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Energia

eolica

e

sviluppo

locale

Territori, green economy e processi partecipativi


Energia eolica e sviluppo locale

Territori, green economy e processi partecipativi

ART srl – Analisi e Ricerche Territoriali

Roma & Modena

Realizzato per conto

di Ricerca Sistema Energetico - RSE SpA

Analisi & Ricerche Territoriali srl


Progetto grafico e impaginazione: Fralerighe, Tivoli

© Copyright 2011 Ricerca sul Sistema Energetico - RSE S.p.A.

Finito di stampare nel mese di giugno 2011

La riproduzione e/o diffusione parziale o totale dei contenuti del presente volume è consentita esclusivamente

con la citazione completa “Ricerca sul Sistema Energetico - RSE S.p.A., Energia eolica e sviluppo locale”.


Sommario

INTRODUZIONE 5

1. LO SCENARIO GENERALE 11

2. LA PRODUZIONE DI ENERGIA EOLICA IN ITALIA 15

3. LA PRODUZIONE DI SISTEMI EOLICI IN ITALIA 25

4. IL QUADRO NORMATIVO NAZIONALE 31

4.1 La prima fase (1988-1997) 32

4.2 La seconda fase (1998-2002) 32

4.3 La terza fase (2003-presente) 34

5. IL RUOLO DEL SISTEMA FINANZIARIO 49

6. GLI ELEMENTI DI CRITICITÀ 55

6.1 Le difficoltà tecniche 55

6.2 Procedure amministrative 58

6.3 La carenza di una informazione corretta 66

7. IMPATTO AMBIENTALE E PAESAGGISTICO 73

7.1 Impatto visivo 84

7.2 Impatto su flora, fauna e avifauna 88

7.3 Impatto acustico ed elettromagnetico 89

7.4 Criteri per una corretta progettazione delle centrali eoliche 90

8. RICADUTE TERRITORIALI E BUONE PRATICHE 95

8.1 Piccole e grandi royalties 95

8.2. Alcune esperienze del rapporto tra grande eolico e territorio 103

9. APRIRE UNA SECONDA FASE: RINNOVABILI E SVILUPPO LOCALE 125

9.1 Rinnovabili e sviluppo locale 127

9.2 Rinnovabili e agricoltura 141

9.3 Rinnovabili e aggregazioni territoriali 146

9.4 Rinnovabili, multiutilities e smart grid 151

TESTIMONI PRIVILEGIATI 157

BIBLIOGRAFIA 159


Introduzione

Se c’è un’immagine che, meglio di altre, connota la grande transizione dell’economia e

della società dei paesi avanzati questa è certamente la pala di un generatore a vento.

Simbolo e paradigma della green economy, dell’affermarsi di una via “alta” dello sviluppo

che sappia incorporare e valorizzare una crescita sostenibile e compatibile con le risorse finite

del pianeta, la turbina eolica prefigura una ridefinizione dei rapporti che collegano l’uomo

con l’ambiente, il paesaggio, le fonti di energia, la società, l’economia, il consumo, la cultura.

Se il grande impianto di produzione energetica a combustibili fossili con le sue ciminiere

fumanti, localizzato in prossimità dell’area urbana ed industriale, costituisce una delle icone

del ‘900, negli ultimi anni si sono affermati - grazie allo sviluppo tecnologico, alla crescente

consapevolezza dei problemi connessi con i cambiamenti climatici in atto, al diffondersi di

processi e di dinamiche di cittadinanza attiva etc. - modelli di produzione energetica sostenibili

e connessi all’utilizzo di fonti rinnovabili.

Un aspetto rilevante per un paese come l’Italia caratterizzato da forti squilibri socioeconomici

territoriali, proprio perché “modulabili”, gli impianti ad energie rinnovabili - ed in

particolare quelli che utilizzano la risorsa anemologica - possono essere localizzati ovunque,

anche in siti montani lungo il crinale appenninico, ovvero in quelle aree interne del sistemapaese

che sono rimaste ai margini del processo di civilizzazione industriale e che hanno

subìto, più che vissuto, i processi di modernizzazione.

