L'Ispettore e la Società L'Ispettore e la Società

PERIODICO DELL'ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE ISPETTORI PREVIDENZIALI - ANNO 21º - N. 1 - SPED. IN A.P. ART. 2 - COMMA 20C LEGGE 662/96 - FILIALE DI VE - BIM. MARZO - APRILE 2002 

L'Ispettore 

e la Società 

20° Convegno Nazionale di Studi 

MODERNIZZAZIONE, RIFORME, DIRITTI 

“ ” 

Garden Club Toscana - S. Vincenzo (Li) - 4/8 maggio 2002

Periodico 

della Associazione 

Professionale dei 

Funzionari Ispettivi 

Pubblici 

Sommario 

L'Ispettore e la Società 

L'Ispettore 

e la Società 

Marzo-Aprile 2002 

Spedizione in abbonamento 

postale gruppo IV 

Pubblicità inferiore al 50% 

20° Convegno Nazionale di Studi “Modernizzazione, riforme, diritti” 2 

Omaggio a Marco Biagi: «Il contratto collettivo di lavoro» Marco Biagi 4 

Lavoro che cambia. Lavoro parasubordinato modernità o evasione Francesco Paolo Rossi 7 

Atti del convegno di Pescara su: “Le problematiche sui contratti atipici: 

profili giuslavoristici e fiscali Lorenzo del Federico 12 

Nuovo regime sanzionario dell’inadempimento contributivo 

(legge 23/12/2000 n. 388 - at. 116) Mauro Verdini 15 

Memorie di un tempo passato: la prevenzione per il lavoro delle mondine 

negli anni cinquanta Raffaele Sollecito 22 

Un’importante sentenza in materia di lavoro subordinato e potere direttivo Temistocle Bussino 24 

Reflessioni sull’art. 12 della legge finanziaria n. 448 del 2001 Francesco Paolo Rossi 26 

Brevi note sul lavoro interinale Seidenari Mario 27 

Ancora sull’amianto Raffaele Sollecito 29 

Interruzione dei termini prescrizionali Armando Benincasa 31 

Le aliquote contributive italiane ed europee del settore agricolo Roberto Caponi 33 

Ancora sugli infortuni e malattie professionali nell’antico egitto Raffaele Sollecito 35 

La legge di orientamento e i decreti legislativi per il nuovo mondo agricolo Massimo Sortino 36 

Riceviamo e pubblichiamo: opinioni a confronto 40 

Direttore responsabile: 

Fedele Sponchia 

Redattore capo: 

Pietro Monego 

Comitato di redazione: R. Sollecito 

N. Mori - F. Solinas - S. Di Martis 

S. Sarno - L. Viviani - T. Bussino 

Stampa: 

Grafiche La Press - Fiesso d'Artico/Ve 

Tel. 049/502.722 - Fax 049/9800305 

Abbonamento annuo ¤ 13 

Direzione, redazione, 

amministrazione: 

ANIV 

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Autorizzazione Tribunale 

C.P. di Venezia 

n. 747 del 28/7/83 

La redazione sottolinea che la rivista 

“l’Ispettore” rappresenta una rassegna di 

opinioni particolarmente rivolte alla materia 

contributiva. 

Gli articoli pubblicati, pertanto, rappresentando 

punti di vista personali dell’autore, 

aspirano solo a provocare confronti, a 

suscitare riflessioni, a determinare la maggiore 

chiarezza possibile in merito ad una 

normativa che tutti riconosciamo estremamente 

problematica. 

In questa ottica “l’Ispettore” sarebbe lieta 

di ospitare più frequenti contributi di altre 

categorie professionali. 

1

2 L’Ispettore e la Società 

Domenica 5/5/2002 

ore 9.00 Presentazione nuova valigetta informatica 

ore 9.30 Presentazione nuovo software per individuare 

aziende del sommerso 

ore 10.30 Presentazione sito ANIV 

ore 11.00 Incontro con le OO.SS. degli Enti Previdenziali 

Lunedì 6/5/2002 

ore 9.00 Saluto ai Convegnisti: 

on. R. Nencini, Pres. Consiglio Reg.le Toscana 

Apertura del lavori: 

F. Sponchia, Presidente ANIV 

ore 9.15Introduzione ai lavori: 

A. Prauscello, V. Direttore gen. Vic. INPS 

ore 9.45Relazione su: “Modernizzazione, flessibilità e 

garanzie nel quadro degli obiettivi fissati 

dalla Comunità europea” 

F. P. Rossi, Docente di diritto del lavoro 

nell’Università di Venezia e Responsabile 

scientifico del centro studi ANIV 

ore 10.30 Relazione su: “Modernizzazione e sicurezza 

sociale” di G. Billia, Presidente INAIL 

Dibattito sulle relazioni - Interventi di: 

E. Di Betta, Consigliere di amm.ne INPS 

P. Lucchesi, Presidente CIV - INAIL 

(in attesa di conferma) 

B. La Padula, Resp. Politiche sociali CGIL 


20º Convegno Nazionale di Studi 

“Modernizzazione, riforme, diritti” 

Garden Club “Toscana” - S. Vincenzo (Li) - 4 - 8 maggio 2002 

A. Vecchietti, Direttore Sett. Sindacale della 

Confcommercio 

R. Caponi, Direttore Sett. Prov.le CGIA 

P.P. Baretta, Segretario Confederale CISL 


Ore 12.30 Conclusioni: del Ministro del Lavoro o di un 

suo delegato (in attesa di conferma) 

Martedì 7/5/2002 

ore 9.00 Introduzione ai lavori: 

A. Ricciotti, Direttore generale INAIL 

ore 9.30 Relazione su: “Modernizzazione e sommerso” 

di L. Meldolesi, Presidente del Comitato per 

l’emersione del lavoro non regolare presso la 

Presidenza del Consiglio dei Ministri 

ore 11.00 Confronto - dibattiro sul tema: 

A. Smolizza, Presidente del CIV INPS 


S. Pantalei, Direttore centrale Vigilanza INPS 

M. Antichi, Direttorele gen. ENPA’LS 

E. Di Luca, Direttore centrale Rischi INAIL 

A. Musi, Segretario generale aggiunto UIL 

V. Crecco, Direttore centrale Tecnologia 

informatica INPS 

A. Mazzieri, Consigliere di Amministrazione 

INPS 

ore 12.30 Conclusioni: 

M. Baldassarri, G.F. Miccichè, Vice Ministri 

Economia e Finanza (in attesa di conferma)

Sabato 4/5/2002 

Arrivo (dalle ore 15.00) - Welcome 

Drink’s e sistemazione. 

Ore 20.00 Cena a buffet. 

Ore 22.00 Spettacolo “Operamania” 

nello splendido teatro 

del villaggio. 

Domenica 5/5/2002 

Ore 8/10 Colazione a buffet. 

Ore 10.00 Corsi collettivi di 

ginnastica, nuoto in 

spiaggia e/o piscina. 

Ore 13.30 Pranzo a buffet. 

Ore 15.00 Tornei di calcetto, calcio 

e tiro con l’arco. 

Ore 17.00 Aerobica. 


Ore 21.30 Ballo liscio in discoteca. 

Ore 22.00 Spettacolo “Tuttoitalia” - 

Dopo discoteca - Torneo 

di carte. 

Lunedì 6/5/2002 


Ore 10.00 Corsi collettivi di 

ginnastica, nuoto in 

spiaggia e/o piscina. 


Ore 15.00 Torneo di ping-pong, 

Olimpiadi a squadre. 



Ore 21.30 Ballo in discoteca 

Ore 22.00 Spettacolo “E. Moricone” 

Dopo gare di ballo liscio. 

Martedì 7/5/2002 


Ore 9.00 Gita aVolterra. 


Ore 15.00 Tornei di tennis, 

pallavolo, carte. 



Ore 21.30 Ballo in discoteca. 

Ore 22.00 Spettacolo conclusivo 

Dopo giochi in discoteca. 

Mercoledì 8/5/2002 


Ore 10.00 Arrivederci all’anno 

prossimo 

L’Ispettore e la Società 3 

Programma del tempo libero 

20º Convegno Nazionale di Studi 4/5 - 8/5/2002


Per poter definire “collettivo” un 

contratto di lavoro è necessario che 

esso disciplini la condizione di una 

pluralità di lavoratori e che sia 

sottoscritto da almeno una 

organizzazione sindacale. 

L’organizzazione sindacale, o 

sindacato che dir si voglia, nel nostro 

ordinamento si pone al momento 

come associazione di fatto, regolata 

dall’art. 36 del codice civile, data 

l’inattuazione dell’art. 39 della 

Costituzione. Tale lacuna legislativa 

finisce con il lasciare nell’indefinito 

realtà ed effetti della contrattazione 

collettiva e favorisce la supplenza 

creativa della prassi, della 

giurisprudenza e della consuetudine, 

pur sempre nell’ambito del quadro 

della normativa civilistica regolante il 

contratto in genere, normativa che è 

comunque sempre da considerare a 

base di ogni indagine o elaborazione 

concettuale. Al di là, dell’intreccio di 

definizioni rimane punto fermo per 

giurisprudenza e dottrina che il 

contratto collettivo esiste laddove è 

stipulato da una organizzazione 

sindacale. L’attività del sindacato si 

snoda nella realtà sociale in 

coordinate di tempo e di spazio. 

L’articolazione della contrattazione 

sindacale spesso diviene 

decentramento e l’intreccio normativo 

crea complessità del sistema. 

Anche se non si può parlare di 

gerarchia, possiamo rappresentare 

l’attività contrattuale del sindacato 

secondo uno schema piramidale, alla 

cui sommità si collocano gli accordi 

interconfederali, che oltre alle 

confederazioni delle organizzazioni 

datoriali e dei lavoratori vedono 

presenti delegazioni del governo 

(accordi sulla Scala mobile, 

protocollo d’intesa Scotti, ecc.). In tali 

accordi gli agenti negoziali sono 

esponenti che operano come 

rappresentanti di interessi che si 

estendono a tutto il territorio 

nazionale a prescindere dalle 

categorie dei lavoratori o dei datori di 

lavoro. 

Sempre a livello nazionale si ha un 

fenomeno più conosciuto e più 

applicato di contrattazione collettiva: 

quello di categoria, nella cui 

stipulazione intervengono sindacati di 

categoria dei datori di lavoro e dei 

Omaggio a Marco Biagi: 

«Il contratto collettivo di lavoro» 

Sintesi della lezione del Prof. Marco Biagi, allora docente nell’Università 

di Bologna, tenuta al corso di aggiornamento per ispettori di vigilanza 

dell’Emilia Romagna negli anni 1985/86 

lavoratori (contrattazione dei 

metalmeccanici, dei chimici, dei 

tessili, ecc.). La contrattazione 

collettiva ha poi dei livelli 

organizzativi medi, talvolta regionali, 

talvolta provinciali (ad es. nel settore 

agricolo). Un contratto collettivo può 

concludersi anche fra un imprenditore 

e un’organizzazione sindacale 

aziendale, siamo qui a un livello più 

“basso” e più aderente alla realtà 

locale. Laddove l’azienda è di piccole 

dimensioni spesso manca 

l’organizzazione sindacale aziendale. 

Siamo fuori dalla contrattazione 

collettiva. In tal caso e gli accordi e le 

intese fra il datore di lavoro e i 

lavoratori rimangono soggetti al 

regime dell’art. 2113 del codice civile 

(rinunzie e transazioni dei lavoratori), 

anche quando si condensano in un 

unico documento firmato da tutti i 

dipendenti. 

Su tali intese il Ministro del lavoro, 

sul finire degli anni ’70, si pronunciò 

e non riconobbe efficacia alle deroghe 

al divieto di turnazione notturna per le 

donne previsto dall’art. 5 della legge 

n. 903/1977 (legge sulla parità uomo 

donna, che ammette la deroga al 

divieto di turnazione notturna sulla 

base di intese con il sindacato) attuate 

sulla base di accordi fra datori di 

lavoro e lavoratori, mancando 

l’organizzazione sindacale in azienda. 

Il principio affermato dal Ministro è 

stato considerato valido dalla 

Cassazione (sentenza 22.4.83 n.2790), 

che ha afferrato che è contrattazione 

aziendale quella stipulata da 

un’organizzazione sindacale costituita 

nell’azienda, negando al sindacato 

provinciale la possibilità di 

concludere contratti collettivi 

aziendali. Il soggetto della 

contrattazione collettiva deve essere il 

sindacato inteso in senso vero ed 

effettivo. Ma possiamo trovarci anche 

di fronte a un sindacato di comodo, 

cosiddetto sindacato giallo. È questo il 

sindacato costituito o sostenuto 

finanziariamente (ma più spesso con 

altri mezzi) dal datore di lavoro. 

L’ipotesi di un datore di lavoro che 

tira fuori dei soldi per costituire un 

sindacato di comodo ormai è 

storicamente ipotesi remota. Più 

concreta è oggi la possibilità ehe il 

datore di lavoro favorisca nella 

propria azienda un’organizzazione 

sindacale a scapito di un’altra (sotto 

tale profilo si è individuata a livello 

giudiziario una gamma varia di 

comportamenti antisindacali). Un 

contratto eollettivo di lavoro, di 

qualunque livello, di massima vincola 

gli imprenditori iscritti 

all’associazione datoriale, ehe ha 

firmato l’intesa, vincola i lavoratori 

iscritti al sindacato che ha siglato il 

contratto collettivo. È ciò una 

conseguenza logica, oltre che 

giuridica, dell’iscrizione alla 

organizzazione, sia essa dei lavoratori 

che dei datori di lavoro, a cui viene 

affidata la tutela dei propri interessi 

economici e professionali da parte 

degli iscritti. Ma gli effetti della 

contrattazione collettiva superano 

facilmente l’angustia della cornice 

degli iscritti alle organizzazioni 

stipulanti. La giurisprudenza ha 

riconosciuto che l’imprenditore, non 

iscritto ad alcuna associazione 

imprenditoriale, è vincolato 

all’osservanza del contratto collettivo 

in vigore sia per settore economico, 

sia per tipo d’impresa (cooperative, 

artigiane, imprese grandi, imprese 

piccole, ece.) se ha tenuto un 

comportamento concludente, cioè se 

nei fatti si è comportato in modo tale 

da recepire il contratto collettivo, 

dandone applicazione. Se si è 

accertato ehe l’imprenditore ha usato 

quel contratto collettivo, ha 

amministrato il proprio personale con 

riferimento a quell’intesa, anche se 

non è iscritto all’associazione 

stipulante, l’imprenditore ha tenuto un 

comportamento concludente e quindi 

vincolante. Dare osservanza anche in 

parte al contratto collettivo comporta 

il vincolo dell’insieme dell’intesa. Il 

datore di lavoro non può osservare 

solamente una parte della 

contrattazione senza, per ciò stesso, 

venire vincolato dall’insieme delle 

clausole di quel contratto collettivo 

(principio dell’inscindibilità delle 

clausole del negozio giuridico). 

Sull’estendibilità della contrattazione 

collettiva la giurisprudenza di merito 

ha seguito altre vie, laddove non ha 

potuto riconoscere l’obbligatorietà del 

contratto collettivo sulla base della 

predetta inscindibilità: ha fatto leva 

sul principio “di giusta

emunerazione” che si ricava dall’art. 

36 della Costituzione e ha rapportato 

la retribuzione del lavoratore 

(ancorata dalla contrattazione 

individuale a livelli bassi) a parametri 

(più giusti) fissati dalla contrattazione 

collettiva. Il giudice ha considerato 

l’elemento retributivo degli accordi 

individuali non valido per contratto 

con la norma costituzionale e quindi 

sostituibile con dati giusti. La 

possibilità del contratto collettivo di 

riferirsi anche al lavoratore non 

iscritto al sindacato, prima degli anni 

della “crisi”, divenne una convinzione 

anche interessata, perché i contratti 

collettivi, nella loro cronologica 

successione, finivano con il prevedere 

sempre condizioni migliorative per i 

lavoratori. Sotto l’urto di una 

situazione economica ed 

occupazionale meno sicura dopo la 

metà degli anni ’70 iniziò a porsi il 

problema della necessità di deroghe in 

pejus alla contrattazione collettiva 

preesistente. La contrattazione 

aziendale iniziò a restringere la 

portata di quella nazionale e a parità 

di livello non sempre la nuova 

contrattazione riuscì ad ampliare a 

favore del lavoratore quella 

precedente. L’efficacia erga omnes, 

che sembrava una conquista più che 

sudata, incominciò a essere messa in 

discussione dagli stessi lavoratori, 

spesso estranei alle scelte sindacali 

per essersi cancellati dal sindacato o 

per non aver aderito. 

Il problema dell’efficacia della 

contrattazione collettiva per la lacuna 

legislativa esistente e di cui si è detto, 

si è oggi accentuato. Il governo mira a 

coinvolgere il sindacato nel sistema e 

contratta leggi fuori dal Parlamento. Il 

sindacato è sensibile all’acquisto (per 

scambio) di poteri politici, che prima 

non aveva, anche se rischia l’accusa 

di neocorporativismo. L’art. 39 della 

Costituzione, che prevede l’efficacia 

erga omnes dei contratti collettivi 

condizionata al riconoscimento come 

persone giuridiche dei sindacati, 

nell’attesa di una riforma, viene 

incostituzionalmente aggirato (in 

concreto spesso si elude l’art. 39 della 

Costituzione e si realizza efficacia 

erga omnes dei contratti con legge 

ordinaria). Di fronte a questo 

accavallarsi di iniziative forse 


estranee alla nornativa costituzionale, 

possiamo dire che il nostro contratto 

collettivo non ha efficacia erga 

omnes, giuridicamente parlando, e che 

il legislatore fornisce a tutto spiano 

strumenti giuridici indiretti, per i quali 

il contratto in parola finisce per dover 

essere applicato nei confronti di tutti i 

lavoratori e correlativamente di essere 

operante nei confronti di tutti i datori 

di lavoro. Ci si riferisce anche alle 

norme sulla fiscalizzazione degli oneri 

sociali, all’art. 36 dello Statuto dei 

lavoratori, a tutti quei casi in cui il 

legislatore subordina all’osservanza 

della contrattazione collettiva la 

concessione di deterninati benefici. 

Passiano a trattare il problema della 

successione dei contratti collettivi nel 

tempo e i rapporti fra contratti 

collettivi a diverso livello. Il criterio 

di coordinamento a risoluzione del 

problema in passato fu individuato 

dalla giurisprudenza nel “favor”, cioè 

fra due regolamentazioni differenti nel 

tempo o nello spazio del medesimo 

istituto si propendeva per quella più 

favorevole al lavoratore. Il principio 

del “favor” che regola il rapporto fra 

contratto individuale e contratto 

collettivo (vedasi art. 2077 c.c.), si 

volle ricavare, anche se con una certa 

approsimazione, dalla Corte 

Costituzionale, partendo dalla 

premessa, più che scontata, che il 

lavoratore è la Parte più debole del 

rapporto di lavoro, economicamente 

parlando. Questo criterio, divenuto 

negli anni della crisi e dell’emergenza 

minoritario, è ricomparso ultimamente 

in qualche decisione della Corte di 

Cassazione (vedasi sentenza della 

Cass. Sez. Lavoro n. 4150 del 

16.7.84) rivelatasi dopo brevissino 

tempo non in linea con altri giudicati 

della Corte medesima. Attualmente è 

prevalente una teoria, che è stata fatta 

propria dalla Suprema Corte (sentenza 

Cass. Sez. Lavoro n. 4423 del 

26.7.84), che esclude l’interpretazione 

estensiva dell’art. 2077 del codice 

civile e nega validità, per il caso di cui 

si discute, al principio del “favor”. 

Criterio attualmente accolto dalla 

giurisprudenza è quello della volontà 

dei contraenti (che è quello prevalente 

in materia di distinzione fra lavoro 

subordinato e lavoro autonomo) nel 

senso più ampio dell’espressione, 

sempre in assenza di clausole di 

coordinamento nei rapporti fra 

contratti collettivi. Bisogna guardare 

al contratto collettivo più vicino ai 

destinatari come livello. Tale 

individuazione è più che facile: alla 

fine il contratto aziendale, laddove ci 

sia, rappresenta la disciplina voluta. 

Tale criterio gerarchico alla rovescia 

in alcune sentenze della Cassazione è 

stato anche sostituito da un criterio 

gerarchico vero e proprio, che è 

l’antitesi alla tesi precedente: il 

contratto collettivo, si è detto dalla 

Suprema Corte, di livello superiore 

prevale su quello inferiore in quanto 

gerarchicamente sovraordinato (il 

vertice sindacale di categoria prevale 

sui singoli consigli di fabbrica). Tale 

criterio di gerarchia sindacale non può 

essere accolto, perché oltre a non 

essere scritto da nessuna parte (e 

questo sarebbe il meno data la lacuna 

legislativa in materia) non è in 

assonanza con l’esperienza sindacale 

italiana, Infatti non c’è una 

organizzazione gerarchica fra i vari 

livelli di attività sindacale, né il 

consiglio di fabbrica, che è 

riconosciuto come una delle 

rappresentanze sindacali presenti in 

azienda dal sindacato esterno, è 

composto tutto da personale 

sindacalizzato. La legittimazione del 

consiglio di fabbrica, anche se c’è un 

riconoscimento dall’alto (livelli 

sindacali esterni), deriva 

essenzialmente dalla base, che può 

non essere iscritta a sindacato alcuno. 

Quantitativamente, come numero di 

sentenze, che si possono “utilizzare” 

nella pratica più recente, si è 

affermato il principio che vuole 

prevalente la disciplina collettiva 

contenuta nel contratto collettivo 

aziendale, ove appunto si ponga il 

problema del suo coordinamento con 

contratti collettivi di livello superiore 

o aziendali precedentemente stipulati. 

La Corte di Cassazione-Sez. Lavoro, 

con sentenza del 16.7.85 n. 4212, 

afferma che la successione dei 

contratti collettivi é retta 

esclusivamente dal principio della 

libera volontà delle parti, che con un 

contratto successivo possono 

sostituire la disciplina precedente, 

anche se l’innovazione pattizia è 

meno favorevole al lavoratore.


Prevale la volontà delle parti, che 

possono migliorare, peggiorare la 

situazione preesistente ogni volta che 

stipulano un nuovo contratto di 

lavoro. Ciò vale nella cronologia della 

contrattazione, ma vale anche nel 

rapporto fra contratti collettivi di 

livelli differenti. Il contratto collettivo 

aziendale viene normalmente stipulato 

in una fase succcesiva rispetto ai 

contratti collettivi di livello superiore, 

nella prassi sindacale è addirittura 

anticipatore di successive discipline, 

che verranno recepite nel contratto 

collettivo di livello nazionale. 

Concludendo sul tema del rapporto fra 

contratti collettivi disciplinanti il 

medesimo istituto, si può ormai 

ammettere una contrattazione 

collettiva derogante in pejus con pieni 

effetti. 

Oltre che di libertà sindacale, si parla 

a più scopi di sindacato maggiormente 

rappresentativo. Sul significato di tale 

espressione la Corte di Cassazione 

(che invero si è anche riferita in altre 

sentenze a dati fattuali, quali 

l’apprezzabile numero di iscritti al 

sindacato, ecc.) con una sentenza si è, 

riferita alle organizzazioni sindacali 

destinatarie, per apposita legge, del 

patrimonio delle disciolte 

organizzazioni fasciste. Tale sentenza 

non ha fatto parlare a lungo di sè. Il 

problema del sindacato maggiormente 

rappresentativo è rimasto e si pone 

con maggior gravità dopo i dissensi 

creatisi fra le grandi associazioni 

sindacali (CGIL,CISL,UIL) e dopo il 

proliferare indiscriminato di sindacati 

autonomi anche di non irrilevante 

incisività. 

Come fare, quindi, per quel che 

riguarda la firma di un contratto 

collettivo, quando ci sono difformità 

nell’orientamento del sindacato? 

Nella pratica si è sperimentata la 

strada del referendum, anche se si 

tratta di rimedio senza riscontro 

giuridico. C’è anche una proposta di 

legge del senatore Gino Giugni, che 

prevede contratti collettivi aziendali 

vincolanti a seguito di ratifica a 

maggioranza (50% più uno) da parte 

dei dipendenti occupati nell’azienda 

(contrasto con l’art. 39 della 

Costituzione?). Al di là dei tentativi 

predetti e dei propositi nella realtà 

sindacale italiana si affacciano varie 

ipotesi di intese separate nell’ambito 

del medesimo contratto (in odore di 

corporativismo?). 

Tutto ciò vedrà sempre più 

amplificata la voce dei sindacati 

autonomi in più istituti a cominciare 

da quelli del trattamento economico. 

Il tutto potrà acquistare connotati 

diversi, se prevarrà l’orientamento di 

una riforma dell’art. 39 della 

Costituzione (laddove si escluda 

l’abrogazione integrale) con chiara 

possibilità di determinazione delle 

condizioni di maggiore 

rappresentatività per legge. Si auspica 

un intervento del legislatore nel 

campo trattato per il clima di 

iniziative interpretative contrastanti e 

non costanti che si avverte a tutti i 

livelli, giurisprudenza non esclusa.

1. Cambiamento e flessibilità del 

mercato del lavoro. 

Con la sintetica formula del “lavoro 

che cambia” impatta la concezione 

organizzatoria della flessibilità, volta 

non solo a ridurre gli ostacoli 

all’occupazione, bensì soprattutto ad 

agevolare l’introduzione di un 

moderno sistema di regolazione del 

mercato del lavoro adattato ai 

mutamenti strutturali già vissuti in 

campo economico. Se mutano le 

forme e le modalità del prestare il 

lavoro a fini reddituali, una cosa resta 

evidente e razionalmente impegnativa, 

ed e che le anzidette forme ,e modalita 

di lavoro non possono restare al di 

fuori del qua o europeo e nazionale di 

ordine normativo lungo l’intera fascia 

delle implicazioni giuslavoristiche, 

tributarie e previdenziali. 

Setteriorizzare le differenti forme, 

mescolandone le modalità operative 

prescelte dai soggetti interessati, 

significa introdurre una cultura di 

sicuro affievolamento del principio di 

solidarietà politica insieme con 

un’incerta domanda sociale di 

legalità. 

Nella distinzione delle diverse forme 

contrattuali di lavoro si appunta 

sempre più, d’altronde, il tradizionale 

profilo regolatorio della tutela 

previdenziale, mentre dalla stessa 

Commissione europea sono stati 

formulati orientamenti - se non vere ‘e 

proprie spinte - verso una dimensione 

fortemente innovativa rispetto agli 

obiettivi perseguiti in sede 

comunitaria in ordine a interventi 

strumentali d’inclusione sociale. In 

proposito, il recente Libro bianco sul 

mercato del lavoro in Italia ha 

affrontato il tema della qualità del 

lavoro, formulando l’auspicio, per il 

Governo, secondo cui il tema della 

qualità del lavoro assuma una sua 

specifica rilevanza nel confronto tra i 

diversi attori istituzionali e sociali. È 

stato così prospettato che gli 

indicatori di qualità concordati in sede 

comunitaria dovranno utilmente 

restare acquisiti anche per la 

definizione dell’intervento legislativo 

di cornice in ragione della prospettiva 

federalista. 

Sennonché, la diversità delle modalità 

di lavoro che ciascuna forma 


Lavoro che cambia. 

Lavoro parasubordinato: 

modernità o evasione? 

di Francesco Paolo Rossi - docente di diritto del lavoro nell’Università 

di Venezia e responsabile scientifico del centro studi ANIV 

contrattuale prescelta segnala o 

concretezza, non consente di 

raccordare, in modo virtuoso, gli 

aspetti di effettività della tutela 

onnicomprensiva di chi presta la sua 

attività professionale se non attraverso 

il controllato sostegno delle parti 

sociali. E certamente non e risolutiva, 

a parer nostro, la mera dichiarazione 

d’intenti a favore di una migliore 

qualità del lavoro per sostenere quanti 

potrebbero scivolare nell’esclusione 

sociale e nella disoccupazione, 

giacché le segmentazioni, all’interno 

del mercato, tra occupazione precaria 

e occupazione stabile hanno più de 

una ragione causativa, mentre le 

medesime nulla hanno a che fare con 

il sommerso. Sulla base di 

quest’ultima considerazione 

empiricamente fondata, discende il 

rilievo per cui risulta errato ritenere - 

forse per una deduzione un po’ 

affrettata rispetto a tempi di più 

affidante scandaglio sociale - che la 

qualità di lavoro sarebbe da 

“misurare” con la specificità di tratti 

caratteristici dei differenti rapporti 

posti in essere e, al tempo stesso, con 

le opportunità di un improbabile 

ulteriore progresso nel mercato del 

lavoro. L’esempio, del resto, 

prospettato nel Libro bianco intorno a 

un lavoro definibile “buono”, non e 

certo conferente alle problematiche 

occupazionali che il ricordato 

sommerso denuncia, posto che le 

prospettive di carriera, sulle quali 

quella qualificazione insisterebbe, 

restano fortemente condizionate dal 

superamento di quello stato di 

precarietà in cui versa chi, nello stesso 

sommerso , vive l’incerta sua 

occupazione. 

