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Lavoro e Diritto 6 5

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fatto e di diritto che

fatto e di diritto che hanno determinato la decisione dell'Amministrazione in relazione alle risultanze dell'istruttoria 394 . Senonché, la storia dei servizi ispettivi insegna che il Dicastero del Lavoro ha da sempre messo in risalto l'importanza di un'azione amministrativa trasparente. In particolare, nella macro-direttiva del 18 settembre 2008, l'on. Ministro, pur escludendo, per certi versi, l'applicazione della legge sul procedimento amministrativo 395 , riconosce ed afferma che la massima riservatezza e la trasparenza dell'azione di ogni singolo ispettore sono di fondamentale importanza per la riuscita dell'azione ispettiva, in quanto “La fiducia e la credibilità che i servizi ispettivi godranno presso le categorie interessate sono infatti le risorse più preziose per l'efficienza e l'efficacia della attività di vigilanza. Per raggiungere tale obiettivo di trasparenza occorrerà che gli incaricati della ispezione operino con la massima trasparenza e correttezza (...)” 396 . Si tratta di un'impostazione che, in realtà, il Ministero del Lavoro ha sempre insistentemente sostenuto sin dalle origini del servizio ispettivo; infatti, nella stessa indagine conoscitiva svolta nel 2010 dalla XI Commissione Lavoro della Camera dei Deputati si legge che la macro-direttiva del 2008 rappresenta “Una sorta di ritorno alle origini, se è vero che la precedente marco-direttiva ai servizi ispettivi, risalente al lontano 1906 (c.d. direttiva Coccu Ortu istitutiva dei primi circoli di ispezione), era netta nell’enfatizzare la centralità di questo aspetto, ritenuto di «importanza fondamentale, poiché dipenderà dal carattere delle relazioni che si stabiliranno coi padroni e con gli operai, il grado di fiducia che l’ispettorato godrà presso le classi interessate, e d'altra parte appunto tale fiducia è il più prezioso elemento di riuscita nell’opera di applicazione della legislazione sociale»” 397 . La trasparenza dell'azione amministrativa da oltre un secolo, quindi, 394 395 396 397 L'art. 3, co. 1, L. n. 241/1990 recepisce ed estende il principio, di origine giurisprudenziale, che in epoca anteriore all’entrata in vigore della legge n. 241 del 1990 aveva già affermato la necessità della motivazione, con particolare riguardo al contenuto degli atti amministrativi discrezionali, nonché al loro grado di lesività rispetto alle situazioni giuridiche dei privati, individuando nella insufficienza o mancanza della motivazione stessa una figura sintomatica di eccesso di potere, cfr. Corte Costituzionale n. 310 del 5 novembre 2010 … cit. In particolare, il capo del Dicastero rileva che la semplice presentazione agli uffici di una richiesta di intervento non costituisce un'ipotesi riconducibile all'art. 2, co. 1, L. n. 241/1990, secondo cui “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso”; dunque, essa non comporta per l'Amministrazione l'obbligo di dare necessariamente corso alla verifica ispettiva, a meno che i fatti denunciati non abbiano rilievo penale: in tal caso, l'obbligo sussiste sempre, vedi Direttiva del Ministro della Salute e delle Politiche Sociali del 18 settembre 2008 … cit., 5. Così, Direttiva del Ministro della Salute e delle Politiche Sociali del 18 settembre 2008…cit., 11. L'indagine conoscitiva della XI Commissione Lavoro della Camera dei Deputati su Taluni fenomeni distorsivi del mercato del lavoro: lavoro nero, caporalato e sfruttamento della manodopera straniera del 24 aprile 2010...cit., 12. 163 163

costituisce un valore primario da cui l'azione ispettiva non può prescindere. Ragion per cui, nessuno mai in dottrina ha dubitato del fatto che anche la sospensione dell'attività di impresa debba essere “in ogni caso ben motivata con gli elementi normativi che giustificano l'interruzione dell'attività” 398 ; persino nell'esaminata pronuncia dei Giudici amministrativi milanesi, emerge che, pur essendo la sospensione “atto vincolato a contenuto predeterminato”, la Pubblica Amministrazione deve, sempre, preoccuparsi di dare contezza nel testo del provvedimento della sussistenza dei presupposti di fatto sottesi alla sua emanazione. La motivazione è da considerarsi carente, quando essa manchi del tutto o quando sia così sintetica da non permettere la ricostruzione dell'iter logico in base al quale l'atto è stato emanato; invece, la motivazione è da ritenersi “perplessa”, “insufficiente” o “contraddittoria” quando non siano convincenti le ragioni addotte per giustificare il provvedimento o, ancora, quando le ragioni addotte per giustificare il provvedimento siano lacunose o contrastanti 399 . Con la motivazione dell'atto, quindi, l'Amministrazione esteriorizza le ragioni per cui l'atto è stato adottato in conformità al dovere costituzionale di imparzialità e buon andamento a cui è tenuta (art. 97 Cost.), consentendo così anche un controllo sulla legittimità del suo operato a garanzia del diritto di difesa, costituzionalmente riconosciuto a chiunque ne abbia interesse (artt. 24 e 113 Cost.). § 9.2. La sentenza della Corte Costituzionale n. 310 del 5 novembre 2010: l'inevitabile “richiamo” del Giudice delle Leggi ad un Legislatore troppo “impulsivo” Si è visto come il provvedimento di sospensione incida nella sfera giuridica del privato, restringendola, sicché l'obbligo di indicare le ragioni su cui si fonda è concordemente interpretato dalla prassi amministrativa, dalla dottrina e dalla stessa giurisprudenza non come un limite alla sua efficacia, ma come un'imprescindibile esigenza di civiltà giuridica. Inoltre, si è si è altresì visto come il provvedimento di sospensione dell'attività imprenditoriale venga svuotato della sua ragion d'essere se sottoposto alle regole generali della procedimentalità amministrativa, di cui alla L. n. 241/1990. 398 Testualmente, E. Massi, Le novità nel contrasto al lavoro nero e l'attività delle Direzioni Provinciali del Lavoro … cit. 8. Si rammenta, infatti, che secondo l'A. la sospensione dell'attività d'impresa debba inquadrarsi, nell'ambito dei procedimenti ablatori, tra gli ordini repressivi, finalizzati ad eliminare una turbativa di pubblico interesse. 399 Cfr., P. Virga, Diritto Amministrativo, Atti e ricorsi … cit., 130, che riporta la posizione di Bassi, Brevi note sull'eccesso di potere per difetto di motivazione in Scritti per Nigro III, 65. 164 164

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