SISTEMI ELETTORALI - Assemblea Legislativa

1 PremessaLa presente pubblicazione, si pone l’obiettivo di fornireal legislatore regionale un prontuario, da utilizzare in sede diesame dei progetti di legge elettorale regionale.La trattazione verte, in particolare, sulle diverse tipologiedi sistemi elettorali (maggioritario, proporzionale e misto).I contenuti del prontuario esplorano anche il quadronormativo elettorale vigente e analizzano la forma di governoregionale standard e le forme di governo regionale alternative:regime presidenziale classico, semipresidenziale,parlamentare, assembleare.Dalla fine degli anni novanta, le disposizionicostituzionali relative alla materia elettorale regionale, sonostate profondamente modificate.Dapprima, con la con la Legge costituzionale n. 1 del1999 (relativa al sistema elettorale delle Regioni a statutoordinario), poi, con la Legge costituzionale n. 2 del 2001(relativa a quello delle Regioni ad autonomia differenziata),infine, con la Legge costituzionale n. 3 del 2001, che haattribuito alle Regioni ordinarie la competenza legislativaresiduale.A livello regionale, il processo di riforma della materiaelettorale, a tutt’oggi, non è ancora completato nonostante lalegge-cornice statale (Legge n. 165 del 2004) fissi principifondamentali dal contenuto assai generale, tali da prospettarea favore delle Regioni un ampio margine d’interventoSistemi elettorali e forme di Governo regionale5

(analogo a quello delineato a favore delle Regioni a statutospeciale).Infatti, solo sette Regioni ordinarie su quindici hannofinora legiferato in materia elettorale: la Calabria, il Lazio, leMarche, la Toscana, la Puglia, la Campania e l’Umbria.Peraltro, soltanto la legge marchigiana (Legge regionalen. 27 del 2004) e l’insieme delle leggi toscane (Leggiregionali n. 25, n. 70 e n. 74 del 2004, relative,rispettivamente, al sistema elettorale, alle elezioni primarie eal procedimento elettorale) realizzano una generale riformadel rispettivo sistema elettorale.Al contrario, le leggi elettorali della Calabria (Leggeregionale n. 1 del 2005), del Lazio (Legge regionale n. 2 del2005), della Puglia (Legge regionale n. 2 del 2005), dellaCampania (Legge regionale n. 4 del 2009) e dell’Umbria(Legge regionale n. 2 del 2010) si limitano a novellare lalegislazione statale esistente (Legge n. 108 del 1968, Legge n.43 del 1995 e articolo 5 della Legge costituzionale n. 1 del1999), apportandovi solo alcune puntuali modifiche.La differente portata innovativa delle succitate leggiappare, comunque, evidente già a partire dalle diversedimensioni che le caratterizzano: infatti, la legge dellaCalabria è composta da un solo articolo, quella del Lazio edell’Umbria da 10 articoli, quella della Puglia e dellaCampania da 12 articoli, quella delle Marche da 26 articoli.Nell'insieme, tuttavia, queste leggi rimangono fedeliall'impianto delineato dalla normativa statale, prevedendo,infatti, da un lato, l'elezione diretta del Presidente e, dall'altra,6 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

conservando meccanismi elettorali idonei a garantire unamaggioranza consiliare al Presidente eletto e alla coalizioneche lo sostiene.Analoga situazione, rispetto a quella descritta, è datoriscontrare a livello di Regioni a statuto speciale, solo alcunedelle quali hanno varato una propria legge.gvSistemi elettorali e forme di Governo regionale7

2 Sistemi elettoraliIl sistema elettorale può essere definito come il“meccanismo attraverso il quale le preferenze degli elettorisono trasformate in voti e i voti in seggi”.Invero, il tipo di votazione e il metodo di attribuzione deiseggi rappresentano i due elementi costitutivi fondamentali delsistema elettorale.La locuzione “sistema elettorale” non deve essereconfusa con quella, dal significato più ampio, di “legislazioneelettorale”, riferita cioè alla disciplina complessiva delfenomeno elettorale, come per esempio: l’indizione delle elezioni l’elettorato attivo e passivo la presentazione delle candidature la campagna elettorale ed il suo finanziamento l’allestimento delle sezioni elettorali lo scrutinio finale i mezzi di tutela contro eventuali contestazioni deirisultatiI sistemi elettorali si dividono in: maggioritari proporzionali misti.8 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

2.1 Sistema maggioritarioIl sistema maggioritario è identificato anche comesistema che favorisce la governabilità.Nel sistema maggioritario, tutti i seggi sono assegnatisecondo la volontà della maggioranza degli elettori. In altritermini, il seggio o i seggi previsti in un determinato collegiosono attribuiti al candidato o ai candidati che hanno ottenuto lamaggioranza dei voti nell’ambito territoriale di riferimento.Ripartito il territorio in un numero di collegi pari airappresentanti da eleggere, il principio maggioritario ricorrequando si stabilisce che in ciascuno di essi sia eletto un solocandidato: quello che ha ottenuto la maggioranza dei voti validi.La maggioranza dei voti validi, può essere relativa(formula plurality) oppure assoluta (formula majority).Nel caso in cui la maggioranza è assoluta, è previsto unsecondo scrutinio tra i due candidati che abbiano conseguito ilmaggior numero dei voti al primo turno, ma non la maggioranzaassoluta degli stessi.Il principio maggioritario può attuarsi anche in presenzadi collegi plurinominali, all’interno dei quali siano eletti piùrappresentanti, avendo l’elettore facoltà di esprimere lapreferenza per due o più nomi.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale9

Si parla di scrutinio di lista proprio perché il voto èriferito a una lista di nomi, pari al numero di rappresentanti daeleggere nel singolo collegio.2.2 Sistema proporzionaleIl sistema proporzionale, identificato anche come sistemache favoriscono la rappresentatività, tende ad assicurare che iseggi siano distribuiti tra le forze politiche in proporzione aivoti ottenuti, così da rispecchiare nel modo più fedelepossibile le diverse sensibilità politiche esistenti.Nel sistema proporzionale, i collegi sono normalmente ditipo plurinominali e i metodi utilizzati per la traduzione deivoti in seggi sono due:il “metodo del quoziente”il “metodo del divisore”Il metodo del quoziente è basato sul quoziente elettorale,che deriva dal rapporto tra il numero dei voti espressiall’interno di un determinato collegio e il numero dei seggiassegnati allo stesso. Tale rapporto consente di definire ilnumero di voti necessario per ottenere un seggio.Quando (e ciò si verifica con frequenza) il semplicequoziente elettorale non permette di assegnare tutti i seggi delcollegio, si è soliti intervenire sul quoziente stesso,correggendolo.10 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

