volume - Camera dei Deputati

IL LODO RITROVATO
Una quaestio e un referendum
sulla legge n. 124 del 2008
Atti del Seminario
Ferrara, 27 marzo 2009
a cura di
ROBERTO BIN, GIUDITTA BRUNELLI, ANDREA GUAZZAROTTI
ANDREA PUGIOTTO, PAOLO VERONESI
G. GIAPPICHELLI EDITORE – TORINO

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INDICE
Documentazione X
Prefazione XII
Traccia per la discussione XVI
Relazione introduttiva
LA SOSPENSIONE DEI PROCESSI PENALI
RELATIVI ALLE ALTE CARICHE DELLO STATO
DAVANTI ALLA CORTE COSTITUZIONALE
di GIULIO MARIA SALERNO 1
Intervento programmato
QUESTIONI PROCESSUALI
NELL’APPLICAZIONE DELLA LEGGE 23 LUGLIO 2008, N. 124
di RENZO ORLANDI 30
Discussione
VERITÀ PROCESSUALE E DIRITTO ALL’INFORMAZIONE
di PIETRO ADAMI 38
IL LODO ALFANO E LA “FORZA DEI SIMBOLI”
di MATTEO BELLINA 41
A PROPOSITO DELL’ITER PARLAMENTARE
DELLA LEGGE. N. 124 DEL 2008
di CHIARA BERGONZINI 47
pag.

VI
Indice
LA (IM)PROCEDIBILITÀ DELL’AZIONE PENALE NEI CONFRONTI
DEL CAPO DELLO STATO IN PENDENZA DI MANDATO
(NOTA A MARGINE DELLA LEGGE N. 124 DEL 2008)
di FRANCESCO BIAGI 51
UN PRIVILEGIO ILLEGITTIMO (ANCHE PER VIZIO FORMALE)
di GIUDITTA BRUNELLI 59
LA TUTELA DEL SERENO SVOLGIMENTO
DELL’ATTIVITÀ DELLE ALTE CARICHE NELLO STATO DI DIRITTO
di LORENZA CARLASSARE 64
«NON MI AVRETE MAI COME VOLETE VOI»:
NUOVA LEGGE, VECCHI VIZI
di CORRADO CARUSO 67
PROBLEMI DI RAGIONEVOLEZZA
A PROPOSITO DEL C.D. LODO ALFANO
di STEFANO CATALANO 72
APPUNTI SULLE QUESTIONI SOTTOPOSTE ALLA CORTE
E SUI POSSIBILI ESITI DEI GIUDIZI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE
DEL “LODO ALFANO”
di MARCELLO CECCHETTI 77
LEGGE ALFANO ED INDAGINI PRELIMINARI:
LE RAGIONI DI UN’INAMMISSIBILITÀ
di MARGHERITA CERIZZA e MARCO MAZZARELLA 87
QUIRINALE E LEGGE ALFANO:
RIFLESSIONI SULLE ESTERNAZIONI PRESIDENZIALI
di DANIELE CHINNI 95
SUI VIZI PROCEDIMENTALI DEL C.D. LODO ALFANO
di SALVATORE CURRERI 101
IL LODO ALFANO TRA FORMA DI STATO E FORMA DI GOVERNO
(OVVERO: LA «PELLE DI ZIGRINO» DEL REGIME PARLAMENTARE)
di SEBASTIANO DONDI 107
SOTTO L'INTERESSE APPREZZABILE:
IL PRINCIPIO DI SEPARAZIONE DEI POTERI O NIENTE?
di PIETRO FARAGUNA 113
pag.

Indice VII
L’INSOSTENIBILE RAGIONEVOLEZZA DEL “LODO”
di FEDERICO FURLAN 119
QUADRARE IL CERCHIO
(IL “LODO ALFANO” FRA L’ “OMBRA” DEL GIUDICATO
E I POTERI IN EQUILIBRIO)
di GUIDO GALIPÒ 124
BREVE NOTA INTORNO ALLA LEGGE N. 124 DEL 2008
di LORETTA GESLAO 130
LA SOSPENSIONE DEI PROCESSI
PER LE ALTE CARICHE NELLA LEGGE N. 124 DEL 2008:
DI LODO IN LODO, L'INCOSTITUZIONALITÀ NON CAMBIA
di TOMMASO FRANCESCO GIUPPONI 136
LA LEGITTIMITÀ DEL “LODO ALFANO”
TRA CONTROLLO DEL CAPO DELLO STATO
E CONTROLLO DELLA CORTE COSTITUZIONALE
di MARIA CRISTINA GRISOLIA 143
CONSIDERAZIONI SPARSE IN TEMA DI LODI RITROVATI
E QUESTIONI DI COSTITUZIONALITÀ MAI PERDUTE.
A PROPOSITO DI ALCUNI DICTA, NON DICTA E OBITER DICTA
CONTENUTI NELLA SENTENZA N. 24/2004
di ENRICO GROSSO 148
SULLA COSTITUZIONE DEL PUBBLICO MINISTERO
NEL GIUDIZIO DINANZI ALLA CORTE
di STEFANIA LEONE 158
UNA LEGGE APPROVATA IN GRAN FRETTA,
SULLA BASE DEI “PEGGIORI” PRECEDENTI
di NICOLA LUPO 163
VIOLAZIONE DELL’ART. 138 COST., “ASSORBIMENTO IMPROPRIO”
DELLE CENSURE DI INCOSTITUZIONALITÀ
E GIUDIZIO IN VIA INCIDENTALE
di CESARE MAINARDIS 171
“LODO” ALFANO: L’INADEGUATEZZA INTRINSECA
DELLA LEGGE ORDINARIA E LA PRATICABILITÀ (IN ASTRATTO)
DI UNA REVISIONE COSTITUZIONALE
di CLAUDIO MARTINELLI 177
pag.

VIII
Indice
EUROPA E GARANZIA DELL’IMMUNITÀ
di VINCENZO MARZUILLO 183
PRESUNZIONE DI LEGITTIMO IMPEDIMENTO
E RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO
di DANIELE NEGRI 189
EGUAGLIANZA COME PARITÀ DI TRATTAMENTO
E SOSPENSIONE DEI PROCESSI
di ELISA OLIVITO 192
L’INTERVENTO DEL PUBBLICO MINISTERO
NEL PROCESSO COSTITUZIONALE
di MARCO PIERANGELI 197
LA LEGGE ALFANO E LA SENTENZA N. 24/2004
(OVVERO: I «FANTASTICI QUATTRO» TRA LODO RITROVATO
E COSTITUZIONE NUOVAMENTE VIOLATA)
di ROBERTO PINARDI 203
ALBUM E FIGURINE:
L’INTRINSECA IRRAGIONEVOLEZZA DEL LODO
EMPIRICAMENTE DIMOSTRATA
di ANDREA PUGIOTTO 211
CI VOLEVA UNA LEGGE COSTITUZIONALE!
di GIUSEPPE UGO RESCIGNO 220
IL “LODO” IRRAGIONEVOLE
di ANTONIO RUGGERI 222
SOSPENSIONE DEI PROCESSI PENALI
NEI CONFRONTI DELLE ALTE CARICHE DELLO STATO,
TUTELA DEL SERENO ESERCIZIO DELLE FUNZIONI,
LEGITTIMO IMPEDIMENTO A COMPARIRE AL PROCESSO
di STEFANO RUGGERI 234
EGUAGLIANZA, BILANCIAMENTI E PRINCIPI FONDAMENTALI:
OSSERVAZIONI A MARGINE DELLA SENTENZA N. 24/2004
di VINCENZO SCIARABBA 244
DUE RIFLESSIONI SULLA QUAESTIO DELLA LEGGE N. 124 DEL 2008:
FORMA E MATERIA COSTITUZIONALE E TERTIUM COMPARATIONIS
(COME “CONVITATO DI PIETRA”?) NEI GIUDIZI DI EGUAGLIANZA
di GIUSI SORRENTI 249
pag.

Indice IX
SULL’ETEROGENEITÀ DELLE CARICHE BENEFICIARIE
DEL «LODO ALFANO» E SULLA POSIZIONE DEL CAPO DELLO STATO
di ANGIOLETTA SPERTI 263
LE IMMUNITÀ: PROFILI DI DIRITTO PENALE SOSTANZIALE
di EVA STANIG 269
IL PUBBLICO MINISTERO NELLA DIALETTICA
TRA POTERE ESECUTIVO E POTERE GIUDIZIARIO
di FRANCESCO TRAPELLA 276
IL LODO PERDE IL NOME MA NON I VIZI D’ILLEGITTIMITÀ
di PAOLO VERONESI 279
LA LEGGE ALFANO, TRA VECCHIE INCOSTITUZIONALITÀ
E NUOVE TENDENZE DELLA DEMOCRAZIA
di GIULIO ENEA VIGEVANI 289
SOSPENSIONE PROCESSUALE E AUTORIZZAZIONE A PROCEDERE
di MICHELINO VILLANI 294
IL LODO ALFANO: LE EREDITÀ DEL PASSATO E I DIFFICILI EQUILIBRI
TRA POTERE POLITICO E POTERE GIUDIZIARIO
di NICOLÒ ZANON 300
OSSERVAZIONI CONCLUSIVE
di GIULIO MARIA SALERNO 304
pag.

DOCUMENTAZIONE
[Tutti i documenti sono consultabili nel sito
dei Seminari “preventivi” ferraresi,
all’indirizzo http://www.unife.it/amicuscuriae]
ATTI DI PROMOVIMENTO E QUESITO REFERENDARIO
Ordinanza n. 9 del 26 settembre 2008, G.i.p. del Tribunale penale di Roma.
Ordinanza n. 397 del 26 ottobre 2008, Tribunale di Milano, sez. I Penale.
Ordinanza n. 398 del 4 ottobre 2008, Tribunale di Milano, sez. X Penale.
Quesito abrogativo referendario.
DOCUMENTAZIONE PROCESSUALE
Memoria di costituzione del Procuratore della Repubblica (dott. Manlio Minale) e del
Sostituto Procuratore della Repubblica (dott. Fabio De Pasquale) presso il Tribunale di
Milano [reg. ord. n. 397 del 2008].
Memoria di costituzione del Procuratore della Repubblica (dott. Manlio Minale) e del
Sostituto Procuratore della Repubblica (dott. Fabio De Pasquale) presso il Tribunale di
Milano [reg. ord. n. 398 del 2008].
Benché richiesti, non è stato possibile – alla data del Seminario – acquisire gli atti di
intervento davanti alla Corte costituzionale dell’Avvocatura dello Stato e della difesa
privata dell’imputato.
NORMATIVA
Legge 26 luglio 2008, n. 124 “Disposizioni in materia di sospensione del processo penale
nei confronti delle alte cariche dello Stato”.
Art. 1, Legge 20 giugno 2003, n. 140 “Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68
della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche
dello Stato”.

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
E DI RILIEVO COSTITUZIONALE
Sentenza n. 24 del 2004.
Sentenza n. 25 del 2004.
Ufficio centrale per il Referendum, ordinanza 4 febbraio 2004.
DOCUMENTAZIONE DI RILIEVO
Lettera del Presidente del Consiglio Silvio Berlusconi al Presidente del Senato Renato Schifani,
in data 16 giugno 2008.
AC N. 1442-A, Disegno di legge presentato il 2 luglio 2008 dal Ministro della Giustizia (Alfano),
“Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte
cariche dello Stato”.
Questione di pregiudizialità costituzionale n. 2, Soro e altri (Camera, seduta n. 31, 9 luglio
2008).
Comunicato del Quirinale in data 2 luglio 2008, “Il Presidente della Repubblica, Giorgio
Napolitano, autorizza la presentazione alle Camere del DDL in materia di processi penali
alle alte cariche dello Stato”.
Comunicato del Quirinale in data 23 luglio 2008, “Il Presidente Napolitano ha promulgato la
legge in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato”.
Appello “In difesa della Costituzione”, 4 luglio 2008.
“Appello alla ragione per un nuovo rapporto tra politica e giustizia”, 9 luglio 2008.
XI

PREFAZIONE
A volte ritornano. Non sono in grado di dire quante volte sia accaduto, ammesso che sia
già accaduto. Dubito, tuttavia, che possa vantare qualche precedente la vicenda che abbiamo
scelto come oggetto dell’annuale Seminario “preventivo” ferrarese. La si può raccontare
così: un corpo normativo inedito (anche nel diritto comparato), subito impugnato incidentalmente,
è annullato in toto; ciò nonostante, dopo qualche anno, viene legislativamente riproposto
(in parte novato, in parte identico al precedente), di nuovo è subito impugnato incidentalmente,
ed ora si trova in attesa del responso dei giudici costituzionali. Sullo sfondo –
ora come allora – si registra un conflitto istituzionale tra potere politico e potere giudiziario,
un confronto parlamentare sorprendentemente accelerato, una sovraesposizione del Presidente
della Repubblica in sede di promulgazione (ma questa volta anche di autorizzazione al
disegno di legge governativo), un immediato ricorso pure allo strumento dell’abrogazione
popolare referendaria.
È la complicata e controversa biografia del “lodo”, qualificazione certamente impropria
sul piano tecnico giuridico ma ormai comunemente invalsa nella sfera del dibattito pubblico,
tanto da non poterla dismettere neppure in ambito scientifico.
Come noto, infatti, la stasi processuale per reati extrafunzionali di cui risultino imputati
soggetti titolari pro tempore di una delle Alte cariche dello Stato era già stata introdotta
dall’art. 1, legge 20 giugno 2003, n. 140. Allora chiamato lodo Maccanico (se guardato da
destra) o lodo Schifani (se visto da sinistra) ebbe vita breve (ma turbolenta), interrotta dalla
dichiarazione d’illegittimità della sentenza costituzionale n. 24/2004. La misura ora reintrodotta
dal lodo Alfano (legge 26 luglio 2008, n. 124) ne è una versione riveduta e corretta,
proprio alla luce di quel precedente accertamento d’incostituzionalità.
Il problema è capire se il recente intervento di ortopedia legislativa abbia raddrizzato le
storture costituzionali della sospensione del processo penale nei confronti delle Alte cariche
dello Stato.
***
È ciò di cui dubitano le due ordinanze di rinvio del Tribunale di Milano, affiancate da
una terza ordinanza, questa volta promossa dal G.i.p. del Tribunale penale di Roma. È da
questi atti di promovimento che ha preso avvio l’appuntamento ferrarese.
Gli interrogativi non mancano. Davvero la sospensione processuale, veicolata attraverso
la legge n. 124 del 2008, è ora formulata in termini tali da soddisfare l’esigente
parametro dell’art. 136, comma 1, Cost.? L’ordinanza milanese n. 397 lo nega, con
specifico riferimento all’assimilazione di cariche eterogenee (i Presidenti della Repubblica,
del Senato, della Camera, del Consiglio) e alla differenziazione irragionevole tra
Presidenti e componenti degli organi da loro presieduti: in ciò, al netto dell’esclusione
del Presidente della Corte costituzionale, la disciplina sarebbe identica a quella già
precedentemente annullata. Analogamente, l’ordinanza milanese n. 398 denuncia che la
nuova disciplina non sanerebbe quei connotati di generalità e di automatismo che il
Giudice delle leggi già ritenne incostituzionali.

Prefazione
Entrambi i giudici a quibus milanesi, inoltre, ripropongono alla Corte costituzionale una
serie di censure rimaste “assorbite” nella sua pronuncia del 2004. La misura della sospensione
del processo penale nei confronti di un’Alta carica dello Stato non incide su materia
tipicamente costituzionale? E se così è, il ricorso alla legge ordinaria non si rivela vettore
normativo inadeguato sotto il profilo della riserva costituzionale di competenza, con ciò violando
l’art. 138 Cost.? Operando quale scudo processuale per reati privati ed extrafunzionali,
non si cela dietro il lodo rinnovato un ingiustificato privilegio lesivo del principio di eguaglianza?
Una esenzione così prolungata, per quanto non più sine die, non mette forse a repentaglio
i principi della ragionevole durata e di efficienza del processo, anche in considerazione
del silenzio normativo sull’utilizzabilità delle prove già assunte, a rischio di dispersione?
Viene altresì introdotto, dall’ordinanza n. 398, un inedito profilo di incostituzionalità della
disposizione impugnata. Il lodo mira ad assicurare il sereno svolgimento delle rilevanti
funzioni che ineriscono alle Alte cariche dello Stato: anche ad ammettere la natura funzionale
di tale interesse (certo non riconducibile alla mera serenità psicologica della persona fisica
che assume la carica), non si rivela irragionevole una disciplina che, a parità di bene tutelato,
introduce per reati extrafunzionali un regime difforme da quanto costituzionalmente
previsto per reati funzionali?
***
Rispetto agli atti di promovimento milanesi, l’ordinanza del G.i.p. del Tribunale penale di
Roma ha una sua indubbia peculiarità. Essa propone – questa volta però attraverso vie ordinamentali
ortodosse – un nodo interpretativo che, vigente il precedente lodo, fu addirittura
tagliato gordianamente dall’allora Guardasigilli il quale, per quella sua iniziativa, venne fatto
oggetto di una mozione di sfiducia individuale (poi negata dal Senato). Il problema è (ed
era) quello dell’autentico ambito applicativo della sospensione processuale: circoscritto alla
sola fase dibattimentale o, invece, capace da interrompere l’esercizio dell’azione penale fin
dalla fase delle indagini preliminari?
La formulazione del lodo, ambigua sul punto oggi non meno di ieri, viene risolta dal giudice
a quo a favore della sua massima estensione possibile. In letargo, insomma, andrebbe
non il processo ma l’intero procedimento penale nei confronti dell’Alta carica. Si tratta di un
esito normativo che il G.i.p. romano valuta non conforme ad un ventaglio di parametri costituzionali:
vengono chiamati in causa i principi di eguaglianza di fronte alla giurisdizione, di
ragionevolezza, di ragionevole durata del processo e, ovviamente, di obbligatorietà
dell’azione penale.
Si può condividere o meno l’interpretazione della legge n. 124 del 2008 che l’atto di promovimento
assume in premessa. Ma l’impressione è che essa venga sposata dal remittente al
fine di ottenere dalla Corte costituzionale un pronunciamento interpretativo sulla disposizione
impugnata (anche nella forma dell’inammissibilità per mancata interpretazione adeguatrice
o per difetto di rilevanza), di cui verrebbe così certificata l’applicabilità esclusivamente
alla sola fase dibattimentale. Con il che, verrebbe comunque fatta chiarezza su una grave e
perniciosa incertezza ermeneutica.
Peraltro, l’ordinanza romana ripropone, radicalizzandoli, i dubbi sull’inidoneità di un
qualsiasi vettore normativo (sia esso una legge ordinaria o costituzionale) a sovvertire connotati
fondamentali dell’ordinamento dello Stato ormai assurti al rango di veri e propri
principi supremi.
***
XIII

XIV
Prefazione
A riprova delle potenzialità di un contraddittorio allargato davanti alla Corte costituzionale,
nel giudizio incidentale che verrà i giudici di Palazzo della Consulta saranno chiamati
a risolvere anche un problema squisitamente processuale: il pubblico ministero, parte del
giudizio a quo, è legittimato ad intervenire nel giudizio ad quem?
Fino ad oggi la risposta è stata negativa: ad avviso della Corte, non è prevista né disciplinata
dalle norme generali e dalle norme integrative di procedura, nei giudizi incidentali
di legittimità costituzionale, la possibilità di un intervento del pubblico ministero
del giudizio principale. Né a tale omissione – che la Corte ha sempre letto come implicita
esclusione – sarebbe possibile rimediare attraverso un’applicazione analogica
della disciplina dettata per le parti in senso proprio.
A rimettere in discussione questo consolidato orientamento giurisprudenziale ci prova,
ora, l’Ufficio del pubblico ministero presso il Tribunale di Milano che – nelle persone del
Procuratore Minale e del Sostituto Procuratore De Pasquale – ha presentato formali atti di
costituzione davanti alla Corte costituzionale, eccependo preliminarmente la possibilità di un
proprio intervento.
È ipotizzabile, sul punto, un revirement processuale da parte della Corte?
***
Il ritorno sulla scena dell’istituto della sospensione processuale a favore delle Alte cariche
dello Stato ha messo in moto non solo il controllo di costituzionalità delle leggi ma anche
altri veto players ordinamentali, con i quali la Corte costituzionale sarà costretta (formalmente
o informalmente) ad interloquire.
Il lodo Alfano, infatti, ha già superato il vaglio di legittimità costituzionale del Presidente
della Repubblica. Il quale, con scelta non rituale, ha motivato le proprie valutazioni sia in
sede di autorizzazione del disegno di legge sia di promulgazione della legge, facendo espresso
richiamo alla sentenza n. 24/2004 e alle condizioni da essa poste.
Piaccia o non piaccia, il giudizio di costituzionalità cui ora è chiamata la Corte intreccerà
anche l’operato del Capo dello Stato. La domanda non può essere taciuta: come ed in
quale misura la delibazione presidenziale potrà entrare in gioco nel sindacato incidentale
spettante ai giudici costituzionali, con specifico riferimento ai profili di illegittimità esclusi
dal Quirinale eppure proposti dai giudici a quibus?
Nei confronti del lodo Alfano è subito scattato anche il correttivo referendario alla novità
legislativa votata dalla (sola) maggioranza parlamentare, nella forma di un quesito abrogativo
integrale dell’articolo unico di cui si compone la legge n. 124 del 2008. Sull’ammissibilità
di tale quesito (depositato il 30 luglio 2008 e le cui firme necessarie sono già state
raccolte e consegnate in Cassazione il 7 gennaio scorso) la Corte dovrà pronunciarsi entro il
febbraio 2010, una volta superato il vaglio di legittimità dell’Ufficio centrale per il referendum.
Accadde già nei confronti del precedente lodo: allora la Corte costituzionale – con sentenza
n. 25/2004 – dichiarò ammissibile il referendum abrogativo dell’art. 1, legge n. 140 del
2003, le cui operazioni non ebbero poi corso per la contestuale declaratoria d’illegittimità
costituzionale (cfr. Ufficio centrale per il referendum, ordinanza 4 febbraio 2004). Il quesito
ora proposto presenta profili di inammissibilità, non adeguatamente vagliati nella precedente
occasione? Lo schema operativo cui si attenne la Corte costituzionale nelle coeve sentenze
nn. 24 e 25/2004 aveva e mantiene tuttora una sua coerenza? Quale rapporto intercorre tra
giudizio incidentale e giudizio di ammissibilità in ipotesi come quella in esame?
Laddove, invece, non hanno affatto funzionato i “pesi” e “contrappesi” ordinamentali è
stato nel procedimento deliberativo poi approdato alla legge n. 124 del 2008. Davvero, per

Prefazione
l’occasione, ridotto a simulacro: 23 giorni sono trascorsi tra il deposito dell’iniziativa legislativa
governativa e l’entrata in vigore del lodo, corrispondenti a un totale di 34 ore effettive
per il complessivo “esame” parlamentare.
Ecco perché, per quanto non prospettato da alcun giudice a quo, è parso opportuno sollecitare
una risposta anche al seguente interrogativo (dal quale è nato uno dei filoni più interessanti
del dibattito svoltosi a Ferrara): un iter legislativo caratterizzato da ritmi così chapliniani,
oltre ad eludere nella sostanza la procedura e le garanzie imposte dall’art. 72 Cost.,
non trascina con sé veri e propri vizi formali di costituzionalità?
***
L’iter parlamentare del lodo. Il bene giuridico tutelato dal lodo. Il tasso di novità normativa
del lodo. L’impatto del lodo nel processo penale. Il processo costituzionale al lodo.
L’abrogazione referendaria del lodo. È con questi temi – declinati all’interno della traccia di
discussione elaborata per l’occasione – che si è misurato il dodicesimo seminario della nostra
artigianale filiera.
Apprezzandone la serietà di studioso, abbiamo chiesto a Giulio Maria Salerno (Ordinario
di Istituzioni di diritto pubblico nell’Università di Macerata) di assumersi l’onere della
relazione introduttiva. Dei due “appelli” sottoscritti nel luglio 2008 da costituzionalisti e fatti
oggetto di dibattito pubblico, la firma del nostro Relatore compariva in calce al documento
non critico nei confronti del lodo Alfano; così come suo è uno dei primi commenti dottrinali
alla legge n. 124 del 2008, largamente assolutorio verso il prodotto normativo. Affidargli
l’intervento di apertura del nostro appuntamento ci è sembrato il modo migliore per testimoniarne
il carattere aperto e non precostruito a favore della tesi opposta (pubblicamente condivisa
dai promotori del seminario ferrarese). Certi, comunque, che il successivo dibattito,
ampio e altrettanto libero, avrebbe permesso di recuperare anche argomenti di segno contrario
(come puntualmente è accaduto).
In considerazione dei non semplici profili di rito penale coinvolti dalla normativa impugnata
e da alcune delle censure dei giudici a quibus, abbiamo ritenuto (più che opportuno,
addirittura) indispensabile avvalerci delle note e da tutti apprezzate competenze di un collega
già ferrarese, Renzo Orlandi (Ordinario di Diritto processuale penale nell’Università di
Bologna), attraverso un apposito intervento programmato. Con ciò ricalcando uno schema
di lavoro interdisciplinare già felicemente collaudato in occasione del Seminario “preventivo”
del 2005, in tema di favor rei e falso in bilancio.
Ai nostri due principali ospiti, per il loro impegnativo lavoro, va il ringraziamento
dell’intero gruppo costituzionalistico ferrarese.
La discussione, come sempre franca ed informale nonché caratterizzata da numerosissimi
contributi, rivive in replay grazie alla sua registrazione integrale audiovideo, fruibile – intervento
per intervento – nell’oramai ricco sito http://www.unife.it/amicuscuriae. E trova ora la
sua versione scritta, riveduta e ampliata (ed arricchita di ulteriori contributi) in questo ebook
che – a noi pare – non sfigura affatto accanto agli altri volumi raccolti nella collana
amicus curiae dell’editore Giappichelli.
XV
ANDREA PUGIOTTO

Sull’iter legislativo del lodo
TRACCIA PER LA DISCUSSIONE
[In neretto sono indicati i documenti scaricabili
alla pagina web http://www.unife.it/amicuscuriae]
1.1. Il lodo Alfano è diventato legge in soli ventitre giorni: tale è l’arco temporale
che separa la presentazione del relativo disegno di legge AC n. 1442-A (2 luglio)
dall’entrata in vigore della legge n. 124 del 2008 (26 luglio).
Una deliberazione così accelerata – secondo l’opposizione parlamentare – ha comportato
la forzatura di precedenti parlamentari e la violazione di norme regolamentari
almeno alla Camera dei deputati [cfr. la questione di pregiudizialità costituzionale n.
2, Soro e altri, presentata – ma respinta – nella seduta n. 31, 9 luglio 2008] .
Si possono davvero riscontrare, nel procedimento approvativo del lodo, veri e propri
vizi formali di costituzionalità della legge?
1.2. Il lodo Alfano ha già superato il vaglio di legittimità costituzionale del Presidente
della Repubblica. Il quale, con scelta non rituale, ha motivato le proprie valutazioni
sia in sede di autorizzazione del disegno di legge [cfr. comunicato del Quirinale in data
2 luglio 2008] sia di promulgazione della legge [cfr. comunicato del Quirinale in
data 23 luglio 2008], facendo espresso richiamo alla sentenza n. 24/2004 della Corte
costituzionale ed alle condizioni da essa poste.
Se ed in che misura tale delibazione presidenziale potrà entrare in gioco nel sindacato
di costituzionalità cui è ora chiamata la Consulta, con specifico riferimento ai profili di
illegittimità esclusi dal Quirinale eppure proposti dai giudici a quibus?
Sul bene giuridico tutelato dal lodo
2.1. Nella sentenza n. 24/2004 la Corte costituzionale affermò che «il sereno svolgimento
delle rilevanti funzioni» attribuite alle alte cariche, costituisce «un interesse apprezzabile
che può essere tutelato in armonia con i principi fondamentali dello Stato di
diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale» (Considerato in diritto,
punto 4). Poco più oltre, la stessa Corte precisa che «alle origini della formazione
dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione,
il cui esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili è regolato da precetti costituzionali»
(Considerato in diritto, punto 6).
Si pone quindi il problema di interpretare nel modo più consono tali affermazioni.
La Corte formula con ciò la tesi per cui non è escluso, in astratto, che una legge ordinaria
possa – a talune condizioni – perseguire tale obiettivo (e produrre quindi una disciplina
funzionale a tale scopo)? O, invece – ben più nello specifico – si sta pronun-

Traccia per la discussione
XVII
ciando sulla concreta ipotesi di tutelare le Alte cariche mediante una sospensione processuale
del tipo di quella coniata dalla legge n. 124 del 2008?
In altri termini, la specifica trama normativa del lodo Alfano – a prescindere dalla
sua ricostruzione come immunità o come mero istituto processuale – potrebbe davvero
essere veicolata da una legge ordinaria oppure, in considerazione dei suoi peculiari profili,
necessiterebbe comunque di una legge costituzionale?
2.2. Le ordinanze di remissione milanesi accolgono l’ultima delle tesi appena illustrate,
sostenendo la necessità di seguire la procedura di cui all’art. 138 Cost.
A sostegno della loro tesi avanzano una serie di argomenti. Tra essi, quello per cui –
comunque si voglia ricostruire la natura giuridica della sospensione processuale – si tratterebbe
di «materia riservata, ex art. 138 Cost., al legislatore costituente [rectius: costituzionale],
così come dimostrato dalla circostanza che tutti i rapporti tra gli organi con
rilevanza costituzionale ed il processo penale sono definiti con norma costituzionale»
[ordinanza n. 397]. Gli artt. 90 e 96 Cost. per i Presidenti della Repubblica e del Consiglio,
come l’art. 68 Cost. per i Presidenti di Camera e Senato (quali membri del Parlamento),
proverebbero infatti che l’attuale sistema della guarentigie predisposto per le
Alte cariche dello Stato «è disciplinato esclusivamente da norme di rango costituzionale;
esso naturalmente non costituisce un sistema chiuso […]; è tuttavia di immediata evidenza
che ogni eventuale modifica può essere introdotta soltanto con norme di pari
forza adottate secondo la procedura prevista dall’art. 138 della Costituzione» [ordinanza
n. 398].
Si tratta di una strategia argomentativa davvero decisiva?
2.3. L’ordinanza di rimessione romana, sul punto, sembra ancora più radicale nei
suoi esiti: «nessuna legge, sia costituzionale e tanto meno ordinaria, può sovvertire uno
dei principi fondamentali dello Stato di diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini
di fronte alla giurisdizione, manifestazione a sua volta del principio di eguaglianza
formale dinanzi alla legge» [ordinanza n. 9].
Si giustifica, nel caso in esame, la chiamata in causa della dottrina dei controlimiti
quale argine a modifiche, comunque illegittime, a principi supremi dell’ordinamento?
2.4. Accogliendo invece l’idea per cui la materia in oggetto possa davvero trovare
disciplina in una legge ordinaria, si pone il problema di prendere posizione sulla ragionevolezza
del bilanciamento adottato dal lodo (e, quindi, della sua conformità ex art. 3
Cost.).
Quali sono i beni costituzionali bilanciati nella legge? Il loro contemperamento può
definirsi adeguato? La legge n. 124 del 2008 rispetta inoltre l’esigenza che vi sia un equilibrio
nei rapporti tra i poteri dello Stato coinvolti nel caso o privilegia, senza sfumature,
solo alcuni di essi?
2.5. Precludendo l’accertamento di fatti impeditivi compiuti precedentemente all’elezione
o alla nomina all’Alta carica, la sospensione processuale introdotta dalla legge n.
124 del 2008 finisce per rendere inefficaci eventuali cause di ineleggibilità sopravvenuta.
In simili ipotesi, sull’altare del bene giuridico protetto dal lodo, non viene totalmente
sacrificata la tutela dell’interesse giuridico cui è finalizzata la legislazione in materia di
ineleggibilità?

XVIII
Traccia per la discussione
2.6. Viene altresì introdotto, dall’ordinanza n. 398, un inedito profilo di incostituzionalità
della disposizione impugnata. Mirando ad assicurare il sereno svolgimento delle
rilevanti funzioni che ineriscono alle Alte cariche dello Stato (non certo la loro mera
serenità psicologica) la misura appare diretta alla protezione della funzione. Ma se così
è, dove sta la ragionevolezza di una disciplina che, a parità di bene tutelato, introduce
per reati extrafunzionali un regime difforme da quanto costituzionalmente previsto per
reati funzionali?
2.7. Come segnalato in dottrina, il diritto costituzionale positivo non prescrive la sospensione
dei processi al Presidente del Consiglio imputato di reati ministeriali (l. cost.
n. 1 del 1989) o al Capo dello Stato messo in stato d’accusa per alto tradimento o attentato
alla Costituzione (l’art. 3, l. cost. n. 1 del 1989, prevedendo la possibilità – e non
l’obbligo – della sospensione dalla carica, non ritiene incompatibile con l’esercizio
dell’ufficio la sottoposizione ad un giudizio penale costituzionale). Analogamente, l’art.
68 Cost. (in entrambe le sue formulazioni ante e post l. cost. n. 3 del 1993) non rileva
incompatibilità di sorta tra esercizio della funzione (parlamentare) di Presidente
d’Assemblea e impegni processuali.
Alla luce di ciò, il bene giuridico tutelato dal lodo non risulta sproporzionatamente
sopravvalutato?
2.8. Sempre in dottrina, del resto, si è anche rammentato che la soluzione della temporanea
sospensione del processo penale non è avallata costituzionalmente né dalla sent.
n. 154/2004 (in riferimento a reati extrafunzionali del Capo dello Stato) né dal filone
giurisprudenziale inaugurato con sent. n. 225/2001 (in riferimento al legittimo impedimento
del parlamentare imputato di reati extrafunzionali).
Alla luce di ciò, la tutela del bene giuridico che il lodo intende garantire richiede veramente
un regime derogatorio del diritto comune?
Sul tasso di novità normativa del lodo
3.1. Rispetto al precedente dell’art. 1, legge n. 140 del 2003, il lodo Alfano si connota
per alcune novità normative: la rinunciabilità della sospensione; la non reiterabilità
della sospensione (salvo il caso di nuova nomina alla carica di Primo ministro nel corso
della medesima legislatura); l’assunzione delle prove non rinviabili; la possibilità per la
parte civile di trasferire l’azione in sede civile avvalendosi di termini abbreviati; l’esclusione
del Presidente della Corte costituzionale dall’ambito soggettivo di applicazione.
Si tratta di novità normative sufficienti a superare le censure di costituzionalità a suo
tempo rilevate dalla sentenza n. 24/2004 della Corte costituzionale?
3.2. Il lodo Alfano si caratterizza anche per la riproposizione di disposizioni ricalcate
dal precedente dell’art. 1, legge n. 140 del 2003: l’automatismo della sospensione (salva
rinuncia da parte dell’Alta carica dello Stato); il suo generalizzato ambito di applicazione
per qualunque fattispecie di reato extrafunzionale indipendentemente dal tempus
commissi delicti; la differenza di regime tra Presidente (del Senato, della Camera, del
Consiglio) e membri del relativo organo collegiale (senatori, deputati, ministri);
l’eterogeneità delle cariche apicali sottoposte al comune regime della sospensione processuale.

Traccia per la discussione
XIX
Tale identità normativa è sufficiente – come denunciano i giudici a quibus milanesi –
per configurare la violazione (anche) dell’art. 136, comma 1, Cost.? Oppure è ravvisabile
un mutamento di quadro normativo, rispetto a quello in cui intervenne la sentenza n.
24/2004, tale da giustificare la (apparente) riproduzione di previsioni legislative già accertate
come illegittime? O, addirittura, il parametro di cui all’art. 136, comma 1, Cost. è
erroneamente invocato, vietando esso solo ed esclusivamente la mera conferma (mediante
rinvio materiale) della vigenza della disposizione a suo tempo dichiarata incostituzionale?
3.3. Tra le previsioni normative confermate c’è pure l’estensione della sospensione
processuale (non solo per reati compiuti dopo l’assunzione della carica, ma anche) per
reati commessi precedentemente all’assunzione della carica, allorché l’interessato era
dunque, a tutti gli effetti, un privato cittadino.
Ciò non produce una violazione del nucleo duro del diritto all’eguaglianza, che esclude
qualunque distinzione in base alle «condizioni personali e sociali» (art. 3, comma
1, Cost.)?
3.4. A tenore del comma 5 del’articolo unico di cui si compone la legge n. 124 del
2008, l’assunzione della carica di Presidente (della Repubblica, del Senato, della Camera,
del Consiglio) è fatto costitutivo perché operi la sospensione processuale mentre il
rinnovo nella medesima carica ovvero l’assunzione di una delle altre cariche sono fatti
estintivi di tale sospensione processuale.
Eppure – si è segnalato criticamente in dottrina – ciò non impedirebbe, al medesimo
soggetto che ricopra in successione più Alte cariche, di avvalersi del lodo nei mandati
successivi, purché imputato di un nuovo reato, trattandosi dunque della interruzione
dell’esercizio di una nuova azione penale.
Davvero, allora, quella introdotta dal lodo è una sospensione processuale non reiterabile?
Se invece si respinge come infondata la prospettata interpretazione, la non reiterabilità
della sospensione processuale non contraddice irrazionalmente la ratio cui si ispira
la legge n. 124 del 2008?
Sull’impatto del lodo nel processo penale
4.1. Assumendo che il meccanismo introdotto da lodo costituisca non già
un’immunità bensì un mero istituto processuale, si pone il problema di collocare
quest’ultimo entro il sistema delle sospensioni già previste per il rito penale. A tal proposito
nella sentenza n. 24/2004, pur riconoscendo la possibilità per il legislatore di introdurre
«sospensioni finalizzate alla soddisfazione di esigenze extraprocessuali», la
Corte precisò che quelle già previste dall’ordinamento «sono finalizzate a realizzare le
condizioni» affinché il processo «abbia svolgimento ed esito regolari» (Considerato in
diritto, punto 3)
Può dirsi lo stesso per il meccanismo predisposto dalla legge n. 124 del 2008? In caso
di risposta negativa, ciò comporta l’irragionevolezza della scelta compiuta dal lodo o
la sua ratio peculiare giustifica l’allontanamento dai modelli di sospensione processuale
sin qui disponibili?

XX
Traccia per la discussione
4.2. Sia che l’istituto predisposto dal lodo venga assunto come un’immunità accanto
alle altre, sia che esso venga catalogato nell’ambito delle sospensioni processuali tout
court, rimane che la nuova disciplina rimette al diretto interessato l’insindacabile scelta
di rinunciare alla prerogativa ovvero di farsene concretamente scudo. Non esiste altro
«filtro» circa l’applicabilità del beneficio della sospensione: «quale che sia
l’imputazione ed in qualsiasi momento dell’iter processuale, senza possibilità di valutazione
delle peculiarità dei casi concreti», è l’organo apicale direttamente interessato a
doversi esprimere sul punto (sentenza n. 24 del 2004, Considerato in diritto, punto 5).
Tale facoltà «meramente potestativa» [ordinanza n. 398] è sufficiente ad affermare
che il meccanismo introdotto dalla legge n. 124 del 2008 – a differenza di quello predisposto
dall’art. 1 della legge n. 140 del 2003 – non è più «automatico»? Se davvero la
stasi processuale introdotta da lodo ha natura funzionale (e non di privilegio personale),
«la sospensione dei procedimenti dovrebbe essere del tutto indisponibile da parte dei
soggetti considerati, al fine di assicurarne appieno l’efficacia» [ordinanza n. 9]. Siamo
dunque in presenza di una contraddizione normativa che ne testimonia l’irrazionalità?
Oppure la scelta del legislatore si giustifica come composizione ragionevole di un inevitabile
bilanciamento?
4.3. La scelta discrezionale del titolare dell’organo finisce per incidere sui diritti del
soggetto leso dall’imputato eccellente. In tal senso depone, ad esempio, l’eventualità che
alla scadenza della sospensione (cui l’imputato, in ipotesi, non ha rinunciato) l’attività
processuale debba ricominciare dall’inizio, essendo necessario ricomporre il collegio
giudicante. Ciò non comporta una violazione dell’art. 3 Cost. e il venir meno – di fatto –
del principio della “parità delle armi” nel processo?
4.4. La scelta discrezionale rimessa al titolare dell’organo rende disponibile i limiti
temporali previsti dal lodo per il differimento processuale, facendo «scadere a questione
privata […] degli interessati quello che costituisce un connotato intrinseco alla natura
stessa della giurisdizione»: il principio di ragionevole durata del processo [ordinanza n.
9]. Con ciò non è violato l’art. 111 Cost.?
L’introduzione di una generalizzata sospensione dei procedimenti penali nei confronti
delle Alte cariche, comporta anche il venir meno della «concentrazione delle fasi processuali»
che devono succedersi entro tempi ragionevoli «ai fini della emissione di una
giusta sentenza da parte del giudice» [ordinanza n. 9]. Con ciò non è violato un corollario
«immanente» dell’art. 111 Cost.?
4.5. Entrambe le ordinanze di rimessione milanesi denunciano la violazione del principio
di obbligatorietà dell’azione penale, benché il profilo non venga pianamente argomentato.
La lesione dell’art. 112 Cost. è prospettata anche dal giudice a quo romano, sul presupposto
che la sospensione processuale introdotta dal lodo interrompa l’esercizio
dell’azione penale fin dalle indagini preliminari. Si ripropone così, un nodo interpretativo
già emerso in riferimento al precedente art. 1, legge n. 140 del 2003: la sospensione
«in ogni fase, stato o grado» dei «processi» penali, opera per l’intero procedimento
(dunque anche per la fase delle indagini preliminari) o solo per la fase dibattimentale?
L’interpretazione “estensiva” sposata nell’ordinanza n. 9 si fonda su argomenti persuasivi?
Oppure l’obbligo di privilegiare tra le possibili interpretazioni quella più conforme
a Costituzione non avrebbe dovuto orientare il remittente verso una lettura “restrittiva”
della legge n. 124 del 2008?

Sul processo costituzionale al lodo
Traccia per la discussione
XXI
5.1. L’Ufficio del pubblico ministero, parte processuale in entrambi i giudizi a quibus
milanesi, ha presentato atti di costituzione nei relativi giudizi davanti alla Corte costituzionale
[cfr. Memoria di costituzione del Procuratore della Repubblica (dott.
Manlio Minale) e del Sostituto Procuratore della Repubblica (dott. Fabio De Pasquale)
presso il Tribunale di Milano (reg. ord. n. 397 e n. 398 del 2008)].
Ad un simile allargamento del contraddittorio, fino ad oggi, l’orientamento della giurisprudenza
costituzionale è contrario (cfr, soprattutto, le decisioni nn. 327/1995 e
361/1998), sulla base di tre argomentazioni che le memorie depositate mirano a superare:
la legge n. 87 del 1953 (agli artt. 20, 23 e 25) menziona in modo distinto il pubblico
ministero dalle parti; le sole menzionate (agli artt. 3 e 17 [ora 16]) nella disciplina dettata
dalle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale sono le parti
(non anche il p.m.); la posizione ordinamentale e processuale del p.m. è peculiare, benché
parte tra le parti nel processo a quo.
È ipotizzabile, sul punto, un revirement della Corte costituzionale?
5.2. Come sì è segnalato in dottrina, la sequenza che ha caratterizzato l’art. 1, legge
n. 140 del 2003 (disposizione applicata, poi impugnata, infine annullata) ha comunque
garantito al suo principale beneficiario il decorso dei termini di prescrizione per tutto il
periodo compreso tra l’entrata in vigore del lodo e la successiva declaratoria
d’incostituzionalità che, annullandolo integralmente, ha rimosso retroattivamente anche
la previsione della loro interruzione.
Identica sequenza potrebbe prefigurarsi, ora, per la legge n. 124 del 2008 se giudicata
incostituzionale. Per evitare che in tal modo il Presidente imputato finisca per beneficiare
comunque di un’ingiustificata contrazione dei termini di prescrizione, si può ipotizzare
una declaratoria d’incostituzionalità “selettiva” (che rimuova, cioè, il meccanismo
della sospensione processuale ma non anche il differimento della prescrizione)?
Sull’abrogazione referendaria del lodo
6.1. Nei confronti del lodo Alfano è subito scattato anche il correttivo referendario
alla deliberazione legislativa della maggioranza parlamentare, nella forma di un quesito
abrogativo integrale dell’articolo unico di cui si compone la legge n. 124 del 2008.
Sull’ammissibilità di tale quesito (depositato il 30 luglio 2008 e le cui firme necessarie
sono già state raccolte e consegnate in Cassazione il 7 gennaio 2009) la Corte dovrà
pronunciarsi entro il febbraio 2010, una volta superato il vaglio di legittimità
dell’Ufficio centrale per il referendum.
6.2. Accadde già nei confronti del precedente lodo Maccanico: in quell’occasione la
Corte costituzionale – con sentenza n. 25/2004 – dichiarò ammissibile il referendum
abrogativo dell’art. 1, legge n. 140 del 2003.
Il quesito ora proposto presenta profili di inammissibilità, non adeguatamente vagliati
nella precedente occasione?

XXII
Traccia per la discussione
6.3. Le operazioni referendarie relative al lodo Maccanico non ebbero poi corso per
la contestuale declaratoria d’illegittimità costituzionale che avrebbe così privato di oggetto
il referendum popolare [cfr. Ufficio centrale per il referendum, ordinanza 4
febbraio 2004]. Tale orientamento dell’Ufficio centrale ha una sua razionalità, mirando
fondamentalmente ad evitare che il referendum sia richiesto (o svolto) inutilmente.
Tuttavia – come è stato notato in dottrina – assimilando abrogazione legislativa e annullamento
per incostituzionalità della legge, sia pure ai limitati fini dell’interruzione
delle operazioni referendarie (ex art. 39, legge n. 352 del 1970), non si rischia di svilire
la differenza profonda che intercorre tra un evento fisiologico dell’ordinamento (la successione
di leggi nel tempo) ed una sua patologia (la violazione della Costituzione da
parte di una legge, per questo rimossa dall’ordinamento)?
6.4. Anche se improbabile, è comunque possibile che il giudizio di legittimità del
quesito referendario (ex art. 32, legge n. 352 del 1970) possa intervenire prima che la
Corte costituzionale si sia pronunciata in sede incidentale sulla legittimità costituzionale
del lodo Alfano.
In tale ipotesi, l’Ufficio centrale per il referendum potrebbe attivarsi quale giudice a
quo nei confronti della legge n. 124 del 2008, sospendendo così il procedimento referendario
fino al pronunciamento della Corte costituzionale?
6.5. Motivando l’ammissibilità del referendum abrogativo sull’art. 1 della legge n.
140 del 2003, la Corte costituzionale riconobbe espressamente che il quesito non aveva
ad oggetto «leggi a contenuto costituzionalmente vincolato o costituzionalmente necessarie»
[sentenza n. 25/2004, Considerato in diritto, punto 2.2.].
È corretto evincere da tale valutazione che il lodo (vecchio e nuovo) tutela un bene
giuridico non imposto né richiesto dalla Costituzione? Con quali conseguenze, sul piano
del ragionevole bilanciamento tra un siffatto generico interesse e altri beni di sicuro rilievo
costituzionale (come l’eguale trattamento davanti alla giurisdizione, l’obbligatorietà
dell’azione penale, la ragionevole durata del processo)?
Oppure è un’operazione indebita quella di trasferire tale valutazione dal piano del
sindacato di ammissibilità di un quesito referendario al diverso piano del sindacato di
costituzionalità incidentale di una legge? Quale rapporto intercorre tra i due giudizi,
quando quesito e quaestio investono il medesimo testo legislativo?

LA SOSPENSIONE DEI PROCESSI PENALI
RELATIVI ALLE ALTE CARICHE DELLO STATO
DAVANTI ALLA CORTE COSTITUZIONALE
RELAZIONE INTRODUTTIVA
di GIULIO MARIA SALERNO ∗
SOMMARIO: 1. Considerazioni introduttive sulla l. n. 124 del 2008. – 2. Sul conflitto tra politica e
giustizia. – 3. Sull’impatto politico-istituzionale ed in specie sugli interventi del Quirinale. – 4. Sul
rapporto con la Costituzione ed in specie sul “precedente” costituito dalla sent. n. 24/2004. – 5. I
presunti vizi di costituzionalità della legge. – 6. I vizi “puntuali” e “collaterali”: a) la ragionevole
durata del processo. – 7. Segue: b) l’obbligatorietà dell’azione penale. – 8. I vizi “generali” e “capitali”:
a) il giudicato costituzionale. – 9. Segue: b) il principio di eguaglianza, l’art. 138 Cost. e, congiuntamente,
gli artt. 68 e 96 Cost.
1. La l. 23 luglio 2008, n. 124 – la cosiddetta “legge (o lodo) Alfano” – che è attualmente
sottoposta al sindacato della Corte cost., implica un intricato complesso di problematiche
sia di ordine politico-istituzionale che di rilievo costituzionale.
Come noto, la legge in questione, dopo la l. n. 140 del 2003 dichiarata sul punto costituzionalmente
illegittima con la sent. n. 24/2004 della Corte cost. 1 , predispone un
meccanismo di protezione nei riguardi dei titolari di alcune delle più alte cariche dello
Stato – il Presidente della Repubblica, i Presidenti delle Assemblee parlamentari ed il
Presidente del Consiglio dei ministri – allorché essi siano oggetto di processi penali attinenti
a fattispecie verificatesi prima o dopo l’assunzione della carica 2 , e tuttavia diverse
da quelle connesse ai “casi previsti dagli artt. 90 e 96 della Costituzione” 3 , cioè ai reati
∗ Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico, Università di Macerata.
1 Sui vizi di costituzionalità della l. n. 140 del 2003 (comunemente definita anche “lodo Schifani”),
considerati anche prima della sent. n. 24/2004, si vedano, ad esempio, le riflessioni di A. PACE,
La legge n. 140/2003 e i principi costituzionali violati, in Studi in onore di Gianni Ferrara, vol. III.
Giappichelli, Torino, 2005, 15 ss. ed in specie 32 ss. con la “Prima postilla” alla sent. n. 24/2004; L.
CARLASSARE, Responsabilità giuridica e funzioni politico-costituzionali: considerazioni introduttive,
in ID. (a cura di), Diritti e responsabilità dei soggetti investiti di poteri, Atti del Convegno di Padova
del 4 aprile 2004, Cedam, Padova, 2004, in specie 39 ss.; G. AZZARITI-R. ROMBOLI, Sospensione dei
processi per le alte cariche dello Stato e immunità per i parlamentari. Profili di costituzionalità, in
Riv. dir. cost., 2003, 247 ss.; e S. STAMMATI, Le immunità costituzionali: problemi attuali e tendenze
di riforma, in S.P. PANUNZIO (a cura di), I costituzionalisti e la tutela dei diritti nelle Corti europee,
Cedam, Padova, 2007, in specie 111 ss.
2 Vedi sempre l’art. 1, comma 1, l. n. 124 del 2008 che estende la sospensione “anche ai processi
penali per fatti antecedenti l’assunzione della carica o della funzione”; il medesimo inciso era presente
nell’art. 1, comma 1, della l. n. 140 del 2003.
3 Così nell’art. 1, comma 1, l. n. 124 del 2008; una formulazione parzialmente diversa era presente

2
Giulio Maria Salerno
– rispettivamente presidenziali e ministeriali – commessi nell’esercizio delle funzioni, e
per i quali trova sempre applicazione la corrispondente e specifica disciplina costituzionale
e legislativa.
Pertanto, la normativa in questione non interferisce sull’esecuzione del giudicato penale
determinatosi in via definitiva prima dell’assunzione delle predette cariche, ma determina,
a partire da questo stesso momento, la sospensione dei processi penali anche
eventualmente già iniziati prima di entrare nell’esercizio delle funzioni. Tale sospensione,
secondo la disciplina legislativa, è temporaneamente collegata all’intera durata della
carica o della funzione 4 , e dunque viene meno soltanto al definitivo cessare di queste
ultime 5 . La sospensione, poi, per un verso non è reiterabile in caso di nuova nomina alla
medesima carica, salvo che ciò avvenga nel corso della stessa legislatura, e per altro
verso non continua ad applicarsi in caso di successiva nomina in un’altra delle altre cariche
o funzioni sopra specificate 6 . Per di più, la protezione in questione è rinunciabile
“in ogni momento” su richiesta dello stesso titolare della carica 7 . Inoltre, la legge consente
che, in regime di sospensione, si possa procedere all’assunzione delle prove non
rinviabili 8 , non decorrano i termini processuali ai fini della prescrizione del reato 9 , non
si produca l’ordinario effetto sospensivo nei confronti del corrispondente procedimento
civile, così come si prevede che nell’azione intentata dalla parte civile i termini di comparizione
siano ridotti alla metà e che tale azione abbia la precedenza nella fissazione
dell’ordine di trattazione delle cause 10 . Infine la sospensione si applica espressamente
anche ai “processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado alla data di entrata in vigore”
della legge 11 , così chiarendosi che il meccanismo riguarda anche i processi per i
quali l’azione penale sia stata già avviata al momento dell’entrata in vigore della legge.
Il predetto riferimento ad “ogni stato, fase o grado” del processo, tra l’altro, sembra estendere
l’effetto sospensivo anche alla “fase” che precede il processo in senso stretto,
ossia alla fase dell’attività giudiziaria che è successiva all’esercizio dell’azione penale,
nella l. n. 140 del 2003, che distingueva il richiamo alle due disposizioni costituzionali a seconda che
si trattasse del Presidente della Repubblica o del Presidente del Consiglio.
4 Cfr. art. 1, comma 5, l. n. 124 del 2008 che fa riferimento alla “intera durata della carica e della
funzione”, e dunque ad un parametro cronologicamente collegato all’intero arco temporale della carica
o della funzione.
5 Pertanto, ad esempio, l’eventuale supplenza da parte del Presidente del Senato in caso di impedimento
temporaneo del Presidente della Repubblica non determina il venir meno dell’effetto sospensivo;
parimenti, nel caso del Presidente del Consiglio dimissionario, la sospensione cessa soltanto allorché
siano contemporaneamente sottoscritti i decreti di nomina del nuovo Presidente del Consiglio
e di accettazione delle dimissioni rassegnate dal precedente Presidente del Consiglio.
6 Così è disposto sempre nel comma 5, art. 1, l. n. 124 del 2008, derivandone, ad esempio, che se
il Presidente del Consiglio, dopo essersi dimesso, fosse rinominato alla stessa carica nel corso della
medesima legislatura, la sospensione opera sino alle dimissioni rassegnate definitivamente dallo stesso
titolare dell’organo nella successiva legislatura; e nel caso in cui sia nuovamente rinominato, la
sospensione non può continuare ad operare.
7 Cfr. il comma 2, art. 1, l. n. 124 del 2008 che attribuisce l’esercizio della rinuncia allo stesso
“imputato” o al “suo difensore munito di procura speciale”.
8 Così nel comma 3, art. 1, l. n. 124 del 2008, ove si dispone che “il giudice, ove ricorrano i presupposti”,
provvede all’assunzione delle prove non rinviabili ai sensi degli artt. 392 e 467 de codice
di procedura penale.
9 Cfr. comma 4, art. 1, l. n. 124 del 2008.
10 Cfr. comma 6, art. 1, l. n. 124 del 2008.
11 Così nel comma 7, art. 7, l. n. 124 del 2008.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 3
sicché se ne dovrebbe dedurre che la sospensione riguarda anche l’indagine preliminare.
Dunque, riassumendo, per quanto concerne il Presidente della Repubblica, la sospensione
concerne i processi ove egli sia imputato per reati commessi prima di aver prestato
giuramento (fatta salva, ai sensi dell’art. 96 Cost., l’ipotesi della responsabilità per i reati
ministeriali precedentemente commessi in qualità di Presidente del Consiglio o di ministro,
ovvero in concorso con questi) o per reati extrafunzionali commessi dopo l’assunzione
della carica e dunque diversi da quelli di alto tradimento e attentato alla Costituzione
per i quali soltanto vale la peculiare ed eccezionale responsabilità di carattere
funzionale prevista dall’art. 90, comma 1, Cost. Ancora, nel caso dei Presidenti delle
due Assemblee, la sospensione, riguarda i processi ove siano imputati per reati commessi
prima dell’elezione alla carica (ma non comprende quelli ricadenti nella pregressa responsabilità
ministeriale che permane “anche se cessati dalla carica” ai sensi dell’art. 96
Cost.) oppure successivamente all’assunzione della carica stessa, ovviamente sempre
tenuto conto per un verso dell’effetto preclusivo – e dunque giuridicamente prevalente –
determinato dall’insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle
loro funzioni di cui essi, in quanto parlamentari, godono ai sensi dell’art. 68, comma 1,
Cost., e per altro verso del permanere delle garanzie previste dalla Costituzione in ordine
all’eventuale sottoposizione ad atti che, nell’ambito delle attività di indagine che precedono
l’avvio del relativo processo penale, siano limitativi delle libertà personale, domiciliare
o di corrispondenza ai sensi dell’art. 68, comma 2, Cost. Ed infine, nel caso del
Presidente del Consiglio, la sospensione opera qualora questi sia imputato per reati
commessi prima o dopo la nomina e comunque sempre diversi da quelli ministeriali –
quelli cioè “commessi nell’esercizio” di tali funzioni e per i quali si risponde “anche se
cessati dalla carica” sulla base dell’apposita disciplina posta dall’art. 96 Cost. (come sostituito
con l’art. 1, l. cost. 16 gennaio 1989, n. 1) – e dalle ipotesi di concorso con il
Presidente della Repubblica nei reati previsti dall’art. 90 Cost. ai sensi dell’art. 12,
comma 3, l. cost. n. 1 del 1953 come sostituito dalla l. cost. n. 1 del 1989 12 .
Si tratta certo di un’articolata disciplina che merita riflessione attenta in quanto la
legge predispone un apposito meccanismo sospensivo dell’esercizio della giurisdizione
allorché si vengono a determinare vicende giudiziarie di carattere penale che, coinvolgendo
le predette alte cariche dello Stato, possono condizionare in concreto l’adempimento
dei compiti propri di tali istituzioni e dunque, in ultima analisi, incidere o comunque
interferire sui processi di acquisizione e di mantenimento del consenso popolare
che è alla base della titolarità degli organi selezionati in via rappresentativa. In particolare,
prima di affrontare i singoli profili attinenti alle questioni di legittimità costituzionale
sollevate da talune autorità giurisdizionali in ordine alla legge in oggetto 13 , ap-
12 Potrebbe poi verificarsi l’ipotesi – in vero piuttosto improbabile, soprattutto considerata la rilevanza
politica delle fattispecie – che, nel corso del procedimento collegato alla messa in stato
d’accusa promossa dal Parlamento in seduta comune nei confronti del Presidente della Repubblica in
relazione alle sue proprie e specifiche responsabilità presidenziali, il Capo dello Stato si sia dimesso
dalla carica e nel frattempo, in qualità di parlamentare, sia stato eletto Presidente dell’Assemblea parlamentare
ovvero, caso ancora più improbabile, sia stato nominato Presidente del Consiglio oppure
ministro. Anche in queste ipotesi del tutto liminari, la sospensione del processo penale innanzi alla
Corte costituzionale non può operare, sia perché trattasi sempre di “casi previsti dagli artt. 90 e 96
della Costituzione” – prevalendo dunque sempre la speciale disciplina prevista dalla Costituzione al
fine di giudicare in ordine a tali reati –, sia perché, come sopra ricordato, la l. n. 124 del 2008 proibisce
l’applicazione della sospensione in caso di nomina ad altra delle cariche o funzioni da essa stessa
specificate.
13 Per i quali si rinvia ai paragrafi nn. 5 ss. del presente scritto.

4
Giulio Maria Salerno
pare necessaria una preliminare disamina che consenta di tratteggiare quegli elementi
che, per così dire, rappresentano l’antefatto o, meglio, hanno in vario modo determinato
o comunque influito sull’adozione della presente legge. Perciò, appare opportuno spendere
qualche parola sugli aspri conflitti che hanno sempre più frequentemente caratterizzato
i rapporti tra la sfera della politica e quella della giurisdizione e rispetto ai quali è
intervenuta la normativa posta dalla legge; sugli eventi determinatisi nel corso del procedimento
di adozione della legge stessa, con particolare riferimento agli interventi posti
in essere dal Capo dello Stato e le cui motivazioni sono state rese pubbliche mediante
apposite esternazioni; ed infine sul “precedente” rappresentato dalla già richiamata sent.
n. 24/2004 della Corte cost. ove, proprio dichiarandosi la parziale illegittimità costituzionale
della citata l. n. 140 del 2003, si sono nel contempo delineate le condizioni cui
deve essere subordinato l’intervento legislativo nella materia in questione. Così descritto,
almeno negli aspetti essenziali, il quadro complessivo di contesto, si potranno esaminare
con maggiore cognizione di causa le specifiche argomentazioni che sorreggono le
questioni di costituzionalità sollevate in ordine alla legge stessa.
Infine, si segnala che i predetti piani di analisi saranno qui sviluppati senza procedere
a valutazioni di ordine strettamente politico in ordine alla “bontà” o alla mera opportunità
di tale scelta legislativa, ovvero concernenti, ad esempio, i vantaggi o gli svantaggi
che ne conseguono per le parti in competizione nella contesa per il conseguimento e la
conservazione del potere di governo della collettività. Se così non fosse, non si discuterebbe
di diritto, ma di politica tout court.
2. Come appena ricordato, in estrema sintesi la l. n. 124 del 2008 interviene nella definizione
dei rapporti tra la magistratura e gli organi politico-rappresentativi dello Stato
più elevati in grado, allorquando i titolari di questi ultimi siano accusati per reati extrafunzionali
che siano stati commessi anche prima di assumere la carica o la funzione. A
tal proposito, nessuno può nascondersi la gravità del confronto che negli ordinamenti
democratici contemporanei si sviluppa con sempre maggior frequenza e talora con particolare
asprezza tra i soggetti selezionati mediante le forme della rappresentanza politica
e coloro che agiscono in via di giurisdizione. Negli ordinamenti stranieri sono diverse
le soluzioni approntate a seconda che si tratti di titolari di organi aventi poteri di direzione
politica dello Stato, di organi posti al vertice dello Stato o di componenti delle Assemblee
parlamentari, mentre non sembrano sussistere particolari prerogative per i Presidenti
di queste ultime. Sul punto, per quanto sia complessa l’analisi comparata a causa
della diversità delle forme di governo, si è correttamente rilevato che “le problematicità
della via italiana alle immunità della politica (…) vanno a dare maggiore consistenza agli
interrogativi posti nel quadro interno circa la razionalità delle relative scelte” 14 . Insomma,
è stata individuata “una via italiana” che appare al commentatore “eccentrica
rispetto al panorama internazionale” e della cui razionalità si può certo discutere; ed infatti,
come vedremo, proprio la razionalità e la ragionevolezza della scelta del legislatore
italiano costituiscono temi centrali della presente vicenda. Può solo aggiungersi che,
come noto, la singolarità e l’eccentricità di una specifica scelta compiuta dal legislatore
non ne implicano di per sé l’irrazionalità o tanto meno l’illegittimità; e parimenti va segnalato
che non mancano esempi stranieri ove, proprio con specifico riferimento ai reati
extrafunzionali, il rapporto tra gli organi giurisdizionali e le autorità poste ai più elevati
14 Così P. COSTANZO, Circuito della politica e circuito del diritto: quale equilibrio nel moderno
Stato costituzionale? (Uno sguardo comparatistico), in Giur. it., marzo 2009, 789 ss., e in specie 793.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 5
livelli istituzionali dello Stato è appositamente disciplinato mediante la previsione di vere
e proprie forme di temporanea immunità processuale ovvero con la predisposizione di
appositi meccanismi di filtro o di garanzia apprestate in sede politica o, talora, di giurisdizione
costituzionale 15 . Sicché, se si volesse rilevare l’eventuale sussistenza di una
tradizione costituzionale sul punto, non si potrebbe certo sostenere la presenza di un
omogeneo orientamento nel senso della mancanza di normative volte a differenziare il
trattamento dei titolari di alcune cariche poste al vertice o alla direzione politico-amministrativa
dello Stato. Anzi, proprio con riferimento al Presidente della Repubblica in
quanto capo dell’esecutivo e quindi organo direttamente coinvolto nella determinazione
dell’indirizzo politico, è noto che in Francia è stata recentemente accolta la tesi sostenuta
nel Rapporto 16 elaborato nel 2002 dalla Commissione presieduta da Pierre Avril, secondo
cui, sulla base dei principi della rappresentanza politica, è necessario separare
“sempre più e per quanto possibile” 17 la sfera politica da quella giurisdizionale, sottraendo
quindi l’operato del Presidente dal sindacato dei giudici e prevedendo per i reati
extrafunzionali commessi da quest’ultimo la sospensione dei relativi procedimenti ed il
conseguente rinvio a dopo la cessazione dell’incarico. Circa la posizione dei parlamentari,
poi, nelle Costituzioni straniere è assai diffusa la presenza del meccanismo
dell’autorizzazione a procedere da parte della rispettiva Assemblea, istituto che, come
noto, è stato invece soppresso nel nostro ordinamento con la legge di revisione costituzionale
n. 3 del 1993, facendo così venir meno l’unica disposizione che il costituente
aveva appositamente apprestato in tema di limitazione dell’esercizio della giurisdizione
(e della stessa esecuzione del giudicato definitivo) in ordine a reati extrafunzionali
commessi da appartenenti ad organi politico-rappresentativi.
15 Ad esempio, in Francia, anche sulla base della recente legge di revisione della Costituzione della
V Repubblica (n. 2007-238 del 23 febbraio 2007), si prevede una totale immunità processuale del
Capo dello Stato, che non può essere “fatto oggetto di un’azione” o di altro tipo di atto di indagine (v.
art. 67, comma 2, Cost. francese), e si dispone per i reati extrafunzionali una forma di inviolabilità
temporanea che cessa il mese successivo allo conclusione del mandato presidenziale; parimenti in
Grecia, nei confronti del Presidente della Repubblica “per gli atti che non hanno alcun rapporto con
l’esercizio delle funzioni presidenziali, l’incriminazione è sospesa fino alla scadenza del mandato
presidenziale” (art. 49, comma 1, Cost. greca); oppure, in Spagna, le azioni di carattere penale avverso
i ministri per qualsiasi tipologia di reato possono essere promosse soltanto davanti al Tribunale
supremo (art. 102, comma 1, Cost. spagnola); ancora, in Germania il Capo dello Stato risponde dei
reati extrafunzionali soltanto previa la necessaria autorizzazione a procedere approvata dal Bundestag
(art. 60, comma 4, della Legge fondamentale); in Belgio vi è un’apposita riserva di legge “per quanto
riguarda l’esercizio dell’azione civile della parte lesa ed i crimini e delitti che i ministri abbiano
commesso fuori dall’esercizio delle loro funzioni” (art. 90, Cost. belga); in Portogallo, il Presidente
della Repubblica risponde per i reati commessi al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni solo dopo
la scadenza del mandato, mentre per i reati extrafunzionali dei componenti del Governo si prevede
che, salvo che si tratti di reati extrafunzionali punibili con pena superiore ai tre anni di detenzione,
l’Assemblea della Repubblica abbia la facoltà di sospenderli dalle loro funzioni per consentire lo
svolgimento del processo (rispettivamente, art. 133, comma 4, e art. 199 Cost. portoghese); ed in Austria
qualunque procedimento avverso il Presidente federale è ammesso soltanto previa autorizzazione
a procedere dell’Assemblea federale (art. 63, comma 1, Cost. austriaca). Se si allarga lo sguardo
fuori d’Europa, si può citare il caso del Giappone ove si prevede che “i ministri di Stato, durante il
periodo in cui sono in carica, non sono soggetti ad azione giudiziaria senza il consenso del Primo ministro,
ma con ciò non si menoma il diritto di avviare tale azione” (art. 75, Cost. giapponese).
16 Si tratta del Rapport de la Commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la République,
presentato al Capo dello Stato francese il 12 dicembre 2002.
17 Così, sul punto, S. MELIS, L’irresponsabilità e l’inviolabilità del Presidente della Repubblica
francese, in Rass. parl., 2009, n. 1, 121 ss. ed in specie 143.

