Saneringsplicht eigenaar of erfpachter bedrijfsterrein - Straatman ...

Trefwoorden:
• Wet bodemsanering
• Saneringsplicht eigenaar of
erfpachter
Mr G.A. van der Veen (rechts) en Mr J.J. Hoekstra
(links) zijn als advocaat verbonden aan AKD Prinsen
Van Wijmen te Rotterdam en Breda en
zijn onder meer werkzaam op het gebied van bodemverontreiniging
(e-mail: gvanderveen@akd.nl en
jhoekstra@akd.nl)
J U R I D I S C H A C T U E E L
Saneringsplicht eigenaar of
erfpachter bedrijfsterrein
Gerrit van der Veen en Joost Hoekstra
INLEIDING
De eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein
waar een geval van ernstige verontreiniging
is ontstaan, kan sinds 1 januari
2006 geconfronteerd worden met een
saneringsplicht. Dat kan indien het
bevoegd gezag heeft vastgesteld dat spoedige
sanering noodzakelijk is. Het is niet vereist
dat deze eigenaar of erfpachter ook zelf
(mede)veroorzaker is; men kan dus een
saneringsplicht oplopen, ook als men
gevoelsmatig ‘onschuldig’ is. Deze saneringsplicht
is terug te vinden in artikel 55b
Wet bodembescherming (hierna: ‘Wbb’),
dat zo een directe saneringsplicht op basis
van de wet introduceert. Voor die saneringsplicht
is géén afzonderlijke beschikking
(of bevel) van het bevoegd gezag
nodig. Vereist is wél dat het bevoegd gezag
– gedeputeerde staten, of burgemeester en
wethouders van een grote gemeente – in
een beschikking vastgesteld heeft dat spoedige
sanering noodzakelijk is. De eigenaar
of erfpachter is niet alleen verplicht tot
saneren, maar dient ook tijdelijke beveiligingsmaatregelen
te nemen (zie artikel 37
lid 3 Wbb) en beheersmaatregelen te
nemen (zie artikel 37 lid 4 Wbb). Wanneer
de plicht niet wordt opgevolgd, kan het
bevoegd gezag een eigenaar of erfpachter
door middel van bestuursdwang of een last
onder dwangsom aan de voormelde verplichtingen
houden. Voor de goede orde:
deze saneringsplicht geldt enkel voor oude
gevallen van bodemverontreiniging. Dit
zijn gevallen van bodemverontreiniging,
veroorzaakt vóór de inwerkingtreding van
de Wbb op 1 januari 1987. Wij bespreken
in deze bijdrage de saneringplicht op hoofdlijnen
en ronden af met de bespreking van
een recente uitspraak over deze plicht.
BEDRIJFSTERREINEN
De saneringsplicht geldt uitsluitend voor
bedrijfsterreinen, waaronder wordt verstaan
een perceel als bedoeld in artikel 1
lid 1 sub c van de Kadasterwet waarop
bedrijfsactiviteiten worden verricht door
een onderneming in de zin van de Wet op
de inkomstenbelasting 2001 of de Wet
op de vennootschapsbelasting 1969, niet
behorend tot de landbouwsector, zoals
opgenomen in de Communautaire richtsnoeren
voor staatssteun in de landbouwsector
van 1 februari 2000 (PbEG C 28)
dan wel overeenkomstig daarvoor in de
plaats tredende regelgeving (zie artikel
55a Wbb).
GEVAL VAN VERONTREINIGING
De saneringsplicht richt zich – als gezegd –
tot de eigenaar of erfpachter van het ‘geval
van verontreiniging’. De definitie van
‘geval van verontreiniging’ luidt als volgt
(zie artikel 1 Wbb): ‘geval van verontreiniging
of dreigende verontreiniging van de
bodem dat betrekking heeft op grondgebieden
die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of
de gevolgen daarvan in technische, organisatorische
en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen.’
Dit betekent dat de eigenaar of
erfpachter van het bronperceel – het perceel
waar de verontreiniging vandaan komt
– het gehele geval van verontreiniging op
zijn bord krijgt. Eigenaren of erfpachters
die slechts te maken hebben met een verontreiniging
waarvan de bron zich elders
bevindt, zullen daarom geen wettelijke
saneringsplicht hebben. Het afbakenen van
het geval van verontreiniging (op basis van
de ‘gevalsdefinitie’ uit de jurisprudentie
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State 1 ) is dus van groot belang.
De omvang van het geval bepaalt immers
in principe de omvang van de wettelijke
saneringsplicht.
