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Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaIndiceLe politiche di sicurezza urbana in Italia (di Cosimo Braccesi) pag. 3Gli inizi “ 3La lenta marcia delle città “ 3L’incontro mancato “ 4Governi di destra, governi di sinistra “ 5Altre strade “ 6Le nuove politiche si autorappresentano “ 7Problemi aperti, marzo 2005 “ 8La polizia locale in Italia “ 11Il ruolo degli operatori della polizia locale “ 11Il quadro della normativa nazionale “ 11La necessità di una nuova legge nazionale “ 11La legislazione regionale “ 12Brevi riflessioni sulla legislazione regionale “ 14Il ruolo delle polizie locali in Italia (di Gian Luca Albertazzi) “ 15Premessa “ 15Poco sembra essere cambiato… “ 15. …invece molto è cambiato “ 16Polizia locale e sicurezza urbana “ 16Il ruolo della polizia locale “ 18Scenari futuri tra professionalità e dimensione delle strutture “ 19Infine il terzo aspetto chiave: la creazione di un sistema di rete. “ 21Le politiche di sicurezza urbana in Europa (di Rossella Selmini) “ 23Introduzione “ 23Le origini delle politiche di sicurezza in Europa “ 23I modelli inglese e francese e il loro sviluppo nel tempo “ 24Il ruolo delle polizie “ 24Un problema comune: le relazioni tra centro e periferia “ 26Gli strumenti di attuazione “ 25Le polizie locali nei Paesi europei “ 27


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaLE POLITICHE DI SICUREZZA URBANAIN ITALIA(Cosimo Braccesi)Gli iniziLa diffusione e lo sviluppo di un nuovo vocabolario e di un nuovo approccio alle politiche di sicurezzaurbana in Italia è storia recente; è una storia mutuata dalle più mature esperienze sviluppate inInghilterra ed in Francia negli anni ’80; è una storia con una data e un luogo di inizio precisi: lafondazione a Bologna nel 1992 della rivista “ Sicurezza e territorio”, sostenuta e finanziata dalla localefederazione dell’allora Pds.C’è infatti una continuità facilmente rintracciabile , sul piano dei contenuti,delle coalizioni politiche di riferimento, delle persone stesse, tra quella prima iniziativa editoriale etutto ciò che è poi seguito.I riferimenti culturali di quella prima iniziativa sono espliciti: il realismo criminologico di sinistra dimatrice anglosassone, da un lato, e le strategie di nuova prevenzione o di prevenzione integrata( Pavarini,1992), dall’altro. L’obiettivo della redazione era quello di divulgare in Italia la più maturaesperienza dell’Europa del Nord e di contribuire ad attrezzare il personale politico- amministrativodell’Emilia Romagna a ciò che si considerava inevitabile: il diffondersi anche nelle città italiane di unanuova, impellente, domanda sociale di sicurezza (AA.VV.1992)E’ la Regione Emilia Romagna a raccogliere, nel 1994, gli stimoli culturali e politici di quella primaesperienza (Comitato scientifico di Città sicure,1995) 2 e ad assumere la decisione di avviare, primain Italia nel panorama degli enti territoriali, un’azione rivolta direttamente ad affrontare le nuoveproblematiche di sicurezza che, ancora timidamente, cominciavano ad emergere in molte cittàitaliane.Nasceva, così, un po’ per caso, il progetto “Città sicure” dell’Emilia Romagna costretto, per sua natura,ad affrontare fin da subito un tema nuovo, solo apparentemente secondario, legato alla specificitàdella situazione italiana: quello del ruolo di una regione nel promuovere nuove politiche di scurezza.La scelta, fatta allora, di riconoscere la centralità delle città e di ritagliarsi quindi uno spazio indiretto,di promozione e sostegno dei governi locali, avrà infatti ripercussioni significative nel tempo e creeràle premesse per un’alleanza insolita nel panorama italiano,quella tra comuni e regioni.Altro elemento da sottolineare è la coerenza che si è determinata nei fatti tra l’elaborazione sociocriminologicadi riferimento, con la sua valorizzazione dei contesti locali per le azioni di prevenzione,e la scelta tutta politica della regione di riconoscere il ruolo centrale dei governi locali nel governodella sicurezza.Quello del rapporto tra elaborazione scientifica e scelte politico- amministrative èinfatti un rapporto sempre aperto , spesso conflittuale , che si sviluppa secondo i vincoli e i tempi diciascuno, e che solo raramente entra in un rapporto forte di reciprocità, come certo è stato per alcunianni nel caso dell’Emilia Romagna 3Nel biennio successivo, il 1995/1996, questa prima iniziativa progettuale, ormai diffusa nelle piùimportanti città della regione come Bologna, Modena e Rimini, si incontra con quella di altre cittàcome Torino, Napoli e Catania, arrivate per altre strade ad affrontare tematiche simili. Ha così inizio unnuovo capitolo di questa storia che diventerà solo successivamente di respiro nazionale.Note: 1 i primi sei paragrafi di questo saggio sono stati già pubblicati con poche modifiche inC.Braccesi (2004). Il settimo paragrafo è, invece, completamente nuovo.2Il Comitato scientifico di Città sicure viene costituito nel 1994 per iniziativa del presidente dellaregione Pier Luigi Bersani. Ne fanno parte : Massimo Patarini (coordinatore), Tullio Aymone, MarzioBarbagli, Raimondo Catanzaro, David Nelken, Dario Melossi,Giuseppe Mosconi, Salvatore Palidda,Tamar Pitch,Antonio Roversi, Carmine Ventimiglia.3vedi la ricca attività di ricerca realizzata in quegli anni e pubblicata dalla regione bEmilia Romagnanella collana dei Quaderni di Cittàsicure.La lenta marcia delle cittàNei cinque anni successivi, dal 1996 al 2001, si assiste, per iniziativa dei governi locali al progressivoe rapido diffondersi di una molteplicità di iniziative di miglioramento della sicurezza in un numerorilevante di città italiane, soprattutto capoluoghi regionali e provinciali, prevalentemente al Norde al Centro, in particolare nelle città amministrate da coalizioni di centro- sinistra. Le ragioni del3


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europadiffondersi di tante iniziative sono note: l’esplodere repentino di una forte domanda sociale disicurezza . l’elezione diretta dei sindaci, la conseguente e, spesso dirimente, del tela sicurezza nellecampagne elettorali locali.Le opzioni politiche, interne ad entrambe le coalizioni, ma più esplicitamente in quelle di centrosinistra, che si confrontano in questa fase si articolano a partire da due alternative principali edanno origine, combinandosi in vario modo ad esperienze molto variegate. La prima alternativariguarda il livello di coinvolgimento e responsabilizzazione dei sindaci, rispetto alla domanda socialedi sicurezza. Una parte dei sindaci opta infatti per assumere su di sé tutta la domanda sociale disicurezza, riconoscendo la competenza esclusiva dello Stato solo sul versante delle risposte e solocon riferimento all’ordine ed alla sicurezza pubblica. Un’altra opta invece per indirizzare direttamenteuna parte di questa domanda verso le autorità provinciali di pubblica sicurezza, cioè verso lo Stato.Si tratta di opzioni politiche palesemente diverse che al di là delle ragioni contingenti di ciascunafiniscono per delineare un diverso ruolo dei governi locali e dei sindaci nel governo della sicurezzaurbana.La seconda alternativa riguarda invece il rapporto che si viene a stabilire, nell’ambito delle politichesociali, tra interventi di prevenzione sociale, interventi di prevenzione situazionale, attività dicontrollo e sanzione ( Selmini ,2000). Nelle coalizioni di centro sinistra le opzioni principali sono due.Da un lato c’è chi vuole segnare la differenza di compiti, tra amministrazione locale e amministrazionedello Stato , nel governo della sicurezza. Così alla prima spetterebbero le attività di prevenzionecomunitaria e sociale e alla seconda quelle di controllo e repressione, con poche sovrapposizioni.Dall’altro c’è invece che intende valorizzare, ai fini della sicurezza , anche le attività di controllo esanzione proprie delle amministrazioni locali, con una conseguente valorizzazione del ruolo dellepolizie locali, una maggiore articolazione degli interventi ed una certa sovrapposizione di compititra amministrazioni di diverso livello.Nelle coalizioni di centro – destra la situazione è invece più omogenea. Nella quasi totalità dei casi siconcentra sulle sole attività di controllo, sia formale che tecnologiche solo raramente gli interventi diprevenzione sociale vengono reintepretati come interventi di governo della sicurezza. In pochi casi,rimasti isolati, e perdenti nel confronto con i poteri dello Stato ,alcune amministrazioni si orientanoa far svolgere alle polizie locali, in diretta concorrenza con le polizie nazionali compiti di controllo erepressione della criminalità diffusa.Da questo quadro così frastagliato e dal cammino ancora così incerto emergono presto dueiniziative destinate a consolidarsi e a rappresentare un primo nucleo di autoidentificazione di unapolitica . Si tratta della costituzione, nel ’96 a Roma della sezione Italiana del Forum europeo per lasicurezza urbana e della sottoscrizione a Modena, all’inizio del ’98 e alla presenza dell’allora Ministrodell’Interno, del Protocollo d’intesa in materia di sicurezza tra il Sindaco e il Prefetto di un stessocapoluogo ( Comune e Prefettura di Modena,2000). Nel primo caso si tratta di una associazionetematica tra amministrazioni territoriali, fondata in Italia da un ristretto numero di città, cinque, e dauna regione a caratterizzata fin da suo esordio da alcuni elementi che saranno poi determinanti per lasua crescita successiva : quella di inserirsi in una rete di città europee, quella di sostenere la centralitàdelle città , quella di porsi esplicitamente il tema dell’alleanza tra città e regioni. Nel secondo caso sitratta invece di un’intesa che sancisce, in modo simbolico, la fine del monopolio statale sulle politichedi sicurezza e che spingerà poi entrambi i contraenti ad avventurarsiSu un nuovo e ancora inesplorato terreno, quello della cooperazione interistitituzionale.Due iniziative, quelle descritte, nelle quali è ancora possibile rinvenire una traccia forte, territoriale epolitica, della loro matrice originaria. L’Emilia Romagna è infatti l’unica regione a cofondare il Forumitaliano per la sicurezza urbana, è la regione dove si firma il primo protocollo , è la regione che offre unapproccio ai temi della sicurezza potenzialmente in grado di saldare l’alleanza tra città e regioni. Lostesso vale per il carattere delle coalizioni politiche coinvolte: sono tutte di centro sinistra, compresoil Governo il cui Ministro dell’Interno promuove assieme al Sindaco di Modena il primo protocollo.L’incontro mancatoNonostante questa forte caratterizzazione il bilancio di questa fase è per il centro – sinistrasicuramente negativo. Esperienze locali e politiche nazionali non riescono infatti ad incontrarsi enon si produce nessun significativo rinnovamento nelle politiche nazionali di sicurezza nel periodoin cui la coalizione e al governo (1996/2001). Due soli sono infatti gli esiti nazionali questa stagione:il primo è la modifica, nel 1999 e poi ancora nel 2001 , della composizione dei Comitati Provinciali4


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europaper l’ordine e la sicurezza pubblica nei quali vengono inseriti i sindaci dei capoluoghi ed i presidentidelle province ( d.l. 27.7.1999 n.279; L.26.3.2001 n.128, art.16); il secondo è il riconoscimento per vianormativa della “collaborazione tra Stato, regioni ed enti locali” ( D.P.C.M. del 12.9.2000,art.7 comma 1).Nel primo caso si tratta di una riforma significativa ma incompiuta, aperta ad esiti diversi. Il Comitatoè infatti, formalmente un organo di mera consulenza del prefetto e da questo punto di vista ,l’inserimento dei sindaci e dei presidenti di provincia sembra riportare saldamente sotto la regiadello Stato il governo della sicurezza nelle città. Ma il sindaco di un capoluogo, eletto direttamentedai cittadini, ha oggettivamente un rilievo istituzionale tale da non poter essere riassorbito innessun caso nell’area di responsabilità di un funzionario, per quanto autorevole, dello Stato. Si puòquindi dire che questa riforma sancisce sul piano legislativo nazionale quanto già si era realizzatocon i protocolli: la fine del monopolio statale sul governo della sicurezza urbana e l’inizio di unacompetizione tra autorità dello Stato e autorità locali volta a ridefinire ruoli e responsabilità diciascuno.Nel secondo si tratta invece, più modestamente, anche sotto il profilo della gerarchia delle norme, dirispondere ad una esigenza tutta interna all’amministrazione dello stato, quella di precostituire unriferimento normativo al diffondersi dei protocolli sulla sicurezza tra sindaci e prefetti. Ciononostantesi tratta di un testo innovativo anche sotto il profilo lessicale, nel quale riecheggia con forzail tentativo di dare inizio ad una nuova stagione di collaborazione: “Lo Stato, le regioni e gli entilocali collaborano in via permanente ... al perseguimento di condizioni ottimali di sicurezza dellecittà ... e di tutela dei diritti di sicurezza dei cittadini, nonché ... agli interventi di riduzione dei danni,all’educazione alla convivenza nel rispetto della legalità ... “. Fino ad oggi il testo più avanzato maicomparso nella legislazione nazionale.AI contrario, i tentativi successivi delle amministrazioni locali, soprattutto per iniziativa del Forumitaliano per la sicurezza urbana, per definire un quadro di riferimento nazionale che permettesseuno sviluppo ulteriore di questa esperienza riformatrice non vengono raccolti dal Governo e siesauriscono per mancanza di interlocutore. “ Ministero dell’Interno accoglie infatti la proposta dicostituire due Commissioni, una per il monitoraggio e il sostegno allo sviluppo dei Protocolli, l’altraper lo studio di una normativa nazionale volta a promuovere veri e propri contratti di sicurezza, leinsedia, ma poi non le convoca (Braccesi, 2000). In questo modo la stessa esperienza dei Protocolli,oltre 200 tra il 1998 e il 2004, si sviluppa senza sedimentarsi in una reale sperimentazione di nuovemodalità di collaborazione tra amministrazioni locali e Stato.Si produce così una vera e propria dissociazione tra le politiche locali e nazionali delle coalizioni dicentro-sinistra. Mentre i governi locali avviano nei fatti un movimento riformatore in sintonia conquanto avviene in Europa, e con quanto in Europa è direttamente promosso dai governi nazionali _per lo più di area socialista -, il Governo italiano rimane invece prigioniero di una visione centralisticae statalistica delle politiche di sicurezza, diffidente verso i governi locali, concentrata sugli apparati digiustizia e di sicurezza. Una prova, per converso, di quanto sia ancora debole il movimento riformatoreavviato dalle città, di quanto esso sia disarticolato e incapace di autorappresentarsi efficacementenel dibattito politico nazionale.Governi di destra, governi di sinistraAnche se è difficile, e forse incongruo, mettere a confronto le politiche di sicurezza, con riferimentoalla nuova dimensione della sicurezza urbana, dei governi di destra e di Sinistra che si sono succedutinegli ultimi dieci anni, si ,tratta comunque di un esercizio utile per gli spunti che offre. E un eserciziodifficile e in parte incongruo perché qualsiasi politica di settore è valutabile solo nel contesto dellacultura e della politica complessiva del governo in carica. Questo e particolarmente vero per tuttii temi sensibili, com’è certamente quello della sicurezza; e da questo punto di vista le politiche disicurezza delle due coalizioni di governo sono sicuramente differenti.C’è, però, un altro punto di vista che. è quello. che qui ci interessa: la capacità o meno di entrare Insintonia con quel movimento riformatore, frutto di una nuova domanda sociale di sicurezza, chesi andava manifestando per iniziativa del governi locali. E qui le somiglianze sono invece forti. Inentrambi i casi infatti, almeno fino a questo punto della legislatura corrente (2001/2006), si lascia allaperiferia, da sola, l’onere di misurarsi con le nuove fenomenologie del insicurezza verificare sul campola crescente inadeguatezza delle. modalità e delle risorse tradizionalmente destinate a garantirenormali condizioni di vita nelle città. Non si ha, in sostanza, Il coraggio di porre questi temi come teminazionali, come temi che richiedono un ripensamento strategico delle politiche di sicurezza nellaloro ordinarietà. Entrambe le coalizioni .scelgono la strada delle semplificazioni, delle campagnedi opinione nazionali, degli interventi Simbolici, che poco hanno a che vedere con la concretezzae la differenziazione dei fenomeni per come si presentano nelle diverse realtà. A sinistra con una5


