Authentieke versie downloaden (pdf)

zoek.officielebekendmakingen.nl

Authentieke versie downloaden (pdf)

Landelijk Handhavingsprogramma 2005

Interventiestrategie

Bouw- en sloopafval

(BSA)

LOM 2005 4


Landelijk Handhavingsprogramma 2005

Interventiestrategie

Bouw- en sloopafval

(BSA)

Vastgesteld op 4 juli 2005 door

het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving (BLOM)

LOM-projectgroep Sleutelbedrijven BSA

Projectleider: Albertien Paardekooper,

VROM-Inspectie Noord-West, Haarlem

Projectondersteuning: MMG Advies, Den Haag

4

Juli 2005

LOM-Secretariaat, Den Haag LOM 2005


Inhoud

Managementsamenvatting 3

1 Inleiding 5

2

1.1 Aanleiding, afbakening, definitie en enige kwantitatieve gegevens 6

1.2 Doel van het onderzoek 8

1.3 De onderzoeksvragen 8

1.4 Werkwijze 8

1.5 Leeswijzer 9

2 De BSA-keten 11

2.1 Hoe ziet de keten eruit en hoe werkt de keten? 12

2.2 Wet- en regelgeving, toezicht en handhaving 13

2.3 Het juridisch kader en de praktijk 13

2.4 Redenen voor het al dan niet naleven van de wet- en regelgeving 22

2.5 Verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de BSA-keten 25

2.6 Conclusies ketenbeschrijving 25

3 Risicomomenten in de BSA-keten 27

3.1 Risicomoment 1 – slopen en bouwen 28

3.2 Risicomoment 2 – sorteren 28

3.3 Risicomoment 3 – export 29

4 Aanpak risicomomenten BSA-keten 31

4.1 Aanpak risicomoment 1 – slopen en bouwen 32

4.2 Aanpak risicomoment 2 – sorteren 38

4.3 Voortgangsbewaking en bijsturing 42

5 Implementatie 43

5.1 Planning implementatie 44

5.2 Sturing implementatie 45

Bijlage 1 Projectgroep en agendacommissie 48

Bijlage 2 Relevante literatuur en stukken 49

Bijlage 3 Beleid en regelgeving BSA-keten 50

Bijlage 4 De BSA-keten in detail 52

Bijlage 5 Slakkenwol 58

Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen en motieven

in de bouw- en sloopafvalketen 61

Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen 64

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Managementsamenvatting


De LOM-projectgroep bouw- en sloopafval (verder: BSA) heeft in de tweede helft van 2004 en de

eerste helft van 2005 onderzoek gedaan aan de BSA-keten. Op basis van dit onderzoek onderkent

de projectgroep drie risicomomenten in de BSA-keten, dat wil zeggen momenten waarop

het risico het grootst is dat wet- en regelgeving niet wordt nageleefd dan wel momenten die

bepalend zijn voor de mogelijke milieu- en/of volksgezondheidseffecten van de BSA-keten. De

drie risicomomenten zijn:

1 Bouwen en slopen, vanwege (a) het risico voor het milieu en de volksgezondheid dat

gevaarlijke stoffen in de (her te gebruiken) BSA-stroom terechtkomen en (b) het risico dat

afvalscheiding aan de bron in onvoldoende mate plaatsvindt om de beleidsdoelen op het vlak

van duurzaamheid (zoveel mogelijk inzet van secundaire in plaats van primaire grondstoffen)

mede te bewerkstelligen.

2 Sorteren, omdat de sorteerinrichtingen in de gelegenheid zijn om de BSA-stroom niet goed te

sorteren of sortering achterwege te laten, waardoor (a) eventuele gevaarlijke stoffen opnieuw

onvoldoende of niet uit de BSA-stroom worden verwijderd en (b) het hergebruik van BSA

opnieuw wordt bemoeilijkt.

3 Export, omdat (a) er onder de noemer ‘niet herbruikbaar BSA’ ook andere afvalstoffen de

grens over blijken te gaan waaronder grof huishoudelijk afval en vergelijkbaar bedrijfsafval

en (b) er aanwijzingen zijn dat het geëxporteerde afval in het buitenland niet wordt

verwerkt, zoals gedacht en beleidsmatig gezien toegestaan, maar wordt gestort, hetgeen niet

beleidsconform is.

De LOM-projectgroep werkte voor risicomoment 1 en risicomoment 2 een aanpak uit op

strategisch (wat willen we bereiken?), tactisch (hoe kunnen we dat bereiken?) en operationeel

niveau (wie moet dan wat doen?). Voor risicomoment 3 vindt de projectgroep dat besluitvorming

moet plaatsvinden over de aanbevelingen die zullen voortkomen uit het op dit specifieke

risicomoment gerichte BSA-project 2004 van de VROM-Inspectie (rapport: ‘Residu over de grens’).

De projectgroep beveelt het management van de VROM-Inspectie aan om deze besluitvorming

en de implementatie van de aanbevelingen, vanuit de ketengedachte, in het bredere LOM-kader

te plaatsen.

Voor risicomoment 1 wil de projectgroep inzetten op BSA-scheiding aan de bron en op het

voorafgaand aan sloop selectief verwijderen en afvoeren van in het sloopwerk aanwezige

schadelijke stoffen (asbest, slakkenwol, teerhoudend dakleer, etc.). Dit vooral door: (a) het

benutten van de mogelijkheden van de bouw- en/of sloopvergunning in combinatie met gericht

toezicht op de naleving van die vergunning, (b) gerichte communicatie en (c) ketenhandhaving.

Voor risicomoment 2 wil de projectgroep inzetten op een zo volledig mogelijke scheiding door

sorteerinrichtingen, zowel wat de herbruikbare fracties betreft als ook wat de bij risicomoment

1 genoemde schadelijke stoffen betreft. De projectgroep vindt hiervoor nodig: (a) gerichte

handhaving van een specifieke groep van sorteerinrichtingen (die met een algemene kennisgeving

voor uitvoer), (b) aangepaste wet- en regelgeving, (c) ketenhandhaving en (d) overleg met de

branche over zelfreiniging.

Voor de bij risicomoment 1 en 2 genoemde maatregelen (a), (b), (c) en (d) definieerde de

projectgroep een actieprogramma met concrete activiteiten voor 2005 en 2006. De projectgroep

heeft per actie aangegeven wie daarvoor de meest voor de hand liggende uitvoerende actor

is. Tevens zijn de benodigde capaciteit en de te verwachten kosten indicatief geraamd. Om

een goede implementatie van het actieprogramma te verzekeren stelt de projectgroep voor

de verantwoordelijkheid hiervoor te leggen bij de VNG-vertegenwoordiger in het ALOM en

de IPO-vertegenwoordiger in het ALOM in overleg met de Inspecteur-generaal van de VROM-

Inspectie en bijgestaan door een implementatiemanager voor de dagelijkse coördinatie. Voor

het implementeren van het actieprogramma met betrekking tot risicomoment 1, beveelt de

projectgroep nadrukkelijk nauwe afstemming met het asbestproject van het LOM aan.

4

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


1 Inleiding


1.1 Aanleiding, afbakening, definitie en

enige kwantitatieve gegevens

Aanleiding

De aanleiding voor de uitvoering van dit project is het Landelijk Handhavingsprogramma

2005 (LHP 2005) van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM). Hierin is het project

‘Ketenhandhaving sleutelbedrijven’ één van de vier projecten die in 2004 en de eerste helft van

2005 uitgevoerd zijn.

Aanvankelijk was de scope van het project vrij breed, te weten ‘Sleutelbedrijven gerelateerd

aan afval’. De projectleider van de VROM-Inspectie (VI) heeft het project, na een eerste

brainstormsessie in juni 2004, toegespitst op de keten bouw- en sloopafval (BSA). Dit gebeurde

vooruitlopend op de vorming van de projectgroep en in nauw overleg met de opdrachtgever en

ketentrekker vanuit het ALOM, de plv. Inspecteur-generaal van de VI.

De keuze voor de BSA-keten is als volgt – in volgorde van belangrijkheid – gemotiveerd:

• Vermeende fraude en vermeende grootschalige overtreding van de regels, onder andere naar

aanleiding van onderzoek dat in opdracht van deze projectgroep door de directie Bestuurszaken

van het ministerie van VROM is uitgevoerd.

• Sociale aspecten, vooral de kans op normvervaging indien de overheid fraude en overtreding

van de regels binnen een branche of keten ongemoeid zou laten.

• Volksgezondheidsrisico’s die zich kunnen voordoen indien gevaarlijke stoffen bij sloop, zoals

asbest en slakkenwol, niet (goed) selectief worden verwijderd, waardoor de BSA-stroom

daarmee verontreinigd raakt.

• De indruk dat ons afval massaal en niet (geheel) beleidsconform (= meer dan 50% nuttige

toepassing) naar Duitsland wordt getransporteerd.

• De politieke aandacht voor BSA als gevolg van de voorgaande punten.

• Een economisch goed functionerende afvalmarkt, met een gelijk speelveld voor de daarop

actief zijnde bedrijven, zodat ‘nette’ bedrijven daarvan geen nadeel ondervinden ten opzichte

van hun concurrenten die het minder nauw nemen.

• Betrokkenheid van de meeste ALOM-partners in de keten.

Deze redenen heeft de projectgroep niet allemaal spijkerhard kunnen onderbouwen. Desondanks

is er genoeg overgebleven: de projectgroep heeft drie aan te pakken risicomomenten in de BSAketen

geïdentificeerd waarbij bovenstaande redenen een rol spelen. Rondom (1) bouwen en

slopen, (2) sorteren en (3) de export van afval:

• is er gelegenheid om regels te overtreden en zijn er diverse aanwijzingen (uit andere

onderzoeken, literatuur en enkele in het kader van dit project verrichte veldonderzoeken) dat

dit ook gebeurt; alleen de schaal waarop is niet volledig in beeld. Uitvoering van de aanpak die

in dit rapport is opgenomen kan dit beeld mede aanvullen.

• is er kans op normvervaging indien de genoemde gelegenheden voor overtreding niet worden

afgedekt (bijvoorbeeld via aangepaste regelgeving, zoals in dit rapport bij de aanpak van het

probleem wordt bepleit) en indien begane overtredingen niet worden geconstateerd noch

worden bestraft.

• doen zich volksgezondheidsrisico’s voor, omdat gevaarlijke stoffen bij sloop niet altijd selectief

worden verwijderd. Uit onbekendheid (het radioactieve slakkenwol is een voorbeeld) of

om kosten uit te sparen (zie in dit verband bijvoorbeeld de resultaten van het LOM-project

Asbest).

• vinden er afvaltransporten plaats naar Duitsland die niet (geheel) beleidsconform zijn (zie

onder andere de resultaten van het BSA-project 2004 van de VROM-Inspectie).

• is een goed functionerende afvalmarkt van belang, zodat ‘goede’ bedrijven geen concurrentienadelen

ondervinden.

• is de betrokkenheid van de meeste ALOM-partners gewenst, hetgeen onder andere blijkt uit

de in dit rapport opgenomen aanpak en operationele acties.

6

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Afbakening

In het project is gekeken naar de BSA-stroom die vrijkomt bij het bouwen en slopen van

gebouwen. Voor deze afbakening is gekozen, omdat bij deze keten álle partners betrokken zijn

en omdat het project zonder deze afbakening te omvangrijk zou worden voor de projectgroep om

het met de gegeven capaciteit adequaat af te ronden.

Deze afbakening betekent dat in het project niet expliciet aandacht is besteed aan het Bouwstoffenbesluit

en BSA uit de wegenbouw. Wat betreft het Bouwstoffenbesluit is in het project wel

geconstateerd, dat de huidige ophanging van dit besluit aan de Wet bodembescherming betekent,

dat thans alleen de toepassers van secundaire bouwstoffen kunnen worden aangesproken

op de kwaliteit daarvan en niet de leveranciers, waaronder de sorteerinrichtingen die in dit

onderzoek onderwerp van studie zijn geweest. De projectgroep acht in dit verband de aanstaande

fundamentele herziening van het Bouwstoffenbesluit van groot belang, met name wat de

daarbij voorziene uitbreiding betreft van het normadressaat naar de leveranciers van secundaire

materialen en naar de (onder)aannemers die secundaire bouwstoffen toepassen.

Definitie BSA

BSA staat in sectorplan 13 van het LAP. Het LAP is het Landelijk Afvalbeheerplan voor de periode

2002-2012. Volgens sectorplan 13 is BSA afval dat vrijkomt bij het bouwen, renoveren en slopen

van gebouwen, bouwwerken en wegen.

Volgens het LAP bestaat BSA voor meer dan 90% uit enkele grote deelstromen van steenachtig

materiaal, te weten: beton, (teerhoudend) asfalt en metselwerk (metselbaksteen, kalkzandsteen,

betonsteen). De resterende 10% bestaat uit een groot aantal kleine deelstromen, zoals: gips en

cellenbeton, bitumineus dakafval, teermastiek en dakgrind, houtafval, asbest en asbesthoudend

materiaal, vlakglas en metalen. De kleine deelstromen zijn met name afkomstig van woningen

en utiliteitsbouw.

In de NEN 5880 (afval en afvalverwijdering, algemene termen en definities) staat de volgende

definitie voor BSA: afvalstoffen bestaande uit:

• bouwafval (bouwafval 4.16: afvalstoffen die vrijkomen bij het bouwen en onderhouden van

gebouwen en andere bouwwerken en wegen);

• renovatieafval (renovatieafval 4.41: afvalstoffen die vrijkomen bij renovatie van gebouwen en

andere bouwwerken en wegen. Renovatieafval bestaat uit zowel bouw- als sloopafval);

• sloopafval (sloopafval 4.48: afvalstoffen die vrijkomen bij het slopen van gebouwen en andere

bouwwerken en wegen).

Enige kwantitatieve gegevens over BSA

Het totaal aan afval uit de bouwnijverheid was in het jaar 2003 25,4 Mton (bron: AOO). Dit

totaal heeft betrekking op de bouwnijverheid inclusief de wegenbouw, de bouwmaterialenindustrie

en het grof huishoudelijk afval. De hoeveelheid BSA afkomstig van enkel de woning-

en utiliteitsbouw bedroeg in 2003 19,1 Mton. Hierop is dit rapport gericht. Figuur 1.1 is een

schematische samenvatting van het voorgaande.

Inleiding

7


Figuur 1.1 BSA in stromen

1.2 Doel van het onderzoek

De doelen van het onderzoek zijn de volgende:

• Inzicht verkrijgen in de BSA-keten en met name in de risicomomenten daarin.

• Het mogelijk maken en stimuleren van het ketengericht samenwerken van de diverse

betrokken bestuurs- en strafrechtelijke instanties op het vlak van de BSA-keten, teneinde de

risicomomenten in deze keten aan te pakken.

1.3 De onderzoeksvragen

De onderzoeksvragen die leidend waren voor het onderzoek zijn de volgende:

1 Hoe ziet de keten er uit?

2 Welke wet- en regelgeving is van kracht en welke ontwikkelingen vinden daar plaats?

3 Hoe zijn het toezicht en de handhaving nu geregeld?

4 Hoe ziet het juridisch kader er uit en wat is de praktijk?

5 Wat zijn redenen voor bedrijven om de regels juist wel of juist niet na te leven?

6 Wat zijn de verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de keten?

7 Wat zijn de verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de keten?

8 Welke risicomomenten kunnen er op basis van voorgaande punten in de keten worden

onderkend?

9 Hoe kunnen de risicomomenten in de keten worden ondervangen of aangepakt op strategisch,

tactisch en operationeel niveau?

10 Wat is de rol van ketenhandhaving en – als er een (prominente) rol is – hoe ziet dan de

interventiestrategie voor ketenhandhaving er uit?

1.4 Werkwijze

Dit project is uitgevoerd door een projectgroep met vertegenwoordigers van de VI, het IPO, het

OM, de politie, de VNG en de Belastingdienst (zie bijlage 1). Tevens was er een agendacommissie

bestaande uit leden van het IPO, de VNG, de VI, de beleidsdirectie Stoffen, Afval en Straling (SAS)

van het ministerie van VROM en het LOM-Secretariaat (zie bijlage 1).

