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QUADERNI DI PROJECT FINANCING 1 

Il PPP ed il Patto di Stabilità Europeo 

L’impatto della decisione Eurostat 11/02/2004 

sulle operazioni di Partenariato Pubblico Privato

Gli articoli e le relazioni contenute nel presente volume sono state redatte dai membri della 

Commissione Project Financing e PPP e rese pubbliche nel corso dell’anno 2006. 

Gli enti e le società di appartenenza degli autori e dei componenti della Commissione sono 

anch’essi aggiornati all’anno 2006. 

Finito di stampare a marzo 2008. 

2 

IL PPP ED IL PATTO DI STABILITÀ EUROPEO 

L’IMPATTO DELLA DECISIONE EUROSTAT 11/02/2004 SULLE OPERAZIONI DI PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO

Contenuti 

Project finance, i comportamenti delle pubbliche amministrazioni per ottenere il 

beneficio di costruire con i privati un’opera pubblica che non pesa sul bilancio 

(Articolo pubblicato su Italia Oggi del 14/06/2006) 

di Massimo Coltellacci e Alberto Germani pag. 7 

Relazione finale della Sottocommissione 

PPP, Patto di Stabilità e Aspetti Contrattualistici 

di Alberto Germani pag. 13 

La Decisione Eurostat sui contratti Public - Private Partnerships e il loro 

trattamento nei Conti Nazionali 

di Giovanna Dabbicco pag. 29 

Matrici del rischio di costruzione e del rischio di disponibilità 

di Domenico Provenziani pag. 57 

Appendice 

Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico – parte IV.4 

Infrastrutture pubbliche finanziate e gestite dal settore delle società – 2002 

pag. 63 

Decisione Eurostat 11/02/2004 – Treatment of public-private partnerships 

pag. 77 

Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico - parte IV 4.2 Long term 

contracts between Government units and non-Government partners – Ottobre 

2004 

pag. 83 

3 



Prefazione 

La Decisione Eurostat 11/02/2004 Treatment of public-private partnerships è nota alla maggioranza 

degli operatori che si occupano di Finanza di progetto o di Partenariato Pubblico Privato (PPP). 

Tale decisione, 

- si applica ai contratti di PPP nei quali il Partner Privato realizza o rimoderna un’infrastruttura 

attraverso cui fornire determinati servizi al Partner Pubblico che acquista tali servizi attraverso 

un sistema di pagamenti periodici, 

- e indica quale deve essere la ripartizione del rischio tra il Partner Pubblico e quello Privato 

affinché l’infrastruttura realizzata (asset) possa non essere inserita nei Conti Nazionali ai fini del 

calcolo del deficit e del debito ai sensi del Trattato di Maastricht. 

L’approfondimento effettuato dalla Commissione Project Financing e PPP dell’Ordine degli Ingegneri 

della Provincia di Roma, è relativo al capitolo Long term contracts between Government units and non- 

Government partners del Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico, diffuso da Eurostat 

nell’ottobre 2004, nel quale la Decisione Eurostat è dettagliatamente spiegata anche con l’utilizzo di 

esempi numerici. 

La Sottocommissione PPP, Patto di Stabilità e Aspetti Contrattualistici, composta da esperti dell’Unità 

Tecnica Finanza di Progetto, dell’Istat, dell’Università degli Studi di Siena e di importanti studi privati, 

tra il settembre 2005 e il giugno 2006 è entrata nel merito della Decisione e del Manuale giungendo a 

importanti conclusioni soprattutto relativamente all’entità del contributo pubblico in conto costruzione, 

alle penali, ai sistemi di garanzie, e esplicitando con esempi numerici l’impatto sul deficit e sul debito ai 

fini del Patto di stabilità e crescita. 

Di notevole interesse è constatare come la ripartizione del rischio tra la parte pubblica e la parte 

privata, proposta dalla Decisione Eurostat, rappresenti un modo con cui il Partner Pubblico può 

ottenere quei vantaggi che convenzionalmente si attendono dal PPP: il finanziamento della costruzione 

prevalentemente a carico del Partner Privato, la certezza dei costi, dei tempi, della qualità e della 

quantità del servizio fornito. 

L’auspicio è che, nella sottoscrizione di contratti di PPP, ci si conformi alle indicazioni della Decisione 

Eurostat 11/02/2004, oltre che per i benefici contabili, anche per il modello virtuoso da essa indicato. 

Roma, 11 marzo 2008 

Il Presidente della Commissione Project Financing e PPP 

ing. Massimo Coltellacci 

6 



Project finance, i comportamenti delle pubbliche 

amministrazioni per ottenere il beneficio di costruire 

con i privati un’opera pubblica che non pesa sul 

bilancio 

(articolo pubblicato su Italia Oggi del 14/06/06) 

di Massimo Coltellacci (Project Finance Ingegneria) 

e 

di Alberto Germani (Unità Tecnica Finanza di Progetto*) 

* Le opinioni espresse dall’Autore non intendono rappresentare l’Ente di appartenenza. 

7 



Le amministrazioni pubbliche dovrebbero osservare maggiore attenzione al modello proposto 

dalla Decisione Eurostat 11/02/2004 nella definizione dei contratti di Partenariato pubblicoprivato 

(PPP). 

Questo si può realizzare concretamente, per esempio, attraverso il ricorso sistematico a un 

sistema di valutazione quantitativa del value for money prima di affrontare la scelta di quale 

schema contrattuale adattare (PPP piuttosto che appalto tradizionale). 

E successivamente, una volta deciso il ricorso al PPP, mediante l'utilizzo di modelli di 

convenzioni standard. 

In tal modo si potrebbe beneficiare dei vantaggi di operazioni di PPP realizzate 

“automaticamente” in conformità alla Decisione Eurostat da tutte le amministrazioni sia 

centrali sia locali. 

La Decisione Eurostat 11/02/2004 riguarda il trattamento contabile nei conti nazionali dei 

contratti firmati da amministrazioni pubbliche nel quadro di PPP, che abbiano come oggetto la 

realizzazione di specifiche infrastrutture (asset) destinate all'uso pubblico e la successiva 

fornitura di servizi generati dall'utilizzo delle infrastrutture costruite. 

La Decisione si applica nel caso in cui lo stato sia il principale acquisitore e pagatore dei beni 

e servizi forniti, sia che la domanda sia originata dalla stessa parte pubblica o da terze parti. 

Il campo di applicabilità è quello delle cosiddette “opere fredde”, ovvero le opere in cui il flusso 

di ricavi prevalente, in fase di gestione, è assicurato dallo stato attraverso pagamento di un 

canone, esempi sono gli ospedali, le scuole, le infrastrutture di trasporto pubblico locale e 

altro. 

In questi casi la Decisione Eurostat raccomanda che gli asset legati ai PPP non vadano 

classificati come attivi pubblici, e pertanto non vengano registrati nel bilancio delle 

amministrazioni pubbliche ai fini del Trattato di Maastricht (Off balance), quando vi sia un 

sostanziale trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla parte privata, che può considerarsi 

avvenuto qualora si verifichino contemporaneamente le seguenti due condizioni: il partner 

privato si assume il rischio di costruzione; il partner privato si assume almeno uno dei due 

rischi seguenti: quello di disponibilità e quello di domanda. 

L'approfondimento della decisione Eurostat è stata effettuata dalla Sottocommissione Patto di 

stabilità-PPP e aspetti contrattualistici (ne fanno parte il responsabile Alberto Germani, 

dell'Unità tecnica finanza di progetto-Cipe), Giovanna Dabbicco (Istat), Sergio Di Veroli, di 

Telebit, Carlo Massini, di Lovells, Domenico Provenziani, (dello studio Mutti-Provenziani) e 

Antonio Barretta e Pasquale Ruggiero dell’università di Siena). 

La sottocommissione è stata istituita dalla commissione project financing e PPP, presieduta 

9 



da Massimo Coltellacci, dell'Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, che ha 

organizzato il seminario «PPP per l'ingegneria-Aspetti generali e particolarità», che si e tenuto 

Roma il 7 giugno. 

La sottocommissione ha approfondita la Decisione Eurostat alla luce di quanto indicato nella 

parte 4, cap. 4.2, Long terni, contracts between government units and non-government 

partners, del Manuale Esa 95 del deficit e del debito, edizione ottobre 2004, individuandone 

le varie criticità. 

In particolare: il contributo in conto costruzione per il rischio di costruzione e le penali da 

applicare sul canone annuo che l'amministrazione paga al partner privato per il rischio di disponibilità. 

La concessione di un contributo in conto costruzione da parte della p.a. deve essere sottoposta 

una stringente regolamentazione. 

Infatti, la sua corresponsione non compromette un efficace trasferimento del rischio di 

costruzione, a condizione che siano rispettate le seguenti regole: la p.a. non deve iniziare a 

effettuare pagamenti regolari senza aver verificato e tenuto conto dell'effettivo stato dell'asset 

realizzato; all'inizio e durante la costruzione la p.a. non deve coprire con pagamenti il costo di 

costruzione in maniera maggioritaria. 

Ai fini della contabilità nazionale, tutti i contributi dati in conto costruzione, anche nel caso di 

un efficace trasferimento di rischi e di una conseguente classificazione Off balance dell'asset 

realizzato, concorrono a formare il deficit pubblico. 

Il beneficio ai fini contabili, pertanto, si riduce alla non contabilizzazione della quota di 

finanziamento in conto costruzione sostenuto dal privato. 

Nelle quattro tabelle sono riportati gli esempi che mostrano che se l'operazione è Off balance 

l'impatto sul deficit nell'anno di costruzione è ridotto in modo rilevante. 

Affinché il rischio di disponibilità sia effettivamente trasferito è necessario che i pagamenti del 

canone annuo siano correlati all'effettivo grado di disponibilità dei servizi forniti dal privato, al 

loro volume e al loro standard di qualità concordato, e pertanto in caso contrario devono 

essere previste penali che devono essere: automatiche, proporzionali, senza tetto massimo e 

che incidano effettivamente sul margine operativo del privato, ed in certi casi esserne 

addirittura superiori. 

In conclusione, si ritiene anzitutto importante sottolineare che l'opportunità di beneficiare di 

una favorevole collocazione dell’asset fuori del bilancio pubblico non deve costituire l'obiettivo 

principale, ed essere occasione per comportamenti opportunistici nella decisione pubblica di 

ricorrere a forme di PPP piuttosto che ad altre forme di procurement tradizionale. 

10 



La corretta applicazione della Decisone Eurostat, con l'allocazione dei rischi e la struttura 

contrattuale che ne consegue, deve invece intendersi il vero beneficio dell'operazione, cui fa 

premio, come effetto collaterale, un trattamento contabile che è la conseguenza di 

un'operazione posta effettivamente fuori dal perimetro pubblico. 

Caso A) Appalti tradizionali di costruzione e di acquisto servizi, oppure PPP con 100% 

contributo pubblico, No trasferimento del rischio, On balance sheet 

Quota privata 0 

Quota pubblica 1000 

Costruzione Gestione 

Canone annuo disponibilità 0 

Canone annuo servizi 100 

Trattamento contabile per la p.a. 

Deficit 1000 + 100/anno 

Debito 1000 

(il debito aumenta se si finanzia l’investimento con nuove passività) 

Caso B) PPP senza contributo pubblico, Sì trasferimento del rischio, Off balance sheet 

Ouota privata 1000 



Canone annuo disponib. + servizi 150 


Deficif 150/anno 

Debito 0 

Caso C) PPP con parziale contributo pubblico, Sì trasferimento del rischio, Off balance sheet 




11 



Canone annuo disponib. + servizi 140 


Deficit 200 +140/anno 

Debito 200 

(il debito aumenta se si finanzia l’investimento con nuove passività) 

Caso D) PPP senza contributo pubblico, No trasferimento del rischio, On balance sheet 




Canone annuo disponibilità 20 

Pagamento interessi 30 

Canone annuo servizi 100 

Totale canone annuo 150 


Deficit 1000 + 130/anno 

Debito 1000 

12 



Relazione finale della Sottocommissione 

PPP, Patto di Stabilità e Aspetti Contrattualistici 

di Alberto Germani (Unità Tecnica Finanza di Progetto*) 

* Le opinioni espresse dall’Autore non intendono rappresentare l’Ente di appartenenza. 

13 



INDICE 

1 Introduzione 

2 Perimetro dell’indagine 

3 

Conclusioni 

3.1 Proprietà dell’infrastruttura 

3.2 

Contribuzione 

erogazione 

pubblica e sue modalità di 

3.3 Sistema di garanzie 

3.4 

Pagamento dei canoni a carico dell’Ente pubblico 

3.5 Sistema di penali previste dal contratto 

3.6 Pagamenti per prestazioni non erogate (take-orpay) 

pag. 15 

pag. 16 

pag. 21 

pag. 21 

pag. 22 

pag. 24 

pag. 25 

pag. 25 

pag. 26 

14 



1 Introduzione 

L’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, con delibera del 4 luglio 2005, ha 

istituito la Commissione Project Financing e Partenariato Pubblico-Privato (PPP) per 

l’approfondimento di alcuni temi specifici nell’ambito delle problematiche più generali 

del Project financing e del Partenariato pubblico – privato (di seguito PPP). I lavori 

della Commissione, presieduta dall’ing. Massimo Coltellacci, sono iniziati nel 

settembre 2005. 

Una delle tematiche trattate dalla Commissione è stata la decisione Eurostat dell’11 

febbraio 2004 in merito alla trattazione contabile di alcune operazioni di partenariato, 

ed i suoi effetti sulla contabilità pubblica degli Stati membri, con particolare evidenza 

dell’impatto di tali operazioni sul deficit e sul debito nazionale. Entrando tale decisione 

nel merito della allocazione dei rischi delle operazioni fra parte pubblica e parte 

privata, una parte importante del lavoro è stato lo studio approfondito di tali rischi e la 

loro corretta distribuzione fra le parti all’interno dei contratti di partenariato. 

All’interno della Commissione è stata pertanto istituita la sottocommissione 

denominata “Patto di stabilità - PPP e aspetti contrattualistici”, caratterizzata da 

una spiccata interdisciplinarietà, che si è occupata di approfondire l’argomento nei 

suoi vari aspetti. Della sottocommissione hanno fatto parte: 

� ing. Alberto Germani, dell’Unità Tecnica Finanza di Progetto – CIPE 

(responsabile); 

� prof. Antonio Barretta, dell’Università di Siena; 

� dott.ssa Giovanna Dabbicco, dell’ISTAT; 

� ing. Sergio Di Veroli, della società Telebit; 

� avv. Carlo Massini, dello studio legale Lovells; 

� ing. Domenico Provenziani, dello studio Mutti - Provenziani; 

� prof. Pasquale Ruggiero, dell’Università di Siena. 

La presente relazione intende riassumere l’ambito dell’indagine e riportare le 

conclusioni a cui la sottocommissione è pervenuta nel corso dei lavori. 

15 



2 Perimetro dell’indagine 

La decisione di Eurostat del 11 febbraio 2004 riguarda il trattamento contabile nei 

conti nazionali dei contratti firmati da imprese pubbliche nel quadro di partenariati con 

imprese private 1 , che abbiano come oggetto la realizzazione di specifiche 

infrastrutture (assets) destinate all’uso pubblico e la successiva fornitura di servizi 

generati dall’utilizzo delle infrastrutture all’uopo costruite. 

La decisione si applica nel caso in cui lo Stato sia il principale acquisitore dei beni e 

servizi forniti, sia che la domanda sia originata dalla stessa parte pubblica o da terze 

parti 2 . Per “principale acquisitore” Eurostat intende che almeno il 90% dei pagamenti 

sia di origine pubblica, sulla base del contratto di servizio stipulato. 

Il campo di applicabilità, che, la stessa decisione Eurostat qualifica con alcuni esempi, 

è quello delle cosiddette “opere fredde”, ovvero le opere in cui il flusso di ricavi 

prevalente, in fase di gestione, è assicurato dallo Stato. 

Rientrano certamente all’interno del perimetro, perché menzionati dalla decisione, gli 

investimenti nei campi della sanità o dell’istruzione, nei quali, pur beneficiandone 

direttamente gli utenti, le prestazioni erogate ai cittadini sono pagate in via prevalente 

dall’Ente pubblico, oppure quelle particolari infrastrutture di trasporto, essenzialmente 

1 

“(…) The decision will apply to long-term contracts in areas of activity where government normally has a strong 

involvement. These contracts often (but not always) correspond to what is referred to as “Public-private 

partnerships”, concluded with one or several partners, directly or through a special entity set up on purpose, and 

possessing expertise in the content of the contract over its lifetime. An important feature is that the contract 

mentions both the output of some specifically-designed assets, needing an initial capital expenditure, and the 

delivery of agreed services, requiring the use of these assets and according to given quality and volume standards. 

This decision applies only in cases where government is the main purchaser of the services supplied by the 

partner, whether the demand originates directly from government itself or from third party users (as seen notably 

for health and education services, and the use of some transport infrastructures).” (Eurostat decision on treatment of 

PPP’s, 11 February 2004) 

2 

“(…) A key feature of these PPPs is that government is the main purchaser of the services, through regular 

payments, once the assets are supplied by the partner, whether the demand originates directly from government 

itself or from third party users (as for health and education services, and some types of transport infrastructures). 

There is no need to specify a given threshold on this point. Strictly speaking, it means just above 50% but in reality 

this percentage tends to be much higher, generally above 90%, because most contracts refer to “typed” economic 

models.” (ESA 95 manual on government deficit and debt, Long term contracts between government units and nongovernment 

partners, Eurostat, 2004). 

16 



stradali, pagate dalla parte pubblica attraverso sistemi di pedaggiamento ombra 

(shadow tolling). 

Fra quelli citati, il settore di maggiore interesse per l’Italia è certamente quello degli 

investimenti in sanità, in cui si afferma il maggior numero di iniziative oggetto di 

proposta e aggiudicazione. In questi casi i sistemi di retribuzione del privato si 

fondano sia sul pagamento di un canone di disponibilità dell'infrastruttura e delle sue 

parti (letti di degenza, sale operatorie, etc,), sia sul corrispettivo per i servizi non 

sanitari prestati. Inoltre, le infrastrutture ospedaliere comprendono spesso, a supporto 

della bancabilità del progetto, flussi di cassa di natura commerciale (es. ricavi da 

parcheggi, zona commerciale, etc.). 

Un caso possibile potrebbe riguardare le infrastrutture di trasporto pubblico locale, nei 

casi in cui sia affidata al privato una concessione di costruzione, gestione tecnica e 

manutenzione dell’infrastruttura. E’ questo il caso, ad esempio, di una linea 

metropolitana o tramviaria in cui il concessionario che realizza l’investimento è 

ripagato sulla base di un canone di disponibilità per l’utilizzo dell’infrastruttura 

(availability payment), mentre i pedaggi e gli altri ricavi provenienti dall’utilizzo 

commerciale sono incassati direttamente dalla parte pubblica. 

La sottocommissione si è pertanto mossa in via esclusiva nell’ambito che Eurostat ha 

definito quale perimetro specifico dell’indagine, tralasciando l’approfondimento di 

alcuni settori di intervento (ad esempio le operazioni cosiddette market per la 

prevalenza dei ricavi originati da vendite sul mercato rispetto al flusso dei pagamenti 

pubblici) in cui il ricorso a forme contrattuali su base PPP/PF è pur molto diffuso, 

risultando ormai consolidato anche in Italia. 

Nei casi oggetto dell’indagine la decisione Eurostat raccomanda che gli assets legati 

ai partenariati pubblico – privati non vadano classificati come attivi pubblici, e pertanto 

non vengano registrati nel bilancio delle amministrazioni pubbliche (off balance), 

quando vi sia un sostanziale trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla parte 

17 



privata 3 . Questo può considerarsi avvenuto qualora si verifichino 

contemporaneamente le seguenti due condizioni: 

i. il partner privato si assume il rischio di costruzione; 

ii. il partner privato si assume almeno uno dei due rischi seguenti: quello di 

disponibilità e quello di domanda. 

In via del tutto generale la conseguenza è che, qualora l’attivo del PPP non venga 

considerato di proprietà dello Stato, il relativo investimento effettuato nella fase di 

costruzione dell’opera non dovrebbe incidere né sul debito, né sul deficit pubblico, 

andando ad interessare unicamente il bilancio della società privata. I pagamenti 

pubblici a fronte di acquisti di servizi in fase di gestione continuano invece ad essere 

classificati come spesa pubblica. 

I rischi presi in considerazione da Eurostat sono, come visto, tre: il rischio di 

costruzione, il rischio di disponibilità ed il rischio di domanda (ovvero di traffico). 

Il rischio di costruzione 4 (construction risk) copre eventi quali il ritardo nei tempi di 

consegna, un aumento di costi, il non rispetto degli standard di progetto, inconvenienti 

di tipo tecnico nell’opera. In tutti questi casi l’assunzione del rischio da parte del 

privato implica che non sono ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni 

prestabilite di costruzione dell’opera; 

Il rischio di disponibilità 5 (availability risk) è legato alla capacità, da parte del 

concessionario, di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per 

standard di qualità (lack of performance). 

