dispensa di diritto amministrativo AGGIORNATA ... - Scienze Politiche

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI TRIESTE
Facoltà di Scienze Politiche
DISPENSA AGGIORNATA DI DIRITTO
AMMINISTRATIVO
Anno Accademico 2010-2011
Bertuzzi
Prof. Daniele

Febbraio 2011
Nel corso del 2010, il Diritto amministrativo è stato interessato da importanti interventi innovativi, in
particolar modo:
La legge n. 241 del 1990 è stata ulteriormente modificata dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 e dal
D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104..
In questo contesto si colloca l'approvazione del D.Lgs. 2-7-2010, n. 104, recante il Codice del
processo amministrativo, con il quale il legislatore procede ad una risistemazione organica delle
norme sulla giustizia, sino ad ora frammentate in una molteplicità di testi normativi. Il processo
amministrativo finora era regolato da una serie di leggi, quali il regio decreto 17 agosto 1907 n. 642, il
regio decreto 26 giugno 1924 n. 1054, la legge 6 dicembre 1971 n. 1034, la legge 21 luglio 2000 n.
205, tutte abrogate dal nuovo testo unico. Con legge delega 69/2009 si chiese al Governo di
approntare un testo unitario e semplificato che tenesse conto delle diverse norme che regolavano il
processo amministrativo in modo da far confluire le diverse stratificazioni normative e
giurisprudenziali in un unico testo.
Si tratta di un intervento normativo contenente disposizioni non solo di carattere processualistico, ma
anche relative ad istituti di diritto sostanziale, tra cui le azioni proponibili ed il riparto di giurisdizione.
Il Codice è composto di 137 articoli (la bozza ne prevedeva 154), oltre 23 articoli tra norme di
attuazione, transitorie e di abrogazione, suddivisi in cinque libri, a loro volta divisi in capi ed ha in
calce tre allegati, così articolati:
-Libro Primo “Disposizioni Generali”
-Libro Secondo “Processo Amministrativo di Primo Grado”;
-Libro Terzo “Impugnazioni”;
-Libro Quarto “Ottemperanza e Riti Speciali”;
-Libro Quinto “Norme Finali”
-Allegato 2 “Norme d’attuazione”;
-Allegato 3 “Norme transitorie”;
-Allegato 4 “Norme di coordinamento e abrogazioni”.
In breve, ecco alcune delle principali novità:
All’art. 2 ritroviamo uno dei principi cardini che dovrebbero guidare la riforma, ma che quasi
sempre rimangono lettera morta. In quest’articolo si prevede che giudice e parti collaborino perché il
processo abbia una ragionevole durata, per evitare gli eventuali risarcimenti previsti dalla legge Pinto.
Sulla stessa scia di semplificazione si ritrova l’art. 3 sul dovere di semplicità degli atti.
L'azione di risarcimento per lesione di interessi legittimi può essere proposta anche in via autonoma
indipendentemente dall'impugnativa dell'atto. Si chiude così la questione che ha contrapposto le
sezioni unite della Cassazione (favorevole alla tesi ora riportata nel codice) all'adunanza plenaria del
Consiglio (per la quale il risarcimento deve sempre essere collegato all'impugnativa dell'atto), come si
evince dalla lettura dell’art. 30 “L'azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra
azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via
autonoma”. Tutti i ricorsi con i quali si impugna un provvedimento amministrativo o si lamenta
l’omissione di un’attività amministrativa possono contenere l’azione di risarcimento danni. Nei casi di
giurisdizione esclusiva, come detto, l’azione di condanna può essere presentata anche in via
autonoma. Se non si chiede l’annullamento di un provvedimento, la domanda di risarcimento danni
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deve essere proposta entro 120 giorni dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza
del provvedimento; se invece è stata proposta l’azione di annullamento, la domanda risarcitoria può
essere formulata nel corso del giudizio o sino a 120 giorni dal passaggio in giudicato della relativa
sentenza. Competente a decidere sulla domanda risarcitoria è il giudice amministrativo, sia nel caso di
lesione di interessi legittimi sia, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi. Nel
determinare il risarcimento del danno il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento
delle parti e comunque esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando
l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti.
Riguardo all’esigenza di maggior celerità dei processi, l’art. 53 ha previsto la possibilità che il
presidente del tribunale - esistendo il requisito dell’urgenza-, su istanza di parte, possa abbreviare
fino alla metà i termini previsti dal presente codice per la fissazione di udienze o di camere di
consiglio. Conseguentemente, sono ridotti proporzionalmente i termini per le difese della relativa fase.
Altra novità riguarda il possibile transito della questione sottesa al Tar dalla sede cautelare al merito.
Quando il Tar, intervenendo in sede cautelare, valuta che le esigenze del ricorrente siano apprezzabili
e si possano tutelare con una sollecita decisione di merito, nell'ordinanza di sospensiva fissa anche la
data di discussione nel merito. Lo stesso può fare il Consiglio di Stato, che nel riformare l'ordinanza
cautelare di primo grado ritrasmette gli atti al Tar. L’art 55 prevede, infatti, che “il tribunale
amministrativo regionale, in sede cautelare, se ritiene che le esigenze del ricorrente siano
apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel
merito, fissa con ordinanza collegiale la data di discussione del ricorso nel merito”.
Vengono rafforzate la possibilità di richiedere misure cautelari “ante causam” poiché si potrà
richiedere l’intervento del giudice ancor prima del ricorso. Prevede infatti l’art.61 che “In caso di
eccezionale gravità e urgenza, tale da non consentire neppure la previa notificazione del ricorso e la
domanda di misure cautelari provvisorie con decreto presidenziale, il soggetto legittimato al ricorso
può proporre istanza per l'adozione delle misure interinali e provvisorie che appaiono indispensabili
durante il tempo occorrente per la proposizione del ricorso di merito e della domanda cautelare in
corso di causa”.
I ricorsi in materia di elezioni politiche vanno presentati di fronte al Tar Lazio. In appello decide,
dunque, il Consiglio di Stato. Le norme vigenti per il processo amministrativo sul contenzioso
elettorale vengono razionalizzate ed unificate, prevedendo il dimezzamento di tutti i termini
processuali rispetto a quelli ordinari, il deposito preventivo del ricorso e la successiva notificazione in
entrambi i gradi e introducendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle
controversie concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, mediante la previsione di un rito abbreviato
in camera di consiglio che consenta la risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con gli
adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con la data di svolgimento delle elezioni.
Tra le novità in tema di mezzi di prova (artt. 63 - 69) si segnalano l’introduzione della prova
testimoniale in forma scritta (articolo 63, comma 3) e una disciplina puntuale per la consulenza
tecnica d’ufficio e la verificazione.
Tali mezzi di prova possono essere disposti solo dal collegio e demandati ad ausiliari ovvero a organi
o enti estranei al giudizio; la verificazione non è mai ammissibile in relazione a fatti rilevanti per la
determinazione del danno risarcibile (articoli 66 e 67).
Nelle norme finali (artt. 133 - 137) il codice elenca le controversie devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo: sono comprese tra l’altro le controversie aventi ad oggetto tutti i
provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego
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privatizzati, adottati dalle autorità amministrative indipendenti (art. 133, comma 1, lett. j). Inoltre il
codice contiene un elenco delle materie nelle quali la cognizione del giudice amministrativo è estesa
anche al merito.
Tra esse rientrano in particolare le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla
giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle autorità amministrative
indipendenti (articolo 134, comma 1, lett. c). Infine il codice indica le controversie devolute alla
competenza inderogabile del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma.
Nelle norme transitorie, il legislatore delegato ha inserito, inoltre, una specifica disposizione diretta
all’eliminazione dell’arretrato, riferita ai ricorsi pendenti da oltre cinque anni, per i quali non sia stata
ancora fissata l’udienza di discussione: si prevede la perenzione dei ricorsi in mancanza di
presentazione di una nuova istanza di fissazione dell’udienza.
LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
In diritto il termine Pubblica Amministrazione ha un duplice significato:
• IN SENSO OGGETTIVO è una funzione pubblica (funzione amministrativa), consistente
nell'attività volta alla cura degli interessi della collettività (interessi pubblici), predeterminati in
sede di indirizzo politico;
• IN SENSO SOGGETTIVO è l'insieme dei soggetti che esercitano tale funzione.
La pubblica amministrazione svolge tanto attività giuridiche, che si manifestano in atti giuridici,
quanto attività meramente materiali. L'attività giuridica può estrinsecarsi in provvedimenti, attraverso
i quali vengono esercitati poteri autoritativi, ossia pubbliche potestà (attività iure imperii), oppure in
atti di diritto privato (atti di gestione), tra cui i contratti, adottati in virtù dell'autonomia privata di cui i
soggetti della pubblica amministrazione dispongono come tutti i soggetti giuridici (attività iure
gestionis).
L'ordinamento può anche consentire all'organo amministrativo di utilizzare atti consensuali e non
autoritativi, quali le convenzioni, in luogo del provvedimento o, quantomeno, ad integrazione del
medesimo; si parla, in questi casi, di modulo consensuale dell'esercizio della funzione amministrativa:
nell'ordinamento italiano un esempio è offerto dagli accordi previsti dall'art. 11 della legge n.
241/1990. In questi casi, così come quando agisce iure gestionis, la pubblica amministrazione si
spoglia della posizione di supremazia nei confronti dei destinatari dei suoi atti, che invece connota
l'attività iure imperii, ponendosi in una posizione tendenzialmente paritaria nei loro confronti, ragione
per cui si parla di attività paritetica.
IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E LA FUNZIONE AMMINISTRATIVA
La FUNZIONE AMMINISTRATIVA si distingue da quella legislativa (o, più in generale,
normativa) perché quest'ultima si traduce nella creazione di norme (tendenzialmente) generali ed
astratte, con efficacia erga omnes, laddove l'amministrazione provvede tendenzialmente per il caso
singolo, mediante norme speciali e concrete, aventi efficacia inter partes. Peraltro, vi sono anche atti
della pubblica amministrazione che hanno come destinatari una pluralità indeterminata di soggetti
(atti generali); alcuni di questi contengono norme non solo generali ma anche astratte, perché
applicabili ad una pluralità indeterminata di casi, nel qual caso si tratta di veri e propri atti normativi
(regolamenti) e siamo di fronte all'esercizio di funzioni materialmente normative da parte di organi
amministrativi, in deroga al principio di separazione dei poteri. La funzione amministrativa si
differenzia, invece, dalla funzione giurisdizionale per la particolare posizione di terzietà del giudice
che caratterizza quest'ultima.
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In virtù del principio di legalità, proprio dello stato di diritto, gli organi della pubblica
amministrazione possono esercitare le sole potestà loro conferite dalle norme, tendenzialmente
generali e astratte, poste dal potere legislativo e le devono esercitare in conformità a tali norme. Il
principio vale anche per gli atti formalmente amministrativi con i quali viene esercitata una funzione
materialmente normativa, ossia per i regolamenti, i quali, pertanto, non potranno che essere
subordinati alla legge nella gerarchia delle fonti del diritto.
Funzione amministrativa e discrezionalità
In quanto diretta alla cura di interessi pubblici predeterminati in sede politica, la funzione
amministrativa è attività non libera nel fine a differenza dell'attività svolta dai soggetti di diritto
nell'ambito della loro autonomia privata. Di solito il legislatore stabilisce l'interesse pubblico da
perseguire, lasciando all'organo amministrativo un margine più o meno ampio di scelta sul modo per
farlo; in ordine a tale scelta l'organo deve ponderare l'interesse pubblico affidato alle sue cure
(interesse primario) con gli altri interessi, pubblici o privati, con esso confliggenti (interessi
secondari), per stabilire se questi ultimi devono recedere di fronte al primo. Si parla in questi casi di
discrezionalità amministrativa. Se l'attività amministrativa è tipicamente discrezionale, non mancano
tuttavia casi di attività amministrativa vincolata, laddove il legislatore ha ritenuto di dover effettuare
una volta per tutte la ponderazione degli interessi in gioco, stabilendo in modo puntuale ed esaustivo i
contenuti dell'attività che deve essere posta in essere dall'organo amministrativo.
IL SISTEMA DELLE FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO
Le fonti del diritto amministrativo possono essere adeguatamente rappresentate solo in chiave
evolutiva, in quanto dal 1865 ad oggi vi sono stati profondi mutamenti istituzionali e ordinamentali
che hanno rivoluzionato l'impianto originario.
Attualmente, per il diritto amministrativo si distinguono:
• fonti ordinarie: fatti o atti idonei a produrre norme giuridiche secondo le previsioni
dell'ordinamento giuridico, al fine di innovarlo.
La Costituzione non indica quali siano i fatti o gli atti idonei ad innovare l'ordinamento stesso: solo
nelle Disposizioni sulla legge in generale (Codice Civile) dette "preleggi" è formulata una gerarchia
delle fonti, peraltro non tassativa e quindi modificabile (ricordiamo infatti che nell'elenco sono ancora
incluse le norme corporative e ovviamente, data l'epoca, nulla è detto sulla costituzione), tanto più che
il Codice del 1942 è adottato con Regio decreto ed è quindi privo di forza costituzionale.
• fonti extra ordinem: norme poste da soggetti privi di potestà normativa e con modalità
anomale rispetto alle previsioni dell'ordinamento, secondo il principio di necessità (ad es. il
decreto legge).
• fonti atipiche: si collocano ad un livello intermedio tra le fonti di grado costituzionale e le
leggi ordinarie (ad es. il diritto comunitario, i referendum abrogativi e le sentenze della Corte
costituzionale).
Le fonti del diritto si distinguono in fonti di cognizione e fonti di produzione.
Per “fonti di cognizione”, s'intende l'insieme dei documenti che forniscono la conoscibilità legale
della norma e sono, quindi, i documenti che raccolgono i testi delle norme giuridiche, come la
Costituzione, la Gazzetta Ufficiale, i codici.
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Per "fonti di produzione", s'intentono gli atti e i fatti idonei a produrre norme giuridiche. Le fonti di
produzione si distinguono a loro volta in fonti-atto e fonti-fatto.
I rapporti tra le fonti, considerati in base alla loro posizione sistematica, possono essere:
• di gerarchia;
• di competenza;
• cronologico
• specialità
Le fonti del diritto italiane
L’ordinamento giuridico risente anche della appartenenza all’unione europea e delle norme
internazionali
• La Costituzione
• Leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali
• Fonti internazionali
• La legge e gli altri atti aventi forza e valore di legge
• Regolamenti di organizzazione degli organi costituzionali
• Regolamenti del potere esecutivo
• Leggi regionali
DIRITTI SOGGETTIVI E INTERESSI LEGITTIMI
L'interesse legittimo può essere definito come la pretesa che un atto amministrativo sia legittimo,
riconosciuta a quel soggetto il quale, rispetto al potere discrezionale della Pubblica Amministrazione,
si trova in una particolare posizione, detta "posizione legittimante", rispetto a quella della generalità
dei soggetti.
L'interesse legittimo è una delle situazioni giuridiche soggettive riconosciute dal diritto italiano. Per
interesse legittimo si intende quella situazione soggettiva di vantaggio riconosciuta dal legislatore
come intimamente connessa ad una norma che garantisce in via primaria l'interesse generale, di modo
che quest'ultimo prevale ove l'amministrazione utilizzi correttamente il suo potere.
Il diritto soggettivo invece è una situazione soggettiva di vantaggio riconosciuta automaticamente
come degna di tutela nei riguardi sia dei privati sia della pubblica amministrazione.
La tradizionale figura su cui si basava alle origini il processo amministrativo come giudizio di
impugnazione era quella degli interessi legittimi oppositivi.
