commerciale

debba interagire in modo coerente con la politica

per lo sviluppo al fi ne di gestire i diversi

eff etti della globalizzazione e di conseguire gli

obiettivi di sviluppo del millennio (OSM).

L’UE ritiene che la politica commerciale nel

XXI secolo non si riduca a riduzione tariff arie

negli scambi di merci. Occorre aff rontare altre

questioni cruciali, tra cui le seguenti.

Agevolazione degli scambi (ossia misure atte

a semplifi care le procedure d’importazione,

d’esportazione e i regimi doganali).

Inclusione dei servizi nelle norme dell’OMC, in

modo che i paesi interessati possano liberalizzare

su base volontaria gli scambi di servizi

tra loro.

Concorrenza (ossia misure atte a garantire la

non discriminazione, la trasparenza, i diritti

procedurali e il controllo giurisdizionale in

materia di concorrenza).

Investimenti (ossia misure atte a migliorare il

clima imprenditoriale raff orzando la certezza

50

del diritto per gli investitori e riducendo il

rischio percepito da questi ultimi).

Appalti pubblici (i contratti e gli acquisti da

parte di governi rappresentano un’ampia

quota del mercato, soprattutto in certi settori,

ma sono attualmente esclusi dalla maggior

parte delle norme dell’OMC).

Protezione dei diritti di proprietà intellettuale

(DPI) (l’UE, essendo una fonte importante di

invenzione e progettazione, cerca di ottenere

una protezione internazionale dei diritti dei

creatori e degli inventori; tali diritti includono

i diritti d’autore e diritti analoghi concernenti

le opere letterarie e artistiche, nonché le

indicazioni geografi che e i diritti di proprietà

industriale, come i marchi e i brevetti).

Una modalità di scambio commerciale di

importanza crescente: il commercio elettronico.

Questioni diverse da quelle commerciali (tra cui

le questioni relative ai consumatori — come

la sicurezza degli alimenti, l’etichettatura dei

prodotti alimentari e il benessere degli animali

— e i valori societali, come il principio

secondo cui l’agricoltura non si limita alla

produzione di alimenti ma riguarda anche lo

sviluppo rurale nonché la conservazione del

© Comunità europee


paesaggio e l’ambiente: la cosiddetta multifunzionalità

dell’agricoltura). L’UE ritiene

altresì che gli aspetti ambientali e sociali del

commercio e della globalizzazione debbano

essere trattati nel contesto appropriato.

Commercio con i paesi in via di sviluppo

L’UE è il principale partner commerciale dei

paesi più poveri del mondo, poiché ha concluso

accordi commerciali preferenziali che

prevedono la soppressione dei dazi e dei

contingenti in quasi tutti i casi.

Apertura del mercato: l’UE ha così aperto il

suo mercato soprattutto ai paesi poveri. Nel

2003 circa l’80 % dei prodotti originari di

paesi in via di sviluppo sono entrati nell’UE

in franchigia doganale o ad aliquote doganali

ridotte. Il regime commerciale più aperto

dell’UE è a favore dell’Africa sub-sahariana e

degli altri paesi dell’Africa, dei Caraibi e del

Pacifi co (ACP). Nel 2003 i paesi ACP hanno

pagato integralmente i dazi solo per il 3 %

delle loro esportazioni verso l’UE. Pertanto, il

51

97 % restante è entrato nel mercato europeo

in esenzione da dazio o ad aliquote doganali

ridotte. Queste relazioni commerciali preferenziali

hanno un impatto considerevole sulla

quota dell’UE nelle esportazioni dei paesi in

via di sviluppo verso il mercato mondiale.

Paesi in via di sviluppo: il 48 % delle importazioni

totali dell’UE e il 65 % delle sue importazioni

agricole totali provengono da paesi in

via di sviluppo. Il 18,1 % delle esportazioni dei

paesi in via di sviluppo verso il mercato mondiale

è destinato all’UE e il 17,5 % delle loro

importazioni proviene dall’UE.

PMA e ACP: nel 2005 l’UE ha rappresentato il

22,2 % del totale degli scambi dei PMA (paesi

meno avanzati) con il mondo e il 28,6 %

del totale degli scambi dei paesi ACP con il

mondo, rendendo così l’UE il principale partner

commerciale di entrambi i gruppi di paesi.

L’UE rappresenta il 23,4 % delle esportazioni

totali dei PMA verso il mercato mondiale e il

21,2 % delle loro importazioni totali. Il 26,7 %

delle esportazioni dei paesi ACP (compreso il

Riunione congiunta dei ministri dell’UE, dei ministri ACP e dei rappresentanti dei paesi meno sviluppati.


Sud Africa) è destinato all’UE e il 30,4 % delle

loro importazioni proviene dall’UE. Considerando

l’insieme dei suoi scambi commerciali

mondiali, l’1,5 % delle importazioni totali

dell’UE proviene dai PMA e il 4,5 % dai paesi

ACP (compreso il Sud Africa). Complessivamente,

la quota dell’UE delle esportazioni

globali dei PMA verso il mercato mondiale

(esclusa l’energia) era nel 2004 pari al 62 %

(dati del 2005 dell’UE-25).