6
Giulio Maria Salerno
Insomma, i momenti in cui vengono a contatto la giustizia e le istituzioni rappresentative
sono cruciali punti di snodo del costituzionalismo contemporaneo. Ci ricordano infatti
che legittimazione e legittimità sono in giuoco proprio quando si confrontano da un lato i
soggetti che si fanno forti della legittimazione democratica, e dall’altro lato i soggetti che
si ergono a tutori della legittimità, anche costituzionale, dell’intero assetto ordinamentale.
Soprattutto, le criticità che si determinano allorché gli appartenenti al ceto politico sono
sottoposti alla giurisdizione appaiono ancor più spiccate nel nostro ordinamento in ragione
di un complesso di condizioni, anche di ordine sociale, di non immediata ricostruzione.
Certo è che in Italia i conflitti tra la magistratura ed i poteri rappresentativi – o almeno tra
alcuni esponenti dell’una e degli altri – sono divenuti assai frequenti e così accesi da non
stemperarsi facilmente giacché gli accertamenti delle responsabilità penali di specifici titolari
delle pubbliche istituzionali per ragioni extrafunzionali si sono sommati – e continuano
a sommarsi – a rapporti assai lacerati tra le forze politiche tutte 18 . E, come in un
circolo vizioso senza soluzione, quanto più i procedimenti penali si sono tinti più o meno
consapevolmente di coloritura politica, tanto più i soggetti posti sotto accusa – proprio e
soprattutto per reati extrafunzionali – hanno contestato modi, forme e tempi dell’azione
della magistratura. Tanto più, lo stesso svolgimento dei procedimenti penali nei confronti
di eminenti personalità politiche talora si è trasformato in una sorta di “condanna anticipata”
innanzi all’opinione pubblica, derivandone sia un’oggettiva interferenza nei processi di
determinazione delle cariche e delle decisioni pubbliche – sino al punto di incidere sulla
stessa composizione degli organi di vertice dello Stato ovvero sul concreto svilupparsi
della forma di governo –, sia una lesione per così dire effettuale del principio di presunzione
di non colpevolezza che è viceversa garantito dall’art. 27, comma 2, Cost. A questo
si è accompagnato il fatto che i processi di selezione della classe politica si sono sviluppati
secondo modalità non particolarmente trasparenti ovvero non agevolmente controllabili
dall’opinione pubblica; e per di più ormai da qualche tempo continua a mancare un quadro
partitico non solo sufficientemente stabilizzato, ma anche capace di garantire serietà e
moralità nella formazione del ceto politico. Inoltre, piuttosto che seguire un qualsivoglia
cursus honorum in cui si appalesino e si approfondiscano le qualità degli individui preposti
alle cariche pubbliche, si è ricorso al più semplice “travaso” dalla cosiddetta società civile
all’assunzione di posizioni istituzionali anche di particolare pregio, con tutto ciò che
ne può discendere sia in termini di inesperienza del personale politico, che di eredità di
precedenti ed irrisolti carichi pendenti. Parimenti, non può nascondersi che la stessa magistratura
abbia manifestato non pochi problemi: essa, fatte salve alcune lodevoli eccezioni,
non è sembrata brillare per senso di disciplina e di responsabilità, dando anzi prova di
concorrere alla scarsa efficienza complessiva del sistema della giustizia. Si è incrementata
così la sfiducia dei cittadini nei confronti non solo della legis latio – pure in ragione
dell’inarrestabile affastellarsi di leggi talora oscure – ma anche della legis executio, a causa
delle evidenti lentezze, contraddittorietà e lacune della giurisdizione. Non è un caso, allora,
se negli ultimi anni le relazioni annuali sullo stato della giustizia abbiano presentato
molteplici spunti e richiami allo stesso tempo critici ed autocritici.
A questo proposito, anche tenendo conto di quanto è stato rilevato in un non lontano
convegno dell’Associazione dei Costituzionalisti sul tema 19 , a nostro avviso vanno rifiuta-
18 Di “clima di scontro fra maggioranza e opposizione”, di “stillicidio delle numerose iniziative
giudiziarie intraprese” nei confronti, come noto, del Presidente del Consiglio pro tempore, e “del
(pressoché) identico contesto di lacerante conflittualità che caratterizza il rapporto tra politica e magistratura
da circa un quindicennio nel nostro istituzionale”, parla P. CARNEVALE, La legge n. 124/2008
e le sue vicende. Appunti per un’analisi, in Giur. it., marzo 2009, 773.
19 Si fa riferimento al XIX Convegno annuale tenutosi a Padova il 22 e 23 ottobre 2004 in tema di

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 7
te sia la tesi dell’assoluta separatezza dei poteri pubblici tutti e della magistratura al loro
interno – dato che la reciproca interferenza tra le istituzioni autoritative è, in ultima analisi,
essenziale garanzia dei diritti e delle libertà 20 –, sia le opposte logiche che vorrebbero
la giurisdizione o come una sorta di “anti-sovrano” rispetto agli organi selezionati in via
rappresentativa, oppure come autorità organicamente compenetrata con il potere politico e
da questi dipendente e legittimata 21 . Occorre, viceversa, assicurare e garantire che l’ordine
giudiziario si presenti come una necessaria, ma allo stesso tempo giuridicamente delimitata,
esplicazione di quei checks and balances che devono caratterizzare la nostra democrazia
in nome della corretta distinzione dei poteri ed in conformità all’ordinamento costituzionale
vigente. Se spetta in primo luogo alla Costituzione fondare e delimitare tutti i poteri
che esercitano la sovranità statuale, compete alla legge dare corretta esplicazione ai
principi posti a tal fine dalla Costituzione individuando e concretizzando le specifiche
forme e le modalità di interrelazione tra le istituzioni pubbliche tutte. E spetta infine alla
Corte cost. valutare le scelte compiute in sede politica avendo come punto di riferimento
la Costituzione, in quanto, come è stato detto, “la Corte non sta al di sopra della politica:
ma le sta accanto; come non sta al di sopra del potere giudiziario (…); ma sta accanto ad
esso, ed insieme con essi sta al di sotto della Costituzione” 22 .
Il problema presenta poi risvolti ancor più delicati allorché, come nel caso di specie,
manchi una specifica disposizione costituzionale che definisca – secondo la modalità
della sospensione prevista dalla legge in esame – i rapporti tra i titolari di talune cariche
poste al vertice dello Stato e l’esercizio della giurisdizione quando si tratti di reati extrafunzionali
anche antecedenti all’assunzione della carica. Lacuna che, va ricordato, la
dottrina ha più volte segnalato, sottolineando la “situazione paradossale” che si determinerebbe,
ad esempio, nel caso del Presidente della Repubblica per il quale, proprio per
la responsabilità penale, non varrebbe “alcuna forma di protezione, viceversa prevista in
altri casi dalla costituzione, contro iniziative arbitrarie dell’autorità giudiziaria” 23 . In
particolare, quando si è commentata la decisione della Procura di Roma che nel 1993 ha
concluso nel senso che, proprio rispetto all’eventualità di procedere ad indagini penali
nei confronti del Capo dello Stato pro tempore, “nei suoi confronti non esiste la possibilità,
per disposizioni costituzionali, di avviare qualsiasi indagine” 24 , si è rilevato che in
“Separazione dei poteri e funzione giurisdizionale”, i cui atti sono stati pubblicati in ASSOCIAZIONE
ITALIANA DEI COSTITUZIONALISTI, Annuario 2004, Cedam, Padova, 2008.
20
Si ricordino, sul punto, le riflessioni di M. MAZZIOTTI DI CELSO, I conflitti di attribuzione fra i
poteri dello Stato, Giuffrè, Milano, 1972, I, 142, il quale ricorda che anche la magistratura sia un “potere
politico”, in quanto “l’interpretazione delle leggi è una funzione suprema, quindi politica, in senso
proprio, dello Stato, e l’organizzazione che esercita questa funzione, in condizione di autonomia
costituzionalmente garantita attua un fine politico ed è centro di forza politica, indipendente, omogeneo,
sotto questo profilo, con gli altri poteri dello Stato, che, insieme con questi, contribuisce a costituire
e ad equilibrare”.
21
Sulla “difficile alternativa” tra queste logiche, sulle quali “da almeno tre secoli politici e legislatori
si confrontano”, si vedano le riflessioni di G. SILVESTRI, Organizzazione giudiziaria e indipendenza
della magistratura, in AIC, Annuario 2004, cit., in specie 72 ss.
22
Così S. NICCOLAI, Il conflitto di attribuzione e la politica, in Giur. cost., 1996, 80 (il corsivo è
nel testo).
23
G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, Il Mulino, Bologna, 1988, 402.
24
Così è riportato nel dispaccio ANSA del 12 novembre 1993 in cui si è data comunicazione delle
dichiarazioni rese dal Procuratore della Repubblica di Roma in ordine alle ragioni che inducevano ad
escludere il Presidente della Repubblica dalle indagini.

8
Giulio Maria Salerno
questa decisione una “qualche ragione deve pur esserci” 25 . Più esattamente, si è riscontrato
“un seme di verità” nella sottrazione del Presidente della Repubblica alla giurisdizione
comune per il periodo in cui è in carica, ovvero “la verità del soggetto-stato, della
sua esigenza di disporre dei suoi organi indefettibili e di poter contare sulla piena autonomia
e sulla serena libertà dei titolari di questi organi di esercitare le funzioni di cui
sono attributari” 26 . E proprio tale serenità, deve rilevarsi, è stata richiamata nella sent.
della Corte cost. del 2004 in relazione ad un “interesse apprezzabile al sereno svolgimento
delle rilevanti funzioni” in questione là dove il legislatore ordinario introduca la
sospensione dei processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato, mentre non
può non segnalarsi che, da opposto punto di vista, una parte della dottrina contesti che si
tratta di “obiettivo, non solo costituzionalmente degno di tutela, ma neppure praticamente
conseguibile” 27 .
Pur tuttavia, dall’assenza di espresse disposizioni costituzionali che orientino prescrittivamente
la tematica in questione e dalla contestuale presenza di un interesse considerato
“apprezzabile” dalla Corte costituzionale, nascono allora le tre principali domande
che sono oggetto del presente dibattito: basta una legge ordinaria a disciplinare
secondo la predetta modalità i rapporti tra l’esercizio della giurisdizione penale e le alte
cariche dello Stato in nome del predetto interesse costituzionalmente apprezzabile al
“sereno svolgimento delle rilevanti funzioni” proprie di tali organi, oppure, al contrario,
per disporre in tal senso non è sufficiente una legge ordinaria, ma occorre una disposizione
di rango costituzionale? Ed ancora, tale legge ordinaria detta una disciplina compatibile
con il fondamentale principio di eguaglianza e dunque di pari trattamento di tutti
i cittadini? Infine, la sospensione dalla giurisdizione penale è delineata dalla legge secondo
modalità ragionevolmente ponderate con gli altri interessi e principi di rilievo costituzionale
che presiedono all’esercizio della giurisdizione ed alla tutela dei diritti in
sede giudiziaria?
In via generale, il tema sullo sfondo è certo quello dell’ammissibilità delle norme che
limitano l’accertamento giurisdizionale delle responsabilità individuali sulla base di esigenze
di natura politica, in quanto se pure si considerano come “prioritari” quei principi
secondo i quali la democrazia “non consente l’esistenza di soggetti immuni” 28 , in nome
della “tutela di esigenze politiche ritenute (…) inderogabili” si pongono “altrettante deroghe
ai principi del diritto comune” 29 . Più in concreto, la disciplina legislativa deve assicurare
un bilanciamento costituzionalmente corretto nel rapporto tra i titolari di poteri
dello Stato che entrano in contatto, e non può certo consistere nell’apprestare un trattamento
di favore per talune persone soltanto in ragione del fatto oggettivo – meramente
casuale, potremmo dire – che ricoprano una certa carica o una determinata funzione.
Così infatti è e deve essere in un sistema come il nostro che, quale assioma di base, nega
alla legge la possibilità di attribuire privilegi ovvero di distinguere tra gli individui soltanto
sulla base della considerazione delle rispettive “condizioni personali” (così ai sensi
25 Così G. FERRARA, Sulla responsabilità penale del Presidente della Repubblica, in Studi in onore
di Manlio Mazziotti di Celso, Cedam, Padova, 1995, vol. I, 595.
26 Sempre G. FERRARA, Sulla responsabilità penale del Presidente della Repubblica, cit., 596.
27 Così G. GIOSTRA, Titolarità di funzioni pubbliche: tutela dal processo, tutela del processo, in
Cass. pen., 2004, 1380.
28 Così L. CARLASSARE, Art. 90, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Za-
nichelli, Bologna-Roma, 1984, 150.
29 In tal senso, V. CRISAFULLI, Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia, in
Studi Crosa, Milano, 1960, I, 617.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 9
dell’art. 3 Cost.), e dunque consente di differenziare il trattamento normativo soltanto in
presenza di una o più ragioni costituzionalmente fondate e soprattutto adeguate o congrue,
cioè atte a consentire un equo bilanciamento rispetto ai compresenti principi o interessi
di rilievo costituzionale. Dunque, la discussione circa i modi e le forme per realizzare
il corretto equilibrio tra i poteri tutti dello Stato, non deve condurre né ad assumere
atteggiamenti aprioristicamente volti a consentire in ogni caso e senza alcun filtro
o limite l’azione della magistratura nei confronti dei titolari degli organi rappresentativi
democraticamente selezionati; né, al contrario, a voler proteggere a tutti i costi e senza
alcuna condizione questi ultimi rispetto all’esercizio della giurisdizione. In vero, nessuna
delle due opzioni è di per sé degna di pregio costituzionale. A tal proposito, basta poco
per verificare che la Costituzione, nel mentre garantisce il libero ed autonomo svolgimento
delle funzioni e degli organi rappresentativi e dell’ordine giudiziario (ed al suo
interno del pubblico ministero ai sensi dell’art. 107, ultimo comma, Cost.), prevede
forme di reciproco collegamento e condizionamento. Si pensi al ruolo del Presidente
della Repubblica nel Consiglio superiore della magistratura, oppure alla provenienza
parlamentare di una parte dei componenti di quest’ultimo, o all’autorizzazione a procedere
per i reati ministeriali o ancora alla sottrazione dei reati presidenziali dalla competenza
della giurisdizione ordinaria. Conseguentemente, se la stessa Costituzione predispone
tra il sistema formato dagli organi politico-rappresentativi e l’ordine giudiziario
una molteplicità di rapporti, interrelazioni e collegamenti variamente configurati, appare
opportuno rifiutare la netta contrapposizione che sussisterebbe tra una visione radicalmente
“giustificazionista” ed una visione altrettanto radicalmente “antagonista” nei confronti
di una legge che intenda disciplinare – mediante un apposito meccanismo di sospensione
temporalmente circoscritta – le vicende giurisdizionali collegate ai processi
penali ove sono coinvolte le più alte cariche dello Stato per reati extrafunzionali. Tale
contrapposizione, certo, è stata utilizzata dalla dottrina con una certa efficacia allorché si
sono ricostruite le diverse opinioni a confronto. Inoltre, non può negarsi che gli stessi
giuristi hanno applicato una modalità di lettura davvero “divaricante” delle due leggi
che si sono succedute, la legge del 2003 prima e la legge del 2008 poi. Ad esempio, per
la prima legge si è parlato di uno dei “casi preoccupanti di leggi (…) che si configurerebbero
come «modifica tacita»” della Costituzione “stante la incompatibilità del loro
contenuto con i precetti costituzionali” 30 . Altri ha sostenuto che la seconda legge, la n.
124 del 2008, implica “certamente innovazioni costituzionalmente provvide e decisamente
in linea con le indicazioni a suo tempo dettate dalla Corte” 31 . Ancora, si è rilevato
che l’ultima legge “ci pone nell’universo democratico in un misero isolamento, degno,
si sarebbe detto una volta, di un paese in via di sviluppo” 32 . E va ricordato che i
costituzionalisti italiani, di fronte all’iniziativa legislativa in questione, si sono apertamente
divisi nella sottoscrizione di due manifesti dal contenuto assai discorde rispetto
all’iniziativa legislativa che ha condotto alla legge da ultimo approvata 33 , così dimo-
30 Così P. CARETTI, L’attuazione legislativa della Costituzione, in F. MODUGNO (a cura di), Attuazione
e integrazione della Costituzione, Jovene, Napoli, 2008, 55.
31 In tal senso I. NICOTRA, I poteri in equilibrio. Libertà d’esercizio delle funzioni tra inviolabilità
e giurisdizione, in Federalismi.it, n. 16/2008, 2.
32 Così L. ELIA, Sul cd. Lodo Alfano, in http://www.associazionedeicostituzionalisti.it, 1° agosto
2008, esprimendo un’opinione condivisa sul punto da F. MODUGNO, Introduzione a Legge Alfano:
approfondimenti, in Giur. it., marzo 2009, 772.
33 Il primo manifesto o appello, che porta la data del 4 luglio 2008 ed è intitolato “In difesa della
Costituzione”, è stato sottoscritto da centodue “ordinari di diritto costituzionale e discipline equiva-

10
Giulio Maria Salerno
strandosi, soprattutto innanzi all’opinione pubblica, che sul punto nella dottrina sussistano
valutazioni differenziate e che non sia quindi riscontrabile una communis opinio.
Ma tutto ciò non deve spingere a ricorrere alla predetta distinzione tra una lettura
“antagonista” ed una “giustificazionista” della legge in questione; in questa sede, infatti,
non si tratta di intervenire durante il procedimento di approvazione della legge oppure di
assumere la difesa delle distinte posizioni che si affrontano all’interno del giudizio di
costituzionalità, momenti nei quali è indispensabile assumere una posizione conclusiva
e dunque definitivamente contrapposta all’altra. Per di più, se tale impostazione fosse
applicata proprio in sede di analisi delle questioni di legittimità costituzionale in via
preventiva rispetto al giudizio della Corte costituzionale che si concretizzerà nei mesi a
venire, risulterebbe inidonea sotto molteplici punti di vista. Innanzitutto si negherebbe a
priori la presenza di opinioni né del tutto favorevoli, né del tutto contrarie rispetto al testo
di legge in esame, e che viceversa, su alcuni singoli aspetti o profili, si collocano –
come nei fatti è riscontrabile – su una posizione più sfumata o soltanto parzialmente coerente
con uno dei due campi contrapposti 34 . Inoltre, come vedremo in seguito, non si
riuscirebbe a dare conto del fatto che sussistono argomentazioni distinte, se non addirittura
contrastanti, all’interno di ciascuno dei due presunti “campi” del contendere 35 . E
soprattutto si renderebbe un cattivo servizio – proprio dal punto di vista dommatico –
alle opinioni che sono motivate sulla base di considerazioni giuridico-costituzionali,
perché assegnandole automaticamente all’uno o all’altro campo della contesa, si finirebbe
per etichettarle in modo del tutto generico e semplicistico. Insomma, se ne negherebbe
l’autonoma valenza concettuale, in quanto le si assumerebbe soltanto in funzione
meramente strumentale o forse addirittura asservita a finalità ed interessi di ben altra
consistenza.
3. Come detto all’inizio, la legge in oggetto esprime una scelta considerata così dirimente
ed essenziale da una parte del presente schieramento politico – quella parte che è
attualmente maggioritaria in Parlamento e dunque al governo del Paese – da essere
giunta in Gazzetta ufficiale soltanto un mese dopo l’approvazione del disegno di legge
da parte del Governo 36 . L’immediata rilevanza politica della legge è poi testimoniata
dalla sua stessa denominazione che è entrata nell’uso corrente. Questa, come noto, deriva
dal nome dello stesso Ministro della Giustizia che l’ha proposta, e dalla parziale attinenza
del contenuto precettivo della legge stessa con quanto aveva già disposto la pre-
lenti” i quali hanno sostenuto, tra l’altro, la presenza di “insuperabili perplessità di legittimità costituzionale”
rispetto al testo proposto dal Ministro Alfano e che di lì a poco sarebbe divenuto legge; il
secondo, del 9 luglio ed intitolato “Appello alla ragione per un nuovo rapporto tra politica e giustizia”,
è stato sottoscritto da trentasei docenti di diritto costituzionale, diritto pubblico e di altre materie
pubblicistiche, i quali invece hanno ritenuto che “le misure come il “lodo Alfano” si sforzano di bilanciare
ragionevolmente i diversi interessi in giuoco”.
34 Ad esempio, G. FERRI, La sospensione dei processi riguardanti le alte cariche dello Stato, in
Giur. mer., 2009, n. 1, 43 ss., pur ritenendo che le soluzioni approntate con la l. n. 124 del 2008 siano
complessivamente “migliorative” rispetto alla legge del 2003 ed anzi le considera in più punti conformi
a ragionevolezza, critica l’uso della legge ordinaria ritenendo che il “modo corretto” sarebbe
stato quello di approvare una legge di rango costituzionale.
35 Si fa riferimento, in particolare, alle molteplici e non concordi motivazioni che sorreggono in
particolare le tesi relative alla sussistenza dei vizi di costituzionalità collegati al mancato rispetto degli
artt. 3 e 138 Cost.; su questi aspetti, si rinvia al par. 9 del presente scritto.
36 Il Consiglio dei Ministri ha infatti approvato il relativo disegno di legge il 23 giugno 2008.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 11
cedente l. 20 giugno 2003, n. 140. Quest’ultima a sua volta era stata qualificata “lodo”
in riferimento all’ancor precedente ipotesi di improcedibilità per le alte cariche dello
Stato che era stata prospettata dall’on. Maccanico nel corso del procedimento di approvazione
di un’altra legge, cioè la l. n. 248 del 2002. E siffatta denominazione derivava
proprio della complessiva finalità di raggiungere un accordo – per l’appunto considerato
politicamente equo – tra i contrapposti schieramenti di maggioranza e di opposizione
allorché e nella misura in cui si fossero affrontate contestualmente la questione della
protezione delle altre cariche pubbliche e la materia della legittima suspicione come
causa di remissione del processo ad altro giudice. Dunque, è una legge ab origine ad alta
sensibilità politica.
La legge, poi, tocca tematiche di particolare rilievo istituzionale per il fatto stesso che
essa interviene in tema di disciplina dello status giuridico di alcune tra le più alte delle
nostre cariche pubbliche. Si tratta non soltanto dei titolari degli organi che, seguendo
l’ordine utilizzato nel cerimoniale, vi si trovano ai primi posti 37 , ma soprattutto di coloro
che sono titolari ovvero che presiedono gli organi costituzionali dello Stato, così come
questi risultano anche per espressa definizione del legislatore 38 , fatta eccezione, come
noto, per il Presidente della Corte costituzionale, che viceversa era ricompreso nella
legge per così dire capostipite in materia di sospensione del processo penale, ossia la l.
n. 140 del 2003. In breve, è una legge a rilevante impatto istituzionale.
Anzi tale impatto è stato già ampiamente dimostrato dagli eventi che si sono verificati
nel corso del procedimento di formazione e di promulgazione della legge. Innanzitutto,
dal punto di vista degli stessi lavori parlamentari e dei rapporti tra le fonti normative
primarie, può ricordarsi lo stretto collegamento cronologico e contenutistico tra questa
legge e un emendamento che si stava apportando – ed anzi approvato in un’Assemblea –
in sede di conversione al decreto-legge n. 92 del 2008 recante “Misure urgenti in materia
di sicurezza pubblica”, ove si prevedeva la sospensione per la durata di un anno di
tutti i processi penali relativi a taluni reati (con pena inferiore a dieci anni di reclusione e
commessi fino al giugno 2002), e che si trovavano in uno stato compreso tra la fissazione
dell’udienza preliminare e la chiusura del dibattimento di primo grado. E si è fatto
notare che tale norma, avente portata sospensiva piuttosto ampia, è stata poi sostanzialmente
ridotta proprio in seguito all’approvazione della legge in questione 39 .
In secondo luogo, stavolta con riferimento all’organo posto a suprema garanzia di regolarità
costituzionale nel funzionamento delle istituzioni tutte, va ricordato che il procedimento
legislativo della legge – molto veloce dal punto di vista temporale, ma contestato
con pari vivacità dalle forze di opposizione – ha determinato due peculiari interventi
pubblici provenienti proprio dal Presidente della Repubblica. Questi, ricorrendo ad
una prassi inusuale, ma talora utilizzata in specie là dove l’asprezza del conflitto politico
tende a ripercuotersi negativamente sul ruolo svolto del Capo dello Stato, si è infatti
sentito in dovere di far pubblicare due comunicati, ciascuno posto a corredo degli atti
compiuti dallo stesso Presidente nell’ambito del procedimento relativo alla legge. Quin-
37
Circa l’ordine delle precedenze, ricordando una circolare del Presidente del Consiglio del 1950,
poi variamente integrata e modificata, si vedano M. COSENTINO-S. FILIPPONE THAULERO, Il buon cerimoniere,
Gangemi, Roma, 1999, 22.
38
Si veda, a tal proposito, l’art. 289 del codice penale che, in relazione al reato di attentato contro
gli “organi costituzionali” dello Stato, individua proprio il Presidente della Repubblica, il Governo, le
Assemblee legislative e la Corte cost.
39
Su tale aspetto si vedano le considerazioni di P. CARNEVALE, La legge n. 124/2008 e le sue vicende,
cit., 774.

12
Giulio Maria Salerno
di, un primo comunicato ha accompagnato l’autorizzazione presidenziale alla presentazione
alle Camere della proposta di legge governativa, ed un altro comunicato ha affiancato
la promulgazione della legge infine approvata dalle Camere. Nella prima “Nota”
del 2 luglio 2008, si è, per l’appunto, reso noto che “a quanto si apprende punto di riferimento
per la decisione del Capo dello Stato è stata la sent. n. 24/2004 con cui la Corte
costituzionale dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della l. n. 140 del 20 giugno
2003 che prevedeva la sospensione dei processi che investissero le alte cariche dello
Stato”. Sicché, continua la nota, “a un primo esame – quale compete al Capo dello Stato
in questa fase – il disegno di legge approvato il 27 giugno dal Consiglio dei ministri è
risultato corrispondere ai rilievi formulati in quella sentenza”. E si aggiunge, per maggior
chiarezza, che “la Corte, infatti, non sancì che la norma di sospensione di quei processi
dovesse essere adottata con legge costituzionale. Giudicò inoltre «un interesse apprezzabile»
la tutela del bene costituito dalla «assicurazione del sereno svolgimento delle
rilevanti funzioni che ineriscono a quelle cariche», rilevando che tale interesse «può
essere tutelato in armonia con i princìpi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto al
cui migliore assetto la protezione è strumentale», e stabilendo a tal fine alcune essenziali
condizioni” (corsivi nostri).
A nostro avviso, non si può certo parlare di una sorta di giustificazione pubblica
dell’atto compiuto dal Capo dello Stato, anche perché, come noto, di nulla egli deve
giustificarsi né di alcunché egli è responsabile nell’esercizio delle sue funzioni, al di là
delle eccezionali ipotesi rappresentate dai reati presidenziali. Ben diversamente, tale
comunicato è volto ad esplicitare, e dunque a rendere pubbliche – soprattutto al fine di
proteggere il Capo dello Stato dall’incontrollata diffusione di altre interpretazioni più o
meno maliziose – le motivazioni giuridico-costituzionali che hanno sorretto l’atto presidenziale
di autorizzazione.
Parimenti, la medesima finalità di esplicitazione delle motivazioni poste a fondamento
giuridico – ed in specie costituzionale – dell’atto presidenziale, può riscontrarsi nella
successiva “Nota” del 23 luglio 2008 ove, annunciandosi la promulgazione della legge
appena approvata dalle Camere e dopo aver riprodotto pressoché integralmente la precedente
“Nota”, si conclude che “non essendo intervenute, in sede parlamentare, modifiche
all’impianto del provvedimento, salvo una integrazione al comma 5 dell’articolo
unico diretta a meglio delimitarne l’ambito di applicazione, il Presidente della Repubblica
ha ritenuto, sulla base del medesimo riferimento alla sentenza della Corte costituzionale,
di procedere alla promulgazione della legge” (corsivo nostro). In altri termini, si
è voluto confermare che la complessiva attività del Capo dello Stato si è svolta sempre e
soltanto sulla base del raffronto tra il testo normativo e quanto statuito nella sentenza
della Corte cost. del 2004. A tal proposito, va aggiunto che tali comunicati sono intervenuti
nel corso del procedimento di formazione della legge e, sebbene non siano qualificabili
come atti formali e dunque presidenziali in senso stretto (in quanto essi non sono
diretta esplicazione del relativo potere presidenziale, non provengono direttamente dal
titolare dell’ufficio, e non sono sottoscritti né dallo stesso, né tanto meno dall’autorità
governativa), sono senz’altro espressioni di quell’attività di “esternazione” attraverso la
quale si manifesta in forma pubblica la volontà riconducibile allo stesso Capo dello Stato.
Si tratta infatti di “Note” inserite nel sito della Presidenza della Repubblica – e rispetto
al cui contenuto, secondo le norme vigenti per tutti i siti delle pubbliche amministrazioni,
vale il principio di affidamento 40 – e dunque ivi poste dagli uffici diretti dal
40 Si ricordi che, in base all’art. 54 del Codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. n. 82 del 2005),
“le pubbliche amministrazioni garantiscono che le informazioni contenute sui siti siano conformi e

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 13
Segretario generale che risponde allo stesso Capo dello Stato.
Due aspetti delle “Note” in oggetto vanno affrontati: la loro eventuale rilevanza ai fini
dell’interpretazione della legge in sede di sindacato di costituzionalità, e la loro presuntiva
efficacia vincolante rispetto all’esito del giudizio di costituzionalità. Dal primo
punto di vista, non può escludersi che la Corte costituzionale possa trarre dalle predette
Note utili elementi di riscontro al fine della ricerca delle effettive motivazioni della legge,
e dunque delle finalità che la guidano. È noto, infatti, che allorché si ricerca la motivazione
“sostanziale” e “non contestuale” dell’atto legislativo il giudice costituzionale
ricorre anche a tutti quegli elementi esterni al testo normativo – si pensi, ad esempio, alla
relazione illustrativa o ai dibattiti parlamentari – che possono in qualche modo concorrere
a definire il senso e la portata della legge anche in ordine al rispetto o meno del
dettato costituzionale 41 . Nel caso di specie, anzi, è presumibile che le precisazioni provenienti
dalle Note del Quirinale proprio perché ufficialmente e pubblicamente esposte
ed anzi doppiamente ribadite, non potranno essere trascurate o addirittura neglette dal
giudice costituzionale allorquando si intenderà individuare il cosiddetto “spirito della
legge” 42 , ovvero come è stato detto, “l’intendimento di fondo” o “la finalità concretamente
perseguita” dalla l. n. 124 del 2008.
Dal secondo punto di vista, una parte della dottrina, dopo aver giudicato negativamente
sia le forme seguite dal Quirinale nella presente vicenda, sia il contenuto delle
Note qui riassunte – considerandole irrituali, frettolose, approssimative e bisognose di
opportune integrazioni –, ha concluso che “l’autonomia del controllo di costituzionalità
potrebbe uscirne condizionata, se non addirittura inibita” 43 rispetto ai profili di illegittimità
della legge che, prospettati nelle ordinanze di rimessione, sono stati invece espressamente
“negati dal Capo dello Stato”. A nostro avviso, se è vero che nelle Note in questione
si sia chiaramente espressa la valutazione del Presidente della Repubblica sul
rapporto di conformità tra la nuova legge e le condizioni di costituzionalità indicate dalla
Corte nella sent. n. 24/2004, tale attività valutativa – a prescindere dal giudizio circa il
modo in cui è stata concretamente “esternata” 44 – non poteva non rientrare nelle competenze
che sono proprie del Capo dello Stato. Dunque, questi non ha certo leso l’autonomia
della Corte costituzionale, che rimane esclusiva titolare della funzione di giudicare
della legittimità costituzionale delle leggi. Parimenti, è evidente che in questo giudi-
corrispondenti alle informazioni contenute nei provvedimenti amministrativi originali dei quali si
fornisce comunicazione tramite il sito”.
41 Si vedano sul punto le riflessioni di S. BOCCALATTE, La motivazione della legge. Profili teorici
e giurisprudenziali, Cedam, Padova, 2008, 356 ss.
42 Circa la ricerca della “interpretazione dello spirito, dell’intendimento di fondo, della finalità
concretamente perseguita” dalla legge Alfano, si vedano le riflessioni di F. MODUGNO, Introduzione,
cit., 7 delle bozze di stampa, secondo cui tale interpretazione “è – è difficile dubitarne – quella di costituire
un privilegio per talune persone che ricoprono e svolgono bensì i più alti e delicati ruoli istituzionali,
ma che non di meno vengono discriminati dagli altri cittadini non solo per ciò che concerne i
fatti compiuti nell’esercizio delle loro alte funzioni, ma anche per i fatti da essi compiuti nelle vesti di
comuni cittadini, prima e indipendentemente dalla carica”.
43 Così, per tutti, A. PUGIOTTO, Letture e riletture della sentenza costituzionale n. 24/2004, in
Giur. it., marzo 2009, 15-16 ed in specie 16.
44 Del resto, nel caso di specie non si tratta delle cd. esternazioni “informali” della volontà presidenziale
che sono talora trapelate – e in vario modo ricostruite e diffuse come mere “congetture” o
“informazioni provenienti da fonti privilegiate” – mediante i mezzi di comunicazione, e sulle quali si
appuntano le corrette osservazioni critiche di C. FUSARO, Il presidente della Repubblica, Il Mulino,
Bologna, in specie 106 ss.

14
Giulio Maria Salerno
zio la Corte ben difficilmente potrà sottrarsi non soltanto dal considerare o quanto meno
dal prendere atto delle valutazioni pubblicamente rappresentate dal Capo dello Stato –
anche perché di queste “Note” si parla nelle stesse motivazioni di una delle ordinanze di
rimessione, che, in particolare, pretende di circoscrivere l’efficacia interpretativa della
valutazione presidenziale ritenendola espressiva soltanto di un esame effettuato “a prima
lettura” 45 –, ma anche dal dover motivare in forma altrettanto esplicita le ragioni di un
suo eventuale diverso opinare.
Infine, sempre con riferimento all’impatto politico-istituzionale della legge, va ricordato
che nei riguardi di quest’ultima è stata depositata la richiesta di referendum abrogativo
popolare e che, a quanto è dato sapere, è stato raccolto il necessario numero di sottoscrizioni.
Si tratta di un referendum totale, volto cioè ad abrogare l’intera legge che è
costituita, come noto, da un solo articolo suddiviso in otto commi. A tal proposito, così
come per il quesito referendario sulla legge del 2003, già presentato e dichiarato ammissibile
con la sent. n. 25/2004, anche per il presente quesito – e sempre che il testo della
legge rimanga inalterato a seguito alla pronuncia della Corte costituzionale sulle relative
questioni di legittimità costituzionale – sembra potersi escludere l’applicazione di quello
specifico, ma nello stesso tempo assai flessibile e per questo motivo “pericoloso” limite
che è rappresentato dall’omogeneità del quesito. L’unitarietà e la chiarezza dell’intento
abrogativo appaiono evidenti, così come è univoco il principio ispiratore che lega le
molteplici disposizioni investite dalla richiesta. Sicché non si vede come la presenza di
una pluralità di disposizioni all’interno della domanda referendaria – pluralità dovuta da
un lato all’intento di abrogare integralmente l’innovativo meccanismo predisposto dal
legislatore in tema di sospensione della giurisdizione penale per le più alte cariche dello
Stato, e dall’altro alla necessità di far corrispondere al complessivo intento abrogativo la
completezza del quesito stesso – possa influire negativamente sulla libera, consapevole
e precisa scelta dei cittadini votanti. Tuttavia, non si può escludere che anche su questo
fronte, qualora il procedimento referendario effettivamente prosegua, la polemica potrà
accendersi egualmente e dividere ulteriormente l’opinione dei giuristi.
4. Prima di passare ad esaminare le argomentazioni poste alla base delle ordinanze di
rimessione, è necessario dire qualcosa sulla sent. n. 24/2004 che ha rappresentato, come
si è visto, un importante punto di riferimento nella stessa stesura della legge in questione.
Anzi, per il tramite di questa sentenza e pur in assenza di un espresso riferimento costituzionale,
può dirsi che la legge si intende collegare “in positivo” con la Costituzione.
E questo perché proprio nella sent. n. 24/2004 – ed in specie nella parte in cui la Corte
ha proceduto alla ricerca della motivazione sostanziale della precedente l. n. 140 del
2003 – si è detto che il legislatore ha inteso tutelare un bene, quello del “sereno svolgimento
delle rilevanti funzioni che ineriscono a tali cariche”, che è, sempre a parere della
Corte, “apprezzabile” seppure debba essere tutelato “in armonia con i principi fondamentali
dello Stato di diritto”, giacché proprio rispetto “al miglior assetto” di quest’ultimo
tale protezione è “strumentale”. Insomma, la Corte costituzionale ha individuato
nell’assicurare la protezione delle alte cariche dello Stato rispetto al sereno svolgimento
delle rispettive funzioni un interesse senz’altro costituzionalmente rilevante, dato che se
un interesse è “apprezzabile” secondo il giudizio della Corte costituzionale ed all’interno
delle motivazioni addotte per valutare la legittimità costituzionale o meno di una
45 Così si afferma espressamente nell’ambito delle motivazioni che, circa la non manifesta infondatezza,
sono formulate nell’ordinanza n. 397/2008 della I Sezione penale del Tribunale di Milano.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 15
legge, ciò significa che si tratta di un’apprezzabilità che acquista rilievo proprio dal punto
di vista giuridico e, in specie, costituzionale. Inoltre, continua la Corte, trattasi di un
interesse pubblico che è perseguibile dalla legge proprio mediante l’introduzione dello
strumento della sospensione del processo penale, a condizione che la disciplina legislativa
sia conforme ai principi fondamentali dello Stato di diritto.
Dunque, se non può certo dirsi che da questo punto di vista la legge in questione sia in
senso stretto una legge di attuazione della Costituzione, non può parimenti affermarsi che la
finalità complessiva che la muove, si collochi fuori o contro la Costituzione. Anzi, al contrario,
è evidente che, riproducendosi il predetto meccanismo della sospensione dei processi
penali relativi alle alte cariche dello Stato ed anzi ridefinendolo mediante la predisposizione
di un complesso di limitazioni e di condizioni che sono rivolte a soddisfare – in tutto o in
parte, a seconda dei punti di vista – quanto rilevato dalla Corte cost. nella sent. n. 24/2004
circa la precedente legge, la legge in esame si orienta al perseguimento del medesimo interesse,
la tutela del sereno svolgimento delle funzioni, che è stato già ritenuto apprezzabile
dalla stessa Corte costituzionale. E tutto ciò non appare contraddetto, ma semmai confermato
anche dalla sent. n. 25/2004, quella ove si è ammesso il referendum abrogativo sulla precedente
l. n. 140 del 2003, in quanto, tra l’altro, si è escluso che si trattasse di una legge a
contenuto costituzionalmente vincolato o costituzionalmente necessaria. È evidente, infatti,
che la presenza di una finalità apprezzabile dal punto di vista del sindacato di legittimità costituzionale,
quale quella per l’appunto di assicurare il sereno svolgimento di rilevanti funzioni
pubbliche, di per sé non costituisca un elemento sufficiente a determinare l’applicazione
della predetta ragione di inammissibilità, tanto meno alla luce dell’evoluzione della
recente giurisprudenza in tema di quesiti volti ad abrogare leggi che rappresentano il punto
di equilibrio costituzionalmente necessario – e dunque insopprimibile in via referendaria –
tra molteplici e divergenti interessi costituzionali contemporaneamente in giuoco.
Tuttavia, circa il rapporto di collegamento tra la Costituzione e la normativa che dispone
la sospensione dalla giurisdizione penale, si è diversamente opinato prendendo in
considerazione la giurisprudenza costituzionale relativa alla responsabilità extrafunzionale
del Capo dello Stato ed alla tematica del legittimo impedimento dei parlamentari
imputati o indagati 46 . Su entrambi i versanti, si sostiene, mancherebbe un esplicito riferimento
della Corte costituzionale alla sospensione procedimentale come strumento costituzionalmente
utilizzabile per garantire la “serenità” dello svolgimento di tali funzioni
pubbliche. Invero, nella sent. n. 154/2004 relativa al Capo dello Stato si fa espresso cenno
all’improcedibilità, e la Corte non soltanto non si pronuncia conclusivamente sul
punto, lasciando così alla giurisdizione ordinaria la facoltà di scelta se proseguire o meno
sulla strada dell’improcedibilità, ma afferma anche che “non viene qui in considerazione
il diverso e discusso problema degli eventuali limiti alla procedibilità di giudizi
(in particolare penale) nei confronti della persona fisica del Capo dello Stato durante il
mandato, limiti che, se anche sussistessero, non varrebbero, appunto, se non fino alla
cessazione della carica. Qui si discute invece dei limiti della responsabilità, che come
tali valgono allo stesso modo sia durante il mandato presidenziale, sia, per gli atti compiuti
durante il mandato, dopo la sua scadenza” 47 . Dunque, secondo la Corte, i limiti alla
procedibilità dei giudizi per i reati extrafunzionali, anche qualora siano disposti dal
legislatore – come poi è effettivamente avvenuto con la sospensione prevista dalla legge
in esame – costituiscono una strumentazione ben diversa dall’apposizione di limiti alla
46 Così, in particolare, si vedano le argomentazioni di F. MODUGNO, Introduzione, cit., 769.
47 Così nel punto 6 del Considerato in diritto; si noti che soltanto il primo corsivo è nostro; il secondo,
relativo alla parola “responsabilità” è presente nella stessa sentenza.

16
Giulio Maria Salerno
responsabilità del Presidente. Circa poi la questione del legittimo impedimento dei parlamentari
rispetto allo svolgimento delle attività processuali che li concernono – problematica
risolta, come noto, mediante il ricorso al principio della leale collaborazione –,
va rilevato che essa si inserisce all’interno di una specifica e ben diversa situazione ove
deve trovarsi il necessario bilanciamento tra le guarentigie poste dalla Costituzione a
protezione dell’espletamento delle funzioni parlamentari e l’interesse costituzionale alla
ragionevole durata del processo. Insomma, il fatto che nei predetti casi la Corte si sia direttamente
occupata di altre strumentazioni e modalità di garanzia dei predetti organi,
non consente né di considerare costituzionalmente insussistente il bene tutelato dalla
legge relativa alle più alte cariche dello Stato, né di considerare costituzionalmente precluso
lo strumento della sospensione del processo penale.
Anzi, a tal proposito potrebbero anche richiamarsi altri principi di rilievo costituzionale,
quali quelli di continuità funzionale, di buon funzionamento delle istituzioni pubbliche
e più in generale di efficienza pubblica, che la Corte costituzionale ha richiamato
in relazione alle discipline legislative volte a garantire le necessarie ed idonee condizioni
di svolgimento delle attività autoritative di cui si deve assicurare permanenza e indefettibilità
48 . E tra l’altro, si è anche rilevato che il principio della continuità funzionale
sia un vero e proprio “principio generale della Costituzione” 49 . Se così è, e dunque se
anche questi principi da ultimo ricordati possono essere letti in opportuna coordinazione
con il predetto interesse al sereno svolgimento delle funzioni delle alte cariche statuali,
occorre allora domandarsi se ne risulti complessivamente pregiudicata anche una questione
che è prospettata tra i vizi di costituzionalità della legge, cioè quella che si collega
alla mancanza di un’apposita disciplina costituzionale che consenta ovvero autorizzi esplicitamente
l’intervento del legislatore ordinario proprio nel senso della sospensione
dell’esercizio della funzione giurisdizionale in materia penale nei confronti delle alte cariche
dello Stato nel caso dei reati extrafunzionali. Ma di ciò si parlerà più approfonditamente
in seguito.
In ogni caso, nella vicenda in esame il giudice costituzionale sarà tenuto a svolgere
un’attività interpretativa e dunque valutativa non particolarmente agevole, dovendo tener
conto di una pluralità di variabili di cui non è data per certa la consistenza. In particolare,
il parametro del giudizio è qui per lo più costituito da elementi che si individuano e si confrontano
operando non solo sul piano dei principi costituzionali 50 – e dunque senza poter
disporre dell’ancoraggio a regole espressamente precisate dalla Costituzione e dunque intrinsecamente
soggette ad una minore flessibilità nella determinazione contenutistica da
parte dello stesso interprete –, ma per di più sul piano della ricostruzione dell’interpretazione
fornitane dalla Corte costituzionale in un precedente giurisprudenziale che in dottrina
è stato criticato sia per aver detto qualcosa in più del necessario, sia per aver sottaciuto
su aspetti considerati dirimenti 51 . Così, se non può certo dirsi che la stessa sent. n.
48 Sul principio di continuità funzionale degli organi rappresentativi, si veda, ad esempio, Corte
cost. n. 515 del 1955; per ulteriori riferimenti alla giurisprudenza costituzionale sul punto dell’efficienza
pubblica intesa come ragionevole garanzia apprestata dalla legge al fine di assicurare la necessaria
e permanente funzionalità degli apparati pubblici, si rinvia a G.M. SALERNO, L’efficienza dei poteri
pubblici nei principi dell’ordinamento costituzionale, Giappichelli, Torino, 1999, in specie 219 ss.
49 In tal senso si veda A. MANZELLA, Il parlamento, nuova ed., Il Mulino, Bologna, 1991, 129-130.
50 Su ciò si rinvia alle riflessioni di B. CARAVITA DI TORITTO, Il difficile equilibrio tra politica e
magistratura: per un dibattito all’interno dei principi costituzionali, in http://www.federalismi.it.
51 Per queste osservazioni si veda A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche dello Stato”
una sentenza di “mezzi silenzi”. Dichiarate assorbite proprie le questioni più rilevanti, in D&G, n.
5/2004, in specie 11 ss.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 17
24/2004 rappresenti una sorta di “norma interposta” rispetto al successivo giudizio di costituzionalità
sulla l. n. 124 del 2008, è comunque vero che, proprio nel momento stesso in
cui è stata annullata sul punto la prima legge, la Corte ha finito per dettare anche una sorta
di promemoria per il futuro legislatore. In questo senso, i rilievi di incostituzionalità sulla
l. n. 140 del 2003 si traducono in condizioni di costituzionalità 52 che non possono non acquistare
indubbio rilievo anche rispetto al giudizio concernente la disciplina successivamente
predisposta dal legislatore proprio per adeguarsi – in tutto o in parte, a seconda dei
punti di vista – alle indicazioni risultanti dalla pronuncia del supremo organo di garanzia
della Carta costituzionale. Un condizionamento interpretativo sarà dunque pressoché inevitabile
rispetto alla valutazione di costituzionalità della nuova legge, proprio in ragione
del valore di precedente da riconoscersi alla sent. del 2004 di cui la Corte non potrà non
tenere conto. E ciò sia a causa della relativa vicinanza temporale tra i giudizi di costituzionalità,
sia considerata la comune scaturigine – ma non, si badi bene, la totale sovrapposizione
– dei contenuti normativi che connotano le due discipline del 2003 e del 2008.
Certo, è noto che il precedente non produca un vincolo giuridicamente rilevante
per la Corte costituzionale, giacché la continuità della giurisprudenza assume essenzialmente
un effetto confermativo e persuasivo delle rationes decidendi al fine del
perseguimento di una pluralità di obiettivi – quali, tra gli altri, l’affidamento, il pari
trattamento di casi simili e l’uniformità giurisprudenziale – che sono volti soprattutto
al consolidamento dell’autorità della stessa Corte costituzionale 53 nell’intero sistema
ordinamentale. Nel contempo, il perseguimento di tali obiettivi non impedisce
talora alla Corte di mutare orientamento, seppure – e cioè conferma la forza implicita
dei precedenti, soprattutto se immediatamente e direttamente collegati alle questioni
successivamente prese in considerazione – tentando di giustificare veri e propri
revirements giurisprudenziali sulla base degli stessi precedenti che dovrebbero
escluderli. E ciò avviene, potremmo aggiungere, proprio in ragione dell’“altissimo
valore attribuito al precedente” 54 , così come è stato riconosciuto in uno scritto di un
ex-Presidente della Corte costituzionale. Parimenti, un altro ex-Presidente della
Consulta ha significativamente segnalato come “la continuità della giurisprudenza
costituzionale sia sostanzialmente una forma di garanzia da preservare con la massima
attenzione” 55 . Insomma, apparirebbe davvero stravagante che quanto sostenuto
in una pronuncia di non molti anni fa ed avente ad oggetto una legge che interviene
sullo stesso argomento, venisse smentito o contraddetto radicalmente.
52
Sul punto A. PACE, La legge n. 140/2003 e i principi costituzionali violati, cit., si domanda “se
la Corte, elencando (in negativo) tutti quei ‘paletti’, avesse in mente (in positivo) una certa soluzione
tecnica che possa venire incontro ai problemi pratici sottesi al cd. lodo Schifani”.
53
Si vedano le considerazioni di E. CRIVELLI, Il richiamo alla ratio decidendi nei precedenti della
giurisprudenza costituzionale, in M. PEDRAZZA GORLERO (a cura di), Il precedente nella giurisprudenza
della Corte costituzionale, Cedam, Padova, 2008, 281 ss.
54
Così G. ZAGREBELSKY, Principi e voti. La Corte costituzionale e la politica, Einaudi, Torino,
2005, 83.
55
Così si esprime P.A. CAPOTOSTI nel suo intervento, proprio in qualità di ex-Presidente della
Corte costituzionale, al Convegno svoltosi presso l’Università di Roma Tre il 14 e 15 giugno ed i cui
atti sono pubblicati in P. CARNEVALE-C. COLAPIETRO, La giustizia costituzionale fra memoria e prospettive.
A cinquant’anni dalla pubblicazione della prima sentenza della Corte costituzionale, Giappichelli,
Torino, 2008, 238.

18
Giulio Maria Salerno
5. La l. n. 124 del 2008 pone dubbi di rilievo costituzionale perché così è stato rilevato
da una parte della dottrina 56 , dalle forze di opposizione nel corso del procedimento parlamentare
di approvazione 57 , e da tre ordinanze di rimessione che hanno sollevato alcune
eccezioni di costituzionalità che sono adesso sottoposte al giudizio della Corte costituzionale.
In particolare, le ordinanze di rimessione rilevano la presenza di vizi di costituzionalità
sia dal punto di vista formale che da quello materiale. In via generale, si ritengono presuntivamente
lesi i seguenti disposti costituzionali: l’art. 138 Cost., giacché in breve si ritiene
che, per l’approvazione di siffatta disciplina derogatoria delle disposizioni e dei
principi costituzionali vigenti in tema di rapporti tra la giurisdizione ed i titolari delle cariche
pubbliche coinvolte, sarebbe stato necessario utilizzare la procedura prevista per le
leggi di rango costituzionale; l’art. 136 Cost., in quanto, essendosi in gran parte riprodotto
il contenuto della l. n. 140 del 2003 già dichiarata incostituzionale, si sarebbe inciso sul
giudicato costituzionale; l’art. 3 Cost., in quanto mediante la sospensione temporanea dalla
giurisdizione penale si sarebbe violato il principio di eguaglianza inteso sia come eguaglianza
in senso formale, ossia come “parità dei cittadini di fronte alla legge ed alla giurisdizione”,
sia come “eguaglianza sostanziale sotto il profilo della irragionevolezza del suo
contenuto derogatorio rispetto al diritto comune” 58 ; gli artt. 68 e 96 Cost., in connessione
rispettivamente con gli artt. 138 e 3 Cost., perché da un lato “si mina di per sé la scala gerarchica
delle fonti del diritto e quel primato della Costituzione che costituisce il nucleo
fondamentale dello Stato democratico”, e, dall’altro lato, le legge detta per i reati extrafunzionali
una disciplina che è irragionevolmente diversa da quella diversa da quella voluta
dalla Costituzione per i reati funzionali 59 ; l’art. 111 Cost., in quanto la sospensione
pressoché automatica dei processi contrasterebbe col rispetto del principio di ragionevole
durata del processo; e l’art. 112 Cost. in quanto la stessa sospensione si contrapporrebbe al
principio di obbligatorietà dell’azione penale.
Va notato che le ordinanze procedono, per così dire, in ordine sparso: mentre il primo
vizio, quello relativo all’art. 138 Cost., è stato indicato espressamente nei dispositivi
di tutte e tre le ordinanze, peraltro con motivazioni alquanto diverse, il secondo vizio,
quello cioè concernente la violazione del giudicato costituzionale, è presente soltanto
nel dispositivo di una delle due ordinanze del Tribunale di Milano (la n. 397/2008), ma
non nelle altre due, ovvero nell’immediatamente successiva ordinanza proveniente da
altra Sezione penale dello stesso Tribunale di Milano (la n. 398/2008), e nell’ultima presentata
dal G.i.p. presso il Tribunale di Roma (la n. 9/2009). Viceversa, gli ulteriori tre
profili – cioè quelli attinenti all’eguaglianza, alla ragionevole durata del processo ed
56
Si vedano, in particolare, il testo della audizione informale resa da L. ELIA il mercoledì 16 luglio
2008, quale ex presidente della Corte costituzionale, alle Commissioni riunite (Affari costituzionali e Giustizia)
del Senato della Repubblica; e A. PACE, “Cinque pezzi facili”: l’incostituzionalità della Legge Alfano,
in http://www.associazionedeicostituzionalisti, 16 agosto 2008, e poi in ID., I limiti del potere, Napoli,
2008, 175 ss.
57
Si fa qui riferimento alla pregiudiziale di costituzionalità presentata alla Camera dei deputati il 9 luglio
2009 (A.C. n. 1142), ove si fa riferimento non solo alla violazione degli artt. 3, 136 e 138, sulla base di
considerazioni in gran parte non dissimili da quelle che saranno poi indicate nelle ordinanze di rimessione,
ma anche all’art. 72, comma 1, Cost., in quanto “i ristrettissimi tempi di esame da parte della Camera non
hanno permesso l’esercizio della funzione istruttoria, propria della Commissione in sede referente”, rilievo
di ordine procedurale che non sarà poi ripreso nelle ordinanze di rimessione.
58
Così nel punto 2.d dell’ordinanza di rimessione n. 9 del 26 settembre 2008 adottata dal G.i.p.
presso il Tribunale di Roma.
59
Così nelle motivazioni presenti nell’ordinanza n. 398/2008 del X Sezione penale del Tribunale
di Milano.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 19
all’obbligatorietà dell’azione penale – sono stati ricordati nelle motivazioni di tutte le tre
ordinanze, ma sono esplicitamente riportati nel dispositivo dell’ordinanza del G.i.p.
presso il Tribunale di Roma ed in una del Tribunale di Milano (la n. 398/2008), nella
quale soltanto, infine, si richiamano espressamente i vizi connessi alle violazioni degli
art. 96 e 68 Cost. seppure, come già accennato, nella parte motiva li si collega sostanzialmente
alla lesione degli artt. 3 e 138 Cost. Infine va ricordato che gran parte di tutte
queste motivazioni sono state poi ampiamente esposte ed in qualche misura riordinate
nella memoria di costituzione presentata congiuntamente dal Procuratore della Repubblica
e dal Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, magistrati
inquirenti che dunque hanno chiesto alla Corte costituzionale di modificare
l’indirizzo giurisprudenziale sinora contrario ad estendere ai pubblici ministeri la facoltà
di costituirsi nel giudizio di costituzionalità. Per quanto ampiamente motivata, non sembra
che tale richiesta possa trovare positivo accoglimento, giacché la tesi innovativa si
fonda nella sua essenza su un’argomentazione decisiva – la condizione di parità tra le
parti che è richiamata nell’art. 111, comma 2, Cost. – che, tuttavia, deve essere confrontata
con l’intrinseca diversità della “natura delle funzioni”, e della “peculiare posizione
istituzionale” che, secondo ormai costante giurisprudenza costituzionale, sono proprie
del pubblico ministero in virtù della Costituzione e delle leggi attuative sull’ordinamento
giudiziario, non consentendo perciò l’assoluta parificazione delle posizioni processuali
che devono essere invece adattate alle specifiche caratteristiche di ogni tipo di
processo 60 . Inoltre, va considerato che la parità dell’art. 111 Cost. è garantita quale parità
“nel contraddittorio tra le parti” che si svolge all’interno del processo e che dunque
deve trovare senz’altro applicazione, pur con le distinzioni sopra ricordate, nella disciplina
legislativa in ordine alla posizione delle parti rispetto all’esercizio delle funzioni
che il giudice deve esercitare in condizioni di terzietà ed imparzialità. In altri termini,
dall’art. 111 Cost. non scaturisce la conseguenza diretta e necessaria di assicurare alle
diverse e costituzionalmente distinte parti del processo – pubblica e private – né l’eguale
disponibilità delle stesse strumentazioni all’interno del processo, né l’identica posizione
ai fini e per gli effetti del peculiare procedimento che nasce in via incidentale per consentire
l’accertamento della sussistenza dei vizi di costituzionalità delle leggi.
Riassumendo, dal punto di vista delle ordinanze di rimessione, trattasi di legge sottoposta
ad un ampio ventaglio di dubbi di costituzionalità che attengono sia ad elementi di
carattere sostanziale, sia alla veste formale dell’atto, sia infine al rapporto con uno specifico
precedente della Corte costituzionale. Per affrontare sistematicamente le argomentazioni
poste a fondamento delle questioni di costituzionalità in esame, appare opportuno
distinguere i vizi prospettati, in quanto alcuni di questi ultimi si presentano, per
così dire, come “generali” e “capitali”, mentre altri sono invece, per così dire, “puntuali”
e “collaterali”. Con i primi si contesta la legge in quanto si assume che essa violi principi
generali dell’intero ordinamento costituzionale, quali sono quelli espressi dall’art. 3,
dall’art. 136 e dall’art. 138 Cost., vizi insomma così intrinsecamente collegati alle fondamenta
di tutta la Costituzione da determinare l’incostituzionalità in radice non solo
della disciplina in oggetto, ma di qualunque legge che tentasse di realizzare il medesimo
obiettivo con uno strumentario più o meno assimilabile. Con i secondi, si contesta la l.
n. 124 del 2008 per quegli aspetti che inciderebbero su principi costituzionali più delimitati
ovvero di settore, quali sono, per la precisione, la ragionevole durata del processo
e l’obbligatorietà dell’azione penale (artt. 111 e 112 Cost.); insomma, vizi che concernono
la specifica disciplina dettata da questa legge, ma che presumibilmente sarebbero
60 Ad esempio, si vedano, sul punto, le sentenze della Corte cost. nn. 75 e 421/2001 e n. 286/2003.

20
Giulio Maria Salerno
superabili mediante una normativa più acconcia ed accorta. Da quanto detto discende
che dall’eventuale accoglimento dei primi vizi potrebbe più verosimilmente conseguire
l’annullamento in toto della legge, fatta sempre salva l’eventualità che soltanto specifiche
disposizioni possano essere colpite dall’applicazione del canone della ragionevolezza;
mentre dall’accoglimento dei secondi vizi potrebbe derivare più agevolmente
l’applicazione di tipologie diverse di decisione, come, ad esempio, di accoglimento parziale,
oppure sentenze interpretative, additive, e così via. Per quanto concerne gli ulteriori
vizi denunciati, quelli cioè attinenti agli artt. 68 e 96 Cost., si tratta di vizi prospettati
come non del tutto autonomi, in quanto intrinsecamente collegati ad alcuni di quelli
qui definiti generali, ovvero più esattamente a quelli relativi al principio di eguaglianza
e al principio di rigidità costituzionale e di supremazia delle fonti di rango costituzionale,
che trovano rispettivamente espressione negli artt. 3 e 138 Cost.
6. Iniziando dai vizi che abbiamo appena definito “puntuali” e “collaterali”, può rilevarsi
che in entrambi i casi la prospettazione dell’illegittimità costituzionale si fonda non tanto e
non soltanto su una valutazione – ovviamente negativa – in ordine agli effetti che la disciplina
legislativa produrrebbe nei confronti dell’effettiva tutela dei principi costituzionalmente
garantiti, quanto sulla presunta insussistenza o comunque sull’insufficienza dell’interesse
o degli interessi che sarebbero a fondamento e giustificazione della scelta operata con la
legge medesima. Circa la ragionevole durata del processo, ciò del resto è immediata conseguenza
della giurisprudenza costituzionale formatasi sul punto. Come noto, si tratta di un
principio introdotto con la legge di revisione costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 e che, a
differenza da quanto da taluno auspicato, si è tradotto in un parametro costituzionale dotato
di un esito applicativo piuttosto limitato, per non dire assai blando. Anzi, si è sostenuto che
proprio ciò lo avrebbe fatto divenire un principio quasi meramente programmatico. In via
generale, certo, una tale prospettiva andrebbe respinta, anche e soprattutto alla luce del fatto
che sarebbe davvero auspicabile un più rigoroso intervento della Corte costituzionale avverso
le disposizioni che favoriscono oggettivamente immotivate lungaggini processuali. In
ogni caso, va ricordato che, secondo la giurisprudenza ormai consolidata, la ragionevole durata
del processo – in quanto espressione dell’esigenza costituzionale di assicurare
l’efficienza processuale – deve essere contemperata e dunque bilanciata con “le esigenze di
tutela di altri diritti e interessi costituzionalmente garantiti rilevanti nel processo” 61 . Dunque,
dato che, come detto dalla Corte cost. nella sent. n. 24/2004, assicurare “il sereno svolgimento
delle rilevanti funzioni” delle alte cariche dello Stato rappresenta “un interesse apprezzabile
che può essere tutelato in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto,
rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale” 62 , il problema non può allora
concernere l’insussistenza dell’interesse apprezzabile dal legislatore, quanto la ragionevolezza
della ponderazione posta in essere dal legislatore tra gli interessi in giuoco mediante la
specifica disciplina normativa e dunque, più esattamente, per il tramite delle molteplici limitazioni
e condizioni apposte al meccanismo della sospensione. E rispetto a tale ponderazione
non può restare senza significato il mutato quadro normativo adesso vigente rispetto alla
precedente legge del 2003, soprattutto a seguito dell’inserimento delle clausole limitative
della sospensione, esito che, come detto all’inizio, ormai non è più né del tutto automatico,
né reiterabile in caso di successiva investitura in altra delle cariche o funzioni (v. l’art. 1,
comma 1, della l. n. 124 del 2008).
61 Così in Corte cost. n. 399/2001.
62 Cfr. punto 4 del Considerato in diritto.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 21
7. Nel medesimo senso, seppure con qualche ulteriore precisazione, può essere affrontata
la questione relativa alla violazione del principio dell’obbligatorietà dell’azione
penale. Anche per questo aspetto, infatti, la prospettazione della sussistenza del vizio di
costituzionalità attiene alla valutazione della correttezza o meno della ponderazione effettuata
dal legislatore tra l’esigenza di garantire effettività alla funzione di iniziativa
penale che deve essere esercitata “obbligatoriamente” dal pubblico ministero, e l’esigenza
di tutelare il predetto interesse al “sereno svolgimento delle funzioni”. A ciò si
aggiunga che il principio risultante dall’art. 112 Cost. non significa imporre l’obbligatoria
sottoposizione dei cittadini a qualsivoglia pretesa punitiva dello Stato, ma implica
l’obbligatorietà, in conformità alle previsioni di legge, della richiesta che il pubblico
ministero rivolge al giudice di decidere sulla fondatezza o meno di una notizia di reato e
sulla conseguente applicazione del precetto penale. In particolare, nel caso di specie,
proprio in ragione del fatto che il meccanismo della sospensione è stabilito dalla legge
senza riferimento alcuno a criteri di carattere discrezionale, non sembrano compromesse
le istanze primariamente tutelate dall’art. 112 Cost., quali, in particolare, per un verso
l’indipendenza funzionale del pubblico ministero da ogni altro potere ed in specie dal
potere esecutivo, e per altro verso l’esclusione di quella discrezionalità del pubblico ministero
nell’esercizio della funzione di iniziativa penale che, questa sì, potrebbe incidere
sull’effettiva parità di trattamento dei cittadini rispetto all’avviarsi del magistero punitivo.
Inoltre, in varie pronunce la Corte costituzionale ha rilevato che l’obbligatorietà
dell’azione penale non impedisce che l’ordinamento possa stabilire, per l’appunto in via
generale, che, indipendentemente dall’obbligo imposto al pubblico ministero, “determinate
condizioni concorrano perché l’azione penale possa essere promossa o perseguita”
63 . Tanto più che la Corte cost., proprio nella sent. n. 24/2004, ha ricordato che il sistema
delle sospensioni nel processo penale non “sia un sistema chiuso” e che il legislatore
“possa stabilire altre sospensioni finalizzate alla soddisfazione di esigenze extraprocessuali”
(cfr. punto 3 del Considerato in diritto). E tra queste esigenze extraprocessuali
la Corte ha considerato legittimo proprio il fatto che il legislatore prenda in considerazione
l’esigenza al sereno svolgimento delle funzioni delle alte cariche dello Stato. Infine,
anche per questo profilo non possono non valere le riflessioni attinenti alle novità
che sono state introdotte con la legge del 2008 rispetto alla legge del 2003, in particolare,
come detto all’inizio, circa la salvaguardia delle funzioni giurisdizionali in ordine
all’assunzione delle prove non rinviabili (v. l’art. 1, comma 3, l. n. 124/2008).
8. Il primo vizio “capitale” e “generale” che qui si intende affrontare, è quello connesso
alla violazione del giudicato costituzionale, ovviamente in quanto si aderisca alla tesi dottrinale
ormai prevalente, ed accolta dalla stessa Corte costituzionale, secondo cui l’art. 136
Cost. impedisce al legislatore di imporre che atti, fatti o situazioni siano valutati come se
una precedente dichiarazione di illegittimità costituzionale non fosse intervenuta 64 . A tal
proposito, tuttavia, in primo luogo è evidente che la seconda legge non prescriva la mera
conferma della vigenza della prima legge e non abbia disposto un qualsivoglia rinvio fisso
o ricettizio alla prima legge. Infatti, né si è confermata o prorogata l’efficacia delle relative
63 Cfr. sentt. nn. 22/1959 e 114/1982.
64 Così, ad esempio, Corte cost. n. 88/1966. La tesi dell’efficacia vincolante dell’art. 136 Cost. limitata
soltanto al versante applicativo – e non coinvolgente il momento produttivo delle norme legislative
– è stata sostenuta invece, ad esempio, da A. BARBERA, Giudicato costituzionale e poteri dei
giudici, in Giur. cost., 1963, 612.