L'interesse oppositivo è quella posizione soggettiva di colui che mira a mantenere una utilità già
acquisita.
L’interesse legittimo pretensivo il soggetto mira ad ottenere una posizione di vantaggio grazie ad
un'attività della Pubblica Amministrazione che incida in modo favorevole sulla sua situazione
soggettiva. L'interesse legittimo pretensivo è una posizione giuridica molto affine al diritto soggettivo
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Risarcibilità
La sentenza della Cassazione SS.UU., 22.7.99 n. 500, definita storica da molti studiosi ed esperti del
settore, ha sovvertito la regola della irrisarcibilità dell'interesse legittimo. La tesi dell'irrisarcibilità si
fondava sull'assunto dell'inapplicabilità della normativa contenuta nell'art. 2043 del codice civile
rispetto ai casi di lesione di interessi legittimi.
I motivi dell'inapplicabilità sono giustificati dal punto di vista del diritto processuale nel senso che
unico giudice competente a dichiarare il risarcimento è il G.O. che però è competente per i diritti
soggettivi e non per gli interessi legittimi, e ciò perché, dal punto di vista del diritto sostanziale,
l'interpretazione - classica - data dell'art.2043 del c.c. è stata orientata solo verso la risarcibilità dei
diritti e non degli interessi. In questo modo, una tutela risarcitoria indiretta degli interessi legittimi,
veniva riconosciuta dalla giurisprudenza solo in relazione ai c.d. "interessi legittimi oppositivi"
(interessi legittimi che sorgono per il privato nei confronti di un atto amministrativo sfavorevole) e
non anche in difesa degli interessi legittimi "pretensivi". inoltre, doveva prima intervenire
l'annullamento dell'atto illegittimo da parte del G.A. (c.d. condizione di pregiudizialità
amministrativa)e solo successivamente si poteva proporre domanda al giudice ordinario per ottenere il
risarcimento del danno da lesione dell'interesse legittimo.
La sentenza della Cassazione SS.UU. 500/99 ha invece recepito un orientamento che, dapprima solo
espressione dell'elaborazione dottrinale, era stato successivamente accolto nell'ordinamento giuridico
con il Decreto Legislativo 80 del 1998, che ha previsto, per la prima volta, la risarcibilità dell'interesse
legittimo leso, nei campi dell'edilizia, dell'urbanistica e dei servizi pubblici. Tale sentenza afferma che
è legittimo chiedere al G.O. il risarcimento del danno causato da lesione di interesse legittimo,
indipendentemente dal preventivo annullamento dell'atto stesso da parte del G.A. Per la prima volta
anche gli interessi legittimi pretensivi ricevono tutela, infatti, anche per essi è possibile ricorrere al
G.O. per il risarcimento. Infine, nel caso di materia attribuita alla giurisdizione esclusiva del G.A., la
tutela risarcitoria per gli interessi legittimi pretensivi e oppositivi, è affidata allo stesso giudice.
Inoltre con la legge del 10 agosto del 2000 n. 205, ampliando i poteri del Giudice amministrativo, il
legislatore ha previsto - modificando l'art 35, comma 4° del D.Lgs. 80/1998 - la possibilità per questo
di disporre il risarcimento della lesione all'interesse legittimo, in tutte le materie rientranti nella sua
giurisdizione e non solo in quelle precedentemente previste (edilizia, urbanistica, servizi pubblici)
dallo stesso decreto.
In base alla previsione contenuta nell’art. 6, 2° comma, della legge n. 205 del 2000 le controversie
concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo possono essere
risolte mediante arbitrato rituale di diritto.
L’art. 8, 1° e 2° comma, della stessa legge n. 205 prevede poi che solo nelle controversie devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura
patrimoniale possono trovare applicazione le disposizioni processuali civili sul procedimento per
ingiunzione.
Queste norme sull’arbitrato e sul procedimento ingiuntivo contenute nella legge di riforma del
processo amministrativo mostrano che, seppur nella evoluzione legislativa complessiva tendente ad
appiattire la distinzione fra interessi legittimi e diritti soggettivi, permane invariata la necessità di una
distinzione fra i due concetti. Su questo terreno dunque hanno ancora senso le varie teorie
nozionistiche e classificatorie sul concetto di interesse legittimo elaborate nel corso della lunga
esperienza dottrinale e giurisprudenziale in tema di giustizia amministrativa.
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ENTI PUBBLICI
Un ente pubblico è una persona giuridica creata secondo norme di diritto pubblico, attraverso cui la
pubblica amministrazione svolge la sua funzione amministrativa.
Ricordiamo che in diritto con la locuzione PERSONA GIURIDICA s'intende un complesso
organizzato di persone e di beni al quale l'ordinamento giuridico attribuisce la capacità giuridica,
facendone così un soggetto di diritto.
Gli enti pubblici si contrappongono, quindi, alle persone giuridiche create secondo norme di diritto
privato, che sono per lo più destinate a perseguire interessi di carattere privato, ma possono però
anche svolgere funzioni amministrative.
Requisiti
I requisiti per la corretta qualificazione di un ente pubblico sono:
la FONTE che lo istituisce, che è normalmente una LEGGE (o un atto con forza di legge, e
quindi un decreto legislativo o un decreto legge);
le FINALITA’ perseguite, che devono indicare modi di raggiungimento del bene comune
attraverso azioni ed obiettivi di INTERESSE PUBBLICO;
la prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto, ad esempio con le persone fisiche, le
quali non sono pertanto in dignità paritaria nei confronti dell'ente (questa prevalenza può
esprimersi come facoltà di esercizio di potestà di varia natura, come l'imposizione di speciali
limitazioni della libertà contrattuale dei soggetti che vi entrano in relazione, anche, ad
esempio, mediante la determinazione di tariffe unilateralmente determinate per i servizi forniti,
nonostante l'eventuale posizione monopolistica dell'ente);
uno STRETTO CONTROLLO DA PARTE DEGLI ORGANI STATALI SULL'OPERATO
DELL'ENTE (ad esempio controlli sul recte agendi, ma che si esprimono a mezzo di nomine
governative o parlamentari delle cariche interne all'ente, come accade, ad esempio, per la
RAI);
la SOGGEZIONE AD UN PARTICOLARE REGIME GIURIDICO DI DIRITTO
AMMINISTRATIVO, prioritario rispetto alle previsioni del diritto privato, caratterizzato da
diversi attributi, che sono:
1) Autarchia
L'Autarchia letteralmente è la CAPACITÀ DI GOVERNARSI DA SÉ; in questo contesto è la
capacità degli enti, diversi dallo Stato, di possedere delle potestà pubbliche per il perseguimento dei
propri interessi.
Tipiche espressioni dell'autarchia degli enti pubblici possono essere LA POSSIBILITÀ DI AGIRE
PER IL TRAMITE DI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI CON LA STESSA EFFICACIA DI
QUELLI EMESSI DALLO STATO, o la capacità di fornire certificazione o il potere di determinare
la propria organizzazione interna.
2) Autotutela
Il potere di Autotutela è garantito ad ogni Ente Pubblico o ad ogni altro organo stabilito dalla legge in
merito alla possibilità di risolvere un conflitto di interessi attuale o potenziale e, in particolare, di
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sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti sugli stessi, nell'ambito di tutela
dell'interesse pubblico.
Sono esempi di questa capacità il potere di revoca, la sospensione, proroga, e rimozione degli "effetti
dell'atto", di annullamento o convalida dell'atto e dei suoi effetti ex tunc, o ancora di riforma,
sanatoria, ratifica e rinnovazione dell'atto e dei suoi effetti ex nunc, che vedremo nello specifico più
avanti.
Tipologie degli enti pubblici
Parlando di tipologie degli enti pubblici, possiamo distinguere tra:
enti pubblici TERRITORIALI, per i quali il territorio è un elemento essenziale affinché l'ente
esista come tale (esempi sono lo Stato (del quale si discute come "ente pubblico territoriale a
fini generali"), le Regioni, le Province, i Comuni, le Camere di Commercio);
enti pubblici NON TERRITORIALI, per i quali l'elemento territoriale non è discriminante;
questi operano solo limitatamente a determinati aspetti (come l'INPS, che opera per tutta
l'Italia, ma ha competenza per la previdenza sociale o l'Agenzia delle Entrate che ha
competenza per l'imposizione fiscale).
In relazione al territorio rispetto al quale svolgono le loro attività possono anche distinguersi in:
enti pubblici NAZIONALI;
enti pubblici LOCALI;
Infine possono distinguersi anche in:
enti pubblici ECONOMICI
enti pubblici NON ECONOMICI:
ENTI PUBBLICI ECONOMICI: è un ente pubblico che È DOTATO DI PROPRIA PERSONALITÀ
GIURIDICA, PROPRIO PATRIMONIO E PROPRIO PERSONALE DIPENDENTE, il quale è
sottoposto al rapporto d'impiego di diritto privato;
Essendo separato dall'apparato burocratico della Pubblica Amministrazione può adattarsi più
facilmente ai cambiamenti del mercato, anche perché ha ad oggetto esclusivo o principale l'esercizio
di un'impresa commerciale. Inoltre, un E.P.E. deve essere iscritto nel registro delle imprese.
Rimane tuttavia il legame con la Pubblica Amministrazione, perchè gli organi di vertice sono
nominati in tutto o in parte dai Ministeri competenti per il settore in cui opera l'ente; ai detti Ministeri
spetta un potere di indirizzo generale e di vigilanza. Spesso sono il passaggio intermedio nella
trasformazione di un'azienda autonoma in società per azioni.
E poi abbiamo gli enti pubblici NON ECONOMICI, quando l'oggetto principale della loro attività non
è quindi la produzione di beni e servizi.
Fini e attribuzioni
Gli enti pubblici, in quanto persone giuridiche, perseguono i fini stabiliti dal proprio statuto e tale
discorso vale anche per l'ente pubblico principale, lo Stato, perchè anche lo Stato persegue i fini degli
associati che ne fanno parte.
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I fini sono previsti dai poteri dello stato in rappresentanza all'intera comunità.
Per perseguire i determinati fini, gli enti pubblici sono soggetti ad ATTRIBUZIONI, cioè ad insiemi
di poteri amministrativi che non esauriscono ciò che l'ente possa fare, ma ne delimitano solo i poteri
amministrativi.
Le attribuzioni vengono poi distribuite all'interno dell'ente fra i suoi vari organi secondo varie
COMPETENZE. L'ente pubblico, inoltre, ha i poteri che scaturiscono dal diritto privato per il
semplice fatto che è comunque una persona giuridica.
Competenze ed attribuzioni possono essere divise secondo quattro criteri: materia, destinatari,
territorio e dimensioni.
Il cittadino è il principale portatore di interessi legittimi rispetto le finalità perseguite dagli enti
pubblici (come del resto per quelle perseguite dalla pubblica amministrazione).
In base a questa considerazione gli organi direttivi dell'ente pubblico dovrebbero privilegiare i
processi che creano valore per l'utente finale-cittadino (i processi primari), rispetto a quelli di
supporto e a quelli burocratici.
Nel caso in cui l'ente pubblico goda di autonomia economica, questo non è soggetto a vincoli di
bilancio per l'incremento delle voci di costo e delle passività, o a provvedimenti che vietano
l'indebitamento, garantito con il patrimonio dell'ente;
Il controllo sull'attività degli enti pubblici si avvale principalmente della possibilità di tagliare i
finanziamenti e di rimuovere i vertici dall'incarico, piuttosto che di sanzioni penali per una gestione
non rispettosa dei compiti assegnati agli organismi dirigenti.
LA STRUTTURA DEGLI ENTI PUBBLICI
Come tutte le persone giuridiche, anche lo Stato e gli enti pubblici hanno una propria organizzazione
interna composta di beni e di persone fisiche che agiscono per conto dell’ente.
Nell’organizzazione di ogni ente pubblico possiamo distinguere GLI ORGANI E GLI UFFICI.
Parlando in generale, ORGANO di una persona giuridica è la persona fisica o l’insieme di persone
fisiche che agisce per essa, compiendo atti giuridici.
Gli atti giuridici compiuti dall’organo sono imputati alla persona giuridica, come fossero stati
compiuti dalla stessa, e quindi si dice che tra organo e persona giuridica s'instaura una relazione di
immedesimazione organica detta anche RAPPORTO ORGANICO, termine quest’ultimo che è
ritenuto da molti improprio perchè il rapporto giuridico presuppone una pluralità di soggetti di diritto
tra i quali intercorre, mentre in questo caso c’è un solo soggetto, la persona giuridica, del quale
l’organo non è altro che una parte.
Quanto appena detto differenzia l’immedesimazione organica dalla RAPPRESENTANZA, essendo
questa un vero e proprio rapporto giuridico in virtù del quale un soggetto di diritto (il rappresentante)
agisce per un altro soggetto (il rappresentato), imputando a questo gli effetti dei propri atti.
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L’organo, a differenza del rappresentante, non imputa alla persona giuridica soltanto gli effetti degli
atti compiuti, ma anche gli atti stessi; ne segue che, per l’ordinamento giuridico, sono atti non
dell’organo ma della persona giuridica.
ORGANI E UFFICI
Il concetto di organo si distingue da quello più generale di UFFICIO, che denota qualsiasi unità
elementare nella quale si articola la struttura organizzativa della persona giuridica, a prescindere dal
fatto che le sue attività si traducano in atti giuridici a rilevanza esterna (o, come si suol dire, idonei ad
impegnare l'ente nei rapporti con i terzi).
Ne segue che gli organi della persona giuridica sono suoi uffici, deputati al compimento di atti
giuridici imputati all’ente di appartenenza, ma che non tutti gli uffici sono organi.
In un'ottica prettamente giuridica, l'ufficio che non sia anche organo svolge funzioni strumentali, atte
a mettere l'organo in condizioni di realizzare i suoi atti, anche quando, come avviene non di rado nella
pratica, quest'ultimo si limita a far proprio l'atto predisposto dall'ufficio.
Va peraltro notato che la distinzione tra organi ed uffici è questione di prospettiva: per l'ordinamento
esterno all'ente sono rilevanti solo i rapporti tra l'ente stesso e gli altri soggetti, per cui sono
considerati organi solo gli uffici attraverso i quali questi rapporti si esplicano; per l'ordinamento
interno all'ente, invece, sono rilevanti anche i rapporti tra uffici, sicché questi possono essere
considerati tutti organi.
STRUTTURA INTERNA DEGLI UFFICI
A ciascun ufficio sono assegnate uno o più persone fisiche (gli addetti all’ufficio) una della quali (il
titolare dell’ufficio o funzionario) assume una posizione di preminenza (si dice, infatti, che è
"preposto all’ufficio"), essendo responsabile dell’unità organizzativa e dirigendone il lavoro. Se
l’ufficio è anche organo della persona giuridica, il suo titolare è la persona fisica che agisce all’esterno
per essa.
Oltre agli uffici che hanno per titolare una sola persona fisica, e sono detti MONOCRATICI, ve ne
sono altri, detti COLLEGIALI, la cui titolarità è attribuita ad un collegio, costituito da una pluralità di
persone fisiche. Gli uffici si distinguono inoltre in SEMPLICI e COMPLESSI: i secondi, a differenza
dei primi, sono costituiti da una pluralità di uffici, monocratici o collegali.
Talvolta la titolarità di un ufficio comporta di diritto la titolarità di un altro ufficio; si parla in questi
casi di UNIONE REALE TRA GLI UFFICI (un esempio è rappresentato dal sindaco italiano che è al
contempo organo del comune ed ufficiale del Governo, ossia organo dello Stato). In altri casi, al
contrario, la titolarità di un ufficio esclude quella di un altro; si parla, allora, di INCOMPATIBILITÀ.