3 

“(…) In national accounts, the assets involved in a public-private partnership can be considered as nongovernment 

assets only if there is strong evidence that the partner is bearing most of the risk attached to the 

specific partnership.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004) 

4 

“(…) A first category is “construction risk” covering notably events like late delivery, non-respect of specified standards, 

additional costs, technical deficiency, and external negative effects.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 

2004) 

5 

“(…) A second category is “availability risk” where the responsibility of the partner is quite obvious. It may not be in a 

position to deliver the volume that was contractually agreed or to meet safety or public certification standards relating to the 

provision of services to final users, as specified in the contract. It also applies where the partner does not meet the required 

quality standards relating to the delivery of the service, as stated in the contract, and resulting from an evident lack of 

“performance” of the partner.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004) 

18 



Il rischio di domanda 6 (demand risk) si origina dalla variabilità della domanda non 

dipendente dalla qualità del servizio prestato dal concessionario dell’infrastruttura. 

Tale variabilità risulta, invece, dipendente da altri fattori, quali la presenza di 

alternative più convenienti per gli utenti, il ciclo di business, nuove tendenze del 

mercato. 

La sottocommissione ha inteso operare su due aspetti distinti ma complementari: 

quello contabile e quello contrattuale. 

L’aspetto contabile ha riguardato il merito della decisione nell’allocazione degli 

investimenti pubblici all’interno della contabilità, con un duplice livello di osservazione: 

la contabilità aziendale pubblica (ad esempio, nel caso di investimenti in sanità sui 

conti delle ASL, Aziende sanitarie, ecc.) e la contabilità economica nazionale. 

La distinzione effettuata è stata necessaria per evidenziare come vengono registrati 

nei due casi tutti i pagamenti pubblici, in conto capitale ed in conto esercizio, con 

particolare riferimento ai contributi erogati in conto “prezzo” durante la fase di 

costruzione ed ai pagamenti in conto “canone di disponibilità” e per acquisto servizi in 

fase di esercizio. Si è cercato inoltre di analizzare, per la quota capitale degli 

investimenti, in motivi di un possibile diverso trattamento contabile (on balance ed off 

balance) a seconda del livello considerato, che di fatto potrebbe vanificare i benefici 

effetti della decisione Eurostat nell’impatto sul deficit nazionale. 

Pur nella consapevolezza della necessità che ogni singola operazione costituisce un 

caso a se stante e cha la decisone in merito al suo definitivo trattamento contabile 

deve necessariamente essere presa, a posteriori, sulla base dell’analisi del contratto e 

delle modalità di investimento, si è cercato di individuare alcune best practises da 

tener presente, nella costruzione di una operazione in PPP oggetto del perimetro della 

decisione Eurostat, per una sua positiva allocazione ai fini del bilancio pubblico. Per la 

definizione delle best practises si è proceduto ad una lettura comparata della 

6 

“(…) A third category is “demand risk” covering variability of demand (higher or lower than expected when the 

contract was signed) irrespective of the behaviour (management) of the private partner. This risk should only cover 

a shift of demand not resulting from inadequate or low quality of the services provided by the partner or any 

action that changes the quantity/quality of services provided. Instead, it should result from other factors, such as 

the business cycle, new market trends, direct competition or technological obsolescence.” (Eurostat decision on 

treatment of PPP’s, 11 February 2004) 

19 



decisione Eurostat e delle regole della contabilità europea contenute nei documenti 

ufficiali, in particolare il manuale ESA 95 7 sul disavanzo e sul deficit pubblico ed i suoi 

aggiornamenti in materia di accounting dei contratti di PPP 8 . 

L’aspetto contrattuale ha riguardato gli effetti della decisione sulla allocazione dei 

rischi fra le parti, ed i suoi riflessi nella scrittura delle clausole contrattuali. 

La sottocommissione ha trattato questo aspetto anzitutto in termini generali, 

ipotizzando alcune regole che devono essere contenute nei contratti per garantire una 

efficace allocazione dei rischi secondo Eurostat. 

Si è poi ricorsi allo studio di alcuni casi pratici, il primo consistente nell’esame della 

documentazione di gara per un progetto ospedaliero in Spagna, compresa la bozza di 

convenzione di concessione e del relativo capitolato di gestione in materia di edilizia 

sanitaria 9 , per verificare se e come tali clausole fossero state effettivamente inserite. 

Tale riscontro ha dato esito soddisfacente, anche se occorre valutare in che misura e 

a quali condizioni contrattuali l'impostazione proposta dall'amministrazione 

concedente sarà effettivamente riflessa nella disciplina dell'effettiva convenzione di 

concessione 10 . 

Il secondo caso ha avuto come oggetto l’analisi dei rischi in fase progettuale ed i suoi 

riflessi sui costi nel ciclo di vita del progetto. E’ emersa la necessità di isolare e 

valutare attentamente i singoli rischi, la loro allocazione e la loro mitigazione, 

cercando di minimizzarne l’impatto dal punto di vista del conto economico 

dell’investimento, sulla base del principio che un rischio è allocato in via ottimale alla 

parte che lo sostiene al costo minore. Tale operazione è attualmente possibile sulla 

base di analisi di flusso e modelli matematici disponibili sul mercato. 

7 

ESA 95 manual on government deficit and debt, Eurostat, edizioni 2002 e 2003. 

8 

Si veda in particolare: ESA 95 manual on government deficit and debt, Long term contracts between government 

units and non-government partners, (part 4 cap. 4.2), Eurostat, edizione 30.8.2004 

9 

Si tratta del progetto dell'Ospedale di Coslada, a Madrid. 

10 

La bozza di convenzione di concessione non prevede contributo a fondo perduto da parte dell'amministrazione 

nella fase di costruzione, mentre dispone il pieno trasferimento del relativo rischio alla SPV. Il rischio di gestione 

sembra efficientemente trasferito alla SPV, attraverso un meccanismo di retribuzione fondato in parte sulla 

disponibilità (con un minimo garantito del 40%) e in parte sulla domanda, con margini di oscillazione contenuti tra 

il 5 e il 15%. La convenzione prevede anche un sistema di adeguamento dell'equilibrio economico finanziario del 

tutto simile al meccanismo previsto dalla normativa italiana. 

20 



3 Conclusioni 

Al termine dei lavori, la sottocommissione ritiene anzitutto importante sottolineare che 

l’opportunità di beneficiare di una favorevole collocazione dell’asset fuori del bilancio 

pubblico non deve costituire l’obiettivo principale, ed essere occasione per 

comportamenti opportunistici nella decisone pubblica di ricorrere a forme di PPP 

piuttosto che ad altre forme di procurement tradizionale. 

La corretta applicazione della decisone Eurostat, con l‘allocazione dei rischi e la 

struttura contrattuale che ne consegue, deve invece intendersi il vero beneficio 

dell’operazione, a cui fa premio, come effetto collaterale, un trattamento contabile che 

è la conseguenza di una operazione posta effettivamente fuori dal perimetro pubblico. 

Ciò detto, ci si è posti l’obiettivo di individuare, alla luce della decisione Eurostat, 

alcune regole di buona prassi per garantire l’efficace trasferimento dei rischi, di cui 

viene suggerita l’adozione nella pratica contrattuale. 

La sottocommissione ha individuato i seguenti sei argomenti oggetto di attenzione: 

i. Proprietà dell’infrastruttura 

ii. Contribuzione pubblica e sue modalità di erogazione 

iii. Sistema di garanzie a carico dell’Ente pubblico 

iv. Pagamento dei canoni a carico dell’Ente pubblico 

v. Sistema di penali previste dal contratto 

vi. Pagamenti per prestazioni non erogate (take-or-pay) 

3.1 Proprietà dell’infrastruttura 

Sulla base dei principi di contabilità nazionale, in Italia la proprietà dell’infrastruttura 

rimane, nella generalità dei casi, in capo all’Ente pubblico concedente. Alla fine del 

periodo di concessione non si parla di “trasferimento” del bene, eventualmente 

accompagnato da un valore di riscatto, ma piuttosto di “ritorno” del bene nella 

disponibilità pubblica, essendo la proprietà già nelle mani della parte pubblica. 

Questo aspetto assume rilevanza ai fine dell’allocazione dell’asset dentro o fuori 

bilancio pubblico. 

21 



Una ricerca di prossima pubblicazione, condotta dai proff. Barretta e Ruggiero 

dell’Università di Siena su alcune iniziative in PPP in campo sanitario in fase di avvio 

della concessione, ha posto in luce come, in nessuno dei casi esaminati, l’asset, 

costituito da un ospedale di nuova costruzione o di sostanziale ammodernamento, sia 

stato posto fuori dal bilancio dell’Azienda sanitaria. 

Il motivo è da ricercarsi nella proprietà delle infrastrutture, che, sin dall’avvio 

dell’operazione, in tutti i casi esaminati è risultata pubblica, a prescindere dal soggetto 

che sostiene i rischi, e pertanto registrata nello Stato Patrimoniale delle Aziende 

sanitarie interessate. 

Ai fini Eurostat, e dell’impatto sul deficit, rileva non tanto la proprietà “giuridica” del 

bene, quanto la sua proprietà “economica”, ovvero chi in sostanza sostiene la maggior 

parte dei rischi per la sua costruzione e manutenzione. 

E’ possibile che, in presenza di un efficace trasferimento complessivo dei rischi, il 

bene possa essere riclassificato e posto fuori dal bilancio pubblico ai fini della 

contabilità nazionale. Resta il fatto che essere classificato, sin dall’inizio, nel bilancio 

degli Enti pubblici, costituisce certamente un elemento di indubbia criticità. 

La coerenza della classificazione degli assets nei bilanci pubblici con i criteri di 

contabilità nazionale dovrà inoltre essere oggetto di una verifica puntuale, al fine di 

potere procedere a una corretta classificazione sulle base delle informazioni 

disponibili. 

3.2 Contribuzione pubblica e sue modalità di erogazione 

La concessione di un contributo in conto “prezzo” da parte dell’Amministrazione 

pubblica, come previsto dalla normativa sui lavori pubblici, deve essere sottoposta ad 

una stringente regolamentazione. 

La necessità di corrispondere alla parte privata un pagamento upfront a fondo perduto 

può essere motivata da alcune considerazioni, sia di ordine finanziario (beneficiare di 

un investment rate pubblico più favorevole di quello privato), sia di ordine normativo 

(imposizione di tariffe predeterminate), sia, infine, per favorire la bancabilità 

22 



dell’operazione (necessità di corrispondere il valore delle esternalità generate dal 

progetto, altrimenti non finanziabili). 

In tutti questi casi la corresponsione di contributi pubblici non compromette un efficace 

trasferimento del rischio di costruzione, a condizione che siano rispettate le seguenti 

regole: 

i. Non sono ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite 

di costruzione dell’opera, e definite dal progetto e dai capitolati costruttivi 

approvati; 

ii. Il contributo non deve essere prevalente, ovvero non superare la metà del 

valore dell’investimento, e non dovrebbe essere erogato se non a collaudo 

avvenuto 11 . 

I pagamenti in conto capitale, anche se effettuati in fase di esercizio, devono essere 

strettamente relazionati all’effettivo stato dell’infrastruttura, e non devono coprire 

sistematicamente ogni extracosto, qualunque ne sia il motivo. Qualsiasi pagamento 

aggiuntivo non imputabile a fatti esterni imprevedibili, limitati e circoscritti alla 

cosiddetta force majeure od a ben definite modifiche normative, deve essere 

sostenuto dalla parte privata. 

Il costo di investimento non può essere coperto in via prevalente da fondi pubblici 

all’inizio o durante la fase di costruzione. Questo potrebbe significare che gli operatori 

del mercato dubitano dell’effettiva realizzabilità dell’intervento, e che ciò può essere 

possibile solo con un deciso assorbimento di rischio da parte dell’Ente pubblico. La 

conclusione è che non vi è un efficace trasferimento di rischio al privato ed il bene 

viene allocato sul bilancio pubblico. 

Ai fini della contabilità nazionale, infine, tutti contributi dati in conto “prezzo”, anche nel 

caso di un efficace trasferimento di rischi e di una conseguente classificazione off 

11 “(…) If, at inception, or during construction, the capital cost is predominantly covered by government, this would be an 

indication that market operators doubt the financial viability of the project, such that it can be realised only if government 

bears a majority of risks. This may trigger a re-classification of the assets to government accounts. One could argue that this 

“financing risk” is an integral part of “construction risk”, since the absence of suitable financing means that the asset cannot be 

created, or cannot be created to required standards.” (ESA 95 manual on government deficit and debt, Long term contracts 

between government units and non-government partners, Eurostat, 2004) 

23 



alance dell’asset realizzato, concorrono a formare il deficit pubblico 12 . Il beneficio ai 

fini contabili, pertanto, si riduce alla non contabilizzazione della quota di finanziamento 

in conto capitale sostenuto dal privato. 

La raccomandazione della sottocommissione è che si limiti il ricorso a sussidi pubblici 

a fondo perduto ai casi di effettiva necessità, ricorrendo altrimenti a forme di 

investimento, anche pubblico, più efficaci (mezzanine ed equity funds, accesso a 

crediti agevolati, etc.). 

3.3 Sistema di garanzie 

Una garanzia in generale non può essere considerata, ai fini della classificazione 

Eurostat, come un incremento del deficit pubblico, fino al momento in cui non viene 

materialmente escussa. Essa però può influenzare, sulla base dei motivi per cui viene 

emessa, l’allocazione del rischio e dunque determinare la classificazione dell’asset in 

PPP. 

Una garanzia che contribuisce ad aumentare il rating dell’operazione e dunque aiuta 

la parte privata ad indebitarsi a costi minori non ha effetti sull’allocazione del bene, 

essendo considerata da ESA 95 come contingent liability. Per questo motivo la 

sottocommissione auspica l’introduzione anche nel sistema italiano di strumenti 

finanziari in uso in altri paesi europei quali i fondi di garanzia, le assicurazioni 

monoline od altri, che hanno effetti virtuosi sul miglioramento del rating delle 

operazioni senza incidere sul deficit pubblico. 

Viceversa, una garanzia che interviene “a piè di lista” per assicurare un determinato 

livello di redditività dell’investimento a prescindere dalla performance prodotta 

dall’operatore privato, sia in fase di costruzione sia in fase di gestione, non 

realizzerebbe un efficace trasferimento dei rischi relativi. Ciò vale per il rischio 

costruttivo, ma anche per i rischi di disponibilità e di domanda. 

12 Tali pagamenti sono infatti contabilizzati come contributi agli investimenti (D.92). 

24 



3.4 Pagamento dei canoni a carico dell’Ente pubblico 

Le operazioni di PPP considerate dalla direttiva Eurostat sono quelle in cui lo Stato è il 

principale pagatore dei servizi prodotti durante la fase di esercizio, e spesso in via 

esclusiva. Questo non vuol dire che i pagamenti pubblici siano in ogni caso dovuti ed il 

loro ammontare determinato e costante. 

Affinché il rischio sia effettivamente trasferito è necessario che i pagamenti pubblici 

siano correlati all’effettivo grado di disponibilità fornito dal privato, al loro volume e 

secondo la qualità predeterminata, in applicazione del principio del take-and-pay, 

ovvero del criterio generale in base al quale lo Stato, al pari di ogni altro cliente, paga 

per quello che riceve. Ad esempio, l’applicazione di un sistema di pagamenti da parte 

dell’Ente pubblico concedente del tipo incentives/penalties, che preveda la riduzione 

dei pagamenti nel caso di prestazioni insufficienti con l’applicazione di opportune 

penali, è efficace al fine del trasferimento del rischio di disponibilità. Viceversa, 

pagamenti regolari sotto forma di canoni invariabili non parametrati all’effettivo volume 

dei servizi prestati non consentono una effettiva assunzione di rischio da parte del 

partner privato. 

3.5 Sistema di penali previste dal contratto 

I documenti europei consultati dalla sottocommissione si soffermano sovente sulla 

questione delle penali. Il quadro che ne emerge è di forte severità. Le penali, lungi 

dall’essere applicate in forma simbolica o per ragioni cosmetiche, sono sostanziali e 

devono poter incidere sull’equilibrio economico del partner privato, con un criterio di 

progressività. 

E’ giudizio unanime che, ai fini di garantire un efficace trasferimento del rischio di 

disponibilità, l’applicazione delle penali prevista nel contratto debba essere: 

- automatica; 

- proporzionale, senza limiti; 

- avere un impatto significativo sul bilancio del partner privato. 

25 



Per essere efficace, la penale deve poter incidere sul margine operativo, ed in certi 

casi addirittura essere superiore ad esso. Il partner deve essere in sostanza 

penalizzato da una performance inadeguata, e, nei casi estremi, deve essere prevista 

la revisione o rescissione del contratto per colpa del concessionario. E’ inoltre da 

evitare un tetto massimo contrattuale al livello delle penali previste 13 . 

3.6 Pagamenti per prestazioni non erogate (take-or-pay) 

Il rischio di mercato è quello che viene generalmente ritenuto dalla parte pubblica, in 

quanto nelle operazioni di PPP considerate il privato non ha spesso una effettiva 

capacità di controllo di tutte le variabili di mercato che rendono appetibile 

l’infrastruttura alla potenziale platea di utenti. 

Per tale motivo, la parte pubblica è disponibile ad assumere il rischio in due modi: 

incassando direttamente dagli utenti i proventi derivanti dall’utilizzo (user charges), 

pagando al contempo il canone di utilizzo, oppure a riconoscere un “minimo garantito” 

(altrimenti definito take-or-pay) al concessionario. 

In tal caso, l’Ente pubblico intende assicurare al privato un livello minimo di pagamenti 

indipendente dall’effettivo livello di domanda espresso dall’utente finale, attenuando o 

sterilizzando del tutto le fluttuazioni della domanda. E’ evidente, pertanto, che il rischio 

di mercato non si considera efficacemente trasferito dalla parte pubblica alla parte 

privata quando sono posti in essere meccanismi di take-or-pay contrattuali. 

La sottocommissione ritiene importante sottolineare che non è implicito alcun giudizio 

di merito nel caso in cui le decisioni adottate dalle parti, pubblica e privata, fossero 

difformi dalle regole di buona prassi individuate nella presente analisi. Gli accordi 

contrattuali sono di norma il risultato di negoziazioni dettate da circostanze contingenti 

13 “(…) It is important to check that penalties for inadequate performance would not be purely "cosmetic" or 

symbolic. The existence of marginal penalties would be evidenced by a reduction in government payment far less 

than proportional to the amount of services not provided, and such a situation would be in opposition to the basic 

philosophy of a significant transfer of risks to the partner. Furthermore, the existence of a maximum amount or 

percentage of penalties that could be applicable in the event of defaulting performance would also suggest that this 

risk has not been significantly transferred to the partner.” (ESA 95 manual on government deficit and debt, Long term 

contracts between government units and non-government partners, Eurostat, 2004) 

26 



o specifiche del progetto. La mancata adozione di alcune delle best practises 

individuate significa soltanto che il rischio specifico di cui trattasi non sarà 

adeguatamente trasferito, ma questo, se motivato dalle condizioni al contorno in cui si 

è formatto il contratto, non implica necessariamente un giudizio negativo o non 

favorevole. Deve essere piuttosto valutato il risultato complessivo dell’operazione, 

ovvero se il contratto ottiene un’efficace allocazione complessiva dei rischi, e, nel 

caso, se è stato ottenuto l’obiettivo della parte pubblica di ottemperare ai criteri dettati 

dalla direttiva Eurostat. 

A conclusione dei lavori la sottocommissione auspica, soprattutto da parte delle 

Amministrazioni, una maggiore attenzione al modello Eurostat nella definizione dei 

contratti di partenariato, per gli evidenti benefici derivanti da un’allocazione di rischi 

ottimale e dal trasferimento degli asset fuori dal deficit pubblico. 

Tale attenzione si può realizzare concretamente, ad esempio, attraverso il ricorso 

sistematico ad un sistema di valutazione quantitativa del value for money prima di 

affrontare la scelta di quale schema contrattuale adottare (PPP piuttosto che appalto 

tradizionale), e successivamente, una volta deciso il ricorso al PPP, mediante l’utilizzo 

di modelli di convenzioni e capitolati standard. 

Questi due strumenti, di largo utilizzo all’estero ma ancora poco diffusi in Italia, si 

ritiene debbano essere fra le misure all’attenzione del governo per promuovere il 

corretto utilizzo dei contratti di partenariato. L’Ordine ingegneri di Roma e la 

sottocommissione Patto di Stabilità sono disponibili a mettere a disposizione le proprie 

competenze, di cui questo lavoro ne è espressione, per dare il proprio contributo in tal 

senso. 

27 



La Decisione Eurostat sui contratti Public - Private 

Partnerships e il loro trattamento nei Conti Nazionali 

di Giovanna Dabbicco (Istat – Direzione Centrale della Contabilità Nazionale*) 

* Le opinioni contenute nel contributo sono presentate dall'autore a titolo personale e non sono pertanto 

necessariamente attribuibili all'ente dove lavora. 