Le formule maggiormente utilizzate sono due:quella di Hagenbach-Bishoff (utilizzata dalla 108 del1968)quella Imperiali (raramente utilizzata).Entrambe le formule sono adottate per aumentare, nelprimo caso, il denominatore di 1 unità e, nel secondo caso, ildenominatore di 2 unità, così da diminuire il quoziente e,conseguentemente, il numero di voti necessari per conquistareun seggio.Altra questione importante è quella dei resti, cioè deivoti inutilizzati ai fini dell’assegnazione dei rimanenti seggi. Inquesto caso, le formule più utilizzate per la distribuzione deiseggi residui, sono:la formula della cifra più altala formula dei resti più altiil metodo d’Hondt.Il metodo del divisore è caratterizzato dal fatto che iseggi sono assegnati dividendo i voti ottenuti da ciascuna lista(o cifra elettorale di lista) per una serie di numeri successivi.Sono comunque due i metodi maggiormente utilizzati: il metodo d’Hondt (questo metodo divide la cifraelettorale di lista, successivamente per 1, 2, 3, 4, 5,eccetera) il metodo Sante-Lagüe (questo metodo considera solo idivisori dispari: 1, 3, 5, 7, 9, eccetera).Sistemi elettorali e forme di Governo regionale11

I risultati di tali divisioni vengono, quindi, ordinati inmodo decrescente e i seggi sono assegnati in relazione aivalori più alti.Il procedimento descritto non abbisogna di correttivi,conducendo all’assegnazione di tutti i seggi del collegio.2.3 Sistemi mistiI sistemi corretti, o misti, cercano di correggere leimperfezioni dei sistemi maggioritario e proporzionale e direcuperarne, al contempo, le caratteristiche positive. Si parla,a tal riguardo, di sistemi maggioritari corretti e di sistemiproporzionali corretti.I primi cercano di compensare la scarsa rappresentanzadelle formazioni politiche minori, tipica dei sistemimaggioritari, ad esempio, introducendo quote proporzionaliche sottraggano alcuni dei seggi in palio alla regolauninominale, affinchè siano attribuiti con meccanismi di tipoproporzionale.I secondi, invece, cercano di porre rimedio allainstabilità governativa, tipica dei sistemi proporzionali, adesempio, introducendo clausole di sbarramento, ossia fissandopercentuali minime di voti che i partiti devono raggiungereper entrare a far parte dell’organo elettivo, oppure attribuendopremi di maggioranza, ossia quote variabili di seggi alla listao alla coalizione di liste risultate vincitrici, nel caso in cui giànon ne abbiano raggiunto un livello predeterminato.12 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

Proprio tale meccanismo è stato adottato per la elezionedei Consigli regionali, che avviene, appunto, con un sistemamisto, in gran parte proporzionale, in piccola parte conattribuzione di un premio di maggioranza.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale13

3 Quadro normativoSi fornisce un quadro riassuntivo relativo all’evoluzionenormativa in materia di sistema elettorale regionale. Ciò al finedi contribuire a meglio definire, altrettanto sinteticamente, ilquadro normativo attuale cui le Regioni devono attenersi.3.1 Evoluzione normativaIl vecchio testo dell’articolo 122 della Costituzioneattribuiva allo Stato la competenza legislativa esclusiva inmateria di sistema d’elezione dei Consiglieri nelle Regioni astatuto ordinario.La Legge n. 108 del 1968, in origine aveva disposto cheil Consiglio regionale fosse eletto col sistema proporzionale,poi corretto in senso maggioritario per opera della Legge n.43 del 1995. Il Presidente e la Giunta regionale erano elettidal Consiglio nel suo seno.La Legge costituzionale n. 1 del 1999 ha sostituitointegralmente l’articolo 122 della Costituzione, prevedendo,per quanto concerne il sistema elettorale regionale, lacompetenza legislativa concorrente delle Regioni, nei limitidei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica,e introducendo l’elezione diretta del Presidente della Regione,salvo che lo Statuto disponga diversamente.Detti principi sono stati poi individuati dalla Legge n.14 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

165 del 2004.La Legge costituzionale n. 1 del 1999 ha anche previstouna disciplina transitoria, disponendo che, fino alla data dientrata in vigore dei nuovi statuti e delle nuove leggi elettorali, ilPresidente della Giunta è eletto contestualmente al Consiglioregionale, con le modalità previste dalle disposizioni di leggeordinaria vigenti in materia di elezioni dei Consigli regionali.Pertanto, fino alla data di entrata in vigore della leggeelettorale regionale, il Presidente della Regione è eletto asuffragio universale e diretto, contestualmente al Consiglio.La Legge costituzionale n. 2 del 2001 costituisce ilcorrispondente della Legge costituzionale n. 1 del 1999, perquanto riguarda le Regioni ad autonomia speciale.3.2 Quadro normativo attualeIl quadro normativo attuale in materia di elezioni regionali puòessere così sintetizzato:elle Regioni prive di nuovo statuto e nuova leggeelettorale, continuano ad applicarsi le disposizionidella Legge n. 108 del 1968 e della Legge n. 43 del1995, come integrate dall’articolo 5 della Leggecostituzionale n. 1 del 1999, che ad esse fa espressorinvio.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale15

elle Regioni che, al contrario, si sono dotate di unnuovo Statuto e di una nuova legge regionale, siapplica tale specifica normativa regionale, che deverispettare i principi di cui alla Legge n. 165 del 2004.La Regione Emilia-Romagna, con Legge regionale 31marzo 2005, n. 13, si è dotata di un nuovo Statuto, il qualedisciplina il sistema di elezione del Presidente e degli altricomponenti della Giunta regionale nonché dei Consiglieriregionali agli articoli 29, 42 e 43.Ai sensi dell’articolo 29 (Elezione dell'Assemblealegislativa), l'Assemblea legislativa è eletta a suffragiouniversale e diretto, con voto personale ed eguale, libero esegreto.Essa è composta da cinquanta membri. Fanno partedell'Assemblea il Presidente della Giunta regionale e ilcandidato alla carica di Presidente della Giunta regionaleche, nella relativa elezione, ha ottenuto un numero di votivalidi immediatamente inferiore a quello ottenuto dalPresidente eletto.Ai sensi dell’articolo 42 (Elezione del Presidente dellaGiunta regionale), il Presidente della Giunta regionale èeletto a suffragio universale e diretto, contestualmenteall'elezione dell'Assemblea legislativa regionale.Ai sensi dell’articolo 43 (Il Presidente della Giuntaregionale), infine, il Presidente della Giunta regionalenomina e revoca gli assessori, tra i quali il vicepresidente16 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

della Giunta, e ne determina gli incarichi.Essa non si è, invece, finora dotata di una propria leggeelettorale ex articolo 122 della Costituzione.In Emilia-Romagna continuano, pertanto, ad applicarsile disposizioni della legge n. 108 del 1968 e della legge n. 43del 1995, come integrate dall’articolo 5 della Leggecostituzionale n. 1 del 1999, che ad esse fa espresso rinvio,così come previsto dall’art. 53 della legge regionale 22dicembre 2009, n. 24 (legge finanziaria), ai sensi del quale:“Fino alla approvazione di diverse disposizioni, il Presidentedella Regione e i Consiglieri regionali sono eletti medianteapplicazione della disciplina contenuta nelle leggi 17febbraio 1968, n. 108 (orme per la elezione dei Consigliregionali delle Regioni a statuto normale) e successivemodificazioni, 23 febbraio 1995, n. 43 (uove norme per laelezione dei Consigli delle regioni a statuto ordinario) enell'articolo 5 della legge costituzionale 22 novembre 1999,n. 1, nonché di tutte le norme statali in materia (…).”Sistemi elettorali e forme di Governo regionale17