22
Giulio Maria Salerno
disposizioni dichiarate incostituzionali, né se ne è consentita in qualche modo la prosecuzione
della vigenza. Infine, non può essere negato che la seconda legge presenti novità
normative di un qualche peso rispetto alla prima legge, e che dunque non ne rappresenti,
per così dire, la “fotocopia”. Anzi, sul punto in dottrina si sostiene che, quand’anche fosse
accertata la presenza di un contenuto normativo meramente riproduttivo di quello della
prima legge già dichiarato costituzionalmente illegittima, occorrerebbe sempre verificare
la permanenza del vizio stesso nelle nuove disposizioni, “potendo esse esprimere significati
(e quindi norme) diverse, potenzialmente conformi a Costituzione” 65 . In ogni caso,
l’evidente presenza di una non ristretta serie di elementi innovativi tra la prima e la seconda
legge, così come è stato segnalato sia dal Presidente della Repubblica nel corso del
procedimento legislativo sia nelle stesse ordinanze di rimessione, non può che incidere,
modificandola in parte, sulla complessiva motivazione della legge, che infatti non può più
essere considerata come rivolta a produrre un meccanismo di sospensione del tutto rigido,
automatico e temporalmente indefinito come quello già dichiarato, proprio per queste ragioni,
costituzionalmente illegittimo. Ciò rende in concreto piuttosto difficile – e si potrebbe
dire anche improbabile – che sia riscontrata la sussistenza della lesione del giudicato
costituzionale, così come siffatto vizio è stato rappresentato nelle ordinanze di rimessione,
vale a dire come esito determinato dalla sostanziale riproduzione del precedente
impianto legislativo mediante un corpus normativo sostanzialmente sovrapponibile – nel
contenuto, nelle finalità e dunque nella motivazione sostanziale che lo sorregge – a quello
già dichiarato costituzionalmente illegittimo.
9. Venendo adesso agli altri due vizi che abbiamo qui definito “generali” e “capitali”,
e che presumibilmente si presentano come il punto di attacco più consistente di tutte le
ordinanze di rimessione nei riguardi della legge in questione, essi sono rappresentati
dalle violazioni degli artt. 3 e 138 Cost., seppure vada sottolineato che nel dispositivo di
una delle due ordinanze provenienti da Milano (la n. 397/2008) non si richiami espressamente
il principio di eguaglianza tra i vizi di costituzionalità conclusivamente – e
dunque “formalmente” – prospettati. In ogni caso, nell’ambito delle parti motive di tutte
le ordinanze tale vizio è abbondantemente sviluppato, seppure con argomentazioni formulate
con modalità piuttosto diverse, talvolta molto stringate e talora, invece, alquanto
articolate e sovrapposte, e dunque rendendo non facile il compito di chi dovrà dedicarsi
alla precisa ricostruzione del thema decidendum sottoposto al giudice costituzionale. Ad
esempio, nell’appena ricordata ordinanza n. 397/2008 della I Sezione penale del Tribunale
di Milano si rileva che la nuova legge modifichi parzialmente la disciplina della
legge del 2003 già dichiarata incostituzionale dalla Corte, anzi così riconoscendo espressamente
che la legge abbia “eliminato alcuni punti già censurati dalla Corte” ed in
specie circa l’indeterminatezza del periodo di sospensione e la garanzia del diritto al
processo sia a favore dell’imputato che della parte civile. Dall’altro lato, nella stessa ordinanza,
si afferma apoditticamente che anche con le ricordate modifiche la legge “incorre
nuovamente nell’illegittimità costituzionale, già ritenuta dalla Corte sotto il profilo
della violazione dell’art. 3”, facendone così derivare la violazione del giudicato costituzionale
di cui si è fatto cenno sopra. A ben vedere, circa la permanenza del contrasto
con il principio di eguaglianza – qualora la Corte lo ritenesse comunque sollevato “sostanzialmente”,
giacché, come detto, manca un espresso riferimento nel dispositivo fina-
65
Così M. RUOTOLO, Legge Alfano e vizio da riproduzione di norme dichiarate incostituzionali,
cit., 787.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 23
le – questa ordinanza di Milano appare sin troppo essenziale, per non dire lacunosa e
perciò priva di una qualche indispensabile motivazione in ordine alla sussistenza del requisito
della non manifesta infondatezza, aspetto che perciò appare critico anche alla luce
dell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale assai stringente in tema di controllo
su questo necessario connotato dell’atto introduttivo del giudizio.
Diversamente, nell’ordinanza proveniente dal G.i.p. del Tribunale di Roma (la n. 9
del 2008), il vizio attinente all’art. 3 Cost. è ricostruito sotto una triplice veste: come vizio
autonomo, ossia come violazione del “principio di parità dei cittadini di fronte alla
giurisdizione, manifestazione a sua volta del principio di eguaglianza formale dinanzi
alla legge”; come vizio collegato alla violazione dell’art. 138 Cost., in quanto la “deroga
al principio di eguaglianza davanti alla giurisdizione e alla legge” non è stata disposta
con una legge di rango costituzionale; ed infine come violazione del principio di “eguaglianza
sostanziale (art. 3, comma 2, Cost.), sotto il profilo della irragionevolezza del
suo connotato derogatorio rispetto al diritto comune”. In ordine a quest’ultimo versante,
tuttavia, non si comprende appieno il riferimento al secondo comma dell’art. 3, in quanto
potrebbe rilevarsi che la ragionevolezza è un canone inerente al principio di eguaglianza
in senso lato, e non soltanto a quelle estrinsecazioni dell’istanza egualitaria che
trovano esplicitazione nel secondo comma dell’art. 3 Cost., salvo che si ritenga – ma
con esiti del tutto contrapposti a quelli che vorrebbero far valere – che il meccanismo
della sospensione processuale per i reati extrafunzionali costituisca una forma di rimozione
di “ostacoli” concretamente posti all’esercizio di una libertà politica.
Poi, circa il primo profilo della violazione del principio di eguaglianza, può sottolinearsi
che nella stessa ordinanza n. 9/2008 si specifica che è uno dei “principi fondamentali
del moderno Stato di diritto” che “nessuna legge, sia costituzionale e tanto meno
ordinaria”, può sovvertire. Così ragionando, tuttavia, il primo ed il secondo profilo prospettati
in ordine alla presunta violazione del principio di eguaglianza non solo vengono
a sovrapporsi, ma addirittura a porsi in diretta ed immediata contraddizione. Infatti, se si
ritiene, sulla base della prima argomentazione indicata nell’ordinanza, che una certa disciplina
normativa non possa essere dettata neppure con legge costituzionale, come si
può nello stesso tempo contestare la legge che pone tale disciplina, proprio per il mancato
uso della legge costituzionale stessa? L’ordinanza dunque sembra mostrare una qualche
incertezza nell’interpretare in modo univoco i parametri costituzionali da essa stessa
richiamati, in specie nel rapporto che collegherebbe gli artt. 3 e 138 Cost. Sul punto, una
dottrina particolarmente avvertita circa le tematiche dei principi costituzionali “inviolabili”
66 , suggerisce che, se la Corte cost. nella sent. n. 24/2004 ha riconosciuto l’esistenza
del principio di eguaglianza come principio fondamentale e dunque inviolabile
dello Stato di diritto, il problema allora non consiste tanto nel rivendicarne l’intangibilità
da parte di qualsivoglia legislatore (anche in sede costituzionale), quanto nel verificare
se proprio il “contenuto essenziale” di tale principio sia stato eventualmente leso
dalla disciplina posta dalla legge. Qualora si accetti tale lettura, il sindacato della Corte
connesso al rispetto o meno del principio di eguaglianza deve allora concentrarsi nel valutare
se la disciplina introdotta con la legge abbia o meno leso quella regola – per
l’appunto minima ed assolutamente inderogabile del nostro ordinamento costituzionale
– che pone un confine invalicabile alle leggi che intendano differenziare soltanto il trattamento
di alcuno rispetto al pari assoggettamento di tutti i cittadini alla giurisdizione
penale. Tuttavia, l’applicazione di un tale approccio valutativo implica la soluzione di
un problema davvero arduo: dove e come collocare il confine invalicabile di tale regola?
66 Si vedano le riflessioni di F. MODUGNO, Introduzione, cit., 769.

24
Giulio Maria Salerno
In quale modo, insomma, si può definire, con un sufficiente grado di sicurezza interpretativa
costituzionalmente fondata, il principio ultimo di giustizia delle leggi in ordine al
pari trattamento dei cittadini rispetto alla sottoposizione ai procedimenti giurisdizionali
in materia penale? Insomma, a quali condizioni minime ed inderogabili il principio di
eguaglianza si considera violato per il solo fatto di “creare su questo punto situazioni diverse
da cittadino a cittadino” 67 ? Del resto, se si intendesse utilizzare il suggerimento di
chi correttamente rileva che “quanto più basso risulta il grado di generalità-astrattezza
della previsione legislativa, tanto più alto è il sospetto di una sua irragionevolezza” 68 , si
sposterebbe l’indagine sul piano della ragionevolezza della disciplina, e dunque si rinuncerebbe
ad affrontare la ricerca del limite assoluto della “personalità” delle condizioni
al di sotto del quale la legge non può riferire la sua applicazione. E tale ricerca appare
vieppiù problematica se si ricorda quella pronuncia della Corte costituzionale 69 ove,
con riferimento ad un tema accostabile a quello in questione, quello cioè della “riserva
della giurisdizione”, si è negato che trattasi di un “principio supremo” che nemmeno
una legge “avente copertura costituzionale potrebbe superare”. A tal proposito si è
sì specificato che “la giurisdizione sia principio caratteristico della sovranità e di questa
rappresenti un elemento costitutivo”, ma nel contempo si è significativamente aggiunto
che “un’inderogabilità assoluta della giurisdizione statale non risulta da espresse norme
della Costituzione, né è deducibile, con particolare riguardo alla materia civile, dai principi
generali del nostro ordinamento, nel quale ipotesi di deroga sono stabilite da leggi
ordinarie (art. 2 c.p.p.)”. Insomma si è “riconosciuta la compatibilità con il nuovo ordinamento
costituzionale di una deroga alla giurisdizione che sia razionalmente e politicamente
giustificabile” (corsivi nostri), e dunque si è ammessa tale deroga in quanto essa
trovi appunto una “giustificazione” costituzionalmente apprezzabile. Siffatta giustificazione
nel caso delle vicende sottoposte al nostro esame non può del tutto negarsi, in
quanto, come detto sopra, l’innescarsi di un procedimento penale per reati extrafunzionali
nei confronti delle alte cariche dello Stato potrebbe incidere in modo pericoloso o
addirittura irreparabile sul funzionamento o sulla stabilità delle istituzioni da esse presiedute
ovvero, in particolare, sulla stessa forma di governo costituzionalmente delineata.
A tacer d’altro, la presenza di un’apposita disciplina in materia appare giustificata, ad
esempio, nel caso del Presidente della Repubblica, là dove per far cessare una crisi istituzionale
che potrebbe avere effetti dirompenti per l’intero ordinamento l’alternativa
consisterebbe o nella successiva remissione dell’accusa formulata in sede giudiziaria o
nelle dimissioni più o meno spontaneamente rassegnate dallo stesso Capo dello Stato.
Ancora, nel caso del Presidente del Consiglio, si potrebbe innescare un conflitto non facilmente
risolvibile tra la permanenza dell’esecutivo tutto – qualora il Parlamento,
nell’esercizio delle sue competenze, intendesse confermare la fiducia nei confronti del
Governo e dunque dello stesso Presidente del Consiglio-, e l’esercizio della giurisdizione
penale concretizzatasi, ad esempio, nell’apprestamento di misure cautelari di carattere
personale. E conseguenze parimenti dannose per la stabilità ed il funzionamento costituzionalmente
corretto delle istituzioni, potrebbero verificarsi qualora l’accertamento
della responsabilità penale coinvolgesse il Presidente del Senato proprio nell’adempimento
della sua funzione di supplente del Capo dello Stato oppure il Presidente della
67 Ricordando l’espressione impiegata da C. ESPOSITO, Eguaglianza e giustizia nell’art. 3 della
Costituzione, in ID., La Costituzione italiana. Saggi, Cedam, Padova, 1954, 31,
68 Considerazione formulata da A. PUGIOTTO, Lodo Maccanico, non una (semplice) sospensione,
ma una vera immunità, in D&G, n. 29/2003, 31.
69 Cfr. Corte cost. n. 175 del 1973, ed in specie il punto 2 del Considerato in diritto.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 25
Camera nelle molteplici occasioni in cui questi presiede il Parlamento in seduta comune,
ovvero allorché entrambi svolgono ulteriori compiti costituzionalmente garantiti, cioè
quando, ad esempio, sono tenuti a fornire al Capo dello Stato il loro parere sullo scioglimento
delle Camere. Siffatte evenienze non sono state espressamente considerate dal
costituente che, talora consapevolmente 70 , ha preferito non disciplinare la presenza di
vicende processuali per reati extrafunzionali dei titolari delle più alte cariche dello Stato,
ma la loro concreta verificabilità pone seri problemi di carattere istituzionale e dunque
di rilievo costituzionale, in ordine ai quali, in assenza di una qualsivoglia disciplina legislativa
sul punto, sarebbe non facile porre rimedio. Certo, gli organi rappresentativi e le
forze politiche ivi presenti potrebbero cedere alla pressione delle accuse formulate in
sede giudiziaria e sostenute da una parte dell’opinione pubblica, indurre alle dimissioni i
titolari delle alte cariche dello Stato e sostituirli con altre persone. Così come, al contrario,
lo scontro potrebbe giungere all’adozione di atti d’urgenza volti a negare efficacia ai
provvedimenti adottati dagli organi giurisdizionali, innescandosi altri conflitti in ordine
alla legittimità di tali atti. Del resto, l’acutezza delle controversie che si sono verificate
nel recente passato tra la sfera della politica e quella della giurisdizione, così come la
delicatezza e la gravità delle vicende processuali che potrebbero coinvolgere le istituzioni
pubbliche di più alto rango, impongono di non potersi più affidarsi alla sola prassi.
Ad esempio, nulla può escludere che l’impostazione seguita dagli organi giudiziari che
si sono mostrati favorevoli alla tesi dell’improcedibilità temporanea per quanto concerne
i reati extrafunzionali del Capo dello Stato, possa repentinamente mutare di segno. E del
resto, davvero non si comprende perché la sospensione dell’esercizio della giurisdizione
penale sia da considerarsi legittima ovvero fondata su “ragione” e “verità” qualora sia
decisa ed attuata autonomamente dall’ordine giudiziario, e dunque in via di prassi ed in
assenza di una qualsivoglia norma di legge, e viceversa costituisca una lesione dei principi
fondamentali dello Stato di diritto quando è prevista e circoscritta – e, certo, deve
sempre esserlo in conformità ai canoni posti dalla Costituzione – dalla legge stessa.
In definitiva, questa appare la prospettiva argomentativa utilizzata dalla Corte allorché
essa ha giudicato la l. n. 140 del 2003, concentrandosi sulla ragionevolezza di
quest’ultima e dunque non escludendo la giustificazione che ne era alla base, ma prendendo
dettagliatamente in considerazione le peculiari caratteristiche del meccanismo sospensivo
predisposto nella legge stessa. Siffatto meccanismo, per l’appunto, è stato dichiarato
incostituzionale perché prevedeva un “automatismo generalizzato della sospensione
(che) incide, menomandolo sul diritto di difesa dell’imputato”, perché era “sacrificato
il diritto della parte civile”, perché non teneva conto del fatto che “all’effettività
dell’esercizio della giurisdizione non sono indifferenti i tempi del processo”, e perché si
accomunava “in unica disciplina cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura,
ma anche per la natura della funzioni e distingue (…) i Presidenti” degli organi “rispetto
agli altri componenti degli organi da loro presieduti”, richiamandosi in particolare che
l’applicazione della disciplina della sospensione anche al Presidente della Corte costituzionale
risultava irragionevole tenuto conto dell’immunità accordata a tutti i giudici costituzionali
ai sensi della l. cost. n. 1 del 1948.
Ed allora, anche nei confronti della legge del 2008 appare probabile che la verifica di
costituzionalità si possa muovere ancora e soprattutto sul piano della razionalità e della
70 Come noto, una tale eventualità è stata senz’altro affrontata dai costituenti in ordine alla figura
del Capo dello Stato, ma si preferì evitare la predisposizione di un’apposita disciplina costituzionale
“in considerazione dell’alta posizione del presidente che avrebbe reso irriguardosa l’ipotesi”; così si
esprime C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, I, Cedam, Padova, 1975, 545.

26
Giulio Maria Salerno
ragionevolezza. Più esattamente, dovrebbe dirsi che la violazione del principio di eguaglianza
sussisterebbe qualora la nuova disciplina apprestata dal legislatore ed articolata
in una pluralità di condizioni e limiti prima non previsti dal legislatore del 2003, non risultasse
– ad esempio, in qualche sua specifica porzione – congrua e dunque giustificata,
e pertanto ragionevole, in connessione alle molteplici istanze che qui assumono rilievo
costituzionale. Circa l’automatismo generalizzato che incide sul diritto di difesa, può ricordarsi
che nella legge del 2008 è stata prevista la rinuncia da parte dell’imputato,
strumento peraltro ragionevolmente applicabile proprio là dove si tratta di tutelare un
“diritto”, come ha ricordato la Corte nel 2004, e dunque una situazione giuridica di vantaggio
al cui esercizio soltanto lo stesso titolare appare legittimato a rinunciare. Circa “il
diritto della parte civile”, la legge del 2008 ha posto un’apposita disciplina che garantisce
egualmente la soddisfazione degli interessi in sede civile pur mantenendosi fermo il
regime di sospensione del procedimento penale. Circa l’effettività della giurisdizione,
nella legge del 2008 sono state introdotte apposite regole che circoscrivono temporalmente
la durata della sospensione e, salvo una sola eccezione – peraltro anch’essa dai
confini predeterminati – ne impediscono la reiterazione, così come, a tutela dell’efficienza
del processo, si è consentita l’assunzione delle prove non rinviabili. Circa la disciplina
dei giudici costituzionali, infine, si è esclusa la carica del Presidente della Corte
costituzionale dal meccanismo sospensivo, così facendo venir meno la predetta irragionevolezza.
Invero, su questi specifici versanti, le motivazioni presenti nelle ordinanze di
rimessione non sembrano svolgere consistenti considerazioni in ordine alla irrazionalità
o alla irragionevolezza delle specifiche scelte operate dal legislatore, ma si limitano
piuttosto a contestarle facendo generico appello al principio di eguaglianza.
Va segnalato che un’ulteriore e diversa lettura della violazione del principio di eguaglianza
è presente nell’altra ordinanza proveniente da Milano, la n. 398/2008, ove l’art.
3 Cost. ed in specie il canone della ragionevolezza sono richiamati, come sopra accennato,
in connessione alla violazione degli artt. 68 e 96 Cost., in quanto, dal primo punto
di vista, si ritiene irragionevole la mancata menzione dell’art. 68 Cost. tra i casi fatti salvi
dalla l. n. 124 del 2008, e dal secondo punto di vista si afferma “l’assoluta irragionevolezza”
della legge in quanto per un verso con una fonte di legge ordinaria si stabilisce
per i reati extrafunzionali una disciplina diversa da quella voluta dalla Costituzione per i
reati ministeriali – sicché ne discenderebbe che lo stesso bene giuridico sarebbe tutelato
con normative differenziate –, e per altro verso si assoggetta, sempre per i reati extrafunzionali,
il Presidente del Consiglio ad uno jus singolare e soprattutto distinto da quello
dei ministri, e quindi dettando una disciplina contrastante con il principio risultante
dall’art. 96 Cost. che invece regola in modo uniforme la responsabilità ministeriale di
tutti i componenti del Governo. Iniziando dalla censura circa la presunta “assoluta irragionevolezza”,
nell’ordinanza non risultano tuttavia specificate quelle argomentazioni
che dovrebbero consentire di dimostrare l’irragionevolezza della scelta differenziata
compiuta dal legislatore. A ben vedere, poiché i reati extrafunzionali costituiscono fattispecie
evidentemente diverse – ed accomunate soltanto dal profilo soggettivo – rispetto
ai reati funzionali, proprio la previsione di un trattamento conseguentemente differenziato
(ossia la sospensione del processo al posto della subordinazione dell’esercizio della
giurisdizione ordinaria all’autorizzazione a procedere disposta da un organo politico,
ovvero al posto dell’accusa formulata in sede politica e poi giudicata dalla Corte costituzionale)
appare più giustificato – e dunque coerente con il principio di eguaglianza –
di quanto sarebbe stata l’assimilazione delle diverse fattispecie alla stessa disciplina. In
ordine all’art. 68 Cost., poi, può rilevarsi, come detto sopra, che l’istituto della sospensione
predisposto dalla legge si aggiunge, ma non si contrappone, alle guarentigie già

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 27
disposte dalla Costituzione e di cui quindi non è preclusa la permanente efficacia.
Resta da affrontare il dubbio attinente al necessario ricorso allo strumento della legge
costituzionale, sulla base dell’assunto che si tratterebbe di una materia riservata alla Costituzione
in quanto quest’ultima già determina – in alcune sue specifiche disposizioni
(in specie gli artt. 90 e 96) e secondo meccanismi certamente diversi dalla sospensione
dalla giurisdizione – alcuni tratti della disciplina dei rapporti tra i titolari dei più rilevanti
organi rappresentativi dello Stato e l’esercizio della giurisdizione. In altri termini, si è
sintetizzato che “l’equilibrio tra sfera istituzionale e sfera giurisdizionale è scritto nella
Costituzione e solo con legge costituzionale può essere mutato” 71 . Ma, a tal proposito,
può rilevarsi che soltanto un “certo” equilibrio è definito dalla Costituzione, nel senso
che essa, nelle sue distinte disposizioni, non si occupa del profilo relativo alla responsabilità
extrafunzionale dei titolari delle cariche politiche. Insomma, i costituenti (e coloro
che vi sono succeduti), salvo quanto inizialmente disposto con l’autorizzazione a procedere
per i parlamentari nell’art. 68 Cost., non hanno preso in considerazione – talora
consapevolmente, talora meno consapevolmente – l’incidenza dell’accertamento delle
responsabilità penali in ordine a fatti estranei all’esercizio delle funzioni pubbliche né
nell’art. 90 Cost., né nell’art. 96 Cost., né tanto meno nella disposizione che esprime la
regola generale sulla possibilità di differenziare con legge il trattamento normativo delle
responsabilità dei pubblici funzionari, ossia nell’art. 28 Cost. Anzi, a tal proposito si è
rilevato che l’applicazione dell’argumentum a contrario, quello cioè che impedirebbe al
legislatore di intervenire introducendo un istituto di protezione ulteriore rispetto a quelli
costituzionalmente previsti per le responsabilità funzionali, significherebbe equiparare
erroneamente ciò che è “qualificato” costituzionalmente a ciò che non lo è, cioè all’“inqualificato”
72 . Come detto, la legge in questione non estende ai reati extrafunzionali
gli istituti già previsti dalla Costituzione per i reati funzionali, ma ne predispone uno –
la sospensione temporanea dalla giurisdizione – che non è né riconducibile in senso estensivo
o analogico ai meccanismi previsti da quest’ultima, né derogatorio rispetto alle
disposizioni costituzionali che li regolano, in quanto la legge in esame non sottrae talune
fattispecie dalla disciplina posta dalla Costituzione, assoggettandole nel contempo ad
un’altra e differenziata regolamentazione. Dunque, non può dirsi che con la legge in
questione si siano “estesi, oltre i casi previsti dalla Costituzione, le ipotesi di improcedibilità
soggettiva o delle condizioni soggettive di improcedibilità” 73 . In ogni caso, al di là
della problematica applicazione dei canoni che devono guidare l’interprete allorché si
debbano colmare le lacune dell’ordinamento, la prospettazione del vizio qui in considerazione
presenta altre debolezze. Innanzitutto, ricordando la giurisprudenza costituzionale
relativa all’ultimo comma dell’art. 72 Cost. – là dove si riserva all’Assemblea
l’approvazione delle leggi “in materia costituzionale” – la definizione della materia costituzionale
è stata interpretata, come noto, in senso formale e non sostanziale 74 , sicché
71
Così A. PUGIOTTO, Letture e riletture, cit., 781.
72
Così F. MODUGNO, Introduzione, cit., 771.
73
Ipotesi che determinano la violazione del principio di eguaglianza secondo C. ESPOSITO, Eguaglianza
e giustizia nell’art. 3 della Costituzione, cit., 32 in quanto “tali improcedibilità (…) in definitiva,
privano di concreta efficacia la legge rispetto a determinati cittadini e creano diseguaglianze
formali tra di essi”.
74
Cfr. sent. n. 168/1963 della Corte costituzionale, ove si è negato che le “leggi in materia costituzionale”
siano “per la sostanza” – cioè proprio in quanto oggettualmente riferite ad una data materia
– leggi “differenziate dalle leggi di revisione costituzionale e dalle altre leggi costituzionali menzionate
nell’art. 138 Cost.” (v. punto 2 del Considerato in diritto).

28
Giulio Maria Salerno
risulta confermato che soltanto quanto è già espressamente coperto da una regola di rango
costituzionale costituisce un ambito precettivo esclusivamente riservato al successivo
intervento del legislatore costituzionale. In breve, soltanto allorché si intenda introdurre
una vera e propria deroga ad un determinato disposto costituzionale – sottraendo quindi
talune fattispecie dalla soggezione alla vigente disciplina costituzionale al fine di regolarle
in modo diverso e dunque singolare rispetto alla regola generale posta dalla Costituzione
stessa –, è necessario ricorrere alla forma della legge costituzionale. Del resto,
non sussistono in Costituzione riserve di legge costituzionale né in ordine alla complessiva
disciplina dello status, né, più specificamente, in relazione alla determinazione delle
condizioni volte a fornire “garanzie di indipendenza” 75 ai titolari degli organi di vertice
dello Stato che sono interessati dalla legge in oggetto. Anzi, come noto, sussistono
disposizioni poste con sola legge ordinaria che assicurano l’insindacabilità in sede giudiziaria
delle opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni da parte degli appartenenti
ad un organo di rilievo costituzionale, il Consiglio superiore della magistratura 76 ,
e rispetto ai quali la Costituzione non pone un’espressa riserva di legge costituzionale in
ordine allo specifico status. E, può aggiungersi, la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi
sul punto, non ha censurato il fatto che siffatta non punibilità sia stata disposta
con semplice legge ordinaria, ma ha ritenuto che la legittimità di tale scriminante sia
“nella logica della Costituzione”, considerate sia la posizione del Consiglio superiore
della magistratura quale organo di rilievo costituzionale, sia la specificità delle funzioni
costituzionalmente spettategli, sia, infine, le garanzie che esso è chiamato ad offrire in
tali campi 77 . Insomma, è stata la complessiva “logica della Costituzione” a consentire e
giustificare l’intervento del legislatore ordinario, pur in assenza di apposita disposizione
costituzionale che autorizzi espressamente l’introduzione di un trattamento differenziato
rispetto all’esercizio della giurisdizione.
Neppure, tornando alla seconda delle predette obiezioni, può sostenersi che il ricorso
alla legge di rango costituzionale sarebbe imposto dal fatto stesso che la legge ponga
una disciplina differenziata rispetto al “diritto comune”, ovvero alla regola generale
risultante dalla disciplina dettata dalle leggi vigenti in tema di soggezione alla giurisdizione
penale, perché ciò implicherebbe la paradossale conseguenza che ogni legge
che disciplinasse talune situazioni o fattispecie in modo singolare o comunque diverso
dalla regola generalmente applicabile, avrebbe bisogno di essere approvata con la
forma delle legge costituzionale. In altri termini, la violazione del principio di rigidità
costituzionale posto dall’art. 138 Cost. non può essere considerata come automatica e
diretta conseguenza della presunta violazione del principio di eguaglianza.
Infine, si è correttamente rilevato che la disciplina della sospensione dei processi penali
concerne un ambito che non è né costituzionalmente escluso, né costituzionalmente
incluso 78 . Da ciò si è fatto tuttavia discendere che dovrebbe valere una sorta di brocardo
aggiornato – ed anzi forgiato secondo un’interpretazione originalista che da noi non ha
mai avuto particolare fortuna – secondo cui “chi tace non dice niente e tanto meno ac-
75 Tali garanzie, viceversa, sono espressamente riservate alla disciplina della “legge costituzionale”
soltanto per quanto concerne la posizione dei componenti della Corte costituzionale ai sensi
dell’art. 137, comma 1, Cost.
76 Così è stato disposto con l’art. 5 della l. 3 gennaio 1981, n. 1, che ha inserito l’art. 32-bis nella l.
24 marzo 1958, n. 195 che reca “Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore
della magistratura”.
77 Cfr. Corte cost. n. 148/1983.
78 Così F. MODUGNO, Introduzione, cit., 771.

La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato 29
consente a una scelta così rilevante soltanto per implicito” 79 . A questo proposito, come
prima accennato, non sembra che qui ci si trovi nel campo del costituzionalmente “inqualificato”
ossia in una sorta di vuoto costituzionale, giacché almeno un interesse, seppure
dedotto in via giurisprudenziale, concorre a definire il quadro delle istanze di rilievo
costituzionale di cui legislatore può farsi garante. E, come si ben detto, la Costituzione
vivente “non è altro che la Carta costituzionale in quanto ricostruita e applicata” 80 ;
essa è, in definitiva, un sistema normativo in continua evoluzione ed alla cui specificazione,
concretizzazione e stabilizzazione 81 contribuisce con un ruolo di primo piano
proprio la giurisprudenza elaborata dalla Corte costituzionale.
79 Così L. ELIA, Sul cd. lodo Alfano, cit.
80 In tal senso si esprime L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Il Mulino, Bologna, 1996, 145.
81 Sulla “stabilizzazione della vita costituzionale” dell’ordinamento, si veda C. ESPOSITO, voce
Consuetudine (dir. cost.), in Enc. dir., IX, Giuffrè, Milano, 1961, in specie 469 ss.

QUESTIONI PROCESSUALI
NELL’APPLICAZIONE DELLA LEGGE 23 LUGLIO 2008, N. 124
di RENZO ORLANDI *
SOMMARIO: 1 Preambolo. – 2. L’obbligo di sospendere i processi (commi 1 e 7). – 3. Rinuncia della
sospensione da parte dell’imputato (comma 2). – 4. La sospensione non reiterabile (5). – 5. La parte
civile (comma 6). – 6. La sospensione della prescrizione (comma 4).
1. Il cosiddetto lodo Alfano ribadisce con qualche variazione, l’antecedente rappresentato
dal cosiddetto lodo Schifani del 2003, dichiarato illegittimo dalla Corte cost. con
la sent. n. 24/2004. Entrambi questi provvedimenti legislativi invertono la netta tendenza
degli anni precedenti caratterizzata da una progressiva soppressione o limitazione di
privilegi e immunità assicurate a uomini politici e pubblici ufficiali. Penso all’autorizzazione
a procedere in favore della polizia per reati commessi con l’uso delle armi, cancellata
nel 1963 (sent. n. 94) dalla Corte costituzionale e, ancora, alle garanzie amministrative
in favore di sindaci e prefetti, abolite sempre dalla Corte cost. nel 1965 (sent. n.
4). Analoghe prerogative immunitarie previste a vantaggio di funzionari addetti alla
Commissione Inquirente del Parlamento e alla Corte cost. (l. n. 20 del 1962) sono state
abolite dalla l. n. 170 del 1978. La specialissima Commissione parlamentare istituita per
perseguire i reati ministeriali, è stata cancellata dalla consultazione referendaria del
1987. L’autorizzazione a procedere necessaria per perseguire i parlamentari è stata abolita
con legge costituzionale nel 1993, per ragioni di “opportunità” politica. E la già citata
sent. 24/2004 conclude la nutrita serie dei provvedimenti improntati all’eliminazione
di immunità considerate incompatibili con il principio di eguaglianza.
Di fronte a una simile evoluzione normativa, che rispecchia il generale sfavore politico
per le garanzie immunitarie, viene da chiedersi quale ragione abbia indotto il legislatore
a ripristinare, con pervicacia, dopo il tentativo andato male nel 2003, il privilegio
processuale per i quattro presidenti.
Cominciamo con l’esaminare le rivelazioni fornite al riguardo dai protagonisti della
riforma culminata nella fulminea approvazione della l. n. 124 del 2008. Fra i motivi che
il ministro della giustizia ha ritenuto di addurre sta un rilievo tratto proprio dalla sent.
24/2004 della Corte cost. L’iniziativa sarebbe giustificata dall’esigenza di tutelare il “sereno
svolgimento delle funzioni che fanno capo alle più alte cariche dello Stato”: in
quell’esigenza la Corte ravvisò un “interesse apprezzabile dell’ordinamento”. Espressione
sibillina e allusiva (soprattutto per l’aggettivo “apprezzabile”), non necessariamente
riferibile a un interesse capace di giustificare una deroga al principio di eguaglianza.
Ma ammettiamo pure che sia così, vale a dire che l’interesse al sereno svolgimento
delle funzioni dei quattro presidenti sia di vitale importanza per il corretto fun-
* Ordinario di Diritto processuale penale, Università di Bologna.

Questioni processuali nell’applicazione della legge 23 luglio 2008, n. 124 31
zionamento delle nostre istituzioni. Se così fosse, lo si sarebbe potuto (e, direi, dovuto)
tutelare ben prima del luglio 2008, già all’indomani della sent. 24/2004 che dichiarava
illegittimo l’art. 1 della citata l. 140 del 2003. La maggioranza della XIV legislatura
(pressoché identica all’attuale) ha avuto più di due anni a disposizione (dal febbraio
2004 al marzo 2006) e numeri sufficienti in Parlamento per varare un provvedimento
capace di tutelare quell’“apprezzabile interesse”. Perché non lo si è fatto? Perché non si
è tratto spunto dalla declaratoria di illegittimità per approvare una legge che, tenendo
conto dei paletti posti dalla Corte, tutelasse le alte cariche in maniera da non ledere principi
costituzionali? Evidentemente, la cosa non è parsa così importante, né così urgente.
Lo è diventata, importante e urgente, solo più tardi, nel corso della presente legislatura,
alla vigilia di un dibattimento che si stava per chiudere nei confronti di una delle alte cariche.
Si rafforza quindi il sospetto che la sospensione processuale imposta dalla l. n.
124 del 2008 abbia la sua ragion d’essere in motivi contingenti, precisamente nell’opportunità
di evitare una pronosticabile condanna a carico di questo alto dignitario; non
in lacune del nostro ordinamento politico-costituzionale tali da giustificare un’organica
revisione delle norme che regolano il rapporto fra giustizia e politica. Il motivo addotto
dal ministro appare perciò pretestuoso e tale da dissimulare (più che spiegare) la vera
ragione dell’intervento legislativo.
La vera ratio ispiratrice della l. n. 124 del 2008 emerge chiara e netta, senza infingimenti
né giri di parole, dalla lettera inviata il 26 giugno 2008 dal Presidente del Consiglio
al Presidente del Senato. Vi si lamenta la pervicace inclinazione dei magistrati milanesi
a perseguire penalmente il premier in carica. In un passaggio cruciale di quella
missiva si parla di “…ennesimo stupefacente tentativo di un sostituto procuratore milanese
di utilizzare la giustizia a fini mediatici e politici, in ciò supportato da un Tribunale
anch’esso politicizzato e supinamente adagiato sulla tesi accusatoria”. Anche supponendo
che la critica abbia un qualche fondamento, l’assunto non può essere posto a sostegno
di una norma sul tipo di quella varata con la l. n. 124 del 2008. Non è ammissibile
paralizzare l’attività di accertamento penale, sul presupposto di un uso distorto della
funzione giudiziaria. Dev’essere il processo la sede per discutere e semmai rimediare
eventuali storture o errori nell’applicazione di norme sia sostanziali sia processuali. Del
resto è lo stesso Presidente del consiglio, nella lettera citata, qualche riga sotto, a preannunciare
una dichiarazione di ricusazione, indicando così il rimedio adeguato alla patologia
denunciata. Fin qui, il discorso corre sul filo di una critica politica che qualifica
come inopportuna una scelta legislativa, motivata da una sorta di risentimento contingente
rispetto all’asserita scorrettezza di taluni magistrati (non più di due o tre) operanti
presso l’ufficio giudiziario milanese.
Ma la valutazione (tutta politica) di inopportunità diventa giuridicamente pregnante
quando si fa critica della discrezionalità legislativa e dei limiti costituzionali entro i quali
essa è costretta. Sospendere il processo nei confronti di alcuni soggetti, sul presupposto
che l’autorità giudiziaria abusi dei propri poteri è scelta che porta in sé i germi della
sproporzione. In altre parole, legiferare supponendo la sistematica malafede del magistrato
penale porta inevitabilmente a soluzioni squilibrate. Sono in gioco interessi in
contrasto, sicché si impone un bilanciamento ragionevole. E l’interesse al perseguimento
dei reati non potrà esser assicurato in maniera ragionevole, se l’idealtipo del magistrato
è quello del farabutto che abusa sistematicamente del potere confidatogli.
La sent. n. 24/2004 aveva censurato la non sottoponibilità a processo dei cinque presidenti
ritenendola irragionevole perché “generale, automatica e di durata indeterminata”.
Un modo per dire che la tutela apprestata alla carica pubblica era sproporzionata al
fine perseguito. Eccessivo il costo imposto all’interesse pubblico di perseguire i reati,

32
Renzo Orlandi
oltre che al diritto di difesa dello stesso imputato e delle eventuali parti civili.
Il testo odierno è diverso, redatto tenendo conto dei rilievi svolti dalla Corte cost.
nella citata sent. n. 24/2004. Ma è sufficiente a salvarlo da censure di illegittimità?
È quel che si cercherà di stabilire, analizzando le nuove regole processuali previste
dall’art. 1, l. n. 124 del 2008.
Prescindo qui dall’esaminare i profili di stretta pertinenza del diritto costituzionale,
come il problema (già esaurientemente svolto dal prof. Salerno), se sia legittimo intervenire
con legge ordinaria sul delicato terreno delle immunità politiche. Una sola notazione,
a questo riguardo mi sembra opportuna. Penso che argomenti in favore della
tesi negativa si possano trarre da Corte cost. n. 300/1984 (sentenza stranamente poco o
nulla considerata nelle discussioni sul c.d. lodo Alfano). In quel caso era in discussione
l’estensione di una garanzia immunitaria (l’autorizzazione a procedere) effettuata
con legge ordinaria (l. n. 437 del 1966 e l. n. 150 del 1977) in favore dei parlamentari
europei. La Corte considerò legittima quell’estensione, ma lo fece sulla base del rilievo
che le leggi impugnate, essendo attuative di un trattato internazionale (Trattato che
istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee e
Protocollo sui privilegi e le immunità firmati a Bruxelles l’8 aprile 1965), trovavano la
propria ratio giustificatrice nell’art. 11 Cost. La limitazione di sovranità che ne scaturiva
aveva, pertanto, un preciso ancoraggio costituzionale. Non poteva essere censurata
né sotto il profilo del principio di eguaglianza, né per un asserito contrasto con il
principio di obbligatorietà dell’azione penale. In quella sentenza la Corte poteva affermare
che “non esistono più nell’Ordinamento prerogative, dipendenti da leggi ordinarie,
che subordinino a condizioni di procedibilità l’azione penale nei confronti di
persone diverse da quelle contemplate dalla Costituzione o da leggi costituzionali”. Si
dirà che l’autorizzazione a procedere è cosa diversa dalla sospensione del processo,
sicché quel che disse la Corte cost. nel 1984 non può valere per la legge del 2008. In
realtà, i due istituti hanno un tratto comune che risulta decisivo per la soluzione del
nostro problema: ad entrambi la legge collega una situazione di improcedibilità a protezione
di una funzione politica. Non voglio però indugiare oltre su un punto che fuoriesce
dall’ambito del tema assegnatomi.
Passo dunque, senza esitare, all’esame delle regole processuali espresse nell’art. 1, l.
n. 124 del 2008, per valutarne la ragionevolezza e compatibilità con i parametri della
nostra Costituzione.
2. I processi riguardanti i quattro presidenti “sono sospesi dalla data di assunzione e
fino alla cessazione della carica o della funzione”.
Come si può notare, il punto di vista è quello del presidente che ha già un processo in
corso, altrimenti non si sarebbe detto che i processi “sono sospesi”. Si sospende solo ciò
che ha già avuto inizio. La situazione immaginata è, dunque, quella, affatto particolare,
di un presidente già sotto processo, che ne deve essere esentato. Un’ulteriore avvisaglia
(se ce ne fosse bisogno) del carattere personalistico della regola. Concepita su un piano
di maggior astrattezza, la disposizione avrebbe dovuto esser formulata come segue:
“Non possono essere sottoposti a processo …”. Così si esprimeva, come si ricorderà,
l’art. 1, l. n. 140 del 2003, che, sotto questo profilo, risultava formulato più correttamente.
Un evidente lapsus calami del legislatore frettoloso. E non c’è bisogno di scomodare
Sigmund Freud e la sua psicopatologia della vita quotidiana per capire cosa si celi dietro
quel lapsus.
Resta da stabilire (giacché la norma non lo prevede espressamente) come debba

Questioni processuali nell’applicazione della legge 23 luglio 2008, n. 124 33
comportarsi il magistrato, quando il processo penale per reato extrafunzionale inizia dopo
l’assunzione della carica. La soluzione dipende dal senso che si sceglie di attribuire
al termine “processo”.
Se lo si intende nel significato abitualmente assegnatogli dal codice di rito, come corrispondente
alla porzione di attività giudiziaria successiva all’esercizio dell’azione penale,
se ne trae la conclusione che non è vietata l’indagine preliminare nei confronti del
presidente. L’indagine potrebbe dunque essere portata avanti sino alla sua conclusione,
pur con i limiti imposti dalle norme costituzionali che proteggono i presidenti che siano
al contempo membri del parlamento (art. 68 commi 2 e 3 cost.).
Se, invece, il termine “processo” è inteso in senso più ampio, come sostenuto, ad esempio,
dal giudice romano con l’ord. 26 settembre 2008, nemmeno l’indagine preliminare
potrebbe essere avviata. Si potrebbe al più procedere all’iscrizione della notizia di
reato (art. 335 c.p.p.) e nulla più. Resterebbe poi salva l’eccezionale e per ciò stesso occasionale
assicurazione di mezzi di prova, da assumere con le modalità dell’incidente
probatorio (art. 1 comma 3 l. n. 124 del 2008).
La tesi che include nel divieto di procedere anche l’indagine preliminare poggia su
un duplice rilievo:
a) sul riferimento testuale (nel comma 7) a “ogni fase” del processo in corso: posto
che fra le partizioni del giudizio di primo grado va annoverata anche la “fase” delle indagini
preliminari, la legge – si sostiene – non può che riferirsi anche ad essa, quando
parla di “ogni fase”.
b) sulla possibilità di assumere l’incidente probatorio, fatta salva dal citato comma 3:
posto che l’incidente probatorio è un’eccezionale modalità di formazione della prova da
assumere durante l’indagine preliminare, perché non rinviabile al dibattimento, la disposizione
del comma 3 varrebbe come una sorta di interpretazione autentica del significato
da attribuire al termine “processo”.
Ritengo francamente poco convincenti entrambi gli argomenti. Con riguardo al primo,
va detto che un legislatore considerato inaffidabile quando usa il termine “processo”
lo è altrettanto quando usa una formula di stile quale “ogni fase, stato e grado”.
Quanto poi al richiamo che il citato comma 3 fa all’incidente probatorio, esso non
prova alcunché. Lo stesso giudice romano ricorda che – dopo Corte cost., sent. n.
77/1994 – gli artt. 392 ss. sono applicabili pure all’udienza preliminare, vale a dire a una
fase certamente appartenente al “processo” in senso stretto. E, se vogliamo mantenerci
sul piano delle incongruenze testuali, dobbiamo osservare che, qualora si fosse inteso
bloccare anche l’attività di indagine, si sarebbe dovuta prevedere una sospensione del
termine imposto all’indagine stessa (come accade ad esempio nell’art. 70 comma 3 seconda
parte c.p.p., quando il procedimento va sospeso per l’incapacità dell’imputato a
parteciparvi coscientemente). Ma, ripeto, la soluzione non va ricercata sul piano testuale,
proprio perché il legislatore si è dimostrato superficiale e poco consapevole nella
scelta delle parole.
Altro è l’argomento a mio avviso risolutivo e si tratta di argomento favorevole alla
tesi che vuole affrancata l’indagine preliminare dall’obbligo di sospensione del comma
1. Una paralisi completa del procedimento penale – con la sola eccezione delle prove
non rinviabili da assumere ex artt. 392 ss. – farebbe apparire il “costo” del privilegio assegnato
ai quattro presidenti più sproporzionato di quel che in realtà già non sia. Per
quale ragione, infatti, impedire alla polizia e al pubblico ministero di effettuare indagini
che non comportano la partecipazione dell’indagato e che, pertanto, non sono tali da interferire
con il sereno svolgimento della funzione pubblica? A meno che non si intenda
preservare i quattro presidenti anche dai contraccolpi psicologici che un’indagine a loro

34
Renzo Orlandi
carico comporterebbe. Ma se la tutela dell’interesse in questione dovesse spingersi davvero
così in là, resterebbe ben poco per salvare il contrapposto interesse al perseguimento
penale. Ogni indagine impedita sul nascere dopo anni di tregua forzata – interrotta solo
da eventuali e improbabili incidenti probatori – sarebbe destinata pressoché certamente
all’archiviazione. Soluzione sbilanciatissima, com’è facile intuire, tutta a svantaggio
dell’interesse al perseguimento penale.
C’è anzi da chiedersi se la stessa sospensione del processo (stricto sensu) non sia un
mezzo sproporzionato al fine di garantire il privilegio dei quattro presidenti.
Il “sereno svolgimento delle funzioni” loro assegnate non può comportare una “presunzione
assoluta di legittimo impedimento” a comparire davanti al giudice. È proprio
la sent. n. 24/2004 a metterci su questa strada. Quando in essa si afferma che lo svolgimento
(sereno) delle funzioni presidenziali è “interesse apprezzabile” si vuol intendere
che, a salvaguardarne l’esercizio, è sufficiente considerarle come motivi di legittimo
impedimento a comparire. Un legittimo impedimento temporaneo, non permanente. Per
questo è lecito dubitare che la sospensione del processo sia mezzo congruo e adeguato al
fine enunciato. Ad assicurare il sereno svolgimento della funzione dovrebbe essere sufficiente
l’accortezza del magistrato nel valutare i numerosi legittimi impedimenti di uomini
politici, certamente impegnati in molte attività istituzionali.
Le linee tracciate, a questo riguardo, da Corte cost., sent. n. 225/2001 possono fornire
un’utile guida. Si ricorderà quel passaggio in cui la Corte afferma che “vi sono giorni
della settimana (di massima, almeno il lunedì e il sabato, oltre naturalmente la domenica)
e periodi dell’anno in cui non vengono programmate riunioni degli organi parlamentari”.
Sarebbe sufficiente programmare l’attività processuale tenendo conto del calendario
di impegni governativi. Con un po’ di buona volontà ci si riesce. Del resto, molti capi
politici stranieri, con agende non meno ricche di quelle dei nostri quattro presidenti,
hanno affrontato processi penali, trovando il tempo per difendersi davanti al giudice. Intendo
dire, insomma, che un accettabile equilibrio fra interesse al perseguimento penale
e interesse a salvaguardare il sereno esercizio delle funzioni presidenziali può essere
trovato in una trasparente e leale applicazione delle norme sul legittimo impedimento,
secondo le indicazioni fornite dalla citata sent. n. 225/2001.
Nella scia di questo ragionamento è ravvisabile un contrasto anche con il principio di
ragionevole durata del processo. Impedire la chiusura del giudizio per un periodo così
prolungato non ha apprezzabili contropartite in termini di tutela dell’interesse al sereno
svolgimento della funzione presidenziale. Se il problema è quello di assicurare, qualche
volta, la partecipazione dell’imputato al processo lo si può risolvere con costi temporali
assai più ridotti. Come detto, agenda alla mano e un po’ di buona volontà, da parte di
tutti. Si consideri, inoltre, che vi sono fasi del processo, come ad esempio il ricorso in
cassazione, che non ammettono la partecipazione dell’imputato. Eppure questa legge
imporrebbe irragionevolmente la sospensione di un processo persino se pendente in cassazione.
3. Solitamente si rinuncia a un diritto disponibile. La garanzia politica (anche quando,
come in questo caso, assurge a privilegio) tutela un interesse pubblico e non dovrebbe,
pertanto, essere rinunciabile dal diretto interessato. Ma c’è di più. Se c’è un soggetto
che va tenuto al di fuori di una simile decisione, questo è proprio l’imputato. Non c’è
nulla di equilibrato nel far dipendere dalla volontà di quest’ultimo la scelta dell’interesse
da far prevalere. Il presidente-imputato è parte in causa. Come si può farne l’arbitro di

Questioni processuali nell’applicazione della legge 23 luglio 2008, n. 124 35
questo delicato bilanciamento fra i due interessi in gioco? Solo un soggetto formalmente
esterno alla contesa (Camera dei deputati, Senato) potrebbe aver qualche titolo ad intervenire,
per stabilire quale dei due interessi vada pur momentaneamente tacitato. Ma, allora,
dal modello della sospensione si passerebbe a quello dell’autorizzazione a procedere,
con la quale questa particolare ipotesi di sospensione processuale, bisogna ammetterlo,
ha innegabili analogie. Analoga, è, in particolare, la situazione di improcedibilità
provocata dall’art. 1, comma 1, l. n. 124 del 2008 a quella che si produce quando la richiesta
autorizzazione a procedere rimane senza risposta per l’intero corso della legislatura.
Più coerente con i postulati della divisione dei poteri sarebbe stato abbandonare
l’automatismo della sospensione processuale e assoggettare al filtro di un’autorizzazione
politica l’instaurazione del processo o la sua prosecuzione nei confronti delle
quattro alte cariche. Detto altrimenti, la rinuncia alla sospensione non è il modo più opportuno
per rompere quell’automatismo che Corte cost. n. 24/2004 aveva censurato come
irragionevole.
Né – a ben vedere – sarebbe stata sufficiente una soluzione sul tipo di quella adottata
in caso di sospensione del procedimento per essere l’imputato incapace di partecipare
coscientemente al processo. In siffatta situazione, l’art. 71 c.p.p. ammette che possano
essere assunte prove anche nell’interesse e su richiesta della difesa (comma 4) e che il
caso possa essere chiuso con una sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere
(comma 1). L’imputato incapace è in una situazione di legittimo impedimento permanente,
finché la patologia perdura. L’automatismo della sospensione processuale può quindi
esser ragionevolmente derogato solo per compiere gli atti ammessi dal citato art. 71.
Non così per i nostri quattro presidenti: come già detto, per essi non sussiste un assoluto
e permanente legittimo impedimento a comparire. E l’eventuale rinuncia alla sospensione
non significherebbe certo la rinuncia a far valere le numerose, legittime cause
di impedimento, motivate dai molteplici compiti istituzionali cui ciascuno dei quattro
deve attendere.
4. Che l’impedimento a comparire non sia assolutamente abbinato all’alta carica esce
confermato dalla singolare disposizione del comma 5. La sospensione non è reiterabile
in caso di successiva investitura in altra delle cariche o delle funzioni presidenziali.
Si è inteso con ciò corrispondere alla censura che Corte cost. n. 24/2004 aveva fatto
con riguardo alla durata indeterminata della sospensione. Così facendo si è però caduti
in una grave incongruenza. I primi commentatori della l. n. 124 del 2008 hanno già rilevato
che, in questa maniera, la garanzia politica scatta in modo causale, secondo che si
tratti di prima o seconda nomina o elezione a una delle cariche presidenziali. Da questo
corretto rilievo si può trarre un’ulteriore considerazione. Se per la nuova elezione o nomina
la sospensione non opera dobbiamo dedurne che non c’è alcuna incompatibilità
assoluta fra l’esercitare una delle quattro funzioni presidenziali e il partecipare a un processo
penale. Nessun assoluto né permanente legittimo impedimento. Ma, se per l’eventuale
carica successiva il processo può essere fatto, lo stesso deve valere anche per la carica
precedente. L’interesse al sereno svolgimento della funzione è una grandezza constante,
da soddisfare alla stessa maniera, in ogni fase della vita politica. Questa è un’ovvietà
per chi guarda al singolare privilegio qui in discussione dal punto di vista delle
funzioni connesse con la carica.
Non è un’ovvietà solo per chi guarda allo stesso privilegio dal punto di vista del soggetto
(persona fisica) che ne usufruisce. Evidentemente non lo si vuol avvantaggiare

36
Renzo Orlandi
troppo. Si ritiene sufficiente la sospensione del processo per la durata di una sola carica.
Le funzioni connesse con la nuova investitura dovranno e potranno essere svolte anche
partecipando al processo penale.
In questa centratura sul privato interessato sta il lato debole e, a mio avviso, l’indice
di irragionevolezza della regola espressa nel comma 5.
5. Il danneggiato ha facoltà di uscire dal processo penale per coltivare separatamente
la pretesa risarcitoria, senza subire rallentamenti (anzi, potendosi giovare di un accorciamento
dei termini) nel processo civile. Norma sacrosanta, con la quale si evita che la
sospensione del processo penale abbia ripercussioni negative sui diritti del danneggiato
da reato. È tuttavia singolare che la pretesa privata abbia miglior sorte di quella pubblica.
L’interesse risarcitorio ha la meglio sull’interesse al perseguimento dei reati.
Si obietterà che, nel giudizio civile, si discute di debiti e crediti, non di pene, di avere
e non di essere. È vero, ma, nelle situazioni ipotizzate, gli eventuali debiti possono essere
e spesso sono la conseguenza di un reato accertabile dal giudice civile. Si accetta,
dunque, che l’alta carica sia giudicata responsabile di un reato solo per soddisfare
l’interesse del danneggiato. Non per soddisfare l’interesse della collettività a veder sanzionato
chi trasgredisce la norma penale. L’interesse pubblico può attendere.
Ammettiamo pure che per il presidente-convenuto, partecipare al processo civile sia
assai meno impegnativo di quanto non sia per il presidente-imputato partecipare a un
processo penale, specialmente se questo fosse già approdato alla fase dibattimentale.
Non credo però che la scelta di sospendere il processo penale (e non quello civile) dipenda
dal maggior impegno in quella partecipazione. Mi sembra più probabile che la
scelta si giustifichi altrimenti.
Forse si è voluto evitare il maggior effetto stigmatizzante del processo penale rispetto
a quello civile. Se così è, si tratta di calcolo miope, perché i fatti da accertare sarebbero
gli stessi. Solo le conseguenze sarebbero diverse. Nella memoria depositata in vista della
sent. n. 24/2004 il Presidente del Consiglio parlava di “inevitabili turbamenti conseguenti
all’esercizio di ogni azione penale” (punto 2 del Ritenuto in fatto). Ma analoghi
turbamenti dovrebbero accompagnare l’azione civile risarcitoria che punta all’accertamento
di un reato.
È verosimile che la sospensione del processo penale abbia la sua vera ragion d’essere
nella volontà di evitare l’onta di una condanna all’alta carica dello Stato, pur con una
sentenza non definitiva e, pertanto, ancora insuscettibile di applicazione. Senza dubbio,
la condanna penale colpisce il presidente nel suo prestigio ben più di una condanna civile
per un fatto di reato. Anche se, bisogna ammettere, l’onta non sarebbe la stessa per
qualsivoglia illecito: ad esempio, una condanna (pur emessa da un giudice civile) per
corruzione in atti giudiziari sarebbe percepita dall’opinione pubblica più gravemente di
una condanna per ingiuria o diffamazione o per lesioni personali colpose.
Di per sé, la scelta di ammettere l’accertamento del reato a fini risarcitori e non a fini
penali risulta forse incensurabile sul piano costituzionale. Essa appare tuttavia poco
convincente e inopportuna sul piano politico.
6. La sospensione del processo penale provoca l’automatica sospensione della prescrizione.
Lo stabilisce il comma 4 dell’art. 1 l. n. 124 del 2008, con una disposizione
puramente ripetitiva della generale previsione contenuta nell’art. 159, comma 1, c.p. In
altre parole, anche se il citato comma 4 non fosse stato scritto, la prescrizione del reato

Questioni processuali nell’applicazione della legge 23 luglio 2008, n. 124 37
sarebbe destinata a restar sospesa. Nessuno dubita, infatti, che siamo in presenza di una
sospensione del processo penale “imposta da una particolare disposizione di legge”.
Analogamente, l’art. 1, comma 3, l. n. 140 del 2003 stabiliva che “Nelle ipotesi di cui
ai commi precedenti si applicano le disposizioni dell’articolo 159 del codice penale”.
Come si ricorderà, a questo comma fu estesa la declaratoria di illegittimità che colpì
l’art. 1, l. n. 140 del 2003 (sent. n. 24/2004), col possibile risultato, davvero paradossale,
di far valere come periodo di prescrizione il tempo perso a causa della doverosa sospensione.
Così facendo, a mio avviso, la Corte è incorsa in un errore. A sostegno della segnalata
estensione della declaratoria di illegittimità essa adduceva il rilievo che la norma relativa
alla sospensione della prescrizione sarebbe priva di “autonomia applicativa”. Indubbiamente
è così. La norma (erroneamente) dichiarata illegittima è a tal punto priva di
autonomia applicativa, che la si sarebbe dovuta applicare anche se non fosse stata scritta
nella l. n. 140 del 2003. In realtà e come già detto, l’obbligo di sospendere la prescrizione
non discendeva dall’art. 1, comma 3, l. n. 140 del 2003, bensì dalla generale disposizione
dell’art. 159, comma 1, c.p. in forza della quale “il corso della prescrizione rimane
sospeso ... in ogni caso in cui la sospensione del procedimento penale ... è imposta da
una particolare disposizione di legge”.Il citato art. 1 comma 3 funge solo da richiamo di
una norma collocata altrove (nell’art. 159, comma 1) e che – in quel contesto – la Corte
cost. non poteva certo dichiarare illegittima. Qui non c’entrano per nulla gli effetti ex
tunc della declaratoria di illegittimità.
Va da sé che, se cade la disposizione riguardante la sospensione del processo, pure la
norma relativa alla sospensione della prescrizione non avrà in futuro occasione di essere
applicata. Simul stabunt, simul cadent. Ma, per il passato, gli effetti sospensivi sulla prescrizione
restano. Il processo penale ha subìto una battuta d’arresto in forza di una norma
che – mesi dopo – viene dichiarata illegittima. Siccome però quella norma – pur illegittima
– ha provocato, di fatto, un’inevitabile stasi processuale, anche il tempo della
prescrizione deve subire una sospensione.
Per questo è auspicabile che la Corte cost., qualora dovesse bocciare anche il c.d. lodo
Alfano, non segua in questo l’esempio della sent. n. 24/2004 e si astenga dall’estendere
la declaratoria di illegittimità al comma 4 dell’art. 1, l. n. 124 del 2008.

VERITÀ PROCESSUALE E DIRITTO ALL’INFORMAZIONE
di PIETRO ADAMI *
Vorrei partire da un concetto che credo essere centrale nel dibattito sul ’Lodo’: il
concetto di ’serenità’. Serenità dell’alta carica, che può essere turbata nell’esercizio delle
sue funzioni dallo svolgersi di un’azione penale nei suoi confronti.
Se tale interesse può sussistere, va però verificato e bilanciato con gli altri interessi,
costituzionalmente tutelati. Tra questi vi è il ’canonico’ interesse pubblico che fonda
l’azione penale. Ad esempio la funzione di prevenzione generale e speciale svolta dalla
irrogazione di una sanzione penale 1 .
Al fianco della serenità del governante vi deve essere, però, la serenità del governato,
nel senso che, a mio avviso, sussiste anche un diritto – fondamentale, politico del cittadino
– a sapere se chi lo governa ha commesso un reato. Il processo è il luogo dell’accertamento
della verità; è una verità processuale, con tutti i suoi limiti, ma è la verità.
Inoltre, rispetto ai fatti interessati, la ricostruzione processuale, sorretta da una rigorosa
selezione e valutazione delle prove e da tutte le altre garanzie offerte dal “giusto
processo” è senz’altro la più attendibile tra le tante ricostruzioni possibili (giornalistica,
d’inchiesta ecc). Esiste dunque un diritto del cittadino, nella specifica veste di elettore,
alla conoscenza di questi fatti. Noi stiamo ragionando di una norma che consentirebbe,
ad un soggetto, di compiere tutto il percorso della sua carica politica nonostante abbia
commesso un reato e di – presumibilmente, visto che il procedimento è sospeso – concorrere
alle elezioni successive senza che si sia accertato se ha commesso o meno un reato,
anche grave.
Vorrei dunque sottolineare l’interazione di una simile norma con il diritto, costituzionalmente
garantito al cittadino, di formare liberamente il proprio pensiero, ricevendo
un’informazione, per quanto possibile, piena e corretta.
La Corte cost. ha più volte chiarito che l’art. 21 Cost., non tutela solo il soggetto attivo
dell’informazione (l’informante), ma anche il soggetto passivo, colui che riceve
l’informazione (l’informato). Ha perciò costruito il diritto di essere informati come diritto
soggettivo dell’individuo di carattere assoluto. Questo diritto assume particolare rilievo in
relazione alle informazioni che sono in diretto nesso con la formazione della volontà politica
del cittadino 2 . Il principio costituzionale non tutela pertanto la sola libertà di manife-
* Avvocato. Membro dell’Associazione Giuristi Democratici.
1 G. FIANDACA-E. MUSCO, Diritto penale, Zanichelli, Bologna, 2006, 518, per cui “l’idea della
‘prevenzione generale’ si fonda sull’assunto che la minaccia della pena serva a distogliere la generalità
dei consociati dal compiere fatti socialmente dannosi… la ‘prevenzione speciale’ fa leva sull’idea
che l’inflizione della pena ad un determinato soggetto, serva ad evitare che il medesimo compia in
futuro altri reati.”.
2 Corte cost., sent. n. 112/1993: “Questa Corte ha costantemente affermato che la Costituzione,
all’art. 21, riconosce e garantisce a tutti la libertà di manifestare il proprio pensiero con qualsiasi

Verità processuale e diritto all’informazione 39
stazione del pensiero, ma costituisce la base giuridica nel nostro ordinamento. L’informazione,
la glasnost, intesa come trasparenza del potere, è funzionale, e strettamente correlata,
alla partecipazione del cittadino alla determinazione delle decisioni collettive.
L’assenza di un’informazione di grande rilievo per la formazione dell’opinione politica
dei cittadini, quale quella su una verità processuale relativa alla commissione di un
reato da parte di chi è chiamato a gestire, ai massimi livelli, la “cosa pubblica”, incide
dunque su un diritto costituzionalmente garantito e funzionale al corretto dispiegarsi
della nostra democrazia.
La rilevanza dell’informazione penale, in relazione soggetti che ricoprono alte cariche
e funzioni pubbliche, è palese. Lo conferma, inoltre, l’art. 54, comma 2, Cost. 3 , laddove
rispetto al generico dovere del cittadino di rispettare le leggi, a coloro che esercitano
funzioni pubbliche è imposto un più ampio dovere di probità in quanto ’strumenti’ di
cui la collettività si serve per l’esercizio delle proprie funzioni.
Lo dimostra poi la giurisprudenza costituzionale relativa alle clausole di ineleggibilità
per i consiglieri regionali, legata alla commissione di specifici reati.
In merito la Corte cost. “ha ripetutamente affermato che le norme dell’art. 15, l. n. 55
del 1990 perseguono finalità di salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, di
tutela della libera determinazione degli organi elettivi, di buon andamento e trasparenza
mezzo di diffusione e che tale libertà ricomprende tanto il diritto di informare, quanto il diritto di essere
informati (v., ad esempio, sentt. nn. 202/1976, 148/1981, 826/1988). L’art. 21, come la Corte ha
avuto modo di precisare, colloca la predetta libertà tra i valori primari, assistiti dalla clausola
dell’inviolabilità (art. 2 della Costituzione), i quali, in ragione del loro contenuto, in linea generale si
traducono direttamente e immediatamente in diritti soggettivi dell’individuo, di carattere assoluto”.
Tuttavia, l’attuazione di tali valori fondamentali nei rapporti della vita comporta una serie di relativizzazioni,
alcune delle quali derivano da precisi vincoli di ordine costituzionale, altre da particolari
fisionomie della realtà nella quale quei valori sono chiamati ad attuarsi.
Sotto il primo profilo, questa Corte ha da tempo affermato che il “diritto all’informazione” va determinato
e qualificato in riferimento ai principi fondanti della forma di Stato delineata dalla Costituzione,
i quali esigono che la nostra democrazia sia basata su una libera opinione pubblica e sia in
grado di svilupparsi attraverso la pari concorrenza di tutti alla formazione della volontà generale.
Di qui deriva l’imperativo costituzionale che il “diritto all’informazione” garantito dall’art. 21 sia
qualificato e caratterizzato: a) dal pluralismo delle fonti cui attingere conoscenze e notizie – che
comporta, fra l’altro, il vincolo al legislatore di impedire la formazione di posizioni dominanti e di
favorire l’accesso nel sistema radiotelevisivo del massimo numero possibile di voci diverse – in modo
tale che il cittadino possa essere messo in condizione di compiere le sue valutazioni avendo presenti
punti di vista differenti e orientamenti culturali contrastanti; b) dall’obiettività e
dall’imparzialità dei dati forniti; c) dalla completezza, dalla correttezza e dalla continuità dell’attività
di informazione erogata; d) dal rispetto della dignità umana, dell’ordine pubblico, del buon costume
e del libero sviluppo psichico e morale dei minori”.
3
Art. 54 Cost: “Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la
Costituzione e le leggi.
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed
onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”.
Si noti che già in sede di assemblea Costituente si era affermato che “Come nel primo vi è un dovere
di carattere generico per il cittadino, così nell’articolo 51 vi è l’obbligo più grave di un giuramento,
per chi non è un cittadino qualsiasi. Perché altre sono le funzioni che hanno il Capo dello Stato,
i membri del Governo, i Presidenti delle Deputazioni regionali, la Magistratura, le Forze armate
nello Stato italiano, altro è il dovere del cittadino. Il cittadino ha un solo dovere, quello di difendere la
Repubblica ed obbedirle in quanto cittadino. Il Capo dello Stato, i membri del Governo hanno un
doppio dovere, non solo come cittadini, ma anche come strumenti di cui la collettività si serve per
l’esercizio delle proprie funzioni.” Intervento dell’onorevole Fiorentino Sullo del 20 maggio 1947
all’Assemblea Costituente.