29 



INDICE 

1 

Premessa 

2 Il trattamento dei contratti Public - Private 

Partnerships (PPPs) nei Conti Nazionali 

2.1 

2.2 

2.3 

2.4 

3 

Le caratteristiche principali dei contratti PPPs ai fini 

della CN 

La classificazione degli assets 

L’approccio metodologico di Eurostat: l’analisi dei 

rischi 

Alcuni casi dubbi di classificazione 

Esempi di trattamento contabile 

4 Bibliografia 

pag. 31 

pag. 38 

pag. 38 

pag. 40 

pag. 42 

pag. 44 

pag. 50 

pag. 55 

30 



1 Premessa 

L'Eurostat, l'Istituto statistico della Comunità Europea, con la decisione “Treatment of 

public-private partnerships” dell’ 11/02/2004 (Decisione PPPs) ha fornito chiarimenti 

sul trattamento contabile nei Conti Nazionali dei contratti a lungo termine sottoscritti 

dalle Pubbliche Amministrazioni nel quadro delle Public-Private Partnerships (PPPs). 

Tali contratti tra l’Amministrazione Pubblica (PA) ed entità private sono utilizzati 

sempre più frequentemente in ambito internazionale per la realizzazione di progetti di 

opere pubbliche infrastrutturali (ospedali, strade, scuole, carceri ecc.) e per la gestione 

dei servizi ad esse connesse. 

Il loro trattamento contabile può dar luogo a qualche difficoltà interpretativa e 

necessita di approfondita analisi anche per l’attenzione e la diffusione che tali nuove 

forme di collaborazione hanno mostrato in tutti gli Stati europei. 

Si tratta di contratti conclusi dalla PA con uno o più partner privati, direttamente o 

anche tramite società veicolo (SPV) appositamente costituite, che hanno una 

particolare esperienza nel settore del contratto che si va a concludere. Lo sviluppo di 

questi contratti è previsto per vari motivi, come il miglioramento dell’efficienza di 

impiego del danaro pubblico e della qualità dei servizi pubblici. 

La decisione è il risultato del lavoro svolto nel 2003 da Eurostat in collaborazione con 

gli esperti di Contabilità Nazionale dei vari Paesi Membri e i vari organismi 

internazionali coinvolti, tra cui il Committee on Monetary, Financial and Balance of 

Payments Statistics (CMFB), nel quale sono rappresentati tutti gli Istituti di Statistica e 

le Banche Centrali dei paesi membri dell’Unione Europea. L’apposita Task Force così 

composta da esperti ha fornito le raccomandazioni che sono state accolte da Eurostat 

nella nuova Decisione PPPs sul deficit e sul debito. Il risultato finale delle attività 

svolte si è concretizzato, inoltre, nell’adozione di un nuovo capitolo del Manuale del 

deficit e del debito (MDD), pubblicato nel mese di ottobre 2004, contenente regole 

contabili dettagliate per tali operazioni complesse. La decisione dell’Eurostat e il 

nuovo capitolo del MDD, essendo adottati per finalità di rappresentazione statistica, 

non esaminano le motivazioni o gli scopi per i quali detti contratti sono posti in essere 

dalle Pubbliche Amministrazioni né i risparmi di spesa ai fini del calcolo del deficit e 

31 



del debito pubblico di Maastricht realizzati con tali partnerships, ma forniscono una 

guida al trattamento contabile di tali operazioni con riguardo all’impatto sul deficit e sul 

debito e vogliono garantire l’omogeneità di trattamento e la comparabilità dei dati 

statistici secondo quanto stabilito dal regolamento che ha istituito il nuovo Sistema 

europeo dei conti nazionali e regionali SEC95 14 . 

Prima di descrivere nel dettaglio la decisione in parola è opportuno un breve cenno ad 

alcuni concetti fondamentali di Contabilità Nazionale richiamati dalla decisione stessa. 

Il sistema dei conti economici nazionali descrive in termini quantitativi e sotto forma 

contabile il complesso di un’economia (di un Paese o di sue determinate ripartizioni 

territoriali), le sue componenti e le sue relazioni con altre economie, per periodi che di 

solito coincidono con l’anno solare od anche per intervalli temporali più brevi. Si tratta 

di un sistema di conti che mettono in evidenza come si forma, si distribuisce, si 

impiega il reddito, come si accumula il risparmio, quali sono le forme di finanziamento 

delle attività e le posizioni del Paese rispetto al Resto del Mondo, nonché quali sono i 

circuiti, le interdipendenze e le relazioni di comportamento tra i vari settori che 

operano all’interno del Paese stesso. Il metodo di registrazione adottato dal SEC95, 

che permette la rappresentazione dei flussi economico-finanziari, è quello della partita 

doppia, in particolare della partita quadrupla secondo la quale ciascuna operazione in 

cui intervengono due unità istituzionali deve essere registrata due volte dalle due parti. 

La Contabilità Nazionale rappresenta dunque lo schema di riferimento per la 

descrizione quantitativa delle attività economiche e finanziarie di un sistema 

economico in un determinato periodo di tempo. 

Con il Trattato di Maastricht stipulato il 7 febbraio 1992 e ratificato dall’Italia con la 

legge 454 del 1992 è stata istituita l’Unione Europea e sono stati stabiliti i principi e 

sottoscritti gli accordi per raggiungere una maggiore integrazione e convergenza 

economico-finanziaria al fine di assicurare lo sviluppo economico dell’Unione e 

permettere l’adozione di una moneta unica. 

Tra i 17 protocolli allegati al Trattato ha una particolare rilevanza il Protocollo sulla 

Procedura per i disavanzi eccessivi (EDP) che fissa, in attuazione dell’art. 104 C del 

14 Regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996 (SEC95). 

32 



Trattato stesso, i valori limite che possono assumere i due più importanti parametri 

della finanza pubblica: 

- il 3% per il rapporto tra disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno 

lordo ai prezzi di mercato (PIL); 

- il 60% per il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi di 

mercato (PIL). 

Per disavanzo pubblico (deficit) si intende l’indebitamento delle Amministrazioni 

pubbliche e per debito pubblico si intende l’ammontare del debito lordo al valor 

nominale del Settore delle Amministrazioni pubbliche 15 . 

Le voci che compongono il deficit sono evidenziate nel conto economico consolidato 

della PA di cui si riporta la versione dello schema semplificato a due sezioni della 

statistica in breve del 12 giugno 2007 (tavola 1) con riferimento agli anni 2002-2006. 

15 Regolamento n. 3605/93 (così come emendato dal Regolamento CE n. 475/2000, dal Regolamento n. 351 del 

25/2/2002 e Regolamento CE n.2103 del 12/12/2005) sugli obblighi di notifica nell’ambito della procedura sui 

deficit eccessivi di cui al protocollo annesso al Trattato di Maastricht. 

33 



Tavola 1 - Conto economico consolidato delle Amministrazioni pubbliche (Schema semplificato a due sezioni) - Anni 

2002-2006 (in milioni di euro) 

VOCI ECONOMICHE 2002 2003 2004 2005 2006 

U S C I T E 

Redditi da lavoro dipendente 137,621 144,749 149,861 156,608 162,999 

- Retribuzioni lorde 97,041 101,640 106,088 111,187 115,591 

- Contributi sociali a carico datore di lavoro 40,580 43,109 43,773 45,421 47,408 

- Contributi sociali effettivi 36,835 39,298 40,201 41,955 43,814 

- Contributi sociali figurativi 3,745 3,811 3,572 3,466 3,594 

Acquisto di beni e servizi prodotti da produttori market 33,681 34,824 37,949 40,080 41,428 

Consumi intermedi 67,154 70,809 75,036 78,805 78,172 

Ammortamenti 21,249 22,494 24,038 25,275 26,416 

Imposte indirette 12,247 11,590 15,832 14,723 15,936 

Risultato netto di gestione -719 -784 -1,000 -1,098 -1,320 

Produzione servizi vendibili (-) -15,963 -13,867 -18,308 -16,548 -16,882 

Produzione di beni e servizi per uso proprio (-) -161 -165 -170 -172 -176 

Vendite residuali (-) -6,326 -6,708 -7,004 -7,037 -7,061 

SPESA PER CONSUMI FINALI 248,783 262,942 276,234 290,636 299,512 

Contributi alla produzione 14,450 14,213 14,328 12,963 13,539 

Interessi passivi 71,519 68,350 65,694 64,213 67,552 

Rendite dei terreni 40 43 43 48 50 

Imposte dirette 1,407 1,175 1,049 983 1,092 

Prestazioni sociali in denaro 214,078 224,485 234,701 242,444 252,993 

Premi di assicurazione 600 704 784 870 875 

Trasferimenti ad enti pubblici 0 0 0 0 0 

Aiuti internazionali 1,375 1,527 1,392 1,608 1,541 

Trasferimenti correnti diversi 14,799 17,225 18,516 19,273 19,423 

- a UE quarta risorsa 7,223 8,780 9,726 10,777 10,477 

- a istit. sociali private 3,175 3,131 3,479 3,765 3,790 

- a famiglie 2,665 3,216 3,029 2,931 2,888 

- a imprese 1,736 2,098 2,282 1,800 2,268 

TOTALE USCITE CORRENTI 567,051 590,664 612,741 633,038 656,577 

Investimenti fissi lordi 22,468 32,778 33,142 33,285 33,850 

Variazione delle scorte 0 0 0 0 0 

Acquisizioni nette di oggetti di valore 0 0 0 0 0 

Acquisizioni nette di attività non finanziarie non prodotte 296 24 332 124 168 

Contributi agli investimenti 22,518 23,397 19,825 22,108 22,067 

- a famiglie 2,564 2,075 2,229 2,092 1,923 

- a imprese 19,388 20,475 16,775 18,814 19,383 

- al resto del mondo 566 847 821 1,202 761 

- ad enti pubblici 0 0 0 0 0 

Altri trasferimenti in c/capitale 1,650 1,610 1,150 2,512 32,896 

- a famiglie 0 0 0 0 0 

- a imprese 505 943 921 1,311 31,861 

- al resto del mondo 1,145 667 229 1,201 1,035 

- ad enti pubblici 0 0 0 0 0 

TOTALE USCITE IN CONTO CAPITALE 46,932 57,809 54,449 58,029 88,981 

TOTALE USCITE COMPLESSIVE 613,983 648,473 667,190 691,067 745,558 

34 



E N T R A T E 

Risultato lordo di gestione 20,530 21,710 23,038 24,177 25,096 

Interessi attivi 3,055 2,853 2,059 3,228 2,577 

Dividendi (a) 2,510 2,497 2,414 2,602 3,585 

Redditi prelevati dai membri delle quasi-società 22 16 52 51 58 

Utili reinvestiti di investimenti diretti all'estero 0 0 0 0 0 

Fitti di terreni e diritti sfruttamento giacimenti 2,662 2,728 3,084 2,805 2,856 

Imposte indirette 185,174 186,770 195,401 202,471 218,250 

Imposte dirette 179,554 178,745 185,331 190,132 213,664 

Contributi sociali effettivi 157,530 164,965 172,393 179,968 188,444 

Contributi sociali figurativi 3,745 3,811 3,572 3,466 3,594 

Indennizzi di assicurazione 155 143 113 100 105 

Trasferimenti da enti pubblici 0 0 0 0 0 

Aiuti internazionali 545 1,146 1,803 1,014 852 

Trasferimenti correnti diversi 15,749 14,185 17,684 15,681 16,501 

- da famiglie 5,842 6,274 7,066 7,165 8,045 

- da imprese 9,907 7,911 10,618 8,516 8,456 

TOTALE ENTRATE CORRENTI 571,231 579,569 606,944 625,695 675,582 

Imposte in conto capitale 2,986 17,932 8,374 1,864 222 

Contributi agli investimenti 1,483 3,394 2,689 3,063 3,435 

- dal resto del mondo 1,483 3,394 2,689 3,063 3,435 

- da enti pubblici 0 0 0 0 0 

Altri trasferimenti in c/capitale 1,198 964 1,117 922 815 

- da famiglie 123 137 133 104 54 

- da imprese 1,075 827 984 818 761 

- dal resto del mondo 0 0 0 0 0 

- da enti pubblici 0 0 0 0 0 

TOTALE ENTRATE IN CONTO CAPITALE 5,667 22,290 12,180 5,849 4,472 

TOTALE ENTRATE COMPLESSIVE 576,898 601,859 619,124 631,544 680,054 

Risparmio lordo (+) o disavanzo (-) 4,180 -11,095 -5,797 -7,343 19,005 

Indebitamento (-) o Accredit.(+) (a) -37,085 -46,614 -48,066 -59,523 -65,504 

Fonte:Istat – Comunicato Conti Economici delle Amministrazioni Pubbliche Anni 2002-2006 Statistiche in breve del 12 Giugno 

2007- Disponibile sul sito web: www.Istat.it 

Il debito delle Amministrazioni pubbliche è calcolato dalla Banca d’Italia. Esso è dato 

dall’insieme delle passività finanziarie del settore delle Amministrazioni pubbliche 

espresse al valore nominale; è consolidato tra e nei sottosettori, ossia esclude le 

passività incluse nell’attivo degli enti appartenenti allo stesso settore. L’aggregato 

comprende i seguenti strumenti finanziari: 

a) le monete e i depositi; 

b) i titoli diversi dalle azioni (esclusi gli strumenti finanziari derivati) emessi dallo Stato 

e dalle Amministrazioni locali; 

35 



c) i prestiti erogati in favore di enti appartenenti alle Amministrazioni pubbliche o il cui 

onere di rimborso sia a carico di queste ultime. 

Nell’ambito dei parametri esposti e ai fini dell’applicazione della decisione risulta 

rilevante la valutazione degli investimenti fissi lordi del settore delle Amministrazioni 

pubbliche in quanto essa è utilizzata per il calcolo dell’indebitamento netto (deficit) del 

settore. 

“Gli investimenti fissi lordi sono costituiti dalle acquisizioni, al netto delle cessioni, di 

capitale fisso effettuate da produttori residenti durante un periodo di tempo 

determinato….Il capitale fisso consiste di beni materiali o immateriali che 

rappresentano il prodotto dei processi di produzione, i quali sono utilizzati più volte o 

continuamente nei processi di produzione per più di un anno”. (SEC95 paragrafo 

3.102). “Gli investimenti fissi lordi nella forma di miglioramenti apportati a beni usati 

devono essere classificati con le acquisizioni dei nuovi beni dello stesso tipo” 

(manutenzione straordinaria); non sono da considerare come investimenti fissi lordi le 

riparazioni e la manutenzione ordinaria (SEC95 paragrafo 3.103-3.109 ). 

Le stime degli investimenti fissi lordi della PA sono diffuse in occasione della 

pubblicazione, all’inizio del mese di marzo di ogni anno, della stima del Pil e del conto 

consolidato della Pubblica Amministrazione. 

Tra gli obblighi previsti dal Protocollo sulla procedura sui disavanzi eccessivi figura 

quello che ogni paese aderente all’UEM predisponga annualmente il suo Programma 

di Stabilità 16 (Programma di Convergenza per i paesi non aderenti alla UEM) nel quale 

viene fatta una previsione, per i tre anni successivi dell’indebitamento, dello stock di 

debito pubblico e delle principali variabili macroeconomiche. 

16 Con una Risoluzione del Consiglio del 17 giugno 1997 e con due regolamenti del Consiglio, uno sulla 

sorveglianza delle politiche di bilancio e sul coordinamento delle politiche economiche e l’altro sulle modalità 

d’attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi, viene stabilito un Patto di stabilità e crescita. Con l’adozione 

del Patto di stabilità e crescita i paesi che fanno parte dell’Unione Monetaria Europea (UEM) sono impegnati 

nell’azzeramento del deficit della PA, a contenerlo comunque al disotto del tetto del 3% del PIL e sono sottoposti 

qualora superino tale tetto alla procedura dei deficit eccessivi. Il vincolo di contenimento del deficit è però 

affiancato da un impegno a favorire la crescita e l’occupazione. Con il Patto l’Unione economica e monetaria è 

entrata nella fase finale, che ha portato alla fissazione dei tassi fissi di conversione delle monete nazionali e 

all’adozione di una moneta unica, entrata di fatto in circolazione il 1 gennaio del 2002. 

36 



Oltre al Programma di Stabilità, ogni paese deve presentare una Notifica alla 

Commissione il 1° aprile e il 1° ottobre di ogni anno, i risultati della Contabilità 

nazionale riguardanti il PIL e l’ammontare dell’indebitamento, nonché l’ammontare del 

debito pubblico 17. 

I vincoli imposti dal Patto di Stabilità e Crescita e le politiche di rientro del deficit 

pubblico hanno portato negli ultimi anni ad una riduzione progressiva delle risorse 

destinate agli investimenti delle Amministrazioni pubbliche. Tuttavia, essendo 

l’ammontare degli investimenti fissi lordi del settore delle Amministrazioni pubbliche, 

secondo il SEC95, registrati al netto delle dismissioni, la riduzione è attribuibile anche 

all’effetto della cessione degli immobili di proprietà pubblica particolarmente rilevante 

realizzate attraverso operazioni di cartolarizzazioni. In generale, attualmente, la 

maggior parte delle opere e dei servizi pubblici è ancora realizzata direttamente con 

risorse pubbliche. Si attende, però, un aumento della partecipazione privata alla 

costruzione di opere e alla gestione dei servizi pubblici durante gli anni a venire anche 

attraverso la diffusione dei PPPs come modelli innovativi di finanziamento delle 

infrastrutture. Infatti, i vincoli imposti dal patto di Stabilità spingono i governi a cercare 

forme di finanziamento alternative per sviluppare le infrastrutture pubbliche 18 e, tra 

queste forme, potrebbe essere individuata quella dei contratti di PPPs che hanno la 

caratteristica di evitare la significativa spesa iniziale per gli investimenti da parte della 

PA e il conseguente prestito. 

17 Reg. n. 3605/93 come emendato da Reg. n. 351/2002 e da Reg. n.2103/2005 cit. 

18 Cfr. MDD Part IV 4.2 “Long term contracts between Government units and non-Government partners” in cui si 

afferma: …”the European Growth Initiative, approved by the European Council in December 2003, sets as one of 

its objectives to promote the use of such partnerships, notably to develop infrastructures that are judged to be 

needed for reinforcing the potential growth of the European Union. However, the “EGI” covers a large range of 

government supports for the development of growth-relating infrastructures for which the rules mentioned in this 

document apply only in part. As a result, it is expected that the large diversity of contractual structures currently 

observed among EU Member States will be significantly reduced. Most countries are expected to adapt their legal 

and regulatory framework accordingly”. Pag. 3. cit. 

37 



2 Il trattamento dei contratti Public - Private Partnerships (PPPs) nei Conti 

Nazionali 

2.1 Le caratteristiche principali dei contratti PPPs ai fini della CN 

Le regole SEC95, il Manuale sul deficit e sul debito (MDD) 19 con il nuovo capitolo 

“Long term contracts between government units and non-government partners” (Part 

IV 4.2) 20 e la Decisione Eurostat “Treatment of public-private partnerships” (Decisione 

PPPs) 21 , dettano le disposizioni per quanto riguarda il trattamento dei flussi fra le 

amministrazioni pubbliche e il partner privato che realizza l’opera pubblica. 

Il principale obiettivo della Decisione PPPs e del nuovo capitolo del MDD è stato 

quello di assicurare l'omogeneità di trattamento di tale tipologia di operazioni nelle 

statistiche di finanza pubblica in tutti i Paesi Membri al fine di disporre di dati di debito 

e di deficit comparabili. 

Il termine partenariato pubblico-privato (PPP) include un’ampia gamma di modelli di 

collaborazione tra il settore pubblico e quello privato. 

Il nuovo capitolo del Manuale e la relativa Decisione sulle PPPs riguardano, però, i 

contratti a lungo termine, conclusi tra la Pubblica Amministrazione (PA) e un partner 

privato che prevedano la realizzazione di una infrastruttura (dedicated asset) da parte 

del partner privato appositamente destinata alla fornitura di servizi connessi ad essa e 

acquistati dall’amministrazione stessa secondo parametri quantitativi e qualitativi 

stabiliti (costruzione e gestione di un penitenziario, ad es.). L’infrastruttura così 

realizzata e i servizi connessi previsti nel contratto potranno essere destinati a coloro 

che ne usufruiscono a titolo gratuito o quasi-gratuito. La remunerazione riconosciuta al 

partner privato per la fornitura dei servizi connessi al funzionamento dell’opera deve 

avvenire mediante pagamenti diretti a carico dell’amministrazione come un “cliente 

19 Cfr.: Manuale del SEC95 sul deficit e sul debito pubblico: 

http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_OFFPUB/KS-42-02-585/EN/KS-42-02-585-EN.PDF 

http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_OFFPUB/KS-42-02-585/IT/KS-42-02-585-IT.PDF 

20 Cfr.: MDD Part IV 4.2 

http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_OFFPUB/KS-BE-04-004/EN/KS-BE-04-004-EN-TOC.PDF 

21 http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_PUBLIC/2-11022004-AP/EN/2-11022004-AP-EN.HTML 

38 



normale”, ovvero a prezzi di mercato. Si tratta quindi di un acquisto da parte della PA 

dei servizi prodotti da produttori di beni e servizi destinabili alla vendita. 