Pertanto, ragionare sul tema dell’impatto sociale, dell’accettabilità culturale rispetto alla

realizzazione di questi impianti di produzione energetica, significa misurarsi con l’insieme

delle problematiche e delle opportunità connesse ai temi dello sviluppo locale in aree difficili,

in contesti socio-economici in deficit di sviluppo.

Noi abbiamo delle zone interne che sono abbandonate o in via di abbandono: allora l’eolico e le

altre energie rinnovabili potrebbero essere un’opportunità di ripresa. Energie rinnovabili, agricoltura

di qualità, turismo rurale, un po’ di manifatturiero leggero e servizi, potrebbero benissimo

essere queste le basi economiche di una ripresa di queste aree più interne dell’Appennino

(Paolo Berdini, Università di Roma Tor Vergata).

* * *

Non che la soft economy non sia già presente in questi luoghi, tutt’altro. Le produzioni

agroalimentari identitarie, il turismo outdoor, il neo-borghigianesimo connesso al recupero

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Energia eolica e sviluppo locale

di cascinali, casali, borghi e centri storici, la risalita “a salmone” delle piccole imprese, la

“parchizzazione” del territorio, sono alcuni (e forse i principali) indicatori del processo di terziarizzazione

e di globalizzazione anche di queste economie territoriali marginali. È casomai

il mix tra queste nuove e diverse funzioni territoriali, i collegamenti che si vengono (o che si

potrebbero) stabilire tra produzioni tipiche, servizi identitari, qualità del sistema territoriale,

e flussi della modernità a determinare il diverso grado di accettabilità socio-culturale di impianti

eolici sul territorio.

* * *

L’eolico e, più in generale, le energie rinnovabili si stanno sviluppando in Italia, diffondendosi

sui territori locali a ritmi inimmaginabili solo 10 anni fa, nonostante fattori che

incidono negativamente come:

• le difficoltà tecniche dovute alla complessità orografica del territorio italiano ed in particolare

alla scarsa accessibilità delle aree interne dell’Appennino centro-meridionale dotate

di un buon regime anemologico;

• l’inadeguato potenziamento e sviluppo della rete elettrica;

• le difficoltà sia da parte del governo centrale che delle singole regioni – in presenza del

processo di liberalizzazione del mercato energetico e del trasferimento dei poteri di programmazione

energetica e di approvazione dei progetti alle regioni - ad arrivare a definire regole

certe e omogenee, con una conseguente complessità e farraginosità degli iter autorizzativi;

• la carenza di una informazione corretta rispetto all’energia eolica e, più in generale, alle

fonti rinnovabili, sia da parte delle pubbliche amministrazioni che dei mezzi di comunicazione.

Attualmente, sono circa 6 mila gli aerogeneratori installati in Italia, mentre i Comuni, che

hanno centrali eoliche nel loro territorio a inizio del 2011 sono 374 (erano 118 nel 2006), per

una potenza installata pari a 5.758 MW (610 MW in più rispetto al 2009). Gli impianti eolici,

che per anni si sono concentrati soprattutto nell’Appennino meridionale, tra Puglia, Campania

e Basilicata, e in Sicilia e Sardegna, si stanno diffondendo anche in aree del Centro-Nord.

Nel 2010, gli impianti eolici hanno permesso di produrre 8.374 GWh di energia pulita,

pari ai fabbisogni elettrici di oltre 3,5 milioni famiglie (Legambiente, 2011:5-6). Impianti di

grande taglia sono presenti in 260 dei 374 Comuni dell’eolico, mentre sono 123 i Comuni che

possiedono nel proprio territorio impianti minieolici, installazioni con potenza inferiore ai

200 kW, per una potenza complessiva di 4,2 MW.

I 5.758 MW eolici installati sono divisi tra 220 “Piccoli Comuni” con 3.940 MW di potenza

installata e 145 con più di 5.000 abitanti e una potenza di circa 1.817 MW. In una logica di

sviluppo locale, sempre maggiore attenzione dovrà essere dedicata dagli amministratori locali

all’integrazione tra più fonti sul territorio, come già succede in molti Comuni per ottimizzare

le caratteristiche del territorio e dare spazio adeguato, oltre all’eolico e al fotovoltaico, anche

alle biomasse e in generale alle agro-energie. Secondo Legambiente (2011), oggi sono 7.661 i

Comuni in Italia dove è installato almeno un impianto di fonte energetica rinnovabile. Erano