Ecco che, nel lavoro che cambia, la 

flessibilità, assunta sotto il profilo 

della rispon enza di un dato tipo 

contrattu e all’interesse della singola 

impresa, non potrà mai prescindere 

dai diritti fondamentali degli stessi 

lavoratori coinvoltivi, quanto meno in 

ordire ällâ l’oro irrinunciabile pretesa 

politica, per un verso, di un compenso 

familiarmente sufficiente e, per un 

altro verso, di una tutela 

previdenzialmente adeguata alla 

moderna esigenza di vita. A ben 

vedere, si tratta di pretese politiche 

che la legge costituzionale n. 3 del 

2001 indirizza anche alla potestà 

legislativa delle Regioni e delle 

Province autonome di Trento e 

Bolzano non solo in materia di tutela 

e sicurezza del lavoro, ma soprattutto 

in tema di previdenza complementare 

e integrativa; con questa avvertenza 

che le leggi regionali devono concorre 

a rimuovere ogni ostacolo che 

impedisca la piena parità degli uomini 

e delle donne nella vita sociale, 

culturale ed economica (art. 117 

Cost.). La flessibilità del mercato del 

lavoro, in un contesto di 

organizzazione dell’impresa che muta, 

non puo non essere concepita e 

delineata, allora, se non dentro le 

insuperabili frontiere degli inalienabili 

diritti dell’Uomo che lavora, 

riconosciuti e garantiti dalla 

Repubblica italiana e dall’Unione 

europea. 

2. L’incidenza socio-economica degli 

accordi collettivi europei sui contratti 

di lavoro a tempo parziale e a tempo 

determinato. 

Queste ultime istituzioni, d’altro 

canto, anche a ragione dei drammatici 

eventi internazionali, si vanno sempre 

più compenetrando nel terreno dello 

studio e dei programmi sostenibili di 

politica sociale e, specialmente, di 

politica attiva dell’occupazione 

giovanile attraverso un partecipato 

sforzo di tendenza ad ordinare, in 

Europa, il mercato del lavoro senza 

frontiere. Primi testimoni di un tale 

realizzato impegno - il quale ha 

assunto, peraltro, una connotazione di 

ineludibile permanenza - sono 

propriamente gli accordi collettivi 

europei sul contratto di lavoro a 

tempo parziale e a tempo determinato. 

Ed invero, a livello sovranazionale, le 

parti sociali hanno deciso di 

concludere gli anzidetti accordiquadro 

al precipuo fine politico, e 

quindi non soltanto sindacale di 

fissare i principi generali e i requisiti 

minimi ai quali i relativi contratti e 

rapporti di lavoro devono conformarsi 

nei momenti della loro stipulazione, 

svolgimento e cessazione. Esse, però, 

hanno concordemente riconosciuto 

che «i contratti a tempo indeterminato 

sono e continueranno ad essere la


forma c e dei rapporti di lavoro fra i 

datori di lavoro e i lavoratori», posto 

che i medesimi rispondono, in alcune 

circostanze, sia alle esigenze dei 

datori di lavoro, sia a quelle dei 

lavoratori. In particolare, sul lavoro a 

tempo determinato, l’obiettivo 

proclamato é stato quello, da un lato, 

di migliorare la qualità del lavoro a 

termine con la garanzia del rispetto 

del principio di non discriminazione 

e, dall’altro, di creare un quadro 

normativo per la prevenzione degli 

abusi, derivanti dall’utilizzo di una 

successione di contratti o rapporti di 

lavoro a tempo determinato. Due, 

pertanto, sono le categorie giuridiche 

a contenuto generale che canonizzano 

l’assetto fondante del mercato 

europeo e dalle quali non è più dato 

scostarsi, pena la compromissione 

delle regole comunitarie dettate contro 

il dumging sociale e, comunque, 

concernenti la concorrenza e la 

competitività leali. Dette categorie 

restano espresse, per l’appunto, 

dall’insuperabile .principio di non 

discriminazione di chi svolga, in 

qualunque forma, attività di lavoro 

nonché esigenza socio-economica di 

prevenire qualunque abuso derivante 

dall’utilizzo di tipi contrattuali piegati 

a fini diversi rispetto a quelli 

giuridicamente loro propri. 

Da ciò sembra farsi discendere quella 

contraddizione logica che confonde, 

quanto al lavoro che cambia, le 

ragioni giustificanti i mutamenti, a 

volte inevitabili, dell’organizzazione 

aziendale - in termini di 

ammodernamento della sua 

tecnostruttura, ma con ripercussione 

sulla dinamica occupazionale interna - 

, con i profili della flessibilità 

tipologica dei contratti di lavoro da 

prescegliere per la migliore efficacia 

della produzione della stessa azienda. 

Da qui, vale a dire da una simile 

prospettica alternanza di eventi, 

prende le mosse l’equivoco di fondo 

che contrappone tout court il lavoro 

subordinato a quello autonomo, in 

special modo al lavoro il cui 

compenso è oggi assimilato alla 

disciplina fiscale della retribuzione e 

che viene atecnicamente denominato 

parasubordinato. 

3. L’autonania del lavoro nel vincolo 

della collaborazione coordinata e 

continuativa. 

Ed infatti, quest’ultimo rapporto 

d’opera esclude in sé il vincolo della 

subordinazione e trova la sua fonte 

genetica in un vero e proprio contratto 

professionale, che me riafferma la 

natura giuridica della prestazione, 

come adempimento di un obbligo che 

il debitore del lavoro esegue in piena 

autonomia delle richieste sue 

competenze. Né è lecito tentare di 

affievolire una tale speciale 

autonomia – tanto da qualificare 

“parasubordinato” l’inerente rapporto 

– in ragione delle due modalità (l’una 

operativa, qual è il coordinamento, e 

l’altra temporale, espressa dalla 

continuità), caratterizzanti non già il 

momento volitivo del contratto, bensì 

l’’speto squisitamente contenutistico 

ovvero di svolgimento del medesimo. 

La legge parla, difatti, di rapporti di 

collaborazione, prevalentemente -–e 

non esclusivamente, com’è per il 

lavoro subordinato – di caratte 

personale, i quali «si concretino in 

una prestazione di opera continuativa 

e coordinata» (art. 409, punto 3), Cod. 

Proc. Civ.). Ne deriva che l’elemento 

della continuità della prestazione 

d’opera, e non di mero lavoro, nonché 

il fattore della coordinazione in fase 

esecutiva non possono essere fatti 

assurgere a requisiti intrinseci del 

rapporto, giacché entrambi si 

manifestano come particolari modalità 

esecutive del medesimo, colte – come 

s’è detto – vuoi sul piano temporale 

vuoi su quello strutturale 

dell’impresa. 

In proposito, l’orientamento 

giurisprudenziale é stato quello di 

sottolineare come la continuità 

collaborativa si abbia ogni qualvolta 

la prestazione d’opera sia svolta non 

in termini occasionali e neppure 

istantanei, ma allorquando essa sia 

destinata a protarsi in un arco di 

tempo. indeterminato, implicante una 

reiterazione di attività professionali 

svolte senza vincolo di 

subordinazione. Per contro, 

l’elemento della coordinazione 

importa che l’attività autonoma sia 

resa funzionalmente con riferimento 

all’attività organizzata e realizzata 

committente; di talché esso viene a 

collegarsi con l’organizzazione 

produttiva dello stesso committente, 

configurandosi come un fattore 

esterno, ancorché deputato ad entrare 

nello stesso processo produttivo. Quel 

che è da rilevare, a questo punto, è 

che la coordinazione non puo mai 

prescindere da un programma 

consensualmente definito circa 

l’opera commessa, la quale resta 

qualificata, anche sotto il profilo 

dell’onerosità, dal requisito della 

prevalente implicata personalità del 

lavoratore obbligato. 

Sennonché, per analizzare la 

fattispecie negoziale del lavoro 

parasubordinato, diventa inevitabile 

ricordare, a scanso di equivoci, il 

combinato disposto degli articoli 1321 

e 1325 Cod. Civ.. Ebbene, se la 

nozione di contratto pone l’accento 

sull’accordo delle parti ogni qualvolta 

le medesime intendano costituire tra 

loro un rapporto giuridico 

patrimoniale, é importante, se non 

addirittura decisivo, rammentare quali 

siano i requisiti del contratto secondo 

la legge. Quest’ultima, infatti, accanto 

all’accordo delle parti, all’oggetto e 

alla forma, pone la causa, a quale sta 

ad indicare la funzione economicosociale 

che ogni singolo contratto 

tipico è costantemente deputato a 

realizzare. 

Ecco che, nell’individuazione corretta 

del lavoro parasubordinato, diveita 

necessario confrontare il requisito 

della causa del contratto di lavoro 

subordinato con il requisito della 

causa del contratto d’opera di 

collaborazione continuativa e 

coordinata; e ciò allo scopo di 

illuminare l’intrinseca 

differenziazione strutturale di tali 

negozi sinallagmatci. Ora, riguardo al 

contratto di lavoro subordinato, é utile 

ribadire che l’inerente causa negoziale 

realizza una costante funzione di 

scambio tra prestazione lavorativa, da 

un lato, e retribuzione insieme a 

contribuzione, dall’altro. 

Profondamente diversa si presenta, 

invece, la funzione economico-sociale 

del contratto d’opera in 

collaborazione coordinata e 

continuativa, atteso che la causa di 

questo contratto di lavoro autonomo 

attua si uno scambio, ma tra un

isultato professionale concertato, 

da un lato, e un compenso 

indifferenziato insieme a 

contribuzione, all’altro. La diversità 

della funzione economico-sociale di 

scambio, rifenta specificatamente al 

requisito contrattuale della causa, 

rispettivamente, per il lavoro 

subordinato e per quello 

parasubordinato, aiuta a mettere in 

rilievo la circostanza per cui la 

parasubordinazione rimane legata 

sempre e inevitabilmente ad un 

previo progetto d’opera ovvero di 

un dato risultato professionale, il 

quale viene compensato in sé e per sé 

senza alcun ricorso al criterio 

costituzionale di proporzionalità in 

ragione della quantità e della qualità 

del lavoro svolto per ottenere 

l’anzidetto risultato professionale. La 

durata del contratto, allora, non potrà 

mai risultare incerta ovvero a tempo 

indeterminato, giacché il progetto 

dell’opera richiesta fissa il tempo 

dell’atteso risultato professionale e, 

conseguentemente, si appunta a un 

momento conclusivo certo del 

rapporto di collaborazione posto in 

essere. Dal requisito della causa del 

contratto d’opera in parola discende 

altresì il rilievo secondo il quale la 


continuativa, essendo attività 

professionale di risultato, non e 

suscettibile di misurazione temporale 

e, quindi, si colloca ovviamente al di 

fuori dell’osservanza un qualunque 

orario di lavoro, che neppure 

indirettamente il committente 

potrebbe cercare di imporre. 

Diversamente, ove si dovesse rilevare 

l’esistenza di un vincolo anche di fatto 

circa l’osservanza di un orario 

predefinito dalle stesse circostanze 

nelle quali e posto ed e richiesto 

l’adempimento dell’obbligo di lavoro, 

non si verserebbe più nell’area del 

lavoro autonomo, ancorché definibile 

parasubordinato, ma, per una tale 

eventualità, assumerebbe decisiva 

rilevanza giuridica il tratto della 

dipendenza al datore di lavoro per 

effetto della volontaria e accettata 

spoliazione della disponibilità del 

proprio tempo da parte del lavoratore 

interessato. 


4. Simulazione negoziata ed evazione 

contributiva. 

La disponibilità del tempo, se risulta 

concretamente piena e incondizionata 

per il lavoratore parasubordinato, 

rende giuridicamente certa la volontà 

di quest’ultimo quanto al manifestato 

rifiuto di un qualunque vincolo di 

subordinazione nei confronti del 

committente. Qui, e il tempo di lavoro 

a segnalare l’effettività di 

un’autonomia operativa, la quale 

impone all’interprete del diritto di 

applicare, nei casi di specie, le norme 

sul lavoro autonomo. Queste, infatti, 

s’impongono ogni qualvolta una 

persona si obblighi a compiere verso 

un corrispettivo un’opera o un 

servizio, con lavoro prevalentemente 

proprio e senza vincolo di 

subordinazione nei confronti del 

committente (art. 2222 Cod. Civ.). 

Quanto ora esposto mette in luce i 

profili civilistici, essenziali e 

caratterizzanti, dei rapporti di 


continuativa; profili che riaffermano, 

per un verso, la loro indiscussa 

collocazione nell’ambito del lavoro 

autonomo e, per un altro verso, la 

sicura rilevanza costituzionale di essi 

in virtù della proclamata tutela del 

lavoro in tutte le sue forme e 

applicazioni (art. 35 Cost). Il ricorso 

davvero imponente all’utilizzo di detti 

rapporti, in un clima politico di 

persistente stagnazione degli elevati 

oneri contributivi, ha determinato una 

sorta di tacito consenso sociale, in 

vista di un più incisivo sviluppo 

occupazionale, per un loro percorso 

parallelo ai contratti di lavoro 

subordinato. Del resto, da una ricerca 

dell’IRES Nazionale, svolta nel corso 

del 1998 per conto del ministero del 

Lavoro e della Previdenza sociale, era 

emerso come circa il 40 per cento dei 

lavoratori parasubordinati, non 

appartenenti alla categoria 

professionale degli amministratori in 

senso lato (membri di consigli di 

amministrazione; sindaci e revisori 

dei conti; amministratori di 

condominii e, in genere, di società), 

fosse risultato vincolato 

all’osservanza di un determinato 

orario giornaliero presso l’impresa dei 

rispettivi committenti. Cosicché, 

proprio sul tempo di lavoro, la 

predetta indagine mise in luce come la 

media oraria settimanale di quel 40 

per cento di parasubordinati fosse 

risultata pari a 35 ore. 

Ecco che lo spessore assunto dal 

lavoro parasubordinato come 

fenomeno occupazionale di forte 

rilevanza sociale, ha imposto al 

legislatore di intervenire, 

specificamente in favore dei prestatori 

d’opera interessati, attraverso la loro 

tutela obbligatoria previdenziale in 

materia pensionistica, di assegni sia 

per il nucleo dei familiari a carico, sia 

di maternità nonché contro gli 

infortuni sul lavoro e le malattie 

professionali. Da ultimo, a fini 

essenzialmente di diritto tributario, il 

compenso corrisposto dal 

committente e stato assimilato alla 

disciplina fiscale della retribuzione, 

procedendosi in tal modo verso una 

linea di omogeneizzazione dei costi 

sociali riferiti al lavoro subordinato. 

Di una tale linea costituisce un 

esempio positivo il recente decreto 

legislativo approvato dal Consiglio 

dei ministri in attuazione di quanto 

disposto dall’art. 4, terzo comma, 

della legge n. 142 del 2001, nella 

specifica materia della contribuzione 

previdenziale e assistenziale per i soci 

di cooperative, con equiparazione ai 

costi contributivi dei dipendenti delle 

imprese. 

L’uso abnorme del contratto d’opera, 

che é fonte di un rapporto di 


continuativa, si giustifica piuttosto 

che come un fatto socio-giuridico di 

modernità, come vera e propria 

denuncia dell’irrazionalità di un 

sistema contributivo, spalmato non 

più comprensibilmente in una serie 

numerosa quote per ciascuno dei 

diversi settori della produzione. La 

mancata semplificazione 

dell’obbligazione contributiva, in un 

contesto gestorio artificiosamente 

complicato, sembra consentire, in 

termini di legittimazione, contratti 

d’opera che inequivocamente 

risultano essere, invece, fonti di 

lavoro svolto con vincolo di 

subordinazione. L’evasione fiscale e 

contributiva che ne discende, passa 

purtroppo quasi sotto silenzio, 

minando la credibilità dello stesso


irrinunciabile principio di legalità. In 

altri termini, si legittimerebbe la 

simulazione, disapplicando, a vari 

livelli, compreso quello 

giurisprudenziale, la sanzione legale 

prevista per il contratto simulato, vale 

a dire l’inefficacia giuridica di 

quest’ultimo a fronte della piena 

efficacia del dissimulato contratto di 

lavoro subordinato. 

5. Il sommerso nelle forme atipiche di 

lavoro nella legge 18 ottobre 2001, n. 

383. 

In questo ambito del “fai da te”, che 

coinvolge in modo negativo la 

giustizia contributiva tra quanti sono 

soggetti passivi del pagamento dei 

contributi e dei premi, é spalancata la 

finestra dell’evasione, alla cui lotta 

timidamente si affacciano ora 

proposte di riduzione dei contributi 

previdenziali in un programma, però, 

che dovrebbe condurre anche alla 

riduzione del debito pensionistico. 

Si parla autorevolmente dell’urgenza 

di attuare riforme strutturali capaci di 

dirottare l’inefficace spesa corrente 

verso una spesa pubblica 

infrastrutturale, facendo così lievitare 

la disponibilità di capitale pubblico 

efficiente con positivi riflessi sulla 

stessa crescita del pil del nostro Paese. 

Queste sarebbero, invero, le misure 

idonee a produrre l’effetto di una 

durevole diminuzione della pressione 

fiscale e contributiva, beninteso 

insieme con l’emersione di tutte le 

forme di sommerso - e tra queste 

includeremmo anche i contratti 

simulati della parasubordinazione - 

secondo le linee tracciate dal 

combinato disposto degli articoli 1 e 3 

della recente legge 18 ottobre 2001, n. 

383, sui «primi intervenri per il 

rilancio dell’economia». 

Ed infatti, gli imprenditori, ma pure i 

titolari di reddito di lavoro autonomo, 

i quali hanno fatto ricorso a lavoro 

irregolare con conseguente evasione 

in materia fiscale e previdenziale, 

sono stati posti nelle condizioni di 

regolarizzare le loro posizioni 

debitorie, presentando una 

dichiarazione di emersione sulla 

base delle indicazioni fornite con 

l’apposito decreto interministeriale. 

Quest’ultimo é deputato così a 

garantire l’esatta applicazione 

dell’incentivo fiscale a tassazione 

separata in caso di cumulo tra redditi 

agevolati e altri redditi, nonché le 

modalità di pagamento delle imposte 

e delle contribuzioni sostitutive di cui 

al citato art. 1 della legge n. 383 del 

2001. 

Dal canto suo, l’imprenditore istante, 

impegnandosi nel programma di 

emersione, é tenuto a incrementare 

l’imponibile dichiarato rispetto a 

quello relativo al periodo di imposta 

immediatamente precedente, mentre 

ha diritto, fino a concorrenza del 

triplo del costo del lavoro che fa 

emergere mediante la dichiarazione, 

all’applicazione sull’incremento 

stesso di una modulata imposta 

sostitutiva delle imposte IRPEF, 

IRPEG e IRAP, con tassazione 

separata, in tre distinti periodi di 

imposta, rispetto al rimanente 

imponibile. Per contro, sul maggiore 

imponibile previdenziale emerso deve 

essere applicata una contribuzione 

sostitutiva, dovuta in ragione di 

aliquote crescenti dall’8 al 12 per 

cento nell’arco dei tre successivi 

periodi di imposta. 

Parallelamente, i lavoratori impegnati 

nel programma di emersione restano 

esclusi dalla contribuzione 

previdenziale, ma, sui loro redditi di 

lavoro emersi, la legge impone 

l’applicazione di una imposta 

sostitutiva dell’IRPEF, anche qui con 

tassazione separata rispetto al 

rimanente imponibile, sempre dovuta 

in ragione di aliquote crescenti dal 6 

al 10 per cento nell’arco dei tre 

successivi periodi di imposta. Detto 

questo, quel che più specificamente 

interessa ora dibattere, facendo 

seguito a quanto già da noi prospettato 

in tema di riforma delle competenze 

giurisdizionali in materia di contributi 

e premi (cfr.: Al giudice tributario il 

contenzioso in materia di contributi e 

premi, in Riv. inf. mal. prof., 1999, 1, 

p.981 ss.), é l’equiparazione legale 

della suddetta dichiarazione di 

emersione alla «proposta di 

concordato tributario e 

previdenziale» (art. 1, terzo comma, 

della legge n. 383 del 2001). 

Sennonché, tale equipollenza ha si 

come condicio iuris una richiesta in 

tal senso specificata dall’imprenditore 

interessato e tuttavia essa produce gli 

effetti giuridici suoi propri solo nel 

caso in cui la stessa richiesta sia stata 

presentata «prima dell’inizio di 

eventuali accessi, ispezioni e verifiche 

o della notifica dell’avviso di 

accertamento o di rettifica». 

A ben vedere, si tratta di una proposta 

di concordato che, per la prima volta, 

la legge consente al fine di stipulare 

una transazione extragiudiziale anche 

su debiti contributivi concernenti la 

previdenza obbligatoria. Il concordato 

si perfeziona, pero, con il pagamento 

della definita imposta sostitutiva pure 

riguardo ai contributi previdenziali, 

con tassazione separata rispetto al 

rimanente imponibile, dovuta in 

ragione di un’aliquota dell’8 per cento 

del costo del lavoro irregolare 

utilizzato e dichiarato, senza 

applicazione di sanzioni e interessi. 

Ma c’e un inciso nella disposizione 

alla quale testé é fatto riferimento (art. 

1, terzo comma, della legge n. 383 del 

2001), il quale pone, in modo 

ineludibile e improcastinabile, la 

presa di coscienza, per gli interessi 

superiori della Repubblica, 

dei danni che l’Erario potrebbe dover 

sopportare ove si tardasse a trasferire 

al giudice tributario la competenza 

delle controversie in materia di 

contributi e premi. L’inciso, riferito al 

concordato, é espresso nella seguente 

formula: «sul presupposto della 

sussistenza dei requisiti di legge» e 

condiziona, preliminarmente, il 

prodursi degli «effetti preclusivi 

automatici degli accertamenti fiscali 

relativi all’attività di impresa e 

previdenziali, fino a concorrenza del 

triplo del costo del lavoro irregolare 

utilizzato». 

La domanda che, a questo punto, deve 

porsi in sibiecta materia, e a chi spetti 

l’accertamento giudiziale della 

sussistenza o no dei requisiti di legge 

riguardo al concordato in tutti i casi 

controversi e che condizionino la 

dichiarazione di estinzione dei 

precisati delitti e reati 

contravvenzionali nonché degli 

inadempimenti amministrativi e civili 

connessi alle violazioni fiscali e 

previdenziali relative all’esistenza del 

lavoro sommerso. La cosa, poi, 

diventa particolarmente impegnativa

ove si esaminino le possibili 

insorgenze patologiche riguardanti i 

lavoratori delle imprese che dovessero 

aver aderito ai programmi di 

emersione. Ed infatti, i debiti fiscali e 

previdenziali, connessi alla 

prestazione di lavoro irregolare, si 

estinguono mediante il pagamento di 

una contribuzione sostitutiva, con 

tassazione separata rispetto al 

rimanente imponibile, dovuta in 

ragione di lire 200.000 per ogni anno 

pregresso, senza applicazione di 

sanzioni e interessi. Va detto, inoltre, 

come la legge stabilisca preclusione di 

ogni accertamento fiscale e 

previdenziale sui redditi di lavoro per 

gli anni regolarizzati. 

Controversie con l’INPS potrebbero 

insorgere, infine, da parte di quei 

lavoratori che, a domanda, 

intendessero ricostruire, in tutto o in 

parte, la loro posizione pensionistica 

per gli anni pregressi, beninteso, nei 

limiti precisati dall’art. 1, quarto 

comma, della legge n. 383 del 2001. 

6. Esigenza politico-costituzionale del 

trasferimento al giudice tributario 

delle controversie in materia di 

contributi e premi. 

Il rilancio dell’economia attraverso le 

norme dirette ad incentivare 

l’emersione dal lavoro nero potrà 

trovare un qualche esito positivo solo 

a condizione che l’apparato 

amministrativo di competenza e 

quello giurisdizionale di controllo 

restino intimamente collegati e 

funzionalmente unitari allo scopo da 

realizzare. 

A parer nostro, segnaliamo una reale 

esigenza di livello politicocostituzionale 

in ordine al 

trasferimento al giudice tributario di 

tutte le controversie in materia di 

contributi e di premi. Tale esigenza si 

sviluppa su alcune considerazioni 

d’ordine pratico, le quali hanno sullo 

sfondo la preoccupante vastità del 

fenomeno del lavoro sommerso vuoi 

con riferimento al volume annuale 

degli affari aggirantesi intorno ai 250 

mila miliardi di lire (cfr.: relazione 

tenuta al XVI convegno nazionale 

dell’ANIV sul tema: Verso 

Maastrichz: politiche per far 


emergere il sommerso, in Riv. inf. mal. 

prof., 1997, I, p. 527 ss.), vuoi rispetto 

al rilevante numero delle famiglie 

(oltre un milione e mezzo: cfr. la 

recente indagine del Prof. G. Roma 

del’lUniversità degli Studi di Bari), 

che in Italia vivrebbero sul lavoro 

irregolare. A ciò deve aggiungersi il 

rilievo della pesantezza dei tempi che 

addirittura le sentenze di primo grado 

dei giudici del lavoro in materia di 

contributi e di premi denunciano a 

causa di una durata media di circa 

quattro anni dei relativi giudizi. Ne e 

risultato migliorativo di una tale 

situazione lo sbarramento processuale 

posto per le controversie di lavoro con 

il tentativo obbligatorio di 

conciliazione avanti le competenti 

commissioni provinciali, sedenti 

presso ciascuna Direzione provinciale 

del lavoro. Da ciò discende un ritardo, 

oltre ogni ragionevolezza, delle stesse 

decisioni giudiziali che investono gli 

interessi dei lavoratori soprattutto per 

la conservazione del posto di lavoro a 

causa di licenziamenti loro intimati. 

Il trasferimento al giudice tributario 

delle sole controversie in materia di 

contributi e premi costituirebbe, 

quindi, un fatto politicamente 

importante per la migliore tutela 

giurisdizionale dei diritti patrimoniali 

dei lavoratori. Al tempo stesso, esso 

permetterebbe una guida 

monocratica in tutte le questioni 

fiscali e previdenziali, che originano 

anche da lavori irregolari, vale a dire 

dalla c.d. economia sommersa. 

Circa, infine, le concrete possibilità di 

decidere in tempi brevi queste stesse 

questioni da parte dei giudici tributari, 

e da tener presente come, al momento 

attuale, sia stato quasi del tutto 

azzerato l’arretrato giudiziario fiscale. 

Il surriferito quadro nonnoprocessuale 

va, d’altra parte, collocato 

nell’avvenuto accorpamento 

dell’intero sistema della contribuzione 

previdenziale dentro l’ordinamento 

tributario, così come, da ultimo, 

emerge - in modo limpido 

letteralmente, comprensibile 

giuridicamente e unificato 

operativamente - dalla stessa legge 18 

ottobre 2001, n. 383.


I contratti atipici: profili fiscali 

Da un esame del primo comma 

dell’art. 46 del D.P.R. 917/86 che 

definisce redditi di lavoro dipendente 

quelli che “derivano da rapporti 

aventi per oggetto la prestazione di 

lavoro, con qualsiasi qualifica, alle 

dipendenze e sotto la direzione di 

altri,…..”, emerge come il legislatore 

tributario nell’elaborare tale nozione 

non abbia ignorato il concetto di 

retribuzione desumibile dalla 

normativa civilistica e previdenziale. 

Il concetto civilistico di retribuzione 

al quale si fa riferimento è quello di 

cui all’art.2120 del C.C. che include 

“tutte le somme, compreso 

l’equivalente delle prestazioni in 

natura, corrisposte in dipendenza del 

rapporto di lavoro a titolo non 

occasionale e con esclusione di 

quanto corrisposto a titolo di 

rimborso spese” 

Atti del convegno di Pescara su: 

“Le problamatiche sui contratti 

atipici: profili giuslavoristici e fiscali” 

II Parte - Relazione svolta dal Prof. Lorenzo del Federico - professore 

straordinario di diritto tributario nell’Univ. di Pescara 

Sotto il profilo previdenziale, prima 

che intervenissero in merito profonde 

modificazioni, l’art.12 della L. 153/69 

considerava retribuzione “tutto ciò 

che il lavoratore riceve dal datore di 

lavoro, in denaro o in natura al lordo 

di qualsiasi ritenuta, in dipendenza del 

rapporto di lavoro”. 

Solo più tardi, allo scopo di 

armonizzare le basi imponibili fiscali 

e contributive, il D.Lgs n.314/97 ha 

stabilito che “costituiscono redditi di 

lavoro dipendente ai fini contributivi 

quelli di cui all’art. 46, comma 1 del 

T.U.I.R.” e non anche quindi i redditi 

fiscalmente equiparati o assimilati a 

quelli di lavoro dipendente. 

Il fatto che la normativa civilistica, 

nell’individuazione dei rapporti di 

lavoro dipendente, abbia menzionato 

la “collaborazione nell’impresa” e 

“l’imprenditore” alle cui dipendenze e 

sotto la cui direzione il lavoratore si 

obbliga , dietro compenso, a prestare 

il proprio lavoro, ha indotto il 

legislatore fiscale ad evitare ogni 

riferimento alla suddetta normativa 

per impedire che rimanessero esclusi 

dall’ambito applicativo dell’Irpef i 

redditi di lavoro dipendente prestato 

nei confronti dello Stato, di altri enti 

pubblici non economici, di 

professionisti o artisti. 

La genericità della formulazione 

dell’art.46 del TUIR permette che 

possano definirsi redditi di lavoro 

dipendente anche quelli che derivano 

da rapporti di lavoro subordinato 

peculiari sotto il profilo dei caratteri e 

della disciplina legislativa (lavoro 

domestico, lavoro alle dipendenze di 

piccoli imprenditori o commercianti, 

di imprenditori agricoli, di imprese 

familiari, ecc) o sotto quello del 

contenuto e delle modalità di 

svolgimento delle prestazioni 

lavorative ( dirigenti, apprendistato, 

rapporto di formazione e lavoro, 

lavoro interinale, ecc.) 