De projectgroep pakte de in paragraaf 1.3 opgenomen onderzoeksvragen aan met bureaustudie

in een herhalend proces: ter zake deskundige projectgroepleden werkten onderdelen van de

problematiek uit, waarna het resultaat daarvan werd besproken in de projectgroep en het

resultaat vervolgens werd aangepast, waarna het weer werd besproken, enzovoorts. Daarnaast

verrichtten projectgroepleden enkele veldonderzoeken: met behulp van een gestructureerde

8

Bouw en sloop

van gebouwen

BSA

90%

10%

Grote deelstromen

(steenachtig)

Kleine deelstromen

(divers)

Hergebruik NL

Hergebruik

Residu

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


checklist bezochten zij verschillende sloop- en bouwlocaties, om het zicht op de BSA-stroom

en -keten te vergroten. Voor het kunnen beantwoorden van onderzoeksvraag 1 maakte de

projectgroep voor wat de laatste schakels van de keten betreft gebruik van de resultaten van het

project ‘BSA-project 2004’, dat in dezelfde periode als het onderhavige LOM-project is uitgevoerd

door de VROM-Inspectie (het rapport ‘Residu over de grens’ is het resultaat van dit project). Voor

het kunnen beantwoorden van onderzoeksvraag 5 deed KPMG een kort onderzoek waarin zij een

aantal bedrijven interviewden 1 .

1.5 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 komen de antwoorden op de onderzoeksvragen 1 tot en met 6 aan de orde.

Beschreven staat: hoe de keten eruit ziet, welke wet- en regelgeving er op de keten van toepassing

is en wat de ontwikkelingen daarin zijn, hoe toezicht en handhaving thans plaatsvinden en hoe

het juridisch kader en de jurisprudentie eruit zien, welke redenen bedrijven geven om de regels

al dan niet na te leven en welke ontwikkelingen er ten aanzien van de keten in het algemeen

spelen.

In hoofdstuk 3 komt het antwoord op onderzoeksvraag 7 aan de orde. Beschreven staat welke

risicomomenten de projectgroep in de keten onderkent, gegeven de integrale beschrijving van

de keten in hoofdstuk 2.

In hoofdstuk 4 staat onderzoeksvraag 8 centraal. De gestelde doelen ten aanzien van de in

hoofstuk 3 beschreven risicomomenten worden beschreven (strategisch niveau) en aangegeven

wordt hoe de projectgroep denkt dat deze doelen tactisch (maatregelen en instrumenten) en

operationeel (uit te voeren activiteiten) kunnen worden bereikt.

In een vervolgrapport zal onderzoeksvraag 9 centraal staan. De rol van ketenhandhaving zal

daarin, op basis van deze rapportage, nader worden geduid en de toe te passen interventiestrategie

voor ketenhandhaving zal erin beschreven staan. Het maken van genoemd vervolgrapport maakt

als actiepunt deel uit van het in hoofdstuk 4 opgenomen actieprogramma.

De direct benutte literatuur is opgenomen in voetnoten bij de tekst. Relevante literatuur en

stukken die niet expliciet zijn vermeld in voetnoten bij de tekst, zijn opgenomen in bijlage 2.

1 Opgemerkt wordt dat de Branchevereniging Recycling Breken en Sorteren medewerking aan dit onderzoek heeft

geweigerd.

Inleiding

9


10

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


2 De BSA-keten


2.1 Hoe ziet de keten eruit en hoe werkt de keten?

In deze paragraaf staat de eerste onderzoeksvraag centraal. Beschreven staat hoe de BSA-keten

eruit ziet en hoe deze keten werkt. Figuur 2.1 bevat een vereenvoudigde schematische weergave

van de BSA-keten.

Figuur 2.1 De BSA-keten, vereenvoudigd en schematisch weergegeven

12

Diverse fracties:

asbest, puin, metalen,

hout, restafval

Slopen Bouwen

Breker op locatie

Productie/

hergebruik

Afgifte

Transporteur/

Inzamelaar

Overslag/

grove voorsortering

Afvalverwerker,

sorteerinrichting,

puinbreker, eindverwerker

Residu

Diverse fracties:

puin, karton,

plastics, restafval

Stort/AVI Export

In de keten, zoals afgebeeld in figuur 2.1, is een onderscheid gemaakt tussen afval dat bij

nieuwbouw (bouwen) vrijkomt en afval dat bij slopen vrijkomt (renovatie- of sloopafval; in dit

rapport zal verder de term sloopafval worden gehanteerd). Dit onderscheid is aangebracht, omdat

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


de stromen die vrijkomen verschillen qua samenstelling. In sloopafval kunnen zich bijvoorbeeld

asbest of andere gevaarlijke afvalstoffen bevinden, terwijl de kans daarop bij bouwafval veel

minder groot is, omdat zich daarin veel minder gevaarlijke afvalstoffen bevinden.

2.2 Wet- en regelgeving, toezicht en handhaving

Ter beantwoording van de tweede en derde onderzoeksvraag (betreffende de van kracht zijnde

regelgeving en toezicht en handhaving op dit moment) stelde de projectgroep twee uitgebreide

overzichten op. Kortheidshalve wordt daarnaar op deze plaats verwezen. Het overzicht van beleid

en regelgeving met betrekking tot de keten is opgenomen in bijlage 3. Bijlage 3 is nog redelijk

algemeen. Bijlage 4 is een nadere toespitsing in de vorm van een uitgebreid schematisch overzicht

van de schakels van de keten, waarbij de van kracht zijnde wet- en regelgeving per schakel van

de keten is gespecificeerd. Daarbij is tevens aangegeven welke overtredingen denkbaar zijn,

wie bevoegd gezag is, et cetera. Het schematisch overzicht van bijlage 4 wordt in de rest van dit

hoofdstuk en met name in paragraaf 2.3 gevolgd.

2.3 Het juridisch kader en de praktijk

In deze paragraaf komt onderzoeksvraag 4 aan de orde. Per schakel van de keten wordt het

juridisch kader voor toezicht en handhaving beschreven, alsmede wat de praktijk is.

2.3.1 Slopen: juridisch kader

Voor het slopen van bouwwerken, standplaatsen of woonwagens is een op grond van de

Woningwet een vergunning nodig (regels hiervoor zijn in de Bouwverordening vastgelegd), indien

er meer dan 10 m 3 sloopafval vrijkomt, of wanneer bij het slopen asbest vrijkomt. Echter, er is

geen sloopvergunning vereist voor het slopen van:

• Gelijmde vloerbedekking die asbest bevat.

• Gelijmde vloertegels die asbest bevatten.

• Geschroefde bouwmaterialen die hechtgebonden asbest bevatten (voor zover deze bouwmaterialen

aan de buitenzijde zijn toegepast geldt een maximum van 35 m 2 ).

De gemeente is verantwoordelijk voor het verlenen van sloopvergunningen. Tevens dient zij zorg

te dragen voor het toezicht en de handhaving van de voorschiften die verbonden zijn aan deze

vergunning. Ook indien er geen sloopvergunning is vereist, dient de gemeente in kennis te worden

gesteld van het voornemen tot slopen door het doen van een zogenoemde sloopmelding.

In de sloopvergunning kan de gemeente de verplichting opnemen om afvalstromen gescheiden

te houden.

In de model bouwverordening van de VNG staat dat op de sloopplaats het sloopafval tenminste

gescheiden dient te worden in een fractie asbest, een fractie gevaarlijk afval en een fractie overig

afval. Verder staat vermeld dat de voorschriften over het sloopafval eisen kunnen bevatten

omtrent het selectief slopen. Voor asbest zijn diverse aanvullende voorschriften gesteld.

Indien geen sloopvergunning vereist is noch een melding, wat het geval is als er minder

dan 10 m 3 sloopafval vrijkomt, dan dienen de volgende fracties apart gehouden te worden:

gevaarlijke afvalstoffen (conform hoofdstuk 17 van de EURAL 2 ), steenachtig sloopafval (exclusief

gips), bitumeuze en teerhoudende dakbedekking, met PAK´s verontreinigde materialen, asfalt,

dakgrind en overig afval.

2 De Eural is de Europese afvalstoffenlijst. De Eural is op 8 mei 2002 in werking getreden. In de Eural benoemt de Europese

Commissie afvalstoffen en bepaalt zij wanneer een afvalstof gevaarlijk is.

De BSA-keten

13


Opgemerkt wordt, dat het hierdoor lijkt alsof er conform de model bouwverordening van de

VNG meer gescheiden moet worden indien er geen sloopvergunning vereist is dan in het

geval dat wel het geval is. Dit is een inconsistentie in de model bouwverordening. Het verdient

aanbeveling, vanwege duidelijkheid en proportionaliteit, dat de VNG actie onderneemt om deze

inconsistentie uit de model bouwverordening te halen. Overigens hebben sommige gemeenten

deze inconsequentie niet overgenomen.

Op grond van artikel 18.2 Wm, lid 2 onder b, heeft de gemeente de taak om toezicht te houden

op de naleving van artikel 10.37 Wm buiten inrichtingen. Tijdens sloopwerkzaamheden is de

gemeente dus bevoegd om te controleren of de sloopaannemer het sloopafval daadwerkelijk

afgeeft aan een erkende inzamelaar of inrichting. Op grond van dit artikel geldt het verbod

op het zich ontdoen door afgifte van afvalstoffen aan niet-vergunninghouders. Het afval dient

afgegeven te worden aan een erkende inzamelaar of vergunninghouder (dat wil zeggen: een

inzamelaar die op de VIHB-lijst 3 staat) of beschikt over een Wm-vergunning of aan een inrichting

die beschikt over een milieuvergunning op grond waarvan het betreffende afval geaccepteerd

mag worden.

In sommige provinciale milieuverordeningen waren verplichtingen opgenomen met betrekking

tot het gescheiden houden van afvalstoffen. Sinds de wijziging van de Wet Milieubeheer van 8

mei 2002 mag dit niet meer.

Gecertificeerde slopers zijn verplicht te slopen volgens de Beoordelingsrichtlijn voor het procescertificaat

slopen, BSC-007 van de Stichting Beheer Certificatie regeling om hun certificaat niet

kwijt te raken. De certificeringsinstantie ziet hier in principe op toe.

Bij de inzet van een mobiele breker op de slooplocatie zelf is het Besluit mobiel breken bouw- en

sloopafval van kracht. Op grond van dit besluit mag op de slooplocatie geen van elders aangevoerd

bouw- en sloopafval worden gebroken. Er mag gedurende maximaal drie maanden puin gebroken

worden op een slooplocatie. Verder dient er een registratie te worden bijgehouden en dient er

een weging van het te breken afval plaats te vinden. Tevens is voorgeschreven dat binnen vijf

dagen na beëindiging van de activiteiten alle sporen van het mobiel puinbreken, inclusief de

bijbehorende opslagfaciliteiten, verwijderd moeten zijn. De overige voorschriften hebben geen

betrekking op de verwijdering van BSA. De gemeente is bevoegd voor de handhaving van dit

besluit.

2.3.2 Slopen: praktijk

Tijdens het veldonderzoek is tijdens verschillende bezoeken aan locaties gebleken hoe divers

stromen kunnen lopen en hoe moeilijk deze soms te volgen zijn.

Zoals uit het bezoek aan een locatie in het zuiden van het land blijkt, wordt er in sommige

gevallen gewerkt met veel onderaannemers. Dit maakt het kunnen volgen van de afvalstromen

extra lastig.

Bij het slopen van een gebouw is het risico aanwezig dat gevaarlijke stoffen zoals asbest, dakleer en/

of lood tussen het BSA terechtkomen. Een minder bekend risico is dat zich slakkenwol tussen het

BSA kan bevinden, hetgeen onder de Kernenergiewet valt. Voor meer informatie over slakkenwol

wordt verwezen naar bijlage 5. Tevens is het van belang dat dakleer er tussenuit gehaald wordt,

omdat dat niet meer teruggevonden wordt als het tussen de steenachtige fractie terechtkomt en

via een puinbreker verwerkt wordt. Uit de in het kader van dit onderzoek uitgevoerde bezoeken

3 VIHB-lijst: Registratie van Vervoerders, Inzamelaars, Handelaars en Bemiddelaars (VIHB) van afvalstoffen. Voor bedrijven

die zich in Nederland bezighouden met het inzamelen, vervoeren verhandelen of bemiddelen van bedrijfsafvalstoffen

of gevaarlijke afvalstoffen is vermelding op een landelijke lijst verplicht. Dit is een gevolg van het Besluit inzamelen

afvalstoffen (BIA) en de Regeling vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen (RIA) die op 1 mei

2004 in werking zijn getreden. De VIHB-lijst is via de NIWO-website te raadplegen.

14

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


op slooplocaties blijkt, dat indien vakkundig eerst het asbest verwijderd wordt, het scheiden van

de diverse stromen goed mogelijk is en in dat geval ook door gecertificeerde bedrijven gedaan

wordt. In een dergelijk geval blijken hout, puin, metalen en oude materialen via verschillende

kanalen afgezet te worden. Mooie oude materialen, zoals oude vloeren, dakbalken en tegels

kunnen aan opkopers worden verkocht.

De indruk bestaat dat in het geval van een sloop beter onderzocht wordt door het sloopbedrijf

hoe de diverse stromen apart afgezet kunnen worden dan in het geval van nieuwbouw, waardoor

de afzet minder geld kost en in het geval van metalen zelfs geld opbrengt. Medio november

2004 bleek de oud-metalen prijs een 20 eurocent per kilo te zijn, wat relatief hoog is; enige jaren

terug was de prijs slechts 5 eurocent per kilo volgens mondelinge mededeling van een tussenhandelaar.

Dit betekent een verhoging met een factor 4. Tevens blijkt in een dergelijk geval, dat

de diverse stromen goed te volgen zijn op papier en soms fysiek, indien het toevallig zo uitkomt

dat een vrachtauto vertrekt bij de sloop op het moment van onderzoek. Echter ook is gebleken

dat metalen soms helemaal niet goed gescheiden worden. Dit laatste wordt vaak veroorzaakt

doordat er haast is met de klus en er in dat geval gekozen wordt voor een snelle afhandeling.

Een illustratief voorbeeld hierbij is een casus in Enschede, waaruit blijkt dat een gecertificeerd

asbestverwijderingsbedrijf zijn certificaat op het spel zet door een opdracht zo snel mogelijk uit

te willen voeren en daarbij zelfs geen melding bij de Arbeidsinspectie doet. Navraag naar de reden

daarvoor leerde, dat de opdrachtgever een dusdanig grote is dat de asbestverwijderaar deze niet

als klant kwijt wil. Tevens vinden we hiervan voorbeelden in het rapport ‘Wie betaalt bepaalt’ 4 .

De drijfveer om alle gesloopte materialen goed en zo goedkoop mogelijk (of met winst) af te zetten

is vermoedelijk financieel van aard. Uit het onderzoek dat KPMG voor dit project deed blijkt, dat

de afvoer van afval bij een sloopklus circa 10% van de offerte bedraagt. Bij een nieuwbouwproject

zal dit eerder ordegrootte 1% zijn. Door alle materialen op de goedkoopste wijze, gescheiden aan

te bieden kan de sloper scherp aanbieden.

2.3.3 Bouwen: juridisch

Voor het bouwen is een bouwvergunning vereist. Deze wordt door de gemeente verstrekt. Voor

het toezicht en de handhaving tijdens de bouw is de gemeente het bevoegde gezag. Ook in

de bouwvergunning kunnen eisen worden gesteld aan het scheiden van afvalstoffen. Hiertoe

biedt de model bouwverordening van de VNG de volgende mogelijkheden: het bouwafval moet

gescheiden worden in gevaarlijke afvalstoffen (conform hoofdstuk 17 van de EURAL), steenwol

(indien > 1m 3 per bouwproject) en glaswol (indien > 1 m 3 per bouwproject) en overig afval.

Tijdens de bouw is de gemeente bevoegd voor het toezicht en de handhaving op de afgifte van

vrijkomend bouwafval. Het betreft immers de afgifte van afval buiten een inrichting.

Ook hier geldt dat het afval afgegeven dient te worden aan een erkende inzamelaar, bewerker

of verwerker. Indien het afval vervoerd wordt door een derde, moet de transporteur op de VIHB-

lijst staan.

2.3.4 Bouwen: praktijk

De bouwer heeft in tegenstelling tot de sloper nauwelijks een drijfveer om zich goedkoop te

ontdoen van zijn afval. Al het materiaal wordt door de opdrachtgever betaald en datgene wat in

het afvalstadium belandt is dus al betaald.

Uit de diverse bezoeken op nieuwbouwlocaties blijkt, dat daar weinig aandacht is voor het

scheiden van afvalstoffen. In een aantal gevallen wordt een aantal stromen wel gescheiden,

4 Drs. M.J.J. van den Anker: ‘Wie betaalt, bepaalt’. Over intermediaire organisaties, milieucriminaliteit, organisatiecriminaliteit

en integriteit in het complexe milieuveld. Uitgeverij Elsevier 1999, ISBN 90 5749 386 1.

De BSA-keten

15


maar veelal staan er hooguit twee bakken opgesteld: één voor puin en één voor de categorie

‘overig’. In een enkel geval wordt gevaarlijk afval apart gehouden. Deze stroom is niet zo groot

bij nieuwbouw en bestaat dan voornamelijk uit PUR- en kitspuiten, steenwol en verfblikken.

