Artikel 'Wet bodembescherming' - Straatman Koster advocaten

92
Wet bodembescherming
Mr. G.A. van der Veen en mr. J.J. Hoekstra*
1 Inleiding
De Wet bodembescherming (Wbb) stelt regels teneinde
de bodem te beschermen, in het bijzonder ter voorkoming
van bodemverontreiniging en sanering van ontstane
verontreiniging. Zij mag zich in brede belangstelling
van procespartijen en de Afdeling bestuursrechtspraak
verheugen. De Afdeling wijst per jaar diverse uitspraken
over de wet. Het is daarom tijd voor een vervolg op het
jurisprudentieoverzicht van Van Meer en Brans in dit
tijdschrift. 1 Een bijkomende reden om thans een overzicht
te bieden, is dat de wet recent wijzigingen heeft
ondergaan onder invloed van de Waterwet en de Crisisen
herstelwet.
In haar huidige vorm bestaat de Wbb sinds 1 januari
2006. De systematiek en de opbouw van de wet zijn toen
niet veranderd, maar de nadruk kwam meer te liggen op
flexibelere saneringsvormen, soepelere saneringsdoelstellingen,
gefaseerde saneringen, deelsaneringen en
daarop toegespitste besluitvorming. De ‘oude’ wet kende
het vrij rigide uitgangspunt dat ‘een geval’ van verontreiniging
gesaneerd diende te worden, en dat bij
voorkeur multifunctioneel. Waarschijnlijk heeft die rigide
benadering enige stagnatie in bodemsaneringsland
opgeleverd. Het lijkt er in ieder geval op dat de nieuwe,
flexibelere benadering heeft bijgedragen aan een voortvarender
en praktischer aanpak van bodemverontreiniging,
door het mogelijk te maken om besluitvorming in
processen van bodemsanering meer af te stemmen op
feitelijke fases in dergelijke processen. In ieder geval
* Mr. G.A. (Gerrit) van der Veen is advocaat bij AKD te Rotterdam. Mr.
J.J. (Joost) Hoekstra is advocaat bij AKD te Breda.
1. B.J.M. van Meer & M.C. Brans, Jurisprudentiebespreking: de Wet
bodembescherming, TO 2007, p. 58 e.v.
TO september 2010 | nr. 3
heeft een deel van de jurisprudentie betrekking op dergelijke
flexibelere saneringsvormen.
Wij bespreken de voornaamste Afdelingsuitspraken van
de laatste (circa) twee jaar. Aan de orde komen allereerst
enkele kernbegrippen, zijnde het begrip bodem, de
gevalsdefinitie, het onderscheid tussen oude en nieuwe
gevallen en het begrip saneren (par. 2). Vervolgens
besteden wij aandacht aan enkele kwesties rond saneringsplannen,
waaronder vragen naar de mogelijkheden
van deelsaneringen en gefaseerde saneringen (par. 3).
Daarna komt de handhavingskant van de Wbb aan bod,
met achtereenvolgens de zorgplicht en de handhaving
op basis van het planbevel en de saneringsplicht voor
bedrijfsterreinen (par. 4). Wij gaan ten slotte in op de
verhouding met de ruimtelijke-ordeningswetgeving en
nemen de gelegenheid te baat om binnen deze jurisprudentiebespreking
een zijstap te maken naar de recente
wetswijzigingen ten gevolge van de Waterwet en de Crisis-
en herstelwet (par. 5). Wij ronden af met een korte
slotbeschouwing (par. 6).
2 Kernbegrippen
2.1 Bodem
De Wbb richt zich uiteraard op de bodem. Bodem is
‘het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende
vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen’,
aldus artikel 1 Wbb. In de Afdelingsjurisprudentie
is de vraag aan de orde gekomen of puinverharding
en/of stortmateriaal onder dat begrip vallen. De Afdeling
acht van belang in hoeverre zulk materiaal onderdeel
is van de vaste bodem. Een puinverharding die voor
het overgrote deel uit bodemvreemd materiaal bestaat, is
in ieder geval geen bodem. 2 De Afdeling neemt als uitgangspunt
dat een puinlaag met meer dan 50% bodem-
2. ABRvS 17 maart 2010, 200906359/1/H2.

vreemd materiaal geen bodem is. Dat is niet anders
wanneer die puinlaag op een bodemlaag zou lijken,
omdat zij is bedekt met een laag schone grond. Zij blijft
dan kennelijk nog steeds een puinlaag. 3
Het staat nog niet vast of het bestuur enige beoordelingsvrijheid
heeft bij de benoeming van een bepaalde
materie (zoals een stortlaag) als bodem of juist als
bodemvreemd materiaal. In één uitspraak spreekt de
Afdeling enerzijds uit dat het bestuur ‘heeft kunnen
concluderen’ dat een bepaalde laag geen bodem was.
Vervolgens oordeelt de Afdeling echter dat de feiten in
die zaak de conclusie van het bestuur ‘rechtvaardigen’,
hetgeen meer neigt naar een volledige toets van de Afdeling
zelf. 4 Het komt ons voor dat de bestuursrechter zelf
en volledig het laatste woord heeft bij de invulling van
dit begrip, maar andersluidende standpunten zijn denkbaar.