4 Legge 17 febbraio 1968, n. 108La Legge n. 108 del 1968 rappresenta la prima disciplinadettata dallo Stato in materia di sistema elettorale regionale edè ancora vigente, con le modifiche e le integrazioni apportatedalla Legge n. 43 del 1995 e dalla Legge costituzionale n. 1del 1999, in tutte le Regioni che non hanno legiferato exarticolo 122, comma 1, della Costituzione, tra le quali,appunto, la Regione Emilia-Romagna.4.1 Abstract1. orme generali.• I consigli regionali delle regioni a statuto normale sonoeletti a suffragio universale con voto diretto, libero esegreto, attribuito a liste di candidati concorrenti.• L'assegnazione dei seggi alle liste concorrenti èeffettuata in ragione proporzionale, mediante ripartonelle singole circoscrizioni e recupero dei voti residuinel collegio unico regionale.• Ogni elettore dispone di un voto di lista ed ha facoltà diattribuire preferenze nei limiti e con le modalità stabilitidalla presente legge.• Il territorio di ciascuna regione è ripartito incircoscrizioni elettorali corrispondenti alle rispettiveprovince.• I consiglieri regionali rappresentano l'intera regionesenza vincolo di mandato.18 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

2. Ripartizione tra le circoscrizioni.• La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni è effettuatadividendo il numero degli abitanti della regione per ilnumero dei seggi del relativo consiglio regionale eassegnando i seggi in proporzione alla popolazione diogni circoscrizione.3. Durata in carica dei consigli regionali e convocazione deicomizi per la loro rinnovazione.• I consigli regionali si rinnovano ogni cinque anni, salvo ildisposto del comma seguente.• Essi esercitano le loro funzioni fino al 46° giornoantecedente alla data delle elezioni per la lororinnovazione.• Il quinquennio decorre per ciascun consiglio dalla datadella elezione.4. Elettorato attivo.• Sono elettori i cittadini iscritti nelle liste elettorali deicomuni della regione, che abbiano compiuto ildiciottesimo anno di età entro il primo giornodell'elezione.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale19

10. Esame e ammissione delle liste - Ricorsi control'eliminazione delle liste o di candidati.• L'Ufficio centrale circoscrizionale (costituito presso iltribunale nella cui giurisdizione è il comune capoluogodella provincia), entro ventiquattro ore dalla scadenzadel termine stabilito per la presentazione delle liste deicandidati: - cancella dalle liste i nomi dei candidati acarico dei quali viene accertata la sussistenza di alcunadelle condizioni previste dal comma 1 dell'articolo 15della legge 19 marzo 1990, n. 55;• Contro le decisioni di eliminazione di liste o dicandidati, i delegati di lista possono, entro 24 ore dallacomunicazione, ricorrere all'Ufficio centrale regionale(costituito presso la corte di appello del capoluogo dellaregione).• Le decisioni dell'Ufficio centrale regionale sonocomunicate nelle 24 ore ai ricorrenti ed agli Ufficicentrali circoscrizionali.13. Voto di preferenza.• L'elettore può manifestare una sola preferenza.15. Operazioni dell'Ufficio centrale circoscrizionale edell'ufficio centrale regionale.• L'Ufficio centrale circoscrizionale:a) determina la cifra elettorale di ciascuna listaprovinciale, nonché la cifra elettorale di ciascuna listaregionale. La cifra elettorale di lista è data dalla somma20 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

dei voti di lista validi ottenuti da ciascuna lista nellesingole sezioni della circoscrizione;b)procede al riparto dei seggi tra le liste in base allacifra elettorale di ciascuna lista. I seggi che rimangononon assegnati vengono attribuiti al collegio unicoregionale;e) determina la cifra individuale di ogni candidato. Lacifra individuale di ogni candidato è data dalla sommadei voti di preferenza validi ottenuti da ciascuncandidato nelle singole sezioni della circoscrizione;f) determina la graduatoria dei candidati di ciascunalista, a seconda delle rispettive cifre individuali.• Il presidente dell'Ufficio centrale circoscrizionale, inconformità dei risultati accertati dall'Ufficio stesso,proclama eletti, nei limiti dei posti ai quali la lista hadiritto, e seguendo la graduatoria prevista dalla letteraf) del precedente comma, i candidati che hanno ottenutole cifre individuali più elevate.• L'Ufficio centrale regionale:1) determina il numero dei seggi non attribuiti nellecircoscrizioni;2) determina, per ciascuna lista, il numero dei votiresiduati. Successivamente procede alla somma deipredetti voti per tutte le liste aventi lo stessocontrassegno;3) procede alla assegnazione ai predetti gruppi di listedei seggi indicati al numero 1).I seggi spettanti a ciascun gruppo di liste vengonoattribuiti alle rispettive liste nelle singole circoscrizioniseguendo la graduatoria decrescente dei voti residuati.• L'Ufficio centrale regionale procede al riparto dellarestante quota di seggi. A tal fine effettua le seguentioperazioni:Sistemi elettorali e forme di Governo regionale21

1) determina in primo luogo la cifra elettorale regionaleattribuita a ciascuna lista regionale, sommando le cifreelettorali ad essa attribuite; individua altresì il totale deiseggi assegnati al gruppo di liste o ai gruppi di listeprovinciali collegate a ciascuna lista regionale;2) individua la lista regionale che ha conseguito lamaggiore cifra elettorale regionale;3) qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provincialicollegate alla lista regionale di cui al numero 2) abbianoconseguito una percentuale di seggi pari o superiore al50 per cento dei seggi assegnati al consiglio, proclamaeletti i primi candidati compresi nella lista regionale finoalla concorrenza del 10 per cento dei seggi assegnati alconsiglio; i restanti seggi da attribuire ai sensi delpresente comma sono ripartiti tra i gruppi di listeprovinciali non collegati alla lista regionale di cui alnumero 2);4) qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provincialicollegate alla lista regionale di cui al numero 2) abbianoconseguito una percentuale di seggi inferiore al 50 percento dei seggi assegnati al consiglio, assegna tutta laquota dei seggi da attribuire ai sensi del presente commaalla lista regionale in questione;6) verifica quindi se la cifra elettorale regionaleconseguita dalla lista regionale di cui al numero 2) siapari o superiore al 40 per cento del totale dei voticonseguiti da tutte le liste regionali;7) nel caso in cui la verifica prevista al numero 6) diaesito negativo, verifica se il totale dei seggi conseguitidalla lista regionale e dai gruppi di liste provinciali adessa collegate sia pari o superiore al 55 per cento deiseggi assegnati al consiglio; qualora tale secondaverifica dia esito negativo, assegna alla lista regionale22 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

una quota aggiuntiva di seggi che consenta diraggiungere il 55 per cento del totale dei seggi delconsiglio nella composizione così integrata; tali seggisono ripartiti tra i gruppi di liste collegate;8) nel caso in cui la verifica prevista al numero 6) abbiadato esito positivo, effettua le operazioni di cui al numero7) sostituendo alla percentuale del 55 per cento quelladel 60 per cento.• ei casi di cui ai numeri 7) e 8) del comma precedente, iseggi assegnati al consiglio sono aumentati in misurapari all'ulteriore quota di seggi assegnati ai sensi deipredetti numeri.• Per ogni lista della circoscrizione alla quale l'Ufficiocentrale regionale ha attribuito il seggio, l'Ufficiocentrale circoscrizionale proclama eletto il candidatodella lista che ha ottenuto, dopo gli eventuali eletti insede circoscrizionale, la maggiore cifra individuale.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale23