Si considerano redditi di lavoro 

dipendente: 

- i redditi di lavoro dipendente definiti 

dal comma 1 dell’art. 46 del TUIR 

come quelli derivanti da rapporti 

aventi per oggeto la prestazione di 

lavoro, con qualsiasi qualifica, alle 

dipendenze e sotto la direzione di 

altri; 

- i redditi ad essi equiparati 

individuati dal II comma dell’art. 46 

del TUIR nelle pensioni di ogni 

genere, negli assegni ad essi 

equiparati e nelle somme di cui 

all’art.429, ultimo comma del C.P.C.; 

- le indennità, i proventi e le somme 

conseguiti in sostituzione dei redditi 

precedentemente indicati che in base 

al disposto dell’art. 6, comma 2, del 

TUIR, si considerano redditi della 

stessa categoria di quelli sostituiti o 

perduti; 

- i redditi di collaborazione coordinata 

e continuativa che per effetto della 

nuova lettera c-bis) dellart.47 del 

TUIR sono stati ad essi assimilati. 

In base a quanto previsto dall’art. 46 

del TUIR, emergono quali elementi 

caratterizzanti l’attività produttiva del 

reddito di lavoro dipendente, 

l’espletamento della stessa: 

- con qualsiasi qualifica; 

- alle dipendenze; 

- e sotto la direzione di altri. 

Tali elementi consentono di 

distinguere la nozione di reddito di 

lavoro dipendente da quella di lavoro 

autonomo. Parlando di “dipendenza” 

per qualificare il reddito di lavoro 

dipendente si introduce il riferimento 

all’esistenza di un rapporto diseguale 

tra due soggetti che riconduce al 

reddito di lavoro autonomo o di 

impresa nell’ipotesi in cui venga 

meno tale dualità soggettiva o a ad un 

tipo di rapporto societario o 

associativo qualora non si ravvisi più 

quella diseguaglianza soggettiva 

caratterizzante il rapporto di lavoro 

dipendente. Dalla dipendenza deriva 

l’espletamento dell’attività lavorativa 

secondo particolari modalità: nel 

luogo e negli orari indicati dal datore 

di lavoro, con i mezzi da questo 

forniti e sotto le sue direttive, quindi 

senza una iniziativa economica o 

alcuna responsabilità relativa 

all’impresa in cui si lavora. 

Il fatto che l’attività di lavoro 

dipendente debba essere svolta sotto 

la direzione di altri evidenzia come la 

posizione del datore di lavoro si 

caratterizzi per l’assunzione di 

compiti e responsabilità direttive nei 

confronti dei dipendenti. 

Ai fini dell’individuazione del 

rapporto di lavoro dipendente occorre 

verificare, con riferimento ad ogni 

singolo contratto, la presenza dei

summenzionati elementi che lo 

caratterizzano, anche se talvolta è lo 

stesso legislatore a dettare le 

condizioni in base alle quali la 

prestazione di lavoro sfocia in un 

rapporto di lavoro dipendente o 

autonomo. 

Nella sentenza n. 1885/76, 

l’orientamento seguito dalla Corte di 

Cassazione ai fini della qualificazione 

della natura di un rapporto di lavoro 

fu quello di considerarne l’effettivo 

contenuto e le modalità di 

svolgimento piuttosto che il nomen 

iuris espressamente usato dalle parti 

in un atto scritto. Da tale sentenza è 

emerso che nel lavoro autonomo 

l’oggetto della prestazione lavorativa 

è il risultato dell’attività, mentre in 

quello subordinato è l’energia 

lavorativa posta a disposizione del 

datore di lavoro. 

Fermo restando questo punto, la 

Cassazione, tornando sulla differenza 

tra rapporto di lavoro dipendente e 

rapporto di lavoro autonomo nella 

sentenza n.2920/82, ha precisato che 

gli elementi della collaborazione e del 

vincolo di dipendenza connotano in 

modo esclusivo e peculiare il rapporto 

di lavoro subordinato distinguibile da 


quello autonomo anche sulla base 

dell’oggetto della prestazione e del 

rischio. 

Sempre con sentenze la Suprema 

Corte ha delineato la differenza tra 

contratto di appalto e contratto di 

lavoro dipendente e quella tra 

contratto di associazione in 

partecipazione con apporto di lavoro e 

contratto di lavoro dipendente con 

retribuzione corrisposta sotto forma di 

partecipazione agli utili. La prima 

distinzione si basa sull’oggetto dei 

due contratti che in quello di appalto è 

ravvisabile nella prestazione dietro 

corrispettivo, di un determinato 

risultato, della cui produzione il 

rischio economico grava 

esclusivamente sulla parte che si è 

obbligata a fornirlo, mentre in quello 

di lavoro dipendente è la prestazione 

di un lavoro eseguito alle dipendenze 

di un datore di lavoro senza che di 

regola la stessa comporti l’assunzione 

di rischi da parte del dipendente. La 

seconda differenza secondo la Corte 

di Cassazione deve emergere da 

un’indagine del giudice di merito 

volta a cogliere la prevalenza degli 

elementi caratterizzanti ciascuno dei 

due contratti, considerando che il 

primo implica l’obbligo del 

rendiconto periodico all’associante, 

l’esistenza per l’associato di un 

rischio di impresa e, in genere, la 

partecipazione alle perdite nella stessa 

misura in cui partecipa agli utili, 

mentre il rapporto di lavoro 

subordinato implica un effettivo 

vincolo di subordinazione e la 

partecipazione agli utili del lavoratore 

subordinato non comporta 

l’assunzione del rischio di impresa in 

capo al dipendente configurandosi in 

questo caso solo come una modalità di 

determinazione della retribuzione o di 

una sua componente. 

A dissipare dubbi circa la natura dei 

redditi prodotti nell’espletamento di 

talune fattispecie particolari di 

prestazioni lavorative sono 

intervenute tanto la prassi 

amministrativa, che gli orientamenti 

giurisprudenziali. Non sempre questi 

ultimi hanno manifestato un indirizzo 

univoco, come nel caso 

dell’individuazione della natura di 

lavoro autonomo o subordinato delle 

prestazioni rese con il pony express. 

La Cassazione dopo aver ricordato la 

subordinazione quale carattere 

distintivo essenziale del rapporto di


lavoro dipendente, nella sentenza 

n.7608/91 ha precisato che tale 

requisito può atteggiarsi in modo 

diverso rispetto a nuove figure di 

rapporto emergenti nel terziario, e che 

quindi vada valutato in relazione allo 

specifico incarico conferito al 

lavoratore e alla sua modalità di 

attuazione. Basandosi su tali 

considerazioni la stessa Corte, con 

riferimento a diverse fattispecie, è 

pervenuta ad inquadrare le prestazioni 

di lavoro del pony express dapprima 

nell’ambito del rapporto di lavoro 

autonomo ed in seguito nell’ambito 

del rapporto di lavoro subordinato. 

Se i contratti di lavoro autonomo e 

quello di lavoro subordinato sono 

disciplinati dalla normativa civilistica, 

lo stesso trattamento legislativo non è 

stato ancora riservato al rapporto di 


continuativa con la conseguenza che 

lo stesso si configura come atipico. 

Tale figura atipica assume talune 

connotazioni proprie del lavoro 

dipendente ed altre del lavoro 

autonomo senza per questo andare 

mai a coincidere completamente con 

l’una o l’altra tipologia di lavoro. 

Sebbene sotto il profilo civilistico i 

rapporti di collaborazione coordinata 

e continuativa non abbiano ancora 

trovato una loro collocazione, il 

legislatore tributario dal suo canto ha 

da tempo cercato di sopperire a tale 

mancanza di norme codicistiche con 

un susseguirsi di interventi in materia. 

L’ultimo intervento di rilievo è dato 

dall’art. 34 del Collegato alla 

Finanziaria per il 2000 che ha 

radicalmente cambiato la 

qualificazione dei redditi di 


continuativa assimilandoli a quelli di 

lavoro dipendente, sottraendoli quindi 

al precedente trattamento tributario 

concretizzantesi in quello previsto per 

il lavoro autonomo. 

Ai fini dell’individuazione dei 


e continuativa occorre far riferimento 

alla nuova lettera c-bis dell’art.47 del 

TUIR, che assimila al reddito di 

lavoro dipendente le somme e i valori, 

a qualunque titolo percepiti nel 

periodo d’imposta, anche sotto forma 

di erogazioni liberali, in relazione a: 

cariche di amministratore, sindaco e 

revisore di società, associazioni ed 

altri enti con o senza personalità 

giuridica; collaborazione a giornali, 

riviste, enciclopedie e simili; 

partecipazione a collegi e 

commissioni; altri rapporti di 

collaborazione aventi per oggetto la 

prestazione di attività lavorative 

svolte senza vincolo di 

subordinazione, a favore di un 

determinato soggetto nel quadro di un 

rapporto unitario e continuativo, senza 

l’impiego di mezzi organizzati e con 

retribuzione periodica prestabilita, a 

meno ché tali uffici o collaborazioni 

non rientrino nei compiti istituzionali 

compresi nell’attività di lavoro 

dipendente di cui al comma 1, art. 46 

del TUIR, o nell’oggetto dell’arte o 

professione di cui all’art. 49, comma 

1, svolti contemporaneamente dal 

collaboratore. Un’ipotesi di questo 

genere comporterebbe infatti 

l’attrazione di tali redditi, assimilati a 

quelli di lavoro dipendente, 

nell’ambito dei veri e propri redditi di 

lavoro dipendente o di lavoro 

autonomo, con la conseguenza di venire 

sottoposti ai relativi regimi tributari e 

previdenziali. A titolo esemplificativo 

possiamo dire che i redditi percepiti dai 

dottori commercialisti per 

l’espletamento della funzione di 

sindaco di società verranno attratti in 

quelli di lavoro autonomo, a causa del 

fatto che l’attività di sindaco, su 

disposizione degli ordini professionali, 

rientra tra quelle oggetto della 

professione. Ne conseguirà che tali 

redditi non dovranno essere più 

assoggettati al contributo della gestione 

separata INPS e ai premi INAIL, bensì 

alla contribuzione alla relativa cassa di 

previdenza. 

Oltre al fatto che per la 

determinazione dei redditi di 


continuativa si dovranno seguire le 

regole contenute nell’art.48-bis del 

TUIR, occorre rilevare come in base 

all’art.5, comma 2, del D.P.R. N.633/ 

72 le prestazioni rese nell’ambito dei 


e continuativa restano escluse dal 

campo di applicazione dell’IVA, salvo 

il caso in cui siano rese da soggetti 

che esercitino abitualmente altre 

attività di lavoro autonomo. In seguito 

all’emanazione delle nuove 

disposizioni e del principio di 

attrazione tale norma è stata 

interpretata restrittivamente nella 

circolare ministeriale n.207/E del 

2000 dalla quale si evince che le 

summenzionate prestazioni restano 

assoggettate ad IVA solo qualora 

rientrino nell’oggetto dell’attività 

svolta per professione abituale.

1. Premessa 

Com’è noto, il sistema sanzionatorio 

degli obblighi contributivi si 

caratterizza per complessità e 

articolazione, dovute soprattutto ai 

numerosi interventi del legislatore in 

materia. A partire dagli anni ‘80, 

infatti, è stato progressivamente 

aumentato l’importo di tali sanzioni, 

portandolo ad un tetto massimo del 

200% dei contributi omessi 1 , ed stato, 

successivamente 2 , introdotto un 

sistema di graduazione collegato al 

tempo di ritardo (che è stato ritenuto 

da più parti iniquo), favorendo, di 

fatto, in maniera proporzionale, i 

ritardi più lunghi 3 . 

L’attuale sistema sanzionatorio trova 

le sue basi nell’art. 4, d.l. 536/87 4 , 

che, tentando di superare gli effetti 

paradossali che si erano venuti a 

creare e ponendo l’accento sul 

comportamento del soggetto agente, 

da origine a tre diverse ipotesi di 

inadempimento. In primo luogo si 

distingue la figura dell’omissione 

dalla ben più grave evasione e viene 

stabilita la debenza del solo tasso di 

interesse e dilazione nel caso in cui il 

mancato o ritardato versamento dei 

contributi derivi da “oggettive 

incertezze connesse a contrastanti 

orientamenti giurisprudenziali o 

amministrativi sulla ricorrenza 

dell’obbligo”, tenendo però fermo il 

tetto del 200% che era stato il 

principale oggetto delle critiche al 

sistema sanzionatorio. 

La distinzione viene mantenuta dalla 

L. 662/96, il cui regime è utile 

approfondire per cogliere appieno 

quale sia la portata delle recenti 

innovazioni in subiecta materia. 

La legge 662/96 impone: 

1) in caso di omissione contributiva 5 il 

pagamento di una somma aggiuntiva, 

in ragione d’anno, al tasso di interesse 

di differimento e di dilazione 6 (di cui 

alla L. 537/81) maggiorato di 3 punti, 

entro il limite del 100% dei contributi 

e dei premi non corrisposti; 

2) nel caso di mancato o ritardato 

versamento dovuto a incertezze 

interpretative il solo tasso di interesse 

di differimento e di dilazione 7 ; 

3) nel caso di evasione connessa a 

registrazioni o denunce obbligatorie 

non conformi al vero, viene, infine, 

comminato il versamento di una 


Nuovo regime sanzionatorio 

dell’inadempimento contributivo 

(legge 23/12/2000 n. 388 - at. 116) 

di Mauro Verdini 

sanzione di una tantum da graduare 

secondo criteri fissati con decreto 

ministeriale, comunque compresa tra 

un minimo del 50% e un massimo del 

100%. Come in precedenza, il caso di 

autodenuncia spontanea, viene 

sanzionato in maniera più lieve, 

poiché se la denuncia della situazione 

viene effettuata dal soggetto 

inadempiente entro il termine di 6 

mesi e comunque prima di qualsiasi 

richiesta o contestazione da parte 

degli enti impositori la sanzione è 

dovuta nella minor misura del 30%. 

Vi è poi da rilevare la possibilità, per 

gli enti impositori, di ridurre la 

sanzione fino ai soli interessi legali 

per le ipotesi di procedure 

concorsuali, agli enti non economici, 

nonché enti, fondazioni ed 

associazioni non aventi fine di lucro, 

qualora “il ritardo o l’omissione, nel 

pagamento di contributi o premi, 

siano connessi alla documentata, 

ritardata erogazione di contributi e 

finanziamenti pubblici previsti per 

legge o convenzione”. 

Ulteriore potere di riduzione delle 

sanzioni, fino alla misura minima 

degli interessi legali, era previsto in 

capo del Ministro al Lavoro, di 

concerto con il ministro del Tesoro, 

nelle ipotesi di: 1) obiettive incertezze 

derivanti da contrasti interpretativi in 

relazione “alla particolare rilevanza 

delle incertezze” che hanno dato 

luogo all’inadempienza; 2) 

inadempimenti dovuti al fatto doloso 

del terzo, purché denunciato 

all’autorità giudiziaria; 3) casi di crisi 

aziendale, ristrutturazione, 

riconversione etc. 

La legge 662/96, innovando in 

materia, prevede, poi, la non debenza 

delle sanzioni de quo e degli interessi 

a favore delle amministrazioni centrali 

e periferiche dello Stato. 

2. Le nuove “sanzioni civili” 

I problemi esegetici posti dalla 

normativa sanzionatoria sono noti, a 

cominciare dalla natura civile o 

amministrativa delle “somme 

aggiuntive” dovute dal soggetto 

inadempiente. Tale duplice posizione 

si riflette sul dibattito in ordine a 

numerose questioni, che partono dalla 

presunta automaticità 8 delle sanzioni 

de quo e dalla loro accessorietà 9 al 

debito principale, per riflettersi su 

numerose questioni pratiche, come la 

possibilità di effettuare indagini 

sull’elemento soggettivo 10 , 

l’applicabilità dell’art. 1194 c.c. 11 , la 

trasmissibilità agli eredi 12 , nonché il 

problema dell’applicabilità dell’art. 25 

c. 2 Cost. nel caso di successione 

delle leggi nel tempo. 

In questo quadro normativo si 

inserisce la finanziaria del 2001 13 che, 

pur non risolvendo espressamente la 

questione della natura giuridica delle 

sanzioni previste per l’omissione 

contributiva, opera una 

razionalizzazione della materia. La 

legge si inserisce nella più generale 

tendenza che vede, a partire dagli anni 

’90, l’ordinamento privilegiare le 

garanzie a favore del contribuente, 

limitando gli eccessi sanzionatori ed 

ovviando alla segnalata 14 scarsa 

capacità della previgente disciplina di 

distinguere tra veri e propri 

comportamenti fraudolenti ed 

inadempimenti posti in essere in 

buona fede. 

Partendo dal dato di maggior impatto, 

si evidenzia la percettibile 

diminuzione dell’importo delle 

sanzioni de quo. L’art. 116, infatti, 

mantenendo le tre ipotesi già previste 

dalla legge 662/96 15 prevede: 

1) per l’omissione contributiva la 

sanzione del pagamento del Tasso 

Ufficiale di Riferimento (T.U.R.) 16 

aumentato di 5,5 punti in ragione 

annua, con un tetto massimo del 40%, 

raggiunto il quale sono dovuti gli 

interessi di mora; 

2) per l’ipotesi di oggettive incertezze 

dovute a contrastanti orientamenti 

giurisprudenziali e amministrativi, la 

medesima sanzione prevista per 

l’omissione contributiva, sempre che 

il versamento dei contributi o premi 

sia effettuato entro il termine fissato 

dagli enti impositori, con la differenza 

che una volta raggiunto il tetto 

massimo del 40%, stante il silenzio 

della norma, non sembrano dovuti gli 

interessi di mora; 

3) per l’ipotesi di evasione, abolita la 

una tantum prevista dalla L. 662/96, il 

pagamento di una sanzione civile del 

30% annuo, con un tetto massimo del 

60%. Per il caso di ravvedimento 

operoso, viene previsto un maggior 

termine per la presentazione della


denuncia spontanea 17 , nonché la stessa 

sanzione prevista per l’omissione 

contributiva 18 , anche qui con il tetto 

massimo del 40%, rendendo in tal 

modo più allettante, e, quindi, più 

probabile l’ipotesi di autodenuncia da 

parte del soggetto evasore. 

Per l’ipotesi di evasione si segnala il 

tentativo di attribuire maggiore 

rilevanza all’elemento soggettivo, 

ponendo l’accento sull’intenzione del 

soggetto agente. 

Com’è noto, nella vigenza della L. 

662/96, la dottrina aveva tentato di 

superare quelle che si potevano 

definire situazioni inique, determinate 

proprio dalla lettera dell’art. 2, 217° c, 

lett. c, della L. 662/96 che non 

permetteva di distinguere tra 

l’omissione dell’adempimento e 

l’adempimento diverso da parte del 

soggetto tenuto. In particolare il 

problema si poneva in ordine a quelle 

ipotesi in cui la qualificazione del 

rapporto di lavoro come subordinato o 

autonomo, comportava 

l’assoggettamento a discipline 

contributive diverse. La conseguenza 

era che, secondo gli orientamenti 

giurisprudenziali maggioritari, il 

soggetto che avesse agito in buona 

fede, ritenendo la sussistenza dell’uno 

o dell’altro rapporto, si vedeva, in 

caso di conversione del rapporto 

stesso da autonomo o parasubordinato 

a subordinato, e viceversa, al termine 

di un procedimento contenzioso con 

l’ente previdenziale, sottoposto al 

rischio di essere assoggettato alla 

sanzione prevista per il caso di 

evasione 19 . 

Va sottolineato come la questione non 

fosse risolvibile attraverso 

l’applicazione di quanto previsto 

nell’art. 1, 118° comma della legge 

662/96, in quanto lo stesso era (ed è 

tuttora) applicabile solo qualora il 

soggetto paghi l’importo dei 

contributi richiestigli nel termine 

fissato dall’ente creditore, con la 

conseguenza che, proprio in tali casi, 

qualora il soggetto volesse tentare una 

resistenza giudiziaria alla 

qualificazione del rapporto effettuata 

dall’ente creditore, avrebbe dovuto, 

comunque, pagare l’importo dei 

contributi richiesti nel termine 

prefissato, per poi ripeterli nel caso in 

cui l’esito della controversia sia allo 

stesso favorevole 20 . 

L’art. 116 c.8 lett. b), riconduce la 

nozione di evasione al caso in cui 

l’omissione o la non conformità al 

vero di registrazioni o denunce 

obbligatorie, venga effettuata “con 

l’intenzione specifica di non versare i 

contributi o premi”, occultando i 

rapporti di lavoro in essere o le 

retribuzioni erogate. Viene così 

circoscritta l’ipotesi di evasione a 

quella socialmente tipica del datore di 

lavoro che assume in nero uno o più 

dipendenti, “mentre un siffatto 

occultamento non è certamente 

ravvisabile nel caso di stipulazione - 

alla luce del sole - di contratti dei 

quali sia contestata la sola 

qualificazione giuridica” 21 . Una tale 

interpretazione va certamente 

condivisa, non resta, sul punto, che 

aspettare la casistica giurisprudenziale 

che si formerà, atteso però che la 

circolare Inps, 23 maggio 2001, n. 

110, riprendendo la circolare del 

Ministero del Lavoro e della 

Previdenza Sociale n. 12/2001, nel 

caso di “simulazione” di rapporto di 

lavoro autonomo che si riveli essere, 

in realtà, subordinato, configura tale 

ipotesi come “evasione”. 

Va poi rilevato che, non essendo 

mutato il quadro normativo con 

riguardo all’ipotesi di incertezze 

interpretative oggettive 22 , si 

ripropongono le critiche espresse in 

precedenza, tanto più che la stessa 

circolare Inps già menzionata ritiene 

che non si possa parlare di incertezze 

interpretative nei diversi gradi di uno 

stesso giudizio 23 . Tale questione va 

comunque coordinata con il potere, di 

cui si dirà tra breve, degli enti 

creditori di diminuire l’importo delle 

sanzioni fino ai soli interessi legali, 

nel caso, tra gli altri, proprio di 

incertezze interpretative, e senza 

l’onere del versamento dei contributi. 

Occorrerà valutare pertanto la pratica 

attuativa degli enti previdenziali, che 

sarebbe opportuno si orientassero nel 

senso di attribuire espressa rilevanza 

alla buona fede del soggetto agente e, 

quindi, in questo caso, all’esimente 

dell’ignoranza o dell’errore 

scusabile 24 , applicando la figura del 

comma 10 dell’art. 116 come mirante 

a punire in modo attenuato, ma con 

l’onere del puntuale pagamento dei 

contributi, solo l’errore non scusabile, 

graduando poi l’importo della 

sanzione fino alla debenza dei soli 

interessi legali nell’ipotesi di 

ignoranza non colpevole. 

Sul punto è importante evidenziare 

come l’art. 116 c. 13 sembra aprire un 

ulteriore spiraglio alla possibilità 

dell’applicazione del principio 

dell’ignoranza incolpevole statuendo 

che “nei casi di tardivo pagamento [..] 

per i quali non si fa luogo 

all’applicazione delle sanzioni civili e 

degli interessi di mora di cui al 

comma 8 del presente articolo e di cui 

alla previgente normativa in materia 

sanzionatoria, non possono essere 

richiesti gli interessi previsti dall’art. 

1282 c.c.”. Non è chiaro, infatti, quali 

possano essere i casi in cui non 

vengano richieste le sanzioni, se non 

quelli in cui difetta l’elemento 

soggettivo del dolo o della colpa in 

capo al soggetto “inadempiente”. 

3. Il potere di riduzione delle 

sanzioni 

Il potere di riduzione delle sanzioni in 

oggetto, previsto in capo al Ministro 

del lavoro dalla L. 662/96, viene ora 

attribuito nelle stesse ipotesi, solo 

parzialmente modificate 25 , in capo 

all’ente impositore in base al comma 

15 dell’art. 116, ampliando così il 

potere discrezionale degli enti stessi 26 . 

I suddetti enti devono, quindi, fissare 

criteri e modalità 27 per la riduzione, in 

base a direttive emanate dal Ministro 

del lavoro e della Previdenza sociale, 

di concerto con il Ministro del Tesoro. 

Tale potere non è esercitabile 

nell’ipotesi di evasione, tranne il caso 

di autodenuncia, che anche sotto 

questo profilo viene, quindi, ad essere 

equiparata alla più lieve ipotesi di 

omissione contributiva. 

Con direttiva del 19.04.01 n. 1, il 

Ministero del Lavoro e della 

Previdenza Sociale, ha provveduto a 

delineare le linee generali in tema di 

riduzione delle sanzioni civili. Tale 

sistema di graduazione costituisce 

motivo di interesse, in quanto viene 

agganciato il potere dell’ente creditore 

di diminuire le sanzioni 28 ad indici di 

misurazione che nulla hanno a che 

vedere con il danno subito dall’Ente 

stesso 29 , ma che si ricollegano più 

propriamente al comportamento

complessivo del soggetto 

inadempiente 30 , ai riflessi dell’entità 

della sanzione sulla situazione del 

debitore e sui livelli occupazionali 31 e 

ad una valutazione dell’ente stesso 

“sull’incidenza della concessione del 

beneficio sul recupero del credito”. 

4. La responsabilità del dirigente 

pubblico 

Ulteriore novità della L. 388/2000 è la 

previsione della responsabilità del 

dirigente delle amministrazioni 

centrali e periferiche dello Stato e 

degli enti locali in caso di omissione o 

evasione contributiva, responsabilità 

che oltre ad attenere, naturalmente, al 

profilo disciplinare, si estende al 

pagamento in capo al dirigente 

responsabile delle sanzioni civili e 

degli interessi di mora previsti a 

carico degli inadempienti privati. 

La legge 662/96 art. 1, 219° comma, 

prevedeva, invece, il totale esonero 

dal pagamento delle somme 

aggiuntive e degli interessi legali per 

lo Stato e gli enti locali 32 . 

La circolare Inps citata ritiene al 

riguardo che “la formulazione del 

comma 11 va intesa nel senso che le 

amministrazioni […] sono tenute, per 

i casi di omissione o ritardo nel 

versamento dei contributi, al 

pagamento delle sanzioni civili”, il 

che, a ben vedere, è ovvia 

conseguenza sia che si opti per la 

natura civile delle somme 

aggiuntive 33 , sia che si opti per quella 

amministrativa 34 , salvo, naturalmente, 

il diritto di regresso 

dell’amministrazione pubblica nei 

confronti del dirigenti. 

5. L’abolizione delle sanzioni 

amministrative di cui alla legge 689/81 

In ossequio ad una politica mirante ad 

alleggerire e razionalizzare l’entità 

delle somme dovute dal datore di 

lavoro in caso di mancato versamento 

dei contributi, sotto la spinta delle 

richieste imprenditoriali, la nuova 

legge dispone, con l’evidente volontà 

di rimuovere la duplicità di sanzioni 

che colpiva la medesima condotta, 

l’abrogazione delle disposizioni 

sanzionatorie in caso di omesso o 

ritardato versamento di contributi e 

premi (comma 2°), nonché delle 

violazioni alle stesse connesse ai sensi 


del 3° comma (ad esempio, omessa o 

irregolare registrazione del lavoratore 

sul libro matricola e/o sui libri paga, 

mancata denuncia di esercizio 

all’INAIL, omessa presentazione dei 

modelli DM/10 all’INPS, ecc.) della 

L. 689/81. 35 

Resta tuttora in vigore il comma 7° 

dell’art. 35 della legge citata che 

prevede l’applicazione delle sanzioni 

amministrative per tutte le violazioni 

non connesse all’omesso o ritardato 

pagamento di premi o contributi. 

Per quanto attiene all’abolizione delle 

sanzioni amministrative, il Ministero 

del Lavoro e della Previdenza 

Sociale 36 ha affermato che 

“l’abrogazione delle sanzioni 

amministrative entra in vigore dal 1° 

gennaio 2001, con riferimento agli 

adempimenti contributivi relativi alle 

retribuzioni corrisposte nel mese di 

dicembre 2000. Resta pertanto 

confermata la procedura sanzionatoria 

amministrativa per le violazioni 

antecedenti a tale periodo per il 

principio “tempus regit actum” di cui 

all’articolo 1, 2° comma, della Legge 

n. 689/81.” 

6. Le sanzioni penali 

L’art. 116 comma 19 riscrive 

integralmente l’art. 37 della legge n. 

689/1981, introducendo due rilevanti 

novità, l’una che va a modificare 

sensibilmente la fattispecie 

incriminatrice, l’altra che introduce 

una causa di estinzione del reato, per 

certi versi simile a quella 37 prevista 

per il reato di mancato versamento 

delle ritenute previdenziali e 

assistenziali operate dal datore di 

lavoro sulle retribuzioni dei 

dipendenti 38 . 

Precedentemente il limite della 

fattispecie penalmente rilevante era 

costituito dalla soglia dell’omesso 

versamento di cinque milioni di lire, 

al di sotto della quale l’omissione 

contributiva non era penalmente 

sanzionabile. La norma si prestava a 

sperequazioni evidenti, dal momento 

che non consentiva un trattamento 

uniforme delle diverse realtà 

imprenditoriali, cosicché il datore di 

lavoro che avesse alle sue dipendenze 

un ristretto numero di persone, pur 

violando coscientemente la normativa 

in materia di contribuzioni, poteva 

facilmente trovarsi nell’area del 

penalmente irrilevante, mentre la 

situazione mutava nettamente 

aumentando la consistenza numerica 

dei dipendenti, così che anche errori 

parziali nel calcolo dei contributi 

potevano portare all’incriminazione. 