5
2.2 Gevalsdefinitie
De Wbb denkt vooral in ‘gevallen van verontreiniging’.
Het gaat daarbij om grondgebieden die vanwege de verontreiniging,
de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische,
organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar
samenhangen. De gevalsdefinitie heeft tot diverse uitspraken
over deze drie samenhangen geleid. Bij de technische
samenhang moet worden gedacht aan eenzelfde
productieproces, installatie of mechanisme. Om die
reden kenden een stortlocatie en enkele aangebrachte
ophooglagen te Ouderkerk aan den IJssel geen technische
samenhang. 6 Het begrip ‘productieproces’ moet in
dit kader niet te eng worden begrepen. Een productieproces
kan bestaan uit diverse onderdelen, die onder een
brede noemer samengebracht kunnen worden. Zo blijkt
als één productieproces het exploiteren van een spoorwegemplacement
met aanverwante activiteiten te kunnen
worden gezien. 7
Ook bij de organisatorische samenhang is de Afdeling
vrij ruimdenkend. Van organisatorische samenhang kan
ook sprake zijn indien geen scheiding in organisatorische
eenheden te maken is, zelfs wanneer verschillende
bedrijven bij vervuilende handelingen betrokken
waren. 8 De Afdeling past die benadering vooral toe
wanneer het onmogelijk is om delen van verontreiniging
aan een bepaalde afzonderlijke entiteit toe te schrijven,
bijvoorbeeld omdat de bronnen niet te onderscheiden
zijn. Dat derden wellicht ook nog aan de verontreiniging
hebben bijgedragen, lijkt niet van belang. 9 Van organisatorische
samenhang is ten slotte ook sprake wanneer
verschillende veroorzakers noodzakelijke zakelijke banden
in een proces hadden, zoals het geval bleek in een
keten van verontreiniging van de waterbodem door
3. ABRvS 22 juli 2009, 200804929/1/M2, JM 2010, 5 m.nt. Flietstra.
4. ABRvS 11 maart 2009, 200802326/1/M2.
5. W. Kroon, Is stortmateriaal bodem? Tijdschrift Bodem 2010, p. 33-34,
ziet enige discretionaire ruimte om in bepaalde gevallen puin, afval of
een verhardingslaag en dergelijke toch als ‘bodem’ aan te merken.
6. ABRvS 7 oktober 2009, 200807261/1/M2, M en R 2010, 15 m.nt. FW.
7. ABRvS 5 november 2008, 200707741/1, JM 2009, 4 m.nt. Brakels.
8. ABRvS 24 februari 2010, 200904883/1/M2, JM 2010, 45 m.nt. Flietstra.
9. ABRvS 5 november 2008, 200707741/1, JM 2009, 4 m.nt. Brakels.
mors- en lekverliezen bij het per schip bevoorraden van
tanks van een oliedepot op land, dat zelf ook lekte, maar
dat door anderen werd geëxploiteerd dan de exploitanten
van de schepen. 10
Van ruimtelijke samenhang is sprake wanneer de verontreinigingen
aan elkaar grenzen of in elkaars nabijheid
liggen. De keerzijde daarvan is uiteraard dat een saneringsplan
voor één geval er niet toe verplicht om een
nabijgelegen ánder geval ook in het plan mee te nemen,
en dus ook niet om dat via het instrument van (onthouding
van) goedkeuring van het plan alsnog te laten
gebeuren. 11
Artikel 42 biedt de mogelijkheid om verschillende gevallen
binnen aan elkaar grenzende gebieden als één geval
aan te pakken. Het bevoegd gezag heeft echter een zekere
beoordelingsvrijheid om dat artikel al dan niet toe te
passen, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen
voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde
milieutechnische inzichten. Van de Afdeling mag het
bevoegd gezag zich al vrij vlot in redelijkheid op het
standpunt stellen dat het artikel niet toegepast hoeft te
worden. 12
Voor de goede orde: de gevalsdefinitie staat los van de
vraag naar de ernst of saneringsnoodzaak van een geval.
Eerst dient de omvang van een geval te worden bepaald
en vervolgens de ernst, en niet andersom. 13
2.3 Oud of nieuw geval
De Wbb maakt onderscheid tussen oude en nieuwe
gevallen. Oude gevallen zijn die gevallen, die vóór
1 januari 1987 zijn veroorzaakt. Voor die gevallen gelden
de nadere eisen van ernst en spoedeisendheid. In principe
dienen alle ernstige gevallen op enig moment te worden
gesaneerd, maar alleen bij de spoedeisende gevallen
kan dat (op enig moment) bestuursrechtelijk afgedwongen
worden. Voor de oude gevallen gelden onder meer
de streef-, tussen- en interventiewaarden, de mogelijkheid
functiegericht saneren in plaats van multifunctioneel
saneren (art. 38) en daarmee samenhangend de
afweging van de saneringsvariant. 14
De nieuwe gevallen zijn de gevallen die na 1 januari
1987 zijn veroorzaakt. Daarvoor geldt de nog te bespreken
zorgplicht, die niet nuanceert naar ernst en spoedeisendheid,
maar eenvoudigweg met zich brengt dat veroorzaakte
verontreiniging zo veel mogelijk ongedaan
gemaakt moet worden.