5 Legge 23 febbraio 1995, n. 43La Legge n. 43 del 1995, realizza, invece, quella che èstata definita la riforma a costituzione invariata della Legge n.108 del 1968, portando a compimento il rinnovamento deisistemi elettorali italiani, inaugurato con la Legge 25 marzo1993, n. 81 (Elezione diretta del Sindaco, del Presidente dellaProvincia, del Consiglio comunale e del Consiglioprovinciale) e portato avanti, a seguito dei referendum del1993, con il varo delle nuove leggi elettorali di Camera eSenato (Legge 4 agosto 1994, n. 276 e Legge 4 agosto 1994,n. 277).La Legge n. 43 del 1995, in particolare, modifica edintegra la Legge n. 108 del 1968, nel tentativo di attribuireanche ai governi regionali, maggiore autorevolezza e stabilità.A tal fine, è previsto un sistema elettorale “misto”,definito dalla dottrina proporzionale a premio di maggioranzavariabile.Tale definizione scaturisce dal fatto che, purfondamentalmente proporzionale, prevede, un premio dimaggioranza tale per cui a scegliere l’esecutivo regionalesiano gli stessi cittadini.Il voto da loro espresso racchiude, infatti, anchel'indicazione (politica) del Presidente, peraltro eletto, insiemeagli Assessori, dal Consiglio, secondo la disciplina previstadall’articolo 122 della Costituzione, antecedente la riformadel 1999.24 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

5.1 AbstractArt. 11. I consigli delle regioni a statuto ordinario sono eletti asuffragio universale con voto diretto personale, eguale, libero esegreto.2. Quattro quinti dei consiglieri assegnati a ciascuna regionesono eletti sulla base di liste provinciali concorrenti, secondo ledisposizioni contenute nella legge 17 febbraio 1968, n. 108.3. Un quinto dei consiglieri assegnati a ciascuna regione èeletto con sistema maggioritario, sulla base di liste regionaliconcorrenti. La presentazione della lista regionale deve, a penadi nullità, essere accompagnata dalla dichiarazione dicollegamento con almeno un gruppo di liste provincialipresentate in non meno della metà delle province della regione.5. Ogni lista regionale comprende un numero di candidati noninferiore alla metà dei candidati da eleggere ai sensi del co. 3.8. La presentazione delle liste provinciali dei candidati deve, apena di nullità, essere accompagnata dalla dichiarazione dicollegamento con una delle liste regionali di cui al comma 5. Leliste provinciali e la lista regionale collegate sonocontrassegnate dal medesimo simbolo.9. Più liste provinciali possono collegarsi alla medesima listaregionale. In tal caso, la lista regionale è contrassegnata da unsimbolo unico, ovvero dai simboli di tutte le liste ad essacollegate.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale25

Art. 21. L'elettore esprime il suo voto per una delle liste provincialie può esprimere un voto di preferenza scrivendo il nome diuno dei candidati compresi nella lista stessa. L'elettoreesprime il suo voto per una delle liste regionali anche noncollegata alla lista provinciale prescelta e per il suocapolista. Qualora l'elettore esprima il suo voto soltanto peruna lista provinciale il voto si intende validamente espressoanche a favore della lista regionale collegata.Art. 71. on sono ammesse all'assegnazione dei seggi le listeprovinciali il cui gruppo abbia ottenuto, nell'intera regione,meno del 3 per cento dei voti validi, a meno che sia collegatoa una lista regionale che ha superato la percentuale del 5 percento.Art. 81. Se nel corso di ventiquattro mesi il rapporto fiduciario traconsiglio e giunta è comunque posto in crisi, il quinquenniodi durata in carica del consiglio regionale è ridotto ad unbiennio.2. Con proprio decreto, il Presidente della Repubblicadichiara che si è verificato il presupposto previsto dal comma1 per la riduzione della durata in carica del consiglioregionale.26 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

6 Legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1La riforma costituzionale operata con la Leggecostituzionale n. 1 del 1999 nasce dalla constatazione dellaperdurante instabilità delle Giunte regionali nonchè del minorgrado di autorevolezza posseduta dai Presidenti delle Regionirispetto ai Sindaci dei grandi Comuni, eletti a suffragiouniversale e diretto.Essa, dunque, investe quelle previsioni costituzionalicondizionanti la forma di governo delle Regioni ordinarie ed, inparticolare, l'articolo 122, il quale prevedeva originariamentel’elezione del Presidente da parte del Consiglio regionale.Sono gli articoli 2 e 5 ad occuparsi specificamente dellamateria elettorale. L’articolo 5, in particolare, contiene unadisciplina di carattere transitorio che si innesta sulla Legge n.108 del 1968, come modificata ed integrata dalla Legge n. 43del 1995, ed è volta a rendere possibile immediatamentel'elezione diretta del Presidente della Regione, pur essendoefficace fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statutiregionali e delle nuove leggi elettorali regionali.6.1 Articolo 2 (Modifica dell'articolo 122 dellaCostituzione)L’articolo 2 sostituisce completamente l’articolo 122della Costituzione, i cui nuovi commi 1 e 5 assumonoparticolare rilievo.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale27

Il comma 1 affida alla competenza legislativaconcorrente fra Stato e Regione, e non più a quella esclusivastatale, la disciplina del sistema d’elezione del Presidente edegli altri componenti della Giunta regionale nonchè deiConsiglieri regionali.Mentre prima il riferimento era limitato alla elezione deiConsiglieri regionali, ora è esteso anche a quella delPresidente e degli altri componenti della Giunta.Per quanto riguarda, invece, il comma 5, esso istituiscel'elezione a suffragio universale e diretto del Presidente dellaGiunta regionale, salvo che lo statuto disponga diversamente:tale modalità di investitura rappresenta, dunque, l’ipotesinormale.Prevede, inoltre, a conferma della posizione dipreminenza riconosciutagli, che lo stesso Presidente nomini erevochi gli Assessori, indipendentemente (a differenza diquanto previsto in precedenza) dalla loro appartenenza omeno al Consiglio regionale.6.2 Articolo 5 (Disposizioni transitorie)L’articolo 5 in esame rinvia alle disposizioni di leggeordinaria vigenti in materia di elezione dei Consigli regionali(Leggi n. 108 del 1968 e n. 43 del 1995), introducendo, alcontempo, l'elezione diretta del Presidente della Regione.L’elezione del Presidente e del Consiglio regionale èdisciplinata, in particolare, dal comma 1, che, al riguardo,28 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