40
Pietro Adami
delle amministrazioni pubbliche (sentt. nn. 407/1992, 197, 218 e 288/1993, 118 e 295/1994,
141/1996), finalità, queste, “di indubbio rilievo costituzionale” (sent. n. 197/1993), connesse
"a valori costituzionali di rilevanza primaria" (sent. n. 218/1993)” e ciò “in una logica
che non è più quella del trattamento penale dell’illecito commesso, ma piuttosto quella
della determinazione di condizioni – nella specie, l’avvenuto accertamento definitivo
della commissione di un delitto – che non consentono, a giudizio del legislatore, e in vista
di esigenze attinenti alle cariche elettive e all’esercizio delle relative funzioni, l’accesso
alle medesime cariche.” 4
Ciò per comprendere che in relazione alle alte cariche politiche, così come crescono
le esigenze di serenità dovute alla delicatezza dell’esercizio della carica, così si sviluppano
esigenze diverse, rispetto a quelle che sorreggono l’esercizio dell’azione penale
verso quisque de populo.
Il mancato accertamento delle responsabilità quindi, oltre agli effetti concreti che
provoca, incide quindi sulla sfera dei diritti politici dei cittadini, ed in definitiva sul corretto
funzionamento del sistema democratico.
4 Corte cost., sent. n. 132/2001.

IL LODO ALFANO E LA “FORZA DEI SIMBOLI”
di MATTEO BELLINA *
SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Il ‘ruolo guida’ del bene tutelato. – 3. Principio di eguaglianza e leggi
‘ad personam’. – 4. Efficienza e ragionevolezza. – 5. Verso una legislazione ’simbolicoespressiva’.
– 6. Conclusioni.
1. Lo Stato di diritto si caratterizza per la sottoposizione alla legge dei detentori del
potere: in ciò risiede la principale differenza tra questo e lo Stato assoluto, nel quale il
sovrano è legibus solutus, (‘assolutamente’) libero da vincoli legali.
Contrariamente ad una tendenza propria alle democrazie mature 1 , nel nostro paese è in
corso da qualche tempo un processo finalizzato a sottrarre i detentori del potere ai predetti
vincoli; tra i diversi strumenti utilizzati per raggiungere tale scopo spicca l’utilizzo sfacciato
di leggi – soprattutto penali – ‘ad personam’, modellate cioè sulla figure di personaggi politici
eccellenti, le quali garantiscono agli stessi l’impunità per condotte pregresse e future 2 .
Provvedimenti, questi, che solo formalmente hanno i caratteri della generalità e dell’astrattezza,
essendo nella sostanza ponderati ad hoc su specifici casi giudiziari 3 .
Ultima in ordine di tempo viene la l. 23 luglio 2008, n. 124 (c.d. Lodo Alfano)
che introduce una causa di sospensione dei processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato. Un istituto processuale, che comporta una parziale e temporanea
sospensione delle attività proprie del corso ordinario del processo penale e un
differimento del suo momento conclusivo 4 ; in realtà non è difficile intravedervi
l’introduzione surrettizia di un’eccentrica causa di immunità 5 , finalizzata a risolvere
* Dottore di ricerca in Scienze penalistiche, Università di Trieste.
1
Suonano ottimistiche le parole di G. BETTIOL, Diritto penale (1946), ed. 11ª, Cedam, Padova,
1982, 176 s.: «un tempo la situazione era diversa perché la qualità personale […], lo status
dell’individuo entravano in considerazione ai fini di escludere l’efficacia del praeceptum juris o della
sanzione. Sussistevano molti privilegi. Anzi i privilegi erano la regola per gli appartenenti a certe
classi sociali. Di tutto questo non vi è ora traccia».
2
E. DOLCINI, Leggi penali ‘ad personam’, riserva di legge e principio costituzionale di eguaglianza,
in Riv. it. dir. proc. pen., 2004, 56 s.
3
A. PUGIOTTO, La parabola della legge sulle rogatorie internazionali (e la sua morale), in St. iuris,
2003, 708.
4
G. FRIGO, La sospensione dei processi nel quadro costituzionale delle immunità politiche. I profili
procedurali, in Dir. pen. proc., 2008, 1227.
5
Non possono escludersi effetti sostanziali della sospensione, in tutti i caso in cui l’accertamento giurisdizionale
risulti frustrato dalla soluzione di continuità imposta al processo penale. Cfr. E. MARZADURI,
Dubbi sullo “stop” nella fase delle indagini, in Guida al dir., 2003, f. 26, 23; F. RESTA, Munus e immunitas.
Il “Lodo Alfano” e i persistenti dubbi di costituzionalità, in S. LORUSSO (a cura di), Le nuove norme
sulla sicurezza pubblica, Cedam, Padova, 2008, 458.

42
Matteo Bellina
le urgenze processuali di un imputato eccellente (il più eccellente).
Già in precedenza parte della dottrina aveva ravvisato nell’istituto omologo introdotto
dalla l. n. 140 del 2003 (c.d. Lodo Maccanico) la «sostanza normativa di un privilegio
personale» denunciandone il contrasto con il principio di eguaglianza; la stessa estensione
dell’ambito applicativo dalla legge ai Presidenti della Repubblica, delle Camere e
della Consulta, sarebbe servita, come una «cortina fumogena», a coprire la natura, altrimenti
smaccatamente ad personam, di una sospensione pensata «per far fronte a problemi
giudiziari – pendenti e futuri – del solo presidente del Consiglio» 6 .
Muovendo dai plurimi profili di illegittimità costituzionale che la legge in esame presenta
(in particolare modo con riferimento al principio di eguaglianza) è possibile far
emergere ulteriori piani di lettura della normativa stessa in una prospettiva politicocriminale.
Il piano normativo ‘cede’ al piano comunicativo; il legislatore (la c.d. ‘agenzia
penale’) smette di ‘regolare’, ed inizia a ‘dialogare’, rectius a comunicare unilateralemente
con gli altri ’attori’ del sistema penale 7 , recapitando un messaggio di onnipotenza,
destinato ai giudici in particolare, ma anche ai cittadini e all’opinione pubblica;
l’ennesima manifestazione di ’insofferenza’ per la giurisdizione, nel quadro di una ‘visione’
tutta personale della giustizia e della legalità in generale.
2. Che la normativa in esame presenti innumerevoli profili di attrito con la Costituzione
è il primo elemento da ‘mettere sulla bilancia’ 8 : artt. 3, 111, 112, 136, 138, limitandosi
ai soli profili valorizzati dalle ordinanze dei remittenti. Persino il suo iter di approvazione
non è andato esente da critiche: l’«anomala sollecitudine» 9 con la quale il
testo è stato licenziato ha fatto sorgere in molti il sospetto di una sostanziale elusione
delle procedura e delle garanzie previste dall’art. 72 Cost.
La bocciatura della primogenita l. n. 140 del 2003 da parte dalla Corte Costituzionale
sembrava non ammettere ‘esami di riparazione’ finalizzati al restyling della materia o
quantomeno sollecitava un ripensamento dell’intero impianto della normativa 10 : viceversa
il legislatore in sole tre settimane (un vero primato!) è riuscito a provvedere.
L’invito alla prudenza 11 , anche in questa occasione, non è stato colto; che il legislatore
negli ultimi tempi soffra di una sindrome ‘compulsiva’ rappresenta, d’altro canto, un
fatto notorio.
La disciplina che ne è emersa presenta alcuni profili di criticità, riconducibili al principio
di eguaglianza, che in questa sede meritano approfondimento particolare. Ci si riferisce
alla scelta di modellare l’istituto come un’immunità ‘extrafunzionale’, ed altresì
6 A. PUGIOTTO, Apparenza e sostanza normativa: i nodi costituzionali del “lodo Maccanico”, in
Scritti in memoria di Livio Paladin, vol. IV, Jovene, Napoli, 2004, 1846.
7 Su tale modello cfr. C.E. PALIERO, Consenso sociale e diritto penale, in Riv. it. dir. proc. pen.,
1992, 849 ss.
8 F. CORDERO, Aspettando la cometa, Bollati Boringhieri, Torino, 2008, 368, parla di «mostro in
termini costituzionali».
9 F. BELLAGAMBA, La sospensione dei processi nel quadro costituzionale delle immunità politiche. I
profili penalistici, in Dir. pen. proc., 2008, 1212 s.
10 C. MARTINELLI, Le immunità costituzionali nell’ordinamento italiano e nel diritto comparato,
Giuffrè, Milano, 2008, 195.
11 A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche” una sentenza di “mezzi silenzi”, in Dir. e
giust., 2004, f. 5, 14; contra S. CURRERI, Prime riflessioni sulla sentenza 20 gennaio 2004, n. 24 della
Corte Costituzionale, in Forum Quad. cost.

Il lodo Alfano e la “forza dei simboli” 43
alla limitazione dell’effetto sospensivo al solo processo e non all’intero procedimento
penale.
Si tratta di profili di irragionevolezza, in qualche modo, ’intrinesci’ all’istituto, apprezzabili
quindi sia a livello della ‘tipologia’ dell’interesse che si intende proteggere,
sia a livello delle ‘modalità’ attraverso le quali a questo è apprestata tutela.
Va premesso che l’interesse in gioco, come si legge nella sent. n. 24/2004, è rappresentato
dal «sereno svolgimento delle rilevanti funzioni» che ineriscono alle alte cariche
dello Stato, «interesse apprezzabile che può essere tutelato in armonia con i principi
fondamentali dello Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale».
La ratio della sospensione pertanto dovrebbe essere quella di preservare i titolari
della funzione dall’interferenza di quei «fattori di inquietudine» 12 capaci di compromettere
l’adempimento dei loro doveri. Lecito nutrire dubbi sulla rilevanza costituzionale
dello stesso bene, alimentati, peraltro, dalla lettera della motivazione della pronuncia
citata che parla solo di «interesse apprezzabile», omettendo di specificare se tale
sia alla luce delle Costituzione e, soprattutto, senza indicare quale disposizione della
Carta ne garantisca la copertura 13 . La dottrina più critica sulla normativa muove appunto
dalla negazione dell’equivalenza degli interessi in gioco: la stessa Corte, nella sent. n.
25/004, nel dichiarare ammissibile il referendum sul lodo, ha infatti osservato come il
quesito non riguardi «leggi a contenuto costituzionalmente vincolato o costituzionalmente
necessarie», implicitamente negando il rango costituzionale del bene coinvolto 14 .
3. Il bene giuridico tutelato ’illumina’ sulla ragionevolezza della scelta di applicare
l’istituto ai soli reati extrafunzionali. Non si vede infatti in base a quale parametro il legislatore
(ordinario) possa affermare che i processi per i reati extrafunzionali siano suscettibili
di turbare l’esercizio delle funzioni, mentre i processi per i fatti di reato commessi
nell’esercizio delle stesse, per espressa previsione costituzionale, non lo sono. La
scelta di differenziare tra situazioni tra loro eguali appare discriminatoria, appunto perché
irragionevole, e conduce all’inaccettabile «trasformazione di una prerogativa, quale
necessario baluardo per la protezione di “valori del sistema” ed, in ultima analisi, della
funzione, in un privilegio, traducendosi in una mera favorabilitas nei confronti di individui
o classi di individui, in vista del ruolo in sé da questi coperto» 15 .
A ciò si aggiunga che l’evidente impalpabilità del bene tutelato, improntato ad uno
spiccato ‘soggettivismo’, attrae l’istituto in esame nell’orbita dei c.d. privilegi, cioè di
quelle situazioni giuridiche di esenzione dalla pena aventi carattere individuale ed eccezionale.
Come la dottrina penalistica ha sottolineato, il principio di eguaglianza «è in grado di
opporre un ostacolo di portata generale alle leggi ‘ad personam’: a tutte le leggi ‘ad personam’,
se con questa formula designamo leggi che non solo sono condizionate all’origine
dalla considerazione di situazioni individuali e concrete, ma altresì risultano a posteriori
inconciliabili con il sistema normativo e dunque con una visione generale degli
12
Cfr. G. GIOSTRA, Sospensione del processo a tutela della carica istituzionale? Strumento costituzionalmente
e tecnicamente improponibile, in Dir. giust., 2004, f. 5, 27.
13
F. BELLAGAMBA, La sospensione, cit., 1216; contra A. ABUKAR HAYO, L’immunità penale come
species dell’inesigibilità, Giappichelli, Torino, 2006, 105 s.
14
A. PUGIOTTO, Sull’immunità, cit., 14.
15
F. BELLAGAMBA, La sospensione, cit., 1218; in riferimento alla l. n. 140 del 2003 cfr. A. PU-
GIOTTO, Lodo Maccanico, una legge a rischio di incostituzionalità, in Dir. e giust., 2003, f. 26, 9.

44
Matteo Bellina
interessi della società» 16 . Se il legislatore legifera in spregio ai canoni di generalità e astrattezza
17 , modellando la disciplina sull’interesse personale di un cittadino, e la deroga
non trova fondamento di legittimità all’interno del sistema, quella differenziazione dà
vita ad un privilegio personale in violazione del principio di eguaglianza: «non sono eguali
davanti alla legge cittadini nel cui personale ed esclusivo interesse vengono create
discipline che della legge hanno la forma, ma non la sostanza 18 .
4. L’applicazione della sospensione al solo processo, e non anche all’intero procedimento,
confligge con la sua ratio apparendo evidente come anche lo svolgimento delle
indagini possa turbare quella «serenità nello svolgimento delle funzioni» che l’istituto si
prefigge di tutelare 19 . Anzi, non si può ignorare come proprio tale fase sia quella potenzialmente
più offensiva, vuoi per l’applicabilità delle misure cautelari (che sono stigmatizzanti
al pari delle pene in senso stretto), vuoi per la patologica (ma, a quanto pare,
ormai strutturale) ’sovraesposizione mediatica’ alla quale le indagini preliminari sono
soggette 20 . Da questo punto di vista la sospensione de qua si presenta come del tutto inefficacie
rispetto alla finalità (palese) che essa si propone, poiché non assicura protezione
al soggetto dal momento dell’iscrizione della notizia di reato all’esercizio
dell’azione panale 21 .
Analoghe considerazioni suscita la disciplina relativa alla parte civile contenuta al
comma 6, in forza della quale la pretesa privata può essere comunque coltivata in separata
sede in caso di sospensione del processo penale. Curiosa la circostanza che la legge
garantisca all’azione civile una sorte migliore di quella penale, facendo sì che l’interesse
risarcitorio abbia la meglio sull’interesse pubblico al perseguimento dei reati 22 .
L’irragionevolezza deriva poi dal fatto che anche l’esercizio dell’azione civile nei confronti
dell’alta carica può essere in grado di turbare il «sereno svolgimento delle funzioni».
Vero che l’accertamento del fatto penalmente rilevante e la conseguente attribuzione
di responsabilità generalmente porta con sé un effetto stigmatizzante più profondo
rispetto all’accertamento dell’illecito civile. Ciò però non vale nel caso de quo, dove a
seguito dell’uscita dal processo penale della parte civile, i fatti da accertare sono in entrambi
i processi i medesimi, mutando solo le conseguenze sanzionatorie. La legge pare
destinata non tanto a consentire all’alta carica una ‘fuga dal processo’, e dagli impedimenti
e turbamenti che questo reca, quanto piuttosto a permettere una ‘fuga dalla sanzione
penale’ e dallo stigma che essa reca con sé.
16
E. DOLCINI, Leggi penali, cit., 66.
17
Sulle quali si veda G. ZAGREBELSKY, Il diritto mite, cit., 32 s.
18
E. DOLCINI, Leggi penali, cit., 66. Come nota F. CORDERO, Aspettando la cometa, cit., 371,
«l’enorme privilegio stride con l’idea che siamo tutti eguali davanti alla legge […]. L’immunità nascerebbe
invalida anche fosse deliberata secondo l’art. 138 Cost., perché nella scala degli interessi
tutelati dalla Carta niente giustifica tale sopruso».
19
F. BELLAGAMBA, La sospensione, cit., 1218.
20
Cfr. T. PADOVANI, Informazione e giustizia penale: dolenti note, in Dir. pen. proc., 2008, 680 ss.
21
F. BELLAGAMBA, La sospensione, cit., 1218.
22
R. ORLANDI, Questioni processuali nell’applicazione della l. 23 luglio 2008, n. 124, in questo
stesso volume.

Il lodo Alfano e la “forza dei simboli” 45
5. L’istituto solo apparentemente intende garantire il sereno assolvimento delle funzioni,
perseguendo in realtà il più concreto obiettivo di allontanare nel tempo un imminente,
e presumibilmente poco gradito, epilogo processuale nei confronti di una delle
più alte cariche dello Stato 23 . Qui si annida il vizio di fondo della normativa, nel suo
momento ’genetico’, nelle motivazioni politiche ed egoistiche che la innescarono e che
riguardano esclusivamente il Presidente del Consiglio e le sue note vicissitudini giudiziarie
24 .
Vi è però un piano di lettura ulteriore: il clamore istituzionale e mediatico generato
dall’intera vicenda è indice della volontà del legislatore di ‘portare in piazza’ la questione,
lasciando che sia l’opinione pubblica l’unico vero arbitro di una ‘partita’ che vede
un segmento della classe politica opporsi alla magistratura e, più in generale, ad una
concezione formale della legalità.
La l. n. 124 del 2008, in questo senso si caratterizza per la sua portata eminentemente
simbolica; esse non sembra tenuta a conseguire il risultato in essa manifesto, caratterizzandosi
per avere uno scopo diverso da quello dichiarato: in tal senso essa è altresì ‘espressiva’,
rappresenta cioè «un ‘gesto’ fatto per esaltare i valori di un gruppo sociale e
screditare i ‘valori’ di un altro gruppo» 25 .
La l. n. 124 del 2004 contiene un ‘messaggio’ a duplice destinatario: in primo luogo
un invito rivolto alla magistratura (in particolar modo a quella requirente) a desistere da
qualsivoglia iniziativa processuale che abbia come destinatario, in primo luogo, il Presidente
del Consiglio; ma anche un messaggio di ‘onnipotenza’ della classe politica, un
messaggio di totale deresponsabilizzazione penale della stessa, un ‘gesto’, appunto, per
esaltare l’agire politico fondato sulla legittimazione elettorale e sul potere della maggioranza
e screditare il circuito della ragione tecnico-giuridica della magistratura.
Il significato ‘moderno’ delle immunità viene così anamorficamente distorto e rimodellato
attorno al ’pensiero unico’ del quale la maggioranza si fa portatrice. In particolare
spaventa lo spostamento di attenzione dalla ragioni dell’efficienza (che tradizionalmente
gli istituti riconducibili all’immunità tendono ad assicurare) 26 ad una logica incentrata alla
comunicazione della stessa. Si evidenzia l’esistenza di una sovrapposizione alle strategie
‘adattive’, finalizzate all’efficienza (intesa come razionalità di scopo) verso risposte meno
razionali e, per ciò solo, non adattive. Le ‘agenzie penali’, in particolare il ‘legislatore politico’,
indirizzano le loro scelte d’orientamento in base alla loro ‘presa sul pubblico’ (preferibilmente
nell’arco di tempo dettato dalla competizione elettorale) sotto lo sguardo dei
media, affidandosi, nella loro attività, agli umori dell’opinione pubblica, così che la loro
risposta, deliberatamente di parte, assume sempre più i connotati di una risposta innescata
da eventi specifici. Trionfa così la giustizia penale simbolica o, meglio, simbolicoespressiva,
orientata in chiave non-strumentale e dunque secondo un paradigma di tipo assiologico.
Il passaggio, per dirla con Alessandro Baratta, da un «efficienza simbolica» della
giustizia penale (e dunque di un diritto penale dal ‘messaggio forte’, stabile, chiaro e,
soprattutto, coerente con i valori imperanti nella società), ad un «simbolismo efficientista
23
F. BELLAGAMBA, La sospensione, cit., 1218. Cfr. anche E. GROSSO, La dilatazione delle immunità
politiche e la fuga dalla responsabilità: una tendenza non solo italiana, in
http://www.costituzionalismo.it/articolo.asp?id=123.
24
C. MARTINELLI, Le immunità, cit., 196.
25
C.E. PALIERO, Il principio di effettività nel diritto penale, in Riv. it. dir. proc. pen., 1990, 537.
26
Come nota F. CORDERO, Aspettando la cometa, cit., 366 s., «risaliva ai tempi in cui oppositori
scomodi rischiassero pressioni da una magistratura lunga mano del potere esecutivo; nell’Italia attuale
il fine sarebbe inverso, lasciare impuniti gli uomini del re-pardone».

46
Matteo Bellina
proprio della politica spettacolare»: invece di essere il consenso (sui valori costituzionali)
la base di legittimità delle decisioni legislative, il sostegno elettorale è il prodotto cui esse
vengono finalizzate, in un processo artificiale di legittimazione, in cui viene realizzato lo
scambio tra illusioni e sicurezza dei voti 27 .
Questo il contesto che spinge il legislatore a sostituire l’azione al pensiero, ricorrendo
a provvedimenti legislativi o a politiche che danno alla gente l’illusione che si sta facendo
una cosa mentre, in realtà, se ne fa un’altra.
6. Mi chiedo quanto queste considerazioni possano valere all’interno del giudizio di
costituzionalità, ed in particolare all’interno di questo giudizio.
La patologica inefficienza-ineffettività della legge rispetto allo scopo dichiarato può
essere oggetto di censura da parte della Corte perché configgente con il principio di ragionevolezza?
E alla luce del medesimo parametro è possibile stigmatizzare una disciplina
dal contenuto eminentemente simbolico-espressivo? Il principio di eguaglianza
può arginare la deriva di una legislazione ‘ad personam’?
Se è vero che «la Corte Costituzionale è dentro la politica, anzi ne è uno dei fattori
decisivi, se per politica si intende l’attività finalizzata alla convivenza» 28 , vale la pena di
chiedersi se innanzi ad una legge siffatta non vi sia spazio per una risposta ’politica’ della
Corte, nel senso dell’affermazione, altrettanto ‘simbolica’, del canone della ragionevolezza,
quale ‘cardine’ del valore eguaglianza.
Spazio dunque, per una sentenza ‘storica’, cha affronti alla radice quelle questioni
che la pronuncia precedente aveva eluso, attraverso il meccanismo dell’assorbimento.
Una sentenza dunque che non «riparta da zero» 29 , ma che segua lo sviluppo logico del
precedente del 2004 portando alla estreme conseguenze il sindacato sull’an dell’istituto.
Ad una quaestio costituzionale e ad un quesito referendario, si risponde qui con un
ulteriori domande, aggiungendo dubbi ai dubbi. Il dubbio che la Corte possa, almeno per
una volta, ‘sfondare la barricata’ (si intende quella che vorrebbe il suo magistero relegato
su un piano eminentemente tecnico-giuridico) per dar una risposta ‘forte’ alle questioni
sollevate dai giudici remittenti (in nome di chi non si rassegna all’ineluttabilità di
un ‘pensiero debole’).
27 A. BARATTA, Prefazione a S. MOCCIA, La perenne emergenza, Esi, Napoli, 1997, XV s. Cfr. anche A.
BARATTA, Criminologia critica e critica del diritto penale, Il Mulino, Bologna, 1978.
28 G. ZAGREBELSKY, Principì e voti, Einaudi, Torino, 2005, 39, mentre «è non-politica, se per politica
si intende competizione tra parti per l’assunzione e la gestione del potere». Cfr. anche ID., La
Corte in-politica, in Quad. cost., 2005, 2, 273 ss. nonché, da ultimo, ID., La legge e la sua giustizia, Il
Mulino, Bologna, 2008, 295 ss.
29 G. ZAGREBELSKY, Principì e voti, cit., 83.

A PROPOSITO DELL’ITER PARLAMENTARE
DELLA LEGGE N. 124 DEL 2008
di CHIARA BERGONZINI *
SOMMARIO: 1. I tempi di approvazione della l. n. 124 del 2008. – 2. Tre osservazioni generali.
1. Vorrei ricollegarmi al primo punto della traccia 1 e, in parte, alle considerazioni “di
contesto” già formulate dai relatori 2 , aprendo una parentesi sull’iter parlamentare della
l. n. 124 del 2008. Mi rendo conto che, nell’economia complessiva dei lavori di questa
giornata, si tratta di un profilo marginale, perché nessuna delle questioni sollevate dalle
ordinanze di rimessione assume come parametro l’art. 72 della Costituzione; a mio parere,
tuttavia, il tema merita almeno un minimo di approfondimento, se non altro per chiarire
la genesi del lodo.
La traccia della discussione rileva, correttamente, che tra la presentazione del disegno
di legge (2 luglio 2008) e la sua entrata in vigore (26 luglio 2008) sono intercorsi
«soli ventitré giorni»; dopo aver approfondito l’iter, verrebbe da dire magari fossero
stati ventitré giorni: in realtà, l’intero passaggio parlamentare, comprensivo di fase referente
ed assembleare in entrambe le Camere, è durato poco più di 34 ore 3 .
Alla Camera, l’esame dell’A.C. 1442 presso le Commissioni I e II riunite è iniziato
l’8 luglio e si è concluso – con l’approvazione del testo presentato dal Governo – la mattina
successiva, dopo circa 8 ore di discussione (comprese le relazioni introduttive) 4 . Il
Comitato per la legislazione ha concluso il proprio esame in 45 minuti. La fase assembleare
si è suddivisa in due giorni (9 e 10 luglio), per un totale di poco più di 15 ore di
esame; il 10 luglio 2008 la Camera ha licenziato e trasmesso al Senato il testo originario,
con un’unica modifica – consistente nell’inserimento dell’ultimo periodo del com-
* Assegnista di ricerca in Diritto costituzionale, Università di Ferrara.
1 La traccia della discussione è reperibile nel sito http://www.unife.it/amicuscuriae.
2 Il riferimento è, in particolare, a R. ORLANDI, Questioni processuali nell’applicazione della l. 23
luglio 2008, n. 124, par. 1 della versione pubblicata in http://www.unife.it/amicuscuriae (sezione Documenti
scaricabili).
3 Il calcolo delle ore dedicate all’esame della l. n. 124 del 2008 è stato svolto sulla base dei resoconti
delle sedute, all’interno dei quali vengono riportati l’orario di inizio e di chiusura delle discussioni
su ciascun punto dell’ordine del giorno. I resoconti e le schede riassuntive degli itinera legis
(queste ultime a partire dalla XIII legislatura) sono reperibili all’interno dei siti istituzionali delle
Camere: http://www.camera.it (sezioni Organi parlamentari e Leggi) e http://www.senato.it (sezioni
Lavori del Senato e Leggi e documenti).
4 Cfr. Camera dei Deputati, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, Commissioni
I e II, resoconti delle sedute di martedì 8 luglio e mercoledì 9 luglio 2008.

48
Chiara Berginzini
ma 5 5 – dovuta all’approvazione di un emendamento accettato dalla Commissione e dal
Governo 6 .
Al Senato (A.S. 903), il procedimento è stato apparentemente più lungo perché articolato
in più sedute, ma in realtà il tempo effettivo dedicato all’esame risulta, in totale,
ancora meno che alla Camera: la sede referente è durata poco più di 5 ore 7 , la fase assembleare
poco più di 6 8 , per un totale di circa 12 ore, al termine delle quali l’Assemblea
ha approvato integralmente il testo trasmesso dalla Camera.
In definitiva, 34 ore sono state considerate sufficienti per approvare una legge che disciplina
una materia già colpita da sentenza di accoglimento della Corte cost. (sent. n.
24/2004) e tocca direttamente diversi principi costituzionali fondamentali 9 .
Come è stato possibile ottenere una simile tempistica?
Almeno con riferimento alla Camera dei Deputati, la risposta emerge molto chiaramente
dagli atti parlamentari ed in particolare da un discorso pronunciato – e più volte
richiamato – dal Presidente di Assemblea 10 , a seguito di numerose sollecitazioni da parte
dei gruppi di opposizione.
In primo luogo, tutte le decisioni sull’organizzazione dei lavori – in ogni sede: Capigruppo,
Commissione ed Aula – sono state prese esclusivamente dalla maggioranza 11 ,
sin dalle prime battute: quattro giorni dopo la presentazione del disegno di legge, alla
Camera, si è riunita la Conferenza dei Capigruppo, che ha deciso di modificare il calendario
dei lavori già approvato 12 e, di conseguenza, anche l’ordine del giorno della sedu-
5 Si tratta della precisazione: «né si applica in caso di successiva investitura in altra delle cariche o
delle funzioni».
6 Emendamento Mantini 1.400: v. Camera dei Deputati, Assemblea, res. sten. sed. n. 32 del 10 lu-
glio 2008, 99.
7 Cfr. Senato, XVI legislatura, Commissioni I e II riunite, resoconti sommari: n. 13 del 14 luglio
2008; nn. 14 e 15 del 15 luglio 2008; n. 16 del 16 luglio 2008; n. 17 del 17 luglio 2008.
8 Cfr. Senato, XVI legislatura, Assemblea, res. sten. sedute n. 43 del 21 luglio 2008 e nn. 44 e 45
del 22/07/2008.
9 Da sottolineare il fatto che l’intera compagine parlamentare, maggioranza compresa, appariva perfettamente
consapevole della delicatezza dei temi portati al proprio esame; paradigmatica, in tal senso,
la relazione introduttiva svolta, in apertura dei lavori in sede referente al Senato, dal senatore Vizzini
(Relatore per la I Commissione), secondo il quale: «La sfera di immunità a garanzie dei titolari di cariche
pubbliche rappresenta uno degli aspetti più significativi e al contempo più problematici del costituzionalismo
liberaldemocratico. Essa, da una parte, concorre al mantenimento di quel complesso sistema
di equilibri tra diversi poteri che caratterizza lo Stato costituzionale di democrazia pluralista […].
Dall’altra parte, essa costituisce anche una limitazione del principio di legalità e del correlato principio
di eguaglianza – con il postulato dell’eguale sottoposizione di tutti i cittadini alla legge – che pure rappresenta
un altro dei fondamenti costitutivi dello Stato costituzionale di democrazia pluralista»: V. Senato,
XVI legislatura, Commissioni I e II riunite, res. somm. n. 14 del 15 luglio 2008.
10 Cfr. Camera dei Deputati, Assemblea, res. sten. sed. n. 30 dell’8 luglio 2008, 6 ss. In quella sede,
il Presidente ha riportato all’Assemblea quanto già chiarito, poche ore prima, durante una riunione
della Giunta per il Regolamento, appositamente convocata (Cfr. Camera dei Deputati, Giunta per il
Regolamento, riunione dell’8 luglio 2008).
11 Com’è noto, delle riunioni della Conferenza dei Capigruppo non viene stilato alcun verbale: le
conclusioni riportate nel testo su quanto avvenuto nel collegio ristretto derivano pertanto da quanto
emerge, in proposito, dai resoconti delle sedute di Assemblea.
12 Nell’ambito del quale l’inizio della discussione sulle linee generali dell’A.C. 1442 era prevista
per il 28 luglio: cfr. Camera dei Deputati, Assemblea, Calendario dei lavori n. 2 (luglio 2008), in
http://www.camera.it.

A proposito dell’iter parlamentare della legge n. 124 del 2008 49
ta successiva, inserendo il lodo al posto della prosecuzione della discussione sulla conversione
del cd. “decreto sicurezza” 13 . In secondo luogo, il Presidente della Camera,
nonostante le specifiche richieste dei Gruppi di minoranza, ha ritenuto che la materia in
discussione non rientrasse tra quelle per cui è possibile derogare alla regola del contingentamento
dei tempi. Vale la pena sottolineare che tali materie sono o “quelle che incidono
sui principi e sui diritti di libertà di cui agli articoli 6, da 13 a 22 e da 24 a 27 della
Costituzione, sui diritti della famiglia di cui agli articoli 29, 30 e 31, comma secondo, e
sui diritti della persona umana di cui all’articolo 32, comma secondo, della Costituzione”
14 ; oppure le “questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economica riferite
ai diritti previsti dalla prima parte della Costituzione” 15 .
2. Per tornare alla traccia: «Si possono davvero riscontrare, nel procedimento approvativo
del lodo, veri e propri vizi formali di costituzionalità della legge?».
La questione è, evidentemente, piuttosto complessa – per una serie di motivi, tra cui
spicca la giurisprudenza costituzionale in materia di sindacabilità del procedimento legislativo
16 e di vizio formale 17 – perciò mi limito solo a tre osservazioni.
In generale, guardando anche al tenore degli interventi, credo si possa affermare senza
incorrere in esagerazioni che quella da cui è scaturita la l. n. 124 del 2008 è stata esclusivamente
la rappresentazione formale di un procedimento legislativo, nel senso
che, se formalmente tutte le fasi sono state svolte, in realtà si è trattato di contenitori
vuoti, all’interno dei quali non si sono verificati alcun approfondimento, alcun confronto
ed alcuna analisi, ma solo l’ormai consueto “muro contro muro” tra maggioranza e opposizione
18 , per di più con i tempi contingentati.
13 La comunicazione presidenziale sulle modifiche al calendario si è svolta il 7 luglio: v. Camera
dei Deputati, Assemblea, res. sten. sed. n. 29 del 7/07/2008, 52 ss. In riferimento alle tecniche con cui
è possibile forzare i tempi di esame da parte delle Commissioni, ottenendo un’abbreviazione (quando
non addirittura la “scomparsa”) della fase istruttoria, sia consentito rinviare a C. BERGONZINI, I lavori
in commissione referente tra regolamenti e prassi parlamentari, in Quad. cost., 2005, 787 ss., 792.
14 Regolamento della Camera, art. 49, comma 1, relativo ai casi in cui è possibile richiedere il voto
segreto. In tali ipotesi, il contingentamento dei tempi per le fasi successive alla discussione sulle
linee generali si dovrebbe applicare «soltanto su deliberazione unanime della Conferenza dei Presidenti
di Gruppo, ovvero nel caso in cui la discussione non riesca concludersi e il progetto di legge sia
iscritto in un successivo calendario» (art. 24, comma 12, r.C.).
15 Ivi, art. 24, comma 12. A proposito dell’attinenza del lodo con i principi costituzionali richiamati
dall’art. 24, comma 12, r.C., non si può fare a meno di notare la contraddizione tra le motivazioni
addotte dal Presidente per negare l’applicabilità della disposizione regolamentare appena citata e
quanto sostenuto da diversi esponenti della maggioranza: v. supra, nota 9.
16 Cfr. il recente contributo di M. MANETTI, La lunga marcia verso la sindacabilità del procedimento
legislativo, in Quad. cost., 2008, 835 ss.
17 Sul punto, cfr. G. BRUNELLI, Un privilegio illegittimo (anche per vizio formale), in questo volume,
par. 3 e, in generale, F. MODUGNO, Legge (vizi della), in Enc. dir., XXIII, Giuffrè, Milano,
1973, 1000 ss.
18 A mero titolo di esempio, cfr. i resoconti stenografici della seduta dell’8 luglio 2008 delle Commissioni
I e II, alla Camera, e della seduta di Assemblea n. 43 del 21 luglio 2008, al Senato. Per verificare
quanto sostenuto nel testo è peraltro sufficiente scorrere la rassegna stampa relativa al periodo in cui la l. n.
124 del 2008 era all’esame del Parlamento, reperibile in http://www.camera.it, Sezione Attualità e comunicazione
(Rassegna stampa – Archivio). In prospettiva più ampia, v. anche le efficaci riflessioni di L. CAR-
LASSARE, Maggioritario, in http://www.costituzionalismo.it, fascicolo 1/2008, par. 4.

50
Chiara Berginzini
Inoltre – e di conseguenza – è da sottolineare che una simile gestione dei lavori non
ha richiesto, da parte della maggioranza, nuovi “strappi” regolamentari. Al contrario,
ogni passaggio è stato giustificato da numerosi precedenti, espressamente richiamati dal
Presidente della Camera a supporto delle proprie decisioni 19 . Il che significa, in un’ottica
ancora più ampia, che il procedimento di approvazione del lodo, pur raggiungendo
un risultato anomalo 20 , rientra nella prassi e non costituisce, quindi, un unicum. E se
questa è la tendenza, viene da chiedersi: a quale punto bisogna arrivare prima di raggiungere
il limite oltre il quale sarà considerato necessario un intervento della Corte costituzionale?
Da ultimo, pare non irragionevole ipotizzare una violazione dell’art. 72 Cost., nella
parte in cui prevede che «ogni disegno di legge, presentato ad una Camera, è, secondo le
norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione»: in particolare (ma non solo)
su una materia delicata come quella disciplinata dalla l. n. 124 del 2008, sembra difficile
sostenere che un passaggio di 8 ore alla Camera e di 5 ore al Senato possa essere
definito “esame” 21 , a meno di non ritenere che tale adempimento – costituzionalmente
imposto – possa essere soddisfatto da qualche ora di sosta in una Commissione, il cui
ruolo si riduce, sostanzialmente, a quello di passacarte.
19 V. Camera, Giunta per il Regolamento, resoconto della seduta dell’8 luglio 2008, spec. 4 e 6; Camera,
Assemblea, res. sten. sed. n. 30 dell’8 luglio 2008, 38-41. Nell’impossibilità di procedere ad
un’analisi dettagliata dei precedenti richiamati ci si limita, in questa sede, a sottolineare che: a) in riferimento
alla segretabilità del voto (che avrebbe a sua volta consentito la deroga al contingentamento: v.
supra, nota 14), l’unico precedente specifico risale all’approvazione della l. n. 140 del 2003 (cd. “Lodo
Schifani”); b) in riferimento alla possibilità di inserire il lodo tra le questioni di eccezionale rilevanza
politica, economica e sociale ex art. 24, comma 12, r.C., il Presidente della Camera ha richiamato la cd.
“giurisprudenza Violante”, ovvero un’interpretazione tanto restrittiva da rendere finora inapplicata la
disposizione. Sul punto v. anche N. LUPO, Una legge approvata in gran fretta, sulla base dei “peggiori”
precedenti, in questo volume.
20 Cfr. S. CURRERI, Sui vizi procedimentali del c.d. lodo Alfano, in questo volume.
21 Cfr., per tutti, F. MODUGNO, Legge (vizi della), cit., 1016; A.A. CERVATI, Art. 72, in G. BRANCA
(a cura di), Commentario alla Costituzione, La formazione delle leggi, Zanichelli-Foro it., Bologna-
Roma, 1985, tomo I, 1, 120; A. MANZELLA, Il Parlamento, III ed., Il Mulino, Bologna, 2003, 328.

LA (IM)PROCEDIBILITÀ DELL’AZIONE PENALE NEI CONFRONTI
DEL CAPO DELLO STATO IN PENDENZA DI MANDATO
(NOTA A MARGINE DELLA LEGGE N. 124 DEL 2008)
di FRANCESCO BIAGI *
SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Il dibattito in Assemblea Costituente. – 3. Le diverse posizioni della
dottrina. – 4. Il caso Scalfaro in re SISDE e la sent. n. 154/2004 della Corte cost. – 5. I disegni di legge
costituzionali. – 6. Una panoramica su alcuni ordinamenti stranieri. – 7. Conclusioni.
1. Nonostante le critiche che possono essere mosse nei confronti della l. n. 124 del
2008, pare opportuno riconoscere a tale provvedimento un merito, ovvero quello di avere
nuovamente sollevato la questione, a lungo dibattuta, relativa alla responsabilità penale
del Capo dello Stato per gli atti estranei alle sue funzioni. Va detto, tuttavia, che
l’attenzione, soprattutto dei media, ma anche dei costituzionalisti, si è rivolta principalmente,
a causa delle note vicende giudiziarie, alla posizione del Presidente del Consiglio,
mettendo in secondo piano, invece, il fatto che il c.d. “lodo Alfano” prevede la sospensione
dei processi (in pendenza di mandato) anche nei confronti del Presidente della
Repubblica.
2. Va precisato sin da subito che tale questione venne sollevata già durante i lavori
dell’Assemblea Costituente, ma fu deliberatamente lasciata priva di una disciplina specifica.
Le ragioni, infatti, «di opportunità e di convenienza» addotte da Egidio Tosato
per motivare la mancanza di una disciplina relativa alla responsabilità penale prevalsero.
È altresì vero che venne respinto un emendamento proposto da Reginaldo Monticelli in
cui si affermava che «il Presidente della Repubblica non [poteva], mentre [era] in carica,
essere sottoposto a procedimento penale per fatti estranei all’esercizio delle sue funzioni»:
da ciò sembrerebbe, dunque, che la volontà del Costituente non fosse certo quella di
escludere la responsabilità penale del Capo dello Stato per i reati comuni, né di escludere
la sua sottoposizione alla giurisdizione penale nel corso del mandato. Meuccio Ruini,
Presidente della Commissione dei 75, sostenne, tuttavia, che «l’argomento [era] così delicato
che la Commissione ritenne a suo tempo che fosse meglio lasciarne la risoluzione
alla prassi».
3. In linea generale, si riscontra in dottrina una sostanziale unanimità nel ritenere che
il Capo dello Stato sia penalmente responsabile per gli atti extrafunzionali: per quanto
* Dottorando di ricerca in Diritto costituzionale, Università di Ferrara.

52
Francesco Biagi
concerne i reati compiuti al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni, infatti, il Presidente
della Repubblica è tenuto a rispondere (ed è perciò imputabile) al pari di qualsiasi cittadino.
Le posizioni, al contrario, si dividono quando si tratta di stabilire il momento in cui si
può effettivamente procedere nei confronti del Capo dello Stato. Una parte della dottrina
sostiene che quest’ultimo sia perseguibile sin da subito, e dunque anche in pendenza
della carica. È stato messo in luce, infatti, che «il prestigio delle istituzioni sarebbe assai
più gravemente compromesso nel caso in cui un Capo dello Stato colpevole, o anche
semplicemente sospetto, di un reato comune rimanesse in carica esente da processo» 1 .
Si è osservato, inoltre, che una conferma a tale tesi, secondo cui il Presidente può essere
sottoposto ad un giudizio penale anche durante munere, sia da rinvenirsi nella l. 5 giugno
1989, n. 219 (Nuove norme in tema di reati ministeriali e di reati previsti dall’articolo
90 della Costituzione), attuativa della modifica costituzionale introdotta dalla l.
cost. n. 1 del 1989: tale legge, infatti, conterrebbe cinque disposizioni 2 «che inequivocabilmente
affermano e la responsabilità e la perseguibilità del titolare dell’ufficio di
Presidente della Repubblica da parte dell’autorità giudiziaria ordinaria» 3 .
Un’altra parte della dottrina, invece, risulta essere di parere opposto, e sostiene, cioè,
l’improcedibilità dell’azione penale per tutta la durata del settennato presidenziale: ciò
significa che il Capo dello Stato non è irresponsabile per i reati compiuti al di fuori
dell’esercizio delle sue funzioni, ma che gode di un privilegio meramente processuale,
1 L. CARLASSARE, Art. 90, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Zanichelli-Foro
it., Bologna-Roma, 1983, 151; De Siervo, al contrario, sostiene che «il problema fondamentale in discussione
non riguarda il prestigio di un uomo, o delle stesse istituzioni, ma la garanzia delle funzionalità di
queste ultime» (U. DE SIERVO, La responsabilità penale del Capo dello Stato, in M. LUCIANI-M. VOLPI (a
cura di), Il Presidente della Repubblica, Il Mulino, Bologna, 1997, 365).
2 Le cinque disposizioni sono le seguenti: art. 8 comma 3: “Qualora il comitato abbia dichiarato la
propria incompetenza a norma del comma 2 [qualora il reato sia diverso da quelli previsti dall’art. 90
Cost.], gli atti del procedimento sono trasmessi all’autorità giudiziaria…”; art. 9, comma 2: “Se il
comitato ritiene che i fatti per i quali procede l’autorità giudiziaria ordinaria o militare integrano taluno
dei reati previsti dall’art. 90 Cost., afferma la propria competenza indicando le persone nei cui
confronti intende procedere e richiede la trasmissione degli atti all’autorità giudiziaria, che provvede
senza ritardo dopo aver dichiarato con sentenza la propria incompetenza”; art. 9, comma 3: “Tuttavia
l’autorità giudiziaria, se ritiene che i fatti siano diversi da quelli previsti nell’art. 90 Cost., pronuncia
ordinanza con la quale ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione del
conflitto. Nello stesso modo provvede quando ritiene che i fatti per i quali procedono il comitato o il
Parlamento in seduta comune rientrino nella sua competenza”; art. 10, comma 1: “Qualora ritenga
che il reato sia diverso da quelli previsti dall’art. 90 della Costituzione il Parlamento in seduta comune
dichiara la propria incompetenza e trasmette gli atti all’autorità giudiziaria”; art. 10 comma 2: “Se
l’autorità giudiziaria dissente dalla pronuncia di incompetenza del Parlamento o del comitato, provvede
a norma del comma 3, dell’articolo 9” [l’autorità giudiziaria ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la risoluzione del conflitto].
3 G. FERRARA, Sulla responsabilità penale del Presidente della Repubblica, in Studi in onore di Manlio
Mazziotti di Celso, Vol. I, Cedam, Padova, 1995, 594; De Siervo ritiene, al contrario, che «queste disposizioni
della l. 219 del 1989 … non sono affatto decisive, poiché disciplinano semplicemente la soluzione
dei diversi possibili casi di conflitto negativo o positivo che possano sorgere fra gli organi parlamentari e
gli organi della ordinaria giurisdizione penale, ma – a ben vedere – contengono solo una disciplina generica,
poiché riferita ad ogni periodo temporale in cui possano sorgere conflitti del genere (anche quando, ad
esempio, il Presidente abbia terminato il suo mandato e quindi sia pacificamente sottoponibile a procedimento
penale per reati estranei all’alto tradimento o all’attentato alla Costituzione) e mai una puntuale previsione
dello svolgimento di un procedimento in sede penale ordinaria in cui sia imputato il Presidente della
Repubblica ancora in carica» (U. DE SIERVO, La responsabilità penale del Capo dello Stato, cit., 361).

La improcedibilità dell’azione penale nei confronti del Capo dello Stato 53
tale per cui sino a quando resta in carica nessun processo penale può essere intentato
contro di lui 4 . Una volta scaduto l’ufficio, invece, egli potrà essere processato come un
cittadino qualsiasi. In tal modo verrebbero contemperate «due esigenze contrastanti: una
di eguaglianza e di giustizia, che tende ad assoggettare tutti, e quindi anche il Presidente
della Repubblica, al diritto comune; l’altra di politica delle istituzioni, che, in nome della
stabilità e della pace sociale, tende a sottrarre alcuni soggetti alla giustizia comune» 5 .
Viene, dunque, messo in rilievo il fatto che una indagine nei confronti della prima carica
dello Stato comprometterebbe la «credibilità complessiva delle istituzioni e dei soggetti
politici» e produrrebbe un «enorme turbamento nella società civile e politica» 6 . Inoltre,
sempre attraverso l’improcedibilità, si riuscirebbe ad evitare che il Capo dello Stato si
venga a trovare «in balia di qualsiasi giudice cui passi per la testa di incriminarlo» 7 , e lo
si porrebbe al riparo da «iniziative giudiziarie che potrebbero rivelarsi avventate e controproducenti»
8 . È stato osservato, poi, come sembrerebbe «davvero singolare che si
possa anche semplicemente ipotizzare che le libertà personali dell’organo monocratico
che rappresenta l’unità nazionale e la garanzia ultima della funzionalità del nostro sistema
istituzionale possano, invece, essere anche radicalmente compresse, che la stessa
sua libertà personale possa essere limitata in via cautelativa o definitiva, o che addirittura
il Presidente della Repubblica possa essere posto in una situazione di impedimento
temporaneo o addirittura decadere per effetto di una ipotetica condanna accessoria
all’interdizione dai pubblici uffici pronunziata nel corso di un ordinario processo penale»
9 . A tale riguardo va ricordato che già Vittorio Emanuele Orlando, pur riferendosi
evidentemente ad un Capo di Stato monarchico, definiva «aberrazioni contro cui resiste
la forza delle cose» il ritenere che «un ordinamento democratico dovrebbe ammettere
in un qualche giudice istruttore la facoltà di far arrestare ed imprigionare il Capo
dello Stato» 10 .
La dottrina 11 sottolinea, poi, come stia alla sensibilità del Presidente dimettersi nel
caso in cui l’accusa risulti essere di particolare gravità, dal momento che, in presenza di
una siffatta evenienza, si verrebbe a creare una «diffusa “sfiducia” dell’opinione pubblica
verso la sua persona» 12 .
In dottrina, inoltre, non è pacifica la tesi secondo cui i termini di prescrizione sarebbero
sospesi durante la pendenza del mandato. È stato osservato, infatti, che il Presidente
della Repubblica è penalmente responsabile solo alla scadenza dell’ufficio, ma «sempre
che non siano decorsi i termini di prescrizione» 13 .
4 de Vergottini ricorda, inoltre, che il Presidente della Repubblica gode del privilegio, secondo quanto
stabilito dall’art. 205 c.p.p., per cui la sua testimonianza «è assunta nella sede in cui egli esercita la funzione
di Capo dello Stato» (G. DE VERGOTTINI, Diritto costituzionale, Cedam, Padova, 2006, 500).
5 G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Zanichelli, Bologna, 2005, 456.
6 G. FERRARA, Sulla responsabilità penale del Presidente della Repubblica, cit., 597.
7 A. BALDASSARRE, Il Capo dello Stato, in G. AMATO, A. BARBERA, Manuale di diritto pubblico, Il Mu-
lino, Bologna, 1997, 249.
8 G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, cit., 456.
9 U. DE SIERVO, La responsabilità penale del Capo dello Stato, cit., 364.
10 V.E. ORLANDO, Immunità parlamentari ed organi sovrani, in Diritto pubblico generale-Scritti vari
(1881-1940), Giuffrè, Milano, 1940, 492.
11 V. A. BALDASSARRE, Il Capo dello Stato, cit., 249; G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, cit.,
456; T. MARTINES, Diritto costituzionale, Giuffrè, Milano, 1994, 532.
12 A. BALDASSARRE, Il Capo dello Stato, cit., 249.
13 T. MARTINES, Diritto costituzionale, cit., 532.

54
Francesco Biagi
Per quanto concerne, invece, le altre forme di responsabilità giuridica extrafunzionale
(come, ad esempio, quella civile 14 ), si ritiene sia in dottrina sia in giurisprudenza (basti
pensare al c.d. caso Cossiga 15 ) che il Presidente della Repubblica sia pienamente responsabile
anche in pendenza del mandato, probabilmente in ragione della «minore “invasività”
dei procedimenti in questione» 16 .
4. Non può essere, poi, dimenticato il noto caso Scalfaro in re SISDE. Si trattava di
una inchiesta relativa all’utilizzo irregolare di somme di denaro riservate del SISDE da
parte di agenti, funzionari e capi del servizio stesso. Fra le diverse personalità politiche
coinvolte spiccava il nome del Presidente della Repubblica Oscar Luigi Scalfaro il quale,
all’epoca dei fatti, ricopriva la carica di Ministro dell’Interno. Ciò che rileva è che il
nome del Presidente Scalfaro non compare nella documentazione trasmessa al c.d. Tribunale
dei Ministri poiché, come è stato affermato il 12 novembre 1993 dal Procuratore
della Repubblica di Roma Vittorio Mele, «nei suoi confronti non esiste la possibilità,
per disposizioni costituzionali, di avviare qualsiasi indagine». Tale affermazione, tuttavia,
risulta suscettibile di diverse interpretazioni: come è stato giustamente osservato 17 ,
infatti, da tali parole non si è nemmeno in grado comprendere se alla scadenza
dell’ufficio il Capo dello Stato sia tenuto a rispondere penalmente o se addirittura sussista
una preclusione ad indagare anche al termine del settennato.
Deve essere ricordata, inoltre, la sent. della Corte cost. 154/2004. In tale pronuncia i
giudici della Consulta affrontavano un ricorso presentato dall’ex Presidente della Repubblica
Francesco Cossiga, il quale sosteneva che all’autorità giudiziaria non spettasse
il potere di individuare il contenuto delle immunità presidenziali di cui all’art. 90 della
Costituzione; Cossiga, inoltre, riteneva che le sue affermazioni fossero riconducibili
all’immunità ex art. 90 Cost., in ragione del fatto che era impossibile stabilire una chiara
distinzione tra atti funzionali ed extrafunzionali, a causa della sostanziale sovrapposizione
tra persona fisica e incarico ricoperto, particolarmente evidente nel caso di cariche
monocratiche. La Corte sostenne, al contrario, che la giurisidizione ordinaria era pienamente
legittimata ad individuare i limiti dell’immunità presidenziale, e che era necessario
“tenere ferma la distinzione tra atti e dichiarazioni inerenti all’esercizio delle funzioni,
e atti e dichiarazioni che, per non essere esplicazione di tali funzioni, restano addebitabili,
ove forieri di responsabilità, alla persona fisica del titolare della carica, che conserva
la sua soggettività e la sua sfera di rapporti giuridici, senza confondersi con
l’organo che pro tempore impersona”. I giudici costituzionali aggiunsero, poi, in relazione
a quest’ultimo aspetto, che “l’eventuale maggiore difficoltà della distinzione non
[toglieva] che essa [fosse] necessaria”. Una questione che, invece, la Corte si limitò ad
accennare, senza tuttavia risolverla, riguardava proprio la discussa garanzia
dell’improcedibilità dell’azione penale in pendenza di mandato: “É appena il caso di
precisare che non viene qui in considerazione il diverso e discusso problema degli eventuali
limiti alla procedibilità di giudizi (in particolare penali) nei confronti della persona
14 V. A. PACE, Le forme extrapenali di responsabilità del Capo dello Stato, in M. LUCIANI-M.
VOLPI (a cura di), Il Presidente della Repubblica, Il Mulino, Bologna, 1997, 371 ss.
15 Cfr., in particolare, le sentenze del Tribunale di Roma 22 giugno 1993 (Onorato c. Cossiga) e
14 maggio 1994 (Flamigni c. Cossiga), le sentenze della Corte di Appello del 21 aprile 1997 e del 16
marzo 1998, nonché le sentenze della Corte di cassazione nn. 8733 e 8734 del 6-15 giugno 2000.
16 T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, Giappichelli, Torino, 2005, 368.
17 G. FERRARA, Sulla responsabilità penale del Presidente della Repubblica, cit., 590.

La improcedibilità dell’azione penale nei confronti del Capo dello Stato 55
fisica del Capo dello Stato durante il mandato, limiti che, se anche sussistessero, non
varrebbero, appunto, se non fino alla cessazione della carica. Qui si discute invece dei
limiti della responsabilità, che come tali valgono allo stesso modo sia durante il mandato
presidenziale, sia, per gli atti compiuti durante il mandato, dopo la sua scadenza”.
5. Vale la pena, inoltre, richiamare due disegni di legge costituzionali relativi alla responsabilità
penale del Capo dello Stato per atti extrafunzionali. Il primo, presentato il
19 novembre 2002 dal deputato Nitto Francesco Palma (AC n. 3393), recante “Disposizioni
in materia di procedimenti penali nei confronti del Presidente della Repubblica,
dei membri del Parlamento e dei giudici costituzionali”, prevedeva l’aggiunta di un
comma all’art. 90 della Costituzione, in base al quale “fino al termine del mandato il
Presidente della Repubblica non può essere sottoposto a procedimento penale per reati
diversi da quelli previsti al primo comma”; inoltre veniva sancito che “nei procedimenti
penali sospesi ai sensi dell’art. 90, terzo comma, della Costituzione, è sospeso il corso
della prescrizione secondo la disciplina vigente”.
Il secondo disegno di legge costituzionale è quello presentato dal Presidente emerito
Francesco Cossiga il 29 aprile 2008 recante “Norme sulla inviolabilità del Presidente
della Repubblica” (AS n. 192). Tale disegno prevede l’aggiunta dei seguenti commi
all’art. 90 Cost.: “Durante la sua permanenza nella carica, il Presidente della Repubblica
non può essere assoggettato a indagini o inchieste, anche parlamentari, né può promuoversi
o esercitarsi nei suoi confronti azione penale, civile, amministrativa o disciplinare,
né egli può essere sottoposto a procedimenti giudiziari di qualunque natura o a procedimenti
disciplinari per gli atti compiuti al di fuori delle proprie funzioni, anche prima
dell’assunzione dell’ufficio. Se le indagini, le inchieste o i procedimenti abbiano avuto
inizio prima della assunzione dell’ufficio, essi sono sospesi di pieno diritto, a pena di
nullità assoluta. Per gli atti compiuti fuori dell’esercizio delle sue funzioni, anche prima
dell’assunzione dell’ufficio, egli non può essere assoggettato, durante la sua permanenza
nella carica, a nessuna misura restrittiva della libertà personale né a perquisizioni o sequestri.
I luoghi di residenza, anche non permanente, del Presidente della Repubblica
sono inviolabili”. Come è stato giustamente osservato 18 , quest’ultimo disegno di legge
risulta in contrasto, in maniera piuttosto evidente, con il principio di uguaglianza, il quale
ammette senz’altro trattamenti differenziati, ma solo in presenza di ragionevoli giustificazioni
e in seguito all’eventuale bilanciamento con altri valori di rango costituzionale.
Al contrario, la proposta presentata dal Presidente Cossiga non si limita a prevede il divieto
di procedere durante munere, ma «sembra delineare una vera e propria sorta di
“inviolabilità” presidenziale assoluta, anche per quanto attiene agli atti estranei
all’esercizio delle funzioni, addirittura estesa ai luoghi della sua residenza» 19 . Non viene
nemmeno prevista esplicitamente la sospensione dei termini di prescrizione. Il contenuto
di tale disegno di legge ricorda molto, dunque, quanto previsto dall’art. 4 dello Statuto
Albertino, in cui si affermava che “la persona del Re è sacra e inviolabile”, con la evidente
differenza, tuttavia, che in un caso viene disciplinata la responsabilità di un Capo
di Stato repubblicano, mentre nell’altro si faceva riferimento ad un Monarca.
Come noto, la questione relativa alla improcedibilità dell’azione penale nei confronti
18 T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., 380 (in riferimento a precedente disegno di l.
cost., AS n. 2232, dal medesimo contenuto, presentato dal Presidente Cossiga il 7 maggio 2003).
19 T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., 380 (in riferimento a precedente disegno di l.
cost., AS n. 2232, dal medesimo contenuto, presentato dal Presidente Cossiga il 7 maggio 2003).

56
Francesco Biagi
del Capo dello Stato durante munere era stata disciplinata dalla l. n. 140 del 2003, la
quale prevedeva la garanzia di improcedibilità in pendenza di mandato (in materia penale)
nei confronti delle cinque più alte cariche dello Stato. Tale norma è stata poi dichiarata
costituzionalmente illegittima dalla Corte cost. con la sent. n. 24/2004.
6. Da ultimo, pare opportuno rivolgere uno sguardo anche all’estero, al fine di verificare
come viene risolta la spinosa questione della responsabilità penale del Capo dello
Stato per gli atti extrafunzionali 20 . Premesso che negli ordinamenti monarchici vige un
regime di irresponsabilità giuridica totale, possono essere ricordate due Costituzioni che
disciplinano espressamente tale problematica. La Carta costituzionale greca e quella
portoghese, infatti, stabiliscono che il Presidente della Repubblica dovrà rispondere solamente
al termine del mandato, trovando in tal modo un compromesso tra l’immunità
totale del Presidente e una sua responsabilità immediata. In maniera analoga, l’art. 14
della Legge fondamentale: il Presidente della Repubblica stabilisce che il Presidente di
Israele non può essere perseguito penalmente fintantoché è in carica, e che di tale periodo
non si deve tenere conto ai fini della prescrizione del reato 21 . Le ragioni che stanno
alla base di una simile scelta possono rinvenirsi nella necessità di trovare una via di
mezzo tra il bisogno di garantire l’uguaglianza di tutti i cittadini dinanzi alla legge e la
considerazione del ruolo del Capo dello Stato, ruolo che richiede forme di tutela particolari.
La disciplina prevista in Francia sino a poco tempo fa ricordava da vicino quella italiana.
L’art. 68 della Costituzione del 1958, infatti, si limitava a regolare espressamente
la responsabilità del Presidente della Repubblica per gli atti compiuti nell’esercizio delle
sue funzioni, lasciando all’interpretazione (dottrinale e giurisprudenziale) la disciplina
relativa alla responsabilità per gli atti extrafunzionali. Dell’immunità prevista dall’art.
68, tuttavia, sono state date letture diverse da parte dei giudici francesi (si pensi, in particolare,
alle pronunce del Conseil Constitutionnel 22 e della Cour de Cassation 23 ): probabilmente
proprio l’eterogeneità delle interpretazioni ha determinato la necessità di
provvedere ad una modifica della Costituzione, modifica che è avvenuta con la l. costituzionale
n. 238 del 23 febbraio 2007. Attraverso la revisione del titolo IX della Carta
20 Nella consapevolezza, ovviamente, che a seconda dell’ordinamento muta la forma di governo e,
di conseguenza, anche il ruolo esercitato dal Capo dello Stato.
21 Vale la pena ricordare il recente caso dell’ex Presidente israeliano Moshe Katsav: quest’ultimo,
infatti, nel periodo conclusivo del suo mandato (fine 2006-inizio 2007), è stato accusato di gravi reati
(tra cui stupro, violenza sessuale e truffa) che avrebbe commesso non solo nel periodo in cui ricopriva
la carica di Ministro del Turismo (1996–1999), ma anche durante gli anni in cui svolgeva
l’incarico presidenziale. L’art. 14 della Legge fondamentale: il Presidente della Repubblica (16 giugno
1964) garantisce l’immunità del Presidente in pendenza del mandato, tuttavia Katsav, a causa
della gravità delle accuse mosse nei suoi confronti e travolto dal peso dello scandalo, ha deciso prima
di autosospendersi, e poi di rassegnare le dimissioni poco prima del termine del mandato. È interessante
notare il fatto che nemmeno il suo predecessore, Ezer Weizman (nipote del primo Presidente
dello Stato di Israele, Chaim Weizmann), era riuscito a portare a termine l’incarico presidenziale: accusato
di corruzione e frode, infatti, il 13 luglio 2000 Weizman decise di rassegnare le dimissioni,
principalmente a causa di forti pressioni politiche e in seguito al venir meno della fiducia
dell’opinione pubblica verso la sua persona. Per una ricostruzione della vicenda v. A. MORDECHAI
RABELLO, Il Presidente costretto a dimettersi, in Dir. pubbl. comp. eur., 2000, 1040 e ss.
22 V. decisione del 22 gennaio 1999 (n. 408 DC 98).
23 V. sent. del 10 ottobre 2001 n. 481.