De verfblikken worden overigens vaak meegenomen door het schildersbedrijf. Navraag bij de

aannemers heeft opgeleverd dat zij weinig zicht hebben op de kosten die zij maken voor de

afvoer van hun afval, hetgeen bevestigt dat er bij bouwen weinig drijfveren zijn om zorgvuldig

met afval om te gaan. Uit onderzoek in de regio IJmond is op dit vlak wel gebleken, dat het

voorkomt dat een sorteerder/afvalverwerker in zijn offerte geen gedifferentieerd tarief aanbiedt,

maar slechts één tarief, namelijk de categorie ‘ongesorteerd BSA’. Slechts indien de ontdoener,

in casu het bouwbedrijf, informeert bij concurrenten, wordt er een concurrerende offerte met

gedifferentieerde tarieven uitgebracht. Naar verwachting vraagt de bouwonderneming/aannemer/onderaannemer

daar echter niet naar. Uit diverse mondelinge mededelingen blijkt dat

tarieven, zoals geoffreerd door sorteerders/verwerkers van afval, pas aantrekkelijker worden

indien een klant van plan is op te stappen of al jaren klant is. De tarieven zijn niet openbaar,

zij worden niet openbaar gemaakt bij een aanvraag voor een vergunning op grond van de Wet

milieubeheer (Wm-vergunning) en ze zijn bijvoorbeeld ook niet via internet op te vragen.

Tevens blijkt dat sommige gemeenten precariorechten vragen, indien een aannemer of sloper

meer afvalbakken wil plaatsen om en nabij de bouw- of slooplocatie. Dit bevordert het scheiden

aan de bron niet. Een ander punt dat aannemers of onderaannemers ter plaatse meldden is dat

zij vaak weinig ruimte ter beschikking hebben voor meer containers. Of dit echt het geval is of

dat er met goede wil een mouw aan te passen is, blijft hierbij overigens de vraag. In een aantal

gevallen is namelijk gebleken dat er wel meer plek beschikbaar was en er toch niet meer dan

twee bakken stonden, één voor puin en één voor overig afval.

Een voordeel van scheiding aan de bron is dat materialen veel schoner blijven dan in het geval

zij eerst bij elkaar gegooid worden en daarna weer gescheiden moeten worden. Schonere

materialen zijn beter te (her)gebruiken. Geconstateerd is dat er op de bouwplaatsen meerdere

bakken stonden, maar dat deze vaak niet alleen gevuld waren met karton of plastics, maar er

vaak diverse materialen door elkaar lagen.

De gemeente Enschede geeft na het verlenen van de vergunning, maar voor de start van de

uitvoering van de sloop- of bouwwerkzaamheden, voorlichting en dringt daarbij tevens aan

op een afvalboekhouding op de bouwlocatie. Dankzij zo’n boekhouding is te volgen waar de

(diverse) afvalstromen heen zijn gegaan. De gemeente Enschede is redelijk enthousiast over de

behaalde resultaten. Een voordeel is dat de afvalstroom in het begin al in beeld is en daardoor

beter te volgen en te handhaven is. Volgens de gemeente Enschede zijn ook de bedrijven positief,

omdat zij van tevoren weten waarop zij gecontroleerd zullen worden. Een nadeel kan zijn dat de

druk om te ontduiken en illegaal te gaan hiermee ook groter wordt.

Het zal niet verbazen dat bepaalde afvalstoffen, indien zij zijn gescheiden, goedkoper afgezet

kunnen worden dan indien ze niet gescheiden zijn. Het gaat vooral om puin, metaal, gips en

hout. Indien de stroom van deze afvalstoffen voldoende groot is, zal de ontdoener – de sloper

of de bouwer – zich inspannen om deze stromen te scheiden. In de praktijk blijkt dat op een

slooplocatie eerder aandacht besteed wordt aan het gescheiden houden van de stromen en dat op

een nieuwbouwlocatie voornamelijk puin apart gehouden wordt. Daarom wordt geconcludeerd

dat het nuttig is voor het toezicht houden en de handhaving om de stromen BSA uit elkaar te

halen en onderscheid te maken in afval dat vrijkomt op de bouwplaats en afval dat vrijkomt bij

slopen. Deze scheiding is vervolgens doorgevoerd in de verschillende ketenschema’s.

2.3.5 Overdracht door de ontdoener aan een inzamelaar,

al dan niet via een transporteur

De ontdoener is verplicht om aan de vervoerder (transporteur of inzamelaar) een begeleidingsbrief

te verstrekken (op grond van art.10.37 Wm). De gemeente dient erop toe te zien dat deze

verplichting (art. 10.39, lid 1 onder b Wm) wordt nageleefd door de ontdoener. Dikwijls worden

de begeleidingsbrieven verzorgd door de inzamelaar of de ontvangende inrichting.

16

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


2.3.6 Transporteur/inzamelaar: juridisch

Het onderstaande heeft betrekking op vervoer binnen Nederland.

De ontdoener kan een transporteur inschakelen om het afval te vervoeren naar een inrichting.

In dat geval blijft het afval eigendom van de ontdoener tijdens transport. Een ontdoener kan zijn

afval ook afgeven aan een inzamelaar. De inzamelaar neemt het afval reeds bij het verlaten van

het terrein in eigendom over. Hierin ligt het verschil met een transporteur: een inzamelaar krijgt

het afval in eigendom, een transporteur niet.

De vervoerder is verplicht om een begeleidingsbrief tijdens het transport van afval voorhanden

te hebben (art. 10.44 lid 1 Wm). Sinds 1 januari 2005 is de regelgeving met betrekking tot de

begeleidingsbrieven veranderd. Tevens is een nieuw standaardformulier ingevoerd. De vervoerder

kan beschikken over doorslagen van het transportbegeleidingsformulier ten behoeve van zijn

eigen administratie.

De provincie is bevoegd om toezicht te houden op deze verplichting. Doorgaans gebeurt de

controle hierop tijdens afvaltransportcontroles die de politie en andere instanties organiseren,

meestal in het kader van een EVOA-controle 5 . Overtredingen van artikel 10.44 Wm worden

meestal strafrechtelijk afgehandeld.

Bij de ingrijpende wijziging van de Wet milieubeheer is de strafbaarstelling van artikel 10.44, lid

1 Wm in de Wet op de Economische Delicten, per abuis, komen te vervallen. Momenteel wordt

volgens informatie van de projectgroep gewerkt aan herstel van deze omissie. In een brief van

het College van Procureurs-generaal (Openbaar Ministerie) wordt aangegeven dat, gelet op de

jurisprudentie, toch strafrechtelijke vervolging op grond van artikel 10.44, lid 1 Wm mogelijk

is.

De controle op de transportformulieren vindt zowel plaats bij provinciale afvalbedrijven die BSA

in ontvangst nemen als bij de transporteurs op de weg. Met name indien de afvalmeldingsverplichtingen

worden gecontroleerd, zal tevens gekeken worden naar de transportformulieren (zie

verder onder verwerker).

Zoals eerder aangegeven, dient een bedrijf voor het inzamelen en vervoeren van BSA vermeld te

staan op de VIHB-lijst. De nadere regels zijn terug te vinden in het Besluit inzamelen afvalstoffen

(BIA) en de Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen (RIA).

Het toezicht hierop wordt uitgevoerd door het Ministerie van VROM (VROM-Inspectie). Op basis

van artikel 10.55, vijfde lid Wm moet een vervoerder, handelaar of bemiddelaar met betrekking

tot het vervoeren, handelen of bemiddelen de volgende gegevens registreren:

A de naam en het adres van degene:

1 van wie de afvalstoffen afkomstig zijn;

2 aan wie de afvalstoffen worden afgegeven;

B de gebruikelijke benaming en de hoeveelheid van de afvalstoffen (in kg).

De geregistreerde gegevens worden tenminste vijf jaar bewaard. In de praktijk gebeurt dit door

middel van het bewaren van de transportbegeleidingsformulieren.

5 EVOA: de EEG-verordening nr. 259/93. Op 6 mei 1994 is de ‘EEG-Verordening betreffende toezicht en controle op de

overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap’ van toepassing geworden. Deze verordening

wordt ook wel afgekort als EVOA. De EVOA bevat regels voor het overbrengen van afvalstoffen binnen, naar en uit de

Europese Gemeenschap. Afhankelijk van de soort afvalstof en de wijze van nuttig toepassen of verwijderen moet er

vooraf toestemming verleend zijn voor een grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen. Deze toestemming wordt

verleend door de bevoegde autoriteiten van de betrokken landen.

De BSA-keten

17


2.3.7 Transporteur/inzamelaar: praktijk

Transport van BSA van de bouw- of slooplocatie geschiedt deels door vervoerders van de afvalverwerker

en deels door vervoerders (transporteurs) die zich inlaten huren. Een tussenstap is

in een aantal gevallen het opbulken op een tussenstation en daarna verder vervoeren naar de

sorteerinrichting.

Op een op- en overslagstation komen ook andere stromen zoals huishoudelijk afval en

bedrijfsafval. Zo’n station biedt daardoor de gelegenheid om diverse afvalstromen ongewenst

samen te voegen en als BSA-residu te exporteren. In hoeverre dit daadwerkelijk praktijk is zal

moeten blijken uit de definitieve resultaten van het onderzoek van de VROM-Inspectie naar de

BSA-stroom bij sorteerinrichtingen, makelaars, tussenpersonen en export naar het buitenland

(BSA-project 2004, rapport ‘Residu over de grens’).

2.3.8 Overdracht van het afval door de vervoerder aan een afvalinrichting

De vervoerder dient de begeleidingsbrief af te geven aan de afvalinrichting waar hij het afval

naar toe brengt (art. 10.44, lid 2 Wm). De ontvangende inrichting voert doorgaans een papieren en

fysieke acceptatiecontrole uit. Daarna kan het afval binnen de inrichting gelost worden en vindt

de feitelijke overdracht aan de ontvangende inrichting plaats.

2.3.9 Afvalinrichting

De bedrijven waar het BSA naar toe wordt gebracht, vallen meestal onder het bevoegd gezag van de

provincie waarin zij gelegen zijn. Uitzonderingen daarop zijn gemeentelijke inrichtingen met een

opslagcapaciteit kleiner dan 50 m 3 en uiteraard inrichtingen die in het buitenland zijn gevestigd.

Met ingang van 28 april 2005 heeft een wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit

plaatsgevonden en vallen inrichtingen met een opslagcapaciteit kleiner dan 1.000 m 3 onder het

bevoegd gezag van de gemeente. Uit het onderzoek van KPMG blijkt dat de bedrijven verwachten

dat zij door deze wijziging met minder ervaren inspecteurs te maken gaan krijgen.

BSA wordt meestal naar sorteerinrichtingen of puinbrekers afgevoerd. De ontvangende inrichting

voert doorgaans een papieren en een visuele acceptatiecontrole uit wanneer de vervoerder het

afval aanlevert bij de poort/weegbrug. Daarna kan het afval binnen de inrichting gelost worden.

Ontvangende inrichtingen zullen hun acceptatie uitvoeren conform hun aanvraag of de in de

Wm-vergunning opgenomen voorschriften. Dit kan conform het gestelde in de Nota Verwerking

Verantwoord plaatsvinden, waarbij provincies gemotiveerd mogen afwijken. Indien gevaarlijke

afvalstoffen geaccepteerd worden dient niet alleen de acceptatie en verwerking conform de Nota

Verwerking Verantwoord plaats te vinden, maar dient het bedrijf tevens te beschikken over een

administratieve organisatie en interne controle (AO/IC). Het AV-beleid (acceptatie en verwerkingsbeleid)

zal naast een papieren en visuele acceptatie ook bemonsteringen bevatten.

In de provinciale milieuvergunningen voor afvalinrichtingen zitten onder andere voorschriften

met betrekking tot de ontvangst/acceptatie, de overslag en opslag alsmede de verdere verwerking

van het afval. Al deze vergunningvoorschriften en andere wettelijke regels waarvoor de provincie

bevoegd gezag is, worden door de provincie gecontroleerd. Zo is de provincie tevens bevoegd voor

het toezicht op de meldingen die verricht moeten worden aan het LMA, het Landelijk Meldpunt

Afvalstoffen 6 .

6 Sinds 1 januari 2005 is het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in werking getreden. Hiermee

is een nieuw meldingssysteem ingevoerd. Het nieuwe systeem geldt zowel voor bedrijfsafval als voor gevaarlijk afval.

Het besluit stelt regels aan onder andere de ontvangst en afgiftemelding, het gebruik van een afvalstroomnummer en de

begeleidingsbrief. Eén en ander betekent dat er sinds 1 januari 2005 één loket bestaat waaraan gemeld moet worden.

18

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Bedrijven die meer dan 1000 m 3 BSA in ontvangst nemen (vóór 28 april 2005 meer dan 50 m 3 )

moeten in principe al het afval dat zij in ontvangst nemen maandelijks melden aan het LMA.

Uitgezonderd zijn afvalstoffen die op de oranje of rode lijst van de EVOA staan en uit het

buitenland worden aangevoerd én afvalstoffen afkomstig van particulieren. Nieuw is dat de

bedrijven sinds 1 januari 2005 ook maandelijks moeten melden waar de producten (secundaire

afvalstoffen) die de afvalketen verlaten naar toe gaan.

Voor alle duidelijkheid: ten aanzien van het melden is er geen rol meer weggelegd voor de

provinciale milieuverordening (PMV). De regels voor het melden zijn terug te vinden in de Wm,

het Besluit melden bedrijfsafval en gevaarlijk afval en de Regeling melden bedrijfsafval en

gevaarlijk afval.

2.3.10 Afvalinrichting: sorteerder

Transport naar het buitenland: juridisch

Uit de sortering van BSA, grof huishoudelijk afval en bedrijfsafval ontstaat een reststroom,

residu genaamd. Dit residu wordt op grote schaal geëxporteerd naar Duitsland om daar nuttig te

worden toegepast. Aangezien dit residu een ´niet-genoemde afvalstof´ is in de EVOA, moet er een

kennisgeving gedaan worden in het kader van deze verordening voor de overbrenging van deze

afvalstoffen, waarna alle betrokken autoriteiten in moeten stemmen met de overbrenging.

Indien een ontdoener het BSA naar een bedrijf in het buitenland afvoert, is het regime van

de EVOA van toepassing. Het toezicht hierop wordt verzorgd door het Ministerie van VROM

(VROM-Inspectie) en haar partners (douane, KLPD, marechaussee en de Inspectie voor Verkeer

en Waterstaat).

De afvalinrichting vraagt een beschikking aan voor afvalstoffen die onder de oranje/rode lijst van

de EVOA vallen bij SenterNovem (voorheen bij het IMA). Voor groene lijst afvalstoffen geldt een

houderschapsverklaring. In deze houderschapsverklaring (art.11 EVOA) staan de gegevens over

afzender, bestemming, samenstelling, wijze van eindverwerking et cetera vermeld.

In het merendeel van de gevallen is residu na sortering van BSA/bedrijfsafval een gemengde

afvalstof. Conform de oranjelijst procedure van de EVOA moet in dat geval bij het transport een

kopie van de EVOA kennisgeving aanwezig zijn.

De VI voert transportcontroles uit om de samenstelling en de gegevens van de documenten

te controleren. Zij onderzoekt daarbij of de documenten overeenkomen met de aangetroffen

situatie. Tevens zal de eindverwerker een poortcontrole verrichten om te controleren of de lading

voldoet aan de opgegeven soort lading.

Als het BSA, of eigenlijk dus de restfractie BSA, naar een inrichting in het buitenland wordt

afgevoerd, is er binnen Nederland geen instantie meer bevoegd om toezicht te houden op de

verdere verwijderingsketen. Het bevoegd gezag in het buitenland houdt dan toezicht. Gedacht

vanuit ketenhandhaving ligt samenwerking met de buitenlandse partners voor de hand. Binnen

de VROM-Inspectie zijn diverse initiatieven genomen die gericht zijn op het verbeteren van de

Europese samenwerking tussen de bevoegde instanties op het gebied van de handhaving van de

EVOA en het Verdrag van Bazel 7 op uitvoeringsniveau. Voorbeelden zijn het TFS-project (TFS staat

voor Transfrontier Shipment of Waste) en het overleg dat tussen de VROM-Inspectie en enkele

Duitse deelstaten is gestart.

7 Dit is het verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de

verwijdering ervan. De Europese Unie (toen nog EG) heeft dit Verdrag samen met 34 andere landen getekend in 1989. Het

verdrag biedt partijen de mogelijkheid om invoer van afval te verbieden. Ten aanzien van het vervoer van afvalstoffen

voorziet het Verdrag in een wereldwijd milieubeschermend controlesysteem.