Il legislatore con il nuovo art. 37 ha 

ovviato a tale sperequazione, 

introducendo un diverso limite alla 

fattispecie penalmente rilevante 39 , 

nonché, di conseguenza, 

depenalizzando alcune casi che prima 

rientravano nel campo di applicazione 

della norma incriminatrice; sono, 

infatti, non più punibili le omissioni e 

falsità che pur comportando l’omesso 

versamento di contributi per una 

somma uguale o superiore a 5 milioni, 

comportino un’omissione contributiva 

inferiore al 50% dei contributi 

complessivamente dovuti. 

Pur mantenendosi inalterata la 

sanzione prevista dalla normativa 

precedente (cioè due anni di 

reclusione), vengono, poi, abrogate le 

pene accessorie dell’interdizione dagli 

uffici direttivi delle persone giuridiche 

e delle imprese e quella 

dell’incapacità a contrattare con la 

pubblica amministrazione 40 . 

L’altra importante novità legislativa, 

in materia penale, riguarda, come 

accennato, la previsione 

dell’estinzione del reato nel caso di 

“regolarizzazione dell’inadempienza 

accertata”, anche attraverso dilazione. 

Non si tratta, com’è stato 

incisivamente affermato 41 , di un caso 

di incentivazione alla desistenza 

dall’azione criminosa, dato che tale 

regolarizzazione è possibile proprio 

dopo che il reato è accertato dagli 

organi di vigilanza, ma di una figura 

molto simile alla estinzione del reato 

di omesso versamento di ritenute 

prevista dall’art. 2 della L. 638/1983. 

Proprio tale somiglianza induce a 

ritenere che si riproporranno le stesse 

dispute relative all’applicabilità in 

materia di “sanzioni civili” dell’art. 

1194 c.c. 

In effetti, ritenendo applicabile in 

materia l’art. 1194 l’ente creditore 

potrebbe imputare il pagamento 

effettuato prima alle sanzioni civili, 

poi, ai contributi, con la conseguenza, 

già avvertita per l’art. 2 L. 662/96, che 

“il trasgressore non attingerebbe il


risultato utile che il legislatore gli 

prospetta” 42 a meno di non pagare 

l’intero importo dovuto, costituito da 

contributi omessi e somme 

aggiuntive. 

Anche su questo punto occorrerà 

vedere come si attesterà la pratica 

giurisprudenziale, atteso che sarebbe, 

invero, da preferire, al di là 

dall’adesione all’una o all’altra teoria 

sulla natura delle sanzioni “civili”, la 

lettura di chi 43 ritiene che la 

regolarizzazione mediante tardivo 

adempimento comporti, invece, 

“l’implicito superamento dello 

‘sbarramento’ posto dall’art. 1194 

c.c.” 44 . Stante quanto sopra si 

arriverebbe, altrimenti, all’iniqua 

conseguenza che l’unico soggetto 

esposto al rischio dell’imputazione è 

penale è quello che non si trovi in 

grado di regolarizzare la propria 

posizione, più probabilmente, quindi, 

il piccolo e medio imprenditore, che 

favorito, forse ingiustamente, dalla 

previgente normativa, si troverebbe 

ora ad essere altrettanto ingiustamente 

penalizzato dall’attuale. 

Per il principio del “favor rei”, 

naturalmente, la disposizione di legge 

in argomento ha efficacia retroattiva e 

si applica, pertanto, ricorrendo gli 

elementi costitutivi del reato, anche ai 

comportamenti riferiti a periodi 

anteriori al 1° gennaio 2001 45 . 

7. Il pagamento al creditore 

apparente 

Con il comma 20 dell’art. 116, il 

legislatore interviene, com’è stato 

efficacemente affermato 46 , a valle del 

c.d. pluralismo previdenziale, per 

affermare che le incertezze derivanti 

dalla pluralità di regimi non possono e 

non debbono essere poste a carico del 

contribuente. 

Il legislatore ha, infatti, esteso 

espressamente in materia 

previdenziale, il principio generale 

dell’art. 1189 c.c., cosicché l’ente che 

riceve un pagamento dovuto ad altro 

ente, è tenuto trasferire al creditore 

effettivo la somma incassata, senza 

aggravio di interessi per chi ha 

effettuato in buona fede il 

versamento 47 . 

Della materia si era già occupata la 

Suprema Corte di Cassazione 48 , che, 

discostandosi espressamente 

dall’opinione tradizionale 49 , aveva 

considerato rilevante la buona fede 50 

dell’imprenditore che effettui un 

versamento contributivo ad ente 

diverso da quello dovuto, agendo in 

conformità all’inquadramento 

dell’ente stesso, con la conseguente 

applicabilità dell’art. 1189, poiché “il 

pagamento al creditore apparente, 

determinando l’estinzione 

dell’obbligazione, fa venir meno 

proprio la configurabilità di un 

inadempimento civilmente 

sanzionabile” 51 . 

In seguito la giurisprudenza si era 

orientata nel ritenere che, poiché i 

provvedimenti di inquadramento 

dell’ente previdenziale “quali emessi 

da organo dell’amministrazione, sono 

assistiti dalla presunzione di 

legittimità” 52 , la buona fede di chi 

pagasse all’ente-creditore apparente, 

fosse in re ipsa, per aver lo stesso 

effettuato il versamento dovuto. 

In realtà l’art. 116 c. 20 connette 

l’effetto liberatorio dall’obbligazione 

al pagamento effettuato “in buona 

fede”, cosi da far divenire la buona 

fede elemento costitutivo della 

fattispecie, elemento che il giudice 

dovrebbe accertare in concreto, 

altrimenti il meccanismo liberatorio 

non potrebbe scattare. È auspicabile, 

peraltro, che la giurisprudenza, 

ricorrendo a presunzioni, continui 

nell’orientamento sopra citato, con 

l’onere della prova della mala fede a 

carico dell’ente previdenziale. 

Ulteriore problema costituito dalla 

lettera della norma è dato dalla 

previsione dell’effetto liberatorio nel 

caso di pagamento effettuato ad un 

ente previdenziale “pubblico”, 

cosicché, se si applicasse la norma in 

modo rigido, si dovrebbe concludere 

per la non applicabilità della stessa in 

tutti i casi in cui la contribuzione 

viene versata alle Casse di categoria o 

ad enti che non sono pubblici 53 . Sul 

punto, comunque, è già intervenuta la 

Circ. Inps 23.05.2001 n. 110 che, 

ritenendo che sia nello spirito della 

norma favorire il debitore ed evitargli 

l’onere di chiedere contestualmente 

un rimborso per poi effettuare un 

pagamento della stessa natura e con 

aggravio di sanzioni, ha testualmente 

stabilito che “si ritiene che la norma 

possa trovare applicazione anche in 

tutti i casi in cui il creditore apparente 

e quello effettivo siano entrambi 

deputati alla riscossione e gestione di 

contributi previdenziali obbligatori”. 

8. La “disciplina transitoria” 

La disciplina dettata dall’art. 116 c. 18 

è per certi versi particolare rispetto a 

quanto previsto in passato nelle 

medesime ipotesi dal legislatore. Le 

precedenti modifiche legislative, in 

omaggio al principio tempus regit 

actum, non avevano disposto 

espressamente per la retroattività delle 

disposizioni più recenti, con il relativo 

calcolo dell’importo delle sanzioni 

civili secondo un computo pro-rata, 

con conseguenti difficoltà sul piano 

operativo. 

Il legislatore ha ora previsto che si 

applica la disciplina previgente per i 

crediti in essere ed accertati al 30 

settembre 2000, il che sembrerebbe 

portare al suddetto criterio del 

computo pro-rata, ma la norma 

prosegue enunciando che il maggior 

importo versato 54 “costituisce un 

credito contributivo nei confronti 

dell’ente previdenziale che potrà 

essere posto a conguaglio nell’arco di 

un anno”. 

Sembra, quindi, di poter ritenere che 

la norma abbia in realtà dotato di 

efficacia retroattiva, se pur non 

espressamente e forse indirettamente, 

l’attuale disciplina delle sanzioni 

civili 55 , prevedendo però che il calcolo 

del previgente debito venga effettuato 

con i criteri della L.662/96 per 

esigenze organizzative e di pronta 

cassa degli enti previdenziali. 

Una tale lettura sembra più aderente 

alla ratio legis e permette di risolvere 

una questione che, stante il tenore 

letterale della norma, si presterebbe a 

conseguenze irrazionali. In altre 

parole, si porrebbe, ragionando 

altrimenti, il problema della disciplina 

applicabile alle inadempienze poste in 

essere e non accertate anteriormente 

al 1° settembre 2000, con la 

conseguenza inammissibile di ritenere 

che alle stesse sia applicabile sic et 

simpliciter la disciplina previgente! 

La circolare Inps n. 110/2001 ha 

dettato criteri per l’operare del 

conguaglio, prevedendo la 

presentazione di una istanza da parte 

dell’interessato 56 , e regolando le

ipotesi di cessazione definitiva 

dell’attività, di saldo attivo o passivo 

dell’azienda 57 , di incapienza etc. 

Note: 

1 L. 638/83. 

2 L. 11/86. 

3 Cfr. M. Cinelli, Le ‘sanzioni civili’ 

per inadempimento agli obblighi di 

contribuzione previdenziale dopo la 

legge n. 11 del 1986, in Foro it., 1987, 

I, 2753 ss. 

4 convertito in L. 48/88. 

5 rilevabile, cioè, dalle denunce o 

registrazioni obbligatorie. 

6 Pari al prime rate (tasso degli 

interessi attivi previsti dagli accordi 

interbancari per i casi di più 

favorevole trattamento) maggiorato di 

12 punti. 

7 Sempre che, e sul punto ritorneremo 

in seguito, il versamento avvenga 

entro il termine fissato dagli enti 

impositori. 

8 Automaticità sostenuta da dottrina e 

giurisprudenza prevalenti, fino ad 

arrivare, in alcune decisioni, a negare 

che la domanda per le sanzioni civili 

sia diversa rispetto a quella per i 

contributi, così Cass. 21.11.85 n. 

5774. 

9 La sanzione civile sarebbe, dunque, 

posta allo scopo di rafforzare 

l’obbligazione contributiva e risarcire 

in misura predeterminata dalla legge il 

danno cagionato all’ente assicurativo, 

enuncia la Cassazione a sezioni unite 

con la nota decisione n. 3476/1994. 

10 Negata dalla dottrina che propende 

per la natura civile delle somme 

aggiuntive, ex art. 1218, con la sola 

salvezza dei criteri di graduazione 

espressamente previsti dalla legge. Di 

tutt’altro avviso chi propende per la 

natura amministrativa delle sanzioni 

de quo, dottrina che interpreta, al 

contrario, i criteri di graduazione 

previsti, come elementi da cui 

desumere proprio tale carattere, cfr. 

M. Cinelli, Le “sanzioni civili”, op. 

cit., 2754. 

La giurisprudenza, d’altronde, ha più 

volte negato la possibilità di effettuare 

indagini sull’elemento soggettivo del 

debitore della contribuzione (di 

recente Cass. 24.06.00, n. 8644), pur 

discostandosi, poi, nel concreto, da 

tale affermazione di principio, come 


nel caso in cui ha ritenuto rilevante la 

buona fede del soggetto adempiente, 

ai fini dell’applicabilità dell’art. 1189 

c.c. (cfr. Cass. 20.05.1996 n. 4637). 

11 Sulla questione e sulla rilevanza 

pratica che assume in relazione 

all’ipotesi di estinzione del reato 

mediante regolarizzazione. infra p 10. 

12 La trasmissibilità agli eredi delle 

sanzioni civili, oggi pacificamente 

ammessa, risulterebbe, invece, 

ostacolata dalle regole garantiste 

previste per gli illeciti amministrativi 

dalla L. 689/91, in specie dal principio 

della personalità dell’illecito 

amministrativo e dalla conseguente 

imputazione della responsabilità del 

soggetto agente. 

13 Approvata con L. 388 del 23.12.00. 

14 Mastrangeli – Nicolini, La 

contribuzione previdenziale, Perugia, 

1997, p.536. 

15 Con la sensibile differenziazione in 

ordine alla nozione di evasione che si 

evidenzierà in seguito. 

16 A decorrere dal 1° gennaio 1999, 

l’articolo 32 comma 1 del decreto 

legislativo 24 giugno 1998 n. 213, ha 

rimesso alla Banca d’Italia la 

determinazione periodica del Tasso 

Ufficiale di Riferimento ( T.U.R.), in 

sostituzione del previgente tasso 

ufficiale di sconto (T.U.S.) Le 

variazioni del T.U.R. sono rese note 

mediante pubblicazione sulla Gazzetta 

Ufficiale della Repubblica Italiana. 

Per la concreta individuazione del 

T.U.R. da applicare occorre fare 

riferimento a quello vigente al 

momento del pagamento dei 

contributi. 

17 12 mesi, invece che i 6 mesi previsti 

dalla L. 662 del 1996. 

18 purché il soggetto paghi i contributi 

omessi entro 30 giorni dalla denuncia 

spontanea 

19 Sulla questione cfr. Mastrangeli- 

Nicolini, op. cit., p. 552 ss. 

20 Una sorta di clausola solve et 

repete, che pone a carico del soggetto 

l’onere dell’esborso di una somma 

che può essere considerevole, se non 

vuole essere assoggettato alla più 

grave sanzione prevista per l’evasione 

contributiva. 

21 Così A. Bollani, La revisione 

dell’apparato sanzionatorio in 

materia di inadempimento 

contributivo, in Riv. Prev. Pubbl. 

Priv., n. 1/2001, p. 91. 

22 in quanto continua ad essere 

previsto quale condizione per 

accedere al beneficio della minor 

sanzione, il pagamento dei contributi 

entro il termine previsto dall’ente 

creditore. 

23 L’affermazione appare proprio 

diretta ad escludere che, nel caso di 

resistenza a quanto stabilito dall’ente 

e di primo grado non vittorioso, si 

possa attendere la definitiva pronuncia 

per il pagamento dei contributi onde 

evitare l’applicazione della diversa 

sanzione prevista per l’omissione o 

per l’evasione contributiva. Sul punto 

la Cassazione (n. 12555/1993) ha 

negato l’applicabilità dell’art. 1, 218° 

comma della 662/96, “in favore degli 

obbligati che abbiano omesso il 

pagamento dovuto e permangano in 

tale loro atteggiamento fino al 

definitivo accertamento con pronuncia 

passata in giudicato dell’obbligo da 

essi contestato”. 

24 L’argomento, com’è noto, trova 

fautori soprattutto tra coloro che 

ritengono che la natura delle somme 

aggiuntive sia quella di sanzione 

amministrativa (v. ad es. G. Dondi, 

Omissione contributiva, buona fede 

dell’inadempiente e somme 

aggiuntive, in Mass. Giur. Lav., 1988, 

p. 903 ss.), mentre il presupposto 

della colpevolezza per l’applicazione 

della sanzione non sarebbe applicabile 

preferendo una natura civilistica delle 

somme in questione, a ciò ostando la 

lettera dell’art. 1218 cc. 

25 quindi, nei casi 1) di incertezze 

obiettive connesse a contrastanti o 

sopravvenuti (novità) diversi 

orientamenti giurisprudenziali o 

amministrativi in relazione alla 

particolare rilevanza delle incertezze 

interpretative, senza l’onere del 

versamento entro i termini dei 

contributi 2) nel caso di fatto doloso 

del terzo, purché denunciato entro tre 

mesi dal giorno della notizia del fatto 

stesso (ulteriore novità) 3) nei casi di 

aziende in crisi. 

Rileviamo poi che resta altresì fermo 

quanto stabilito dall’articolo 1, commi 

220 e 221, della citata legge n. 662 del 

1996 in materia di riduzione delle 

sanzioni civili di cui al comma 8 

rispettivamente nelle ipotesi di 

procedure concorsuali e nei casi di


omesso o ritardato pagamento dei 

contributi o premi da parte di enti non 

economici e di enti, fondazioni e 

associazioni non aventi fini di lucro. 

26 Il che sembra offrire un valido 

argomento a coloro che aderiscono 

alla tesi civilista, dato che il potere 

dell’ente impositore di ridurre la 

sanzione viene collegato dagli stessi 

al potere del creditore di rimettere il 

debito o di accettare un adempimento 

diverso. Ma la questione ritorna ad 

essere incerta non appena si 

esaminano i criteri di graduazione 

fissati dal Ministro del Lavoro e della 

Previdenza sociale. 

27 In attesa della cui fissazione resta 

fermo quanto stabilito dalla 

previgente normativa cfr. c. 16, art. 

116. 

28 “fino alla misura degli interessi 

legali […] ovvero fino alla misura 

pari ai predetti interessi legali 

maggiorati del 50%”. 

29 Se non il criterio relativo 

all’importo delle somme da 

recuperare. 

Ciò stante tale indirizzo ministeriale, 

data la rilevanza connessa al disvalore 

del contegno del responsabile e al 

riflesso sulla situazione dell’azienda, 

potrebbe offrire un valido argomento 

alla tesi della natura amministrativa 

delle sanzioni, pur se, con riguardo al 

primo aspetto vi è chi ritiene che 

proprio i principi civilisti in materia di 

inadempimento impongono di 

valutare la colpevolezza dell’agente, 

intesa quale concreta violazione del 

dovere di diligenza di cui all’art. 1176 

c.c. (In questo senso G. Dondi, 

inadempimento contributivo, op. cit., 

p. 130; Contra poiché all’attribuzione 

di rilevanza al comportamento del 

soggetto agente è di ostacolo l’art. 

1218 c.c., M. Cinelli, Il problema 

delle “sanzioni civili”, op. cit. p. 

509). 

30 Comportamento pregresso 

dell’azienda, correntezza dei 

versamenti contributivi nonché 

rilevanza delle cause che hanno 

determinato il mancato o ritardato 

pagamento dei contributi o premi. 

31 Situazione patrimoniale 

complessiva e riflessi sul 

mantenimento dei livelli 

occupazionali, ovvero sulla ripresa 

dell’attività produttiva. 

32 Tale previsione aveva offerto un 

valido argomento ai sostenitori della 

natura amministrativa delle somme 

aggiuntive, che avevano fatto notare 

come fosse impossibile configurare 

una posizione di supremazia degli enti 

previdenziali nei confronti dello Stato 

(cfr. G. Dondi, L’inadempimento 

contributivo: profili sanzionatoti, 

Rimini, 1987, p. 144), ma appariva in 

realtà dettata più per ragioni di 

opportunità politica. 

33 In base all’art. 28 della 

Costituzione. 

34 Ex art. 6 comma 3 della legge 689/ 

91 che stabilisce, anche per le 

sanzioni amministrative, una 

responsabilità solidale di tipo civile, 

per le persone giuridiche e gli enti. 

Con la differenza che, in questo caso 

non si tratterebbe di responsabilità 

diretta della P.A. ma solo di obbligo 

solidale. Per l’applicabilità della 

regola di cui all’art. 6, L. 689/81 alla 

P.A. cfr. Cass. Civ. n. 3116/1996. 

35 La disposizione si presterà ad una 

duplice lettura: già un primo 

commentatore rileva come tale 

abrogazione rimuovendo la duplicità 

delle sanzioni lasci “solo alla sanzione 

civile il compito di presidiare 

l’adempimento dell’obbligo 

contributivo”, (Bollani, op. cit. p. 85) 

con ciò intendendo che il fatto che 

l’obbligo di pagare le somme 

aggiuntive costituisca una sanzione 

civile e non amministrativa sia 

suffragato proprio dalla disposta 

abrogazione delle sanzioni 

amministrative. Ma l’argomento può 

essere rovesciato, in quanto se si 

ritengono sanzioni amministrative le 

somme aggiuntive dovute in caso di 

omesso o ritardato versamento dei 

contributi previdenziali, tanto più si 

può rilevare che vi era una duplicità di 

sanzioni della stessa natura per la 

medesima condotta che il legislatore 

ha ritenuto opportuno eliminare, 

lasciando in vita le sole previste dalla 

legge 388/2000. 

36 Direzione Generale degli Affari 

generali e del personale - Divisione 

VII - Coordinamento Ispezione del 

lavoro (con circolare n. 12/2001 del 

22 gennaio 2001). 

37 D.lgs. 24.03.94 n. 211. 

38 Art. 2 D.L. 12.09.83 n. 463, 

convertito con L. 11.11.83 n. 638. 

39 Il “nuovo” art 37 prevede: “salvo 

che il fatto non costituisca più grave 

reato, il datore di lavoro che, al fine di 

non versare in tutto o in parte 

contributi e premi previsti dalle leggi 

sulla previdenza e assistenza 

obbligatorie, omette una o più 

registrazioni o denunce obbligatorie, 

ovvero esegue una o più denunce 

obbligatorie in tutto o in parte non 

conformi al vero, è punito con la 

reclusione fino a due anni quando dal 

fatto deriva l’omesso versamento di 

contributi e premi previsti dalle leggi 

sulla previdenza e assistenza 

obbligatorie per un importo mensile 

non inferiore al maggiore importo fra 

cinque milioni mensili e il cinquanta 

per cento dei contributi 

complessivamente dovuti”. 

Per una migliore comprensione del 

nuovo criterio disposto dalla legge 

valga il seguente esempio. Se il datore 

di lavoro, compiendo omissioni o 

falsità di registrazioni, evade una 

somma mensile pari a 10 milioni su 

30 milioni di contributi (risultanti dal 

saldo di 20 milioni più 10 milioni 

evasi), che sarebbero stati dovuti nel 

mese, il comportamento dello stesso 

non assumerà rilevanza penale, atteso 

che l’evasione realizzata, pur 

superiore a 5 milioni, risulta però 

inferiore al 50% dei contributi 

complessivamente dovuti. 

40 Si segnala, inoltre, che il nuovo 

testo dell’art. 37 contiene disposizioni 

di natura processuale volte ad evitare 

che venga iniziata e proseguita 

l’azione penale per violazioni di cui si 

dovesse poi accertare l’insussistenza 

in sede civile o amministrativa. 

Pertanto il legislatore ha disposto la 

sospensione del procedimento penale 

fino al momento della decisione civile 

o amministrativa di primo grado, nel 

caso in cui il soggetto “inadempiente” 

proponga ricorso, in una delle due 

sedi, avverso l’accertamento operato 

dall’organo di vigilanza. 

41 Bollani, op. cit. p. 96. 

42 Dondi G., L’inadempimento 

contributivo, cit., p. 121. 

43 Cinelli M., Il problema delle 

“sanzioni civili” per inadempimento 

contributivo alla luce del D.l. n. 358 

del 1987, in Gius. Civ., 1987, p. 508. 

44 Contra Bollani, op. cit., p. 96, pur 

sottolineando come una tale

interpretazione renda “discutibile” la 

scelta del legislatore, in quanto, 

ponendosi in relazione la 

regolarizzazione con la rimozione 

dell’effetto pregiudizievole, il bene 

giuridico protetto dalla norma (cioè il 

regolare finanziamento degli istituti 

previdenziali) “potrebbe dirsi 

soddisfacentemente reintegrato anche 

con il solo pagamento dei contributi 

omessi”. 

45 Così, le denunce non ancora 

trasmesse all’autorità giudiziaria, 

riguardanti periodi anteriori alla 

predetta data dovranno essere 

riconsiderate alla luce della nuova 

normativa. Del pari i verbali o le 

contestazioni relativi a periodi 

antecedenti saranno anch’essi valutati 

secondo la nuova disposizione. 

46 M. Magnani, Obbligazione 

contributiva e pagamento al creditore 

apparente (in margine al cosiddetto 

pluralismo previdenziale), in Riv. 

Prev. Pubbl. Priv., n. 1/2001, p. 42 ss. 

47 In precedenza si ritenevano 

addirittura dovute le sanzioni civili! 

48 Cass. 20.05.1996 n. 4637. Il caso 

prendeva origine dalla richiesta 

dell’INPDAI del pagamento dei 

contributi previdenziali ad un datore 

di lavoro che li aveva già corrisposti 

all’INPS, ritenendo erroneamente di 

appartenere al settore commercio. 

49 Che configurando la sanzione civile 

come automatica conseguenza del 

mancato ed inesatto adempimento, 

nega, di conseguenza, ogni rilevanza 

al comportamento del debitore. Sul 

punto vi erano state in precedenza 

varie decisioni che proprio partendo 

dalla teoria dell’automaticità 

ritenevano irrilevante la convinzione 

del soggetto di dovere i contributi ad 

un ente previdenziale diverso, cfr. 

Cass. 08.10.92 n. 10964. 

50 La Corte interpreta la rilevanza data 

alla buona fede dall’art. 1189 c.c., 

“nel senso che la portata liberatoria 

del pagamento non è in alcun modo 

condizionata dalla sussistenza di un 

comportamento colposo del soggetto 

nei cui confronti è invocata 

l’apparenza”. 

51 La Corte muove il proprio 

ragionamento dal fatto che l’esigenza 

di tutelare il debitore in buona fede “si 

avverte con maggior intensità”, nei 

casi in cui la parte debitrice, proprio 


per la natura pubblica dei soggetti che 

fungono da controparte, “ha valide 

ragioni per ritenere che il 

comportamento di questi ultimi sia 

improntato a correttezza e al doveroso 

rispetto della legalità”. 

52 Trib. Milano 14.03.1990. 

53 ad esempio l’Inpgi. 

54 Pari, quindi, alla differenza tra 

quanto dovuto ai sensi dei commi 217 

ss. della L. 662/96 e quanto calcolato, 

invece, in base ai commi 8 ss. dell’art. 

166 della L. 388/2000. 

55 Tranne per alcune ipotesi, 

prontamente individuate dalla 

circolare Inps n. 110/2001 nelle 

disposizioni di cui al comma 11 

(concernente la responsabilità delle 

amministrazioni centrali e periferiche 

dello Stato) e 13 (in materia di 

interessi), che in base all’art. 158 

comma 3 della 388/2000, entrano in 

vigore dal 1° gennaio 2001. 

56 con la dichiarata finalità, non 

essendo previsto dalla legge 

l’operatività a domanda di parte, di 

rendere più celeri i tempi e di creare 

un archivio per il monitoraggio degli 

adempimenti. 

57 Sul punto è importante sottolineare 

come, in caso di saldo passivo per 

l’azienda, la circolare ritiene aderente 

alla ratio legis che il maggior onere 

non debba andare a gravare 

sull’azienda stessa, mentre in caso di 

saldo attivo questo verrà considerato a 

credito dell’azienda che procederà, 

pertanto, “al versamento dell’importo 

più favorevole”. Il che sembra 

giustificarsi se si ritengono applicabili 

i principi dettati per le sanzioni 

amministrative ex art. 1 L. 689/81.


Prima delle feste ormai passate, 

durante un breve scambio di auguri 

fra colleghi, cui partecipo sempre 

volentieri, anche per rivedere i vecchi 

amici, prende la parola il Direttore 

Regionale per il Piemonte dottor 

Colicchio. Non fa i soliti auguri di 

circostanza, ma parla, invece... delle 

mondine degli anni cinquanta! 

In breve ecco il suo racconto: oggi il 

riso si semina, si cura e si raccoglie 

con le macchine; un tempo, sino alla 

fine degli anni cinquanta venivano nel 

vercellese le mondine, generalmente 

dal Veneto e dall’Emilia Romagna, 

con un treno speciale che allora era 

chiamato, alla militare, la tradotta. 

L’Inail in tale occasione distribuiva 

presidi antinfortunistici quali borse di 

medicinali contenenti scatolette di 1 ° 

soccorso color marrone, cappelli di 

paglia a larghe tese, color avorio, 

gambaletti (chi non ricorda Silvana 

Mangano in “Riso amaro”?), due tipi 

di occhiali di protezione contro le 

spighe del riso e antipolvere, 

mascherine antizanzare. 

Dimostrazione che l’Inail da tempo si 

è occupato di prevenzione e ha fatto 

sempre prevenzione. 

Dopo un breve saluto il Dottor 

Colicchio è uscito dalla sala ed io, 

incuriosito, l’ho seguito perché la 

tentazione di’ saperne di più era forte. 

Con un po’ di imbarazzo gli chiedo di 

poter fare una ricerca per la nostra 

rivista e mi risponde gentilmente che 

negli archivi delle sedi di Vercelli e di 

Novara ci dovrebbero essere ancora 

documenti al riguardo e mi consiglia 

di rivolgermi a qualche “vecchio” 

direttore che ricordi dove si possano 

trovare. Aggiunge anche che nelle 

scuole venivano impartite lezioni di 

antinfortunistica da parte di Ispettori e 

Funzionari Inail in collaborazione con 

le maestre e che alla fine del corso 

si distribuivano pagelline agli allievi. 

Sarebbe interessante riprodurre un 

attestato di quei corsi e trovare fatture 

di acquisto dei presìdi antinfortunistici 

distribuiti alle mondine. 

Mi rivolgo quindi al Dottor Flavio 

Quaranta della Sede di Vercelli, 

notoriamente amante di ricerche 

storiche, il quale mi segnala, con 

rammarico, che nei vari traslochi da 

vecchie a nuove sedi non si trova più 

nulla. Mi suggerisce di rivolgermi al 

Memorie di un tempo passato 

la prevenzione per il lavoro delle 

mondine negli anni cinquanta 

di Raffaele Sollecito (con la collaborazione del Dott. Domenico Garlanda) 

Dottor Domenico Garlanda che 

all’epoca era Vice Direttore della sede 

Inail di Vercelli. Quest’ultimo, 

anziano di età e giovane di mente e di 

spirito, accoglie con entusiasmo le 

mie domande e mi racconta, con un 

velo di nostalgia, come veniva fatta la 

prevenzione e la descrizione del 

lavoro delle mondine. 