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europacampagna politico-parlamentare incentrata. sulla certezza e sull’inasprimento delle pene detentiveper i reati predatori, formalizzata nella legge n. 128 del 2001 e già dimenticata, a destra con la retoricadelle operazioni ad alto impatto o con il ripristino, poco più che simbolico, del pattugliamento a piedinei centri cittadini.Quando, invece, si interviene lo si fa per confermare e rafforzare il tradizionale modello diresponsabilità e di organizzazione delle forze di polizia nazionali, e lo si fa con un voto che coinvolgeil 90% del Parlamento. Con la legge 78 del 2000 si trasforma, infatti, definitivamente l’Arma deiCarabinieri nella seconda polizia nazionale a competenza generale perfettamente speculare, tranneche per l’ordinamento militare, alla Polizia di Stato. Si conferma così un modello di sicurezza fondatosulla centralità delle funzioni di ordine e sicurezza pubblica di interesse nazionale, sulla pluralità delleforze di polizia nazionali, su un’organizzazione centralizzata e ge rarchica delle responsabilità e dellerisorse destinate alla sicurezza.L’unico segnale significativo, a scala nazionale, dell’emerge re di nuove problematiche a cui, peraltro,non si riesce ancora a dare alcuna risposta coerente in termini di politiche è la progressiva e faticosatrasformazione del linguaggio politico-istituzionale della sicurezza: una premessa comunqueindispensabile per nuove concettualizzazioni e nuove politiche. Si abbandona il termine microcriminalitàa favore di criminalità diffusa, diviene di uso comune la distinzione tra rischi effettivi epreoccupazioni soggettive, i protocolli sono stipulati per realizzare “iniziative coordinate per ungoverno complessivo della sicurezza delle città”, le regioni stipulano con il Ministero dell’Internoaccordi in materia di “sicurezza urbana”, si introduce l’uso del termine vigile o agente di quartieree poi, più recentemente, di polizia di prossimità, viene elaborata una proposta di legge nazionaleche tratta di “politiche integrate della sicurezza”, si arriva, infine, ad inserire nel rapporto 2003 delMinistero dell’Interno un glossario per aiutare i lettori a familiarizzare con concetti e termini nuovi.Altre stradeMancata a cavallo del 2000 l’occasione per un incontro diretto tra esperienze locali e governonazionale, il movimento di rinnovamento iniziato dalle città, anziché esaurirsi, trova altre strade perproseguire il proprio cammino. Sono infatti le re gioni a raccogliere per prime l’esigenza di dare unquadro normativo di riferimento e strumenti concreti di sostegno per lo sviluppo di queste nuoveesperienze. Per prima si muove, ancora una volta, l’Emilia-Romagna che adotta nel 1999 la primalegge regionale in materia di sicurezza urbana (l.r. n. 3/1999). Il problema inedito era quello diindividuare uno spazio legislativo legittimo per “politiche regionali della sicurezza”, in un ordinamentocostituzionale che riconosce l’ordine e la sicurezza pubblica come competenza esclusiva dello Stato.Questo spazio viene individuato attorno a due formulazioni: la prima descrittiva, ovvero l’affermataesistenza di una “ordinata e civile convivenza delle città e del territorio regionale” che è altro rispettoall’ordine e alla sicurezza pubblica; la seconda programmatica, ovvero la “promozione di un sistemaintegrato di sicurezza delle città e del territorio regionale” come compito proprio della regione. Dueformulazioni che con poche variazioni ritroviamo nelle legislazioni regionali successive: in Toscana,Lazio, Campania, Veneto, Marche e Piemonte.Ciò che è importante sottolineare è che questa discesa in campo delle regioni non avviene incontrapposizione o in concorrenza con le città, ma piuttosto a loro sostegno. Direttamente,sostenendo in vario modo le nuove esperienze che nelle città si vanno strutturando, indirettamente,occupando uno spazio nello sviluppo delle nuove esperienze di collaborazione tra città e Stato,formalizzate nei protocolli e individuate come “politiche integrate di sicurezza”, che le città nonriescono autonomamente a realizzare. Infatti, lo sviluppo di politiche integrate di sicurezza a scalaurbana richiede la messa in campo di iniziative la cui dimensione ottimale è molto più prossima alladimensione regionale che a quella urbana, come la realizzazione di sistemi informativi, lo sviluppodi infrastrutture per la comunicazione, la formazione congiun ta tra operatori di diverso profiloprofessionale. Tutte iniziati ve spesso presenti come obiettivo nei protocolli di sicurezza sottoscrittidai sindaci e dai rappresentanti del governo na zionale, ma rimaste, non a caso, lettera morta. Non èquindi pretestuoso affermare che esistono problemi, nello sviluppo di politiche integrate, per la cuisoluzione la cooperazione tra regione e Stato risulta più efficace della cooperazione diretta tra cittàe Stato. Si sviluppa così, accanto ai protocolli firma ti in sede locale, una nuova tipologia di accordi inmateria di “sicurezza urbana”, sottoscritti direttamente tra regioni e Mi nistero dell’Interno. Alla fine del2004 se ne contano almeno quattro: Emilia-Romagna, Toscana, Veneto e Marche. Sempre in questoperiodo, e in stretta connessione con le leggi e gli accordi promossi dalle regioni, viene affrontato iltema del rapporto che intercorre tra politiche della sicurezza e ruolo delle polizie municipali. Non c’èdubbio, infatti, che questi servizi giochino un ruolo importante nelle politiche in tegrate di sicurezzaanche se, certo, non le esauriscono. Gli stessi accordi tra regioni e Ministero dell’Interno riguardanoin buona misura progetti che contribuiscono alla qualificazio ne e al coordinamento delle forze dipolizia, nazionali e loca li. Questo significa che la qualificazione della polizia locale di venta, in questo6


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europastesso periodo, sempre più spesso parte in tegrante del discorso sullo sviluppo di nuove politiche digo verno della sicurezza.Questo nuovo protagonismo di alcune regioni si riverbera in fine sulla stessa Conferenza dei presidentidi regione che affronta per due volte il tema della sicurezza, adottando speci fici documenti doveritroviamo, ancora una volta, espressio ni tipiche delle nuove politiche di sicurezza come “promozionedi un sistema integrato di sicurezza” o come “ integrazio ne delle politiche sociali e territoriali conle politiche di con trasto della criminalità” (Conferenza dei Presidenti di Regio ne, 2001).Uno sviluppo, quello di cui si è parlato, dalle città alle regio ni, ad una prima sede di rappresentanzanazionale delle istanze territoriali, che non sarebbe comprensibile se si pre scindesse dal ruolo dielaborazione e promozione politica svi luppato dal Forum italiano per la sicurezza urbana. Abbiamogià ricordato infatti come il Forum nasca nell’ambito di un movimento e di una cultura della sicurezzadi dimensione eu ropea e come si ponga fin dall’inizio un obiettivo decisivo per la realtà italiana:quello dell’alleanza tra città e regioni. Al di fuori di questa, infatti, non può esistere alcuno spaziopoliti co per mettere in discussione il carattere rigidamente centra lista delle politiche di sicurezza inItalia. Su quella intuizione e quel radicamento il Forum cresce. Numericamente, fino ad associare circanovanta amministrazioni, tra cui città come Torino, Genova, Milano, Bologna, Firenze, Roma e Napoli.In termini di rappresentanza per la compresenza di città, provin ce e regioni, come Piemonte, Veneto,Liguria, Emilia-Roma gna, Toscana, Marche e Campania, e per la presenza, ancor ché numericamenteminoritaria, di amministrazioni di centro destra. In termini qualitativi, potendo contare tra i propri associatile amministrazioni che hanno sviluppato, ai diversi li velli, le esperienze più significative comeModena, Torino, Na poli, la provincia di Rimini, le regioni Emilia-Romagna, Tosca na, Veneto e Marcheda cui il Forum trae legittimazione per avanzare la prima proposta di legge nazionale in materiadi “Politiche integrate di sicurezza e legislazione quadro sulla polizia locale” (Forum italiano per lasicurezza urbana, 2001). Un radicamento e un’esperienza che si estendono, tramite al cuni associati,in ambiti di rappresentanza assai più ampi e generali come la Conferenza dei presidenti di regione,l’Asso ciazione nazionale dei comuni italiani, lo stesso Forum euro peo, che per la prima volta eleggecome presidente, nel 2000, un sindaco italiano 4 .Le nuove politiche si autorappresentanoNel giugno 2003 i tre principali organismi nazionali di rappresentanza degli enti territoriali, laConferenza dei presidenti di regio ne e di provincia autonoma, il Consiglio nazionale dell’Associazionedei comuni italiani e l’Unione delle province italiane adottano una comune proposta di leggenazionale “Disposizioni per il coordinamento in materia di sicurezza pubblica e polizia amministrativalocale, e per la realizzazione di politiche integrate per la sicurezza” (Anci- Upi-Conferenza delleRegioni, 2003). Il passo avanti è sicuramente rilevante e in parte inaspettato, ma non improvviso.Oltre ad essere l’esito del lungo percorso che si è cercato di descrivere nei paragrafi precedenti, e diun lavoro di approfondimento durato oltre un anno, questa proposta trae origine e legittimità dallariforma, nel 2001, del titolo V della Costituzione. Il nuovo testo conferma, infatti, in capo allo Stato lacompetenza legislativa esclusiva in materia di ordine e sicurezza pubblica, ma trasferisce alle regionila stessa competenza esclusiva in materia di polizia amministrativa locale; prevede inoltre - e questoè di particolare interesse ai fini del nostro ragionamento - l’emanazione di una legge na zionale perdisciplinare le forme del coordinamento tra Stato e regioni nelle materie appena ricordate.Nel merito questa proposta di legge si presenta per la realtà italiana fortemente innovativa, siaper l’ampiezza e la rappresentatività dei soggetti politico-istituzionali che la sostengono, sia peri contenuti specifici dell’articolato che, ancorché strettamente ancorati alla norma costituzionale,disegnano un sistema assai più avanzato e compiuto di quanto la norma costituzionale stessalasciasse intravedere. Nella prima parte 5 si definiscono le “politiche locali e integrate per la sicurezza”,si individuano i contenuti degli “accordi” locali e regionali in materia di politiche integrate, si riconosceai sindaci e ai presidenti di regione il ruolo istituzionale di “promotori” degli accordi, si restituiscono iComitati provinciali per l’ordine e la sicurezza pubblica alla loro funzione originaria di organo internoall’amministrazione dello Stato, si prevedono “Conferenze provinciali e regionali” per l’attuazionedelle politiche integrate presiedute dai sindaci dei capoluoghi e dai presidenti di regione, siprevede, infine, la creazione di un istituto nazionale per lo sviluppo delle nuove politiche di sicurezza.Nella seconda si affrontano, in modo innovativo, alcuni nodi, da sempre irrisolti, sul ruolo e sullefunzioni delle polizie loca li che per la prima volta consentono di delineare un profilo compiuto emoderno per questo rilevante servizio di polizia che conta in Italia circa sessantamila operatori e checontri buisce, assieme alla Polizia di Stato e ai Carabinieri, a garan tire condizioni ordinarie di sicurezzae di ordinata fruizione dello spazio pubblico urbano.Per la prima volta in una proposta di legge troviamo, infatti, una definizione unitaria eonnicomprensiva della funzione di polizia locale e assieme, e in conseguenza, di questa la previsionedella nuova qualifica giuridica di agente e ufficiale di polizia locale, attribuita dal sindaco o dal7


