Antonio Draisci - 9 Maggio - fareonline.it

La ResponsabilitàdelProvveditore EconomoAntonio DraisciAzienda con Sistema di Gestione Qualità certificato ISO 9001:2000 Cert. N°.: 2068791

L’AZIENDA OSPEDALIERAOSPEDALE SANSALVATOREProvincia di Pesaro e Urbino67 comuniPopolazione provinciale:349.737 abitanti,Superficie: 2.892 KmqDensità: 120,9 abitanti per Kmq.Presidi ospedalieri 7Azienda Ospedaliera Ospedale San Salvatore:Popolazione servita:N° Dipendenti: 1.228Posti letto: 410147.691 abitantiSpesa per beni e servizi: 36.852.813 (beni) + 9.724.206 (servizi)= 46.576.019Bilancio anno 2006: 119.517.830 2

La Responsabilità del Provveditore EconomoIl principio di responsabilità porta con sé tre fattori:….il soggetto che agisce.....le azioni che mette in atto….le conseguenze delle sue azioni.…è collegato ad un obbligo specifico previstodall’ordinamento4

La Responsabilità del Provveditore EconomoLa fonte primaria della responsabilità dei soggetti pubblici:•art. 28 della Carta Costituzionale: “I funzionari ed i dipendentidello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili,secondo le leggi penali,civili e amministrative, degli atti compiutiin violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estendeallo Stato ed agli enti pubblici”•art. 97 Costituzione: ”I pubblici uffici sono organizzati secondodisposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buonandamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamentodegli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzionie le responsabilità proprie dei funzionari”.5

La Responsabilità del Provveditore EconomoLe forme di responsabilità previste dall’ordinamento:Responsabilità derivanti dall’ordinamento generale:- Responsabilità civile,- Responsabilità penale.Si riferiscono a tutti i cittadini dello Stato;Riguardano anche i funzionari pubblici come uti cives e non comesoggetti facenti parte dello specifico ordinamento nel quale risultanoinseriti.Responsabilità discendenti dagli ordinamenti particolari:- Responsabilità contabile (patrimoniale),- Responsabilità amministrativa (contabile, disciplinare,dirigenziale).Riguardano solo i soggetti che si trovano in una particolare relazionecon l’ente pubblico (funzionari, amministratori pubblici, ecc.).Presuppone un rapporto di servizio anche onorario o elettivo6

La Responsabilità del Provveditore EconomoChi giudica:- sul rapporto contrattuale giudice ordinario- Sul procedimento di affidamento giudice amministrativo- Sul rapporto interno di servizio giudice contabile- Su fatto delittuoso giudice penale7

La Responsabilità del Provveditore EconomoRESPONSABILITA’ CIVILE• CONTRATTUALE (c.c. 1218): la responsabilità è conseguenza dellaviolazione di doveri (omissione o ritardo ingiustificato nel compimento diatti od operazioni), sorti da contratto o da atti unilaterali (es. concessione),da cui sia derivato un danno ingiusto• EXTRACONTRATTUALE (art. 2043 c.c.; t.u. 3/57): “qualunque fattodoloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui cheha commesso il fatto a risarcire il danno” (= neminem laedere).8

La Responsabilità del Provveditore EconomoRESPONSABILITA’ CIVILE• Responsabilità personale dipendente + quella ente (per rapporto organicoimmedesimante attività dei dipendenti con quella dell’ente)• Dolo o colpa grave dipendente = diritto rivalsa dell’enteTutela assicurativa (art. 1917 c.c. “assicurazione della Responsabilità civile”): lacopertura assicurativa della responsabilità civile per colpa grave dei dipendentinon può essere posta a totale carico dell’ente (Corte dei Conti n°833/93, Corte deiConti sez. giur. Veneto n°185/96).Trova disciplina nel CCNL dell’area della dirigenza sanitaria, professionale,tecnica ed amministrativa del SSN parte normativa quadriennio 2002/2005 eparte economica biennio 2004/2005 (norme di analogo contenuto sono rinvenibilinel CCNL comparto)9

La Responsabilità del Provveditore EconomoRESPONSABILITA’ PENALE•Il dipendente o funzionario pubblico incorre nella responsabilità penalequando con azioni o omissioni commette reati•Reati: peculato (art. 314 c.p.), concussione (art. 317 c.p.), corruzione (art.318, 319 e 320 c.p.), abuso d’ufficio (art. 323 c.p.), rivelazione edutilizzazione di segreti d’ufficio (art. 326 c.p.), omissione o rifiuto di attid’ufficio (art. 328 c.p.), eccTutela assicurativa: la responsabilità Penale è personale.E’ inassicurabile:• non è lecito assicurasi contro l’applicazione della legge penale• non è possibile assicurasi contro il rischio di commettere reatiTutela legale: è previsto che gli enti assumono a proprio carico il patrociniolegale dei funzionari pubblici (sin dall’apertura del procedimento in caso dimancanza di conflitto di interesse)10

