Il nuovo procedimento disciplinare e le responsabilità del ... - Ipasvi
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NORME E CODICI<br />
<strong>Il</strong> <strong>nuovo</strong> <strong>procedimento</strong> <strong>disciplinare</strong><br />
e <strong>le</strong> <strong>responsabilità</strong> <strong>del</strong> dirigente infermieristico<br />
La <strong>responsabilità</strong> <strong>disciplinare</strong> è quella particolare forma<br />
di <strong>responsabilità</strong> che grava sul pubblico dipendente per<br />
la violazione dei doveri di servizio, indipendentemente dal<br />
fatto che la condotta tenuta o gli eventi da essa cagionati<br />
abbiano prodotto un danno economicamente valutabi<strong>le</strong> a<br />
carico <strong>del</strong>l’ente pubblico 1 .<br />
Essa è regolata da disposizioni previste sia nei contratti di<br />
lavoro, sia in norme statali; comporta sanzioni di carattere<br />
amministrativo (fino al licenziamento), erogate con un<br />
provvedimento interno, che possono essere comminate dai<br />
datori di lavoro pubblici o privati come conseguenza <strong>del</strong><br />
rapporto di impiego.<br />
<strong>Il</strong> Dlgs <strong>del</strong> 30 marzo 2001, n. 165 (artt. 54 e seguenti) prevede<br />
che:<br />
• per i dipendenti pubblici si applichino l’art. 2016 c.c. e<br />
l’art. 7 <strong>del</strong>la <strong>le</strong>gge <strong>del</strong> 20 maggio 1970, n. 300 2 ;<br />
• la tipologia e l’entità <strong>del</strong><strong>le</strong> infrazioni e <strong>del</strong><strong>le</strong> relative sanzioni<br />
possano essere definite dai contratti col<strong>le</strong>ttivi;<br />
• ciascuna amministrazione individui l’ufficio competente<br />
per i procedimenti disciplinari, che, su segnalazione <strong>del</strong><br />
dirigente <strong>del</strong>la struttura ove il dipendente lavora, contesta<br />
l’addebito, istruisce il <strong>procedimento</strong> <strong>disciplinare</strong> e<br />
applica la sanzione (oggi in caso di sanzioni inferiori ai<br />
10 giorni di sospensione la procedura è demandata allo<br />
stesso dirigente <strong>del</strong>la struttura);<br />
• ogni provvedimento <strong>disciplinare</strong>, a eccezione <strong>del</strong> rimprovero<br />
verba<strong>le</strong>, deve essere adottato previa tempestiva<br />
di Antonino Zagari* e Gabriella Brambilla**<br />
*Direttore Affari Generali e Legali – ASL <strong>del</strong>la Provincia di Monza e Brianza<br />
**Collaboratore Amministrativo Affari Generali e Legali – ASL <strong>del</strong>la Provincia di Monza e Brianza<br />
contestazione al dipendente, che viene sentito a difesa<br />
con l’eventua<strong>le</strong> assistenza di un procuratore o di un rappresentante<br />
sindaca<strong>le</strong>;<br />
• con il consenso <strong>del</strong> dipendente la sanzione può essere<br />
ridotta, ma in tal caso non può essere più impugnata.<br />
Lo stesso Dlgs 165/2001 (art. 55) prevede che la tipologia e<br />
l’entità <strong>del</strong><strong>le</strong> infrazioni e <strong>del</strong><strong>le</strong> relative sanzioni possano essere<br />
definite dai contratti col<strong>le</strong>ttivi; in tal senso, il contratto col<strong>le</strong>ttivo<br />
naziona<strong>le</strong> di lavoro <strong>del</strong> comparto sanità 1994-1997,<br />
all’art. 29, così come integrato dal CCNL 2002-2005 3, 4 , si<br />
occupa <strong>del</strong><strong>le</strong> sanzioni:<br />
• rimprovero verba<strong>le</strong>;<br />
• rimprovero scritto (censura);<br />
• multa di importo variabi<strong>le</strong> fino a un massimo di quattro<br />
ore di retribuzione;<br />
• sospensione dal servizio con privazione <strong>del</strong>la retribuzione<br />
fino a dieci giorni;<br />
• sospensione dal servizio con privazione <strong>del</strong>la retribuzione<br />
da 11 giorni fino a un massimo di 6 mesi;<br />
• licenziamento con preavviso;<br />