SANERINGSBEVEL NIET VAN
TOEPASSING
Het bevoegd gezag kan aan de veroorzaker
van een geval van ernstige verontreiniging
of aan de eigenaar of erfpachter van het
grondgebied waarop de verontreiniging zich
bevindt of zich de gevolgen daarvan voordoen,
het bevel geven de bodem te saneren
(zie artikel 43 lid 3 Wbb). Het saneringsbevel
kan louter gegeven worden indien in
een beschikking als bedoeld in artikel 37
lid 1 Wbb is vastgesteld dat spoedige sanering
noodzakelijk is. In artikel 55b lid 2
bodem nummer 3 | juni 2010 35

Wbb is geregeld dat dit saneringsbevel niet
van toepassing is op gevallen die onder de
saneringsplicht ex artikel 55b lid 1 Wbb
vallen. Dit is logisch: voor gevallen waarin
voornoemd artikel van toepassing is, is
geen bevel nodig aangezien de saneringsplicht
rechtstreeks uit de wet volgt.
Evenmin kan het bevoegd gezag in gevallen
waarvoor de saneringsplicht geldt de eigenaar
of erfpachter bevelen tijdelijke beveiligingsmaatregelen
of beheersmaatregelen te
nemen (zie artikel 55b lid 2 jo. 43 lid 3
sub b jo. artikel 37 lid 4 Wbb).
OVERDRACHT BEDRIJFSTERREIN
MET SANERINGSPLICHT
Artikel 55b lid 3 Wbb roept een afzonderlijke
verplichting tot het stellen van financiële
zekerheid in het leven bij een voorgenomen
overdracht van de eigendom of de
erfpacht van een bedrijfsterrein waarop een
saneringsplicht rust. De saneringsplicht
blijft op de oude eigenaar of erfpachter
rusten, tot het tijdstip waarop de opvolgend
eigenaar of erfpachter financiële
zekerheid voor de saneringskosten heeft
gesteld en het bevoegd gezag met die zekerheidsinstelling
heeft ingestemd. Hiermee
wordt tegengegaan dat percelen waarvoor
een saneringsplicht geldt, weggesluisd
worden naar lege BV’s.
Artikel 38 van het Besluit financiële bepalingen
bodemsanering bepaalt dat het stellen
van financiële zekerheid mogelijk is
door middel van een bankgarantie, een
hypotheek- of pandrecht, of het treffen van
een andere, gelijkwaardige voorziening. De
financiële zekerheid moet in stand worden
gehouden totdat het bevoegd gezag heeft
ingestemd met het saneringsplan. Bij het
niet nakomen van de saneringsplicht
neemt het bevoegd gezag verhaal op de
gestelde zekerheid. Let wel, de verplichting
tot het stellen van zekerheid is beperkt tot
de saneringsplicht en heeft dus geen
betrekking op de tijdelijke beveiligingsmaatregelen
en beheersmaatregelen.
OVERGANGSRECHT
De saneringsplicht geldt als gezegd sinds
1 januari 2006. Artikel IV 2 bevat het overgangsrecht,
dat het volgende bepaalt: ‘De
verplichting om te saneren, bedoeld in art.
55b, lid 1, van de Wet bodembescherming is
niet van toepassing op eigenaren dan wel erfpachters
van bedrijfsterreinen aan wie het
bevoegd gezag, voor 1 januari 2002, schriftelijk
heeft bevestigd dat het bevoegd gezag, als
bedoeld in artikel 48 van de Wet bodembescherming,
tot sanering zal overgaan.’ Niet
uitgesloten is dat ook in een dergelijk geval
een bijdrage van het bedrijf in kwestie kan
worden gevraagd, bijvoorbeeld uit hoofde
van ongerechtvaardigde verrijking (zie artikel
75 lid 3 Wbb).
36
J U R I D I S C H A C T U E E L
HANDHAVING SANERINGPLICHT
IN DE PRAKTIJK
Een recente uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State
(hierna: ‘de Afdeling’) handelde over
handhaving van de saneringsplicht door
gedeputeerde staten van Zuid-Holland. 3
Gedeputeerde staten hadden Amex
Property B.V. (hierna: ‘Amex’) twee lasten
onder dwangsom opgelegd wegens overtreding
van artikel 55b Wbb, in samenhang
met artikel 37 Wbb. Op basis van dit laatste
artikel hadden gedeputeerde staten
reeds in 2002 vastgesteld dat sprake was
van een geval van ernstige bodemverontreiniging
waarvan de spoedige sanering
noodzakelijk was. 4
Amex meende ten eerste dat gedeputeerde
staten onnodig lang met handhaving hadden
gewacht, waardoor zij in een nadeliger
positie was komen te verkeren, nu gedeputeerde
staten door de inwerkingtreding van
artikel 55b Wbb niet langer eerst een saneringsbevel
hoefde op te leggen. Aldus hadden
gedeputeerde staten Amex de mogelijkheid
ontnomen om, door op te komen
tegen het saneringsbevel, verweer te voeren
ten aanzien van de vraag of zij schuldig
eigenaar is, aldus laatstgenoemde.
