tesi d'esame - Scuola Superiore dell'Amministrazione dell'Interno ...

TESI D’ESAME
Filippo ROMANO (*)
La negoziazione nella carriera prefettizia
(*) Frequentatore del II Corso-concorso di formazione dirigenziale presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione
(Roma, marzo 2001 - marzo 2002)

PREMESSA
Chi scrive ha compiuto lo stage applicativo, previsto per i frequentatori
del II corso-concorso di formazione dirigenziale, presso il Ministero
dell’interno – Ufficio centrale legislativo e relazioni internazionali. L’esperienza
ivi maturata è stata incentrata soprattutto sul riordino dell’Amministrazione
dell’interno e, in particolare, sulla riforma della carriera prefettizia
e sulla prima negoziazione della sua storia (il procedimento contrattuale
di determinazione del trattamento giuridico ed economico è stato introdotto,
appunto, dalla riforma). I tre temi sono stati oggetto di interventi
legislativi o regolamentari nel corso dell’ultimo biennio: il d.lgs. 300/1999
(il quale, fra l’altro, dispone il riordino del Ministero e delle ex prefetture,
ora uffici territoriali del Governo); il d.lgs. 139/2000, che è il testo legislativo
di riforma della carriera prefettizia; il d.p.r. 316/2001, che recepisce il
summenzionato accordo negoziale.
Nel contesto delle attività normative legate alle riforme è stato istituito,
presso l’Ufficio legislativo, un apposito ufficio di progetto, con struttura
di staff. La nuova unità organizzativa – cui lo scrivente è stato addetto
con mansioni di dirigente in posizione di staff – si è occupata principalmente
di alcuni aspetti attuativi del d.lgs. 139/2000; ma ha anche svolto
funzioni di consulenza su diversi aspetti dell’attività di negoziazione, condotta,
per l’Amministrazione, dalla Direzione centrale del personale.
Il presente lavoro è dedicato precipuamente alla negoziazione e al
suo risultato: il primo accordo negoziale per la disciplina del rapporto di
lavoro dei funzionari della carriera prefettizia. Appare opportuno, però,
premettere alcuni cenni sulla nuova organizzazione ministeriale e sulla
riforma della carriera, necessari per consentire un chiaro inquadramento
delle problematiche oggetto della tesi.
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TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
CENNI SUL RIORDINO DELL’AMMINISTRAZIONE DELL’INTERNO
Il riordino del Ministero dell’interno nel quadro generale della riforma organizzativa
del Governo
La riforma dell’amministrazione centrale e periferica dello Stato che
ha trovato compimento con l’emanazione del d.lgs. 31 luglio 1999, n. 300
è la più vasta dal dopoguerra a oggi. Essa realizza “non solo la riforma degli
apparati ministeriali singolarmente presi, ma una nuova organizzazione
unitaria e complessiva del Governo, al fine di svolgere nel modo migliore
il ruolo che allo Stato spetta sia in ragione dell’appartenenza all’Unione
europea, sia in ragione del nuovo assetto decentrato, sia in ragione delle
nuove esigenze di regolazione e di governo via via emergenti” 1 .
Il riordino che ha preso le mosse dalla delega contenuta nella legge
59/1997 (artt. 11 e 12) è paragonabile per entità soltanto alla riforma De
Stefani del 1927. Ma, rispetto a essa, va più a fondo: il d.lgs. 300 segna una
vera svolta epocale, rappresentando il primo organico riallineamento delle
strutture dopo la legge Cavour del 1853, quasi una nuova norma di fondazione
dell’organizzazione amministrativa statale.
L’adeguamento dell’apparato dello Stato alle mutate caratteristiche
della domanda sociale e alla nuova geografia dei livelli di governo ha, naturalmente,
toccato anche l’assetto di un’amministrazione generalista come è
quella dell’interno. Nel nuovo quadro istituzionale, che assegna allo Stato
compiti e funzioni di prevalente carattere generale e regolativo, il riconoscimento
per l’interno del “ruolo di snodo istituzionale rivestito, soprattutto
a livello periferico, nell'espletamento delle funzioni di rappresentanza
generale e di collaborazione con il mondo delle autonomie locali” 2 , acquista
una rilevanza del tutto nuova. Esso assurge, infatti, ad uno dei compiti
principali dello Stato, unico attore a poter offrire le necessarie garanzie di
neutralità rispetto all’azione dei vari soggetti pubblici. Il “centro” non è più
1 Così la Relazione illustrativa del decreto legislativo n. 300/1999.
2 V. MARTORANO, “Interno, rilanciato il ruolo di raccordo istituzionale”, in Guida agli enti locali-il Sole
- 24 ore, n, 36/1999, p. 14. Sul tema cfr. anche C. GELATI, Note minime sul ruolo dell’amministrazione dell’Interno
nel quadro del federalismo amministrativo, in Nuova rassegna, n. 7/2000, p. 689.
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“il cuore dell’ordinamento amministrativo, ma soltanto il luogo dal quale
si amministrano le regole per la coesione del sistema” 3 .
La riconferma della posizione di rilievo dell’Amministrazione dell’interno
è andata di pari passo con la valorizzazione del ruolo del Prefetto
e dei funzionari dell'amministrazione civile. Lo testimonia, da ultimo,
il già citato d.lgs. 19 maggio 2000, n. 139 che ha dettato il riassetto
ordinamentale della carriera in coerenza con le peculiarità della
tradizione prefettizia, da sempre incentrata su di un profilo di funzionario
generalista.
Alle competenze e all’ordinamento del Ministero dell’interno è
dedicato il Capo II del Titolo IV del d.lgs. 300/1999 (articoli 14 e 15).
Quanto alle funzioni, è necessaria una puntualizzazione preventiva.
È da sempre convinzione tanto diffusa quanto fuorviante che il Ministero
dell’interno sia chiamato a svolgere in maniera assorbente compiti di polizia,
cui viene spesso collegata l’immagine di una sorta di conservatorismo
istituzionale. Nei fatti, il Ministero dell’interno si caratterizza ancor oggi
per il suo ruolo di amministrazione generale che cura il momento di sintesi
di tutti gli affari interni della società italiana, istituzionale e civile: composizione
dei conflitti; affermazione della legalità; tenuta del quadro ordinamentale;
tutela dei diritti civili; raccordo, coordinamento e supporto sul
territorio dei diversi livelli di governo (in particolare garantendo canali di
comunicazione e informazione); area dell’emergenza4 .
La funzione di regolazione degli affari interni, tradizionale funzione
3 G. D’AURIA, “La nuova geografia dei ministeri”, in Giornale di diritto amministrativo, n. 1/2000, p. 25.
4 Cfr. I. PORTELLI, “Le innovazioni del Ministero dell’Interno”, in Instrumenta, n. 4/1998, p. 103, nonché
S. CASSESE, “I prefetti in un ordinamento policentrico”, in L’amministrazione pubblica nella prospettiva
istituzionale della seconda repubblica, Atti del VII convegno di studi A.N.F.A.C.I., Roma, 1994. In sede di formulazione
del d.lgs 300/1999 non è riuscita a trovare spazio la proposta di modificare la denominazione
del Ministero dell’interno in quella di Ministero degli affari interni, che meglio avrebbe proiettato all’esterno
il vero nucleo delle attribuzioni svolte dal dicastero; tale denominazione è però riproposta dal regolamento
governativo di organizzazione del ministero che pone al primo posto nell’elencazione delle strutture
interne il “Dipartimento degli affari interni e territoriali”, dandogli un rilievo primario. D’altro canto,
è interessante notare che il primo schema del d.lgs. 300 conteneva un elencazione dei Ministeri che riservava
al dicastero dell’Interno il posto iniziale, dal quale è stato però “scalzato” a favore del Ministero degli
Affari Esteri. Il testo definitivo ha, infatti, tenuto conto dei rilievi mossi in relazione alla prassi internazionale
e ai principi di rappresentatività dello Stato all’estero, convergenti nell’attribuire al Ministero degli
Affari Esteri la precedenza nell’elencazione di cui all’art. 2 del d.lgs. 300.
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d’ordine, si presenta con caratteri sostanzialmente comuni nei Ministeri
europei omologhi del nostro Ministero dell’interno, dal Bundesministerium
des innern tedesco al Ministerio del interior spagnolo, dal Ministere de l'interieur
francese all’Home office britannico. Non mancano, comunque, i
distinguo: ad esempio, nei dicasteri inglese e spagnolo confluiscono anche
i servizi penitenziari, mentre quello tedesco cura il sostegno delle minoranze
tedesche, oltre ad essere, curiosamente, competente in materia di
sport (cfr. schede nell’appendice A).
La riforma del Ministero dell’interno si è, quindi, mossa verso tre
obiettivi fondamentali:
1. migliore definizione della missione di amministrazione generale del
Ministero, con conseguente razionalizzazione delle funzioni e delle strutture;
2. dipartimentalizzazione dell’amministrazione centrale;
3. rinnovato ruolo del Prefetto, a capo degli istituendi uffici territoriali del
Governo e riordino della carriera prefettizia (cfr. il citato d.lgs. 139/2000).
L’evoluzione organizzativa del Ministero dell’interno
Originariamente, il Ministero dell’interno (istituito nel 1850 con il
regio decreto n. 1122) ha rappresentato il principale motore delle funzioni
e dei compiti dell'amministrazione interna dello Stato. Il ruolo di dicastero
chiave del sistema amministrativo, chiamato ad un “compito amplissimo”
5 , è stato progressivamente appannato dall’espansione dei Ministeri
economici e finanziari e dal parallelo processo di proliferazione dei dicasteri,
conseguenza dell’ampliamento dell’area di intervento dello Stato e della
tendenza a creare apparati settoriali per la rappresentanza di interessi particolari.
Numerose attribuzioni sono state successivamente trasferite, via via
che assumevano un rilievo crescente, a strutture già esistenti (per esempio
le competenze in materia di carceri passate al Ministero di grazia e giusti-
5 Cfr S. SEPE, “Per una storia del Ministero dell’Interno”, in Studi per la storia dell’amministrazione pubblica
italiana (il Ministero dell’Interno e i Prefetti), Roma, 1998, il quale osserva che alla centralità del Ministero
dell’Interno per una lunga stagione della nostra storia unitaria ha contribuito la circostanza – protrattasi,
con poche eccezioni, sino all’avvento della Repubblica – che il Presidente del Consiglio cumulava,
normalmente, anche il portafoglio dell’Interno.
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zia) o di nuova istituzione (Ministero della sanità, dei beni culturali, ecc.).
Altre funzioni sono fuoriuscite dal Ministero con l’istituzione delle Regioni,
destinatarie delle competenze in materia di assistenza e beneficenza
pubblica e di controllo sugli atti degli enti locali.
Le successive tappe evolutive sono state segnate dalla riforma della
polizia di Stato e dalla creazione del dipartimento della pubblica sicurezza
(legge 121/1981), seguite dal nuovo disegno (D.P.R. 340/1982) dell’ordinamento
del personale e dell’organizzazione degli uffici dell’Amministrazione
civile dell’interno. Accanto al dipartimento della pubblica sicurezza
si contano attualmente cinque direzioni generali, due uffici centrali di staff
(di livello corrispondente) – affari legislativi e relazioni internazionali; zone
di confine e minoranze etniche – e l’Ispettorato generale di amministrazione
(cui si aggiungono gli uffici di diretta collaborazione all’organo di
direzione politica).
La chiarificazione dei compiti del Ministero dell’interno è continuata
con il d.lgs. 112/1998, che ha conferito agli enti locali alcune funzioni
di assistenza e trasferito all’INPS le attribuzioni in materia di pensioni,
assegni e indennità agli invalidi civili (articoli 130-131). Ciò ha comportato
il sostanziale venir meno delle funzioni operative svolte dalla direzione
generale dei servizi civili del Ministero, nonché dal dipartimento
degli affari sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Contemporaneamente,
si è realizzato un nuovo riparto di funzioni tra Stato ed enti
locali in materia di protezione civile (articoli 107-109) 6 .
Il d.lgs. 300/1999 è ora intervenuto a segnare il punto di non ritorno
nel processo di concentrazione della missione del dicastero attorno al
suo core business, ovvero le funzioni di amministrazione generale che ne
costituiscono il vero nucleo forte. È il segno di un sostanziale recupero di
attenzione per la politica interna, intesa quale momento di elaborazione ed
attuazione delle scelte volte ad assicurare quel concerto politico, ammini-
06 Sul tema cfr. C. MEOLI, Il decentramento amministrativo - la protezione civile, in Giornale di diritto
amministrativo, 1998, 9, p. 831, nonché G. MELONI, Protezione civile (commento agli artt. 107, 108,
109), in Lo Stato autonomista (a cura di G. FALCON), Bologna, 1998, p. 359.
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strativo e tecnico essenziale per il nuovo ordine amministrativo policentrico
configurato dalle riforme Bassanini7 .
Il dibattito sulle funzioni del Ministero dell’Interno è sempre stato
dominato da due contrapposti modelli: quello di una vera amministrazione
generale dello Stato e quello di una amministrazione titolare soltanto di
funzioni specifiche, caratterizzate dal gravitare attorno al nucleo centrale
delle attribuzioni in materia di sicurezza pubblica.
Quest’ultima posizione ha espresso non solo le crescenti esigenze di
tecnicità degli interventi in materia di sicurezza pubblica, ma anche e
soprattutto l’esigenza di frammentazione di un potere avvertito come ostacolo
alla diffusione di spazi di autodeterminazione a favore delle autonomie
sociali e amministrative.
Il nuovo contesto dei rapporti Stato-autonomie locali (disegnato
dalle riforme Bassanini nel segno del principio di sussidiarietà) ha disinnescato
la pregiudiziale in questione. La consapevolezza della importanza
degli strumenti di raccordo e dei momenti di collaborazione e di azione
coordinata tra i diversi livelli di Governo – Stato, Regioni ed enti locali –
ha anzi fatto da catalizzatore affinché la missione del Ministero dell’Interno
potesse consapevolmente focalizzarsi attorno al presidio delle condizioni
della governabilità, nel segno di una rinnovata nozione di amministrazione
generale.
La struttura del Ministero dell’Interno, per le sue dimensioni, articolazione
e alto grado di operatività, è sempre apparsa la più idonea ad
assolvere con immediatezza i compiti finora richiesti da una legislazione
spesso d’emergenza. Ciò ha giocato un ruolo importante nel processo di
accumulo delle funzioni stesse, appesantendo il dicastero di attribuzioni in
qualche modo spurie8 . La razionalizzazione delle attribuzioni dei Ministeri,
attuata con il decreto legislativo n. 300, ha invece fornito l’occasione per
7 Cfr. A. BUONCRISTIANO, Un’ipotesi sui Dipartimenti dell’Amministrazione dell’Interno, in Amministrazione
pubblica, luglio/dicembre 1999, p. 62.
8 Sulla flessibilità e capacità di adattamento della amministrazione civile del Ministero dell'Interno cfr.
C. GELATI, “Realtà e prospettive della direzione generale dell'amministrazione civile”, in Instrumenta, n.
4/1998, p. 59.
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confermare l’amministrazione dell’interno nel suo ruolo di amministrazione
generalista e di governo. Per le prefetture, la valenza di organismi a competenza
generale risulta ora rafforzata – già a livello terminologico – dalla
trasformazione in "uffici territoriali del Governo". Il comma 2 dell'art. 11
del d.lgs. 300/1999 attribuisce, infatti, a tali uffici, oltre a quelle prefettizie,
tutte le competenze dell'amministrazione periferica dello Stato non
espressamente conferite ad altri uffici. Il comma 4 del citato articolo prevede
l'accorpamento delle relative strutture, nonché "la dipendenza funzionale
dell'ufficio territoriale del Governo o di sue articolazioni dai ministeri
di settore per gli aspetti relativi alle materie di competenza". C'è da
aggiungere che per l'amministrazione periferica dello Stato è oggi disegnato
un ruolo tendenzialmente residuale, nel rispetto delle nuove prerogative
delle autonomie territoriali.
La missione del Ministero dell’Interno viene così precisata come
istituzionale confronto con i temi della governabilità nel loro concreto
svolgersi sul territorio: dai problemi “di sistema” (basti pensare all’azione
recentemente svolta dai Comitati Provinciali per l’Euro) 9 ai compiti di
promozione della coesione sociale, dall'attuazione delle leggi di interesse
generale alla realizzazione di un’efficace attività di intelligence nell’ambito
delle realtà provinciali10 , per culminare nella funzione di coordinamento
della amministrazione periferica statale e di raccordo con le autonomie
locali.
Sviluppando organicamente la suddetta prospettiva di amministrazione
generalista (o meglio di governo), l’articolo 14, comma 1 del d.lgs.
300/1999 attribuisce al Ministero dell’Interno le funzioni e i compiti spettanti
allo Stato in materia di:
1) garanzia della regolare costituzione e del funzionamento degli organi
09 Cfr. C. SILVESTRO, D. MACRÍ, “Prefetture ed euro”, in Instrumenta, n. 7/1999, p. 223.
10 Sul tema P. COZZOLI, “L’intelligence del prefetto e la funzione di governo”, in Amministrazione pubblica,
luglio/dicembre 1999, p. 99: fare intelligence è, in primo luogo, “ricercare, raccogliere, vagliare in
base alla loro attendibilità, il maggior numero possibile di informazioni sul fenomeno di interesse, per ricavare
attraverso l’analisi, l’intima costruzione ed evoluzione di quello in termini di cause remote e prossime,
comprenderne le dinamiche e prevederne gli sviluppi, anche in connessione con altri fattori di specifica rilevanza
e probabile incidenza”.
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degli enti locali e funzioni statali esercitate dagli enti locali;
2) tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica;
3) difesa civile e politiche di protezione civile, poteri di ordinanza in materia
di protezione civile, soccorso pubblico e prevenzione incendi;
4) tutela dei diritti civili, cittadinanza e immigrazione.
Optando per il sostanziale accantonamento della riduzione del
Ministero dell’Interno a funzioni di mera polizia, il legislatore delegato ha
altresì risolto nella direzione del mantenimento dello status quo due specifici
punti controversi: la finanza locale e la polizia penitenziaria11 .
Quanto al primo, non ha avuto seguito la proposta di concentrare
in capo all’unificato Ministero dell’Economia e delle finanze tutte le funzioni
relative alla finanza (entrate ed uscite) dell’intero settore pubblico
allargato. Questo obiettivo è stato subordinato al rispetto del ruolo del
Ministero dell’Interno quale unitaria interfaccia con il sistema degli enti
locali (che significativamente viene posto come compito primario – articolo
14, comma 1, – e come area funzionale a sé stante – articolo 14, comma
2), anche per quanto riguarda il riparto dei fondi e la disciplina del dissesto
finanziario. Le attribuzioni già svolte dal Ministero in questo campo
non hanno, così, subito alcuna diminuzione.
Dal Ministero dell’Interno sono state, infine, trasferite al Ministero
del Lavoro, della salute e delle politiche sociali le residue attività relative a
iniziative di cooperazione internazionale, e alla prevenzione e studio sulle
emergenze sociali, in atto svolte dalla direzione generale dei servizi civili
(articolo 45, comma 4).
La nuova organizzazione interna del Ministero
Le funzioni e i compiti attribuiti al Ministero dell’Interno sono
distribuiti dal d.lgs. 300 in quattro aree funzionali (articolo 14, comma 2):
a) garanzia della regolarità e funzionalità degli organi degli enti locali (in
11 Cfr. G. D’AURIA (a cura di), “L’amministrazione centrale dello Stato dopo i conferimenti di funzioni a
regioni ed enti locali”, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n. 1/1999, p. 205. Cfr. , altresì, V. MAR-
TORANO, “Prefetture, la rivoluzione in periferia”, in Guida agli enti locali-il Sole - 24 ore, n. 36/1999, p.
10.
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cui rientra la delicata materia degli scioglimenti degli organi collegiali
elettivi e dei commissariamenti), finanza locale, servizi elettorali, vigilanza
sullo stato civile e sull’anagrafe, attività di collaborazione con gli enti
locali;
b) tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e coordinamento delle forze
di polizia;
c) amministrazione generale e supporto dei compiti di rappresentanza
generale del Governo sul territorio;
d) tutela dei diritti civili, ivi compresi quelli delle confessioni religiose, di
cittadinanza e asilo.
L’ordinamento del dicastero è invece delineato dall’articolo 15, che
definisce, in primo luogo, l’organizzazione centrale del Ministero dell’Interno,
articolandola in dipartimenti (così come disciplinati dagli articoli 4
e 5 del decreto), in numero non superiore a quattro, ovvero al numero delle
aree funzionali sopra descritte.
La scelta operata è stata, quindi, quella del modello basato sulla
dipartimentalizzazione, risultando disattesa l’alternativa caratterizzata dalla
istituzione dell’ufficio del segretario generale e da direzioni generali quali
strutture di primo livello. Il d.lgs. 300 ha applicato quest'ultimo modello
ad altri due “ministeri d’ordine”, quello degli Affari esteri e quello della
Difesa, oltre che al Ministero per i beni e le attività culturali.
Si può osservare che un’eventuale struttura segretariale sarebbe risultata,
probabilmente, incongrua rispetto alla figura del capo della Polizia –
direttore generale della pubblica sicurezza – che è a capo del dipartimento
della P.S. Egli, infatti, risponde direttamente al Ministro dell’Interno –
Autorità nazionale di pubblica sicurezza – per tutto quanto attiene all’esercizio
da parte del Ministro della sua istituzionale responsabilità in materia
di ordine e sicurezza pubblica e di coordinamento delle forze di polizia.
Come già segnalato dalla commissione di studio operante nell’ambito della
c.d. delega Cassese (legge 537/1993), l’istituzione di un segretario generale
avrebbe potuto costituire “un diaframma tra il Ministro dell’Interno ed
il capo della polizia, suscettibile di snaturare le attuali responsabilità di que-
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st’ultimo innalzando, per contro, il segretario generale al rango di coordinatore
di ultima istanza degli apparati di polizia” 12 .
La dipartimentalizzazione fornisce le coordinate base per la semplificazione
e razionalizzazione delle strutture di primo livello del ministero.
Il nuovo assetto riequilibra il baricentro delle varie componenti dell'amministrazione:
elimina la tradizionale intelaiatura basata sulle direzioni generali
(già intaccata dall'istituzione del dipartimento della P.S. nel 1981) e
valorizza la funzione fondamentale di garanzia delle libertà e dei diritti civili
e politici.
Nel mese di agosto del 2001 è stato approvato il d.p.r. recante il
regolamento governativo di organizzazione interna del Ministero, che è
ancora, al 30 settembre, in attesa di pubblicazione (quindi di entrata in
vigore). Nel nuovo assetto che si viene a delineare sono previsti i seguenti
dipartimenti:
1. Dipartimento per gli affari interni e territoriali (con al suo interno l'area
per gli affari territoriali e per l'amministrazione generale, quella per i
servizi elettorali, l'area per la finanza locale, l'area per le risorse umane e l'area
per le risorse strumentali e finanziarie);
2. Dipartimento della pubblica sicurezza;
3. Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione (area per l'immigrazione,
l'asilo e la cittadinanza, area per i diritti civili e le minoranze etniche,
area per gli affari dei culti);
4. Dipartimento dei Vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa
civile (aree per le funzioni del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco e per
la gestione delle relative risorse, la difesa civile e le politiche di protezione
civile).
Per quel che concerne, invece, gli uffici di diretta collaborazione con
il vertice politico, il d.lgs. 300 dispone all’art. 7, rinviando all’articolo 14,
comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e specificando criteri e principi
direttivi cui i relativi regolamenti dovranno attenersi (funzionalità alla
12 La riforma della pubblica amministrazione, Atti delle Commissioni e dei Comitati di studio, 1994, I, p.
65.
1175