E’ importante sottolineare che il contratto in oggetto deve prevedere l’output di uno 

specifico bene (che può essere rappresentato non solo da beni nuovi ma anche da 

miglioramenti e ristrutturazioni di beni già esistenti) che comporti una spesa per 

l’investimento e la consegna dei servizi connessi all’utilizzo di questo medesimo bene 

secondo standards di volume e di qualità. 

La decisione PPPs e le nuove regole del MDD si applicano dunque esclusivamente ai 

contratti di lunga durata in cui il partner privato realizza l’opera e la PA è il principale 

pagatore (main payer) 22 dei servizi forniti dal partner. Sono così esclusi i contratti in 

cui i ricavi del partner privato derivino principalmente da vendite di servizi a condizioni 

di mercato a “ terze parti ” (cioè diverse dalla amministrazione pubblica interessata). 

Nel Manuale non è fissata la percentuale di ricavi conseguiti dal partner che deve 

provenire da parte della PA ma è specificato che essa nei casi concreti si avvicina al 

90%. L’aspetto che si vuole qui evidenziare è che il principale acquirente (inteso nel 

senso di principale pagatore, come si diceva poc’anzi) dei servizi è la Amministrazione 

Pubblica contraente. Si potrebbe trattare ad esempio di servizi della sanità o 

dell’istruzione scolastica usufruiti dai cittadini ma pagati direttamente dallo Stato. 

L’utilizzo del dedicated-asset è stabilito specificatamente nel contratto e il partner 

privato è in genere limitato nella disponibilità dell’asset e in alcuni casi egli deve dare 

la priorità di utilizzo alla PA rispetto ad altri utilizzatori. 

Le caratteristiche esposte in precedenza devono essere sempre presenti affinché si 

possa parlare delle nuove forme contrattuali di partnerships designate come PPPs ai 

fini della Decisione e del MDD per differenziarle da altre forme usuali come il contratto 

di concessione (in cui la PA sottoscrive un contratto con un soggetto privato per la 

progettazione e la costruzione di un’opera pubblica unitamente alla sua gestione,ad 

esempio costruzione e gestione di un’autostrada). In tali casi il corrispettivo per il 

privato è rappresentato dal diritto di riscuotere i pedaggi che gravano sugli utenti finali 

diversi dalla PA, e i pagamenti effettuati dalla società di costruzione alla PA sotto 

forma di affitti o tasse rappresentano, invece, entrate correnti per la PA stessa. Così 

22 Cfr. MDD Part IV 4.2 pag. 6 

39 



pure, sono forme di altro tipo i contratti di leasing o i contratti Build and delivery (dove 

l’asset costruito dal partner privato su commissione della PA sarà utilizzato dalla PA 

stessa sotto sua completa responsabilità; in taluni di questi casi può essere prevista 

anche una fornitura ancillare di servizi specificamente individuati come ad esempio 

servizi di manutenzione tecnica). 

Nel prosieguo, pertanto, quando si richiameranno la Decisione PPPs e il nuovo 

capitolo del MDD si farà riferimento alle particolari tipologie di PPPs sopra individuate. 

2.2 La classificazione degli assets 

In generale, i contratti a lungo termine tra partner privati e la PA pongono rilevanti 

problemi di classificazione degli assets interessati nei progetti di costruzione e 

gestione di opere pubbliche. A tal proposito la Decisione detta il criterio chiave per 

decidere se classificare gli assets costruiti nell’ambito di una collaborazione di tipo 

PPP, come individuata poc’anzi, come assets da includere nel bilancio della PA 

interessata o se registrarli nel bilancio del partner privato, seguendo un approccio 

metodologico fondato su una approfondita analisi dei rischi, individuati tra i: 

I. rischi di costruzione, 

II. rischi di disponibilità, 

III. rischi di domanda 

assunti dalle parti interessate. 

Si tratta di un aspetto rilevante per i riflessi sulla finanza pubblica, in termini sia di 

deficit sia di debito pubblico. Se l’analisi dei rischi conduce a ritenere che i rischi 

suddetti, che saranno affrontati in seguito in modo più dettagliato, sono sopportati 

dalla PA, allora i beni vanno classificati come government assets, cioè come beni da 

includere nei conti della PA, e le spese per l’investimento sono registrate come 

investimenti fissi lordi della Pubblica Amministrazione (sotto la categoria P.51), con un 

impatto negativo sul deficit. In tal caso, si ha un impatto negativo anche sul debito 

pubblico valutato ai fini del rispetto del Patto di stabilità e di crescita secondo il 

concetto di “debito di Maastricht" che aumenta sotto forma di "prestito imputato" (sotto 

40 



la categoria AF.4). Un ulteriore impatto negativo sul deficit è rappresentato oltre che 

dai pagamenti effettuati dalla PA interessata per gli acquisti di servizi (registrati sotto 

la categoria P.2 Consumi intermedi) anche dagli interessi imputati (registrati sotto la 

categoria D.41 Interessi passivi). In generale nel caso in cui, in seguito all’analisi dei 

rischi, l’infrastruttura deve essere registrata come investimento nei conti della PA, il 

trattamento dell’operazione è assimilabile a quello di un contratto di leasing 

finanziario, regolato dal SEC95 Allegato II. para. 8-12, che, per quanto riguarda il 

“prestito imputato”, stabilisce che un prestito figurativo è registrato nei conti del 

locatore e del locatario rispettivamente come un’attività e una passività finanziaria e il 

tasso di interesse è determinato implicitamente. In altre parole, se l’asset è 

considerato ON balance sheet (cioè incluso nei conti della PA) è l’amministrazione 

pubblica che fa un servizio alla collettività attraverso l’infrastruttura 23 . Le voci dei conti 

della PA che saranno interessate dall’operazione sono: 

I. La spesa per l’investimento (P.51) 

II. I pagamenti di interessi (D.4) 

III. Le spese per acquisti di servizi (P.2 – consumi intermedi) 

IV. Il rimborso del debito (F.4) 

Le prime tre voci interessano i conti economici, mentre l’ultima voce interessa i conti 

finanziari. 

Nel caso in cui gli assets realizzati nel contesto di un Long- term contracts between 

Government and private entities fossero classificati come assets del partner privato e 

quindi registrati fuori dai conti della Pubblica Amministrazione (OFF balance sheet), 

non si avrebbe, invece, impatto immediato né sul deficit né sul debito per quanto 

riguarda la spesa iniziale di investimento. 

In tal caso, infatti, nel bilancio dell’entità privata vanno registrate le spese per 

l’investimento e i ricavi per la vendita di beni e servizi alla Amministrazione Pubblica 

mentre nei conti della PA va registrato tra i consumi intermedi il solo costo per 

l’acquisto dei servizi pagati periodicamente. 

23 Cfr. MDD Part IV 4.2 pag.13 

41 



Nel caso, inoltre, in cui la PA acquisti o riscatti lo stesso asset alla fine del periodo 

coperto dal contratto va registrata la spesa per investimenti fissi lordi per il valore di 

acquisto (sotto la categoria P.51) con un impatto sul deficit. Una devoluzione 

dell’asset a titolo gratuito non avrebbe, invece, alcun impatto. 

2.3 L’approccio metodologico di Eurostat: l’analisi dei rischi 

Secondo l’approccio metodologico seguito dalla decisione Eurostat e dal capitolo del 

MDD la classificazione dell’asset OFF balance sheet può avvenire solo se il privato 

sopporta il rischio della costruzione ed almeno uno tra il rischio di disponibilità o il 

rischio della domanda. Se il rischio della costruzione ricade sulla Pubblica 

Amministrazione, o se il partner privato sopporta soltanto il rischio della costruzione e 

non altri rischi, i beni devono essere classificati invece come government assets con 

le conseguenze sopra illustrate ai fini del trattamento contabile. 

L’analisi dei rischi sopportati dalle parti contrattuali rappresenta dunque il fattore 

decisivo per la classificazione dell’asset. 

Il rischio della costruzione riguarda gli eventi connessi ad una consegna tardiva, al 

non-rispetto degli standard specificati, ai costi aggiuntivi, ai difetti tecnici e alle 

esternalità negative. L'obbligo della Amministrazione Pubblica di effettuare i 

pagamenti al partner privato senza la valutazione dello stato di efficacia dell’asset o 

pagamenti da parte della PA a copertura sistematica e in maniera ingiustificata di 

qualsiasi costo addizionale sarebbero prova che la PA sopporta la maggior parte dei 

rischi della costruzione. 

Il rischio di disponibilità riguarda quelle situazioni in cui il partner non fornisca la 

quantità di servizi che contrattualmente era stata fissata o non risponda agli standard 

di sicurezza e di certificazione di qualità connessi alla fornitura dei servizi agli utenti 

finali, secondo quanto specificato nel contratto. Inoltre la fattispecie ricorre laddove il 

partner non risponde agli standard di qualità concernenti la consegna del servizio, 

come stabilito nel contratto, dal che ne derivi un’evidente carenza di prestazioni da 

parte del socio privato. Questi aspetti possono essere esaminati attraverso indicatori 

di performance, come ad esempio numero di letti disponibili in un ospedale, numero di 

42 



aule, numero di posti in una prigione, numero di corsie autostradali, posti per km di 

linea di trasporto pubblico rispetto a quelli programmati, regolarità del servizio (ad 

esempio distanza tra una corsa e l’altra rispetto a quella programmata), soddisfazione 

degli utenti. Si ritiene che sia la Amministrazione Pubblica a sopportare questo rischio 

se nel caso di performances insufficienti non è prevista la riduzione dei pagamenti 

annuali alla controparte (sotto la forma di penalties economicamente significative) così 

come accadrebbe per un cliente “normale” in un contratto. I pagamenti dei servizi 

forniti debbono dunque dipendere dall’effettivo grado di disponibilità di servizi offerto 

dal partner durante un determinato periodo di tempo. L’applicazione delle penalties 

deve essere automatica e deve avere un significativo impatto sui profitti e/o ricavi del 

partner; si escludono, in altri termini, le penali del tipo puramente simbolico o 

“cosmetico”. Se il costo delle penalties fosse inglobato in un maggior canone di 

disponibilità o in un maggior canone annuo di acquisto di servizi dovrebbe essere in 

tal caso approfondito il livello di analisi dei rischi. 

Il rischio della domanda riguarda le fluttuazioni della domanda del bene (più alta o più 

bassa di quanto previsto nel contratto) che non siano connesse alla gestione del 

servizio da parte del partner ovvero che non derivino dalla qualità inadeguata o scarsa 

dei servizi forniti o da un provvedimento della PA che incida sulla quantità e/o la 

qualità dei servizi forniti. Questo rischio riguarda dunque le variazioni della domanda 

che derivano da altri fattori, quali il ciclo congiunturale, le tendenze del nuovo mercato, 

la concorrenza diretta o l'obsolescenza tecnologica. Si riterrà che la PA sopporti 

questo rischio laddove sia obbligata ad eseguire un dato livello di pagamenti del 

servizio indipendentemente dal livello della domanda espressa dall'utente finale, in 

maniera tale che renda irrilevanti le fluttuazioni della domanda sui profitti del partner 

privato. Potrebbe affermarsi che il privato sopporti questo tipo di rischio se egli può 

porre in essere sotto la propria responsabilità tutte le azioni necessarie per il 

superamento della crisi di domanda ad esempio anche con la possibilità, entro certi 

limiti, di utilizzare l’asset per scopi diversi da quelli concordati dalle parti. La 

disposizione non si applica invece quando la fluttuazione della domanda dipenda da 

un provvedimento della PA, quale la decisione di una Pubblica Amministrazione, 

anche diversa da quella coinvolta nel contratto, che rappresenti un significativo 

43 



cambiamento nella politica governativa o la realizzazione di un’altra infrastruttura ad 

opera della PA che operi in diretta concorrenza con quella oggetto del contratto o, 

ancora, la modifica della regolamentazione. Vale a dire che in tal caso la mancata 

riduzione dei compensi o la previsione di un risarcimento non implicherebbe di per se 

la classificazione dell’asset ON balance sheet. 

Non sono presi in considerazione nell’analisi i rischi che possono essere separati dal 

resto del contratto, come nel caso di parti del contratto soggette a periodiche 

rinegoziazioni e quelli coperti da penalties non collegate alle condizioni dell’asset 

principale o alla qualità dei servizi. 

Per l’applicazione della decisione gli Stati Membri, attraverso gli Istituti nazionali di 

statistica, devono effettuare un'analisi di rischio dei singolicasi diPPPs. La via 

principale nel verificare la suddivisione dei rischi consiste nell’analizzare i contratti 

relativi secondo le tipologie di rischio individuate da Eurostat e ciò dovrebbe condurre 

alla classificazione degli assets ON o OFF balance sheet per la PA. 

2.4 Alcuni casi dubbi di classificazione 

L'analisi dei rischi, tuttavia, non sempre dà luogo a conclusioni nette e può accadere, 

inoltre, che nel contratto non siano contemplati tutti i rischi come sopra descritti; in tali 

casi l'Eurostat suggerisce alcuni ulteriori test di verifica per completare l'analisi, quali 

la presenza e il peso di eventuali contributi all’investimento da parte della PA, 

l’esistenza di garanzie o di accordi stabiliti circa la allocazione dei beni alla 

conclusione del progetto. Tali criteri non sono da considerare individualmente ma 

come test addizionali da analizzare al fine di chiarire i casi borderline. 

In primo luogo, è evidente che nel caso in cui il contratto consenta di scindere i 

pagamenti effettuati dalla PA in una parte variabile, collegata alla quantità e qualità dei 

servizi resi dal partner, e in una parte fissa, legata all’utilizzo dell’asset e destinata a 

coprire il costo di costruzione occorrerà un approfondimento del livello di analisi 

riguardo i rischi assunti dal partner privato per valutare l’opportunità di una 

riclassificazione dell’asset ON balance sheet. Ciò avverrebbe in particolare se la 

44 



componente in conto capitale fosse determinata in modo da garantire la sostanziale 

copertura di eventuali extra costi di costruzione non previsti nel contratto. In tal caso, 

infatti, il rischio di costruzione non graverebbe sul partner privato, e di conseguenza si 

applicherebbero le regole del caso asset ON balance sheet. 

Riguardo la erogazione di contributi, non è insolito che la PA prenda parte al 

finanziamento dell’opera; in alcuni casi la PA partecipa finanziariamente all’operazione 

per garantire il raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario. 

Questo caso è diverso da quello di un conferimento di capitale in una società sotto 

forma di partecipazione azionaria (registrato sotto la categoria F.5 Azioni). 

Tra i contributi erogabili si distinguono, secondo il SEC95, i contributi in conto capitale 

e i contributi alla produzione. Tra i primi si distinguono i contributi agli investimenti e gli 

altri trasferimenti. Il SEC95 definisce i contributi agli investimenti come “trasferimenti in 

conto capitale, in denaro o in natura, effettuati dalle Amministrazioni Pubbliche o dal 

Resto del Mondo ad altre unità istituzionali residenti o non residenti allo scopo di 

finanziare in tutto o in parte i costi delle loro acquisizioni di capitale fisso” (SEC95 

para. 4.152). 

I contributi agli investimenti in natura comprendono “i trasferimenti di mezzi di 

trasporto, impianti o altri macchinari da parte delle Amministrazioni Pubbliche ad altre 

unità residenti o non residenti, nonché la messa a disposizione di unità residenti o non 

residenti di fabbricati o di altre opere” (SEC95 para. 4.153). 

Gli altri trasferimenti in conto capitale comprendono tutte le operazioni di trasferimento 

(ad eccezione dei contributi agli investimenti …) che operano una redistribuzione non 

già del reddito bensì del risparmio o della ricchezza tra i diversi settori dell’economia 

(indennizzi, trasferimenti a copertura perdite, per far fronte a spese eccezionali ecc. 

SEC95 para. 4.164-165) 

I contributi alla produzione sono i trasferimenti correnti unilaterali operati dalle 

Amministrazioni Pubbliche o dalle istituzioni dell’Unione Europea ai produttori residenti 

con l’obiettivo di influenzarne i livelli di produzione o i prezzi oppure di influenzare la 

remunerazione dei fattori della produzione. Tali contributi si ripartiscono in Contributi 

ai prodotti e Altri contributi alla produzione. I primi sono i contributi erogati per singola 

unità di beni o servizio prodotto o importato mentre gli altri contributi alla produzione 

45 



sono i contributi, diversi dai contributi ai prodotti, che le unità di produzione 

percepiscono a motivo dell’attività di produzione (SEC95 para.4.30 e segg.) 

Nel caso in cui la PA conceda un contributo in conto capitale al partner privato 

l’operazione dovrà essere registrata come trasferimenti in conto capitale, sotto la 

categoria D. 92 Contributi agli investimenti oppure D. 99 Altri trasferimenti in conto 

capitale, secondo le classificazioni sopra riportate; se concede un contributo ai 

prodotti sotto la categoria D.31 oppure se si tratta di altro contributo alla produzione 

sotto la categoria D.39 (con impatto in ogni caso sul deficit) . 

La erogazione di contributi al partner privato implica la analisi attenta della verifica di 

equilibrio economico-gestionale del partner privato che va fatta in base alle regole del 

SEC95 (para 3.19; 3.33 e segg.) secondo il criterio del 50% di copertura dei costi di 

produzione con i ricavi derivanti dalle vendite di beni e servizi ( c.d. criterio “market”). 

Potrebbe manifestarsi infatti il caso che tali contributi rappresentino finanziamenti a 

copertura perdite o a copertura costi che non sono compresi tra le vendite ai fini del 

predetto criterio del 50% (e non contributi ai prodotti che invece incrementerebbero il 

valore delle vendite di beni e servizi); in tal caso si potrebbe affermare che trattasi di 

un produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita con un conseguente rischio 

di riclassificazione del partner privato nell’ambito del settore delle istituzioni senza 

scopo di lucro non market o delle Amministrazioni Pubbliche se controllato e 

finanziato prevalentemente dalla PA . 

Il nuovo capitolo del Manuale del deficit e del debito considera il caso in cui la PA 

prenda parte al finanziamento dell’opera, anche con una garanzia, affinché il partner 

possa ottenere condizioni più favorevoli sul mercato dei capitali e per ridurre quindi il 

costo del finanziamento del progetto ma non ne fa dedurre automaticamente una 

riclassificazione dell’asset. Se, tuttavia, all’inizio della costruzione, o anche durante, il 

costo del finanziamento è coperto in maniera predominante dalla PA questo potrebbe 

essere un’indicazione del fatto che gli operatori del mercato nutrano dubbi sulla bontà 

del progetto tali da ritenere che esso possa essere realizzato solo dalla PA e ciò 

potrebbe condurre ad una riclassificazione dell’asset 24 . Il solo fatto, invece, che la PA 

24 Cfr. MDD Part IV 4.2 pag.11 

46 



presti una garanzia a favore del prestito contratto dal partner privato non dovrebbe dar 

luogo a una riclassificazione trattandosi di garanzia contingent (che solo se 

effettivamente chiamata darebbe luogo ad una riclassificazione). 

La materia delle garanzie è, infatti, già disciplinata dalle previsioni di SEC95 (vedasi 

para. 5.05 e 4.165) e, tranne che in alcuni casi eccezionali, non ci dovrebbe essere 

effetto sui conti della PA finché la chiamata della garanzia non è attivata. 

Tuttavia, se fin dalla sua introduzione fosse altamente probabile la chiamata della 

garanzia ciò potrebbe determinare la riclassificazione dell’asset. Inoltre, anche la sola 

presenza di garanzie potrebbe avere un’influenza sull’analisi complessiva dei rischi 

sopra menzionati “sbilanciandoli” dalla parte della PA. 

Di fatto, la garanzia può avere la conseguenza di far assumere alla PA alcuni dei 

rischi indicati precedentemente. Per esempio, la Amministrazione Pubblica potrebbe 

garantire così un data redditività indipendentemente dalla performance del partner o 

dell’effettivo livello di domanda degli utenti. 

Al contrario se l’esercizio della garanzia per il debito del privato implica il trasferimento 

dell’asset alla PA , allora la sola esistenza della garanzia non avrebbe influenza sulla 

iniziale classificazione dell’asset. 

Quando la garanzia è effettivamente utilizzata ci può essere una riclassificazione 

dell’asset (per il suo valore residuo), soprattutto quando quest’evento cambia 

profondamente la divisione del rischio sostenuto dalle due parti. Potrebbe essere il 

caso in cui la PA prende il controllo del partner privato e non paga più sulla base della 

disponibilità o della domanda ma principalmente sulla base dei costi operativi. 

Se i beni rimangono nella proprietà del partner privato alla conclusione del progetto e 

se ancora hanno un valore economico significativo, ciò sarà un’indicazione a favore 

della classificazione del bene stesso nel bilancio del partner privato. Questo può 

valere per analogia per quei contratti in cui la PA ha solo un’opzione di comprare 

l’asset al valore di mercato. 

