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Lavoro e Diritto 6 5

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dal citato art. 16. Il Ministero del Lavoro, infatti, muovendo dal presupposto, secondo cui la quantificazione della sanzione aggiuntiva debba avvenire in base alle sole sanzioni immediatamente accertate, afferma, di conseguenza, che il personale ispettivo dovrà quantificare l'importo totale delle sanzioni (accertate) in misura ridotta (art. 16 L. n. 689/1981) e, quindi, indicare nel provvedimento di sospensione la somma di un quinto di tale importo da versare al Fondo per l'occupazione così come stabilito al comma 4 dell'art. 5, L. n. 123/2007 259 . Sicché, stante l'istruzione operativa del Ministero (nel senso della non applicabilità del citato art. 16 alla sanzione pari ad un quinto di quelle amministrative immediatamente contestate) l'indagine sulla esatta dizione da utilizzare e, quindi, implicitamente, sull'effettiva natura giuridica dell'importo dovuto, sembra ridursi ad una mera questione terminologica fine a se stessa. Infatti, a prescindere dal nomen juris (“sanzione amministrativa”, “onere pecuniario”, “somma”) da doversi attribuire all'istituto, le posizioni interpretative, assunte dalla dottrina e dalla prassi ministeriale, si muovono in un'univoca direzione: la non operatività del procedimento sanzionatorio previsto dalla L. n. 689/1981 e del regime di favore ivi contemplato (al più volte richiamato art. 16); ciò, in quanto la “sanzione amministrativa aggiuntiva” (o “onere pecuniario” o “somma”), è quantificata secondo un criterio ad hoc predeterminato dal Legislatore ed ha, come base di calcolo, un importo determinato applicando proprio i benevoli criteri di commisurazione previsti dall'art. 16. Nonostante sul punto non vi fossero contrasti interpretativi, il Ministero del Lavoro, a poco più di due mesi dalla diffusione del descritto chiarimento, torna sulla questione, ritenendo di dover formulare delle precisazioni in ordine alla natura giuridica della “sanzione aggiuntiva”. Ad avviso del Dicastero, sebbene il dato letterale della norma parli di “sanzione amministrativa aggiuntiva”, in realtà non si è in presenza di una sanzione amministrativa, bensì “un onere economico accessorio” per una duplice ragione: da un lato, non trova applicazione il meccanismo di quantificazione regolato dall'art. 16 L. n. 689/1981, poiché il criterio di computo è già definito dalla legge; dall'altro, all'omesso pagamento non consegue la riscossione coattiva, ma soltanto la permanenza degli effetti sospensivi del provvedimento 260 . Ora, senza voler addentrarsi nell'esame - tutt'altro che agevole - dell'istituto ai fini del suo inquadramento nella categoria della “sanzione amministrativa” 261 o in quella dell' “onere” 262 , paiono sfumare le ragioni sottese al 259 Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, Lettera Circolare n. 10797 del 22 agosto 2007...cit., 6. 260 Vedi, Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, Circolare del 14 novembre 2007 n. 24 ...cit., 4. 261 C.E. Paliero e A. Travi, Sanzioni amministrative ... cit., 350 ss. rilevano come sulla nozione di 105 105