elaborazione delle politiche pubbliche, uffici di controllo interno, supporto
per l'assegnazione delle risorse ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità,
organizzazione del settore giuridico legislativo, etc.) 13 .Il regolamento
governativo di attuazione è, allo stato, in corso di approvazione da
parte del Consiglio dei ministri, avendo già compiuto un primo passaggio
presso l’organo collegiale di Governo ed essendo già stato sottoposto al
parere del Consiglio di Stato.
L'articolazione periferica dell’Amministrazione dell’interno
Gli articoli 11 e 15 del d.lgs. 300/1999 riordinano l’organizzazione
periferica del Ministero (ma anche dell’intero Governo). Accanto agli uffici
territoriali del Governo, che inglobano le Prefetture e le sostituiscono
anche nei compiti di rappresentanza generale del Governo, sul territorio
permangono le articolazioni periferiche dell’Amministrazione della pubblica
sicurezza e del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco.
Il tema della amministrazione periferica dello Stato è oggi tra i più
delicati. Fino alle riforme Bassanini il Prefetto non ha avuto la direzione
di tutte le amministrazioni periferiche, a differenza, ad esempio, del vecchio
Gobiernator civil spagnolo o del Prefect francese. L’istituzione da parte
del d.lgs. 300 degli uffici territoriali del Governo realizza invece un passaggio
(seppure ancora cauto) al modello di tipo francese della “grande
prefettura”.
Coerentemente con il ridisegno del Governo (all’insegna della razionalizzazione
e della concentrazione), agli U.T.G. spetta, ora, l'esercizio di
tutte le attribuzioni dell'amministrazione periferica dello Stato non espressamente
conferite ad altri uffici. La realizzazione degli U.T.G. può collocarsi
nel quadro della progressiva affermazione del criterio dell'unicità
come elemento “qualificante e caratterizzante sul piano delle soluzioni
organizzative [..] L'unicità è un carattere ricorrente in recenti riforme e
proposte di riforma: basti pensare al giudice unico, all'ufficio unico delle
13 Cfr. O. FORLENZA, Con la cura dimagrante dell’amministrazione ridotto a 12 il numero dei ministeri,
in Guida al diritto, n. 35/1999, p. 65.
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entrate, al responsabile unico in materia di lavori pubblici, allo sportello
unico per gli adempimenti relativi agli autoveicoli” 14 oppure allo sportello
unico per le attività produttive. È anche da evidenziare che l'art. 11 del
d.lgs. 300 sembra configurare non più le Prefetture–uffici territoriali del
Governo come uffici costruiti attorno ai Prefetti, bensì, più modernamente,
i Prefetti come dirigenti degli U.T.G.
Alcune amministrazioni, peraltro, mantengono la propria rete di
uffici periferici anche dopo il d.lgs. 300. Le eccezioni in esame riguardano
l’amministrazione degli affari esteri, quella della difesa, l’amministrazione
della giustizia e quella penitenziaria, l’amministrazione scolastica, quella del
tesoro, quella finanziaria e quella dei beni culturali. A esse bisogna aggiungere
gli uffici delle capitanerie di porto (in virtù della esplicita esclusione
sancita dall'art. 43, comma 2, del d.lgs. 300) e le Agenzie articolate territorialmente,
con esclusione, quindi, dell'Agenzia per le normative e i controlli
tecnici e di quella per la proprietà industriale15 . La vistosità delle deroghe
è stata criticata come un fattore potenzialmente in grado di pregiudicare
l'attuazione della politica unitaria del Governo in periferia, menomando
l'ampiezza del carattere della generalità delle competenze attribuibile
all'U.T.G.
È stato osservato che la futura amministrazione periferica dello Stato
tende così “a scindersi in due tronconi: uno, relativamente contenuto,
costituito dai residui uffici periferici statali di ministeri di dimensione
ridotta o di ministeri fortemente investiti dai conferimenti [ex d.lgs.
112/1998; in buona sostanza gli uffici ora da accorpare negli U.T.G.]; l'altro,
assai più consistente, rappresentato da uffici corrispondenti a ministeri
tradizionalmente forti e che tali sono rimasti anche dopo il 112. Se le
cose stanno così (…) la sede di rappresentanza del governo deve essere
munita fin da ora dei necessari poteri di coordinamento sui restanti apparati
e dunque anche su quelli che hanno conservato una propria distinta
14 L. TORCHIA, “Lo sportello unico per le attività produttive”, in Giornale di diritto amministrativo, n.
2/1999, p. 110.
15 Gli articoli che disciplinano queste tre Agenzie fanno preciso riferimento al possibile avvalimento
degli U.T.G. quale forma di articolazione sul territorio.
1177