Tra la persona giuridica e le persone fisiche addette ai suoi uffici s'instaura un rapporto di servizio che
va tenuto distinto dall’immedesimazione organica anche perché, a differenza di questa, è un vero e
proprio rapporto giuridico tra due soggetti di diritto, in forza del quale la persona fisica presta la
propria attività lavorativa a favore della persona giuridica.
Il rapporto di servizio assume nella maggior parte dei casi la veste di rapporto di lavoro dipendente,
ma vi sono anche casi in cui l’addetto presta il suo servizio a titolo non professionale (si parla, in
questi casi, di funzionari onorari) o addirittura coattivo (facciamo l’esempio del servizio militare
obbligatorio).
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La titolarità dell'ufficio può essere attribuita per un determinato periodo di tempo, come avviene di
solito per i funzionari onorari; scaduto il termine il titolare cessa dalle funzioni.
Tuttavia, per garantire la continuità di funzionamento dell'organo, può essere previsto che continui ad
esercitare le sue funzioni anche dopo tale scadenza, in attesa della nomina o elezione del successore;
si parla, in questo caso, di PROROGATIO.
LE COMPETENZE IN DIRITTO AMMINISTRATIVO
In diritto è detta competenza la sfera di poteri e facoltà attribuita ad un organo. La competenza ha una
funzione di limite, in quanto definendo facoltà e poteri pone dei limiti all'agire degli organi: gli atti
compiuti dall’organo al di fuori della sua competenza sono invalidi e precisamente affetti dal vizio di
incompetenza.
Se la persona giuridica ha un solo organo, questo esercita tutti i poteri e le facoltà spettanti alla
persona giuridica. Se, invece, come normalmente accade, gli organi sono più di uno, i poteri e facoltà
sono ripartiti tra gli stessi, in relazione alla divisione del lavoro operata nella struttura organizzativa,
sicché ad ogni organo è attribuita una competenza. Si suole pertanto distinguere l'attribuzione di
poteri e facoltà all'ente dalla competenza del suo organo, che è la frazione di tali poteri e facoltà
spettante al medesimo.
Alla competenza esterna, come sopra definita, si suole impropriamente contrapporre la competenza
interna, intesa quale insieme di compiti, privi di rilevanza giuridica esterna, attribuiti ad un ufficio in
relazione alla divisione del lavoro operata nella struttura organizzativa dell'ente.
Secondo i criteri usati dalla norma che conferisce la competenza per delimitare la sua sfera, si parla
di:
competenza per materia, quando è delimitata con riferimento ad un insieme di fattispecie
(ossia una materia);
competenza per territorio (o territoriale), quando è delimitata con riferimento ad una parte del
territorio (detta circoscrizione);
competenza per grado, quando è delimitata con riferimento al livello gerarchico che l'organo
occupa all'interno della struttura organizzativa.
In relazione all'esercizio di funzioni pubbliche, la competenza può essere legislativa (o, più in
generale, normativa), amministrativa o giurisdizionale, secondo la funzione dello stato alla quale si
riferisce. Talvolta, quale sinonimo di competenza di un organo pubblico si usa il termine giurisdizione
in uno dei suoi molteplici significati.
La competenza amministrativa indica la quota di poteri e funzioni pubbliche attribuite ad un
determinato organo della PA e, dunque, ne delimita compiti e potestà.
In base a quanto stabilito dall'art. 97 Cost. la competenza amministrativa degli organi viene
individuata sulla base della legge; si tratta di una riserva di legge relativa.
La competenza, in senso tecnico, individua la sfera delle attribuzioni dei soli organi con competenza
esterna. Le attribuzioni degli uffici amministrativi senza competenze a rilievo esterno possono essere
individuate anche sulla base di fonti normative di rango secondario.
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La competenza amministrativa, in senso negativo, vale ad individuare il vizio di incompetenza degli
atti amministrativi.
L'incompetenza assoluta, che determina il vizio della nullità del provvedimento ex art. 21 septies della
L. n. 241 del 1990 si verifica allorchè l'organo provveda in materia sottratta alla competenza
amministrativa straripando nell'ambito della sfera riservata ad altri poteri dello Stato.
L'incompetenza assoluta si verifica, altresì, allorchè l'organo emetta un provvedimento riservato ad un
organo appartenente a diverso plesso amministrativo (parte della dottrina ritiene, tuttavia, che sussista
incompetenza relativa e non assoluta allorchè l'organo, pur adottando un provvedimento riservato ad
altro organo di un'amministrazione diversa, sia analogamente competente nella materia oggetto
dell'attività provvedimentale posta in essere; l'attenzione si sposta, dunque, dal provvedimento al
settore).
L'incompetenza relativa, integrante il vizio d'illegittimità dell'atto amministrativo, si verifica, nella
maggior parte dei casi, allorchè tra i diversi organi sussista una diversa competenza per grado, pur non
essendo escluso che l'incompetenza relativa possa sussistere anche con riferimento alla materia ed al
territorio (soprattutto ove si acceda all'interpretazione sopra delineata secondo cui, ove due organi
siano titolari di competenza nella stessa materia, il vizio d'incompetenza sia sempre relativo).
E' possibile, in talune determinate ipotesi previste dalla legge, il trasferimento dell'esercizio delle
funzioni oggetto della competenza amministrativa (delega di poteri, avocazione o sostituzione). Nelle
segnalate ipotesi, la titolarità della competenza amministrativa rimane inalterata mentre si trasferisce
l'esercizio dei relativi poteri.
Sia nell'ipotesi dell'avocazione che in quella della sostituzione, l'organo superiore esercita i poteri
costituenti l'oggetto della competenza amministrativa dell'organo inferiore, ponendo in essere i
necessari provvedimenti amministrativi. Tuttavia la sostituzione, diversamente dall'avocazione,
presuppone che vi sia stata ingiustificata inerzia da parte dell'organo inferiore e che lo stesso sia stato
preventivamente ed infruttuosamente messo in mora in maniera formale. L'avocazione presuppone,
invece, oltre al rapporto gerarchico, che la competenza amministrativa non sia attribuita in via
esclusiva per materia a favore dell'organo inferiore.
L'esercizio del potere di avocazione comporta che l'organo inferiore non possa più esercitare la
propria competenza con riferimento all'affare avocato.
Ipotesi di sostituzione nell'esercizio delle funzioni costituenti l'oggetto della competenza
amministrativa si ha, nell'ambito del pubblico impiego, in favore dei dirigenti generali in caso di
inerzia dei dirigenti sottordinati.
A seguito della privatizzazione(o contrattualizzazione) del pubblico impiego, il Ministro non ha più il
potere di sostituzione ed avocazione con riferimento agli atti dei dirigenti, potendo esclusivamente
diffidare il dirigente a compiere l'atto del suo ufficio entro un termine perentorio scaduto il quale il
Ministro ha la possibilità di nomina di un commissario ad acta per il compimento di tale atto.
COMPETENZA, DELEGA E SUPPLENZA
Se la persona giuridica ha un solo organo, questo esercita tutti i poteri e le facoltà spettanti alla
persona giuridica. Se, invece, come normalmente accade, gli organi sono più di uno, i poteri e facoltà
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sono ripartiti tra gli stessi, in relazione alla divisione del lavoro operata nella struttura organizzativa.
In questo caso la sfera di poteri e facoltà attribuita a ciascun organo costituisce la sua competenza; gli
atti compiuti dall’organo al di fuori di tale sfera sono invalidi e precisamente affetti dal vizio di
incompetenza.
L'ordine delle competenze può essere derogato con la DELEGA, l'atto attraverso la quale un organo
(delegante) trasferisce ad un altro organo (delegato) l'esercizio di poteri e facoltà rientranti nella sua
sfera di competenza. Poiché deroga l'ordine delle competenze, il potere di delega deve essere
conferito da una norma avente forza non inferiore a quella che ha attribuito le competenze derogate.
Così, nell'ordinamento amministrativo italiano, dove l'attribuzione delle competenze è materia
soggetta a riserva di legge relativa, ai sensi dell'art. 97 della Costituzione, il potere di delega deve
parimenti essere previsto da una legge o altra fonte del diritto avente forza di legge.
La delega si distingue dalla rappresentanza, di cui si è detto sopra, perché quest'ultima da luogo ad un
rapporto giuridico intercorrente tra distinti soggetti giuridici (il rappresentante e il rappresentato),
laddove la delega intercorre tra due organi (il delegante e il delegato) dello stesso soggetto.
La delega si distingue inoltre dalla SUPPLENZA, che si ha quando un organo (supplente) esercita le
competenze spettanti ad altro organo, a seguito dell'impossibilità di quest'ultimo di funzionare, per
assenza o impedimento del suo titolare. Anche la supplenza deve essere prevista da una norma avente
forza non inferiore a quella che ha conferito la competenza. Di solito le norme che prevedono la
supplenza prestabiliscono in via generale l'organo (detto vicario) destinato a funzionare quale
supplente di un altro.
IL PUBBLICO IMPIEGO
La riforma del rapporto di lavoro presso la pubblica amministrazione il pubblico impiego:
indici rivelatori
Il rapporto di pubblico impiego può essere oggi definito come “il rapporto giuridico in forza del quale
un soggetto pone volontariamente la propria prestazione lavorativa in modo continuativo ed esclusivo
al servizio di un ente pubblico per il conseguimento dei fini istituzionali di quest’ultimo, ricevendo
come corrispettivo una retribuzione predeterminata”.
Partendo da questa definizione è possibile ricavare quelli che possono essere considerati indici
rivelatori che caratterizzano il profilo del pubblico impiego. Per primo deve essere presa in
considerazione la necessaria natura pubblica dell’ente datore di lavoro.
E’ indispensabile poi la presenza di alcuni caratteri; quello della continuità, il dipendente pubblico
infatti non viene assunto per l’esecuzione di una singola opera ma per una prestazione di carattere
continuativo, e quello della esclusività per il quale la prestazione lavorativa resa a favore dell’ente
deve necessariamente essere prevalente rispetto a qualsiasi altra prestazione dell’impiegato. Non è
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possibile inoltre costituire un rapporto per finalità che non rientrino fra quelle istituzionali dell’ente,
proprio per la necessaria correlazione che il rapporto stesso deve avere con questi.
LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO
La così detta privatizzazione del pubblico impiego è stata introdotta dal d.lgs 3 febbraio 1993 n. 29,
emanato in attuazione della delega conferita al governo dall’art. 2 della l. 23 ottobre 1992 n. 421.
Tale decreto è stato però più volte modificato, ma essendo poi scaduta la delega, con la l. 15 marzo
1997 n. 59 è stata conferita una nuova delega, in base alla quale è stato poi emanato il d.lgs 31 marzo
1998 n.80, con il quale sono state apportate nuove e significative modifiche.
Sempre sulla base della delega del 1997, sono state poi raccolte e coordinate tutte le disposizioni
vigenti in materia di pubblico impiego nel d.lgs 30 marzo 2001 n. 165, con il titolo di “Norme
generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni” (t.u. pubblico
impiego).
La privatizzazione del pubblico impiego, realizzata col Dlgs 23 febbraio 1993, n. 29, si fondava
essenzialmente sulle norme ora contenute nei commi 1, 2 e 3 dell’art. 2, Dlgs 30 marzo 2001, n. 165,
vale a dire su: a) definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici da parte delle
amministrazioni pubbliche mediante atti organizzativi; b) disciplina del rapporto di lavoro dei
dipendenti di queste amministrazioni da parte delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell’impresa; c) regolamentazione dei rapporti individuali di lavoro sulla base dei contratti collettivi. I
contratti individuali, dunque, dovevano conformarsi al principio dell’inderogabilità della
contrattazione collettiva.
Pubblico impiego. Riforma Brunetta
Si prefigge di aumentare il rendimento dei dipendenti pubblici e afferma il primato della legge sui
contratti collettivi.
Legge 4 marzo 2009, n. 15 (G.U. 5 marzo 2009, n. 53), con la quale al Governo è stata conferita la
delega legislativa finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e all’efficienza e
trasparenza delle pubbliche amministrazioni.
La riforma Brunetta sarà una globale riforma della pubblica amministrazione. 74 articoli per
raggiungere l'ambizioso obiettivo di premiare il merito e dare più servizi e trasparenza ai cittadiniutenti.
Si parte prima di tutto dal piano economico: al 25% dei dipendenti giudicati più efficienti sarà
dato un aumento di stipendio ricavato dalle risorse accessorie.
Attribuzione selettiva degli incentivi economici e di passaggio di grado ma non solo: viene introdotto
anche il concetto di customer satisfaction, soddisfazione del cliente, cioè in questo caso del cittadino.
Sulla riforma del pubblico impiego vigilerà una Commissione per la valutazione, la trasparenza e
l'integrita' e organismi indipendenti di valutazione così da dare un risvolto di oggettività, si promette,
sia alla valutazione del merito che a quella della soddisfazione del servizio
Obiettivi della riforma sono, infatti, un aumento dei beni e servizi pubblici, un progressivo
miglioramento della qualità dei servizi; una maggiore prossimità delle amministrazioni ai cittadini e
tempestività nell'erogazione delle prestazioni; insieme ad una riduzione dei costi. Quanto alla riforma
del modello contrattuale (a giorni l'avvio del confronto tra le parti sociali nel settore privato), si punta
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ad una riduzione dei comparti; una revisione della durata degli accordi allineando la regolamentazione
giuridica (la cui vigenza oggi è quadriennale) con quella economica (oggi biennale). La contrattazione
di secondo livello dovrà collegarsi alla situazione economica e finanziaria dell'ente, alla Corte dei
Conti spetterà il controllo della spesa.
L’ATTIVITA’ DELLA P.A.
I Principi dell'attività amministrativa sono quei principi a cui si deve conformare l'attività della
pubblica amministrazione.
I principi a cui si deve conformare l'attività amministrativa, sono innanzitutto quelli stabiliti dalla
Costituzione italiana, e poi quelli stabili dalle leggi ordinarie dello stato.
Articolo 97 della Costituzione
La Costituzione stabilisce diversi principi a cui l'attività amministrativa della pubblica
amministrazione si deve conformare, ma quelli che la dottrina ritiene come i più caratterizzanti sono i
principi costituzionali definiti dal primo comma dell'art 97, che recita:
« I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. »
Il comma fissa tre principi, che rappresentano la chiave di volta, del sistema dei principi per l'attività
amministrativa pubblica, che sono:
Principio di legalità;
Principio del buon andamento;
Principio dell'imparzialità.
Articolo 118 della Costituzione
L'articolo 118, per come è stato modificato dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3,
intitolata «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» e pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001 ha introdotto nel nostro ordinamento ulteriori e pregnanti
principi; recita il primo comma dell'articolo:
« Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario,
siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. »
Dopo aver introdotto i principi di sussidiarietà, adeguatezza e di differenziazione, il quarto comma
dello stesso articolo introduce l'ulteriore principio di sussidiarietà orizzontale quando stabilisce che:
« Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del
principio di sussidiarietà. »
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Con quest'ultimo principio il legislatore stabilisce che è comunque preferibile (dove possibile)
soddisfare i bisogni pubblici tramite l'attività dei privati piuttosto che con quella della pubblica
amministrazione.
