601-10-Articolo Fede.. - Aodv231.it

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Alcune riflessioni sui reati ambientali a seguito della circolare di ASSONIME n. 15 del 28

maggio 2012

avv. Federico Vanetti 1

Con il d.lgs. n. 121/2011, il legislatore nazionale ha esteso la responsabilità amministrativa delle

persone giuridiche anche ai reati ambientali, creando non pochi dibattiti e discussioni tra gli operatori

e le associazioni di categoria.

Recentemente, con circolare n. 15/2012, ASSONIME ha cercato di fare chiarezza su diversi aspetti,

esaminando puntualmente le diverse fattispecie di reato, affrontandone gli aspetti più "penalistici" e

analizzando i possibili modelli organizzativi che possono essere implementati per escludere la

responsabilità delle società.

La stessa circolare offre anche ulteriori spunti di riflessione maggiormente incentrati su alcune

specifiche fattispecie ambientali: in particolare, può essere utile approfondire la fattispecie di reato di

inquinamento e le responsabilità penali sulla gestione dei rifiuti prodotti in occasione di contratti di

appalto.

Entrambi i casi sono caratterizzati da diverse peculiarità che meritano di essere attentamente

considerate nella predisposizione del modello organizzativo ai sensi del d.lgs. 231/2001.

I casi di inquinamento

L'art. 257 del d.lgs. 152/2006 prevede che: "Chiunque cagiona l'inquinamento del suolo, del

sottosuolo, delle acque superficiali o delle acque sotterranee con il superamento delle concentrazioni

soglia di rischio è punito con la pena dell'arresto da sei mesi a un anno o con l'ammenda da

duemilaseicento euro a ventiseimila euro, se non provvede alla bonifica in conformità al progetto

approvato dall'autorità competente nell'ambito del procedimento di cui agli articoli 242 e seguenti. In

caso di mancata effettuazione della comunicazione di cui all'articolo 242, il trasgressore è punito con

la pena dell'arresto da tre mesi a un anno o con l'ammenda da mille euro a ventiseimila euro.

Si applica la pena dell'arresto da un anno a due anni e la pena dell'ammenda da cinquemiladuecento

euro a cinquantaduemila euro se l'inquinamento è provocato da sostanze pericolose.

Nella sentenza di condanna per la contravvenzione di cui ai commi 1 e 2, o nella sentenza emessa ai

sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, il beneficio della sospensione condizionale

della pena può essere subordinato alla esecuzione degli interventi di emergenza, bonifica e ripristino

ambientale.

L'osservanza dei progetti approvati ai sensi degli articoli 242 e seguenti costituisce condizione di non

punibilità per i reati ambientali contemplati da altre leggi per il medesimo evento e per la stessa

condotta di inquinamento di cui al comma 1".

1

Avvocato in Milano, amministrativista specializzato in diritto ambientale e Partner dello

Studio DLA Piper


Innanzitutto, occorre evidenziare che l'inquinamento - presupposto della fattispecie penale - si verifica

solo nel momento in cui si ha evidenza del superamento delle Concentrazioni Soglia di Rischio 2 e,

quindi, presuppone che sia stata condotta un'analisi di rischio sito specifica, strumento volto a

verificare la soglia di rischio per l'ambiente e la salute 3 .

L'analisi di rischio, tuttavia, viene condotta diversi mesi dopo la scoperta della potenziale

contaminazione e a sua volta presuppone che sia già stata completata la caratterizzazione del sito in

contraddittorio con gli enti.

Pertanto, l'operatore al momento della scoperta di una possibile contaminazione o della causazione di

un evento potenzialmente inquinante, non sarà effettivamente in grado di rendersi conto se si sia

verificato o meno un inquinamento, ma avrà consapevolezza di ciò solo dopo aver dato avvio alla

procedura di bonifica prevista dal d.lgs. n. 152/2006 e aver espletato diverse fasi della stessa.

Tuttavia, poiché la norma penale in esame prevede che la condotta criminale non consista tanto

nell'aver causato l'evento inquinante (che potrebbe anche essere un evento accidentale), quanto nel

non aver dato seguito alle attività di bonifica secondo i tempi e le procedure di legge (reato omissivo),

l'agente, non avendo certezza dell'inquinamento, nel dubbio, sarà tenuto ad avviare la

caratterizzazione del sito e a svolgere l'analisi di rischio, proprio per evitare di vedersi contestare

successivamente l'ipotesi di reato.

L'art. 257 del d.lgs. 152/2006 considera poi anche una seconda e ulteriore condotta penalmente

rilevante consistente nell'omessa notifica della potenziale contaminazione, che deve intervenire entro

24 ore dal verificarsi dell'evento potenzialmente inquinante o dalla scoperta di una contaminazione

storica con rischio di aggravamento.