La improcedibilità dell’azione penale nei confronti del Capo dello Stato 57
del 1958, infatti, il reato di “alto tradimento” è stato sostituito con l’ipotesi della destituzione
in caso di “mancanza ai suoi [del Presidente] doveri manifestamente incompatibile
con l’esercizio del suo mandato”, ed inoltre è stata prevista l’improcedibilità nel corso
del mandato anche per gli atti estranei alle sue funzioni. La Costituzione stabilisce, infatti,
che “non può essergli richiesto, durante il suo mandato e di fronte a nessuna giurisdizione
o autorità amministrativa francese, di testimoniare. Egli non può essere oggetto
di un’azione giudiziaria, di un’indagine, di un atto di istruzione o di citazione. Sono sospesi
nei suoi riguardi tutti i termini di prescrizione o di decadenza”. Il Presidente è perseguibile
solamente “al termine del mese che segue la cessazione del suo incarico”.
In Germania e in Austria, invece, per perseguire gli atti compiuti dal Presidente al di
fuori dell’esercizio delle funzioni è necessaria l’autorizzazione parlamentare. Il fine, anche
in questi casi, sarebbe quello di porre la suprema carica dello Stato al riparo da iniziative
persecutorie o avventate da parte della magistratura ordinaria. Va considerato,
tuttavia, il pericolo insito nell’attribuire al Parlamento una decisione così delicata: il rischio,
infatti, sarebbe quello di «un ricatto politico-parlamentare nei confronti del Capo
dello Stato, attraverso l’utilizzo delle sue vicende giudiziarie» 24 .
7. Alla luce delle considerazioni sopra riportate, non può sfuggire come sussistano
diversi elementi in comune tra il c.d. “lodo Alfano” e le posizioni sostenute da parte della
dottrina (e come previsto altresì in diversi Stati, segnatamente in Francia) per quel che
riguarda la responsabilità penale del Presidente della Repubblica per gli atti estranei alle
sue funzioni. Come noto, la l. n. 124 del 2008 stabilisce che i processi penali nei confronti
delle quattro più alte cariche dello Stato (Presidente della Repubblica, Presidente
del Consiglio e Presidenti dei due rami del Parlamento) “sono sospesi dalla data di assunzione
e fino alla cessazione della carica o della funzione” 25 . Il giudizio sulla legittimità
costituzionale di tale legge è ora pendente dinanzi alla Corte costituzionale. Se i
giudici della Consulta ne dichiareranno l’incostituzionalità, al c.d. “lodo Alfano”, come
si è detto all’inizio di questa breve nota, dovrà essere quantomeno attribuito il merito di
avere nuovamente aperto il dibattito relativo alla (im)procedibilità dell’azione penale nei
confronti del Capo dello Stato in pendenza di mandato. In tale caso, tuttavia, un inter-
24 T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., 369.
25 Una questione importante che deve essere chiarita riguarda il significato da attribuire al termine
“processo”. Se si fa riferimento alla porzione del procedimento penale successiva all’esercizio
dell’azione penale (così come previsto dal codice di rito), la conclusione è che non è vietata
l’indagine preliminare nei confronti dei quattro Presidenti; al contrario, se il termine “processo” viene
inteso in una accezione più ampia, non potrebbe essere avviata nemmeno l’indagine preliminare. Frigo
accoglie la prima interpretazione e rileva che «accettando la presenza nell’ordinamento di questa
prassi [la sospensione non solo dei processi, ma anche dei procedimenti per reati extrafunzionali del
Presidente della Repubblica], si pone ora il problema delle sue sorti a seguito della l. n. 124, che…
introduce una sospensione vera e propria del solo processo, operante, cioè, in ambito più ristretto, e
che, dunque, se fosse totalmente sostitutiva rispetto alla prassi medesima, farebbe venire meno quanto
essa propone in più, vale a dire l’impedimento anche all’esercizio dell’azione penale, quando non
addirittura allo stesso svolgimento delle indagini. Ma resterebbe sempre da chiedersi come potrebbe
una legge ordinaria sostituirsi ad una prassi che si assuma, per così dire, ricognitiva ed espressiva di
una implicazione “necessaria” della Costituzione». Frigo sottolinea il fatto, poi, che la l. n. 124 del
2008 non ha «più replicato ... l’incipit del comma 1 dell’art. 1, l. n. 140 del 2003, recante il “divieto”
di sottoposizione a processo accanto alla sospensione del processo» (G. FRIGO, I profili procedurali,
in Diritto pen. e proc., n. 10, 2008, 1228 e 1233).

58
Francesco Biagi
vento del legislatore (possibilmente mediante legge costituzionale) risulterà essere alquanto
opportuno, dal momento che una questione così delicata non dovrebbe essere lasciata
all’interpretazione giurisprudenziale e dottrinale, dove peraltro si registrano orientamenti
contrastanti. Una soluzione ragionevole (che tenga conto della natura monocratica
della carica e della posizione costituzionale del Presidente della Repubblica) potrebbe
essere proprio quella di prevedere l’improcedibilità dell’azione penale per tutta la
durata del settennato presidenziale, stabilendo altresì la sospensione dei termini di prescrizione
in pendenza della carica. È evidente, poi, che, nel caso in cui l’accusa risulti
essere di particolare gravità, starà alla sensibilità del Capo dello Stato rassegnare le dimissioni.

UN PRIVILEGIO ILLEGITTIMO (ANCHE PER VIZIO FORMALE)
di GIUDITTA BRUNELLI*
SOMMARIO: 1. Considerazioni introduttive. – 2. La contrarietà del Lodo a uno dei fondamenti dello
Stato di diritto: la parità dei cittadini davanti alla giurisdizione. – 3. Il vizio formale costituzionale
del Lodo: l’assenza dell’istruttoria in commissione.
1. Prima di proporre alcune brevi osservazioni, vorrei esternare il disagio che provo –
sempre più di frequente negli ultimi anni, e spesso proprio in occasione dei Seminari
preventivi – nel dover applicare l’argomentazione giuridica alla dimostrazione di ciò
che dovrebbe essere, per un giurista, autoevidente, comunemente accettato come una
koiné condivisa su cui non è più necessario discutere, ma che può tuttalpiù costituire una
base di partenza per nuove ipotesi e acquisizioni. Da un po’ di tempo sembra quasi che
non si condivida più lo stesso “alfabeto”: possiamo certamente immaginare parole diverse,
anche frutto di ardite combinazioni “sperimentali”, tuttavia, almeno sulle lettere
che le compongono dovremmo concordare tutti. Ma tant’è. Anche oggi mi appresto a
dimostrare l’ovvio (almeno dal mio punto di vista): la contrarietà del Lodo ad uno dei
fondamenti dello Stato di diritto (la parità dei cittadini davanti alla giurisdizione). Vorrei
poi dedicare la seconda parte del mio intervento a sottolineare la presenza, nell’iter parlamentare
della l. n. 124 del 2008, di un vizio formale di costituzionalità, consistente
nell’eliminazione della fase istruttoria in commissione referente.
2. L’ ordinanza di rimessione del G.i.p. del Tribunale di Roma 26 settembre 2008 e
la memoria di costituzione davanti alla Corte del Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Milano 1 ravvisano nel Lodo la violazione del principio fondamentale dello
Stato di diritto costituito dall’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge e alla giurisdizione
(con la conseguenza che nemmeno una fonte di rango costituzionale potrebbe legittimamente
prevedere norme come quelle oggi impugnate). La tesi trova una conferma
significativa in un passaggio della sent. n. 24/2004, secondo cui “[a]lle origini della
formazione dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto alla
giurisdizione, il cui esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili è regolato da precetti
costituzionali” 2 . Ritengo si tratti di un argomento convincente, che si radica anche
in altre importanti (e precedenti) decisioni della Corte costituzionale.
Mi riferisco, in primo luogo, alla sent. n. 379/1996, sui c.d. deputati “pianisti”. Pro-
* Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico, Università di Ferrara.
1 I documenti citati nel testo sono reperibili nel sito http://www.unife.it/amicuscuriae.
2 Sent. n. 24/2004, n. 6 del Considerato in diritto.

60
Giuditta Brunelli
nuncia talora oggetto di forti critiche per la soluzione concreta cui perviene 3 , ma costruita
su una motivazione esemplare quanto all’individuazione dei principi costituzionali
da bilanciare. Da un lato vi sono le istanze dello Stato di diritto, che “tendono ad
esaltare i valori connessi all’esercizio della giurisdizione (universalità della legge, legalità,
rimozione di ogni privilegio, obbligatorietà dell’azione penale, diritto di difesa in
giudizio, ecc.), dall’altro la salvaguardia di ambiti di autonomia parlamentare sottratti
al diritto comune, che valgono a garantire alla rappresentanza politica un suo indefettibile
spazio di libertà. Da ciò deriva che l’immunità riguarda soltanto i comportamenti
dei membri delle Camere “strettamente funzionali all’esercizio indipendente delle attribuzioni
proprie del potere legislativo” 4 . Se anche soltanto “qualche aspetto” di tali
comportamenti “esuli dalla capacità classificatoria del regolamento parlamentare e non
sia interamente sussumibile sotto la disciplina di questo” (perché, ad esempio, coinvolge
beni che comunque appartengono a terzi), deve prevalere “la ‘grande regola’ dello Stato
di diritto ed il conseguente regime giurisdizionale al quale sono normalmente sottoposti,
nel nostro sistema costituzionale, tutti i beni giuridici e tutti i diritti (artt. 24, 112 e
113 Cost.)” 5 . La Corte precisa infatti, a titolo esemplificativo, che in presenza di “episodi
di lesioni, di minacce, furti ai danni di parlamentari, corruzione, ecc:”, cioè di reati
comuni, privi di qualsiasi legame con la funzione parlamentare, non vi sarebbe alcun
dubbio sul legittimo esercizio dell’attività inquisitiva del pubblico ministero e su quella
di accertamento da parte del giudice 6 .
Dunque: la “grande regola”, il principio fondamentale dello Stato di diritto consiste
nell’eguale sottoposizione di tutti i cittadini alla giurisdizione, anche in funzione di tutela
dei diritti e degli interessi dei terzi. Eventuali deroghe al principio – da collocarsi, in
ogni caso, in fonti di rango costituzionale – possono giustificarsi esclusivamente sulla
base di altri principì costituzionalmente fondati, nel caso di specie quell’area di libertà
della rappresentanza politica che discende pacificamente dalla collocazione stessa del
Parlamento “al centro del sistema”, come “istituto caratterizzante dell’ordinamento”, “espressione
immediata della sovranità popolare” e “diretto partecipe di tale sovranità” 7 .
3
Si vedano, al riguardo, le recentissime osservazioni di F. MODUGNO, In margine al “Corso di
diritto parlamentare” di Luigi Gianniti e Nicola Lupo, in http://amministrazioneincammino.it (19
marzo 2009), 31, secondo il quale “il culmine forse dell’ordinamento parlamentare come ‘ordinamento
separato’ è rappresentanto dalla sent. n. 379/1996”, in base alla quale la protezione della sfera
dell’autonomia comporta che “i diritti dei singoli debbono cedere: ciò che è illegittimo o illecito diventa
legittimo (anche se persino non legittimato) e lecito!”.
4
Sent. n. 379/1996, n. 4 del Considerato in diritto (corsivo non testuale).
5
Sent. n. 379/1996, n. 7 del Considerato in diritto (corsivo non testuale).
6
Sent. n. 379/1996, n. 8 del Considerato in diritto. Per A. MANZELLA, Il Parlamento, Bologna, Il
Mulino, 2003, 62, la “filosofia” espressa dalla Corte ha la sua chiave di lettura nel significativo ammonimento
finale della sent. n. 379, secondo cui “nello Stato costituzionale nel quale viviamo, la
congruità delle procedure di controllo, l’adeguatezza delle sanzioni regolamentari, e la loro pronta
applicazione nei casi più gravi di violazione del diritto parlamentare si impongono al parlamento come
problema, se non di legalità, certamente di legittimazione degli istituti di autonomia che presidiano
le sue libertà”.
7
Sent. n. 154/1985, n. 5.1 del Considerato in diritto. Vedi anche la sent. n. 106/2002, nella quale
si legge che “solo il Parlamento è sede della rappresentanza politica nazionale (art. 67 Cost.), la quale
imprime alle sue funzioni una caratterizzazione tipica ed infungibile. In tale senso il nomen Parlamento
non ha un valore puramente lessicale, ma possiede anche una valenza qualificativa, connotando,
con l’organo, la posizione esclusiva che esso occupa nell’organizzazione costituzionale” (n. 4 del
Considerato in diritto; corsivi non testuali). Nello stesso senso, vedi la sent. n. 306/2002.

Un privilegio illegittimo (anche per vizio formale) 61
Di fronte a questo tipo di argomentazioni e di lettura rigorosa del sistema e delle sue
regole costitutive, appare davvero incomprensibile la circostanza che la Corte, nella
pronuncia del 2004, abbia potuto anche soltanto accennare ad un improprio bilanciamento
tra l’esercizio della giurisdizione e “il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni
che ineriscono alle cariche” protette dalla sospensione processuale, un interesse del quale,
a mio avviso, è molto difficile individuare un fondamento costituzionale. Potrà trattarsi
di un’esigenza politica, certamente comprensibile, ma non imposta né tutelata dalla
Costituzione (come dimostra, d’altra parte, la sent. n. 25/2004 di ammissibilità del referendum
abrogativo sull’art. 1 della l. n. 140 del 2003, nella quale si riconosce espressamente
che il quesito non ha ad oggetto “leggi a contenuto costituzionalmente vincolato
o costituzionalmente necessarie”). Oltretutto, mi chiedo per quale ragione l’esercizio del
potere debba essere “sereno”. Da sempre, esso è – e non può non esserlo – drammatico,
talora tragico. Shakespeare insegna.
Lo strumento per garantire il sereno svolgimento di quelle funzioni, peraltro, già esiste,
e va ravvisato, come suggerisce ora anche Renzo Orlandi nel suo intervento 8 , nel
regime del legittimo impedimento, sul quale pure la Corte costituzionale si è soffermata
in modo approfondito con la sent. n. 225/2001, tutta incentrata – è importante ricordarlo
in questa occasione – sull’applicazione del diritto processuale comune. In questo genere
di controversie, secondo la Corte, tutto deve essere ricondotto alle “regole generali del
processo” ed è demandato all’autorità giudiziaria il compito di individuare “i corretti
criteri interpretativi delle regole processuali”, anche stabilendo “se e in che limiti gli
impedimenti legittimi derivanti (…) dalla sussistenza di doveri funzionali relativi ad attività
di cui sia titolare l’imputato, rivestano tale carattere di assolutezza da dover essere
equiparati, secondo il dettato dall’art. 486 c.p.p., a cause di forza maggiore”. E questo,
precisa la sentenza, in applicazione del principio di leale collaborazione tra gli organi
costituzionali, che impone al giudice di contemperare ragionevolmente, caso per caso, le
esigenze dell’attività parlamentare e di quella giurisdizionale. Mentre, dice la Corte,
“non v’è luogo ad individuare regole speciali, derogatorie del diritto comune” 9 , che si
tradurrebbero – aggiungo io – in un inammissibile, e costituzionalmente infondato, privilegio
politico.
3. Secondo la questione pregiudiziale n. 2 presentata alla Camera il 9 luglio 2008 (e
respinta dalla Camera stessa) 10 , «sotto il profilo procedurale, i ristrettissimi tempi di esame
da parte della Camera non hanno permesso l’esercizio della funzione istruttoria,
propria della Commissione in sede referente, che l’articolo 72, primo comma, della Costituzione
prescrive quando stabilisce che “ogni disegno di legge, presentato ad una
Camera, è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi
dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale”».
Come hanno messo bene in luce in questo Seminario gli interventi di Chiara Bergonzini
e Salvatore Curreri, vi è ormai la pressante necessità di sanzionare, attraverso opportuni
interventi della Corte costituzionale, i vizi formali delle leggi. L’assenza (sem-
8 La soluzione era stata già prospettata in dottrina da A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche”
una sentenza di “mezzi silenzi”, in Dir. giust., 2004, n. 5, 12.
9 Sent. n. 225/2002, nn. 3, 4 e 5 del Considerato in diritto. Sulla decisione della Corte sia consentito
rinviare a G. BRUNELLI, “Caso Previti”: ultimo atto (del conflitto), in Giur. cost., 2001, 2012 ss.
10 Questione pregiudiziale di costituzionalità n. 2, Soro e altri, seduta della Camera dei Deputati n.
31 di mercoledì 9 luglio 2008, in http://www.unife.it/amicuscuriae.

62
Giuditta Brunelli
pre più frequente) dell’istruttoria legislativa, e quindi della funzione stessa della commissione
referente, si pone in diretta violazione del primo comma dell’art. 72 Cost. Basta
ricordare ciò che affermava Costantino Mortati circa l’autonomia, nell’ambito del
procedimento di formazione della legge, della fase preparatoria, che comprende “quelle
attività istruttorie destinate a consentire all’organo deliberante di prendere le sue decisioni
ex informata conscientia”. Essa è considerata dalla Costituzione “quale condizione
di validità della successiva fase deliberante” 11 . In realtà, da tempo ormai numerosi
provvedimenti arrivano in assemblea nel testo del proponente, che è quasi sempre il governo,
determinando l’esistenza di una “corsia preferenziale di fatto” per i progetti governativi
12 .
Si consideri, inoltre, che assai di frequente la vanificazione dell’istruttoria in commissione
deriva dal ricorso combinato a maxiemendamenti presentati direttamente in
Assemblea e alla posizione della questione di fiducia 13 . Una serie di distorsioni gravi,
legate in larga misura all’evoluzione maggioritaria avutasi a partire dal 1993, e che do-
11 C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, Cedam, 1976, 735 (corsivo non testuale).
Anche per A.A. CERVATI, Art. 72, in A.A. CERVATI-G. GROTTANELLI DE’ SANTI, La formazione
delle leggi, I, Bologna-Roma, Zanichelli-Il Foro italiano, 1985, 119-120, il primo comma dell’art. 72
Cost. “contiene una serie di enunciazioni precettive e di orientamenti normativi che presuppongono
un parlamento che sia la sede effettiva delle decisioni in ordine al contenuto delle leggi. Si tratta di
una disciplina del procedimento imposta da norme costituzionali rigide (…)”. La Costituzione vieta
“che una camera esamini immediatamente il merito del disegno di legge ed impone che l’esame e
l’approvazione diretta da parte dell’assemblea plenaria di una delle due camere sia preceduta in ogni
caso da un esame da parte di una commissione referente” (corsivi non testuali). A. MANZELLA, Il parlamento,
cit., 309, individua a sua volta la fase istruttoria come una delle quattro fasi essenziali indicate
dall’art. 72 Cost., rispondente “sia alla preoccupazione, di ordine conoscitivo, di una ponderata valutazione
in un collegio ristretto, prima della deliberazione (…); sia all’opportunità di prevenire ‘colpi di mano’ nei
confronti di un’assemblea plenaria che fosse costretta a deliberare senza un filtro politico preliminare”.
12 C. BERGONZINI, I lavori in commissione referente tra regolamenti e prassi parlamentare, in
Quad.cost., 2005, 789. Questa prassi rende fra l’altro inutilizzabili, alla Camera, gli strumenti previsti
dal regolamento, proprio nell’ambito della fase istruttoria, a favore delle minoranze. Quattro componenti
della commissione, ad esempio, possono richiedere di controllare la correttezza dei dati forniti
dal governo circa la fattibilità dell’intervento legislativo, anche ponendoli a confronto con le valutazioni
provenienti da altri soggetti, a meno che l’oggetto di tale richiesta non sia giudicato superfluo
(ossia “non essenziale per il compimento dell’istruttoria legislativa”) dall’ufficio di presidenza della
commissione, integrato dai rappresentanti dei gruppi, con una maggioranza pari a tre quarti dei componenti,
oppure, in alternativa, dal Presidente di commissione (art. 79, comma 6, r. C.). Ancora, per
sostenere il dibattito in aula, la commissione, oltre al relatore di maggioranza e agli eventuali relatori
di minoranza, procede alla nomina (sempre alla Camera, facoltativamente e di fatto mai al Senato) di
un comitato rappresentativo delle minoranze, chiamato “comitato dei nove”, il quale “rappresenta la
commissione nel corso dell’esame del progetto di legge in Assemblea, esercitando quelle funzioni di
guida e di sostegno alla discussione in aula, oltre che esprimendosi preventivamente su tutti gli emendamenti
ivi presentati” (L. GIANNITI-N. LUPO, Corso di diritto parlamentare, Bologna, Il Mulino,
2008, 193-194). È evidente che la cancellazione dell’istruttoria porta (anche) ad un annullamento del
ruolo così assegnato alle minoranze, benché si tratti per questo specifico aspetto di violazione del regolamento
parlamentare, non sindacabile dalla Corte costituzionale, che – a partire dalla notissima
sent. n. 9/1959 – si ritiene competente a controllare soltanto se il procedimento formativo della legge
si sia compiuto in conformità alle norme con le quali la Costituzione direttamente lo regola.
13 G. PICCIRILLI, I maxi-emendamenti alla prova della giustizia costituzionale in Italia e in Francia:
tendenze opposte nel sindacato dei vizi del procedimento legislativo, in E. GIANFRANCESCO e N.
LUPO (a cura di), Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione,
Roma, Luiss University Press, 2007, 380.

Un privilegio illegittimo (anche per vizio formale) 63
vrebbero senz’altro suggerire al giudice costituzionale un maggior interventismo in materia
di vizi formali della legge, superando le timidezze fin qui mostrate 14 . Del resto,
forse qualche indizio di un futuro sindacato più penetrante potrebbe rinvenirsi in quelle
decisioni che, a partire dalla n. 29/1995, hanno tradotto in termini di vizio in procedendo
della legge di conversione il difetto dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza
del decreto, fino a precisare, nella pronuncia n. 171/2007, che la disciplina costituzionale
sull’emanazione delle fonti primarie “è anche funzionale alla tutela dei diritti e caratterizza
la configurazione del sistema costituzionale nel suo complesso” e rende impossibile
“alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo
quanto alla produzione delle fonti primarie” 15 . In questo rapporto costituzionale di
competenze non può non rientrare, a mio avviso, anche la fase procedimentale delineata
dagli artt. 70 e 72 Cost., in base alla quale sono le Camere, e non il Governo, ad essere
depositarie della funzione legislativa 16 . Sotto questo profilo, la vicenda dell’approvazione
del Lodo rappresenta un esempio emblematico, che può suscitare una più compiuta
riflessione su questa delicata materia e che mi auguro possa indurre in futuro i giudici
a quibus a proporre alla Corte questioni relative al vizio formale della legge, senza farsi
troppo intimidire dai precedenti.
14 G. PICCIRILLI, I maxiemendamenti, cit., 365 e 375 ss.; C. BERGONZINI, I lavori in commissione,
cit., 799. Osserva N. LUPO, Qualche indicazione per una riforma dei regolamenti parlamentari, in
http://www.astrid-online.it (2008), 1, che rispetto “ad un sistema istituzionale ad impianto proporzionale,
in cui la politica tende a trovare al proprio interno limiti e contropoteri efficaci, è noto (…) che
in un sistema ispirato ad una logica maggioritaria e bipolare lo spazio rimsso alla politica dovrebbe
essere più ristretto”.
15 Sent. n. 171/2007, n. 5 del Considerato in diritto. Vedi anche la successiva sent. n. 128/2008.
16 G. PICCIRILLI, I maxiemendamenti, cit., 381. Per M. MANETTI, La lunga marcia verso la sindacabilità
del procedimento legislativo, in Quad. cost., 2008, 843, un possibile revirement giurisprudenziale
sembra ora intravedersi a partire dal caso delle leggi di conversione dei decreti-legge. Con la
sent. n. 171/2007, “[n]el colpire le prerogative delle Camere in ordine alla valutazione dei presupposti
del decreto-legge, la Corte sindaca quello che essa stessa definisce come ‘vizio in procedendo’ della
legge di conversione, sancendo in termini irrefutabili il principio di indisponibilità della disciplina
costituzionale del procedimento legislativo da parte delle Camere”. Secondo l’A., l’art. 72 Cost. vede
nelle Camere il luogo effettivo delle decisioni in ordine al contenuto delle leggi e fissa come “momenti
ineliminabili” del procedimento legislativo l’esame in Commissione, la discussione degli emendamenti
e l’approvazione articolo per articolo. La loro “evidente mancanza” dovrebbe essere
sanzionata dal giudice costituzionale. Osserva al riguardo A.A. CERVATI, Art. 72, cit., 120-121, che la
Costituzione “non precisa nei dettagli in che modo deve avvenire l’esame da parte della commissione
referente, ma poiché indica tuttavia che il disegno di legge deve essere stato, prima dell’esame ed approvazione
da parte della Camera, ‘esaminato’ da una commissione, si può ritenere che il giudice della
costituzionalità delle leggi abbia tutti gli elementi per valutare se il precetto costituzionale è stato
adempiuto, senza che sia necessario far ricorso alla disciplina regolamentare, che non dovrebbe in nessun
caso essere assunta direttamente quale parametro per il controllo di costituzionalità delle leggi”.

LA TUTELA DEL SERENO SVOLGIMENTO DELL’ATTIVITÀ
DELLE ALTE CARICHE NELLO STATO DI DIRITTO
di LORENZA CARLASSARE ∗
SOMMARIO: 1. La sent. n. 24/2004. – 2. Segue: una risposta chiara. – 3. Le ragioni dell’incostituzionalità.
1. All’indomani della sent. n. 24/2004 non sfuggiva a nessuno che il tentativo di ’liberare’
le alte cariche dal peso della giurisdizione sarebbe stato ripetuto, perciò la domanda,
già allora, era “se e quali prospettive d’intervento legislativo restano aperte dopo
la sentenza” 1 .
Il rilievo di aver dichiarato assorbite rilevantissime questioni e di non aver fatto chiarezza
piena è mosso anche da chi esprime grande adesione alla decisione della Corte.
L’architettura dello Stato di diritto si è dimostrata efficace, il sistema dei correttivi alla
forma di governo ha tenuto: “Dunque c’è ancora un giudice a Berlino. Lavora a Roma, a
Palazzo della Consulta”, è il commento di Andrea Pugiotto 2 che tuttavia esprime riserve
sulla motivazione di una sentenza “di mezzi silenzi” che “illude i fautori di un rinnovato
intervento ope legis” sui reati extrafunzionali. La Corte, infatti, non avrebbe chiarito in
modo netto “il divieto di regimi speciali ulteriori a quelli dettati dagli artt. 68, 90, 96
Costituzione e 3 comma 2 l. costituzionale n. 1 del 1948”. Alla soddisfazione per l’esito,
si accompagna, insomma, qualche timore per il futuro.
Il timore mi sembra ingiustificato; pur utilizzando un percorso argomentativo ispirato a
“una sorta di principio di ‘minima offensività istituzionale’, comprensibile nella difficile
situazione dei rapporti istituzionali e politici 3 , la sentenza risponde in modo chiaro a quella
domanda consentendo di prevedere con certezza il contenuto della decisione che la Corte
è chiamata ora ad assumere. Basta ricostruirne il filo, al di là delle frasi ‘cortesi’.
2. Ravvisato (al punto 4) nel “sereno svolgimento delle rilevanti funzioni” delle alte
cariche dello Stato il bene che la norma censurata vuole tutelare, dopo aver valutato
come essa incida sui principi del processo (punto 5), la Corte conclude che “la misura
predisposta dalla normativa censurata “crea un regime differenziato rispetto all’eser-
*
Emerito di Diritto costituzionale, Università di Padova.
1
G. GIOSTRA, Sospensione del processo a tutela della carica istituzionale?, in Dir. e giust., 2004,
n. 5, 26 ss.
2
A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche” una sentenza di “mezzi silenzi”, Diritto e Giu-
stizia, in Dir. e giust., 2005, n. 5, 10 ss.
3 G. GIOSTRA, op. cit.

La tutela del sereno svolgimento dell’attività delle alte cariche nello Stato di diritto 65
cizio della giurisdizione” (punto 6). Ammettendo che ciò non conduce necessariamente
a un contrasto con l’art. 3 Cost. 4 , la sentenza precisa che, “tuttavia, ha decisivo rilievo
il livello che l’ordinamento attribuisce ai valori rispetto ai quali la connotazione
di diversità può venire in considerazione”. La conclusione è che “nel caso in esame
sono fondamentali i valori rispetto ai quali il legislatore ha ritenuto prevalente l’esigenza
di protezione della serenità di svolgimento delle attività connesse alle alte cariche”.
Cosa significa questo?
La risposta non sembra dubbia: di fronte a quei valori ‘fondamentali’ la serenità delle alte
cariche recede. Infatti – e qui dobbiamo tornare al punto 4, alla frase che, letta da sola,
può generare equivoci – si tratta di “un interesse apprezzabile che può essere tutelato [se] in
armonia con i principi dello Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è
strumentale”. Dunque, può essere in armonia, e dunque, può essere tutelato: ma può anche
non esserlo quando si scontri con qualcosa di incommensurabilmente più forte, che non sta
sul medesimo piano. In tal caso la legittimità della tutela viene meno: infatti la protezione
della ‘serenità’ è “strumentale” – dice la Corte – “al migliore assetto” dei principi dello Stato
di diritto. E all’origine stessa dello Stato di diritto (torniamo al punto 6) “sta il principio della
parità di trattamento rispetto alla giurisdizione, il cui esercizio, nel nostro ordinamento,
sotto più profili, è regolato da precetti costituzionali”. Precisazione, quest’ultima, tutt’altro
che ininfluente.
3. Una soluzione diversa dall’annullamento totale della l. n. 124 del 2008 non sembra
prevedibile. La sfera del “costituzionalmente inqualificato”, cui accennava la relazione
introduttiva di Giulio Salerno, non esiste: “il divieto di regimi speciali ulteriori a quelli
dettati dagli artt. 68, 90, 96 Costituzione e 3 comma 2 l. costituzionale n. 1/1948” è sicuro,
“per ragioni sistematiche e per il loro carattere derogatorio del principio di eguaglianza
davanti alla giurisdizione” 5 . Che le norme costituzionali sui reati funzionali implichino
eguale, analogo o addirittura ‘migliore’ trattamento per i reati extrafunzionali è
insostenibile e smentito dal diritto positivo. Sui reati extrafunzionali del Presidente della
Repubblica non vi è alcuna lacuna da colmare: le stesse norme sui procedimenti
d’accusa, a partire dalla legge del 1962 6 , prevedono procedimenti ordinari nei suoi confronti.
La democrazia è un sistema di eguali.
Su altre questioni del lodo Alfano non mi soffermo: una misura che “ appare diretta alla
protezione della funzione” (sent. n. 24/2004, punto 4) non può essere rinuciabile 7 ; ingiustificata
inoltre è la parificazione nel trattamento di ‘alte cariche’ dello Stato tanto differenti fra
loro, tanto più considerando la diversità di ‘ratio’ che sta all’origine dei trattamenti diseguali
previsti per i reati legati alle rispettive funzioni 8 . Molte sono le ragioni d’incostituzionalità.
4
Per le note e ripetute ragioni che “se situazioni eguali esigono eguale disciplina, situazioni diverse
possono implicare normative differenti”.
5
A. PUGIOTTO, op. cit., 10 ss. Si veda anche infra. nota 8.
6
Dalla l. n. 20 del 1962 (“Norme sui procedimenti e giudizi d’accusa”), artt. 12, 13 e 14, sostituita dalla
l. n. 219 del 1989 (“Nuove norme in tema di reati ministeriali e di reati previsti dall’art. 90 Cost.”),
artt.8, commi 2 e 3; 9, commi 2 e 3; 10, alla l. n. 140 del 2003, art. 1 (cd. lodo Maccanico) e, poi, alla legge
di cui ora si discute, l. n. 124 del 2008 (cd. lodo Alfano). In proposito si veda anche la nota 8.
7
Come rileva R. ORLANDI nel suo Intervento programmato in questo Seminario.
8
Rinvio a quanto detto in diversi luoghi, in particolare Art. 90, in BRANCA e PIZZORUSSO (a cura di),
Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1983, 149 ss.; Art. 96, in Commentario, cit., Bologna-

66
Lorenza Carlassare
Fondamentale resta comunque il richiamo allo Stato di diritto, rispetto alla cui esigenza
di fondo, sottoporre il potere a limiti e regole, nonostante l’insofferenza crescente
di chi governa, nessun interesse per quanto ‘apprezzabile’ 9 può risultare prevalente.
Roma, 1994, 423 ss.; Genesi, evoluzione,involuzione delle immunità politiche in Italia, in R. ORLANDI-A.
PUGIOTTO (a cura di), Immunità politiche e giustizia penale, Torino, 2005, 33 ss. e a L. CARLASSARE (a
cura di), Poteri e responsabilità dei soggetti investiti di potere, Padova, 2003.
9 Interesse apprezzabile, ma non certo di rilevanza costituzionale, come da qualcuno è stato detto.
Niente più che un’espressione cortese, che mi sembra equivalente a quella usata da un illustre costituzionalista
nei confronti di studiosi non del tutto disprezzabili: un valoroso giurista. O a quella usata
da un illustre pittore a proposito di colleghi mediocri: un onesto pittore.

«NON MI AVRETE MAI COME VOLETE VOI»:
NUOVA LEGGE, VECCHI VIZI
di CORRADO CARUSO *
SOMMARIO: 1. Sulla necessità di una legge di rango costituzionale. – 2. I precedenti giurisprudenziali
sulla riserva di legge costituzionale in materia di immunità. – 3. Sospensione processuale o sospensione
procedimentale? – 4. Dall’irragionevolezza al paradosso.
1. I titolari delle alte cariche previsti dalla l. n. 124 del 2008 ricoprono ruoli assai diversi
tra loro: il solo aspetto che li accumuna è il “tono” costituzionale delle loro funzioni.
Così è per il Presidente del Consiglio (art. 95 Cost.) e per il Presidente della Repubblica
(artt. 87-89 Cost.); mentre le funzioni dei Presidenti di Camera e Senato, pur non menzionate
espressamente dalla Carta costituzionale, rilevano perché esercitate da presidenti di
organi collegiali custodi della sovranità popolare. Coerentemente con tali premesse, la
Costituzione, direttamente o tramite rinvio a leggi costituzionali, prevede una serie di prerogative
volte a tutelare l’esercizio delle funzioni rispetto a interferenze del potere giudiziario.
L’oggetto della tutela costituzionale non può essere la condizione psicologica del
titolare della carica: espressioni quali “la serenità dell’esercizio delle funzioni” rimandano
ad imponderabili stati d’animo soggettivi che, nella impossibilità di una loro ricognizione
oggettiva, rischiano di trasformare la prerogativa in privilegio. Più in particolare, gli artt.
68, 90, comma 1, 96 e 122, comma 3, Cost. e la l. cost. n. 1 del 1989 costituiscono specifiche
e legittime deroghe all’interesse costituzionale del perseguimento dei reati, ai principi
di uguaglianza (art. 3 Cost.), di difesa e di agire in giudizio (art. 24, commi 1 e 2) di
obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.) e di ragionevole durata del processo (111
Cost.). Emerge così come le immunità, (siano esse sostanziali –art. 68, comma 1, art. 90,
comma 1 – processuali – art. 68, commi 2 e 3 – o di natura ibrida – art. 96 e conseguente l.
cost. n. 1 del 1989 1 –), siano un numero chiuso previsto esclusivamente da norme di rango
costituzionale 2 . In effetti, “se (…) compito delle moderne Costituzioni è, in uno, quello di
istituire e regolare l’azione dei pubblici poteri e di garantire la tutela dei diritti fondamen-
* Dottorando di ricerca in Diritto costituzionale, Università di Bologna.
1 L’autorizzazione parlamentare di cui al III c. dell’art. 9 della l. cost. n. 1 del 1989 può infatti essere
negata laddove l’Assemblea ritenga che l’inquisito abbia agito per “la tutela di interesse dello
Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico
nell’esercizio della funzione di governo”: le ragioni del dinego, così come descritte dal legislatore
costituzionale, sembrano avere un carattere sostanziale capace di elidere l’anitiguridicità del fatto
commesso.
2 Così T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica. Contributo allo studio delle prerogative costituzionali,
Giappichelli, Torino, 2005, 135; ID., Il “lodo Alfano” e la riserva costituzionale in materia di
immunità, in http://www.forumcostituzionale.it

68
Corrado Caruso
tali della persona e, quindi, rappresentare il fondamento ultimo della complessiva legittimità
dell’ordinamento giuridico, esse sembrano essere la naturale sedes materiae della disciplina
delle sfere di immunità dei titolari di cariche politiche.” Vi è poi un ulteriore argomento
che rafforza l’idea di una riserva costituzionale in materia di prerogative degli
organi costituzionali: se le immunità sono deroghe al diritto comune che si giustificano
per la tutela del’esercizio di funzioni costituzionali, ne discende che tanto più gli atti compiuti
sono lontani dalla funzione per natura (si pensi alla classica ipotesi di scuola del titolare
dell’Alta carica dello Stato che uccide il coniuge per futili motivi) o momento di
commissione (ad es. il reato commesso da privato cittadino anteriormente all’assunzione
della carica), tanto più la deroga ai principi (e alle disposizioni) costituzionali deve essere
prevista da fonti giuridiche del massimo grado gerarchico, per riacquistare così i crismi
della legalità costituzionale 3 .
2. Tale constatazione sembra confortata dal diritto costituzionale vivente 4 , nonostante
l’obiezione del Presidente della Repubblica in sede di autorizzazione del d.d.l e di
promulgazione della legge: secondo il Capo dello Stato infatti la Corte Costituzionale
“non ha mai sancito che la norma di sospensione dei (…) processi dovesse essere adottata
con legge costituzionale” 5 .
Non è proprio così: fin dal 1965 il Giudice delle leggi lascia dietro di sé argomentazioni
(spesso decisive ai fini del dispositivo) che le consentirebbero ora di dichiarare
l’incostituzionalità della l. n. 124 del 2008 per violazione dell’art. 138 Cost. A partire
dalla sent. n. 4/1965, nel dichiarare incostituzionale la c.d. garanzia amministrativa (cioè
l’autorizzazione a procedere nei confronti di prefetti e sindaci concessa dal Capo dello
Stato), la Corte sottolinea la necessità di un esplicito fondamento costituzionale alle ipotesi
che individuano deroghe all’obbligatorietà dell’azione penale 6 . L’argomentazione
3 Anche G. SALERNO, nella relazione introduttiva del seminario preventivo (La sospensione dei
processi penali relativi alle alte carche dello Stato davanti alla Corte costituzionale,in questo volume),
nonostante neghi la necessità di una legge costituzionale in materia di immunità costituzionale,
sembra argomentare a suo favore quando sostiene che “(…) soltanto allorquando si intenda introdurre
una vera e propria deroga ad un disposto costituzionale – sottraendo quindi talune fattispecie dalla
soggezione alla vigente disciplina costituzionale al fine di regolarle in modo diverso e dunque singolare
rispetto alla regola generale posta dalla Costituzione stessa –, è necessario ricorrere alla forma
della legge costituzionale”.
4 Si è consapevoli della difficoltà di ricostruire un diritto vivente di “matrice” costituzionale e una
“dottrina del precedente” nella giurisprudenza costituzionale (su cui v. A. PUGIOTTO, Sindacato di
costituzionalità e diritto vivente: genesi, usi e implicazioni, Milano, 1994, 328 ss.): ciò nonostante,
non può non rilevarsi l’efficacia normativa che in taluni casi assume l’argomentazione della decisione
costituzionale (sul punto v. R. BIN, L’ultima fortezza. Teoria della Costituzione e conflitti di attribuzione,
Giuffrè, Milano, 1996, 73 ss.).
5 V. le note del Presidente della Repubblica del 2 luglio 2008 del 23 luglio 2008 reperibili sul sito
http://web.unife.it/convegni/amicuscuriae. L’affermazione del Capo dello Stato potrebbe ritenersi
parzialmente corretta se riferita alla sent. n. 24/2004: in tale pronuncia la Corte non si è pronunciata
sulla violazione dell’art. 138 da parte dell’art. 1, l. n. 140 del 2004, anche perché indotta dall’ordinanza
di rimessione del Tribunale di Milano a concentrare l’attenzione sulla natura meramente processuale
della sospensione. Sul tale aspetto si rinvia alle considerazioni di T.F. GIUPPONI, “Questo o
quello per me pari (non) sono”. Il lodo Maccanico-Schifani di fronte alla Corte Costituzionale e A.
PUGIOTTO, Sulle immunità delle “alte cariche” una sentenza di “mezzi silenzi”, entrambi reperibili
sul Forum di Quaderni Costituzionali (http://www.forumcostituzionale.it).
6 V. Corte cost., sent. n. 4/1965: “(…) il subordinare ad una autorizzazione amministrativa l’attua-

«Non mi avrete mai come volete voi»: nuova legge, vecchi vizi
viene ripetuta nella successiva pronuncia n. 148/1983, relativa all’art. 5 l. n. 1 del 1981
che prevede la non punibilità del componente del CSM per le dichiarazioni compiute
nell’esercizio delle funzioni. La Corte, pur guidata da una dubbia lettura dell’insindacabilità
parlamentare quale immunità di carattere sia processuale che sostanziale, distingue
le cause di non punibilità connesse all’esercizio di funzioni costituzionalmente rilevanti
dalle deroghe all’automatismo procedimentale previsto dall’art. 112 Cost.: la compressione
dell’azione penale deve sempre trovare un esplicito riferimento di rango costituzionale
7 . In senso analogo, nella sent. n. 300/1984 avente ad oggetto la legge di esecuzione
del Protocollo sull’inviolabilità dei parlamentari europei, la Corte fa salva la disciplina
solo perche il protocollo, addizionale al Trattato di Bruxelles del 1965 con cui
si procedeva all’unificazione della Cee, della Ceca e dell’Euraotm, è parte di quelle “limitazioni
necessarie al mantenimento della pace e delle giustizia delle nazioni” ex art.
11 Cost.: la legge di esecuzione non è dunque incostituzionale semplicemente perché a
contenuto comunitariamente vincolato 8 . Secondo la Corte, il principio è oramai fatto
notorio: vi sarebbe infatti “(…) concordia della giurisprudenza, della dottrina e dello
stesso legislatore, nell’escludere che, attraverso legge ordinaria, sia ammissibile
un’integrazione dell’art. 68, secondo comma, Cost., e comunque la posizione di una
norma che attribuisca analoghe prerogative” idonee a derogare l’art. 112 Cost. Basterebbe
un richiamo a queste pronunce per rafforzare l’eventuale dichiarazione di incostituzionalità
della l. n. 124 del 2008: tuttavia, se la memoria della Corte non dovesse essere
così a lungo termine, da ultimo potrebbe richiamarsi la sent. n. 120/2004, ove il giudice
delle leggi, nel respingere la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della
l. n. 140 del 2004 di attuazione del primo comma dell’art. 68, ha affermato che la disposizione
non costituisce “un indebito allargamento della garanzia dell’insindacabilità apprestata
dalla norma costituzionale 9 ”, confermando indirettamente che le immunità costituzionali
costituiscono un numero chiuso non modificabile dalla legge ordinaria.
zione di quella responsabilità è renderne possibile l’esonero discrezionale, perché discrezionalmente
deve in tal caso esserne consentito l’esperimento; il che segnatamente non è permesso prescrivere in
materia penale, essendo eccezionalmente dettati, e da norme costituzionali, i casi di deroga al principio
dell’obbligatorietà dell’azione del P. M.”.
7 Sicuramente influenzata dal dato testuale del previgente art. 68 che al comma 2 prevedeva
l’autorizzazione procedere, la Corte non ritiene di dover mutare il suo precedente orientamento in riferimento
“ (…) ai casi di deroga al principio dell’obbligatorietà dell’azione del pubblico ministero,
con particolare riguardo all’autorizzazione a procedere nei confronti di determinati soggetti. Ben altro
è invece il caso delle cause di non punibilità, stabilite in vista dell’esercizio di determinate funzioni.
Norme siffatte abbisognano di un puntuale fondamento, concretato dalla Costituzione o da altre leggi
costituzionali; ma non è indispensabile (…) che il fondamento consista in una previsione esplicita”.
8 Utilizza questa espressione D. TEGA, Leggi a contenuto costituzionalmente vincolato, in Giur. it,
2000, 1562 e ss, per commentare la sent. n. 31/2000 con cui la Corte ha ritenuto inammissibile la richiesta
di referendum abrogativo nei confronti del d.lgs. n. 286/1999 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) perché indirettamente
attuativo della Convenzione di applicazione degli Accordi di Shengen.
9 “Le attività di ‘ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica’ che il censurato art.
3, comma 1, riferisce all’ambito di applicazione dell’art. 68, primo comma, non rappresentano, di per
sé, un’ipotesi di indebito allargamento della garanzia dell’insindacabilità apprestata dalla norma costituzionale,
proprio perché esse, anche se non manifestate in atti “tipizzati, debbono comunque, secondo
la previsione legislativa e in conformità con il dettato costituzionale, risultare in connessione
con l’esercizio di funzioni parlamentari”. Tale argomentazione è stata ripresa e confermata, da ultimo,
nella sent. n. 1149/2007.
69

70
Corrado Caruso
3. A tali argomentazioni potrebbe replicarsi che la temporaneità della sospensione
non produce una deroga all’obbligatorietà dell’azione penale, e che la l. n. 124 del 2004
non aggiunge una nuova ipotesi al numero chiuso delle immunità ma solo un’ulteriore
causa di sospensione processuale rispetto a quelle già previste dal codice di procedura
penale. Quanto alla prima obiezione, essa sembra metodologicamente non conferente,
perché giustifica quantitativamente una lesione qualitativa, quasi che una deroga temporanea
sia capace di elidere l’anticostituzionalità della norma. La seconda ricostruzione
non regge di fronte all’interpretazione esegetica e teleologica del testo, secondo i canoni
imposti dall’art. 12 prel. c.c. È vero che nel testo ricorre il termine processo: ma l’uso è
forse un abuso, stante il richiamo a “ogni fase, stato, grado” dello stesso. La l. 124 del
2008 sembra quindi accogliere una nozione a-tecnica di processo, capace di ricomprendere
l’intero procedimento. Vi è poi l’esplicito riferimento agli art. 392 e 467 del c.p.p.:
se è vero che l’incidente probatorio può svolgersi anche in una fase propriamente processuale
quale sicuramente è l’udienza preliminare, sembra comunque inequivocabile il
riferimento che l’art. 392 fa alle indagini preliminari 10 . Anzi, l’incidente probatorio nasce
proprio come “finestra sul dibattimento” nella fase delle indagini: solo in un momento
successivo la Corte Costituzionale ha ammesso che potesse aver luogo anche in
udienza preliminare (v. Corte cost. sent. n. 77/1994). La lettera della legge sembra così
introdurre una sospensione dell’intero procedimento, e non una semplice ipotesi di sospensione
processuale, e precisamente un’interruzione del procedimento costruita come
inviolabilità. Anche a voler integrare il criterio semantico con il canone storico
dell’intentio legislatoris, il primo inciso del I comma non sembra lasciare dubbi: attraverso
il richiamo agli artt. 90 e 96, il legislatore colloca l’ipotesi della sospensione procedimentale
tra le immunità, creando una nuova forma di inviolabilità per reati extrafunzionali.
4. Tuttavia l’interprete, per superare i dubbi di costituzionalità che pone un’immunità
introdotta con legge ordinaria, può insistere nel considerare l’art. 1 come una nuova ipotesi
di sospensione processuale. Si pone allora il problema di individuare il bene giuridico
che giustifichi la limitazione di interessi costituzionalmente rilevanti quali, tra tutti,
l’obbligatorietà dell’azione penale, la ragionevole durata del processo ex art. 111, comma
2, Cost. e l’interesse al perseguimento dei reati, sicuramente ostacolato dalla dilatazione
dei tempi processuali. Dell’ultima tra le categorie sospensive individuate dalla
sent. n. 24/2004 (art. 70 c.p.p. o art. 243 c.p. militare) 11 , la sospensione prevista dall’art.
10 In senso contrario v. R. ORLANDI Il lodo ritrovato: questioni processuali nell’applicazione della
l. 23 luglio 2008, n. 128, in questo volume. Secondo l’Autore, “(…) un legislatore considerato inaffidabile
quando usa il temine “processo” lo è altrettanto quando una sua formula di stile quale ‘ogni
fase, stato e grado’. Quanto poi al richiamo che il citato comma 3 fa all’incidente probatorio, esso
non prova alcunché. Lo stesso giudice romano ricorda che, dopo Corte cost. n. 77/1994, gli artt. 392 e
ss sono applicabili anche all’udienza preliminare, vale a dire a una fase certamente appartenente al
‘processo stesso’ in senso stretto”.
11 Secondo il Giudice delle leggi, le sospensioni processuali possono essere catalogate in: “a) sospensioni
per l’esistenza di una pregiudiziale (costituzionale, comunitaria, civile, amministrativa, tributaria,
etc); b) sospensioni dovute all’instaurazione di procedimenti finalizzati ad assicurare la terzietà
del giudice o la serenità dello svolgimento del processo (ricusazione, rimessione); c) sospensione
per il compimento di atti e comportamenti che possono influire sull’esito del processo in modo tale
da rendere tale esito nella valutazione del legislatore, preferibile rispetto a quelli prevedibili sulla
base del normale svolgimento del processo stesso (…); d) sospensione per ragioni soggettive, quali

«Non mi avrete mai come volete voi»: nuova legge, vecchi vizi
1, l. n. 124 del 2004 ne condivide il carattere soggettivo, non la ratio. Mentre però in
quei casi la sospensione è disposta per garantire un pieno esercizio del diritto di difesa,
la rinunciabilità prevista dal comma 2 della l. n. 124 esclude che si sia voluto garantire
un diritto indisponibile quale è il diritto di difesa 12 .
Permane il dubbio circa l’interesse costituzionale che l’ipotesi sospensiva mira a tutelare.
Di certo, non l’esercizio di funzioni costituzionali: una sospensione generale per
tutti gli atti del processo a tutela della funzione costituirebbe una forma di immunità
che, per le ragioni appena esposte, non sembra possa essere introdotta con legge ordinaria.
Si potrebbe allora effettivamente ritenere che l’istituto processuale voglia tutelare la
serenità del titolare di funzioni pubbliche lesa dagli “inevitabili turbamenti” (punto 2 del
Ritenuto in fatto sent. n. 24/2004) conseguenti allo svolgimento dibattimentale. Se questo
è il bene tutelato, la legge sembra essere irragionevole per illogicità intra legem e per
contraddittorietà tra ratio e sue disposizioni 13 . Se il fine legislativo è la tutela della serenità,
non si comprende perché il titolare delle funzioni possa rimanere imperturbabile di
fronte alle ipotesi previste dall’art. 392 c.p.p. o alla prosecuzione dell’azione in sede civile
14 . Non è tutto: vi sono atti, che possono trovare origine durante le indagini preliminari,
di per sé inconciliabili con un tranquillo atteggiamento psicologico. Si pensi
all’ordine, da parte del g.i.p., di disporre misure cautelari: la sospensione processuale
non impedirebbe l’utilizzo di misure strutturalmente incompatibili non solo con imperscrutabili
stati soggettivi, ma anche con l’esercizio di funzioni attribuite dalla Costituzione.
In tali casi, inoltre, la legge produrrebbe effetti, se non irragionevoli, almeno paradossali:
mentre il Presidente del consiglio che fosse anche parlamentare vedrebbe tutelate
le sue funzioni e la sua “serenità” dall’art. 68 II comma Cost., il Presidente del consiglio
non appartenente alle Assemblee elettive, invece, non potrebbe sottrarsi
all’applicazione delle misure cautelari 15 .
quella dipendente dalla condizione dell’imputato che per infermità di mente non è in grado di partecipare
coscientemente al processo (…)”.
12 Da tale punto di vista non è del tutto condivisibile l’affermazione contenuta nella sent. n.
24/2004 (n. 6 del Considerato in diritto) secondo cui il diritto di difesa verrebbe menomato dalla
mancata previsione legislativa della rinunciabilità. Anzi, la ratio della sospensione processuale disposta
in ragione di particolare stati soggettivi dell’imputato sembra assimilabile alle immunità costituzionali,
almeno quanto all’impossibilità di rinuncia da parte del beneficiario.
13 Si pone dunque un problema di coerenza della legge nel rapporto tra prescrizione e fine legislativo.
Per la categoria concettuale dell’incostituzionalità per deviazione della norma dal fine legale
(c.d. aberratio legis), v. A. MORRONE, Il custode della ragionevolezza, Giuffrè, Milano, 207 ss.
14 Diversamente da quanto previsto dall’art. 1, l. n.140 del 2003, la l. n. 124 del 2008 deroga espressamente
al disposto dell’art. 75, comma 3, c.p.p., seguendo in tal senso le indicazioni fornite
dalla sent. n. 24/2004.
15 L’ipotesi è scolastica: eppure, se la reductio ad absurdum costituisce un buon campo di prova
per controllare la validità di una determinata teoria interpretativa (su cui v. R. BIN, L’ultima fortezza,
cit., 77), a maggior ragione il caso di scuola può risultare utile per saggiare la tenuta e la complessiva
coerenza dell’atto legislativo.
71

PROBLEMI DI RAGIONEVOLEZZA
A PROPOSITO DEL C.D. LODO ALFANO
di STEFANO CATALANO *
SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Il ‘lodo’ come causa di sospensione. – 3. Problemi derivanti dalla natura
non ‘endoprocessuale’ del ‘lodo’. – 4. Problemi derivanti dalla differenziazione fra reati comuni
e funzionali eventualmente commessi dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
1. Numerosi sono i profili di legittimità costituzionale posti dal c.d. lodo Alfano. Ne
sono una dimostrazione, da un lato, le argomentazioni contenute nelle tre ordinanze di
remissione con cui sono state sollevate le questioni pendenti davanti alla Corte e oggetto
di questo seminario, dall’altro, la relazione introduttiva e i numerosi interventi della
giornata.
Nell’impossibilità di esaminare analiticamente tutte le problematiche processuali e
sostanziali in discussione, mi limiterò a svolgere qualche breve riflessione su due problemi
di ragionevolezza che mi paiono particolarmente interessanti 1 .
Mi riferisco, in particolare, alle difficoltà nascenti: a) dalla natura extra processuale
della causa di sospensione introdotta dalla l. n. 124 del 23 luglio 2008; b) dalla differenziazione
che la disciplina introduce fra i reati comuni e quelli funzionali eventualmente
commessi (soprattutto) dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
2. Prima di ogni altra considerazione, anche se in questa sede non ci si potrà intrattenere
specificamente sul punto, occorre chiarire subito quale sia la natura del ‘lodo Alfano’.
Esso sembra introduce una causa di sospensione del processo che, di conseguenza,
non può essere considerata un’immunità o, ad esempio, una condizione di non punibilità
o altro ancora.
Tuttavia, non può nascondersi come in dottrina sia diffuso l’orientamento opposto. Si
sostiene, in sintesi, che la disciplina, stabilendo un ulteriore strumento di garanzia per le
attribuzioni costituzionali svolte dalle quattro alte cariche, rappresenti nella sostanza
proprio un’immunità 2 . Le due ipotesi, insomma, sarebbero assimilabili in quanto costituenti
trattamenti differenziati finalizzati alla tutela delle funzioni 3 .
* Ricercatore di Diritto costituzionale, Università degli Studi di Milano.
1
In generale sui problemi di ragionevolezza del ‘lodo’ si veda A. PUGIOTTO, in questo volume.
2
T.F. GIUPPONI, Il “lodo Alfano” e la riserva costituzionale in materia di immunità, in
http://www.forumcostituzionale.it.
3
A. ANZON, Il “lodo Alfano” verso l’approvazione finale: restano forti i dubbi sulla sua legittimità
costituzionale, in http://www.forumcostituzionale.it.

Problemi di ragionevolezza a proposito del c.d. lodo Alfano
In senso contrario, anche a prescindere dal dato letterale dello stesso art. 1, comma
primo, della l. n. 124 del 2008 secondo cui i processi “sono sospesi” dalla data dell’assunzione
a quella della cessazione dalla carica e che la “sospensione” si applica anche ai
processi in corso, militano, almeno a mio avviso, alcuni significativi argomenti.
In primo luogo, sembra esistere un’importante differenza sostanziale fra le ‘immunità’
– il termine è usato qui in maniera ampia – attualmente vigenti previste sia da disposizioni
di rango costituzionale, sia dalla l. n. 195 del 24 marzo 1958 (legge istitutiva del
Consiglio Superiore della Magistratura) e l’istituto processuale introdotto dal ‘lodo Alfano’.
In effetti, le prime stabiliscono, sia pur con formulazioni non identiche ma contenutisticamente
analoghe, che chi ricopre determinate cariche non può essere chiamato a rispondere
per gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni 4 . Rientra in questo schema
anche la disciplina prevista per i membri del Consiglio dei Ministri. I reati da essi commessi
nell’esercizio delle funzioni non sono sottratti, ex art. 96 Cost., alla giurisdizione
ordinaria, tuttavia l’autorizzazione a procedere può essere negata dalle Camere “ove reputi[no],
con valutazione insindacabile, che l’inquisito abbia agito per la tutela di un interesse
dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente
interesse pubblico nell’esercizio della funzione di Governo” (art. 9, comma terzo,
l. cost. n. 1 del 16 gennaio 1989).
In tali ipotesi, il fatto viene commesso nell’esercizio delle funzioni che ne rappresentano,
per così dire, ‘l’occasione’. Inoltre, con le disposizioni in esame quello che si vuole
assicurare è che non possano essere mai chiamati a rispondere quanti, esercitando
‘correttamente’ le proprie funzioni, abbiano commesso un fatto astrattamente configurabile
come reato.
Il caso della l. n. 124 del 2008, invece, risulta indubbiamente diverso: non vi è, infatti,
quello stretto collegamento fra condotta tipica e funzione. Di più, qui non si vuole garantire
che quanti ricoprano cariche istituzionali non debbano temere conseguenze per
l’assolvimento dei propri alti compiti, ma che solo quanti ricoprano determinate cariche,
per il periodo in cui la svolgono, non siano ‘distolte’ dalla propria funzione per la necessità
di difendersi davanti al giudice penale.
Per questo, allora, non mi pare si possano assimilare del tutto le situazioni e sostenere,
quindi, che il ‘lodo Alfano’ introduca un’immunità.
In secondo luogo, sembra andare nella stessa direzione il fatto che la sospensione sia
rinunciabile. Se davvero ci si trovasse di fronte a un’immunità ciò non sarebbe ammissibile
perché questa dovrebbe protegge la funzione e non anche la persona 5 . Non è un
caso, allora, che quanti ragionano diversamente critichino proprio la possibilità per l’alta
carica di non usufruire della sospensione 6 .
In terzo e probabilmente decisivo luogo, a favore della tesi qui sostenuta, va ricordato
come la stessa Corte costituzionale, decidendo per l’incostituzionalità dell’art. 1 della
l. n. 140 del 20 giugno 2003, ha espressamente annoverato, con la sent. n. 24/2004, la
disciplina introdotta da tale legge – che sul punto specifico è analoga a quella del ‘lodo
4 Si vedano, con particolare riguardo alle cariche cui si riferisce anche il ‘lodo Alfano’, gli artt. 68
e 90 Cost. Da segnalare è anche l’art. 32-bis della l. n. 195 del 1958 che collega la non punibilità delle
opinioni all’esercizio delle funzioni (nonché all’oggetto della discussione).
5 N. ZANON, “Lodo Alfano”, ecco perché sbaglia chi lo ritiene incostituzionale, in
http://www.sussidiario.net del 9 agosto 2008.
6 L. ELIA, Sul c.d. lodo Alfano, in http://www.associazionedeicostituzionalisti.it; A. PACE, “Cinque
pezzi facili”: l’incostituzionalità della legge Alfano, in Questione giustizia, 2008, 12.
73

74
Stefano Catalano
Alfano’ – fra quelle che prevedono cause di sospensione. Nel punto n. 3 del Considerato
in diritto, quanto alla natura della normativa allora impugnata, si afferma infatti che “essa
riguarda una sospensione del processo penale, istituto che si sostanzia nel temporaneo
arresto del normale svolgimento del medesimo”.
Così ragionando la Corte, come è stato efficacemente notato, ha condiviso la tesi
“che scorpora il lodo dal regime delle immunità” 7 e, quindi, la questione si pone su un
piano diverso rispetto a quello in cui si trovano gli artt. 68, 90 e 96 Cost. 8 .
Per queste ragioni credo, allora, si possa considerare il ‘lodo Alfano’ alla stregua di
una causa di sospensione e, ciò che più conta, ritengo che assai difficilmente la Corte
costituzionale darà una risposta diversa rispetto a quella fornita in precedenza.
3. Ciò premesso, per occuparci dei problemi di ragionevolezza va chiarita la ratio
della norma. Come è stato già ricordato più volte essa è quella di consentire alle persone
che sono state chiamate a esercitare una importantissima funzione (Presidente della Repubblica,
Presidente del Consiglio, Presidenti di Camera e Senato) la serenità
nell’esercizio della funzione stessa che, si ritiene, il processo possa turbarne. Altra ratio,
talvolta proposta, è quella secondo cui il ‘lodo’ introdurrebbe una sorta di presunzione
assoluta di impedimento a partecipare alle attività processuali.
In questo senso si è espressa, è risaputo, la Corte costituzionale nella sent. n. 24/2004.
Nella decisione le due ipotesi ricostruttive vengono ritenute non incompatibili. Prima, infatti,
si afferma che il bene tutelato, da considerarsi peraltro “interesse apprezzabile”, va
“ravvisato nell’assicurazione del sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono
a quelle cariche”. Subito dopo si aggiunge che lo stesso obiettivo finale, ossia quello
della “protezione della funzione”, è perseguito ove si consideri il ricoprire la carica come
motivo di legittimo impedimento 9 .
Se così stanno le cose, pare evidente che ci si trova di fronte a una causa di sospensione
avente ‘natura’ non endoprocessuale ma extraprocessuale 10 : essa non ha un collegamento
diretto con il processo che va a sospendere, ossia non è finalizzata al più corretto
svolgimento del medesimo, ma trova fondamento in una situazione ad esso estranea
e che non risulta strumentale all’esercizio della funzione giurisdizionale.
Questo è un aspetto importante perché tutte le altre cause di sospensione del processo
penale hanno proprio una natura endoprocessuale. Si pensi, a titolo esemplificativo, al caso
dell’incapace, oppure alla sospensione in attesa dello svolgimento di un altro giudizio (c.d
pregiudiziali). Il fatto che, in tali ipotesi, si voglia garantire, da un lato, l’esercizio del diritto
di difesa dell’imputato, dall’altro, la definizione di una questione da cui dipende la soluzione
del caso concreto, dimostra lo stretto collegamento fra causa di sospensione e processo.
7
A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche” una sentenza di “mezzi silenzi”, in Dir. e
giust., n. 5 del 2004, 13, che si mostra critico rispetto alla scelta della Corte.
8
E. MARZADURI, Il futuro della norma è già segnato dalla giurisprudenza costituzionale, in Guida
al Diritto, n. 32 del 2008, 8.
9
Si veda il punto 4 del Considerato in diritto della sentenza. In dottrina: S. STAMMATI, Una decisione
condivisibile messa in forse da un impianto argomentativi perplesso e non persuasivo, in Giur.
cost., 2004, 404 s.; R. ORLANDINI, Questioni processuali nell’applicazione della l. 23 luglio 2008, n.
124, in questo volume.
10
L. ELIA, La Corte ha fatto vincere la Costituzione, in Giur. cost., 2004, 396 che sottolinea come
il tipo di sospensione prevista dalla l. n. 140 del 2003 sia diverso rispetto a quelli “conosciuti nei codici”.