La Responsabilità del Provveditore EconomoRESPONSABILITA’ PENALECodice dei contratti art. 13 "Accesso agli atti e divieti di divulgazione"L'inosservanza del comma 2) e del comma 3) dell'art. 13 del codice comporta per ipubblici ufficiali o per gli incaricati di pubblico servizio l'applicazione dell'art. 326del codice penaleRivelare o agevolare la conoscenza della notizia;• L’agevolazione può essere colposa (ad es. lasciare incustodito undocumento che contiene notizie non divulgabili);• Utilizzare la notizia per procurare a sé o ad altri un indebito profittopatrimoniale;• Utilizzare la notizia al fine di procurare a sé o ad altri un ingiustoprofitto non patrimoniale o di cagionare ad altri un danno ingiusto;11

La Responsabilità del Provveditore EconomoResponsabilità discendenti dagli ordinamenti particolari:- Responsabilità contabile (patrimoniale),- Responsabilità amministrativa (contabile,disciplinare, dirigenziale).Responsabilità Contabile•E’ la responsabilità in cui possono incorrere gli agenti incaricati dellariscossione e dell’esecuzione dei pagamenti, che hanno obbligo direndiconto (chi maneggia denaro pubblico, es. l’ECONOMO).•Inadempimento: obbligo di restituire valori avuti in consegna occorreprovare che la perdita è avvenuta per causa non imputabile).12

La Responsabilità del Provveditore EconomoResponsabilità discendenti dagli ordinamenti particolari:- Responsabilità contabile (patrimoniale),- Responsabilità amministrativa (contabile,disciplinare, dirigenziale).Responsabilità disciplinare (T.U. 3/57, D.Lgs. 29/93, D.Lgs. 80/98recepito dal D.Lgs. 165/2001)• E’ la responsabilità in cui possono incorrere i dipendenti inviolazione di doveri e obblighi di servizio (diligenza, fedeltà, ecc.)13

La Responsabilità del Provveditore EconomoResponsabilità discendenti dagli ordinamenti particolari:- Responsabilità contabile (patrimoniale),- Responsabilità amministrativa (contabile,disciplinare, dirigenziale).Responsabilità dirigenziale (D.Lgs. 165/2001)•E’ la responsabilità in cui possono incorrere i dirigenti della P.A. nelcaso in cui non riescano a raggiungere gli obiettivi loro demandati oin caso di risultati negativi dell’attività amministrativa e della lorogestione.Sanzioni: revoca dell’incarico14

La Responsabilità del Provveditore EconomoResponsabilità discendenti dagli ordinamenti particolari:- Responsabilità contabile (patrimoniale),- Responsabilità amministrativa (contabile,disciplinare, dirigenziale).Responsabilità Amministrativa:È la responsabilità in cui incorre il soggetto (persona fisica) che, avendoviolato doveri od obblighi derivanti dal rapporto di servizio con un entepubblico, abbia cagionato un danno patrimoniale alla sua (o ad altra)amministrazione.I caratteri principali ne sono l’atipicità, la patrimonialità e la personalità. Gli elementicostitutivi sono la condotta (omissiva e/o commissiva), il danno (attuale, certo, liquido) e ilnesso di causalità.La condotta, per essere rilevante, deve essere dolosa ovvero gravemente colposa.TUTELA ASSICURATIVA (R.C. PATRIMONIALE): la spesa per la coperturaassicurativa della responsabilità per colpa grave dei dipendenti non può essereposta a totale carico dell’ente (Corte dei Conti sez. Piemonte parere n°2/2008,Corte dei Conti sez. Sicilia 25 ott. 2006 n°3054, Corte dei Conti Umbrian°553/2002, Corte dei Conti Lombardia n°942/2002, ecc.) stante il carattere diresp. Personale; pertanto il costo del premio va posto a carico del dipendente.Rif. L.F. 2008 art. 3, comma 59 e parere Funzione pubblica n°23 del 25 marzo 152008.