Accordi di partenariato economico (APE)

Le relazioni tra l’UE e 78 Stati dell’Africa, dei

Caraibi e del Pacifi co (ACP) sono defi nite

nell’accordo di partenariato di Cotonou fi rmato

nel 2000 per succedere alle convenzioni

di Lomé, la prima delle quali era stata

fi rmata nel 1975. In forza di tali convenzioni

i paesi ACP godevano di relazioni commerciali

preferenziali con l’UE. Tuttavia, tali preferenze

commerciali non erano compatibili con

le regole dell’Organizzazione mondiale del

commercio (OMC) in quanto non erano reciproche

e determinavano discriminazioni nei

confronti di altri paesi in via di sviluppo. Inoltre,

dette preferenze non aiutavano i paesi

ACP a realizzare una crescita sostenibile, a

diversifi care le loro economie e ad accrescere

la loro quota nelle importazioni dell’UE

che, al contrario, si riduceva sempre di più a

causa della progressiva liberalizzazione degli

scambi a livello multilaterale. Pertanto, l’UE

e i paesi ACP hanno convenuto, all’atto della

fi rma dell’accordo di Cotonou, di negoziare

Riunione ministeriale ACP-UE.

52

nuove intese, gli APE, volte a creare progressivamente

zone di libero scambio ACP-UE

attraverso la graduale eliminazione degli

ostacoli agli scambi e a sostenere la graduale

integrazione delle economie dei paesi ACP

nel sistema commerciale internazionale.

Gli APE sono concepiti come strumenti intesi

a promuovere l’integrazione regionale e lo

sviluppo economico nei paesi ACP; sono

basati sull’apertura asimmetrica dei mercati

e sull’off erta di importanti risorse fi nanziarie

a sostegno delle riforme di politica economica

negli Stati ACP. Dovrebbero applicarsi

agli scambi di merci e servizi e ai settori collegati

al commercio. Nel 2002 sono stati avviati

negoziati con sei gruppi regionali di paesi

ACP: i Caraibi, il Pacifi co e quattro regioni africane.

Alla fi ne del 2007 è stato concluso un

APE globale con i Caraibi. Nelle altre regioni

sono state convenute, con tutti i paesi ACP

con un importante interesse economico,

intese provvisorie spesso limitate allo scambio

di merci. I negoziati dovranno proseguire

affi nché si possano concludere al più presto

APE globali in tutte le regioni.

Maggiori e migliori aiuti

Gli aiuti europei provengono dal bilancio

dell’UE e dai bilanci dei suoi 27 Stati membri.

Nel 2006 hanno raggiunto la cifra di circa

48 miliardi di euro, ammontando approssimativamente

a un miliardo di euro a settimana.

Nel 2005, in occasione della revisione degli

obiettivi di sviluppo del Millennio (OSM)

da parte delle Nazioni Unite, il Consiglio ha

deciso di aumentare gli aiuti dell’UE in linea

con le raccomandazioni delle Nazioni Unite.

Si è impegnato ad aumentare il bilancio per

gli aiuti in modo da raggiungere l’obiettivo

dello 0,7 % del reddito nazionale lordo entro

il 2015, con un obiettivo collettivo intermedio

dello 0,56 % fi ssato per il 2010. Ciò signifi

ca un importo supplementare di 20 miliardi

di euro l’anno a partire dal 2010. Nel 2006

l’UE ha superato l’obiettivo fi ssato per tale


© Comunità europee

anno; l’obiettivo era dello 0,39 % e il livello

raggiunto è stato dello 0,43 %.

Nel 2005 il Consiglio, la Commissione europea

e il Parlamento europeo hanno convenuto

un approccio politico globale in materia

di sviluppo: il consenso europeo. Quest’ultimo

enuncia i più importanti principi guida

per l’azione dell’Unione europea e dei suoi

Stati membri, mette in evidenza il modo in cui

i diversi aspetti politici devono combinarsi e

sottolinea inoltre l’opportunità di elaborare e

applicare politiche in partenariato con i paesi

in via di sviluppo.

Efficacia degli aiuti

L’UE è determinata a migliorare l’effi cacia

degli aiuti con iniziative a livello sia internazionale

sia europeo. Sul piano internazionale,

Centro sanitario integrato in Niger.

53

l’UE svolge un ruolo attivo nel processo di

Monterrey avviato dalla conferenza delle

Nazioni Unite nel 2002 e nel processo lanciato

dal Comitato per l’assistenza allo sviluppo

dell’OCSE con la dichiarazione di Parigi

sull’effi cacia degli aiuti del 2005. Sul piano

interno, nel 2005 l’UE ha adottato il consenso

europeo in materia di sviluppo allo scopo di

migliorare l’impatto globale degli aiuti sugli

obiettivi di sviluppo, ridurre la povertà e portare

al minimo i «costi di transazione» che

non hanno alcun impatto sullo sviluppo.

Il Consiglio è convinto che la complementarità

delle azioni dei donatori e una migliore

ripartizione dei compiti tra i medesimi siano

essenziali: ne risulteranno raff orzate la titolarità

delle azioni da parte dei paesi partner

nonché la capacità di questi ultimi di assumere

la responsabilità del coordinamento

delle attività dei donatori. Il Consiglio ritiene

che l’UE debba agire come forza trainante

con riguardo a tali sforzi su base globale e

che l’approccio dell’UE debba essere aperto a

tutti i donatori.

Con l’attuazione del codice, l’UE promuove

un ampio dibattito sulla complementarità e

la ripartizione dei compiti anche con i paesi

partner e gli altri donatori.