6.993 nel 2010, 5.580 nel 2009, 3.190 nel 2008. In pratica le fonti pulite che fino a 10 anni

fa interessavano con il grande idroelettrico e la geotermia le aree più interne, e comunque una

porzione limitata del territorio italiano, oggi sono presenti nell’94% dei Comuni. Sono 7.273 i

Comuni del solare, 374 quelli dell’eolico, 946 quelli del mini idroelettrico, 290 i comuni della

geotermia e 1.033 quelli che utilizzano biomasse e biogas. In particolare, escludendo i grandi

impianti idroelettrici, sono 964 (circa il 12%) i Comuni 100% rinnovabili, cioè che grazie ad

una sola fonte rinnovabile (mini-idroelettrica, eolica, fotovoltaica, da biomasse o geotermi-

6


Introduzione

ca) producono più energia elettrica di quanta ne consumano, mentre sono 274 i Comuni che

grazie a impianti di teleriscaldamento collegati a impianti biomassa o da geotermia superano

il proprio fabbisogno, e 27 quelli che superano sia il fabbisogno elettrico che termico.

* * *

L’interesse sviluppatosi attorno agli investimenti nei grandi impianti eolici industriali

pone il problema di quali siano le ricadute sulle comunità locali che vivono nei territori dove

si collocano gli impianti. Sentendo propria la “risorsa vento”, come un bene comune del territorio,

appare più che legittima l’attesa delle popolazioni locali che iniziative a carattere

economico apportino vantaggi tangibili là dove la risorsa viene sfruttata. Se l’ostilità delle

popolazioni locali alla localizzazione di parchi eolici nel loro territorio sta cominciando a

condizionare lo sviluppo di questi impianti energetici da fonte rinnovabile, spesso questa

ostilità non è motivata soltanto sulla base di percezioni e valutazioni negative in termini di

un temuto impatto paesaggistico e/o ambientale, ma anche (e soprattutto) sulla convinzione

che il valore aggiunto della produzione degli impianti realizzati con i benefici dell’incentivazione

pubblica esce quasi totalmente dal circuito locale di produzione e di distribuzione della

ricchezza. Assai diffusa, infatti, è la percezione che ci siano “tanti interessi che passano sopra

le teste degli amministratori locali e dei cittadini” e che alla fine “chi fa gli affari sono solo i

gestori dei parchi eolici e le banche che li finanziano”.

Da un punto di vista dell’analisi territoriale, sulla base delle conoscenze in essere si

possono riconoscere tre diversi atteggiamenti in relazione al tema della valutazione delle

ricadute degli impianti eolici sulle comunità locali:

• di resistenza difensiva al cambiamento, che si esprime in quelle aree dell’”osso” appenninico

meridionale che subiscono, più che vivere in maniera attiva e da protagoniste, i processi

di modernizzazione dell’economia e della società: luoghi oggi interessati da processi di

invecchiamento, spopolamento, perdita di identità, ed al contempo dalla presenza di nuova

residenzialità immigrata di origine straniera che pone sotto minaccia la tenuta della comunità

locale. Sono i luoghi dove è prevalente il “rancore” verso chi e verso ciò che determina

discontinuità e innovazione;

• di apertura, come risultato del processo di interconnessione di queste aree con i centri

capoluogo e/o di fondovalle, le aree distrettuali, le nuovi cattedrali del consumo costituite

da centri commerciali, outlet, centri residenziali, cinema multisala, stazioni di servizio, etc.

Qui, meglio che altrove, si evidenzia una capacità di comprendere le potenzialità economiche,

culturali, socio-professionali ed imprenditoriali che possono scaturire a livello locale

dalla realizzazioni di impianti eolici. Di fatto, vi è una maggiore consapevolezza della questione

energetica;

• di sospensione, sono le aree che necessitano, a differenza delle prime due, di un intenso

e specifico progetto di accompagnamento delle comunità locali. Sono quei luoghi che meglio

di altri, hanno avuto la capacità di mettere a valore la propria distintività in termini di turismo

ambientale, di ricerca di eccellenze gastronomiche ed agroalimentari, di specificità territoriali

e che di conseguenza possono mettere meglio a valore anche una distintività legata

ai temi delle energie rinnovabili, della qualità ambientale e del green marketing nella promozione

del territorio e dei suoi prodotti/servizi, come leva per sfruttare nuove opportunità

di crescita e per rinforzare la posizione competitiva del tessuto imprenditoriale territoriale.