individualità” 16 .
A questo fine, l'art. 11, comma 5, istituisce, a livello provinciale,
apposite conferenze permanenti dei responsabili degli uffici statali e, nei
capoluoghi di regione, conferenze permanenti dei rappresentanti delle
strutture periferiche regionali dello Stato. Entrambe sono presiedute dai
Prefetti e li coadiuvano. Resta da definire il rapporto fra tali conferenze e i
preesistenti Comitati provinciali della pubblica amministrazione.
Da quanto finora evidenziato, l'organizzazione dei nuovi presìdi territoriali
del Governo richiederà una complessa attività. A tale proposito, il
comma 4 dell'articolo 11 del d.lgs. 300/1999, delega la disciplina di dettaglio
ad un futuro regolamento governativo (da emanarsi ai sensi dell'art.
17, comma 2, l. n. 400/1988). La stessa norma individua due fondamentali
direttrici organizzative:
– accorpamento delle strutture periferiche confluite negli U.T.G. garantendo
la concentrazione dei servizi comuni e delle funzioni strumentali (è
esclusa, quindi, un’organizzazione di tipo dipartimentale);
– articolazione interna che valorizzi le specificità professionali, con particolare
riferimento a quelle di tipo tecnico.
Nel contempo, il regolamento dovrà ribadire la dipendenza funzionale
degli uffici territoriali del Governo, o di loro articolazioni, dai ministeri
di settore, per gli aspetti relativi alle materie di competenza (cfr.
supra).
Non può passare inosservato che il riordino dell'amministrazione
periferica offre l'opportunità di sviluppare, in capo agli uffici territoriali del
Governo, una decisa azione di decentramento di compiti attualmente esercitati
a livello ministeriale. Ciò rafforzerebbe le funzioni di indirizzo, coordinamento
ed elaborazione propositiva dell'amministrazione centrale,
decongestionandola; al contempo, risulterebbero esaltate le capacità operative
delle strutture periferiche, mettendole in grado di rispondere più celermente
a domande e bisogni espressi dal territorio.
16 M. CAMMELLI, Prospettive di riforma dell'amministrazione periferica dello Stato, in Instrumenta, n.
7/1999, p. 55.
1178
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
LA RIFORMA DELLA CARRIERA PREFETTIZIA
La rilevanza della funzione di amministrazione generale ha giocato
anche sul versante della recente riforma della carriera prefettizia, già esclusa
dalla privatizzazione del pubblico impiego. La riserva di “pubblicità” di
cui all’articolo 2 del d.lgs. 29/1983 (ora del d.lgs. 165/2001), peraltro,
aveva determinato – con il rinvio ai “rispettivi ordinamenti” per la disciplina
della carriera – un notevole gap nell’adeguamento dello statuto giuridico
alle mutate esigenze. La carriera prefettizia, come pure quella diplomatica,
ha accusato per un decennio il peso di una strutturazione di tipo
tradizionale, distinta in un numero eccessivo di gradi gerarchici, corrispondenti
a quelli militari ma non a effettive differenze di funzione. Anche
i rapporti interni sono rimasti improntati più alla gerarchia che alla direzione
e al coordinamento.
Contestualmente alla definizione del d.lgs. 300/1999, la legge 28
luglio 1999, n. 266 ha, quindi, aperto il varco alla modernizzazione e razionalizzazione
della carriera, delegandone al Governo il riordino e confermandone
la delicatezza del ruolo e la natura pubblicistica. La delega è stata
esercitata con il d.lgs. 139/2000.
La novità di rilievo primario è il rafforzamento della specificità e
della unitarietà della carriera prefettizia. Il segno più evidente di questa specificità
è la natura dirigenziale delle funzioni attribuite ai funzionari che ne
fanno parte (la formulazione è identica nel decreto legislativo relativo ai
prefettizi e in quello sulla carriera diplomatica, ossia il d.lgs. 85/2000).
Viene, così, meno ogni frattura fra direttivi e dirigenti all'interno della carriera
prefettizia, ora tutti dirigenti. Unica distinzione che resta tra i suoi
componenti è quella legata al diverso livello di responsabilità connesso
all'incarico svolto. Ad essa fa riscontro una articolazione in sole tre qualifiche
(prefetto, viceprefetto e viceprefetto aggiunto) a fronte delle otto precedenti,
con soppressione delle qualifiche non dirigenziali. Permane, ma
limitatamente al biennio di frequenza del corso di formazione iniziale, la
qualifica di Consigliere, cui non corrisponde alcuna funzione.
La seguente tabella chiarisce il meccanismo di sostituzione delle qualifiche:
1179

Vecchie qualifiche
(d.p.r. 340/1983)
Prefetto di I classe
Prefetto
Viceprefetto
Viceprefetto ispettore
(confluisce nella nuova qualifica di viceprefetto)
Viceprefetto ispettore aggiunto
(confluisce nella nuova qualifica di viceprefetto agg.)
Direttore di sezione
(confluisce nella nuova qualifica di viceprefetto agg.)
Consigliere di Prefettura
(confluisce nella nuova qualifica di viceprefetto agg.)
Viceconsigliere di prefettura
(confluisce nella nuova qualifica di viceprefetto agg.)
La seconda novità è rappresentata dalla distinzione fra i profili ordinamentali,
riservati alla normativa pubblicistica di fonte legislativa, e gli
aspetti che attengono alla regolamentazione della prestazione di lavoro
(congedi, permessi, orario di lavoro ecc.), alla retribuzione e ai diritti sindacali,
materie specificatamente indicate come oggetto di negoziazione.
Ma su questo punto si tornerà più avanti.
Altri elementi qualificanti della riforma sono: un’attenzione ancora
maggiore per la formazione iniziale e permanente17 ; l’individuazione dei
posti di funzione riservati ai funzionari prefettizi in seno all'organizzazione
degli uffici e la revisione dei criteri di attribuzione dei compiti e delle
responsabilità (in relazione alle attitudini individuali, alla qualifica e alle
esigenze di arricchimento professionale); l'introduzione di una retribuzione
di risultato (quale componente del trattamento economico onnicomprensivo,
da attribuire tenendo conto dell'efficacia, della tempestività e dell'efficienza
del lavoro svolto) e di nuovi meccanismi di valutazione dei funzionari.
In particolare, la stessa nomina a Prefetto è ora subordinata ad una
valutazione di idoneità sancita da un'apposita commissione. Si realizza,
così, un’area di funzionari “prefettibili” (quella che in Francia è definita
area del prefectable), ferma restando, peraltro, la facoltà del Governo di
17 Ma già sotto il previdente regime la Carriera prefettizia godeva di una buona formazione iniziale e
permanente (presso l’apposita Scuola superiore dell’Amministrazione dell’interno, S.S.A.I.).
1180
Nuove qualifiche
(d.lgs. 139/2000)
Prefetto
Viceprefetto
Viceprefetto aggiunto
Corrispondenza con i dipendenti
contrattualizzati dello Stato
Dirigente di I fascia
Dirigente di II fascia
Funzionario di Area C, posizione
economica C3 e C3s
(ex qualifica funzionale IX)
Funzionario di Area C, posizione
economica C2 (ex qualifica
funzionale VIII)
Funzionario di Area C, posizione
economica C1s (ex
qualifica funzionale VII bis)
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
coprire con la nomina anche di soggetti estranei alla carriera i 2/5 dei posti
di Prefetto in organico (cfr. l’art. 236 del T.U. n. 3/1957, fatto espressamente
salvo dal decreto legislativo 139).
Queste norme aprono le porte a una maggiore dinamica interna alla
categoria e segnalano la crescente attenzione per i profili del più efficace e
più efficiente svolgimento dei compiti di istituto, che pure rimangono connotati
da caratteri fortemente distintivi nell’ambito della più generale
tematica della misurazione e valutazione dell’attività amministrativa.
A conferma di quest’ultimo dato basta osservare che, con l'art. 10,
comma 2, del d.lgs. 286/1999 (attuativo del riordino e potenziamento dei
meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti
e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche) si
sono espressamente preservate le peculiari modalità di valutazione già previste
per i dirigenti dei ministeri “d’ordine” e della Presidenza del Consiglio,
a tal fine facendo salvo quello che è ora l’art. 20 del d.lgs. 165/2001. Non
poteva essere altrimenti, considerato che “le responsabilità dirigenziali per
l’esercizio delle più antiche e fondamentali funzioni d’ordine – la difesa, la
giustizia, l’ordine pubblico – attingono ad un tale livello di politicità da giustificare
che la valutazione dei dirigenti sia compiuta direttamente dall’organo
di direzione e alla stregua di criteri e parametri diversi e ulteriori rispetto
a quelli essenzialmente tecnici con i quali si misurano l’efficienza e la funzionalità
delle altre amministrazioni. Vi è, infatti, distinzione tra amministrazioni
che erogano servizi suscettibili, sia pure in senso lato, di misurazione
economica e amministrazioni cosiddette de puissance (quali la Presidenza
del Consiglio e il Ministero degli affari esteri, nonché, in buona misura,
i Ministeri dell’interno, della difesa e della giustizia). Nelle prime, la logica
manageriale ha indubbiamente spazio; nelle seconde, che esprimono
principalmente l’autorità e la sovranità dello Stato, tendono a prevalere logiche,
appunto, politiche e in questo senso la responsabilità dei dirigenti per
i risultati può apparire più politica che manageriale.” 18
18 D. MACRÌ, “Il nuovo sistema dei controlli”, in AA.VV. La riforma dell’amministrazione dello Stato,
Napoli, 2000, p. 129.
1181