“sanzione amministrativa” si siano sviluppati due posizioni: una in senso ampio; l'altra in senso stretto. La prima, decisamente prevalente, tanto in dottrina quanto in giurisprudenza, sostiene che la sanzione amministrativa sia caratterizzata da un elemento contenutistico, rappresentato dall'incidenza sfavorevole rispetto ad un interesse del destinatario e da un elemento funzionale, rappresentato dalla relazione con la violazione di un precetto da parte di un cittadino. Dunque, ciò che qualifica in modo pregnante la sanzione amministrativa è il rapporto con la violazione di un precetto. Peraltro, l'infrazione può rilevare in modo autonomo e diretto (quando costituisce l'unico presupposto per l'esercizio del potere), ma anche in modo indiretto (quando, ad esempio, l'infrazione integra un giudizio di inidoneità del soggetto, in forza del quale quest'ultimo non può essere parte in un determinato rapporto con l'Amministrazione, oppure, quando l'infrazione costituisce un antecedente di fatto dell'esercizio del potere, avendo creato una situazione non conforme al diritto, cui l'amministrazione è tenuta a porre rimedio). Tutto ciò si riflette sui caratteri della funzione esercitata dalla sanzione, cosicché, a prescindere da qualsiasi qualificazione della condotta tenuta dal soggetto, sarà sanzione quella misura volta a punire l'autore di una condotta illecita, a ripristinare o conservare interessi sostanziali devoluti all'Amministrazione, cosicché si tratterà di individuare l'esatta portata della sanzione amministrativa (“punitiva”, “ripristinatoria” o “risarcitoria”). Per contro, la nozione di sanzione amministrativa in senso stretto si concentra sull'aspetto strettamente punitivo della stessa, cercando di distinguere le possibili e varie forme di reazione dell'Amministrazione alla violazione di un precetto (“afflittiva”, “ripristinatoria” o “risarcitoria”). I sostenitori della nozione di “sanzione amministrativa in senso stretto”, per la quale gli AA. esprimono la loro preferenza, muovono dalla tesi autorevole di Guido Zanobini, i cui studi, nella storia del diritto amministrativo italiano, hanno costituito, fino agli anni Settanta, quando ancora l'ordinamento non si pregiava di una disciplina positiva sull'illecito amministrativo, un analisi così ragionata ed organizzata della sanzione amministrativa da assurgere a vero e proprio punto di riferimento nella disciplina amministrativistica. Secondo Zanobini, la pena è innanzitutto “una pena in senso tecnico, perciò, la sanzione amministrativa, stante il suo carattere afflittivo, non può essere assimilata a strumenti principalmente diretti a conservare o a ripristinare interessi sostanziali lesi dall'infrazione. Gli AA. colgono come proprio questa concezione di pena trovi conferma nella L. n. 689/1981, con cui il Legislatore detta una disciplina organica, di valore generale, sull'illecito amministrativo, dotandolo, così, di un'autonoma e specifica regolamentazione. Questa Legge, infatti, in tema di sanzioni amministrative individua il prototipo delle diverse species di sanzione amministrativa, proprio nella “pena pecuniaria”. In particolare, G. Zanobini, Le sanzioni amministrative, Fratelli Bocca Editore, Torino, 1924, 2 ss., affermava che sanzioni tipiche dei rapporti di diritto pubblico sono soltanto le cosiddette “pene” le quali hanno sempre lo scopo di imporre un male all'autore della violazione, non quello di risarcire l'Amministrazione delle conseguenze cagionate dalla condotta illecita; sono sanzioni amministrative tutte quelle la cui applicazione è riservata dalla legge all'autorità amministrativa: la sanzione amministrativa è “pena in senso tecnico”. 262 Per F. Gazzoni, Manuale di diritto privato, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli-Roma, 64 e 65, l'onere designa una situazione giuridica soggettiva del tutto particolare: a fronte di un “onere” il soggetto deve tenere un dato comportamento al fine di realizzare non già un interesse altrui (come avviene in caso di “obbligo” o “dovere di astensione”), bensì un interesse proprio. Sotto tale profilo, quindi, la posizione giuridica soggettiva designata dall'onere è una posizione attiva; senonché – osserva l'A. - se quel dato comportamento, in concreto, non dovesse essere tenuto, deriveranno effetti negativi in capo al soggetto, configurandosi, in tal modo, una situazione connotata, in qualche misura, da un margine di doverosità. A titolo esemplificativo, l'A. considera l'onere della prova: il soggetto interessato deve provare il fondamento della propria pretesa se vuol far valere in giudizio un diritto (art. 2697 c.c.): il mancato corretto assolvimento dell'onere (probatorio) produrrà conseguenze negative, quali il disconoscimento giudiziale, cosicché, sul piano pratico, l'ipotesi di diritto non provato equivarrà ad ipotesi di diritto inesistente. Tuttavia, l'A. considera che tale situazione non può essere qualificata come “passiva”, in quanto ad essa 106 106

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