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europapresidente della provincia, da cui discendono direttamente, per legge, le qualifiche di agente dipubblica sicurezza, di agente di polizia giudiziaria, di ufficiale di polizia giudiziaria. Una “rivoluzione”resa possibile, almeno potenzialmente, dalle nuove previsio ni costituzionali sul coordinamento edall’aver mantenuto un’unitarietà di ragionamento che consentisse di ricompren dere il tema dellapolizia locale nell’ambito delle politiche integrate di sicurezza.In questo modo quel movimento riformatore delle politiche di sicurezza urbana, avviato a Bolognanel 1992, trova finalmente lo spazio per autorappresentarsi adeguatamente e unitariamentenel dibattito politico nazionale, anche se non è detto che i promotori di quelle prime esperienzesarebbero disposti a riconoscersi in questo primo, e certo significativo, approdo.Problemi aperti, marzo 2005Primo: tra generale e particolareAnche se è intuibile, ancorché difficile da dimostrare empiri camente, l’interdipendenza esistente tral’andamento dei fenomeni di insicurezza e di devianza e il più generale proces so di trasformazionedelle nostre società, ciononostante sarebbe sbagliato considerare le politiche generali che da essoderivano come direttamente connesse alle politiche di sicurezza in quanto tali. Aiutano a capire, manon sono un riferi mento sufficiente per politiche specifiche.Il governo di processi che attengono alla struttura profonda della società come le trasformazioniin corso nella struttura demografica, economica, del mercato del lavoro o dei siste mi di protezionesociale, ha obiettivi propri, validi in sé, come la parità di opportunità, la coesione sociale, la democrazia,che certo trovano una loro ragion d’essere anche nella tutela della sicurezza interna, ma chenon possono es sere ridotti in quella sola dimensione. D’altronde, quando lo si fa, si riducono granditrasformazioni, come i nuovi proces si migratori e i diritti umani che vi sono connessi, a meri pro blemidi sicurezza e di ordine pubblico, con tutti gli effetti ne gativi, di moltiplicatore dell’insicurezza, chequesto produ ce.Per questo le politiche di sicurezza urbana in quanto tali de vono essere necessariamente altro, anchese certo influenza no e sono influenzate dalle altre dimensioni della politica. In sostanza si tratta diquel complesso di azioni che influisco no direttamente sulla possibilità, per tutti, di utilizzare in li bertà,sicurezza e agio lo spazio pubblico urbano. Questo si gnifica che esse non si caratterizzano comenuove azioni specifiche, ma piuttosto come la capacità di integrare in fun zione di un fine comuneazioni di diversa natura (di qualifica zione degli spazi pubblici, di mediazione dei conflitti, di integrazionesociale, di controllo, ecc.) facenti capo a soggetti di versi, pubblici (enti locali, organizzazioniscolastiche, polizie nazionali ecc.) e privati (commercianti, associazioni di volon tariato, ecc.. Proprioper questo nello sviluppo di concrete politiche di miglioramento della sicurezza urbana è assai piùimportante accumulare competenze per definire bene i pro blemi da affrontare piuttosto che fareriferimento ad un com pendio, per quanto articolato, di “buone pratiche”.Secondo: i mercati illegaliEsistono fenomeni più circoscritti che con le politiche di sicu rezza urbana hanno invece un rapportostrettissimo, ma che è sempre particolarmente difficile riuscire ad affrontare. Mi riferi sco a tuttiquei fenomeni che si strutturano in ampi mercati ille gali. Se c’è, infatti, un filo conduttore che legadisordine urba no, criminalità diffusa e criminalità organizzata questo riguarda i cosiddetti mercatiillegali che spesso sono, semplicemente, “a-legali”, né veramente regolati, né veramente vietati. Èl’esito inevitabile di due atteggiamenti in sé contraddittori: l’avere accettato il “principio” secondocui è di fatto esclusa, a seconda delle culture e dei paesi, la possibilità di reprime re certe domande -perché si tratta di fenomeni sociali trop po ampi, perché non ci sono attribuzioni di valore univoche,perché è in gioco la libertà personale - e, nello stesso tempo, il non voler vedere che mercati ampi,in cui è lecita la doman da di un “bene” o di un “servizio” senza che ad essa possa corrispondere unmercato regolato e lecito, inevitabilmente producono disordine, violenza e criminalità. Anzi, è propriola mancanza di un qualsiasi ordine a produrre in taluni casi le si tuazioni di maggiore violenza, ed èquesta una responsabilità collettiva a cui è difficile sfuggire. Si pensi, ad esempio, alla prostituzionecoatta o al dominio delle organizzazioni crimi nali sugli spacciatori tossicodipendenti. Il temadunque non può essere, astrattamente, quello della dannosità sociale delle sostanze stupefacenti,degli alcolici, del tabacco, o riguardare i giudizi di valore sul sesso merce nario, sul gioco d’azzardoo sul possesso di un’arma; ma più opportunamente quello di chiedersi fin dove può spingersi unaregolazione legale dell’offerta, nei diversi mercati e nei di versi contesti culturali, e quindi anche unapiù efficace azio ne di contrasto di ciò che si vuole rimanga escluso, senza che questa produca piùproblemi di quanti concretamente ne ri solve. Nella storia moderna gli esempi non mancano, dallafine del proibizionismo negli Stati Uniti alla legalizzazione del l ‘interruzione volontaria di gravidanzain un paese con una forte presenza cattolica come l’Italia.8


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaTerzo: politiche di sicurezza e privazione della libertàA questo punto è utile e lecito chiedersi quale valore genera le si possa attribuire a quell’ampiasperimentazione di nuove azioni di miglioramento della sicurezza che le città italiane hannosviluppato in questi ultimi anni e che, non a torto, sono state ricondotte e descritte come parte diun più ampio mo vimento europeo volto alla diffusione di nuove strategie di prevenzione integrata.Il loro valore specifico è infatti eviden te, per la prima volta, nelle politiche criminali e di sicurezza, si“prendono sul serio” preoccupazioni e paura sociale, si dà la parola alle vittime, si riconosce l’influenzadeterminante del contesto locale, anche il microcontesto, sui fenomeni di insi curezza, devianza ecriminalità. Ma rimane un interrogativo di fondo, se queste politiche siano effettivamente in gradodi contenere quantitativamente e di mitigare qualitativamente l’esito ultimo e più drammatico delprocesso di criminalizza zione, ovvero il ricorso alla pena detentiva, all’affezione del carcere per glistrati marginali della società. E spesso le rispo ste scientificamente più fondate a questa domandasono ne gative.Tuttavia non sembra irrilevante insistere su un punto: l’impor tanza di una presa in caricodell’insicurezza che punta alla ri duzione dei fenomeni negativi piuttosto che alla sola punizionedei “colpevoli”, che si concentra sulle circostanze piutto sto che sulle caratteristiche soggettivedei devianti. È un ap proccio che può anche incrociare, e forse in certe circostan ze contribuire adaumentare, il ricorso alla sanzione penale, ma che è anche l’unico che si presta ad incrinare l’ideaso cialmente condivisa, e dal diritto solo mitigata, che l’unica ri sposta “preventiva” al crimine sial’efficacia e la durezza della punizione inflitta al presunto colpevole.Se così fosse le cosiddette criminologie del “sé” di cui parla Melossi (2002) riprendendo la distinzioneproposta da David Garland, quelle che pongono al centro le vittime e le circo stanze del reato,avrebbero più il merito di fissare l’attenzio ne sulle trasformazioni più o meno profonde, in terminidi cul tura e di stili di vita, della società nel suo insieme, per inter-pretare i fenomeni criminali eprevenirli, che non quello di fa vorire teorie e pratiche selettive di incapacitazione preventi va deidevianti marginali. Insomma occuparsi del “sé” non è escluso che possa fare bene, o anche solo menomale, anche all’ “altro”, al diverso, allo “straniero”.Quarto: verso un nuovo modello di relazioni istituzio naliLe considerazioni fatte nei paragrafi precedenti possono es sere lette come parte di un processo tesoa definire un nuovo modello di relazioni istituzionali, ed anche operative, in mate ria di sicurezzaurbana. Il fatto che regioni e città governate da entrambe le coalizioni finiscano per assumereorienta menti simili sembra rafforzare questa lettura.In sostanza questo modello si regge sul bilanciamento di due diverse realtà. Da un lato sullapresa d’atto che non esistono oggi in Italia le condizioni per una ridefinizione significativa delleresponsabilità politiche in materia di sicurezza a favore dei sindaci e dei presidenti di regione, nétantomeno quelle necessarie per una radicale riorganizzazione e decentramen to delle diverse polizienazionali. Dall’altro sul riconoscimen to, prima o poi inevitabile, da parte del governo nazionale delnuovo ruolo che sindaci e presidenti di regione hanno assun to.Le parole chiave di questo modello sono: “integrazione”, “centralità delle città” e “contrattualizzazione”delle politiche di sicurezza. Integrazione tra politiche urbanistiche, politiche di animazione sociale epolitiche di controllo. Centralità delle città perché, almeno in Italia, sono il luogo elettivo dell’insicurezzae dell’integrazione delle politiche. Contrattualizza zione (tra regioni e città, tra regioni e Stato,tra sindaci e au torità provinciali di pubblica sicurezza, tra polizie nazionali e polizie locali), perchéè oggi l’unico strumento in grado di dare una qualche certezza all’integrazione delle politiche e dirazionalizzare la conflittualità latente tra locale, regionale e nazionale.Se mettiamo a questo punto insieme: esistenza nei fatti di un modello per nuove relazioni, alleanzapolitica tra città, regio ni e province, nuova distribuzione costituzionale dei poteri tra centro e periferia,sostegno da parte degli operatori di polizia locale a questa iniziativa, allora è davvero possibile chein Ita lia si sia, nonostante tutto, alla vigilia di una qualche innova zione nelle politiche di sicurezzaurbana. Ovvero che si possa andare nei prossimi anni verso un riconoscimento per via le gislativa diuna nuova e più ampia dimensione della sicurez za, non più riconducibile alla sola tutela dell’ordine edella si curezza pubblica in senso stretto, e alla conseguente redistri buzione dei poteri di iniziativa ecoordinamento, oggi propri dello stato, a favore dei governi locali e regionali.Ma è anche evidente che per riprendere questa strada biso gnerà metabolizzare, e ci vorrà tempo, ladiversione creata dalla Lega con la sua proposta di devoluzione in materia di polizia locale 6 .Quinto: quale evoluzione per le politiche nazionaliNel quarto paragrafo si è voluto sottolineare la difficoltà di entrambi gli schieramenti ad entrare insintonia con quell’embrione di movimento riformatore rappresentato dall’esperienza delle città.Ciò che li caratterizza è infatti una cultura sostanzialmente centralistica delle politiche di sicurezza,o neo-centralistica com’è sicuramente il panregionalismo della Lega Nord. All’interno di questo9


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europacomune approccio qualche differenza comincia però a percepirsi. Mentre i governi di centro-sinistrasi sono caratterizzati, in tutte le loro componenti e su tutti i fronti, per un sostanziale immobilismo, igoverni di centro-destra, almeno in certe componenti, sono sembrati più propensi al cambiamento,a rompere equilibri consolidati nella direzione di una modernizzazione, egemonizzata da una culturadi destra, delle politiche di sicurezza: sì ad un mercato legale del sesso, ma non in strada; maggiorricorso alle agenzie private di sicurezza e Sperimentazione di nuovi modelli operativi, manessuna vera apertura verso i governi locali; sanatoria generalizzata per gli immigrati irregolari,ma più discrezionalità nelle espulsioni e meno diritti di cittadinanza. Con l’evidente eccezione delmercato delle droghe dove prevale un approccio fondamen talmente ideologico e marcatamenterepressivo, incapace di distinguere le diverse realtà che lo compongono. Tutto ciò, però, si è benpresto esaurito e ben poco è stato tradotto in provvedimenti legislativi, a riprova, ancora una volta,della vischiosità del sistema politico italiano di fronte a certi temi. Nonostante questo si tratta diuna apertura di di battito che potrebbe rivelarsi utile anche per il centro-sinistra, che ha pagato ilprezzo del proprio immobilismo. Come in altre fasi, infatti, la rottura di equilibri consolidati puòessere utile a tutti. Al movimento impresso dal centro-destra non si può infatti rispondere standofermi. Solo per stare ai temi ap pena accennati, rotto il mito abolizionista della legge Merlin, saràinevitabile indirizzare la legalizzazione del mercato del sesso verso approdi meno discriminatori emeno mercantili di quelli proposti dal centro-destra; affermata la retorica della polizia di prossimità,sarà inevitabile, per il centro-sinistra, coinvolgere i governi locali; superato lo spaesamento determinatodall’essere improvvisamente diventati paese d’immi grazione, e messi di fronte ai rischi che iprocessi di esclusio ne comportano, il tema di come favorire un processo che porti al riconoscimentodi una piena cittadinanza per gli im migrati tornerà con più forza all’ordine del giorno. È solo unapossibilità, ma può essere utile ricordarla.Sesto: tornare alle cittàSiccome questa storia che si è cercato di raccontare nasce e si sviluppa nelle città, è lì che si devetornare. Molto del futu ro di questo movimento riformatore è infatti ancora legato a quanto sisperimenterà nelle città. Ognuno dei temi appena ricordati si presta infatti ad essere oggetto di unaprogettua lità politica e di un governo anche a scala locale e questo rap presenterebbe certamentel’apertura di una nuova fase nello sviluppo di nuove politiche di sicurezza urbana in Italia. Una fasenella quale le città sarebbero più direttamente impegna te nella sperimentazione di nuove politiche,piuttosto che nella definizione di un nuovo modello di relazioni istituzionali tra centro e periferia, cherisulta oggi sostanzialmente defini to, anche se, certo, non realizzato. Non è un caso che que sto siaoggi l’oggetto del dibattito all’interno del Forum italia no per la sicurezza urbana i cui orientamentihanno spesso anticipato, in questi anni, la strada che avrebbe poi preso in concreto quel movimentodi riforma delle politiche di sicurez za di cui abbiamo parlato in queste pagine.BibliografiaAA.W. (1992), Editoriale non firmato, in “Sicurezza e Territo rio”, n. 1Anci - Upi - Conferenza delle Regioni (2003), Disposizioni per il coordinamento in materia di sicurezzapubblica e polizia am ministrativa locale, e per la realizzazione di politiche integrate di sicurezza, in“Notiziario per la polizia municipale”, n. 9/2003.Braccesi C. (2000), Gli strumenti per la realizzazione di politi che integrate di sicurezza, in “Quaderni diCittàsicure” n. 20a, pp. 147-152.Braccesi C. (2004) Le politiche di sicurezza urbana, in Selmi-ni R. (a cura di) La sicurezza urbana, Bologna,Il Mulino, pp. 261-272.Comitato scientifico di “Cittàsicure” (1995), Tesi di fondo per una politica della sicurezza in regioneEmilia-Romagna, in “Quaderni di Cittàsicure”, n. 1, pp. 9-21.Comune e Prefettura di Modena (2000), Protocollo e Contrat to di sicurezza della Città di Modena, in“Quaderni di Cittàsi cure” n. 20a, Allegato 6, pp. 222-231.Conferenza dei Presidenti di Regione (2001), Documenti sulle politiche di sicurezza e la polizia locale, in“Quaderni di Città-sicure”, n. 22, Allegato alla parte seconda n. 3, pp. 301-305.Forum italiano per la sicurezza urbana (2001), Politiche inte grate per la sicurezza e legislazione quadrosulla polizia locale, in “Quaderni di Cittàsicure”, n. 22, Allegato alla parte se conda n. 1, pp. 269-289.Melossi D. (2002), Stato, controllo sociale, devianza, Bruno Mondadori.Pavarini M. (1992), Vivere una città sicura, in “Sicurezza e Ter ritorio” n. 1.Selmini R. (2000), Le misure di prevenzione adottate nelle città italiane, in “Quaderni di Cittàsicure” n.20b, pp. 53-78.10