10. Allargamento

L’adesione della Bulgaria e della Romania in

data 1º gennaio 2007 ha completato il quinto

allargamento dell’Unione europea. Si è trattato

di un processo senza precedenti (hanno

aderito dodici nuovi Stati) coronato da successo

che ha contribuito in modo signifi cativo

alla pace, alla stabilità e alla prosperità

in tutta Europa grazie al superamento delle

divisioni che il continente ha conosciuto nel

ventesimo secolo. Dal punto di vista economico,

il quinto allargamento ha creato le condizioni

per consentire all’economia europea

di diventare più forte e dinamica e dunque di

essere meglio in grado di far fronte alla competizione

globale.

Attualmente l’Unione conduce negoziati di

adesione con due paesi candidati: la Croazia

54

e la Turchia. Anche l’ex Repubblica iugoslava

di Macedonia ha ottenuto lo status di paese

candidato, ma la decisione sull’apertura dei

negoziati di adesione non è stata ancora

presa. Il Consiglio europeo ha inoltre ripetutamente

dichiarato che il futuro dei Balcani

occidentali è nell’Unione europea e gli altri

paesi di questa regione possono pertanto

essere considerati «potenziali» candidati

all’adesione.

I negoziati di adesione con la Croazia e la Turchia

sono iniziati nell’ottobre 2005. Sono condotti

nel quadro di una conferenza intergovernativa

(che si riunisce a livello di ministri

o di supplenti) alla quale partecipano, da un

lato, tutti gli Stati membri dell’UE e, dall’altro,

lo Stato candidato.


55

L’allargamento più recente: cerimonia di fi rma del trattato di adesione della Bulgaria e della Romania.

Festeggiamenti in occasione della fi rma del trattato di adesione della Bulgaria e della Romania.


Capitolo 6

56

RAFFORZARE LA CRESCITA

E L’OCCUPAZIONE

IL CONSIGLIO E LA POLITICA ECONOMICA


1. Unione economica e monetaria (UEM)

L’unione economica e monetaria (UEM) è il

contesto entro il quale elaborare ed attuare

la politica economica e monetaria dell’UE.

Anche se tutti gli Stati membri ne fanno parte,

a due di essi, Danimarca e Regno Unito, sono

state concesse deroghe all’obbligo di entrare

nella «terza fase»: l’implicazione più importante

è che, diversamente dagli altri Stati

membri, la Danimarca e il Regno Unito non

devono adottare l’euro come loro moneta.

2. Patto di stabilità e crescita

Nessun membro dell’UEM può condurre la

sua politica economica individualmente: la

politica di uno Stato membro avrà ripercussioni

sull’Unione nel suo insieme e quindi

anche su altri Stati membri. Misure che possono

sembrare ottimali dal punto di vista del

singolo Stato membro potrebbero essere

dannose per altri membri dell’UEM: entrare

a farne parte implica pertanto una serie di

impegni da parte degli Stati membri a perseguire

politiche fi scali responsabili nell’interesse

della stabilità e della crescita collettive.

Tali impegni sono, da un lato, di natura preventiva,

in quanto intesi ad evitare disavanzi

di bilancio e debiti pubblici eccessivi negli

Stati membri e, dall’altro, di natura correttiva,

in quanto indicano le misure che gli Stati

membri dovranno adottare se il loro disavanzo

o debito supererà una certa percentuale

del PIL e consentono inoltre al Consiglio

di imporre sanzioni agli Stati membri che

omettessero di adottare dette misure correttive.

Le eventuali sanzioni contro Stati membri

della zona euro sono di portata più ampia

rispetto a quelle imposte agli Stati membri

non appartenenti alla zona euro.

Oltre agli impegni vincolanti imposti dal

patto di stabilità e crescita, l’adesione all’UEM

implica un coordinamento non vincolante

delle politiche fi scali nazionali mediante

gli indirizzi di massima per le politiche

57

economiche, destinati ad ogni singolo Stato

membro e alla zona euro.

3. L’euro

L’euro (€) è la valuta dell’UEM dal 1999,

diventata concretamente tale, sotto forma

di banconote e monete, a partire dal 2002.

Ad eccezione della Danimarca e del Regno

Unito, tutti gli Stati membri devono adottare

l’euro come valuta nazionale, a condizione di

soddisfare una serie di criteri di convergenza.

Finora quindici Stati membri sono risultati

conformi a tali criteri e hanno adottato l’euro

(undici dall’inizio, la Grecia dal 2001, la Slovenia

dal 2007, Cipro e Malta dal 2008). La

maggior parte degli altri Stati membri partecipano

al meccanismo di cambio europeo

(ERM II), che limita le fl uttuazioni dei tassi di

cambio delle loro valute rispetto all’euro.

L’euro è la valuta nazionale anche dello Stato

della Città del Vaticano, di San Marino e di

Monaco (tre paesi che prima dell’euro avevano

accordi monetari con l’Italia e la Francia

sull’uso, rispettivamente, della lira italiana

e del franco francese come moneta avente

corso legale). L’euro, inoltre, è la moneta di

fatto di Andorra, del Kosovo e del Montenegro.

Ha anche una forte posizione nell’economia

mondiale ed è ampiamente utilizzato per

gli scambi commerciali, le operazioni in borsa,

i contratti, le operazioni di regolamento e

Celebrazione dell’adesione della Slovenia all’area

dell’euro.


come valuta di riserva nelle banche centrali

di tutto il mondo.