* * *

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Energia eolica e sviluppo locale

Il settore eolico si è andato costruendo nel tempo, anche con accelerazioni e contraddizioni

locali, per cui ci sono molti impianti realizzati senza alcun confronto con il territorio,

ce ne sono altri in cui invece gli imprenditori hanno avuto in effetti qualche attenzione, ma

il tutto è avvenuto in modo assolutamente casuale, non essendoci stata mai una regola o

premialità rispetto al ruolo di interlocuzione con il territorio.

In questi anni, le principali ricadute in termini di benefici per i territori locali sono state

le seguenti:

• il ricorso, non sempre garantito, a imprese e a manodopera locale per la realizzazione

delle parti più convenzionali dell’impianto (tipicamente le opere civili: movimento terra,

scavi e sbancamenti, realizzazione di strade, fondazioni e piazzole, etc.), per la manutenzione

ordinaria e la sorveglianza;

• qualche realizzazione infrastrutturale, generalmente legata al miglioramento della viabilità;

• i fitti dei terreni interessati dalle installazioni (anche se sovente il soggetto realizzatore

acquista, perché altrimenti non riesce a concludere le operazioni di project leasing o di

project financing);

• qualche forma di partecipazione marginale da parte degli enti locali ai ricavi prodotti

(con variazioni dall’1,5% al 5%).

Più analiticamente, dal punto di vista dell’impatto economico, un impianto eolico è in

grado di offrire alle casse dei Comuni, spesso piccoli e con bilanci esigui, un gettito annuo di

alcune centinaia di migliaia di euro (utile sulla produzione, corrispettivo di potenza, canoni

di affitto terreni). Oggi, i comuni dell’eolico in Italia sono 374 e nei casi più virtuosi questo

introito viene generalmente utilizzato per interventi di compensazione ambientale, di miglioramento

della qualità dei servizi, per realizzare infrastrutture ambientali.

* * *

Negli ultimi 15 anni sono state condotte esperienze importanti da parte di alcune realtà

territoriali che hanno compreso la necessità di un protagonismo locale per rendere l’eolico

una opportunità di sviluppo e valorizzazione del territorio. Le situazioni di maggiore successo

- dove cioè si registra un alto grado di accettabilità e protagonismo sociale da parte della popolazione

e del territorio locale verso l’eolico e le altre rinnovabili - sono quelli in cui gli enti

locali (Comuni, Comunità Montane e Province) hanno svolto un ruolo come co-proponente o

comunque un ruolo molto attivo. Pertanto, la possibilità che lo sviluppo dell’eolico avvenga

in maniera equilibrata e condivisa sembra passare attraverso un forte e convinto coinvolgimento

da parte della pubblica amministrazione e, soprattutto, dei Comuni, cioè del livello

istituzionale più vicino ai problemi, alle attese e alle domande dei cittadini.

In tal senso, lungi dal viziare la concorrenza nel settore energetico, si evidenzia come

l’ente locale può avere un ruolo fondamentale di regolamentazione, di funzione esemplare

verso la cittadinanza e gli attori che insistono sul territorio, di guida e stimolo della filiera

locale delle rinnovabili. Per questo l’ANCI ha sottolineato più volte al Governo la necessità di

introdurre tra le deroghe già previste all’applicazione di sanzioni in caso di mancato rispetto

del Patto di Stabilità anche quella inerente i diversi proventi e incentivi percepibili dagli enti

locali tramite l’utilizzo di fonti rinnovabili ed efficientamento energetico.

Oggi, inoltre, non viene operata alcuna distinzione tra spese correnti e investimenti sostenuti

dai Comuni: ai fini del patto di stabilità valgono allo stesso modo. Così, si penalizzano

i Comuni che investono, soffocando le potenzialità e le capacità degli enti locali.