Problemi di ragionevolezza a proposito del c.d. lodo Alfano
Parrebbe porsi, allora, un problema. Infatti, se si dovesse arrivare a dire che esiste
nell’ordinamento un principio generale per cui le sospensioni possono solo avere natura
endoprocessuale, si potrebbe dubitare della ragionevolezza delle disposizioni che perseguano
un fine come quello del ‘lodo Alfano’ che non è direttamente orientato ad un più
corretto esercizio della funzione giurisdizionale.
La questione è stata presa in considerazione dalla Corte costituzionale che, sempre
nella sent. 24/2004, dopo aver ricordato le cause di sospensione del processo penale, pur
riconoscendo come esse siano solitamente previste “per situazioni oggettive del processo”
e funzionali “al suo regolare proseguimento”, precisa che questo non impedisce al
legislatore di “stabilire altre sospensioni finalizzate alla soddisfazione di esigenze extraprocessuali”.
Esso, però, ne dovrà “indicare i presupposti di tali sospensioni e le finalità
perseguite”.
Cosa implicano queste affermazioni di principio? Sembrano indicare la necessità di
un controllo particolarmente accurato sulla ragionevolezza della scelta del Parlamento
ove la causa abbia natura extraprocessuale 11 .
Bisogna capire, allora, se dalla disciplina si ricavano in maniera chiara i presupposti
e le finalità della sospensione. Se così fosse, allora, non si porrebbero i problemi di legittimità
sopra indicati.
Nel caso in esame, a mio avviso, il vincolo ulteriore posto dalla Corte sembra essere
stato rispettato. Condivisibile o meno, la l. n. 124 del 2008, perseguendo i fini di sui si è
detto sopra, rende manifesta la ratio della sospensione processuale che disciplina.
4. Sgombrato il campo da questo specifico problema di ragionevolezza, bisogna affrontarne
un altro che a mio avviso è quello più serio e da cui deriva la illegittimità costituzionale
della disciplina del lodo Alfano. Mi riferisco a quello relativo alla differenziazione
effettuata tra reati funzionali ed extrafunzionali commessi, in particolare, dal
Presidente del Consiglio dei Ministri.
La ratio dell’articolo 96 Cost., la cui disciplina originaria è stata modificata e integrata
dalle norme dettate dalla l. costituzionale n. 1 del 1989, è a tutti nota. Tuttavia, dato
che i giudici della X sezione del Tribunale di Milano reputano illegittimo il ‘lodo’ sostenendo
che le due discipline abbiano il medesimo fondamento, credo sia necessario
ricordarla brevemente.
Con la norma costituzionale si vuole impedire che il Presidente del Consiglio e i Ministri
possano essere processati se hanno agito nel superiore interesse pubblico. Quindi
se commettono un reato nell’esercizio delle loro funzioni e l’unico fine è quello di perseguire
l’interesse generale questi non devono essere chiamati a rispondere.
Nel lodo Alfano la ratio, come noto, è un’altra: garantire il sereno esercizio delle
funzioni. Per questo motivo non può essere condivisa l’argomentazione svolta nell’ordinanza
di remissione della X sezione penale del Tribunale di Milano ove afferma che la
l. n. 124 del 2008 “a parità di bene tutelato” prevede per i reati non funzionali “una disciplina
ordinaria diversa da quella voluta dalla Costituzione”. Infatti, non riscontrandosi
una medesima ratio potrebbe, astrattamente, esservi una diversa disciplina.
Tuttavia, l’irragionevolezza dipende da un altro motivo. Essa discende dal fatto che
reati funzionali e reati non funzionali andrebbero trattati nello stesso modo. In particolare,
se con il lodo Alfano si vuole prevedere la sospensione del processo per garantire il
11
In questo senso mi pare si esprima anche P. VERONESI, Il lodo perde il nome ma non i vizi
d’illegittimità, in questo volume.
75

76
Stefano Catalano
sereno esercizio della funzione del Presidente del Consiglio, egli deve esserlo sempre.
Se egli deve essere protetto quando è chiamato a difendersi in un processo per un reato
non funzionale deve esserlo anche quando è giudicato per un reato funzionale.
L’interesse apprezzabile in discorso è, per la sua stessa natura, insuscettibile di essere
riferito solo a una specifica categoria di procedimenti. Non si comprende come esso
possa risultare degno o meno di tutela in situazioni assimilabili in relazione al fine perseguito
dalla norma, ancorché differenziabili per altri versi.
Di conseguenza non risulta condivisibile l’affermazione di chi ha ritenuto ‘più giustificato’
il trattamento differenziato, quanto alla sospensione, fra reati funzionali e non 12 .
Neppure risulta convincente l’altro argomento portato a giustificazione della diversità
di disciplina fra reati commessi nell’esercizio delle funzioni e reati comuni. Ci si riferisce
a quello in base al quale si ritengono più gravi, quindi non ‘degne’ di far scattare la
sospensione, le fattispecie criminali prese in considerazione dall’art. 96 della Costituzione
13 .
In senso contrario valgono le osservazioni di Leopoldo Elia secondo cui il problema
non si risolve in base a “valutazioni opinabili di maggiore o minore peso, ma solo con
un giudizio di intrinseca irragionevolezza della sospensione (…) in relazione a reati insuscettibili
(…) di qualsiasi coloritura politica o di possibile strumentalità ad un interesse
extraprivato” 14 .
In conclusione, ci si trova di fronte ad una sorte di paradosso 15 e il ‘lodo’ sembra
muoversi fra due fuochi. Per rispettare il precetto costituzionale stabilito dall’art. 96, che
viene infatti espressamente fatto salvo, si limita l’applicazione della norma ai reati comuni,
ma così facendo si viola un altro principio costituzionale, ossia quello della ragionevolezza.
12
G.M. SALERNO, La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato davanti
alla Corte costituzionale, in questo volume.
13
Tale argomento era stato sostenuto, davanti alla Corte, dall’Avvocatura generale dello Stato nel
giudizio di legittimità dell’art. 1 della l. n. 140 del 2003. La memoria è pubblicata in Rassegna avvocatura
dello Stato, 2004, 302 e ss. (sul punto specifico si veda 304).
14
L. ELIA, La Corte ha fatto vincere la Costituzione, cit., 396 e s. Considerano non convincente
l’argomento fondato sull’asserita diversa gravità dei reati anche A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle
“alte cariche” una sentenza di “mezzi silenzi”, cit., 12; G. GIOSTRA, Sospensione del processo a tutela
della carica istituzionale?, in Diritto e giust., n. 5 del 2004, 28.
15
Di “paradosso” parla, a proposito della distinzione fra reati funzionali ed extra funzionali, L.
ELIA, Sul c.d. lodo Alfano, cit.

APPUNTI SULLE QUESTIONI SOTTOPOSTE ALLA CORTE
E SUI POSSIBILI ESITI DEI GIUDIZI DI LEGITTIMITÀ
COSTITUZIONALE DEL “LODO ALFANO”
di MARCELLO CECCHETTI *
SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Le questioni sollevate dal GIP del Tribunale di Roma. – 3. Le questioni
sollevate dalle due Sezioni del Tribunale di Milano. – 4. La possibile inammissibilità, per difetto
assoluto di rilevanza, di tutte le questioni sollevate dal GIP di Roma. – 5. La possibile inammissibilità
delle questioni costruite sull’asserita violazione dell’art. 138 Cost. – 6. La questione costruita
sull’asserita violazione del “giudicato costituzionale” di cui alla sent. n. 24/2004. – 7. I giudizi
sulle questioni residue.
1. L’obiettivo che intendo perseguire con questo breve contributo muove da
un’interpretazione rigorosa dello spirito e della funzione concreta dei seminari ferraresi
“Amicus curiae”: quello di discutere preventivamente di “casi” che saranno oggetto di
un giudizio della Corte costituzionale, fornendo una riflessione che possa risultare di un
qualche ausilio per la decisione che dovrà assumere il giudice delle leggi.
Nel caso di specie, il tema è individuato – ma anche inesorabilmente circoscritto –
dalle tre ordinanze di rimessione con le quali, rispettivamente, il GIP presso il Tribunale
di Roma e le due Sezioni (I e X) del Tribunale di Milano hanno sollevato davanti alla
Corte una pluralità di questioni di legittimità costituzionale in relazione alla disciplina
contenuta nell’art. 1 della l. n. 124 del 2008.
Pertanto, nelle pagine che seguono, non entrerò nel dibattito generale sulla costituzionalità
o meno di questa legge in astratto 1 , né prenderò in considerazione i giudizi, da
più parti formulati, circa l’opportunità o meno di una disciplina siffatta o la sua idoneitàadeguatezza
a fornire soluzioni convincenti a quelle problematiche di ordine politicoistituzionale
che caratterizzano l’assetto e gli equilibri attuali del sistema dei poteri pubblici
in Italia e che vengono richiamate nella relazione di Giulio Salerno.
Vorrei, invece, concentrarmi sul compito che il Giudice delle leggi avrà di fronte, nei
termini in cui esso è stato individuato dai giudici rimettenti, al fine di provare a pronosticare
i possibili esiti dei giudizi di cui la Corte è stata concretamente investita. Da questo
punto di vista, senza dubbio preliminare e indispensabile si rivela la ricostruzione e
la corretta definizione delle questioni di legittimità costituzionale che costituiscono
l’oggetto dei suddetti giudizi.
Tale operazione, va osservato, si presenta assai più complessa e faticosa di quanto sa-
* Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico, Università di Sassari.
1 Alcune considerazioni sono contenute in M. CECCHETTI, La sospensione dei processi nel quadro
costituzionale delle immunità politiche. Profili costituzionalistici, in Dir. pen. e proc., 2008, n. 10,
1219 ss.

78
Marcello Cecchetti
rebbe dovuta risultare se i giudici rimettenti avessero svolto diligentemente e con la dovuta
accuratezza i loro compiti istituzionali, con tutte le inevitabili implicazioni che da
ciò derivano in termini di ampliamento dei margini di discrezionalità che la Corte potrà
esercitare nella stessa definizione dei themata decidenda. L’osservazione vale non tanto,
forse, per l’ordinanza del GIP del Tribunale di Roma, quanto soprattutto per le due ordinanze
del Tribunale di Milano, che si presentano formulate in modo assai confuso e poco
lineare, con frequenti sovrapposizioni degli argomenti utilizzati per lo scrutinio di
non manifesta infondatezza e con un ampio uso di considerazioni “politiche” che affiancano
le considerazioni strettamente “giuridiche”, con il risultato di non riuscire ad individuare
con precisione le questioni di costituzionalità da sottoporre alla Corte (nei termini
corretti di “norma-parametro-motivazione”) e in ciò tradendo, in buona misura, la
funzione che la l. cost. n. 1 del 1948 attribuisce peculiarmente al giudice rimettente.
Solo dopo aver risolto il problema dell’individuazione delle questioni, sarà possibile
interrogarsi sui profili di ammissibilità/inammissibilità delle censure e sugli argomenti
che possano sostenerne, nel merito, l’eventuale accoglimento o il rigetto.
2. Con espressione invero quanto meno “atecnica”, il GIP presso il Tribunale di Roma
ha sollevato «questione di non manifesta infondatezza della legittimità costituzionale
dell’art. 1, comma 1, l. n. 124 del 2008 in relazione agli artt. 3, primo comma e secondo
comma, 111, secondo comma, 112, 138, primo comma della Costituzione».
Il rimettente prospetta quattro profili di illegittimità costituzionale ricavabili con sicurezza
dal testo dell’ordinanza.
Con la prima censura viene contestata la violazione dell’art. 3, comma 1, Cost., dal
momento che la norma in questione, creando «“un regime differenziato riguardo alla
giurisdizione ... penale” (sent. cost. n. 24/2004)», si porrebbe in contrasto con «uno dei
principi fondamentali del moderno Stato di diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini
di fronte alla giurisdizione, manifestazione a sua volta del principio di eguaglianza
formale dinanzi alla legge».
Con la seconda censura viene contestata la violazione dell’art. 138 Cost., in quanto
«la deroga al principio di uguaglianza dinanzi alla giurisdizione ed alla legge è stata (…)
introdotta con lo strumento della legge ordinaria, che nella gerarchia delle fonti si colloca
evidentemente ad un livello inferiore rispetto alla legge costituzionale, la quale (…) è
stata di per sé già ritenuta insuscettibile di alterare uno dei connotati fondamentali
dell’ordinamento dello Stato espresso dal suddetto principio».
Con il terzo profilo di censura il giudice a quo contesta la violazione del principio di
ragionevole durata del processo (art. 111, comma 2, Cost.), in quanto, con la previsione
della sospensione generalizzata dei procedimenti e con la connessa irrilevanza – ai fini
della durata del processo – dei termini di cinque anni (per il Presidente del Consiglio dei
ministri e per i Presidenti delle Camere) e di sette anni (per il Presidente della Repubblica)
in cui consiste il differimento, risulterebbe violato «un corollario immanente al principio
di ragionevole durata del processo, consistente nella concentrazione delle fasi processuali,
nel senso che nell’ambito del procedimento penale, alla fase di acquisizione
delle prove deve seguire entro tempi ragionevoli quella della loro verifica in pubblico
dibattimento, ai fini della emissione di una giusta sentenza da parte del giudice».
Con la quarta censura, viene contestata la violazione dei principi di obbligatorietà
dell’azione penale (art. 112 Cost.) e di uguaglianza sostanziale (art. 3, comma 2, Cost.),
sotto il profilo dell’irragionevolezza del contenuto derogatorio della disciplina censurata
rispetto al diritto comune. Tale irragionevolezza, infatti, sarebbe determinata dalla cir-

Appunti sulle questioni sottoposte alla Corte
costanza che la disciplina in questione non sarebbe rivolta ai reati commessi nell’esercizio
delle funzioni istituzionali, applicandosi invece a «tutti i reati [extrafunzionali] indistintamente
commessi dai soggetti ivi indicati, di qualsivoglia natura e gravità, finanche
prima dell’assunzione della funzione pubblica».
Dalla lettera dell’ordinanza, per la verità, sembrerebbe potersi ricavare un ulteriore
autonomo profilo di censura, in relazione alla facoltà di rinuncia alla sospensione processuale
riconosciuta all’interessato, anche se il rimettente lo inserisce nel contesto argomentativo
della terza questione e non invoca, in proposito, parametri costituzionali
espliciti. A sgombrare il campo da qualunque dubbio sulla stessa configurabilità di tale
questione, è però determinante il fatto che il GIP di Roma abbia censurato il solo comma
1 dell’art. 1 della l. n. 124 e non anche il comma 2 che contiene la previsione della
rinunciabilità.
3. La I Sezione del Tribunale di Milano ha sollevato due questioni di legittimità costituzionale
dell’art. 1, commi 1 e 7, della l. n. 124 del 2008.
Con la prima questione il giudice a quo contesta la violazione dell’art. 138 Cost., dal
momento che la previsione di un’ipotesi di sospensione del processo penale a favore
delle quattro alte cariche contemplate dalle norme censurate non riguarda il regolare
funzionamento del processo, «bensì le prerogative di organi costituzionali e comunque
materie già riservate dal legislatore costituente alla Costituzione» (sic!), «così come dimostrato
dalla circostanza che tutti i rapporti tra gli organi con rilevanza costituzionale
ed il processo penale sono definiti con norma costituzionale»; «l’intervento legislativo
incide, infatti, su plurimi ulteriori interessi di rango costituzionale quali la ragionevole
durata del processo (art. 111 Cost.) e l’obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.),
comunque vulnerata seppur non integralmente compromessa, per cui il loro bilanciamento
deve necessariamente avvenire con norma costituzionale».
Con la seconda questione, il giudice rimettente contesta la violazione dell’art. 136
Cost., dal momento che le norme in esame – pur avendo eliminato alcuni punti già censurati
dalla Corte ed in particolare l’indeterminatezza del periodo di sospensione con
l’esclusione della reiterabilità della stessa in caso di nuovo incarico istituzionale (comma
5), e pur garantendo il diritto al processo sia all’imputato che alla parte civile (commi
2 e 6) – avrebbero «riproposto la medesima disciplina» già dichiarata costituzionalmente
illegittima, nella sent. n. 24 del 2004, sotto il profilo della violazione dell’art. 3
Cost., «per aver accomunato “in una unica disciplina cariche diverse non soltanto per le
fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni”, ed inoltre per aver distinto
irragionevolmente e “per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai principi
fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri ...
rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti”».
Ben più complicata si presenta l’opera di ricostruzione delle molteplici questioni sollevate
nell’ordinanza della X Sezione del Tribunale di Milano nei confronti dell’intero
art. 1 della l. n. 124 del 2008.
Anche in questo caso, la prima questione è senza dubbio quella individuata nell’asserito
contrasto con l’art. 138 Cost. Sul punto, l’argomentazione utilizzata dal giudice
rimettente può essere identificata nei termini seguenti: tale contrasto con l’art. 138 Cost.
sussisterebbe in ragione del fatto che «la normativa sullo status dei titolari delle più alte
istituzioni della Repubblica è in sé materia tipicamente costituzionale», dal momento
che «tutte le disposizioni che limitano o differiscono nel tempo la loro responsabilità si
pongono quali eccezioni rispetto al principio generale di eguaglianza di tutti i cittadini
79

80
Marcello Cecchetti
davanti alla legge previsto dall’articolo 3 della Costituzione» e che «il vigente sistema
delle guarentigie è disciplinato esclusivamente da norme di rango costituzionale», con la
conseguenza che «ogni eventuale modifica può essere introdotta soltanto con norme di
pari forza adottate secondo la procedura prevista dall’art. 138 della Costituzione».
Vi è poi una seconda “macro-questione”, espressamente riferita dal rimettente «agli
artt. 3, 68, 96, 111 e 112 della Costituzione», ma – nelle trame di un’argomentazione in
verità molto articolata e confusa – è francamente assai difficile provare ad isolare i singoli
e specifici profili di censura. Con tutta l’opinabilità che può caratterizzare una simile
operazione, sembrerebbero identificabili quattro distinte censure.
In primo luogo, si può ritenere affermata la violazione dell’art. 3 Cost., in ragione del
fatto che «il contenuto di tutte le disposizioni in argomento incide su un valore centrale
per il nostro ordinamento democratico, quale è l’eguaglianza di tutti i cittadini davanti
all’esercizio della giurisdizione penale».
In secondo luogo, si può ritenere che il giudice a quo contesti la violazione dell’art.
3, in combinato disposto con gli artt. 68, 90 e 96 Cost., in ragione della disparità di trattamento
cui darebbe luogo la disciplina introdotta con la legge censurata per i reati extrafunzionali
rispetto a quella – di rango costituzionale – prevista per i reati funzionali
ascritti alle quattro alte cariche in questione; tale disparità di trattamento risulterebbe assolutamente
irragionevole, sia per la mancata menzione dell’art. 68 Cost. fra le norme
costituzionali espressamente fatte salve dalla l. n. 124 del 2008, sia per il fatto che «il
bene giuridico considerato dalla legge ordinaria, e cioè il regolare svolgimento delle
funzioni apicali dello Stato, è lo stesso che la Costituzione tutela per il Presidente della
Repubblica con l’art. 90, per il Presidente del Consiglio e per i ministri con l’art. 96»,
con l’ulteriore aggravante, in quest’ultimo caso, dell’irragionevole ius singulare previsto
per i reati extrafunzionali a favore del Presidente del Consiglio, che, invece, la Costituzione
accomuna ai ministri per i reati funzionali in virtù della sua posizione di primus
inter pares rispetto ai titolari dei diversi dicasteri.
In terzo luogo, si può ritenere contestata la violazione del principio di ragionevolezza
– e, dunque, dell’art. 3 Cost. – anche sotto l’ulteriore profilo della facoltà di rinunciare
alla sospensione processuale riconosciuta allo stesso titolare dell’alta carica, dal momento
che tale previsione si porrebbe in contrasto con la tutela del munus publicum, attribuendo
una discrezionalità «meramente potestativa» al soggetto beneficiario, anziché
prevedere quei filtri aventi caratteri di terzietà e quelle valutazioni della peculiarità dei
casi concreti che soli, secondo la sent. n. 24/2004, potrebbero costituire adeguato rimedio
rispetto tanto all’automatismo generalizzato già stigmatizzato dalla Corte quanto «al
vulnus al diritto di azione».
Infine, si può ritenere affermata la violazione dell’art. 111 Cost., sotto il profilo della
ragionevole durata del processo, dal momento che una sospensione formulata nei termini
di cui alle disposizioni censurate, «bloccando il processo in ogni stato e grado per un
periodo potenzialmente molto lungo, provoca un evidente spreco di attività processuale»,
oltretutto non stabilendo alcunché «sull’utilizzabilità delle prove già assunte» né
all’interno dello stesso processo penale al termine del periodo di sospensione né
all’interno della diversa sede in cui la parte civile abbia scelto di trasferire la propria azione,
con conseguente necessità per la stessa parte «di sostenere ex novo l’onere probatorio
in tutta la sua ampiezza».
4. Le questioni sollevate dal GIP del Tribunale di Roma, verosimilmente, dovrebbero
risultare tutte inammissibili per difetto assoluto di rilevanza. Il giudice rimettente, infat-

Appunti sulle questioni sottoposte alla Corte
ti, muove dal presupposto che la disciplina censurata debba ritenersi applicabile anche
alla fase delle indagini preliminari, in forza dei due argomenti testuali rinvenibili nel
comma 7 e nel comma 3 dell’art. 1 della legge in questione, laddove si fa riferimento,
rispettivamente, ai «processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado» e alla possibilità
per il giudice di assumere le prove non rinviabili «ai sensi degli articoli 392 e 467 del
codice di procedura penale».
Tale presupposto interpretativo è, in realtà, del tutto erroneo, dal momento che la disciplina
oggetto di censura è agevolmente interpretabile come riferita ai soli “processi” e
non anche ai “procedimenti” penali. Convincono in pieno, a questo proposito, le considerazioni
di Renzo Orlandi nel presente volume, ma anche quelle di chi, già
all’indomani dell’entrata in vigore della l. n. 124, aveva osservato che il riferimento ad
«ogni fase» applicato ai “processi in corso” vale a comprendere tanto la fase dell’udienza
preliminare, quanto quella del dibattimento, senza dunque implicare necessariamente
anche l’estensione alla fase delle indagini preliminari; quanto al richiamo alle norme
sull’incidente probatorio, esso varrebbe semplicemente ad indicare i presupposti di assunzione
delle prove non rinviabili e, comunque, non risulterebbe decisivo, dal momento
che l’istituto è pacificamente ritenuto utilizzabile anche nel corso dell’udienza preliminare
2 .
La Corte, pertanto, potrà facilmente evitare di affrontare le questioni sollevate dal
GIP di Roma adottando un’ordinanza interpretativa di inammissibilità per difetto assoluto
di rilevanza, con ciò, peraltro, dando piena soddisfazione alle concrete esigenze processuali
del giudice rimettente.
5. Il difetto di rilevanza è invece senz’altro da escludere per le questioni sollevate
con le due ordinanze del Tribunale di Milano, posto che entrambe sono state adottate
nella fase del dibattimento. La Corte dovrà dunque procedere all’analisi di ciascuna delle
suddette questioni.
Debbono essere analizzate, anzitutto, le due questioni costruite direttamente sull’asserita
violazione dell’art. 138 Cost. Elemento comune ad ambedue le ordinanze è
l’argomentazione fondata sulla configurabilità di una sorta di “riserva” di legislazione
costituzionale per la disciplina posta dalle disposizioni censurate, in ragione del fatto
che lo status e le prerogative degli organi costituzionali sarebbero “materia tipicamente
costituzionale” in quanto regolata solo da norme costituzionali e, comunque, incidente
“su plurimi ulteriori interessi di rango costituzionale”. Ciò che colpisce e che merita attenta
valutazione è il fatto che, in entrambi i casi, le questioni sono espressamente formulate
con il parametro del solo art. 138 Cost. Non vengono in alcun modo assunte a
parametro della presunta illegittimità disposizioni costituzionali diverse e, in particolare,
quelle disposizioni costituzionali di natura sostanziale la cui eventuale modifica o deroga
avrebbe imposto l’adozione della disciplina in questione con le forme e il procedimento
delle leggi costituzionali.
La formulazione in questi termini delle censure pone, a mio parere, più di una perplessità
in ordine alla loro ammissibilità. Da un punto di vista strettamente tecnico, ai
2 Cfr. G. FRIGO, La sospensione dei processi nel quadro costituzionale delle immunità politiche.
Profili procedurali, in Dir. pen. e proc., 2008, n. 10, 1232, nonché S. COPPARI, La sospensione del
processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato introdotta dall’art. 1 della legge 23 luglio
2008, n. 124 (c.d. “Lodo Alfano”), in G. AMATO-C. SANTORIELLO (a cura di), Misure urgenti in materia
di sicurezza pubblica, Utet, Torino, 2009, 231 ss.
81

82
Marcello Cecchetti
fini della corretta instaurazione del processo costituzionale sulla validità degli atti legislativi,
nei casi in cui venga invocata la violazione dell’art. 138 Cost. dovrebbe ritenersi
necessario l’esplicito riferimento alla violazione di parametri di natura sostanziale, risultando,
al contrario, insufficiente il mero richiamo – nel corpo motivazionale dell’ordinanza
– di norme costituzionali asseritamente derogate o incise dalla disciplina censurata.
La violazione del solo art. 138 Cost. può essere correttamente invocata soltanto nell’ipotesi
di leggi formalmente costituzionali delle quali si lamenti il mancato rispetto di
una o più delle norme procedimentali appositamente previste. Si consideri, oltretutto,
che qualunque violazione di una norma costituzionale potrebbe essere – al più – implicitamente
intesa anche come violazione dell’art. 138 Cost.; d’altronde, se pure ci si ponesse
in una logica squisitamente kelseniana, secondo la quale tutte le ipotesi di invalidità
degli atti legislativi sono riducibili ad un mero vizio procedimentale, ciò non farebbe
affatto venir meno l’esigenza di una indicazione esplicita del parametro sostanziale
violato.
Anche a prescindere dal dato formale concernente l’indicazione del parametro su cui
sono costruite, le due questioni in esame potrebbero risultare inammissibili in ragione
della genericità con cui entrambi i giudici a quibus ne argomentano la non manifesta infondatezza.
Nonostante l’apparente abbondanza delle considerazioni svolte dai due rimettenti,
a ben vedere, si tratta di affermazioni del tutto assertive volte a sostenere la
necessità della fonte costituzionale senza individuarne un vero e proprio fondamento
giustificativo. Non basta affermare che la normativa in questione risulterebbe riservata
al legislatore costituzionale solo in quanto essa si pone quale “eccezione al principio di
eguaglianza” o perché è rinvenibile in Costituzione una disciplina dei reati funzionali (o
anche extra-funzionali, nel caso dei membri delle Camere) delle quattro alte cariche,
oppure, ancora, perché risulterebbe “inciso” il principio di ragionevole durata del processo
o “vulnerata” − «seppur non integralmente compromessa» − l’obbligatorietà
dell’azione penale. Simili considerazioni, in realtà, costituiscono una motivazione puramente
apparente, che potrebbe portare la Corte a non ritenere compiutamente assolto
l’onere del giudice rimettente di effettuare il giudizio di non manifesta infondatezza.
Nella logica argomentativa seguita dalle due ordinanze, sarebbe stata necessaria, infatti,
quanto meno la puntuale indicazione delle ragioni per le quali alla legge ordinaria sarebbe
impedita, in simili casi, l’introduzione di un trattamento differenziato sia rispetto
ai comuni cittadini sia rispetto a quanto già previsto dalla disciplina costituzionale contenuta
negli artt. 68, 90 e 96; ciò, però, avrebbe richiesto una argomentazione rigorosa
circa la asserita necessità di adottare una concezione “assoluta” del principio di eguaglianza,
tale da vietare alla legge qualunque differenziazione anche nel caso di situazioni
diverse, nonché circa la altrettanto asserita necessità di interpretare la disciplina costituzionale
delle prerogative delle alte cariche come “divieto” imposto al legislatore ordinario
di integrare il catalogo di quelle garanzie, anziché come semplice “mancata previsione”
tale da consentire l’intervento del diritto legislativo, speciale o comune che sia 3 .
6. Anche la sorte della seconda questione sollevata con la prima ordinanza del Tribunale
di Milano potrebbe risultare segnata in limine nel senso della inammissibilità o, al
più, della manifesta infondatezza.
Il giudice rimettente, come si è visto, censura la irragionevole assimilazione delle
3 Al riguardo, si consenta il rinvio a M. CECCHETTI, La sospensione dei processi nel quadro costituzionale
delle immunità politiche, cit., 1220-1224.

Appunti sulle questioni sottoposte alla Corte
quattro alte cariche contemplate dalla disciplina in esame e, al contempo, la irragionevole
differenziazione delle stesse rispetto agli altri componenti degli organi collegiali di
cui fanno parte il Presidente del Consiglio dei ministri e i Presidenti delle Camere. Tale
censura, tuttavia, non è costruita direttamente e/o esclusivamente sul parametro dell’art.
3 Cost. (ciò che avrebbe imposto alla Corte di tornare a pronunciarsi su un profilo già
espressamente affrontato in relazione alla precedente l. n. 140 del 2003), bensì sulla violazione
dell’art. 136 Cost. e, dunque, sul contrasto con il giudicato costituzionale di accoglimento
di cui alla sent. n. 24/2004.
Se pure si volesse condividere l’idea di fondo secondo la quale anche la nuova disciplina
incorre nel medesimo vizio di irragionevole assimilazione/differenziazione già riscontrato
dalla Corte a proposito della legge precedente, la scelta di una simile impostazione
della questione rende assai difficile l’ipotesi di una pronuncia di accoglimento.
Da un primo punto di vista, infatti, va osservato che la dottrina prevalente ritiene invocabile
la violazione del giudicato costituzionale ad opera del legislatore successivo
unicamente nell’ipotesi in cui venga reintrodotta nell’ordinamento una disciplina già dichiarata
incostituzionale «con riferimento alla fattispecie del giudizio a quo […], o comunque
con riferimento al periodo anteriore alla pubblicazione della sentenza»; tale
ipotesi, sarebbe pertanto da escludere in radice in tutte le ipotesi in cui l’efficacia della
nuova disciplina fosse − come nel caso qui in discussione − destinata a dispiegarsi solo
per il futuro 4 .
In ogni caso, da un secondo punto di vista, risulta del tutto incontroverso che il legislatore
può incorrere in una violazione del giudicato costituzionale soltanto «quando
ricrea, tramite un nuovo esercizio della funzione legislativa, un assetto identico a quello
già accertato come incostituzionale dalla Corte, ovvero, in altre parole, qualora riproduca
il medesimo oggetto del precedente giudizio di costituzionalità»; tale situazione,
evidentemente, può ricorrere solo nell’ipotesi in cui dalla nuova disciplina legislativa
«possa essere ricavata una norma identica a quella precedentemente annullata»
e qualora «quest’ultima si trovi, al momento del secondo giudizio di costituzionalità,
nello stesso preciso rapporto con la norma costituzionale con la quale precedentemente
contrastava» 5 . Nel caso di specie, il rimettente si limita a rilevare la riproposizione
di una «medesima disciplina», senza affatto specificare per quali ragioni essa debba
essere considerata “identica” alla precedente e, soprattutto, contraddicendo la sua stessa
esplicita ammissione secondo la quale la l. n. 124 del 2008 avrebbe eliminato sia
l’indeterminatezza del periodo di sospensione processuale sia il contrasto con il diritto
di difesa dell’imputato e delle parti civili. Sembra dunque assai improbabile che la
questione, così come prospettata, possa sfuggire ad una dichiarazione di manifesta infondatezza
o, addirittura, di inammissibilità per contraddittorietà della motivazione.
4 La citazione è tratta da A. PIZZORUSSO, Art. 136, in G. BRANCA (a cura di) Commentario della
Costituzione, Bologna-Roma, 1981, 192-193. In senso analogo, cfr., almeno, V. CRISAFULLI, Giustizia
costituzionale e potere legislativo, in Dir. soc., 1978, 67, nonché A. ANZON, Autorità di precedente
ed efficacia di giudicato delle sentenze di accoglimento nei giudizi sulle leggi, in Strumenti e tecniche
di giudizio della Corte costituzionale, Giuffrè, Milano, 1988, 285. In termini più problematici, si
veda F. DAL CANTO, Giudicato costituzionale, in Enc. dir., Agg. V, Giuffrè, Milano, 2001, 448 ss., nonchè,
da ultimo, M. RUOTOLO, Legge Alfano e vizio da riproduzione di norme dichiarate incostituzionali,
in Giur. it., 2009, 784 ss.
5 Così F. DAL CANTO, Giudicato costituzionale, cit., 451-452. Cfr., nello stesso senso, A. RUGGE-
RI, Le attività “consequenziali” nei rapporti fra la Corte costituzionale e il legislatore, Giuffrè, Milano,
1988, 55 ss., nonchè, M. RUOTOLO, Legge Alfano e vizio da riproduzione, cit., 785.
83

84
Marcello Cecchetti
7. Tra le altre quattro questioni sollevate nella seconda ordinanza del Tribunale di
Milano e che si sono provate ad individuare nelle pagine che precedono, la prima e
l’ultima presentano evidenti profili di intrinseca debolezza.
La invocata violazione dell’art. 3 Cost. in sé e per sé considerato, per la lamentata
“incidenza” della disciplina in esame sull’«eguaglianza di tutti i cittadini davanti all’esercizio
della giurisdizione penale», sembrerebbe destinata ad una pronuncia di inammissibilità
per carenza di motivazione, dal momento che il rimettente avrebbe dovuto
evidenziare quanto meno le ragioni che imporrebbero di assumere − in questo caso −
il principio di eguaglianza nei termini “assoluti” di un divieto di qualunque trattamento
differenziato oppure nei consueti termini “relativi”, che impongono il trattamento eguale
di situazioni eguali e il trattamento ragionevolmente differenziato di situazioni diverse;
è del tutto evidente che, in questa seconda ipotesi, sarebbe stato necessario motivare
puntualmente circa le possibili differenze astrattamente rilevanti in relazione alle modalità
di sottoposizione dei cittadini alla giurisdizione penale, circa la rilevanza o meno
della situazione differenziata costituita dalla titolarità di una della quattro alte cariche,
nonché circa l’eventuale irragionevolezza in concreto (secondo i canoni della necessità,
idoneità-adeguatezza e proporzionalità) della disciplina censurata. L’assoluto silenzio
del giudice a quo in relazione a tali oneri argomentativi parrebbe proprio insuperabile.
Quanto alla asserita violazione dell’art. 111 Cost., sotto il profilo della ragionevole
durata del processo, il cuore della censura sembrerebbe incentrato non tanto sul prolungamento
dei tempi del processo in sé considerato 6 , quanto sul lamentato «spreco di attività
processuale» in considerazione della assenza di previsioni circa l’utilizzabilità, al
momento della cessazione della sospensione, delle prove già assunte in precedenza. Da
questo punto di vista, una dichiarazione di infondatezza sembrerebbe supportabile con
un’interpretazione adeguatrice che − anche tenendo conto dell’esplicita ammissibilità
dell’assunzione delle prove non rinviabili contemplata nel comma 3 − chiarisse la sicura
utilizzabilità, anche a beneficio della parte civile, delle prove già assunte prima della sospensione.
Il destino della “legge Alfano” dipenderà verosimilmente dalle due restanti questioni
sollevate dalla X Sezione del Tribunale di Milano, le quali sottopongono alla Corte i
profili di censura senza dubbio più consistenti.
La forza della questione concernente la lamentata violazione dell’art. 3 Cost. in combinato
disposto con gli artt. 68, 90 e 96 Cost., non risiede, a mio parere, nella asserita
disparità di trattamento tra reati funzionali e reati extrafunzionali dei titolari delle quattro
alte cariche dello Stato. Infatti, quanto all’art. 68, nonostante la sua mancata menzione
tra le disposizioni espressamente fatte salve dal legislatore, il rimettente ne ritiene
correttamente la perdurante integrale applicabilità ma non indica in alcun modo quale
vizio di legittimità costituzionale affliggerebbe le norme censurate sotto tale profilo, limitandosi
a rilevare che dalle due discipline discenderebbe «in astratto, nel caso in cui il
soggetto che riveste la “alta carica” sia membro del Parlamento, l’obbligatorietà dell’arresto
in flagranza nelle ipotesi di cui all’art. 380 c.p.p. e l’immediata successiva sospensione
del procedimento». La censura, sul punto, oltre che ipotetica, giacché priva di qualunque
rilevanza nel giudizio a quo, è sicuramente apodittica, dunque inammissibile in
parte qua. Quanto, invece, agli artt. 90 e 96, il rimettente muove da un presupposto in-
6 Ciò del tutto correttamente, se solo si considera che il principio in questione non impone una determinata
durata del processo ma solo una durata che non sia, per l’appunto, irragionevole, in relazione
ad un adeguato bilanciamento di tutti gli interessi in gioco; al riguardo, cfr. M. CECCHETTI, Giusto
processo (diritto costituzionale), in Enc. dir., Agg. V, Giuffrè, Milano, 2001, 610-611.

Appunti sulle questioni sottoposte alla Corte
terpretativo probabilmente erroneo, consistente nell’affermazione secondo la quale «il
bene giuridico considerato dalla legge ordinaria, e cioè il regolare svolgimento delle
funzioni apicali dello Stato, è lo stesso che la Costituzione tutela per il Presidente della
Repubblica con l’art. 90, per il Presidente del Consiglio e per i ministri con l’art. 96».
Un simile assunto, nella generica formulazione che ci consegna l’ordinanza di rimessione,
non solo resta tutto da dimostrare, ma presenta forti margini di opinabilità, quanto
meno se si considera che la tutela assicurata dalla speciale disciplina dei reati funzionali
del Capo dello Stato e del Presidente del Consiglio dei ministri, lungi dal potersi considerare
riferita alla semplice finalità di garantire il «sereno svolgimento delle rilevanti
funzioni che ineriscono a quelle cariche» 7 , rinviene la sua ratio proprio nella inscindibile
connessione tra il comportamento astrattamente qualificabile come reato e l’esercizio
delle funzioni pubbliche, di talché si rende necessario tutelare il titolare della carica che
abbia agito nell’interesse superiore della funzione rispetto all’eventuale fumus persecutionis
che potrebbe caratterizzare l’azione penale rivolta nei suoi confronti e che potrebbe,
per ciò stesso, porsi in contrasto con la tutela della funzione medesima. L’identità
del bene tutelato nei due casi dei reati funzionali e dei reati extrafunzionali sembra francamente
un presupposto interpretativo assai debole per costruirvi l’illegittimità costituzionale
della disciplina censurata.
Il vero profilo di forza della questione in esame è costituito dall’invocata disparità di
trattamento tra il Presidente del Consiglio dei ministri − cui sarebbe riconosciuto un irragionevole
ius singulare − ed i singoli ministri quali componenti dell’organo collegiale
del Governo. Sul punto, come è noto, la Corte costituzionale si è già esplicitamente pronunciata
con la sent. n. 24/2004, dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della
l. n. 140 del 2003, per violazione dell’art. 3 Cost., proprio in ragione del fatto che
quella disciplina “distingueva”, «per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo
ai principi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei
ministri e della Corte costituzionale rispetto agli altri componenti degli organi da loro
presieduti».
Con questo “pesantissimo” precedente, i soli argomenti che forse potrebbero essere
spesi a sostegno di un esito del giudizio diverso dall’accoglimento sembrano riconducibili,
non tanto al dato che il Presidente della Corte costituzionale non è più contemplato
tra i beneficiari della prerogativa, quanto alla valorizzazione dell’autonomo rilievo e
delle specifiche funzioni istituzionali che la Costituzione riconosce e affida ai due Presidenti
delle Camere rispetto agli altri membri del Parlamento (artt. 62, comma 2, 86,
commi 1 e 2, 88, comma 1) e al Presidente del Consiglio dei ministri rispetto agli altri
membri del Governo (art. 95, comma 1, Cost.). Ciò, tuttavia, non sarebbe di per sé sufficiente
a costituire la premessa di un diverso orientamento della Corte; occorrerebbe, infatti,
aggiungere la valorizzazione delle evidenti differenze della legge Alfano rispetto al
suo precedente, soprattutto in relazione al tentativo che in essa si rinviene di salvaguardare
i diritti dell’art. 24 Cost. e il principio della ragionevole durata dei processi,
nell’ottica di scongiurare quella “disparità” «riguardo ai princìpi fondamentali della giurisdizione»
che la Corte – evitando, nel passo sopra citato, di richiamare la più rigorosa
«parità di trattamento rispetto alla giurisdizione» – sembrerebbe aver considerato come
il “cuore” della censura di allora.
Deve, infine, essere considerata l’ultima questione tra quelle prospettate nella seconda
ordinanza del Tribunale di Milano, che si presenta, senza dubbio, come la più delica-
7 Tale è la finalità che espressamente la Corte, nella sent. n. 24/2004, ha ritenuto di poter riconoscere
alla disciplina legislativa che era contenuta nell’art. 1 della l. n. 140 del 2003.
85

86
Marcello Cecchetti
ta, in quanto concernente uno dei profili qualificanti e “sistemici” dell’intera normativa
in esame. Il rimettente lamenta l’irragionevolezza intrinseca di una disciplina posta a tutela
di cariche pubbliche, la quale viene, però, assoggettata ad una facoltà, meramente
potestativa, di rinuncia da parte dello stesso titolare della carica, anziché essere subordinata
a meccanismi di filtro e di valutazione dei casi concreti in grado di escludere la generale
applicazione a qualunque ipotesi di reato extrafunzionale e, al contempo, il
«vulnus al diritto di azione».
La questione è molto seria e coglie senz’altro uno dei punti di maggiore frizione tra i
diversi valori costituzionali coinvolti.
Al riguardo, però, leggendo la sent. n. 24/2004, si ha la sensazione che la Corte, per
risolvere le precedenti questioni sul c.d. “lodo Schifani”, sia entrata in una sorta di vicolo
cieco, fornendo una ricostruzione interpretativa che non sembra offrire margini per
soluzioni diverse da quella fatta propria dalla “legge Alfano”. In quella sentenza, per la
verità, il giudice delle leggi non fa esplicito riferimento alla necessaria rinunciabilità
della garanzia da parte dell’interessato, ma i termini con cui interpreta il diritto di difesa
dell’imputato e l’espressa affermazione della illegittimità costituzionale della rigida alternativa
imposta al titolare dell’alta carica fra “subire” la sospensione processuale o rinunciare
alla carica stessa (ossia «al godimento di un diritto costituzionalmente garantito»
dall’art. 51 Cost.) 8 sembrano militare univocamente nella direzione dell’indispensabile
riconoscimento di un “diritto al processo” in senso pieno, al quale risulterebbe inscindibilmente
connessa la facoltà per l’imputato di rinunciare alla sospensione.
L’alternativa che oggi si pone sul tavolo della Corte è dunque evidente: confermare
la precedente ricostruzione, facendo salva una disciplina che rimette la tutela di un munus
publicum alle scelte personali, contingenti e sempre ritrattabili della persona fisica
che si trovi ad essere titolare della carica; oppure reinterpretare (o, addirittura, correggere!)
se stessa, configurando in termini diversi la portata del diritto di difesa
dell’imputato in relazione alla titolarità delle alte cariche dello Stato e accogliendo la
prospettazione del giudice rimettente che, non a caso, non fa alcun riferimento al “diritto
al processo” dell’imputato ma solo al “diritto di azione” del Pubblico Ministero o della
parte civile.
8 Con evidente fraintendimento del significato di tale disposizione, la quale, come è noto, non riconosce
affatto un “diritto al godimento della carica” − francamente inconfigurabile − quanto, più
limitatamente, il “diritto di accesso alle cariche pubbliche” in condizioni di parità ed eguaglianza.

LEGGE ALFANO ED INDAGINI PRELIMINARI:
LE RAGIONI DI UN’INAMMISSIBILITÀ.
di MARGHERITA CERIZZA * e MARCO MAZZARELLA **
SOMMARIO. 1. Il problema dell’applicabilità della legge Alfano alle indagini preliminari. – 2.
L’esame testuale e sistematico esclude l’interpretazione estensiva della norma. – 3. Gli esiti paradossali
della mancata interpretazione costituzionalmente conforme. – 4. L’inammissibilità della
questione romana per difetto di rilevanza.
1. La trattazione che segue prescinde da considerazioni circa la fondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale sollevate in riferimento alla c.d. legge Alfano, per soffermarsi
invece sul tema della rilevanza della questione romana. Occupandosi di tale
tema, la Corte Costituzionale dovrà risolvere l’attuale contrasto interpretativo e prendere
una posizione definitiva sull’effettiva estensione applicativa della legge.
L’ordinanza 26 settembre 2008, n. 8 del G.i.p. di Roma, con cui si solleva questione
di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 1, comma 1 della l. 23 luglio 2008, n.
124 motiva in punto di rilevanza circa l’applicabilità di tale legge anche alla fase delle
indagini preliminari.
Tale interpretazione estensiva, su cui si fonda l’asserita rilevanza della questione, appare
tuttavia ingiustificata 1 rispetto non solo al significato letterale della disposizione,
ma anche alla sua collocazione all’interno del procedimento penale, al bene tutelato dalla
norma ed al suo inquadramento all’interno dei principi costituzionali e degli oneri
imposti ad ogni giudice a quo.
2. Anzitutto nel testo della l. n. 124 del 2008 si parla di sospensione dei “processi penali”
(art. 1, comma 1) rinunciabile da parte dell’“imputato” (art. 1, comma 2), espressioni
che, come riconosce apertamente lo stesso G.i.p., fanno normalmente riferimento a
quella parte del procedimento penale che decorre a partire dall’esercizio dell’azione penale
(art. 405 c.p.p.) e dalla contemporanea assunzione della qualifica di imputato (art.
60 c.p.p.): dal processo sono escluse pertanto le indagini preliminari, che costituiscono
invece la fase pre-processuale del procedimento, in cui ancora non è stata formulata
un’imputazione 2 .
Nonostante l’evidenza letterale della disposizione, il G.i.p. sostiene un’interpreta-
* Allieva ordinaria di Giurisprudenza, Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa (parr. 1 e 2).
** Allievo perfezionando in Diritto Costituzionale, Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa (parr. 3 e 4)
1 D. NEGRI, voce Immunità parlamentare (dir. proc. pen.), Enc. dir., Annali, II, Milano, 2007, 683.
2 Inter alios, P. TONINI, Manuale di procedura penale, VII ed., Giuffrè, Milano, 2006, 55, G.
CONSO-V. GREVI, Compendio di procedura penale, IV ed., Cedam, Padova, 2006, 484.

88
Margherita Cerizza - Marco Mazzarella
zione ampia della nozione di processo, volta sostanzialmente a confondersi con la nozione
di procedimento, e ritiene la sospensione applicabile alla totalità di esso, residuando
la mera facoltà di iscrizione della notizia di reato (art. 335 c.p.p.). Tale interpretazione
estensiva sarebbe richiesta dal tenore di due previsioni della stessa l. n. 124 del 2008.
In primo luogo la legge prevede che la sospensione si applica “anche ai processi penali
in corso, in ogni fase, stato o grado” (art. 1, comma 7). Il G.i.p. sostiene che, mentre
è possibile articolare un processo in gradi (es. primo grado, appello …) o, nell’ambito di
ciascun grado, in stati (es. nel primo grado, atti preliminari al dibattimento, istruzione
dibattimentale …), non è invece possibile articolare un processo in fasi, costituendo esso
una fase unitaria all’interno del procedimento: il riferimento ad “ogni fase” presupporrebbe
invece la presenza di almeno due fasi, non ravvisabili nel processo, ma solo nel
procedimento, che comprende infatti anche la fase delle indagini preliminari. Tale lettura
trova seguito in parte della dottrina, che parla di una “estensione implicita” della sospensione
alle indagini preliminari 3 ; ed emerge dagli stessi lavori parlamentari, quando,
nel rispondere all’obiezione dell’on. Di Pietro, secondo cui l’esclusione delle indagini
preliminari dalla sospensione rivela che il bene tutelato dalla norma non possa essere la
serenità nell’esercizio delle funzioni, molto compromessa anche da quei provvedimenti
restrittivi della libertà personale suscettibili di essere emessi durante le indagini, l’on.
Pecorella afferma che occorre sciogliere l’ambiguità testuale della legge, che da un lato
parla di “processo”, e dall’altro di “fase”, e sottintende dunque che la nozione di fase
vada necessariamente ricondotta al procedimento 4 .
In realtà il termine “fase” non riceve nel codice di procedura penale una precisa connotazione,
cosa che diversamente avviene per i termini “stato” e “grado” (es. artt. 17,
20, 21 c.p.p.). “Fase” è piuttosto un termine atecnico usato per indicare un punto o uno
stadio della procedura, e il suo impiego viene spesso a confondersi con quello del termine
“stato” (es. fase dibattimentale o stato dibattimentale). Inoltre si parla correntemente
tanto di “fasi del procedimento” (indagini preliminari, processo), quanto di “fasi del
processo” (di cui le principali sono udienza preliminare e giudizio, a loro volta ripartite
in stati, talora chiamati fasi). La l. n. 124 del 2008 fa riferimento alle fasi del processo e
non alle fasi del procedimento, e dal momento che, secondo il valore da attribuire al
termine “fase”, un processo – prescindendo peraltro dal rito in cui esso venga celebrato
– può effettivamente articolarsi in più fasi, l’estensione dell’ambito di operatività della
sospensione non deve spingersi necessariamente fino a ricomprendere anche le indagini
preliminari 5 . Del resto lo stesso Ministro della Giustizia in Assemblea afferma che “la
sospensione riguarda esclusivamente i processi e non anche le indagini” 6 . L’invito del
G.i.p. ad utilizzare una nozione estensiva dell’espressione “processo”, in quanto l’unica
capace di dare un significato al termine “fase”, diventa così inconsistente.
In secondo luogo la legge prevede che “la sospensione non impedisce al giudice, ove
ne ricorrano i presupposti, di provvedere, ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di
procedura penale, per l’assunzione delle prove non rinviabili” (art. 1, comma 3). Si ope-
3
G.M. SALERNO, Salvo il diritto alla formazione delle prove, in G. dir., 9 agosto 2008, n. 32, 15. G.
M. SALERNO, La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato davanti alla Corte
costituzionale, Relazione introduttiva, http://www.dsg.unife.it/attach/docs/salerno.pdf, 2.
4
Camera dei Deputati, Commissioni riunite I (Affari costituzionali) e II (Giustizia), Verbale della
seduta dell’8 luglio 2008, 26 e 29.
5
G. FRIGO, La sospensione dei processi nel quadro costituzionale delle immunità politiche. I profili
procedurali, in Dir. pen. e proc., 2008, n. 10, 1232.
6
Senato della Repubblica, Assemblea, verbale della seduta del 22 luglio 2008, 11.

Legge Alfano ed indagini preliminari: le ragioni di un’inammissibilità
ra un rinvio alla disciplina dell’incidente probatorio (art. 392 c.p.p.), l’istituto che consente
la formazione della prova in contraddittorio durante la fase delle indagini preliminari
nei casi in cui la prova è esposta a inquinamento o deterioramento o in cui le modalità
della sua acquisizione sono incompatibili con i tempi del dibattimento. Si opera inoltre
un rinvio alla disciplina degli atti urgenti (art. 467 c.p.p.), che, negli stessi casi previsti
per l’incidente probatorio, consente la formazione della prova in contraddittorio durante
gli atti preliminari del giudizio, quando cioè non si è ancora aperto il dibattimento.
Durante la sospensione è dunque possibile esperire l’incidente probatorio o compiere
atti urgenti; tuttavia, mentre l’espressione “ove ne ricorrano i presupposti” è un mero richiamo
dell’art. 392 c.p.p., la formula “per l’assunzione delle prove non rinviabili” restringe
l’ambito applicativo dell’incidente probatorio, dato che non tutti i casi di cui
all’art. 392 c.p.p. sono riconducibili a ipotesi di non rinviabilità, come ad esempio la perizia
di particolare complessità di cui al comma 2, o la testimonianza dell’infrasedicenne
per i reati sessuali di cui al comma 1bis 7 . Tale soluzione è poco congrua perché ad esempio
differisce una perizia complessa al dibattimento, incidendo sulla ragionevole durata
del processo, o perché prolunga indefinitamente il patimento della vittima minore. Il
G.i.p. sostiene che il richiamo all’art. 392 c.p.p. evochi necessariamente una fase anteriore
a quella del processo “inteso come giudizio dibattimentale pubblico” e si riferisca
alle indagini preliminari e all’udienza preliminare (cui la Corte cost. con sent. 10 marzo
1994, n. 77 ha esteso l’operatività dell’incidente probatorio), momenti in cui opererebbe
una generalizzata sospensione, con l’unica eccezione rappresentata appunto dal caso di
esperimento dell’incidente probatorio. Se il legislatore non avesse voluto includere nella
sospensione anche le indagini preliminari, non avrebbe avuto bisogno di fare salva
l’eccezione dell’incidente probatorio 8 . Tale interpretazione è stata fornita anche nel corso
dei lavori preparatori della l. n. 124 del 2008: l’on. Lo Moro evidenzia la contraddizione
tra l’uso del termine “processo” e l’implicito riferimento alle indagini preliminari,
che pertengono invece alla sola fase pre-processuale 9 ; inoltre l’on. Casson chiede rassicurazioni
sul fatto che la sospensione non riguardi anche le indagini preliminari, come il
riferimento all’incidente probatorio lascerebbe invece pensare 10 , e propone di emendare
7
Questa è infatti la lettura prevalente che viene data all’identica formula di cui all’art. 467 c.p.p.
(“assunzione delle prove non rinviabili”), che introduce una restrizione del 392 c.p.p., inter alios, A.
PELLEGRINO, Commento all’art. 467 c.p.p., in P. CORSO (a cura di), Commento al codice di procedura
penale, II, La Tribuna, Piacenza, 2008.
8
Per completare l’analisi dell’ordinanza si aggiunge che il G.i.p. utilizza una formulazione equivoca
quando afferma che “ove […(il legislatore avesse voluto consentire tout court la raccolta delle
prove anche nella fase delle indagini preliminari, nulla avrebbe detto al riguardo, laddove si è invece
sentito in dovere di indicare espressamente le eccezioni ora indicate al principio, implicitamente
quanto inequivocabilmente stabilito, di vietare ogni acquisizione probatoria nei procedimenti a carico
dei soggetti che ricoprono le cariche pubbliche considerate.” In realtà nelle indagini preliminari non
sussiste affatto un permesso generalizzato di raccogliere prove, che la l. n. 124 del 2008 sospenderebbe
facendo salva l’eccezione dell’incidente probatorio, dal momento che durante questa fase possono
compiersi solo attività di assicurazione delle fonti di prova e più in generale di indagine, a carattere
non giurisdizionale, per cui è previsto un regime di utilizzo e perfino una nomenclatura differente rispetto
alle prove dibattimentali. Del resto se nel corso delle indagini preliminari si potessero raccogliere
prove l’istituto dell’incidente probatorio non avrebbe senso.
9
Camera dei Deputati, Comitato per la legislazione, Verbale della seduta dell’8 luglio 2008,
14-15.
10
Senato della Repubblica, Commissioni riunite I (Affari costituzionali) e II (Giustizia), Verbale
della seduta del 15 luglio 2008, 13.
89

90
Margherita Cerizza - Marco Mazzarella
il comma 3 eliminando l’ambiguo riferimento all’art. 392 c.p.p. 11 emendamento poi respinto.
In realtà questa argomentazione si basa sull’erronea presunzione della biunivocità fra
fase delle indagini preliminari e istituto dell’incidente probatorio, presunzione scalfita
dalla sent. della Corte cost. 10 marzo 1994, n. 77, peraltro citata dal G.i.p., che estende
l’esperibilità dell’incidente probatorio anche alla fase dell’udienza preliminare. E
l’udienza preliminare appartiene inequivocabilmente al processo, dal momento che essa
si svolge dopo l’esercizio dell’azione penale. La nozione di processo non si appiattisce
infatti su quella di giudizio, o di dibattimento, ricomprendendo invece anche l’udienza
preliminare, in cui si è già in presenza di un’imputazione, di un imputato, di un intervento
giurisdizionale necessario, insomma di un processo. L’incidente probatorio non costituisce
dunque una prerogativa assoluta della fase pre-processuale, quindi il riferimento
compiuto dal comma 3 non richiede che al termine “processo” si conferisca
un’interpretazione estensiva 12 . La l. n. 124 del 2008 non estende la sospensione alle indagini
preliminari, che possono regolarmente svolgersi; viceversa, se si fosse omesso il
riferimento all’art. 392 c.p.p., l’incidente probatorio si sarebbe potuto applicare durante
la fase delle indagini preliminari, escluse dall’ambito di operatività della legge, ma non
durante la fase dell’udienza preliminare, per le quali invece vale una generalizzata sospensione
delle attività; nulla sarebbe cambiato insomma per le indagini preliminari,
comunque escluse dalla disciplina, mentre si sarebbe creato un danno per l’udienza preliminare.
A contrario, l’inclusione delle indagini preliminari nella sospensione processuale
determinerebbe un’incongruità proprio in riferimento all’incidente probatorio: la
necessità di esperire una prova non sorge nel vuoto, ma scaturisce spesso da un’attività
di indagine, in cui viene ad evidenziarsi l’urgenza di raccogliere una prova prima che
questa sia compromessa; la sospensione delle indagini preliminari creerebbe terra bruciata
intorno a questo strumento, rendendo in particolar modo difficile per il p.m. motivare
la richiesta in merito ai fatti che costituiscono oggetto dell’incidente e alle ragioni
per la sua rilevanza; la portata della “valvola di sicurezza” – come è stata definita dallo
stesso Ministro Alfano – rappresentata dall’incidente probatorio, verrebbe in tal modo
fortemente svilita, per lo meno per quanto concerne l’incidente richiesto dal p.m. E questo
svilimento davvero eccessivo non troverebbe nemmeno giustificazione alla luce del
bene tutelato dalla l. n. 124 del 2008, ovvero il sereno svolgimento delle funzioni; gli
atti di indagine sono, di norma, coperti da segreto (art. 329 c.p.p.), pertanto lo svolgimento
delle indagini, perlomeno finché permane il regime di segretezza, non compromette
la serenità della funzione: una sospensione generalizzata degli atti di indagine risulterebbe
quindi eccedente lo scopo della legge 13 . In questo modo il buon esito
dell’indagine, garantito dalla vicinanza temporale rispetto alla commissione del reato, e
11 Emendamento 1.17: Al comma 3, sostituire le parole: «ai sensi degli articoli 392 e 467» con le seguenti:
«ai sensi dell’articolo 467». Si veda anche Senato della Repubblica, Assemblea, verbale del 22 luglio
2008, 26-27, in cui si deplora una formulazione che consentirebbe un’interpretazione volta ad allargare gli
spazi di un beneficio che deve restare eccezionale.
12 R. ORLANDI, Questioni processuali nell’applicazione della l. 23 luglio 2008, n. 124, in
http://web.unife.it/convegni/amicuscuriae, 5.
13 Anche l’incidente probatorio o la possibilità di compiere atti di indagine (per lo meno quelli di
cui l’indagato deve essere informato, e per cui non opera il regime di segretezza) possono compromettere
la serenità della funzione, eppure non sono coperti dalla sospensione del processo. Tale considerazione
ha indotto ad affermare che la serenità della funzione non può essere il vero bene tutelato
dalla norma, E. MARZADURI, Il futuro della norma è già segnato dalla giurisprudenza costituzionale,
in Guida dir., 9 agosto 2008, n. 32, 9.

Legge Alfano ed indagini preliminari: le ragioni di un’inammissibilità
la ragionevole durata della procedura, che imporrebbe di anticipare ogni atto che non ha
effetti sulla serenità della funzione, risulterebbero senza una valida ragione irrimediabilmente
compromessi.
3. L’incongruità dell’interpretazione fornita dal G.i.p., tuttavia, ha l’effetto, che pure
non parrebbe agevole da ottenere, di rendere ancor più marcata la già forte eterodossia
costituzionale della legge, e si tratta di profilo reso ancor più interessante dal fatto di
possedere un forte (e negli anni crescente) rilievo processuale.
Non compare, infatti, in seno alla parte della motivazione dedicata alla rilevanza, alcun
tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme, che peraltro non sembra
incongruo collocare, nell’iter operativo del giudice a quo, in un momento precedente il
controllo sulla rilevanza. Con le considerazioni che seguono si intende dimostrare che lo
svolgimento di siffatto fondamentale adempimento avrebbe indotto il giudice a quo ad
un’interpretazione dei rilevanti nomina juris tanto netta da suggerirgli, unitamente alle
viste ragioni di stampo testuale e sistematico, di rinunciare a proporsi come tale.
In prima approssimazione, è possibile osservare che l’inclusione della fase delle indagini
preliminari sotto il cono di luce della l. n. 124 del 2008 si riflette sulla ragionevolezza
complessiva della differenziazione operata, rendendola quantomeno più ardua da ammettere.
L’impatto sui concorrenti, più volte ricordati principi costituzionali sarebbe infatti
chiaramente più deciso non soltanto sul piano puramente “quantitativo” (giacché la loro
compressione, ragionevole o meno, non sarebbe confinata alla fase del processo stricto
sensu, ma deborderebbe nell’ulteriore fase delle indagini), ma anche ad un livello “qualitativo”.
La relazione intercorrente tra il procedimento penale complessivamente inteso ed
il supposto bene giuridico specificamente tutelato dall’innovazione legislativa (la serenità
di svolgimento delle funzioni) 14 non è affatto costante lungo il dipanarsi della sequenza
delle fasi: questo merita infatti, nel bilanciamento da effettuare sullo sfondo della fase delle
indagini preliminari, l’attribuzione di un “peso” certamente non elevato, destinato ad
aumentare nel passaggio al contesto delle fasi processuali, per raggiungere, peraltro,
l’apice nel giudizio 15 , in ragione della cangiante specifica disciplina codicistica.
Ad un esame più accurato, tuttavia, si osserva che la carenza di un tentativo di interpretazione
costituzionalmente conforme ha rilievo anche sotto un profilo meno lampante,
che ben si apprezza nel confronto tra la situazione giuridica dei Presidenti di Assemblea
che scaturirebbe nell’ipotesi che la legge n. 124 del 2008 operasse anche in fase di
indagini preliminari e quella dei membri comuni delle Camere che beneficino della
mancata (o non ancora concessa, come confermato dall’art. 4, c. 2 della l. n. 140 del
2003) autorizzazione “al compimento di determinati atti” (così l’art. 2 della stessa legge,
intervenuto sull’art. 343 c.p.p. in attuazione della riforma costituzionale del 1993): le
differenze sono considerevoli, e meritavano considerazione del tutto a prescindere dal
fatto che nel caso di specie la figura coinvolta fosse il Presidente del Consiglio.
14 In senso leggermente diverso si esprime la Relazione al Disegno di legge, che allude a “principi
di continuità e di regolarità nell’esercizio delle più alte funzioni pubbliche”: che invero parrebbe rimandare
ad istituti come l’assunzione della testimonianza del Presidente della Repubblica e di grandi
ufficiali dello Stato di cui all’art. 205 c.p.p., che peraltro rappresenta senz’altro un’immunità (G.F.
CIAURRO, voce Prerogative costituzionali, Enc. dir., vol. XXXV, 1986, 5) la cui previsione con legge
non desta alcun tipo di perplessità, proprio in ragione di quell’armonia rispetto ai principi fondamentali
dello Stato di diritto cui fece riferimento nella sent. n. 24/2004 la Corte cost.
15 Cfr. ORLANDI, Questioni processuali, cit., par. 2.
91

92
Margherita Cerizza - Marco Mazzarella
Su un versante avremo, per i soli Presidenti, l’ipotizzata sospensione ipso iure di tutte
le attività di indagine: accanto all’incidente probatorio (rectius, quanto ne resta: cfr.
poco infra), “dal funere nefando” paiono salvarsi soltanto le misure cautelari e le c.d.
misure precautelari, che sottraendosi ad una piena ed esclusiva riconduzione ad esigenze
istruttorie, paiono infatti almeno in parte refrattarie all’inibizione delle attività di indagine
e processuali.
Sull’altro versante, invece, la mancata “autorizzazione a procedere” (rectius, “ad acta”)
preserva oggi i parlamentari soltanto da quattro istituti (o famiglie di istituti) ex art.
68, commi 2 e 3 Cost., come interpretati dall’art. 2, comma 1 della l. n. 140 del 2003
(non illegittimamente, secondo Corte cost., sent. n. 120/2004): perquisizioni ed ispezioni;
provvedimenti privativi della libertà personale (misure cautelari, cd. misure precautelari,
di sicurezza o prevenzione; accompagnamento coattivo); sequestro di corrispondenza
ed acquisizione di tabulati telefonici; intercettazioni di ogni tipo.
L’esperibilità di ogni altro atto di indagine è confermata poi dall’art. 346 c.p.p. (che
pure tiene ferma la disciplina dell’art. 343 c.p.p., che la novella del 2003 ha provvisto di
una limitazione dell’applicabilità dell’art. 346 stesso astretta ora agli effetti di una clausola
di compatibilità rispetto all’art. 343): a carico del parlamentare coperto da negata
autorizzazione (che è “condizione di procedibilità che può ancora sopravvenire” ai sensi
dell’art. 345, comma 1) deve egualmente praticarsi da una parte l’“assicurazione delle
fonti di prova” e, “quando vi è pericolo nel ritardo, possono essere assunte le prove previste
dall’articolo 392”: la disposizione necessita di qualche annotazione.
Il primo cluster di istituti è connotato dall’art. 348 c.p.p. quale raccolta di “ogni elemento
utile alla ricostruzione del fatto e alla individuazione del colpevole”, locuzione
poi esplicitata da un elenco non tassativo che comprende la “ricerca delle cose e delle
tracce pertinenti al reato”, “la conservazione di esse e dello stato dei luoghi”, la ricerca
delle persone informate e comunque il compimento degli atti indicati dagli artt. 350-
354, i quali aggiungono al quadro l’assunzione di sommarie informazioni dalle persone
informate e dall’indagato (queste ultime praticabili dal 2003 solo con il consenso dello
stesso, ex art. 343, comma 3), le perquisizioni, l’acquisizione di plichi e di corrispondenza,
i c.d. sopralluoghi. Apparentemente tratte in salvo, non sono tuttavia praticabili,
naturalmente, le quattro famiglie di istituti menzionate dall’art. 68 Cost. (e poi dagli artt.
343 c.p.p. e 4 della l. n. 140), in quanto la disposizione del codice è unica per tutte le ipotesi
di condizioni di procedibilità che possono ancora sopravvenire, e va adattata ai
diversi casi.
Conclusivamente, tutte le attività che residuano al termine di questa sorta di “ritaglio”
sono tranquillamente praticabili anche nei confronti dei parlamentari (indagati ma)
coperti da mancata autorizzazione camerale.
Dal canto suo, l’incidente probatorio, a ben vedere, in nessuna delle due circostanze
appare richiamato sic et simpliciter: come già visto, da una parte, l’istituto sembra filtrato
nella l. n. 124 del 2008 dall’onere che la prova sia effettivamente non rinviabile, e
dunque ristretto nell’ambito di applicazione; dall’altra, l’art. 346 c.p.p. asserisce che
“quando vi è pericolo nel ritardo, possono essere assunte le prove previste dall’articolo
392”: detto richiamo sembra limitato alle prove in esso menzionate ed alle modalità di
assunzione (il contraddittorio), mentre i presupposti sostanziali sembrano sostituiti in
toto dal più generico ed ampio riferimento al periculum in mora, che allarga la fattispecie
rispetto a quella dell’art. 392, quale ragionevole compensazione della quantomeno
procrastinata prosecuzione delle indagini indotta dalla mancanza temporanea delle condizioni
di procedibilità.
Venendo finalmente a confrontare le due situazioni, risulterebbero egualmente pre-

Legge Alfano ed indagini preliminari: le ragioni di un’inammissibilità
clusi solo i tre istituti puramente istruttori di cui all’art. 68 Cost. (perquisizioni ed ispezioni,
sequestro di corrispondenza, intercettazioni), per i quali la garanzia della sospensione
rende superflue per i Presidenti quelle di cui all’art. 68 Cost., mentre sull’ampio
novero degli altri atti la l. n. 124 del 2008 interverrebbe specializzando l’immunità. In
ogni caso, una forte forma di specializzazione è pur sempre contemplata nella diversa
disciplina procedimentale, che vede contrapposta un’autorizzazione camerale all’operatività
ipso iure, salva una rinuncia che comunque non può essere selettiva. Ma anche
ammettendo un’identica configurazione dell’incidente probatorio nelle due situazioni,
esso, unico strumento di indagine applicabile ai Presidenti, essendo comunque riservato
al G.i.p. e richiedendo requisiti sostanziali consistenti, risulterebbero nettamente meno
efficace, dal punto di vista dell’accusa, rispetto alla comune attività di indagine che, salvi
atti specifici e limitati è praticabile nei confronti del parlamentari comuni, che non
prevede presupposto alcuno (se non l’iscrizione ex art. 335 c.p.p.) e demanda ogni decisione
al pubblico ministero, quando non direttamente alla Polizia giudiziaria, prima che
questi intervenga.
Ebbene, una così forte differenza di regime non sembra affatto giustificabile allegando
la peculiarità del ruolo assunto dai Presidenti nel contesto delle rispettive Assemblee.
Un’ultima riflessione. Sempre immaginando che la sospensione operi anche in fase
di indagini, si osserva che le misure cautelari, in sé non coinvolte nelle preclusioni, e
quindi assoggettate solo all’autorizzazione ex art. 68, comma 2 Cost., sarebbero al centro
di un’ulteriore assurdità giuridica: nell’ipotesi, remota ma sempre possibile, che i
Presidenti non ottengano il diniego di autorizzazione alla misura, si perverrebbe ad una
situazione paradossale che li vedrebbe magari costretti in carcere (si direbbe per il termine
massimo possibile, parendo applicabile al caso immaginato l’art. 304, comma 1, a)
c.p.p.) ma in costanza di una sospensione integrale dell’attività procedimentale (scongiurabile
solo con la rinuncia alla sospensione), e dunque senza alcun senso pur in presenza
di tutti i presupposti indicati agli artt. 273-274 c.p.p. Se tutto questo è assurdo in
fase di processo, ancor maggiore incongruità dovrà ravvisarsi per la fase delle indagini,
laddove l’esigenza istruttoria, utile anche e magari soprattutto a discarico dell’indagato,
è ben più forte che in una fase quale il giudizio, o addirittura tra il primo grado e quello
di appello, ipotesi in cui, già intervenuta una condanna, la possibilità di una nuova istruzione
sarebbe limitata ed eventuale, ai sensi del 603 c.p.p.
Quanto detto vale ancor più per la corrispondente differenza tra il Presidente del
Consiglio e i ministri per reati ministeriali: è certamente vero che l’art. 95 Cost. sembra
capace di differenziare il primo dai secondi ben più di quanto i Presidenti delle Camere
siano differenziabili dai parlamentari comuni, ma non può sfuggire che una sospensione
totale e una mera autorizzazione a procedere sono assolutamente incommensurabili. Peraltro,
è questione non qui direttamente rilevante ma significativa quella legata al confronto
instaurabile tra i diversi reati attribuibili al Presidente del Consiglio, per cui, ribaltando
l’intera logica generale dell’immunità di cui all’art. 96 Cost., sarebbe in astratto
più forte la tutela da questi goduta per i reati comuni piuttosto che per quelli ministeriali.
4. Alla luce di tutte le considerazioni svolte, emerge la quasi assenza di ragioni che
possano fornire un fondamento giuridico della scelta del G.i.p. romano, che peraltro ha
sollevato la questione senza con questo assecondare alcuna istanza di parte. A ben vedere,
infatti, parrebbe difficile individuare un interesse in capo alla pubblica accusa, che in
caso di accoglimento della questione otterrebbe comunque un’utilità inferiore a quella
93

94
Margherita Cerizza - Marco Mazzarella
cui avrebbe avuto accesso se il G.i.p. avesse ritenuto l’inapplicabilità della sospensione
alla fase delle indagini preliminari, atteso che,con il sollevamento della questione
l’attività di indagine rimane comunque sospesa (salvi solo gli “atti urgenti” ex art. 3,
comma 3, c.p.p.), a tutto detrimento dell’efficacia del procedimento ed in particolare
dell’esercizio dell’azione penale, con potenziali pregiudizi, peraltro, anche a danno
dell’imputato, che non potrebbe comunque beneficiare della raccolta di prove a discarico
da parte dell’accusa. Senza considerare, poi, che la sospensione per questione di legittimità
costituzionale determina una situazione quasi identica, sul piano degli atti di
indagine espletabili, a quella che si crea applicando il Lodo, appunto quella che si vorrebbe
evitare instaurando il giudizio incidentale.
Prediligendo dunque un sommesso non liquet circa le ragioni che possano aver indotto
il G.i.p. a farsi giudice a quo, peraltro per primo (giacché le due ordinanze milanesi
sono una successiva e l’altra coeva), sia qui consentito formulare l’auspicio che la Corte
scelga una risoluta pronuncia di manifesta inammissibilità.