Ulteriori principi costituzionali
Ulteriori principi presenti nella costituzione che interessano l'attività amministrativa della pubblica
amministrazione sono:
principio del decentramento amministrativo, richiamato dall'art. 5, per il quale la
Repubblica deve operare il più ampio decentramento possibile.
principio del riconoscimento delle autonomie locali, sempre richiamato dall'art. 5, per il
quale la Repubblica anche se indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali;
principio della responsabilità della pubblica amministrazione, richiamato dall'art. 28, per il
quale lo Stato e gli enti pubblici sono responsabili per i fatti compiuti dai propri dipendenti;
principio della tutela giurisdizionale del privato contro atti della pubblica
amministrazione, richiamato dall'art. 113, per il quale contro gli atti della pubblica
amministrazione è ammessa sempre la tutela dei propri diritti e dei propri interessi legittimi.
IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO
Il provvedimento amministrativo è un particolare tipo di atto amministrativo con il quale un'autorità
amministrativa manifesta la propria volontà, nell'esercizio dei suoi poteri.
Il provvedimento amministrativo è l'atto tipico di esercizio dell'attività di amministrazione attiva: è la
manifestazione del potere amministrativo cui è affidata la cura concreta dell'interesse pubblico
primario assegnato all'amministrazione agente.
Il provvedimento amministrativo è la più importante e rilevante manifestazione del potere
amministrativo. Tramite un provvedimento amministrativo si crea, modifica o estingue una
determinata situazione giuridica soggettiva al fine di realizzare un particolare interesse pubblico
affidato alla cura della pubblica amministrazione che ha posto in essere il provvedimento.
Il provvedimento amministrativo è caratterizzato da:
1. UNILATERALITÀ = il provvedimento amministrativo è frutto dell'autonoma ed esclusiva
determinazione dell'amministrazione agente.
2. IMPERATIVITÀ = autoritarietà = la particolare forza giuridica del provvedimento amministrativo
perfetto ed efficace, che consiste nella realizzazione automatica ed immediata degli effetti giuridici,
senza necessità di collaborazione da parte del destinatario. Ciò che, sotto altro profilo (cioè, quello
della produzione degli effetti), è definito esecutività.
3. INOPPUGNABILITÀ = il provvedimento amministrativo imperativo, scaduti i termini per la sua
contestazione da parte dei soggetti legittimati, diviene stabile. Ne deriva che ai destinatari
eventualmente lesi dal provvedimento è preclusa ogni forma di contestazione dell'efficacia della
statuizione provvedimentale, sia essa valida od invalida. Ciò che non significa che il provvedimento è
anche intangibile. Ed infatti, quantunque inoppugnabile, tale atto resta soggetto ai poteri di
annullamento e revoca dell'amministrazione pubblica.
4. TIPICITÀ. per essere attuato deve essere espressamente previsto dall'ordinamento.
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5. NOMINATIVITA’ per ogni interesse pubblico alla cui cura l'amministrazione è preposta deve
essere previsto il corrispondente provvedimento amministrativo.
6. ESECUTORIETÀ = caratteristica tipica dei provvedimenti che non sono direttamente satisfattivi
dell'interesse pubblico primario. La realizzazione dell'effetto giuridico, infatti, deve essere
accompagnata da una trasformazione della realtà materiale. ES: l'ordine di demolizione di un
immobile costruito abusivamente, produce l'effetto giuridico di legittimare l'eliminazione
dell'immobile, ma necessita di un'attività materiale successiva che adegui la realtà alla statuizione
amministrativa. Ne deriva che l'effetto giuridico non è immediatamente satisfattivo dell'interesse
pubblico primario. In questo caso, allora, assume rilevanza l'esecuzione del provvedimento
amministrativo.
LA PATOLOGIA
Fino all'entrata in vigore della riforma della legge n. 241/90 (legge n. 15/2005) è mancata una
codificazione delle varie tipologie di invalidità del provvedimento.
Invalidità
La invalidità di un atto è, in via generale, la difformità di tale atto dal diritto e determina la sanzione
della inefficacia definitiva dello stesso; tale sanzione può essere automatica, come nel caso della
nullità, che opera di diritto o può necessitare di una apposita applicazione giudiziale, come nel caso
dell'annullabilità, che non si determina automaticamente ma deriva da una decisione del giudice su
sollecitazione del ricorrente.
La difformità dell'atto rispetto a norme espresse dall'ordinamento giuridico determina l'illegittimità
dell'atto; la difformità dell'atto rispetto ai principi espressi dall'art. 97 della costituzione determina
invece l'inopportunità dell'atto.
L'atto nullo è, in quanto invalido, inefficace di diritto, e viene considerato tamquam non esset, mentre
l'atto annullabile è comunque idoneo a produrre i suoi effetti che permangono nell'ordinamento
giuridico fino a quando e solo se, su istanza di parte, non venga dichiarata, in via giudiziale,
l'illegittimità dell'atto stesso.
Fino all'entrata in vigore della riforma della legge n. 241/90 (legge n. 15/2005) era stata la
giurisprudenza a delineare i contenuti di altre tipologie di vizi. Con la riforma della legge n. 241/90
avvenuta ad opera della legge n. 15/2005 è stata introdotta la codificazione dell'istituto della nullità
del provvedimento amministrativo (art. 21-septies) e l'introduzione dei c.d. vizi non invalidanti del
provvedimento.
Nel diritto amministrativo la nullità costituisce una forma speciale di invalidità, che si ha nei soli casi,
oggi meglio definiti dal legislatore, in cui sia specificamente sancita dalla legge, mentre l'annullabilità
del provvedimento costituisce la regola generale di invalidità del provvedimento.
L'art. 21-septies della legge 241/1990 prevede che il provvedimento amministrativo è nullo quando:
a) manchi degli elementi essenziali. Si tratta di una nullità strutturale: sono riconducibili alla
categoria della nullità strutturale le ipotesi di indeterminatezza, impossibilità ed illiceità del contenuto
del provvedimento, cioè del regolamento di interessi ivi previsto; difetto o illiceità della causa
dell'atto, interpretata qui come funzionalità dell'atto rispetto all'interesse pubblico. Vi rientrano pure le
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patologie relative al soggetto, quali l'inesistenza o il vizio relativo all'investitura o alla costituzione del
soggetto che ha adottato il provvedimento amministrativo; la mancanza della volontà della Pubblica
Amministrazione (il caso classico è quello della violenza fisica esercitata sul funzionario) o il vizio
relativo alla sua formazione; il difetto della forma essenziale del provvedimento, che ricorre, oltre che
nei casi espressamente previsti dalla legge, nelle ipotesi del difetto di sottoscrizione del
provvedimento e della mancata verbalizzazione delle deliberazioni degli organi collegiali;
l'inesistenza dell'oggetto, inteso sia come res sia come persone su cui si concentrano le trasformazioni
giuridiche causate dall'atto (si pensi ad un provvedimento di esproprio nei confronti di un soggetto
deceduto o mai esistito).
b) sia viziato da difetto assoluto di attribuzione.
Mentre nel caso dell'usurpazione manca proprio un soggetto qualificabile come P.A. e l'atto è quindi
inesistente. L'atto nullo è invece adottato da un soggetto, qualificabile formalmente come
amministrazione, che ha invaso settori, attribuiti ad altri poteri dello Stato e del tutto estranei alle
proprie attribuzioni (incompetenza assoluta).
Sussiste il vizio ordinario di illegittimità-annullabilità quando l'atto, proveniente da ente diverso, sia
stato emanato nell'esercizio di una attività riferita ad un settore amministrativo ordinato unitariamente
in seno al quale i due organi svolgono compiti ripartiti secondo il sistema proprio della divisione delle
competenze.
c) sia stato adottato in violazione o elusione del giudicato. Il nuovo art. 21-septies, oltre a prevedere
la nullità degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato, sancisce nel secondo comma che le
questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione o elusione del giudicato
sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
d) in tutti gli altri casi espressamente previsti dalla legge (c.d. nullità testuali).
La cause di nullità del provvedimento amministrativo devono quindi oggi intendersi quale numero
chiuso, anche se come si vedrà oltre le nuove ipotesi di nullità vanno ricondotte a quei casi in cui la
giurisprudenza era già pervenuta alla qualificazione dell'atto in termini di nullità.
L'annullabilità del provvedimento amministrativo.
La tipica sanzione prevista per l'invalidità del provvedimento amministrativo è l'annullabilità, di
applicazione giudiziale.
L'atto amministrativo annullabile è:
• esistente;
• efficace;
• sanabile.
Nel diritto amministrativo l'esigenza prioritaria è quella di assicurare la stabilità del
provvedimento amministrativo. Esigenze di rilievo pubblicistico impongono invece che, decorso il
termine di decadenza, il provvedimento amministrativo, giusto o sbagliato che sia, pervenga ad una
condizione di stabilità ed intangibilità giurisdizionale, salva naturalmente la possibilità per la Pubblica
Amministrazione di esercitare l'autotutela.
Mentre l'atto nullo è inefficace di diritto, il provvedimento annullabile è provvisoriamente efficace,
salvo a perdere la sua efficacia al momento dell'annullamento.
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Nel diritto amministrativo l'annullabilità costituisce, quindi, una figura generale, collegata ai tre
tradizionali vizi di illegittimità dell'atto amministrativo:
1 violazione di legge, La violazione di legge è data dalla difformità dell'atto amministrativo
rispetto alle norme di legge. Sono state elaborate delle figure di violazione di legge in
analogia con quelle relative all'eccesso di potere ed esse sono: vizio di forma, difetto o
insufficienza della motivazione, invalida costituzione del collegio, contenuto illegittimo,
difetto di presupposti legali, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, violazione di
economicità o efficacia, pubblicità o trasparenza, violazione del giusto procedimento
2 eccesso di potere
La dottrina ha elaborato le seguenti figure sintomatiche dell'eccesso di potere:
• sviamento di potere;
• travisamento ed erronea valutazione dei fatti;
• illogicità e contradditorietà della motivazione;
• contraddittorietà tra più atti successivi;
• inosservanza di circolari;
• disparità di trattamento;
• ingiustizia manifesta;
• violazione e vizi del procedimento
• vizi della volontà
• mancanza di idonei parametri di riferimento
3 incompetenza L'incompetenza di legge può riguardare il soggetto che ha posto in essere l'atto
amministrativo o la materia su cui questo dispiega i suoi effetti. L'incompetenza può essere
assoluta, nel qual caso l'atto è nullo, o relativa, nel qual caso l'atto è annullabile (o nel caso
sanabile). Normalmente l'incompetenza relativa si ha quando il soggetto che ha posto in essere
l'atto non ha il grado, inteso come livello gerarchico, per porre in essere lo stesso
PATOLOGIA
RIMEDI
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I rimedi contro l'atto amministrativo invalido possono essere richiesti dal privato interessato dall'atto o
dalla stessa pubblica amministrazione.
Il terzo leso nel suoi diritto o nel suo interesse legittimo può attuare:
• un ricorso al giudice amministrativo;
• un ricorso alla stessa pubblica amministrazione.
Da parte sua la pubblica amministrazione, autonomamente o su istanza del terzo interessato, può
decidere di produrre un successivo atto amministrativo che agisca sull'atto viziato per:
• annullare l'atto;
• revoca l'atto;
• abrogare l'atto;
• pronunciare la decadenza dell'atto;
• ritirare l'atto.
REVOCA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
Il POTERE DI REVOCA è un provvedimento amministrativo di secondo grado (cioè che interviene
su precedenti provvedimenti che sono stati assunti), congruamente motivato, con cui la P.A. ritira, con
EFFICACIA NON RETROATTIVA (ex nunc), un atto inficiato da VIZI DI MERITO (inopportuno,
non conveniente, inadeguato), in base ad una nuova valutazione degli interessi pubblici.
L'istituto della REVOCA trova il suo fondamento nell'esigenza che l'azione amministrativa si adegui
all'interesse pubblico, nel caso in cui questo muti.
Ne sono quindi presupposti:
la mancanza attuale di rispondenza dell'atto alle esigenze pubbliche (dedotta discrezionalmente
dalla P.A.);
L'ESISTENZA DI UN INTERESSE PUBBLICO, concreto e attuale, all'eliminazione dell'atto
inopportuno.
L'art. 21 quinquies L. 241/1990 prevede che il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole
può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato o da altro organo previsto dalla legge nel
caso di sopravvenuti motivi di pubblico interesse, di mutamento della situazione di fatto ovvero a
seguito di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.
La REVOCA determina l'inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti e l'obbligo
di provvedere all'indennizzo degli eventuali pregiudizi verificatisi in danno dei soggetti direttamente
interessati.
In questo caso, le controversie in materia di determinazione e corresponsione dell’indennizzo sono
attribuite alla giurisdizione esclusiva del G.A..
CONVALESCENZA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
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È la situazione in cui si trovano gli atti amministrativi illegittimi e quindi annullabili, in seguito
all'intervento di atti di secondo grado (che intervengano cioè su provvedimenti precedentemente
assunti) e sono diretti a conservare gli effetti che sono stati fino a quel momento prodotti, attraverso
l'eliminazione dei vizi.
I provvedimenti che eliminano i vizi di legittimità degli atti amministrativi trovano il loro fondamento
nel potere di autotutela amministrativa della P.A., e sono: LA CONVALIDA, LA RATIFICA, LA
SANATORIA.
La CONVALIDA è un provvedimento nuovo, autonomo, costitutivo, con cui vengono eliminati i vizi
di legittimità di un atto invalido che è stato precedentemente emanato dalla stessa autorità.
Il provvedimento di convalida deve contenere:
— l'indicazione dell'atto che si intende convalidare;
— l'individuazione del vizio da cui è affetto;
— la volontà di rimuovere il vizio invalidante (cd. animus convalidandi).
Opera ex nunc, ma poiché si collega ad un atto precedentemente emanato conservandone gli effetti
anche nel tempo intermedio, di fatto opera ex tunc, cioè retroattivamente.
La RATIFICA è un provvedimento nuovo, autonomo, costitutivo, con cui viene eliminato il vizio di
incompetenza relativa da parte dell'autorità astrattamente competente, la quale si appropria di un atto
che è stato emesso da un’autorità incompetente dello stesso ramo.
Si differenzia dalla convalida solo per:
— l'autorità che pone in essere l'atto (che non è la stessa autorità emanante);
— per il vizio sanabile (che è solo di incompetenza relativa).
Infine abbiamo la SANATORIA, che si ha quando un atto o un presupposto di legittimità del
procedimento, mancante al momento dell'emanazione dell'atto amministrativo, viene emesso
successivamente in modo da perfezionare ex post il procedimento di formazione dell'atto illegittimo.
Opera generalmente ex tunc; ma nei casi in cui incida sfavorevolmente nel campo dei diritti
soggettivi, opera ex nunc.
Tornando sul discorso dei requisiti per la corretta qualificazione di un ente pubblico, parlavamo
quindi di Autotutela e Autarchia.
L'Autonomia, invece, è la capacità degli enti di emanare provvedimenti che hanno valore sul piano
dell'ordinamento generale, alla stessa stregua di quelli dello Stato, impugnabili davanti al giudice
amministrativo.
In sintesi:" È il potere di effettuare da se' le proprie scelte"
Esistono diversi gradi e tipi di autonomia che sono attribuiti dalle leggi agli enti pubblici:
autonomia LEGISLATIVA (e cioè la possibilità di dettare norme generali e astratte valevoli
per tutti i soggetti dell'ordinamento)
22

autonomia REGOLAMENTARE;
autonomia STATUTARIA;
autonomia FINANZIARIA;
autonomia CONTABILE;
autonomia di INDIRIZZO AMMINISTRATIVO;
autonomia TRIBUTARIA
Altra caratteristica degli Enti pubblici è l’Autogoverno
L'autogoverno è definito come la facoltà di alcuni degli enti pubblici di amministrarsi per mezzo di
organi, nei quali i membri sono eletti da coloro che ne fanno parte.