De BSA-keten

19


Transport naar het buitenland: praktijk

Onderstaande informatie is voornamelijk ontleend aan de voorlopige resultaten van het BSAonderzoek

2004 van de VROM-Inspectie (rapport ‘Residu over de grens’).

Hoewel in de volksmond gesproken wordt over ‘de export van BSA’, is er in de praktijk sprake van

het exporteren van de restfractie BSA na sortering. Deze restfractie lijkt qua samenstelling veelal

op bedrijfsafval of grof huishoudelijk afval na sortering.

Voor het exporteren van afval geldt de EVOA-regelgeving. Dat wil zeggen dat bedrijven,

afhankelijk van bestemming en type afvalstof, een kennisgeving moeten doen voor elke export

in het kader van de EVOA. Vervolgens ontvangen zij een beschikking waarin op grond van de

door hen gedane kennisgeving vaste percentages vermeld staan waaraan de samenstelling van

de vracht afvalstoffen bij overbrenging moet voldoen. Dit betekent dat voor de gehele looptijd

van de beschikking elk transport aan deze percentages moet voldoen. Het meeste BSA valt onder

de oranjelijst en gaat met beschikking naar Duitsland voor het oogmerk van nuttige toepassing.

Dit biedt mogelijkheden voor samenwerking met de Duitse deelstaten.

Uit handhavinggegevens van de EVOA blijkt dat relatief vaak niet voldaan wordt aan de in de

kennisgeving opgegeven samenstelling. Dit heeft qua handhaving geleid tot een voornemen

tot intrekking van de kennisgeving. Bij hercontrole door de Duitse autoriteiten zou vervolgens

wel aan de EVOA-beschikking worden voldaan. Daarom is de beschikking uiteindelijk niet

ingetrokken. Tevens is al eerder geconstateerd dat de percentages die opgegeven worden in

de kennisgevingen niet kloppen met de werkelijke percentages. Een probleem hierbij is dat de

beschrijving van het sorteerproces in de kennisgeving afgestemd zou moeten worden met de

beschrijving van het sorteerproces in de vigerende Wet milieubeheervergunning. Nu worden

beschikkingen afgegeven waarbij de sorteerprocessen niet overeenkomen met de beschrijving

in de Wm-vergunning. Uitgebreide bestudering van recente jurisprudentie van het Europese Hof

en de EVOA heeft opgeleverd dat het niet mogelijk blijkt om het sorteerproces te koppelen aan

de overbrenging. Het moment van overbrenging begint na het sorteerproces en daarmee kan het

eerdere sorteerproces dus geen grond voor afwijzing zijn. Bij het maken van dit rapport kreeg de

projectgroep in het eindstadium informatie dat een bedrijf dat geen percentages op wilde geven

voor de overbrenging gelijk heeft gekregen van de Raad van State. De projectgroep heeft deze

informatie niet meer kunnen checken, maar indien juist zou dit betekenen dat het nog moeilijker

wordt om op de samenstelling te handhaven.

Bij controle van transporten bij een afvalverwerker met een sorteerinrichting wordt relatief vaak

geconstateerd dat er sprake is van het overtreden van de EVOA-kennisgeving, omdat niet wordt

voldaan aan de opgegeven samenstelling. Tevens is geconstateerd dat bedrijven gebruik maken

van elkaars vergunning, terwijl dit niet is toegestaan. Dit is een overtreding die wel ‘sluikhandel’

wordt genoemd.

Een ander risico is dat monostromen worden bijgemengd. Niet al het materiaal wordt gesorteerd,

wat in strijd is met de EVOA-beschikking. Een probleem hierbij is dat het veelal niet in strijd met

de Wm-vergunning is. In oudere vergunningen staat voorgeschreven dat het afval gesorteerd

moet worden in zeven fracties. In nieuwe vergunningen staat deze verplichting niet meer

opgenomen. Hierin wordt aangesloten bij het LAP en uitgegaan van de minimumverwerkingsstandaard

en daarmee wordt niet meer voorgeschreven in hoeveel fracties het afval gescheiden

moet worden.

Enkele overige constateringen en voorkomende overtredingen uit het BSA-project 2004 van de

VROM-Inspectie (rapport ‘Residu over de grens’) zijn de volgende:

• Afval komt van andere locaties dan de locaties op het kennisgevingformulier; dit zijn

overtredingen in het kader van de EVOA.

• De samenstelling komt niet overeen met de beschikking.

• Er wordt niet voldaan aan de drie dagen melding: drie dagen van tevoren dient gemeld te

worden welk transport via welke route plaats gaat vinden. Doordat deze meldingen niet

gedaan worden is het niet goed mogelijk om te handhaven.

20

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


• Juiste route wordt niet gevolgd: bij de kennisgeving wordt vermeld via welke route de

overbrenging plaats zal vinden: dit betekent dat geen goede controle plaats kan vinden op de

uitvoer: ondemijning van het systeem.

• Bedrijfsafval wordt weggemengd tussen BSA.

• Sluikhandel.

• Intrekken van de drie dagen melding, nadat wel gereden, maar niet gecontroleerd is.

2.3.11 Overdrachtsmomenten

Overdracht van ontstane afvalstoffen door een afvalinrichting aan een andere afvalinrichting

Indien delen van het verwerkingsproces door verschillende bedrijven worden uitgevoerd, ligt de

bevoegdheid voor het toezicht als hiervoor is beschreven. De mogelijkheid bestaat dat de keten

over meerdere provincies (en landen) wordt verspreid. Hierdoor zijn vele bevoegde gezagen

binnen een werkelijke keten mogelijk, wat ketentoezicht kan compliceren.

Overdracht van ontstane bouwstoffen en andere producten

door een afvalinrichting aan werken

De producten die uit de verwerking van BSA ontstaan zijn bestemd om te worden ingezet als

secundaire grondstof. Veel eindproducten zullen als bouwstof in werken worden ingezet. Voor het

toezicht op de kwaliteit van bouwstoffen die in werken worden ingezet, is in de meeste gevallen

de gemeente het bevoegd gezag. De provincie is bevoegd in die gevallen waarin het een werk

betreft dat in een provinciale inrichting is gelegen. Vanaf 1 januari 2005 moeten afvalinrichtingen

aan het LMA melden welke producten zij hebben afgevoerd naar werken.

Overdracht van niet-herbruikbaar BSA aan een stortplaats

Bij de sortering en verwerking van BSA zal een residu overblijven dat niet kan worden hergebruikt.

Dit residu is bestemd om gestort te worden. Het toezicht op het stortverbod voor herbruikbaar

BSA is in principe in handen van de provincie waarin de stortplaats is gelegen. Echter, het

aanvoeren van niet-herbruikbaar BSA is aan allerlei certificeringsregels gebonden. Hierdoor kan

de stortplaats er in beginsel vanuit gaan dat, indien een partij BSA onder het merkteken voor nietherbruikbaar

BSA wordt aangevoerd, dit ook zo is. De van toepassing zijnde regels zijn terug te

vinden in het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa), de Regeling niet-herbruikbaar en

niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval en de Regeling merkteken niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar

bouw- en sloopafval. De twee laatstgenoemde regelingen zijn overigens overbodig geworden en

ook niet langer meer uitvoerbaar, vanwege de (hierna beschreven) huidige praktijk. Het plan is

om het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen te wijzigen, in casu artikel 5 en 6 te

schrappen. Daardoor vervalt de rechtsbasis voor de twee laatstgenoemde regelingen en daarmee

de regelingen zelf.

De huidige praktijk is dat stortplaatsen, met gebruikmaking van artikel 4 van het Bssa, een

ontheffing van het stortverbod van het Bssa aanvragen bij de provincie en dat de provincie deze

ontheffing verleent, nadat de provincie hiervoor bij het ministerie van VROM een verklaring

van geen bedenking heeft aangevraagd en het ministerie deze verklaring heeft afgegeven. Een

andere ontwikkeling in de praktijk is dat een substantieel gedeelte voor nuttige toepassing naar

Duitsland wordt geëxporteerd en dus niet bij een Nederlandse stortplaats terecht zal komen. Tot

slot zijn er in de praktijk geen, als bedoeld in de Regeling merkteken, geaccrediteerde inspectieinstellingen

of certificerende instellingen meer.

De BSA-keten

21


2.3.12 AVI’s: definitieve verwijdering

Een deel van het BSA wordt afgevoerd naar een eindverwerker in Nederland. Het niet-brandbare

deel wordt gestort op een stortplaats; het brandbare deel wordt afgevoerd naar de afvalverbrandingsinstallaties

(AVI´s). Ongeveer 10% van het aangeboden BSA is brandbaar 8 .

Een groot deel van de brandbare fractie van BSA bestaat voornamelijk uit hout. Hout bestaat uit

A-hout (onbehandeld), B-hout (geverfd, verlijmd hout) of CC-hout (chemisch verduurzaamd hout

of CCA-hout (gewolmaniseerd hout). A-hout en B-hout kunnen hergebruikt worden. Met name

A-hout kan ingezet worden bij de spaanplaatindustrie waardoor geen nieuw hout ingezet hoeft

te worden. A- en B-hout worden ook vaak afgevoerd ter verbranding, voor het merendeel zijn dit

AVI’s of E-centrales in binnen- of buitenland. Verbranding in een energiecentrale valt onder het

begrip nuttige toepassing, verbranding in een AVI valt hier niet onder. De minimumstandaard

voor onbehandeld (A-hout), geverfd, gelakt en verlijmd hout (B-hout) is nuttige toepassing.

Voor CC-hout en gewolmaniseerd CCA-hout is de minimumstandaard storten. Verwerking in de

vorm van producthergebruik, materiaalhergebruik en andere vormen van nuttige toepassing of

verwijderen door verbranden waarbij diffuse verspreiding van de in het hout aanwezige metalen

optreedt, is niet toegestaan.

Verbranding van CC- en CCA-hout in een AVI of E-centrale is ongewenst in verband met de

daardoor optredende diffuse verspreiding van metalen in de asresten. Indirecte verbranding

in een E-centrale in de vorm van een voorgeschakelde vergasser is wel toegestaan, onder

voorwaarde dat de daarbij vrijkomende reststoffen worden gestort.

Het niveau van verwerking dat in de minimumstandaard is vastgelegd komt overeen met de

gangbare wijze van verwerking in het buitenland.

Een risico in deze schakel is de vermenging van CC- en CCA-hout met andere soorten te

verbranden hout.

2.4 Redenen voor het al dan niet naleven

van de wet- en regelgeving

In deze paragraaf wordt kort ingegaan op de vijfde onderzoeksvraag, naar de naleving van

de wet- en regelgeving die op de BSA-keten van toepassing is en de redenen van bedrijven om

deze wet- en regelgeving juist wel of juist niet na te leven.

KPMG deed een onderzoek in opdracht van de projectgroep. KPMG interviewde onder meer vier

individuele bedrijven en een vertegenwoordiger van een brancheorganisatie. De samenvatting

van het onderzoeksrapport is opgenomen in bijlage 6.

Uit het onderzoek van KPMG blijkt dat er geen signalen zijn die erop duiden dat er in de BSAsector

relatief meer overtredingen plaatsvinden dan in andere sectoren. Dat er bij de overheid

desondanks een beeld bestaat dat bedrijven in de BSA-sector de regels op grote schaal overtreden,

kan samenhangen met het feit dat menigeen de in de afgelopen jaren sterk gestegen export van

BSA naar Duitsland als illegaal percipieert, terwijl deze export onder voorwaarden legaal is. Een

eenmaal ontstaan beeld is in de regel echter lastig uit te wissen.

Hoewel het beeld van een branche die de regels massaal overtreedt volgens KPMG nuancering

behoeft, vinden er natuurlijk wel overtredingen plaats. De belangrijkste moedwillige overtredingen

in de BSA-sector lijken op basis van het onderzoek de volgende:

8 PriceWaterhouseCoopers, De beschrijving van de Nederlandse Afvalmarkt, een beknopt overzicht van de ontwikkelingen

22

op de Nederlandse afvalmarkt anno 2004, pag. 3, nr. 106.

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


• Het bij de export vervoeren van teveel materiaal dat gaat worden gestort en van lading die niet

overeenkomt met de papieren of waarvoor de vereiste papieren ontbreken.

• Het niet sorteren conform de voor het betreffende sorteerbedrijf geldende eisen uit de Wmvergunning.

Moedwillige overtredingen bij de export van BSA

Indien bedrijven de regels moedwillig overtreden bij het exporteren van BSA, dan lijkt dit op basis

van het onderzoek te wijten aan de economische voordelen die de betreffende bedrijven daarmee

kunnen behalen in combinatie met de relatief lage controlekans, de relatief lage detectiekans en

de relatief lage sanctiekans. We gaan hieronder nader in op deze aspecten.

De economische voordelen van een overtreding kunnen relatief hoog zijn, met name bij het

exporteren van afval dat in het buitenland grotendeels wordt gestort of verbrandt. De verschillende

storttarieven in Nederland en Duitsland, alsmede in enkele landen in voormalig Oost-Europa,

spelen hierbij een belangrijke rol. Het grootste voordeel kan worden behaald indien in Nederland

te storten afval voor 100% wordt geëxporteerd en gestort. In Nederland kost het storten circa

€ 125 per ton afval tegenover circa € 50 in Duitsland. Voor het behalen van dit voordeel moet een

bedrijf echter nogal wat doen: het bedrijf moet het afval zonder een vergunning of met een valse

vergunning exporteren, maar ook een Duitse verwerker zo ver krijgen dat deze het materiaal wil

storten. Bovendien is het voordeel in de praktijk volgens KPMG lager dan de op het eerste gezicht

haalbare € 75 per ton, ordegrootte € 25 per ton afval.

De controlekans is relatief laag. Ingeschat wordt dat er per jaar circa 1.000 controles plaatsvinden

op 70.000 à 90.000 afvaltransporten naar het buitenland. Van deze 1.000 controles betreft het

grootste deel ook nog eens de meer algemene transportregelgeving (rij- en rusttijden, asdruk en

overbelading). Specifieke controle wordt bemoeilijkt door enkele factoren: diverse bedrijven zijn

gevestigd in de nabijheid van de grens, bedrijven hebben op basis van de transportvergunning

enkele dagen de tijd om het afval te vervoeren en een chauffeur is niet verplicht om een

document bij zich te hebben over de exact vergunde samenstelling van de vracht. De inspecteur

dient dit (per fax) op te vragen.

De detectiekans is relatief laag: overtredingen zijn lastig vast te stellen. Bij transporten zal

de vracht veelal moeten worden gesorteerd om te kunnen bepalen of er sprake is van een

overtreding.

De sanctiekans is relatief laag. De kans op het krijgen van een zwaarwegende sanctie, zoals het

verliezen van de uitvoerbeschikking, is door de geïnterviewden aangemerkt als zeer gering.

Tegenover dit alles staat dat de geïnterviewden de sanctie-ernst, in het geval er op een gegeven

moment daadwerkelijk tot sanctionering wordt overgegaan, als hoog ervaren. Met name

omdat er naast bestuurlijke ook relatief vaak strafrechtelijke stappen worden ondernomen.

Bedrijven vrezen verder vooral een eventuele publicatie van (vermeende) misstappen, omdat dit

gemakkelijk kan leiden tot imagoschade en maatschappelijke onrust.

Moedwillige overtredingen bij het sorteren van BSA

Sorteerbedrijven worden geacht te sorteren conform hun Wm-vergunning. De VROM-Inspectie

heeft geconstateerd dat sorteerbedrijven niet altijd goed sorteren en sortering soms zelfs

achterwege laten. Naast de hiervoor bij export genoemde redenen, spelen daarbij de volgende

oorzaken een rol:

• Sorteerders mogen sorteren hoe zij dat willen, zolang de gesorteerde stromen maar voldoen

aan de hieraan gestelde eisen, waaronder de eisen in de Wm-vergunning. Sorteerders hoeven

dus geen gebruik te maken van de sorteerinstallatie, zolang zij kunnen aantonen dat zij met

een andere manier van sorteren aan de eisen voldoen. Dit compliceert overheidscontroles.

De BSA-keten

23


• In een aantal gevallen is het voordeliger om direct te exporteren.

• De controlekans is gering vanwege onder andere de lage politieke prioriteit en de beperkte

handhavingscapaciteit bij de provincies.

Niet moedwillige overtredingen

De geïnterviewden hebben aangegeven dat er naast moedwillige overtredingen ook een

aantal overtredingen is die bedrijven niet moedwillig begaan. Het betreft vooral het feit dat de

samenstelling van de lading niet altijd overeenkomt met de bijbehorende papieren. Een probleem

dat doorgaans ontstaat doordat de papieren worden opgesteld voorafgaand aan het bouw- of

sloopproces en dit proces in de praktijk vaak anders verloopt dan vooraf kon worden voorzien.