Gedeputeerde staten brachten naar voren
dat aan het nemen van het besluit tot het
opleggen van een last onder dwangsom een
langdurig proces vooraf is gegaan, waarbij
is getracht om zonder het toepassen van
bestuurlijke handhavingsmaatregelen Amex
tot saneren te bewegen. Gedeputeerde staten
ontkenden (vanzelfsprekend) dat zij de
wetswijziging hadden afgewacht om Amex
in een volgens haar ongunstige positie te
brengen. De Afdeling constateert dat Amex
en gedeputeerde staten in de periode 2003
– 2007 in overleg zijn geweest om te
komen tot een aanpak van de sanering.
Amex heeft volgens de Afdeling niet concreet
onderbouwd en daarmee niet aannemelijk
gemaakt dat het handelen van gedeputeerde
staten er op was gericht haar in
een ongunstiger positie te brengen. De eerste
beroepsgrond van Amex slaagt dan ook
niet.
Amex voerde ten tweede aan dat de tot 4
maart 2010 lopende begunstigingstermijn
te kort was, nu het besluit van gedeputeerde
staten van 18 augustus 2009 tot instemming
met het saneringsplan nog niet
onherroepelijk was. Gedeputeerde staten
brachten hiertegen in dat de begunstigingstermijn
was gerelateerd aan de tijd die
nodig is om in te stemmen met het saneringsplan
en het aanbesteden, voorbereiden
en een aanvang te maken met de sanering.
De instemming met het saneringsplan
heeft op 18 augustus 2009 plaatsgevonden,
waarna voor Amex nog ruim zes maanden
resteerden om tot een aanvang van de
saneringswerkzaamheden te komen. De
Afdeling overwoog ten aanzien van de
tweede beroepsgrond van Amex het navolgende.
Ingevolge artikel 39 lid 2 Wbb kan
met de uitvoering van het saneringsplan
worden begonnen nadat gedeputeerde
staten met dat plan hebben ingestemd.
De tekst noch de wetsgeschiedenis van dat
artikel biedt steun voor het oordeel dat het
besluit tot instemming met het saneringsplan
onherroepelijk dient te zijn alvorens
met sanering kan worden begonnen.
Voorts heeft Amex niet aannemelijk
gemaakt dat zij niet met de sanering kan
aanvangen, alvorens het besluit tot instemming
met het saneringsplan onherroepelijk
is, aldus nog steeds de Afdeling. Om die
reden hebben gedeputeerde staten in redelijkheid
de begunstigingstermijn tot aan 4
maart 2010 kunnen stellen. Ook de tweede
beroepsgrond van Amex faalt derhalve.
De hiervoor besproken uitspraak benadrukt
dat de saneringsplicht ex artikel 55b Wbb
bevoegd gezagen een adequaat instrument
biedt om in het streven naar de doelstelling
dat ernstig verontreinigde bedrijfsterrein
door de markt – en niet door de overheid
zèlf – gesaneerd worden. Onder meer
omdat geen saneringsbevel hoeft te (en
zelfs niet kan) worden gegeven én de
onherroepelijkheid van het saneringsplan
niet hoeft te worden afgewacht, alvorens
handhavend kan worden opgetreden, zorgt
het instrument er bovendien voor dat
bevoegde gezagen bij het bereiken van die
doelstelling, tijdwinst kunnen boeken.
NOTEN
1. Zie – onder veel meer – ABRvS 23 juni 2004, M&R
2006, 27, Vz . ABRvS 1 mei 2006, M&R 2007, 23,
ABRvS 11 juni 2008, M&R 2008, 74, ABRvS 17 september
2008, M&R 2009, 9.
2. Zie Stb. 2005, 680.
3. ABRvS 24 maart 2010, 200904814/1/M2.
4. Destijds, in de terminologie van vóór de wijziging
van de Wbb van 1 januari 2006: ‘waarvan de sanering
urgent was’.
bodem nummer 3 | juni 2010