Più che domande e risposte preferisco 

raccontare il colloquio avuto con lui e 

con il Dottor Quaranta. Per quanto 

segue mi baso sugli appunti scritti dal 

Dottor Garlanda per cui il merito è 

suo e gli eventuali errori miei. 

Il lavoro in agricoltura correlato alle 

operazioni in risaia e circoscritto entro 

i confini della “bassa vercellese” con 

propaggini alla Lomellina pavese e al 

Novarese meridionale, sussiste e 

conserva fino al 1955 , o giù di lì, 

caratteri operativi, modalità esecutive 

e fattori di organizzazione inalterati e 

costanti fin dall’800. 

Sono stati soppiantati i buoi, ausiliari 

dell’agricoltore, sono scomparsi i 

cavalli per 80 anni “acceleratori” 

dell’opera agricola: sono subentrate 

motorizzazione e automazione; 

all’agricoltura avvicendata e 

multiforme subentra la monocultura 

risicola. 

Le introduttive operazioni di 

preparazione alla coltivazione del riso 

si sostanziano, a quel tempo, in lavori, 

essenzialmente manuali, di intervento 

ricostitutivo o di riordino degli argini 

e ripe delimitanti le “camere” di 

allagamento, cui seguono i lavori di 

concimazione organica e inorganica, 

di aratura con aratri ippotrainati (è 

embrionale negli anni 1920-1940 

l’aratura motorizzata), di erpicatura 

con finale allagamento dei fondi 

destinati a semina del riso, previo 

grossolano livellamento del terreno 

sommerso : operazioni che vengono 

effettuate tra la seconda metà del 

mese di marzo e la prima quindicina 

di aprile. A questo momento si opera 

la semina, prevalentemente a mano 

(eccezionalmente con seminatrice a 

striscio, faticosamente trainato da 

coppìa dì cavalli): solo gli anni 60 

sopravviene la pratica di semina 

mediante “girello” spanditore mosso 

da trattrice, ermeticamente protetta 

dagli organi snodati di trasmissione e 

sospensione, muovendosi in acqua e 

nel fango. La germinazione della 

semente si sviluppa in piantine verso 

fine maggio, con tendenza ad oscurare 

la vista dell’ acqua: 

contemporaneamente crescono le erbe 

infestanti che sono, in ordine di 

nociva importanza, il”giavone” o 

“strosa”, i “cucchiai” , terribile anche 

la “leersia oryzoides” chiamata 

volgarmente “rasparel”, ed altre 

piantcelle infestanti comparse con 

l’importazione di sementi “precoci” 

importate dall’America meridionale, 

dalla Spagna, Cina e Giappone. 

Arrivo delle mondine 

Giungono in Piemonte per lo più 

provenienti dal Veneto, dall’Emilia, 

dal Piacentino, viaggiando su tradotte 

verso Vercelli, Novara, Trino, Santhià 

e paesi vicini verso i cascinali , 

guidate da rispettive capo-mondine 

depositarie del contratto di lavoro 

stagionale e degli elenchi nominativi. 

Ali’ arrivo si avvicinano con borse, 

sacche e valige sbrecciate, ai carri 

agricoli in attesa sui piazzali 

ferroviari. vociando il nome del datore 

di lavoro e della cascina dì 

destinazione. Si calcola che in media 

arrivino 50.000 mondine. Le 

operazioni iniziano con la “monda dei 

riso” per estirpare ed eliminare le erbe 

infestanti la normale crescita delle 

piantine. 

Le erbe infestanti sono di agevole 

identificazione, eccezion fatta per la 

“strosa” di facile scambio con le 

piantine di riso. Le mondine all’inìzio 

delle operazioni del fondo da 

mondare, sono allineate in numero di 

8-10 per “piana” (superficie interposta 

tra un solco e l’altro per evitare il 

ristagno delle acque). 

La monda manuale ha inizio alle 

prime luci dell’alba (per evitare le 

zanzare ancora addormentate) con 

interruzione verso le 8-8.30 per una 

prima colazione e ripresa del lavoro 

fino alle 11 e dopo il pranzo il lavoro 

dura fino alle 15 dopo di chè 

raggiungono le abitazioni e cascinali 

per abluzioni e riposo. I rapporti con i 

datari di lavoro e preposti erano 

generalmente buoni trattandosi di 

conoscenze pregresse e garanzie date 

dalla capo-mondina. 

Il lavoro in risaia non è facile né lieve, 

è fastidioso a causa di crampi agli arti

e alla schiena per la posizione prona 

del corpo, l’aggressione delle zanzare, 

i miasmi dell’acqua semi stagnante, 

talvolta la presenza di sanguisughe e 

insetti vari. Inoltre abrasioni contatto 

delle foglie di riso o infestanti e infine 

per il caldo e le punture di insetti. 

AI crepuscolo le mondine 

conservavano sufficiente spirito ed 

energia per raggiungere i vicini centri 

abitati o per darsi a balli e danze 

sull’aia per sperate storie d’amore non 

di rado confermate e consacrate 

sull’altare della Parrocchie 

canonicamente competenti. Le 

mondine fruivano, a cura del datore di 

lavoro di assistenza sanitaria per 

malattia e infortuni sul lavoro con la 

collaborazione delle Sedi competenti 

che intervenivano con autoambulanze 

e larga distribuzione di presidi medici 

e soprattutto antinfortunistici. 

Venivano distribuiti, a cura dell’inaii, 

confezioni di materiale sanitario per 

primo intervento, retine salva-occhi, 

cappellini di protezione solare, kit 

medici di emergenza e valigette 

metalliche di immediato intervento 

chirurgico: dimensioni cm. 40x40x30; 

contenevano bisturi forbici 

chirurgiche, anestetici, garze, fascette, 

stecche ecc.), queste ultime erano date 

in comodato d’uso temporaneo al 

D.L. o al capo-mondina che si 

rendevano responsabili della 

restituzione e del consumo dei presìdi 

sanitari. A fine campagna tali valigette 

-oltre 100 esemplari - venivano 

recuperate dall’Inail che provvedeva 

al reintegro del contenuto. 

Figure specifiche di infortuni che 

incolgono le mondine, loro cause e 

circostanze 

Figure infortunistiche, oltre quelle già 

prospettate, che incolgono le mondine 

si annoverano nei seguenti casi in 

massima parte : 

- cadute accidentali dai carri 

ippotrainati per l’accompagnamento 

delle mondine; 

- il trasporto era raramente eseguito 

con mezzi meccanici: è memorabile 

l’infortunio plurimo e mortale occorso 

ad una comitiva di mondine lungo un 

percorso nel comune di Tronzano 

Vercellese: per il ribaltamento del 

rimorchio mototrainato inidoneo al 

trasporto di persone (seguì sentenza 


penale di condanna del titolare della 

azienda agricola responsabile in 

solido con il conducente la trattrice: 

seconda metà degli anni 50), 

- cadute percorrendo strade poderali a 

piedi o in bicicletta; 

- scivolamenti percorrendo argini e 

rive fangosi; 

- ferite per la presenza di cocci di vetri 

nei fondi; 

- abrasioni cutanee e calli suppurati; 

- lesioni da rissa a causa di dispute di 

lavoro; 

- ustioni dell’addetta alla preparazione 

di vivande; 

- lesioni a seguito di guida di cavalli e 

carri, 

- punture di insetti in acqua e in aria e 

punture alla cornea da piantine di riso; 

allergie da contatto con concimi e 

fertilizzanti, 

- cadute a seguito di allagamento dei 

fondi e folgorazioni da fulmini in 

fondi lontani da - luoghi di riparo. 

Ricordi personali del dott. 

Garlanda: 

- «Se i ricordi sono i capelli bianchi 

del cuore ne ho molti di più che in 

testa, ormai canuta:ho nostalgia delle 

belle ragazze non meno graziose di 

quelle che si vedono nel piccolo e 

grande schermo; c’era una qualche 

prediletta quando, in primavera, 

arrivavano per riprendere i lavori, 

con valige sdrucite, borse e sacche. 

Quell’arrivo nei cascinali erano ore 

festose, di ammicchi di intesa e di 

qualche malcelata lacrima.» 

- Altro ricordo doloroso (prosegue il 

Dott.Garlanda) «agosto 1952 una 

furiosa grandinata distrugge il 

raccolto nella misura del 95-98% il 

danno patrimoniale è grave anche per 

la mia famiglia, di radici agricole dal 

1738. Sono arrivato all’Inail 

accidentalmente e per caso: 

intenzionato a conseguire una 

informazione e formazione nella 

Pubblica Amministrazione e ritornare 

alle avite cure prediali e al fondo 

dominicale; invece gli studi correlati 

al lavoro e, soprattutto, l’amichevole 

ambiente mi hanno trattenuto per 

quasi 37 anni». 

Come sopra precisato ho preferito 

trasformare l’intervista più che in 

domande e risposte in un racconto. 

Alla fine mi sono accorto che la storia 

del lavoro delle mondine si mescola 

con la storia della vita di un uomo che 

ha vissuto consapevolmente un 

mondo ormai scomparso, un sistema 

di coltivazione omai superato ma non 

dimenticato; ricordo con piacere una 

frase del Dottor Garlanda: “se i 

ricordi sono i capelli bianchi del 

cuore ne ho molti di più che in testa, 

ormai canuta”. 

E con questo termino i ricordi fitti 

come i capelli del Dottor Garlanda ma 

voglio aggiungere un’altra fonte: il 

Cav. Guido Matti, “vecchio” Direttore 

Inail, che in un breve colloquio mi ha 

raccontato che era stato assunto 

proprio come addetto alla prevenzione 

nel Vercellese e che l’Inail lo aveva 

fornito di un proiettore a passo ridotto 

e, la sera, illustrava alle mondine e ai 

datori di lavoro i principi della 

prevenzione infortuni nel lavoro delle 

risaie. 

Non so quanti infortuni abbia evitato 

la prevenzione Inail all’epoca, 

sicuramente parecchi; almeno 

qualcosa è stato fatto e, credo, con 

buoni risultati. 

Ora ci resta la nostalgia di un tempo 

ormai passato, ma forse anche la 

nostalgia è insegnamento e 

educazione alla prevenzione. 

Infine una precisazioni: il dottor 

Quaranta mi fa osservare che il 

termine esatto per le lavoratrici di cui 

sopra è “mondariso” anziché 

mondina: Ma uso generalmente 

quest’ultimo termine perché lo 

considero più romantico. 

Per finire una curiosità storica: alla 

fine del ‘700, primi dell’800 il 

Segretario di Stato Jefferson, che poi 

sarebbe diventato il 3° Presidente 

degli Stati Uniti, in Piemonte per 

accordi economici, si recava in 

carrozza nel vercellese per 

raccogliere, abbastanza di nascosto, 

riso e piantine che poi inviava in 

patria, per coltivare riso italiano: una 

bella concorrenza!!


Le nuove forme di organizzazione del 

lavoro subordinato comportano una 

attenuazione degli interventi direttivi 

e dei controlli dell’imprenditore. 

All’interno dei nuovi sistemi 

organizzativi aziendali, pertanto, la 

presenza costante del potere direttivo 

non è più un elemento significativo 

della subordinazione in quanto non è 

più possibile esercitare un pieno 

controllo delle diverse fasi della 

attività lavorativa. In tal senso, quindi, 

l’assoggettamento al potere direttivo 

può anche verificarsi con direttive non 

continue e dettagliate ma anche in 

modo generico e programmatico. 

Il requisito minimo e sufficiente per 

ritenere il carattere subordinato resta 

quello, per il lavoratore, di porre a 

disposizione del datore di lavoro, le 

proprie energie lavorative ed 

impiegarle con fedeltà e diligenza, 

secondo quelle direttive, appunto, di 

carattere generale a lui impartite. 

La sentenza n. 9167 del 6 luglio 2001, 

infatti, precisa che, ai fini della 

distinzione tra rapporto di lavoro 

subordinato e rapporto di lavoro 

autonomo il vincolo di soggezione del 

lavoratore al potere direttivo del 

datore di lavoro (inteso come 

sottoposizione ad ordini specifici e al 

diretto e costante controllo datoriale 

delle diverse fasi di esecuzione delle 

prestazioni lavorative) diviene, con 

l’evolversi dei sistemi di 

organizzazione del lavoro nella 

direzione di una sempre più diffusa 

esteriorizzazione di interi settori del 

ciclo produttivo o di una serie di 

professionalità specifiche, sempre 

meno significativo della 

subordinazione. Infatti, in riferimento 

a tali nuove realtà, assume valore di 

indice determinante della 

subordinazione l’assunzione per 

contratto dell’obbligazione di porre a 

disposizione del datore di lavoro le 

proprie energie lavorative e di 

impiegarle, con continuità, fedeltà e 

diligenza, secondo le direttive di 

ordine generale impartite dal datore di 

lavoro e in funzione dei programmi 

cui è destinata la prestazione per il 

perseguimento dei fini propri dell’ 

impresa datrice di lavoro. I giudici 

hanno ribadito che le modalità di 

manifestazione della attività di 

estrinsecazione della attività di 

Un’importante sentenza 

in materia di lavoro subordinato 

e potere direttivo 

di Temistocle Bussino 

vigilanza e controllo da parte del 

datore si atteggiano in misura diversa 

in relazione alla peculiarità della 

prestazione erogata del lavoratore 

Nel caso in esame una lavoratrice 

aveva prestato la sua opera con 

mansioni di propagandista di prodotti 

farmaceutici, stipulando un contratto 

di collaborazione autonoma. 

L’interessata ha chiesto al Pretore di 

Firenze di accertare che in realtà 

aveva lavorato in condizioni di 

subordinazione. La decisione, 

inizialmente a favore della lavoratrice, 

è stata integralmente riformata, in 

grado di appello, dal Tribunale di 

Firenze, il quale ha escluso la 

subordinazione. La Suprema Corte ha, 

successivamente, accolto il ricorso 

della lavoratrice, censurando la 

decisione del Tribunale per difetto di 

motivazione e per violazione della 

normativa di legge in materia di 

rapporto di lavoro subordinato. La 

Cassazione ha affermato che la 

prestazione lavorativa veniva svolta, 

sia pure con margini di 

discrezionalità, secondo le direttive di 

ordine generale impartite dalla casa 

farmaceutica che immetteva sul 

mercato i prodotti e per le finalità 

proprie dell’ impresa stessa. 

Motivando in maniera analitica le 

decisioni prese, pertanto, la 

Cassazione ha confermato la sentenza 

formulata originariamente dal Pretore 

ed ha riconosciuto la subordinazione 

del rapporto di lavoro. 

Cass. civile, sez. Lavoro, 

06-07-2001, n. 9167 

Svolgimento del processo 

Il Tribunale di Firenze, in riforma 

della sentenza di primo grado, 

rigettava la domanda proposta da 

Concetta Todisco, nei confronti della 

s.p.a. Molteni Farmaceutici Firenze, 

per l’ accertamento della natura 

subordinata del rapporto intercorso 

con la convenuta, con mansioni di 

propagandista di prodotti 

farmaceutici, immessi sul mercato 

dalla soc. Molteni. Il Tribunale, 

esclusa a priori la possibilità di 

configurare il rapporto quale rapporto 

di agenzia, “non essendo le mansioni 

riconducibili ad una attività di 

promozione di contratti di acquisto di 

beni”, considerato che un contratto di 

lavoro per l’ informazione medico 

scientifica è riconducibile all’ area del 

lavoro autonomo o subordinato a 

secondo della concreta attuazione del 

rapporto, e che a tal fine l’ interprete 

deve verificare quale è stata la 

realizzazione pratica del contenuto 

giuridico del rapporto, in particolare 

sotto il profilo della soggezione al 

potere direttivo del datore di lavoro, 

rilevava, per le dichiarazioni rese in 

sede di interrogatorio libero dalla 

appellata che, per la sua attività, le era 

stata assegnata una zona prestabilita e 

che doveva visitare almeno dieci, 

undici medici al giorno, usando un 

proprio mezzo, secondo un personale 

percorso stabilito di volta in volta, di 

regola senza affiancamento di un capo 

area: precisandosi ulteriormente che 

doveva presentare dei rapportini delle 

visite effettuate e che la Società aveva 

predisposto modalità di propaganda 

dei prodotti anche in forma di 

direttive. Valutate quindi le prove 

testimoniali esperite e la 

documentazione prodotta dalla 

appellata, il Tribunale riteneva che l’ 

organizzazione aziendale dei 

propagandisti fosse ben lontana dal 

concretare l’ esistenza di una forte ed 

efficace posizione di controllo in capo 

all’ impresa, apparendo il sistema 

piuttosto incentrato su una relazione 

fiduciaria, ovvero sull’ affidamento 

nell’ altrui impegno e responsabilità, 

in assenza di un sistema di obblighi 

puntualmente esigibili e quindi di 

controlli sulle operazioni di lavoro. 

Esclusa dunque la sussistenza di un 

rapporto di lavoro subordinato, il 

Tribunale configurava lo stesso 

rapporto di lavoro come 

parasubordinato, ritenendo che degli 

elementi costitutivi di questa 

fattispecie, in particolare, doveva 

ravvisarsi l’ esistenza di un 

coordinamento esterno dell’ impresa 

con l’ altrui operato, secondo un 

sistema di direttive generali e 

programmatiche tese ad indicare al 

prestatore di lavoro le sole modalità di 

massima dell’ operata da eseguire. 

Avverso questa decisione propone 

ricorso per Cassazione Concetta 

Todisco censurandola con tre motivi 

per violazione di legge e vizio di 

motivazione. Si è costituita la società

intimata resistendo alle avversarie 

censure. 

Motivi della decisione 

Con il primo motivo di ricorso la 

ricorrente deduce violazione degli 

artt. 2094, 2222 c.c., in correlazione 

con l’ art. 1742 ss. c.c., degli artt. 

1325, 1343, 1345, 1346 c.c., oltre a 

violazione dell’ art. 1414 c.c. e seg., e 

vizio di motivazione, considerando 

che il Tribunale, una volta verificato 

che i successivi rapporti di lavoro non 

erano riconducibili allo schema dei 

rapporti di agenzia, avrebbe anche 

dovuto dichiararne la nullità, così 

come la nullità avrebbe dovuto 

dichiarare delle dimissioni con le 

quali fittizialmente si concludevano i 

rapporti suddetti. Riteneva inoltre la 

ricorrente che il Tribunale non era 

tenuto a dichiarare di ufficio che il 

rapporto intercorso tra le parti doveva 

qualificarsi di lavoro parasubordinato, 

non avendo alcuna delle parti, per 

tutte le fasi precedenti del giudizio, 

posto a tal fine alcuna domanda. Con 

il secondo motivo deduce la ricorrente 

violazione degli artt. 2094 e seg. c.c., 

dell’ art. 2222 c.c., dell’ art. 409 c.p.c. 

in relazione all’ art. 1742 c.c., oltre a 

vizio di motivazione, ritenendo che il 

Tribunale aveva dato una nozione 

estremamente restrittiva della 

subordinazione, al punto di 

considerarla, quale conseguenza di 

uno stabile inserimento nella 

organizzazione aziendale, un vincolo 

di natura personale, determinante l’ 

alienazione della libertà e della 

iniziativa del prestatore di lavoro. Con 

il terzo motivo deduce inoltre la 

ricorrente violazione degli artt. 112, 

113, 144, 155, 116, 163, 414, 416 

c.p.c., degli artt. 2197, 2721, 2727, 

2728, 2729, c.c., oltre a violazione 

degli artt. 2094 e 2222 c.c., anche in 

relazione all’ art. 409 c.p.c. e omessa, 

insufficiente motivazione, avendo il 

Tribunale fatto malgoverno della 

istruttoria e dei risultati di questa, così 

come dell’ ampia documentazione 

prodotta per le quali erano state 

accertate modalità di esecuzione della 

prestazione tali da ricondurla 

inequivocabilmente nell’ ambito del 

lavoro subordinato, come ritenuto dal 

giudice di primo grado. 

Il ricorso deve essere accolto, 

limitatamente al secondo motivo per 


le ragioni che seguono. 

Si legge, in particolare, nella sentenza 

impugnata che connotato della 

subordinazione è “una completa 

alienazione della libertà e delle 

iniziative del lavoratore al fine di 

poter rispondere ed adeguarsi 

inderogabilmente ad un tipo di 

organizzazione unilateralmente 

imposta...”. È agevole osservare che 

una “completa alienazione” del genere 

è fuori dalla realtà giuridica. 

Si è tra l’altro più volte puntualizzato 

in giurisprudenza che gli ordini 

specifici e l’esercizio di un’attività di 

vigilanza e di controllo 

nell’esecuzione delle prestazioni 

lavorative, nei quali si estrinseca il 

potere organizzativo e disciplinare del 

datore di lavoro, si atteggiano 

diversamente in relazione alla 

peculiarità delle suindicate prestazioni 

(cfr. Cass. 29 marzo 1995, n. 3745; 

Cass. n. 8804 del 26 ottobre 1994). 

Inoltre, non è necessario che i predetti 

ordini siano continui, dettagliati e 

strettamente vincolanti, considerato 

altresì che l’assoggettamento può 

realizzarsi anche con riferimento a 

direttive programmatiche soltanto 

impresse nella struttura aziendale (cfr. 

Cass. 14 aprile 1987 n. 3716; 14 

ottobre 1985 n. 5024; 6 gennaio 1984 

n. 57). 

Inoltre, il potere direttivo 

dell’imprenditore, generalmente 

ritenuto il criterio tipicizzante il 

lavoro subordinato, con l’evolversi 

dei sistemi di organizzazione del 

lavoro, sempre più caratterizzati dalla 

tendenza alla esteriorizzazione o 

terziarizzazione di interi settori del 

ciclo produttivo o di una serie di 

professionalità specifiche, ove si 

riferisca a questi processi, diviene 

sempre meno significativo della 

subordinazione, per la impossibilità di 

un controllo pieno e diretto delle 

diverse fasi della attività lavorativa 

prestata. 

Così è, ad esempio, in una recente e 

nuova tipologia contrattuale, qual è il 

lavoro temporaneo, ove il potere 

direttivo addirittura si scinde tra due 

diversi soggetti, ovvero l’impresa 

fornitrice e l’impresa utilizzatrice. 

Così è, ad esempio, nelle diverse 

forme di lavoro atipico caratterizzate 

dalla locazione flessibile del lavoro 

(lavoro di ufficio e lavoro di gruppo a 

distanza, lavoro mobile, lavoro a 

domicilio, il telecommunting, ecc.), 

nelle quali l’attività dei prestatori di 

lavoro è naturalmente caratterizzata 

da un’ampia autonomia operativa, 

tanto lontana dalla idea piuttosto 

superata, che della subordinazione 

mostra di avere il Tribunale; attività 

che peraltro non escludono la 

subordinazione nella misura in cui, 

secondo direttive di massima, esse 

risultino funzionali e strumentali ai 

fini economici dell’impresa. Così, ad 

esempio, e soprattutto, nei casi in cui 

il fenomeno, di cui si diceva, si attui 

con la dazione in appalto di lavori 

propri al ciclo produttivo ed alle 

attività di servizio della impresa che 

molte volte non significa cessione di 

un ramo di azienda o di un servizio, 

ma utilizzo dell’appalto di mere 

prestazioni di lavoro o anche 

dell’appalto lecito (art. 1 e art. 3 della 

legge n. 230 del 1960) ove l’impresa 

appaltatrice non sia che un’impresa di 

comodo creata ad hoc per 

l’applicazione di tariffe contrattuali 

più convenienti di quelle applicabili 

dalla impresa principale. In queste, 

come in altri simili ipotesi, con la 

maggiore autonomia della prestazione 

si riduce il significato del potere 

direttivo ed assume, invece, il valore 

di indice determinante, ai fini 

dell’accertamento della 

subordinazione, la destinazione 

dell’opera prestata ai fini, perseguiti 

con una data organizzazione 

aziendale, propri all’impresa. Il che 

non significa affatto un ritorno alle 

teorie istituzionalistiche, per le quali 

notoriamente condizione necessaria e 

sufficiente della subordinazione era lo 

stabile inserimento del prestatore nella 

organizzazione aziendale; la fonte del 

rapporto di lavoro resta il contratto, 

con il quale il lavoratore si obbliga a 

porre a disposizione del datore di 

lavoro le proprie energie lavorative, e 

ad impiegarle con continuità, con 

fedeltà e diligenza, secondo le 

direttive di ordine generale impartite 

dal datore di lavoro ed in funzione dei 

programmi cui è destinata la 

prestazione: costituendo tali 

condizioni il requisito minimo ma 

sufficiente per ritenere la natura 

subordinata del rapporto di lavoro.


Come è a dirsi nel caso di specie nel 

quale il Tribunale ha accertato la 

sussistenza del collegamento della 

prestazione ai fini dell’attività di una 

casa farmaceutica e la sussistenza di 

direttive entro le quali, sia pure con i 

margini di discrezionalità di un 

rappresentante commerciale, la 

prestazione doveva essere eseguita. Il 

che è molto meno, sul piano del 

potere direttivo, di quanto ritenuto 

necessario dalla sentenza impugnata. 

Dagli enunciati principi si è discostata 

Le riflessioni elaborate sul nuovo 

sistema contributivo a seguito del d. 

lgs. n. 314 del 1997, hanno condotto a 

sottolineare l’avvenuto accorpamento 

di tale sistema nell’ambito 

dell’ordinamento giuridico di diritto 

tributario. Ciò ha sollecitato un 

approfondimento sulle esigenze 

politico-costituzionali di accentrare in 

un unico giudice le controversie in 

materia di contributi e di premi. 

L’auspicio che il Centro studi ANIV ha 

recentemente esplicitato, è stato, 

d’altra parte, proprio quello per cui 

venissero riconosciuti anche effetti 

processuali al regime unificato del 

sistema fiscale e contributivo. Sicché, 

nel contesto competitivo 

imprenditoriale, informato al diritto 

europeo del lavoro e della sicurezza 

sociale e nella nuova realtà federalista 

- che impegna direttamente gli enti 

locali nei servizi assistenziali integrati 

-, la novella contenuta nel secondo 

comma dell’art. 12 (“Interventi per 

l’ulteriore potenziamento della 

giustizia tributaria”) della legge 28 

dicembre 2001, n. 448, innova 

profondamente la tutela 

giurisdizionale fiscale. Ed infatti, 

detto comma così recita: «2. Al 

decreto legislativo 31 dicembre 1992, 

n. 546, recante disposizioni sul 

la sentenza impugnata. 

Va pertanto accolto il secondo motivo 

del ricorso, mentre rimangono 

assorbiti il primo e il terzo, con la 

conseguente cassazione della sentenza 

impugnata e rinvio della causa per 

nuovo esame del merito al Giudice 

indicato nel dispositivo che segue, il 

quale si uniformerà ai principi 

enunciati in questa sentenza ed anche 

nelle citate sentenze (fra le varie Cass. 

29 marzo 1995 n. 3745 e Cass. 14 aprile 

1987 n. 3716) e provvederà altresì al 

regolamento delle spese del presente 

giudizio di legittimità (artt. 384 e 385, 

comma terzo, cod. proc. civ.). 

P.Q.M. 

La Corte accoglie il secondo motivo 

del ricorso e dichiara assorbiti gli altri 

due; cassa per l’effetto la sentenza 

impugnata e rinvia la causa per nuovo 

esame del merito alla Corte d’Appello 

di Firenze, Sez. Lavoro, che 

provvederà altresì al regolamento 

delle spese del presente giudizio di 

legittimità. 

Riflessioni sull’art. 12 della legge 

finanziaria n. 448 del 2001 

di Francesco Paolo Rossi - docente di diritto del lavoro nell’Univ. di Venezia 

e responsabile scientifico del centro studi ANIV 

processo tributario, l’articolo 2, 

concernente l’oggetto della 

giurisdizione tributaria, è sostituito 

dal seguente: 

«Articolo 2. Oggetto della 

giurisdizione tributaria. 

1. Appartengono alla giurisdizione 

tributaria tutte le controversie aventi 

ad oggetto i tributi di ogni genere e 

specie, compresi quelli regionali, 

provinciali e comunali e il contributo 

per il Servizio sanitario nazionale, 

nonché le sovrimposte e le 

addizionali, le sanzioni 

arrrministrative, comunque irrogate 

da uffici finanziari, gli interessi e ogni 

altro accessorio. Restano escluse 

dalla giurisdizione tributaria soltanto 

le controversie riguardanti gli atti 

della esecuzione forzata tributaria 

successivi alla notifica della cartella 

di pagamento e, ove, previsto, 

dell’avviso di cui all’articolo 50 del 

decreto del Presidente della 

Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, 

per le quali continuano ad applicarsi 

le disposizioni del medesimo decreto 

del Presidente della Repubblica. 

2. Appartengono altresì alla 

giurisdizione tributaria le 

controversie promosse dai singoli 

possessori concernenti l’intestazione, 

la delimitazione, la figura, 

l’estensione, il classamento dei terni e 

la ripartizione dell’estimo fra 

compossessori a titolo di promiscuità 

di una stessa particella, nonché le 

controversie concernenti la 

consistenza, il classamento delle 

singole unità immobiliari urbane e 

l’attribuzione della rendita catastale. 