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaLA POLIZIA LOCALE IN ITALIAIl ruolo degli operatori della polizia localeLa polizia locale è rappresentata dalle strutture di polizia municipale, nella gestione dei servizi informa singola o associata, e dalle strutture di polizia provinciale.Le polizie locali svolgono da tempo un ruolo insostituibile fra gli operatori della sicurezza, soprattuttoin un quadro complessivo che rivaluta le attività preventive, la qualità della vita dei cittadini, eassegna maggiori responsabilità agli amministratori locali (sindaci e presidenti delle province),rappresentando un elemento cardine della sicurezza a livello urbano e territoriale.Il ruolo fondamentale nello sviluppo di politiche integrate di sicurezza urbana, spinge sempre più lapolizia locale verso nuove competenze professionali: non è un caso che la sicurezza rappresenti unadelle questioni strategiche delle comunità locali.A partire dalla metà degli anni novanta l’assetto tradizionale ha subito non poche trasformazioni,quella di maggior rilievo deriva dall’ampliamento dei soggetti coinvolti nelle politiche della sicurezza.Anche nel nostro Paese ricorre da tempo, nel dibattito sulla sicurezza urbana, il concetto di“prossimità” e di polizia di “prossimità“. Il concetto prende spunto dal termine francese “proximitè”con cui si fa riferimento alla necessità di avvicinare le istituzioni ai cittadini.La polizia di “prossimità” implica un approccio multisettoriale e integrato, l’esistenza diun’organizzazione dei servizi ramificata nella quale ogni istituzione nell’ambito delle propriecompetenze si fa carico di avvicinarsi il più possibile al destinatario del servizio e quindi allacollettività.La polizia di prossimità si contraddistingue per alcuni caratteri: è una polizia fortemente legata alterritorio, responsabilizzata, polivalente e aperta alla collaborazione continuativa con altre istituzioni.Da ciò il valore delle politiche integrate per la sicurezza e delle iniziative di sicurezza partecipata. Sipensi ai patti per la sicurezza, stipulati a partire dal 1997, che prevedevano forme di collaborazionetra gli organismi statali e gli enti locali e territoriali nel campo della sicurezza e della tutela dellalegalità. In Italia fino al 2006 ne erano stati attivati circa 400, con varia denominazione ma senza unavera e propria una logica unitaria.Anche oggi seppur nel quadro di una visione generale unitaria, si ritiene che le politiche dellasicurezza debbano tenere conto della specificità delle singole realtà territoriali e che gli obiettivi,le priorità e i modi di intervento debbano essere definiti attraverso una forte cooperazione con leistituzioni locali.Si profila, pertanto, anche in Italia l’esigenza di perseguire attivamente l’idea di una sicurezza localecompartecipata tra lo Stato e le realtà locali: la sicurezza non può ridursi all’ordine pubblico, ma vaaffrontata in un’ottica globale.Il quadro della normativa nazionaleL’attuale legislazione nazionale in materia di polizia locale è rappresentata dalla legge-quadrosull’ordinamento della polizia municipale, la n. 65 del 7 marzo 1986.Tuttavia la mutata percezione sociale della materia, il nuovo ruolo degli operatori, l’evoluzionedel concetto di sicurezza e la riforma costituzionale del titolo V hanno evidenziato con forzal’inadeguatezza del quadro vigente.In particolare la riforma costituzionale del titolo V ha attribuito alle Regioni una competenza esclusivain materia di polizia locale, intervenendo però in assenza di una legge nazionale di coordinamento.Ciò ha fin qui impedito che fossero affrontate tutte quelle problematiche che non possono esseredisciplinate da leggi regionali e che riguardano in tutto o in parte competenze proprie dello Stato.L’attenzione di conseguenza va spostata non solo sulla nuova legislazione regionale, cioè sul ruolodelle regioni, ma anche sulla configurazione ed i contenuti essenziali che devono caratterizzare lalegge nazionale in materia.La necessità di una nuova legge nazionaleDefinire una legge di riforma nazionale coerente con il ruolo fondamentale della polizia locale nellepolitiche integrate di sicurezza urbana e con il nuovo assetto costituzionale è necessario ed urgente.Un intervento sistematico in materia è oggi ancor più motivato se si considera l’evoluzione in atto in11


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europamerito all’attività della polizia municipale e provinciale che deriva dalle recenti modifiche normativeriguardanti le ordinanze dei sindaci e i “patti per la sicurezza” conclusi in diverse realtà territoriali.La priorità espressa dai sindaci e soprattutto da cittadini e opinione pubblica rispetto alla necessità diassicurare una migliore qualità della coesistenza sociale nelle complesse realtà urbane e un maggiorcontrollo del territorio, stanno spingendo sempre più la polizia locale verso l’acquisizione di nuovecompetenze professionali che, in assenza di un’organica legge di riforma, rischiano di disarticolare eframmentarne le professionalità.L’atteggiamento del legislatore in questi ultimi anni non è stato certamente né attento né sollecito arecepire la richiesta di nuovi strumenti normativi e men che meno a sostenere il nuovo concetto disicurezza locale.Oggi una legge di riforma della polizia locale non è più procrastinabile e deve coniugare ilriconoscimento e la valorizzazione della professionalità degli operatori con i bisogni dei cittadini, peruna migliore qualità delle prestazioni erogate nell’ambito delle collettività.Occorre una legge nazionale di coordinamento che tenga conto di alcuni principi fondamentali:1) il rispetto del principio costituzionale che attribuisce alle Regioni la competenza esclusivain materia di polizia locale e allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordinepubblico e criminalità;2) la valorizzazione degli operatori della polizia locale delle loro funzioni e professionalità;3) il mantenimento della funzione di polizia locale amministrativa in capo ai comuni e alleprovince;4) l’importanza di dare pieno sviluppo alle politiche integrate di sicurezza per raggiungereelevati livelli di vivibilità e sicurezza in tutto il territorio nazionale e nei contesti urbani, nelpieno rispetto del principio di sussidiarietà.Si ritiene inoltre che la legge di riordino debba comprendere alcuni contenuti qualificanti:chiarezza circa il ruolo e la competenza delle Regioni con la definizione di un “ordinegenerale” individuato in una legislazione di indirizzo, programmazione e coordinamentodella funzione di polizia locale, mirata anche ai percorsi formativi finalizzati all’acquisizionedegli elementi fondamentali necessari per l’attività operativa;disciplina dei rapporti tra polizia locale e altre forze di polizia in funzione dell’attività dicontrollo sul territorio, ispirata a principi di reciproca collaborazione e rispetto dei ruoliistituzionali a ciascuno affidati.Le politiche della sicurezza devono essere integrate: ciò implica coordinamento ecooperazione tra poteri quello locale e quello centrale;l’equiparazione degli istituti previdenziali e assicurativi del personale della polizia localecon quelli delle forze della polizia di Stato eliminando così una disparità di trattamento checolpisce pesantemente gli operatori del settore e che non ha ragione di esistere;la previsione, con finanziamenti a carico del bilancio dello Stato, di una specifica indennitàdi funzione di polizia locale da definirsi in sede di rinnovo contrattuale nell’apposita sezionedel C.C.N.L. del personale del Comparto Regioni - Autonomie locali;la conferma della natura privatistica del rapporto di lavoro ricondotta alle previsioni deldecreto legislativo 165 del 2001;la delimitazione del ruolo del volontariato e delle agenzie private di vigilanza;la definizione della figura del comandante quale organo apicale dell’ente, con garanzieprecise circa l’imparzialità ed i criteri di merito per la scelta;la disciplina e l’incentivazione di servizi associati di polizia locale che possano garantireeconomie di scala ed efficienza del servizio (in considerazione anche della forteframmentazione dei Comuni: 5000 di essi sono al di sotto dei 5000 abitanti).La legislazione regionaleAbruzzo:• L.R. 02.08.1997, n. 83 “Ordinamento della Polizia locale”;• L.R. 12.11.2004, n. 40 “Interventi regionali per promuovere l’educazione alla legalità e pergarantire il diritto alla sicurezza dei cittadini”;• L.R 08.011. 2006, n. 32 “Disposizioni a favore degli enti locali per promuovere lo sviluppodel sistema delle autonomie nella Regione Abruzzo”.Basilicata:• L.R. 09.03.1988, n. 8 “Norme in materia di Polizia Locale”• Legge regionale di riordino in itinere12


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaCalabria:• L.R. 17.04.1990, n. 24 “Norme sull’ordinamento della Polizia Municipale”• L.R. 10 gennaio 2007, n. 5 “Promozione del sistema integrato di sicurezza”.Campania:• L.R. 13.06.2003, n. 12 “Norme in materia di Polizia amministrativa regionale e locale epolitiche di sicurezza”Emilia – Romagna:• L.R. 04.12.2003, n. 24 “Disciplina della Polizia amministrativa locale e promozione di unsistema integrato di sicurezza”Friuli Venezia Giulia:• L.R. 29.04.09, n. 9 “Disposizioni in materia di politiche di sicurezza e ordinamento polizialocale”Lazio:• L.R. 05.07.2001, n. 15 “Promozione di interventi volti a favorire un sistema integrato disicurezza nell’ambito del territorio regionale”• L.R. 13.01.2005, n. 1 “Norme in materia di Polizia locale”Liguria:• L.R. 08.08.1995, n. 40 “Disciplina della Polizia Locale”• L.R. 01.08.2008 n. 31 “Disciplina in materia di Polizia Locale”Lombardia:• L.R. 14.04.2003, n. 4 “Riordino e riforma della disciplina regionale in materia di polizia localee sicurezza urbana”Marche:• L.R. 29.10.1988, n. 38 “Norme in materia di Polizia locale”• L.R. 24.07.2002 n. 11 “Sistema integrato per le politiche di sicurezza e di educazione allalegalità”Molise:• L.R. 05.03.1990, n. 12 “Norme in materia di polizia locale”;• L.R. 11.05.2004, n. 11 “ Modifiche alla legge regionale 5 marzo 1990, n. 12, recante: “Normein materia di Polizia locale”.Piemonte:• L.R. 10.12.2007, n. 23 “Disposizioni relative alle politiche regionali in materia di sicurezzaintegrata”Puglia:• L.R. 24.01.1989, n. 2 “Norme in materia di Polizia Locale”• Legge regionale di riordino in itinereSardegna:• L.R. 22.08.2007, n. 9 “Norme in materia di polizia locale e politiche regionali per la sicurezza”Sicilia:• L.R. 01.08.1990, n. 17 “Norme in materia di polizia municipale”• Decreto 17 maggio 2006 “Distintivi di qualifica da applicarsi alle uniformi degli appartenentialla polizia municipale”.• Legge regionale di riordino in itinere.Toscana:• L.R. 16.08.2001, n. 38 “Interventi regionali a favore delle politiche locali per la sicurezza dellacomunità toscana”• L.R. 03.04.2006, n. 12 “Norme in materia di Polizia comunale e provinciale”;• Deliberazione n. 763 del 29 settembre 2008 “Regolamento ai sensi dell’articolo 19 dellalegge regionale 3 aprile 2006, n. 12 (Norme in materia di polizia comunale e provinciale)relativo alla formazione e aggiornamento periodico della polizia comunale e provinciale”.Trentino Alto Adige:• L.R. 19.07.1992, n. 5 “Norme sull’ordinamento della Polizia Locale”• L.P. 10.11.1993, n. 21 - Bolzano “Norme in materia di polizia municipale”• L.P. 27.06.2005, n. 8 - Trento “Promozione di un sistema integrato di sicurezza e disciplinadella polizia locale”Umbria:• L.R. 19.06.2002, n. 12 “Politiche per garantire il diritto alla sicurezza dei cittadini”• L.R. 25.01.2005, n. 1 “Disciplina in materia di polizia locale”Valle D’Aosta:• L.R. 19.05.2005, n. 11 Nuova disciplina della Polizia Locale e disposizioni in materia dipolitiche di sicurezza. Abrogazione della legge regionale 31 luglio 1989, n. 47.13


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaBrevi riflessioni sulla legislazione regionaleLa legislazione prodotta dalle Regioni a partire dalla fine degli anni ‘90 presenta alcuni tratti comunia tutto il territorio nazionale.In primo luogo la sicurezza urbana è sempre percepita come una questione strategica nel governolocale su cui occorre intervenire di concerto con le politiche di contrasto alla criminalità e di sicurezzapubblica (materie di competenza esclusiva dello Stato).In secondo luogo nelle leggi regionali in vigore e nei progetti di legge in itinere, la polizia localeè sempre identificata come strumento essenziale per la realizzazione di politiche integrate disicurezza, laddove il concetto di sicurezza è inteso sia come ordinata e civile convivenza nelle cittàe nel territorio regionale, sia come complesso di politiche di prevenzione, di sviluppo e di recuperosinergicamente finalizzate alla maggior sicurezza dei cittadini.Al di là delle molteplici caratteristiche che assume la normativa nelle esperienze regionali, è possibileindividuare un ulteriore elemento comune, che si sostanzia nel ruolo di promozione attribuito alleRegioni attraverso il riconoscimento di funzioni di indirizzo, coordinamento e di sostegno all’attivitàoperativa e alla formazione.Inoltre nell’ambito del sistema integrato di sicurezza, quasi tutte le Regioni hanno previsto specificistrumenti per consentire la concreta attuazione dei principi generali.Si tratta in particolare di misure di promozione ed incentivazione della collaborazione tra i diversilivelli istituzionali e di sostegno agli enti locali attraverso finanziamenti e contributi regionali. Maanche di una spinta alla creazione di reti di comunicazione tra i vari soggetti interessati e coinvolti alivello locale.Per ciò che concerne la collaborazione istituzionale variamente articolata nelle diverse leggi regionali,lo strumento pattizio (accordi con lo Stato e gli altri enti locali e protocolli di intesa) rappresenta lasede favorita per consentire l’attuazione del sistema integrato di sicurezza.A ben vedere, inoltre, la disciplina delle politiche per la sicurezza non prescinde dall’organizzazionedei suoi principali attori istituzionali e si traduce nella regolamentazione contestuale del sistema dipolizia amministrativa locale e del sistema integrato di sicurezza. Si passa così da un’organizzazionedella polizia locale fortemente differenziata e incentrata quasi esclusivamente sulla dimensionecomunale, ad un’organizzazione a rete di dimensione regionale, articolata in polizie municipali eprovinciali.In questo contesto la modifica del titolo V ha svolto un ruolo di acceleratore del processo di riforma.Da un lato, attribuendo una competenza legislativa esclusiva alle regioni in materia di poliziaamministrativa locale, ha attivato un processo di riorganizzazione delle strutture di polizia localenon più subordinato alla riforma della citata legge quadro n. 65 del 1986, ma affidato all’iniziativalegislativa regionale.Dall’altro lato, la previsione costituzionale di una legge di coordinamento in materia di sicurezza epolizia amministrativa, ha dato forte impulso alla ricerca di uno strumento legislativo nazionale chefacesse uscire la diffusa esperienza di collaborazione fra governi locali e autorità di pubblica sicurezza(protocolli sindaci/prefetti- accordi regioni Ministero interno) dai limiti di una sperimentazionevolontaristica, per approdare effettivamente a quel sistema integrato di sicurezza richiamato dallelegislazioni regionali.14