• licenziamento senza preavviso.<br />
Recentemente, con il Dlgs <strong>del</strong> 27 ottobre 2009, n. 150 (Riforma<br />
Brunetta), sono state introdotte importanti innovazioni<br />
e modifiche in materia di procedimenti disciplinari,<br />
che per alcuni versi incideranno notevolmente sull’organizzazione<br />
<strong>del</strong><strong>le</strong> aziende sanitarie pubbliche. Secondo il <strong>le</strong>gislatore<br />
naziona<strong>le</strong>, tali norme dovrebbero: determinare una<br />
1. AAVV. Guida normativa per gli enti locali 2003. i vol. Trento: iCA editrice, p. 547.<br />
2. Si tratta <strong>del</strong> c.d. Statuto dei Lavoratori.<br />
3. Artt. 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 <strong>del</strong> CCnL 2002-2005.<br />
4. Oltre alla modifica <strong>del</strong>la procedura inerente <strong>le</strong> sanzioni disciplinari ta<strong>le</strong> decreto dispone:<br />
– una rivisitazione <strong>del</strong> rapporto fra <strong>procedimento</strong> <strong>disciplinare</strong> e <strong>procedimento</strong> pena<strong>le</strong>, limitando ai soli procedimenti<br />
disciplinari più comp<strong>le</strong>ssi la possibilità di sospensione in attesa <strong>del</strong> giudizio pena<strong>le</strong> e prevedendo, peraltro, che i<br />
procedimenti disciplinari non sospesi siano riaperti, se vi è incompatibilità con il sopravvenuto giudicato pena<strong>le</strong>;<br />
– la conferma <strong>del</strong><strong>le</strong> misure introdotte dal decreto <strong>le</strong>gge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, in <strong>le</strong>gge 6<br />
agosto 2008, n. 133: per i casi di false attestazioni di presenze o di falsi certificati medici sono introdotte sanzioni molto<br />
incisive, anche di carattere pena<strong>le</strong>, non soltanto nei confronti <strong>del</strong> dipendente, ma altresì <strong>del</strong> medico eventualmente<br />
corresponsabi<strong>le</strong>;<br />
– la definizione di un catalogo di infrazioni particolarmente gravi assoggettate al licenziamento, che potrà essere ampliato,<br />
ma non diminuito, dalla contrattazione col<strong>le</strong>ttiva; sono espressamente previste, inoltre, varie ipotesi di <strong>responsabilità</strong><br />
per condotte che arrecano danno all’amministrazione pubblica, tra <strong>le</strong> quali assume particolare ri<strong>le</strong>vanza<br />
pratica la <strong>responsabilità</strong> <strong>del</strong> dirigente o <strong>del</strong> funzionario che determina per colpa la decadenza <strong>del</strong>l’azione <strong>disciplinare</strong>;<br />
per converso, si limita esplicitamente agli eventuali casi di dolo o colpa grave la <strong>responsabilità</strong> civi<strong>le</strong> <strong>del</strong> dirigente in<br />
relazione all’esercizio <strong>del</strong>l’azione <strong>disciplinare</strong>.<br />
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NORME E CODICI<br />
semplificazione dei procedimenti disciplinari, l’estensione<br />
dei poteri <strong>del</strong> dirigente <strong>del</strong>la struttura in cui il dipendente<br />
lavora, la riduzione dei termini, il potenziamento <strong>del</strong>l’istruttoria,<br />
l’abolizione dei col<strong>le</strong>gi arbitrali di impugnazione e la<br />
previsione <strong>del</strong>la validità <strong>del</strong>la pubblicazione <strong>del</strong> codice <strong>disciplinare</strong><br />
sul sito te<strong>le</strong>matico <strong>del</strong>l’amministrazione 5 .<br />
Dalla <strong>le</strong>ttura degli articoli è possibi<strong>le</strong> evincere <strong>le</strong> nuove<br />
competenze attribuite ai responsabili di struttura organizzativa,<br />
con qualifica dirigenzia<strong>le</strong>, relativamente a procedimenti<br />
a carico <strong>del</strong> persona<strong>le</strong> dipendente <strong>del</strong> comparto, anche<br />
in posizione di comando o di fuori ruolo. Pertanto ogni<br />