3. Il giudice tributario risolve in via 

accidentale ogni questione da cui 

dipende la derisione delle 

controversie rientranti nella propria 

giurisdizione, fatta eccezione per le 

questioni in materia di querela di 

falso e sullo stato o la capacità delle 

persone, diversa dalla capacità di 

stare in giudizio». 

La surriferita disposizione legislativa, 

pertanto, ha mutato, ampliandoli, i 

limiti oggettivi della giurisdizione 

tributaria, statuendo come a 

quest’ultima spetti di decidere su 

tutti i tributi di qualsiasi genere e 

specie. E poiché il contributo 

previdenziale e il premio non sono 

certo configurabili come retribuzione, 

né altrimenti qualificabili 

giuridicamente se non come veri e 

propri tributi, ne discende naturaliter 

l’attrazione della competenza sulle 

controversie in materia di contributi e 

premi al giudice tributario.

È alla legge 196 del 24 giugno 1997 che 

dobbiamo l’articolazione più innovativa 

nel nostro diritto del lavoro di fine 

secolo. 

Essa si caratterizza per alcune 

peculiarità innovative rispetto al 

passato: innanzitutto, si tratta di un 

“pacchetto” dove la locuzione appare 

quantomeno appropriata. Infatti, “il 

pacchetto dà l’idea di una strategia e si 

contrappone alla legge omnibus, in cui 

la materia è trattata a casaccio; in 

secondo luogo, essa è figlia di quella 

felice stagione che va sotto il nome di 

concertazione; in terzo luogo, accentua 

la tecnica della normativa a cascata 

rendendo molto più complesso il lavoro 

dell’interprete. 

La normativa in esame, poi, interviene 

su tre grandi aree tematiche. 

La flessibilità e la liberalizzazione del 

mercato del lavoro, con l’introduzione 

del lavoro temporaneo; interventi sul 

lavoro a termine e sull’orario di lavoro. 

La disciplina sulla riforma della 

formazione professionale, 

l’apprendistato ed i tirocini formativi. 

Infine, il problema occupazionale viene 

affrontato con il ridisegno dei lavori 

socialmente utili, i contratti di 

riallineamento, i lavori di pubblica 

utilità e le borse di lavoro nel 

Mezzogiorno. 

A proposito della legge Treu, non 

sussiste alcun ombra di dubbio sulla 

considerazione che l’aspetto più 

innovativo sia rappresentato 

dall’introduzione del lavoro 

temporaneo, istituto che reca con sé una 

lunga serie di tentativi falliti. 

Ed infatti, già “il piano del lavoro” di 

De Michelis del 1986 prevedeva 

l’introduzione di una disciplina che” 

consentisse ad imprese di servizi 

autorizzate la fornitura di manodopera 

da esse dipendenti”. Il progetto decadde 

per il disinteresse delle parti sociali, a 

quel tempo impegnate su tematiche 

ritenute di maggiore priorità. 

La questione venne riproposta con il d.l. 

n.1 del gennaio 1993, peraltro non 

convertito in legge ma che, tuttavia, 

ebbe il merito di imprimere 

accelerazione al dibattito. 

L’accordo del 23 luglio 1993, infine, 

previde una specifica clausola al 

riguardo, ripresa successivamente dal 

“patto per il lavoro” del settembre 1996 

che ne delineò l’introduzione ed il 


Brevi note sul lavoro interinale 

di Seidenari Mario 

modello di disciplina, confermando i 

principi dell’accordo del 1993. 

Una gestazione lunga e travagliata, 

dunque, che ne ha ritardato oltre misura 

l’introduzione nel nostro ordinamento. 

Le ragioni ascrivibili a tale ritardo 

possono, a mio parere, individuarsi nel 

timore, mai fugato, di introdurre 

surrettiziamente una flessibilità non 

ottenibile in via diretta. Ciò rende 

ragione della dettagliata disciplina e 

della cautela con cui il lavoro interinale 

viene regolamentato. 

L’articolo 1 della legge 196/97 definisce 

il contratto di fornitura di lavoro 

temporaneo come quello mediante il 

quale l’impresa fornitrice, iscritta 

nell’apposito albo delle imprese 

previsto dall’articolo 2, pone uno o più 

lavoratori a disposizione di una impresa 

che ne utilizzi la prestazione lavorativa 

per il soddisfacimento di esigenze di 

carattere temporaneo. 

Si tratta di una forma di lavoro 

caratterizzata dalla dissociazione tra il 

soggetto titolare del rapporto di lavoro e 

il soggetto utilizzatore della prestazione 

lavorativa: 

il prestatore di lavoro è dipendente da 

un’ impresa di lavoro temporaneo, e 

viene inviato a prestare la propria 

attività presso i clienti della medesima. 

Lo schema base del lavoro interinale 

postula la stipulazione di due contratti 

collegati: l’uno, intercorrente tra 

l’impresa di lavoro temporaneo e 

l’utilizzatore, con oggetto la fornitura di 

manodopera; l’altro, intercorrente tra 

l’impresa di lavoro temporaneo e il 

lavoratore, avente ad oggetto una 

prestazione di lavoro subordinato, a 

tempo determinato o indeterminato, da 

effettuarsi presso l’utilizzatore. 

La legge definisce il primo “contratto di 

fornitura di prestazioni di lavoro 

temporaneo “; il secondo, “ contratto 

per prestazione di lavoro temporaneo”. 

Il primo è un comune contratto civile o 

d’impresa; il secondo è un contratto di 

lavoro subordinato. 

I casi in cui può essere stipulato il 

contratto di lavoro di fornitura di lavoro 

temporaneo sono sostanzialmente tre: 

due sono definiti direttamente dalla 

legge, si tratta di sostituzione di 

lavoratori assenti, sempre che 

l’assenza non sia dovuta a sciopero; e 

casi di temporanea utilizzazione in 

qualifiche non previste dai normali 

assetti produttivi aziendali. La 

difficoltà maggiore a tale ultimo 

proposito risiede nello stabilire quale sia 

il “normale” assetto di 

un’organizzazione dinamica per 

definizione come quella produttiva, 

unitamente all’indisponibilità di 

parametri quali potrebbero essere le 

piante organiche nelle P.A. Secondo la 

circolare del Ministero del Lavoro n. 

141/97 si dovrebbe tener conto delle 

mansioni effettivamente svolte nell’arco 

degli ultimi sei mesi nell’attività 

aziendale. Infine, il terzo caso è 

definito, secondo una tecnica di 

produzione normativa ed una opzione 

di politica del diritto che rendono il 

contratto collettivo nazionale la fonte 

primaria in materia, appunto, mediante 

rinvio ai contratti collettivi nazionali 

della categoria di appartenenza 

dell’impresa utilizzatrice, stipulati dai 

sindacati comparativamente più 

rappresentativi cui è demandato il 

compito della individuazione di ulteriori 

ipotesi in cui può essere stipulato il 

contratto di fornitura di lavoro 

temporaneo. 

Complessa e soggetta a numerose 

critiche è la previsione dei casi di 

divieto di ricorso alla fornitura di lavoro 

temporaneo. 

Esso è escluso per le qualifiche di 

esiguo contenuto professionale, 

individuate come tali dai contratti 

collettivi nazionali della categoria di 

appartenenza dell’impresa utilizzatrice, 

stipulati dai sindacati comparativamente 

più rappresentativi. Previsione ritenuta, 

a ragione, idonea a limitare 

notevolmente la diffusione dell’istituto, 

senza considerare, inoltre, la difficoltà 

di enucleare la nozione, non definita, di 

qualifica di esiguo contenuto 

professionale, anche se, 

successivamente, l’accordo 

interconfederale del 1998 ha 

individuato per “relationem” tali 

qualifiche: sono quelle non rientranti 

tra le professionalità intermedie 

secondo quanto previsto dall’Accordo 

interconfederale 31 gennaio 1995 sui 

contratti di formazione e lavoro e dalle 

sue eventuali specificazioni contenute 

nei C.C.N.L.. A tale ultimo proposito, 

tuttavia, il legislatore, recependo le 

critiche mosse dalla maggior parte della 

dottrina, con l’art.64 della legge 488/99, 

legge finanziaria per il 2000, ha


tacitamente abrogato la disposizione 

che vietava il ricorso al lavoro 

temporaneo per le qualifiche di esiguo 

contenuto professionale. Ora, alla 

contrattazione collettiva non spetta più 

l’individuazione delle qualifiche di 

esiguo contenuto professionale, bensì le 

mansioni cui è vietato adibire il 

lavoratore temporaneo, con particolare 

riguardo a quelle il cui svolgimento può 

presentare maggiore pericolo per la 

sicurezza del prestatore di lavoro o di 

soggetti diversi. Una volta abrogata la 

limitazione in parola, il legislatore, 

opportunamente, ha introdotto una giusta 

cautela prevedendo che al lavoratore 

temporaneo non può comunque essere 

corrisposto il trattamento previsto per la 

categoria di inquadramento di livello più 

basso quando tale inquadramento sia 

considerato dal contratto collettivo come 

avente carattere esclusivamente 

transitorio. 

La ratio di tale disposizione è 

abbastanza evidente, laddove si 

consideri che, spesso i contratti 

collettivi prevedono l’ultimo livello 

come transitorio, con passaggio 

automatico al livello superiore con il 

decorso del tempo. Considerato che, la 

durata delle missioni del lavoratore 

temporaneo può essere molto breve, è 

chiaro che in ben pochi casi si sarebbe 

verificato il compimento del termine 

necessario per il passaggio ad un livello 

superiore, con sostanziale svuotamento 

del principio garantito al prestatore di 

lavoro temporaneo del trattamento non 

inferiore a quello cui hanno diritto i 

dipendenti di pari livello dell’impresa 

utilizzatrice. 

Il ricorso al lavoro temporaneo è vietato 

per la sostituzione di lavoratori che 

esercitano il diritto di sciopero, in 

conformità al dettato costituzionale. 

Non è ammesso nei casi in cui riguardi 

unità produttive interessate a 

licenziamenti collettivi che riguardino 

lavoratori adibiti alle mansioni cui si 

riferisce la fornitura. 

Nei casi in cui sia operante una 

sospensione dei rapporti o una 

riduzione dell’orario, che riguardino 

lavoratori adibiti alle mansioni cui si 

riferisce la fornitura. 

Infine, è vietato in imprese che non 

diano sufficienti garanzie sotto il profilo 

della tutela della sicurezza, oppure per 

lavorazioni che richiedano sorveglianza 

medica speciale e per lavori 

particolarmente pericolosi individuati 

con decreto del Ministro del Lavoro, 

quest’ultimo emanato il 31 maggio 1999. 

Vincoli ancora più stringenti interessano 

la normazione inerente il rilascio dell’ 

autorizzazione all’esercizio di attività di 

fornitura di lavoro temporaneo. 

L’articolo 2 della legge 196, subordina 

l’esercizio di attività di fornitura di 

lavoro temporaneo all’iscrizione in un 

apposito Albo istituito presso il 

Ministero del Lavoro. 

Possono iscriversi all’Albo società di 

capitali ovvero cooperative aventi 

oggetto esclusivo l’esercizio di attività di 

fornitura di lavoro temporaneo, previo 

versamento di un capitale non inferiore 

ad un miliardo e con sede legale o 

dipendenza nel territorio dello Stato o di 

altro Stato membro dell’Unione 

Europea. (modifica intervenuta con 

l’art.117 legge 388/2000). 

Inoltre, le imprese iscritte nell’apposito 

Albo debbono essere dotate di uffici e 

competenze professionali idonee allo 

svolgimento dell’attività che deve 

essere esercitata in ambito spaziale 

riguardante l’intero territorio nazionale 

e comunque non inferiore a quattro 

regioni. 

A garanzia dei crediti dei lavoratori 

assunti è previsto il versamento di un 

deposito cauzionale di lire 700 milioni 

presso un Istituto di credito italiano o 

appartenente a uno stato membro 

dell’Unione Europea (inciso 

modificato dalla legge 388/2000 anche 

se tale cauzione è oggetto di 

contenzioso ed in forte discussione 

l’obbligatorietà della stessa) per i primi 

due anni e a partire dal terzo anno 

solare una fideiussione bancaria o 

assicurativa non inferiore al 5 per cento 

del fatturato realizzato nell’anno 

precedente e comunque non inferiore a 

700 milioni. 

Ancora, la legge 388/2000 al comma 2 

dell’articolo 117 ha previsto l’iscrizione 

dei crediti delle imprese fornitrici di 

lavoro temporaneo per gli oneri 

retributivi e previdenziali addebitati alle 

imprese utilizzatrici, tra i crediti con 

privilegio generale di cui all’articolo 

2751 – bis del codice civile. 

Come traspare chiaramente dal dettato 

normativo, l’esigenza principale del 

legislatore è stata quella di approntare 

una forte tutela dei lavoratori, 

impedendo che soggetti di dubbia 

affidabilità possano esercitare 

un’attività che sostanzialmente è di 

intermediazione di manodopera. Ed in 

effetti, se osserviamo il numero delle 

società autorizzate dal Ministero a tre 

anni di distanza dalla legge, la politica 

selettiva seguita dal legislatore non pare 

abbia scoraggiato gli imprenditori 

dall’intraprendere la nuova attività. 

Infatti,ad oggi, risultano iscritte 

nell’Albo 52 Agenzie di lavoro 

Interinale diffuse sull’intero territorio 

nazionale attraverso una rete di 1170 

sportelli. 1 Il complesso sistema di 

garanzie emerge vieppiù dal disposto 

dell’articolo 10 della legge 196, con la 

previsione della forma scritta e degli 

elementi che compongono il contratto, 

ad substantiam, sanzionando 

l’eventuale mancanza di forma scritta 

con l’imputazione ex lege a tempo 

indeterminato del rapporto di lavoro in 

capo all’impresa utilizzatrice. Non solo, 

alle stesse conseguenze soggiace il 

contratto carente di forma scritta ovvero 

mancante della indicazione della data di 

inizio ed il termine dello svolgimento 

dell’attività lavorativa stipulato con 

l’impresa fornitrice. In verità, 

quest’ultima previsione è stata abrogata 

dall’articolo 117 della legge 388/2000 

che ha innovato nel senso di prevedere 

la trasformazione del contratto non più 

a tempo indeterminato ma 

determinato. Inoltre, lo stesso articolo 

al comma tre prevede la possibilità di 

prosecuzione del rapporto di lavoro non 

oltre il termine di dieci giorni dopo la 

scadenza. Se la prestazione continua 

oltre il suddetto termine, il lavoratore si 

considera assunto a tempo 

indeterminato dall’impresa utilizzatrice. 

Ed in applicazione di tale disposizione, 

per quanto ci risulta, si è già avuto un 

primo pronunciamento 

giurisprudenziale. Infatti, la Pretura di 

Torino con Sentenza n.2942 del 

26.06.99 est. Re, ha riconosciuto il 

diritto all’assunzione a tempo 

indeterminato alle dipendenze 

dell’impresa utilizzatrice del lavoratore 

che protragga la propria prestazione 

oltre i dieci giorni dalla data di 

scadenza del termine del contratto. 

Note: 

1 Fonte: Ministero del lavoro in sito 

web- minlavoro.it -

L’amianto è un nemico ambiguo, non 

sempre facilmente riconoscibile e 

molto pericoloso, conviene quindi 

riconoscere dapprima la natura e 

successivamente il modo migliore di 

eliminare i rischi. Le conseguenze 

dell’uso eccessivo dell’amianto sono 

dolorosamente note, si pensi che lo si 

trova nelle tavole dei ferri da stiro, 

frizioni, freni e persino nei giochi deì 

bambini come la plastilina, almeno 

sino al 1992, anno in cui in Italia è 

stato messo fuori legge dalla norma 

257192 e successivi decreti applicativi 

comprese le norme per lo smaltimento 

(al riguardo cfr. L’Ispettore del marzoaprile 

2001- n.2). 

Consideriamo che prima del 1992 

sono state prodotte e consumate 

ingenti quantità come risulta dalla 

seguente tabella: 

Consumi di amianto in Italia nel 1998 

Tipo di settore Percentuale 

Amianto/Cemento 

di cui: 

Lastre 

Tubi e condotte 

Altro 

Materiali d’attrito 

Carta, cartone, ecc. 

Materie plastiche 

Tessuti 

Altro 

72% 

60% 

10% 

2% 

10% 

3% 

3% 

3% 

9% 

Al riguardo una curiosità storica: il 

vero invertitore delle macchine per 

produrre lastre e tubi in amiantocemento 

é stato un italiano, l’Ing. 

Mazza che depositò il brevetto per la 

“pietra artificiale Eternit” all’inizio dei 

‘900, con diffusione in tutta l’Europa e 

negli anni 70 vi era una produzione 

annuale di centinaia di mìgliaia di 

tonnellate di prodotto finito. 

Di seguito i dati di produzione di 

manufatti in cemento-amianto dal 1984 

al 1988, in migliaia di tonnellate: 

Anni Lastre Tubi Altro 

84 491 170 18 

85 544 115 14 

86 516 108 12 

87 510 82 12 

88 536 81 14 

Considerando il peso medio di una lastra 

ondulata, si ricava che 500.000 ton. di lastre 

corrispondono a circa 30 milioni di m 2 . 


Ancora sull’amianto 

di Raffaele Sollecito 

È necessario quindi un preciso 

controllo per eliminare il pericolo 

dell’amianto senza lasciarsi prendere 

da paure ingiustificate perché un 

vecchio adagio afferma: “la scienza 

sfascia, la scienza rimedia” (almeno 

speriamo). Infatti la presenza di 

amianto di per sé non è un rischio a 

meno che non risulti danneggiato o 

riducibile in polvere semplicemente 

con la pressione delle dita. In caso 

contrario è indispensabile provvedere 

allo smaltimento o altre precauzioni 

per evitare il rilascio di fibre molto 

sottili, mille volte più di un capello. 

Infatti nel cemento-amianto la 

resistenza delle fibre è molto 

superiore a quella del cemento sotto 

l’azione degli agenti atmosferici il 

cemento si corrode e degrada, le fibre 

quindi sono libere di sfuggire con 

conseguente contaminazione 

ambientale e rischio per la salute. 

Una prima soluzione sarebbe la 

sostituzione del materiale con altro 

non pericoloso. Ovviamente la 

rimozione comporta un elevato 

rischio: in un solo colpo si liberano 

più fibre di quante si sarebbero 

liberate in anni dalla lastra a contatto 

delle intemperie. Altro elemento da 

considerare é la classificazione dei 

rifiuti in base alla concentrazione di 

amianto all’interno del rifiuto stesso, 

come è indicato di seguito e del tipo 

di discarica, come anche prescritto dal 

Decreto 20/09/1994 par. 7 e dalla 

legge n.257 del 27/03/1992 (tabella 

1). 

L’alternativa è di lasciare il materiale 

sul posto ma trattarlo in modo da 

evitare una continua emissione di 

fibre. 

Oltre alla rimozione i metodi per 

evitare l’inquinamento sono due, 

come anche richiamati dal D.M. 6 

settembre 1994 (cap. 3 - metodi di 

bonifica): 

1) l’incapsulamento che ha il 

vantaggio di poter essere applicato sia 

sulla superficie interna che esterna e 

di poter essere realizzate a tenuta. È 

definito dalla legge come 

“trattamento di elezione per i 

materiali poco friabili di tipo 

cementizio”; 

2) la sovracopertura: solitamente 

applicabile solo sulla superficie 

esterna e talvolta anche dell’interno 

con intradosso a vista. 

Entrambe le operazioni possono 

ottenere l’effetto desiderato, 

naturalmente devono essere eseguite a 

perfetta regola d’arte possibilmente da 

impresa specializzata. I tre interventi: 

rimozione, incapsulamento e 

sovracopertura presentano vantaggi e 

svantaggi come già indicato nel 

precedente articolo sull’argomento. 

Ma l’incapsulamento e la 

sovracopertura presentano indubbi 

vantaggi e a un prezzo relativamente 

basso, naturalmente necessitano di 

verifiche periodiche per manutenzioni 

che normalmente sono di carattere 

eccezionale (nessun materiale è 

eterno). 

Per ottenere una soluzione valida 

occorre tener conto di tre problemi: 

le superfici da trattare possono essere 

logore: è necessario quindi impiegare 

un consolidamento prima del 

successivo strato incapsulante. 

La resina incapsulante deve essere 

una resina elastica e tenace e 

naturalmente di supporto, 

impermeabile all’acqua, capace di 

confinare le fibre impedendone il 

passaggio attraverso la resina stessa 

ed ancora non deve fessurizzarsi. 

Ovviamente i prodotti impiegati non 

devono essere essi stessi un veicolo di 

rischio per la salute, devono essere 

autoestìnguenti, non produrre in caso 

di incendio alcun gas o vapore tossico 

nocivo e infine non produrre fumi 

troppo densi o scuri. Tali protettivi 

sono prodotti da una ditta torinese che 

da tempo studia e collauda le resine 

da impiegare. 

Gli stessi prodotti sono di due 

categorie: impregnanti e ricoprenti. 

L’impregnante penetra nel materiale 

legando le fibre tra loro e con il 

cemento, il ricoprente forma una 

spessa membrana sulla superfice del 

manufatto. Di regola il prodotto 

impiegato è composto da entrambi 

(impregnante e ricoprente). In tal 

modo si uniscono i vantaggi di 

entrambi i sistemi eliminandone 

quindi gli svantaggi con conseguente 

sicurezza di lunga durata. 

Se, infine, la superficie presenta 

muschi molto spessi è necessario una 

radicale pulizia e il sistema preferito è 

l’utilizzo di macchine di idropulizia a 

bassa pressione e con rigenero


dell’acqua utilizzata in appositi 

decantatori e quindi estrarre le fibre 

da inviare alla discarica come 

prodotto tossico nocivo. È un’ipotesi 

per fortuna molto rara. 

In quest’ultimo caso (pulizia 

preliminare in presenza di muschi 

molto spessi e saldamente ancorati al 

materiale) è necessario presentare 

all’USSL competente un piano di 

lavoro dettagliato. Quest’obbligo non 

sussiste, viceversa, nel caso non si 

effettuino operazioni di pulizia e 

quindi non si superino i limiti indicati 

all’art. 34 del D.L. 277/91. 

Per concludere si indicano le 

principali caratteristiche dei composti 

di cui è formato il prodotto migliore 

da impiegare: 

a) Primer 

È un primer ancorante consolidante a 

base di silicati alcalini e resine stirolo 

acriliche in dispersione acquosa. Ha 

una forte penetrazione e ha delle 

ottime capacità leganti anche in virtù 

dell’affinità chimica con l’amianto: 

infatti come già detto anche l’amianto 

è un silicato. 

La reazione di indurimento è una 

reazione che avviene con l’anidride 

carbonica e l’umidità, come segue: 

K 2 SiO 3 +CO 2 +H 2 O = K 2 CO 3 +H 2 SiO 3 

H 2 SiO 3 = H 2 O+SiO 2 

K 2 SiO 3 +Ca CO 3 = K 2 CO 3 +Ca SiO 3 

Si forma in questo modo una matrice 

mista organica/inorganica che consolida 

in maniera ottimale le fibre di amianto e 

il cemento. L’adesione al supporto è di 

tipo chiuso, cioè il prodotto non si 

ancora semplicemente al supporto, ma 

diventa parte del supporto. 

b) Fondo Bio 

Si tratta di un formulato a base di 

resine viniliche, a solvente, addittivato 

con particolari agenti biocidi (a base 

di isoftalonitrile). 

Il prodotto è dotato di un’ottima 

penetrazione, e forma un film sottile, 

con ottima adesione, che costituisce la 

base di ancoraggio per il successivo 

incapsulamento polimerico. 

L’additico biocida ha lo scopo di 

neutralizzare gli organismi vegetali 

(muschi, licheni, ecc.) che possono 

essere presenti sulla lastra, in modo da 

evitare l’asportazione meccanica. 

Il prodotto è colorato di rosso per 

verificare le zone di applicazione. 

Può essere impiegato anche su lastre 

che debbano essere asportate, prima 

della rimozione, per evitare 

dispersioni di fibre durante le 

operazioni di rimozione. 

c) Asbestop 

Si tratta di un formulato 

monocomponente, senza solventi, 

costituito di resine metacriliche ed 

acriliche in emulsione acquosa. 

Il prodotto ha un altissimo contenuto 

in legante resinoso (>25%) ed è 

additivato con cariche silicee lamellari 

e pigmenti di elevata qualità (biossido 

di titanio, ecc.). 

Il prodotto è stato testato da diversi 

laboratori con ottimi risultati. 

Infine non bisogna dimenticare 

l’impiego nelle nuove costruzioni e 

nei nuovi materiali dei sostitutivi 

Tabella 1 

dell’amianto non tossici e di facile uso 

e non ultimo la prevenzione per i 

lavoratori che provvedono alla 

bonifica dell’amianto. Gli effetti 

dell’amianto, purtroppo, non si 

esauriranno molto presto, lo dice la 

parola stessa: asbesto, che significa 

anche “perpetuo”. Speriamo quindi 

nella ricerca continua e 

nell’intelligenza dell’uomo 

Ulteriore conclusione, per la 

redazione di questo articolo mi sono 

avvalso di molti dati fornitimi 

dall’Ing. Gianni Farina, dirigente di 

un’impresa torinese che produce e 

studia l’impregnante per le 

sovracoperture e l’incapsulamento 

nonché componente di numerose 

commissioni governative e non, per lo 

studio dei problemi dell’amianto. Il 

merito è suo, gli eventuali errori miei. 

Perché ho parlato tanto dell’amianto? 

Per far conoscere meglio il nemico. 

Concentrazione di amianto Classificazione del rifiuto Tipo di Discarica 

< 100 mg/kg Speciale 2 a Cat. Tipo A 

2 a Cat. Tipo B 

100÷10.000 mg/kg Tossico nocivo 2 a Cat. Tipo B 

oltre 10.000 mg/kg Tossico nocivo 2 a Cat. Tipo C 

Riportiamo anche dei dati sui risultati di molte classificazioni di rifiuti di questo tipo: 

Totale campioni esaminati: 222 

di cui 

amianto 10.000 mg/kg 2 (0,9%) 

Come si vede quindi, il problema dello smaltimento dei rifiuti è molto importante, ed ha un peso 

considerevole in termini di costo, tale da influire fortemente sulla scelta del tipo di soluzìone da 

attuare.

Come è noto, il legislatore con la L 

335/95 ha ridisegnato il regime 

inerente i termini prescrizionali 

relativi al versamento della 

contribuzione previdenziale ed 

assistenziale obbligatoria. 

Difatti, precedentemente, la materia 

era disciplinata da quanto previsto in 

norme susseguitesi nel tempo (R.D.L. 

1827/36, L 153/69) e da ultimo dal 

dettato della L 463/83, che fissava il 

termine prescrizionale, in materia di 

contributi previdenziali obbligatori, in 

dieci anni dall’insorgenza del debito. 

Orbene, l’art. 3 c. 9 della L 335 del 8 

agosto 1995, ha ridotto tale termine a 

cinque anni, a decorrere dal gennaio 

1996; con il successivo comma 10 del 

citato articolo, il legislatore ha inteso 

estendere il minor termine di 

prescrizione (5 anni) anche ai crediti 

sorti precedentemente al 1/1/1996, 

fatti salvi però i crediti per i quali 

fosse già stato messo in opera un 

valido atto interruttivo. 

Tra gli atti ritenuti validi ai fini 

dell’interruzione dei termini 

prescrizionali vi è sicuramente da 

annoverare la presentazione all’INPS, 

da parte del datore di lavoro, del Mod. 

O1/M. 

Tale modello, difatti, è perfettamente 

in linea con quanto enunciato dal 

nostro codice civile che all’art. 2944 

recita: “La prescrizione è interrotta 

dal riconoscimento dei diritto da 

parte di colui contro il quale il diritto 

stesso può essere fatto valere.” 

Dalla data di entrata in vigore della L 

335/95 si è assistito a diversi tentativi 

volti a mettere in discussione la 

legittimità dell’efficacia della 

presentazione del Mod. O1/M quale 

atto di riconoscimento di debito e, 

quindi, come tale interruttivo della 

prescrizione per i contributi 

previdenzíalì dovuti sulle retribuzioni 

indicate nel predetto modello. 

A suffragio della tesi della bontà del 

Mod. O1/M quale atto interruttivo 

della prescrizione, sono intervenute 

ora due sentenze del Tribunale di 

Milano, che hanno dato ragione 

all’INPS, difeso dagli avv. Casalvieri 

e Raffagnato, convenuto in giudizio a 

seguito di ricorso per opposizione a 

decreto ingiuntivo, promosso da una 

società che, tra l’altro, obiettava in 

merito alla validità del decreto 


Interruzione dei termini 

prescrizionali 

di Armando Benincasa 

opposto, in quanto ottenuto sulla 

scorta delle retribuzioni indicate nei 

Mod. O1/M regolarmente presentati 

dalla ditta per gli anni 1992, 1993 e 

1994. 

Sia il Giudice del Lavoro che la Corte 

d’Appello del Tribunale di Milano, 

hanno confermato la validità del 

decreto ingiuntivo emesso, rigettando 

i ricorsi proposti, in quanto i Mod. 

O1/M sono stati ritenuti idonei a tutti 

gli effetti quali atti interruttivi dei 

termini di prescrizione poiché 

contengono sia la dichiarazione di 

riconoscimento del debito sia gli 

elementi utili per procedere alla sua 

quantificazione. 