Tale seconda ipotesi di reato si ricollega alla necessità di dare avvio alla procedura di bonifica al fine

di poter verificare l'eventuale inquinamento.

Rispetto a tale seconda fattispecie penale, una riflessione particolare merita l'ipotesi di

contaminazione storica con rischio di aggravamento, che, peraltro, è particolarmente frequente negli

stabilimenti produttivi che operano da decenni.

Anche in questo caso, al momento della scoperta della contaminazione storica, non è sempre facile e

2

Il solo accertamento del superamento delle Concentrazione Soglia di Contaminazione (CSC)

- che normalmente rappresenta la prima fase della procedura di bonifica - comporta che il sito venga

qualificato come "potenzialmente" contaminato e tale condizione - perlomeno astrattamente -

potrebbe anche non richiedere alcun intervento di bonifica e potrebbe in definitiva coincidere con una

situazione di non contaminazione. Ciò significa che anche nel caso in cui fossero riscontrati

superamenti dei valori tabellari a causa di eventi potenzialmente inquinanti, l'inquinamento -

presupposto della fattispecie di reato - potrebbe anche non essersi verificato.

3

La procedura di bonifica delineata dall'art. 242 del d.lgs. 152/2006 si articola in diverse fasi.

Successivamente all'avvio della procedura per tramite di una comunicazione agli enti e all'esecuzione

di una indagine preliminare volta a verificare eventuali superamenti dei valori tabellari di riferimento

(CSC), l'operatore deve eseguire la caratterizzazione più approfondita del sito e sulla base dei risultati

ottenuti deve svolgere un'analisi di rischio sito specifica volta a verificare le CSR. Nel caso di rischio,

sarà necessario programmare ed eseguire interventi di bonifica o messa in sicurezza del sito. In

assenza di rischio, invece, il sito deve considerarsi non contaminato.


immediato capire se sia in corso un aggravamento.

Normalmente, la valutazione dell'aggravamento necessita anch'essa di diverse indagini e verifiche che

mal si conciliano con i tempi stretti della notifica.

Pertanto, anche in questo caso e sempre nell'ottica di prevenire la commissione del reato, l'agente

dovrà cautelativamente notificare qualunque contaminazione storica di cui è a conoscenza, salvo

possa essere escluso con certezza un aggravamento della situazione.

Si pone, poi, il problema di comprendere se un soggetto non responsabile dell'evento storico

inquinante, ma negligente nel notificare la contaminazione storica possa essere ritenuto penalmente

responsabile per l'aggravamento.

Sul punto, la giurisprudenza più recente sembrerebbe escluderne la responsabilità richiedendo sempre

e comunque un nesso di causalità con l'evento inquinante originario 4 .

Alla luce di quanto sopra, è chiaro che i presupposti delle fattispecie di reato di omessa bonifica e di

omessa notifica non sono sempre immediatamente evidenti, ma possono essere accertati solo a seguito

di verifiche e indagini specifiche.

Il legislatore, dunque, nel concepire la norma penale, ha di fatto imposto agli operatori di dare sempre

e comunque corso alla procedura di bonifica, onde evitare una contestazione penale ex post.

Ciò premesso, passando a considerare il modello organizzativo ai sensi del d.lgs. 231/01, si può

ritenere che lo stesso debba focalizzarsi non tanto o non solo sulla best practice aziendale volta ad

evitare la causazione di eventi potenzialmente contaminanti (che di per sé non costituiscono

fattispecie penalmente rilevanti), quanto invece sulla programmazione di procedure che permettano di

gestire eventuali episodi di contaminazione (inclusi quelli accidentali e storici) nei tempi e secondo le

procedure di legge.

Non è detto, quindi, che i sistemi di certificazione ambientale siano sempre idonei a soddisfare il

modello organizzativo, in quanto gli stessi si incentrano maggiormente sui rischi ambientali che

derivano dalle attività ordinarie e potrebbero risultare inadeguati in casi di eventi straordinari,

accidentali che richiedono comunque immediati adempimenti ai sensi del d.lgs. 152/2006.

La gestione dei rifiuti per attività di manutenzione

Un secondo aspetto peculiare da analizzare con riferimento ai reati ambientali introdotti dal d.lgs.

121/2011, è la gestione dei rifiuti prodotti in occasione di appalti di lavori e la relativa responsabilità

nel caso di condotte penalmente rilevanti.

La circolare di ASSONIME, non a caso, considera l'eventualità che il reato possa essere realizzato da

4

Cass. pen. n. 18503/2011 "in tema di inquinamento da rifiuti, la sanzione penale prevista dal

combinato disposto degli art. 242 comma 1 seconda ipotesi e 257 comma 1 seconda ipotesi d.lg. n.