TIPI DI PROVVEDIMENTO
PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Manifestazione di volontà avente rilevanza esterna,
proveniente da una Pubblica Amministrazione nell’esercizio di un’attività amministrativa, indirizzata
a soggetti determinati o determinabili ed in grado di apportare una modificazione unilaterale nella
sfera giuridica degli stessi.
AUTORIZZAZIONI. L’autorizzazione è quel provvedimento amministrativo attraverso il quale la
P.A., nell’esercizio di un’attività discrezionale, provvede alla rimozione di un limite legale posto
all’esercizio di un’attività inerente ad un diritto soggettivo o ad una potestà pubblica che devono
necessariamente preesistere in capo al destinatario. Si tratta di provvedimento discrezionale che incide
su diritti, condizionandone l’esercizio, a carattere ampliativi della sfera soggettiva dei privati, ma non
costitutivo, in quanto esso non crea diritti o poteri nuovi in capo al destinatario, ma legittima solo
l’esercizio di diritti o potestà già preesistenti nella sfera del soggetto. Le autorizzazioni hanno
carattere personale e non possono essere oggetto di trasmissione senza il consenso della P.A.; è
ammessa tuttavia la rappresentanza, come nel caso di chi lascia condurre la propria fabbrica). Figure
particolari di autorizzazioni sono quelle previste dalla l 241/90 artt. 19 e 20. Si possono ricondurre
alla categoria delle autorizzazioni: abilitazione in cui è presente una discrezionalità tecnica della P.A.
es. abilitazione all’esercizio professionale; approvazione interviene sull’operatività dell’atto, consiste
in un atto di controllo che verifica la rispondenza dell’atto alle disposizioni di legge; nulla-osta è
l’atto con cui un’autorità amministrativa dichiara di non aver osservazioni da fare in ordine
all’adozione di un provvedimento da parte di un’altra autorità; licenza mira alla rimozione di un
limite legale che si frappone all’esercizio di un’attività inerente a un diritto soggettivo o ad una
potestà pubblica; registrazione è un’autorizzazione vincolata, rimuove un limite legale sulla base di
un semplice accertamento della sussistenza delle condizioni di legge; dispensa con cui la P.A.
consente ad un soggetto di esercitare una data attività o compiere un determinato atto in deroga ad un
divieto di legge, ovvero esonera il soggetto dall’adempimento di un obbligo di legge.
DIA La legge 241/90, fin dalla sua formulazione originaria, nell’ambito delle norme finalizzate alla
semplificazione dell’azione amministrativa, prevedeva con l’articolo 19, la disciplina dell’istituto
della denuncia di inizio attività, successivamente modificato dall’articolo 2 della legge 537 del 1993,
e dall’articolo 21 della legge 15 del 2005 ed infine dall’articolo 3 del decreto legge n°35 del 2005.
Tradizionalmente il provvedimento amministrativo autorizzatorio e concessorio è il risultato di una
attività istruttoria compiuta dagli uffici che si sostanzia prevalentemente nell’attività di acquisizione
di pareri, nulla osta e di ogni atto idoneo alla corretta cura dell’interesse pubblico a fondamento
dell’azione amministrativa.
L’ originaria formulazione dell’articolo 19 della legge 241/90 determina un ingresso della denuncia di
inizio attività piuttosto debole, favorendo conseguentemente un’attività di interpretazione dei giudici
23

amministrativi che collocando la D.I.A più come azione di liberalizzazione piuttosto che di
semplificazione dell’attività amministrativa.
La recente sentenza della VI sezione del Consiglio di Stato n° 717 del Febbraio del 2009 riaccende il
dibattito sulla natura giuridica della DIA attribuendole natura di atto privato e non costituisce
esplicazione di una potestà pubblicistica.
Da tale definizione ne discende che il terzo potrà agire in giudizio, nei termini di sessanta giorni dal
completamento dell’opera o da quando,in presenza di altri elementi oggettivi, si possa considerare
pregiudizievole per il terzo.
Per effetto della previsione della DIA la legittimazione del privato non è più fondata sull’atto di
consenso della P.A, secondo lo schema “norma – potere – effetto”, ma è una legittimazione ex lege,
secondo lo schema “norma – effetto”, in forza del quale il soggetto è abilitato allo svolgimento
dell’attività direttamente dalla legge, la quale disciplina l’esercizio del diritto eliminando
l’intermediazione del potere autorizzatorio della P.A.
La Sesta Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza 15 aprile 2010, n. 2139, conferma
l’orientamento già espresso con la sua precedente decisione n. 717/09, ribadendo che la D.I.A. non ha
natura provvedimentale, trattandosi di un atto di un soggetto privato, come tale non immediatamente
impugnabile innanzi al Giudice Amministrativo.
CONCESSIONI. La concessione è il provvedimento amministrativo con cui la P.A. conferisce –
attribuisce o trasferisce – ex novo posizioni giuridiche attive al destinatario, ampliandone la sfera
giuridica. Si distinguono tra concessioni su beni e concessioni su servizi (cd. traslative). La P.A. deve
valutare l’utilità e il vantaggio del conferimento di diritti o poteri al privato. Concessioni traslative
reali (di poteri o facoltà su beni pubblici) trasferiscono al privato speciali diritti su un determinato
bene sottratto alla disponibilità privata es. concessioni di acqua o concessione mineraria. Vi rientrano
le concessioni contratto, in cui distinguiamo due momenti: il primo in cui la P.A. adotta un atto
amministrativo quale titolo del rapporto di concessione; il secondo è la convenzione privatistica
(capitolato-contratto) che provvede alla disciplina del rapporto. Concessioni costitutive sono quelle
relative alla organizzazione della plurisoggettività: possono essere costitutive di diritti soggettivi es. il
decreto di cambiamento di nomi e cognomi; costitutive di diritti all’esercizio di professioni in cui sia
limitato il numero degli esercenti es. apertura di farmacie. Si possono ricondurre alla categoria delle
concessioni: delega di poteri in base alla quale la amministrazione conferisce ad un soggetto diverso
da essa la facoltà di esercitare un diritto suo proprio, l’autorità delegante non si spoglia della titolarità
del diritto ma soltanto dell’esercizio es. delega al Sottosegretario dei poteri del Ministro; ammissione
attraverso cui la P.A. conferisce ad un soggetto un particolare status giuridico fonte di un complesso
di posizioni giuridiche favorevoli o sfavorevoli es. conferimento della cittadinanza. La Concessione
edilizia inerisce al riconoscimento dello ius aedificandi: il proprietario, al fine di costruire sopra il
proprio terreno, deve richiedere tale provvedimento al Comune il quale controlla la rispondenza della
costruzione a quanto previsto e disciplinato dal piano regolatore generale. Nonostante il nome
utilizzato, il provvedimento è pur sempre da considerare una licenza (secondo costante giurisprudenza
costante del Consiglio di Stato e della stessa Corte Costituzionale) in quanto il diritto di edificare non
può ritenersi proprio dell’amministrazione ma piuttosto come aspetto del “complesso” diritto di
proprietà.
ORDINI. Gli ordini sono provvedimenti restrittivi della sfera giuridica del destinatario con cui la P.A.
fa sorgere nuovi obblighi giuridici in capo ai destinatari, imponendo loro un determinato
comportamento sulla base della propria potestà di supremazia. Si rende in tal modo concreto un
obbligo sancito in astratto dalla legge. Es. sono gli ordini di polizia (nei confronti di tutti) e gli ordini
gerarchici (rapporto di pubblico impiego, tra P.A. e dipendenti).
24

ATTO ABLATIVO. L'atto ablativo è un Atto amministrativo, quindi posto in essere da una Pubblica
Amministrazione, che si distingue dagli altri atti amministrativi perché produce effetti sfavorevoli
(privazione od estinzione di un diritto) nella sfera giuridica dei suoi destinatari. È quindi un
provvedimento amministrativo in quanto va ad incidere nella sfera giuridica dei destinatari
amministrati.
La giustificazione dell'atto ablativo, che sacrifica una posizione altrimenti protetta dall'ordinamento, è
da ritrovare all'interno del generale principio che muove l'amministrazione, ossia è un tipo di attività
esercitata anche tramite dei poteri privativi volti principalmente a soddisfare un interesse collettivo e
pertanto di carattere pubblico.
Sono atti ablativi:
• l'espropriazione per pubblica utilità;
• la requisizione;
• l'occupazione di urgenza;
• la confisca amministrativa;
• il sequestro cautelare amministrativo;
• l'avocazione di cave e torbiere alle Regioni.
IL DIRITTO DI ACCESSO
La legge 11.2.2005 n. 15, innovando profondamente la legge generale sul procedimento
amministrativo (n. 241/1990, modificata dalla legge 69/2009 ), ha dettato una disciplina più organica
e completa in materia di accesso ai documenti, disciplinato dal capo V agli artt. 22 e seg.
Sul Supplemento ordinario alla G U. n. 148 del 7 luglio scorso è stato pubblicato il d. l.vo n. 104 del
2 luglio 2010, che, in attuazione della delega conferita al Governo dall'art. 44 1. n. 69 del 2009, ha
approvato il Codice del processo amministrativo, offrendo agli operatori e agli utenti della giustizia
amministrativa un quadro normativo omogeneo.
Il Codice è articolato in cinque libri, recanti, rispettivamente:
• le disposizioni di carattere generale:
• la disciplina del processo di primo grado;
• la disciplina delle impugnazioni;
• la disciplina dell’ottemperanza e dei riti speciali;
• le disposizioni finali.
L’art. 116 del Codice del processo amministrativo disciplina il rito dell’accesso ai documenti,
prevedendo che contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti
amministrativi il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione
impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all'amministrazione e agli eventuali
controinteressati.
Sussiste, a pena di inammissibilità, l'obbligo di notifica del ricorso volto ad impugnare il diniego di
accesso agli atti ad almeno uno dei controinteressati, individuabili in coloro che dalla conoscenza dei
documenti richiesti possano subire un pregiudizio alla propria sfera di riservatezza o in coloro cui si
riferiscono i documenti oggetto dell'istanza di accesso.
La posizione processuale del controinteressato nel giudizio speciale di cui all'art. 25, l. n. 241 del
1990 dinanzi al giudice amministrativo, trova da ultimo riconoscimento normativo nella nuova
formulazione dell'art. 22 della citata legge, come introdotta dalla l. n. 15 del 2005, il quale, alla lett.
25

c), del comma 1, menziona come controinteressati tutti i soggetti, individuati o facilmente
individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero
compromesso il loro diritto alla riservatezza.
In caso di accoglimento del ricorso, il giudice:
- ordina l'esibizione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni;
- detta, ove occorra, le relative modalità e quindi potrà nominare per gli adempimenti sostitutivi, in
caso di protrarsi dell’inerzia, un commissario ad acta, al quale trovano applicazione le norme in tema
di ottemperanza di cui sopra.
L’accesso è un fondamentale precipitato applicativo del principio di trasparenza che deriva da “trans
parere”, ossia far apparire . In tale prospettiva si è parlato dell’amministrazione come casa di vetro, il
cui operato deve essere conoscibile agli occhi dei cittadini.
L’art. 22 come novellato dalla legge n. 15/2005 alla lett. a) del comma 1 si preoccupa, a differenza
della normativa precedente, di definire il diritto di accesso, inteso come il diritto degli interessati di
prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi.
Il fondamento giuridico del diritto di accesso (conoscitivo) va individuato nel principio di trasparenza
dell’attività amministrativa finalizzato a favorire la partecipazione dei privati e ad assicurare
l’imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa. Poiché il diritto di accesso attiene ai “livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale”, il relativo fondamento può essere rinvenuto anche nell’art. 117 co. 2 lett. m)
della Costituzione.
I TITOLARI DEL DIRITTO DI ACCESSO
Il nuovo art. 22 come novellato dalla legge n. 15/2005, dopo aver puntualizzato che il diritto di
accesso è il diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi,
alla lettera b), individuando l’area dei soggetti interessati, ossia dei possibili titolari del diritto di
accesso, afferma che l’interesse deve essere diretto, concreto, attuale, corrispondente ad una
situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.
In particolare, l’interesse deve essere:
• attuale, non con riferimento all’interesse ad agire in giudizio per la tutela della posizione
sostanziale vantata, bensì alla richiesta di accesso ai documenti;
• diretto, ossia personale, cioè deve appartenere alla sfera dell’interessato (e non ad altri
soggetti, come ad es. alle associazioni sindacali che spesso pretendono di agire facendo valere
diritti dei singoli);
• concreto, con riferimento alla necessità di un collegamento tra il soggetto ed un bene della
vita coinvolto dall’atto o documento; non basta, ad esempio, il generico interesse alla
trasparenza amministrativa, occorrendo un ‘quid pluris’, consistente nel collegamento tra il
soggetto ed un concreto bene della vita;
L’interesse all’accesso deve presentare, infine, un ulteriore requisito imprescindibile, ossia deve
corrispondere ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto
l’accesso.
26

Va in proposito rilevato che l’accesso è strumentale alla tutela di posizioni qualificate per le quali, già
prima della legge n. 15/2005, si discuteva se dovessero avere la consistenza di diritto soggettivo,
interesse legittimo o altro.
Un problema che si è posto ed è stato espressamente affrontato dalla legge n. 15/2005 ha riguardato le
associazioni e comitati portatori di interessi diffusi.
La legge 15/2005 all’art. 1 lett. b) ha espressamente esteso la qualifica di “interessati” (potenziali
titolari del diritto di accesso) ai soggetti privati “portatori di interessi diffusi”.
La giurisprudenza formatasi prima dell’intervento della nuova legge, al cospetto di istanze di accesso
di enti esponenziali di interessi diffusi, si è limitata a verificare la sussistenza di un nesso pertinenziale
tra l’oggetto dell'accesso ed i fini statutari dell’ente, anche considerando il tasso di rappresentatività
dello stesso.
Viceversa non ha consentito l’accesso quando riguarda elementi informativi estranei alla sfera
giuridica dell’associazione o quando il fine statutario dell’ente è il generico interesse al controllo della
trasparenza e legittimità dell’azione amministrativa, circostanza ritenuta insufficiente a giustificare il
diritto di accesso; ciò risulta d’altronde confermato espressamente dalla legge n. 15/2005 che al nuovo
art. 24 ha disposto che “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo
generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”.
OGGETTO DEL DIRITTO DI ACCESSO
L’oggetto del diritto di accesso è costituito dai documenti amministrativi definiti, dalla lett. d)
dell’art. 22 (come novellato dalla legge n. 15/2005), come ogni rappresentazione grafica,
fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti relativi
ad un determinato procedimento detenuti dalla P.A.
La norma ha risolto espressamente ed in maniera positiva il problema se oggetto del diritto di accesso
possano essere anche gli atti interni, cioè quegli atti endoprocedimentali che non hanno effetto
immediato verso il privato ma costituiscono gli antecedenti del provvedimento finale (es. pareri
tecnici e nulla osta).
I SOGGETTI OBBLIGATI A CONSENTIRE L’ACCESSO
Il nuovo testo dell'art. 23, come introdotto dal comma 2 dell'art. 4 1. 265/1999, e non modificato dalla
legge n. 15/2005, definisce l'ambito dei soggetti nei cui confronti è esercitabile il diritto di accesso ai
documenti. Ora, infatti, tale diritto è esercitabile nei confronti di:
• tutte le pubbliche amministrazioni (non più solo statali);
• nei confronti delle aziende autonome e speciali (in tal modo ricomprendendo espressamente
le aziende previste dall'art. 22 1. 142/1990);
• degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi.