Può accadere che la PA trasferisca (senza pagamento) un bene già esistente alla 

società che lo sfrutterà o lo incorporerà in un progetto più largo di riammodernamento 

e di fornitura dei servizi. Tale caso va registrato come apporto di capitale in natura 

47 



(sotto la categoria K.12.1) nel conto “altre variazioni di volume”, senza effetto sul 

deficit pubblico. 

Gli assets possono, invece, essere trasferiti alla PA alla conclusione della 

concessione. Se la PA ha l’obbligo di acquisire l’asset alla fine del contratto ad un 

prezzo predeterminato significativamente superiore al valore di mercato al momento in 

cui viene acquistato (come ci si aspetta che sia a condizioni invariate rispetto al 

momento in cui è stato sottoscritto il contratto) oppure se ha pagato per ottenere il 

diritto di acquisire il bene attraverso pagamenti di canoni per servizi o disponibilità 

molto più alti di quanto avrebbero dovuto essere senza questo diritto, ci potrebbe 

essere una ragione per registrare il bene come government asset se gli altri test non 

danno una chiara risposta. 

Un ulteriore criterio di classificazione potrebbe essere la natura del partner privato, in 

particolare nel caso in cui esso sia un’impresa posseduta al 100% da una 

Amministrazione Pubblica (o comunque per una percentuale molto vicina) e sia 

evidente che i pagamenti della PA non siano effettuati a condizioni di mercato. Ciò 

varrebbe a maggior ragione nel caso di una SPV (Special purpose vehicle) 

appositamente costituita dalla PA per l’operazione in esame. L’unità creata potrebbe 

infatti non avere le caratteristiche di autonomia (secondo le regole del SEC95) 

necessarie per la sua classificazione come unità distinta dalla PA con le ovvie 

conseguenze di riclassificazione per tutta l’operazione. 

Qualora l’applicazione dei criteri suddetti non conducesse ad una decisione univoca 

sulla classificazione dell’asset, il trattamento dell’operazione in esame sarebbe 

definito da una procedura stabilita dal Code of best practice adottato dall’Ecofin nel 

2003, nella quale si prevede il coinvolgimento dell’Eurostat e degli esperti dei Paesi 

Membri (attraverso il CMFB) nella risoluzione di controversie metodologiche di 

particolare complessità e di interesse generale. In tali casi la decisione che sarà presa 

da Eurostat in seguito alla eventuale consultazione del CMFB sarà pubblicata nel 

Manuale sul Deficit e sul Debito e dovrà essere applicata dagli Stati Membri. 

Si riportano, a scopo puramente esemplificativo, alcuni casi teorici di trattamento 

contabile al fine di evidenziare il possibile impatto delle operazioni sul deficit e sul 

debito pubblico. Le semplificazioni espositive, se rendono più agevole la lettura, 

48 



devono essere però tenute in debito conto nella pratica applicazione. Si riporta, infine, 

il diagramma a flussi con l’albero decisionale per i contratti di PPPs 25 . 

25 Cfr. Manuale del deficit e del debito part IV para. 4 

49 



3 Esempi di trattamento contabile 

Caso A) “PPP”- Pagamenti periodici della PA / Asset “off” PA 

Ipotesi: 

- L'asset è costruito dal partner privato senza erogazione di un contributo in conto capitale 

Investimenti fissi lordi =1 000). Si deprezza di 40 il primo anno. 

- LA PA effettua pagamenti periodici al partner privato durante il periodo di utilizzo con un 

canone annuo per l’acquisto di servizi di 150 

Spesa iniziale e primo anno di utilizzo 

PA 

Conti delle operazioni correnti Impieghi Risorse 

Consumi intermedi P.2 150 

Risparmio netto B.8 -150 

Conto del capitale ΔA ΔP 


Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 -150 

Privato 

Conto delle operazioni correnti 

Produzione di beni e servizi per proprio uso finale P.12 1000 

Produzione di beni e sevizi destinabili alla vendita P.11 150 

Ammortamenti K.1 40 

Risparmio netto B.8 1110 



Investimenti fissi lordi P.51 1000 

Ammortamenti K.1 -40 

Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 150 

50 



Caso B) “PPP” Pagamenti periodici della PA / Asset “on” balance PA 

Ipotesi: 

- Rischi non trasferiti . 

- L'asset è costruito dal partner privato senza erogazione di un contributo in conto capitale 

- (Investimenti Fissi Lordi=1 000). Si deprezza di 40 il primo anno. 

- La PA effettua pagamenti periodici al partner privato durante il periodo di utilizzo per 220 

- La rata di rimborso del prestito imputato per 70 per il primo anno comprende gli interessi 

sul prestito che ammontano a 50 

- D.41 =50 

- P.2= 150 

- F4=20 


PA 



Interessi passivi D.41 50 








Conto finanziario ΔA ΔP 

Prestiti F.4 20* 1000 

Monete e depositi F.2 -220 


Privato 



Interessi attivi D.41 50 





Conto finanziario ΔA ΔP 

Prestiti F.4 1000 20* 

Monete e depositi F.2 220 


*Rata di rimborso del prestito per il primo anno di utilizzo che per maggiore chiarezza è stata riportata nell’attivo e, 

rispettivamente, nel passivo 

51 



Caso C) “Appalto”Pagamenti periodici della PA / Asset “on” balance PA 

Ipotesi: 

- L'asset è costruito dal partner privato con un appalto tradizionale per la costruzione e un 

appalto per la gestione dei servizi (Investimenti Fissi Lordi=1000). Si deprezza di 40 il primo 

anno. 

- La PA effettua pagamenti periodici al partner privato durante il periodo di utilizzo con un 

canone annuo per l’acquisto di servizi (Il pagamento è di 100 il primo anno) 


PA 










Privato 







52 



Caso D) Concessione - Pagamenti periodici degli utenti ” / Asset “off” balance PA 

Ipotesi: 

- Rischi trasferiti 

- L'asset è costruito dal partner privato con una concessione per la costruzione e per i 

servizi con erogazione di un contributo in conto capitale agli investimenti al 20 %. 

(Investimenti Fissi Lordi=1000). Si deprezza di 40 il primo anno. 

- Gli utilizzatori finali pagano al partner privato durante il periodo di concessione acquisti di 

servizi per 100 


PA 





Trasferimenti in conto capitale netti D.9 -200 


Privato 


Produzione di beni e servizi per proprio uso finale P.12 1000 





Trasferimenti in conto capitale netti D.9 200 




53 



Fonte: Eurostat - Manuale del deficit e del debito part IV par. 4 

54 



4 Bibliografia 

Commissione Europea, “Libro verde relativo ai partenariati pubblico – privati ed al diritto 

comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni” - COM 327 del 30 aprile 2004. 

Eurostat, Sistema europeo dei conti nazionali e regionali SEC95 -1996 

Eurostat, Manuale del SEC95 sul deficit e sul debito (MDD) - 2003 

Eurostat, Long term contracts between government units and non-government partners (Part 

IV 4.2 MDD) - ottobre 2004 

Eurostat, Decisione “Treatment of public-private partnerships”(Decisione PPP) - febbraio 2004 

ISCONA, AA. VV, Bilancio pubblico e finanza privata- Scritti in memoria di F. Parrillo - 

dicembre 2005 

ISCONA, AA. VV., Statistica economica e strumenti di analisi - Studi in memoria di A. 

Giannone - novembre 2005 

ISCONA, AA. VV., Finanza pubblica e contabilità nazionale- Atti del convegno- Roma, 22 

novembre 2002 - 2004 

ISTAT, AA.VV,. I conti economici nazionali per settore istituzionale: le nuove stime secondo il 

Sec95, Metodi e Norme n.23 - 2005 

Germani A., Il trasferimento di rischio e le best practises correlate, Unità Tecnica Finanza di 

Progetto, Ministero dell’Economia e Finanze, Relazione svolta al 2° Forum di Edilizia & 

Territorio -Roma, 18 maggio 2004 

Pasquini G., Pubblico e privato per le infrastrutture di pubblica utilità: temi e prospettive, in 

corso di pubblicazione su M. Cabiddu (a cura di), Modernizzazione del Paese. Politiche, 

opere, servizi pubblici, Milano, Franco Angeli - 2005 

Unità Tecnica Finanza Di Progetto, 10 temi per migliorare il ricorso alla finanza di progetto 

(“L’accerchiamento” della Merloni ) - Roma, febbraio 2005 

Unità Tecnica Finanza Di Progetto, Partenariato Pubblico – Privato per la realizzazione di 

opere pubbliche: impatto sulla contabilità nazionale e sul debito pubblico. Decisione Eurostat 

11 Febbraio 2004 “Treatment of public-private partnerships” - Roma, giugno 2004 

55 



Matrici del rischio di costruzione e del rischio di 

disponibilità 

di Domenico Provenziani (Studio Mutti-Provenziani) 

57 



Construction risk - Rischio di costruzione 

Condizione per il trasferimento del rischio al partner privato, secondo il 

Manuale del Deficit e del Debito 

Componenti Descrizione Effetto 

All'inizio e durante la costruzione la PA non dovrebbe coprire prevalentemente il 

costo di costruzione (par.2.4 comma 4) 

Minor coinvolgimento del 

privato. Realizzazione di 

un "appalto mascherato". 

Il PEF del privato prevede un 

eccesso di contributo pubblico da 

erogare durante la costruzione a 

Rischio di finanziamento 

pubblico 

L'ammontare dei pagamenti regolari non deve essere sproporzionato rispetto al 

valore del servizio offerto 

Aumento del costo di 

realizzazione 

SAL 

Eccesso di penali e garanzie 

richieste dalla PA 

Rischio di eccesso di costo 

I costi devono essere posti a capo della PA se il progetto è stato redatto dalla 

PA. Se il partner privato ha avuto un ruolo decisivo nella progettazione i costi 

legati al rischio devono essere sostenuti da quest’ultimo (par. 3.2, comma 4) 

Costi per adeguamento 

struttura o per maggiori 

oneri di gestione 

Scelte progettuali inadeguate e/o 

errori progettuali 

Rischio di progettazione 

Se le modifiche sono chieste dalla PA i costi devono rimanre in capo alla PA 

(par. 3.2, comma 4) 

Extra costi e ritardo del 

completamento dei lavori 

Modifiche al progetto in corso 

d'opera 

I costi per il ritardo dovuti a cambi di specifiche durante la costruzione riciesti 

dalla PA dovranno rimanere in capo alla PA (par. 3.2 comma 6). I costi dovuti 

all'inefficienza del partner privato rimarranno in capo a quest'ultimo (par.3.2 

Ritardo del 

completamento della 

costruzione e dell'inizio 

della fase di gestione. 

Allungamento dei tempi di 

costruzione per cause varie 

Rischio di Ritardo 

comma 5) 

Non prevedere pagamenti regolari senza aver verificato e tenuto conto 

dell'effettivo stato dell'asset (Par. 3.2 comma 3). La PA non dovrebbe essere 

obbligata a pagare per eventi dovuti al default del management della 

costruzione (punto 3.2, comma 5) 

Costi per adeguamento 

struttura o per maggiori 

oneri di gestione 

Mancato rispetto degli standard 

di progetto 

Rischio di non corretta 

esecuzione 

La PA non deve coprire sistematicamente ogni costo addizionale qualunque 

indipendentemente dalla loro giustificazione (Par. 3.2, comma 3) 

Aumento dell'importo 

dell'investimento iniziale 

Aumento dei costi per cause 

varie 

Rischio di superamento dei 

costi 

Se la causa è un errore di progettazione si applica quanto indicato nel rischio di 

progettazione. Se la causa è dovuta a inefficienza del parner privato la PA non 

dovrebbe essere obbligata a pagare (punto 3.2, comma 5) 

Danni a terze parti 

L'attività costruttiva impatta 

negativamente sul contesto 

Rischi di effetti negativi esterni 

(anche ambientali) 

Vari Il rischio può rimanere in capo alla PA (par.3.2 comma 9) 

Importanti modifiche politiche che 

cambiano il quadro 

amministrativo 

Rischio politico 

Il rischio deve rimanere in capo al privato con polizza assicurativa (par.3.2 

ultimo comma) 

Rischi generici assicurabili Incendio, … Vari 


Tipologia di eventi non coperti 

dalle normali polizze assicurative 

(par.3.2 ultimo comma). 

Rischio forza maggiore 

…..

Availability risk - Rischio di disponibilità 

Indicazioni del Manuale del Deficit e del Debito per considerare il rischio 

trasferito al privato 

Componenti Descrizione Effetto 

Le penalties devono (par.3.2 commi 10 e 11): essere automatiche, essere 

proporzionali alla quantità di servizio non fornito, e/o alla qualità non garantita, 

essere senza tetto massimo, andare a diminuire in maniera consistente, anche 

eventualmente superandolo, il margine operativo del partner . D'altra parte si 

può consentire al Partner di incamerare il profitto conseguente ad una 

produzione a costi inferiori al preventivato (par.2.2.b) 

Volume del servizio 

insufficiente e/o Qualità 

del servizio inferiore allo 

standard 

default del management, carenza 

prestazionale della infrastruttura, 

default dei fornitori, ecc. 

Rischio di capacità produttiva 

Il rischio non è citato nel Manuale del Deficit e Debito, si deve comunque tenere 

conto che la grandezza dei differenti componenti del rischio può essere stimata 

dall’ammontare di quanto ciascun partner deve pagare in caso di deficienza 

(par.3.2 comma 4) 

Spese per adeguare 

l'infrastruttura e il servizio 

alle nuove tecnologie e 

standard. 

Avanzamento tecnologico del 

settore e miglioramento degli 

standard nazionali e 

internazionali medi del servizio. 

Rischio di obsolescenza 

Il rischio non è citato nel Manuale del Deficit e Debito, potrebbe essere utile però 

l'indicazione data nell'ambito del rischio di costruzione "il partner non dovrebbe 

essere responsabile in caso di azione governativa che cambia le specifiche e gli 

standard in corso d’opera" (par.3.2 comma 6) 

Spese per adeguare 

l'infrastruttura e il servizio 

alle nuove tecnologie e 

standard. 

cambiamenti di leggi che 

rendono obbligatorie modifiche 

alla infrastruttura e al servizio da 

essa erogato 

Rischio amministrativo 


Importanti modifiche politiche che 

cambiano il quadro 

amministrativo 

Rischio politico 

Il rischio deve rimanere in capo al privato con polizza assicurativa (par.3.2 

ultimo comma) 

Rischi generici assicurabili Incendio, … Vari 


Tipologia di eventi non coperti 

dalle normali polizze assicurative 

(par.3.2 pag.16 ultima frase). 

Rischio forza maggiore 

….. 

….. 

…..

61 

Appendice 

61 



Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico 

parte IV.4 

Infrastrutture pubbliche finanziate e gestite dal settore 

delle società 

2002 

63 



eur eurostat ostat 

Parte IV - Locazioni, licenze e concessioni 

IV.4. Infrastrutture pubbliche finanziate e gestite dal settore 

delle società 

1. Termini della questione 

Alcune amministrazioni pubbliche ricorrono con sempre maggiore frequenza al settore delle 

società per finanziare, costruire e gestire infrastrutture pubbliche. L'obiettivo può essere 

duplice: sfruttare le capacità di tale settore e lo stimolo costituito dalla ricerca del profitto 

che anima le società, nonché ripartire i costi di nuove infrastrutture nel periodo in cui sono 

utilizzate, evitando gli elevati costi iniziali di un investimento proprio delle amministrazioni 

pubbliche. 

Essenzialmente si possono considerare due casi. 

1.1 Caso 1 - Un'amministrazione pubblica stipula un contratto con una società per la 

costruzione di un'infrastruttura utilizzata per fornire servizi che costituiscono una spesa per 

consumi finali delle amministrazioni pubbliche. 

Esempi 

- Un'amministrazione pubblica incarica una società di costruire un penitenziario nel 

rispetto delle specifiche da essa stabilite. L'amministrazione pubblica si impegna a 

versare alla società un certo importo per 25 anni per rendere il penitenziario idoneo alla 

sua destinazione, a condizione che esso sia oggetto di adeguata manutenzione. Alla 

scadenza dei 25 anni, la proprietà giuridica del penitenziario è trasferita dalla società 

all'amministrazione pubblica. 

- Un'amministrazione pubblica stipula un contratto con una società per la progettazione e 

la costruzione di una strada, attribuendo l'incarico della sua manutenzione alla società 

per 25 anni nel rispetto di uno standard stabilito. L'amministrazione pubblica versa alla 

società un canone annuo in relazione al numero di veicoli che utilizzano la strada. 

In questi casi sono previsti pagamenti regolari dell'amministrazione pubblica a favore della 

società. 

1.2 Caso 2 - Una società costruisce e/o gestisce un'infrastruttura pubblica e finanzia i relativi 

costi facendo gravare gli oneri sugli utenti che sono diversi da un'amministrazione pubblica. 

Ad esempio una società potrebbe costruire una strada e far pagare un pedaggio a quanti la 

utilizzano. Può esserci o no un pagamento della società a beneficio di un'amministrazione 

pubblica. 

Occorre rispondere alle seguenti domande. 

- Nel conto patrimoniale di quale settore - settore delle società o delle amministrazioni 

pubbliche - va registrata l'infrastruttura pubblica durante il periodo di gestione? 

- Come contabilizzare le relative operazioni e qual è la loro incidenza 

sull'accreditamento/indebitamento delle amministrazioni pubbliche? 

65


NB: Le società partecipanti a tali operazioni possono essere tanto pubbliche quanto 

private. Se la società è pubblica, il primo interrogativo da porsi è se si tratti realmente 

di un'unità che produce per il mercato. Si supponga che un'unità pubblica sia 

appositamente costituita al fine di finanziare, costruire e gestire un'infrastruttura messa 

a disposizione di un'amministrazione pubblica in cambio di pagamenti periodici 

durante l'esistenza dell'infrastruttura. In questo caso apparirebbe più appropriato 

considerare i canoni come semplici trasferimenti anziché come vendite e classificare 

l'unità nelle amministrazioni pubbliche. 

2. Norme da applicare 

2.1 Caso 1 - L'amministrazione pubblica effettua periodicamente pagamenti a 

favore della società 

Vanno distinte due situazioni diverse. 

a. Caso 1.a 

Se durante il periodo di gestione la maggior parte dei rischi e dei vantaggi della proprietà 

grava sulla società, l'infrastruttura è registrata nel conto patrimoniale della società. 

Il contratto tra l'amministrazione pubblica e la società presenta le caratteristiche di un 

leasing operativo. Solo i pagamenti periodici dell'amministrazione pubblica hanno 

un'incidenza sul suo accreditamento/indebitamento (B.9). 

Se alla fine del periodo di gestione viene trasferita all'amministrazione pubblica, 

l'infrastruttura è iscritta nei conti patrimoniali dell'amministrazione pubblica come 

investimenti fissi lordi controbilanciati da un trasferimento in conto capitale ("Altri 

trasferimenti in conto capitale" D.99), senza alcuna incidenza 

sull'accreditamento/indebitamento (B.9) dell'amministrazione pubblica. 

b. Caso 1.b 

Se durante il periodo di gestione la maggior parte dei rischi e dei vantaggi della proprietà 

grava sull'amministrazione pubblica, l'infrastruttura è registrata nel conto patrimoniale 

dell'amministrazione pubblica. 

Il contratto tra l'amministrazione pubblica e la società presenta le caratteristiche di un 

leasing finanziario. 

L'infrastruttura realizzata dalla società è iscritta nei conti patrimoniali dell'amministrazione 

pubblica come investimenti fissi lordi, controbilanciati da un prestito (F.4) figurativo di pari 

valore. 

Gli investimenti fissi lordi sono registrati nei conti dell'amministrazione pubblica 

conformemente alle disposizioni del SEC 95 (cfr. paragrafo 3.112.): si ha un'incidenza 

sull'accreditamento/indebitamento (B.9) dell'amministrazione pubblica per il valore degli 

investimenti fissi lordi. Il debito dell'amministrazione pubblica aumenta per un importo pari 

all'ammontare del prestito figurativo. 

66



Durante il periodo di gestione, le annualità versate dovrebbero essere ripartite in quote di 

rimborso del capitale e interessi in relazione con il prestito figurativo. I pagamenti 

d'interesse presentano un'incidenza sull'accreditamento/indebitamento (B.9) 


I rischi e i vantaggi della proprietà dovrebbero essere valutati con riferimento ai fattori 

presentati nell'allegato. 

2.2 Caso 2 - L'amministrazione pubblica non effettua pagamenti a favore della 

società 

In questi casi l'amministrazione pubblica non effettua periodicamente a favore della società 

pagamenti in denaro o in natura, né direttamente né indirettamente. Durante il periodo di 

gestione, l'infrastruttura dovrebbe essere registrata nei conti patrimoniali della società. 

a. Caso 2.a 

Allorché si tratta di un'infrastruttura nuova costruita dalla società, essa costituisce un 

investimento fisso lordo della società senza alcuna incidenza sui conti dell'amministrazione 

pubblica. 