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaIL RUOLO DELLE POLIZIE LOCALI(Gian Luca Albertazzi)PremessaCon sempre maggior frequenza si leggono sui quotidiani notizie che attengono all’attività dellapolizia municipale e, ancora più spesso, si tratta di casi riferiti ad eventi che la coinvolgono spaziandoanche oltre il tradizionale ed ormai sorpassato stereotipo, che vede gli agenti alle prese conproblematiche relative, quasi esclusivamente o in larghissima parte, a divieti di sosta o a semplicicontrolli amministrativi. Alla polizia locale viene infatti ricollegato un ruolo fondamentale, insitonella figura stessa dei suoi operatori, di struttura composta da figure fortemente inserite nella realtàlocale e nelle problematiche urbane quotidiane ma, proprio per questo, il loro ambito di operativitàe competenza non può non essere saldamente ancorato alle vicende della comunità di riferimento,secondo una ampia visione che abbraccia un vastissimo spettro di attività.Titoli come quelli che di seguito si riportano, presi a caso da varie testate giornalistiche, forniscono,da soli, il senso che qualcosa, negli ultimi anni, sia effettivamente cambiato nel modo di intendere laprofessione degli operatori di polizia locale: “Più vigili ai quartieri”, “Sedici pattuglie di vigili contro ifracassoni della notte”, “Nelle gallerie sotto la città la polizia municipale dà la caccia alla nuova mala dipusher magrebini di 14 anni”, “Degrado, accordo con l’ateneo, più vigili urbani sul territorio”, “Ritrovatadai vigili urbani bimba romena scomparsa”, “la Squadra che salva le prostitute bambine la PoliziaMunicipale ha tolto dalla strada, nel 2003, 26 ragazze”. Solo pochi anni fa sarebbe stato molto raroimbattersi in simili notizie. Perché? Cosa è cambiato? Quali regole hanno governato e governano oggila polizia locale? Quale ruolo può giocare per garantire una maggiore sicurezza per le nostre comunità?Poco sembra essere cambiato...I fattori che possono spiegare l’interesse crescente e la nuova attenzione alle polizie municipali sonoda collegarsi alle vicende che hanno caratterizzato l’evolversi del ruolo del sistema delle autonomielocali nella vita delle nostre comunità e, soprattutto, al nuovo ruolo assunto dagli enti locali rispettoalle politiche per la sicurezza, piuttosto che non ad una reale evoluzione della normativa specificadi settore. La legge fondamentale che ha disciplinato per quasi vent’an ni e che in parte continuaancora a regolamentare la polizia municipale è la legge 65/1986, “legge quadro sull’ordinamentodella polizia municipale”. Essa attribuiva ai Comuni le funzioni di polizia locale e, a tal fine, prevedevache essi potessero appositamente organizzare un servizio di polizia municipale adottando a questoscopo un apposito regolamento comunale. In un passaggio fondamentale, alla polizia municipalevenivano attribuiti, oltre al compito di vigilare sull’osservanza delle leggi e dei regolamenti, funzionidi polizia giudiziaria, di polizia stradale e funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza.Cosa significa il fatto di essere in possesso di queste tre, diverse, funzioni? Per ciò che concerne laqualifica di polizia stradale, forse quella più naturale, stando al senso comune, definita nello specificodall’art. 11 codice della strada con rubrica “Servizi di Polizia Stradale”, la legge attribuisce agli addettidella polizia municipale l’obbligo di occuparsi dell’accertamento e della prevenzione delle violazioniinerenti alla circolazione stradale, della rilevazione degli incidenti stradali, della predisposizione el’esecuzione dei servizi diretti a regolare il traffico, della scorta per la sicurezza della circolazione, dellatutela e il controllo sull’uso della strada.Altra importante qualifica è quella di polizia giudiziaria, direttamente derivata dall’applicazionedell’art. 55 del codice di procedura penale, dal quale discende l’obbligo da parte di tutti gli operatori,anche di propria iniziativa, giova ricordarlo, di “prendere notizia dei reati, impedire che venganoportati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere atti necessari ad assicurare le fonti diprova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale”, nonché svolgere“ogni indagine e attività disposta o delegata dall’autorità giudiziaria” in quanto, ex art. 327 del codicedi procedura penale, “il pubblico ministero dirige le indagini e dispone direttamente della poliziagiudiziaria”, e quindi anche della polizia municipale.Infine, ma non meno importante, la funzione ausiliaria di pubblica sicurezza, la quale implica chegli addetti alla polizia municipale possano collaborare con le altre forze di polizia per operazioni diordine pubblico, previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni,motivata richiesta dal prefetto, come stabilito dagli articoli 3 e 5 della legge quadro.15


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europa.... invece, molto è cambiatoAnche se la legge 65/1986 non ha subito sostanziali modifiche dalla sua emanazione ad oggi, sisono però verificati, nella realtà quotidiana, cambiamenti tali da trasformare radicalmente il ruolodegli operatori di polizia locale. Bisogna infatti guardare indietro fino ai primissimi anni Novantaper cogliere i segnali di una nuova centralità ed autonomia degli enti locali, espressa attraversocambiamenti normativi di grande rilevanza quali, per citarne solo due, la legge. 142/1990 e la legge81/1993. La prima introdusse il principio di autonomia degli enti locali con la conseguente possibilitàper gli stessi di darsi, autonomamente, regole che consentissero all’istituzione locale di aderire allapropria realtà di riferimento, mentre la seconda inserì nel nostro ordinamento l’elezione diretta delsindaco da parte dei cittadini. La portata di questi due provvedimenti fu tale da rappresentare benpiù che l’introduzione di un precetto normativo o di una modificazione di meccanismi tecnicopolitici:la nuova centralità dell’ente locale nel sistema amministrativo e l’elezione diretta del sindacocomportavano per l’amministrazione l’assunzione di una responsabilità chiara ed ineludibile neiconfronti dei cittadini.La legge 142/1990, in particolare stabiliva, all’articolo 2, che:“Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuovelo sviluppo” e ribadiva, all’articolo 9, trattando delle funzioni degli enti locali, che “spettano alcomune tutte le funzioni amministrative che riguardino la popolazione ed il territorio comunaleprecipuamente nei settori organici dei servizi sociali, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dellosviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla leggestatale o regionale, secondo le rispettive competenze”. Si trattava solo dei primi, importanti, passiverso una direzione che avrebbe portato, dopo oltre un decennio, molto lontano; su questa basenormativa si sarebbero sviluppate, in primis, le leggi Bassanini che hanno progressivamente ampliatol’ambito di competenza degli enti locali consentendo loro il massimo dell’autonomia possibile stantela vigente Costituzione. Successivamente è stata la volta del “Testo unico delle autonomie locali”contenuto nel d.lgs. 267/2000 che, ribadendo i principi stabiliti dalla legge 142/1990, ha consentitodi dare organicità all’intero sistema delle autonomie locali, spianando la strada alla riforma del TitoloV del testo costituzionale che rappresenta, attualmente, il riferimento fondamentale dell’interosistema delle autonomie. Proprio con riferimento alla riforma costituzionale, attuata attraverso lalegge costituzionale 3/2001, la spinta innovativa si è fatta ancora più decisiva, introducendo novitàdeterminanti anche per il mondo della polizia locale: attualmente l’articolo 117 della Costituzioneprevede, nella versione completamente riformata, che “La potestà legislativa è esercitata dalloStato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamentocomunitario e dagli obblighi internazionali”. Allo Stato viene quindi riservata, all’interno del secondocomma, la potestà legislativa esclusiva solo relativamente ad alcune materie, espressamenteelencate, tra le quali figurano alla lettera h) “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della poliziaamministrativa locale”, prevedendo al successivo articolo 118 che “Le funzioni amministrativesono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a province,città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione edadeguatezza. “.Di fatto la riforma ha introdotto un sistema per cui, a prescindere da alcune specifiche funzioniche restano in capo allo Stato, la polizia locale diventa materia sulla quale le regioni hanno titoloa legiferare in modo determinante, giungendo, là dove necessario, a disapplicare, per quanto dicompetenza, parti sostanziali della vecchia legge 65/1986 che, per i temi di competenza statale,(funzioni di polizia stradale, funzioni di polizia giudiziaria e funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza)continua ad applicarsi fino ad eventuali futuri interventi del Parlamento. Sempre all’articolo 118 laCostituzione prevede, al fine di armonizzare sullo specifico argomento della polizia amministrativalocale, che “La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e regione nelle materie dicui alle lettere b) e h) [ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale]del secondo comma dell’articolo 117”.Si tratta di una trasformazione di vastissima portata che ha comportato, come conseguenza, ancheuna rinnovata funzione delle regioni, improvvisamente proiettate in ruolo di protagoniste rispettoal passato: gli strumenti normativi fondamentali per l’organizzazione dei servizi sul territoriohanno ora come riferimento principale la normativa regionale e per questo, in molte regioni, sonogià state adottate leggi sulla polizia locale che, di fatto, si vanno ad affiancare alla legge 65/1986,disapplicandone alcune parti e dando ai corpi ed ai servizi nuovi strumenti e maggiore operatività infunzione di una ancora più efficace integrazione con il territorio di appartenenza.Polizia locale e sicurezza urbanaSul versante della sicurezza delle città quali implicazioni si sono andate sviluppando in quegli anni16


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europarispetto al ruolo della polizia locale? Certamente i nuovi sindaci ed amministratori locali, direttamenteeletti dai cittadini, si sono dovuti confrontare con il peso di una responsabilità diretta sconosciuta ailoro predecessori: se prima molti problemi inerenti alla sicurezza erano una questione che riguardavaquasi esclusivamente lo Stato ed i suoi apparati, ora i cittadinielettori erano sempre meno dispostia tollerare che da parte dei sindaci non si sviluppassero azioni concrete atte a risolvere i problemilegati alla vivibilità delle aree urbane.Dai cittadini cominciava ad arrivare, agli inizi degli anni Novanta, una nuova e pressante richiesta disicurezza rivolta con forza al più “diretto” e “vicino” riferimento politico, cioè al sindaco, a dimostrazioneche la gente aveva assorbito in modo rapido e sostanziale il significato della parola “sussidiarietà”.Sotto la spinta di un’opinione pubblica sempre più convinta e determinata nel chiedere livellimaggiori di sicurezza, alcuni amministratori locali particolarmente sensibili al tema e disposti acercare nuove strade che portassero a risultati davvero efficaci, non potendo disporre della forzapubblica e soprattutto comprendendo la relativa efficacia di interventi orientati solo all’aspettorepressivo, iniziarono a sviluppare forme di approccio diverso da quello tradizionale: facendo ricorsoad una miscela di risorse che comprendeva, per quanto possibile, le forze nazionali di polizia, mache contava anche sull’attività della polizia municipale e sull’utilizzo integrato dell’intera macchinacomunale (uffici tecnici, settori urbanistica, servizi sociali, uffici cultura, ecc.), vennero creati i primiprogetti sicurezza, autentiche architetture complesse, organizzate attorno alla finalità comune diripensare il sistema degli interventi sul territorio.È in tale ottica che vengono stipulati, in quegli anni, i primi contratti per la sicurezza, tesi a metterein relazione le esigenze dei comuni di occuparsi di sicurezza nelle città e la necessità, da parte deiprefetti, di meglio armonizzare la gestione di Polizia, Carabinieri e Guarda di Finanza sul territorio.Sostanzialmente ci si rendeva conto della assoluta necessità della collaborazione coordinata di tuttele istituzioni, al fine di dare risposte efficaci nell’ambito della sicurezza a cittadini sempre più attential tema.Un’esigenza, peraltro, colta prontamente anche dal legislatore nazionale che, nel 1999, andavaa modificare in modo pregnante l’articolo 20 della legge 121/1981 laddove venivano definiti isoggetti ammessi a partecipare al “comitato per la sicurezza e l’ordine pubblico”, includendo tra glistessi anche il sindaco del comune capoluogo e il presidente della provincia, nonché i “sindaci deglialtri comuni interessati, quando devono trattarsi questioni riferibili ai rispettivi ambiti territoriali”.È vero che si trattava di integrare un organismo avente una mera funzione consultiva del prefetto,e quindi dotato di una rilevanza molto attenuata rispetto alle tematiche oggetto di decisione, maè anche certo che, fin dalla sua creazione, tale comitato era composto, oltre che dal prefetto chelo presiedeva, solamente “dal questore, dai comandanti provinciali dell’Arma dei Carabinieri e delCorpo della Guardia di finanza”, come stabiliva l’articolo 20 originariamente. Un chiaro segnale diinnovazione e di cambiamento di assetti vecchi e non più rispondenti alle esigenze di una realtàsempre più complessa.Di fatto veniva esplicitata una responsabilità, rispetto ai problemi della sicurezza, che proiettavai comuni direttamente in prima linea con tutte le loro strutture: questo costituiva e costituisce atutt’oggi un fondamentale punto di forza realmente rilevante ed innovativo. Quei comuni che hannosaputo andare oltre la discutibile equazione “più uomini in divisa uguale maggiore sicurezza”, si sonocaratterizzati come realtà capaci di esprimere davvero un nuovo modo di tutelare la tranquillità dellacomunità. Infatti, se da un lato è vero, come già osservato, che le amministrazioni locali non possonodisporre direttamente di Forze di polizia, intendendo come tali i corpi individuati dall’articolo 16della legge 121/1981 1 , dall’altro dispongono dell’intera macchina comunale, un apparato dinamicoe flessibile, presente in modo capillare sul territorio, direttamente orientabile dalle amministrazioni,capace di consentire interventi non solo repressivi ma anche di tipo preventivo, rivolti oltre leesigenze immediate ed in grado di sviluppare progetti di ampio respiro e strutturati nel tempo.1 Ai fini della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, oltre alla Polizia di Stato sono Forze di polizia, fermi restando irispettivi ordinamenti e dipendenze:a) l’Arma dei Carabinieri, quale forza armata in servizio permanente di pubblica sicurezza;b) il Corpo della Guardia di Finanza, per il concorso al mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica. Fatte salve lerispettive attribuzioni e le normative dei vigenti ordinamenti, sono altresi forze di polizia e possono essere chiamati aconcorrere nell’espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica il Corpo degli agenti di custodia e il Corpo forestale delloStato.Volendo accogliere la prospettiva secondo la quale una città, per essere sicura, non deve essereblindata bensì deve essere una “città vissuta”, è chiaro come non si possa individuare un soggettodiverso dagli enti locali per gestire un sistema preventivo che vada oltre lo scenario tradizionale e permolti versi superato, che preveda il ricorso a moderni “pretoriani” che pattuglino le strade.Appare evidente che non si può prescindere da azioni atte a garantire il rispetto delle regole e chela realtà può imporre, talvolta, il ricorso ad azioni ferme che impediscano arbitrio e prevaricazione,ma è di fondamentale importanza tenere presente che il cittadino, pur trovandosi circondato da17