Naast het onderzoek van KPMG, bevatten de resultaten van het BSA-onderzoek 2004 van de

VROM-Inspectie, (rapport ‘Residu over de grens’), aanknopingspunten voor het beantwoorden

van de vijfde onderzoeksvraag. De belangrijkste signalen van bedrijven voor wat de BSA-keten

betreft zijn de volgende:

• ‘De export van het BSA-residu is te wijten aan het stortverbod en de Wbm in Nederland. De

Nederlandse overheid verkoopt het feit dat er minder gestort wordt in Nederland als een

succesverhaal. Zij kijken echter niet verder dan hun neus lang is. Het heeft niet geleid tot een

hogere mate van hergebruik van afvalstoffen, maar tot een vergrote export van afval naar

Duitsland’.

• ‘Doordat de afvalverwerkende bedrijven in Duitsland hun residu mogen storten, zijn hun

verwerkingskosten lager. De Nederlandse bedrijven kunnen hier niet tegen concurreren’.

• ‘We hebben op zich geen moeite met de wettelijke regels, maar die moeten binnen Europa

gelijk zijn’.

• ‘De Duitse scheidingsinstallaties zijn in principe niet beter dan de Nederlandse

scheidingsinstallaties. Echter doordat in Duitsland veel geld wordt verdiend aan het

verwerken van dit afval, is er meer ruimte voor innovatie, hetgeen leidt tot het ontwikkelen

van hoogwaardigere scheidingstechnieken aldaar’.

• ‘Een deel van het afval wordt wel degelijk in Duitsland gestort’.

• ‘Toepassingen van dit afval op een stortplaats (toepassing als steunlaag) wordt in Duitsland

gezien als een vorm van nuttige toepassing’.

Conclusie

Bedrijven in de BSA-sector lijken de regels niet structureel meer of minder te overtreden dan

bedrijven in andere sectoren. Voorkomende overtredingen van wet- en regelgeving lijken vooral

betrekking te hebben op de export van BSA naar het buitenland (te veel materiaal dat gaat worden

gestort, vereiste papieren ontbreken of komen niet overeen met de lading) en op het niet sorteren

door sorteerinrichtingen conform de eisen in de geldende Wm-vergunning. In hoeverre het hier

overigens gaat om daadwerkelijke (zware) overtredingen lijkt voor discussie vatbaar en kent

nuances, getuige bijvoorbeeld het feit dat de toepassing van BSA als steunlaag op stortplaatsen

in Duitsland wordt gezien als een vorm van nuttige toepassing en niet als storten.

Indien bedrijven moedwillig overtredingen begaan, dan lijken deze terug te voeren op het willen

behalen van economische voordelen in combinatie met de relatief lage controlekans, de relatief

lage detectiekans en de relatief lage sanctiekans.

Een reden voor bedrijven in de BSA-sector om de regels te willen naleven, is vooral de als hoog

ervaren sanctie-ernst, indien de overheid daadwerkelijk een sanctie oplegt. De combinatie van

bestuurlijke en strafrechtelijke stappen ervaren bedrijven als zwaar. Verder vrezen bedrijven het

openbaar worden van (vermeende) misstappen, vanwege de imagoschade en de maatschappelijke

onrust die dit met zich meebrengt.

24

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


2.5 Verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de BSA-keten

In deze paragraaf komt de zesde onderzoeksvraag aan de orde. Aangegeven wordt wat de

belangrijkste verwachte ontwikkelingen zijn ten aanzien van de BSA-keten in het algemeen. De

ontwikkelingen zijn gedestilleerd uit een sessie met medewerkers van de VROM-Inspectie en

SenterNovem in een zogenoemde group decision room (GDR-sessie).

Uit de sessie die op 14 april 2005 plaatsvond zijn diverse soorten toekomstverwachtingen

te onderscheiden. Dit zijn met name demografische effecten, maatschappelijke effecten en

economische effecten. Tevens kwamen sterk de effecten van de Europese markt naar voren. De

resultaten van de GDR-sessie zijn onderschreven door de projectgroep.

De volgende ontwikkelingen vonden de deelnemers aan de sessie het belangrijkst:

• Verplaatsing verwijdering BSA naar nieuwe lidstaten.

• Steeds meer BSA zal onder het afvalregime vandaan gehaald worden onder het mom van

vermindering van de toezichtslasten.

• Aantal woningen neemt toe door verdunning van het aantal bewoners.

• Samenstelling BSA verandert in de toekomst. Meer beton en minder baksteentoepassingen

(verhoudingsgewijs). Samenstelling materialen wordt complexer. Door meer mogelijkheden

voor nuttige toepassingen wordt de samenstelling steeds meer ‘vervuild’.

• Door het aantrekken van de economie zal er veel meer BSA ontstaan. Er zal meer gebouwd en

meer gesloopt worden, waardoor meer afval vrijkomt.

• Er ontstaat een steeds grotere markt voor het verbranden van hoog calorisch afval.

• De sortering zal zich steeds meer gaan richten op de behoefte van de energiemarkt.

Naast de bovenstaande ontwikkelingen kwam nog het belang naar voren van een gelijk Europees

speelveld (level playing field). Ook is gewezen op het effect van de vele transportbewegingen op

de luchtemissies en de Europese luchtnormering.

2.6 Conclusies ketenbeschrijving

In de paragrafen 2.1 tot en met 2.6 is de BSA-keten integraal beschreven aan de hand van

de verschillende onderzoeksvragen. Dit betreft de onderzoeksvragen 1 tot en met 6. In deze

paragraaf worden de belangrijkste conclusies van de projectgroep ten aanzien van de beschreven

BSA-keten puntsgewijs samengevat. Deze paragraaf vormt daarmee de opmaat voor het volgende

hoofdstuk.

• Het toezicht op de sloopvergunning is ten aanzien van de scheiding van BSA een knelpunt.

• Het is gebleken dat het nuttig is om de stromen BSA uit elkaar te halen en onderscheid te

maken in afval dat vrijkomt op de bouwplaats en afval dat vrijkomt bij slopen, omdat de

stromen die vrijkomen verschillen van samenstelling en in omvang. In sloopafval kunnen

zich bijvoorbeeld asbest of andere gevaarlijke afvalstoffen bevinden; bij bouwafval bestaat veel

minder kans op gevaarlijke afvalstoffen.

• Melden voordat de daadwerkelijke sloop begint gebeurt zelden, waardoor het toezicht en de

controle bemoeilijkt worden.

• Vaak wordt gewerkt met diverse onderaannemers: dit maakt inzichtelijkheid over

verantwoordelijkheid voor toezichthouders minder en dus lastiger.

• Het blijkt dat de omvang van de sloop van invloed kan zijn op de scheiding van het afval in

meer dan één fractie. Hoe groter de sloop des te eerder er een betere scheiding kan worden

bewerkstelligd.

• Indien vakkundig eerst het asbest wordt verwijderd, is het scheiden van diverse stromen

vervolgens goed mogelijk. In een dergelijk geval blijken hout, puin, metalen en oude materialen

via verschillende kanalen afgezet te worden.

• Het blijkt dat indien geen goede asbestinventarisatie plaatsvindt, de afvalverwerker, in casu de

puinbreker, moeite heeft met het herkennen van de verontreiniging met asbest. Hierdoor kan

toch weer contaminatie van puin met asbest optreden.

• In veel gevallen worden op bouwlocaties alle stromen, behalve puin, bij elkaar in één container

gegooid.

De BSA-keten

25


• Er bestaan goede gemeentelijke ervaringen met het in de bouwvergunningen opnemen dat

afval gescheiden dient te worden en dat een afvalboekhouding of een kopie daarvan op de

bouwlocatie aanwezig dient te zijn. Het blijkt dan eenvoudiger voor een bouwinspecteur

om te controleren of de (onder)aannemer zijn werk uitvoert conform de bouwvergunning.

De terugkoppeling van informatie binnen de gemeente tussen de bouwinspecteur en zijn

milieucollega’s vergt aandacht.

• In sommige gemeenten worden precariorechten gevraagd, indien de aannemer of sloper om

en nabij de bouw- of slooplocatie (meer) bakken wil plaatsen, hetgeen de scheiding belemmert.

Soms is ook een ontheffing van de APV vereist wat een drempel kan zijn voor het plaatsen van

(meer) bakken.

• Het blijkt dat op de bouwplaatsen, ook indien er meer bakken geplaatst waren, deze vaak niet

alleen gevuld waren met enkel karton of plastics, maar dat er vaak weer diverse materialen bij

elkaar lagen. De discipline op de bouwlocatie lijkt verbeterd te moeten worden.

• De EVOA-beschikking blijkt niet goed op de vigerende Wm-vergunning af te stemmen te zijn

ten aanzien van het sorteerproces dat doorlopen wordt en dat door de bedrijven gemeld wordt

bij de kennisgeving.

• Het LAP bevat geen minimumstandaard waar rekening mee moet worden gehouden bij

Wm-vergunningverlening. Als gevolg daarvan kan, afhankelijk van de Wm-vergunning, op

allerhande niveaus worden gesorteerd, hetgeen doorwerkt in de wijze waarop te exporteren

residuen zijn samengesteld. Verder sluiten de vergunningen Wet milieubeheer niet naadloos

aan op de kennisgevingen, hetgeen kan leiden tot ongewenste situaties en wat een goede

ketenhandhaving in de weg staat.

• Als gevolg van uitspraken van de Raad van State lijkt de beleidssturing steeds moeilijker

te worden en komt het zwaartepunt bij de handhaving te liggen. De investeringen in

hoogwaardige scheidingstechnieken lopen gevaar door bedrijven die (legitiem) op een lager

niveau scheiden. Dit heeft gevolgen voor de rechtsgelijkheid en de concurrentiepositie van

bedrijven. Doordat er op een lager niveau gescheiden wordt, loopt de systematiek van de

Ladder van Lansink gevaar.

• De controlekans, de pakkans, de detectiekans en de sanctiekans zijn niet groot bij EVOAovertredingen.

• Er zijn de nodige afwijkingen dan wel overtredingen vastgesteld. Van de inhoudelijke

gecontroleerde (daadwerkelijke gesorteerde) transporten met residu blijkt dat het grootste

deel van deze transporten niet aan de samenstellingseisen voldoet.

• Een deel van de geëxporteerde restfractie na sortering, waarvan wordt aangenomen dat deze

wordt verwerkt in Duitsland, wordt vermoedelijk gestort.

26

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


3 Risicomomenten

in de BSA-keten


In dit hoofdstuk staat onderzoeksvraag 7 centraal. Dit hoofdstuk bevat derhalve een korte

beschrijving van de risicomomenten in de BSA-keten die de projectgroep onderkent.

Uit hoofdstuk 2 blijkt dat er verschillende problemen zijn met betrekking tot de BSA-keten. In

paragraaf 2.6 zijn de belangrijkste conclusies van de projectgroep op dit punt samengevat. Omdat

niet alle problemen direct in één keer zullen kunnen worden aangepakt, heeft de projectgroep

een afweging gemaakt met betrekking tot de thans belangrijkste risicomomenten in de BSAketen,

dat wil zeggen momenten waarop het risico het grootst is dat wet- en regelgeving

niet wordt nageleefd dan wel momenten die bepalend zijn voor de mogelijke milieu- en/of

volksgezondheidseffecten van de BSA-keten. De projectgroep onderkent op grond van het

uitgevoerde project drie risicomomenten. Ze worden hierna in aparte paragrafen beschreven.

3.1 Risicomoment 1 – slopen en bouwen

Het eerste risicomoment bevindt zich direct aan het begin van de keten, daar waar een gebouw

wordt gesloopt of gebouwd.

Het begin van de keten is om twee verschillende redenen een risicomoment:

1 In de eerste plaats is afvalscheiding aan de bron uit het oogpunt van milieu- en volksgezondheidsrisico’s

van belang. Gevaarlijke stoffen in een te slopen gebouw die niet selectief

worden verwijderd kunnen, indien zij aldus in de BSA-stroom terechtkomen, verderop in de

keten milieu- en/of volksgezondheidsrisico’s veroorzaken. Gedacht kan worden aan onder

andere de volgende gevaarlijke stoffen waarmee de BSA-stroom verontreinigd kan zijn: asbest,

teerhoudend dakleer, radioactief slakkenwol en PAK uit schoorstenen. Uit het ketenonderzoek

(hoofdstuk 2) is gebleken dat het selectief verwijderen van gevaarlijke stoffen voordat de sloop

van een gebouw begint voor verbetering vatbaar is.

2 In de tweede plaats is afvalscheiding aan de bron uit duurzaamheidsoogpunt van belang.

Afvalscheiding aan de bron bevordert het hergebruik van BSA, waardoor er minder beroep

behoeft te worden gedaan op primaire grondstoffen. Dit is een belangrijk uitgangspunt van het

beleid. Uit het ketenonderzoek (hoofdstuk 2) is gebleken dat afvalscheiding aan de bron voor

verbetering vatbaar is.

3.2 Risicomoment 2 – sorteren

Het tweede risicomoment bevindt zich halverwege de keten, daar waar de BSA-stroom voor

sortering terechtkomt bij sorteerinrichtingen.

Het sorteermoment is een risicomoment, omdat de sorteerinrichtingen in de gelegenheid zijn

om de BSA-stroom niet goed (dat wil zeggen zo optimaal mogelijk) te sorteren of sortering zelfs

achterwege te laten.

Bij niet goed of niet sorteren worden eventuele verontreinigingen van de BSA-stroom met

gevaarlijke stoffen (asbest, teerhoudend dakleer, radioactief slakkenwol, PAK) opnieuw

onvoldoende of niet uit de BSA-stroom verwijderd, waardoor deze verontreinigingen zich

wederom verder in de keten kunnen begeven. De uit de verontreinigde BSA-stroom gesorteerde

puinfractie bereikt bijvoorbeeld verontreinigd en wel de (vaste) puinbreker; van deze puinbreker

afkomstige secundaire bouwstoffen kunnen daardoor vervolgens ook verontreinigd zijn wat

milieu- en volksgezondheidsrisico’s kan opleveren.

BSA niet goed of niet sorteren bemoeilijkt bovendien het hergebruik van BSA, welk hergebruik

zoals gezegd uit duurzaamheidsoogpunt een belangrijk beleidsuitgangspunt is (minder beroep

op primaire grondstoffen).

28

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


3.3 Risicomoment 3 – export

Het derde risicomoment bevindt zich aan het einde van de keten en betreft de export van BSAresidu

over de grens naar Duitsland of verder.

Bedoelde export is een risicomoment, omdat er onder de noemer ‘niet herbruikbaar BSA’

ook andere afvalstoffen de grens over blijken te gaan waaronder grof huishoudelijk afval en

vergelijkbaar bedrijfsafval.

Een ander punt dat de export tot een risicomoment maakt, is dat er aanwijzingen zijn dat

het BSA-residu in het buitenland niet wordt verwerkt, zoals gedacht en beleidsmatig gezien

toegestaan, maar wordt gestort. Export ten behoeve van stort is niet beleidsconform.

Tot besluit van dit hoofdstuk bevat figuur 3.1 de eerder in dit rapport opgenomen schematische

weergave van de keten, met daarin aangegeven de drie risicomomenten.

Risicomomenten in de BSA-keten

29


Figuur 3.1 Schematische weergave van de keten, inclusief risicomomenten ( )

30

Diverse fracties:

asbest, puin, metalen,

hout, restafval

Slopen Bouwen

Breker op locatie

Productie/

hergebruik

Afgifte

Transporteur/

Inzamelaar

Overslag/

grove voorsortering

Afvalverwerker,

sorteerinrichting,

puinbreker, eindverwerker

Residu

Diverse fracties:

puin, karton,

plastics, restafval

Stort/AVI Export

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


4 Aanpak

risicomomenten

BSA-keten


In dit hoofdstuk staat onderzoeksvraag 8 centraal: hoe kunnen de risicomomenten in de keten

(zoals beschreven in hoofdstuk 3) worden ondervangen of aangepakt op strategisch, tactisch en

operationeel niveau? De aanpak voor risicomoment 1 is opgenomen in paragraaf 4.1. De aanpak

van risicomoment 2 treft u aan in paragraaf 4.2.

De aanpak voor het derde risicomoment – de export – is niet uitgewerkt in dit rapport/hoofdstuk.