dispone testualmente:“Fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statutiregionali e delle nuove leggi elettorali ai sensi del primocomma dell'articolo 122 della Costituzione, come sostituitodall'articolo 2 della presente legge costituzionale, l'elezionedel Presidente della Giunta regionale è contestuale alrinnovo dei rispettivi Consigli regionali e si effettua con lemodalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigentiin materia di elezione dei Consigli regionali. Sono candidatialla Presidenza della Giunta regionale i capilista delle listeregionali. È proclamato eletto Presidente della Giuntaregionale il candidato che ha conseguito il maggior numerodi voti validi in ambito regionale. Il Presidente della Giuntaregionale fa parte del Consiglio regionale. È eletto alla caricadi consigliere il candidato alla carica di Presidente dellaGiunta regionale che ha conseguito un numero di voti validiimmediatamente inferiore a quello del candidato proclamatoeletto Presidente. L'Ufficio centrale regionale riserva, a talfine, l'ultimo dei seggi eventualmente spettanti alle listecircoscrizionali collegate con il capolista della lista regionaleproclamato alla carica di consigliere, nell'ipotesi prevista alnumero 3) del tredicesimo comma dell'articolo 15 della legge17 febbraio 1968, n. 108, introdotto dal comma 2 dell'articolo3 della legge 23 febbraio 1995, n. 43; o, altrimenti, il seggioattribuito con il resto o con la cifra elettorale minore, traquelli delle stesse liste, in sede di collegio unico regionale perla ripartizione dei seggi circoscrizionali residui. Qualora tuttii seggi spettanti alle liste collegate siano stati assegnati conquoziente intero in sede circoscrizionale, l'Ufficio centraleregionale procede all'attribuzione di un seggio aggiuntivo,del quale si deve tenere conto per la determinazione dellaconseguente quota percentuale di seggi spettanti alle liste dimaggioranza in seno al Consiglio regionale.”Sistemi elettorali e forme di Governo regionale29

Dall’analisi testuale di tale comma, emergono, dunque,le seguenti indicazioni:• l’elezione del Presidente della Giunta è contestuale aquella del Consiglio e si effettua con le modalità previstedalle disposizioni di legge ordinaria, vigenti in materia dielezioni regionali;• è proclamato eletto Presidente il candidato che haconseguito il maggior numero di voti a livello regionale(attraverso il procedimento disciplinato dall’articolo 15della Legge n. 108 del 1968 e dagli articoli 1 e 2 dellaLegge n. 43 del 1995);• il capolista della lista regionale diviene il candidatoufficiale alla presidenza della Regione;• il Presidente della Giunta eletto è componente delConsiglio regionale;• il candidato-Presidente che ha conseguito un numero divoti immediatamente inferiore è eletto in Consiglio.A tale ultimo fine, l’Ufficio elettorale regionale riservaal candidato-Presidente sconfitto l'ultimo dei seggi spettante auna delle liste provinciali collegate con quella regionale,oppure il seggio attribuito con il resto o la cifra elettoraleminore in sede di collegio unico regionale per il riparto deiseggi non assegnati in sede di circoscrizione provinciale.30 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

Qualora tutti i seggi delle liste a lui collegate siano statiassegnati con quoziente intero in sede provinciale, si procedeall'assegnazione di un seggio aggiuntivo, del quale si devetenere conto per garantire alle liste del candidato vincente lepercentuali del 55% o 60% spettanti.Il procedimento descritto si giustifica in base allaconsiderazione che della lista regionale sconfitta nessuncandidato viene eletto.La previsione della presenza in Consiglio del candidato-Presidente sconfitto è finalizzata, evidentemente, alrafforzamento, anche a livello regionale, del bipolarismoalternante.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale31

7 Legge 2 luglio 2004, n. 165L’articolo 4, comma 1, lettere a) e b di tale legge fissa iprincipi fondamentali sul sistema di elezione del Presidentedella Giunta regionale e dei Consiglieri regionali, nell’ambitodei quali le Regioni sono chiamate a legiferare. Essi sono:“a) individuazione di un sistema elettorale che agevoli laformazione di stabili maggioranze nel Consiglio regionale eassicuri la rappresentanza delle minoranze”.b) contestualità dell’elezione del Presidente della Giuntaregionale e del Consiglio regionale, se il Presidente è eletto asuffragio universale e diretto. Previsione, nel caso in cui laregione adotti l’ipotesi di elezione del Presidente dellaGiunta regionale secondo modalità diverse dal suffragiouniversale e diretto, di termini temporali tassativi, comunquenon superiori a novanta giorni, per l’elezione del Presidentee per l’elezione o la nomina degli altri componenti dellaGiunta”.Per quanto attiene il punto a), i criteri previsti sono,dunque, quello della rappresentatività e quello dellagovernabilità.In base al primo criterio, il sistema elettorale regionaledeve assicurare la rappresentanza delle minoranze nelConsiglio regionale; in base al secondo, esso deve agevolarela formazione di stabili maggioranze nello stesso Consiglio,per consentire al Presidente eletto di realizzare il proprioprogramma di governo.32 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

Emerge chiaro l’obiettivo di garantire la stabilità politicadelle maggioranze, obiettivo già perseguito dalla stessa Leggen. 43 del 1995, attraverso la previsione del premio dimaggioranza variabile e della clausola cd. antiribaltone.Da ciò consegue che le Regioni non possono adottare unsistema maggioritario integrale, ossia un sistema maggioritariodi lista senza recuperi per le minoranze, oppure un sistemamaggioritario per collegi a turno unico o a doppio turno, senzauna quota proporzionale atta a garantire idonea rappresentanzaalle minoranze.Infatti, a livello di comunità politicamente omogenee, inquanto di ridotte dimensioni, quali sono, appunto, le Regioni,l'applicazione integrale di un sistema elettorale basatoesclusivamente su collegi uninominali non può che condurrealla formazione di Consigli regionali monocolori, nonrappresentativi, dunque, anche delle minoranze.Per quanto attiene al punto b), la legge contiene dueopzioni alternative in ordine al rapporto fra elezione delPresidente ed elezione del Consiglio.Qualora lo statuto opti per l’elezione diretta delPresidente, essa avviene contestualmente a quella del Consiglio,tale contestualità dovendo essere intesa non in senso puramentecronologico (una certa data), ma politico-istituzionale.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale33

Qualora, invece, lo statuto opti per l’elezione indirettadel Presidente, la Legge n. 165 del 2004 richiede che sianoprevisti termini temporali tassativi, comunque, non superiori anovanta giorni, per l'elezione del Presidente e per l’elezione ola nomina degli altri componenti della Giunta, al fine dievitare crisi di Giunta di durata indeterminata.L’articolo 4 non specifica quali siano le conseguenze delmancato rispetto di tali termini “tassativi”, che, tuttavia, nonpossono che essere lo scioglimento automatico del Consiglioregionale.34 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