LA NEGOZIAZIONE NELLA CARRIERA PREFETTIZIA
La genesi della negoziazione del trattamento giuridico ed economico
Sono pochi, nel panorama dell’impiego alle dipendenze di pubbliche
amministrazioni, i corpi professionali ancora ordinati per carriere, cioè
secondo una scala di qualifiche o di gradi posti in progressione di merito e
anzianità. Siffatta struttura, originariamente comune a tutto il pubblico
impiego, è oggi limitata ad alcuni corpi amministrativi a ordinamento speciale,
come la diplomazia, le forze armate, le forze di polizia, la magistratura
(ma con avanzamenti automatici e con struttura non gerarchica) e la
carriera prefettizia.
Per il resto del personale pubblico, il modello gerarchico funzionale
è stato superato già da un ventennio. La legge 11 luglio 1980, n. 312, per
prima, aveva sostituito le c.d. “qualifiche funzionali” all’antico sistema delle
carriere. Anche per le categorie di funzionari regolamentate da discipline
speciali, il nuovo sistema aveva comportato, se non l’inquadramento, almeno
l’equiparazione di ciascun grado a una qualifica funzionale (o “livello”),
secondo uno schema unificante che mirava a porre rimedio alla lamentata
“giungla retributiva” e ordinamentale. Con la c.d. legge quadro del 1983
(legge 29 marzo 1983, n. 93), infatti, era stato introdotto un meccanismo
che, per la prima volta in modo diretto, introduceva la negoziazione fra
parte datoriale e parte sindacale, sia pure prevedendone la necessaria trasfusione
in atti normativi (decreti del Presidente della Repubblica) e limitandola
ad alcune materie (il trattamento economico, le ferie, le assenze per
malattia, i congedi straordinari ecc.) 19 . Siffatto sistema misto, nel quale
19 Ai sensi dell’articolo 3 della “legge quadro” erano disciplinati con accordi i seguenti aspetti dell’organizzazione
del lavoro e del rapporto di impiego:
1) la retribuzione;
2) i criteri per l'organizzazione del lavoro nell’ambito della disciplina fissata dalla legge;
3) l’identificazione delle qualifiche funzionali, in rapporto ai profili professionali e alle mansioni;
4) i criteri per la disciplina dei carichi di lavoro e le altre misure volte ad assicurare l’efficienza degli uffici;
5) l’orario di lavoro;
6) il lavoro straordinario;
7) i criteri per l’attuazione degli istituti concernenti la formazione professionale e l’addestramento;
8) le procedure relative all’attuazione delle garanzie del personale;
9) i criteri per l’attuazione della mobilità del personale, nel rispetto delle inamovibilità previste dalla legge.
1182
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
sopravviveva accanto a predetta contrattazione l’efficacia della legge come
fonte esclusiva di disciplina delle funzioni svolte dai lavoratori pubblici,
sarebbe sopravvissuto non più di un decennio.
È ben noto come il d.lgs. 29/1993 (ora confluito nel nuovo testo
unico sul rapporto di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni:
d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) abbia “privatizzato” il pubblico impiego,
seppure attraverso alcune tappe temporali che, insieme alle numerose e
radicali modifiche del testo normativo (fino al d.lgs. 80/1998) 20 , hanno
portato alla contrattazione anche delle mansioni oltre che del trattamento
economico e giuridico.
È altrettanto noto che il d.lgs. 29/1993 ha escluso alcune categorie
dalla c.d. privatizzazione, fra cui, appunto la carriera prefettizia. Questa si
è venuta così a trovare – insieme alla Diplomazia e a pochi altri corpi civili
– in un ristrettissimo genus di gruppi professionali pubblici ancora organizzati
secondo il sistema di progressioni verticali tipico delle carriere. Si
può anzi dire che proprio l’esclusione dal regime generale dell’impiego alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni dettata dal d.lgs. 29/1993
abbia riportato il corpo amministrativo di cui trattasi all’originale strutturazione,
ponendolo definitivamente in una posizione differenziata. La
legge quadro del 1983, invero, non aveva operato eccezioni espresse per i
funzionari prefettizi, al contrario di quanto faceva per i diplomatici, i magistrati,
i militari e le forze di polizia (articolo 26, commi 2 e 3). Al contempo,
la fonte di disciplina del rapporto di lavoro dei prefettizi allora in vigore
– il decreto legislativo 24 aprile 1982, n. 340 – dichiarava applicabili ai
dipendenti dell’Amministrazione civile dell’Interno le “disposizioni vigen-
20 Il d.lgs. 29/1993 è stato modificato e integrato pressoché in ciascun anno dal 1993 al 1998, data di
quella che è talvolta indicata come “seconda privatizzazione”. Questi gli interventi legislativi che hanno
riguardato il testo originario: d.lgs. 19 luglio 1993, n. 247; d.lgs. 18 novembre 1993, n. 470; d.lgs. 23
dicembre 1993, n. 546; legge 23 dicembre 1994, n. 724; decreto legge 12 maggio 1995, n. 163 (convertito
in legge 11 luglio 1995, n. 27); legge 11 luglio 1995, n. 273; d.lgs. 28 luglio 1995, n. 316; legge 27
ottobre 1995, n. 437; legge 11 luglio 1996, n. 365; d.lgs. 4 novembre 1997, n. 396. Lo stesso d.lgs. 31
marzo 1998, n. 80, è stato poi modificato dal d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, adottato in attuazione del
potere di correzione e integrazione previsto dalla stessa legge-delega (articolo 11, comma 3, della legge
59/1997). Infine è confluito nel nuovo testo unico sul rapporto di lavoro alle dipendenze di pubbliche
amministrazioni: d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
1183

ti per la generalità degli impiegati civili dello Stato, salvo quanto previsto
dalle norme contenute nel presente decreto” (articolo 9) e sopprimeva le
carriere previste dall’ordinamento previgente (articolo 10, comma 1). In
buona sostanza, dal 1982 al 1993 non si ha più traccia, nelle fonti di organizzazione
del pubblico impiego, di una “carriera prefettizia”.
Ciò nondimeno, rivelando una notevole resistenza all’omogeneizzazione
e una certa coesione, la categoria di funzionari in questione è riuscita
a mantenere una propria specialità, comunque assicurata anche dalle
norme specifiche contenute nel timido decreto 340/198221 , e a ottenerne
una riaffermazione nella riforma del 1993.
Per un gruppo professionale con tali caratteristiche la sottrazione alla
contrattualizzazione e alla connessa sindacalizzazione è sembrata, per l’ungo
tempo, l’unica opzione possibile. Sul modello della magistratura, ancor
più che su quello delle forze armate e delle forze di polizia, i dibattiti interni
alla carriera postulavano una disciplina interamente legislativa del rapporto
di lavoro; anche nel decennio di sottoposizione al regime di “legislazione
concordata” della legge 93/1983, i funzionari prefettizi non sono
stati rappresentati da un proprio sindacato nelle trattative che pure li
riguardavano in quanto assimilati agli altri funzionari di pari qualifiche
dello Stato, né hanno preferito l’iscrizione presso i sindacati di massa, nei
quali, probabilmente, non si rispecchiavano22 .
L’ipotesi di una parziale contrattualizzazione, infatti, ha tardato ad
21 Il riferimento è all’esclusione di accesso o immissione da altre carriere, ruoli o amministrazioni sancita
dall’articolo 10, comma 4 e all’esclusione della mobilità esterna stabilita dall’articolo 11. Il d.p.r. 340/1982,
peraltro, non usa mai l’espressione “carriera prefettizia” la quale, peraltro, pur essendo invalsa nell’uso già da
metà del diciannovesimo secolo, appare per la prima volta in un testo legislativo nel d.lgs. 29 del 1993 (l’espressione
prima usata era “carriera direttiva amministrativa dell’Amministrazione civile dell’interno”). Inoltre
sembra affermare una pur limitata specialità del corpo prefettizio e degli altri impiegati dell’Amministrazione
civile dell’interno soltanto per riconoscimento delle peculiarità legate al ruolo “di supporto” delle funzioni
di pubblica sicurezza, quasi in veste di categoria servente l’Amministrazione di pubblica sicurezza. Sulla
difficile convivenza fra l’anima civile e quella “poliziesca” dell’Amministrazione dell’interno si è giocato un
pluridecennale, acceso dibattito culturale e sindacale, che ha coinvolto sia le organizzazioni e associazioni
esponenziali dei funzionari prefettizi (l’Anfaci e il Sinpref), sia i sindacati del personale, interessati all’affermazione
dell’autonomia delle funzioni amministrative svolte rispetto a quelle esercitate dai poliziotti (sovente
impiegati anche in attività d’ufficio a stretto contatto con i dipendenti civili).
22 Può essere letta in questo senso l’interessante vicenda dell’annullamento della sottoscrizione dell’accordo
da parte del Sulp, confederazione sindacale rappresentativa dei sindacati confederali (CGIL, CISL e
UIL), sulla quale si tornerà più avanti.
1184
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
affacciarsi alla scena del dibattito interno ed esterno alla carriera. Quando
il d.lgs. 29/1993 ne sancì la specialità, ci si rese ben presto conto che il riferimento
ai “previgenti ordinamenti” che avrebbero continuato a disciplinare
le categorie escluse dall’applicazione della nuova normativa era, per la
carriera prefettizia, oltremodo ambiguo. Come appena evidenziato, infatti,
le norme speciali dettate dal d.P.R. 340/1982 erano lacunose, poiché trattavano
soltanto alcuni aspetti del rapporto d’impiego e, per il resto, rinviavano
alla regolamentazione generale; ciò che comportava l’applicazione del
testo unico del 1957 e della legge quadro del 1983, fonti superate e in più
punti vulnerate da successive abrogazioni parziali nel momento in cui, nel
1993, diventavano la sola scaturigine di disciplina. Negli anni immediatamente
successivi, dunque, si affrontò il problema in chiave tradizionale,
puntando sulla regolazione legislativa della materia; con un notevole ritardo,
vissuto con particolare disagio dalla carriera (nel frattempo vieppiù
segnata da defezioni soprattutto fra i giovani quadri, in cerca di impieghi
più remunerativi), si giunse – nel 1997 – alla presentazione in Parlamento
di una laconica norma di delega, nell’ambito del disegno di legge sulla
riforma delle forze dell’ordine (il c.d. “d.d.l. Napoletano”).
Proprio l’incongruo ma persistente legame fra l’ordinamento della
carriera e quello delle forze di polizia spinse le associazioni rappresentative
dei funzionari prefettizi (l’Anfaci, associazione nazionale dei funzionari
civili dell’interno e il neonato Sinpref, primo sindacato della categoria) a
introdurre nel dibattito ipotesi più innovative, ivi compresa quella di un
ridisegno del corpo che agisse attraverso due piani distinti: quello della legislazione,
per la riforma della carriera e per la ridefinizione delle sue funzioni;
quello della negoziazione, per la definizione del trattamento economico
e degli istituti giuridici di stretta attinenza con il rapporto di lavoro piuttosto
che con quello di servizio.
Il d.lgs 19 maggio 2000, n. 13923 , che ha riformato la carriera prefettizia
e che ne costituisce ora il testo di disciplina fondamentale, è il risul-
23 Su delega legislativa conferita al Governo dalla legge 28 luglio 1999, n. 266 (i cui articoli 10 e 11 sono
dedicati al riordino della carriera prefettizia).
1185

tato di questa impostazione; esso, infatti, regola direttamente le funzioni,
le qualifiche 24 , il reclutamento e l’avanzamento in carriera, compresi i meccanismi
e gli strumenti di formazione e di valutazione, ma rinvia, per gli
altri profili, a un apposito accordo da stipularsi fra il Governo e le organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative della categoria. Tale
accordo, da recepire con decreto del Presidente della Repubblica, con tutta
evidenza introduce una limitata contrattualizzazione per le categorie di
personale pubblico escluse dalla privatizzazione (così per i prefettizi, come
per i diplomatici) e riproduce il meccanismo già collaudato con la legge
quadro del 1983.
Non sono di difficile comprensione le ragioni per cui la negoziazione,
alla cui prima fase storica (1983-1993) era rimasto sostanzialmente estraneo
il gruppo professionale, è stata per esso riproposta, riscuotendo altresì, nella
sua prima applicazione (accordo collettivo nazionale per il biennio 2000-01),
un indubbio successo partecipativo. Il comparto di riferimento è ora limitato
ai soli funzionari prefettizi, mentre prima si estendeva a tutti i dipendenti
delle amministrazioni centrali dello Stato (il c.d. “comparto Ministeri”); ciò
ha consentito ai funzionari di gestire attraverso canali autonomi il rapporto
con la controparte datoriale, che è quello stesso Governo che essi rappresentano
per propria precipua funzione; ha permesso loro, quindi, di essere rappresentati
da organizzazioni sindacali diverse da quelle del restante personale,
nelle quali è stato più facile riconoscersi per dipendenti particolarmente
vicini – per professione – al proprio datore di lavoro 25 .
24 Come già esposto nel paragrafo precedente, nel previgente sistema, delineato dal d.p.r. 340/1983,
erano previste otto qualifiche, quattro direttive (viceconsigliere di prefettura, consigliere di prefettura,
direttore di sezione, viceprefetto ispettore aggiunto) e quattro dirigenziali (viceprefetto ispettore, viceprefetto,
prefetto, prefetto di I classe), corrispondenti, le prime sette, ad altrettanti gradi della Polizia di Stato
(vicecommissario, commissario, commissario capo, vicequestore aggiunto, primo dirigente-vicequestore,
dirigente superiore-questore, dirigente generale C), la quale trovava nel prefetto di I classe il proprio vertice
comune. Nel nuovo sistema disegnato dal d.lgs. 139/2000 tutta la carriera è dirigenziale, e si articola in
sole tre qualifiche: due corrispondenti alla dirigenza non generale (viceprefetto aggiunto e viceprefetto);
uno corrispondente alla dirigenza generale (prefetto); resta quella di consigliere come qualifica d’accesso,
limitatamente al corso di formazione iniziale presso la SSAI (scuola superiore dell’amministrazione dell’interno)
e al tirocinio presso gli uffici territoriali del Governo, per un totale di due anni.
25 In diverse occasioni, nel corso delle trattative, la parte sindacale ha assunto posizioni di tutela della
funzionalità del servizio persino più rigide di quelle della controparte datoriale; è ciò che è accaduto, per
esempio, con le rappresentanze di base e con l’istituto della reperibilità, su cui si tornerà più avanti.
1186
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
Il quadro normativo
Il citato decreto legislativo n. 139 del 2000 è stato adottato in attuazione
di un’apposita delega legislativa, conferita al Governo con la legge 28
luglio 1999, n. 266 (i cui articoli 10 e 11 riguardavano la carriera prefettizia,
mentre la restante parte era dedicata alla riforma della carriera diplomatica
e di altre amministrazioni statali).
La norma di delega disponeva già che gli aspetti economici e giuridici
del rapporto di lavoro dei funzionari prefettizi dovessero essere disciplinati
mediante “un procedimento negoziale tra una delegazione di parte
pubblica presieduta dal Ministro per la funzione pubblica ed una delegazione
delle organizzazioni sindacali rappresentative del personale della carriera
prefettizia, con cadenza quadriennale per gli aspetti giuridici e biennale
per quelli economici del rapporto di impiego del personale della carriera
stessa, i cui contenuti sono recepiti con decreto del Presidente della
Repubblica” (articolo 10, comma 1, lettera a). Il meccanismo – che come
si è detto è mutuato dal sistema della legge quadro del 1983 – è analogo a
quello previsto per il personale del c.d. “comparto sicurezza” (costituito dai
dipendenti delle forze di polizia e delle forze armate) 26 .
Gli articoli 26 e seguenti del d.lgs. 139/2000 delineano il procedimento
di negoziazione. Questo ha, come i contratti dell’impiego pubblico
26 La legge 6 marzo 1992, n. 216 e il d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195 (modificato dal d.lgs. 31 marzo
2000, n. 129) disegnano le procedure di stipulazione degli accordi collettivi per il personale del “comparto
sicurezza”. Il procedimento è distinto secondo la natura civile o militare delle forze e dei corpi dai quali
dipende il personale. Quello concernente le forze di polizia ad ordinamento civile (Polizia di Stato, Polizia
penitenziaria e Corpo forestale dello Stato) si conclude con la sottoscrizione di un vero e proprio accordo
sindacale, stipulato tra una delegazione di parte pubblica e le organizzazioni sindacali rappresentative;
segue comunque la trasfusione dell’accordo in un decreto del Presidente della Repubblica. Quello attinente
le forze di polizia a ordinamento militare (Arma dei carabinieri e Guardia di Finanza) nonché il personale
delle forze armate (Esercito, Marina e Aviazione) sono, invece, finalizzati alla concertazione tra diverse
componenti, sostanzialmente contrapposte ma formalmente tutte organi della pubblica amministrazione.
Da una parte sono i ministri interessati, i Comandanti generali delle citate forze di polizia e il Capo di
stato maggiore delle forze armate; dall’altra (ma non formalmente) sono le rispettive sezioni del Consiglio
centrale di rappresentanza (COCER - sezioni Carabinieri e Guardia di Finanza e COCER - sezioni Esercito,
Marina e Aeronautica). Il Cocer è organismo pubblico (non privato come i sindacati delle forze di
polizia a ordinamento civile; cfr. M. DI ROLLO, Le relazioni sindacali nel comparto sicurezza, in Il lavoro
nelle pubbliche amministrazioni, n. 4/1999, 691), a base elettiva, a carattere nazionale e interforze, che agisce
per la tutela degli interessi collettivi degli appartenenti alle forze di polizia a ordinamento militare e alle
forze armate. Non essendovi formale contrapposizione fra parti non v’è un accordo: i Cocer non stipulano
alcunché, bensì partecipano alla “delegazione” di parte pubblica per esprimere le proprie posizioni relativamente
alla definizione degli schemi di provvedimento di concertazione.
1187