Normaliter is wel duidelijk of een geval oud of nieuw is.
Men zou menen dat een toename van vervuiling van een
oud geval na 1 januari 1987 altijd een nieuw geval oplevert,
wanneer die toename is te wijten aan nieuwe, vervuilende,
handelingen. De Afdeling meende echter in
algemene zin dat een toename van de omvang van een
oud geval geen nieuw geval oplevert. 15 Het blijft daarom
10. ABRvS 17 september 2008, 200708485/1.
11. ABRvS 7 oktober 2009, 200807772/1/M2, JM 2010, 16 m.nt. Fietstra.
12. ABRvS 7 oktober 2009, 200807261/1/M2, M en R 2010, 15 m.nt. FW.
Zie ook ABRvS 26 augustus 2009, 200806760/1/M2.
13. ABRvS 5 november 2008, 200707741/1, JM 2009, 4 m.nt. Brakels.
14. Zie nader G.J. Kremers, Saneringsdoelstelling voor historische bodemverontreinigingen
in de wbb, BR 2009, p. 233.
15. ABRvS 14 oktober 2009, 200901167/1/M2.
TO september 2010 | nr. 3
93

94
de vraag of een toename van een oud geval altijd onder
‘oud’ recht blijft, of dat toch onderscheid gemaakt moet
worden naar oorzaak van de toename. Het is goed verdedigbaar
om een autonome toename door, bijvoorbeeld,
verspreiding in het grondwater nog onder het ‘oude’
recht te laten vallen. Het is minder verdedigbaar om een
nieuwe veroorzaking op een ‘oude’ locatie onder een
oud geval te scharen. In feite zou dan immers de veroorzaker
van dat nieuwe geval het geluk hebben dat de
locatie toch al verontreinigd is en door die omstandigheid
aan de effecten van de zorgplicht kunnen ontkomen.
De nog te bespreken uitspraken over de strekking
van de zorgplicht tonen hoe dan ook dat een herveroorzaking
van verontreiniging op een locatie moet worden
gezien als een schending van de zorgplicht. Zo’n herveroorzaking
is dus blijkbaar een nieuw geval.
2.4 Saneren
Volgens artikel 1 Wbb wordt onder saneren verstaan:
het beperken en zo veel mogelijk ongedaan maken van
verontreiniging en de directe gevolgen daarvan of van
dreigende verontreiniging van de bodem. Normaliter zal
het uitvoeren van graafwerkzaamheden in verontreinigde
bodem aan sanering worden gerelateerd en dus als
saneringswerkzaamheden worden beschouwd. 16 De
Afdeling heeft echter intussen uitgesproken dat het oogmerk
van de graafwerkzaamheden van belang kan zijn.
Graafwerkzaamheden die betrekking hebben op het graven
van een gleuf ten behoeve van werkzaamheden aan
de riolering en mogelijk tevens ten behoeve van de aanleg
van gas-, water-, elektriciteit- en telefoonleidingen,
en die niet gericht waren op het beperken en zo veel
mogelijk ongedaan maken van verontreiniging en de
directe gevolgen daarvan of van dreigende verontreiniging
van de bodem, konden volgens de Afdeling niet als
saneren worden beschouwd. 17 De uitspraak lijkt ruimte
te bieden om zonder saneringsoogmerk in verontreinigde
bodem te roeren. Het is de vraag of dat door de
opsteller van de Wbb bedoeld is.
3 Het saneringsplan,
deelsanering en gefaseerde
sanering
3.1 Het saneringsplan
Een saneringsplan moet aangeven op welke wijze de
sanering wordt uitgevoerd en aan welke saneringsdoelstelling
wordt voldaan. Een saneringsplan dient de
instemming van het bevoegd gezag te krijgen. Op grond
van artikel 38 jo. 39 Wbb wordt slechts instemming onthouden
als de bodem niet ten minste geschikt wordt
gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt,
waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van
blootstelling aan de verontreiniging zo veel mogelijk
16. ABRvS 8 oktober 2008, 200801348/1.
17. ABRvS 14 oktober 2009, 200900349/1/M2, JM 2010, 17 m.nt. Flietstra.
TO september 2010 | nr. 3
wordt beperkt, het risico van de verspreiding van verontreinigde
stoffen zo veel mogelijk wordt beperkt of de
noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen
in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel
39d zo veel mogelijk wordt beperkt. Andere aspecten,
zoals schade voor omwonenden, verkeersonveiligheid,
een veiligheids- en gezondheidsplan, een omgevingsplan,
gevoelswaarden en dergelijke spelen geen enkele
rol. Niet relevant is de vraag of een eventueel verdergaande
sanering mogelijk is. 18 Evenmin is relevant of al
eerder een plan (met een mogelijk verderstrekkende of
een andere saneringsdoelstelling) is goedgekeurd. De
Wbb verzet zich niet tegen een goedkeuring van een
nieuw saneringsplan, als dat nieuwe plan op zichzelf
beschouwd maar voldoet aan de eisen van artikel 38
Wbb. 19 Zo kan men dus van een wellicht te ambitieus
(en mogelijk te kostbaar) eerder saneringsplan afkomen.