8 I sistemi elettorali delle altre RegioniPer quanto riguarda le Regioni a statuto speciale, irispettivi sistemi elettorali erano, in origine, tutti di tipoproporzionale ed erano, quindi, piuttosto simili fra loro.Alla fine degli anni quaranta e all’inizio degli annicinquanta risalgono i sistemi adottati in Sardegna, Sicilia eTrentino-Alto Adige, agli anni sessanta quello del Friuli-Venezia Giulia e, infine, all’inizio degli anni novanta quellodella Valle d’Aosta.Solo nel corso degli anni novanta, tali sistemi elettoralicominciano a differenziarsi tra loro in conseguenzadell’introduzione di modifiche in senso maggioritario in Friuli-Venezia Giulia, in Sardegna e in Valle d’Aosta.La Legge costituzionale n. 2 del 2001 interviene adomogeneizzare, in larga parte, i sistemi elettorali delle cinqueRegioni ad autonomia speciale, modificandone direttamente glistatuti e dettando, al contempo, per il Friuli-Venezia Giulia, perla Sardegna, la Sicilia e la Provincia autonoma di Trento unadisciplina transitoria comune, di contenuto assai simile rispettoa quella introdotta, per le Regioni ad autonomia ordinaria,dall’articolo 5 della Legge costituzionale n. 1 del 1999.Nessuna disciplina transitoria è, invece, prevista per laRegione Valle d’Aosta e per la Provincia autonoma di Bolzano.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale35

Le leggi elettorali successivamente emanate dalleRegioni e Province speciali, consolidano, comunque, taleomogeneità: è il caso, ad esempio, della introduzione delpremio di maggioranza, da parte della Provincia di Trento edella Regione Valle d’Aosta.In particolare, la Legge costituzionale n. 2 del 2001, icui primi cinque articoli modificano, rispettivamente, lostatuto di ognuna delle cinque Regioni a statuto speciale,attribuisce ad esse competenza legislativa primaria (oesclusiva) in materia di elezione del Consiglio regionale (edei Consigli provinciali di Trento e Bolzano) e delPresidente della Regione.Tale competenza deve, infatti, essere esercitata neilimiti dell’armonia con la Costituzione e i principidell’ordinamento giuridico della Repubblica, oltreché conl’osservanza di quanto stabilito dallo statuto.La legge statutaria, in analogia a quanto previsto dallaLegge costituzionale n. 1 del 1999 per gli statuti delleRegioni ordinarie, è libera di scegliere fra l’elezioneconsiliare e quella popolare del Presidente della Regione (odella Provincia autonoma), anche se il favor del legislatorecostituzionale (sia per le Regioni a statuto speciale che perquelle a statuto ordinario) è, chiaramente, rivolto versoquest’ultimo.La Legge costituzionale n. 2 del 2001 detta anche unaserie di disposizioni transitorie relative all’elezione delConsiglio regionale e a quella del Presidente, applicabilifino a che non siano state adottate le rispettive leggistatutarie.36 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

Esse rinviano alle disposizioni delle leggi dellaRepubblica disciplinanti l'elezione dei Consigli delle Regionia statuto ordinario e, cioè, alle Leggi n. 108 del 1968 e n. 43del 1995, cui apportano, tuttavia, modifiche, alcune in largaparte analoghe a quelle introdotte dall'articolo 5 della Leggecostituzionali n. 1 del 1999, altre finalizzate a rendere taleregime transitorio compatibile con le peculiarità proprie delleRegioni a statuto speciale.Si tratta, in sostanza, dello stesso sistema elettoraleadottato in via transitoria per le Regioni ad autonomia ordinaria,così sintetizzabile: rinvio alla Legge n. 108 del 1968, comemodificata e integrata dalla Legge n. 43 del 1995;trasformazione in elezione diretta della semplice designazionepopolare del Presidente (chiamato a far parte del Consiglioregionale); ingresso in Consiglio regionale del candidatoPresidente secondo classificato nonché leader dell'opposizione.La Legge costituzionale n. 2 del 2001 ha esteso lasuddetta disciplina transitoria solo al Friuli-Venezia Giulia, allaSardegna e alla Sicilia, non anche alla Valle d’Aosta e alleProvince autonome di Trento e di Bolzano, prive,rispettivamente, delle circoscrizioni provinciali nonché di quellaregionale: ciò, dunque, rende per esse impossibile l'applicazionedelle Leggi n. 108 del 1968 e n. 43 del 1995, le quali, alcontrario, presuppongono circoscrizioni elettorali regionalisuddivise in più circoscrizioni provinciali.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale37

Per quanto riguarda le Regioni a statuto ordinario chehanno finora legiferato in materia, la disciplina adottatarecepisce, in larga parte, l’impianto delineato dalla normativastatale previgente, costituito dall’elezione diretta delPresidente accompagnata da meccanismi elettorali tali dagarantirgli una solida maggioranza consiliare.Gli elementi di novità in esse riscontrabili riguardano, inparticolare:- l’abolizione della lista regionale e le diverse modalità diassegnazione del premio di maggioranza: l’introduzionedella lista regionale (il cd. listino), operata dalla Legge n. 43del 1995, aveva, infatti, fin da subito sollevato critiche tracoloro i quali ravvisavano, in capo ai Consiglieri eletti comepremio di maggioranza (il 20%), una sorta di deficit dilegittimazione rispetto a coloro i quali erano stati, invece,eletti, come quota proporzionale, nelle circoscrizioniprovinciali;- la ridefinizione delle clausole di sbarramento el’introduzione di quelle anti-localistiche: la ridefinizionedelle soglie legali di accesso alla ripartizione dei seggi(clausole di sbarramento) e l'introduzione delle cd. clausoleanti-localistiche rappresentano il tentativo di limitare laeccessiva frammentazione della rappresentanza prodotta dallanormativa statale previgente;- il principio di equa rappresentanza di genere: in ogni listanessuno dei due sessi può essere rappresentato in misurasuperiore ad una certa percentuale;38 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

- il principio di equa rappresentanza territoriale, al fine digarantire una più equa rappresentanza dei territori all’internodei rispettivi Consigli;- l'introduzione in Toscana delle elezioni primarie, qualestrumento, peraltro facoltativo, per la selezione dei candidati,atto, nelle intenzioni del legislatore, a bilanciare la limitatapossibilità di scelta riconosciuta all'elettore, determinata dallaprevisione delle liste rigide, al cui interno l’ordine dipresentazione dei candidati è predeterminato e definiscequello della successiva elezione.Ci si limita ad osservare che la maggior parte dei nuovistatuti regionali prevede che la rispettiva legge elettorale siaadottata a maggioranza qualificata dei Consiglieri (assoluta inAbruzzo, Calabria, Lazio, Puglia e Umbria; dei tre quinti inPiemonte; dei due terzi in Liguria).Sistemi elettorali e forme di Governo regionale39

9 La forma di governo regionale “standard”La forma di governo regionale “standard”, incentratasull’elezione diretta del Presidente della Giunta, nell’ambitodella teoria generale delle forme di governo, è assimilabilealla forma di governo di legislatura con elezione direttadel vertice dell’esecutivo, a metà strada tra i sistemiparlamentari e quelli presidenziali.In merito al tipo di collegamento tra elezione delPresidente ed elezione del Consiglio, gli statuti cherecepiscono il modello dell'elezione diretta hanno duealternative possibili:• quella della immedesimazione, in cui l'elezione delPresidente e quella del Consiglio avvengono «nell'ambito»dello stesso procedimento elettorale, secondo il modelloprevisto dalla legge n. 43 del 1995 e dall'art. 5, comma 1 dellalegge costituzionale n. 1 del 1999;• quella della mera contestualità, in cui l'elezione delPresidente coincide temporalmente con quella del Consiglio,ma all’interno di due procedimenti elettorali ben distinti l’unodall’altro.Anche in merito alla elezione del Presidente, gli statutiche recepiscono il modello dell'elezione diretta hanno duealternative possibili:• quella della elezione del Presidente a maggioranzarelativa, quindi con un turno elettorale unico, secondoquanto previsto dalla legge n. 43 del 1995 e dall'art. 5, comma1 della legge costituzionale n. 1 del 1999;40 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