“privatizzato”, durata quadriennale per gli istituti giuridici e biennale per
quelli economici (articolo 26); si conclude con un accordo fra la parte pubblica,
“composta dal Ministro per la funzione pubblica, che la presiede, e
dai Ministri dell’interno e del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, o dai sottosegretari di Stato rispettivamente delegati” e una privata,
costituita dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative
(articolo 27); verte sulle seguenti materie, che ne costituiscono il contenuto
(articolo 28):
a) il trattamento economico fondamentale e accessorio, secondo parametri
appositamente definiti in tale sede che ne assicurino, nell’ambito delle
risorse finanziarie disponibili, sviluppi omogenei e proporzionati, rapportati
alla figura apicale;
b) l’orario di lavoro;
c) il congedo ordinario e straordinario;
d) la reperibilità;
e) l’aspettativa per motivi di salute e di famiglia;
f) i permessi brevi per esigenze personali;
g) le aspettative ed i permessi sindacali;
h) l’individuazione di misure idonee a favorire la mobilità di sede, aggiuntive
rispetto a quelle previste per i funzionari non assegnatari di alloggi da
parte dell’amministrazione dell’interno.
L’articolo 29 puntualizza, poi, le fasi procedimentali, fino alla trasfusione
del contenuto dell’accordo negoziale in un decreto del Presidente
della Repubblica, segno della persistente natura pubblicistica del rapporto
di lavoro dei funzionari prefettizi. Il comma 6 dell’articolo 29 prevede,
infine, la possibilità di stipulazione di accordi decentrati a livello centrale e
periferico – che non necessitano di recepimento con d.P.R. – e i quali,
senza oneri aggiuntivi, individuano criteri applicativi delle previsioni dell’accordo
collettivo nazionale.
L’individuazione delle associazioni sindacali ammesse alla negoziazione
Merita un cenno la procedura di determinazione delle associazioni
1188
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
sindacali “maggiormente rappresentative”, cioè tali da essere ammesse alle
trattative con la parte pubblica per la stipula degli accordi e dei contratti
collettivi27 .
Queste, secondo il citato articolo 27, sono “individuate con decreto
del Ministro per la funzione pubblica secondo i criteri generali in materia
di rappresentatività sindacale stabiliti per il pubblico impiego”. Criteri che
si rinvengono nell’articolo 43 del d.lgs. 165/2001 (già articolo 47 bis del
d.lgs. n. 29/1993), il quale consente la partecipazione alle trattative negoziali
delle sigle sindacali che abbiano una rappresentatività non inferiore al
5 per cento, considerando a tal fine la media tra il dato associativo (accertato
in base alle deleghe per il versamento dei contributi sindacali rilasciate
nell’anno considerato e trasmesse non oltre il 31 marzo dell’anno successivo)
e la percentuale dei voti ottenuti nelle elezioni delle rappresentanze
unitarie del personale (RSU). Poiché le RSU non sono previste per la
carriera prefettizia, ai fini del calcolo della rappresentatività non può che
rilevare esclusivamente il dato associativo.
Durante la gestazione del d.lgs. 139 le associazioni professionali della
carriera prefettizia (l’Anfaci e il Sinpref) avevano chiesto che, in luogo dell’ordinario
criterio di determinazione della “maggiore rappresentatività” in
uso nel pubblico impiego, fosse prescelto un diverso metodo di calcolo del
dato associativo; il criterio proposto era quello della percentuale degli iscritti
al sindacato non inferiore al 5% del totale dei dipendenti. L’invocata eccezione
era giustificata dalla ristrettezza numerica della categoria di personale
in questione, che non supera le 1.600 unità fra prefetti, viceprefetti e viceprefetti
aggiunti: una soglia minima calcolata in percentuale sul totale del
dato associativo – normalmente pari a circa la metà dei dipendenti, quindi
a 800 unità – avrebbe reso sufficiente la soglia dei 40 iscritti affinché un
sindacato venisse ammesso alla contrattazione. Ne sarebbe conseguito un
concreto rischio di eccessiva frammentazione del panorama sindacale.
27 Per una corretta ed esauriente ricostruzione della vicenda qui tratteggiata, si veda C. SILVESTRO, “La
rappresentatività di nuove aggregazioni sindacali: il parere del Consiglio di Stato sull’avvio della negoziazione
per la carriera prefettizia”, in Diritto&Diritti, luglio 2001 (www.diritto.it).
1189

Nonostante la ragionevolezza di tali rilievi, il legislatore delegato
non ha ritenuto di operare la postulata eccezione, confermando anche per
la carriera prefettizia il generale criterio di calcolo della “maggiore rappresentatività”.
Ne è derivata una contrapposizione fra l’associazione sindacale
autonoma che raccoglie la quasi totalità dei prefettizi tesserati (Sinpref)
e le confederazioni sindacali generali le quali, a loro volta federandosi fra
loro in un nuovo soggetto sindacale (il Sulp, Sindacato unitario dei lavoratori
prefettizi), avevano raggiunto la soglia minima delle 40 tessere28 , seppure
attraverso un procedimento viziato dalla mancanza della prescritta
conferma espressa delle adesioni alla nuova associazione da parte degli
iscritti ai sindacati confluiti o federatisi29 .
La nuova sigla, con il decreto del Ministro della funzione pubblica
di individuazione delle associazioni maggiormente rappresentative (decreto
dell’8 ottobre 2000), è stata ammessa alla negoziazione con la parte pubblica
con riserva, in attesa di un parere nel frattempo richiesto al Consiglio
di Stato. Quest’ultimo ha reso il parere il 21 marzo 2001 (I sezione), pronunciandosi
in senso negativo circa l’ammissibilità alle trattative del Sulp.
La vicenda si è conclusa con il parziale annullamento – con l’ulteriore
decreto del Ministro per la funzione pubblica del 28 maggio 2001 – del
primo decreto nella parte in cui il Sulp era stato ammesso alla negoziazione;
la rappresentanza della parte sindacale è stata così limitata al solo Sin-
28 I dati sulle adesioni ad associazioni sindacali, riferiti al 31 dicembre 1999, rivelavano un totale di 668
deleghe (su circa 1.600 funzionari prefettizi), così distribuito: SINPREF 596, pari a 89,22%; CISL-FPS 30
(4,49%); CONFEDIR/DIRSTAT 25 (3,74%); CGIL-F.P. 7 (1,05%); UIL-PA 3 (0,45%); CISAL-FAS 2
(0,30%); CONFSAL-UNSA 2 (0,30%); Fed. Sind. UGL Stat/ANDCD 2 (0,30%);
CIDA/UNADIS/Ministeri 1 (0,15%). Trattasi dei dati forniti dal Ministero dell’interno alla Presidenza del
Consiglio-Dipartimento della funzione pubblica ai fini della determinazione delle associazioni maggiormente
rappresentative.
29 In ciò violando l’art. 8, lett. c), del d.lgs. n. 396/1997, nel testo modificato dall’art. 44 del d.lgs. n.
80/1998. La norma prescrive che “le organizzazioni sindacali che, nel corso del 1997, abbiano dato vita,
mediante fusione, affiliazione o in altra forma, ad una nuova aggregazione associativa, possono imputare al
nuovo soggetto sindacale le deleghe delle quali risultino titolari, purché il nuovo soggetto succeda effettivamente
nella titolarità delle deleghe che ad esso vengano imputate, o che le deleghe siano, comunque, confermate
espressamente dai lavoratori a favore del nuovo soggetto” (elementi di cui le organizzazioni sindacali
hanno l’onere di fornire “idonea documentazione”). Il Consiglio di Stato, nel proprio parere più avanti
richiamato, ha sostenuto che la prescrizione rientra, assieme all’art. 47 bis del d.lgs. n. 29/1993, nella normativa
di riferimento da prendere in considerazione nel caso di specie, in virtù del richiamo per relationem
operato dall’art. 27 del D.Lgs n. 139/2000 ai criteri generali in materia di rappresentatività sindacale.
1190
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
pref, ma in data successiva alla sottoscrizione dell’accordo, avvenuta all’inizio
dello stesso mese (la sottoscrizione del Sulp è comunque colpita, con
tutta evidenza, da nullità parziale per sopravvenuto difetto di presupposti
di legittimità) 30 . La carriera prefettizia è pertanto l’unico comparto contrattuale
di pubblici dipendenti nel quale non sia presente – per ora – neppure
uno dei grandi sindacati confederali.
L’accordo
L’accordo negoziale è stato siglato, come appena accennato, il 9
maggio 2001, al termine di una contrattazione complessa per la novità
della procedura, che vedeva impegnata la rappresentanza di una categoria
che mai prima aveva negoziato il proprio trattamento giuridico ed economico.
È stato quindi recepito dal d.p.r. 23 maggio 2001, n. 316.
Unico precedente, ma di troppo fresca data per costituire un dato
d’esperienza, era l’accordo “parallelo” per la disciplina del rapporto di lavoro
dei diplomatici, stipulato pochi mesi prima (il 30 gennaio 2001) 31 .
Rispetto a questo, che la parte pubblica considerava quale base di lavoro
vincolante per le trattative, l’accordo dei prefettizi appare più corposo ed
elaborato, discostandosi maggiormente dalla disciplina contrattuale della
dirigenza pubblica della c.d. “Area I” di contrattazione (dirigenti del ruolo
unico delle amministrazioni statali, dirigenti delle università e dirigenti
degli enti pubblici non economici).
Proprio la richiamata disciplina della dirigenza, peraltro, ha fornito
principi e istituti di riferimento alla nuova regolamentazione del rapporto
di lavoro dei funzionari prefettizi. Come si vedrà meglio fra breve, molte
norme sul trattamento giuridico sono state mutuate dal contratto collettivo
nazionale di lavoro dei dirigenti dell’Area I per il quadriennio 1998-
2001, concluso, fra l’altro, durante le trattative per l’accordo negoziale di
cui trattasi.
30 Non si può che concordare, in merito, con il giudizio negativo espresso da C. SILVESTRO, cit., circa
la eccessiva e ingiustificata lentezza nell’attuazione di quanto contenuto nel parere del Consiglio di Stato.
31 L’accordo è stato poi recepito con il d.P.R. 20 febbraio 2001, n. 114.
1191