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europagendarmi in divisa, potrebbe avvertire ugualmente un forte senso di insicurezza se la città versassein un continuo e persistente stato di degrado e se gli fosse impedito di vivere un rapporto di dialogoalla pari con quegli uomini, altri cittadini ma in uniforme, chiamati ad occuparsi di sicurezza.Il ruolo della polizia localeIl contributo della polizia municipale come riferimento importante nel panorama della sicurezzadelle nostre comunità, costituisce una sostanziale opportunità che non deve andare perduta. Non sitratta di uno slogan, bensì di una considerazione che si fonda su due motivi: 1) la polizia municipaleè in grado di erogare un vasto spettro di tipologie di servizi, efficaci per contrastare i comportamentiillegali che caratterizzano le nostre città; 2) può giocare un ruolo chiave nell’azione di contrastodiretto del degrado e della criminalità urbana.Dal primo punto di vista occorre tenere presente che le esigenze dei cittadini nel campo dellasicurezza vanno ben oltre la necessità di sapere che un determinato criminale venga assicurato allagiustizia. La gente che vive nelle nostre città è esposta a pericoli di ogni genere e chiede assistenzaquasi in ogni momento: dal cittadino che si sente vessato da un truffatore, al gioco mal collocatoin un parco pubblico, all’anziano che si sente male mentre cammina oppure al traffico pericolosodavanti ad una scuola oppure, ancora, ad un’azienda che inquina abbandonando rifiuti insidiosi. Èevidente che il vasto spettro di attività che da sempre caratterizza l’operato della polizia municipalee che abbraccia ogni aspetto del vivere delle nostre comunità, identifica l’intero settore, a causadi una sorta di vocazione che affonda le sue radici lontano nel passato, come organismo di poliziarealmente vicino ai cittadini. Forse in assoluto quello più vicino. La vigilanza di quartiere o diprossimità appartiene da sempre al bagaglio culturale della polizia locale ed è una prerogativa checaratterizza da sempre ogni agente che, in una logica di adeguamento alla società attuale, vienesempre più spesso adattata alle molteplici esigenze delle nostre città. E non è un caso se nellerealtà più evolute, oltre ad una preparazione di base rispetto all’applicazione alle varie normativeamministrative e penali, che costituiscono la “cassetta degli attrezzi” quotidiana, gli operatori dellapolizia municipale hanno sviluppato una specifica formazione in materia di interventi rispetto apersone che hanno subito reati o violenze, sulle tematiche relative alla composizione dei conflittie alla mediazione sociale, sviluppando capacità di intervento di primo soccorso e di rianimazionedi persone che hanno subito traumi, imparato a cogliere i segnali che giungono dai più giovaninei casi di prevaricazione e violenza. La consapevolezza di questo forte legame con il territorio ciricollega direttamente al secondo punto inerente al ruolo nuovo della polizia municipale in terminidi contrasto del degrado e della criminalità urbana. Se da un lato è fuori da ogni dubbio che il ruolodelle Forze nazionali di polizia è fondamentale, soprattutto per l’elevato livello di specializzazioneche hanno raggiunto nella lotta contro il crimine e per tutto quanto concerne una visione “nazionale”legata alle problematiche inerenti la sicurezza, è pur vero che le polizie municipali rappresentano unenorme capitale in termini di controllo e presidio del territorio, di conoscenza delle dinamiche locali,di capillarità delle attività svolte e, come già accennato, di immediatezza dei rapporti con le strutturedi intervento dei comuni.Sul versante del controllo e del presidio del territorio, infatti, le polizie municipali sono presenti in quasitutti i comuni italiani. Nella sola EmiliaRomagna, per citare un esempio, su 341 comuni solamente in7, di dimensioni sostanzialmente molto ridotte, non è attivo alcun servizio. Presidiare e conoscere ilterritorio significa conoscerne gli aspetti e le caratteristiche salienti, avere in ogni momento il “polso”della situazione e la possibilità di comprendere il verificarsi di cambiamenti, anche marginali, chepossano mettere in pericolo la comunità. Non solo nelle realtà urbane o nei grossi centri. Si pensia quelle zone della provincia, anche montane, dove, negli anni passati, si sono insediati malavitosiintenzionati a gestire traffici in luoghi poco popolati e quindi, nella loro ottica, tranquilli: ebbene,spesso tali pericolose presenze sono state riscontrate, in prima istanza, da operatori della polizialocale che si imbattevano in tali soggetti durante il disbrigo di pratiche amministrative, di sempliciattività informative per gli uffici comunali o altre attività generalmente definite di poca rilevanza.A questo punto ci si trova di fronte ad un bivio: lasciare che queste attività vengano svolteconcentrandosi solamente sugli aspetti tecnicoamministrativi, senza cogliere e raccogliere lenumerose informazioni che passano sotto agli occhi degli addetti alle polizie municipali, oppureorganizzare i servizi e far crescere le professionalità dei singoli per avere operatori in grado di“leggere” e “capire” il territorio, raccogliendo ogni elemento utile ad essere elaborato ed inserito inprocedure che diano un forte contributo alla sicurezza della collettività.Fino a quando, di fronte ad un cittadino che voglia denunciare un disagio o una violenza, si risponderàmandandolo presso altri uffici, senza cercare di approfondire e di capire la situazione, probabilmentenon si potrà affermare di avere centrato l’obiettivo; se una donna, per fare un esempio, si presentaagli agenti per denunciare di aver subito violenza e questi rispondono, come purtroppo accade,riempiendo un modulo, redigendo una querela senza prestare attenzione alla vittima, senza18


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europaindirizzarla presso strutture di assistenza e senza nemmeno cercare per capire da cosa nasce il fattoper avere elementi per comprendere le origini e le eventuali ulteriori implicazioni, quell’opportunitàdi nuova professionalità della polizia municipale rimarrà solo un obiettivo sulla carta. Un mancatoobiettivo destinato a generare sfiducia nella gente.È evidente che il presidio ed il monitoraggio del territorio costituiscono elementi fondamentali pergarantire la sicurezza e per operare valutazioni, anche in collaborazione con le Forze dell’ordine, inmerito alle azioni più idonee da intraprendere. La polizia municipale ha, potenzialmente, tutte lecarte in regola per dare il proprio contributo alla sicurezza collettiva e, soprattutto, per attivare tuttaquella serie di iniziative che consentono di arginare il degrado di un territorio ed il conseguentepeggioramento delle condizioni di vita dei suoi abitanti. Ha la possibilità di muoversi in sincroniastretta, perché facenti parte del medesimo ente, con gli altri uffici del comune che contribuiscono allasicurezza di un territorio attraverso azioni quali l’assistenza sociale, l’urbanistica, la manutenzione,ecc.I tempi di risposta delle polizie municipali rispetto al manifestarsi di elementi di degrado possonoessere strettissimi proprio perché essa può mobilitare rapidamente gli uffici preposti ad intervenirecon i quali, da sempre, ha rapporti diretti: si pensi al classico caso di un quartiere dove venganolasciati ruderi di veicoli abbandonati: una presenza capillare di agenti può individuare il problemasul nascere e la struttura, se ben raccordata, può intervenire per rimuovere rapidamente detti veicoliche rappresentano, oltre che un forte elemento di degrado, anche un pericolo per i cittadini. Il tuttoprima che la situazione degeneri oltre livelli accettabili.Abbiamo visto, quindi, che, sia sul piano normativo che su quello delle potenzialità, la poliziamunicipale potrebbe oggi essere chiamata a svolgere un ruolo chiave rispetto ai problemi inerentila sicurezza. Il condizionale è però d’obbligo perché sull’intero sistema incombe un problemaorganizzativo che, da solo, sembra costituire il vincolo più difficile da superare: le dimensioni deicomandi. Le polizie municipali sono organizzate su base comunale e, nel nostro Paese, la stragrandemaggioranza dei comuni sono di piccole o piccolissime dimensioni; questo implica che i corpi eservizi di polizia municipale sono composti da un numero di addetti estremamente contenuto e,conseguentemente, dotato di una operatività limitatissima. Se pensiamo al caso dell’EmiliaRomagna,dove 156 servizi di polizia municipale su un insieme di 247 strutture non contano più di 6 addetticiascuno, è facile capire come organizzazioni così ridotte e che, il più delle volte, non hanno raccordie rapporti con le altre identiche di altri comuni, abbiano una limitata capacità operativa. Lo stessodiscorso vale anche per le altre regioni: per citare alcuni esempi, in Campania, da una rilevazionedel 2003 2 risulta che su una base di 412 corpi e servizi di polizia municipale esaminati, ben 278 nonhanno più di 6 addetti, con una incidenza percentuale pari al 70%, oppure in Veneto, da un’indagineche risale all’anno 2000 3 , su un totale di 347 strutture, 278, l’ottanta per cento, non supera i 6 addetti.La potenzialità del sistema che si caratterizza come capillarmente distribuito è evidente, come èaltrettanto evidente che una simile risorsa deve essere orientata ed utilizzata in modo efficiente edefficace, altrimenti si rischia di dissipare inutilmente importanti energie.Sarebbe poco lungimirante accontentarsi di una polizia municipale poco più che dedita a funzionidi scarso livello qualitativo, magari prendendo spunto dalla tradizione che, in alcuni luoghi, ha peranni identificato la “guardia comunale” come una sorta di factotum, poco più di un addetto allamanutenzione in uniforme, facente parte di una compagine professionale fraziona ta in una miriadedi piccole organizzazioni che comunicano tra di loro in forma episodica e scarsamente strutturata.2 Regione Campania Assessorato alla Sicurezza Urbana e Polizia Locale La polizia locale in Campania Prima ricerca sullostato della polizia municipale e provinciale in Regione novembre 2003.3 Regione Veneto La polizia locale nel Veneto Prima indagine regionale anno 2000.Scenari futuri tra professionalità e dimensioni delle struttureQuanto abbiamo appena esaminato permette di identificare tre aspetti che in futuro giocheranno,probabilmente, un ruolo chiave nell’evoluzione della polizia locale: professionalità degli operatori,dimensioni delle strutture e creazione di un sistema di rete. Si tratta di tre fattori evolutivi rispetto aiquali i comuni non potranno agire da soli ma sarà necessario il costante supporto delle regioni, allequali spetterà un ruolo di regia destinato ad andare oltre la creazione di uno schema normativo diriferimento; servirà un impegno concreto che dovrà manifestarsi nella realizzazione di infrastrutture,attraverso l’erogazione di contributi finanziari ed un’azione di sviluppo di una visione prospetticad’insieme. Sul piano della professionalità la polizia municipale non ha necessità di inventarsi nuoviruoli, oppure di invadere campi che sono prerogativa principale di altri, avventurandosi in improbabiliquanto insensate logiche di competizione con le forze nazionali di polizia, così come non ha sensoimitare, in modo pedissequo, le modalità operative che contraddistinguono tali realtà organizzative.Bisogna puntare su quelli che da sempre sono gli elementi di forza della polizia municipale, che19


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europadei comuni stabilisce, all’articolo 6, che “costituisce requisito per l’ammissione al finanziamentoregionale il fatto che il territorio interessato dall’intervento proposto dagli enti locali singoli o associaticomprenda una popolazione di almeno 10 mila abitanti”, incentivando in modo determinante lacreazione di strutture di maggiore dimensione. La Regione Toscana vede infatti i suoi 3.836 addettialla polizia municipale 4 , distribuiti su 287 comuni dei quali ben 207 non arrivano a 10 mila abitanti,pah al 72% del totale. Un altro esempio interessante è quello della Regione EmiliaRomagna che,da alcuni anni, è impegnata sul fronte del potenziamento della polizia locale e che, con la legge24/2003, ha avviato un’azione tesa a svilupparsi su due filoni: da un lato l’erogazione di finanziamentia progetti che prevedano la creazione di corpi unici e dall’altro la fissazione di standard ai quali i nuovicorpi si devono attenere se vogliono acquisire la priorità rispetto all l’acquisizione di tali contributi.Questo nell’ottica di evitare che le nuove strutture non siano espressione del conferimento di risorsedi realtà deboli in un soggetto collettivo ancora più debole, bensì affinché le nuove organizzazionicostituiscano la base di partenza per creare, sull’intero territorio, corpi di polizia municipale in gradodi esprimere una operatività effettiva. Secondo la legge regionale appena citata, la dimensioneottimale per poter parlare di corpi di polizia municipale è rappresentata dalla soglia dei 30 addetti:forse non si tratta di una dimensione risolutiva di tutti i problemi ma sicuramente costituisce unpasso in avanti davvero notevole.Infine il terzo aspetto chiave: la creazione di un sistema di rete.La polizia municipale è direttamente correlata alle realtà locali e comunali, in particolare, dellequali è chiaramente espressione, ma questo non significa che, all’interno di ogni singola regione,non si possano sviluppare sistemi di comunicazione e di relazione che consentano ad ogni singolocomponente un ritorno in termini di miglioramento dei servizi. Sono state citate in precedenza leindagini dell’EmiliaRomagna, della Campania e del Veneto, in tutti e tre i casi si trattava di primeindagini sulla polizia municipale, sulla consistenza numerica e sulla distribuzione sul territorio; segnoche, in precedenza, nulla in tal senso era mai stato fatto che rappresentasse l’intero sistema; non vi era,cioè, una conoscenza approfondita, sia in termini quantitativi che qualitativi, di una organizzazionechiamata a svolgere sul territorio un’attività di polizia indubbiamente importante. Il fatto che solodi recente sia nata l’esigenza di svolgere indagini sulla polizia municipale testimonia, in un qualchemodo, quanto poca fosse in passato l’attenzione sull’argomento, a partire dagli stessi addettiai lavori, impegnati a concepire la propria attività solo all’interno dei rispettivi enti. Sotto questoaspetto il lavoro da fare è ancora molto, specie, questa volta, da parte delle regioni: la creazionedi osservatori permanenti che forniscano dati sull’intero sistema, sia quantitativi che qualitativi, lacreazione di infrastrutture comela rete radiomobile digitale regionale che entrerà in funzione a brevein EmiliaRomagna, l’informatizzazione, l’implementazione di sistemi telematici per il trasferimentodei dati e delle informazioni, la creazione di uffici che favoriscano la comunicazione e l’adozione diprassi e modalità operative comuni, la formazione, sono solo alcuni degli elementi che possono faresì che i singoli, in quanto parte di un sistema di rete, possano trarre vantaggi e realizzare sinergiedal semplice fatto di collaborare. È evidente che i comuni non possono assumere la posizione deisemplici osservatori, ma devono essere partecipi a questo processo investendo a loro volta risorse emotivando il personale per favorire l’adozione di nuovi sistemi, dispositivi e procedure.Si tratta di una vera e propria scommessa, ma gli elementi per vincerla ci sono tutti.4 ‘V. la 2* relazione generale sullo stato della sicurezza in Toscana sull’attivazione della legge regionale 16 agosto 2001, n. 36ai sensi dell’articolo 8 della legge regionale 1621