8


Introduzione

Purtroppo, in altri casi, i Comuni, sopraffatti da tagli e da vincoli, sono stati tentati di

utilizzare l’eolico e le altre fonti rinnovabili per “fare cassa” per pagare le spese correnti,

con molta attenzione agli incentivi e alle cosiddette royalties/ristori una tantum e poca al

risparmio in termini di consumo proprio e della collettività, spesso in balia di soggetti non

qualificati, correndo il rischio di “svendere il territorio”. Stretti tra svuotamento delle casse

comunali e mancanza di personale in grado di analizzare con la dovuta competenza le proposte,

troppo spesso i sindaci, inseguendo il bisogno di nuovi introiti, non si trovano nelle

condizioni e con i giusti rapporti di forza per governare il fenomeno e chiedere sostanziali

modifiche e diversificazioni.

Certamente, l’eolico e le altre fonti di energia rinnovabili possono avere un impatto

positivo importante a livello economico per l’ente locale comunale, ma questo può essere

la risultante dell’integrazione di una molteplicità di fattori: il risparmio, i costi sociali e

ambientali, le entrate da investimenti diretti nella produzione energetica rinnovabile e da

servizi aggiuntivi, etc., e non il primo o l’unico obiettivo dell’ente locale. A livello di metodo,

il Comune dovrebbe innanzitutto conoscere le potenzialità e le opportunità energetiche del

proprio territorio, per poter utilizzare tutte le leve tutelandolo, migliorando la qualità dei

servizi e della vita dei propri cittadini. Ora, le Linee guida per l’autorizzazione degli impianti

alimentati da fonti rinnovabili 1 hanno regolamentato la materia, prevedendo la possibilità

di misure compensative adeguate, sebbene non monetarie, dirette ad attivare investimenti

coerenti con gli interventi sostenuti sul territorio stesso.

* * *

Queste misure mirano a stimolare la pratica virtuosa nel considerare in modo integrato

la comunità e il territorio, con i suoi bisogni, i suoi consumi complessivi e le sue potenzialità

complessive in termini energetici, focalizzando sulla concomitanza di produzione ed

incremento dell’efficienza energetica, stressando la componente di risparmio, e valorizzando

al massimo la distribuzione e l’autonomia energetica, a partire dal patrimonio immobiliare

pubblico. Molto deve e potrà essere fatto in questa direzione da parte degli enti locali nel

prossimo futuro.

Altre questioni aperte sono ancora:

• la possibilità di andare oltre al modello dei grandi impianti industriali, attraverso una

diffusione anche di micro e mini impianti, più facilmente integrabili nel paesaggio, nelle

aree agricole estensive e anche negli insediamenti artigianali/industriali, arrivando così a

sviluppare un modello energetico innovativo, che in parte utilizza/consuma direttamente sul

posto l’energia prodotta e in parte la interscambia in rete (riducendo la necessità di grandi

reti di distribuzione);

• la possibilità di collegare in modo sinergico lo sviluppo dell’eolico e delle altre fonti

rinnovabili con le dinamiche di sviluppo locale dei territori, nell’ipotesi che l’accettabilità

sociale di questi impianti dipenda dalla capacità che hanno di integrarsi con le specificità,

le vocazioni e i settori produttivi territoriali. Ragionare in modo integrato può consentire

di andare nella direzione dello sviluppo locale, ovvero di considerare il territorio come un

patrimonio energetico di aria, acqua, suolo, culture produttive, agricolture, cioè di tutti gli

aspetti che connotano un modello integrato di sviluppo locale, inserendo all’interno un driver

energetico. Risulta, dunque, evidente che poiché gli impianti eolici si possono realizzare

1 Approvate con Decreto 10 settembre 2010 del Ministero dello Sviluppo Economico.

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Energia eolica e sviluppo locale

laddove il vento soffia davvero, che non è ovunque, il futuro di questa fonte energetica sta

nel concorrere insieme alle altre fonti rinnovabili in un processo di riconversione energetica

e non nel rappresentare, da sola, l’alternativa al petrolio;

• la possibilità che nascano modalità di coordinamento tra gli enti locali di “ambiti ottimali”

(ad esempio, sul modello dei Consorzi dei Bacini Imbriferi Montani) come modalità per

programmare e fare massa critica;