27

L'elencazione di cui all'art. 23, nuovo testo, si chiude con la specifica menzione del diritto di accesso
nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza (cd. "autorità indipendenti"), che si esercita
"nell'ambito dei rispettivi ordinamenti secondo quanto previsto dall'art. 24.
Il problema più importante si è posto per i privati gestori di pubblici servizi.
Fondamentali sul punto sono le due decisioni dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato (nn. 4 e 5
del 1999), la quale ha rilevato che ciò che conta ai fini dell’operatività del diritto di accesso non è la
natura pubblica o privata dell’attività posta in essere, bensì il fatto che l’attività, ancorchè di diritto
privato:
• miri alla tutela di un pubblico interesse
• e sia soggetta al canone di imparzialità.
In tal modo l’Ad. Plenaria ha distinto tra attività privatistica della PA ed attività dei privati
concessionari di pubblici servizi.
Per quanto concerne l’attività privatistica della PA, è stato ritenuto che il diritto di accesso operi in
ogni caso, perché tutta l’attività della PA è sempre ispirata ai principi costituzionali di imparzialità e
buon andamento.
Per quanto concerne l’attività dei concessionari, la giurisprudenza ha distinto tra i vari momenti nei
quali si esplica:
• nei procedimenti per la formazione delle determinazioni contrattuali, quali ad esempio la
scelta del contraente, il dovere di imparzialità è ‘in re ipsa’ e l’accesso va garantito;
• analogamente per quanto concerne le scelte organizzative adottate in sede di gestione del
servizio (scelte dirette ad offrire un servizio avente certi standards qualitativi), ove pure il
dovere di imparzialità opera: anche qui l’accesso va garantito;
• per quanto concerne le cc.dd. attività residuali del concessionario, ossia le attività diverse dalla
gestione del servizio, la giurisprudenza afferma che occorre operare un giudizio di
bilanciamento degli interessi cui la stessa è preordinata, per cui se prevale l’interesse pubblico
su quello puramente imprenditoriale, il diritto di accesso deve operare (in tal caso la
valutazione comparativa deve tener conto di alcuni parametri, quali il grado di strumentalità
dell’attività rispetto all’attività di gestione del servizio; il regime sostanziale dell’attività;
l’adozione da parte del gestore di regole dirette a garantire il rispetto dei principi di
imparzialità, trasparenza, buona fede e correttezza).
All'opposto deve trovare applicazione integralmente il diritto privato quando il soggetto, pur avendo
natura pubblica, formalmente o sostanzialmente (proprietà pubblica di una società), non gestisce
servizi pubblici e svolge un'attività comunque estranea alla sfera della rilevanza collettiva degli interessi.
In tal caso il privato dovrà avvalersi degli ordinari strumenti previsti dal c.p.c. (art. 210 ordine di
esibizione di atti alla parte o al terzo).
La legge n. 15/2005, come si è detto, non è espressamente intervenuta sul punto (anzi il disposto
dell’art. 23 è rimasto invariato), ma si è indirettamente occupata del problema a livello definitorio,
laddove il nuovo testo dell’art. 22 alla lett. e) ha statuito che per pubblica amministrazione deve
intendersi qualunque soggetto di diritto pubblico o di diritto privato “limitatamente” all’attività di
pubblico interesse, .
I LIMITI AL DIRITTO DI ACCESSO
28

L’art. 24 è stato fortemente innovato dalla legge n. 15/2005 che, dettagliando e specificando in
maniera più esaustiva la normativa precedente, ha previsto vari livelli di limitazioni al diritto di
accesso.
Un primo livello di limiti è previsto dalla stessa legge stessa.
L’art. 24 al primo comma esclude il diritto per tutti i documenti coperti dal segreto di Stato ai sensi
delle vigenti disposizioni di legge e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente
previsti dalla legge o dal regolamento governativo di attuazione.
A tali materie, per le quali già il vecchio art. 24 prevedeva l’esclusione del diritto di accesso, la legge
n. 15/2005 ha aggiunto nuove materie, onde l’accesso è stato ulteriormente escluso:
• nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
• nei confronti delle attività della PA dirette all’emanazione di atti normativi, atti amministrativi
generali, di programmazione e pianificazione, che restano soggette alla loro disciplina
particolare;
• nei procedimenti selettivi, quando vengono in rilievo documenti contenenti informazioni di
natura psico-attitudinale relativi a terzi.
Quando vengono in rilievo queste materie, le singole amministrazioni (Ministeri ed altri enti) debbono
individuare, con uno o più regolamenti, le categorie di documenti da esse formati o comunque
rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso per le esigenze di salvaguardia degli interessi
indicati nel comma 1.
Il nuovo comma 6 dell’art. 24 enuncia la regola di principio secondo cui il diritto di accesso può
essere escluso per l'esigenza di salvaguardare:
1. la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali;
2. la politica monetaria e valutaria;
3. l'ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità;
4. la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, giuridiche, gruppi, imprese ed associazioni
con particolare riferimento agli interessi di natura epistolare, sanitaria, finanziaria, industriale
e commerciale;
5. l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi
all’espletamento del relativo mandato.
In tali casi, la disciplina concreta è rimessa ad un regolamento delegato al Governo, emanato nella
forma del d.P.R. ai sensi del secondo comma dell' art. 17 1. 400/ 1988 (cd. delegificazione della
materia), al quale è demandato di disciplinare non solo le modalità di esercizio del diritto ma soprattutto
i casi di esclusione nel rispetto dei principi e criteri direttivi dettati dalla legge (cd. di
delega).
IL PROCEDIMENTO PER L’ACCESSO AI DOCUMENTI
Le modalità di esercizio del diritto di accesso sono disciplinate dai commi 1-4 dell'art. 25 L. 241/90 e
dagli art. 3-7 d.P.R. 352/1992.
La richiesta - L’interessato, per esaminare o estrarre copia di documenti, deve formulare una
richiesta, formale o informale, ma sempre "motivata", sicché sarebbe legittimo negare l'accesso
nel caso di istanze generiche, defatigatorie, del tutto estranee alla sfera giuridica del richiedente
29

La competenza - La richiesta deve essere presentata all'ufficio dell'amministrazione, centrale o
periferico, competente a formare l'atto conclusivo del procedimento o a detenere stabilmente il
relativo documento, ma non rileva l'eventuale errore nella presentazione essendovi l'obbligo
dell'ufficio ricevente di trasmettere la richiesta a quello competente, come pure il richiedente deve
essere invitato a riparare all'irregolarità o incompletezza della richiesta, che non può, quindi, essere
respinta senz'altro per questa ragione.
Entro trenta giorni dalla richiesta, la P.A. deve esprimere le sue determinazioni:
• se accoglie la richiesta indica le modalità e fissa il termine (non inferiore a quindici giorni)
per prendere visione dei documenti o ottenerne copia (l'accoglimento si estende di regola
anche agli altri documenti richiamati e appartenenti allo stesso procedimento ); il diritto all'
accesso può anche essere realizzato mediante la pubblicazione degli atti nella Gazzetta
Ufficiale o secondo le modalità previste dai singoli ordinamenti, comprese le forme di pubblicità
attuabili mediante strumenti informatici, elettronici e telematici;
• se rifiuta l'accesso, totalmente o parzialmente, o lo differisce, il responsabile del
procedimento deve motivare il provvedimento con riferimento specifico alla normativa
vigente, alle categorie di atti per i quali è stato escluso l'accesso dai regolamenti delle singole
amministrazioni e alle circostanze di fatto che rendono non accoglibile la richiesta così come
proposta (art. 25 co. 3 non modificato dalla legge n. 15/2005);
Il silenzio - Trascorsi trenta giorni dalla richiesta senza che l'amministrazione si sia pronunciata,
"questa si intende respinta" (ipotesi di silenzio rigetto), con la conseguenza che l'interessato può
attivare il rimedio giurisdizionale del ricorso al Tar (senza bisogno di alcun atto di diffida e messa in
mora dell' amministrazione).
La tutela in sede civile
Consiste nella possibilità di ottenere dal giudice civile il risarcimento del danno subito a seguito
dell’illegittimo diniego del diritto di accesso.
In ordine alla natura giuridica della responsabilità della P.A., la tesi prevalente è nel senso che trattasi
di responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c.
La tutela in sede penale
Com’è noto l’art. 328 co. 2 c.p. prevede il reato di omissione di atti di ufficio, punendo il pubblico
ufficiale che entro 30 giorni dalla richiesta non compie l’atto e non risponde delle ragioni del ritardo.
Parte della giurisprudenza il reato non sarebbe mai configurabile in materia di accesso: scattando
infatti il meccanismo del silenzio rigetto, un provvedimento negativo sarebbe stato pur sempre emesso
dalla P.A., onde scatterebbe la causa di giustificazione codificata dall’art. 51 c.p. costituendo un
diritto, per la P.A., il potere di sostituire un provvedimento tacito a quello espresso
E’ stato tuttavia giustamente replicato che il richiamo alla scriminante di cui all’art. 51 c.p. appare
fuori luogo, giacchè il meccanismo del silenzio rigetto costituisce soltanto una ‘fictio iuris’ e non
manifestazione di un diritto attribuito dalla P.A. (che anzi ha pur sempre il dovere di concludere il
procedimento mediante provvedimento espresso ex art. 2 co. 2 l. n. 241/90)
30

LE AUTORITA’ POSTE A PRESIDIO DEL DIRITTO DI ACCESSO:
A) LA COMMISSIONE PER L’ACCESSO
L’art. 27 della 241 (norma novellata dalla legge n. 15/2005) ha istituito la "Commissione per l'accesso
ai documenti amministrativi", cui sono state attribuite le funzioni di:
• vigilare sulla piena attuazione del principio di piena conoscibilità degli atti amministrativi;
• redigere una relazione annuale sulla trasparenza nell’attività della PA;
• proporre al Governo modifiche delle leggi e dei regolamenti onde realizzare la più piena tutela
del diritto di accesso.
Per quanto concerne la natura giuridica, il compito della Commissione è quello di tutelare
imparzialmente l'interesse dei cittadini da una posizione di indipendenza dal Governo e quindi dal
relativo indirizzo politico, nell' esercizio di una funzione per più versi assimilabile, dal punto di vista
sostanziale, a quella giurisdizionale. La dottrina più recente ritiene quindi che trattasi di un’Autorità
amministrativa indipendente.
RAPPORTI TRA DIRITTO DI ACCESSO E TUTELA DELLA RISERVATEZZA
Si è prospettato il possibile conflitto di interessi tra la tutela accordata dall’ordinamento al relativo
diritto e quella riconosciuta al diritto alla riservatezza, allorché la richiesta di accesso riguardi
documenti contenenti notizie su soggetti estranei alla P.A. (individui o imprese) e vengano in rilievo
notizie intime di terzi che, pur se conosciute dalla P.A., non dovrebbero essere accessibili ai terzi.
La soluzione interpretativa proposta dal Consiglio di Stato con la decisione n. 59/99 prese il nome di
doppio binario:
• quanto ai dati comuni (ossia non sensibili), l’accesso deve ritenersi consentito solo per la tutela
di interessi rilevanti ed è limitato alla presa visione del documento (cfr. art. 27 che rinvia ai
casi previsti dalla legge, ossia all’art. 24 della legge 241/90);
• quanto ai dati c.d. sensibili, l’art. 22 consente l’accesso solo se lo preveda una specifica
disposizione di legge che evidenzi le finalità di pubblico interesse, le operazioni eseguibili ed i
dati trattabili.
Tale sistema appare confermato dal d. lgs. n. 196/2003 (nuovo codice della privacy) il cui art. 59
dispone che il diritto di accesso ai documenti contenenti dati personali o sensibili e le operazioni di
trattamento eseguibili in conseguenza di una domanda di accesso restano disciplinati dalla legge n.
241/90 e dalle altre disposizioni in materia, riconfermando, inoltre, che le attività in oggetto (accesso
e trattamento) si considerano di rilevante interesse pubblico.
Ulteriore problema si è posto, infine, per i dati c.d. supersensibili, ossia idonei a rivelare lo stato di
salute o la vita sessuale dell’individuo.
L’art. 16 co. 2 del d. lgs. n. 135/99 ha stabilito che in tal caso il trattamento è consentito solo se il
diritto contrapposto:
• dev’essere difeso in un giudizio civile o amministrativo (se, cioè, il trattamento è funzionale
alla difesa di un diritto in un giudizio);
31

• è di rango almeno pari a quello (alla riservatezza) dell’interessato, in un’ottica di
bilanciamento di interessi).
Tale impostazione è stata confermata e precisata dall’art. 60 del nuovo codice della privacy
(196/2003) che:
• estende la previsione (oltre che al trattamento) anche al diritto di accesso;
• precisa che il diritto del controinteressato dev’essere o di pari rango, o consistere in un diritto
della personalità ovvero in un altro diritto o libertà fondamentale ed inviolabile.
La legge n. 15/2005 costituisce il punto di arrivo del lungo percorso evolutivo sopra esaminato.
L’art. 16, nel sostituire l’art. 24 della legge 241/90, dopo aver statuito che deve essere comunque
garantito il diritto di accesso ai documenti la cui conoscenza è necessaria per curare o difendere i
propri interessi giuridici, ha espressamente disposto che:
• nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito “nei limiti in
cui sia strettamente indispensabile;
• nel caso di dati c.d. supersensibili l’accesso è consentito nei limiti previsti dall’art. 6° del
nuovo codice della privacy, sopra esaminato.
Si segnale la sentenza Cons. Stato, Sez. IV, sentenza 6 maggio 2010 n. 2639 in tema di accesso ai
documenti vs. riservatezza dei terzi: due diritti in conflitto nella quale si cristallizza il principio
secondo il quale posto che i diritti - alla riservatezza, nella vicenda risultano coinvolti alcuni "dati
sensibili" relativi allo stato di salute e alla tutela giuridica , hanno pari valore e devono essere
equamente tutelati.
E allora come compensarne gli effetti?
Per il Consiglio di Stato l'accesso deve essere consentito nella forma limitata della sola visione della
documentazione strettamente necessaria a consentire la tutela della situazione giuridica del
richiedente.
In altri termini, il diritto di accesso è in casi come questi limitato alla sola documentazione
strettamente necessaria a consentire la tutela della situazione del richiedente e non può consentire che
venga rilasciata all'interessato anche copia degli atti.
I BENI PUBBLICI
Introduzione
Sono i beni di proprietà degli enti pubblici che, in quanto destinati a soddisfare in modo diretto
interessi della collettività, sono assoggettati a un particolare regime giuridico, diverso da quello dei
beni privati. Sono pubblici i beni demaniali e i beni patrimoniali indisponibili; il criterio di
individuazione delle due categorie è solo formale, cioè stabilito dalla legge e non fondato sulla
maggiore o minore utilità pubblica dell'una rispetto all'altra. Sono così demaniali e patrimoniali
indisponibili i beni elencati nel codice civile cc 822 s, o altri a essi assimilabili. Non sono considerati
beni pubblici i beni patrimoniali disponibili. Tutti i beni pubblici assolvono una funzione di pubblica
utilità.
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La tutela dei beni pubblici è un compito che spetta alla pubblica amministrazione, la quale può
avvalersi sia delle azioni civili previste dalla legge a difesa della proprietà e del possesso sia
dell'autotutela amministrativa. La particolare disciplina giuridica cui sono assoggettati i beni pubblici
varia a seconda che si tratti di beni demaniali o di beni patrimoniali indisponibili.