20
Voor de goede orde zij eraan herinnerd dat artikel 39
Wbb sinds 2006 enkele nieuwe elementen kent. Bij achterblijvende
restverontreiniging dienen een beschrijving
te worden opgenomen van de beperkingen in het
gebruik van de bodem of de maatregelen die naar verwachting
nodig zijn in het belang van de bescherming
van de bodem, en een indicatie van de kosten daarvan.
Indien de verontreiniging zich kan verspreiden en de
saneringsmaatregelen zich uitstrekken over een periode
van drie jaar of meer, dient een overzicht te worden
opgenomen van de tussentijds beoogde effecten en de
tijdstippen waarop het bevoegd gezag wordt geïnformeerd.
Er moet verder een beschrijving van een alternatieve
methode worden gegeven, voor het geval het plan
niet werkt (het ‘terugvalscenario’). Indien de saneringskosten
van het te saneren geval voor meer dan 50% na
een periode van ten minste vijf jaren zullen worden
gerealiseerd, dient wellicht financiële zekerheid te worden
gesteld (art. 39f).
3.2 Deelsanering
Het uitgangspunt van de Wbb is sanering van het gehele
geval van verontreiniging. Indien echter het belang van
de bescherming van de bodem zich daartegen niet verzet,
kunnen gedeputeerde staten (GS) toestaan te volstaan
met het verstrekken van de resultaten van een
nader onderzoek van het betrokken gedeelte en een
saneringsplan voor het betrokken gedeelte, aldus artikel
40 Wbb. Hierbij geldt uiteraard wél dat – ten minste –
het deel van het geval van een ernstige verontreiniging,
dat leidt tot onaanvaardbare risico’s, spoedig gesaneerd
dient te worden.
Voor het antwoord op de vraag of toepassing kan worden
gegeven aan artikel 40 Wbb, moet worden bezien of
het belang van de bescherming van de bodem zich daartegen
niet verzet en hoe de voorziene deelsanering past
binnen de sanering van het geval van verontreiniging,
18. Zie bijvoorbeeld zeer stellig ABRvS 12 augustus 2009, 200900307/1/
M2.
19. ABRvS 27 mei 2009, 200807268/1/M2, JBO 2009, 21 m.nt. Van der
Meijden.
20. Vgl. ABRvS 15 oktober 2008, 200708211/1, M en R 2009, 27 m.nt. JB.

aldus de Afdeling. 21 Indien blijkt dat een herverontreiniging
of een verdere verspreiding van de achterblijvende
sanering zich niet voordoet, is deelsanering toegestaan.
3.3 Gefaseerde sanering
De Wbb biedt de mogelijkheid van gefaseerde sanering.
Volgens artikel 39c lid 1 Wbb moet degene die de
bodem heeft gesaneerd dan wel een fase van de sanering
heeft uitgevoerd, na de uitvoering van de sanering of
een fase van de sanering zo spoedig mogelijk schriftelijk
verslag doen aan GS. GS kunnen dan met het verslag
instemmen.
Men zou menen dat een verslag van een fase van een
sanering slechts kan worden goedgekeurd in die gevallen,
waarin het saneringsplan uitdrukkelijk voorzag in
een gefaseerde sanering en het besluit tot goedkeuring
van dat saneringsplan ook uiting geeft aan instemming
met een gefaseerde sanering. De Afdeling denkt er iets
soepeler over. Ook indien een gefaseerde sanering niet
expliciet in het besluit tot goedkeuring van het saneringsplan
is vermeld, kan nog worden geoordeeld dat is
ingestemd met een gefaseerde sanering. In zo’n geval
kan vervolgens in redelijkheid worden ingestemd met
een saneringsverslag van de uitvoering van één fase van
een sanering. 22
Ook bij een beoogde gefaseerde sanering dient voldoende
onderzoek naar het hele geval gedaan te zijn. De
Afdeling boog zich over een besluit tot instemming met
een saneringsplan ten behoeve van een gefaseerde sanering
van een grondwaterverontreiniging. Het bleek dat
het plan vooral op de bron betrekking had en dat geen
onderzoek was verricht naar de verontreinigingen van
het pluimgebied. GS meenden dat het eisen van een
nader onderzoek naar de verontreinigingssituatie in het
pluimgebied tot een onwenselijke vertraging van het
saneringsproces zou leiden. Volgens de Afdeling kon de
wens om zo spoedig mogelijk met saneren te starten,
niet dienen als motivering voor de beslissing om zonder
voldoende onderzoek reeds in te stemmen met het
gedeelte van het saneringsplan voor de sanering van het
pluimgebied. 23
4 Handhaving
4.1 De zorgplicht
De zorgplicht behelst – kort samengevat – het sinds
1 januari 1987 geldende verbod om de bodem te verontreinigen
via het verrichten van handelingen als bedoeld
in artikel 6 tot en met 11 Wbb. Ingevolge artikel 13 is
ieder die op of in de bodem handelingen verricht als
bedoeld in artikel 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs
had kunnen vermoeden dat door die handelingen
de bodem kan worden verontreinigd of aangetast,
verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs
21. ABRvS 9 juli 2008, 200707003/1.
22. ABRvS 7 oktober 2009, 200901256/1/M2.
23. ABRvS 2 juni 2010, 200907496/1/M2.
van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging
of aantasting te voorkomen, dan wel indien die
verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging
of de aantasting en de directe gevolgen daarvan
te beperken en zo veel mogelijk ongedaan te maken.
Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van
een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld
genomen. De bepaling kent aldus een preventieve
en een repressieve plicht. De reikwijdte van de preventieve
plicht hangt mede af van de vraag wat men redelijkerwijs
kan weten en waartoe men redelijkerwijs
gehouden kan worden. Het valt te betogen dat die
beperkingen niet gelden ingeval toch een verontreiniging
is ontstaan. De wet noemt die beperkingen in ieder
geval niet nogmaals bij de verplichtingen tot beperking
en ongedaanmaking van verontreiniging. De zorgplicht
is hoe dan ook mede gericht op het voorkomen van verontreiniging.
Er hoeft dus nog geen daadwerkelijke verontreiniging
te zijn. Indien vaststaat dat handelingen als
bedoeld in artikel 6 tot en met 11 Wbb zijn verricht die
verontreinigingen tot gevolg kunnen hebben, kan de
zorgplicht geschonden zijn. 24
Zoals zorgplichten meer in het algemeen, 25 heeft de
zorgplicht van de Wbb een zelfstandige betekenis naast
eventuele vergunningvoorschriften. Aan de zorgplicht
komt, mede gelet op de bewoordingen waarin deze is
gesteld en de concretisering die deze zorgplicht door
verwijzing naar artikel 6 tot en met 11 Wbb heeft gekregen,
een zelfstandige en aanvullende betekenis toe naast
de in de vergunning neergelegde voorschriften, aldus de
Afdeling. 26
Voor handhaving van de zorgplicht is volledige zekerheid
van veroorzaking van verontreiniging niet vereist. 27
Er dient echter wel enige zekerheid te zijn dat een (nieuwe)
verontreiniging is veroorzaakt. Bij een loutere (autonome)
verspreiding van een oude verontreiniging staat
niet vast dat de zorgplicht is overtreden. 28 Uiteraard kan
een nieuwe verontreiniging ook bestaan uit een hervervuiling.
Dat kan bijvoorbeeld gebeuren door het injecteren
van vervuild grondwater, dat tevoren aan de bodem
was onttrokken, 29 of door het weer op de bodem brengen
van eerder op dezelfde locatie afgegraven asbesthoudende
grond. 30
4.2 Het planbevel
De bodem dient te worden gesaneerd overeenkomstig
het goedgekeurde saneringsplan. Wie dat niet doet, kan
een bevel krijgen, voorheen op grond van artikel 44, per
1 januari 2006 op grond van artikel 39a Wbb. In artikel
39a is expliciet voorgeschreven dat de saneerder de
sanering conform het saneringsplan moet uitvoeren.
Wanneer de saneerder dit voorschrift overtreedt, kan
24. ABRvS 3 maart 2010, 200901882/1/M1.
25. ABRvS 7 april 2010, 200904109/1/H1.
26. ABRvS 19 maart 2009, 200901091/1, M en R 2009, 52 m.nt. JB.
27. ABRvS 3 maart 2010, 200904172/1/M1, JM 2010, 55 m.nt. Flietstra,
ABRvS 25 november 2009, 200809417/1/M1, M en R 2010, 18 m.nt.
FW, JM 2010, 30 m.nt. Flietstra.
28. ABRvS 27 januari 2010, 200903994/1/M2, JM 2010, 29 m.nt. Flietstra.
29. ABRvS 26 november 2008, 200709053/1, M en R 2009, 18 m.nt. JB.
30. ABRvS 17 september 2008, 200708636/1.
TO september 2010 | nr. 3
95

96
het bevoegd gezag rechtstreeks bestuursrechtelijke
handhavingsmiddelen toepassen. Het voorschrift richt
zich niet alleen tot degene die saneert, maar ook tot
degene die de sanering feitelijk uitvoert (doorgaans de
(onder)aannemer). De term planbevel kan overigens ook
in een ander verband vallen. Artikel 43 lid 3 Wbb kent
als onderdeel van een saneringsbevel de verplichting om
een saneringsplan op te stellen. Die verplichting wordt
ook wel planbevel genoemd.
De Afdeling boog zich over de oplegging van een last
onder dwangsom wegens overtreding van artikel 39a.
De last zag op een deel van de sanering van een locatie.
