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Lavoro e Diritto 6 5

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Ora, così come nessuno

Ora, così come nessuno nel mondo scientifico ed operativo ha mai avuto dubbi circa la sussistenza del dovere di motivare il provvedimento di sospensione, nessuno mai ha, altresì, avuto dubbi circa l'applicabilità al medesimo provvedimento dei vizi tipici dell'atto amministrativo previsti dalla L. n. 241/1990 e dei relativi rimedi (di tutela) possibili. Nessuno mai, del pari, ha sollevato perplessità in ordine al potere di autotutela in capo agli organi ispettivi; potere in virtù del quale l'Amministrazione procedente è legittimata ad annullare d'ufficio il provvedimento emanato ai sensi proprio dell'art. 21 nonies della L. n. 241/1990 o a revocarlo in virtù dell'art. 21 quinquies della medesima legge. Ne deriva, quindi, che l'incompatibilità tra la disciplina della sospensione dell'attività di impresa e quella del procedimento amministrativo è un'incompatibilità non assoluta, bensì parziale, in quanto limitata solo a quei principi strettamente attinenti all'instaurazione del procedimento volto all'adozione dell'atto, al suo svolgimento nel contraddittorio tra le parti ed alla sua conclusione: queste regole mal si conciliano con le esigenze di urgenza e celerità che, con il provvedimento di sospensione, l'ordinamento mira a soddisfare. In questo contesto, l'intervento del Legislatore del 2008, che in una prospettiva di ridefinizione e riassetto della disciplina dell'istituto ne riscrive le regole prevedendo espressamente l'inapplicabilità delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, sembra volere riconoscere, anche in sede legislativa, la non operatività di quelle norme sul procedimento amministrativo, la cui applicazione andrebbe ad alterare la funzionalità dell'istituto stesso, vanificandolo nel contenuto e nelle finalità. Senonché, la generica formula legislativa dettata nel citato art. 14, secondo cui “Ai provvedimenti del presente articolo non si applicano le disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241” lascia intendere che l'esclusione operi per ogni norma da questa dettata, compresa quella di motivare l'atto. Ciò non può che urtare con beni di rilievo primario per l'ordinamento, quali la buona amministrazione (art. 97 Cost.) ed il diritto alla difesa (artt. 24 e 113 Cost.). Sul punto, infatti, fu presto sollevata questione di legittimità costituzionale: la Consulta, con sentenza n. 510 del 5 novembre 2010 accolse la tesi del giudice a quo, che censurava l'adozione di un provvedimento di sospensione (per lavoro “nero”) in totale assenza di motivazione 400 . 400 Il giudizio innanzi alla Corte Costituzionale fu promosso dal Tar Liguria con ordinanza n. 204 del 13 maggio 2009, il quale sottolineava che l'obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi costituisce un principio generale che dà attuazione sia ai canoni di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione, secondo il dettato dell'art. 97 Cost., sia ad altri interessi costituzionalmente protetti, quali il diritto alla difesa contro gli atti della stessa pubblica amministrazione, in base a quanto disposto dagli artt. 24 e 113 Cost. I Giudici amministrativi, 165 165

Il Giudice delle Leggi dichiarò l'illegittimità della norma nella parte in cui esclude l'applicazione dell'art. 3, co. 1, L. n. 241/1990, sulla scorta del fatto che “essa, escludendo in modo espresso l’applicabilità dell’intera legge n. 241 del 1990 ai provvedimenti di sospensione dell’attività imprenditoriale, previsti dall’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 81 del 2008, nel testo sostituito dall’art. 11, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 106 del 2009, rende non applicabile anche a tali provvedimenti l’obbligo di motivazione di cui all’art. 3, comma 1, di detta legge, consentendo così all’organo o ufficio procedente di non indicare «i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria». Restano, dunque, elusi i principi di pubblicità e di trasparenza dell’azione amministrativa, pure affermati dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, ai quali va riconosciuto il valore di principi generali, diretti ad attuare sia i canoni costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione (art. 97, primo comma, Cost.), sia la tutela di altri interessi costituzionalmente protetti, come il diritto di difesa nei confronti della stesse amministrazione (artt. 24 e 113 Cost.; sul principio di pubblicità, sentenza n. 104 del 2006...). E resta altresì vanificata l’esigenza di conoscibilità dell’azione amministrativa, anch’essa intrinseca ai principi di buon andamento e d’imparzialità, esigenza che si realizza proprio attraverso la motivazione, in quanto strumento volto ad esternare le ragioni e il procedimento logico seguiti dall’autorità amministrativa. Il tutto in presenza di provvedimenti non soltanto a carattere discrezionale, ma anche dotati di indubbia lesività per le situazioni giuridiche del soggetto che ne è destinatario”. La Consulta ritiene, altresì, non doversi condividere “l’argomento della difesa dello Stato, secondo cui la previsione normativa sarebbe diretta «al rispetto delle esigenze di celerità e di non aggravamento del procedimento, con prevalenza dell’interesse pubblico primario tutelato dall’art. 97 Cost. in considerazione della particolare finalità della disposizione, per la quale l’esclusione dell’applicabilità della legge n. 241 del 1990 si è resa necessaria per evitare che il provvedimento di sospensione venga adottato solo all’esito del procedimento sanzionatorio». Invero, inoltre, evidenziavano che l'obbligo di motivazione è, altresì, un principio del patrimonio costituzionale comune dei Paesi europei, desumibile dall'art. 253 del Trattato Unione Europea (oggi, art. 296, co.2, del Trattato di Lisbona sul funzionamento dell'Unione Europea, ratificato dall'Italia con L. 2 agosto 2008, n. 130 ed entrato in vigore il 1°dicembre 2009) che lo estende persino agli atti normativi. Peraltro, attenta dottrina rileva come l'obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi sia sancito anche all'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea (cosiddetta Carta di Nizza), comunitarizzata per effetto del Trattato di Lisbona; secondo la norma “Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell'unione. Tale diritto comprende in particolare: (…) c) l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni”; vedi, A. D'Oro, I provvedimenti di sospensione dell'attività imprenditoriale vanno motivati, in Igiene e Sicurezza del Lavoro, n. 12/2010, 618. 166 166