152 del 2006 per il caso di mancata effettuazione della prescritta comunicazione all'atto in cui

vengano individuate "contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di

aggravamento della situazione di contaminazione" trova applicazione soltanto nei confronti del

soggetto che abbia cagionato l'inquinamento".


altri soggetti che operano con o per l'impresa (fornitori) e riconosce altresì che nella catena di gestione

dei rifiuti esiste una responsabilità solidale tra i vari operatori, che hanno il dovere di verificare che il

soggetto a cui il rifiuto è consegnato (trasportatore, intermediario, destinatario finale) sia munito delle

necessarie autorizzazioni e operi correttamente attraverso la compilazione dei formulari 5 (in attesa

dell'operatività del SISTRI).

Occorre, tuttavia, osservare che non è sempre semplice identificare il produttore dei rifiuti 6 ,

soprattutto nel caso di appalto di lavori (es. lavori edilizi, opere di manutenzione, manutenzione di

impianti, sostituzione di forniture).

In un primo momento, infatti, la giurisprudenza penale aveva ritenuto che "produttore non è soltanto

l'appaltatore-esecutore delle opere, ma anche il committente sul rilievo che "il proprietario

dell'immobile committente o l'intestatario della concessione edilizia con la quale si consente

l'edificazione di un nuovo edificio, previa demolizione di altro preesistente, devono essere considerati

produttori dei rifiuti derivanti dall'abbattimento del precedente fabbricato: pertanto, si considera

produttore, in relazione a quanto previsto al primo comma lettera b) dell'articolo 6 del d.lgs. 22/97

chi, persona fisica o giuridica, con la sua attività, materiale o giuridica, abbia prodotto rifiuti" (Cass.

pen., Sez. III, sent. n. 4957/2000, in senso conforme, Cass. pen., Sez. III, sent. n. 24347/2003).

Più recentemente, invece, la Corte di Cassazione ha mutato radicalmente orientamento, ritenendo che

"il committente non può essere considerato responsabile della mancata osservanza, da parte

dell'esecutore dei lavori, della normativa in materia di smaltimento dei rifiuti da demolizione" in

quanto "non è ravvisabile alcuna fonte giuridica (legge, atto amministrativo o contratto) che fondi un

dovere del committente di garantire l'esatta osservanza della anzidetta normativa da parte

dell'assuntore dei lavori" (Cass. penale, Sez. III, sent. n. 15165/2003. In senso conforme, Cass. pen.

Sez. III sent. n. 40618/2004 e Cass. pen. sent. n. 1825/08).

Alla luce delle pronunce più recenti, dunque, l'appaltatore che opera con propria organizzazione di

mezzi e in autonomia può essere ritenuto produttore del rifiuto originato dall'esecuzione dell'appalto.

Da qui, due considerazioni fondamentali.

Da un lato, il modello organizzativo dovrà valutare i processi di selezione degli appaltatori/fornitori e

la tipologia di contratti che vengono stipulati con gli stessi.

Dall'altro, non è detto che una condotta negligente da parte dell'appaltatore nella gestione dei rifiuti da

lui prodotti debba necessariamente coinvolgere anche il committente. Infatti, nel caso in cui il primo

5

L'art. 188, comma 3, lett. b) prevede una limitazione della responsabilità del produttore del

rifiuto nel momento in cui riceve la quarta copia del formulario debitamente compilata, ovvero -

decorsi 90 giorni - in caso di denuncia alla provincia competente circa la mancata restituzione della

copia.

6

Per produttore dei rifiuti si intende "la persona la cui attività ha prodotto rifiuti cioè il

produttore iniziale e la persona che ha effettuato operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre

operazioni che hanno mutato la natura o la composizione di detti rifiuti", mentre il detentore è lo

stesso produttore dei rifiuti o chi li detiene ("il produttore dei rifiuti o il soggetto che li detiene").


sia qualificato come produttore del rifiuto, il secondo non farà più parte della catena di gestione

prevista dal d.lgs. 152/2006.

Ad ogni buon conto, al fine di limitare l'estensione della responsabilità amministrativa al committente,

lo stesso dovrà comunque dimostrare di aver scelto diligentemente l'appaltatore (verificandone le

qualifiche) e di aver concordato con lo stesso modalità di esecuzione dell'appalto a condizioni

economiche di mercato e sufficientemente remunerative per garantire una corretta gestione dei rifiuti.

Inoltre, il committente non dovrà ingerire nella gestione dell'appalto, preservando così l'autonomia

dell'appaltatore.

Un sostanziale aiuto nel dimostrare la separazione di ruoli e di responsabilità può essere dato dai

contratti e da eventuali specifiche previsioni sui rifiuti (es. espressa qualifica del produttore del

rifiuto).

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