responsabi<strong>le</strong>/dirigente, avuta notizia di comportamenti punibili<br />
con sanzioni disciplinari, così come descritti nell’art.<br />
13 <strong>del</strong> CCNL <strong>del</strong> 19 apri<strong>le</strong> 2004 e successive modificazioni<br />
e integrazioni, provvederà ad avviare il conseguente <strong>procedimento</strong><br />
<strong>disciplinare</strong>:<br />
1. in via autonoma (il responsabi<strong>le</strong> stesso) se la sanzione da<br />
irrogare si presume sia:<br />
• rimprovero verba<strong>le</strong><br />
• rimprovero scritto<br />
• multa fino a quattro ore <strong>del</strong>la retribuzione<br />
• sospensione fino a 10 giorni con privazione <strong>del</strong>la retribuzione.<br />
2. avanti l’ufficio procedimenti disciplinari, se la sanzione<br />
da irrogare si presume sia superiore alla sanzione <strong>del</strong>la sospensione<br />
fino a 10 giorni con privazione <strong>del</strong>la retribuzione.<br />
La nuova procedura che il dirigente dovrà seguire è sinteticamente<br />
descritta nella Figura 1 a pag. 39.<br />
È opportuno precisare che l’art. 55 bis prevede che, in caso<br />
di violazione dei termini da parte <strong>del</strong>l’Amministrazione,<br />
scatti la decadenza dall’azione <strong>disciplinare</strong>; se invece la<br />
violazione dei termini è commessa dal dipendente, questi<br />
decade dall’esercizio <strong>del</strong> diritto alla difesa.<br />
Descritta la procedura da applicare, crediamo che il primo<br />
prob<strong>le</strong>ma che ogni azienda sanitaria pubblica dovrà chiarire,<br />
in particolare per i professionisti infermieristici, sarà quello<br />
di definire a chi spetta l’azione <strong>disciplinare</strong> al di sotto <strong>del</strong>la<br />
sospensione dal servizio con privazione <strong>del</strong>la retribuzione per<br />
meno di dieci giorni; in altri termini, in caso di violazione <strong>del</strong><br />
codice <strong>disciplinare</strong> da parte di un infermiere, chi dovrà intraprendere<br />
l’azione <strong>disciplinare</strong>: il responsabi<strong>le</strong> <strong>del</strong> Servizio infermieristico<br />
o il direttore medico <strong>del</strong> servizio (o altro dirigente)?<br />
La risposta a ta<strong>le</strong> quesito diventa ancora più cogente alla<br />
luce <strong>del</strong> comma 3 <strong>del</strong>l’art. 55 sexies <strong>del</strong> Dlgs 150/2009, nel<br />
qua<strong>le</strong> si dispone che “il mancato esercizio o la decadenza<br />
<strong>del</strong>l’azione <strong>disciplinare</strong>, dovuti all’omissione o al ritardo, senza<br />
giustificato motivo, degli atti <strong>del</strong> <strong>procedimento</strong> <strong>disciplinare</strong><br />
o a valutazioni sull’insussistenza <strong>del</strong>l’il<strong>le</strong>cito <strong>disciplinare</strong><br />
irragionevoli o manifestamente infondate, in relazione a condotte<br />
aventi oggettiva e pa<strong>le</strong>se ri<strong>le</strong>vanza <strong>disciplinare</strong>, comporta,<br />
per i soggetti responsabili aventi qualifica dirigenzia<strong>le</strong>,<br />
l’applicazione <strong>del</strong>la sanzione <strong>disciplinare</strong> <strong>del</strong>la sospensione<br />
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dal servizio con privazione <strong>del</strong>la retribuzione in proporzione<br />
alla gravità <strong>del</strong>l’infrazione non perseguita, fino a un massimo<br />
di tre mesi in relazione al<strong>le</strong> infrazioni sanzionabili con il<br />
licenziamento, e altresì la mancata attribuzione <strong>del</strong>la retribuzione<br />
di risultato per un importo pari a quello spettante per il<br />
doppio <strong>del</strong> periodo <strong>del</strong>la durata <strong>del</strong>la sospensione”.<br />
A parere di chi scrive, <strong>le</strong> soluzioni possibili, in merito alla<br />
competenza sui procedimenti disciplinari, devono essere<br />