De sanering was vóór 2006 al uitgevoerd, namelijk in
2001. Volgens de last moest appellante de sanering hervatten
en afronden totdat de grond- en grondwaterverontreiniging
tot minimaal de tussenwaarde voor minerale
olie was gesaneerd, overeenkomstig het ingediende en
goedgekeurde saneringsplan. Aan de orde kwam onder
meer dat het bewuste artikel op 1 januari 2006 in werking
is getreden, ter vervanging van het voordien geldende
artikel 44. Volgens de Afdeling kent de Wbb geen
overgangsrecht op dit punt, zodat artikel 39a ook van
toepassing is op saneringen die zijn uitgevoerd vóór
1 januari 2006. Volgens appellante was de sanering niet
in strijd met het saneringsplan uitgevoerd. Zij voerde
onder meer aan dat het bevoegd gezag al had ingestemd
met het saneringsverslag. Het bleek echter dat het gezag
slechts met een deel had ingesteld en dat verder de in
dat plan opgenomen terugsaneerwaarde niet overal was
behaald. Daarom was het bevoegd gezag volgens de
Afdeling in beginsel bevoegd de last onder dwangsom
op te leggen. De omstandigheden van het geval maakten
dat niet anders. Kennelijk kunnen bevoegde gezagen
ook jaren na een (vermoed) einde van een bodemsanering
nog terugkomen en dan handhavend optreden. 31
Na instemming met het evaluatieverslag kan ook nog
handhavend worden opgetreden, als blijkt dat sanering
niet conform het saneringsplan is uitgevoerd. 32
4.3 De saneringsplicht voor bedrijfsterreinen
Voor de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein
waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan,
geldt sinds 1 januari 2006 een saneringsplicht ex lege,
indien is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk
is. Deze regeling is in artikel 55b Wbb opgenomen en
geldt voor een bedrijfsterrein waar bedrijfsactiviteiten
door een onderneming zijn of worden verricht (art. 55a),
en dan slechts indien dat perceel het ‘bronperceel’ van
de verontreiniging is. Het is echter niet vereist dat de
eigenaar of erfpachter ook zelf (mede)veroorzaker is. De
wettelijke saneringsplicht komt in plaats van het saneringsbevel
van artikel 43, dat buiten het bereik van artikel
55b overigens wel blijft gelden.
Onder het oude recht werd het saneringsbevel nagenoeg
niet toegepast. Het leek erop dat artikel 55b een soortgelijk
verborgen bestaan zou leiden, maar intussen heeft
zich de eerste procedure bij de Afdeling over de sane-
31. ABRvS 5 augustus 2009, 200806030/1/M2.
32. ABRvS 30 september 2009, 200806260/1/M2.
TO september 2010 | nr. 3
ringsplicht aangediend. Het ging om een besluit van GS
tot oplegging van een bestuursrechtelijke last onder
dwangsom wegens overtreding van artikel 55b Wbb. GS
hadden gelast om op enig moment te zijn aangevangen
met de uitvoering van een sanering volgens een tevoren
reeds goedgekeurd saneringsplan. De Afdeling stelde
vast dat betrokkene niet tijdig was gestart met saneren,
zodat artikel 55b Wbb was overtreden. Gezien het algemeen
belang dat is gediend met handhaving, zal in geval
van overtreding van een wettelijk voorschrift het
bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang
of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van
deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder
bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan
worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen
indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts
kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in
verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van
optreden in die concrete situatie behoort te worden
afgezien, aldus de Afdeling. Met deze vaste verwijzing
naar de beginselplicht tot handhaving was het kader
gegeven.
De argumenten van betrokkene leverden vervolgens
geen uitzondering op. Betrokkene voerde onder meer
aan dat de begunstigingstermijn te kort was, omdat het
besluit tot instemming met het saneringsplan nog niet
onherroepelijk was. Volgens GS was de begunstigingstermijn
gerelateerd aan de tijd die nodig is om in te
stemmen met het saneringsplan en het aanbesteden,
voorbereiden en een aanvang maken met de sanering, en
dat kon in de tijd. De Afdeling wees op artikel 39 Wbb,
waarin is opgenomen dat met de uitvoering van het
saneringsplan kan worden begonnen nadat met dat plan
is ingestemd of die instemming van rechtswege is verleend.
33
5 Verhouding met andere
wetgeving
5.1 Ruimtelijke-ordeningswetgeving
Bodemverontreiniging kan doorwerken in de sfeer van
de ruimtelijke ordening. Bodemverontreiniging kan in
ieder geval aan de orde komen bij de vraag of een
bestemmingsplan financieel uitvoerbaar is, gezien mogelijkerwijs
te maken saneringskosten. Het is daarom aannemelijk
dat ook saneringskosten in de financiële onderbouwing
van een bestemmingsplan moeten worden
meegenomen.
De Afdeling kreeg in dit verband te oordelen over een
besluit van GS tot goedkeuring van een gemeentelijk
uitwerkingsplan, dat diende ter uitwerking van het al
geldende gemeentelijke bestemmingsplan, spelend
33. ABRvS 24 maart 2010, 200904814/1/M2, JM 2010, 56 m.nt. Flietstra.
Zie over de uitspraak ook G.A. van der Veen & J.J. Hoekstra, Tijdschrift
Bodem 2010, p. 35-36.

onder het oude recht van de WRO. 34 Appellanten voerden
tegen het goedkeuringsbesluit onder meer aan dat
het uitwerkingsplan zich niet verdroeg met een in de
bestemmingsplanvoorschriften opgenomen eis inzake
bodemonderzoek. In die voorschriften was opgenomen
dat met een bodemonderzoek aangetoond moest zijn dat
de locatie vanuit milieuhygiënisch oogpunt geschikt
moest zijn voor de beoogde bestemming en het gebruik.