De reden hiervoor is als volgt. In dit rapport is reeds op verschillende plaatsen gewezen op het

BSA-onderzoek 2004 van de VROM-Inspectie (rapport ‘Residu over de grens’). De projectgroep

heeft geconstateerd dat er zowel in het onderhavige project, als ook in het BSA-project 2004,

diverse knelpunten naar voren zijn gekomen met betrekking tot de export van (residuen van)

BSA. Aangezien de export van BSA-residu in het BSA-project 2004 explicieter en specifieker is

onderzocht, terwijl deze export van het onderhavige project slechts een onderdeel was, is de

projectgroep van mening dat de trekkersrol voor wat de aanpak betreft van de knelpunten die

de export van BSA-residu omgeven ligt bij het BSA-project 2004 en niet bij het onderhavige

LOM-project. De projectgroep beveelt het management van de VROM-Inspectie aan om de

besluitvorming over en de implementatie van de aanbevelingen uit het BSA-project 2004, vanuit

de ketengedachte, te plaatsen in het bredere LOM-kader. De projectgroep van het onderhavige

project beveelt op het punt van de export van (residuen van) BSA in ieder geval aan, om

in samenwerking met de bevoegde Duitse instanties te controleren of bij de ontvangende

inrichtingen in Duitsland het overgebrachte afval conform de kennisgeving wordt verwerkt. In

het kader van het in hoofdstuk 2 genoemde TFS traject heeft de VROM-Inspectie hiertoe overigens

al initiatieven genomen. Daarnaast is er overleg tussen de VROM-Inspectie en enkele Duitse

deelstaten gestart. Naar aanleiding van dit project is ten aanzien van het derde risicomoment

tot slot gekeken naar de mogelijkheid om de EVOA-beschikking te koppelen aan het daaraan

voorafgaande regiem van de Wm-vergunning, maar geconcludeerd is dat deze koppeling niet

mogelijk is.

4.1 Aanpak risicomoment 1 – slopen en bouwen

Strategie 1 Wat bereiken?

Het uit duurzaamheidsoogpunt verkleinen van het beslag op primaire grondstoffen, door via

BSA-scheiding aan de bron (bouw- of sloopmoment) het gebruik van secundaire grondstoffen

beter mogelijk te maken of problemen bij de toepassing ervan door ongewenste vervuiling

te voorkomen. Achterliggende gedachte is dat (extra) sorteeractiviteiten, scheiding en opslag

verderop in de keten worden voorkomen: BSA-stromen die zich lenen voor hergebruik zijn bij

scheiding aan de bron direct beschikbaar als secundaire grondstof.

Tactieken voor strategie 1 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken? 9

Voor BSA-scheiding aan de bron is er thans, voor wat niet-gevaarlijke afvalstoffen betreft , weinig

geregeld wat afdwingbaar is. Terugvallen op bestaande regelgeving is derhalve onvoldoende

om de aangegeven strategie te bereiken. De projectgroep denkt dat een combinatie van de

onderstaande tactieken, enerzijds dwingend en anderzijds stimulerend van aard, kan leiden tot

BSA-scheiding aan de bron teneinde het gebruik van secundaire grondstoffen te stimuleren.

Tactiek 1.1 Dwing scheiding af door het benutten van de vergunningmogelijkheden

Uit het ketenonderzoek blijkt onder meer dat het bevoegd gezag bij het afgeven van bouw- en

sloopvergunningen doorgaans weinig aandacht besteedt aan afvalscheiding bij bouw of sloop.

Voor scheiding aan de bron is dit een gemiste kans.

9 Opgemerkt wordt dat de Staatssecretaris van VROM de ontwikkeling en inwerkingtreding van een AMvB Slopen heeft

aangekondigd. De strategieën en tactieken voor het eerste risicomoment kunnen daardoor, op termijn, wellicht moeten

worden herijkt of in een bepaalde richting worden bijgestuurd.

32

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


De eerste tactiek om scheiding aan de bron te bewerkstelligen is dan ook dat het bevoegd gezag

de mogelijkheden van de vergunning benut en in de vergunning voorwaarden stelt aan het

scheiden van het afval dat bij de bouw of de sloop vrijkomt. Dit heeft als bijkomend voordeel

dat de mogelijkheden voor handhaving worden vergroot. Bovendien kan het innovatie uitlokken

(bijvoorbeeld containers met verschillende compartimenten). Naast opname in de vergunning

van het principe ‘gij zult scheiden’, is het volgens de projectgroep raadzaam om in de vergunning

ook het bijhouden van een afvalboekhouding voor te schrijven. Het bijhouden van een

afvalboekhouding kan het ‘afvalbewustzijn’ van zowel bedrijven als individuele medewerkers op

de bouw- of slooplocatie vergroten. Tevens is de afvoer van de verschillende afvalstromen aan

de hand van de boekhouding achteraf herleidbaar. De gemeente Enschede heeft ervaring met

het bovenstaande en is over de resultaten ervan redelijk positief, evenals de bedrijven die vooraf

weten waar zij aan toe zijn en waarop zij zullen worden gecontroleerd.

Tactiek 1.2 Stimuleer scheiding door het verlagen van de drempels

Uit het ketenonderzoek blijkt dat er enkele belangrijke drempels zijn voor scheiding aan de bron.

Sommige gemeenten heffen precariorechten, indien er (meer) afvalcontainers om en nabij een

bouw- of slooplocatie worden geplaatst. Maar vooral de discipline van de mensen op de bouw-

of slooplocatie lijkt van doorslaggevend belang te zijn. Om scheiding aan de bron te stimuleren

dienen de aangegeven drempels waarop scheiding thans stuit te worden verlaagd.

Operationele acties voor tactiek 1.1 en 1.2 – Wie moet wat doen?

Actie 1.1.1 Pilotproject ‘vergunningen’ opzetten, uitvoeren en evalueren ➜ VNG

Onder tactiek 1.1 is aangegeven dat de vergunning mogelijkheden biedt om bij bouwen of slopen

een zekere afvalscheiding af te dwingen, evenals het bijhouden van een afvalboekhouding. Deze

mogelijkheden worden thans niet algemeen benut door de bevoegde overheden. Dit lijkt te

maken te hebben met onbekendheid met de vergunningmogelijkheden en met aarzeling over

de te behalen resultaten. Daarom is voor tactiek 1.1 de volgende actie voor de VNG gedefinieerd:

het opzetten en uitvoeren van een pilotproject waarin een aantal daarvoor gemotiveerde

gemeenten op gestructureerde wijze ervaring zullen opdoen met (a) het in de vergunning

opnemen van (gedetailleerde) voorwaarden aan het scheiden van het afval dat bij de bouw

of de sloop vrijkomt, (b) het in de vergunning opnemen van de verplichting tot het bijhouden

van een afvalboekhouding (in een ‘Bouwlogboek’) en (c) het controleren en handhaven van de

aldus afgegeven vergunning. Bekeken wordt in hoeverre een koppeling met de (in ontwikkeling

zijnde) VROM-vergunning mogelijk is. De resultaten van het pilotproject zullen worden gemonitord

en geëvalueerd. De monitoringsresultaten kunnen na afloop aangeven dat er succes is

geboekt dan wel dat het succes tegenvalt. In het geval van succes kan het pilotproject vervolgens

worden opgeschaald; bij tegenvallend succes kunnen de redenen daarvoor worden nagegaan en

kan een nieuw pilotproject worden opgestart (als dat zinvol is) of kan worden besloten dat het

benutten van de vergunningmogelijkheden bij nader inzien toch niet brengt wat we er thans van

verwachten.

Actie 1.2.1 Onderzoek naar het verhogen van de scheidingsdiscipline

op de bouw- of slooplocatie ➜ VNG i.s.m. de branche

Onder tactiek 1.2 zijn enkele drempels aangegeven voor afvalscheiding op de bouw- of

slooplocatie. Van zeer groot belang is de discipline van de bedrijven en hun medewerkers op

de bouw- of slooplocatie die de scheiding aan de bron de facto dienen uit te voeren. Onbekend

is thans welke factoren de scheidingsdiscipline van bedrijven en hun medewerkers op een

bouw- of slooplocatie met name bepalen, zodat we ook niet goed weten wat de belangrijkste

aangrijpingspunten zijn om de scheidingsdiscipline op de locatie te vergroten. Daarom is voor

tactiek 1.2 de volgende actie voor de VNG in samenwerking met de branche gedefinieerd: het

opzetten en uitvoeren van een onderzoek naar de factoren die de scheidingsdiscipline van

bedrijven en hun medewerkers op de bouw- of slooplocatie met name bepalen en het doen van

aanbevelingen voor het in de gewenste richting (scheiding aan de bron) beïnvloeden van deze

factoren.

Aanpak risicomomenten BSA-keten

33


Actie 1.2.3 Het verzoeken van gemeenten om geen precariorechten

te heffen bij (meer) afvalcontainers ➜ VNG

Om het ten behoeve van afvalscheiding plaatsen van meer containers om en nabij een sloop-

of bouwlocatie niet te ontmoedigen, is de volgende actie voor de VNG gedefinieerd: gemeenten

aanschrijven met het verzoek geen precariorechten te heffen indien een bedrijf om en nabij

een bouw- of slooplocatie ten behoeve van afvalscheiding meer afvalcontainers wil plaatsen.

Het aanschrijven wordt ondersteund doordat de VNG aan deze kwestie ook in het huisorgaan

aandacht zal besteden.

Strategie 2 Wat bereiken?

Het uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt voorkomen dat BSA verontreinigd raakt met

schadelijke stoffen (zoals bijvoorbeeld asbest, slakkenwol, teerhoudend dakleer, PAK van

schoorstenen, niet lege kitspuiten en verfblikken) door – in geval van sloop – selectief te slopen

en afvalscheiding aan de bron.

Tactieken voor strategie 2 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken?

Voor het bereiken van strategie 2 in het geval van bouwlocaties, wordt verwezen naar de

tactieken en acties die hiervoor, bij strategie 1, zijn aangegeven. Met de aangegeven tactieken kan

ook het op bouwplaatsen gescheiden houden van schadelijke stoffen, zoals niet lege kitspuiten

en verfblikken, volgens de projectgroep worden gestimuleerd/bereikt.

De tactieken die hieronder voor het bereiken van strategie 2 aan de orde komen, hebben gezien het

voorgaande betrekking op slooplocaties. De projectgroep acht de kans op het verontreinigd raken

van de BSA-stroom met schadelijke stoffen vooral op slooplocaties hoog. De onderstaande tactieken

vormen een samenhangend geheel van heldere regels op gemeentelijk niveau die de gemeente

gericht controleert en handhaaft, ondersteund door communicatie en ketenhandhaving.

Tactiek 2.1 Het benutten van de mogelijkheden van de (model) Bouwverordening door gemeenten

Door bij het slopen van gebouwen te eisen dat schadelijke stoffen selectief worden verwijderd en

aldus vooraf worden gescheiden van de later vrijkomende BSA-stroom, kan worden voorkomen

dat schadelijke stoffen schonere materialen, die kunnen worden benut als secundaire grondstof,

tot ver in de keten verontreinigen.

Het voorafgaand aan sloop inventariseren en vervolgens selectief verwijderen van asbest

is bijvoorbeeld expliciet geregeld en kent een eigen wettelijk kader (zie resultaten LOMinterventiestrategie

Asbest). Voor andere schadelijke stoffen waarmee je de BSA-stroom niet wilt

belasten, zoals bijvoorbeeld teerhoudend dakleer, is dit minder expliciet het geval. Echter, de

(model) Bouwverordening biedt de mogelijkheid aan gemeenten om selectieve verwijdering en

scheiding van schadelijke stoffen uit sloopwerken te regelen in de sloopvergunning. Gemeenten

kunnen dit ook goed beargumenteren, want als schadelijke stoffen niet voorafgaand aan de sloop

worden verwijderd en terechtkomen in de BSA-stroom, dan kunnen deze verontreinigingen

daaruit vrijwel niet meer verwijderd worden!

Tactiek 2.1 samengevat: om verontreiniging van de BSA-stroom met schadelijke stoffen te

voorkomen, wordt bij sloopwerken op grond van de Bouwverordening in de sloopvergunning

voorgeschreven dat deze stoffen, voorafgaand aan het slopen, selectief worden verwijderd en

gescheiden worden afgevoerd.

Tactiek 2.2 (Prioriteit voor) gericht toezicht en eenduidige sancties bij niet naleven

Selectieve verwijdering van schadelijke stoffen voorschrijven in de sloopvergunning (tactiek 2.1)

is het begin. Daarna is (prioriteit voor) gericht toezicht op de naleving van de sloopvergunningen

nodig door gemeenten en politie in combinatie met eenduidige sancties indien bedrijven de

afgegeven sloopvergunning niet naleven. Voor dit laatste is een eenduidige strafvorderingslijst

van het Functioneel Parket van het OM nodig.

34

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Tactiek 2.3 Gerichte communicatie

Ter ondersteuning van de voorgaande tactieken 2.1 en 2.2 is gerichte communicatie, als

ondersteunend instrument, volgens de projectgroep noodzakelijk. Deze communicatie kent twee

verschillende doelgroepen en boodschappen:

• Communicatie met opdrachtgevers van sloopwerken. Het slopen van een gebouw is één van

de vele stappen in een nieuwbouw- of renovatieproces. Vaak proberen opdrachtgevers kosten

te besparen op het slopen, omdat zij het beschikbare geld liever besteden aan de nieuwbouw

of renovatie zelf. De eenvoudigste manier om kosten te besparen is het stellen van niet al te

veel eisen aan de sloop. De zorg voor een adequate omgang met in het sloopwerk aanwezige

schadelijke stoffen leggen opdrachtgevers veelal bij de aannemer van het sloopwerk. Via

communicatie met opdrachtgevers van sloopwerken, waaronder projectontwikkelaars en

woningcorporaties, kan worden overgebracht dat (a) het niet selectief verwijderen van

schadelijke stoffen voorafgaand aan de sloop problemen oplevert en (b) opdrachtgevers van

sloopwerken hiervoor medeverantwoordelijkheid dragen en deze medeverantwoordelijkheid

inhoud kunnen geven door het stellen van kwaliteitseisen aan de sloop waarvoor zij opdracht

geven.

• Communicatie met de sloopbranche c.q. -bedrijven. Door met de sloopbranche te communiceren

over tactiek 2.1 en tactiek 2.2 kan deze branche alert worden gemaakt op het feit dat gemeenten

de sloopvergunningen en het toezicht daarop meer gaan richten op het vooraf selectief

verwijderen uit sloopwerken van bepaalde schadelijke stoffen. Deze communicatie kan een

positief effect hebben op het gedrag dat je wilt bewerkstelligen (preventieve handhaving).

In de projectgroep is het idee van een kliklijn geopperd om zicht te krijgen op bedrijven die de

regels overtreden. Dit idee wordt meegepakt bij de uitwerking van tactiek 2.3.

Tactiek 2.4 Ketenhandhaving

De bij sloop vrijkomende materiaalstromen worden afgevoerd, rechtstreeks of via een

sorteerbedrijf, naar een (eind)verwerker. Aan de hand van afleverbonnen kan op de slooplocatie

worden gecontroleerd of dit op de juiste wijze (Euralcodes, VIHB, et cetera) en naar een vergunde

(sorteer)inrichting, welke de genoemde Euralcodes mag accepteren, heeft plaatsgevonden.

Meestal is de provincie bevoegd gezag voor deze (sorteer)inrichtingen, alhoewel met de recente

wijziging van het IVB gemeenten in meer gevallen dan voorheen bevoegd gezag zijn. Bij

controles van de (sorteer)inrichtingen kan aan de hand van dezelfde afleverbonnen worden

nagegaan of de aangevoerde materialen (met unieke Euralcodes) apart zijn aangevoerd,

apart zijn gehouden en weer apart zijn afgevoerd. Daarnaast kan bij sorteerinrichtingen ook

aan de hand van aangevoerde partijen (on)gesorteerd BSA worden gecontroleerd, of er nog

(bepaalde) schadelijke materialen in het afval aanwezig zijn. Indien deze materialen bij een

controle worden aangetroffen, kan terug in de keten – bij de ontdoener of leverancier van het

afval – worden nagegaan of deze op de voorgeschreven wijze en met een sloopvergunning heeft

gesloopt. Indien er bij een sorteerinrichting of een puinbreker schadelijke materialen worden

aangetroffen in het (uitgesorteerde) BSA (puin), zoals dakleer, dakgrind, gipshoudend materiaal,

asbest, et cetera), dan is er sprake van een overtreding, omdat de inrichting op grond van zijn

acceptatiereglement (BRL 2506) visueel geen van de genoemde materialen in zijn puin mag

accepteren.

Tactiek 2.4 komt gezien het voorgaande neer op ketenhandhaving (toezicht houden op de

keten voorwaarts en weer terug). Hierbij zullen verschillende partijen moeten samenwerken

en concrete informatie moeten uitwisselen willen zij deze ketenhandhaving succesvol kunnen

realiseren. Dit zijn in ieder geval de VROM-Inspectie, de gemeenten, de provincies en eventueel

de certificerende instellingen (vanwege BRL 2506).

Operationele acties voor tactiek 2.1, 2.2, 2.3 en 2.4 – Wie moet wat doen?