QUIRINALE E LEGGE ALFANO:
RIFLESSIONI SULLE ESTERNAZIONI PRESIDENZIALI
di DANIELE CHINNI *
SOMMARIO: 1. I comunicati del Presidente della Repubblica sulla Legge Alfano. – 2. Il Capo dello
Stato tra funzione di garanzia e funzione arbitrale. – 3. Il Presidente non è la Corte, la Corte non è il
Presidente
1. Il rapidissimo iter legislativo della c.d. Legge Alfano è stato, come è noto, aperto e
chiuso da due comunicati 1 del Presidente della Repubblica, con i quali questi ha inteso
motivare la propria scelta di autorizzare la presentazione del disegno di legge, prima, e
di promulgare la legge, poi.
In sede di autorizzazione il Capo dello Stato ha avuto come punto di riferimento la
sent. n. 24/2004 della Corte cost., dichiarativa dell’illegittimità dell’art. 1 della l. n. 140
del 2003. Si sottolineava, allora, che «a un primo esame – quale compete al Capo dello
Stato in questa fase – il disegno di legge approvato il 27 giugno dal Consiglio dei ministri
è risultato corrispondere ai rilievi formulati in quella sentenza» 2 .
Successivamente il Presidente della Repubblica, evidenziando che, fatta eccezione per una
«integrazione al comma 5 dell’articolo unico diretta a meglio delimitarne l’ambito di applicazione»,
l’impianto del provvedimento era rimasto lo stesso, si è determinato a promulgare la
legge «sulla base del medesimo riferimento alla sentenza della Corte Costituzionale» 3 .
In dottrina si è sempre posto in evidenza che la ratio del potere di autorizzazione
«consiste nel verificare se i disegni in esame siano immuni da vizi così gravi che il Parlamento
non dovrebbe nemmeno prenderne visione» 4 , sottolineandosi allo stesso tempo
come «autorizzazione e promulgazione costituisc[ano] due momenti del tutto diversi entro
il procedimento legislativo, per oggetto e per ambito della funzione di tutela cui si
riferiscono: solo nel secondo caso sarà possibile operare un sindacato più analitico alla
luce delle risultanze del dibattito parlamentare, cosicché le due circostanze, pur collegate,
non si sovrappongono o condizionano l’un l’altra» 5 .
*
Dottorando di ricerca in Giustizia costituzionale e diritti fondamentali, Università di Pisa.
1
A. PUGIOTTO, Letture e riletture della sentenza costituzionale n. 24 del 2004, in Giur. it., 2009,
782, li definisce «irrituali» perché «ex art. 74, 1° comma si motivano i rinvii non le autorizzazioni,
non le promulgazioni».
2
il comunicato, del 2 luglio 2008, può esser letto in http://www.quirinale.it
3
il comunicato, del 23 luglio 2008, è anch’esso disponibile in http://www.quirinale.it
4
L. PALADIN, Presidente della Repubblica, in Enc. Dir., Giuffrè, Milano, 1986, 215.
5
G.M. SALERNO-B. MALAISI, Art. 87, in BIFULCO-CELOTTO-OLIVETTI (a cura di), Comm. Cost.,
Utet, Torino, 2006, 1696.

96
Daniele Chinni
Il comunicato del 23 luglio, invece, «testimonia che il vero controllo esercitato dal
Capo dello Stato [è] stato quello effettuato in sede di autorizzazione alla presentazione
del D.D.L., di contro alla qualificazione di riscontro liminare, “a prima vista”, contenuta
nel primo comunicato e che, per converso, quello compiuto in sede di promulgazione
non [ha] attinto ad un livello di maggiore approfondimento, che pure quella qualificazione
avrebbe fatto immaginare» 6 . Una osservazione, questa, confortata dalla tempistica
di autorizzazione e promulgazione: se la prima segue di quasi una settimana la delibera
del Consiglio dei Ministri, avvenuta il 27 giugno, la seconda avviene il giorno successivo
l’approvazione definitiva da parte del Senato della Repubblica. Ebbene, è questo un
fatto su cui credo sia utile riflettere.
Guardando poi al contenuto dei comunicati, qui interessa mettere in luce ciò che
manca piuttosto che ciò che c’è. Il Presidente della Repubblica, come si è detto, tanto
nei due comunicati quanto qualche giorno dopo in occasione della cerimonia del Ventaglio
7 , ha tenuto a sottolineare che punto di riferimento, nell’esercizio dei suoi poteri, è
stata in ogni momento la sent. n. 24/2004 della Corte costituzionale, che ha giudicato
«“un interesse apprezzabile” la tutela del bene costituito dalla “assicurazione del sereno
svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono [le alte cariche dello Stato]”, rilevando
che tale interesse “può essere tutelato in armonia con i princìpi fondamentali dello
Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale”, e stabilendo
a tal fine alcune essenziali condizioni”». È tenendo presenti queste affermazioni
del giudice delle leggi, evidentemente, che il Capo dello Stato ha ritenuto che la Legge
Alfano potesse essere considerata conforme ai rilievi dallo stesso giudice delle leggi
formulati 8 .
Eppure, v’è un passo della sentenza, che pure sorregge il dispositivo, al quale la
Legge Alfano ha inteso dare risposta soltanto in minima parte. Intendo riferirmi al
punto 8 del Considerato in diritto, laddove la Corte evidenzia che il c.d. Lodo Maccanico-Schifani
«accomuna in unica disciplina cariche diverse non soltanto per le fonti
di investitura, ma anche per la natura delle funzioni e distingue, per la prima volta sotto
il profilo della parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti
delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte costituzionale rispetto agli
altri componenti degli organi da loro presieduti», finendo per presentare «gravi elementi
di intrinseca irragionevolezza». É, questo, un punto sul quale la l. n. 24 del 2008
tace quasi del tutto, limitandosi ad espungere dal novero delle alte cariche beneficiarie
della sospensione processuale il Presidente della Corte costituzionale, andando dunque
incontro alle stesse censure di costituzionalità mosse all’art. 1 della l. n. 140 del
2003 9 . Neppure un cenno, invece, nei due comunicati presidenziali, che pure sembrerebbero
voler riscontrare la conformità della legge de qua a tutti i rilievi, nessuno escluso,
della sentenza costituzionale.
6
P. CARNEVALE, La legge n. 124/2008 e le sue vicende. Appunti per un’analisi, Giur. it., 2009, 777.
Analogamente in questo volume, R. PINARDI.
7
Come ha osservato M. RUOTOLO, Legge Alfano e vizio da riproduzione di norme dichiarate incostituzionali,
in Giur. it., 2009, 785, nt. 20.
8
Per un attento e accurato parallelo tra la l. n. 24 del 2008 e l’art. 1 della l. n. 140 del 2003, v. P.
CARNEVALE, La legge, cit.
9
Lo hanno notato, tra gli altri, A. PACE, “Cinque pezzi facili”: l’incostituzionalità della legge Alfano,
in http://www.associazionedeicostituzionalisti.it; A. PUGIOTTO, Letture, cit., 782; F. MODUGNO,
Introduzione, in Giur. it., 2009, 770. In questo volume, v. i contributi di F. FURLAN, G. GALIPÒ, R.
PINARDI, A. RUGGERI, A. SPERTI, G. VIGEVANI e N. ZANON.

Quirinale e legge Alfano: riflessioni sulle esternazioni presidenziali
2. Stando così le cose, v’è da chiedersi quali siano state le motivazioni che hanno indotto
il Capo dello Stato a rilasciare i due comunicati e, soprattutto, come mai si sia insistito
sulla conformità ai rilievi della sentenza del 2004 di una legge che «comunque la
si pensi sul punto, si presenta ad alto grado di problematicità sul fronte della compatibilità
a Costituzione» 10 .
Orbene, chi scrive ritiene che le esternazioni presidenziali possano trovare radice in
più d’una ragione. Innanzitutto, è probabile che un certo peso lo abbia avuto il precedente
di ormai sei anni fa. Allora, il Presidente Ciampi non ritenne di motivare pubblicamente
la promulgazione del Lodo Maccanico-Schifani. Si trovò “costretto” a farlo qualche
giorno dopo a Berlino, preso in contropiede 11 da una «imprevista e non protocollare
domanda di una studentessa italiana in trasferta» 12 , quando sostenne che le leggi possono
essere rinviate alle Camere solo in caso di «manifesta non costituzionalità». Oggi, il
Presidente Napolitano, conscio della rilevanza del disegno di legge e dell’attenzione di
larga parte dell’opinione pubblica, ha ritenuto di rendere pubbliche le proprie ragioni sin
da subito, secondo una linea di condotta che sembra aver caratterizzato i suoi primi tre
anni di mandato, ogni qualvolta l’esercizio dei poteri presidenziali sia risultato suscettibile
di divenire oggetto di dibattito pubblico.
In secondo luogo, non può non tenersi nella dovuta considerazione il momento storico-istituzionale
in cui si muoveva il Capo dello Stato nel luglio 2008. È sin troppo semplice
ricordare come all’indomani delle elezioni dell’aprile 2008 il quadro politico del
nostro paese sia radicalmente mutato, con la presenza in Parlamento di assai meno
gruppi politici di quanto non fosse nella legislatura precedente, ed in particolare con la
novità di due partiti che, presentatisi in quanto tali per la prima volta alle elezioni, hanno
ottenuto insieme 493 seggi alla Camera e 264 seggi al Senato. Dalla straordinaria frammentazione
politico-partitica della XV legislatura – che ha comportato per il Presidente
Napolitano «un inaspettato “accumulo di prestazioni”, che [hanno visto] giustapporsi
alla funzione di garanzia e di rappresentanza dell’unità nazionale anche quella di garante
della stabilità istituzionale» 13 – si è passati ad una situazione in cui, se non di bipartitismo
vero e proprio, quanto meno di una accentuata tendenza al bipartitismo è inevitabile
parlare. In una tale situazione politico-partitica, in cui, proprio perché all’indomani del
momento elettorale, la contrapposizione tra i partiti di maggioranza e quelli di opposizione
non poteva che essere più netta, qualsivoglia intervento del Capo dello Stato per
costituzionalmente corretto (o doveroso) che potesse essere, rischiava di essere preso
come l’atto di una parte, più che come quello di un super partes, con l’inevitabile e conseguente
delegittimazione del ruolo presidenziale: «come un arbitro che deve far rispettare
certe regole del gioco e come un pouvoir modérateur et intermédiaire, il presidente
deve essere accettato come tale dalle parti che giocano la partita politica» 14 . Un even-
10
P. CARNEVALE, La legge, cit., 777.
11
Tanto che A. PUGIOTTO, «Veto players» e dinamiche istituzionali nella vicenda del «lodo Maccanico»,
in Quad. cost., 2004, 270, legge questa esternazione «in chiave di autodifesa, di giustificazione
contingente».
12
C. CHIMENTI, Quirinale e rinvio delle leggi alle Camere, in http://www.forumcostituzionale.it
13
M.C. GRISOLIA, Il Presidente Napolitano e il potere di esternazione, in
http://www.forumcostituzionale.it
14
A. BALDASSARRE-C. MEZZANOTTE, Gli uomini del Quirinale. Da De Nicola a Pertini, Laterza,
Bari, 1985, 308. Più di recente, compiutasi l’evoluzione in senso maggioritario del sistema politico,
E. CACACE, La Presidenza della Repubblica nella democrazia bipolare e maggioritaria, in Quad.
cost., 2008, 315, ha efficacemente messo in luce come «la capacità del Presidente non solo di essere,
97

98
Daniele Chinni
tuale rinvio della Legge Alfano avrebbe potuto comportare uno scontro tra il Quirinale e
i partiti di maggioranza, appena usciti vittoriosi dalla competizione elettorale, che, credo
saggiamente, il Presidente Napolitano ha voluto evitare, ben sapendo che «la pubblica
opinione e i media che valgono a formarla non valutano l’attività presidenziale alla stregua
di regole giuridiche o di correttezza costituzionale, per verificare fino a quale punto
il Presidente abbia adempiuto alle proprie funzioni, ma prendono immediatamente in
considerazione il merito degli orientamenti e delle scelte imputabili al Capo dello Stato;
ed anche le forze politiche organizzate tendono a giudicare di tale attività con un metro
politicizzato, apprezzandola in vista dei loro contingenti obiettivi ed interessi» 15 .
La delicatezza del momento politico-istituzionale è segnalata anche dalla circostanza
per cui l’iter della Legge Alfano è corso su un binario parallelo a quello della legge di
conversione del d.l. n. 92 del 2008, il c.d. decreto-sicurezza. Anzi, è stato giustamente
affermato che la l. n. 24 del 2008 «è figlia immediata e diretta della presentazione
dell’emendamento – c.d. blocca-processi – introdotto in sede di conversione in legge al
testo» 16 del decreto di cui andiamo discorrendo, tanto che le vicende dell’emendamento
de quo sono state poste «in immediata relazione con la legge in questione, a stare quantomeno
ad esplicite dichiarazioni di autorevoli membri della maggioranza, secondo cui
l’eventuale approvazione della norma che sospende i processi per le alte cariche dello
Stato avrebbe reso “molto meno rigida la norma sulla sospensione dei processi contenuta
nel decreto sicurezza”» 17 . A togliere ogni dubbio, caso mai ce ne fossero, ha pensato
una missiva del Presidente del Consiglio Berlusconi al Presidente del Senato Schifani in
cui si annunciava la volontà di proporre al «Consiglio dei Ministri di esprimere parere
favorevole sull’emendamento in oggetto e di presentare un disegno di legge per evitare
che si possa continuare ad utilizzare la giustizia contro chi è impegnato ai più alti livelli
istituzionali nel servizio dello Stato» 18 . I fatti hanno finito per confermare questa chiave
di lettura, tanto che si è autorevolmente affermato che «il legislatore italiano ha dunque
scelto la strada peggiore, accettandola come un minor male rispetto alla minaccia della
clausola blocca-processi per una moltitudine di procedimenti» 19 . Dinanzi ad un dilemma
molto simile si trovava il Presidente della Repubblica: fermare la Legge Alfano, con
la certezza che sarebbe stata approvata la legge di conversione con il testo originario
dell’emendamento blocca-processi; oppure optare per il “male minore”, autorizzando e
promulgando la legge sulla sospensione dei processi per le alte cariche, ben sapendo che
ne sarebbe conseguita una profonda modifica del temuto emendamento al decretosicurezza.
Certo, potrebbe dirsi che c’era un’altra strada ancora: rinviare entrambe le
leggi alle Camere ex art. 74 Cost. Far ciò, tuttavia, non solo avrebbe con molta probabilità
comportato la decadenza del c.d. decreto-sicurezza, con tutti i problemi a ciò connessi,
in particolare perché si verteva in materia penale, ma avrebbe soprattutto determi-
ma anche di apparire imparziale e anche il suo sapersi fare rispettare e apprezzare dal più ampio numero
di cittadini risultano infatti assai utili al fine di esercitare poteri concepiti in termini di garanzia
del sistema, ma che inevitabilmente vanno ad incidere sulle decisioni politiche prese dagli organi
d’indirizzo».
15 L. PALADIN, Presidente, cit., 242.
16 P. CARNEVALE, La legge, cit., 774. nello stesso senso, in questo volume, G.M. SALERNO, M.C.
GRISOLIA, N. LUPO.
17
Ancora P. CARNEVALE, La legge, cit., 774. Le parole tra virgolette sono dell’on. Pecorella, Adnkronos,
26 giugno 2008.
18
La lettera, del 16 giugno 2008, può essere letta in http://www.governo.it.
19
L. ELIA, Sul c.d. Lodo Alfano, in http://www.associazionedeicostituzionalisti.it.

Quirinale e legge Alfano: riflessioni sulle esternazioni presidenziali
nato uno scontro istituzionale di non poco conto: e perché nel d.l. n. 92 del 2008 erano
contenute una serie di norme che intendevano dare immediata attuazione a parte del
programma politico della coalizione uscita vincente dalle elezioni dell’aprile 2008, e
perché la legge Alfano, come lo stesso Presidente del Consiglio aveva messo per iscritto
nella lettera al Presidente del Senato, intendeva «introdurre anche nel nostro Paese quella
norma di civiltà giuridica e di equilibrato assetto dei poteri che tutela le alte cariche
dello Stato e degli organi costituzionali, sospendendo i processi e la relativa prescrizione,
per la loro durata in carica» con il dichiarato fine di porre un freno ad un supposto
uso della «giustizia a fini mediatici e politici». Il Presidente della Repubblica ha, insomma,
scelto «d’interpretare un ruolo arbitrale tra gli schieramenti parlamentari più
che di garanzia della legalità costituzionale» 20 , cercando, per quanto possibile, di attenuare
lo scontro tra le opposte forze politiche. Una scelta che non può destare meraviglia,
sol che si pensi che «le richieste presidenziali dipend[ono] – nell’an, nel quomodo
e nel quando – da libere valutazioni del Capo dello Stato, tenendosi conto non solo
dell’esigenza di far osservare la Costituzione, ma anche e soprattutto dei riflessi che il
fatto di esercitare il potere in questione potrebbe produrre sul complessivo funzionamento
delle istituzioni, cioè sul vero oggetto della garanzia che al Presidente è affidata»
21 .
3. Se è corretto quanto siamo andati sinora dicendo, si riesce a dare risposta a quanto
ci siamo chiesti. La decisione di svolgere un ruolo arbitrale piuttosto che di garanzia, infatti,
non poteva significare rinunciare del tutto al secondo, in specie allorché determinandosi
a motivare il proprio agire il Presidente della Repubblica ben sapeva di esporsi
più di quanto non sarebbe potuto accadere senza esternare, non essendo «ammissibile
che il capo dello Stato prenda posizione pubblica e pretenda di rimanere al di sopra della
polemica politica» 22 . Fare riferimento alla sentenza della Corte, ed anzi su di essa fondare
il proprio operato, sembra essere stato, allora, il modo in cui il Presidente è riuscito
a trovare un bilanciamento tra i due ruoli che doveva svolgere, quello arbitrale tra le parti
politiche e quello di garante della Costituzione.
Si è messo in luce da più parti come un simile atteggiamento possa finire per esercitare
un non irrilevante condizionamento nei confronti della Corte costituzionale che,
chiamata a decidere sulla costituzionalità della l. n. 24 del 2008, dovrà «argomentare in
modo da evitare di «dar torto al Presidente», senza tuttavia dover necessariamente «dar
torto a se stessa», nel senso di dar luogo ad una pronunzia in discontinuità rispetto al
precedente della sentenza n. 24» 23 .
Chi scrive ritiene che un tale rischio vada ridimensionato. Innanzitutto, può osservarsi
che un certo grado di condizionamento potrebbe essere stato svolto dalla Corte nei
confronti del Quirinale: era stata infatti la sent. n. 24 a ritenere, come già si è indicato,
un «interesse apprezzabile» la tutela del sereno svolgimento delle funzioni inerenti le
alte cariche dello Stato. Questo passaggio della decisione non è passato affatto inosser-
20
A. PUGIOTTO, Letture, cit., 778.
21
L. PALADIN, Presidente, cit., 213.
22
G.U. RESCIGNO, Art. 87, in G. BRANCA (a cura di), Comm. Cost., Zanichelli, Roma-Bologna,
1983, 195.
23
P. CARNEVALE, La legge, cit., 777-778. Di possibile condizionamento nei confronti della Corte
parlano anche F. MODUGNO, Introduzione, cit., 771 e A. PUGIOTTO, Letture, cit., 782, nonchè, in questo
volume, G.M. SALERNO, M.C. GRISOLIA, R. PINARDI.
99

100
Daniele Chinni
vato ai promotori della Legge Alfano 24 che, nella stesura del testo, hanno tentato di rispettare
i «paletti» 25 posti dalla Corte: non sarebbe allora stato semplice, per il Presidente,
disconoscere lo sforzo da quelli compiuto al fine di venire incontro ai rilievi formulati
dalla sentenza costituzionale.
In secondo luogo, già da tempo è stato evidenziato che le funzioni di garanzia di Presidente
della Repubblica e Corte costituzionale sono esercitate con modalità, termini e
strumenti profondamente diversi 26 . È, questa, una circostanza che va tenuta altamente in
considerazione, in specie allorché appaia evidente, come a chi scrive, la scelta del Capo
dello Stato di svolgere una funzione arbitrale e di intermediazione. Una circostanza che,
allo stesso tempo, dovrebbe indurre la Corte a svolgere pienamente la propria funzione
di garanzia costituzionale, affatto «inibita» 27 dalle esternazioni presidenziali. In altri
termini, il Presidente non è la Corte, la Corte non è il Presidente: non dovrà suscitare né
meraviglia né scandalo se le conclusioni cui giungesse il giudice delle leggi dovessero
divergere da quelle cui è giunto il Capo dello Stato.
24
Lo ricorda lo stesso Presidente del Consiglio nella già citata lettera al Presidente del Senato.
25
L. ELIA, La Corte ha fatto vincere la Costituzione, in Giur. cost., 2004, 397.
26
Per tutti, R. ROMBOLI, Presidente della Repubblica e Corte costituzionale, in LUCIANI-VOLPI (a
cura di), Il Presidente della Repubblica, Il Mulino, Bologna 1997, 333 ss. Tali e tante le diversità di
strumentario che M. LUCIANI, Introduzione, ivi, 17 ss., ritiene che unico organo di garanzia costituzionale
propriamente intesa è la Corte costituzionale, la quale interviene con «atti giuridici definitivi
e vincolanti». V. anche, in questo volume, le osservazioni di M.C. GRISOLIA.
27
Come dubitativamente paventa A. PUGIOTTO, Letture, cit., 782.

SUI VIZI PROCEDIMENTALI DEL C.D. LODO ALFANO
di SALVATORE CURRERI *
SOMMARIO: 1. La procedura d’esame del lodo Alfano alla Camera: un mix unico. – 2. L’esame in
Commissione: profili formali e sostanziali. – 3. L’esame in Aula: il contingentamento dei tempi. –
4. La Corte costituzionale sindacherà mai la mancata istruttoria legislativa?
1. Vorrei riprendere l’intervento svolto in apertura da Chiara Bergonzini per richiamare
la vostra attenzione sulla violazione dell’art. 72 Cost. prodottasi in occasione della
approvazione del c.d. lodo Alfano. A mio parere, infatti, la procedura seguita costituisce
un unicum perché frutto per la prima volta della contemporanea applicazione di precedenti,
già singolarmente abbastanza discutibili. Da questo mix (Manzella parlerebbe di
“spiedino” di precedenti) è scaturito un iter legis assolutamente anomalo, caratterizzato
da una così sensibile compressione dei tempi di esame in commissione ed in aula, da indurmi
a ritenere che sia stata violata la lettera e, ancor prima, la ratio del citato art. 72
Cost. Vorrei quindi che tutti riflettessimo sull’importanza delle procedure parlamentari,
che non sono un dato formale, come tale superfluo, ma sono la sostanza dell’esame di
un provvedimento legislativo, perché dal loro rispetto dipende la correttezza e la chiarezza
del confronto parlamentare.
Il problema della riduzione dei tempi di esame dei disegni di legge in commissione
non è certamente nuovo. Esso, infatti, è stato già posto in occasione dell’approvazione
di leggi particolarmente importanti (penso alla c.d. Cirami, approvata in appena 15 giorni),
financo costituzionali (v. l’iter di approvazione dei disegni di legge di riforma sia
del Titolo V che della Parte II della Costituzione). Fu proprio in occasione della discussione
della proposta di legge Cirami che la Giunta per il regolamento, nella seduta del
26 settembre 2002, si occupò del problema, convenendo sull’esigenza di fissare parametri
atti a garantire tempi adeguati di discussione. Ma, nonostante l’impegno preso, nessuna
circolare presidenziale è stata da allora emanata in tal senso.
Ciò nonostante (o forse per questo motivo), le due Commissioni della Camera – la I
(affari costituzionali) e la II (giustizia) – alle quali il disegno di legge A.C. n. 1442 è stato
congiuntamente assegnato, hanno complessivamente dedicato al suo esame appena 8
ore e 5 minuti (5 ore e 5 minuti l’8 luglio e 3 ore il 9 luglio). Ciò a seguito della richiesta
del Governo (art. 24.6 R.C.) di inserire subito in calendario il provvedimento presentato
dal ministro Alfano appena 6 giorni prima (2 luglio 2008) al posto del disegno di legge
di conversione del decreto l. n. 92/2008 sulla sicurezza, allora in discussione, che prevedeva
tra l’altro la famigerata norma “blocca – processi”.
Tale accelerazione non ha consentito un esame approfondito del disegno di legge e,
soprattutto, ha impedito alle opposizioni di poter evidenziare nel merito, anche dinanzi
* Associato di Istituzioni di diritto pubblico, Università Kore di Enna.

102
Salvatore Curreri
all’opinione pubblica, quei profili di incostituzionalità che stanno copiosamente emergendo
in questo convegno. Come denunciato nella questione pregiudiziale presentata
dal gruppo parlamentare del Partito democratico (n. 2 Soro ed altri) – molto opportunamente
inserita dagli amici ferraresi tra i documenti scaricabili dal sito – “sotto il profilo
procedurale, i ristrettissimi tempi di esame da parte della Camera non hanno permesso
l’esercizio della funzione istruttoria, propria della Commissione in sede referente, che
l’art. 72, comma 1, Costituzione prescrive quando stabilisce che «ogni disegno di legge,
presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una
commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione
finale»”.
Non è un caso che la questione sia stata sollevata con maggiore puntualità alla Camera
anziché al Senato, nonostante anche in questo ramo del Parlamento le Commissioni
riunite affari costituzionali e giustizia abbiano ugualmente dedicato all’esame del provvedimento
un tempo estremamente ridotto (appena 5 ore e 5 minuti, cui però va aggiunto
il tempo dedicato alle audizioni informali svolte presso gli Uffici di Presidenza delle
suddette Commissioni dai presidenti emeriti della Corte Costituzionale Marini ed Elia, il
quale ha avuto così modo di esprimere in uno dei suoi ultimi interventi pubblici la propria
contrarietà al disegno di legge in discussione). L’art. 44.2 R.S., infatti, prevede che
il Presidente del Senato possa stabilire un termine inferiore a quello originariamente
previsto per la presentazione da parte delle Commissioni della relazione sui disegni di
legge assegnati in sede referente e redigente “in relazione alle esigenze del programma
dei lavori o quando le circostanze lo rendano opportuno”, dandone semplicemente comunicazione
all’Assemblea. Tant’è che le questioni pregiudiziali presentate in quel ramo
del Parlamento o contengono un riferimento generico e giuridicamente poco circostanziato
alla violazione dell’art. 72 Cost. (questione pregiudiziale n. 1 presentata dagli
on. Bellisario (Italia dei valori) ed altri), oppure addirittura non fanno alcun cenno a tale
profilo d’incostituzionalità (così la questione pregiudiziale n. 2 presentata, a nome del
PD, dai sen. Finocchiaro ed altri).
2. Ritornando alla Camera, si pone il problema di cosa debba intendersi per “esame
in commissione”; problema per certi aspetti analogo a quello riguardante la nozione di
“articolo” sollevato dalla prassi dei maxi-emendamenti. In entrambi i casi, infatti, occorre
chiedersi se ci si possa accontentare di una definizione meramente formale e vuota di
significato, per cui l’esame di un progetto di legge in commissione equivale semplicemente
alla sua assegnazione in sede referente, qualunque sia il tempo ad esso dedicato e
senza che sia nemmeno necessario pervenire alla delibera di un testo finale da sottoporre
al vaglio dell’Aula; oppure se i passaggi procedurali previsti dall’art. 72 Cost. debbano
acquistare un significato sostanziale ed univoco tramite l’attuazione che di essi danno i
regolamenti parlamentari.
Quali sono state le ragioni giuridiche invocate dalla maggioranza per giustificare
(nessuno ama apertamente ammettere che si stanno violando o, quantomeno, forzando le
regole!) questa improvvisa accelerazione? Primariamente la possibilità per la Commissione
di concludere l’esame di un disegno di legge e di presentare all’Assemblea la relazione
finale prima del termine inizialmente previsto, anche quando inferiore ai due mesi
dall’inizio dell’esame in sede referente (dovendosi tale termine previsto dall’art. 81.1
R.C. intendersi come massimo e non minimo: v. ancora la citata seduta del 26 settembre
2002 della Giunta per il regolamento) così da consentire all’Assemblea di iniziare
l’esame del provvedimento il giorno previsto dal calendario. È la prassi della c.d. doppia

Sui vizi procedimentali del c.d. lodo Alfano
calendarizzazione attraverso cui si prevede nel calendario una doppia data per l’inizio
della discussione in Aula di un disegno di legge: la prima qualora la Commissione riesca
a concludere in anticipo l’esame, la seconda di riserva allo scadere del termine inizialmente
previsto.
Ciò è esattamente quanto accaduto nel caso in esame. Il disegno di legge sul c.d lodo
Alfano, annunziato nella seduta della Camera del 3 luglio 2008, era stato inizialmente
inserito nel calendario dell’Assemblea a partire dal 28 luglio. Solo in un secondo momento
il Presidente della Camera, in mancanza della prescritta maggioranza ponderata
dei tre quarti in seno alla Conferenza dei capigruppo (art. 24.2 R.C.), decideva di inserire
una seconda data per l’inizio dell’esame in Assemblea del disegno di legge (il 9 luglio),
a condizione però che la Commissione ne avesse già concluso l’esame, così come
prescritto dall’art. 23.5 R.C. Il significato della disposizione mi pare abbastanza chiaro:
è possibile anticipare la discussione in Assemblea di un provvedimento solo se la Commissione
ne abbia già concluso l’esame, senza dover attendere oltre. Non è, quindi, la
Commissione a doversi adeguare ai tempi dell’Assemblea ma, viceversa, l’Assemblea
che si deve adeguare ai tempi della Commissione, così da non pregiudicarne comunque
l’essenziale funzione istruttoria. La calendarizzazione in Aula di un disegno di legge
non comporta, pertanto, alcun obbligo per la Commissione di concluderne l’esame in
tempi con essa compatibili.
Ciò, invece, è esattamente quanto accaduto nel nostro caso. Per consentire all’Assemblea
di iniziare l’esame del disegno di legge il 9 luglio, i Presidenti della commissioni
affari costituzionali e giustizia, non essendosi raggiunta nell’Ufficio di presidenza
unificato, integrato dai rappresentanti dei gruppi, la prescritta maggioranza ponderata
dei tre quarti dei componenti della Camera, hanno deciso di modificare l’originario calendario
dei lavori, avvalendosi dei poteri loro conferiti in tal caso dall’art. 25.1 R.C., al
fine di dare priorità all’esame del disegno di legge Alfano già calendarizzato in Aula
(art. 25.2 R.C.).
Mi pare evidente l’inversione logico-temporale prodotta dall’interpretazione sostenuta
dai Presidenti delle due Commissioni: non è stata, infatti, l’Assemblea ad anticipare la
discussione del disegno di legge in questione perché la Commissione ne aveva già concluso
l’esame ma, al contrario, è stata la Commissione a concluderne anticipatamente
l’esame per permettere l’inizio della discussione in Assemblea.
È evidente che in tal modo, per semplice decisione dei Presidenti di commissione, è
possibile accelerare l’esame di qualunque disegno legislativo. Poiché si discute da tempo
della necessità di introdurre una corsia preferenziale per i disegni di legge del governo,
mi verrebbe da osservare che forse la corsia preferenziale c’è già, se come visto è
possibile che, nonostante la contrarietà dell’opposizione, un disegno di legge sia esaminato
ed approvato da un ramo del Parlamento in appena 3 giorni (precisamente 28 ore e
5 minuti)!
In tale contesto merita di essere evidenziato il ruolo svolto dai presidenti delle due
commissioni che, rivendicando la natura politica della loro scelta (v. in tal senso l’eloquente
intervento della Presidente della Commissione giustizia nella seduta d’Assemblea
del 9 luglio 2009 1 , hanno preso una decisione a cui lo stesso Presidente della
1 “È vero che le Commissioni non hanno alcun obbligo di concludere l’esame del provvedimento in
ragione della calendarizzazione del medesimo; ma è ancor più vero che, alla base della modifica del calendario
dell’Assemblea, sta una scelta politica – del tutto legittima – del Governo e dei gruppi di maggioranza
che, assumendosene la responsabilità dinanzi al Paese, ritengono che il provvedimento in esame
costituisca una priorità politica” (dall’intervento dell’on. Bongiorno, seduta del 9 luglio 2009, 15).
103

104
Salvatore Curreri
Camera si è dovuto, non credo obtorto collo, uniformare in forza dell’autonomia che il
regolamento riconosce alle Commissioni nell’organizzazione del dibattito e nella determinazione
dei tempi entro cui concludere l’esame in sede referente (v. intervento del
Presidente Fini nella seduta del 9 luglio). Da qui – incidentalmente – la questione se i
presidenti delle commissione debbano avere come tali un ruolo super partes analogo a
quello cui è chiamato il Presidente d’Assemblea oppure se, in forza del loro particolare
compito politico, devono nella conduzione dei lavori privilegiare l’interesse della maggioranza.
Ad una simile violazione della lettera e della ratio dell’art. 23.5 R.C. se ne possono
aggiungere altre, in relazione a quelle norme regolamentari che, come detto, danno
spessore e sostanza all’esame istruttorio svolto dalla commissione in sede referente e
che dell’art. 72 Cost. costituiscono diretta e specifica attuazione.
In primo luogo, viene in evidenza la violazione dell’art. 69 R.C. perché il disegno di
legge in questione ha ottenuto una procedura ancor più breve di quella prevista qualora
ne fosse stata contestualmente dichiarata l’urgenza (obbligo delle Commissioni di riferire
nel termine dimezzato di un mese, ridotto a 15 giorni in caso di leggi di conversione
dei decreti-legge: art. 81.2). Paradossalmente, se l’opposizione avesse chiesto la dichiarazione
d’urgenza – e non mi spiego perché non l’abbia fatto – avrebbe ottenuto, in caso
di approvazione, più tempo per l’esame del provvedimento di quello che effettivamente
ha avuto; oppure, in caso di (prevedibile) bocciatura, avrebbe inequivocabilmente dimostrato
l’irregolarità di una procedura ancora più celere della stessa procedura d’urgenza.
In secondo luogo è stato violato l’art. 79.4 lett. b), R.C. in base a cui nel corso
dell’esame in sede referente la commissione provvede ad acquisire gli elementi di conoscenza
necessari per verificare la qualità e l’efficacia delle disposizioni contenute nel testo,
in particolare prendendo in considerazione “la conformità della disciplina proposta
alla Costituzione”. Tale profilo istruttorio, espressamente indicato in regolamento, è stato
completamente ignorato su un provvedimento che, come dimostra questa giornata,
presenta numerosi e profondi dubbi di costituzionalità.
In terzo luogo l’art. 79.1 R.C. sancisce che il procedimento in sede referente deve organizzarsi
in modo tale da assicurarne la conclusione almeno 48 ore prima della data
stabilita nel calendario dei lavori per l’iscrizione del progetto di legge all’ordine del
giorno dell’Assemblea. Nel caso in specie tra la fine dell’esame in commissione (ore 13
del 9 luglio) e l’inizio dell’esame dell’Assemblea (ore 16 dello stesso giorno) sono trascorse
non 48 ma appena tre ore, pranzo compreso! È evidente che tale termine, ha assunto
natura meramente ordinatoria, come tale inutile (v. i costanti precedenti citati dal
Presidente della Camera nella seduta dell’8 luglio 2008 in sede di richiamo al regolamento).
3. Anche l’organizzazione della discussione del provvedimento in Assemblea alla
Camera non è immune da rilievi critici. Non essendosi raggiunta nella Conferenza dei
capigruppo la prescritta maggioranza ponderata dei tre quarti, è stato il Presidente (art.
24.9 R.C.) a decidere autonomamente l’applicazione del contingentamento dei tempi. (8
ore per la discussione generale ed appena 12 per il seguito dell’esame). Per poter far ciò,
però, il Presidente ha dovuto preliminarmente escludere che il disegno in questione ricadesse
in una delle ipotesi per le quali l’art. 24.12 R.C. prevede che il contingentamento
debba essere deciso dalla Conferenza dei capigruppo all’unanimità, senza alcuna possibilità
d’intervento in difetto da parte dello stesso Presidente.
Nel suo speech dell’8 luglio 2008, il Presidente ha escluso che il c.d. lodo Alfano

Sui vizi procedimentali del c.d. lodo Alfano
vertesse prevalentemente su una delle materie su cui, in base all’art. 49.1 R.C., è possibile
chiedere il voto segreto. Decisione questa opinabile, poiché il provvedimento in
questione, oltreché incidere sul diritto di azione e di difesa (art. 24 Cost.), per quanto in
misura diversa rispetto al precedente c.d. lodo Schifani, poteva a pieno titolo qualificarsi
come “legge ordinaria relativa agli organi costituzionali dello Stato”, per la stretta correlazione
esistente in tal caso tra le vicende del titolare della carica e la posizione dell’organo
costituzionale nell’ordinamento. Analogamente il Presidente ha escluso che il
lodo Alfano riguardasse “questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economica
riferite ai diritti previsti dalla prima parte della Costituzione” – caso questo che consente
a ciascun gruppo di opporsi al contingentamento immediato dei tempi (art. 24.12,
ultimo alinea) – ponendosi sulla scia di una giurisprudenza consolidata che, avendo finora
sempre negato l’applicazione di tale disposizione per i gravi effetti procedurali che
ne discenderebbero, l’ha di fatto insterilita. In forza di tali argomentazioni, quindi, il
Presidente ha potuto applicare il contingentamento dei tempi sin dal primo calendario,
nonostante, com’è noto, lo stesso art. 24.12 contenga una clausola di garanzia per la
maggioranza quando prevede, nelle ipotesi suddette, l’applicazione comunque del contingentamento
in un calendario successivo qualora la discussione non si concluda nei
tempi inizialmente previsti.
4. Da quanto sopra emerge secondo me abbastanza chiaramente come, attraverso la
sommatoria di precedenti parlamentari molto opinabili, si è seguita per l’approvazione
del c.d. lodo Alfano una procedura inusitata, che costituisce un pericoloso precedente.
Eppure non possiamo non chiederci se tutto quanto detto abbia un senso, se cioè è
possibile prefigurare un intervento della Corte costituzionale diretto a sanzionare la violazione
dell’art. 72 Cost. per evidente mancanza dell’istruttoria legislativa in Commissione.
Sappiamo che simili questioni difficilmente possono arrivare al vaglio della Corte attraverso
il conflitto di attribuzione, avendo essa escluso il ricorso del singolo parlamentare
(sent. n. 225/2001); ciò nonostante, in mancanza di uno statuto costituzionale
dell’opposizione, il lodo Alfano sarebbe stata una buona occasione per saggiare piuttosto
la possibilità per un gruppo o una minoranza parlamentare di presentare ricorso per
lesione delle loro prerogative costituzionali ex art. 72 Cost. Inoltre, va rilevato che tale
violazione non costituisce oggetto di nessuna delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate. Si dovrebbe pertanto ipotizzare che la Corte costituzionale sollevi la questione
dinanzi a sé, il che mi pare molto difficile.
In ogni caso, ancorché la questione arrivi alla Corte, occorre pur sempre ricordare
l’atteggiamento assolutamente timido che essa ha avuto sul tema della sindacabilità degli
interna corporis, fin dalla mitica ma insoddisfacente sent. n. 9/1959. Ciò tanto più da
quando la Corte ha giustificato tale posizione facendo ricorso ad argomenti tali – l’indipendenza
guarentigiata delle Camere (sent. n. 84/1985) – da lasciar ritenere ormai impossibile
un suo intervento sulla violazione delle norme regolamentari parametro di
norme costituzionali.
È una giurisprudenza criticabile e criticata, che risale tra l’altro ad un periodo storico
in cui le forze politiche di minoranza avevano spazi più ampi e strumenti più efficaci di
compensazione politica, così da impedire alla maggioranza simili forzature procedurali.
Oggi, in una democrazia maggioritaria dove la maggioranza ha, di diritto e di fatto,
maggiori e più efficaci strumenti decisionali e le garanzie politiche reciproche sono saltate,
la Corte si pone inevitabilmente come ultimo baluardo a protezione delle garanzie
105

106
Salvatore Curreri
dell’opposizione. Certamente ciò dipenderà in larga misura dal varo, come detto, di un
vero e proprio statuto dell’opposizione, ma a nulla questo potrà valere se la Corte non
dimostrerà di avere su simili questioni procedurali il medesimo coraggio (fors’anche eccessivo)
dimostrato riguardo a questioni non meno delicate per l’indipendenza del Parlamento,
quali la sindacabilità delle opinioni dei parlamentari o la sussistenza dei presupposti
costituzionali dei decreti legge. Tra l’altro, proprio perché si tratta di una procedura
del tutto anomala – un vero e proprio unicum – la Corte non avrebbe da temere
un eventuale “effetto domino” su altre leggi approvate invero con minore celerità.
Non oso, quindi, arrivare ad ipotizzare un intervento censorio della Corte, ma posso
almeno sperare nel monito di un obiter dictum?

IL LODO ALFANO TRA FORMA DI STATO E FORMA DI GOVERNO
(OVVERO: LA «PELLE DI ZIGRINO» DEL REGIME PARLAMENTARE)
di SEBASTIANO DONDI *
SOMMARIO: 1. L’indissolubile legame di coerenza fra forma di Stato e forma di Governo. – 2. Antologia
dei regimi parlamentari: Primo Ministro e sua responsabilità penale. – 3. Conclusioni.
1. Difficile stabilire quali rapporti esistano fra i due concetti forse più pregnanti del
diritto costituzionale, tanto importanti da costituirne i pilastri: la forma di Stato e la forma
di Governo. Può certo parlarsi di dipendenza logica della seconda nozione rispetto
alla prima, osservando che mentre la forma di Governo si sostanzia di regole a cui le
quotidiane performances degli attori istituzionali danno evidenza empirica, la nozione di
forma di Stato “soffre” di un maggior grado di indeterminatezza, in quanto fissata prevalentemente
in principi costituzionali la cui attuazione nella realtà sconta un maggior
grado di approssimazione perché costruiti su nozioni difficilmente falsificabili. Perciò
dire che un atto (legge, regolamento o provvedimento amministrativo) viola i principi
fondamentali del diritto costituzionale spesso può essere un’affermazione contestabile,
proprio perché in tale campo d’indagine i fatti sono difficilmente rapportabili a principi
che hanno un valore assiologico tanto vasto.
Questa premessa può essere utile a spiegare un approccio al problema delle immunità
politiche che si concentri sulle caratteristiche della forma di Governo, andando alla ricerca
di qualcosa che, nella struttura del nostro regime costituzionale, possa eventualmente
giustificare un trattamento differenziato della figura del Presidente del Consiglio
in materia di responsabilità per reati comuni e determinare, ratione regiminis, un’attenuazione
di un principio fondamentale come quello di uguaglianza. Detto altrimenti:
per quanto ottime ragioni ci siano per criticare il lodo Alfano sotto il profilo della forma
di Stato, forse è possibile indagare il suo riflesso sul sistema costituzionale prendendo in
considerazione i principi fondamentali in via indiretta, attraverso la loro messa in opera
nella forma di Governo e, segnatamente, quella parlamentare. Si cercherà di condurre
quest’analisi, valendosi anche del supporto fornito dal diritto comparato, dal quale non
si pretende una piena prova di ciò che si sostiene quanto, piuttosto, una conferma
dell’insidiosa eccentricità della disciplina italiana del regime di responsabilità primoministeriale
introdotto con la l. n. 124 del 2008 rispetto a quella indicata dalla comunità dei
regimi parlamentari più risalenti e meglio conosciuti 1 . Ciò in quanto nei lavori prepara-
* Dottorando di ricerca in Diritto costituzionale, Università di Ferrara e di Paris X-Nanterre-La
Défense.
1 Questo approccio vuole essere un’applicazione del cosmopolitan method di Cass Sunstein usato
non nell’interpretazione della Costituzione ma nella politica legislativa come coerente attuazione dei
principi costituzionali. Il riferimento è a C. SUNSTEIN, A Constitution of many minds, Princeton
University Press, 2009, passim. Le successive considerazioni prenderanno a riferimento i sistemi co-

108
Sebastiano Dondi
tori della l. n. 124 del 2008, pure da parte dei sostenitori del provvedimento, i riferimenti
alle esperienze straniere rapportabili al provvedimento in questione, come attestano i
resoconti parlamentari, sono stati ricchissimi, anche per cercare paradossalmente di dimostrarne
la non estraneità rispetto ad alcuni modelli stranieri. Sebbene tali profili esulino
in realtà dalle impugnative di costituzionalità pendenti davanti alla Corte Costituzionale,
l’approccio che si propone può comunque offrire un ulteriore argomento per
confortare “dall’esterno” la fondatezza dei sospetti d’incostituzionalità della legge con
riferimento all’art. 3 della Carta.
La struttura dell’ordinamento costituzionale italiano si basa, è noto, su un sistema
parlamentare (più o meno) razionalizzato, fondato quindi sulla centralità delle assemblee
rappresentative. Concetto fondamentale all’interno di una forma di Governo costituzionale
è certo la responsabilità (non solo politica), che accoglie classicamente nel regime
parlamentare due sole eccezioni: quelle delle immunità presidenziale e parlamentare.
Possono accompagnarsi ad esse, non necessariamente, casi in cui a tali particolari
regimi si è affiancata anche una lex specialis per i ministri. In questi ultimi esempi il
Costituente, e il nostro non fa eccezione, non ha mai previsto un’esenzione della responsabilità
se non per reati funzionali. La pratica centenaria del regime parlamentare offre
fin troppi esempi di quanto detto e dalle opere classiche che ne descrivono il funzionamento
si evince precisamente come l’assenza di un regime speciale extrafunzionale sia
legato alla necessità di non fare entrare in contraddizione forma di Stato e forma di Governo
2 .
Per avere un riscontro della necessità teorica e logica che lega il regime ad una stretta
disciplina delle responsabilità dei centri di potere, basti considerare lo stato attuale dei
parlamentarismi conosciuti nel mondo. A tutto concedere, nei Paesi considerati l’esenzione
temporanea della perseguibilità per reati extra-funzionali deriva ai Ministri dalla
loro eventuale posizione di parlamentari e non da quella di membri del Governo. La differenza
con il caso italiano è notevole in quanto in tal modo è data sempre al Parlamento
la possibilità di autorizzare la prosecuzione del procedimento penale con proprio voto.
Quella prevista dal lodo Alfano è invece un’immunità a sua volta…auto-immune, in
quanto incondizionata. Non vale a scalfire questa assolutezza la considerazione che,
come extrema ratio, le Camere potrebbero ridurre il Presidente del Consiglio allo status
di privato cittadino approvando una mozione di sfiducia: si giungerebbe così a confondere
responsabilità politica e responsabilità penale, giustificando il disordine di questi
due piani che vorrebbe tutto sottomettere, potere giurisdizionale compreso, alla prevalenza
del Politische schmittiano. Non solo: stabilire che il Presidente del Consiglio goda
di un’immunità esclusivamente in tanto in quanto parlamentare, proteggendolo solo in
via indiretta, è cosa ben diversa dall’attribuirgli tale immunità in quanto vertice
dell’Esecutivo. Tutto cambia in questa diversa prospettiva: la ratio del regime speciale è
rovesciata nel secondo caso e pone il Primo Ministro in una posizione superiore rispetto
a quella di cui le Camere indirettamente godono ex art. 68. Ecco che, nuovamente, la logica
intrinseca del regime parlamentare viene capovolta.
Sotto il profilo della fonte che pone in essere il regime speciale si noti, inoltre, che
stituzionali di Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Israele, Olanda,
Portogallo, Regno Unito, Spagna, Svezia.
2 Si veda A.V. DICEY, Introduction to the study of the Law of the Constitution, London, 1902, 319
ss. Benjamin Constant esplicitamente rigettava l’idea secondo la quale la responsabilità dei Ministri
per reati comuni debba essere sottratta alla giurisdizione dei giudici comuni: B. CONSTANT, Principes
de politiques applicables à tous les gouvernements, Paris, 1861, 70.

Sotto l’interesse apprezzabile: il principio di separazione dei poteri o niente?
tutti i parlamentarismi considerati esauriscono nella Costituzione ogni immunità politica:
solo il caso olandese e quello greco potrebbero essere considerati spurî. Ciò tuttavia
solo in apparenza, in quanto la legge ordinaria prevede in realtà che, in entrambi i paesi, i
ministri siano perseguibili come ogni altro privato cittadino per i reati extra funzionali 3 .
È infine interessante notare come nessun Paese tra quelli considerati, nemmeno se
caratterizzati da una forte preminenza del Capo dell’Esecutivo, preveda un trattamento
differenziato della situazione processuale del Primo Ministro e dei membri del suo Governo.
Differenziare il regime giuridico dei membri del Governo sotto il profilo processuale
determina una diversificazione sostanziale delle loro figure istituzionali non tollerabile
nemmeno in quei sistemi parlamentari che accettano una gerarchizzazione interna
al Ministero, come ad esempio la Francia 4 .
2. Vediamo, per confermare quanto fin qui detto, quale sia sommariamente la disciplina
delle immunità per reati non funzionali commessi da membri del Governo, nei Paesi
che hanno previsto regimi speciali, per confrontarli con quello italiano. L’ordinamento
che contempla la disciplina processuale più favorevole (si sottolinea, nei confronti
del Governo nella sua collegialità) è quello portoghese (art. 196 Cost.). Si tratta comunque
di un regime che si radica in Costituzione e che sottopone ad un controllo
dell’Assemblea della Repubblica la prosecuzione delle azioni penali a carico dei ministri.
Non solo: considerando la natura semi-presidenziale di quella forma di governo si
ricordi che, a mente degli artt. 191 e 195 della Costituzione, il Capo dello Stato portoghese,
godendo di una legittimazione popolare superiore a quella del Primo Ministro in
quanto eletto a suffragio universale, come extrema ratio ha il potere di indurre il Governo
alle dimissioni.
Gli esempi di Israele e Belgio, che spesso vengono presi in considerazione non possono
tuttavia essere paragonati, nella loro complessità, al caso italiano. Per quanto riguarda
Israele il Primo Ministro può essere messo in stato d’accusa solo col consenso
del Procuratore Generale (istanza quindi pur sempre giurisdizionale) 5 . Anche l’eccezione
belga è preziosa per sottolineare l’anomalia italiana: innanzitutto perché introdotta
con legge costituzionale (l. cost. 12 giugno 1998), in secondo luogo in quanto ha espressamente
escluso la sua applicabilità a casi giudiziari sorti precedentemente alla sua approvazione,
ed infine perché l’immunità in questione non riguarda i reati commessi prima
dell’esercizio delle funzioni. Ad abundantiam anche in Belgio il regime è tuttavia
l’autorizzazione della Camera e non certo il blocco generalizzato dei procedimenti. Il
bilanciamento è decisamente più convincente di quello operato dalla l. n. 124 6 .
3
Si fa riferimento qui alla legge olandese del 22 aprile 1855 e alla legge greca n. 2509 del 19 giugno
1997. Prova ulteriore ne sia la rituale inclusione della classica immunità parlamentare nella Costituzione
di ogni Paese che la contempli. La classificazione dell’immunità introdotta dal lodo Alfano
non può essere confusa con un mero istituto processuale codicistico: si ricorda che l’Assemblea Costituente
riprodusse, votando l’art. 68, una disciplina che pur già esisteva, prevista all’art. 5 del codice
di procedura penale.
4
Unica eccezione è Israele che, come noto, è un regime primoministeriale. Non a caso la Basic
Law (art. 25) parla di impeachment, evocando un termine tipicamente presidenzialistico.
5
Si ricordi in proposito la recente vicenda che ha interessato Ehud Ohlmert in occasione
dell’affaire Talansky.
6
Utile è sottolineare come tale riforma non abbia comunque impedito il verificarsi di avvenimenti
normali in un sistema costituzionale retto da regolarità virtuose: basti ricordare il recentissimo caso
109

110
Sebastiano Dondi
In sede parlamentare chi ha tentato di mostrare la non originalità del lodo Alfano ha
preso come costante riferimento, et pour cause, il caso francese 7 . Questo richiamo può
essere considerato privo di pregio ed è stato anzi spesso evocato a sproposito 8 . Non è un
mistero che il Presidente del Consiglio italiano sia figura politicamente più simile al Capo
dello Stato che al Primo Ministro francese (almeno quando il Presidente è Nicolas
Sarkozy), ma l’esigenza che porta in Francia a proteggere così ampiamente il Capo dello
Stato deriva dalla posizione apicale che esso riveste in quell’ordinamento, non solo dal
punto di vista sostanziale ma anche formale: egli è, innanzitutto, il rappresentante
dell’unità e continuità dello Stato (art. 5 Const.) 9 . Si potrebbe dire, usando categorie
classiche del parlamentarismo, che esso gode di tale estesa immunità in quanto Capo
dello Stato e non nella veste informale di Capo del potere esecutivo. Il tentativo di confortare
la scelta italiana con quella francese è quindi fuorviante. Sarebbe stato decisamente
più congruo evocare il titolo X della Costituzione del 1958, che riguarda proprio
la responsabilità penale dei membri del Governo, ma la correttezza del riferimento non
avrebbe certo giovato a confortare gli esiti della riforma italiana 10 .
Quindi, anche se si volesse tentare di assimilare le figure del Capo dello Stato francese
e quella del Presidente del Consiglio italiano, sarebbe necessario postulare un larvato
passaggio del nostro Paese ad una forma di Governo semipresidenziale o presidenziale
tout court o, più genericamente, ammettere con disincanto l’annessione del regime italiano
all’insieme dei regimi politici ibridi che non possono più riconoscersi nelle classificazioni
minute delle forme di governo del diritto costituzionale – perché di esse mantengono
solo poco connotanti caratteristiche formali – e che sono piuttosto contraddistinti
dalla sempre più accentuata eliminazione dal circuito politico delle forze interposte
fra la base elettorale e il vertice del potere politico 11 . Ciò può avvenire in due modi:
o in piena luce e secondo Costituzione, come in Francia, o sotterraneamente e più pericolosamente,
come avviene nel nostro Paese. In altre parole sembra davvero che la sempre
più pronunciata erosione delle fondamenta del parlamentarismo italiano passi anche
dalla collocazione del Primo Ministro al centro del sistema. Lontana è la centralità par-
del Primo Ministro belga Yves Leterme che ha rassegnato le dimissioni il 12 dicembre 2008 a seguito
delle accuse mossegli in via ancora non formale dal Presidente della Corte di Cassazione in relazione
a presunte malversazioni legate al salvataggio della Banca Fortis.
7
L’inconferenza del paragone tra disciplina italiana e francese è stata individuata anche dalla dottrina.
Si veda P. COSTANZO, Circuito della politica e circuito del diritto: quale equilibrio nel moderno
Stato costituzionale? (Uno sguardo comparatistico), in Giur. it., 2009, in corso di pubblicazione.
8
Per una ricostruzione della riforma costituzionale francese del 2007 sull’immunità del Capo dello
Stato francese si veda soprattutto E. GROSSO, La riforma dell’immunità presidenziale
nell’ordinamento costituzionale francese: verso la dissoluzione del principio di responsabilità?, in L.
CARLASSARE, Diritti e responsabilità dei soggetti investiti di potere, Cedam, Padova, 2003.
9
La tradizione francese in tal senso è antica e si radica, in età repubblicana, nella loi const. del 25
febbraio 1875.
10
Gli artt. 68-1 e 68-2 introdotti dalla loi const. del 27 luglio 1993 stabiliscono la giurisdizione
della Haute Cour de Justice (ex art. 68 Cost) per i reati funzionali e quella del giudice comune per i
reati commessi all’infuori dell’esercizio delle funzioni.
11
Sul fenomeno della “presidenzializzazione” dei regimi parlamentari contemporanei esiste già
una folta letteratura. Si veda, esemplarmente, T. POGUNTKE, The Presidentialization of Parliamentary
Democracies: a contradiction in Terms?, paper presentato alla 28ª Joint Sessions of Workshops
of the European Consortium of Political Research, University of Copenaghen, 14-19 aprile
2000, citato in O. MASSARI, I poteri del Primo Ministro inglese: verso la presidenzializzazione?, in
http://www.astrid-online.it.

Sotto l’interesse apprezzabile: il principio di separazione dei poteri o niente?
lamentare, garantita da quell’art. 68 che può essere ricordato per ciò che era: nient’altro
che il tributo che il governo della legge ha dovuto pagare al Parlamento perché il regime
potesse meritare il nome di “parlamentare”.
Se il regime italiano, anche per effetto del lodo, si è distanziato dai modelli più o
meno classici del parlamentarismo, si può forse dire che abbia cambiato natura. Questa
riforma ne sarebbe un ulteriore tassello che si aggiunge ad altre insidiose modificazioni
tacite della Costituzione (o in frode ad essa, come le definiva Liet-Veaux 12 ) che, stratificandosi,
hanno inciso non solo sul principio di uguaglianza ma anche sulla forma di
Governo. Ciò ad ulteriore riprova del principio di vasi comunicanti che lega la prima alla
seconda parte della Carta. Il parlamentarismo è dunque solo in apparenza muto sui reati
comuni: proprio perché la forma di Governo è necessariamente servente alla forma di
Stato, non è possibile apportare a quest’ultima correttivi e temperamenti che non siano
necessari al funzionamento della prima. Come si sa nel “figurino parlamentare classico”
l’unica inviolabilità è quella riconosciuta al monarca 13 ed è altrettanto noto come in Europa,
con il passaggio dalle monarchie costituzionali alle repubbliche parlamentari democratiche,
tale favor abbia conosciuto un notevole ridimensionamento. Ciò perché
l’inviolabilità si lega allo status di organo sovrano. Ricreare una inviolabilità di questo
tipo a favore non solo del Capo dello Stato ma anche del vertice dell’Esecutivo, giunge
ad attribuire prerogative sostanzialmente sovrane al capo del Governo, il che ci riporta
ad una dimensione pre-costituzionale del diritto pubblico. Ragionando per assurdo si
giungerebbe quindi a porre in radicale contrasto forma di Stato e forma di Governo: la
seconda arriverebbe a fagocitare la prima invertendo il classico rapporto di strumentalità
che le lega. Per questo i regimi parlamentari necessariamente rigettano l’inviolabilità del
vertice Esecutivo e per tale ragione il regime delle immunità ha naturalmente rango costituzionale,
in quanto costituisce un elemento essenziale per verificare se esiste una
corrispondenza tra regime e forma di Stato. Non è concepibile spezzare tale legame, affievolendo
così la base costituzionale della sovranità nello Stato democratico, l’uguaglianza,
attraverso la legge ordinaria 14 .
3. Si potrebbe dire, a guisa di conclusione, che l’errore genetico del lodo Alfano stia
nell’identificare funzione e persona, quando invece bisognerebbe considerare la necessità
vitale di distinguerle (a pena di scadere in una concezione d’ancien regime della Costituzione),
per proteggere invece la funzione stessa dalla persona e separare così i due
corpi del Re. Difendere le Istituzioni dal titolare pro tempore che potrebbe insidiarne il
prestigio è un’esigenza irrinunciabile alla quale è deputato il potere giudiziario, tanto
più se si considera lo status di cui esso gode, voluto in Costituzione come vero e proprio
12 G. LIET-VEAUX, La “fraude à la Constitution”, in Rev. du droit. public, 1943, 116 ss.
13 Appositamente si usa il termine inviolabilità, per distinguere tale posizione da quella dei parlamentari,
solitamente regolata da un regime di irresponsabilità non assoluto. Sul punto si veda T.E.
GIUPPONI, Le immunità della politica. Contributo allo studio delle prerogative costituzionali, Giappichelli,
Torino, 2005, 139 e ss e C. MARTINELLI, Le immunità costituzionali nell’ordinamento italiano
e nel diritto comparato, Giuffrè, Milano, 2005.
14 Mai come oggi appare forse evidente il problema della “natura” costituzionale di una norma
non contenuta in Costituzione ed evocative ritornano le teorie dell’Esposito sull’art. 138, la distinzione
fra leggi di revisione e altre leggi costituzionali: C. ESPOSITO, Costituzione, leggi di revisione costituzionale
e altre leggi costituzionali, in Raccolta di scritti in onore di A.C. Jemolo, Giuffrè, Milano,
1963.
111

112
Sebastiano Dondi
potere al pari dell’Esecutivo. Non dimentichiamo che, se affermiamo la necessità di
mantenere separati (rectius: distinti) i poteri, bisogna contemplare anche la necessità di
preservarne l’equiordinazione. Il risultato cui perviene questo ragionamento è evidente:
in caso di contrasto fra i due poteri in materia di responsabilità la Costituzione preferisce
non escludere la giurisdizione della magistratura relativamente al Presidente del Consiglio.
La rassegna comparatistica che si è fatta va inoltre a confermare che a nulla vale
mascherare il regime del lodo dietro un istituto processuale: anche la sospensione di un
processo ratione officii individua, in ogni regime parlamentare, un’immunità (per quanto
temporanea) contemplata in Costituzione.
Tutto ciò detto, si vede come nulla giustifichi il temperamento del principio d’uguaglianza
in nome della forma di Governo. Al contrario, il parlamentarismo, concetto
strumentalmente legato all’affermazione dello Stato costituzionale democratico nella
sfera del frame of government, proprio per la sanzione di tale irresponsabilità primoministeriale
non funzionale, arretra sempre di più nella realtà, riducendosi ad una balzachiana
pelle di zigrino. Come quella il regime finisce per divenire irriconoscibile e ridursi
a nulla, per effetto del desiderio sempre inappagato di coloro che lo deformano per
aumentare la propria sfera di potere senza doverne più rispondere finché ne hanno la disponibilità.