ricercate all’interno <strong>del</strong>l’atto azienda<strong>le</strong> previsto 6 , e in linea<br />
di massima sono <strong>le</strong> seguenti:<br />
– laddove, all’interno <strong>del</strong>l’atto azienda<strong>le</strong>, sia stata definita<br />
una dipendenza gerarchica <strong>del</strong> persona<strong>le</strong> infermieristico<br />
dal Servizio infermieristico, l’azione <strong>disciplinare</strong> spetta al<br />
dirigente infermieristico, mentre ove l’atto azienda<strong>le</strong> disponga<br />
che il persona<strong>le</strong> infermieristico dipende gerarchicamente<br />
dal direttore medico, sarà quest’ultimo a dover agire<br />
disciplinarmente verso gli infermieri, salvo che l’azienda<br />
non decida di modificare con un proprio atto la dipendenza<br />
gerarchica. Si ritiene che non sia possibi<strong>le</strong> mantenere una<br />
dipendenza gerarchica dal direttore medico e demandare<br />
l’azione <strong>disciplinare</strong> al Servizio infermieristico o all’Ufficio<br />
procedimenti disciplinari, proprio in ragione <strong>del</strong>la sanzione<br />
da comminare al dirigente poco so<strong>le</strong>rte nell’azione <strong>disciplinare</strong><br />
che è intuitu personae (comma 3, art. 55 sexies).<br />
È evidente che <strong>le</strong> norme analizzate richiamano la necessità<br />
di ricostruire con chiarezza <strong>le</strong> diverse <strong>responsabilità</strong>, per<br />
evincerne una corrispondenza tra attribuzioni a favore dei<br />
dirigenti infermieristici ed eventuali <strong>responsabilità</strong> conseguenti<br />
col<strong>le</strong>gate a esse.<br />
Può essere di aiuto, nel comprendere la questione, una pronuncia<br />
<strong>del</strong> TAR <strong>del</strong>la Regione Lombardia 7 su un ricorso presentato<br />
da alcune associazioni di medici, i quali ri<strong>le</strong>vavano<br />
che “l’assetto organizzativo <strong>del</strong> Servizio Infermieristico Tecnico<br />
Riabilitativo Azienda<strong>le</strong>, nel qua<strong>le</strong> non sarebbero previsti<br />
ruoli o funzioni riservati ai dirigenti medici che consentano<br />
un raccordo organizzativo tra questi ultimi e il persona<strong>le</strong> infermieristico,<br />
vio<strong>le</strong>rebbe il diritto-dovere dei medici al pieno<br />
esercizio <strong>del</strong><strong>le</strong> funzioni, esponendoli anche a rischi sotto il<br />
profilo <strong>del</strong><strong>le</strong> <strong>responsabilità</strong> dirigenziali, che loro competono<br />
all’interno <strong>del</strong>la struttura ospedaliera”. <strong>Il</strong> TAR lombardo,<br />
a seguito <strong>del</strong> ricorso testé citato, con la propria sentenza<br />
ha avuto modo di precisare che “nella gestione <strong>del</strong> persona<strong>le</strong><br />
infermieristico non vi è sovrapposizione tra <strong>le</strong> funzioni <strong>del</strong><br />
dirigente infermieristico, che si collocano a livello organizzativo,<br />
con quel<strong>le</strong> <strong>del</strong>l’esercizio <strong>del</strong>l’attività professiona<strong>le</strong> da parte<br />
degli infermieri», affermando inoltre che «la più efficiente e<br />
funziona<strong>le</strong> organizzazione <strong>del</strong> corpo infermieristico non potrà<br />
che tradursi in un vantaggio per l’intera struttura ospedaliera,<br />
ferma la necessità di un attento controllo da parte <strong>del</strong> Direttore<br />
sanitario, cui debbono egualmente rispondere collaborativamente<br />
sia i dirigenti sanitari sia il SITRA per voce <strong>del</strong>la sua<br />
responsabi<strong>le</strong> a evitare prob<strong>le</strong>mi di sorta” 8 .<br />
6. Vedi art. 3, comma 1 bis, Dlgs 502/1992.<br />
7. . TAr regione Lombardia, sentenza n. 274 <strong>del</strong> 19 febbraio 2007.<br />
8. . Servizio infermieristico Tecnico riabilitativo Azienda<strong>le</strong> (SiTrA) – vedi DGr Vii/140049, 8 agosto 2003, regione Lombardia.