LE RESPONSABILITA’ DEL PROVVEDITORE ECONOMOAlcune sentenzeFase decisoriaDell’acquisto di beni a prezzi maggiorati rispondono i funzionariche hanno rilasciato il relativo parere di congruità senza alcunadeguato raffronto con quelli di mercato(Corte dei Conti Sez. Lazio 3 gennaio 2003, n°26)Costituisce danno l’affidamento in outsourcing di prestazioni diservizio in presenza di personale idoneo appositamente assunto(Corte dei Conti Sez. Molise 27 settembre 2004 n°118)16

LE RESPONSABILITA’ DEL PROVVEDITORE ECONOMOAlcune sentenzeFase decisoria (2)Danni indiretti a seguito dell’annullamento di una procedura di appalto adopera del giudice amministrativo: per nuove spese di gara (Sez. Abruzzo,sent. n. 453 del 11/06/2004) e per spese legali che la stessa amministrazionesia stata condannata a rifondere alla ricorrente(Corte dei Conti Sez. I centrale, 18 settembre 2003, n. 298/A; Corte deiConti Sez. Abruzzo, 24 gennaio 2006, n. 29).17

LE RESPONSABILITA’ DEL PROVVEDITORE ECONOMOAlcune sentenzeFase decisoria (3)Mancato confronto concorrenziale: potenziali conseguenze dannose nonsolo per i potenziali concorrenti aspiranti alla stipulazione del contratto, maaltresì per l’amministrazione medesima in seguito alla perdita di chance dispuntare prezzi più vantaggiosi per effetto della procedura concorrenziale(Corte dei Conti Sez. Lombardia, sentenza n. 447 del 2006).18

LE RESPONSABILITA’ DEL PROVVEDITORE ECONOMOAlcune sentenzeFase di affidamentoLa Commissione di gara risponde per danni per aver datoprevalenza non del tutto razionalmente all’aspetto tecnico,rispetto a quello economico, per aver determinato i criteridopo l’apertura delle offerte(Corte dei Conti Sez. Abruzzo11 giugno 2004, n°453)È ESCLUSA la responsabilità se l’aggiudicazione a condizionesvantaggiose è avvenuta in mancanza di altre offerte.(Corte dei Conti Sez. II 26 marzo 2002 n°97/A)19

LE RESPONSABILITA’ DEL PROVVEDITORE ECONOMOAlcune sentenzeFase di affidamento (2)Violazione della normativa di settore in materia diverifica anomalia dell'offerta(Corte dei Conti sez. Trento n. 58/2006)Revisione prezzi non dovuta(Corte dei Conti Sez. Primo Appello n. 32/2003)20

LE RESPONSABILITA’ DEL PROVVEDITORE ECONOMOAlcune sentenzeFase dell’esecuzioneInutilità della prestazione resae mancato controllo sulla esecuzione del contratto(Corte dei Conti sez. Lazio n. 1857/2006)Accettazione di beni diversi da quelli deliberati(Corte dei Conti sez. II 28 luglio 1995, n°80)21

LE RESPONSABILITA’DEL PROVVEDITORE ECONOMO nel CODICEdei CONTRATTIArt.10 “Responsabile delle procedure di affidamento e diesecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”, (artt. 4,5, 6, l. n. 241/1990; art. 6, comma 12, l. n. 537 del 1993; art. 7, l. n. 109/1994; art. 7,d.P.R.n. 554/1999)art. 119 Direzione esecuzione del contrattoart. 239 Transazione……..3. Il dirigente competente, sentito il responsabile del procedimento, esamina laproposta di transazione formulata dal soggetto aggiudicatario, ovvero può formulareuna proposta di transazione al soggetto aggiudicatario, previa audizione delmedesimo.Debito informativo (Comunicato dell’Autorità del 4/4/2008).Casellario appalti.22

LE RESPONSABILITA’DEL PROVVEDITORE ECONOMO ALLA LUCE DELD.Lgs.163/2006Legge 27/12/2006 n. 296art. 1: Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato(legge finanziaria 2007). S.O. 27/12/2006 n. 244Rispetto dei contratti di lavoro909. a) all'articolo 86, dopo il comma 3, è inserito il seguente:«3-bis. Nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione, nei casi previsti dallanormativa vigente, dell'anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti dilavori pubblici, di servizio e di forniture, gli enti aggiudicatari sono tenuti a valutare che ILVALORE ECONOMICO SIA ADEGUATO E SUFFICIENTE RISPETTO AL COSTO DELLAVORO ………. omissisTutela in materia di sicurezza sul lavoro910. All'articolo 7 del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, sono apportate leseguenti modificazioni:…….b) è aggiunto, in fine, il seguente comma:«3-bis. L'imprenditore committente risponde in solido con l'appaltatore, nonché conciascuno degli eventuali ulteriori subappaltatori, per tutti i danni per i quali il lavoratore,dipendente dall'appaltatore o dal subappaltatore, non risulti indennizzato ad opera23dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro».