Se alla fine del periodo di gestione viene trasferita all'amministrazione pubblica, 

l'infrastruttura è contabilizzata nei conti patrimoniali di quest'ultima come investimenti fissi 

lordi controbilanciati da un trasferimento in conto capitale ("Altri trasferimenti in conto 

capitale" D.99), senza alcuna incidenza sull'accreditamento/indebitamento (B.9) 


Nel caso in cui nel corso della durata del contratto la società effettui a favore 

dell'amministrazione pubblica dei pagamenti, questi sono registrati come fitti di terreni 

(D.45) se l'amministrazione pubblica mette a disposizione della società attività non prodotte 

(come il terreno su cui è costruita l'infrastruttura), o come imposte ("Altre imposte sulla 

produzione" D.29) se l'amministrazione pubblica non fornisce nulla in cambio del 

pagamento. 

b. Caso 2.b 

Può succedere che l'amministrazione pubblica trasferisca alla società un'infrastruttura 

esistente. Questa è registrata come apporto di capitale in natura nel conto delle altre 

variazioni di volume delle attività e delle passività, senza alcuna incidenza 

sull'accreditamento/indebitamento dell'amministrazione pubblica: l'operazione può essere 

considerata una ristrutturazione del capitale fisso, dei diritti di proprietà e delle obbligazioni; 

si tratta di uno scambio di attività non finanziarie con attività finanziarie (partecipazione 

dell'amministrazione pubblica nella società, AF.5), da registrare in conformità alle norme 

definite nella sezione II.3.2 (2.b.) del manuale. 

Se alla scadenza del periodo di gestione viene restituita all'amministrazione pubblica, 

l'infrastruttura è contabilizzata nei conti patrimoniali dell'amministrazione pubblica tramite 

registrazione nel conto delle altre variazioni di volume delle attività e delle passività senza 

alcuna incidenza sull'accreditamento/indebitamento dell'amministrazione pubblica (cfr. 

sezione II.1.2 «Trasferimenti dalle società pubbliche alle amministrazioni pubbliche», F.513). 

Se nel corso della durata del contratto la società effettua pagamenti a beneficio 

dell'amministrazione pubblica, questi dovrebbero essere registrati come dividendi (D.421). 

67


3. Giustificazione delle norme 

Si applicano le disposizioni dell'Allegato II del SEC 95. In esso è spiegato come distinguere 

tra il caso 1.a (leasing operativo) e il caso 1.b (leasing finanziario). I criteri contenuti 

nell'allegato del presente manuale forniscono alcune indicazioni pratiche sul modo in cui 

interpretare l'Allegato II del SEC 95. 

3.1 Caso 1 - L'amministrazione pubblica effettua periodicamente pagamenti a 

favore della società 

a. Caso 1.a 

È la società che fornisce un servizio all'amministrazione pubblica: tale produzione è 

realizzata con l'infrastruttura. Appare pertanto opportuno registrare l'infrastruttura nel conto 

patrimoniale della società durante il periodo di gestione. Il servizio rappresenta per 

l'amministrazione pubblica una spesa per consumi finali. 

Se l'infrastruttura è trasferita all'amministrazione pubblica alla scadenza del periodo di 

gestione, è improbabile che ciò avvenga senza una contropartita. Il trasferimento può 

costituire il compenso dell'uso del terreno pubblico o dell'esecuzione dell'operazione da 

parte della società. Gli investimenti fissi lordi registrati nei conti dell'amministrazione 

pubblica potrebbero pertanto essere controbilanciati da redditi da capitale (D.4), oppure da 

un'altra operazione corrente non finanziaria. Si propone tuttavia di bilanciare gli investimenti 

fissi lordi con un trasferimento in conto capitale ("Altri trasferimenti in conto capitale" D.99) 

data l'eccezionalità dell'operazione. 

b. Caso 1.b 

È l'amministrazione pubblica che fornisce un servizio mediante l'infrastruttura. 

L'amministrazione pubblica acquisisce l'infrastruttura attraverso un contratto di leasing 

finanziario con la società che l'ha realizzata. Il servizio si configura come spesa per consumi 

finali dell'amministrazione pubblica. 

3.2 Caso 2 - L'amministrazione pubblica non effettua pagamenti a favore della 

società 

A prescindere dal caso concreto, la società realizza una produzione mediante 

l'infrastruttura. Tale produzione è consumata dagli utilizzatori dell'infrastruttura. Appare 

pertanto opportuno registrare l'infrastruttura nel conto patrimoniale della società durante il 

periodo di gestione. 

68


a. Caso 2.a 

Si tratta di una nuova infrastruttura realizzata dalla società. 


Eventuali pagamenti della società a favore dell'amministrazione pubblica possono 

intervenire perché: 

- l'amministrazione pubblica fornisce una contropartita; 

La classificazione dei pagamenti dipende dalla natura della contropartita. Normalmente 

si tratta del terreno su cui l'infrastruttura è realizzata: in tal caso i versamenti 

periodicamente effettuati dalla società all'amministrazione pubblica dovrebbero essere 

classificati come fitti di terreni (D.45). 

oppure: 

- la società è tenuta ad effettuare un versamento a favore dell'amministrazione pubblica 

semplicemente per ottenere il permesso di effettuare l'operazione. 

Il caso si configura come una licenza per la quale l'amministrazione pubblica non 

fornisce alcun servizio effettivo. Il pagamento dovrebbe essere classificato come altre 

imposte sulla produzione (D.29) applicando le disposizioni del paragrafo 4.23., lettera e), 

del SEC 95. 

Se l'infrastruttura è trasferita all'amministrazione pubblica alla scadenza del periodo di 

gestione, è improbabile che ciò avvenga senza una contropartita. Il trasferimento può 

costituire il compenso dell'uso del terreno pubblico o dell'esecuzione dell'operazione da 

parte della società. Gli investimenti fissi lordi registrati nei conti dell'amministrazione 

pubblica potrebbero pertanto essere controbilanciati da redditi da capitale (D.4), oppure da 

un'altra operazione corrente non finanziaria. Si propone tuttavia di bilanciare gli investimenti 

fissi lordi con un trasferimento in conto capitale ("Altri trasferimenti in conto capitale" D.99) 

data l'eccezionalità dell'operazione. 

b. Caso 2.b 

Può succedere che l'amministrazione pubblica trasferisca alla società un'infrastruttura 

esistente. Questa è registrata come apporto di capitale in natura nel conto delle altre 

variazioni di volume delle attività e delle passività, senza alcuna incidenza 

sull'accreditamento/indebitamento dell'amministrazione pubblica: l'operazione può essere 

considerata una ristrutturazione del capitale fisso, dei diritti di proprietà e delle obbligazioni; 

si tratta di uno scambio di attività non finanziarie con attività finanziarie (partecipazione 

dell'amministrazione pubblica nella società, AF.5), da registrare in conformità alle norme 

definite nella sezione II.3.2 (2.b.) del manuale. 

In considerazione di tale partecipazione al capitale della società, è opportuno classificare gli 

eventuali pagamenti della società all'amministrazione pubblica come dividendi (D.421) 

anche se una parte di essi potrebbe essere considerata come fitti. 

La restituzione dell'infrastruttura all'amministrazione pubblica è registrata simmetricamente 

al trasferimento iniziale: scambio di un'attività non finanziaria con un'attività finanziaria 

(AF.5) contabilizzata nel conto delle altre variazioni di volume delle attività e delle passività. 

69


4. Esempi di trattamenti contabili 

Vengono presentati qui di seguito i trattamenti contabili dei quattro casi. 

La sequenza dei conti dell'amministrazione pubblica e della società non è fornita per intero, 

limitandosi alla presentazione dei conti pertinenti ai casi illustrati. 

4.1 Caso 1.a 

- L'infrastruttura è realizzata dalla società (investimenti fissi lordi = 1000); 

- l'amministrazione pubblica effettua periodicamente pagamenti a favore della società 

durante il periodo di gestione e l'infrastruttura viene registrata nei conti patrimoniali della 

società: leasing operativo (per il primo anno i pagamenti sono pari a 100); 

- l'infrastruttura viene trasferita all'amministrazione pubblica alla fine del periodo di 

gestione (presenta un valore residuo di 200). 

Costruzione e primo anno di gestione dell'infrastruttura 

Amministrazioni pubbliche Società 

Conti non finanziari 

I/∆A R/∆P I/∆A R/∆P 

P.3 100 P.51 1000 P.12 1000 

B.9 -100 P.11 100 

Trasferimento dell'infrastruttura all'amministrazione pubblica alla fine del periodo di gestione 


Conto del capitale 

∆A ∆P ∆A ∆P 

P.51 200 D.99 +200 

B.9 0 

Conto patrimoniale di chiusura 

A P A P 

AN.11 200 

70


4.2 Caso 1.b 


- L'infrastruttura è realizzata dalla società (investimenti fissi lordi = 1000); 

- l'amministrazione effettua periodicamente pagamenti a favore della società durante il 

periodo di gestione e l'infrastruttura è registrata nei conti patrimoniali 

dell'amministrazione pubblica (leasing finanziario). 

Costruzione dell'infrastruttura attribuita all'amministrazione pubblica 




P.51 1000 P.11 1000 

B.9 -1000 

Conto finanziario 

∆A ∆P ∆A ∆P 

F.4 1000 

B.9 -1000 


A P A P 

AN.11 1000 AF.4 1000 

71


Primo anno di gestione dell'infrastruttura 

P.13 = D.1 (=60) + K.1 (=40) 

P.3 = P.13 

D.41 = 50 

F.4 = - 20 


Conti delle operazioni correnti 

I R I R 

D.1 60 P.13 100 

D.41 50 D.41 50 

P.3 100 

K.1 40 

B.8 netto -150 


∆A ∆P ∆A ∆P 

K.1 -40 B.8 netto -150 

B.9 -110 B.10.1 -150 

Conto finanziario 

∆A ∆P ∆A ∆P 

F.2 -130 F.4 -20 F.2 70 F.4 -20 

B.9 -110 B.9 -50 


A P A P 

AN.11 960 AF.4 980 

∆AF.2 -130 ∆B.90 -150 

72


4.3 Caso 2.a 


- L'infrastruttura è realizzata dalla società; 

- fitti/imposte sono versati dalla società all'amministrazione pubblica (i pagamenti per il 

primo anno ammontano a 100); 

- l'infrastruttura viene trasferita all'amministrazione pubblica alla fine del periodo di 

gestione (essa presenta un valore residuo di 200). 

Costruzione e primo anno di gestione 




D.45/D.29 100 

B.9 +100 

Trasferimento dell'infrastruttura alla fine della gestione 



∆A ∆P ∆A ∆P 

P.51 +200 D.99 +200 P.51 -200 D.99 -200 

B.9 0 


A P A P 

AN.11 200 

73


4.4 Caso 2.b 

- L'infrastruttura è trasferita dall'amministrazione pubblica all'impresa all'inizio del periodo 

di gestione (per un importo di 1000); 

- la società potrebbe pagare dividendi all'amministrazione pubblica (tale ipotesi non è 

presa in considerazione nell'esempio che segue); 

- l'infrastruttura è restituita all'amministrazione pubblica alla fine del periodo di gestione 

(essa presenta un valore residuo di 200). 

Trasferimento iniziale dell'infrastruttura all'impresa 


Conto patrimoniale di apertura 

A P A P 

AN.11 1000 

Conto delle altre variazioni di volume delle attività e delle passività 

∆A ∆P ∆A ∆P 

AN.11(K.12.1) -1000 AN.11(K.12.1) 1000 AF.5(K.12.1) 1000 

AF.5(K.12.1) 1000 


A P A P 

AN.11 0 AN.11 1000 AF.5 1000 

AF.5 1000 

74


Primo anno di gestione dell'infrastruttura 

K.1 = 40 




∆A ∆P ∆A ∆P 

K.1 -40 B.10.1 -40 

Conto della rivalutazione delle attività e delle passività 

∆A ∆P ∆A ∆P 

AF.5(K.11) -40 AF.5(K.11) -40 

B.10.3 -40 B.10.3 +40 


A P A P 

AF.5 960 AN.11 960 AF.5 960 

∆B.10 -40 ∆B.10 0 

Restituzione dell'infrastruttura all'amministrazione pubblica alla fine del periodo di gestione 


Conto delle altre variazioni di volume delle attività e delle passività 

∆A ∆P ∆A ∆P 

AN.11(K.12.1) 200 AN.11(K.12.1)-200 AF.5(K.12.1) -200 

AF.5(K.12.1) -200 


A P A P 

AN.11 200 

75

67 

Decisione Eurostat 11/02/2004 

Treatment of public-private partnerships 

77 



18/2004 - 11 February 2004 

New decision of Eurostat on deficit and debt 

Treatment of public-private partnerships 

Eurostat, the Statistical Office of the European Communities, has taken a decision on the accounting 

treatment in national accounts of contracts undertaken by government units in the framework of partnerships with 

non-government units. The decision specifies the impact on government deficit/surplus and debt. It results from 

work undertaken in 2003 in cooperation with experts from European countries and different international bodies. 

The decision is in line with the European System of Accounts (ESA95), and is consistent with the opinion of the 

Committee on Monetary, Financial and Balance of Payments Statistics (CMFB), as described in the annex. 

Eurostat recommends that the assets involved in a public-private partnership should be classified as nongovernment 

assets, and therefore recorded off balance sheet for government, if both of the following conditions are 

met: 

1. the private partner bears the construction risk, and 

2. the private partner bears at least one of either availability or demand risk. 

If the construction risk is borne by government, or if the private partner bears only the construction risk and no 

other risks, the assets are classified as government assets. This has important consequences for government 

finances, both for the deficit and the debt. The initial capital expenditure relating to the assets will be recorded as 

government fixed capital formation, with a negative impact on government deficit/surplus. As a counterpart of this 

government expenditure, government debt will increase in the form of an “imputed loan” from the partner, which is 

part of the “Maastricht debt” concept. The regular payments made by government to the partner will have an impact 

on government deficit/surplus only for the part relating to purchases of services and “imputed interest”. 

Why is Eurostat taking this decision now? 

Public partnerships with private units have been observed for a long time in EU Member States. Such 

arrangements take various forms, including concessions which normally do not raise difficulties as regards their 

treatment in national accounts. Recently however, new kinds of arrangements have been made in a few Member 

States, and a significant increase in these arrangements is expected for various reasons such as efforts to increase 

efficiency of public expenditure and to improve the quality of public services. Moreover, the European Growth 

Initiative, approved by the European Council in December 2003, sets as one of its objectives to promote the use of 

such partnerships, notably in order to develop growth-related infrastructures. 

As the Statistical Authority of the Commission, Eurostat does not examine the motives, rationale and efficiency of 

these partnerships, but has to provide clear guidance on their treatment in national accounts, as regards their 

impact on data for the general government sector. Furthermore, an important part of Eurostat’s mission is to ensure 

homogeneity of government statistics in all Member States, including the 10 Acceding Countries, under ESA95, 

such that deficit and debt figures are fully comparable. 

Which partnerships does this decision cover? 

The decision will apply to long-term contracts in areas of activity where government normally has a strong 

involvement. These contracts often (but not always) correspond to what is referred to as “Public-private 

partnerships”, concluded with one or several partners, directly or through a special entity set up on purpose, and 

possessing expertise in the content of the contract over its lifetime. An important feature is that the contract 

mentions both the output of some specifically-designed assets, needing an initial capital expenditure, and the 

delivery of agreed services, requiring the use of these assets and according to given quality and volume standards. 

79

This decision applies only in cases where government is the main purchaser of the services supplied by the 

partner, whether the demand originates directly from government itself or from third party users (as seen notably 

for health and education services, and the use of some transport infrastructures). 

What is the key issue relating to public-private partnerships as regards their treatment in national 

accounts? 

The key issue is the advance classification of the assets involved in the partnership contract - either as government 

assets or recorded in the balance sheet of the partner. In national accounts, the assets involved in a public-private 

partnership can be considered as non-government assets only if there is strong evidence that the partner is bearing 

most of the risk attached to the specific partnership. Therefore, this analysis of risks borne by the contractual 

parties is the core element of the assessment of a partnership project, as regards classification of the assets 

involved in the contract, in order to ensure the correct accounting of the impact on the government deficit of publicprivate 

partnerships. 

However, this assessment does not consider risks that are not closely related to the asset and can be fully 

separated from the main contract, as is the case where part of the contract might be periodically renegotiated, and 

subject to performance and penalty payments that do not significantly depend on the condition of the main assets. 

What is the Eurostat analysis of risk in partnerships? 

Many risks may be observed in practice in such arrangements. The wording used may be in addition diverse and 

confusing. This is why, for the purpose of this decision, Eurostat has selected three main categories of “generic” 

risks. Therefore, “bearing a risk” for one party means that this party bears the majority of the risk. 

A first category is “construction risk” covering notably events like late delivery, non-respect of specified standards, 

additional costs, technical deficiency, and external negative effects. Government’s obligation to start making 

regular payments to a partner without taking into account the effective state of the assets would be evidence that 

government bears the majority of the construction risks. 

A second category is “availability risk” where the responsibility of the partner is quite obvious. It may not be in a 

position to deliver the volume that was contractually agreed or to meet safety or public certification standards 

relating to the provision of services to final users, as specified in the contract. It also applies where the partner does 

not meet the required quality standards relating to the delivery of the service, as stated in the contract, and 

resulting from an evident lack of “performance” of the partner. Government will be assumed not to bear such risk if 

it is entitled to reduce significantly (as a kind of penalty) its periodic payments, like any “normal customer” could 

require in a commercial contract. Government payments must depend on the effective degree of availability 

supplied by the partner during a given period of time. Application of the penalties where the partner is defaulting on 

its service obligations should be automatic and should also have a significant effect on the partner’s revenue/profit, 

and must not be purely "cosmetic" or symbolic. 

A third category is “demand risk” covering variability of demand (higher or lower than expected when the contract 

was signed) irrespective of the behaviour (management) of the private partner. This risk should only cover a shift of 

demand not resulting from inadequate or low quality of the services provided by the partner or any action that 

changes the quantity/quality of services provided. Instead, it should result from other factors, such as the business 

cycle, new market trends, direct competition or technological obsolescence. Government will be assumed to bear 

the risk where it is obliged to ensure a given level of payment to the partner independently of the effective level of 

demand expressed by the final user, rendering irrelevant the fluctuations in level of demand on the partner’s 

profitability. However, this statement does not apply where the shift in demand results from an obvious government 

action, such as decisions of units of general government (and thus not just the unit(s) directly involved in the 

contract) that represent a significant policy change, or the development of directly competing infrastructure built 

under government mandate. 

80

How will the decision be implemented in practice? 

The analysis of the risks in such partnerships will be carried out in all Member States and Acceding Countries (as 

this decision is applicable for the next notification on 1 March 2004), under the responsibility of the National 

Statistical Offices. 

Eurostat is of the opinion that information about such risks can easily be obtained by statisticians and that the 

burden of the different risks is generally identifiable in the contracts. Eurostat is also of the opinion that the 

assessment of risk according to the process described above would allow for a straightforward classification of the 

assets either “on” or “off” government balance sheet in most cases. 

However, it may happen in some cases that the risk analysis, as mentioned above, might not give clear 

conclusions (for instance if at least for two categories the share in risk may be estimated as balanced or based on 

very fragile hypotheses). In these cases, some additional elements in a partnership contract should also be taken 

into consideration. Apart from an analysis of the nature of the partners (notably in specific cases where the partner 

is a public corporation), the importance of government financing, the effect of government guarantees or provisions 

relating to the final allocation of the assets could be in some cases appropriate supplementary criteria. 

In this respect, if the assets remain the property of the partner at the end of the project, and if they still have a 

significant economic value, then it is normally classified on the partner’s balance sheet. This also includes contracts 

where government has merely an option to buy the asset at the current market value. On the other hand, if 

government has a firm obligation to acquire the assets at the end of the contract at a pre-determined price that 

does not reflect the economic value of the assets at that time (such as expected on the basis of conservative 

hypothesis at the time the contract was signed), or has paid for the right to acquire the assets throughout the 

contract through regular payments that were higher than they would have been without that right, then there can be 

a reason to record the assets as government assets if the other tests do not give a clear answer. 

Finally, Eurostat considers that this decision is not in contradiction with the usual business approach to such 

issues. In any case, specific and complex borderline cases should be closely examined according to the agreed 

procedure, including at a first stage the assistance of Eurostat. 

Issued by: 

Eurostat Press Office 

Philippe BAUTIER 

BECH Building 

L-2920 LUXEMBOURG 

Tel: +352-4301 33 444 

Fax: +352-4301 35 349 

eurostat-pressoffice@cec.eu.int 

81 

For further information: 

Luca ASCOLI 

Tel: +352-4301 32 707 

Fax: +352-4301 32 929 

luca.ascoli@cec.eu.int 

Eurostat news releases on the Internet: 

http://europa.eu.int/comm/eurostat/

CMFB opinion 

on the treatment in national accounts of assets related to “public-private partnerships” contracts 

The CMFB Chairman, with the assistance of the Executive Body, invited the CMFB Members on 23 

December 2003 to give an opinion on the above-mentioned subject. Fourteen (14) national statistical 

institutes and thirteen (13) national central banks from the Member States returned the questionnaire. A 

total of twenty-seven (27) national institutions thus participated in the consultation. The ECB also 

provided a reply. 