È superfluo sottolineare l’importanza 

che rivestono tali sentenze anche per 

gli operatori della vigilanza, che 

vedono riconosciuta, inoltre, la 

validità delle loro tesi nel merito, e 

trovano conforto per l’operato svolto 

tramite gli innumerevoli verbali di 

accertamento basati anche sulla 

consultazione dei Mod. O1/M. 

Da ultimo, ma non per ìmportanza, 

corre l’obbligo di sottolineare come 

nelle motivazioni della sua sentenza il 

sig. Giudice del Lavoro di Milano, 

abbia voluto evidenziare il concetto 

che il Mod. O1/M, ancorché 

regolarmente presentato, non sia 

sufficiente a far si che il mancato 

versamento dei contributi si configuri 

come omissione contributiva piuttosto 

che come evasione contributiva. 

Difatti, è risaputo che perché ci si 

trovi in presenza di una fattispecie 

omissiva è necessario che 

l’ammontare della contribuzione 

omessa sia rilevabíle dalla 

documentazione aziendale 

obbligatoria regolarmente presentata; 

è del tutto ovvio che un siffatto 

adempimento è assolto con la 

presentazione delle denunce 

contributive mensili (DM 10) e non 

già con la presentazione delle denunce 

annuali (O1/M). 

In una tale evenienza, quindi, il 

regime sanzionatorio che troverà 

applicazione sarà quello previsto per 

le evasioni contributive c non il più 

favorevole contemplato nel caso di 

semplici omissioni. 

SENTENZA N°1342 

Il Giudice di Milano, dr. Xxxxxxxxx, 

in funzione di Giudice del Lavoro, ha 

pronunciato la seguente SENTENZA 

nella causa iscritta al n. xxxxx R.G.L. 

dell’anno 1998 e promossa da ......... 

xxxxxxxxxxx , con l’avv. xxxxxxx 

RICORRENTE 

Contro 

INPS in persona del Presidente in 

carica, con gli avv.ti Casalvieri e 

Raffagnato, dom. di Milano, Piazza 

Missori, n. 8/10 

CONVENUTO 

Oggetto: opposizione a decreto 

ingiuntivo 

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 

Con ricorso depositato il 12/10/98, 1a 

società ricorrente proponeva 

opposizione avverso decreto 

ingoiuntivo n. xxxx del 22/7/98 con il 

qquale il Pretore di Milano, in 

funzione di Giudice del Lavoro, le 

ingiungeva di pagare all’INPS la 

somma di L 4.974.090.109 a titolo di 

contributi omessi, somme aggiuntive 

e sanzione una tantum, eccependo 

l’intervenuta prescrizione parziale del 

credito libellato ed, in subordine, la 

falsa applicazione delle norme vigenti 

in materia di illeciti contributivi. 

Chiedeva, pertanto, la revoca del 

decreto opposto, oltre che la 

sospensione della provvisoria 

esecuzione dello stesso. 

Si costituiva ritualmente l’INPS 

chiedendo il rigetto del ricorso, la 

conferma del decreto ingiuntivo e la 

condanna al pagamento delle somme 

in quello libellate. Il tutto con vittoria 

di spese, competenze ed onorari. 

All’udienza del 5/5/2000, ritenuta la 

causa snatura per la decisione, il 

Giudice invitava i procuratori delle 

parti alla discussione; rinviava al 10/ 

5/2000 per repliche e, in 

quell’udienza, decideva la 

controversia come da separato 

dispositivo pubblicamente letto. 

MOTIVI DELLA DECISIONE 

Il ricorso è infondato è va, pertanto, 

respinto. 

Va preliminarmente esaminata 

l’eccezione di intervenuta


prescrizione dei crediti relativi al 

periodo che va del 1/1/92 al 31/7/93. 

Ai sensi dell’art. 3 c. 9 delle 1. n. 335/ 

95 le contribuzioni di previdenza e di 

assistenza obbligatorie di pertinenza 

del Fondo pensioni dipendenti e delle 

altre gestioni pensionistiche 

obbligatorie si prescrivono, e non 

possono essere versate, a decorrere 

dal 1/1/96, in cinque anni. Ai sensi del 

successivo c. 10, detto termine si 

applica anche alle contribuzionì 

relative a periodi antecedenti 

all’entrata in vigore della presente 

legge fatta eccezione per i casi di atti 

interruttivi già compiuti. Ne discende 

che, in presenza di atti interrottivi 

della prescrizione, si applica il 

termine decennale previsto dalla 

normativa precedente (art. 55 R.D.L. 

1827/36, così come modificato 

dall’art. 41 1. n. 53/69 e dall’art. 2 c19 

D.L. n. 463/83). Nel caso in oggetto il 

termine decennale di prescrizione è 

stato interrotto con la presentazione 

dei modelli 01/M relativi agli anni 

’92, ’93 e ’94 (art. 2944 c.c.), con la 

notifica in data 24/7/96 del processo 

di illecito amministrativo e con la 

richiesta di condono, da cui la società 

ricorrente decadeva per mancato 

pagamento, del 216/97. All’atto della 

notifica del decreto ingiuntivo non 

era, dunque. maturata alcuna 

prescrizione. L’eccezione va pertanto 

respinta. 

In relazione al quantum debeatur, la 

xxxxxxxxxx contesta l’applicazione 

della sanzione una tantum che, a suo 

dire, discenderebbe da una errata 

applicazione dei principi in materia di 

successione di leggi nel tempo, oltre 

che, per i debiti successivi al 23/10/96 

(data di emanazione del d.l. n. 583/ 

96), da un’errata qualificazione 

dell’illecito de quo come evasione 

contributiva invece che omissione 

contributiva. 

E’ opportuno premettere che, 

diversamente da quanto sostenuto da 

parte ricorrente, nel caso ogetto della 

presente controversia si è in presenza 

di un’evasione contributiva. Si ha, 

infatti, omissione contributiva in caso 

di mancato; tardivo o errato 

versamento delle contribuzioni il cui 

ammontare è rilevabile da documenti 

e registrazioni aziendali obbligatori, 

regolarmente presentati; si ha, al 

contrario, evasione contributiva in 

caso di omessa, o non conforme al 

vero, registrazione o tenuta di 

documenti aziendali obbligatori. Ciò 

che distingue l’omissione 

dall’evasione é, quindi, la rilevabilità 

o meno dei premi dovuti: nella prima 

ipotesi si è in presenza di mancato o 

ritardato pagamento di premi 

comunque determinabili dall’Istituto 

tramite l’esame delle denunce 

obbligatorie; nella seconda ipotesi, 

detta rilevabilità è resa impossibile 

dalla condotta omissiva o infedele del 

datore di lavoro. La presentazione dei 

riepiloghi delle denunce annuali di 

mod. 01/M relative agli anni ’92, ’93 

e ’94, non vale, come vorrebbe parte 

ricorrente, a qualificare l’illecito 

contributivo da lei commesso come 

semplice omissione. In detta 

documentazione, infatti, non è 

indicato il debito contributivo 

complessivo della società ricorrente, 

né lo stesso è immediatamente 

evincibile. 

In relazione alla normativa applicabile 

alle evasioni contributive perpetrate 

dalla ricorrente dal 1992 al 1996, in 

applicazione dei principi generali in 

tema di successione di leggi nel 

tempo, deve ritenersi applicabile, ad 

ogni evasione contributiva, la legge 

vigente nel periodo in cui l’evasione 

si riferisce. Pertanto, le evasioni 

perpetrate in data anteriore al 23/10/ 

96 (data di ínizio dell’operatività del 

d.l. n. 538/96, venuto meno per 

mancata conversione in legge nei 

termini costituzionali, ma i cui effetti 

sono stati fatti salvi dall’art. 1 c. 223 

della l. n. 662/96 entrata in vigore il 1/ 

1197) sono assoggettate, dal momento 

del loro verificarsi, ai diversi regimi 

sanzionatori succedutisi nel tempo, ed 

in particolare alla (. n. 48/88, al d.l. n. 

538/96 ed alla l. n. 662/96. Per le 

inadempienze contributive successive 

a detta data, deve trovare applicazione 

la nuova normativa, caratterizzata, 

peraltro, da un regime sanzionatorio 

più favorevole in considerazione dei 

limiti massimi raggiungibili. Si 

ricorda in proposito che l’importo 

della somma aggiuntiva calcolata in 

vigenza del d.l. n. 538/96 e della 1. N. 

662196 non può essere superiore al 

1.00% dei premi omessi o evasi, 

maggiorati dell’importo una tantum, 

mentre la legge n. 48/88 prevede a 

titolo di sanzione sino al 200% dei 

premi evasi od omessi. Dalla 

documentazione prodotta risulta che 

l’INPS abbia fatto corretto uso dei 

principi appena citati, attraverso 

l’applicazione alle inadempienze 

contributive anteriori all’entrata in 

vigore della riforma, della nuova 

normativa solo con decorrenza dal 26/ 

10/96 (ciò anche per quel che riguarda 

l’applicazione della sanzione una 

tantum), sempre, comunque, 

applicando i limiti edittali massimi 

previsti dalla nuova normativa. 

Deve essere, infine, respinta 

l’eccezione riguardante l’intervenuta 

prescrizione del credito relativo alle 

sanzioni fino a tutto il 31/3193, La 

prescrizione del credito per le 

sanzioni civili è, infatti, la stessa dei 

contributi cui le stesse ineriscono. 

Vale, comunque, anche per dette 

sanzioni quanto si è detto circa 

l’effetto interruttivo della prescrizione 

della notifica dei processo verbale di 

accertamento del 24/7/96 e della 

successiva richiesta di condono 

presentata in data 2/6/97. 

11 decreto ingiuntivo opposto deve 

pertanto essere confermato, con 

conseguente condanna della società 

opponente al pagamento in favore 

dell’INPS della somma in esso 

contenuta. 

Le spese di lite seguono la 

soccombenza e si liquidano come da 

dispositivo. Trattasi di sentenza 

provvisoriamente esecutiva per legge. 

P.Q.M. 

Il Giudice respinge il ricorso in 

opposizione proposto da xxxxxxxxx 

conferma il decreto ingiuntivo 

opposto e, per l’effetto, la condanna a 

pagare all’INPS la somma di 

L. 4.974.090.109 complessive, oltre 

L. 20.000.000 per rifusione delle 

spese di lite, di cui L. 15.000.000 per 

onorari. 

Sentenza provvisoriamente esecutiva. 

Milano, 10/5/2000 

Il Giudice 

Questa sentenza appellata dalla 

Ditta, è stata confermata dalla 

Corte di Appello di Milano, sezione 

lavoro con sentenza n. 148 del 12 

marzo 2001

La comparazione tra i costi degli oneri 

sociali sostenuti, nei vari Paesi 

dell’Unione Europea, dai datori di 

lavoro agricolo che occupano 

manodopera dipendente, si presenta 

non certo agevole. La materia che 

tratta la contribuzione previdenziale 

ed assistenziale obbligatoria è infatti 

estremamente complessa, articolata ed 

in continua evoluzione, non solo nel 

nostro Paese, ma anche negli altri 

Stati dell’Unione Europea. Inoltre, gli 

elementi che concorrono a 

determinare la pressione contributiva 

(aliquote e base imponibile) non 

sempre sono perfettamente omogenei 

tra loro; in particolare la retribuzione 

imponibile ha in ogni Stato una 

definizione diversa (nel nostro la 

definizione è particolarmente ampia 

ed omnicomprensiva) ed in altuni casi 

è determinata in misura 

convenzionale, come in Italia per gli 

operai a tempo determinato 

appartenenti alle qualifiche meno 

elevate. Altri elementi variabili che 

possono rendere difficoltosa la 

comparazione tra le varie pressioni 

contributive, sono rappresentati dai 

tassi di cambio delle monete (per i 

Paesi, come ad esempio la Gran 

Bretagna, ehe non hanno ancora 

adottato la valuta unica), nonché dal 

relativo potere di acquisto. Senza 

Tab. 1 - Oneri sociali comparati 

Aliquote ordinarie rilevate nei diversi 

Paesi dell’Unione Europea 

Anno di riferimento: 1993 

Paesi Perc. a carico 

delle aziende 

Italia 

Francia 

Finlandia 

Belgio 

Spagna 

Svezia 

Austria 

Portogallo 

Germania 

Irlanda 

Regno Unito 

Olanda 

Danimarca 

40,73 

38,66 

35,72 

32,53 

32,10 

30,98 

26,35 

22,50 

19,35 

9,00 

5,20 

5,15 

3,50 

Fonte: Sintesi dal “Rapporto sulle condizioni 

dei salariati agricoli dell’Unione Europea” 

stabilite dai contratti collettivi e dalle leggi, 

pubblicato nel 1997. 


Le aliquote contributive italiane 

ed europee del settore agricolo 

di Roberto Caponi, Responsabile Settore Previdenza della Confagricoltura 

considerare poi che spesso è tutt’altro 

che agevole acquisire notizie certe in 

merito al reale peso degli oneri sociali 

in ciascun Paese. Le difficoltà sopra 

evidenziate, che indubbiamente 

esistono, non sono tuttavia tali da 

rendere impossibile la comparazione, 

come da qualche parte si cerca di 

sostenere, probabilmente per il timore 

di un confronto internazionale. Si 

tratta solo di usare alcune cautele e di 

ancorarsi a dati certi. 

Un dato certo dal quale prendere le 

mosse è rappresentato dal Rapporto 

sulle condizioni dei salariati agricoli 

dell’Unione Europea, redatto a cura 

del Comitato Paritetico per i problemi 

sociali dei salariati agricoli, e 

pubblicato dalla Commissione 

Europea nel 1997. I dati ivi esposti, 

sia per l’autorevolezza della fonte e 

sia per i criteri di scientificità portati 

avanti nella ricerca, sono da ritenersi 

certi ed attendibili. Detto rapporto 

fotografa la situazione al 31.12.93. A 

tale data l’aliquota contributiva 

ordinaria (cioè scevra da ogni forma 

di fiscalizzazione, agevolazione o 

riduzione contributiva) vigente in 

Italia (40,73), risulta essere la più 

elevata in assoluto di tutta l’Unione 

Europea (cfr. tab. 1). Il paese che, 

dopo l’Italia, presenta l’aliquota più 

elevata, è la Francia con il 38,66 per 

cento, seguita dalla Finlandia con il 

35,72 per cento. I paesi nostri diretti 

concorrenti per le produzioni 

mediterranee, Spagna e Portogallo, si 

attestano rispettivamente al 29,10 ed 

al 21,50. La Grecia, addirittura, non 

ha fornito la propria aliquota. Peraltro 

il divario esistente tra l’aliquota 

italiana e quella degli altri Paesi si 

accentua per i lavoratori a tempo 

determinato. Per questa categoria di 

lavoratori infatti - che rappresenta il 

70% della forza lavoro in agricoltura - 

l’aliquota vigente (siamo nel 1993) 

non si calcola sulla retribuzione 

contrattuale effettivamente corrisposta 

(come di norma negli altri Paesi), 

bensi sul salario medio 

convenzionale, il quale a causa di un 

particolare criterio di calcolo stabilito 

dalla legge, risulta artificialmente 

elevato per le qualifiche meno 

professionalizzate, che sono le più 

diffuse. 

Quella appena descritta è la situazione 

Tab. 2 - Oneri sociali comparati 

Aliquote ordinarie rilevate nei diversi 

Paesi dell’Unione Europea 

Anno di riferimento: 2002 (per l’Italia) 

Paesi Perc. a carico 

delle aziende 

Francia 

Italia 

Finlandia 

Belgio 

Spagna 

Svezia 

Austria 

Portogallo 

Germania 

Irlanda 

Regno Unito 

Olanda 

Danimarca 

38,66 

36,09 

35,72 

32,53 

32,10 

30,98 

26,35 

22,50 

19,35 

9,00 

5,20 

5,15 

3,50 

N.B.: Confronto coi Paesi della Comunità con 

riferimento per l’Italia all’attuale aliquota 

ordinaria. 

Fonte: Eurostat. 

comparata delle aliquote contributive 

in Europa rispetto al 1993, anno al 

quale si riferiscono i dati del rapporto 

pubblicato dalla Commissione 

Europea. Successivamente nonostante 

i nostri contributi fossero già i più 

elevati in assoluto, le aliquote vigenti 

in Italia sono dapprima ulteriormente 

cresciute, sino a raggiungere il 

42,97% nel 1997, per poi 

ridiscendere, a decorrere dal 1° 

gennaio 1998, al 33,37%, per effetto 

dell’abolizione dei contributi sanitari 

conseguente alla introduzione 

dell’IRAP. Oggi, nel 2002, l’aliquota 

italiana è pari al 36,09 e continua a 

rimanere tra le più alte d’Europa, di 

poco inferiore solo alla Francia (cfr. 

tab. 2). Peraltro non è escluso che 

rispetto al 1993, data di rilevazione 

delle aliquote, anche negli altri Paesi 

europei le aliquote, a causa della 

grave e generalizzata crisi 

occupazionale possono aver subito un 

decremento. In ogni caso, anche nella 

ipotesi in cui le aliquote degli altri 

Paesi fossero rimaste invariate, 

l’aliquota italiana resta tra le più 

elevate dell’Unione Europea; seconda 

solo alla Francia. Da segnalare 

peraltro che la nostra aliquota, in virtù 

del d.lgs, 146/97, è destinata a 

crescere, con gradualità pluriennale, 

fino al 42,09 per cento, tornando così 

a riconquistare il poco invidiabile


primato di prima della classe, quanto 

a pressione contributiva sul lavoro. 

L’obiezione che più comunemente 

viene mossa quando si perviene alle 

conclusioni ora dette - e cioè che le 

aliquote italiane sono le più alte in 

assoluto nell’Unione Europea o, 

comunque, tra le più alte - è che nel 

nostro paese esistono una serie di 

agevolazioni che portano, mediante, la 

pressione contributiva a livelli più 

contenuti. L’obiezione è del tutto 

infondata per tre ordini di motivi. Il 

primo è che non si può paragonare 

l’aliquota media italiana (aliquota cioè 

determinata tenendo conto delle 

agevolazioni) con l’aliquota ordinaria 

degli altri Paesi. Per omogeneità di 

rapporto occorrerebbe allora ridurre 

anche tutte le altre aliquote, in 

relazione alle agevolazioni e riduzioni 

che vigono in ciascun Paese 

dell’Unione Europea. In secondo 

luogo, le medie, come si sa, possono 

essere significative a livello di grandi 

numeri, per definire, ad esempio, il 

gettito complessivo per le casse dello 

Stato proveniente dalle imprese 

agricole, ma sono assolutamente 

inutili, anzi decisamente fuorvianti, 

rispetto alla situazione di singole 

imprese o di gruppi di imprese 

agricole. In altre parole non si può 

sostenere che il pesante carico 

contributivo gravante su determinate 

imprese agricole (quali ad es. quelle 

operanti in zone normali del centronord) 

che sopportano aliquote tra le 

più elevate in assoluto di tutta 

l’Unione Europea, sono però 

“compensate“ dal minor onere 

contributivo gravante sulle imprese 

agricole operanti in montagna. In 

terzo luogo non appare corretto 

determinare l’aliquota media italiana 

tenendo conto di riduzioni 

contributive che hanno carattere 

temporaneo (la fiscalizzazione per il 

Mezzogiorno è cessata nel 1999 

mentre le agevolazioni per le zone 

montane e svantaggiate sono state 

profondamente riviste) e misure 

tutt’altro che stabili (basti vedere 

l’andamento a dir poco altalenante 

della fiscalizzazione e delle 

agevolazioni per zone montane e 

svantaggiate nell’ultimo 

quinquennio). 

Tratto da “Previdenza Agricola” 

mensile ENPAIA n. 3-4, anno 2002, 

pp. 38-40

Sono sempre più incuriosito dall’arte 

medica dell’antico Egitto. 

Indubbiamente la medicina attuale, 

basata esclusivamente sulla scienza, 

può farci sorridere al confronto con 

quella praticata nell’antichità basata 

essenzialmente sulla protezione degli 

dei e sugli scongiuri, ma non quella 

egizia perché era basata sulla 

metodologia di approccio al malato 

consistente sulla diagnosi, prognosi e 

terapia (1) che se non erro, (non sono 

medico), sono alla base della 

medicina moderna. 

AI riguardo anche alcune parole 

moderne sarebbero di derivazione 

egizia: chimica da Kemet, gomma da 

quemit ed anche alcuni nomi come 

Isidoro, dono di Iside e Susanna da 

seshen (loto) (2). 

La medicina egizia non sarebbe del 

tutto scomparsa anzi influenzò la 

medicina greca, araba e, quest’ultima, 

quella occidentale. 

Ancora nel XVI secolo un medico di 

Marostica, Prospero Alpini, 

professore di botanica a Padova, 

soggiornò per tre anni in Egitto (1581- 

1584) e dalle sue osservazioni scrisse 

un interessante testo “medicina 

Aegyptiorum” nel quale afferma che 

“molti medicamenti segreti...... (sono) 

lasciati in eredità da altri famosissimi 

medici piuttosto che acquisiti da esse 

stessi per mezzo di una qualche 

esperienza scientifica” (3). Siamo nel 

XVI secolo e si noti l’importanza 

dell’antica medicina egizia pur 

essendo trascorsi millenni. 

D’altra parte esistevano vere e proprie 

scuole, come quella di Heliopolis, per 

l’insegnamento dell’arte medica. La 

medicina inoltre veniva tramandata da 

padre in figlio anche perché le leggi 

dell’epoca proibivano agli artigiani di 

dedicarsi o appartenere ad una classe 

sociale diversa da quella fissata dalle 

leggi.(4). Peraltro la società egizia 

(per fortuna esistevano le eccezioni) 

era estremamente aperta: il meritevole 

e l’intelligente potevano “fare 

carriera”. 

Le “case della vita”, scuole ove si 

studiava e perfezionava, dopo 

l’insegnamento paterno, la medicina, 

erano ricche di papiri ove gli studenti 

apprendevano consultando documenti 

antichi; lo stesso Re Athotis della I 

dinastia scrisse libri di anatomia. (5). 


Ancora sugli infortuni e malattie 

professionali nell’antico egitto 

di Raffaele Sollecito 

Dall’interesse reale per la medicina 

risulta che l’antico Egitto era uno 

stato organizzato in senso quasi 

moderno e soprattutto in via di 

continua evoluzione sociale. Altra 

dimostrazione è contenuta nel 

contratto stipulato al tempo del 

Faraone Micerino sulla limitazione 

della prestazione dei servizi: “Sua 

Maestà esige che nessun uomo venga 

sottoposto a lavoro forzato, ciascuno 

deve lavorare secondo le proprie 

responsabilità” (cfr. L’Ispettore di 

marzo/aprile 2001): Prova ulteriore 

che nelle costruzioni erano adibiti 

uomini liberi con una retribuzione, 

giorni di riposo e una assistenza in 

caso di malattia o infortunio 

(Cfr.L’Ispettore di marzo/aprile 2001pag. 

39), anche se le bastonature per i 

pigri dovevano essere frequenti. 

Durante un mio recente viaggio in 

Egitto nel tempio di Komonbo ho 

visto raffigurati strumenti chirurgici e 

due miei compagni, medici ambedue, 

dapprima sorridenti, restavano poi 

stupiti dalla perfezione degli stessi 

strumenti che erano sostanzialmente 

adeguati alle cure chirurgiche. 

Ma per quanto riguarda gli infortuni 

sul lavoro, e dovevano essercene 

parecchi data la mole dei lavori e non 

soltanto per la costruzione delle 

piramidi ma per altre opere civili,-si 

pensi alle costruzioni tebane- era 

importante la cura degli stessi 

infortuni fino ad essere raffigurata nei 

dipinti della tomba di Jpuy a Deir et 

Medina (XIX dinastia), nella stessa 

tomba si osserva un operaio che estrae 

un corpo estraneo nell’occhio di un 

lavoratore infortunato. 

Per la prevenzione del viso da 

schegge, insetti e polveri si usavano 

oli vegetali ricavati da semi di lino, 

sesamo e ricino. La crema così 

ottenuta veniva distesa sulla fronte, le 

guance e come prolungamento delle 

ciglia. 

I rimedi per la cura degli infortuni e 

delle ferite di guerra risultano dai 

ritrovamenti di resti umani ove si 

osservano calli ossei da guarigioni di 

fratture talvolta con perfetto 

allineamento, con stecche di legno 

imbottite di lino (6). Sempre dal 

ritrovamento di una tomba comune di 

militari (anche loro erano lavoratori) 

si rilevano ferite precedenti al tempo 

della morte che evidentemente erano 

state curate con buoni risultati (6). 

II papiro Ebers inoltre riporta la cura 

di una lussazione alla mandibola: “se 

tu esamini un uomo che ha una 

lussazione alla mandibola, se trovi 

che la sua bocca resta aperta, che non 

può essere chiusa da lui, tu metterai i 

tuoi pollici sulle estremità delle due 

branche della mandibola, all’interno 

della sua bocca mentre le altre dita 

saranno sotto il suo mento e spingerai 

indietro (le due branche): saranno 

così messe a posto” (7). Credo che 

oggi si usi lo stesso sistema. 

Indubbiamente la civiltà egizia non 

cessa di stupirci per la sua 

organizzazione e per il suo “senso del 

sociale” che dava al lavoro una certa 

patente di dignità e di tutela. 

Lo dimostrano la struttura e 

l’organizzazione del lavoro: quaranta/ 

sessanta lavoratori erano diretti da due 

capisquadra e da due scribi; ausiliari i 

portatori d’acqua, i custodi e i servi. 

Normalmente le squadre lavoravano 

su un lato (destro) e altrettanti sul lato 

sinistro (un modo forse per incitarsi a 

vicenda). 

I capisquadra erano sempre presenti 

per controllare che tutti lavorassero e 

per dirigere la parte tecnica del 

lavoro. Importanti erano le risoluzioni 

delle dispute da parte di un tribunale 

delle corporazioni composto da 

capisquadra e scribi che oltre a 

ricevere e verbalizzare l’andamento 

dei lavori, risolvevano dispute non 

solo di lavoro ma anche civili e 

accoglievano lamentele e istanze (una 

specie di Pretura del lavoro di altri 

tempi). 

Gli stessi operai avevano un 

rappresentante per tutelarli davanti al 

trìbunale della corporazione. 

Compito dei capi operai e scribi era 

anche quello di aiutare e soprattutto 

istruire e formare i giovani (gli 

apprendisti di oggi) che volevano 

diventare operai e sottoporre al Visir 

(primo ministro dell’epoca alle dirette 

dipendenze del Faraone) gli elenchi 

degli operai che ambivano a diventare 

capisquadra. La carica pur non 

essendo ereditaria spesso era passata 

da padre in figlio (8). 

Ogni mese era diviso in tre decadi, di 

regola 9 giorni di lavoro e uno di 

riposo ma probabilmente i giorni di


vacanza erano due e a volte anche tre, 

spesso erano aggiunti altri giorni per 

festività religiose o civili. 

La giornata lavorativa era per gli 

operai di 8 ore, divise in due parti 

uguali con un intervallo a 

mezzogiorno per il pasto e un breve 

riposo (9). Per i sorveglianti l’orario 

era invece di 12 ore in due turni 

perché l’incarico era considerato più 

leggero. (I sorveglianti tutelavano 

attrezzi e proprietà, incarico analogo 

alle guardie giurate di oggi.) 

I lavoratori si assentavano spesso per 

malattia e al rientro giustificavano 

l’assenza allo scriba che indicava su 

un ostraca il motivo anche il più 

banale: si è picchiato con la moglie, si 

è ubriacato, Nebnefer malato perché 

punto da uno scorpione (più 

probabilmente si trattava, per 

quest’ultimo motivo di infortunio sul 

lavoro). Periodicamente veniva 

inviata alla corte del Faraone la 

situazione dei lavori e delle assenze 

degli operai. Gli ostraca dopo il 

rapporto venivano gettati in un pozzo 

accanto al cantiere ove sono stati 

ritrovati recentemente. 

Anche l’igiene del lavoro era curata 

con indicazioni per difendersi contro 

il caldo, per la pulizia personale e per 

le punture di insetti. 

Se la malattia era più grave 

l’ammalato (e, ovviamente, 

l’infortunato) poteva essere assistito 

anche da un “infermiere”, operaio che 

si intendeva di medicina e che forse 

percepiva un compenso (10). 

Gli operai di regola, erano pagati in 

natura: 3,5 kg. al giorno di grano, 

circa 1 kg. di orzo ed altri cereali. 

Erodoto afferma che i rafani erano 

forniti dallo Stato come elemento di 

paga. Gli operai integravano la dieta 

coltivando nell’orto di casa piselli, 

fagioli, cetrioli (11). Le vettovaglie 

venivano versate mensilmente . La 

razione dell’operaio poteva soddisfare 

le esigenze di una famiglia con 5 

bambini da cinque a dodici anni 

(all’epoca erano molto prolifici) e 

dava una disponibilità di 16.269 

calorie (12). 

Gli operai erano i meglio pagati, il 

medico, gli scribi e i custodi 

ricevevano razioni inferiori ma tutti 

arrotondavano il salario con un 

secondo lavoro ben retribuito. Gli 

stessi operai nel tempo libero 

confezionavano vesti da barattare con 

altre merci (12) e, come detto, 

coltivavano l’orticello. 

II valore di un bene era rapportato a 

una certa quantità di metallo (rame e 

più raramente argento e oro) (13). 

L’uso della moneta come normale 

sistema di pagamento veniva 

impìegato con la XXII dinastia (522 

a.c.). 