LE RESPONSABILITA’DEL PROVVEDITORE ECONOMO ALLA LUCE DELD.Lgs.163/2006L. 3-8-2007 n°123 “Misure in tema di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e delega alGoverno per il riassetto e la riforma della normativa in materia”.art 3 modifiche al D.Lgs. 626/94a) il comma 3 dell’art. 7 è sostituito dal seguente:“Il datore di lavoro committente promuove la cooperazione ed il coordinamento dicui al comma 2, elaborando un UNICO DOCUMENTO DI VALUTAZIONEDEI RISCHI che indichi le misure adottate per eliminare le interferenze. Taledocumento è allegato al contratto di appalto o d’opera. …… omissis24

PER UNA REALTÀ CHE CAMBIAQUALE RUOLO PER IL PROVVEDITOREIl Giudizio di responsabilità dovrebbe:• Essere uno strumento dell’ordinamento per migliorare l’azioneamministrativa, colpendo le gravi devianze, ma sorvolandosugli errori commessi in buona fede o con colpa lieveaddossando alla stessa P.A. il rischio di scelte spessocomplesse, di previsioni difficili, nonché la responsabilità perle quelle carenze del sistema che non siano imputabili aisingoli,• Avere funzione di PREVENZIONE GENERALE.25

ALCUNE CONSIDERAZIONINella storia per stipulare un contratto era sufficiente unastretta di mano.Oggi le regole che disciplinano i contratti e le modalità diconclusione degli stessi sono molteplici ed articolateSE OGGI È GIÀ IERI, …….. QUALE DOMANI???26

ALCUNE CONSIDERAZIONI - continuaIl PROVVEDITORE ECONOMO:• Per i compiti che è chiamato a svolgere,• Per i prodotti/servizi in termini qualitativi e quantitativi da acquisire,• Per i rapporti da mantenere con le economie esterne all’Azienda Sanitaria(mercato) e con i richiedenti-utenti interni,• Per la coincidenza (spesso) della figura di Provveditore (responsabile delleprocedure di acquisto) ed Economo (responsabile dell’esecuzione di contratti,della Logistica e dei servizi alberghieri)possa considerarsi una partizione organizzativa aziendale di rilevante e qualificatoimpegno professionale, che comporta un continuo aggiornamento al fine diridurre RISCHI DI ERRORI e conseguenti Responsabilità.27

ALCUNE CONSIDERAZIONI - continua È colui che sa leggere e capire gli avvenimenti in anticipo e agiscetempestivamente cercando soluzioni efficaci, efficienti che rispondanoai bisogni dei clienti interni verifica il livello di addestramento del collaboratore prima diaffidargli un lavoro e fa in modo che sia responsabile del compitoaffidato, È colui che forma un gruppo forte per mantenere alto morale e valoredel team (.. si vince tutti o si perde tutti …….), È colui che deve pianificare, programmare, verificare, È colui che deve effettuare analisi di mercato e individua strategie, È colui che partecipa alle decisioni, e persegue la qualità delleprestazioni, È colui che si aggiorna, si confronta e ha la visione complessiva deiprocessi produttivi.28

ALCUNE CONSIDERAZIONI - continuaLa MISSION:“acquisire i prodotti e servizi migliori per l’Azienda, sostenendo iprezzi migliori, operando sul mercato ed in un mercato sempre piùcompetitivo ed agguerrito”.Il Provveditore-Economo è fra i dirigenti amministrativi quello piùesposto al rischio di possibili “INCIDENTI” di percorso nellosvolgimento delle proprie funzioni.Nel suo operare quotidiano si trova nella necessità di conciliare ilraggiungimento degli obiettivi stabiliti dall’Azienda di appartenenza el’osservanza dei criteri guida dell’azione amministrativa (economicità,efficacia, efficienza e trasparenza) con i principi costituzionali dellapubblica amministrazione: Responsabilità, Legalità, Imparzialità,Proporzionalità, Buon Andamento.29

Precauzioni:ALCUNE CONSIDERAZIONI - continua1. Obbligo di motivazione negli atti/provvedimenti.2. Copertura assicurativa per il rischio di R.C. Patrimoniale;3. Evitare di fare tutto, anche quello che competerebbe ad altri;4. Lasciare che altri facciano tutto, limitandosi ad avvalorarel’istruttoria e firmare il provvedimento;5. Essere sempre collaborativi, ma “A CIASCUNO IL SUO”, ogniattore del processo partecipa al raggiungimento del risultato e intale percorso le responsabilità sono diffuse e devono esseredefinite;30