Figura 1 - IL NUOvO PROCEDIMENTO DISCIPLINARE<br />
Per sanzioni superiori ai 10<br />
giorni di sospensione<br />
provvede l’ufficio<br />
procedimenti disciplinari<br />
Al dipendente o, su espressa<br />
de<strong>le</strong>ga al suo difensore,<br />
è consentito l’accesso a tutti<br />
gli atti riguardanti il<br />
<strong>procedimento</strong> a suo carico,<br />
in tempo uti<strong>le</strong> rispetto<br />
ai termini previsti per la<br />
convocazione<br />
Con il consenso<br />
<strong>del</strong> dipendente<br />
la sanzione applicabi<strong>le</strong> può<br />
essere ridotta, ma in tal caso<br />
non è più suscettibi<strong>le</strong><br />
di impugnazione<br />
Non possiamo non ricordare che l’art. 1 <strong>del</strong>la <strong>le</strong>gge<br />
251/2000 contiene, da un lato, la norma programmatica<br />
rivolta a Stato e Regioni per promuovere «la valorizzazione<br />
e la responsabilizzazione <strong>del</strong><strong>le</strong> funzioni e <strong>del</strong> ruolo<br />
<strong>del</strong><strong>le</strong> professioni infermieristico-ostetriche», dall’altro la<br />
previsione <strong>del</strong>l’«attribuzione in tutte <strong>le</strong> aziende sanitarie<br />
<strong>del</strong>la diretta <strong>responsabilità</strong> e gestione <strong>del</strong>l’assistenza<br />
infermieristica e <strong>del</strong><strong>le</strong> connesse funzioni». Va<strong>le</strong> a dire<br />
che il dirigente infermieristico ha la <strong>responsabilità</strong> <strong>del</strong><br />
governo clinico assistenzia<strong>le</strong> comp<strong>le</strong>ssivo, relativamente<br />
Violazione <strong>del</strong> codice <strong>disciplinare</strong><br />
da parte <strong>del</strong> dipendente<br />
Nei casi in cui si procede<br />
per sanzioni al di sotto dei 10 giorni<br />
di sospensione<br />
<strong>Il</strong> dirigente responsabi<strong>le</strong><br />
Contestazione <strong>del</strong>l’addebito<br />
per iscritto al dipendente e<br />
convocazione con preavviso<br />
di 10 giorni<br />
Audizione <strong>del</strong> dipendente<br />
con l’eventua<strong>le</strong> assistenza<br />
di un procuratore ovvero di un<br />
rappresentante <strong>del</strong>l’associazione<br />
sindaca<strong>le</strong> cui aderisce<br />
o conferisce mandato<br />
<strong>Il</strong> dirigente, sulla base degli<br />
accertamenti effettuati e <strong>del</strong><strong>le</strong><br />
giustificazioni addotte dal dipendente,<br />
conclude il <strong>procedimento</strong> entro 60<br />
giorni dalla contestazione con<br />
l’irrogazione <strong>del</strong>la sanzione<br />
o con l’archiviazione<br />
La sanzione può essere impugnata<br />
davanti al giudice <strong>del</strong> lavoro<br />
NORME E CODICI<br />
La contestazione deve<br />
avvenire entro 20 giorni<br />
dalla conoscenza <strong>del</strong> fatto<br />
Se non intende presentarsi,<br />
può inviare una memoria<br />
scritta o, in caso di grave e<br />
oggettivo impedimento,<br />
formulare motivata istanza<br />
di rinvio <strong>del</strong> termine<br />
per l’esercizio <strong>del</strong>la sua<br />
difesa<br />
In caso di violazione dei<br />
termini<br />
1) da parte<br />
<strong>del</strong>l’Amministrazione:<br />
scatta la decadenza<br />
<strong>del</strong>l’azione,<br />
2) da parte <strong>del</strong> dipendente:<br />
scatta la decadenza<br />
<strong>del</strong> diritto di difesa<br />
<strong>disciplinare</strong><br />
ai processi infermieristici e ostetrici, al<strong>le</strong> attività di supporto<br />
e a quel<strong>le</strong> domestico-alberghiere, in un sistema<br />
integrato di cure.<br />
Risulta evidente che tali norme, in via indiretta, permetteranno<br />
di apportare maggiore chiarezza nei rapporti<br />
tra direttori di struttura comp<strong>le</strong>ssa e Servizio infermieristico,<br />
anche in quel<strong>le</strong> aziende che, sino a oggi, per<br />
quieto vivere di tutti, non abbiano voluto affrontare in<br />
modo chiaro il prob<strong>le</strong>ma <strong>del</strong>la dipendenza gerarchica<br />
<strong>del</strong> persona<strong>le</strong> infermieristico.<br />
L’InFeRMIeRe 3/2010 39