L’armonizzazione dell’accordo al CCNL della dirigenza statale e
parastatale ne spiega anche la particolare decorrenza e la durata, la quale, a
regime, è quadriennale per la parte giuridica e biennale per la parte economica
ma, in sede di prima applicazione, è biennale per entrambe le parti,
in modo da farla coincidere con il secondo biennio di vigenza del CCNL
della dirigenza (2000-2001): a partire dal 2002 gli ambiti temporali saranno
sincronizzati.
Anche la struttura del testo negoziale segue quella del CCNL Area
I, che non presenta, peraltro, forti elementi di peculiarità rispetto agli altri
contratti collettivi. Dopo alcune norme di individuazione dell’ambito
applicativo (campo di applicazione: articolo 1; decorrenza e durata: articolo
2), seguono le disposizioni relative agli istituti non economici di regolamentazione
del rapporto di lavoro (i c.d. profili giuridici); le norme per la
determinazione del trattamento economico, quindi, completano il quadro
della disciplina, che è infine chiuso da una disposizione finale recante le
disapplicazioni (l’articolo 26).
Si tratta, dunque, di quattro oggetti di regolamentazione, meglio
esemplificati – nell’accordo dei diplomatici – dai quattro titoli in cui quel
testo è diviso. L’accordo negoziale per la carriera prefettizia, invece, consta
di 26 articoli (3 in più dell’altro) non raggruppati in titoli, probabilmente
a causa della fretta che ha segnato le ultime fasi della stipulazione, a ridosso
delle elezioni politiche per la XIV legislatura.
Quanto al contenuto, si può anticipare che, benché l’obiettivo di
armonizzazione perseguito dalla parte pubblica nella negoziazione sia stato
indubbiamente raggiunto per ciò che concerne la struttura e gran parte della
regolamentazione, l’accordo per la disciplina del rapporto di lavoro della
carriera prefettizia presenta comunque delle interessanti specialità, dovute
alla peculiarità dell’impiego (basti pensare alla disciplina della reperibilità).
Prima di proseguire con l’esame della disciplina negoziale, è opportuno
fare presente che – al momento – l’accordo non è stato ancora pubblicato
nella Gazzetta ufficiale nella veste del d.P.R. di recepimento. È per
questa ragione che non se ne indicano gli estremi.
1192
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
I profili giuridici
Buona parte delle norme che regolano gli aspetti c.d. giuridici del
rapporto di lavoro – cioè l’orario, le ferie, le assenze di diverso tipo e i diritti
sindacali – sono state mutuate, come accennato, dalla disciplina già dettata
per la dirigenza pubblica e riprodotta nell’accordo negoziale per la carriera
diplomatica.
Non è necessario, dunque, soffermarsi su istituti quali le ferie (articolo
4), le assenze per malattia e motivi di salute (articolo 5), l’aspettativa
per motivi personali e di famiglia (articolo 6), i congedi parentali (articolo
7), i permessi per esigenze personali (articolo 8). Solo, per quel che concerne
le ferie si osserva che, attraverso la loro univoca indicazione della loro
durata in 28 giorni (più i quattro compensativi delle festività soppresse) si
verifica una generale definizione dell’orario settimanale come articolato su
5 giorni lavorativi, in contrasto con quanto ancora avviene in molti uffici
centrali e periferici dell’Amministrazione dell’interno32 ; ne conseguirà,
necessariamente, o un adeguamento dell’orario di servizio oppure un generalizzato
ricorso al recupero della sesta giornata lavorativa sotto forma di
riposo compensativo da fruire in altri giorni33 .
Si deve peraltro osservare che, per tutti i citati istituti, la carriera
conosce una regolamentazione affatto nuova rispetto al passato, poiché
quella che è la disciplina generale in materia nell’ambito del pubblico
impiego non si applicava alla categoria in questione, ancora assoggettata
alle norme del testo unico degli impiegati civili dello Stato n. 3 del 1957.
32 L’articolo 3 dell’accordo, invece, afferma espressamente al comma 1 che “l’orario di servizio dell’amministrazione
dell’interno si articola su cinque giorni settimanali”, e pone tale affermazione alla base della
determinazione della durata delle ferie (“considerato che…”).
33 Nel contratto dei dirigenti dell’Area I, i giorni di ferie sono 28 (più le quattro festività soppresse) o
32 (+4) a seconda che la settimana lavorativa sia articolata su cinque o su sei giornate. Il contratto dei diplomatici,
invece, essendo rivolto al solo Ministero degli affari esteri (la regolamentazione del rapporto di lavoro
all’estero è ancora affidata alla legge), dà per assodato che le giornate di ferie siano 28, poiché in quel
dicastero vige la “settimana corta” in tutti gli uffici. La decisione di indicare univocamente, nell’accordo
negoziale per la carriera prefettizia, le giornate di ferie nel numero di 28, è da attribuirsi principalmente a
esigenze di uniformità con la carriera diplomatica. Tali esigenze, fatte valere principalmente dalla parte
pubblica, sono da ricollegarsi allo sforzo di introduzione della “settimana corta” in via generalizzata in tutte
le pubbliche amministrazioni, da tempo nell’agenda governativa; tuttavia, non hanno condotto fino all’eliminazione
delle ferie articolate su 32+4 giorni perché il contratto collettivo per la dirigenza dell’Area I
disciplina il rapporto di lavoro di dipendenti di amministrazioni assai diverse fra loro, rendendo davvero
ardua l’indicazione di un modello univoco di articolazione della settimana lavorativa.
1193

Scompare, così, per i prefettizi il congedo straordinario, sostituito da diversi
strumenti come i permessi per esigenze personali e i congedi parentali.
Una certa persistenza della tradizione si riscontra nella denominazione
delle ferie, tuttora chiamate “congedo ordinario”, ma non – come si è appena
detto – nella loro disciplina sostanziale.
Diverso è il discorso per l’orario di lavoro, denominato dall’accordo
“tempo di lavoro”. Questo, essendo la carriera tutta dirigenziale, è adesso
uniformato a quello dei dirigenti pubblici, nel senso che è rimesso alla
autonoma determinazione del funzionario34 (articolo 3: “il funzionario
della carriera prefettizia organizza la propria presenza in servizio e il proprio
tempo di lavoro correlandoli in modo flessibile ed adeguato alle esigenze
della struttura presso cui presta servizio, nonché alle responsabilità
inerenti alla posizione da lui ricoperta e agli obiettivi da conseguire”) 35 .
34 Come per il resto della dirigenza pubblica, l’autodeterminazione non giunge fino alla libera articolazione
settimanale o annuale del tempo di lavoro. Questo, infatti, resta a base giornaliera, tanto che su tale
base sono calcolate le ferie (v. supra) nonché il recupero compensativo delle festività e dei riposi “giornalieri
o settimanali” non goduti; il comma 4 dell’articolo 3, infatti, afferma che “qualora, in relazione ad esigenze
eccezionali, si determini una interruzione od una riduzione del riposo fisiologico giornaliero o settimanale
o comunque derivante da giorni di festività, al funzionario della carriera prefettizia deve essere
comunque garantito, una volta cessate tali esigenze eccezionali, l’adeguato recupero del tempo di riposo
fisiologico corrispondente a quello sacrificato alle necessità del servizio”.
Prova ulteriore della persistenza dell’obbligo di presenza giornaliera è fornita – per la dirigenza amministrativa
– dall’articolo 17 del CCNL dell’Area I 1997-2001, il quale prevede la risoluzione del rapporto di
lavoro, “senza diritto ad alcuna indennità sostitutiva di preavviso”, nel caso in cui il dirigente “decorsi quindici
giorni, non si presenti in servizio o non riprenda servizio alla scadenza del periodo di congedo”, “salvo
casi di comprovato impedimento”.
35 Disciplina pressoché identica è dettata dal CCNL della dirigenza dell’Area I, con la sola differenza terminologica
della denominazione di “impegno di lavoro” in luogo di “tempo di lavoro”: “Nell'ambito dell'assetto
organizzativo dell'Amministrazione di appartenenza, il dirigente organizza la propria presenza in
servizio ed il proprio tempo di lavoro correlandoli in modo flessibile alle esigenze della struttura cui è preposto
ed all'espletamento dell'incarico affidato alla sua responsabilità, in relazione agli obiettivi e programmi
da realizzare” (articolo 16). Anche la norma sul riposo compensativo è praticamente identica: “qualora,
in relazione ad esigenze eccezionali, si determini una interruzione od una riduzione del riposo fisiologico
giornaliero o settimanale o comunque derivante da giorni di festività, al dirigente deve essere comunque
garantito, una volta cessate tali esigenze eccezionali, un adeguato recupero del tempo di riposo fisiologico
sacrificato alle necessità del servizio” (articolo 26, comma 2).
Quanto alla denominazione di “tempo” o “impegno” di lavoro, in luogo del tradizionale “orario”, è evidente
che essa vuole indicare la autodeterminazione della presenza in servizio per i dipendenti di livello
dirigenziale. Trattasi, peraltro, di differenza meramente terminologica, come provato dal fatto che un’identica
norma è dettata dal CCNL dei segretari comunali e provinciali 1997-2001 sotto la rubrica di “orario
di lavoro”: “nell’ambito dell’assetto organizzativo dell’ente, il segretario assicura la propria presenza in
servizio ed organizza il proprio tempo di lavoro, correlandoli in modo flessibile alle esigenze connesse all’espletamento
dell’incarico affidato alla sua responsabilità in relazione agli obiettivi e programmi da realizzare”.
Nell’accordo per la carriera diplomatica è usata una denominazione ancora diversa, seppure sotto
identica rubrica (“tempo di lavoro”): si parla, infatti, nel corpo della norma, di “impegno e tempo di lavoro”
in luogo di “presenza in servizio e tempo di lavoro”.
1194
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
Tuttavia, la riportata disposizione, sostanzialmente mutuata da quella
del contratto per la dirigenza dell’Area I, è completata da un ultimo
comma dedicato alla c.d. reperibilità. Con questo nome si suole indicare la
disponibilità tradizionalmente assicurata dal funzionario prefettizio, in via
volontaria36 , a mantenersi reperibile e a svolgere attività d’ufficio anche al
di fuori dal normale tempo del servizio. Non si tratta di lavoro straordinario
– peraltro ormai incompatibile con il nuovo assetto del tempo di lavoro,
non più ancorato a un numero fisso di ore giornaliere e settimanali –
bensì di una sorta di telelavoro a richiesta del datore. Perlopiù, infatti, si
verifica per necessità di protezione civile (anche quotidiane come l’apprestamento
dei mezzi di trasporto per i trapianti d’organi e gli altri trasporti
sanitari d’emergenza) ovvero d’ordine e sicurezza pubblica. La disposizione
del comma 5 prevede, così, che “in relazione alla necessità di garantire la
salvaguardia delle esigenze connesse alla tutela dell’ordine e della sicurezza
pubblica, del sistema della protezione civile e degli altri diritti civili e politici
costituzionalmente garantiti, il funzionario della carriera prefettizia
assicura la reperibilità nell’ambito dei principi indicati nell’articolo 14 e
sulla base dei criteri individuati in sede di accordi decentrati”.
L’articolo 14 regola la contrattazione decentrata (rectius: integrativa)
che dovrà completare il quadro della disciplina tratteggiato dall’accordo
nazionale. Come di consueto essa si articola in due livelli: centrale, cioè valido
per tutto il territorio nazionale, e decentrato, cioè applicabile soltanto
nelle sedi cui si riferisce, in ragione della specificità degli ambiti di regolamentazione.
Il primo, prevalente per importanza, deve disciplinare, innanzitutto,
proprio la “individuazione dei criteri applicativi della reperibilità”.
A questo fine l’accordo indica i principi cui la contrattazione integrativa
dovrà attenersi: dovranno essere espressamente e tassativamente individuati
gli uffici nei quali deve essere assicurata la reperibilità; la reperibilità dovrà
36 Le norme dettate dall’accordo negoziale, in base all’espressa indicazione contenuta nel d.lgs.
139/2000, costituiscono la prima affermazione storica dell’obbligo di reperibilità. Fino a oggi essa è stata
garantita ma sempre e soltanto per volontaria adesione dei funzionari prefettizi a quello che era un mero
valore di categoria. Ne conseguiva, naturalmente, l’assenza di ogni forma di retribuzione, se si esclude un
certo favore di carriera – ma non formalizzato – per i funzionari più presenti.
1195