4. L’area dell’euro e il ruolo

dell’Eurogruppo

L’area dell’euro fa parte dell’UEM e comprende

tutti gli Stati membri che utilizzano

l’euro come moneta (Austria, Belgio, Finlandia,

Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia,

Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Slovenia,

Spagna e, dal 1º gennaio 2008, Cipro e

Malta).

Il coordinamento politico informale all’interno

dell’area dell’euro si svolge nell’Eurogruppo,

che di solito si riunisce parallelamente

alla sessioni del Consiglio e a margine

delle riunioni informali dei ministri delle

Finanze e dei governatori delle banche centrali.

Alle riunioni dell’Eurogruppo prendono

parte i ministri delle Finanze dei paesi appartenenti

all’area dell’euro, la Commissione e la

Banca centrale europea. Il presidente dell’Eurogruppo

è eletto per due anni (rinnovabili

una sola volta per altri due anni) tra i ministri

delle Finanze dell’area dell’euro.

Monete da un euro cipriota e maltese.

58

5. Mercati finanziari

Oltre ad essere competenti per le questioni

riguardanti l’UEM, i ministri delle Finanze si

occupano anche di taluni settori politici del

mercato interno, compresi i servizi fi nanziari.

L’obiettivo è migliorare il funzionamento

del mercato interno dei servizi fi nanziari con

l’introduzione di norme armonizzate, l’eliminazione

degli ostacoli nazionali, il riconoscimento

reciproco e le modalità di vigilanza,

consentendo ai prestatori di servizi fi nanziari

di off rire i loro prodotti in tutta l’UE e agli

investitori di non essere più limitati al mercato

nazionale.

6. Tassazione

Nel settore fi scale è particolarmente diffi cile

prendere decisioni, perché per adottare leggi

e altri provvedimenti è necessaria l’unanimità.

I ministri hanno tuttavia concordato,

col passare del tempo, una profonda armonizzazione

dell’imposta sul valore aggiunto

e delle imposte di consumo per eliminare gli

ostacoli al mercato interno. Anche nel settore

dell’imposta sul reddito il Consiglio ha

adottato misure specifi che per eliminare la

doppia imposizione sui pagamenti transfrontalieri

di dividendi, interessi e canoni e per

facilitare la cooperazione transfrontaliera tra

società (direttiva sulle fusioni, convenzione

sul sistema del prezzo di trasferimento). Gli

Stati membri hanno inoltre convenuto di

migliorare la cooperazione amministrativa e

lo scambio reciproco di informazioni anche

nel settore della tassazione del risparmio.

Oltre al processo di legiferazione, il Consiglio

ha avviato un esercizio non vincolante

di coordinamento delle politiche allo scopo

di eliminare una dannosa concorrenza fi scale

all’interno dell’Unione europea, e integra

sempre più nei suoi strumenti di politica

esterna (dialogo, accordi) i principi di buon

governo generalmente accettati nel settore

fi scale.


© Comunità europee

7. Strategia di Lisbona per la crescita

e l’occupazione

La strategia europea per l’occupazione ha

rappresentato un primo passo importante

per rispondere a livelli costantemente elevati

di disoccupazione derivanti da cambiamenti

strutturali nell’economia europea. Presto si

è avuta però la consapevolezza che la questione

doveva essere aff rontata su un fronte

più vasto e nel 2000 è stata varata la strategia

di Lisbona per la crescita e l’occupazione con

l’obiettivo di rendere l’Europa entro il 2010

«l’economia basata sulla conoscenza più

competitiva e dinamica del mondo, in grado

di realizzare una crescita economica sostenibile

con nuovi e migliori posti di lavoro e

una maggiore coesione sociale, nel rispetto

dell’ambiente». La strategia comprendeva

non solo una politica per l’occupazione ma

anche la transizione alla società della conoscenza,

la necessità di accrescere la competitività

sia con il completamento del mercato

interno sia aff rontando problemi quali la

La strategia di Lisbona: verso una società basata

sulla conoscenza.

59

scarsa produttività, la stagnazione e lo sbilanciamento

tra domanda e off erta di competenze,

nonché la necessità di accrescere

sia l’inclusione sociale sia la sostenibilità

ambientale.

Nell’ambito del più vasto processo di Lisbona,

gli orientamenti in materia di occupazione e

gli indirizzi di massima per le politiche economiche

sono integrati, dal 2005, in un’unica

serie di orientamenti integrati che, in teoria,

dovrebbero essere sottoposti a revisione

sostanziale soltanto ogni tre anni, per mantenere

il più possibile la stabilità e consentire

agli Stati membri di concentrarsi sull’attuazione.

La prossima revisione sostanziale, che

interesserà il periodo 2008-2010, è prevista

per la primavera del 2008.

Una diffi coltà particolare nell’ambito della

strategia di Lisbona è dovuta al fatto che

la maggior parte degli ambiti considerati

erano di competenza nazionale piuttosto che

comunitaria. Lo stesso vale, in eff etti, per la

strategia per l’occupazione: l’articolo 128 del

trattato prevede orientamenti in materia di

occupazione, di cui gli Stati membri dovrebbero

tener conto nell’elaborare le rispettive

politiche nazionali in materia di occupazione,

ma non esiste una politica comune in materia

di occupazione in quanto tale.