• la possibilità che nascano nuove multiutilities locali (a capitale misto pubblico-privato,

anche con un azionariato diffuso tra i cittadini), attori della governance in grado di contribuire

alla modernizzazione della rete elettrica nazionale attraverso la costruzione e gestione di

smart grids (reti/apparati intelligenti capaci di bilanciare e ridistribuire i flussi di produzione

delle diverse fonti) e di servizi di accumulo dell’energia elettrica prodotta e non immettibile

in rete, cioè di infrastrutture e modalità di gestione “attive”, intelligenti e customer centric,

sviluppate tenendo conto dell’energy modeling di ciascun territorio (cioè aderenti alle peculiarità

del mix energetico territoriale e in grado di ottimizzare il rapporto tra la capacità

produttiva e la capacità di consumo), e adeguate al nuovo scenario caratterizzato da un’ampia

diffusione degli impianti a fonti rinnovabili tipicamente caratterizzati da discontinuità

produttiva (poco programmabile, ancorché prevedibile in una certa misura), piccole taglie,

carichi modesti e localizzazioni decentrate.

* * *

La ricerca è stata coordinata per conto di RSE SpA dalla Dottoressa Cristina Cavicchioli

di RSE SpA ed è stata realizzata da ART Srl nel periodo compreso tra ottobre 2010 e febbraio

2011. In questo lasso temporale sono state realizzate:

• 25 interviste semistrutturate a testimoni privilegiati;

• 1 focus group territoriale con testimoni privilegiati;

• 1 focus group nazionale con testimoni privilegiati;

Il rapporto è stato scritto da Alessandro Scassellati, che insieme a GianMario Folini, ha

anche realizzato le interviste e condotto i focus group.

La ricerca è stata coordinata per conto di RSE SpA dalla Dottoressa Cristina Cavicchioli

di RSE SpA e finanziata dal Fondo di Ricerca per il Sistema Elettrico nell’ambito dell’Accordo

di Programma tra ERSE (ora RSE SpA) ed il Ministero dello Sviluppo Economico - D.G.E.R.M.

stipulato in data 29 luglio 2009 in ottemperanza del DM, 19 marzo 2009.

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Se c’è un’immagine che, meglio di altre, connota la grande transizione dell’economia e

della società dei paesi avanzati questa è certamente la pala di un generatore a vento. Simbolo

e paradigma della green economy, dell’affermarsi di una via “alta” dello sviluppo che

sappia incorporare e valorizzare una crescita sostenibile e compatibile con le risorse finite

del pianeta, la turbina eolica prefigura una ridefinizione dei rapporti che collegano l’uomo

con l’ambiente, il paesaggio, le fonti di energia, la società, l’economia, il consumo, la

cultura. L’eolico e, più in generale, le energie rinnovabili si stanno sviluppando in Italia,

diffondendosi sui territori locali a ritmi inimmaginabili solo 10 anni fa, nonostante fattori

che incidono negativamente come le farraginosità degli iter autorizzativi o l’inadeguato

sviluppo della rete elettrica. Ma, l’interesse sviluppatosi attorno agli investimenti nei grandi

impianti eolici industriali pone il problema di quali siano le ricadute sulle comunità

locali che vivono nei territori dove tali impianti vengono realizzati. Pertanto, ragionare sul

tema dell’impatto sociale, dell’accettabilità culturale rispetto alla realizzazione di questi

impianti di produzione energetica, significa misurarsi con l’insieme delle problematiche e

delle opportunità connesse ai temi dello sviluppo locale in contesti socio-economici che

molto spesso sono rimasti ai margini del processo di civilizzazione industriale del Novecento

e che finora hanno subito i processi di modernizzazione.

Ricerca sul Sistema Energetico – RSE S.p.A. Sviluppa attività di ricerca nel settore elettro-energetico,

con particolare riferimento ai progetti strategici nazionali, di interesse pubblico

generale, finanziati con il Fondo per la Ricerca di Sistema. Le attività dell’azienda

coprono l´intera filiera elettro-energetica in un´ottica essenzialmente applicativa e sperimentale.

RSE S.p.A. è partecipata totalmente da capitale pubblico: socio unico GSE

S.p.A.

Analisi e Ricerche Territoriali – ART S.r.l. È impegnata in attività di analisi e di ricerca

socio-economica e territoriale con un’attenzione particolare alle tematiche dell’animazione

sociale e dello sviluppo locale.

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