Indien een verontreiniging een saneringsnoodzaak vanuit
de Wbb en voor planrealisatie opleverde, dan diende
deze verontreiniging te worden gesaneerd conform de
Wbb, aldus nog steeds de voorschriften. Volgens appellanten
werd niet aan deze ‘bodemvoorschriften’ voldaan.
Zij stelden dat de bodemonderzoeken voor het uitwerkingsplan
sterk gedateerd waren en niet de gehele locatie
besloegen. Het verwerende gemeentebestuur stelde dat
in 1993 en in 1999 bodemonderzoeken waren verricht
en dat er in 1999 een saneringsplan was opgesteld. Volgens
het gemeentebestuur hadden er sindsdien geen
nieuwe bodembedreigende activiteiten plaatsgevonden,
zodat nieuw bodemonderzoek niet noodzakelijk was. De
Afdeling volgde het gemeentebestuur niet. Ter zitting
kwam vast te staan dat inderdaad niet het gehele door
het uitwerkingsplan bestreken gebied onderzocht was.
Verder bleek ook nog dat er, gelet op de bodemsituatie
ter plaatse, nog nader onderzoek nodig was. De Afdeling
oordeelde daarom dat het uitwerkingsplan was vastgesteld
in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften.
Beter verging het een ander besluit tot goedkeuring van
een bestemmingsplan van GS, welke beroepszaak eveneens
onder het oude recht van de WRO speelde. 35
Appellant betoogde dat uit bodemonderzoek was gebleken
dat er sprake was van verontreinigde grond in het
plangebied. Volgens hem diende de bodem te worden
gesaneerd. GS reageerden met de stelling dat volgens
bodemonderzoek plaatselijk sprake was van een lichte
bodemverontreiniging, die niet van dien aard was dat
daardoor de uitvoerbaarheid van het plan onzeker was.
De Afdeling overwoog dat de aangetoonde lichte
bodemverontreinigingen volgens de plantoelichting
geen belemmering vormden voor het huidige gebruik
van het plangebied. Onder dat gebruik werd wonen
inclusief een tuin verstaan. Niet gebleken was dat uit
een oogpunt van bodemverontreiniging en grondwaterbeheer
een belemmering bestond voor de uitvoerbaarheid
van het plan, aldus de Afdeling. Volgens de Afdeling
hadden GS zich in redelijkheid op het standpunt
kunnen stellen dat deze aspecten niet aan de uitvoerbaarheid
van het plan in de weg stonden.
5.2 De Waterwet
Sinds de inwerkingtreding van de Waterwet op
22 december 2009 maken de waterbodems niet langer
onderdeel uit van de Wbb. Zij vallen onder de Waterwet.
De afbakening van landbodem en waterbodem
vindt plaats via het begrip oppervlaktewaterlichaam in
34. ABRvS 17 september 2008, 200708064/1. Zie over de uitspraak ook
G.A. van der Veen & J.J. Hoekstra, Tijdschrift Bodem 2009, p. 35-36.
35. ABRvS 8 april 2009, 200807311/1. Zie over de uitspraak ook G.A. van
der Veen & J.J. Hoekstra, Tijdschrift Bodem 2009, p. 35-36.
de zin van artikel 1.1 Waterwet. Dat is een samenhangend
geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend
water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende
bodem en oevers, flora en fauna. Door deze
wijziging wordt het waterbodembeheer voortaan gereguleerd
vanuit het watersysteembeheer. Dit houdt in dat
bodem en oevers van oppervlaktewaterlichamen, met
uitzondering van drogere oevergebieden, onder de
Waterwet vallen. De Wbb is nog steeds van toepassing
op de landbodem en op drogere oevergebieden. Drogere
oevergebieden zijn gebieden die expliciet als zodanig
zijn aangewezen in de Waterregeling (voor rijkswateren)
of een provinciale verordening (voor regionale wateren).
Blijkens het overgangsrecht van de Invoeringswet
Waterwet blijft de Wbb van toepassing op saneringen
die vóór inwerkingtreding van de Waterwet als ernstig
én spoedeisend (of voor 2006 als ernstig en urgent) zijn
beschikt. Deze saneringen worden onder het oude recht
afgerond. Zodra het Wbb-bevoegde gezag het evaluatieverslag
van de sanering heeft goedgekeurd, vervalt het
overgangsrecht en is de Waterwet volledig van toepassing.
Voor lopende saneringen die niet een ernstig en
spoedeisend geval betreffen, vervallen alle Wbbbeschikkingen.
De waterbodemsanering kan uiteraard
wel worden afgerond, maar een evaluatieverslag is niet
meer vereist. Het Wbb-bevoegde gezag is voor die
gevallen niet meer bevoegd.