In tale contesto, pertanto, la consapevolezza

di problemi condivisi e la ricerca di soluzioni

comuni hanno prodotto un nuovo approccio,

ovvero il «metodo di coordinamento aperto»,

rivelatosi uno strumento chiave per la promozione

di obiettivi condivisi nei settori dell’occupazione

e della politica sociale.


8. Il metodo di coordinamento aperto

Nella sua forma più completa, come nel contesto

della strategia per l’occupazione, il

metodo di coordinamento aperto consiste

in una serie di fasi successive che si susseguono

ciclicamente, comprendenti i seguenti

elementi: adozione a livello di UE di orientamenti

strategici; presentazione da parte degli

Stati membri di relazioni di applicazione;

valutazione reciproca (inter pares) di dette

relazioni seguita dalla pubblicazione da parte

della Commissione di una relazione analitica

su cui basare eventuali raccomandazioni ai

singoli Stati membri e, se del caso, eventuali

revisioni degli orientamenti come base del

ciclo successivo. Indicatori e parametri di

riferimento adeguati sono indispensabili per

garantire l’eff ettiva comparabilità dei risultati

ottenuti dai vari Stati membri, la cui analisi

dovrebbe consentire scambi di informazioni,

competenze tecniche e migliori prassi nonché

la promozione di approcci innovativi che

possono rifl ettersi in orientamenti riveduti. Il

metodo di coordinamento aperto ha fornito

un quadro favorevole all’apprendimento

reciproco e ha promosso l’apertura, la trasparenza

e il coinvolgimento dei soggetti interessati,

a livello sia europeo sia nazionale, ai fi ni

di una migliore elaborazione delle politiche.

9. Condizioni di lavoro

Le condizioni di lavoro costituiscono un

vasto settore che comprende orario di lavoro,

salute e sicurezza sul lavoro e rappresentanza

dei lavoratori. Nonostante un’inerzia

relativa che interessa attualmente quest’ultimo

aspetto, tra gli atti legislativi importanti

adottati in passato fi gurano la direttiva

sul comitato aziendale europeo, la direttiva

sull’informazione e la consultazione dei lavoratori

e atti che prevedono la rappresentanza

dei lavoratori nell’ambito delle società europee

e delle cooperative europee. Per quanto

riguarda l’orario di lavoro e il lavoro temporaneo

tramite agenzia, restano sul tappeto, al

momento, importanti proposte.

60

Per quanto riguarda la salute e la sicurezza

sul lavoro, è stato emanato un atto legislativo

fondamentale: la cosiddetta «direttiva

quadro» (direttiva 89/391/CEE), che prevede

disposizioni minime in materia di obblighi

dei datori di lavoro in merito alla salute e alla

sicurezza. Tuttavia, date le condizioni notevolmente

diversifi cate esistenti nelle varie

industrie e professioni, si è sempre previsto

di completare la direttiva quadro con disposizioni

più specifi che; ad oggi sono state

adottate diciannove direttive particolari che

trattano aspetti quali le condizioni sul posto

di lavoro, i dispositivi di protezione, i cantieri,

gli agenti biologici e chimici, le vibrazioni,

i rumori e le atmosfere esplosive. La più

recente è la direttiva sulle radiazioni ottiche

artifi ciali, adottata nell’aprile 2006.

10. Protezione sociale

• Coordinamento dei sistemi

previdenziali

Nell’ambito delle «quattro libertà» il coordinamento

dei sistemi previdenziali è di importanza

fondamentale per la libera circolazione

della manodopera: la libertà di circolazione

non può infatti essere effi cace se implica il

sacrifi cio dei diritti acquisiti in materia di assicurazione

malattia, sicurezza sociale e pensioni.

Lo scopo principale del regolamento

(CEE) n. 1408/71 è arrivare ad un livello suffi

ciente di coordinamento dei vari regimi di

sicurezza sociale per poter salvaguardare

tali diritti. A seguito dei numerosi emendamenti

apportati negli anni per tener conto

dei cambiamenti intervenuti nei vari sistemi

nazionali, era arrivato il momento di una revisione

completa del regolamento, che portò

nel 2004 all’adozione del nuovo regolamento

(CE) n. 883/2004. Tale regolamento non può

però entrare in vigore senza che venga adottato

un regolamento di applicazione parallelo

che defi nisca la maggior parte delle norme di

funzionamento più dettagliate: è su questo

che si stanno attualmente concentrando i

lavori.


• Modernizzare e migliorare

la protezione sociale

Rientrano in questa sezione una serie di attività

attualmente in corso, anche nell’ambito

del metodo di coordinamento aperto, fi nalizzate

a creare «maggiore coesione social

all’interno dell’Unione e dei suoi Stati membri.

In risposta all’invito del Consiglio ad operare

a livello di UE per «imprimere una svolta

decisiva alla lotta contro la povertà» e garantire

l’adeguatezza e la sostenibilità future

dei sistemi pensionistici, sono stati istituiti

il processo di inclusione sociale e il metodo

aperto di coordinamento in materia di pensioni

adeguate e sostenibili. Il Consiglio europeo

ha voluto in seguito estendere tali lavori

al futuro dell’assistenza sanitaria e dell’assistenza

a lungo termine. Tali attività sono in

larga misura coordinate dal Comitato per la

protezione sociale.