The result of the consultation was the following: 

On the question: Do you agree that PPP assets should be considered as non-government assets if there is 

strong evidence that the non-government partner bears most of the risk, according to the assessment of 

risks proposed in the guidance note? 

Twenty-six (26) national institutions responded Yes, among which three (3) asked for minor corrections 

to the numerical examples and three (3) requested clarifications on some parts of the guidance note. One 

(1) national institution answered No. 

Accordingly, the CMFB endorses the guidance note of 23 December 2003 relating to the classification 

of assets in the context of "Public-Private Partnerships". The CMFB recommends that the suggested 

clarifications should be incorporated in a revised version of the ESA 95 Manual on Government Debt 

and Deficit, in so far as they do not change the substance. 

In addition to this opinion, a document summarising the replies and all the original answers from the 

CMFB Members have been transmitted to Eurostat and will be kept in the records of the CMFB 

secretariat. 

Jean CORDIER 

CMFB Chairman 

(Signed) 

Paris, 30 January 2004 

82

Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico 

parte IV 4.2 

Long term contracts between Government units and 

non-Government partners 

Ottobre 2004 

83 



Part IV 

4.2 LONG TERM CONTRACTS 

BETWEEN GOVERNMENT UNITS 

AND 

NON-GOVERNMENT PARTNERS 

CONTENTS 

Summary 

1. Background of the issue 

1. The development of partnerships 

2. The different types of partnerships 

3. The key issue in national accounts 

2. Treatment in national accounts 

1. Sector classification of the partner 

2. Assessment of the risk borne by each contracting party 

3. Final allocation of the assets 

4. Government financing 

3. Rationale of the treatment 


2. Assessment of the risk 

3. Payments between the corporation and government 

4. Accounting examples 

1. Regular payments by government / Assets “off” government balance sheet 

2. Regular payments by government / Assets “on” government balance sheet 

3. Regular payments by final users / new asset 

4. Regular payments by final users / existing government asset 

84

Summary 

Government contracts with non-government units can take various forms, which normally do 

not raise difficulties as regards their treatment in national accounts. However, clear guidance 

is required on the treatment in national accounts of arrangements often referred to as 

“Public-private partnerships” (PPPs). 

In many of these partnerships government agrees to buy services from a non-government 

unit over a long period of time, resulting from the use of specific “dedicated assets”, such that 

the non-government unit builds a specifically-designed asset to supply the service. The 

services bought by government might be to meet its own needs or to satisfy third party users 

(as seen notably for health and education services, and for the use of some transport 

infrastructures). 

The key issue is the classification of the assets involved in the partnership contract - either 

as government assets (thereby influencing government deficit and debt) or as the partner’s 

assets. This is a similar issue to distinguishing between operating leases and finance leases, 

which is explained in annex II of ESA95. 

As a result of the methodological approach followed, in national accounts, the assets 

involved in a public-private partnership can be considered as non-government assets only if 

there is strong evidence that the partner is bearing most of the risk attached to the specific 

partnership. 

In this context, there was agreement among European statistical experts that the risk 

assessment should focus on the following three main categories of risk: 

“construction risk” : covering events like late delivery, respect of 

specifications and additional costs 

“availability risk” : covering volume and quality of output. 

“demand risk” : covering variability of demand. 

A PPP’s assets should be classified off-balance sheet for government if both of the following 

conditions are met. 

The partner bears the construction risks. 

The partner bears at least one of either availability or demand risk. 

If these conditions are met, then the treatment of the contract is similar to the treatment of an 

operating lease in ESA95; it would be classified as the purchase of services by government. 

If the conditions are not met, then the assets are to be classified on-balance sheet for 

government. The treatment is in this case similar to the treatment of a financial lease in 

ESA95 requiring the recording of government capital expenditure and borrowing. 

In borderline cases it is appropriate to consider other criteria, and notably what happens to 

the asset at the end of its life, as well as the existence of any guarantees to support the 

partner’s borrowing. 

85

A decision tree summarising the treatment of the PPP contracts in national accounts is 

annexed to this chapter. 

1. Background of the issue 

1. The development of long term contracts 

In recent years, attention has focused on partnerships between government units and private 

units (frequently referred to as “Public-Private Partnerships” – PPPs) or, in national accounts 

sector classification terms, partnerships with non-financial or financial corporations. 

Such partnerships imply a long term relation (by convention, at least three years) in the 

framework of contracts, where the obligations and rights of each partner are clearly specified. 

From a general point of view, there are various types of long term contracts based on 

partnership agreements between government and non-government units; these have been 

observed for a long time in some Member States, their form depending on factors such as 

legal and regulatory factors. Most of them normally do not raise difficulties as regards 

treatment in national accounts. Recently, however, new kinds of arrangements have been 

made in a few Member States, and a significant increase in the number of these 

arrangements is expected in the coming years. 

Moreover, the European Growth Initiative, approved by the European Council in December 

2003, sets as one of its objectives to promote the use of such partnerships, notably to 

develop infrastructures that are judged to be needed for reinforcing the potential growth of 

the European Union. However, the “EGI” covers a large range of government supports for 

the development of growth-relating infrastructures for which the rules mentioned in this 

document apply only in part. As a result, it is expected that the large diversity of contractual 

structures currently observed among EU Member States will be significantly reduced. Most 

countries are expected to adapt their legal and regulatory framework accordingly. 

The motives for developing partnerships are various. Government may, for instance, wish to 

take advantage of specific competences and skills of commercial units to increase the 

efficiency of public expenditure. It may also wish to improve the quality of public services 

through units which are more demand-oriented and sensitive to customers’ requirements, 

and are clearly profit-oriented. 

EDP rules and other budget constraints may frequently push governments to look for 

alternative resources for developing collectively-used infrastructures, notably where such 

contracts allow for a spread of the cost of new assets over the time they are used, thus 

avoiding large initial government capital expenditure. Experience shows that in many cases 

these arrangements lead to a reduction in up-front public expenditure. 

It is not the role of statisticians to examine the motives, rationale and efficiency of these 

partnerships, or to voice an opinion about the “economic viability” and the “financial viability” 

of the underlying projects. Their role is to provide clear guidance on their treatment in 

national accounts and, for EDP purposes, their impact on general government deficit and 

debt. Furthermore, it is important to ensure homogeneity of government statistics in all 

Member States, such that deficit and debt figures are fully comparable. In this respect, 

86

ESA95 shows lack of clarity and does not provide clear guidance for more complex 

arrangements. 1 

Similarly, it is not up to the statisticians to provide a strict definition of public-private 

partnerships, as the expression may in fact cover various arrangements, whereas a specific 

definition would not be appropriate in a context of complexity and innovation. Instead, they 

should spell out basic criteria which allow national accountants to clearly distinguish the 

different arrangements that may be observed. 

2. The different types of long term contracts 

The expression “Public-private partnerships” has in the past covered various long-term 

arrangements, among which we have found the following cases: 

a. Purchases of services on regular basis 

Government is only purchasing services over a given long-term period but without fixing 

specific requirements as regards the assets, i.e. different from general regulatory standards. 

This contractual link may be important to ensure continuity in supplying, both in quantitative 

and qualitative terms. The treatment in national accounts, based only on flows occurring in 

one fiscal year, does not raise any specific issue. 

b. Equity stakes 

Such arrangements involve the creation of a new unit (a “joint-venture”) in which both 

government and non-government partners have equity stakes in a company managing a 

given infrastructure. ESA95 rules, as supplemented by the Manual on government deficit and 

debt, give quite explicit provisions, notably as regards the treatment of flows between 

government and this unit. A “pure” joint-venture with a strict equality in equity stakes should 

normally be considered as a public corporation if government is assumed to exercise a 

control over the general policy of the unit, which is generally the case. 

c. Guarantees 

In order to support a project, government may grant a guarantee to the debt of a nongovernment 

borrower, which may imply that government requires some specifications. This 

is fully covered by the current ESA95 (see 4.165 and 5.05) and, except in some exceptional 

cases, such guarantees are considered as “contingent liabilities”, not recorded in the system. 

There should be no impact on government accounts as long as the call of guarantee is not 

observed, with the exception of some fees that could be levied by government. 

d. “Build and delivery” contracts 

In this case, the non-government party is only committed to build an asset and deliver it to 

government, according to its requirements (normally checked by a third party). The asset will 

be used by government fully under its own responsibility. These contracts are normally 

treated as a “one-off” government capital expenditure that may nevertheless be recorded on 

an accrual basis under some conditions. This does not exclude an ancillary provision of 

services (that can be separately specified and which are treated adequately in national 

1 There are rules based on Generally Accepted Accounting Practice (GAAP) and on other International Standards, applied by 

private business to some of these arrangements. These seem to be quite consistent with the substance of ESA95 and, apart 

from borderline cases, they are likely to give similar results as regards the classification of assets. Therefore, national 

accountants could rely in many cases on analysis provided under these frameworks. However, the national accountants have 

the final responsibility as regards the treatment for EDP purposes. 

87

accounts). Such services are strictly related to the assets, such as technical maintenance 

work. 

e. Leases 

Government is the user, during a given period, of an asset that is legally owned by a nongovernment 

unit. According to the “risks and rewards” borne by each party (that is the basis 

of the concept of “economic ownership”), the lease is considered either as an “operating 

lease” or as a “financial lease”, which gives rise to different treatments in national accounts, 

fully specified in ESA95 (Annex II). This concerns also cases of “Cross border leases” (which 

take the form of a set of interlinked lease agreements commonly referred to as “head” and 

“sub” leases). If government enters in a financial lease agreement, its deficit and debt would 

be impacted for the full value of the assets at the time government takes possession of the 

assets. 

f. Concessions 

This term is used 2 in this context for contracts where government asks a corporation, 

generally after a competitive procedure, to manage the construction, as well as finance and 

operate an asset during the entire contract (but this unit may sub-contract some tasks to 

other suppliers under its sole responsibility), while directly charging the final users who, 

predominantly, are not government users. 3 For example a corporation might build a road and 

levy tolls on vehicles using it. The payments to government are treated as government 

revenue according to their nature, at inception and regularly all over the lifetime of the 

concession. In some cases, assets may also be transferred to government at the end of the 

concession. 4 

Under these contracts the major part of the partner’s revenue comes from a direct sale of 

services to a variety of units under fully commercial conditions, but possibly with specific 

government requirements (often compensated by government in the form of subsidies). It 

may also be the case that the price is not freely set by the private partner or agreed by the 

private partner and the end-users but is fixed in the bidding documents and only adjusted 

upon the occurrence of certain events. There may also be payments from the corporation to 

government. Payments may occur initially (as a purchase of a related licence) or during the 

lifetime of the contract (royalties, specific taxes, etc.). 

g. Services purchased by government on the basis of dedicated assets 

This refers more specifically to new forms of partnerships (frequently designed as “publicprivate 

partnerships” - PPPs) which, for EDP and National Accounts classification purposes, 

are of great interest. The Eurostat decision on 11 February 2004 covered explicitly and 

exclusively this case. (See News release 18/2004) 

It tends to occur in areas of activity where government has a strong involvement (transport, 

education, health, and security) 5 . Government concludes with one or several experienced 

2 

In some Member States a similar term may, in legal terms, cover a less restrictive set of arrangements. 

3 

Government units may of course use the assets and pay for that use, but this corresponds to the purchase of services for its 

own purpose as a “normal customer”. 

4 

It may happen that government transfers (without payment) an existing asset to the corporation that will exploit it or incorporate 

it into a wider project. This is recorded as a capital injection in kind in the “other changes in volume” account, with no impact on 

government surplus or deficit. If the infrastructure is given back to government at the end of the period of operation, it enters 

government’s balance sheet through the “other changes in volume” account, with no impact on government surplus or deficit. 

(See chapter II.1.2 of the Manual: “Payments by public corporations to government”) 

5 

Current examples of contracts cover building and exploitation of roads, tunnels, bridges, networks, schools, universities, 

hospitals, health centres, cultural buildings, prisons). 

88

commercial partners, directly or through a special legal entity set up for the specific purpose 

of a PPP 6 , a contract for the delivery of services derived from a specific asset. 

This type of contract 7 mentions specifically-designed assets which generally need a 

significant initial capital expenditure (which is precisely why government uses such 

arrangements in many instances), and the delivery of agreed services, requiring the use of 

these assets and according to given quality and volume standards that are specifically 

defined in the contract 8 . It is in this sense that these contracts differ from leases. 9 The 

contract may refer either to a new asset or to significant refurbishment, modernisation or 

upgrading of existing assets, including assets already owned and managed by government 

but provided that the expenditure for renovation, etc., will represent a predominant part of the 

new value of the asset after renovation. 

A key feature of these PPPs is that government is the main purchaser of the services, 

through regular payments, once the assets are supplied by the partner, whether the demand 

originates directly from government itself or from third party users (as for health and 

education services, and some types of transport infrastructures). There is no need to specify 

a given threshold on this point. Strictly speaking, it means just above 50% but in reality this 

percentage tends to be much higher, generally above 90%, because most contracts refer to 

“typed” economic models. The expression “shadow tolls” is frequently used in the case of 

transportation infrastructure and refers to remuneration by Government for a given usage 

volume of the transport infrastructure. 

The use of the assets is specifically defined in the contract and the partner is necessarily 

limited as to how the assets may be used. For example, the partner cannot dispose of them 

at will, and in some instances, has to give priority to government users over other possible 

users. Note that many contracts do not rule out payments by “third parties”, but these are 

likely to represent a minor (even negligible) part of the partner’s revenue and frequently refer 

to a secondary activity associated with the dedicated assets (for instance “private” use of 

some infrastructure on given period or fees collected for telephone cables laid along, or 

under, a motorway). 

In addition, it must be stressed that “government” in this context refers to the whole 

government sector (“General Government”, or sector “S.13” in ESA95) while different 

government units, even classified in different sub-sectors of government, take part in the 

contract at various degrees. This should have no impact on the treatment in national 

accounts. 

3. The key issue in national accounts 

In national accounts, long-term contracts raise questions where assets are in the core of the 

contractual agreement between the parties, and especially in the case of partnerships as 

described in 1.2.g). This refers to the advance (a priori, when the contract is signed, or enters 

into force) classification of the assets involved, either as government assets (“on balancesheet”) 

or as partner’s assets (“off balance sheet”). In this case, business areas often use the 

expression “deconsolidation”. 

6 

This refers to the case where the contracting PPP partner is a Special Purpose Vehicle owned by the contracting company 

(ies) and where shares are held by construction companies and service providers, sub-contractors and any others involved in 

the contract. 

7 

For a part, this corresponds to what is frequently called “Build Own Operate Transfer” contracts. 

8 

Although this seems less frequent, the contract may also cover assets that are “readily” available in the market, or may be 

made available under similar conditions for non-government units. 

9 

It may happen that government makes available to the corporation a non-produced asset needed for the achievement of the 

project, such as land upon which an infrastructure is built. 

89

The classification as government assets has important consequences for government 

finances, both for the deficit (the initial expenditure is recorded as government fixed capital 

formation in the non-financial account, under the category P.51), and for the debt (the 

financial account would record new government borrowing, that increases gross debt in the 

form of an “imputed loan” in AF.4, which is part of the “Maastricht debt” concept). 

Moreover, according to ESA95 rules, when the assets (in the form of construction or other 

structures) are considered government assets, the capital expenditure is recorded on an 

accrual basis at the outset, and not at the end of the construction/refurbishment period. The 

existence of phased payments received by the constructor or manufacturer may indicate the 

appropriate time of recording. 

There are also consequences as regards the classification of the flows that are observed 

between government and the partner during the lifetime of the contract. If an imputed loan 

has been recorded in the government balance sheet, the redemption of the corresponding 

principal must be spread over the entire period (with no impact on government surplus or 

deficit), while imputed interest must also be calculated and included in government 

expenditure together with the cost of services charged to government in the context of the 

contract. 

90

2. Treatment in national accounts 


The corporations involved in long-term contracts with government, and more specifically in 

the case of “PPPs” as described above in 1.2.g., can be either public or private. If the 

corporation is public, this means that according to national accounts rules, government 

determines the general policy of this market unit. 

There is no reason to move the PPP assets onto the government balance sheet for the 

motive that the corporation is public, as long as the public partner acts as a market unit (50% 

cost coverage criterion) and payments by government may be considered as sales 

(counterpart of the provision of services for the community). 

However, specific attention should be given to cases where the public corporation is 100% 

government-owned (or to a level close to 100%), and thus there is an absence of private 

investors in the public corporation who would exercise a significant influence to ensure 

commercial profitability and efficiency. In cases where payments by government under this 

contract are a predominant part of the partner’s revenue, such that for this public corporation 

this contract alone results in a significant change in the size or nature of its activities, this 

corporation could be reclassified as a government unit, depending on the application of the 

rules described in part I of this Manual. 

As regards contracts with special units, created on purpose (frequently referred to as special 

purpose vehicle ), the only case to be considered is where such unit is created mainly by 

government and is fully controlled by it. 

Finally, whenever government deliberately offers support to a partner that has clearly to be 

classified outside government sector, as compensation for events that were not mentioned 

as clear commitments when the contract was signed with the partner, this support must be 

recorded as a transfer affecting deficit/surplus of the government at the time this decision is 

taken. 

A reclassification of the assets to the government’s balance sheet could result from the 

reclassification of the partner as government unit if a recurrent support results in a shift of the 

unit from a market activity to a non-market activity (the majority of the production costs no 

longer being covered by payments considered as “sales”, but instead by transfers from 

government). 

2. Assessment of the risks borne by each contracting party 

a. General principle 

In national accounts, the assets involved in a long-term contract between a government unit 

and a non-government unit can be considered as non-government assets only if there is 

strong evidence that the non-government partner is bearing most of the risks attached to the 

execution of the contract. 10 

10 ESA95 states (see notably annex II, §4) that “all risks” must be transferred. But this is not observed in reality and on principle 

there is in partnerships between government and its counterparts a share in risks that must result in an imbalance in one sense 

or the other. However, as mentioned further, it may be seen as normal that some risks are taken by government (for instance in 

the case of very exceptional events or for government action that change the conditions of activity that were agreed previously). 

91

Therefore, this analysis of risks borne by the contractual parties is the core element as 

regards classification of the assets involved in the contract, to ensure the correct accounting 

of the impact on the government deficit of this type of partnerships. 

As a result, the assets are recorded as non-government assets only if there is strong 

evidence that the non-government partner is bearing the majority of all the risks attached to 

the contract. 11 

For the purpose of classifying PPPs in the EDP Manual, in order to simplify the analysis, 

three main categories of risks have been selected: 

- “Construction risk” covers events related to the initial state of the involved asset(s). In 

practice it is related to events such as late delivery, non-respect of specified 

standards, significant additional costs, technical deficiency, and external negative 

effects (including environmental risk) triggering compensation payments to third 

parties. 

- “Availability risk” covers cases where, during the operation of the asset, the 

responsibility of the partner is called upon, because of insufficient management (“bad 

performance”), resulting in a volume of services lower than what was contractually 

agreed, or in services not meeting the quality standards specified in the contract. 

- “Demand risk” covers the variability of demand (higher or lower than expected when 

the contract was signed) irrespective of the performance of the private partner. In 

other words, a shift of demand cannot be directly linked to an inadequate quality of 

the services provided by the partner. Instead, it should result from other factors, such 

as the business cycle, new market trends, a change in final users’ preferences, or 

technological obsolescence. This is part of a usual “economic risk” borne by private 

entities in a market economy. 

Therefore, the analysis of the risks borne by each party must assess which party is bearing 

the majority of the risk in each of the categories mentioned above. 

However this assessment does not consider risks that are not closely related to the asset (s) 

and that can be separated from the main contract, as is the case where part of the contract 

might be periodically renegotiated, and where there are performance or penalty payments 

that do not significantly depend on the condition of the main assets or on service quality. 

b. Guidance for contracts relating to purchase by government of services based on the 

use of dedicated PPP assets (as described in 1.2.g) 

The assets involved in such public-private partnerships must be classified as nongovernment 

assets, and therefore recorded off balance sheet for government, only if BOTH 

of the following conditions are met: 

And 

1. the private partner bears the construction risk, 

2. The private partner bears at least one of either availability or demand risk. 

Therefore, if the construction risk is borne by government, or if the private partner bears only 

the construction risk and no other risks, the assets are classified as government assets. 

11 National accounts exclude “split accounting”, as these arrangements deal with a single asset or a set of assets that are not 

contractually divisible. Therefore, the rule is that one asset appears in the balance sheet of only one economic agent, for its total 

value. 

92

A key criterion is the possibility for government to apply penalties in cases where the partner 

is defaulting on its service obligations. Application of the penalties should be automatic (i.e. 

clearly stated in the contract) and should also have a significant effect on the partner’s 

revenue/profit and, therefore, must not be purely symbolic. As a corollary, if the partner is in 

a position to provide services, according to conditions specified in the contract, at lower costs 

than expected, it should be entitled to keep all or most of the subsequent profit. 

c Special consideration for leases 

The most relevant part of ESA95, concerning leasing of durable goods, is Annex II where the 

distinction between finance leases and operating leases is made. This is based on whether 

the lessor or the lessee is exposed to most of risks and rewards inherent in the asset, and 

stresses the economic reality of these arrangements, rather than their legal features. 12 The 

existing lease chapter in this Manual does not give detailed explanations on how to assess 

the balance of risks. The classification of risks provided above might therefore be applied in 

this context, notably as regards the demand risk that seems to be particularly relevant in this 

case, and, to a lesser extent by the availability risk relating to the quality of services possibly 

provided by the lessor. 