Actie 2.1.1 Factsheets maken over de bij sloop selectief te verwijderen schadelijke stoffen ➜

VROM/SenterNovem i.s.m. de VNG en de branche

Op dit moment bestaat er een globaal beeld van de schadelijke stoffen die voor selectieve

verwijdering voorafgaand aan sloop in aanmerking komen. De projectgroep vindt dat dit beeld

Aanpak risicomomenten BSA-keten

35


moet worden aangescherpt. Daarom formuleert de projectgroep de volgende actie: VROM/

SenterNovem bepaalt in samenwerking met de VNG en de branche om welke schadelijke

stoffen het in beginsel gaat en verzamelt vervolgens informatie over deze stoffen zodat de

sloopvergunningen (en daaraan voorafgaand zonodig de (model) Bouwverordening) in het

vervolg adequaat kunnen worden verleend.

De verzamelde informatie wordt vastgelegd in een factsheet. Zo’n factsheet bevat het wettelijk

kader (de vergunning dient hierop aan te sluiten), de ontwikkelingen (bijvoorbeeld nieuwe

verwerkingstechnieken) en de (mogelijke) gevolgen voor het milieu en de volksgezondheid

indien de betreffende stof niet selectief wordt verwijderd maar terechtkomt in de BSA-stroom.

Voor de te maken factsheets wordt aansluiting gezocht bij de bestaande factsheets BRL-S 007.

De schadelijke stoffen die de projectgroep in ieder geval van belang acht zijn (asbest is vanwege

de reeds getroffen wettelijke regelingen niet opgenomen): (teerhoudend) dakleer en dakgrind,

bitumen, teerhoudende niet waterdoorlatende lagen in funderingen, gipshoudend materiaal,

slakkenwol, dikke verflagen/composiet en PAK’s (polycyclische aromatische koolwaterstoffen)

van schoorstenen.

Actie 2.1.2 (= actie 1.1.1) Pilotproject ‘vergunningen’ opzetten, uitvoeren en evalueren ➜ VNG

Actie 1.1.1 is het door de VNG opzetten, uitvoeren en evalueren van een pilotproject. In ditzelfde

project neemt de VNG de in de vergunning vast te leggen eis mee dat bij het slopen van gebouwen

schadelijke stoffen vooraf worden geïnventariseerd en selectief worden verwijderd (dit is actie

2.1.2). De bij actie 1.1.1 genoemde afvalboekhouding dient eveneens betrekking te hebben op

de verwijderde en afgevoerde schadelijke stoffen. Voor een verdere beschrijving van deze actie

wordt verwezen naar de tekst bij actie 1.1.1. Wat betreft de inventarisatie nog het volgende. De

inventarisatie van schadelijke stoffen, analoog aan een asbestinventarisatie, moet maximale

zekerheid geven over aard, plaats en hoeveelheid van de in het sloopwerk aanwezige stoffen.

Indien dat praktisch niet mogelijk is – het gebouw is in gebruik ten tijde van de inventarisatie

– moet (=bindende voorwaarde) voorafgaand aan het slopen dit aanvullend onderzocht worden.

Om die reden moet de Bouwverordening bindende instructies bevatten over de verplichte inventarisatie,

voorbeelden op welke wijze gesloopt moet worden en de wijze van administratie.

Actie 2.2.1 Model-instructie maken voor toezicht sloopvergunning ➜ VNG

(Prioriteit voor) gericht toezicht door gemeenten en politie komt volgens de projectgroep

niet vanzelf tot stand. Om dit te stimuleren en faciliteren acht de projectgroep de volgende

voorwaardenscheppende VNG-actie noodzakelijk: het maken van een model-instructie

voor gericht toezicht op de naleving van de sloopvergunning en de uitvoering van de

sloopwerkzaamheden 10 .

Actie 2.2.2 Opstellen eenduidige strafvorderingslijst ➜ Functioneel Parket

Om geconstateerde overtredingen op een eenduidige manier te kunnen bestraffen is een

eenduidige strafvorderingslijst vereist.

Actie 2.3.1 Opstellen communicatieplan ➜ VNG i.o.m. VROM

Voor de ondersteunende communicatie met opdrachtgevers van sloopwerken enerzijds en de

sloopbranche c.q. -bedrijven anderzijds stelt de VNG in overleg met VROM een uitvoeringsgereed

communicatieplan op. In het communicatieplan is opgenomen welke boodschappen met welke

doelgroepen op welke wijze worden gewisseld en wie wanneer bij de uitvoering betrokken is. Bij

het opstellen van het communicatieplan wordt de mogelijkheid van het opzetten van een kliklijn

betrokken.

10 De Vereniging BWT Nederland maakt een landelijk toezichtprotocol nieuwbouw (gereed eind 2005). In aansluiting daarop

zou ook een toezichtprotocol sloop kunnen worden ontwikkeld. Overigens is de gemeente Enschede met een dergelijk

protocol vrij ver gevorderd. Dit protocol zou kunnen worden benut.

36

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Actie 2.4.1 Opstellen interventiestrategie voor ketenhandhaving ➜

Provincies/IPO, VNG, VROM-Inspectie en zonodig eventuele anderen

Om de onder tactiek 2.4 op hoofdlijnen uiteengezette manier van ketenhandhaving te

operationaliseren, acht de projectgroep de volgende actie nodig: de provincies/het IPO, de VNG

en de VROM-Inspectie stellen een uitvoeringsgerede interventiestrategie voor ketenhandhaving

op. Zij volgen daarbij het in LOM-verband opgestelde format voor een interventiestrategie voor

ketenhandhaving (de zogenoemde ‘model-interventiestrategie ketenhandhaving’).

Met actie 2.4.1 is deze paragraaf over het eerste risicomoment gereed. Deze paragraaf over het

eerste risicomoment is samengevat in tabel 4.1.

Tabel 4.1 Samenvatting paragraaf 4.1, aanpak eerste risicomoment bouwen en slopen

Strategieën en tactieken

Strategie 1

Het uit duurzaamheidsoogpunt verkleinen

van het beslag op primaire grondstoffen,

door via BSA-scheiding aan de bron

(bouw- of sloopmoment) het gebruik van

secundaire grondstoffen te stimuleren.

Bijbehorende operationele acties Actor

Tactiek 1.1

Scheiding afdwingen via de bouw- of

sloopvergunning

Tactiek 1.2

Scheiding stimuleren door het verlagen

van drempels

Strategie 2

Het uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt

voorkomen dat BSA verontreinigd

raakt met schadelijke stoffen door – in

geval van sloop – selectief te slopen en

afvalscheiding aan de bron.

Tactiek 2.1

Selectieve verwijdering en scheiding van

schadelijke stoffen afdwingen via de

sloopvergunning

Tactiek 2.2

(Prioriteit voor) gericht toezicht en

eenduidige sancties

Tactiek 2.3

Gerichte communicatie ter ondersteuning

van tactiek 2.1 en tactiek 2.2

Tactiek 2.4

Ketenhandhaving

Aanpak risicomomenten BSA-keten

Actie 1.1.1

Pilotproject ‘vergunningen’

opzetten, uitvoeren en evalueren

Actie 1.2.1

Onderzoek verhogen

scheidingsdiscipline op

bouw- of slooplocatie

Actie 1.2.2

Gemeenten verzoeken geen

precariorechten te heffen

Actie 2.1.1

Factsheets van bij sloop selectief

te verwijderen stoffen

Actie 2.1.2 (= actie 1.1.1)

Pilotproject ‘vergunningen’

opzetten, uitvoeren en evalueren

Actie 2.2.1

Opstellen model-instructie

toezicht (gemeente/politie)

Actie 2.2.2

Opstellen eenduidige

strafvorderingslijst

Actie 2.3.1

Opstellen communicatieplan

Actie 2.4.1

Opstellen interventiestrategie

voor ketenhandhaving

VNG

VNG i.s.m.

branche

VNG

VNG

VROM/Senter

Novem, VNG,

branche

VNG

VNG

FP

VNG i.o.m.

VROM

Provincies/

IPO, VNG, VI,

e.a. (zonodig)

37


4.2 Aanpak risicomoment 2 – sorteren

Strategie 3 Wat bereiken?

Het uit duurzaamheidsoogpunt verkleinen van het beslag op primaire grondstoffen, door met

behulp van een zo optimaal mogelijk sorteerproces het gebruik van secundaire grondstoffen te

stimuleren. Hiervoor is het nodig dat sorteerinrichtingen:

• Een zo volledig mogelijke scheiding uitvoeren. Dat wil zeggen dat zij alle herbruikbare fracties

uit het BSA halen en deze zoveel mogelijk voor materiaalhergebruik afzetten. De verbrandbare

restfractie alsmede de niet-herbruikbare en niet-verbrandbare restfractie dienen zo klein

mogelijk te zijn.

• Gescheiden aangeboden afvalstoffen die voor nuttige toepassing in aanmerking komen

gescheiden houden en voor nuttige toepassing gescheiden afvoeren.

Tactieken voor strategie 3 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken?

Tactiek 3.1 Handhaven sorteerinrichtingen met algemene kennisgeving voor uitvoer

De vigerende wet- en regelgeving biedt weinig handvatten voor handhaving op een zo volledig

mogelijke scheiding door sorteerinrichtingen en/of het gescheiden houden van gescheiden

aangeboden afvalstoffen. Dit blijkt uit een door de projectgroep uitgevoerde verkenning van de

huidige handhavingsmogelijkheden ten aanzien van sorteerinrichtingen. Deze verkenning is

opgenomen in bijlage 7.

Kern van de gemaakte verkenning is dat er ten aanzien van het sorteerproces vrijwel geen

dwingende regels zijn vastgesteld. Enkel het, voorafgaand aan het sorteerproces, zeven van

BSA en het verbod op de acceptatie van asbesthoudend BSA zijn beleidsregels die worden

overgenomen in de vergunning.

Het LAP geeft aan dat export van ongesorteerd afval mogelijk is en stelt hieraan ruime eisen.

Alleen in het geval van een algemene kennisgeving voor uitvoer wordt vereist dat het afval

systematisch en aantoonbaar gesorteerd wordt. En dat nu, biedt wel een aangrijpingspunt voor

toezicht en handhaving: de sorteerinrichtingen met een algemene kennisgeving voor uitvoer

kunnen worden gecontroleerd op het vereiste systematisch en aantoonbaar sorteren.

Bijkomend voordeel is dat sorteerinrichtingen met een algemene kennisgeving voor uitvoer,

binnen de totale groep van sorteerinrichtingen, het meest risicovol lijken te zijn.

Tactiek 3.2 Aangepaste wet- en regelgeving

Zoals gezegd bij tactiek 3.1, biedt de vigerende wet- en regelgeving weinig handvatten voor

handhaving om strategie 3 te bereiken. Om de handhavingsmogelijkheden te vergroten en te

verbeteren acht de projectgroep aangepaste wet- en regelgeving op de volgende vlakken van

belang:

a Een landelijke minimumstandaard voor de sortering van BSA in Nederland, waarbij eisen

worden gesteld aan de fracties die uit dit proces komen. Het percentage dat voor nuttige

toepassing in aanmerking komt zou in de pas moeten lopen met de (buitenlandse) eisen aan

inrichtingen (level playing field).

b Vergunningvoorschriften voor sorteerinrichtingen – op basis van het LAP – die de verplichting

inhouden dat het geaccepteerde afval in ten minste een aantal met name genoemde fracties

wordt gescheiden. De verplichting tot scheiding kan eventueel met een rendementsverplichting

geschieden, zodat niet kan worden volstaan met slechts een grove voorsortering met een

kraan.

Tactiek 3.3 Zelfreiniging binnen de branche

Binnen een branche lijden bedrijven die de regels naleven onder bedrijven die dat niet doen en

daardoor concurrentievoordelen kunnen behalen. Binnen een branche is in veel gevallen wel

bekend welke bedrijven de regels wel en niet naleven. Het aanspreken van het zelfreinigend

vermogen (naming and shaming van notoire overtreders) is een optie om strategie 3 te bereiken.

38

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Temeer daar dit aansluit bij de conclusie van paragraaf 2.4 dat bedrijven vrezen voor het

openbaar worden van misstappen vanwege imagoschade en maatschappelijke onrust.

Operationele acties voor tactiek 3.1, 3.2 en 3.3 – Wie moet wat doen?

Actie 3.1.1 Het voorbereiden en uitvoeren van gezamenlijke controles bij sorteerbedrijven

met een algemene kennisgeving voor export van onder andere BSA en een vergunning

met aanvraag op grond van de Wm ➜ Provincies en VROM-Inspectie

Sorteerbedrijven met een algemene kennisgeving voor export moeten op basis van het LAP

systematisch en aantoonbaar sorteren. Voor strategie 1 is dit één van de weinige concrete

aangrijpingspunten in de vigerende wet- en regelgeving. De projectgroep is van mening dat

dit aangrijpingspunt moet worden benut. Vandaar dat de projectgroep de volgende actie nodig

acht: De provincies en de VROM-Inspectie (EVOA) bereiden gezamenlijke controles voor en

voeren deze uit, van sorteerinrichtingen met een algemene kennisgeving voor uitvoer, om te

controleren of zij de vereiste sortering systematisch en aantoonbaar plegen.

Actie 3.2.1 Opstellen en implementeren landelijke minimumstandaard sortering BSA ➜ VROM/SAS

De vigerende wet- en regelgeving biedt zoals gezegd weinig handvatten voor handhaving op

een zo volledig mogelijke scheiding door sorteerinrichtingen en/of het gescheiden houden van

gescheiden aangeboden afvalstoffen. De projectgroep ziet een landelijke minimumstandaard als

een geschikt instrument om tot een zo volledig mogelijke scheiding te komen c.q. een dergelijke

scheiding af te kunnen dwingen. Dit leidt tot de volgende actie voor VROM/SAS: het opstellen

en implementeren van een landelijke minimumstandaard voor de sortering van BSA, waarbij

eisen worden gesteld aan de fracties die uit dit proces komen en waarbij het percentage dat

voor nuttige toepassing in aanmerking komt in de pas loopt met de buitenlandse eisen aan

inrichtingen.

Actie 3.2.2 Schep een basis in het LAP voor een sorteerplicht voor een aantal

met name genoemde afvalstromen, inclusief rendementsverplichting ➜ VROM/SAS

De projectgroep is van mening dat het goed zou zijn indien in de vergunning van sorteerinrichtingen

een zekere sorteerplicht zou worden opgenomen met betrekking tot een aantal met name

genoemde stromen. De projectgroep vindt dat in ieder geval de volgende stromen voor zo’n

plicht in aanmerking komen: gevaarlijk afval, asbest, papier en karton, hout, textiel, kunststof,

metaal, elektrische apparatuur, glas en niet-herbruikbaar restafval.

Voordat provincies genoemde plicht in de vergunning kunnen opnemen dient daarvoor een basis

te worden geschapen in het LAP. Zodoende komt de projectgroep tot de volgende operationele

actie voor VROM/SAS: het in het LAP vastleggen van een sorteerplicht voor in ieder geval

gevaarlijk afval, asbest, papier en karton, hout, textiel, kunststof, metaal, elektrische apparatuur,

glas en niet herbruikbaar restafval inclusief de mogelijkheid van een rendementsverplichting.

Actie 3.2.3 Neem de sorteerplicht, waarvoor in het LAP de basis is gecreëerd,

op in de vergunningvoorschriften van sorteerinrichtingen ➜ Provincies

Volgend op actie 3.2.3 geldt de volgende actie voor de provincies: het via de vergunningvoorschriften

effectueren van de in het LAP vastgelegde sorteerplicht voor in ieder geval gevaarlijk afval,

asbest, papier en karton, hout, textiel, kunststof, metaal, elektrische apparatuur, glas en niet

herbruikbaar restafval inclusief rendementsverplichting.

Actie 3.3.1 Overleg met de branche over de mate waarin deze in staat is – in overleg en in samenwerking

met de overheid – tot zelfreiniging ➜ Provincies/IPO i.o.m. VROM (SAS en Inspectie)

De actie die de projectgroep ziet voor de provincies/het IPO in overleg met het ministerie van

VROM (SAS en Inspectie) is het initiëren van overleg met de branche(verenigingen) over de

mate waarin en de wijze waarop het mogelijk is om notoire overtreders middels ‘naming and

shaming’ te bewegen tot het naleven van de regels.

Aanpak risicomomenten BSA-keten

39


Strategie 4 Wat bereiken?

Het uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt voorkomen dat herbruikbare c.q. voor hergebruik

bestemde BSA-stromen die sorteerbedrijven verlaten, verontreinigd zijn met schadelijke stoffen

(zoals dakleer, PAK’s, slakkenwol, et cetera).

Tactieken voor strategie 4 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken?