Nel settore della politica sociale, in particolare,

il metodo di coordinamento aperto è più

«snello», in quanto sono stati defi niti obiettivi

61

comuni che sono però meno specifi ci degli

orientamenti adottati in materia di occupazione.

Le fasi dell’informazione sono sostanzialmente

analoghe, ma non c’è nel trattato

una base per rivolgere raccomandazioni agli

Stati membri simili alle raccomandazioni in

materia di occupazione.

L’assistenza per la terza età, un settore in crescita

nell’ambito della protezione sociale.

© Comunità europee


Capitolo 7

62

STABILIRE UNO SPAZIO DI LIBERTÀ,

SICUREZZA E GIUSTIZIA

IL RUOLO DEL CONSIGLIO NEI SETTORI

DELLA GIUSTIZIA E DEGLI AFFARI INTERNI


GAI: un settore d’attività recente

La cooperazione europea nell’ambito «giustizia

e aff ari interni» (GAI) è cominciata all’inizio

degli anni novanta grazie al trattato di

Maastricht. La struttura a pilastri di tale trattato

aveva permesso di conciliare obiettivi

disparati quali la cooperazione di polizia giudiziaria,

da un lato, e obiettivi di libera circolazione

delle persone quali la politica dei visti,

l’asilo o l’attraversamento delle frontiere,

dall’altro.

Tuttavia, gli strumenti messi a disposizione

del trattato di Maastricht non hanno permesso

lo sviluppo di una politica nell’ambito

GAI in tempi suffi cientemente brevi:

né le convenzioni internazionali (soggette

a lunghe procedure di ratifi ca in ogni Stato

membro) né le posizioni comuni permettevano

di rispondere alle varie sfi de in materia

di sicurezza e di libera circolazione percepite

dall’opinione pubblica degli Stati membri.

Un’eccezione di rilievo che risale a questo

periodo riguarda la cooperazione tra le polizie

degli Stati membri attraverso Europol,

creato nel 1995.

In eff etti è dal 1999 in poi che si sono gettate

le basi per la creazione di uno spazio di

libertà, sicurezza e giustizia. Vari fattori vi

hanno contribuito.

Occorre citare in primo luogo il trattato di

Amsterdam. Esso ha inglobato nella sua

interezza l’acquis di Schengen, in base al

quale 13 Stati membri dell’UE (nonché Norvegia

e Islanda) avevano già determinato

le condizioni per uno spazio senza controlli

alle frontiere interne. Questa dimensione di

Schengen ha continuato ad estendersi dopo

la sua integrazione nell’Unione europea,

fi no a ricoprire attualmente la quasi totalità

dell’Unione europea. Il trattato di Amsterdam

ha permesso la defi nizione di un obiettivo

comune, che è quello di stabilire uno «spazio

di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata

la libera circolazione delle persone»

(articolo 2 del trattato UE). Pur conservando

63

l’architettura a pilastri dell’Unione, il trattato

di Amsterdam ha trasferito nel primo pilastro

una parte delle competenze GAI. In questo

modo, le tematiche legate all’asilo, all’immigrazione,

all’attraversamento delle frontiere

esterne e alla cooperazione in materia civile

rientrano nel «metodo comunitario», secondo

il quale si raff orzano il ruolo della Commissione

e del Parlamento europeo.

Un altro momento decisivo è stato il vertice

di Tampere (Finlandia). Per la prima volta, il

Consiglio europeo (dunque a livello di capi di

Stato o di governo) si è riunito per defi nire un

programma di realizzazione di uno spazio di

libertà, sicurezza e giustizia. Tra gli obiettivi

che sono stati concordati fi gurano in particolare

la creazione di un’unità di cooperazione

giudiziaria (Eurojust), la messa in funzione

del principio di reciproco riconoscimento

delle decisioni giudiziarie accompagnato se

del caso da un’armonizzazione legislativa, la

sostituzione del meccanismo di estradizione,

spesso troppo lungo, con un sistema di consegna

tra Stati membri e infi ne il raff orzamento

dei poteri di Europol. Il vertice di Tampere

ha inoltre stabilito gli obiettivi per una

politica integrata in materia di asilo, d’immigrazione

e di visti, corollari indispensabili in

uno spazio senza frontiere interne. Il trattato

di Nizza ha raff orzato da parte sua il ruolo

di co-decisore del Parlamento europeo nei

campi dell’asilo, dell’immigrazione e dei visti.

L’impegno degli Stati membri per la cooperazione

GAI è stato parimenti raff orzato in

seguito ai tragici avvenimenti degli attacchi

terroristici dell’11 settembre 2001, degli altri

attacchi terroristici negli anni successivi, in

particolare a Madrid e a Londra e, più in generale,

a causa della sensazione (emersa dai

sondaggi Eurobarometro) che i cittadini degli

Stati membri nutrono le maggiori aspettative

nei confronti dell’Europa nel campo della

sicurezza (nonché in quello della disoccupazione).

A partire da quel periodo si è inoltre

sviluppata considerevolmente un’attività di

coordinamento e di cooperazione nel campo

delle relazioni esterne GAI con partner come


gli Stati Uniti, la Russia, i Balcani occidentali e

i paesi confi nanti con l’Unione.