SOTTO L’INTERESSE APPREZZABILE:
IL PRINCIPIO DI SEPARAZIONE DEI POTERI O NIENTE?
di PIETRO FARAGUNA *
SOMMARIO: 1. Il parametro del 138 Cost.: “a volte ritornano”. – 2. La necessità di una saggia misurazione
della motivazione. – 3. Il lodo, l’eguaglianza davanti alla legge e il principio di divisione
dei poteri. – 4. Perché questo lodo non divide i poteri. – 5. Prevaricazione del potere, più che divisione
dei poteri.
1. La vicenda costituzionale concernente la sospensione dei processi per le alte cariche
dello Stato, che con la l. n. 124 del 2008 ha conosciuto un nuovo episodio significativo, è
inevitabilmente caratterizzata da un costante riferimento al suo precedente, il c.d. lodo Schifani,
dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sent. n. 24/2004. Tra le questioni che,
nel passaggio dal lodo al lodo bis, si sono riproposte approssimativamente inalterate, vi è
quella della violazione dell’art. 138 Cost. Ancora una volta ci si chiede se sia necessario
l’intervento di una legge costituzionale. Questa volta però pare che l’attenzione dei commentatori
si sia anche spinta oltre, elaborando con più convinzione un altro quesito, circa
l’idoneità della forma di legge costituzionale ad introdurre questo stesso provvedimento. Si
ipotizza quindi che nemmeno una legge costituzionale potrebbe introdurre questa forma di
sospensione dei processi per le alte cariche, nella parte in cui introduce un’intollerabile violazione
del supremo principio d’eguaglianza. Se ciò fosse, quanto al parametro ricavabile
dall’art. 138 Cost., si avrebbero due alternative: o escluderne la violazione, proprio perché
nemmeno una legge costituzionale sarebbe sufficiente a sanarne i vizi sostanziali, oppure
sostenere una violazione di una norma implicitamente derivabile dal medesimo parametro,
la quale sottrarrebbe a revisione il nucleo inderogabile della Costituzione.
2. Ed è proprio sulla possibilità di ipotizzare una lesione dei principi supremi della
Costituzione da parte della l. n. 124 del 2008 e di ogni altra legge (anche costituzionale)
che si proponesse di disporre le medesime norme che vogliamo focalizzare l’attenzione.
Considerata infatti l’esperienza seguita alla declaratoria di incostituzionalità del c.d.
lodo Schifani, non è affatto escluso che un legislatore un po’ sordo (o molto astuto) voglia
ancora una volta 1 leggere a tutti i costi una nuova eventuale pronuncia di accoglimento
come un invito a riproporre – per la terza volta – il medesimo provvedimento,
stavolta con la forma della legge costituzionale; non diversamente, l’accoglimento secco
* Dottorando di ricerca in Diritto costituzionale, Università di Ferrara.
1 In riferimento alla sent. n. 24/2004 gli eventi hanno dato ragione a chi l’aveva definita “sentenza-pilota”,
o almeno vi avevo visto una lettura capace di individuare al suo interno le coordinate per
una lodo bis (così A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche” una sentenza di “mezzi silenzi”,
in D&G, 7 febbraio 2004, n. 5).

114
Pietro Faraguna
operato dalla sent. n. 24/2004, anche per la generosità degli assist che ha offerto alla
perseveranza della carica anti-costituzionale del nostro legislatore, è stato copiosamente
attinto a fondamento della legittimità della legge oggetto di questa riflessione.
Per queste ragioni, ed in base a queste esperienze, la motivazione di un’eventuale
nuova pronuncia di accoglimento dovrebbe farsi carico degli effetti collaterali generati
dalla sent. n. 24/2004; anche perché vi è motivo di ritenere che, tra il lodo prima edizione
e il lodo bis, vi sia stato un generale indebolimento dell’“architettura costituzionale” 2
dello Stato di diritto, la cui capacità di rigetto di oggetti costituzionalmente indigeribili è
messa sempre più a dura prova. Questa fase di alta tensione istituzionale 3 sembra in
gran parte riconducibile alla rinnovata e rinforzata legittimazione popolare che ha investito
la persona del leader della coalizione uscita vincente dalla consultazione elettorale
del 2008 4 .
Ma quali che siano le motivazioni alla base di questo apparente indebolimento delle
strutture di garanzia democratiche, vogliamo ora concentrarci sulle ragioni per cui questo
provvedimento normativo potrebbe essere “costituzionalmente assolutamente illegittimo”
a prescindere dalla forma che esso vada ad assumere.
3. A tal fine è necessario innanzitutto definire con precisione l’oggetto di una tale analisi:
non il c.d. lodo nella sua integrità, ma la parte in cui ammette la sospensione dei
processi per reati extra-funzionali collegati a fatti commessi anche prima dell’assunzione
della carica. Essendo questo il ritaglio normativo del provvedimento su cui pendono
i più gravi sospetti di incostituzionalità, va detto che sul punto non si possono os-
2 In particolare lo proverebbe il differente atteggiamento del Capo dello Stato, nonché le dinamiche
politiche che hanno generato la l. n. 124 del 2008, oggetto di uno “scambio” politico, per evitare
che al suo posto venisse adottato un provvedimento ancor più esplosivo. Diversamente, in merito alla
vicenda del lodo Schifani, si era fondatamente avuta occasione di definire l’architettura costituzionale
dello Stato di diritto “più complessa di quanto i populisti desiderino e – alla fine – più efficace di
quanto i girotondi paventino”. Così A. PUGIOTTO, «Veto players» e dinamiche istituzionali nella vicenda
del «Lodo Maccanico», in Quad. cost., 2/2004, 255-280.
3 Di cui un esempio che si commenta da sé è rappresentato dalla la lettera inviata dal
Presidente del Consiglio al Presidente del Senato (16 giugno 2008, in
http://www.governo.it/Presidente/Comunicati/dettaglio.asp?d=39350), riferita in realtà all’emendamento
al decreto sicurezza poi abbandonato, ma comunque significativa nei toni, in cui si parla di
uno “stupefacente tentativo di un sostituto procuratore milanese di utilizzare la giustizia a fini mediatici
e politici, in ciò supportato da un Tribunale anch’esso politicizzato e supinamente adagiato
sulla tesi accusatoria”, e dell’introduzione di un “norma di civiltà giuridica e di equilibrato assetto
dei poteri”.
4 Il tema era già stato percepito in riferimento al c.d. lodo Schifani, in particolare da G.E. VIGE-
VANI, La sospensione dei processi per le alte cariche tra personalizzazione delle istituzioni e mito del
capo, in http://.forumcostituzionale.it/site/index3.php?option=content&task=view&id=614; il fenomeno
è del tutto simile a quanto avvenuto in Francia, dove l’allora Presidente Chirac, parimenti coinvolto
in turbolente vicende giudiziarie, intervenne con un provvedimento simile nei contenuti (ma
molto diverso nei modi) per sospendere i processi a suo carico, soltanto dopo la sua (quasi) plebiscitaria
rielezione. Su questo caso, T.F. GIUPPONI, L’immunità presidenziale e gli atti “extrafunzionali,
in Quad. cost., 2002, n. 2, 269-289, C. MARTINELLI, Le immunità costituzionali nell’ordinamento italiano
e nel diritto comparato, Milano, Giuffrè, 2008 (in particolare 198-206), E. GROSSO, La riforma
dell’immunità presidenziale nell’ordinamento costituzionale francese: verso la dissoluzione del principio
di responsabilità, in L. CARLASSARE (a cura di), Diritti e responsabilità dei soggetti investiti di
potere, Cedam, Padova, 2003.

Sotto l’interesse apprezzabile: il principio di separazione dei poteri o niente?
servare decisivi cambi di rotta nel passaggio dalla l. n. 140 del 2003 alla l. n. 124 del
2008. Alcune modifiche sono intervenute, per certi versi, a rimediare degli aspetti di
grave incompatibilità con l’art. 24 Cost. 5 , ma per quanto concerne i profili di illegittimità
costituzionale per contrasto con l’art. 3 Cost., la l. n. 140 del 2003, nella parte dichiarata
costituzionalmente illegittima, e la l. n. 124 del 2008 sono perfettamente sovrapponibili.
La sospensione dei processi per le alte cariche dello Stato e il diritto all’eguaglianza
– nella misura in cui non ammette disparità di trattamento di fronte alla giurisdizione per
ragioni di ordine sociale e personale – difficile nasconderlo, si pongono in un rapporto
di tensione. Per tollerare che la tensione si risolva in un bilanciamento, nell’altro piatto
della bilancia deve trovare posto un interesse che sia “costituzionalmente pesante”, almeno
quanto il supremo principio di eguaglianza.
Soltanto se concepito in questi termini l’“interesse apprezzabile” a cui la Corte ha
fatto cenno nella sent. n. 24/2004 può entrare in gioco: ove infatti ritenessimo che
quell’interesse non ha pregio costituzionale, non ci sarebbe più nulla da aggiungere.
Ogni legge che si ponesse nel senso di dare tutela all’interesse apprezzabile, violando i
principi supremi dell’ordinamento sarebbe incostituzionale, sia che vestisse la forma
della legge ordinaria sia di quella costituzionale.
Crediamo però che, in realtà, dietro all’intentio legislatoris della l. n. 124 del 2008 –
collocato non molto lontano – vi sia un principio anch’esso annoverabile tra i principi
supremi dell’ordinamento, ricostruibile muovendo dalla giurisprudenza della Corte, del
quale è necessario tener conto per valutare gli ipotetici punti di equilibrio di un processo
di bilanciamento. Si tratta del principio della separazione dei poteri, che sarebbe difficile
escludere da quelli posti “alle origini dello Stato di diritto” 6 . Per quanto il testo della
Costituzione non si faccia carico di esprimere perentoriamente il principio in questione,
la giurisprudenza della Corte non ha esitato a ricostruirlo attraverso una lettura d’insieme
delle disposizioni costituzionali, attribuendogli un’altissima dignità all’interno dell’ordinamento
7 .
La collocazione del principio di separazione dei poteri su un piedistallo così alto rischia
però di renderne indefinibili i contorni, finché sempre in nome dello stesso principio
possono essere fondati argomenti eguali e contrari, volti a provare l’opportunità di
un provvedimento o la sua illegittimità costituzionale 8 . Il concetto di separazione dei
poteri (o più prudentemente della divisione dei poteri) viene inteso infatti secondo concezioni
anche profondamente diverse tra loro, i cui corollari sono spesso contrapposti:
grava su di esso una sorta di dogma di eternità 9 , in virtù del quale ogni ipotesi di una
5
Seppure non si possa ritenere che il meccanismo, nella versione attuale, sia del tutto esente da
critiche, soprattutto se ci si ponga nella prospettiva del principio del diritto alla tutela giurisdizionale
anche dei “diritti dello Stato”, né la rinunciabilità da parte dell’imputato, né la possibilità di trasferire
l’azione in sede civile sarebbero sufficienti a rimuovere i profili di contrasto con l’art. 24 Cost.
6
Mutuando l’espressione usata dalla Corte nella sent. n. 24/2004. Il pensiero corre alla Dichiarazione
dei diritti dell’Uomo e del cittadino del 1789, in cui all’art. 16 si afferma che “Toute Société
dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a
point de Constitution”.
7
Sentt. nn. 150/1981, 70/1985, 462/1993.
8
Su questo rischio cfr. G. SILVESTRI, voce Poteri dello Stato (divisione dei), in Enc. dir., Giuffrè,
Milano, 1985, 670-720.
9
Dogma fondato per di più su un un equivoco storiografico che attribuisce la dottrina al libro XI
dello Spirito delle Leggi di Montesquieu. Su questo “mito” e la sua smitizzazione, vedi L. ALTHUS-
115

116
Pietro Faraguna
sua rinuncia viene mascherata con l’insorgere di una nuova concezione del vecchio concetto
10 . La giurisprudenza costituzionale in tema di principio di separazione poteri 11 è
invero tutt’altro che perentoria. Sulla base dell’uso che ne è stato fatto nell’esperienza di
giustizia costituzionale italiana non sarebbe nemmeno azzardato chiedersi se un principio
di divisione dei poteri abbia avuto ricadute applicative, prima ancora di interrogarsi
se esso non vanti addirittura suprema dignità nell’ordinamento costituzionale 12 .
Del principio di “separazione dei poteri”, l’unica cosa certa sembra essere la preposizione
’dei’. Cosa poi debba intendersi per ’separazione’ e ’poteri’ è tutt’altro che univoco
13 . In riferimento alla l. n. 124 del 2008 c’è da chiedersi: la sottrazione delle alte cariche
dello Stato dall’esercizio della funzione giurisdizionale, opera una separazione? Con
buona approssimazione si può azzardare una risposta affermativa, trattandosi di una
temporanea impenetrabilità del potere giudiziario nelle questioni – anche private – dei
titolari delle cariche.
Ammesso, però, che i suddetti titolari siano espressione di un potere dello Stato.
4. Ecco, quindi, che giungiamo al punto cruciale: un privato cittadino, oggi, è un potere
dello Stato? Certamente no. Un comune cittadino che oggi è tale, e domani sarà titolare
di una delle alte cariche che beneficiano della sospensione dei processi, è un potere
dello Stato? Ancora no. Una norma che preveda la sospensione di un processo già avviato
nei confronti di un comune cittadino, che sia poi divenuto titolare dell’alta carica,
serve il fine di sgombrare il campo da un’indebita interferenza che il potere giudiziario
sta esercitando, nei confronti di un privato cittadino che diventerà titolare di un potere
dello Stato? Ancora una volta, certamente no.
Tali considerazioni dovrebbero quindi indurre a distinguere il caso in cui la sospensione
dei processi investa solamente l’esercizio dell’azione penale nei confronti di chi è
già detentore dell’alta carica, dal diverso caso della continuazione di un processo che è
stato avviato nei confronti di un imputato – privato cittadino, divenuto poi imputato –
alta carica dello Stato. Siamo però consapevoli che questa distinzione rischia di sollevare
più problemi di quanti non ne risolva: si potrebbe infatti dubitare della possibilità di
prevedere una disparità di trattamento di fronte alla giurisdizione in base al diverso
momento di compimento dei fatti contestati, siano essi relativi ad un periodo precedente
o successivo l’assunzione della carica. Inoltre, in termini processuali, non è facile immaginare
una forma di immunità (più o meno mascherata), che funga da scudo nei con-
SER, Montesquieu, la politica e la storia, Roma, Savelli, 1974, in particolare 91-100.
10 Come insegna il Conseil Constitutionel, secondo il quale il dualismo di giurisdizioni in Francia
si giustifica sulla base di una “concezione francese della separazione dei poteri”, cfr. M. TROPER, Le
nuove separazioni dei poteri, cit., 23.
11 Ad avviso della Corte (sent. n. 462/1993) “nell’ordinamento democratico stabilito dalla Costituzione
i poteri dello Stato sono organizzati secondo un modello di pluralismo istituzionale, nel quali
il principio della reciproca separazione è corretto con quello del reciproco “controllo e bilanciamento”.
Di modo che [...] l’esercizio di un potere basato sulla Costituzione deve avvenire in conformità
con la ratio inerente al relativo istituto ed entro i limiti derivanti dalla convivenza con gli altri poteri
dello Stato”.
12 Tenuto anche conto delle rilevanti deroghe che la Corte ha tollerato, anche nei rapporti tra i diversi
livelli di governo, cfr. sentt. nn. 81/1979, 204,399/1987, 224/1994, 126/1996 e 93/1997.
13 Sulle nuove divisioni dei Poteri, M. TROPER, Le nuove separazioni dei poteri, ed. scientifica,
2007; G. BOGNETTI, La divisione dei poteri, Milano, Giuffrè, 2001; G. SILVESTRI, La separazione dei
poteri, Milano, Giuffrè, 1984.

Sotto l’interesse apprezzabile: il principio di separazione dei poteri o niente?
fronti dell’esercizio di una nuova azione penale, ma che non precluda la continuazione
dei processi già in corso. Ed ancora, in termini pratici, in un’ottica (che pur non si condivida,
ma che va riconosciuta esistente) che vede il rischio di un abuso politicizzato
della giustizia, una tale differenziazione potrebbe essere facilmente scavalcata, gestendo
sapientemente l’azione penale, per attivarla a cascata nei confronti di quel soggetto che
ancora non ha assunto la carica, ma che le condizioni politiche lasciano intravedere come
un candidato con ottime possibilità di essere eletto.
5. Il gran numero di problematiche che insorgono non devono però indurre a pensare
che la riflessione conduca ad un vicolo a fondo cieco: si tratta di una questione
complessa, che necessita di soluzioni complesse, meditate, ragionate. Soluzioni
normative complesse, a cui si può giungere soltanto con un iter procedurale complesso.
Spesso a conforto della tesi pro lodo si cita l’esempio francese, nel cui ordinamento,
che non rappresenta certo un regime autoritario 14 , è stata da poco introdotta
una forma di immunità per il Presidente, estesa agli atti extra-funzionali. La citazione
è però inconferente, per quanto concerne i i soggetti verso i quali la misura è
rivolta (la posizione del Presidente della Repubblica in Francia è ben diversa da
quella dei Presidenti delle Camere e del Consiglio in Italia); ma il termine di paragone
è utile per quel che concerne la complessità della soluzione: in Francia la riforma
dello statuto penale del Presidente venne proposta agli elettori nella campagna
elettorale del Presidente Chirac del 2002, il cui esito fu una rielezione trionfale del
Presidente; venne quindi investita la “Commissione Avril”, per studiare la soluzione
normativa adeguata, che fu alla base 15 del progetto di revisione costituzionale, approvato
nel 2003 dal Consiglio dei Ministri 16 e divenuto legge costituzionale – con
molti voti delle opposizioni – nel 2007 17 . Molto diversa la situazione italiana: nella
notissima situazione di emergenza giudiziaria che coinvolgeva una delle alte cariche,
il c.d. lodo Alfano è precipitato dal Presidente del Consiglio alla G.U. in pochissimi
giorni, scavalcando qualunque “intralcio” temporale o procedurale 18 , giungendo
all’approvazione a tempo di record di una legge ordinaria, senza alcun coinvolgimento
dell’opposizione parlamentare.
Se quindi, astrattamente, soltanto nel principio di separazione dei poteri potrebbe
scorgersi un termine di riferimento che abbia sufficiente pregio costituzionale da riempire
di contenuto quell’“interesse apprezzabile” citato dalla Corte nella sent. n. 24/2004,
14
Per quanto si possa ritenere che la storia abbia consegnato all’ordinamento italiano e francese
una concezione dello Stato di diritto pressoché identica, va osservato come l’ordinamento francese si
sia dimostrato in grado di sopportare una soglia di elasticità altissima, così come fu in occasione del
referendum incostituzionale voluto (o meglio imposto) da De Gaulle nel 1962. Sull’evoluzione del
principio in Francia, M. TROPER, La separazione dei poteri e la storia costituzionale francese, Napoli,
Edizioni scientifiche italiane, 2005, per il referendum incostituzionale CHEVALLIER-CARCAS-
SONNE-DUHAMEL, La Vème République 1958-2002, Paris, Colin, 2002.
15
Il testo del rapporto della Commissione http://ladocumentationfrancaise.fr/brp/notices/024000635.shtml
16
http://www.assemblee-nationale.fr/12/projets/pl1005.asp
17
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000245803&dateTexte
18
Così come hanno chiaramente mostrato gli interventi della dott.ssa Bergonzini, del prof. Lupo e
del Prof. Zanon, e la cui vicenda, ancora una volta, ricorda la l. n. 140/2003, i vizi del cui iter di approvazione
sono stati dettagliatamente sviscerati da A. PUGIOTTO, «Veto players» e dinamiche istituzionali
nella vicenda del «Lodo Maccanico», cit.
117

118
Pietro Faraguna
né la sostanza della soluzione adottata dal legislatore con la l. n. 124 del 2008, né tanto
meno questo modus agendi si pongono a servizio di tale principio, comunque lo si voglia
concepire, ma all’opposto sono espressione di una prevaricazione di un Potere dello
Stato su ogni altro potere, un inquietante rifiuto dell’essenza stessa del costituzionalismo,
intesa con limitazione giuridica del potere 19 .
19 Cfr. A. PACE, Le sfide del costituzionalismo del XXI secolo, in I limiti al potere, Napoli, Jovene,
2009, con un’attenzione particolare alla problematica delle immunità. Sull’essenza del costituzionalismo,
come lo si vuole intendere in questa sede, C.H. MCILLWAIN, Costituzionalismo antico e moderno,
Neri Pozza, Venezia, 1956; M. DOGLANI, Introduzione al diritto costituzionale, il Mulino, Bologna,
1994. Sulla separazione dei poteri intesa come sinonimo di costituzionalismo, M. BARBERIS, Etica
per giuristi, Laterza, Roma, 2006, 136-140.

L’INSOSTENIBILE RAGIONEVOLEZZA DEL “LODO”
di FEDERICO FURLAN *
SOMMARIO: 1. Le condivisibili osservazioni del relatore su alcuni dei vizi denunziati. – 2. Perché si
ritiene non sussistere la violazione dell’art. 138, comma 1, Cost. – 3. La fondatezza della questione
di legittimità costituzionale in relazione alla violazione degli artt. 3 e 90 Cost.
1. Questo mio intervento è diviso idealmente in due segmenti: la prima parte reca argomentazioni
ad adiuvandum rispetto alla relazione introduttiva (dunque pro lodo),
mentre la seconda è del tutto ad opponendum da essa (nel senso della incostituzionalità
del lodo).
Ritengo, in primo luogo, condivisibili le osservazioni di Giulio Salerno sulla “debolezza”
dei vizi denunciati dai giudici remittenti con riferimento ai parametri rappresentati
dagli artt. 111 (ragionevole durata dei processi e giusto processo) e 112 (obbligatorietà
dell’esercizio dell’azione penale) Cost.:
a) quanto al primo, perché soccombente nel bilanciamento con il bene giuridico protetto
dalla l. n. 124 del 2008 (il sereno svolgimento di alte funzioni pubbliche), già riconosciuto
meritevole di tutela dalla Corte cost. nella sent. n. 24/2004;
b) quanto al secondo, sia perché, con la riscrittura delle norme, l’azione penale resta
sospesa ma per un tempo determinato (ed a prescrizione bloccata) ed il suo esercizio solo
rinviato al termine della legislatura in corso, sia perché non viene irreparabilmente
pregiudicata (ad opera di altri organi) l’autonomia costituzionale del Pubblico Ministero
nell’esercizio dell’azione medesima.
In ordine, poi, ad una possibile violazione dell’art. 136 Cost., sollevata nell’ordinanza
n. 397 del Tribunale di Milano – per avere la l. n. 124 riproposto senza sostanziali
differenze una disciplina normativa già dichiarata illegittima dalla Corte cost. nel 2004
e, quindi, per violazione del giudicato costituzionale –, ritengo che gli elementi di novità
introdotti dal lodo Alfano (non reiterabilità e rinunciabilità della sospensione; regime
delle prove non rinviabili; possibile trasferimento dell’azione in sede civile su richiesta
della parte civile) siano tali da superare i vincoli posti in materia dalla giurisprudenza
costituzionale, la quale ha ammonito in più occasioni il legislatore rammentando che è
“precluso perseguire e raggiungere, direttamente o indirettamente, esiti corrispondenti
a quelli già ritenuti lesivi della Costituzione” (sentenze nn. 223/1983 e 922/1988).
Invero, a seguito delle modifiche, diversi sono gli “esiti” ovvero gli effetti diretti ed
indiretti della sospensione prevista dalla l. n. 124 sui principi del processo, sulle posizioni
e sui diritti dei singoli in esso coinvolti.
2. Qualche parola in più merita di essere spesa in relazione alla ritenuta violazione
* Ricercatore di Diritto costituzionale, Università degli Studi di Milano “Bicocca”.

120
Federico Furlan
dell’art. 138 Cost., che, a detta dei giudici remittenti, consisterebbe nell’avere introdotto,
attraverso una legge ordinaria, una forma di sospensione processuale che deroga ad
un quadro delle immunità degli organi costituzionali che è definito dalla Costituzione ed
è intangibile da parte del legislatore ordinario.
Il vizio d’origine (eccepito in tutte e tre le ordinanze di rinvio sia pure con diverse
motivazioni) sarebbe, quindi, legato alla necessità di procedere solo attraverso fonti di
livello costituzionale alle modificazioni del complessivo sistema delle immunità da cui
sono protetti e garantiti gli organi costituzionali.
Debbo dire subito che se, dal punto di vista della teoria costituzionale, ritengo sarebbe
stato opportuno innestare queste disposizioni di sospensione processuale all’interno
del testo della Costituzione, al fine di coordinarle e raccordarle con le altre forme di
immunità funzionale ivi previste, d’altro canto, a mio avviso, non può dirsi incostituzionale,
in sé e per sé, aver utilizzato lo strumento della legge ordinaria.
Indicazioni in direzione della “costituzionalizzazione” provengono anche dal diritto
comparato: in Francia, a seguito di due pronunce (contestate in dottrina e parzialmente
divergenti tra loro) adottate dal Conseil constitutionnel nel 1999 e dalla Cassazione nel
2001, nelle quali si era dedotta, in via interpretativa, dal testo costituzionale la sussistenza
di una forma di improcedibilità per i reati presidenziali extrafunzionali, si è deciso di
intervenire con la revisione del testo costituzionale. Così, con la l. cost. 23 febbraio
2007 (di riforma degli artt. 67 e 68 cost. del 1958), è stata sanzionata l’impossibilità di
sottoporre il Presidente a qualsivoglia forma di giudizio (civile, penale o amministrativa)
per la durata del mandato ma è pure stato individuato un correttivo nella possibile
destituzione da parte del Parlamento (costituito in Alta Corte), qualora si accertino casi
di grave inadempienza ai doveri, ritenuta incompatibile con lo svolgimento del mandato.
Ma, tornando al nostro ordinamento costituzionale, ritengo che le ragioni di infondatezza
di detto vizio emergano dalle risposte ai quesiti che seguono:
a) sussiste, all’interno del testo costituzionale, una “riserva” costituzionale in materia
di “immunità degli organi costituzionali”, che limiti alla legge fondamentale il
compito di sottoporre a disciplina le prerogative ed i privilegi di tali organi?
Tralasciando ogni considerazione sulla difficoltà di definire in modo preciso i confini
di una “materia”, la mia interpretazione è che nei meandri delle precedenti decisioni della
Corte costituzionale e, in particolare, in alcuni passaggi delle sentenze nn. 148/1983 e
24/2004, si nasconda la risposta, di segno negativo, a detto quesito.
In tali decisioni, invero, il giudice costituzionale sembra avere distinto, all’interno
dell’area delle immunità, due gruppi di fattispecie: da un lato gli istituti di garanzia/prerogative
(che potremmo definire immunità in senso proprio) che possono portare
ad un arresto definitivo dell’azione penale obbligatoria (come l’autorizzazione a procedere
o la delibera di insindacabilità); dall’altro gli istituti di garanzia/prerogative (definibili
immunità in senso lato) che non impediscono l’esercizio dell’azione penale, ma
condizionano le concrete vicende del processo, sia rinviandone l’inizio o la prosecuzione
(così le ipotesi di sospensione) sia individuando ipotesi di esclusione dalla responsabilità
(così le cause di non punibilità ovvero le scriminanti).
Soltanto i primi strumenti, costituendo una deroga al principio di obbligatorietà
dell’azione penale (art. 112 Cost.), debbono trovare il loro fondamento in una esplicita
previsione costituzionale, mentre i secondi è sufficiente siano “il frutto di un ragionevole
bilanciamento dei valori costituzionali in gioco” (sent. n. 148/1983, punto 5 del Considerato
in diritto), a condizione che i beni giuridici da essi tutelati abbiano un implicito
riconoscimento nel testo costituzionale.
E, come detto, il riconoscimento della meritevole protezione del bene giuridico rap-

L’insostenibile ragionevolezza del “lodo”
presentato dal sereno svolgimento di rilevanti funzioni pubbliche – esercitate dalle alte
cariche dello Stato – è gia stato operato dalla Corte nella sent. n. 24/2004.
b) Nell’eventualità si ritenesse (come pure si nega) esistere una “riserva” costituzionale
nella materia “immunità degli organi costituzionali”, l’eventuale violazione di
essa da parte del legislatore ordinario si tradurrebbe in una violazione dell’art. 138
Cost.?
La mia risposta a questo quesito è parimenti negativa: dal momento che l’art. 138
Cost. disciplina il procedimento aggravato per modificare la costituzione (ovvero per
procedere all’approvazione delle “altre leggi costituzionali”), una possibile violazione di
questo parametro potrebbe giustificarsi solo sostenendo che il legislatore ordinario abbia
realizzato surrettiziamente una revisione costituzionale, in spregio alle regole procedurali
dettate da questa disposizione.
Invero, seguendo la tesi dei giudici remittenti, si dovrebbero ipotizzare tre diverse
ipotesi di violazione dell’art. 138 Cost.:
a) una legge costituzionale che violi le norme procedurali fissate dall’art. 138 Cost. –
ad es. approvata in seconda approvazione con una maggioranza relativa – ovvero che si
ponga in contrasto con l’art. 139 Cost. (e quindi contravvenga ai c.d. limiti espliciti alla
riforma costituzionale); rientrerebbe in questa ipotesi anche la violazione di una riserva
espressa di legge costituzionale, quale quella prevista dall’art. 137, comma 1, Cost. per
le garanzie di indipendenza dei giudici costituzionali;
b) una legge costituzionale che violi (dal punto di vista sostanziale) i principi fondamentali
sui quali si regge l’ordinamento costituzionale (i c.d. limiti impliciti alla revisione)
– si pensi ad una modifica dell’art. 13 Cost. che allunghi i tempi per la convalida
dei provvedimenti d’urgenza restrittivi della libertà personale –;
c) una legge ordinaria che, dal punto di vista del contenuto, costituisca un grave
vulnus all’ordinamento costituzionale vigente, tanto da rappresentare una revisione tacita
della Costituzione stessa, alla stregua di quello che furono le leggi “fascistissime” per
lo Statuto Albertino.
Se le prime due ipotesi non presentano profili problematici, la terza ipotesi desta, invece,
perplessità in relazione a tre ordini di motivi:
1) in primo luogo questo ragionamento, portato alle sue estreme conseguenze, condurrebbe
ad affermare che qualsiasi violazione e/o deroga da parte di leggi ordinarie di
principi e prescrizioni costituzionali, in quanto forma surrettizia di revisione costituzionale,
comporti consequenziale violazione delle regole dettate dal predetto art. 138 Cost.
2) Il secondo motivo è di ordine formale: in un sistema a costituzione rigida come il
nostro una legge quale la n. 124 del 2008 è, e resta, indipendentemente dal suo contenuto,
una legge ordinaria, subordinata alla Costituzione ed impossibilitata (pena il suo annullamento)
a contrastare o a derogare ad essa.
La circostanza che, con detta legge ordinaria, si sia perpetrata una (supposta) eversione
della legalità costituzionale (anche molto grave in ipotesi) non fa acquistare ad
essa una forza formale che non possiede e non ne muta il rango nel sistema delle fonti.
3) Il terzo motivo è di ordine sistematico: negli ordinamenti a costituzione “lunga”
del secondo dopoguerra (che includono un esteso catalogo dei diritti e prevedono nel
dettaglio organizzazione, funzioni e forme di responsabilità degli organi e dei poteri)
l’ipotesi che una legge ordinaria sia in grado di modificare in modo tacito la Costituzione
senza, tuttavia, entrare in diretto contrasto con i principi e/o le regole puntuali in Essa
accolti non può essere considerata praticabile, nemmeno come ipotesi di scuola.
In assenza di principi applicabili e di disposizioni puntuali, il legislatore ordinario a-
121

122
Federico Furlan
gisce all’interno di una zona (ed invero ne esistono poche) nella quale è, in linea generale
e salvo eccezioni, libero di intervenire con ampia discrezionalità per dettare la propria
disciplina.
E, allora, delle due l’una: o la legge ordinaria si muove all’interno del tessuto, dell’ordito
costituzionale (costituito, per l’appunto, di principi e regole concrete, nell’interpretazione
evolutiva fornita dalla giurisprudenza costituzionale) e quindi è da ritenersi
legittima, oppure entra in contrasto con i principi e/o le regole puntuali di siffatto ordito,
ed allora sarà incostituzionale.
Per ulteriormente esemplificare: l’istituzione, all’interno della legge sull’ordinamento
giudiziario (e quindi legge ordinaria), di un organo giurisdizionale ad hoc per giudicare
gli illeciti disciplinari dei pubblici ministeri (con contestuale spoglio di tale attribuzione
al CSM) integrerebbe senza dubbio un grave tentativo di menomazione del dettato
costituzionale; nondimeno questa legge sarebbe incostituzionale per contrasto con gli
artt. 105 e 107 Cost. e non per avere violato le regole procedurali fissate dall’art. 138
Cost.
In conclusione: le disposizioni del lodo Alfano si diranno incostituzionali nel caso in
cui si accerti, da parte del Giudice delle leggi, che esse contrastano con specifici principi
o regole posti dal testo costituzionale ed inerenti le prerogative di cui godono gli organi
costituzionali e che li diversificano, nel trattamento, dagli altri cittadini (artt. 3, 68, 90,
96 Cost.); diversamente si dovrà ritenere che dette disposizioni si muovano all’interno
dell’ordito costituzionale, integrandolo e/o attuandolo in maniera legittima.
3. Pienamente condivisibili mi paiono, invece, i dubbi di costituzionalità dei remittenti
fondati sulla violazione del principio di uguaglianza (nella sua veste di principio di
ragionevolezza dell’azione legislativa), poiché, anche dopo il restyling normativo, non
sembrano superati i rilievi mossi dalla Corte (nella sent. n. 124/2004) sulla non ragionevole
disparità di trattamento del Presidente del Consiglio e dei Presidenti di assemblea
parlamentare rispetto agli altri membri dei collegi da essi presieduti (Considerato in diritto
n. 8).
Partiamo dal Presidente del Consiglio. Quest’organo è (dal punto di vista della costituzione
formale, della legislazione attuativa – in primo luogo la l. n. 400 del 1988 – e
della prassi costituzionale) un primus inter pares rispetto agli altri membri del Consiglio
dei Ministri, come dimostrato dal fatto che:
a) Egli non gode di preminenza/supremazia giuridica sui titolari degli altri dicasteri
(assicurata, per contro, dalle rispettive leggi fondamentali al Cancelliere tedesco 1 ed il
presidente del Governo spagnolo), tanto che non può procedere alla loro revoca ad nutum
e non può indirizzare loro direttive nelle quali indicare gli obiettivi del proprio ministero;
b) la Costituzione pone il principio di collegialità dell’esecutivo come regola fondamentale
(accanto al principio monocratico) e prevede l’attribuzione della funzione di indirizzo
politico al Governo nel suo complesso (il Presidente del Consiglio non determina
la politica nazionale ma la dirige; la fiducia è ottenuta dal Governo collettivamente
ed è solo la sfiducia al Governo nel suo complesso a rendere giuridicamente obbligatorie
le dimissioni dell’intero Esecutivo).
1 Non si dimentichi, peraltro, che anche il Cancelliere tedesco subisce i condizionamenti derivanti
dagli accordi di coalizione, i cui contenuti, nella prassi recente, sono stati anche resi pubblici.

L’insostenibile ragionevolezza del “lodo”
Certo, con il consolidamento del parlamentarismo maggioritario (nonché del bipolarismo)
e grazie all’indiscussa leadership dell’attuale capo del Governo, il ruolo del Presidente
del Consiglio quale guida e motore dell’Esecutivo è significativamente aumentato
ed è anche stato riconosciuto in alcune importanti leggi (non ultima la legge elettorale
del 2005), ma le indicazioni provenienti dalla prassi (peraltro non uniforme nelle legislature
successive al 1994 2 ) non appaiono sufficienti a radicare la primazia del principio
monocratico, in assenza di una revisione costituzionale o, quantomeno, delle leggi attuative
3 .
Quanto ai Presidenti delle assemblee parlamentari, è indubbio che essi abbiano un
ruolo chiave nell’organizzazione e nella guida dei lavori e svolgano anche funzioni istituzionali
(in particolare il presidente del Senato) ma nessuna ragione milita per un particolare
privilegio ad essi attribuibile rispetto agli altri membri del collegio, quale quello
previsto dal lodo; ciò, in base a due diversi ordini di considerazioni:
a) il Presidente di assemblea dal 1994 (e ancor più marcatamente dalla XIV legislatura)
ha assunto una dimensione politica sempre più marcata, a scapito della configurazione
garantistica ed imparziale che possedeva in precedenza;
b) in quanto membri delle Camere, i due Presidenti usufruiscono già delle garanzie
di cui all’art. 68 Cost., le quali assicurano un ampio ventaglio di copertura immunitaria
anche in relazione a procedimenti per reati connessi prima di assumere la carica.
Le considerazioni che precedono non ritengo possano, invece, valere per l’organo
monocratico Presidente della Repubblica, per il quale si potrebbe, in astratto, considerare
lecita e legittima la disposizione, anzi attuativa di una lacuna (sia pure voluta, come si
evince dall’intervento di Ruini in Assemblea costituente) del testo costituzionale, che
tanto ha fatto discutere i costituzionalisti e che ha originato anche un precedente giurisprudenziale
molto dubbio (del Tribunale di Roma sul caso Scalfaro-Sisde del 1991).
La l. n. 124 del 2008 si presenta, però, intrinsecamente irragionevole anche con riferimento
al Capo dello Stato perché, senza evidente e motivata ragione, sanziona diversamente
il trattamento dei reati funzionali rispetto ai reati extrafunzionali (sospensione
anziché giudizio della Corte a seguito di messa in stato di accusa), rendendo incostituzionali,
anche in relazione a quest’organo, le disposizioni del lodo.
2 Le vicende del II Governo Prodi, nel corso della XV legislatura, (e la sua crisi) hanno, invero,
offerto elementi che depongono per una grande debolezza del capo del Governo in presenza di un governo
di coalizione nel quale siedano molti partiti.
3 Si vedano, in tal senso, le emblematiche dichiarazioni rese dal Premier al Congresso fondativo del
Popolo delle Libertà il 29/3/2009: «La Costituzione assegna al presidente del Consiglio dei poteri quasi
inesistenti. In altri Paesi, invece, il premier ha poteri veri: in Italia ahimè ha solo poteri finti e così il governo
non può intervenire con prontezza e lo Stato non può funzionare. Il Paese ha bisogno di governabilità».
123

QUADRARE IL CERCHIO
(IL “LODO ALFANO” FRA L’“OMBRA” DEL GIUDICATO
E I POTERI IN EQUILIBRIO)
di GUIDO GALIPÒ *
SOMMARIO: 1. Il “lodo Alfano” dinanzi alla Consulta: prolegomeni al problema. – 2. “Lodo Alfano”
e sent. n. 24/2004: violazione del giudicato costituzionale? – 3. Ripensare la “giustizia politica”:
alla ricerca della “quadratura del cerchio”.
1. Come prevedibile, a poco più di soli due mesi dalla sua approvazione, il c.d. “lodo
Alfano” (l. 24 luglio 2008 n. 124) è stato puntualmente oggetto delle censure d’incostituzionalità
del Tribunale di Milano (ord. n. 397 del 26 settembre 2008 e n. 398 del 04
ottobre 2008) e del GIP presso il Tribunale di Roma (ord. n. 9 del 26 settembre 2008).
Ciò a dimostrazione, qualora ve ne fosse stato ancora bisogno, che quel conflitto fra
magistratura e politica, che ha caratterizzato la c.d. “seconda repubblica” fin dalla sua
genesi, è ancora lontano da una solida composizione normativa. Le eccezioni dei remittenti
(circa la presunta violazione degli artt. 3, 111 e 112 Cost., nonché dell’art. 138
Cost. in relazione agli artt. 90 e 96) in buona parte ripropongono contestazioni che avevano
già interessato l’“antenato normativo” dell’attuale legge, e cioè l’art. 1 della l. 20
giugno 2003 n. 140 (c.d. “lodo Maccanico-Schifani”) anch’esso in materia di sospensione
dei processi riguardanti le alte cariche dello Stato. Una norma, come noto, dichiarata
costituzionalmente illegittima dalla Consulta con la sent. n. 24/2004 per violazione degli
artt. 3, 24, 111 e 112 Cost 1 . Ed è proprio in base a tale pronunzia che, in questa sede, ci
si intende soffermare su un’eccezione di illegittimità costituzionale “capitale” 2 e assai
originale rispetto alle altre questioni sollevate e, in un certo senso, “attese”: quella, cioè,
con cui la 5°sez. penale del Tribunale di Milano (ord. n. 397/2008) ipotizza nei confronti
del “lodo Alfano” la violazione del giudicato costituzionale formatosi ex art. 136 Cost.
proprio in base alla sent. n. 24/2004. Quest’ultima, come noto, aveva inter alia censurato,
come lesiva del principio di parità e del canone di ragionevolezza, la sospensione
processuale sancita dall’art. 1 della l. n. 140 del 2003 (e analogamente riproposta dal
nuovo testo) che accomunava “in un’unica disciplina cariche diverse non soltanto per le
fonti d’investitura, ma anche per la natura delle funzioni e distingue…i presidenti rispet-
* Dottore di ricerca in Diritti e Libertà fondamentali negli Ordinamenti giuridici contemporanei,Università
di Catania.
1 Per un commento della sentenza, cfr. S. CURRERI, Prime riflessioni sulla sentenza 20 gennaio
2004, n. 24 della Corte costituzionale, nonché A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche” una
sentenza di “mezzi silenzi”, attualmente entrambi disponibili su http://www.giurcost.org
2 Cfr. G.M. SALERNO, La sospensione dei processi penali relativi alle alte cariche dello Stato davanti
alla Corte costituzionale, in questo volume.

Quadrare il cerchio (il “lodo Alfano” fra l’“ombra” del giudicato e i poteri in equilibrio)
to agli altri componenti degli organi da loro presieduti” 3 . Tale eccezione appare assai
significativa poiché, come già evidenziato 4 , la nuova formulazione della sospensione
processuale adottata (che ha sancito la rinunciabilità della medesima da parte dei titolari
5 , la tutela accordata alle parti civili 6 , la sostanziale non reiterabilità della prerogativa
in caso di assunzione di altro incarico se non nella medesima legislatura 7 e la possibilità
di procedere all’assunzione delle “prove non rinviabili” 8 ) sembra superare gran parte
delle censure riproposte dai remittenti in riferimento agli artt. 111 e 112 Cost. Laddove,
invece, si considerasse sussistente, con la riproposizione della sospensione processuale
in favore dei medesimi soggetti previsti dalla l. n. 140 del 2003, una violazione del giudicato
di cui alla sent. n. 24/2004, risulterebbe da ciò assorbita anche la vexata quaestio
(puntualmente riproposta ex art. 138 Cost. dai giudici a quibus in relazione agli artt. 90 e
96 Cost.) della necessità o meno di una legge costituzionale per introdurre nell’ordinamento
l’inviolabilità processuale delle alte cariche. Se, infatti, in linea generale, l’utilizzo
di una legge ordinaria in tale contesto (in luogo del pur preferibile 9 ricorso all’art.
138 Cost.) non manca né di significativi precedenti normativi 10 né di fondamento dottrinale
11 (tanto più che non di “immunità” sostanziale si parla, bensì di una “inviolabilità
processuale” di natura provvisoria) 12 , ove il legislatore abbia inteso invece superare le
prescrizioni imposte da un giudicato costituzionale (nella specie, la sent. n. 24/2004) avrebbe
dovuto necessariamente procedere ex art. 138 Cost.
2. Preliminarmente al merito della quaestio ex art. 136 Cost., appare utile richiamare
i caratteri del c.d. “giudicato costituzionale”, anche a fronte della copiosa giurisprudenza
della Consulta sedimentatasi al riguardo. In materia, la dottrina maggioritaria 13 e la stes-
3
Cfr. Corte cost., sent. n. 24/2004.
4
Cfr. I. NICOTRA-G.GALIPÒ, I poteri in equilibrio. Libertà d’esercizio delle funzioni tra inviolabilità
e giurisdizione, 6 agosto 2008, in Federalismi.it-Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario
e comparato, n. 16/2008, attualmente disponibile su http://www.federalismi.it
5
Cfr. l. 23 luglio 2008, n. 124, art. 2.
6
Cfr. l. 23 luglio 2008, n. 124, art. 6.
7
Cfr. l. 23 luglio 2008, n. 124, art. 5.
8
Cfr. l. 23 luglio 2008, n. 124, art. 3.
9
Al riguardo, cfr. T. GIUPPONI, Il “lodo Alfano” e la riserva costituzionale in materia di immunità:
la lezione francese, 10 luglio 2008, oggi in http://www.forumcostituzionale.it, nonché I.
NICOTRA, Il Lodo Maccanico: le ragioni di una legge costituzionale, 8 giugno 2003, oggi in
http://www.forum costituzionale.it.
10
Cfr. l’art. 5, l. n. 1 del 1981, sull’estensione dei componenti del CSM dell’insindacabilità ex art.
68, comma 1, Cost., avallata per altro dalla stessa Corte cost. (cfr. sent. n. 148/1983)
11
Cfr. S. TRAVERSA, Immunità parlamentare, in Enc. dir., XX, Milano, 1970, 184 ss., che ritiene
sufficiente, in materia di disciplina di immunità penali ed inviolabilità processuali, la legislazione ordinaria
laddove essa pervenga ad una “integrazione” di prerogative in capo a soggetti che già ne godano
per espresso dettato costituzionale.
12
Cfr. D. BRUNELLI, Immunità, in Enc. giur. Treccani, 2004, 1-2, nonché N. ZANON, Parlamentare
(status di), in Digesto delle Discipline pubblicistiche, Utet, Torino, 2006, X, 634.
13
Cfr. A. RUGGERI-A.SPADARO, Lineamenti di giustizia costituzionale, Giappichelli, Torino
2004, 132-133, E. MALFATTI-S. PANIZZA-R. ROMBOLI, Giustizia costituzionale, Giappichelli, Torino
2007, 305-307 e, ancor più specificatamente, F. DAL CANTO, Il giudicato costituzionale nel giudizio
sulle leggi, Giappichelli, Torino, 2003.
125

126
Guido Galipò
sa Corte 14 hanno chiarito la portata precettiva del combinato-disposto fra l’art. 136
comma 1 e l’art. 137, comma 2, Cost., su cui si fonda il principio del c.d. “giudicato costituzionale”
come vincolante, specie riguardo alle sentenze di accoglimento, non solo
per la giurisdizione e la P.A., ma anche per il legislatore, inibito alla riproposizione per
via ordinaria, sia pro preterito ed in via transitoria, sia pro futuro 15 , di norme già dichiarate
costituzionalmente illegittime. Anzi, sotto questo aspetto, il disposto di cui all’art.
136, comma 1, Cost. è stato definito nella stessa giurisprudenza 16 quale vera e propria
“architrave” a garanzia della stessa rigidità costituzionale. Di talché, la Corte ha inoltre
precisato, in numerose pronunzie 17 , che la declaratoria d’incostituzionalità per lesione
del giudicato risulterebbe assorbente rispetto a tutte le altre questioni sollevate dal giudice
a quo, ivi comprese le stesse poste a fondamento della pregressa censura
d’incostituzionalità, ove reiterate 18 . A fronte dell’intenzione del legislatore di riproporre
norme dichiarate incostituzionali superando il relativo giudicato, questi potrebbe farlo,
come evidenziato da parte della dottrina 19 , soltanto mediante legge costituzionale. Ma
ciò (aldilà dell’opportunità di una simile “contrapposizione” con il dictum della Corte) 20
soltanto nei limiti in cui i contenuti della norma non risultassero in contrasto con i
“principi supremi” ed il “nucleo duro di costituzionalità” dell’ordinamento 21 . Tutto
quanto ciò premesso, il problema della possibile violazione del giudicato costituzionale
viene in rilievo, appunto nel corpo dell’ord. n. 397/2008, con l’eccezione sollevata circa
la presunta “sovrapponibilità” fra la sospensione processuale disegnata dal “lodo Alfano”
e quella a suo tempo prevista dalla l. n. 140 del 2003 e censurata dalla Corte. Se infatti,
come già evidenziato, notevoli sono le variazioni operate sull’istituto dal legislatore
del 2008 al fine di recepire i rilievi della sent. n. 24/2004, è pur vero che il “cuore”
normativo dell’attuale disciplina resta sostanzialmente invariato, confermando cioè una
sospensione processuale che accomuna in un’unica disciplina, come sanzionato dalla
Corte, vertici istituzionali assolutamente diversi fra loro sia per “fonte d’investitura” che
per “natura delle funzioni svolte”, reiterando quella stessa disparità di trattamento fra
Presidenti delle Camere e membri del Parlamento, e fra Presidente del Consiglio e Ministri,
cassata dalla Consulta come lesiva dell’art. 3 Cost. e del canone di ragionevolezza.
Ciò posto, la domanda è: ai fini della violazione dell’art. 136.1 Cost., è necessaria la pedissequa
riproposizione delle disposizioni già censurate nel loro identico contenuto testuale,
o è sufficiente una formulazione “analoga”, seppur non “identica” alla norma già
censurata? La giurisprudenza della Corte, al riguardo, non è univoca. Se, infatti, in talu-
14
Cfr. Corte cost., sent. n. 73/1963, nonché le sentenze n. 88/1966 e n. 223/1983.
15
Cfr. F. DAL CANTO, Art. 137, in R. BIFULCO-A. CELOTTO-M. OLIVETTI (a cura di), Commentario
alla Costituzione, Utet, Torino, 2006, II, 2695.
16
Cfr. Corte cost., sent. n. 73/1963, secondo cui il “rigore della norma dell’art. 136 della Costituzione”
è ciò su cui “poggia il contenuto pratico di tutto il sistema delle garanzie costituzionali, in
quanto essa toglie immediatamente efficacia alla norma illegittima. E proprio in considerazione della
fondamentale importanza per il nostro ordinamento giuridico di questo precetto costituzionale, la
Corte trova altresì opportuno porre in rilievo che esso non consente compressioni od incrinature nella
sua rigida applicazione”.
17
Cfr. Corte cost., sent. n. 181/1997 e, soprattutto, sent. n. 211/2003.
18
Cfr. Corte cost., sent. n. 347/1999 e n. 545/1990.
19
Cfr. E. MALFATTI-S. PANIZZA-R. ROMBOLI, op. cit., 305.
20
Ibidem, 307.
21
Cfr. A. RUGGERI-A. SPADARO, op. cit., 132. Sui “principi supremi dell’ordinamento costituzionale”
si rinvia alle ormai storiche sentenze della Corte cost. n. 1146/1988 e n. 366/1991.

Quadrare il cerchio (il “lodo Alfano” fra l’“ombra” del giudicato e i poteri in equilibrio)
ne sentenze 22 la censura d’incostituzionalità ex art. 136 ha colpito soltanto la riproposizione
pedissequa delle norme od il rinvio materiale ad esse (e non sarebbe, questo, il caso
del Lodo Alfano), e se addirittura vi è un caso 23 in cui la Corte ha smentito la violazione
dell’art. 136.1 Cost. per riformulazione di norma che, pur con tratti di analogia,
introduceva un quid novi recettivo del presupposto giudicato (proprio come nel lodo Alfano),
la sent. n. 922/1988, considerata quale vero e proprio “leading case” in materia,
anche per i suoi richiami alla giurisprudenza pregressa, ha sancito che “far rivivere norme
già divenute inefficaci in conseguenza del loro annullamento da parte della Corte
contrasta con il rigore del precetto racchiuso nel primo comma dell’art. 136 che impone
al legislatore di uniformarsi alla immediata cessazione dell’efficacia giuridica della
norma illegittima, così escludendo sia che se ne possa prolungare la vita sia che la si
possa far risorgere…a meno che, tenuto conto di tutte le circostanze, il quadro normativo
in cui si è inserito l’articolo subentrante risulti mutato rispetto a quello in cui si colloca
e dal quale traeva argomento la pronuncia della Corte. Va, cioè, evitato che una
nuova legge valuti fatti, atti o situazioni come se la dichiarazione di illegittimità costituzionale
non fosse intervenuta”. Concetto, questo, ribadito anche successivamente 24 dalla
Corte, che esclude la violazione dell’art. 136 Cost. solo laddove “nessuna identificazione
appare possibile” fra norma impugnata e precedente costituzionalmente illegittimo.
Ciò poiché il giudicato costituzionale comporta che “sia precluso non solo il disporre
che la norma dichiarata incostituzionale conservi la propria efficacia, bensì il perseguire
e raggiungere, anche se indirettamente, esiti corrispondenti a quelli già ritenuti lesivi
della Costituzione” 25 . Ancora, è stato altresì opportunamente notato in dottrina 26 che “il
giudicato costituzionale non copre pertanto la generalità delle conseguenze prodotte dalla
cessazione di efficacia della norma, bensì soltanto quelle che trovano il loro presupposto
nell’accertamento, ovvero che rientrano nei limiti della “questione” già oggetto
del giudicato”, come nel caso della sospensione processuale prevista dal lodo Alfano, in
piena analogia con quella prevista dal censurato art. 1 della l. n. 140 del 2003. Risulta
allora abbastanza evidente che, pur in presenza di significativi correttivi in recezione
delle osservazioni rese dalla Corte nella sent. n. 24, nel lodo Alfano sembra palesarsi
una completa uniformità fra la sospensione processuale ivi prevista e quella a suo tempo
censurata dalla Consulta, sotto il profilo della reiterazione dell’assoggettamento alla
medesima disciplina di incarichi diversi per funzione e legittimazione e della identica
differenziazione di trattamento fra vertici istituzionali e componenti dell’organo collegiale
presieduto, entrambe già ritenute irragionevoli. Una situazione, questa, che sembra
pertanto rendere plausibile, nonostante autorevoli voci di dissenso 27 , la fondatezza della
censura ex art. 136 Cost. e la violazione del giudicato costituzionale sancito dalla sent.
n. 24/2004. Un giudicato che, pertanto, avrebbe dovuto indurre non già alla presentazione
di un d.d.l. ordinario, bensì a preferire la “strada maestra” di un d.d.l. ex art. 138. Sol-
22
L’orientamento della Corte al riguardo è rinvenibile in numerose sentenze, fra cui si segnalano
la n. 110/1997, la n. 181/1997 e la già citata sent. n. 545/1990.
23
Cfr. Corte cost., sent. n. 194/2002.
24
Cfr. Corte cost., sent. n. 347/1999.
25
Cfr. Corte cost., sent. n. 223/1983.
26
Cfr. F. DAL CANTO, Art. 137, in Commentario alla Costituzione, cit., 2693.
27
Cfr. G.M. SALERNO, La sospensione, cit., 23, che interpreta la lesione del canone di ragionevolezza
de qua con esclusivo riferimento alla mancata menzione, accanto agli artt. 90 e 96 Cost., della l.
cost. n. 1 del 1948, che estendeva ai giudici della Corte costituzionale e al suo Presidente (espunto dai
soggetti indicati dalla l. n. 124 del 2008) le prerogative di cui all’art. 68 Cost.
127

128
Guido Galipò
tanto una legge costituzionale, infatti, potrebbe legittimare la portata “derogatoria” di
tale istituto rispetto al pregresso dictum della Corte, in presenza, per altro, di non trascurabili
dati normativi che potrebbero giustificare una differenziazione, per via costituzionale,
del trattamento processuale dei vertici degli organi costituzionali collegiali dello
Stato riguardo ai componenti dei medesimi 28 , formalizzando altresì una prerogativa che,
già con riferimento al Capo dello Stato, non ha mai conosciuto contestazione, trovando
anzi, sia in dottrina 29 che nella prassi giurisprudenziale 30 , ampio conforto.
3. La sensazione che, conclusivamente, si trae da questa ennesima “frattura” fra potere
legislativo ed ordine giudiziario, rappresentata dall’impugnazione dinanzi alla Consulta
del nuovo “lodo” e dal giudizio d’incostituzionalità che su di esso potrebbe essere
pronunziato, è che ci si trovi di fronte all’ennesima “occasione mancata” per un generale
ripensamento degli equilibri fra i poteri dello Stato e della stessa “giustizia politica”.
Laddove, infatti, la Corte stessa ha riconosciuto la ratio del “lodo Maccanico-Schifani”
(e, parallelamente, nell’attuale l. n. 124 del 2008) di tutelare “il sereno svolgimento delle
rilevanti funzioni che ineriscono a quelle cariche”, come un “interesse apprezzabile
che può essere tutelato in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto
al cui migliore assetto la protezione è strumentale”, essa non ha fatto altro che
porre l’accento sulla necessità di ulteriormente rafforzare quel principio di separazione
dei poteri e di equilibrio fra gli organi costituzionali che, dello Stato di diritto, costituisce
uno dei fondamenti. Ed in tal senso il Capo dello Stato, in ossequio alla natura strettamente
“garantista” del suo potere di rinvio delle leggi ex art. 74 Cost. soltanto in caso
di “manifesta incostituzionalità della legge” 31 , non ha potuto fare a meno di sanzionarne
la promulgazione. Pertanto, l’esigenza di idonei strumenti costituzionali che ridefiniscano
non la “possibilità”, bensì le “modalità” e i “tempi” d’intervento dell’ordine giudiziario
sugli altri organi costituzionali dello Stato e sui loro titolari, appare non soltanto
provvida, ma anzi necessaria, alla luce dell’ormai endemico stato di tensione fra titolarità
dell’indirizzo politico-istituzionale dello Stato e ordine giudiziario che ha contrassegnato,
fino ad ora, la “lunga transizione costituzionale” del nostro ordinamento. Ciò tanto
più se, alla luce dell’evoluzione in senso “maggioritario” della forma di governo italiana
e della “Costituzione materiale”, si prendono in considerazione gli stessi altri istituti
di “giustizia politica” attualmente già previsti dalla Carta ai suoi artt. 68, 90 e 96.
28 Con riguardo, ad esempio alla peculiarità delle funzioni di presidenza delle Assemblee parlamentari,
tali da plausibilmente giustificare, in linea generale, una tutela “rafforzata” della libertà e serenità
d’esercizio delle funzioni, cfr. A. TORRE, Il magistrato dell’Assemblea. Saggio sui Presidenti
parlamentari, Giappichelli, Torino, 2000, 138 ss., nonché F. BILANCIA, Art. 63, in Commentario alla
Costituzione, cit., 1211 ss.
29 Cfr. S. GALEOTTI-B. PEZZINI, Il Presidente della Repubblica nella Costituzione italiana, in Digesto
delle Discipline Pubblicistiche, Utet, Torino, 2006, XI, 450, nonché A. BALDASSARRE, Il Presidente
della Repubblica, in G. AMATO-A. BARBERA (a cura di), Manuale di Diritto Pubblico, Il Mulino,
Bologna 2008, II, 251, nel senso dell’improcedibilità penale nei confronti del Capo dello Stato
per l’intera durata del mandato.
30 Ci si riferisce alla condotta della Procura della Repubblica di Roma, nell’ottobre-novembre
1993, nei confronti dell’allora Capo dello Stato O.L. Scalfaro nel c.d. “caso SISDE”.
31 Cfr. S. PAJNO, Art. 74, in Commentario alla Costituzione, cit., 1449 ss., nonché, sul punto, sia
consentito rinviare a I. NICOTRA-G. GALIPÒ, Chi difende la Costituzione? Note a margine del recente
parere del CSM sulle norme in materia di sospensione dei processi, 9 luglio 2008, in Federalismi.it n.
14/2008, oggi disponibile su http://www.federalismi.it

Quadrare il cerchio (il “lodo Alfano” fra l’“ombra” del giudicato e i poteri in equilibrio)
Infatti, la novella costituzionale dell’art. 68 Cost. operata nel 1993, nel preservare i
componenti delle Camere non più dal “procedimento” ma solo dal “provvedimento”
giudiziario restrittivo della libertà personale 32 , sembra non eliminare il rischio di procedimenti
giudiziari a carico di parlamentari che siano stati avviati arbitrariamente o con
intento persecutorio od invasivo 33 , ma la concessione o il diniego dell’autorizzazione al
provvedimento restrittivo stesso appare sostanzialmente rimessa al buon volere della
maggioranza di governo. Distorsione che risulta ancor più patente sub art. 90 Cost., dal
momento che la valenza garantista del quorum della maggioranza assoluta ivi previsto
per la messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica, sembra potenzialmente
vanificato dalla coincidenza del medesimo con la maggioranza di governo: è, questa,
una situazione da cui l’imparzialità e la libertà d’esercizio del mandato presidenziale
possono trarre giovamento? E le stesse valutazioni, con ogni ovvietà, sono reiterabili
con riferimento all’autorizzazione delle Camere per i reati ministeriali di cui all’attuale
art. 96 Cost. Una più serena ponderazione di questo scenario in sede preparatoria del
d.d.l. “Alfano” ed una più oculata valutazione dei principi espressi dalla Corte nella
sent. n. 24/2004, avrebbe potuto evitare la necessità di un ennesimo intervento della
Corte e di scontro fra i Poteri, ed avrebbe potuto altresì rappresentare, anche in base alle
innumerevoli proposte di legge depositate al riguardo ed agli orientamenti dottrinali 34 ,
la “buona occasione” per “chiudere” in termini costituzionalmente soddisfacenti uno
scontro pluriennale, realizzando quella “quadratura del cerchio” degli equilibri fra i poteri
dello Stato e fra magistratura ed istituzioni che si ritiene non possa più tardare.
32 Cfr. N. ZANON, op. cit., 635 ss.
33 Cfr. M. CERASE, Art. 68, in Commentario alla Costituzione, cit., II, 1313 ss.
34 Su tutti, cfr. A. PACE, Tornare all’autorizzazione a procedere?, oggi disponibile su
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it, nonché il dibattito sviluppatosi sul già citato Federalismi.it
n. 16/2008 su Il difficile equilibrio fra politica e magistratura: per un dibattito all’interno dei
principi costituzionali, con interventi di B. CARAVITA DI TORITTO, S. CECCANTI, T.E. FROSINI, G.M.
SALERNO, I. NICOTRA, attualmente disponibile su http://www.federalismi.it
129

BREVE NOTA INTORNO ALLA LEGGE N. 124 DEL 2008
di LORETTA GESLAO *
SOMMARIO: 1. Della sospensione. – 2. Dell’immunità.
1. La riflessione che segue, intorno alla l. n. 124 del 2008, vuole essere una chiosa
essenziale sulla disciplina delle sospensioni nel processo penale e delle immunità, come
esenzioni dalla giurisdizione, in relazione alle regole di rito e alle intrinseche eccentricità
in rapporto al sistema costituzionale.
In ambito processualpenalistico, l’istituto della sospensione del processo è sostanzialmente
orfano di un organico corpus normativo disciplinante la materia poiché
l’unico precetto di carattere generale esistente in merito è quello desumibile dall’art. 50
c.p.p., che statuisce il c.d. principio di tassatività delle figure sospensive del processo
penale, inteso come un aspetto del più ampio principio di irretrattabilità dell’azione penale
1 . Esso implica che l’azione penale, una volta esercitata, non è più nella disponibilità
del suo autore e deve progredire senza soste fino alla conclusione del processo, mentre
il novero delle relative eccezioni è tipizzato, rigido e non suscettibile di applicazione
analogica.
Date queste premesse, sembra necessario un chiarimento concettuale. La previsione
dell’art. 1 comma 1 della l. n. 124 del 2008, per cui “i processi penali nei confronti dei
soggetti che rivestono” le più alte cariche istituzionali “sono sospesi dalla data di assunzione
e fino alla cessazione della carica o della funzione”, rientra nel novero degli arresti
temporanei o quiescenze dell’attività processuale, concernenti le ipotesi di momentaneo
ostacolo alla dinamica del processo, in cui l’azione è bloccata e il procedimento
colpito da una paralisi temporanea di ordine generale 2 .
* Dottore di ricerca in Tutela dei Diritti fondamentali, Università di Teramo.
1 «(…) è sufficiente osservare che l’art. 3 c.p.p. delinea in termini tassativi le ipotesi di sospensione
del processo penale, tanto da escluderne l’estensione per via analogica, e che, parallelamente, l’art.
50 dello stesso codice dispone che ‘l’esercizio dell’azione penale può essere sospeso o interrotto soltanto
nei casi espressamente previsti dalla legge’»: così, Cass. pen., Sez. un., 28 giugno 2005, n.
34655. Cfr. anche Cass., sez. V, 28 ottobre 1994. In particolare, sul ‘principio di irretrattabilità’, cfr.
Corte cost. n. 58/1997. Cfr. infine F. DE LEO in Codice di Procedura Penale, Rassegna di giurisprudenza