essere assicurata in modo che in ogni sede di servizio sia presente un funzionario
prefettizio nell’arco della stessa giornata, salvo che nelle situazioni di
emergenza, dove ovviamente la presenza di funzionari è ben più nutrita37 .
Altri oggetti di disciplina per l’accordo integrativo a livello centrale
sono:
1) l’individuazione di misure idonee a favorire la mobilità di sede (aggiuntive
rispetto a quelle previste per i funzionari non assegnatari di alloggi da
parte dell’amministrazione dell’interno) 38 ;
2) la determinazione dei criteri generali per la verifica della sussistenza
delle risorse finanziarie da destinare all’ulteriore potenziamento del fondo
per il trattamento economico accessorio;
3) l’individuazione delle funzioni i cui titolari sono esonerati dallo sciopero,
ai sensi della legge n. 146/1990 e successive modificazioni ed integrazioni;
4) la modifica dei valori delle retribuzioni di posizione e di risultato indicati
dall’accordo nazionale nel caso in cui, successivamente a questo, sia
37 Inoltre, con una disposizione di indubbio interesse, si vuole far sì che la reperibilità – in atto non praticata
da tutto il personale della carriera – diventi un dato tipico del rapporto di lavoro del funzionario prefettizio:
“entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente accordo” – recita la norma - “i responsabili
delle strutture provvederanno, anche avvalendosi dei funzionari più esperti nella gestione delle emergenze,
all’addestramento di tutto il personale della carriera prefettizia, in modo da assicurare che la reperibilità
venga espletata mediante la rotazione di tutti i funzionari”. In tal modo si ripartirà meglio un peso
lavorativo di non poco conto e si eviterà la necessità di una retribuzione differenziata che trova difficile
riscontro nell’articolazione retributiva di cui si dirà più avanti.
38 Il d.lgs. 139/2000 ne fa espresso obbligo all’amministrazione dell’interno (articolo 15: “con decreto
del Ministro dell’interno sono stabilite forme d’incentivazione della mobilità a livello regionale e nazionale
correlate alla attivazione di facilitazioni abitative sulla base di convenzioni stipulate dall’Amministrazione
dell’interno con enti pubblici e soggetti privati”). L’articolo 28, comma 1, lett. h, dello stesso d.lgs.
139/2000, inoltre, inserisce l’individuazione delle misure aggiuntive per favorire la mobilità di sede fra gli
oggetti dell’accordo nazionale. Tuttavia, l’urgenza di procedere in tal senso – opportunamente riconosciuta
dal legislatore delegato nel decreto 139 – si è notevolmente ridotta a seguito dell’emanazione della legge
29 marzo 2000, n. 86, che ha introdotto un nuovo quadro di agevolazioni per i trasferimenti d’ufficio delle
forze armate, delle forze di polizia e della carriera prefettizia, cioè dei corpi che sono caratterizzati da un’alta
mobilità di sede per le normali esigenze del servizio (la carriera diplomatica, che ha simili necessità, gode
di una disciplina speciale per la mobilità all’estero, mentre all’interno presta servizio nella sola sede centrale).
Le facilitazioni, consistenti in un aiuto economico nei primi due o tre anni del trasferimento (a seconda
della scelta operata dal trasferito) e nel trasferimento agevolato del coniuge convivente, spettano peraltro
ai funzionari prefettizi che cambiano sede in via pressoché ordinaria, poiché con il nuovo sistema degli
incarichi di funzione stabilito dal d.lgs. 139/2000, si può dire che ogni trasferimento è d’ufficio. Ai sensi
dell’articolo 13, infatti, non vi è più la possibilità di una domanda di mutamento di sede, bensì solo la
facoltà di manifestare la propria disponibilità per gli incarichi di funzione liberi, restando poi la scelta del
funzionario cui conferire l’incarico nella discrezionalità dell’Amministrazione (sia pure limitata da vincoli
e dall’evidente obbligo di motivazione).
1196
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
modificata l’organizzazione amministrativa con conseguente rimodulazione
delle posizioni funzionali dei funzionari prefettizi39 .
Gli accordi decentrati, cioè quelli da stipularsi a livello di uffici centrali e
periferici, sono infine limitati ai seguenti oggetti:
1) la verifica dell’applicazione dei criteri di valutazione ai fini dell’attribuzione
della retribuzione di risultato;
2) l’individuazione delle modalità applicative della reperibilità, nel rispetto
dei criteri sopra indicati.
La disciplina dei profili giuridici dell’accordo si chiude con la regolamentazione
dei diritti sindacali. Anche in questo caso nulla da dire in
merito a una serie di norme quasi esattamente mutuate dal contratto della
dirigenza dell’Area I (si tratta degli articoli 9-13, dedicati, rispettivamente,
ai distacchi e ai permessi sindacali, alle aspettative e ai permessi non retribuiti,
ai relativi adempimenti dell’amministrazione, nonché alla tutela dei
dirigenti sindacali).
I profili economici
Il nuovo trattamento economico dei funzionari della carriera prefettizia
– con la parziale contrattualizzazione – non è più determinato legislativamente
bensì dall’accordo negoziale, che dispone nei limiti degli stanziamenti
di bilancio annualmente destinati allo scopo40 . L’accordo, in sede
di prima applicazione, ha dovuto procedere per espressa indicazione legi-
39 Sia l’accordo integrativo centrale che quelli decentrati non possono comportare impegni di spesa
aggiuntivi rispetto a quelli già disposti con l’accordo nazionale. Ciò perché il regime del rapporto di lavoro
dei funzionari prefettizi è tuttora pubblicistico; ne deriva che non esiste una fonte contrattuale che possa
legittimamente disporre spese né, tantomeno, prevalere su diverse norme legali o regolamentari. È il recepimento
in un d.P.R. che fornisce efficacia giuridica all’accordo sotto il profilo della prevalenza su altre
norme e della possibilità di impegno di spesa. Gli accordi integrativi, non recepiti in alcun regolamento,
devono limitarsi a integrare la disciplina stabilita con l’accordo nazionale.
40 Alcuni istituti aventi riflessi economici, in verità, sono ancora disciplinati con legge. Si tratta del trattamento
economico di missione e dei “buoni pasto”. Per l’estensione a tutti i funzionari prefettizi dei relativi
trattamenti dirigenziali, infatti, è stato necessario un apposito protocollo d’intesa aggiuntivo siglato lo
stesso 9 maggio 2000 dall’Amministrazione dell’interno e dalle associazioni sindacali, a latere dell’accordo
(il quale non avrebbe potuto trattare di argomenti ancora riservati alla legge). L’esperienza del “comparto
sicurezza” sembra suggerire che l’estensione del regime negoziale a tutti i profili economici dell’impiego è
cosa graduale ma progressiva (si pensi alle forme di previdenza integrativa, da poco rimesse alla contrattazione
per i dipendenti delle forze di polizia e delle forze armate).
1197

slativa a “utilizzare le risorse disponibili in funzione del riequilibrio delle
retribuzioni della carriera prefettizia rispetto a quelle della dirigenza ministeriale
contrattualizzata, eliminando ogni eventuale sperequazione” (articolo
10, comma 1, lett. a della legge 266/1999).
Anche la struttura della retribuzione ha dovuto essere uniformata a
quella della dirigenza, secondo quando disposto dal d.lgs. 139/2000 (articoli
19-21). Essa è pertanto tripartita, e consta di:
1) la retribuzione fondamentale, o componente stipendiale di base, nella
quale confluiscono lo stipendio tabellare, l’indennità integrativa speciale e,
se spettante, la retribuzione individuale di anzianità (r.i.a.);
2) la retribuzione di posizione, legata alle posizioni funzionali ricoperte,
cioè al tipo di incarico dirigenziale rivestito (tutti gli incarichi devono essere
graduati da un apposito decreto ministeriale, ai sensi dell’articolo 20 del
d.lgs. 139/2000);
3) la retribuzione di risultato, correlata ai risultati conseguiti rispetto agli
obiettivi assegnati.
La retribuzione di posizione e quella di risultato costituiscono, insieme,
il c.d. trattamento accessorio.
Fin qui, in estrema sintesi, il quadro dei vincoli legislativi, quanto
alla struttura e al quantum del nuovo trattamento economico. È un quadro
assai diverso dal previgente assetto della retribuzione spettante ai funzionari
prefettizi; questa, infatti, risentiva in primo luogo della separazione della
carriera in due tronconi, direttivo e dirigenziale, e, in secondo luogo, era
segnata da notevoli ritardi nell’adeguamento al costo della vita, accumulatisi
negli anni di “incertezza ordinamentale” fra l’emanazione del d.lgs.
29/1993 e quella del d.lgs. 139/2000. I funzionari direttivi (i viceconsiglieri
e i consiglieri di prefettura, i direttori di sezione e i viceprefetti ispettori
aggiunti) percepivano stipendi parametrati rispettivamente ai livelli
settimo bis, ottavo e nono dei funzionari della Polizia di Stato (in base a
una “norma d’aggancio” contenuta nell’articolo 17 bis del d.p.r.
340/1983); i dirigenti primi e superiori (viceprefetti ispettori e viceprefetti)
godevano di stipendi parametrati ai militari di pari grado (colonnelli e bri-
1198
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
gadier generali o generali di brigata), nonché aggiornati periodicamente con
il sistema delle classi e degli scatti biennali (sei classi del 6% di aumento biennale
per i primi dodici anni e successivamente scatti biennali del 2,5%); i
dirigenti generali (prefetti e prefetti di I classe) godevano di stipendi parametrati
agli altri dirigenti generali C e B, fin quando sono esistiti, e integrati dall’emolumento
perequativo provvisorio istituito dalla legge 2 ottobre 1997, n.
334. Tutti i funzionari, in aggiunta agli stipendi così determinati, godevano
poi della indennità di pubblica sicurezza, in misura dimezzata rispetto ai pari
grado della polizia di Stato (con l’eccezione dei prefetti, che la percepivano in
apposita misura intera). Parimenti tutti i funzionari, a prescindere dalla qualifica
dirigenziale o meno, erano assoggettati all’orario di lavoro secondo la
vecchia disciplina del testo unico del 1957, e percepivano pertanto l’emolumento
relativo alla prestazione di lavoro straordinario. L’indennità di pubblica
sicurezza e lo straordinario costituivano voci di un certo rilievo, soprattutto
per i gradi più alti, che parzialmente sanavano l’inadeguatezza degli stipendi
base (lo stipendio mensile netto di un consigliere di prefettura si aggirava
intorno ai 2.100.000 mensili, ma poteva superare i tre milioni con gli
emolumenti accessori; lo stipendio di un prefetto non raggiungeva i cinque
milioni mensili, ma l’accessorio lo portava fra i sette gli otto milioni).
Come sopra accennato, la perequazione di tali retribuzioni alla dirigenza
statale, unitamente all’eliminazione di istituti anacronistici e incongrui
per una dirigenza (quali lo straordinario), era il fondamentale obiettivo
economico della prima negoziazione. A questo fine, le leggi finanziarie
e di bilancio avevano messo a disposizione dell’accordo apposite risorse
aggiuntive, rispetto ai circa 150 miliardi annui già impegnati per la retribuzione
della carriera, pari, per il 2000, a 34 miliardi annui, e dal 2001, a
ulteriori 35 miliardi che, aggiunti ai primi e ad alcuni risparmi di spesa,
ammontavano a 72 miliardi e 290 milioni di lire.
Quanto ai trattamenti economici cui perequare quello della carriera
prefettizia, sono stati presi a base del paragone gli emolumenti stabiliti dall’ultima
tornata contrattuale, con non poche difficoltà di adattamento. La
prima era insita nel fatto che la carriera prefettizia ha tre qualifiche diri-
1199

genziali (viceprefetto aggiunto, viceprefetto e prefetto), a fronte di un’unica
qualifica con due fasce (dunque di due trattamenti economici) per la
dirigenza dell’Area I. La seconda era legata alla mancanza di un trattamento
economico medio per i dirigenti di I fascia, cioè i dirigenti generali cui
perequare i prefetti.
Il solo punto di partenza certo era il trattamento minimo del viceprefetto
aggiunto, che doveva essere perequato al trattamento minimo del
dirigente di II fascia (stabilito, dal CCNL Area I – biennio economico
2000-01 in 70 milioni lordi annui di fondamentale e 17 milioni di retribuzione
di posizione41 , cui si possono aggiungere circa 3,5 milioni di retribuzione
di risultato42 ). Su questo punto vi è stato da subito sostanziale
accordo fra le parti negoziali.
Per il trattamento economico del viceprefetto, in assenza di una qualifica
intermedia fra la prima e la seconda fascia della dirigenza dell’Area I,
si aprivano, in astratto, due possibilità: stabilire un compenso intermedio
fra quello del viceprefetto aggiunto e quello del prefetto, come pareva in
linea con la tradizionale posizione intermedia della figura e come proponevano
le organizzazioni sindacali43 ; collegare lo stipendio del viceprefetto
41 Trattasi della c.d. parte fissa, cioè della quota minima di retribuzione di posizione. La parte variabile, per
i dirigenti di II fascia, ha un minimo pari a zero e un massimo di 65 milioni lordi annui, per un totale di 82
milioni. All’interno di ciascuna amministrazione cui si applica il CCNL, però, fra la retribuzione di posizione
minima e quella massima deve esserci un rapporto non inferiore a 1,4 né superiore a 3,5; inoltre la retribuzione
della o delle posizioni intermedie deve essere collocata in modo proporzionato all’ interno delle retribuzioni
massima e minima (v. articolo 4 del CCNL Area I – biennio economico 2000-01).
In altre parole, a una retribuzione di posizione minima effettivamente pari a 17 milioni possono corrispondere
retribuzioni massime che vanno dai 23,8 milioni (17x1,4) ai 59,5 milioni lordi annui (17x3,5). A una retribuzione
massima che sia pari alla massima contrattuale, cioè a 82 milioni annui lordi, deve corrispondere una
retribuzione minima non inferiore a 23,4 milioni (82/3,5), ma che può giungere fino a 58,5 milioni lordi
(82/1,4). Come si vede vi è un ampio range di fasce retributive, tali che la misura massima di alcune amministrazioni
può essere quasi pari alla minima di altre (è il caso degli enti parastatali, che pagano i migliori stipendi
dirigenziali).
42 La retribuzione di risultato – a norma dell’articolo 44, comma 4, del CCNL Area I 1998-01 – non può
essere inferiore al 20% dell’intera retribuzione accessoria; ne consegue che una retribuzione di posizione pari a
17 milioni postula una retribuzione di risultato, ove acquisita, di circa 3,5 milioni di lire.
43 È da sottolineare che l’attribuzione del provvisorio emolumento di cui alla legge 334/1997 ai prefetti, in
quanto dirigenti generali, aveva improvvisamente creato un forte distacco fra il loro trattamento economico e
quello dei viceprefetti. Questa fascia professionale ne aveva risentito notevolmente in quanto la qualifica di viceprefetto,
tradizionalmente, era vista come un punto d’arrivo prestigioso, sovente definitivo nella carriera di un
funzionario (essendo la nomina a prefetto nelle scelte discrezionali del Governo nonché limitata dal ristretto
numero dei posti disponibili). Si erano create, pertanto, delle aspettative di ricostruzione del vecchio rapporto
fra le retribuzioni (pari a circa 75 su 100) che sono andate deluse con l’accordo 2000-01 il quale ha sì aumentato
notevolmente lo stipendio dei viceprefetti, ma non ha sanato la lamentata divaricazione delle retribuzioni.
1200
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
a quello del dirigente di II fascia, cioè del viceprefetto aggiunto, secondo i
criteri del CCNL Area I44 . La seconda ipotesi è apparsa più coerente alla
posizione funzionale dei viceprefetti, i quali, nel sistema disegnato dal
d.lgs. 139/2000, svolgono le stesse mansioni dei viceprefetti aggiunti (articolo
14, comma 1) e ne sono differenziati soltanto per il quantum di funzione
(la Tabella B allegata al decreto richiede la qualifica di viceprefetto
per alcuni posti di funzione dalla particolare complessità, come il vicario e
il coordinatore o il dirigente dell’area “ordine e sicurezza pubblica” degli
uffici territoriali del Governo). L’equiparazione comunque alla II fascia è
sembrata, altresì, maggiormente giustificata dal fatto che i viceprefetti
erano inquadrati fra i dirigenti superiori, scomparsa qualifica della dirigenza
statale che è confluita appunto, con il d.lgs. 29/1993, nella II fascia della
nuova dirigenza insieme a quella dei primi dirigenti.
Quanto al trattamento del prefetto, vi era il problema di individuare
una misura media fra i dirigenti di I fascia incaricati di funzioni dirigenziali
generali, stante la rilevanza – nel nuovo sistema contrattuale seguito
alla privatizzazione della dirigenza generale (d.lgs. 80/1998) – della contrattazione
individuale, del tutto assente per i prefetti e per gli altri funzionari
prefettizi. La componente minima della retribuzione, non rimessa alla
contrattazione individuale, è costruita dal CCNL in modo identico a
quanto faceva la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 1°
luglio 1999 (c.d. direttiva D’Alema), e consta di una componente stipendiale
di base pari a lire 89.570.000, di una retribuzione di posizione pari a
lire 43.640.000, e di una di risultato pari al 20% di quella di posizione,
dunque a lire 8.728.000, per un totale di poco inferiore ai 142 milioni
lordi annui. A questa somma deve aggiungersi la parte variabile della retribuzioni
di posizione, con i conseguenti riflessi su quella di risultato: una
44 Ciò che implicava la determinazione della somma fra lo stipendio base dei dirigenti e la retribuzione di
posizione più alta possibile tenendo presente quella riconosciuta ai viceprefetti aggiunti. In altre parole, se la
retribuzione minima del dirigente dell’Area I è pari a 90,5 milioni, di cui 70 di fondamentale e 20,5 di accessorio,
e posto che si volesse riconoscere al viceprefetto aggiunto lo stesso trattamento minimo, quello del viceprefetto
doveva corrispondere – al massimo – alla stessa componente stipendiale di base più l’accessorio moltiplicato
per 3,5 , in ottemperanza al dettato dell’articolo 4 del CCNL Area I – biennio economico 2000-01;
ne deriva un trattamento complessivo di 141,75 milioni (70 di stipendio base più 71,75 di accessorio).
1201