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europaproducono insicurezza, sia come causa scatenante o permanente di allarme sociale, sia per lo scarsospazio che ha trovato nei programmi avviati negli anni ’90. Recentemente, tuttavia, il tema delladevianza giovanile e la sua relazione con le questioni delle inciviltà e dei vandalismi sta assumendoanche in Italia un peso rilevante all’interno dei progetti locali per la sicurezza, affiancandosi allaquestione dei comportamenti degli immigrati, sui quali si è per lungo tempo costruita in manierarilevante la questione della sicurezza.I modelli inglese e francese e il loro sviluppo nel tempoIn una prima fase (che va indicativamente dalla prima metà degli anni ’80 alla prima degli anni ’90) losviluppo di queste politiche e di queste azioni si era manifestato attraverso due diversi modelli chefanno riferimento alla esperienza francese e a quella anglo-americana. Nelle ricerche comparate sullepolitiche di sicurezza (Hebberecht P., Sack F., 1997) viene infatti messo in evidenza come nel RegnoUnito si assista alla elaborazione e diffusione di un modello (che ha alcune similitudini con quellodegli Stati Uniti) basato principalmente sulla prevenzione della criminalità, sul rafforzamento delruolo della polizia e del governo centrale e sulla diffusione di pratiche di prevenzione situazionale,mentre nel modello francese sembrano prevalere forme di prevenzione sociale inquadrate nellepolitiche urbane e dove gli attori locali, e i sindaci in primo luogo, giocano, o cercano di giocare, unruolo importante.Si tratta di modelli che spesso la ricerca comparata ha collegato alle diverse tradizioni amministrative,giuridiche e culturali dei vari paesi: lo sviluppo della prevenzione sociale in Francia sarebbe cosìda ricondursi non solo all’idea di prevenzione che si è affermata in quel contesto, anche comerisultato del dibattito scientifico della tradizione criminologica dell’area francofona, ma anche delruolo delle città, dei sindaci e dei quartieri: cioè della struttura amministrativa tipica di quel paese.Così come la “nuova” prevenzione in Inghilterra, Galles e Scozia appare essere, anche, il frutto diun’azione amministrativa fortemente centrata sul ruolo del Ministero dell’Interno e delle forze dipolizia nazionali.Il Ministero dell’Interno inglese il (c.d. Home Office) da quasi trent’anni coordina e sostiene i progettilocali sulla sicurezza attraverso il finanziamento di grandi programmi di prevenzione da attuarsi nellecittà. In ogni programma si indicano priorità, obiettivi, problemi da affrontare. Alla fine degli anni’90 in Gran Bretagna si tenta di superare un’ottica basata prevalentemente sulla prevenzione dellacriminalità per accostarsi ad un approccio più globale (definito infatti come community safety) dovesi dia spazio, oltre che alla prevenzione dei reati, anche alla rassicurazione delle comunità. Notevoleimportanza è data anche alla valutazione dei programmi di prevenzione. La Gran Bretagna è infatti, inEuropa, il paese dove con maggiore attenzione e rigore si “misurano” i risultati delle attività realizzatee dove non si può avviare un progetto locale di sicurezza senza che sia realizzata parallelamente unaattività valutativa.Il modello francese, per quanto sempre molto “centralizzato”, è però meno rigido. I Ministeri delgoverno nazionale finanziano e promuovono le varie iniziative, ma si dà un certo spazio ancheai poteri locali. Il sistema francese si basa prevalentemente sulla prevenzione sociale centrata su“zone sensibili”, cioè su aree della città considerate particolarmente problematiche. I programmi diprevenzione (oggi sostenuti attraverso i c.d. contratti di sicurezza, su cui vedi anche il capitolo 13 inquesto volume) avviati in questo paese sono in genere molto ampi e ricomprendono diverse azionie diversi attori. Ci’ è stato particolarmente vero nel periodo del governo di L. Jospen, quando lacriminalità è stata affrontata anche attraverso consistenti programmi per il lavoro giovanile e riformeurbanistiche ad ampio raggio.Il ruolo delle polizieUn altro aspetto che emerge con chiarezza è il ruolo delle polizie nel governo delle nuove politichedi sicurezza, divenuto indubbiamente sempre più importante in numerosi paesi europei durantetutto il decennio passato (Hebberecht P., Duprez D., 2001, 374). Più che nel caso dell’inghilterra edel Galles, dove da sempre la polizia ha avuto un ruolo fondamentale nelle politiche di sicurezza,è interessante cogliere l’importanza crescente assunta invece in paesi dove questo ruolo era piùmarginale. Nel caso della Repubblica Federale Tedesca, in particolare, soltanto pochi anni fa venivarilevato come le forze di polizia fossero ancora lontane da un approccio preventivo, anche perchéfortemente professionalizzate su tematiche diverse, quali il terrorismo e più in generale, la sicurezzainterno dello Stato (Sack F., 1997). Recenti ricerche relative alla RFT (Aden, 2001) dimostrano cheinvece le polizie dei diversi Lander hanno dato un contributo significativo allo sviluppo dellepolitiche di sicurezza anche in paesi che si sono avvicinati più tardi a questi problemi.24


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaSignificativo appare anche il caso del Belgio, dove il ruolo promotore e di sensibilizzazione giocatodagli ufficiali di polizia appare di grande rilievo e che è peraltro l’unico paese dove è stata avviatauna riforma radicale delle strutture di polizia esistenti (polizia nazionale, polizia municipale egendarmeria).La riforma, che risale all’inizio del 2002, ha comportato la riaggregazione dei precedenti corpi dipolizia in due soli livelli: polizia federale (con competenze sulla criminalità di interesse nazionale) epolizia locale, con estese competenze nel controllo della criminalità a livello locale.Va aggiunto che comunque in molti paesi europei le polizie sono al centro dell’interesse edell’attenzione istituzionale e si assiste a tentativi, più o meno riusciti, di riforma delle competenze,delle forme di coordinamento e alla sperimentazione delle iniziative di “polizia di prossimità”. Assaimeno evidente è ruolo giocato dalle polizie municipali –o simili- negli altri contesti: a differenza diquanto avviene in Italia, quindi, in altri paesi sono soprattutto le polizie a competenza generale enazionale a giocare il ruolo più importante nelle politiche di sicurezza. L’Italia presenta quindi unapeculiarità per quanto riguarda l’intensità e la frequenza del coinvolgimento delle polizie municipali,almeno nel confronto con altri paesi, come la Francia, dove pure sono presenti corpi di poliziamunicipale, ma il cui coinvolgimento è molto più limitato ed ancora ad una fase preliminare (Dieu,1994).Un problema comune: le relazioni tra centro e periferiaCome si è già osservato, si conferma pressoché ovunque in Europa il fatto che le politiche di sicurezzasi collocano al centro della contrapposizione tra Stato centrale e autonomie locali e che la dimensioneistituzionale è di fondamentale importanza per cogliere anche gli aspetti di contenuto delle politichestesse.Abbiamo visto infatti modelli dove è lo Stato nazionale a mantenere, di fatto, un ruolo egemone,cioè a riservarsi la competenza nella definizione delle priorità e dell’orientamento che le strategie disicurezza e di prevenzione devono avere, anche a livello locale, e altri in cui il sistema delle autonomielocali trova invece un proprio ruolo non secondario.Questo aspetto appare particolare interessante anche nel caso del Belgio, paese a struttura federalista,dove il livello federale di coordinamento delle politiche di sicurezza è molto forte, a differenza diquanto avviene in Germania, dove sembra che i diversi livelli territoriali si muovano parallelamente.Nei casi, cui si è ora accennato, in cui il ruolo del governo centrale è più forte, è anche interessantenotare come l’intervento sulle politiche di sicurezza coinvolga, nel tempo, sempre più settori delgoverno stesso. Il ruolo centrale nell’elaborazione delle politiche di sicurezza rimane affidato aiMinisteri dell’Interno, ma, nel corso degli anni, altri settori della p.a. si affiancano nella gestionedelle politiche: i Ministeri della Giustizia, degli Affari sociali, del Lavoro, della Città, dei Trasporti ecc.,soprattutto nel caso francese, che ha una consolidata tradizione di intervento e coordinamentointerministeriale delle politiche di prevenzione.Una questione centrale delle politiche di “nuova” prevenzione in Europa è quindi quella dellaridistribuzione delle responsabilità tra soggetti diversi. In Gran Bretagna gli attori principali sonoil governo centrale e le forze di polizia, in Francia ancora il Governo centrale e i sindaci. Nel tempo,tuttavia, il peso e il ruolo giocato dai diversi attori sembrano cambiare e si assiste a una ridistribuzionedi responsabilità, che è spesso il risultato di un processo conflittuale.In Italia sono gli enti locali i soggetti promotori e animatori delle politiche di sicurezza. A questaassunzione diretta di responsabilità lo Stato e gli organi deputati alla prevenzione e al controllo dellacriminalità hanno opposto, per lungo tempo, una certa resistenza passiva o una totale indifferenza.Nel nostro paese –anche se le cose stanno rapidamente cambiando- quel processo per il qualesarebbe lo Stato a favorire e sostenere la responsabilizzazione di altri soggetti nella gestione dellepolitiche criminali e nell’esercizio del controllo sociale (Garland 1996, 451) assume quindi connotatiassai diversi.Che lo Stato disinvesta nella funzione penale, attribuendo ad altri soggetti alcune responsabilitànella prevenzione dei reati, non implica che rinunci a stabilire priorità e vincoli. Lo si vede inmaniera evidente in Gran Bretagna e, in misura minore, anche nel caso francese. In Italia, invece,la competenza ad occuparsi di sicurezza diviene una delle rivendicazioni che fanno parte dellagenerale richiesta di maggiore autonomia da parte degli enti locali. Rispetto al resto dell’Europa,l’Italia presenta poi una peculiarità indiscutibile: il ruolo giocato dalle amministrazioni regionali. Innessun paese europeo, infatti, troviamo una analoga rilevanza delle regioni come enti animatori ecoordinatori delle politiche locali di sicurezza. Si può dire, in sintesi, che in Italia i governi regionali sicomportano, in parte, come altrove fanno i governi nazionali: indicano priorità, forniscono supportotecnico ed economico ai progetti delle città, coordinano le varie attività, intervengono in maniera25


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europarilevante su vari piani, anche grazie alle competenze che questi enti hanno in materia di polizia locale(di nuovo, una situazione che non ha eguali in Europa, dove le polizie municipali, come si è detto, làdove esistono, sono attori di scarsa rilevanza).Gli strumenti di attuazioneUna novità di rilievo nel panorama europeo è rappresentata anche dagli strumenti di attuazione diqueste politiche, che sono, sempre più spesso, quelli del diritto amministrativo, del diritto civile odelle politiche del lavoro e sociali in generale.Contratti, protocolli, convenzioni, ordinanze, ingiunzioni, regolamenti comunali e locali, leggisull’impiego: una gamma variegata di modalità extra-penali di attuazione, sia per regolare lerelazioni tra poteri centrali e locali che per intervenire direttamente sui fenomeni problematici. Inquest’ultimo caso, che lo strumento non sia strettamente penale non vuol dire che l’atto non abbiaspesso una valenza repressiva o dissuasiva.Di nuovo si evidenziano due modelli: quello inglese, fortemente centralizzato, come si è già detto,e dove dal 1998, attraverso il Crime and Disorder Act (cioè una legge dello Stato) la collaborazioneistituzionale è obbligatoria: se si vuole realizzare un progetto per la sicurezza con finanziamentistatali, è indispensabile stringere una collaborazione tra autorità locali (le città) e le forze di polizia. Maè sempre il governo centrale che indica strategie, priorità, obiettivi generali da perseguire e spessoanche le modalità con cui perseguire questi stessi obiettivi. Si tratta di una collaborazione fortementevincolata dalle priorità nazionali, dove gli enti locali faticano a trovare uno spazio autonomo.La Francia, paese a struttura pure fortemente centralizzata ha però sviluppato forme dicollaborazione, attraverso i contratti di sicurezza (su cui vedi anche il capitolo 13) tra città e Statodove le prime riescono, se pure con alcune conflittualità, a evidenziare le priorità a livello locale. Inentrambi i contesti, comunque, queste intese sono molto ampie rispetto ai “protocolli di sicurezza”italiani e prevedono spesso attività di ricerca, analisi, comunicazione ai cittadini e valutazione ancoraimpensabili nel contesto italiano.In ogni caso, queste nuove strategie sembrano potenzialmente in grado di provocare trasformazionisignificative delle nostre politiche criminali, innanzitutto per l’effetto di cancellazione dei confinitra prevenzione e repressione cui si sta assistendo e, in secondo luogo, per il graduale trasferirsidell’obiettivo di prevenzione della criminalità all’interno di altre politiche pubbliche. In Italia questoprocesso è ancora in una fase iniziale – ma sta conoscendo uno sviluppo molto rapido e di cui èdifficile, al momento, prevedere gli esiti. A maggior ragione in una situazione così fluida, conoscere inmaniera più approfondita le esperienze di altri paesi può aiutarci non tanto ad importare –secondouna consolidata abitudine italiana- modelli, slogan e iniziative pensate altrove e per altri contesti,quanto a sviluppare una riflessione su un tema che sembra essere diventato davvero, anche qui, unaffare di tutti.26