Bij situaties met zowel een verontreiniging van landbodem
als van waterbodem zijn verschillende gezagen
bevoegd. De Invoeringswet Waterwet kent voor dergelijke
gevallen een overlegverplichting voor de betrokken
overheden (art. 5.18 Waterwet, art. 63b Wbb). Bij een
historische verontreiniging over zowel de landbodem als
de waterbodem zal een splitsing moeten worden
gemaakt in een geval van verontreiniging van de landbodem,
waarop de saneringsparagraaf van de Wbb van toepassing
is, en een verontreiniging in de waterbodem, die
onder de zorg van de beheerder valt. Aangenomen mag
worden dat de verhouding tussen de Wbb en de Waterwet
nog tot de nodige jurisprudentie zal leiden. Dat zal
dan in een volgend overzicht worden meegenomen.
5.3 De Crisis- en herstelwet
De Crisis- en herstelwet werkt door in de Wbb. De Crisis-
en herstelwet wijzigt een aantal bepalingen in de
Wbb, allereerst ter verkorting van toestemmingsprocedures
voor bodembedreigende activiteiten en ten tweede
ter stimulering van warmte-koudeopslagsystemen
(WKO’s). De Wbb kent voor ontheffingen krachtens
artikel 65 nu alleen de zogenoemde uniforme openbare
voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene
wet bestuursrecht. Deze procedure kent een lange
doorlooptijd en ruime gelegenheid tot inspraak en
beroep. De Crisis- en herstelwet wil die doorlooptijd
c.q. gelegenheid beperken.
De stimulering van de toepassing van WKO verloopt
langs twee sporen. In het eerste spoor worden de toestemmingsprocedures
voor de toepassing van WKO
waar mogelijk verkort of afgeschaft. Voorwaarde daarbij
is dat WKO op verantwoorde wijze moet worden toege-
TO september 2010 | nr. 3
97

98
past. Verstoring van andere belangrijke bodemfuncties,
zoals de drinkwatervoorziening, moet worden voorkomen.
Ook risico’s voor verontreiniging of aantasting van
de bodem, bijvoorbeeld door verspreiding van gevaarlijke
stoffen vanuit verontreinigde locaties, moeten worden
vermeden. In het tweede spoor worden voorzieningen
getroffen om investeringen in WKO blijvend te
laten renderen en een doelmatig gebruik van bodemenergie
te laten maken. Concreet betekent dat dat
wederzijdse negatieve beïnvloeding tussen WKO’s
voorkomen moet worden en dat grootschalige collectieve
WKO’s belangrijker zijn dan kleine individuele
WKO’s. De wet bevat geen gedetailleerde regeling,
maar geeft wel een basis voor een integrale regeling voor
de toepassing van WKO. Die kan worden vastgesteld bij
een lagere regeling, en wel bij algemene maatregel van
bestuur.
De WKO’s raken de Wbb in ieder geval op de volgende
twee punten. Gesloten WKO’s 36 worden in de Wbb
gereguleerd, waarmee interferentie tussen WKO’s ter
bevordering van het doelmatige gebruik van bodemenergie
in het algemeen en ter bevordering van het rendement
van open WKO’s in het bijzonder voorkomen
wordt. Verder wordt de reikwijdte van de Wbb uitgebreid,
waardoor bij bodemenergiesystemen niet alleen
rekening kan worden gehouden met het belang van de
bodembescherming, maar ook regels kunnen worden
gesteld ter bevordering van een doelmatig gebruik van
bodemenergie.
6 Afronding
Naast enige jurisprudentie over de gangbare kernbegrippen
is er in de afgelopen twee jaar interessante jurisprudentie
gewezen over de elementen die de Wbb sinds
januari 2006 kent, waaronder deelsanering, gefaseerde
sanering, het (nieuwe) planbevel en de saneringsplicht
voor bedrijfsterreinen. Voor zowel de kernbegrippen als
de nieuwe elementen is nog niet alles uitgekristalliseerd.
Wij denken daarbij aan – niet limitatief opgesomd – de
mate van beoordelingsvrijheid van bevoegde gezagen bij
de benoeming van een bepaalde materie als bodem, de
ruimte om zonder saneringsoogmerk in verontreinigde
bodem te roeren en de reikwijdte van de diverse handhavingsinstrumenten.
Verder vooruitblikkend veronderstellen
wij dat inwerkingtreding van de Waterwet en de
Crisis- en herstelwet – ook op het gebied van bodembescherming
– de komende jaren de nodige juridische aandacht
zal vergen. Te verwachten is dan ook dat een deel
van een volgende jurisprudentiebespreking op die materie
betrekking zal hebben. Met name WKO’s zouden in
deze tijd van toegenomen belangstelling voor duurzaamheid
enige vlucht kunnen of moeten nemen. Dat zou
36. Zie nader E. Dans, Warmte-koudeopslag: ingrijpende maatregelen op
komst, Vastgoedrecht 2010, p. 53, G.A. van der Veen & J.J. Hoekstra,
De wijzigingen in de Wet bodembescherming door de Crisis- en herstelwet,
Tijdschrift Bodem 2010, p. 40-4 en E.H.P. Brans, De crisis- en herstelwet,
TO 2010/afl. 3, p. 75-80.
TO september 2010 | nr. 3
zich dan ook tot nieuwe jurisprudentie kunnen ontwikkelen.