• quella del ricorso ad un turno di ballottaggio qualoranessun candidato presidente abbia raggiunto la metà più unodei voti, in analogia a quanto previsto dalla legge n. 81 del1993 per l'elezione del Sindaco e del Presidente dellaProvincia.Le regioni ad autonomia ordinaria che hanno approvatoun nuovo statuto (Puglia, Calabria, Lazio, Toscana, Umbria,Emilia-Romagna, Liguria, Marche, Piemonte, Lombardia,Campania e Abruzzo) hanno tutte adottato il modello“standard” suggerito dalla Costituzione, prevedendo, dunque,che il Presidente della Giunta sia eletto a suffragio universale ediretto, contestualmente al Consiglio regionale, di cui fa parte.Tale contestualità discende dall'opzione per l'elezionediretta. L'art. 4, lett. b), della legge n. 165 del 2004 dispone,infatti, che:• l'elezione del Presidente della Giunta regionale e delConsiglio regionale debbano essere contestuali, se ilPresidente è eletto a suffragio universale e diretto;• debbano, invece, essere previsti termini temporalitassativi, comunque non superiori a novanta giorni, perl’elezione del Presidente e per l’elezione o la nominadegli altri componenti della Giunta, nel caso in cui laregione adotti l’ipotesi di elezione del Presidente dellaGiunta regionale secondo modalità diverse dal suffragiouniversale e diretto.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale41

9.1 on immediata rieleggibilità del Presidente dellaGiuntaIn merito alla questione della non immediatarieleggibilità del Presidente dopo un certo numero dimandati consecutivi, va detto:• che si tratta di un limite la cui eventuale previsione puòinfluire sull'utilizzo delle "armi" delle dimissionipresidenziali e della sfiducia consiliare, e, quindi, suirapporti tra gli organi regionali di vertice, ovvero sullaforma di governo;• che, pertanto, la sua disciplina dovrebbe, coerentemente,rinvenirsi nello statuto.La Corte costituzionale (sent. 2/2004), tuttavia, hadichiarato incostituzionale la previsione dello statuto del 2003della Calabria, secondo la quale il Presidente non potevaricoprire più di due mandati consecutivi.L'art. 2, comma 1, lett. f), della legge n. 165 del 2004,inoltre, ha previsto che le Regioni, nel disciplinare con legge icasi di ineleggibilità, debbano prevedere la non immediatarieleggibilità del Presidente allo scadere del secondomandato consecutivo.Solo la Toscana, tuttavia, ha previsto che non possaessere candidato alla presidenza della Giunta chi ha giàricoperto tale carica per due mandati consecutivi; le altreleggi, invece, nulla dispongono al riguardo.42 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

9.2 Incompatibilità “interne”La possibilità, ora riconosciuta, di far ricoprire la caricadi assessore sia a consiglieri (assessori "interni"), sia a coloroche tali non siano (assessori "esterni"), ha posto la questionedelle c.d. incompatibilità “interne” (il cui scopo dovrebbeessere quello di garantire una separazione tra i controllori, iConsiglieri, ed i controllati, gli Assessori).Su tale questione è intervenuta la legge n. 165 del 2004,la quale ha sancito che le Regioni devono stabilire con legge ladisciplina delle incompatibilità, nei limiti di alcuni principifondamentali, da essa stessa posti, tra i quali la “eventualesussistenza di una causa di incompatibilità tra la carica diassessore regionale e quella di consigliere regionale”.Questa legge, dunque:• chiarisce, innanzitutto, che l'introduzione o meno di taleincompatibilità è rimessa alla libera scelta dellegislatore regionale;• indica, inoltre, che tale disciplina deve essere dettatadalla legge regionale e non dallo statuto, rientrando trale materie indicate nell'art. 122, comma 1, Cost..L'Umbria e l'Emilia-Romagna avevano disciplinatotale incompatibilità in sede statutaria, ma tali disposizionisono state impugnate dal Governo e cassate dalla Cortecostituzionale (sentt. 378/2004 e 379/2004) in quanto, anchese “le scelte in tema di incompatibilità fra incarico diSistemi elettorali e forme di Governo regionale43

componente della Giunta regionale e di consigliere regionalepossono essere originate da opzioni statutarie in tema diforma di governo della Regione ( ... ), occorre rilevare che ilriconoscimento nell'articolo 123 della Costituzione del poterestatutario in tema di forma di governo regionale èaccompagnato dalla previsione dell'articolo 122 dellaCostituzione, e che quindi la disciplina dei particolari oggettia cui si riferisce espressamente l'art. 122 sfugge alledeterminazioni lasciate all'autonomia statutaria”.Una scelta simile è stata compiuta dalla Toscana, il cuistatuto, infatti, dispone: “La nomina ad assessore comportala sospensione di diritto dall'incarico di consigliereregionale e la sostituzione con un supplente, secondo lemodalità previste dalla legge elettorale regionale”.Questa disposizione, peraltro, non è stata impugnatadal Governo, evidentemente, per il rinvio da essa operatoalla legge elettorale regionale, la quale, tuttavia, nulladispone al riguardo (si tratta della legge n. 25 del 2004).Gli altri statuti si limitano a stabilire che icomponenti della Giunta possano essere nominati ancheal di fuori del Consiglio regionale tra i cittadini inpossesso dei requisiti di eleggibilità e di compatibilità allacarica di consigliere (lo statuto dell’Abruzzo precisa che ilnumero degli assessori esterni non può essere superiore alventi per cento dei componenti la Giunta), mentre le leggielettorali regionali sinora adottate non si occupanodell’argomento.44 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

9.3 Il VicepresidenteGli statuti prevedono che il Presidente nomini unVicepresidente, il quale:• lo sostituisce in caso di assenza o impedimentotemporaneo, nonché di morte, impedimento permanente,rimozione, dimissioni (in Toscana anche in caso disfiducia consiliare);• svolge le funzioni che gli sono espressamente delegate dalPresidente.In proposito, è importante ricordare che la Cortecostituzionale (sent. 2/2004) ha dichiarato l’illegittimitàcostituzionale delle disposizioni dello statuto della Calabria del2003, che prevedevano l'elezione contestuale di Presidente eVicepresidente e il subentro di quest'ultimo nei casi diincompatibilità sopravvenuta, rimozione, impedimentopermanente, morte o dimissioni volontarie del Presidente.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale45