Different criteria are proposed in national accounts in order to decide on whether the lease 

must be considered as an operating lease or a finance lease. Their relevance must be 

judged for each particular case. 

In this context, a comparison between the term of the contract and the expected economic 

life of the asset(s) would be a rather strong indication of a finance lease if this term covers all 

or a predominant part of the economic life. This would mean that the lessor would not be in 

a position to lend the good to another lessee or to use it otherwise at the end of the contract. 

Similarly, where government pays directly for most of the maintenance 13 of the asset, and is 

bearing the risk of variations in such costs, this suggests a finance lease. It would be also the 

case if government was committed for repayment of the corporation’s debt in the event of 

early termination of the contract. 

On the contrary, an operating lease should be considered where the leasing corporation has 

significant and ongoing power on how to fulfil the contract, makes the key decisions on the 

design and construction of the asset, and decides how it is to be operated and maintained to 

provide the services required. 

In addition, the nature of the partner could give an indication for classification where 

government enters into a lease contract with units that are clearly specialised either in 

operating leases or in finance leases. Examples are units providing only operating leases for 

equipment such as transportation, computers or, on the contrary, institutions specialised in 

financial leasing either in the form of property leasing (offices occupied by government units) 

or in equipment leasing. In all cases, it is important to check whether government is 

contracting according to normal commercial/market conditions. 

3. Final allocation of the assets 

An analysis of the clauses relating to the disposal of the PPP assets (as defined in 1.2.g) 

described at the end of the contract can be used as a supplementary criterion for determining 

overall risk transfer, notably where the risk analysis mentioned above, does not give clear 

conclusions (for instance if risk distribution is estimated as balanced or is based on fragile 

12 ESA95 in this respect fully follows the System of National Accounts 1993. (See notably § 13.23) 

13 And also, for some types of durable goods (like productive equipment) the insurance. 

93

hypotheses). However, as such, the final allocation of the assets could not be the single and 

straightforward criterion for the classification of the PPP assets but, notwithstanding this, it 

might give in some cases additional insight into risks among the contract partners as the 

clauses concerning the final allocation of the asset might help to assess whether a significant 

risk remains with the private partner. 

If the assets remain the property of the partner at the end of the project, whatever their 

economic value at this time (but frequently their future economic life remains quite 

significant, notably in cases of infrastructure that are slightly depreciated over time), then 

classification on the partner’s balance sheet would have an additional justification. 

In other contracts government may hold merely an option to buy the asset at the current 

market value. In these cases, the partner bears the risks associated with the continued 

demand for the asset and its physical condition. This also reinforces the classification of the 

assets “off” government balance sheet. 

On the contrary, government may have the firm obligation to acquire the assets at the end of 

the contract at a pre-determined price. 

Recording the assets as government assets would be appropriate in the following case: 

-the pre-determined price is obviously higher than the economic value of the assets; 

-the price paid by government is lower than the economic value (or even nil) but government 

has already paid for the right to acquire the assets throughout the contract by making regular 

payments that reached a total amount very close to the full economic value of the assets. 14 

Note that, in some cases, at the end of the contract, the unit managing the asset and 

providing services to final users is wound up, or is absorbed by government. This transfer of 

the assets to government at the end of the contract should be recorded as “other change in 

volume”. However, this is more likely to be observed in the case of “concession contracts” 

than for PPPs arrangements. 

4. Government financing 

Normally, an important aim of government’s long-term partnerships with non–government 

units is to avoid immediate capital expenditure, and related borrowing. 

However it is not unusual that government takes part itself in the financing. This is different 

from a possible capital injection in a given structure in the form of equity stake. This may be 

justified by the fact that frequently a private partner is not able to borrow at the same rate of 

interest as government, thus increasing the cost of the project. 

Therefore, government may offer a certain level of financing for the PPP project, to entice 

greater interest by private sector entities in the project and/or to reduce the total cost of 

financing. 

If, at inception, or during construction, the capital cost is predominantly covered by 

government, this would be an indication that market operators doubt the financial viability of 

the project, such that it can be realised only if government bears a majority of risks. This may 

trigger a re-classification of the assets to government accounts. One could argue that this 

“financing risk” is an integral part of “construction risk”, since the absence of suitable 

14 In part 4, numerical examples are given as regards the allocation of assets under “concession” contracts. 

94

financing means that the asset cannot be created, or cannot be created to required 

standards. 

Government may also provide a guarantee, partially or fully covering the project-related 

borrowing of the partner. Generally, this helps the partner to raise funds at lower cost on 

markets and improves its credit rating. This alone is however not a criterion for the 

classification of assets, because in ESA95 such guarantees are considered as contingent 

liabilities. 15 

In some cases, a debt guarantee can trigger a classification of the partner’s debt as 

government debt, such as the existence of legal provisions transferring to government all or 

part of the debt service, or an obvious inability of debt servicing by the partner. 

Moreover, consistent with the treatment of securitisation and sale and lease-back operations 

with public corporations, guarantees should be used in risk analysis, especially where the 

majority of the value of the PPP assets (including any refurbishment cost) results from a 

transfer of assets from government. 

In this respect, the scope of a guarantee, depending on how it is structured (notably when its 

coverage is wider than just one specific, project-related debt instrument), may influence the 

classification of PPP assets. It may result in the assumption by government of some of the 

risks analysed in the paragraphs above. For instance, government could ensure a given 

return on equity, whatever the performance of the partner or the effective level of demand 

from final users. 16 

Finally, where the guarantee is effectively called, there may be a reclassification of the 

assets (at their remaining value), especially if this event profoundly changes the share of 

risks borne by the parties. This could be the case if government takes control of the partner, 

and pays no longer on the basis of the asset availability and demand, but mainly on the basis 

of operating costs. 

5. Classification of some transactions between a corporation and government 

In this respect, two cases must be distinguished. 

If government does not make payments to the corporation or only as a normal customer for a 

minor part of the revenue of the corporation from this contract, the output is produced by the 

corporation by means of the infrastructure. Users of the infrastructure consume this output. 

Where the infrastructure is a new one built by the corporation, possible payments from the 

corporation to government can arise either because government provides something in 

return, and in this case the classification of the payments depends on what government 

provides (for instance rents D.45 if government provides the land upon which the 

infrastructure is built), or on the basis of the “sovereign power” of government, demanding a 

payment simply for allowing the corporation to undertake the operation (the payment should 

be classified as other taxes on production D.29). 

Where government transfers an existing infrastructure to the corporation, a capital injection in 

kind is recorded in the other changes in volume of assets account, with no impact on 

government surplus or deficit. The situation can be regarded as a restructuring of fixed 

15 As a reminder, as in the case of securitisations (see Manual) the guarantee can take various forms (including use of some 

financial derivatives) and can be granted by another government unit than the one taking part in the contract. 

16 On the contrary, in cases where the exercise of a government guarantee for the debt incurred by the private partner implies a 

transfer of the assets to government, the existence of the guarantee would not have an influence on the initial classification of 

the assets. 

95

assets, property rights and obligations; it is an exchange of a non-financial asset for a 

financial one (government’s equity in the corporation, AF.5, that must be imputed whatever 

the effective legal situation), to be recorded according to the rules defined in part II. 3. 2 

(paragraph 2.b.) of this Manual. Because of this equity, it is relevant to classify possible 

payments from the corporation to the government as dividends (D.421), even though part of 

them could be regarded as rents. 

Reversion of the infrastructure to government is recorded symmetrical to the initial transfer: 

exchange of non-financial asset for a financial one (AF.5) shown in the other changes of 

volume in assets account. 

If government makes regular payments to the corporation, the treatment depends on the 

classification of the asset. 

If the asset is considered as “off” government balance sheet, the corporation provides a 

service to government that constitutes government intermediate consumption expenditure, 

valued by the payments to the corporation. 

If the asset is considered as “on” government balance sheet, it is government which provides 

a service to the community by means of the infrastructure. Its acquisition by government is 

recorded as a “standard” financial leasing contract. Government payments over the whole 

life of the contract must be split between redemption of principal (F.4), payment of interest 

(D.41) and, possibly, purchase of service fees for the tasks performed by the corporation and 

purchased by government (P.2)." 

96

3. Rationale of the treatment on some issues 


A partnership with a public corporation should fulfil certain conditions. 

The public corporation should show a clear competence in the area of activity covered by the 

PPP (directly or in the case of creation, from the unit(s) controlling it), and the PPP contract 

with government should be but one among several commercial activities of the public sector 

partner. 

In case of a 100% public-owned corporation, the fact that a contract with government is 

almost exclusively the source of its revenue would not imply a reclassification as government 

unit if it is evidenced that market-oriented payments (meaning of a similar kind to that 

observed between other market units) are made to the partner, and if government bears only 

risks that a commercial entity could not normally be expected to bear (very high political or 

security risks, for instance). 

In some contracts, the execution of the contract takes place under the legal umbrella of a 

special purpose vehicle (SPV). Normally, such a legal entity would have a finite life limited to 

the length of the PPP contract, or just to the construction period. It can be expected to have 

been created solely for legal purpose or for optimizing the tax position of the partner. 

If one or several private partners that are the operational contracting parties control this unit, 

there is no question as regards its classification as a non-government unit. This may be 

observed in the case of building innovative and complex assets that need the close 

cooperation of firms in different technical areas. But this may also take the form of a pooling 

of banks where the financing requirements are quite significant. Therefore, an SPV generally 

does not itself play an operational part in the execution of the contract, neither as a project 

manager, nor as the builder or operator of the PPP asset. 

Complications arise when such a special unit, which is the government’s counterpart in the 

contract, is created directly by government. In this case it must be closely checked whether 

the unit can be considered as an independent institutional unit according to ESA95 17 , and 

whether the unit is a true market producer. It could be a case of classifying it as an “ancillary” 

unit, notably by reference to SNA §4.40 to §4.44 (also implicitly in ESA95), such that it might 

be more appropriate to say that the fees paid by government are not sales receipts for a “real 

partner”, but just transfers within the general government sector. 

2. Assessment of the risk 

This part refers more specifically to the case of “public private partnerships” as described 

above in I.2.g but may be applied in some cases to other kinds of contracts. 

The core issue is the share in all risks that are associated to the contract and are directly 

related to the state of the assets involved or depends on some management tasks that must 

be carried out by the partner in the framework of its contractual obligations. This refers to the 

concept of “economic ownership”, clearly distinguished from “legal ownership” used in most 

accounting standards, both for national accounts purposes and in business accounting. 

17 

This does not refer to “daily management”, but to the main decisions relating to the activity, notably the acquisition and 

disposal of assets, the incurrence of liabilities, and the full capability of contracting with non-government units. 

97

As regards the construction risk, a government’s obligation to start making regular 

payments to a partner without taking into account the effective state of the assets that are 

delivered would be evidence that government bears the majority of the construction risk and 

is acting de facto as the final owner of the assets since the inception. This is also true where 

payments are made by government to cover systematically any additional cost, whatever 

their justification. 

The magnitude of the different components of this risk can be estimated by the amount that 

each partner would be obliged to pay if a specific deficiency were to occur. This risk might be 

quite significant where the assets involved major research and development or technical 

innovation, whereas it could be more limited for conventional structures. 

An important point is that government should not be obliged to pay for any event resulting 

from a default in the management of the construction phase by the partner, either as a direct 

supplier or only as a coordinator/supervisor. 

By contrast, the responsibility of the partner can be excluded for unexpected exogenous 

events, beyond normal coverage provided by insurance companies. This risk must not be 

confused with the appropriateness of the “design” of the assets, where the degree of initiative 

of the partner may be very limited. The main point here is that a partner normally would not 

agree to bear risks relating to the construction, if government’s requirements are unusual, 

and alter the commercial viability of the asset. In addition, the partner should not be taken as 

responsible in case of a government action such as changing specifications in the course of 

the construction or modifying some standards requirements. 18 

As regards the “availability risk”, government is assumed not to bear such a risk if it is 

entitled to reduce significantly its periodic payments, like any “normal customer” could require 

if certain performance criteria are not met. Under these conditions, government payments 

must depend on the effective degree of availability ensured by the partner during a given 

period of time. 

This would mainly apply where the partner does not meet the required quality standards, 

resulting from a lack of performance. It may be reflected in non-availability of the service, in a 

low level of effective demand by final users, or low level of user satisfaction. This is generally 

reflected in performance indicators mentioned in the contract, for instance, a number of beds 

in a hospital, of classrooms, of places in a prison, of lanes of a highway opened to traffic, etc. 

Normally, the partner is assumed to be in a position to avoid the occurrence of this risk. In 

some cases, the partner could invoke an "external cause", such as a major policy change or 

“force majeure”. But such exceptions should be accepted only under very restrictive 

conditions such that they must be explicitly stated in the contract. 

The application of the penalties where the partner is defaulting on its service obligations must 

be automatic and must also have a significant effect on the partner revenue/profit. They must 

affect significantly the operating margin of the unit and could even exceed it in some cases, 

so that the partner would be heavily financially penalised for its inadequate performance. It 

may also take the form of an automatic renegotiation of the contract and even, in an extreme 

case, of dismissal from the contract of the original partner. 

It is important to check that penalties for inadequate performance would not be purely 

"cosmetic" or symbolic. The existence of marginal penalties would be evidenced by a 

reduction in government payment far less than proportional to the amount of services not 

18 A specific case to be considered is where the partner receives an existing government asset as a necessary part of the 

project (either as an element or for a significant refurbishment). The construction risk applies only to the new capital expenditure 

under the responsibility of the partner, whatever the conditions in which the asset has been transferred. 

98

provided, and such a situation would be in opposition to the basic philosophy of a significant 

transfer of risks to the partner. Furthermore, the existence of a maximum amount or 

percentage of penalties that could be applicable in the event of defaulting performance would 

also suggest that this risk has not been significantly transferred to the partner. 

As regards the “demand risk,” government is assumed to bear this risk where it is obliged to 

ensure a given level of payment to the partner independently of the effective level of demand 

expressed by the final user, rendering irrelevant the fluctuations in the level of demand on 

the partner’s profitability. 

However, the variability of demand is not due to the behaviour (management) of the private 

sector partner, which is already covered by the provisions above. In other words, the 

availability standards stated in the contract are fulfilled. Therefore this risk covers a direct 

change in final users’ behaviour due to factors such as the business cycle, new market 

trends, direct competition or technological obsolescence. 

For the asset to be classified off the government’s balance sheet, when there is an 

unexpected decrease in the partner’s revenue, the partner must be able to manage the 

situation by various actions under its own responsibility, such as increasing promotion, 

diversification, redesign, etc. In this respect, the partner is carrying out its activity in 

commercial manner. Thus, the existence of contractual clauses allowing the partner to use 

the assets for purposes other than those that have been agreed with government (of course, 

within certain limits) is frequently an indication that the partner is effectively bearing the 

demand risk, as defined here. 

Where the shift in demand results from an obvious government action, such as decisions by 

government (and thus not necessarily only by the unit(s) directly involved in the contract) that 

represent a significant policy change, or such as the development of directly competing 

infrastructure built under government mandate, the absence of adjustment in regular 

payment or even a compensation payment to the partner would not imply the classification 

(or the reclassification) of the assets on government’s balance sheet. 

Finally, like for the previous category of risks, some exceptional “external” events might have 

a significant impact on the level of the demand. They must be considered under very 

restrictive conditions and should be limited to those for which insurance coverage is not 

available on the market at reasonable price. Normally, the partner is contractually required to 

subscribe to an insurance policy. 

99

4. Accounting examples 

1. Regular payments by government (“PPP case”)/ Assets “off” 

government balance sheet 

- The asset is built by a corporation (GFCF=1 000). It depreciates by 40 in first year. 

- Government makes regular payments to the corporation during the period of 

exploitation according to availability (payment is 100 for the first year) 

- The infrastructure is purchased by government at the end of the period of exploitation 

(for an amount of 200). 

Capital expenditure and first year of exploitation 

General government Enterprise 

Current accounts 

U R U R 

P.2 100 P.12 1 000 

K.1 40 P.11 100 

B.8 net -100 B.8 net 1060 

Capital accounts 

∆A ∆L ∆A ∆L 

B.8 net -100 P.51 1 000 B.8 net 1 060 

B.9 -100 K.1 -40 

B.9 100 

Purchase by government at the end of exploitation 


Capital account 

∆A ∆L ∆A ∆L 

P.51 200 P.51 -200 

100

B.9 -200 B.9 +200 

Closing balance sheet 

A L A L 

AN.11 200 AF.4 200 

101

2. Regular payments by government (“PPP case”)/ Assets “on” 

government balance sheet 

- The asset is built by a corporation (GFCF=1 000). It depreciates by 40 in first year. 

- Government makes regular payments to the corporation during the period of 

exploitation. (Payment is 100 for the first year) 

Capital expenditure 



U R U R 

K.1 40 P.11 1000 

B.8 net -40 B.8 net 1000 


∆A ∆L ∆A ∆L 

K.1 -40 B.8 net -40 B.8 net 1 000 

P51 1000 

B9 -1000 B.9 +1000 

Capital expenditure 

Financial account 

∆A ∆L ∆A ∆L 

F.4 +1 000 F.4 +1000 

B.9 -1000 B.9 +1 000 

102


A L A L 

AN.11 1 000 AF.4 1 000 AF.4 1000 

103

First year of exploitation of the infrastructure 

Payment of partner of 100 is split into: 

D.41 = 50 

P.2=30 

F.4 = 20 

General government Corporation 


U R U R 

P.11 30 

D.41 50 D.41 50 

P.2 30 

K.1 40 

B.8 net -120 B.8 net +80 


∆A ∆L ∆A ∆L 

K.1 -40 B.8 net -120 

B.9 -80 B.10.1 -120 B.9 +80 

Financial account 

∆A ∆L ∆A ∆L 

F.2 -100 F.4 -20 F.2 100 

B.9 -80 F.4 -20 B.9 +80 


A L A L 

AN.11 960 AF.4 980 AF.4 980 

∆AF.2 -100 ∆B.90 -120 

104

3. Regular payments by final users (“concession case”)/ New asset 

- The asset is built by a corporation, value 1000. It depreciates by 40 in first year. 

Final users paid 200 on the first year 

- Rents/taxes are paid by the corporation to government (payments are 100 the first 

year). 

- The infrastructure reverts to government at the end of the period of exploitation 

(residual value of 200). 

Capital expenditure and first year of exploitation 



U R U R 

D45/D29 100 D.45/D.29 100 P.12 1000 

K.1 40 P.11 200 

B.8 net +100 B.8 net +1060 


∆A ∆L ∆A ∆L 

B.8 net +100 P.51 1 000 B.8 net 1060 

K.1 -40 

B.9 +100 B.9 +100 

105

Reversion to government at the end of exploitation 


, 


∆A ∆L ∆A ∆L 

P.51 +200 D.99 +200 P.51 -200 D.99 -200 

B.9 0 B.9 0 


A L A L 

AN.11 200 

106

4. Regular payments by final users (“concession case”)/ Existing 

government asset 

- The asset is transferred by government to a corporation at the beginning of the 

exploitation (for an amount of 1 000). 

- Dividends should be paid by the corporation to government (not reflected in the 

example below). 

- The asset reverts to government at the end of the period of exploitation (residual 

value of 200) and the corporation ceases to exist. 

Initial transfer of the asset 


Opening balance sheet 

A L A L 

AN.11 1 000 

Other changes in volume of assets account 

∆A ∆L ∆A ∆L 

AN.11(K.12.1) -1 000 AN.11(K.12.1) 1 000 AF.5(K.12.1) 1 000 

AF.5(K.12.1) 1 000 


A L A L 

AN.11 0 AN.11 1 000 AF.5 1 000 

AF.5 1 000 

107

First year of exploitation 

K.1 = 40 



∆A ∆L ∆A ∆L 

Revaluation account 

K.1 -40 B.10.1 -40 

∆A ∆L ∆A ∆L 

AF.5(K.11) -40 AF.5(K.11) -40 

B.10.3 -40 B.10.3 +40 


A L A L 

AF.5 960 AN.11 960 AF.5 960 

∆B.10 -40 ∆B.10 0 

Reversion to government at the end of exploitation 


Other changes in volume of assets account 

∆A ∆L ∆A ∆L 

AN.11(K.12.1) 200 AN.11(K.12.1) -200 AF.5(K.12.1) -200 

AF.5(K.12.1) -200 


A L A L 

AN.11 200 

108

ANNEX: DECISION TREE FOR PPP CONTRACTS (see 1.2.g) 

Will government be 

the main purchaser? No 

Yes 

Will the partner 

bear the 

construction 

No 

Yes 


bear the 

availability risk? 

No 


bear the 

demand risk? 

PPP is 

government 

investment No 

109 

PPP is the 

partner’s 

investment 

Yes 

Yes

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