ilevazione media, del tutto approssimativa dei trattamenti effettivamente
in godimento ai dirigenti di I fascia porta a individuare una somma di circa
200 milioni di lire come trattamento economico annuo lordo.
Ciò premesso, le retribuzioni complessive delle tre qualifiche della
carriera avrebbero dovuto attestarsi sui seguenti valori annui lordi medi
(dovendo poi essere differenziate, per ciascuna qualifica, le componenti
legate alla posizione e al risultato): 90 milioni di lire per i viceprefetti
aggiunti; 140 milioni per i viceprefetti e 200 milioni per i prefetti.
Le risorse assegnate allo scopo dalle leggi finanziarie non si sono
rivelate sufficienti. Soltanto per i prefetti, in ragione del ristretto numero e
per evitare che alcuni fra i meglio pagati potessero subire addirittura una
diminuzione del trattamento economico, si è giunti alla definizione di una
retribuzione complessiva pari a circa 206 milioni annui lordi. Per i viceprefetti
aggiunti e per i viceprefetti l’accordo negoziale ha stabilito retribuzioni
medie pari, rispettivamente, a circa 84 e 120 milioni di lire, cui, per
i viceprefetti con anzianità nella qualifica già maturata al 17 giugno 2000,
si aggiunge la c.d. r.i.a., spettante anche ai prefetti45 .
Più esattamente, le retribuzioni determinate dall’accordo 2000-01
sono descritte nella seguente tabella di comparazione fra i vecchi e i nuovi
trattamenti economici:
Qualifica
Prefetto
45 La retribuzione individuale di anzianità, prevista dall’articolo 19 dell’accordo negoziale 2000-01, e
corrispondente a un assegno vitalizio non riassorbibile né rivalutabile di valore pari agli aumenti biennali
in godimento (le classi e gli scatti di anzianità riconosciute ai primi dirigenti e ai dirigenti superiori sotto
il previgente sistema).
46 Tutti i valori sono arrotondati ed espressi in migliaia di lire.
47 Il trattamento accessorio previgente era dato dalla somma dell’indennità di pubblica sicurezza e dall’ammontare
mediamente percepito per la prestazione di lavoro straordinario.
48 La media è ponderata tenendo presente il numero dei percettori effettivi di retribuzioni in misura minima
o in misura massima per ogni qualifica, ferma restando l’individuazione delle posizioni funzionali posta
a base dell’accordo negoziale. Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 14 dell’accordo 2000-01, la negoziazione
integrativa di ministero può modificare i valori delle retribuzioni di posizione e di risultato nei limiti delle
disponibilità di bilancio e ferme restando le fasce minima del viceprefetto aggiunto e massima del prefetto.
1202
Vecchia
qualifica
Prefetto
di I classe
Prefetto
Vecchio t.e. annuo lordo 46
fondam. access. 47 totale
Nuovo t.e.
annuo lordo
Nuovo t.e.
mensile netto
Max: 217.000
Max: 9.700
Min: 198.400
Min: 8.930
Med: 48 121.172 47.662 168.834
106.350 42.747 149.097 206.000
% di Parametro
aumento
medio lordo
23%
40%
100
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
Qualifica Vecchia
qualifica
Vice
prefetto
Vice
prefetto
aggiunto
Vice prefetto
Vice prefetto
ispettore
Vice prefetto
ispettore
aggiunto
Direttore
di sezione
Consigliere
di prefettura
Vice
consigliere
di prefettura
Vecchio t.e. annuo lordo 46
fondam. access. 47 totale
70.339 26.815 97.154
28%
Max: 124.500
Max: 6.000
Min: 116.000
Min: 5.600
56.982 22.209 79.191
Med: 120.000
57%
40.853 13.874 54.727
35.473 12.508 47.981
Nuovo t.e.
annuo
lordo
Nuovo t.e.
mensile
netto
In conclusione, si può dire che l’obiettivo della “eliminazione di
ogni sperequazione” fra la dirigenza prefettizia e quella ministeriale contrattualizzata
posto dall’articolo 10 della legge 266/1999 non è stato pienamente
raggiunto. Per l’ulteriore, necessario adeguamento non resta che
provvedere con il successivo accordo negoziale, quello per il biennio economico
2002-03. Si è comunque raggiunto il risultato di una sostanziale
equiparazione della carriera alla dirigenza anche sotto il profilo giuridico ed
economico49 , oltre che sotto quello delle funzioni, dirigenziali prima nei
fatti e poi, con il d.lgs. 139/2000, nella lettera della legge.
58%
37.771 13.122 50.893
70%
Max: 96.200
Max: 4.700
Min: 83.100
Min: 4.200
Med: 83.700
37.185 13.062 50.247
73%
% di Parametro
aumento
medio lordo
49 Fra gli istituti attinenti ai profili economici rientra anche la copertura assicurativa che l’amministrazione
deve apprestare ai funzionari prefettizi a norma dell’articolo 22, comma 3 del decreto legislativo 19
maggio 2000, n. 139. L’articolo 15 dell’accordo negoziale individua alcuni criteri cui l’amministrazione si
dovrà attenere nel procedere all’apposita gara d’appalto fra le compagnie assicuratrici:
1) totale copertura a garanzia della responsabilità civile, contabile, amministrativa e/o erariale, inerenti
le attività connesse a compiti istituzionali, derivante ai funzionari della carriera prefettizia per le perdite
patrimoniali e/o danni involontariamente cagionati a terzi, ivi compresa l’amministrazione dell’interno;
2) estensione della copertura anche alle ulteriori attività che possono essere svolte dai predetti funzionari
connesse ad incarichi direttamente o indirettamente riferibili a compiti e doveri d’ufficio;
3) copertura degli oneri di patrocinio legale;
4) retroattività e ultrattività della copertura assicurativa;
5) previsione della possibilità per il dirigente di aumentare i massimali e “area dei rischi” coperta con il
versamento di una quota individuale aggiuntiva.
81%
60
41
1203

APPENDICE A: schede di comparazione con i dicasteri dell’interno
di Francia, Spagna, Regno Unito e Germania
(fonti: dossier del servizio biblioteca della Camera dei Deputati, giugno
1999 e sito internet del Governo francese)
SCHEDA 1: REPUBBLICA FRANCESE
Denominazione: MINISTERE DE L’INTERIEUR
Competenze:
Le cinque missioni essenziali del ministero sono riassumibili nelle due
seguenti direttrici fondamentali:
1) amministrazione del territorio:
assicurazione della rappresentanza e della permanenza dello
Stato sul territorio nazionale;
garanzia dell’integrità delle istituzioni pubbliche;
garanzia del rispetto delle libertà locali e delle autonomie delle
collettività territoriali nel quadro del decentramento;
2) garanzia della sicurezza dei cittadini e dei loro beni:
elaborare e attuare le regole di garanzia dell’esercizio delle libertà
pubbliche da parte dei cittadini, con particolare riferimento ai diritti
di elettorato;
protezione della popolazione contro i rischi e i conflitti di qualsiasi
natura.
Organizzazione:
Le suelencate funzioni sono perseguite da una macchina organizzativa
complessa, articolata in uffici di diretta collaborazione con il Ministro,
direzioni generali, direzioni specializzate, e in una rete periferica di prefetture
regionali, prefetture (dipartimentali) e sotto-prefetture, nonché
mediante l’impiego della polizia nazionale e della sécurité civile.
1204
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
Uffici di diretta collaborazione con il Ministro:
l'inspection générale de l'administration
l'institut des hautes études de la sécurité intérieure
le service de l'information et des relations publiques
le centre d’études et de prévision
la délégation aux affaires internationales
le bureau du cabinet
le bureau chiffre et sécurité
la mission des archives nationales
le contrôleur financier
Direzioni generali
o la direction générale de l'administration
o la Direction générale des collectivités locales
o la direction générale de la police nationale
Direzioni specializzate
o la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques
o la Direction de la défense et de la sécurité civiles
o la Direction de la programmation, des affaires financières et
immobilières
o la Direction des transmissions et de l'informatique
SCHEDA 2: REGNO DI SPAGNA
Denominazione: MINISTERIO DEL INTERIOR
Competenze:
sicurezza dei cittadini e coordinamento delle forze di polizia e di
pubblica sicurezza;
polizia privata;
1205

protezione civile;
circolazione e sicurezza stradale;
le elezioni;
stranieri e diritto d’asilo;
istituti penitenziari;
aggiornamento ed esecuzione del piano nazionale sulle droghe.
Organizzazione:
Segreteria di Stato per la sicurezza, con al suo interno:
Direzione generale della Polizia;
Direzione generale della Guardia Civile;
Direzione generale per l’amministrazione della sicurezza.
Sottosegreteria dell’Interno, dalla quale dipendono:
Segreteria generale tecnica;
Direzione generale per la politica interna;
Direzione generale della protezione civile;
Direzione generale del traffico.
Sottosegreteria per il piano nazionale sulle droghe;
Direzione generale per gli istituti penitenziari.
N.B.: la rete periferica del Governo, costituita dalle Delegaciones
generales non fa più capo al Ministerio del Interior bensì, dopo le ultime
riforme, al Ministerio de la publica administracion. Le Delegaciones generales
sono presenti in ogni comunità autonoma (=regione), sono dirette da un
delegado general, funzionario di estrazione varia, e si articolano in subdelegaciones,
a livello provinciale (dirette da un subdelegado).
1206
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
SCHEDA 3: REGNO UNITO
Denominazione: HOME OFFICE
Competenze:
affari interni, pubblica sicurezza e servizi di polizia;
immigrazione, cittadinanza, passaporti;
servizi penitenziari ed estradizione;
servizi di protezione civile e antincendi;
politiche e programmi relativi ad autorizzazioni e licenze al commercio
al dettaglio, agli alcolici, alle sale cinematografiche e teatrali,
al gioco, alla commercializzazione di sostanze pericolose o velenose,
agli esperimenti scientifici su animali ed ai servizi mortuari;
competenze amministrative in materia elettorale.
Organizzazione:
Central Secretariat;
Prison Service Monitoring Unit;
HM Inspectorate of Prison;
Communication Directorate;
Constitutional and Community policy Directorate;
Corporate Resources Directorate;
Criminal Policy Directorate;
Fire and Emergency Planning Directorate;
Immigration and Nationality Directorate;
Organized and International Crime Directorate;
Planning and Finance Directorate;
Police Policy Directorate;
Police information Technology Organisation;
Research and Statistics Directorate;
Legal Adviser’s Brunch.
1207

Executive Agencies:
Fire Service College;
Forensic Science Service;
Prison Service;
UK Passport Agency.
SCHEDA 4: REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA
Denominazione: BUNDESMINISTERIUM DES INNERN
Competenze:
affari e ordinamento interno, sicurezza e servizi di polizia;
stranieri, diritto d’asilo e sostegno delle minoranze tedesche;
organizzazione amministrativa, comuni, protezione civile, servizi
statistici;
polizia di confine;
questioni europee;
sport.
Organizzazione:
Il Ministero è organizzato in Direzioni, Sottodirezioni e Sezioni accorpate
omogeneamente secondo le seguenti diverse aree di competenza:
Direzione centrale;
Questioni di politica interna e sport;
Affari giuridici ed europei;
Polizia;
Amministrazione, affari comunali, protezione civile, protocollo
e statistiche;
Aiuti alle minoranze di lingua tedesca;
Stranieri e asilo;
Difesa confini federali;
1208
TESI D’ESAME

Filippo ROMANO
Sicurezza interna.
Alle dirette dipendenze del Bundesministerium des Innern lavorano
numerosi uffici federali, fra cui:
l’Archivio federale (Bundesarchiv);
l’Istituto federale per le discipline sportive (Bundesinstitut fur
Sportwissenschaft);
l’Ufficio criminale federale (Bundeskriminalamt);
l’Istituto Statistico tedesco (Statistisches Bundesamt).
1209