Beni demaniali
cc 822 Sono i beni immobili o le universalità di mobili che appartengono a enti pubblici territoriali
cioè allo Stato, alle Regioni, alle Province e ai Comuni. Sono demaniali solo i beni che la legge indica
come tali e quelli a essi assimilabili. Il demanio si distingue in necessario e accidentale.
1. DEMANIO NECESSARIO.
Comprende tutti i beni relativi a compiti affidati esclusivamente allo Stato e, in taluni casi eccezionali,
alle Regioni. Il demanio necessario si distingue a sua volta in marittimo, idrico, militare.
a) Demanio marittimo. Vi sono compresi i seguenti beni: il lido del mare; la spiaggia; i porti; le rade;
le lagune; le foci dei fiumi che affluiscono in mare ecc. È escluso dal demanio il mare territoriale,
considerato bene comune di tutti.
b) Demanio idrico. Comprende tutte le acque destinate a fini di pubblico interesse: i fiumi, i torrenti, i
laghi; le acque sorgenti, tranne quelle minerali e termali disciplinate come le miniere; le rive, i rivi e i
fossati; le acque sotterranee quando sono portate in superficie; i ghiacciai; i porti e gli approdi per la
navigazione interna.
c) Demanio militare. Comprende tutte le opere permanenti adibite a difesa nazionale.
2. DEMANIO ACCIDENTALE.
Comprende beni immobili o universalità di beni mobili che non devono necessariamente appartenere
a enti pubblici territoriali, ma che se appartengono a essi sono considerati demaniali. Sono pertanto
demaniali, qualora appartengano a Stato, Province, Regioni e Comuni, i beni raggruppati nelle
seguenti categorie:
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a) demanio stradale;
b) demanio ferroviario;
c) demanio aeronautico;
d) acquedotti;
e) beni di interesse storico, artistico e archeologico quali rovine di palazzi, templi, città antiche, e
universalità di beni mobili (reperti conservati in musei, collezioni di quadri, di sculture ecc.) di
proprietà di enti pubblici.
DISCIPLINA GIURIDICA.
Tutti i beni del demanio, sia necessario sia accidentale, sono inalienabili, cioè non possono essere
trasferiti ad altri soggetti. Per tale ragione il possesso di un bene demaniale non ha alcuna efficacia al
fine dell'acquisto della proprietà per usucapione. Essi non possono inoltre essere soggetti a
espropriazione forzata, poiché neppure l'autorità giudiziaria o quella amministrativa possono sottrarre
il bene alla destinazione che il legislatore gli ha attribuito. Il principio dell'inalienabilità comporta
inoltre la conseguenza che essi «non possono formare oggetto di diritti di terzi, se non nei modi e
limiti stabiliti dalla legge». Ciò significa che soltanto l'autorità amministrativa cui è affidata la cura
del bene può costituire su di esso un diritto reale quale usufrutto o servitù, valutando la compatibilità
dei diritti dei terzi con la funzione cui il demanio deve assolvere.
Acque pubbliche. Le acque pubbliche sono «i fiumi, i torrenti, i laghi, tutte acque sorgenti, fluenti e
lacuali, anche se artificialmente estratte dal sottosuolo, sistemate e incrementate, le quali, considerate
sia isolatamente sia per la loro portata, abbiano o acquistino attitudine a usi di pubblico interesse,
generale» rd 1775 11/12/1933. Fanno parte del demanio necessario dello Stato, di cui seguono la
disciplina. Sono invece soggette al regime delle miniere le acque termali e minerali, mentre si ritiene
rientrino nella categoria delle acque pubbliche i ghiacciai. In seguito alla delega di funzioni statali alle
Regioni la competenza in materia di acque pubbliche è attualmente ripartita tra Stato e Regioni. Alle
Regioni spettano la tutela, la disciplina e l'utilizzazione delle risorse idriche; allo Stato invece è
attribuita la funzione di programmazione generale della destinazione delle risorse idriche, la
dichiarazione di pubblica utilità delle acque, e l'imposizione di vincoli ecc.
Strade pubbliche. Tutte le strade, tranne quelle militari, che appartengono a enti pubblici territoriali,
comprese le loro pertinenze (case cantoniere, paracarri ecc.) sono strade pubbliche. Esse si
classificano a loro volta, a seconda dei collegamenti che consentono, in strade statali, provinciali,
comunali e autostrade.
BENI PATRIMONIALI INDISPONIBILI
cc 826 Sono beni pubblici, mobili o immobili, che a differenza di quelli demaniali possono
appartenere a qualsiasi ente pubblico e non soltanto allo Stato, alle Regioni, alle Province o ai
Comuni.
Classificazione.
Essi si dividono in beni indisponibili per natura, o perché appartenenti a un ente pubblico, o per
destinazione. I beni indisponibili per la loro natura e per la funzione che assolvono possono
appartenere soltanto allo Stato o a una Regione, mai a un soggetto privato. Rientrano in tale
categoria le miniere, le acque minerali e termali, le cave e le torbiere sottratte al proprietario del
fondo. Certi beni patrimoniali diventano indisponibili solo se appartengono a un ente pubblico. Per
essi l'indisponibilità non dipende dalla loro intrinseca natura, ma dall'appartenenza a un soggetto
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pubblico. Rientrano in tale categoria le foreste, le aree destinate all'edilizia popolare ed economica,
le cose di interesse storico, artistico, culturale. Queste ultime possono appartenere anche a privati;
tuttavia i reperti archeologici rinvenuti nel sottosuolo spettano allo Stato. I beni di interesse storico e
culturale costituiti in raccolte di archivi, biblioteche e musei rientrano nella categoria dei beni
demaniali. È stata fatta recentemente rientrare nella categoria dei beni patrimoniali indisponibili la
fauna selvatica.
Possibilità di trasferimento.
A differenza dei beni demaniali quelli patrimoniali indisponibili possono essere trasferiti. Il principio
generale valido per tutta la categoria è quello secondo cui i beni patrimoniali indisponibili non
possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.
In pratica essi possono essere alienati, purché ciò non ne comporti la sottrazione alla loro
destinazione pubblica. Sono invece assolutamente inalienabili per legge i seguenti beni patrimoniali
indisponibili: le miniere e le foreste; gli atti e i documenti di enti pubblici; i beni di interesse artistico
e storico. A differenza dei beni demaniali, i beni patrimoniali indisponibili possono essere acquistati
dai terzi in forza di usucapione o in seguito a negozio stipulato dal non proprietario purché in buona
fede. I beni indisponibili perdono l'indisponibilità quando lo stesso ente pubblico emana un atto nel
quale dichiara di mutarne la destinazione o quando ne trasferisce la proprietà.
Boschi e foreste
Le zone del territorio nazionale ricoperte da vegetazione di alto fusto, con il relativo ecosistema, sono
state considerate dalla normativa di diritto pubblico in relazione a diversi aspetti: utilità dei boschi per
la tutela idrogeologica del territorio, contro il dissesto e la perdita di stabilità; gestione e sviluppo dei
patrimoni silvo-pastorali dello Stato, degli altri enti pubblici e dei privati, con particolare attenzione
per l'attività di rimboschimento; tutela delle aree boschive e forestali quali zone di particolare
interesse ambientale.
1. Vincolo idrogeologico. rdl 3267 30/12/1923 I terreni boschivi e gli altri terreni soggetti per
caratteristiche morfologiche a perdita di stabilità sono sottoposti al regime del vincolo idrogeologico,
che tende a eliminare i fattori di rischio connessi con le attività umane sul territorio. Le competenze in
questa materia ora spettano interamente alle Regioni; alcune di esse hanno peraltro delegato parte di
tali competenze ai Comuni. Ogni modificazione nell'uso dei terreni vincolati, e in specie la
realizzazione di costruzioni, sono subordinate a specifica autorizzazione, che potrà prevedere
prescrizioni per la sostituzione delle piante eventualmente tagliate e per la tutela della stabilità
idrogeologica. Sono inoltre dettate norme prescrittive per l'esercizio della silvicoltura, del pascolo, del
dissodamento, delle colture agrarie nelle zone vincolate.
2. Tutela ambientale. I territori coperti da foreste e da boschi, anche se percorsi o danneggiati dal
fuoco, e quelli sottoposti al vincolo di rimboschimento sono ricompresi tra le zone di particolare
interesse ambientale, sottoposte a regime vincolistico in quanto bellezze naturali. In tali zone ogni
attività comportante modifica del territorio è soggetta all'autorizzazione ai sensi della normativa sulle
bellezze naturali, che si affianca agli altri provvedimenti autorizzativi necessari. Non vi è l'obbligo di
autorizzazione per le attività di taglio colturale, forestazione, realizzazione di opere di bonifica e
antincendio e opere di conservazione.
FEDERALISMO
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Con la legge n. 42 del 5 maggio 2009, il Governo è delegato ad adottare, entro 24 mesi dalla data di
entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l’attuazione dell’art. 119
Costituzione, assicurando autonomia di entrata e di spesa degli enti territoriali e garantendo i
principi di solidarietà e di coesione sociale.
La delega deve essere attuata nel rispetto di alcuni principi fondamentali:
• autonomia di entrata e di spesa
• maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile di tutti i livelli di
governo.
• lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo.
• razionalità e coerenza dei singoli tributi e semplificazione del sistema tributario nel suo
complesso.
• attribuzione di risorse autonome ai Comuni, Province, Città metropolitane e alle Regioni, in
relazione alle rispettive competenze.
• determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che costituisce
l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica e definizione degli
obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali.
Il federalismo fiscale introduce un sistema premiale nei confronti degli enti che assicurano elevata
qualità dei servizi e livello di pressione fiscale inferiore alla media, nei confronti degli enti meno
virtuosi è previsto , invece, un sistema sanzionatorio che consiste nel divieto di fare assunzioni e di
procedere a spese per attività discrezionali.
Il finanziamento delle funzioni trasferite alle regioni, attraverso l’attuazione del federalismo fiscale,
comporterà ovviamente la cancellazione dei relativi stanziamenti di spesa nel bilancio dello Stato.
La prima attuazione della legge sul federalismo fiscale è rappresentata dal D.Lgs. 85/2010 in tema di
federalismo demaniale.
Federalismo demaniale
E’ in vigore dal 26 giugno 2010 il primo decreto attuativo del federalismo fiscale che attribuisce a
comuni, province, città metropolitane e regioni un proprio patrimonio.
Il decreto legislativo n. 85 del 28 maggio 2010 è stato emanato in attuazione dell’articolo 19 della
legge 5 maggio 2009, n. 42.
Con uno o più decreti attuativi del Presidente del Consiglio dei Ministri sono individuati i beni statali
che possono essere attribuiti a titolo non oneroso a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, i
quali sono tenuti a garantirne la massima valorizzazione funzionale.
Lo Stato individua i beni secondo criteri di territorialità, sussidiarietà, adeguatezza,
semplificazione, capacità finanziaria, correlazione con competenze e funzioni, nonchè
valorizzazione ambientale.
I beni statali sono attribuiti, a titolo non oneroso, a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni,
anche in quote indivise, sulla base dei seguenti criteri:
36

a) sussidiarietà, adeguatezza e territorialità. In applicazione di tali criteri, i beni sono attribuiti,
considerando il loro radicamento sul territorio, ai Comuni, salvo che per l’entità o tipologia del
singolo bene o del gruppo di beni, esigenze di carattere unitario richiedano l’attribuzione a Province,
Città metropolitane o Regioni quali livelli di governo maggiormente idonei a soddisfare le esigenze di
tutela, gestione e valorizzazione;
b) semplificazione. In applicazione di tale criterio, i beni possono essere inseriti dalle Regioni e dagli
enti locali in processi di alienazione e dismissione.
c) capacità finanziaria, intesa come idoneità finanziaria necessaria a soddisfare le esigenze di tutela,
gestione e valorizzazione dei beni;
d) valorizzazione ambientale. In applicazione di tale criterio la valorizzazione del bene è realizzata
avendo riguardo alle caratteristiche fisiche, morfologiche, ambientali, paesaggistiche, culturali e
sociali dei beni trasferiti in modo da assicurare lo sviluppo del territorio e la salvaguardia dei valori
ambientali.
Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottati entro centottanta giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto sul federalismo demaniale:
a) sono trasferiti alle Regioni, unitamente alle relative pertinenze, i beni del demanio marittimo ed i
beni del demanio idrico;
b) sono trasferiti alle Province, unitamente alle relative pertinenze, i beni del demanio idrico
limitatamente ai laghi chiusi privi di emissari di superficie che insistono sul territorio di una sola
Provincia, e le miniere che non comprendono i giacimenti petroliferi e di gas e le relative pertinenze
nonche’ i siti di stoccaggio di gas naturale e le relative pertinenze.
I beni trasferibili vengono censiti in appositi elenchi, contenenti informazioni circa la consistenza del
bene, il suo stato giuridico, il valore, le entrate e i costi di gestione.
Decorsi trentasei mesi dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto di inserimento
nel patrimonio vincolato, i beni per i quali non si è proceduto alla stipula degli accordi di programma
ovvero dei protocolli d’intesa rientrano nella piena disponibilità dello Stato.
Status dei beni
I beni, trasferiti con tutte le pertinenze entrano a far parte del patrimonio disponibile dei Comuni,
delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni, ad eccezione di quelli appartenenti al
demanio marittimo, idrico e aeroportuale, che restano assoggettati al regime stabilito dal codice civile.
Sono in ogni caso esclusi i beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica, nonchè i
beni in uso a qualsiasi titolo al Senato della Repubblica, alla Camera dei Deputati, alla Corte
Costituzionale, nonche’ agli organi di rilevanza costituzionale.
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RESPONSABILITA’ DELLA P.A. E VERSO LA P.A.
Anni 70. Dottrina e giurisprudenza negavano assoggettabilità della p.a. alla resp.civile. Si ammetteva
responsabilità quando lo Stato agiva iure privatorum.
La miglior dottrina rimarcava il paradosso dell’amministrazione irresponsabile e la giurisprudenza
affermava che la p.a. è assoggettata alle norme comuni dell’ordinamento.
Con l’affermarsi della teoria (dell’immedesimazione) organica si cominciò a considerare la p.a. in
grado di volere e agire e quindi capace di integrare l’illecito.
RESPONSABILITA’ DEI FUNZIONARI E DEI DIPENDENTI PUBBLICI EX Artt. 28 e 97
della
Costituzione
Gli ambiti della responsabilità verso i soggetti legati alla p.a. sono definiti dalla Carta Costituzionale,
che se ne occupa in alcuni articoli. La disposizione fondamentale è contenuta nell’art. 28 in base al
quale «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili,
secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi
la responsabilità si estende allo Stato e agli enti pubblici ». Va ricordato che la responsabilità dei
dipendenti pubblici viene anche menzionata nell’art. 97 Cost., il quale afferma (1° e 2° comma) che
«I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le
sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari».
Tornando all’art. 28, vengono precisati:
a) i soggetti;
b) i profili di responsabilità;
c) la responsabilità diretta del soggetto pubblico e l’estensione della responsabilità allo Stato e agli
enti pubblici.
In dottrina si è posto il problema se si tratti di responsabilità diretta o indiretta. In generale la
responsabilità della p.a. è diretta, dal momento che le persone fisiche che agiscono per essa,
qualunque sia la mansione dei dipendenti, hanno un rapporto di immedesimazione organica con il
proprio ente.
La responsabilità può dar luogo a un procedimento in sede penale, in sede civile, ed in sede
amministrativa.
Tali diversi settori qualificano la responsabilità a seconda della natura delle leggi violate.
Conformemente all’opinione della giurisprudenza dominante, quella delineata dall’art. 28 della
Costituzione sia una responsabilità di tipo extracontrattuale.
La responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione per gli atti illegittimi che abbiano
leso un diritto soggettivo del cittadino trae la sua giustificazione da quella stessa esigenza che sta per i
privati a tutela di una ordinata convivenza sociale, alla quale in uno Stato che si definisce di diritto
nemmeno la pubblica amministrazione può sottrarsi.
L’ art. 28 della Costituzione, nell’affermare il principio generale per cui i funzionari ed i pubblici
dipendenti sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti
compiuti in violazioni di diritti, aggiungendo che in tali casi la responsabilità civile si estende allo
Stato e agli enti pubblici, si riferisce chiaramente ed esclusivamente alla responsabilità verso i soggetti
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privati danneggiati e non anche alla diversa responsabilità di carattere interno del funzionario od
impiegato verso lo Stato o l’ente pubblico (Corte Costituzionale, 22 ottobre 1982, n. 164).
Da ciò discende che la legge ordinaria può legittimamente disciplinare in modo differenziato per
speciali categorie di soggetti o particolari situazioni, il grado di responsabilità patrimoniale interna
(amministrativa o contabile) del funzionario e del dipendente pubblico verso lo Stato o l’ente
pubblico, potendo anche limitare la responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave (a riguardo vedasi
quanto disposto: art. 1 Legge 14 gennaio 1994 n. 20, come modificato dalla Legge 20 dicembre 1996
n. 639).
L’art. 2 bis della legge 241/1990 introdotto dalla legge 69/2009 ha introdottoil risarcimento del danno
da ritardo: ovvero viene introdotto l’obbligo di concludere il procedimento entro il termine di 30
giorni (contro i 90 stabiliti dalla normativa vigente). In caso di inosservanza dolosa o colposa, le
Pubbliche Amministrazioni sono tenute a un indennizzo del danno cagionato, indipendentemente
dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto.
La penale viene stabilita tenuto conto della rilevanza degli interessi coinvolti nel procedimento. Oltre
a questo indennizzo a forfait il cittadino può chiedere alla Pubblica Amministrazione anche il
risarcimento integrale del danno subìto, di cui deve però provare l’entità e la quantificazione.
Il dirigente diventa un garante del rispetto dei termini massimi di conclusione del procedimento e
quindi è personalmente responsabile davanti alla Corte dei Conti delle ulteriori spese conseguenti alla
mancata emanazione del provvedimento nei tempi previsti.
RESPONSABILITA’ PER DANNI DA LESIONE INTERESSE LEGITTIMO
Dopo che si è arrivati ad affermare la responsabilita’ della p.a. altro nodo è stato quello della
risarcibilita’ degli interessi legittimi.
La ricostruzione del risarcimento del danno cagionato da atto illegittimo risente della elaborazione
effettuata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sentenza n. 500/1999, nella quale si
riconduce la responsabilità dell’Amministrazione all’art. 2043 c.c..
La Cassazione applica il principio secondo il quale deve essere il giudice a selezionare gli interessi
degni di tutela risarcitoria, sulla base di un giudizio prognostico di carattere statistico-probabilistico.
Infatti, la norma di cui all’art. 2043 c.c. non è norma secondaria che sanziona la violazione di norme
primarie recanti divieti, con conseguente tipicità dell’illecito, inteso quale fatto che lede situazioni
ritenute dal legislatore degne di tutela, ma è norma primaria essa stessa, contenente una clausola
generale, espressa dalla formula del “danno ingiusto”. La tutela offerta dal giudice amministrativo
deve essere completa: caducatoria e risarcitoria.
La questione relativa all’inquadramento giuridico dell’illecito amministrativo (natura contrattuale o
extracontrattuale) è controversa, del resto non vi sono riferimenti normativi che consentano di
propendere per una tesi piuttosto che per un’altra. Tuttavia è possibile ricorrere ai principi generali
dell’ordinamento giuridico. La sent. n. 500/1999 ricorre allo schema dell’illecito aquiliano: l’interesse
legittimo è una situazione giuridica sostanziale (non meramente processuale e strumentale), la cui
tutela rientra nell’art. 2043 c.c.. L’ingiustizia del danno sussiste nel caso di lesione di un interesse
giuridicamente rilevante. La colpa non è in re ipsa nel caso di illegittimità del provvedimento
amministrativo, ma va accertata dal giudice, riferendola alla P.A. come organizzazione (apparato) e
non al singolo funzionario agente.
Nel caso di interessi legittimi pretensivi è necessaria una verifica fatta secondo lo schema
probabilistico-condizionalistico, dunque un giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita.
Alla tesi che riconduce la responsabilità della P.A. per attività provvedimentale nell’ambito della
responsabilità aquiliana viene opposto, da una parte della dottrina, che il contatto che si instaura fra
privato e amministrazione nel procedimento amministrativo determina la nascita di un rapporto
giuridico, il quale fa venir meno il presupposto della responsabilità extracontrattuale: l’estraneità fra
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autore del fatto illecito e soggetto leso, i quali non sono legati da una precedente relazione giuridica.
Si tratta di un rapporto in cui la P.A. ha l’obbligo di protezione dell’affidamento del privato sulla
legittimità dell’azione amministrativa.
La tesi secondo la quale la responsabilità della P.A. per lesione di interessi legittimi è responsabilità
da contatto sociale qualificato ricorre allo schema della responsabilità contrattuale. In base a questa
ricostruzione sarebbe possibile concedere il risarcimento del danno a prescindere dalla spettanza del
bene della vita, attribuendo autonomo rilievo risarcitorio alla violazione dell’obbligo di protezione. La
tutela riguarderebbe una posizione soggettiva strumentale al conseguimento del bene della vita. A
questa tesi si oppone che la lesione riguarda il bene della vita e non l’interesse al rispetto delle regole
procedimentali. Il legislatore valorizza l’aspetto sostanziale dell’interesse legittimo, sicché la teoria
del contatto sociale qualificato non trova spazio.
Con gli artt. 29, 33 e 34 del D. L.vo n. 80/1998 è stata compiuta dal legislatore una decisa scelta nel
senso del superamento del tradizionale sistema del riparto della giurisdizione in riferimento alla
dicotomia diritto soggettivo-interesse legittimo, a favore del-la previsione di un riparto affidato al
criterio della materia.
La disciplina introdotta dal D.L.vo n. 80/1998 incide in modo si-gnificativo sul tema della risarcibilità
degli interessi legittimi, sia sotto il profilo strettamente processuale, concernente il riparto delle
competenze giurisdizionali, sia sotto il profilo sostanziale, in quanto coinvolge il generale tema
dell'ambito della responsabili-tà civile ex art. 2043 c.c.
La lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse
(non di mero fatto ma) giuridica-mente rilevante, rientra nella fattispecie della responsabilità
aquiliana solo ai fini della qualificazione del danno come ingiusto. Ciò non equivale certamente ad
affermare la indiscriminata risarcibilità degli interessi legittimi come categoria generale. Potrà infatti
pervenirsi al risarcimento soltanto se l'attività illegittima della P.A. abbia determinato la lesione
dell'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo
contenuto, effettivamente si collega, e che risulta merite-vole di protezione alla stregua
dell'ordinamento. In altri termini, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria, ma
non sufficiente, per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., poiché occorre altresì che
risulti leso, per effetto dell'attività ille-gittima (e colpevole) della P.A., l'interesse al bene della
vita al quale l'interesse legittimo si correla, e che il detto interesse al be-ne risulti meritevole di
tutela alla luce dell'ordinamento positivo.
Per quanto concerne gli interessi legittimi oppositivi, potrà ravvisarsi danno ingiusto nel sacrificio
dell’interesse alla conservazione della situazione di vantaggio conseguente all'illegittimo esercizio del
potere; così confermando, nel risultato al quale si perviene, il precedente orientamento, qualora il
detto in-teresse sia tutelato nelle forme del diritto soggettivo, ma ampliandone la portata nell'ipotesi in
cui siffatta forma di tutela piena non sia ravvisabile e tuttavia l'interesse risulti giuridica-mente
rilevante nei sensi suindicati.
Circa gli interessi pretensivi, la cui lesione si configura nel caso di illegittimo diniego del richiesto
provvedimento o di ingiustificato ritardo nella sua adozione, dovrà invece vagliarsi la consistenza
della protezione che l'ordinamento riserva alle istanze di ampliamento della sfera giuridica del
pretendente.
Valutazione che implica un giudizio prognostico, da condurre in riferimento alla normativa di settore,
sulla fondatezza o meno della istanza, onde stabilire se il pretendente fosse titolare non già di una
mera aspettativa, come tale non tutelabile, bensì di una situazione suscettiva di determinare un
oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva, e cioè di una situazione che, secondo la
disciplina applicabile, era destinata, secondo un criterio di normalità, ad un esito favorevole, e
risultava quindi giuridicamente protetta.
Qualora sia stata dedotta davanti al giudice ordinario una domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. nei
confronti della P.A. per illegittimo esercizio della funzione pubblica, il detto giudice, onde stabilire se
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la fattispecie concreta sia o meno riconducibile nello schema normativo delineato dall'art. 2043 c.c.,
dovrà procedere, in ordine successivo, a svolgere le seguenti indagini:
a) in primo luogo, dovrà accertare la sussistenza di un evento dannoso;
b) procederà quindi a stabilire se l'accertato danno sia qualificabile come danno ingiusto, in relazione
alla sua incidenza su un interesse rilevante per l'ordinamento, che può essere indifferentemente un
interesse tutelato nelle forme del diritto soggettivo (assoluto o relativo), ovvero nelle forme
dell'interesse legittimo (quando, cioè, questo risulti funzionale alla protezione di un determinato bene
della vita, poiché è la lesione dell'interesse al bene che rileva ai fini in esame), o altro interesse (non
elevato ad oggetto di immediata tutela, ma) giuridicamente rilevante (in quanto preso in
considerazione dall'ordinamento a fini diversi da quelli risarcitori, e quindi non riconducibile a mero
interesse di fatto);
c) dovrà inoltre accertare, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei noti criteri generali, se
l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta (positiva o omissiva) della P.A.;
d) provvederà, infine, a stabilire se il detto evento dannoso sia imputabile a dolo o colpa della P.A.; la
colpa (unitamente al dolo) costituisce infatti componente essenziale della fattispecie della
responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c.; e non sarà invocabile, ai fini dell'accertamento della colpa, il
principio secondo il quale la colpa della struttura pubblica sarebbe in re ipsa nel caso di esecuzione
volontaria di atto amministrativo illegittimo.
PROFILI PROCESSUALI
La sentenza 500/99 della Corte di Cassazione ha riconosciuto che le controversie aventi ad oggetto la
tutela risarcitoria ove non rientrano in una materia devoluta per legge alla giurisdizione esclusiva dei
giudici amministrativi rientra nella giurisdizione dell’autorità giurisdizionale ordinaria e che il giudice
ordinario può pronunciarsi sulla domanda di risarcimento dei danni senza dover attendere l’esito del
giudizio di annullamento dell’atto eventualmente instaurato in sede di giurisdizione amministrativa di
legittimità.
COLPA della P.A. e onere della prova
La Cassazione nella sentenza 500/99 si è discostata dall’orientamento che riteneva sussistente in capo
della p.a. la culpa in re ipsa nel caso di adozione o esecuzione di un atto amministrativo illegittimo ed
affermava la necessità dell’accertamento della colpa della P. A., non coincidente con la mera
illegittimità del provvedimento, né la colpa individuale del singolo funzionario agente ai fini
dell’integrazione dell’art. 2043 cc.
LA RESPONSABILITÀ PER DANNO ERARIALE
Gli elementi tipici della responsabilità per danno erariale sono:
• a) l’elemento oggettivo, e cioè, un danno patrimoniale, economicamente valutabile, causato all’ente
nell’esercizio di funzioni amministrative e con violazione di obblighi di servizio;
• b) il nesso di causalità tra il comportamento del soggetto e il verificarsi dell'evento dannoso;
• c) l’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave;
• d) il rapporto di impiego o di servizio che deve legare il soggetto all’ente danneggiato;
Quindi la responsabilità amministrativa (e contabile) opera solo se il fatto dannoso è addebitabile, al
suo o ai suoi autori, almeno a colpa grave, ovvero, a dolo. Non si risponde per la sola colpa.
La responsabilità è personale e non si trasmette agli eredi e ciascuno risponde solo per la parte
presa nella produzione del danno
Per quanto riguarda gli eredi, oggi essi rispondono solo se vi è stato l’illecito arricchimento del loro
dante causa e il loro conseguente indebito arricchimento si tratta di prova assai difficile, per cui, di
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egola, gli eredi non vengono chiamati a giudizio e, se chiamati, spesso vengono dichiarati carenti di
legittimazione passiva alla causa.
Rapporto fra danno erariale e legittimità dell’atto o del comportamento del responsabile
• Con riferimento al rapporto fra danno erariale e legittimità dell’atto o del comportamento del
responsabile, la giurisprudenza della Corte dei conti ha da sempre – e pacificamente – affermato che il
danno erariale, e la conseguente responsabilità amministrativa, non si configura in relazione alla
semplice inosservanza della legge, e quindi, non si configura automaticamente ogni qualvolta si ci
trovi in presenza di un atto o un comportamento illegittimo della pubblica amministrazione,
essendo in ogni caso indispensabile, perché possa parlarsi di responsabilità amministrativa, che
l’atto o il comportamento dell’agente, a prescindere dalla sua conformità, o meno, a legge, abbia
cagionato un danno patrimoniale alla pubblica amministrazione
La determinazione e la quantificazione del danno:
• La determinazione dell’ammontare del danno erariale è rimessa al giudice contabile.
• Non sempre è possibile per il pubblico ministero o per lo stesso giudice contabile procedere ad una
esatta determinazione o quantificazione del danno, mancando, in taluni casi, sicuri parametri di
riferimento oggettivi per la determinazione del danno subito dalla pubblica amministrazione, come, ad
esempio, nel caso del danno da disservizio, o nel caso del danno all’immagine. In tali casi, il giudice
contabile può fare ricorso alla applicazione del criterio della valutazione equitativa del danno, previsto
dall’articolo 1226 del codice civile, e che assume l’equità come criterio di determinazione del danno
risarcibile in tutte le ipotesi di impossibilità o difficoltà tecnica di provarne l’ammontare.
Prescrizione dell’azione :
• La legge n. 639 del 1996 ha affermato, in via generale, il principio secondo cui “il diritto al
risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è
verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua
scoperta”.
Azione di responsabilità amministrativa e contabile
L’azione viene esercitata dal pubblico ministero contabile e, cioè, dal Procuratore regionale
competente presso le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti.
L’azione deve essere esercitata entro cinque anni decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto
dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta, altrimenti la
stessa si prescrive.
Prima di emettere un atto di citazione in giudizio il P.M. contabile svolge un’attività istruttoria volta
alla raccolta delle prove.
La fase istruttoria presuppone una “notizia di danno erariale” che può provenire sia da privati cittadini
o organi di stampa, sia dalla stessa amministrazione pubblica o, comunque, da ogni istituzione. In
base alle norme vigenti, gli organi di vertice dell’amministrazione sono obbligati alla denuncia di
danno.
Il Procuratore regionale, una volta raggiunto da una notizia di danno erariale, sempre che non ritenga
di dover archiviare la denuncia per mancanza di elementi, svolge un’attività di raccolta delle prove
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durante la quale, avvalendosi se necessario della Guardia di finanza o di altri organi di polizia
giudiziaria, può disporre, tra l’altro, ’esibizione di documenti, ispezioni e accertamenti, sequestro di
documentazione e qualsiasi altra attività preordinata alla ricerca delle prove.
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