Interessante è il fatto che l’operaio 

fosse trattato meglio 

dell’“intellettuale” ma bisogna 

considerare che l’operaio svolgeva un 

lavoro particolarmente pesante anche 

tenendo presente il clima e la scarsa 

tecnologia che poneva in primo piano 

la forza delle braccia (ma come hanno 

fatto a costruire le piramidi o elevare 

gli obelischi senza le gru?). 

Una curiosità: la mancanza di fumo 

all’interno delle tombe ove le pareti 

venivano dipinte. L’operaio pittore 

veniva dotato di una ciotola di 

terracotta riempita di olio di semi e 

stoppini di lino alti 5 cm. Impregnati 

di sego fino a due/ tre alla volta per 

una maggior illuminazione e quindi 

accesi. Come impedire il fumo? 

Semplice, aggiungendo del sale 

nell’olio che assorbendo l’eventuale 

acqua residua nell’olio stesso 

impediva il fumo. 

Per i turisti che attualmente visitano 

gli interni di tombe e piramidi si 

impiegano specchi che riflettono la 

luce solare, si può ritenere che anche 

all’epoca usassero superfici levigate o 

di rame , ma non risultano documenti 

al riguardo a parte il costo di tali 

lastre, mentre risultano verbali di 

consegna degli stoppini a dal calcolo 

degli stessi si può presumere che la 

giornata lavorativa fosse di otto ore. 

Per tornare al trattamento e al 

compenso degli operai: se la paga o i 

viveri mancavano o tardavano, 

semplicemente i lavoratori 

scioperavano (fra ì primi se non il 

primo sciopero della storia per motivi 

economici). 

II papiro dello sciopero (15) racconta 

che gli operai si recavano nel recinto 

di un tempio, i sacerdoti avvisavano il 

Visir che a sua volta inviava 

funzionari per rappresentare al 

Faraone che: “non ci sono vesti, né 

unguenti, né pesce o verdura. 

Informatene il Faraone ....e il Visir, 

cosicchè si possa provvedere al nostro 

sostentamento”. Arrivavano quasi 

subito i vettovagliamenti, ma durante 

il regno di Ramesse III (1186-1155 

a.c.) e successivamente con Ramesse 

IX (1130-1112 a.c.) gli scioperi 

dovevano essere frequenti e una 

astensione dal lavoro durava sino a 

cinque giorni. Normalmente le 

rivendicazioni venivano accolte anche 

perché la classe lavoratrice, seppur 

disprezzata dalla nobiltà era la 

struttura portante della società egizia. 

L’ammirazione per la scienza medica 

egizia e per l’organizzazione statale e 

burocratica è ben descritta da Omero: 

“terra fertile che produce droghe in 

abbondanza; alcune sono medicine , 

altre veleni; è il paese dei medici più 

sapienti della terra.”. 

Sempre a proposito di medici: il 

geroglifico indicante la parola medico 

che si pronuncia “sunu” che può 

derivare dal verbo “sun” che significa 

“essere malato” quindi il medico 

potrebbe essere definito “colui che 

appartiene a chi è malato” o “colui 

che appartiene a chi soffre”. È la 

miglior definizione del medico egizio 

e non di stregoni o ciarlatani. 

Note 

1) Cristiano Daglio- La medicina dei 

Faraoni- “Ananke” ed. 1998 pag. 131 

2) Idem pag. 131 

3) Idem pag. 130 4) Idem pag. 32 5) 

Idem pag. 26 6) Idem pag. 105 7) 

Idem pag. 107 8) Enrichetta Leospo, 

Mario Tosi - Vivere nell’antico Egitto 

- Giunti Gruppo Editoriale ed. 1998, 

Firenze - pag. 35-36 

9) Idem pag. 46 10) Idem pag. 47 11) 

Rosalie David - I costruttori delle 

Piramidi - Einaudi Editore-Torino-ed. 

1989 -pag. 136 12) Idem pag. 52 

13) Idem pag. 53 14) Idem pag. 50 

15) Idem pag. 56/57 

Le fotocopie dei dipinti sono tratte dal 

testo di Cristiano Deaglio “la 

medicina dei Faraoni”

L’art. 7 della legge n.57 del 5 marzo 

2001 aveva delegato il Governo ad 

emanare uno o più decreti legislativi 

contenenti norme per l’orientamento e 

la modernizzazione nei settori 

dell’agricoltura, delle foreste, della 

pesca, dell’acquacoltura e della 

lavorazione del pescato. 

Il primo a parlare della necessità di 

rinnovare e modificare le norme che 

sono alla base della dottrina e 

giurisprudenza in materia agricola fu 

l’ex Ministro per l’agricoltura De 

Castro, che nel 1999 proponeva un 

Testo Unico per il settore con le nuove 

definizioni, con le disposizioni sulla 

prelazione, sul lavoro, sulla qualità 

dei prodotti e sullo sviluppo rurale. 

Ma bisogna attendere la definitiva 

approvazione del disegno di legge, 

entrato in vigore il 5 aprile 2001, per 

vedere il Consiglio dei Ministri 

discutere, in via preliminare, gli 

schemi dei decreti legislativi n. 226, 

227 e 228 del 18 maggio 2001. 

La nozione di impresa agricola 

subisce un allargamento della sua 

definizione con la nuova formulazione 

dell’articolo 2135 del codice civile. 

La norma riportata dall’articolo1 del 

D.L.vo n 228 è molto più dettagliata 

rispetto alla precedente e ritengo 

possa risolvere le controversie 

interpretative sulla definizione di 

imprenditore agricolo insorte in seno 

alle diverse gestioni di tutela 

previdenziale e assicurativa. 

Il suddetto provvedimento classifica 

come “imprenditore agricolo chi 

esercita una delle seguenti attività: 

coltivazione del fondo, silvicoltura, 

allevamento di animali e attività 

connesse. 

Per coltivazione del fondo, per 

silvicoltura e per allevamento di 

animali si intendono le attività dirette 

alla cura ed allo sviluppo di un ciclo 

biologico o di una fase necessaria del 

ciclo stesso, di carattere vegetale o 

animale, che utilizzano o possono 

utilizzare il fondo, il bosco o le acque 

dolci, salmastre o marine. 

Si intendono comunque connesse le 

attività, esercitate dal medesimo 

imprenditore agricolo, dirette alla 

manipolazione, conservazione, 

trasformazione, commercializzazione 

e valorizzazione che abbiano ad 

oggetto prodotti ottenuti 


La legge di orientamento 

e i decreti legislativi 

per il nuovo mondo agricolo 

di Massimo Sortino 

prevalentemente dalla coltivazione del 

fondo o del bosco o dall’allevamento 

di animali, nonché le attività dirette 

alla fornitura di beni o servizi 

mediante l’utilizzazione prevalente di 

attrezzature o risorse dell’azienda 

normalmente impiegate nell’attività 

agricola esercitata, ivi comprese le 

attività di valorizzazione del territorio 

e del patrimonio rurale e forestale, 

ovvero di ricezione ed ospitalità come 

definite dalla legge”. 

Il primo comma dell’articolo in esame 

non si discosta radicalmente dalla 

stesura precedente, ma poi l’articolo 

prosegue chiarendo cosa deve 

caratterizzare l’attività agricola ed in 

particolare la presenza dell’elemento 

biologico che costituisce oggi in 

maniera esplicita il miglior criterio di 

qualificazione e di identificazione di 

una azienda agricola. 

Rientra nell’attività agricola anche 

una fase necessaria al ciclo biologico, 

sia animale che vegetale, che partecipi 

comunque all’accrescimento della 

specie allevata (cfr. nota n.4 pag. 24 

Agricoltura di M.Sortino). 

L’articolo chiarisce che il fondo 

diventa un fattore di produzione 

sostituibile, non è più elemento 

indispensabile per l’attività, ma può 

anche non esistere (colture 

idroponiche o micropropagazione) e 

indica come agricole le imprese che 

svolgono detta attività anche in acque 

marine ampliando l’attività di 

acquacoltura così come era stata 

regolamentata dalla legge n.102/92 

limitatamente alle acque dolci e 

salmastre ovvero ad acque che 

contenevano una concentrazione di 

sale inferiore a quella del mare. 

La precedente stesura dell’artico 2135 

esprimeva una presunzione di 

connessione delle attività contemplate 

con la principale attività agricola, 

limitando detta connessione 

all’alienazione ed alla trasformazione 

dei prodotti agricoli. 

Ma il legislatore si è reso conto che la 

dicitura non esauriva le attività 

connesse a quella principale, 

ritenendo necessaria una espressa 

indicazione nella manipolazione, 

conservazione, commercializzazione e 

valorizzazione dei prodotti ottenuti 

dalla coltivazione del fondo o 

dall’allevamento del bestiame. 

Si ritiene, tuttavia, che il detto comma 

abbia voluto sottolineare l’elemento 

della connessione di dette attività 

vincolate da accessorietà economica, 

esercitate senza autonomia organica e 

funzionale, dirette a consentire una 

migliore e più agevole utilizzazione 

del fondo, o che possono spiegare in 

concreto una favorevole incidenza 

sull’effettiva redditività del fondo. 

Possono rientrarvi tutte le attività, 

diverse da quelle principali, ma che 

siano a queste collegate 

economicamente in rapporto di 

accessorietà, in funzione di 

integrazione e di utilità economica 

finale dell’impresa agricola. 

Non potrà parlarsi di connessione 

qualora l’attività accessoria sia 

esercitata da un soggetto diverso da 

quello che svolge un’attività 

essenzialmente agricola, di 

coltivazione del fondo, di silvicoltura 

e di allevamento di animali. 

È importante l’aver esplicitato le 

attività connesse dirette alla 

manipolazione, conservazione, 

trasformazione, commercializzazione 

e valorizzazione dei prodotti ottenuti, 

purchè queste non assumano, nel 

quadro aziendale, posizione 

prevalente. 

Il terzo comma dell’art. 2135 

riconosce, inoltre, come connesse le 

attività dirette alla fornitura di beni o 

servizi mediante l’utilizzo in via 

prevalente di attrezzature o risorse 

dell’azienda impiegate normalmente 

nell’attività agricola: si riferisce per 

esempio ai servizi che possono essere 

offerti dal produttore all’acquirente 

per la cura o la manutenzione dei 

prodotti ceduti. 

Lo stesso comma conclude 

segnalando come attività connessa la 

legge 5 dicembre 1985 n. 730 ed in 

particolare l’art. 2, 1° comma secondo 

cui per attività agrituristiche si 

intendono esclusivamente le attività di 

ricezione e ospitalità esercitate dagli 

imprenditori agricoli, singoli ed 

associati e dai loro familiari di cui 

all’art. 230 bis c.c., attraverso 

l’utilizzazione della propria azienda, 

in rapporto di connessione e 

complementarietà rispetto all’attività 

di coltivazione del fondo, silvicoltura, 

allevamento del bestiame, che 

comunque devono rimanere


principali. 

Dopo aver riscritto l’articolo 2135 

c.c., l’art.1 del D.Lgs. n.228 prosegue 

con il secondo comma riferito alle 

cooperative fra imprenditori agricoli e 

loro consorzi e statuisce che si 

considerano imprenditori agricoli le 

cooperative di imprenditori agricoli e 

loro consorzi quando utilizzano per lo 

svolgimento delle attività di cui 

all’art.2135 c.c.,omissis, 

prevalentemente prodotti dei soci, 

ovvero forniscono prevalentemente ai 

soci beni e servizi diretti alla cura ed 

allo sviluppo del ciclo biologico. 

Anche nel caso della cooperativa, 

rispettando la connessione e la 

prevalenza, possono essere offerti 

beni e servizi ai soci come ad esempio 

la definizione di adeguati piani 

colturali, tutti i mezzi tecnici necessari 

per la conduzione dell’azienda, la 

fornitura di assistenza tecnica e la 

diffusione delle nuove tecnologie, 

nonché tutti i servizi legati alla 

raccolta, alla trasformazione, 

manipolazione e commercializzazione 

dei prodotti conferiti dai soci. 

Il Decreto Legislativo 18 maggio 

2001, n. 228 all’articolo 2 prevede 

l’obbligo di iscrizione degli 

imprenditori agricoli di cui all’articolo 

2135 del codice civile, dei coltivatori 

diretti e delle società semplici 

esercenti attività agricola nella 

sezione speciale del registro delle 

imprese previsto dall’articolo 2188 e 

seguenti del codice civile. 

Sicuramente una novità per tutti gli 

imprenditori agricoli che sono 

obbligati all’iscrizione nel registro 

delle imprese ricomprendendo altresì, 

in contrasto a quanto previsto 

dall’articolo 2202 del codice civile, i 

piccoli imprenditori cioè i coltivatori 

diretti (art. 2083 c.c.). 

Va comunque ricordato che già la 

legge n. 580/93 aveva istituito le 

sezioni speciali del Registro delle 

imprese per includere proprio i piccoli 

imprenditori, mentre gli imprenditori 

agricoli si iscrivevano al registro delle 

imprese nel caso di società di capitali 

di cooperative o di persone, oppure 

alla sezione speciale nel caso di 

società semplici. 

Tuttavia fino all’entrata in vigore di 

questo decreto l’iscrizione degli 

imprenditori agricoli nel Registro 

delle Imprese aveva natura 

certificativa; dal 15 giugno 2001, per 

effetto dell’articolo di cui trattasi, 

l’iscrizione degli imprenditori agricoli 

ha anche la funzione di cui all’articolo 

2193 del codice civile, il quale 

dispone che “ i fatti dei quali la legge 

prescrive l’iscrizione, se non sono 

stati iscritti, non possono essere 

opposti ai terzi da chi è obbligato a 

richiederne l’iscrizione, a meno che 

questi provi che i terzi ne abbiano 

avuto conoscenza. L’ignoranza dei 

fatti dei quali la legge prescrive 

l’iscrizione non può essere opposta 

dai terzi dal momento in cui 

l’iscrizione è avvenuta. 

Sono salve le disposizioni particolari 

della legge”. 

Risulta sicuramente esplicita 

l’intenzione del legislatore di 

riconoscere agli imprenditori agricoli 

iscritti nella sezione speciale la stessa 

efficacia legale prevista per le imprese 

iscritte nella parte ordinaria del 

Registro. 

Ritengo sia utile ricordare che agli 

effetti dell’ inquadramento 

previdenziale e contributivo dei 

piccoli imprenditori previsti 

dall’articolo 2083 del codice civile 

continueranno a valere i principi ed i 

criteri di iscrizione negli elenchi dei 

coltivatori diretti gia’ gestiti dagli 

Istituti previdenziali preposti. 

Il Decreto Legislativo 228/01 con 

l’articolo 3 amplia decisamente la 

portata della legge 730/85 sulle 

attività agrituristiche includendo 

l’organizzazione di attività ricreative, 

culturali e didattiche, di pratica 

sportiva, escursionistiche e di 

ippoturismo finalizzate ad una 

maggior fruizione e conoscenza del 

territorio, nonchè la degustazione dei 

prodotti aziendali, ivi inclusa la 

mescita del vino, ai sensi della legge 

27 luglio 1999, n. 268. 

Una prima estensione era stata operata 

dall’art. 123 della legge 388/2001 

(Finanziaria 2001) in cui le attività di 

ricezione ed ospitalità, compresa la 

degustazione dei prodotti aziendali e 

l’organizzazione di attività ricreative, 

culturali e didattiche svolte da aziende 

agricole nell’ambito della diffusione 

di prodotti agricoli biologici o di 

qualità, potevano essere equiparate ai 

sensi di legge alle attività 

agrituristiche (cfr. Agricoltura pag. 

120 Sortino - ed. EXPERTA). 

Il primo comma si conclude chiarendo 

che il concetto di stagionalità non è 

riferito all’intero anno di attività od a 

parte di esso, bensì alla durata del 

soggiorno dei singoli ospiti. 

L’articolo 3 al comma 2 prosegue 

precisando che possono essere addetti 

ad attività agrituristiche, e sono 

considerati lavoratori agricoli ai fini 

della vigente disciplina previdenziale, 

assicurativa e fiscale, i familiari di cui 

all’articolo 230-bis del codice civile 

(il coniuge, i parenti entro il terzo 

grado, gli affini entro il secondo), i 

lavoratori dipendenti a tempo 

indeterminato, determinato e parziale. 

L’articolo si conclude richiamando 

disposizioni di carattere urbanistico e 

architettonico stabilendo che alle 

opere ed ai fabbricati destinati ad 

attività agrituristiche si applicano le 

disposizioni di cui all’articolo 9 

lettera a) ed all’articolo 10 della legge 

28 gennaio 1977, n.10, nonché di cui 

all’articolo 24, comma , della legge 5 

febbraio 1992, n. 104, relativamente 

all’utilizzo di opere provvisionali per 

l’accessibilità ed il superamento delle 

barriere architettoniche. 

In attuazione degli articoli 7 e 8 della 

legge 5 marzo 2001 viene emanato il 

Decreto Legislativo 227 avente per 

oggetto l’orientamento e la 

modernizzazione del settore forestale. 

Con l’articolo 1 si indicano le finalità 

di detto decreto che devono riguardare 

la valorizzazione della selvicoltura 

quale elemento fondamentale per lo 

sviluppo socio economico e per la 

salvaguardia ambientale del territorio 

italiano, nonché alla conservazione, 

all’incremento ed alla razionale 

gestione del patrimonio forestale 

nazionale. 

Con il secondo comma si demanda, di 

fatto, alle Regioni il perseguimento 

dei suddetti obiettivi così da garantire 

una maggior efficacia degli interventi 

pubblici, l’equilibrato sviluppo 

economico e sociale, con particolare 

attenzione alle zone montane o 

particolarmente svantaggiate, e 

l’utilizzo delle risorse naturali. 

Anche con questo decreto si è tentato 

di definire in maniera precisa l’ambito 

della selvicoltura equiparando i 

termini di bosco, foresta e selva.

Le Regioni, per il territorio di 

competenza, devono individuare le 

superfici da considerare come bosco, 

fissando i valori minimi di larghezza, 

estensione e copertura, e precisare le 

tipologie di vegetazione non 

assimilabili al bosco. 

Di seguito vengono definiti come 

boschi i fondi gravati dall’obbligo di 

rimboschimento per le finalità di 

difesa idrogeologica del territorio, 

della qualità dell’aria, della 

salvaguardia del patrimonio idrico, 

della conservazione delle biodiversità, 

della protezione del paesaggio e 

dell’ambiente in generale; le aree 

forestali temporaneamente prive di 

copertura arborea e arbustiva a causa 

di utilizzazioni forestali, avversità 

biotiche e abiotiche, eventi accidentali 

e incendi; le radure e tutte le altre 

superfici d’estensione inferiore a 2000 

metri quadrati che interrompono la 

continuità del bosco. 

Per ribadire l’attenzione che le 

Regioni devono porre 

nell’individuazione di questi territori 

si richiama l’articolo 146, comma 1, 

lettera g) del decreto legislativo n. 

490/99 “ Testo Unico delle 

disposizioni legislative in materia di 

beni culturali e ambientali”, che 

sottopone alle disposizioni del T.U., in 

ragione del loro interesse 

paesaggistico, i territori coperti da 

foreste e da boschi, ancorchè percorsi 

o danneggiati dal fuoco, e quelli 

sottoposti a vincolo di 

rimboschimento. 

Viene altresì definito il concetto di 

arboricoltura da legno che deve 

intendersi come coltivazione di alberi, 

in terreni non boscati, finalizzata 

esclusivamente alla produzione di 

legna e biomassa, comunque 

reversibile al termine del ciclo 

colturale. 

Articolo interessante relativo alla 

promozione delle attività di 

selvicoltura è il numero 7 che 

favorisce la riqualificazione di 

imprese che operano nel settore con 

l’istituzione di elenchi o albi delle 

imprese per la gestione di aree silvopastorali 

di proprietà o possesso 

pubblico. 

I soggetti destinatari per l’esecuzione 

di tali lavori sono quelli previsti 

dall’articolo 17 della legge 31 gennaio 


1994/97 che prevede la possibilità per 

i coltivatori diretti, singoli od associati 

che conducono aziende agricole 

ubicate in comuni montani, di 

assumere in appalto da enti pubblici o 

privati, con il lavoro proprio o dei 

propri familiari di cui all’articolo 230bis 

del codice civile, lavori relativi 

alla sistemazione e manutenzione del 

territorio montano, quali lavori di 

forestazione, di costruzione di piste 

forestali, di arginature, di 

sistemazione idraulica, di difesa dalle 

avversità atmosferiche e dagli incendi 

boschivi, per importi non superiori a 

L. 30.000.000 per ogni anno. 

Stessa possibilità è prevista anche per 

le cooperative di produzione agricola 

e di lavoro agricolo forestale che 

abbiano sede ed esercito 

prevalentemente la loro attività nei 

comuni montani e che esercitino 

attività di sistemazione e 

manutenzione agraria, forestale e del 

territorio e degli ambienti rurali. Il 

limite per l’importo dei lavori è 

fissato in L. 300.000.000 per ogni 

anno. 

L’esercizio delle attività selvicolturali 

svolto dalle cooperative e loro 

consorzi che forniscono in via 

principale, anche nell’interesse di 

terzi, servizi in questo settore, ivi 

comprese le sistemazioni idraulicoforestali, 

equipara, secondo quanto 

previsto dall’articolo 8, dette 

cooperative agli imprenditori agricoli 

così come definiti dal riformulato 

articolo 2135 del codice civile. 

Per concludere questa analisi degli 

articoli più rilevanti ai fini 

previdenziali dei decreti emanati a 

seguito della legge di orientamento, si 

richiama il decreto legislativo n. 226 

del 18 maggio 2001 in tema di 

modernizzazione del settore della 

pesca e dell’acquacoltura. 

La novità in questa categoria è data 

dall’equiparazione dell’imprenditore 

ittico all’imprenditore agricolo. 

L’articolo 2 definisce imprenditore 

ittico chi esercita un’attività diretta 

alla cattura o alla raccolta di 

organismi acquatici in ambienti 

marini, salmastri e dolci nonché le 

attività a queste connesse, ivi 

compresa l’attuazione degli interventi 

di gestione attiva, finalizzati alla 

valorizzazione produttiva ed all’uso 

sostenibile degli ecosistemi acquatici. 

Ai soggetti che svolgono attività di 

acquacoltura si applicano le 

disposizioni previste dalla legge n.102 

del 2 febbraio 1992. 

L’articolo seguente definisce le 

attività connesse a quelle di pesca 

purchè non prevalenti ed effettuate 

mediante un maggiore utilizzo di 

prodotti derivanti dall’attività di pesca 

ovvero di attrezzature o risorse 

dell’azienda normalmente impiegate 

nell’attività ittica: l’imbarco di 

persone non facenti parte 

dell’equipaggio su navi da pesca a 

scopo turistico-ricreativo 

(pescaturismo); l’attività di ospitalità, 

di ristorazione, di servizi, ricreative, 

culturali finalizzate alla corretta 

fruizione degli ecosistemi acquatici e 

delle risorse della pesca, valorizzando 

gli aspetti socio-culturali del mondo 

dei pescatori, esercitata da pescatori 

professionisti singoli od associati, 

attraverso l’utilizzo della propria 

abitazione o struttura nella 

disponibilità dell’imprenditore 

(ittiturismo); la prima lavorazione dei 

prodotti del mare, la conservazione, la 

trasformazione, la distribuzione e la 

commercializzazione al dettaglio ed 

all’ingrosso, nonché le attività di 

promozione e valorizzazione che 

abbiano ad oggetto in via prevalente i 

prodotti della propria attività. 

L’elemento biologico che caratterizza 

il mondo animale e vegetale è riuscito 

a riportare ad unità giuridica e 

dottrinale attività diverse, ma 

necessariamente accomunate nella 

concezione ormai completa di impresa 

agricola.


2. L’autodenuncia del 

datore di lavoro 

di Sabino Sarno 

Periodicamente, quando particolari 

condizioni economiche specialmente 

lo suggeriscano, per quelle che 

sbrigativamente si dicono “esigenze di 

cassa”, lo Stato, con apposite leggi, 

incentiva soggetti, che malamente 

abbiano operato in ordine al 

versamento di contributi e tasse, ad 

autodenunciarsi, predisponendo 

condizioni di convenienza, di favore. 

Tali discusse iniziative manifestano 

una sostanziale difficoltà 

dell’Apparato pubblico al controllo, 

una mezza resa, insomma, alle 

scorrettezze, alle inadempienze del 

contribuente. 

Lo Stato si veste furbescamente, ma 

nemmeno poi tanto, di comprensione 

e propone un patto al cittadino 

omittente. Lo scambio è: dimmi 

quanto mi devi e ti riduco il debito. 

È immediatamente percepibile come 

l’adesione al patto sia possibile per 

quelli che, su propria, assolutamente 

propria, iniziativa, si offrano come 

contraenti il patto stesso. 

Restano esclusi quindi, quanti fossero 

“scoperti” da controlli, verifiche 

realizzati dal Creditore. (Attualmente, 

in verità, leggi fiscali premiano anche 

gli “individuati” al fine di ottenere 

tempi di riscossione più ridotti). 

La “ratio” di tutto, occorresse 

precisarla, è nella logica stessa del 

meccanismo ispiratore dei 

provvedimenti di condono. 

È avvenuto che, in alcune disposizioni 

di legge, il condizionare la possibilità 

di godimento delle agevolazioni 

previste per l’evasore 

autodenunciatosi prima di definite 

“contestazioni”, ha ingenerato 

notevole confusione. 

La massima parte di queste riguarda la 

riconoscibilità all’autodenuncia per 

quei soggetti per i quali siano in corso 

di ispezioni. 

Il problema non è quindi nuovissimo, 

ha già una sua storia, anche presso 

l’INPS. Una storia non troppo 

conosciuta, sottaciuta, giocata sul filo 

dei sussurri, delle convenienze, 

comunque di una calcolata rischiosa 

poca chiarezza (e gli ispettori ne 

Riceviamo e pubblichiamo: 

opinioni a confronto 

subiscono conseguenze anche gravi). 

Alcune Sedi, infatti, ancora oggi, 

consentono ai datori di lavoro, di 

autodenunciarsi anche durante il 

dispiegarsi di una visita ispettiva. 

Un’assurdità per la maggior parte 

delle altre Sedi, ma anche, 

evidentemente, un rispettabile 

convincimento giuridico per chi detto 

comportamento realizza. 

Le argomentazioni, a sostegno delle 

Sedi possibiliste, sono essenzialmente 

quelle per le quali solo la 

“contestazione” determina il momento 

dal quale è impedita l’autodenuncia. E 

per “contestazione” si intende il dover 

specificare, il rappresentare 

all’omittente la precisa tipologia di 

illecito ed il suo specifico ammontare 

economico (dalla legge n. 388/2000 

art. 116 comma 8b… «qualora la 

denuncia della situazione debitoria sia 

effettuata spontaneamente prima di 

contestazioni o richieste da parte degli 

enti impositori…)». 

Rispettabile, si giudicava, il 

convincimento, ma anche del tutto 

oppugnabile. 

Certo, testi di legge sono più precisi: 

legge 383/2001 art.1 comma 3… «per 

gli imprenditori, su specifica richiesta, 

la dichiarazione di emersione vale 

anche come proposta di concordato 

tributario e previdenziale, se 

presentata prima dell’inizio di 

eventuali accessi, ispezioni e verifiche 

o della notifica dell’avviso di 

accertamento o di rettifica…» 

Però, anche quando la norma parla di 

“contestazione”, evidentemente, fa 

riferimento a situazioni di diretta 

notifica del conto da pagare e, 

comunque, a situazioni per le quali 

non è più possibile l’iniziativa 

dell’autodenuncia. L’ispezione in 

corso, ma anche se solo appena 

iniziata, annulla la credibilità di un 

ravvedimento spontaneo e unilaterale. 

Se così non fosse, si accrediterebbe, 

ad esempio, come sostanzialmente 

legale, il comportamento del datore di 

lavoro che conservasse le denunce 

contributive nel suo cassetto e, solo in 

occasione di visita ispettiva, si 

decidesse a presentarle. Peggio 

ancora, si permetterebbe ad un datore 

di lavoro di assistere all’azione di 

controllo nei suoi confronti, magari 

per molti giorni, e, secondo l’esito 

prospettato dai verificatori, di disporsi 

o meno all’autodenuncia!… 

Assurdità! (pensano ancora alcuni). 

Conseguenze originate da leggi 

inadeguate! (rispondono quanti di 

opposto parere). 

Alla fine, il motivo della 

rappresentazione del problema sta 

tutto in una ormai non procrastinabile 

urgenza. 

Certamente, al di là forse di una mora 

competizione di natura professionale, 

al di là di un atteggiamento più o 

meno favorevole per le aziende, le 

Sedi, gli Ispettori di diversa opinione, 

non farebbero a botte per sostenere le 

rispettive tesi. 

Quello che tutti vogliono è una 

risposta univoca da parte di chi ha la 

responsabilità di gestire le cose 

dell’Istituto. 

In proposito bisogna notare che una 

certa qual impostazione, una certa 

presa di posizione, sembra trasparire 

da alcuni suggerimenti appena 

sussurrati (la solita tecnica…); 

naturalmente, è facile immaginare, la 

soluzione che si intravvede è quella 

dei sussiego alle aziende (ma con 

discrezione, in maniera molto 

riservata…). 

Le Sedi, sull’esigenza della chiarezza 

conclamata, dichiarata, gridata non 

controvertono più. 

Tutte insieme sorridono e aspettano… 

Al solito…

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