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaLE POLIZIE LOCALI NEI PAESI EUROPEIGERMANIANon esiste una polizia municipale in Germania, ma esistono dei servizi comunali incaricati delmantenimento dell’ordine pubblico, che si possono assimilare alle polizie municipali.In ogni Land i regolamenti del Ministero dell’Interno del Land determinano lo statuto e le funzionidei servizi comunali per il mantenimento dell’ordine pubblico.L’ORGANIZZAZIONE DELLA SICUREZZA INTERNALa polizia dei LänderMalgrado la loro autonomia, tutti i Länder hanno le medesime norme che dettano i principi perl’organizzazione ed il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica. Ciascuno di essi disponedi tre polizie.La polizia per la sicurezza generale. Agisce in uniforme e presta la propria opera soprattutto sulle viepubbliche. È posta sotto l’autorità del Ministro degli Interni del Land.La polizia criminale che ha unicamente funzioni di polizia giudiziaria. Si occupa solamente degli affaripiù gravi che richiedono delle competenze particolari che non possono essere svolte dalla polizia perla sicurezza generale. È posta sotto l’autorità del Ministro degli Interni del Land.La polizia federaleLa Federazione dispone anche di forze di polizia. I due più importanti sono l’ufficio federale dellapolizia criminale che tratta gli affari che superano i confini di un Land ed opera in stretta collaborazionecon le polizie criminali dei vari Länder, così come la polizia delle frontiere.È posta sotto l’autorità del Ministro Federale dell’Interno.I servizi incaricati del mantenimento dell’ordine nelle collettività localiTali servizi esistono difatti non solo nei comuni ma anche nelle altre collettività territoriali(raggruppamenti di comuni...)Assicurano la sicurezza pubblica sul territorio della collettività.In tutti i Länder, gli agenti municipali dei servizi dell’ordine fanno parte del personale comunale.Il regolamento del ministro degli Interni del Land che detta le disposizioni riguardanti gli agentimunicipali dei servizi per l’ordine pubblico, precisa che i membri di questi servizi devono seguireuna formazione appropriata della durata di sei settimane, che comprende corsi di diritto riguardantile materie di polizia, diritto amministrativo, diritto penale e diritto inerente la circolazione stradale.Gli agenti municipali addetti al mantenimento dell’ ordine pubblico dispongono di una cartaprofessionale. Possono portare un’uniforme. Il regolamento ne menziona il colore che devedistinguersi nettamente da quello della polizia. Precisa che il nome del comune e, all’occorrenza,il blasone della città deve essere raffigurato sulla manica sinistra. Parimenti, i veicoli di servizio nondevono essere dello stesso colore di quelli delle altre polizie.LE COMPETENZE DELLA POLIZIA MUNICIPALE.Secondo la legge vigente nel Land alla polizia municipale, possono essere attribuite le funzioni diordine pubblico, accertamento dell’identità personale, arresti e detenzioni, espulsioni di persone dalterritorio, sorveglianza dei mercati, utilizzo della forza nei limiti consentiti dalle norme.Gli addetti ai servizi comunali di mantenimento dell’ordine pubblico possono essere dotati dimanganelli e di cani.È il sindaco di ogni comune che decide le funzioni che possono essere svolte dal servizio di sicurezzamunicipale. La carta professionale di ogni agente descrive le funzioni a cui è abilitato ad esercitare.INGHILTERRA E GALLESIl sistema inglese si distingue per un forte decentramento delle forze di polizia. Non esiste la polizianazionale, ma solamente delle polizie locali collocate sotto l’egida del Ministero dell’Interno edi Autorità elette. Il Police Act del 1964 ha fissato in quarantatre il numero di forze di polizia perl’Inghilterra ed il Galles. Ogni contea o raggruppamento di contee ha la sua forza di polizia.27


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaLe responsabilità in materia di polizia sono ripartite tra tre organi: il capo della polizia, l’Autorità dipolizia per ogni forza di polizia, ed il Ministro degli Interni a livello centrale.Un capo della polizia, chief constable, è al comando di ogni forza. E’ scelto dall’Autorità locale di poliziada un elenco presentato dal Ministero dell’Interno, dispone di una grande autonomia operativa. Puòessere destituito solamente dal Ministro degli Interni.L’Autorità di polizia è incaricata di controllare la gestione del bilancio da parte del capo della polizia.Tale autorità è costituita da due terzi di consiglieri locali e da un terzo di magistrati. Il Governo haproposto recentemente che l’autorità sia composta da otto consiglieri locali, da tre magistrati e dacinque personalità locali.Si riunisce mensilmente per esaminare il rapporto del capo della polizia sulle attività svolte ed ilraggiungimento degli obiettivi assegnati.Al livello centrale, il controllo sull’attività delle polizie compete al Ministro degli Interni. Puòintervenire per definire le regole per la nomina degli agenti, la carriera ed il trattamento di quiescenza,la disciplina, l’uniforme, gli orari di servizio ed il trattamento economico.È assistito da Home inspectors of constabulary che ispezionano ogni anno le forze di polizia.Questo controllo ha lo scopo di valutare l’applicazione delle direttive ministeriali ed i risultaticonseguiti rispetto ai mezzi finanzieri ottenuti.Il Ministero contribuisce al bilancio delle forze di polizia per il 51 %, il resto è finanziato dallemunicipalità.BELGIOLa polizia comunale è organizzata dalla legge del 11 febbraio 1986 e da quella del 16 luglio 1992.L’articolo 156 della legge comunale di 1986 precisa che “ Ogni comune dispone di un corpo di poliziacomunale. Le sue funzioni hanno un carattere più civile, amministrativo e preventivo che di poliziagiudiziaria e repressiva .” Il legislatore ha voluto riaffermare nel 1986 il principio dell’autonomia comunaleche dà ad ogni borgomastro un ampio potere nell’organizzazione della rispettiva polizia comunale.Tuttavia, un’organizzazione puramente locale dei corpi di polizia comunale è risultata inadatta alloscopo e pertanto sono stati presentati numerosi disegni di legge di riforma del sistema.L’ORGANIZZAZIONE DELLA SICUREZZA INTERNA.Esistono tre forze di sicurezza internaLa gendarmeriaHa compiti di polizia amministrativa e di polizia giudiziaria che esercita su tutto il territorio nazionale.Non esiste una norma che determina le competenze tra la polizia comunale e la gendarmeria.Tuttavia, una legge del 1997 prevede che il borgomastro possa richiedere l’intervento dellagendarmeria per svolgere funzioni di polizia amministrativa.Con la legge del 18 luglio 1991, la gendarmeria è smilitarizzata e dipende congiuntamente dalMinistero dell’Interno, per le funzioni di polizia amministrativa, e dal Ministero della Giustizia, perquelle di polizia giudiziariaPolizia Giudiziaria annessa alla Procura.E’ incaricata della repressione della criminalità con arresto dei loro autori.,soprattutto quando leattività di investigazioni superano i limiti di competenza territoriale delle polizie locali.La Polizia comunale.La gestione compete al borgomastro, l’inquadramento giuridico è di competenza del Ministerodell’Interno.Vi sono due tipi di polizia comunale: la polizia urbana, che opera in comuni superiori a 10.000 abitantie la polizia rurale che opera in comuni con meno di 5.000 abitanti.Nei comuni in cui la popolazione è compresa tra 5.000 e 10.000 abitanti, il consiglio comunalepuò optare per una polizia urbana o per una polizia rurale. Questa distinzione non incide sullecompetenze della polizia municipale.In virtù del principio dell’autonomia comunale, ogni municipalità ha piena autonomianell’organizzazione della propria polizia che finanzia con fondi propri.Tuttavia un numero rilevante di ordinanze reali hanno limitato la competenza del consiglio comunale.Le competenze della polizia comunale sono state precisate dalla legge 5 agosto 1992.L’articolo 14 della legge afferma che la Gendarmeria e la Polizia Comunale sono incaricati delmantenimento dell’ordine pubblico, del rispetto delle leggi e dei regolamenti di polizia, dellasicurezza delle persone e dei beni ed assolvono a funzioni di polizia amministrativa.28


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaIl Borgomastro è il capo del corpo della Polizia Comunale nell’esercizio delle sue funzioni di poliziaamministrativa.Gli agenti della polizia comunale che hanno la qualità di ufficiale di polizia giudiziaria sono postisotto l’egida dei procuratori generali.Alla polizia municipale sono attribuiti , inoltre, altre competenze: vigilanza sulla circolazione stradale,interventi di protezione civile, sorveglianza dei condannati in libertà condizionata.Il Ministero dell’Interno nel 1995 ha creato delle zone interpoliziesche (ZIP) il cui territorio comprendeda uno a sei comuniGli ZIP hanno per obiettivo la creazione di una struttura di cooperazione intercomunale tra le poliziecomunali e le gendarmerie.La creazione degli ZIP nasce con l’intento di raccordare, localmente, con una struttura i commissaridi polizia ed il comandante della gendarmeria. Negli ZIP, i cittadini beneficiano di una presenza diaddetti alla polizia continua, sette giorni su sette, ventiquattro ore su ventiquattro.SPAGNALe polizie municipali sono disciplinate dalla legge n 2 del 13 marzo 1986.Questa legge determina le competenze e lo statuto delle differenti forze di polizia e prevedeall’articolo 1 che le collettività locali partecipino al mantenimento della sicurezza pubblica neitermini stabiliti dalla legge ed in riferimento alle necessità locali. Inoltre, i corpi di polizia dipendonodalle collettività locali.L’ORGANIZZAZIONE DELLA SICUREZZA INTERNALa legge del 1986 distingue tre categorie di “forze e corpi di sicurezza”: quelli dello stato, compostidella polizia nazionale e della guardia civile, quelli delle comunità autonome e quelli delle collettivitàlocali.La polizia nazionaleÈ incaricata della polizia amministrativa e della polizia giudiziaria nei centri urbani. Opera nellecapitali di provincia ed in certi agglomerati urbani.La guardia civileEsercita le stesse competenze della polizia nazionale, ma solamente nei territori dove la polizia nonè competente. La guardia civile è un corpo militare, è posta sotto l’autorità del ministero dell’internoe della Difesa.Le polizie delle comunità autonomeLe comunità autonome hanno, in virtù della costituzione, la possibilità di creare una forza di polizia.Tre di esse, la Catalogna, i Paesi baschi e le Navarre l’hanno fatto.Le polizie municipali.Il decreto legislativo del 18 aprile 1986 prevede che solo i comuni con più di 5.000 abitanti possonodecidere la creazione di una polizia municipale. Nei comuni più piccoli, la creazione di una poliziamunicipale suppone l’autorizzazione del ministero competente.Le polizie municipali sono poste sotto l’autorità del sindaco.In virtù del principio di autonomia, ogni comune gode di una piena libertà per organizzare la suapolizia. Questo principio ha tuttavia un limite: da una parte, le disposizioni nazionali applicabiliai poliziotti municipali e, dall’altro, le funzioni di coordinamento devolute dalla stessa legge allecomunità autonome.LE COMPETENZE DELLA POLIZIA MUNICIPALELa legge del 1986 dispone che “i corpi di polizia locale devono esercitare le funzioni seguenti”:a) difesa delle autorità locali;b) regolazione del traffico urbano;d) funzioni di polizia amministrativa e di polizia giudiziaria;f) funzioni di protezione civileg) azione di prevenzione di atti delittuosih) sorveglianza degli spazi pubblici e collaborazione con le forze ed i corpi di sicurezza dello stato edelle comunità autonome, per il mantenimento dell’ordine pubblico in occasione di manifestazioniLa decisione di armare la polizia municipale è determinata dal sindaco29


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaPAESI BASSILa legge del 1993 sulla polizia, entrata in vigore l’1 aprile 1994, ha riorganizzato la polizia olandese,con la creazione di due corpi : il maréchaussée e la polizia.Il maréchaussée, è un corpo militare collocato sotto l’autorità del ministero della Difesa. Esercitaessenzialmente la funzioni di polizia di frontiera. Può intervenire tuttavia a supporto delle altre forzedi polizia in caso di forza maggiore.La Polizia, invece, esercita le funzioni di polizia amministrativa e di polizia giudiziaria. È posta sotto ladoppia autorità del Ministro della Giustizia e di quello dell’Interno. Conta oltre 45.000 agenti. È divisain 25 corpi regionali che dispongono di una larga autonomia ai quali si aggiunge un ventiseiesimocorpo dotato di competenze trasversali (relazioni internazionali) protezione della casa reale, acquistiper i servizi regionali...). La polizia è nata dalla fusione tra la polizia nazionale e le polizie municipali.PORTOGALLOUno degli obiettivi del governo è stato quello di ampliare il ruolo dei comuni nella sicurezza internae creare delle polizie municipali.Difatti, la legge 32/94 del 29 agosto 1994 ha determinato le attribuzioni e le competenze dei servizimunicipali di polizia. Questa legge prevede che”i comuni possono creare dei servizi specializzati peresercitare le loro attribuzioni in materia di polizia amministrativa.” In pratica questa legge non è stataattuata pienamente. Infatti le città di Lisbona e di Porto dispongono di corpi di polizia municipale,composti di agenti e di ufficiali distaccati della polizia nazionaleI. L’ORGANIZZAZIONE DELLA SICUREZZA INTERNAIl sistema di sicurezza interna è organizzato intorno alla distinzione tra polizia amministrativa epolizia giudiziaria. La prima è divisa tra due forze di polizia nazionale, la polizia di sicurezza pubblicae la guardia nazionale repubblicana, e le polizie municipali, mentre il secondo è esercitato da uncorpo specializzato.La polizia di sicurezza pubblicaÈ una polizia civile. Dipende dal ministero dell’interno. Forte di circa 20.000 uomini, è competentenelle città con più di 10.000 abitanti.La guardia nazionale repubblicanaÈ una polizia militare che dipende al tempo stesso dal Ministero dell’Interno e di quello della Difesa.Comprende circa 15.000 uomini ed esercita le sue attività nelle parti del territorio che non sonocoperte dalla polizia di sicurezza pubblica.Le polizie municipaliEseguono unicamente i compiti di polizia amministrativa.La polizia giudiziariaPosta direttamente sotto gli ordini del Ministro della Giustizia, costituisce un corpo specializzato atutela delle azioni criminali.LE COMPETENZE DELLA POLIZIA MUNICIPALELa legge limita le competenze dei servizi municipali di polizia alle sole attività di polizia amministrativa.Vieta loro espressamente di esercitare le attività inerenti la sicurezza interna.In particolare hanno il compito di:a) verificare la conformità dell’utilizzo di beni o di servizi alle norme di riferimento;b) verificare il rispetto delle autorizzazioni degli organi dei comunali;c) controllare l’esercizio dell’attività venatoria;d) controllare l’esecuzione delle deliberazioni degli organi municipali;e) partecipare al servizio municipale di protezione civile;h) contravvenzionare le infrazioni alle ordinanze municipali30


Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in EuropaAppunti31


“Sicurezza urbana e ruolo della Polizia locale in Italia e in Europa”Roma, 24 marzo 2010Auditorium di Via Rieti32

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