10 Forme di governo regionale alternativeLa forma di governo regionale “standard”, adottata,come detto, da parte di tutte le regioni che hanno sinoraapprovato un nuovo statuto (sebbene potessero optare persoluzioni differenti), costituisce una forma estrema dirazionalizzazione del parlamentarismo, volta ad assicurarestabilità ed efficienza, pur all’interno di un sistema politicoframmentato. Essa è contraddistinta, lo si è visto, dallapreminenza della figura del Presidente per la conduzioneunitaria dell’indirizzo politico-amministrativo della Regione:• il Presidente, attraverso il potere di revoca degliassessori da lui nominati (soprattutto se si tratta diassessori “esterni”) può, infatti, assicurare omogeneitàd’azione da parte della Giunta;• il Presidente, attraverso la minaccia di dimettersi (cuiconseguirebbe anche lo scioglimento dell’organolegislativo, secondo la più volte richiamata regoladell’aut simul stabunt aut simul cadent), può, inoltre,compattare la stessa maggioranza presente in Consiglio,aggregandola intorno alla sua figura.Anche se il favor del legislatore costituzionale è,chiaramente, rivolto verso tale modello, tuttavia, la possibilitàper lo statuto di adottare una diversa forma di governo esigeuna sia pur breve trattazione di tali possibili alternative, alloscopo di accertare quali di esse risultino compatibili con ladisciplina di cui alla legge costituzionale n. 1 del 1999 e quali,invece, non lo siano.46 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

10.1 Regime presidenziale classicoE’ da escludere, innanzitutto, che gli statuti possanoeffettuare una scelta di tipo presidenziale classico, per leseguenti ragioni:• i regimi presidenziali “puri” sono caratterizzati da unarigida separazione dei poteri, incompatibile sia conl’istituto della sfiducia, sia con lo scioglimento anticipatodell'organo legislativo-rappresentativo;• in tali regimi, l'esecutivo è monocratico e coincide,appunto, col Presidente; l'art. 121, comma 3, Cost., alcontrario, individua in ogni caso nella Giunta, non nelPresidente, l'organo titolare del potere esecutivo.10.2 Regime semipresidenzialeE’ da escludere, poi, che gli statuti possano effettuareuna scelta di tipo semipresidenziale, per le seguenti ragioni:• tale modello, contraddistinto dal bicefalismodell'Esecutivo, composto sia dal Presidente elettodirettamente sia dal Primo Ministro, è in contrasto,innanzitutto, con l'art. 121, comma 1, Cost., il qualeelenca gli organi della Regione, tra i quali figura il soloPresidente;Sistemi elettorali e forme di Governo regionale47

• tale modello, inoltre, ripartisce tra Presidente e PrimoMinistro quelle funzioni che l'art. 121, comma 4, Cost.,attribuisce, invece, al solo Presidente, ovvero quelle dirappresentante della Regione, nonchè di responsabiledella politica della Giunta;• tale modello, infine, caratterizzato anchedall'irresponsabilità politica del Presidente, risultaincompatibile, altresì, con l’art. 121, comma 4, Cost., aisensi del quale “il Presidente dirige la politica dellaGiunta e ne è responsabile”;10.3 Regime parlamentareRisultano, invece, compatibili con la disciplinacostituzionale le diverse tipologie di regime parlamentare.Lo statuto che opti per una di esse deve, innanzitutto,decidere quale diversa modalità di preposizione alla caricadi Presidente, tra quelle di seguito elencate, ritenga diadottare:- designazione da parte di un organo terzo: tale competenza,seguita poi da formale elezione consiliare, potrebbe, adesempio, essere riconosciuta al Presidente del Consiglioregionale, pur non assimilabile ad un organo «terzo» quale ilPresidente della Repubblica.- elezione consiliare;48 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

- indicazione “formalizzata” del Presidente con successivaelezione consiliare, in analogia a quanto previsto dalla leggen. 43 del 1995.Per la nomina degli altri componenti della Giunta, leopzioni possibili sono:• nomina da parte del Presidente della Giunta;• elezione da parte del Consiglio;• fiducia consiliare a seguito di nomina da parte delPresidente.10.4 Regime assembleareIl regime assembleare, fino al 2000 vigente in molteregioni, prevede l’elezione, da parte del Consiglio, sia delPresidente sia degli assessori.Questa soluzione, tuttavia, appare difficilmentepraticabile, non tanto sul piano giuridico, quanto su quellopolitico, essendo stata, oramai, superata nei fatti; rischierebbe,pertanto, di essere respinta dai cittadini attraverso lo strumentoreferendario.Per le forme di governo alternative a quella adelezione diretta, le vicende personali (morte, impedimentopermanente) e le dimissioni volontarie del Presidente nonproducono necessariamente l'effetto dello scioglimento delConsiglio e delle dimissioni della Giunta; al riguardo, esistono,dunque, ampi margini di scelta in favore degli statuti.Sistemi elettorali e forme di Governo regionale49

11 COLLAA DEL CETRO STUDI0. Centro Studi-Proposta operativa.1. Famiglia anagrafica - Elementi di valutazione.2. Centro studi - Proposta organizzativa.3. Primo Piano Sociale Sanitario 2008-2010 -Sintesi.4. Elezioni politiche 2008 - Previsioni elettorali2010.5. Elezioni amministrative 2009 - Prontuarioelettorale.6. Incandidabilità, ineleggibilità, incompatibilitàdel Presidente, della Giunta e dei Consiglieriregionali.7. Sistemi elettorali regionali - Elezioni 2010.8. Elezioni regionali 2010 - Appendice normativa -Giurisprudenza costituzionale - Giurisprudenzadi legittimità.9. Elezioni Europee 2009 - Confronti elettorali conle elezioni europee del 2004 e le elezionipolitiche del 2008.10. Elezioni Europee 2009 - Previsioni elettoraliregionali 2010.11. Elezioni Amministrative 2009 - Valutazionielettorali.12. Lo Statuto della Regione Emilia-Romagna e ilRegolamento interno.13. Vademecum del Consigliere regionale.Volume 1: Aspetti istituzionaliVolume 2: Aspetti gestionaliVolume 3: Appendice normativa50 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale

14. Piano territoriale regionale dell’Emilia-Romagna: primo documento di analisi.15. La Consulta di Garanzia statutaria - nellaRegione Emilia-Romagna e nelle altre Regioni.16. Banca Dati Elettorale - Manuale diConsultazione.17. Elezioni Regionali 2010 – Analisi del voto eRipartizione dei seggi.18. Elezioni Regionali 2010 – Confronti elettorali –Regionali 2005, Politiche 2008, Europee 2009.19. Piano territoriale regionale dell’Emilia-Romagna: documento di approfondimentotematico.20. Precariato: contratti atipici e lavoro flessibile.Studio sulla flessibilizzazione del mercato dellavoro.21. Il diritto alla casa.22. Rapporto sugli eletti nelle assemblee legislativeregionali - Popolazione, numero dei Consiglierie trattamenti indenni tari.23. Il reddito di cittadinanza e le altre forme disostegno alle fasce deboli della popolazione.24. La forma di governo regionale – Titolo V dellaCostituzione e nuovi Statuti regionali25. Sistemi elettorali e forme di Governo regionaleSistemi elettorali e forme di Governo regionale51

Assemblea legislativa della Regione Emilia-RomagnaServizio Studi e RicercheResponsabile:Vinci GiuseppePubblicazione a cura di:Lorenzetti Pier PaoloStampa:Centro stampa della Regione Emilia-RomagnaFinito di stampare nel mese di febbraio 201152 Sistemi elettorali e forme di Governo regionale