PER UNA REALTÀ CHE CAMBIAQUALE RUOLO PER IL PROVVEDITORE• Non resistere al cambiamento (potremmo esserne travolti),• Non arretrare rispetto alle responsabilità sempre maggiori(sarebbe poco professionale e non aderente al ruolo)• Non difendersi con atteggiamenti burocratico-formali (potremoessere considerati non adeguati alla realtà)• La norma è un vincolo ma trasformiamola in opportunità• Non temere il CONFRONTO ma perseguirlo e stimolarloessendo attori e validi interpreti di un ruolo nel complessoSISTEMA SANITARIOil nostro punto di FORZA31

PER UNA REALTÀ CHE CAMBIAQUALE RUOLO PER IL PROVVEDITORE• STIMOLARE l’attenzione dei DECISORI (legislatore, le istituzioni, irappresentanti di categorie, ecc) sull’affermazione di modelliorganizzativi preconfezionati che non sempre rispondono a necessità diinteressi collettivi;• non assecondare scelte mediocri e non coerenti con la realtà soloper conformarsi ed accodarsi al GRUPPO per non ostacolarne ilcammino che porterà a risultati non positivi;• porre l’attenzione sui risultati veri delle scelte organizzative operate (consorzi,centrali di committenza, aree vaste e quadranti, società per acquisti centralizzati,riforme continue, ecc), in mancanza si otterranno emigrazioni professionali versolidi più confortevoli ………….. Ma chi paga gli insuccessi!!!!!!!!O si premiano solo i successi!!!32

PER UNA REALTÀ CHE CAMBIAQUALE RUOLO PER IL PROVVEDITORE• Se è vero che il sistema si deve far carico dei costi della trasparenzaCHI RISPONDE ………… PER SCELTE in alcuni casi….SBAGLIATE!!!!!!•Se è vero che i risparmi ampiamente e solennemente pubblicizzatida nuovi MODELLI Organizzativi anche in ambito di acquisti diB&S sono a 2 cifre perché il sistema continua sostenere costisempre crescenti???????• quanto c’è di autoreferenzialità sull’enfasi per i risultati conseguitidai modelli adottati??????????????33

PER UNA REALTÀ CHE CAMBIAQUALE RUOLO PER IL PROVVEDITORE• Se è stato possibile definire i LEA perché nonlavorare su STANDARD DI PRODOTTO(professionali), indicatori di performance, costi diprestazioni, ecc.?????????????• forse è giunto il momento di parlare e porre attenzione sullaparte inferiore di quel iceberg e confrontarsi con leISTITUZIONI su cosa serve veramente al sistema perrecuperare efficienza tenendo presente che il Provveditore ècolui che acquista e gestisce i fattori produttivi variabili suiquali si può sicuramente intervenireRAZIONALIZZANDO e NON RAZIONANDO;34

E’ POSSIBILE INSERIRE QUESTA FIGURA NELSISTEMA SANITARIO … PUBBLICO?NOse rimaniamo solo con le nostre forze e non alimentiamola fiamma della motivazionese dobbiamo farci carico di tutto anche delle scelte sbagliatese non si misurano le performancediviene necessario quindi un forte convincimento culturalee professionale (resistere) per non lasciare spazio a chi ……si sta arrampicando sul serio!!!!!!!!!!35

E’ POSSIBILE INSERIRE QUESTA FIGURA NELSISTEMA SANITARIO … PUBBLICO?SISE si AVALLA LA TESI CHE IL MERITO E LA meritocraziadebbano essere valorizzati per riconoscere un valore aicomportamenti virtuosi;se si premiano le persone per le loro capacità professionali,etiche e moraliSe vogliamo discutere sui numeri veri, sui percorsi e sui bisognidel sistema36

IL FATTORE UMANO AL CENTRO DELLE AZIENDESANITARIE• L’affermazione secondo cui la qualità della gestione delleorganizzazioni (delle aziende) dipende in larga misura dalla qualitàdelle persone che in esse operano potrebbe essere considerataapodittica e tautologica se non fosse smentita ogni giorno da politicheaziendali (o anche scelte istituzionali) poco attente alla valorizzazionedell’apporto delle persone, e molto orientate a privilegiare“investimenti in capitale materiale”, o a proporre ampie riforme disistema, rispetto agli “investimenti in capitale immateriale” sulle eper le persone” .37

IL RUOLO DELLE CONOSCENZELa conoscenza aumentacon il riconoscimentodegli errori e noncon l’accumulo di nuovi fatti(K. Popper)38