La tutela dei diritti fondamentali e la creazione

di uno spazio europeo di libertà, sicurezza

e giustizia sono due compiti strettamente

legati che sono, allo stesso tempo, due obiettivi

chiave dell’integrazione europea negli

anni a venire. Nell’Unione europea ci sono

vari strumenti che consacrano tali diritti. Due

tra i più importanti sono la Carta dei diritti

fondamentali e l’Agenzia dell’Unione europea

per i diritti fondamentali, creata nel 2007.

La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione

europea è stata sottoscritta e proclamata a

Nizza il 7 dicembre 2000. Una versione riveduta

della Carta è stata sottoscritta e proclamata

a Strasburgo il 12 dicembre 2007.

Un quadro istituzionale complesso

Il Consiglio, riunito nella formazione GAI, raggruppa

i ministri competenti nel rispettivo

Stato membro per i settori degli Aff ari interni,

della giustizia e dell’immigrazione. Si rileva

negli Stati membri una ripartizione assai varia

delle competenze, che ricopre uno, due e a

volte tre ministeri. La Commissione è rappresentata

al Consiglio GAI dal vicepresidente

incaricato della Giustizia, della libertà e della

sicurezza.

I lavori del Consiglio sono preparati, sotto la

responsabilità generale del Coreper, da tre

comitati di coordinamento ad alto livello.

Il primo prende il nome di CATS (ovvero

Comitato dell’articolo 36, con riferimento

alle disposizioni di tale articolo del trattato

sull’UE). Sotto questa autorità si trovano i

lavori riguardanti la cooperazione di polizia, la

cooperazione giudiziaria in materia penale, la

lotta contro la droga, la cooperazione doganale,

una parte dei lavori riguardanti la lotta

al terrorismo, i lavori legati al Sistema d’informazione

Schengen ecc. Il secondo comitato

prende il nome di CSIFA (Comitato strategico

sull’immigrazione, le frontiere e l’asilo) che,

64

come indica il nome, si occupa delle questioni

relative all’immigrazione (tanto legale

quanto illegale), alla politica in materia di visti

e al programma di armonizzazione della politica

in materia d’asilo. Il terzo prende il nome

di Comitato per le questioni di diritto civile.

Esso ha una duplice funzione: da un lato predispone

gli strumenti che il Consiglio deve

adottare nel campo della cooperazione giudiziaria

in materia civile, dall’altro controlla

la coerenza del diritto comunitario negli atti

che il Consiglio deve adottare nel campo

della cooperazione giudiziaria in materia

civile. Alcuni lavori in ambito GAI dipendono

direttamente dal Coreper, come il gruppo di

lavoro «Valutazione di Schengen» o il Comitato

per le questioni di diritto civile. Altre attività

in ambito GAI, in particolare quelle svolte

dal gruppo di lavoro ad alto livello «Asilo e

migrazione», riferiscono al Consiglio «Relazioni

esterne».

Nel terzo pilastro il Consiglio può adottare

decisioni o decisioni quadro, su iniziativa

della Commissione oppure degli Stati membri,

generalmente in consultazione con il Parlamento

europeo. Essenzialmente, il Consiglio

deve adottare le proprie decisioni all’unanimità.

Occorre notare che l’introduzione del

trattato di Lisbona semplifi cherebbe la base

giuridica dell’azione del Consiglio in campo

GAI, dato che si dovrebbero generalizzare le

procedure del primo pilastro per la maggior

parte delle questioni.

La cooperazione nel campo della lotta al terrorismo

si concretizza, nei fatti, attraverso

una serie di attività GAI. Si pensi allo scambio

di informazioni e all’adozione di misure

contro i fi nanziamenti al terrorismo, la radicalizzazione

e il reclutamento. La lotta alla

criminalità organizzata è condotta mediante

la cooperazione di polizia, la lotta al riciclaggio

di denaro e ai vari traffi ci illegali. Da un

punto di vista istituzionale, occorre notare

che il segretariato generale del Consiglio/

Alto rappresentante per la PESC ha nominato


un coordinatore responsabile della lotta al

terrorismo.

In tale contesto bisogna altresì sottolineare le

crescenti attività in materia di cooperazione

europea nel campo della protezione civile.

In seguito ai summenzionati atti terroristici e

ad un numero crescente di catastrofi naturali

(ad esempio le inondazioni in Europa, lo tsunami

nel Sud-Est asiatico nel 2004, l’uragano

Katrina negli Stati Uniti, il terremoto in Pakistan

nel 2006 e gli incendi boschivi in Grecia

nell’agosto 2007), l’Unione europea ha riveduto

nel 2007 gli strumenti giuridici necessari

al fi ne di poter predisporre la migliore

assistenza possibile alle vittime di tali eventi

all’interno e all’esterno dell’UE, sempre sulla

base dei mezzi messi a disposizione dagli

Stati membri. Tale assistenza è l’espressione

stessa della solidarietà concreta dell’Unione

europea verso gli Stati membri e i paesi terzi.

Pur essendo nell’ambito del primo pilastro

(e, in tal campo, agendo sempre su proposta

della Commissione, in consultazione con il

Parlamento europeo e decidendo all’unanimità),

è il Consiglio riunito nella formazione

GAI a prendere, in generale, le decisioni in

materia.

I lavori del settore GAI nell’insieme si svolgono

attualmente sotto l’egida del cosiddetto

programma di lavoro dell’Aia, adottato

nel 2004. Oltre alla realizzazione degli obiettivi

summenzionati, basati sui principi essenziali

dell’armonizzazione, della cooperazione

operativa e del reciproco riconoscimento, si

65

rileva che si sta mettendo in atto un concetto

innovativo, quello della messa a disposizione

delle informazioni a tutti gli utenti degli Stati

membri. Tuttavia, tale uso delle informazioni

deve svolgersi nel rispetto assoluto delle

norme e delle prassi in materia di protezione

dei dati.

Occorre inoltre sottolineare che una parte

sostanziale dei lavori GAI (all’incirca un terzo)

si svolge in una composizione del Consiglio

denominata «comitato misto Schengen». Tale

comitato misto è stato istituito per permettere

di associare gli altri Stati membri dello

spazio Schengen, vale a dire l’Islanda, la Norvegia

e la Svizzera, allo sviluppo dell’acquis di

Schengen. La dimensione del comitato misto

trova applicazione sia a livello ministeriale sia

a livello di ambasciatori (Coreper) e di gruppi

di lavoro.

L’acquis di Schengen non è applicabile nel

Regno Unito e in Irlanda se non nella misura

voluta da questi Stati. L’acquis di Schengen

è stato introdotto integralmente nel dicembre

2007 in nove degli Stati membri oggetto

dell’allargamento del 2004, con l’eccezione

di Cipro. Infi ne, occorre far presente che

una parte dell’acquis dell’UE in campo GAI è

attuata da agenzie distinte dalle istituzioni,

come Europol ed Eurojust (L’Aia), Frontex,

(Agenzia europea per la gestione della cooperazione

operativa alle frontiere esterne,

Varsavia) o CEPOL (Accademia europea di

polizia, Bramshill, Regno Unito).


Capitolo 8

66

UNO SGUARDO RIVOLTO AL FUTURO


I trattati su cui è fondata l’Unione costituiscono

le regole sulla cui base essa funziona.

Essi possono essere modifi cati soltanto con

l’accordo unanime di tutti gli Stati membri

riuniti in una conferenza intergovernativa

(CIG). Una CIG agisce separatamente dal

Consiglio e dalle altre istituzioni dell’Unione.

Il risultato di una CIG può entrare in vigore

solo dopo la ratifi ca da parte di tutti gli Stati

membri.

Nel 2004 una CIG ha raggiunto un accordo su

un trattato che adottava una Costituzione per

l’Europa, inteso a sostituire i trattati esistenti.

Il testo della Costituzione è stato redatto nel

corso di un periodo di 15 mesi da una convenzione

composta non soltanto da rappresentanti

degli Stati membri, ma anche da

membri dei parlamenti nazionali e da rappresentanti

delle istituzioni dell’Unione e di altre

entità. Tuttavia la Costituzione non è mai

entrata in vigore in quanto respinta nei referendum

di due Stati membri nel 2005.

Due anni più tardi è stato raggiunto un

accordo sulla strada da seguire per uscire

dall’impasse derivante dal rifi uto della

Il cancelliere federale Angela Merkel

e Frank-Walter Steinmeier, ministro degli Aff ari

esteri della Germania, fi rmano il trattato

di Lisbona.

67

Costituzione. Il Consiglio europeo, nella riunione

del giugno 2007, ha deciso di convocare

un’ulteriore CIG e si è accordato su un

mandato ampio e dettagliato per i suoi lavori.

La CIG si è aperta nel luglio 2007 e ha raggiunto

un accordo fi nale su un testo nell’ottobre

dello stesso anno. Il nuovo trattato è

stato fi rmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 e,

fatta salva la conclusione in tempo utile delle

necessarie procedure di ratifi ca, dovrebbe

entrare in vigore il 1° gennaio 2009.

Nonostante il trattato di Lisbona conservi

molti elementi fondamentali della Costituzione,

risulta all’apparenza molto diff erente,

dal momento che ritorna al metodo tradizionale

dell’introduzione di modifi che attraverso

un trattato modifi cativo. Inoltre, il termine

«Costituzione» è stato eliminato. Il nuovo

trattato modifi ca sia il trattato sull’Unione

europea sia il trattato che istituisce la Comunità

europea. Prevede per l’Unione una personalità

giuridica unica (la Comunità cessa di

esistere) e di conseguenza il trattato CE viene

ridenominato «trattato sul funzionamento

dell’Unione».

Il trattato di Lisbona.









68

Il trattato di Lisbona introduce:

un’estensione del voto a maggioranza qualifi cata (VMQ) e del processo di

codecisione;

un miglioramento del processo decisionale nel settore della giustizia e aff ari

interni;

la creazione di un nuovo posto di presidente permanente del Consiglio

europeo;

una Commissione ridimensionata a partire dal 2014;

l’introduzione del nuovo sistema di voto a «doppia maggioranza» in seno al

Consiglio (anch’esso a partire dal 2014);

la creazione di un nuovo posto di Alto rappresentante per gli aff ari esteri e la

politica di sicurezza che presiederà il Consiglio «Aff ari esteri» e avrà il supporto

di un nuovo servizio per l’azione esterna;

maggior controllo dell’applicazione del principio di sussidarietà attraverso un

potenziamento del ruolo dei parlamenti nazionali.


CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

Introduzione al Consiglio dell’Unione europea — 2008

Lussemburgo: Uffi cio delle pubblicazioni uffi ciali delle Comunità europee

2008 — 68 pagg. — 17,6 x 25 cm

ISBN 978-92-824-2284-7

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