Tactiek 4.1 Ketenhandhaving (= tactiek 2.4)

Eerder is tactiek 2.4 (ketenhandhaving) beschreven, waarin ook de sorteerinrichtingen zijn

meegenomen. Kortheidshalve wordt op deze plaats naar de beschrijving van tactiek 2.4 verwezen.

In het licht van strategie 4 gaat het vooral om mogelijke overtredingen door sorteerinrichtingen

van het acceptatiereglement (BRL 2506).

Tactiek 4.2 Aangepaste wet- en regelgeving (= tactiek 3.2 onder b)

Eerder is ten aanzien van sorteerinrichtingen tactiek 3.2 b beschreven (aangepaste wet- en

regelgeving: sorteerplicht in vergunningvoorschriften op basis van het LAP). Kortheidshalve

wordt hier naar deze beschrijving verwezen. Tactiek 3.2 b kan ook worden ingezet ten behoeve

van het bereiken van strategie 4.

Tactiek 4.3 Zelfreiniging binnen de branche (= tactiek 3.3)

Eerder is tactiek 3.3 beschreven. Kortheidshalve wordt daarnaar op deze plek verwezen.

Operationele acties voor tactiek 4.1, 4.2 en 4.3 – Wie moet wat doen?

Actie 4.1.1 (= actie 2.4.1) Opstellen interventiestrategie voor ketenhandhaving ➜

Provincies/IPO, VNG, VROM-Inspectie en zonodig eventuele anderen

Voor de beschrijving van actie 4.1.1 wordt verwezen naar de beschrijving van (de gelijke) actie

2.4.1.

Actie 4.2.1 (= actie 3.2.2) Schep een basis in het LAP voor een sorteerplicht voor een aantal met name

genoemde afvalstromen, inclusief rendementsverplichting ➜ VROM/SAS

Voor de beschrijving van actie 4.2.1 wordt verwezen naar de beschrijving van (de gelijke) actie

3.2.2.

Actie 4.2.2 (= actie 3.2.3) Neem de sorteerplicht, waarvoor in het LAP de basis is gelegd,

op in de vergunningvoorschriften van sorteerders ➜ Provincies

Voor de beschrijving van actie 4.2.2 wordt verwezen naar de beschrijving van (de gelijke) actie

3.2.3.

Actie 4.3.1 (= actie 3.3.1) Overleg met de branche over de mate waarin deze in staat is –

in overleg en in samenwerking met de overheid – tot zelfreiniging ➜

Provincies/IPO in overleg met VROM (SAS en Inspectie)

Voor de beschrijving van actie 4.3.1 wordt verwezen naar de (gelijke) actie 3.3.1.

Met actie 4.3.1 is deze paragraaf over het tweede risicomoment gereed. Deze paragraaf over het

tweede risicomoment is samengevat in tabel 4.2.

40

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Tabel 4.2 Samenvatting paragraaf 4.2, aanpak tweede risicomoment sorteren

Strategieën en tactieken Bijbehorende operationele acties Actor

Strategie 3

Uit duurzaamheidsoogpunt scheiden

sorteerinrichtingen zo volledig mogelijk

en houden zij gescheiden aangeboden

afvalstoffen voor nuttige toepassing

gescheiden en voeren zij deze stoffen

gescheiden af

Tactiek 3.1

Handhaven sorteerinrichtingen

met algemene kennisgeving voor uitvoer

Tactiek 3.2

Nieuwe of aangepaste wet- en regelgeving

Tactiek 3.3

Zelfreiniging binnen de branche

Strategie 4

Uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt

voorkomen dat herbruikbare c.q. voor

hergebruik bestemde BSA-stromen

die sorteerbedrijven verlaten, zijn

verontreinigd met contaminerende stoffen

Tactiek 4.1

Ketenhandhaving

Tactiek 4.2

Nieuwe of aangepaste wet- en regelgeving

Tactiek 4.3

Zelfreiniging binnen de branche

Aanpak risicomomenten BSA-keten

Actie 3.1.1

Voorbereiden en uitvoeren

gezamenlijke controles bij

sorteerbedrijven met algemene

kennisgeving

Actie 3.2.1

Opstellen en implementeren

landelijke minimumstandaard

verwerking BSA

Actie 3.2.2

Sorteerplicht in LAP

Actie 3.2.3

Sorteerplicht in vergunning-

voorschriften sorteerinrichtingen

Actie 3.3.1

Overleg met de branche

over zelfreiniging

Actie 4.1.1 (= actie 2.4.1)

Opstellen interventiestrategie

voor ketenhandhaving

Actie 4.2.1 (= actie 3.2.2)

Sorteerplicht in LAP

Actie 4.2.2 (= actie 3.2.3)

Sorteerplicht in vergunningvoorschriften

sorteerinrichtingen

Actie 4.3.1 (= actie 3.3.1)

Overleg met de branche over

zelfreiniging

Provincies

en VROM-

Inspectie

VROM/SAS

VROM/SAS

Provincies

Provincies/

IPO i.o.m.

VROM (SAS

en Inspectie)

Provincies/

IPO, VNG,

VROM-

Inspectie,

e.a. (zonodig)

VROM/SAS

Provincies

Provincies/

IPO i.o.m.

VROM (SAS

en Inspectie)

41


4.3 Voortgangsbewaking en bijsturing

In paragraaf 4.1 en paragraaf 4.2 zijn verschillende strategieën, tactieken en operationele acties

opgenomen ten aanzien van de twee risicomomenten die de projectgroep in de keten heeft

onderkend, bouwen en slopen alsmede sorteren. Voor het meten van de resultaten die met

de implementatie van de strategieën, tactieken en operationele acties worden bereikt, wordt

een voortgangsbewakingssysteem ontwikkeld en ingevoerd. De voortgangsbewaking kan ook

informatie opleveren voor het, zo nodig, bijsturen van strategieën, tactieken en activiteiten. Het

opzetten, invoeren en uitvoeren van het voortgangsbewakingsysteem is de verantwoordelijkheid

van de aan te stellen implementatiemanager (zie paragraaf 5.2).

42

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


5

Implementatie


5.1 Planning implementatie

44

Strategie 1 Scheiding aan de bron

Tactiek 1.1 Afdwingen via vergunning

Actie 1.1.1 Pilotproject ‘vergunningen’

Tactiek 1.2 Stimuleren via verlagen drempels

Actie 1.2.1 Onderzoek scheidingsdiscipline

Actie 1.2.2 Verzoek geen extra precario

Strategie 2 Verontreiniging BSA voorkomen

Tactiek 2.1 Selectief slopen via vergunning

Actie 2.1.1 Factsheets stoffen

Actie 2.1.2 Pilotproject ‘vergunningen’

Tactiek 2.2 Gericht toezicht/eenduidige sanctie

Actie 2.2.1 Voorbeeldinstructie toezicht

Actie 2.2.2 Eenduidige strafvorderingslijst

Tactiek 2.3 Gerichte communicatie

Actie 2.3.1 Opstellen communicatieplan

Tactiek 2.4 Ketenhandhaving

Actie 2.4.1 Opstellen interventiestrategie khh

Strategie 3 Sorteerders sorteren volledig

Tactiek 3.1 Handhaven sorteerinrichtingen

Actie 3.1.1 Gezamenlijke controles Prov/VI

Tactiek 3.2 Wet- en regelgeving

Actie 3.2.1 Landelijke minimumstandaard

Actie 3.2.2 Sorteerplicht in LAP

Actie 3.2.3 Sorteerplicht in vergunningen

Tactiek 3.3 Zelfreiniging binnen de branche

Actie 3.3.1 Overleg met de branche

Strategie 4 Verontreiniging BSA

bij sorteerders voorkomen

Tactiek 4.1 Ketenhandhaving

Actie 4.1.1 Opstellen interventiestrategie khh

Tactiek 4.2 Wet- en regelgeving

Actie 4.2.1 Sorteerplicht in LAP

Actie 4.2.2 Sorteerplicht in vergunningen

Tactiek 4.3 Zelfreiniging binnen de branche

Actie 4.3.1 Overleg met de branche

Ontwikkelen, invoeren en uitvoeren

voortgangsbewakingsysteem

2005 2006 2007

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


5.2 Sturing implementatie

Voorgaande planning is indicatief en vergt detaillering na besluitvorming over dit rapport. De

acties vormen een samenhangend geheel, een actieprogramma, waarbinnen iedere actie een

project is. Dit impliceert dat iedere actie een projectleider vereist van de voor de betreffende

actie verantwoordelijke organisatie (zie tabel 4.1 en tabel 4.2)! De uitvoering vereist expliciete

aan- en (zonodig) bijsturing, coördinatie en voortgangsbewaking. Omdat het zwaartepunt van de

acties qua uitvoerende actoren ligt bij de VNG, het IPO en de VROM-Inspectie, wordt voorgesteld

dat het BLOM de vertegenwoordigers van de VNG en het IPO in het ALOM belast met de verantwoordelijkheid

voor de uitvoering van het actieprogramma, in overleg met de Inspecteur-generaal

van de VROM-Inspectie en bijgestaan door een aan te zoeken implementatiemanager voor de

dagelijkse gang van zaken. Deze implementatiemanager kent bij voorkeur de praktijk van de

lagere overheden goed, vanwege het feit dat de VNG (de gemeenten) en het IPO (de provincies)

de belangrijkste uitvoerende actoren van het actieprogramma zijn. Omdat het zwaartepunt

van het actieprogramma ligt in de jaren 2005 en 2006 dient de implementatiemanager kort na

besluitvorming te worden aangezocht. Voor risicomoment 1 beveelt de projectgroep nadrukkelijk

afstemming met het asbestproject van het LOM aan. Het implementatietraject is schematisch

afgebeeld in figuur 5.1 en begint bij stap 2.

Figuur 5.1 Scope implementatietraject actieprogramma BSA

1

2

3

4

In de bij stap 2 van figuur 5.1 genoemde projectplannen per actie dient in ieder geval aandacht

te worden besteed aan:

• Het projectresultaat (bijvoorbeeld een aangepaste model Bouwverordening).

• De voor het realiseren van dit resultaat te ondernemen acties.

• De volgende beheersaspecten:

– tijd (de planning van het project)

– geld (capaciteit en benodigde financiële middelen)

– kwaliteit (waaraan moet het projectresultaat voldoen?)

– organisatie (wie voert de activiteiten uit, wie beoordeelt het resultaat, etcetera)

– informatie en communicatie

Implementatie

LOM-project BSA

Voorbereiden uitvoering

Actieprogramma

Uitvoeren acties/projecten

Voortgangsbewaking

• Verkennen problematiek BSA-keten

• Actieprogramma op strategisch, tactisch en operationeel

niveau

Vaststelling Actieprogramma door ALOM en BLOM

• Maken projectplan voor de afzonderlijke acties

• Maken overkoepelend implementatieplan

Vaststelling plannen door ALOM-vert. VNG en IPO i.o.m. IG VI

Tussenresultaten

Bijsturingsbesluiten ALOM-vert. VNG en IPO i.o.m. IG VI

Eindresultaten acties/projecten Actieprogramma

45


In het bij stap 2 van figuur 5.1 genoemde overkoepelende implementatieplan dient in ieder geval

aandacht te worden besteed aan:

• Het samenvatten van de afzonderlijke plannen per actie/project en het schetsen van de

programmaopbouw/programmastructuur, ofwel van de samenhang van de afzonderlijke

acties/projecten. Hierbij hoort een beschrijving van alle hoofdwerkzaamheden, (tussen)resultaten

en raakvlakken. De raakvlakken betreffen de relaties tussen de verschillende acties/

projecten. Zo’n relatie heeft bijvoorbeeld betrekking op de inhoud: het resultaat van het ene

project kan benodigd zijn voor het andere.

• De levensloop van het programma, culminerend in een overkoepelende planning waaraan de

afzonderlijke planningen ten grondslag liggen. De levensloop van het programma biedt inzicht

in welke acties/projecten wanneer lopen en wat de onderlinge volgorde is. Voor de korte

termijn (het eerste jaar) is de levensloop gedetailleerd; voor de periode daaropvolgend minder

gedetailleerd tot het eind van de levensloop van het programma.

• De programmafinanciering.

• De programmaorganisatie.

• De communicatie (intern, binnen het programma, en extern, vanuit het programma met de

‘buitenwereld’).

Onderdeel van het actieprogramma – en onderdeel van het programma- of implementatieplan –

is uiteraard ook het ontwikkelen van het eerder genoemde voortgangsbewakingssysteem.

Indicatieve capaciteit- en kostenraming

actieprogramma interventiestrategie bouw- en sloopafval (BSA)

De totale capaciteitsinzet in dagen voor de implementatie en uitvoering van het actieprogramma

(2005/2006) wordt indicatief geraamd op 442 dagen (circa 2,5 fte verdeeld over verschillende

instanties).

Naast capaciteit brengt de uitvoering van het actieprogramma directe kosten met zich mee.

De totale directe kosten die met de uitvoering van het actieprogramma gemoeid zijn worden

indicatief geraamd op € 75.000.

46

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Bijlagen


Bijlage 1 Projectgroep en agendacommissie

LOM-projectgroep BSA

Albertien Paardekooper Projectleider, VROM-Inspectie

Dorine Hornung VROM-Inspectie (tot oktober 2004)

Bianca Schijven VROM-Inspectie (vanaf oktober 2004)

Jos Euser VROM-Inspectie

Maddy Reijers IPO/provincie Noord-Brabant

Martin Aardenburg IPO/provincie Noord-Holland

Bert Beverdam VNG/gemeente Enschede (vanaf oktober 2004)

Peter Petersen VNG/gemeente Groningen (oktober 2004–januari 2005)

Marcel Dijks Regio Noord en Midden Limburg (vanaf januari 2005)

Nico van Diepen Politie

Pieter Groenhuis OM

De projectgroep is bij de uitvoering van het project ondersteund door de heren Jean-Paul de

Poorter en Simon Maas van MMG Advies in Den Haag

Agendacommissie

Peter v.d. Weerd Belastingdienst

John Visbeen IPO/provincie Flevoland

Otto Hegeman Milieudienst Amsterdam

Bert Kaspers LOM-Secretariaat

Sacha Heijblom VROM/directie SAS

Sanne Slegtenhorst VROM/directie SAS

Rob Velders VROM-Inspectie

Charrel Spelt VROM-Inspectie

Emmanuelle Mortagne VROM-Inspectie

Hans Colijn VROM-Inspectie

Jolanda Roelofs VROM-Inspectie

Daphne Lagaay VROM-Inspectie

Ton Post VROM-Inspectie

48

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Bijlage 2 Relevante literatuur en stukken

• VROM Bestuurszaken, resultaten uit literatuuronderzoek, intern memo t.b.v. LOM-project

BSA.

• KPMG, Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen, rapport opgesteld i.o.v.

LOM-projectgroep BSA.

• Resultaten GDR-sessie (group decision room) 14 april 2005 t.b.v. LOM-project BSA.

• Risicoanalyse 34 LAP-stromen, VROM-Inspectie, nog niet gepubliceerd.

• Checklist veldonderzoeken, opgesteld t.b.v. de veldonderzoeken die in het kader van

het LOM-project BSA zijn uitgevoerd door projectgroepleden.

• Milieudienst IJmond/Provincie Noord-Holland, Rapportage Afvalketenonderzoek, 2003.

• BSA-project 2004, Residu over de grens, VROM-Inspectie, nog niet gepubliceerd.

Bijlage 2 Relevante literatuur en stukken

49


Bijlage 3 Beleid en regelgeving BSA-keten

Afval

Wet milieubeheer

Kernenergiewet

Inrichtingen- en vergunningenbesluit

Besluit melden van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen

Besluit inzamelen afvalstoffen

Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen

Besluit mobiel breken bouw- en sloopafval

Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen

Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen

Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen

Regeling niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval

Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen

Europese Afvalstoffenlijst (EURAL)

Landelijk Afvalbeheer Plan

Bouwen

Woningwet

Bouwbesluit 2003

Regeling Bouwbesluit 2003

Kaderlijst Bouwbesluit (CE-Markering)

(model) bouwverordening

Asbest

Wet milieugevaarlijke stoffen

Woningwet

Asbestverwijderingsbesluit

Wet milieubeheer

Asbestbesluit milieubeheer

Arbeidsomstandighedenwet

Warenwet

Ruimtelijke ordening

Wet op de Ruimtelijke Ordening

Algemeen

Algemene wet bestuursrecht

Gemeentewet

Provinciewet

50

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Opsporing

Wet op de Economische delicten

Wetboek van Strafrecht

Wetboek van Strafvordering

Privaat

Burgerlijk Wetboek

Bouwstoffen

Wet bodembescherming

Wet verontreiniging oppervlaktewateren

Woningwet

Bouwstoffenbesluit

Aanwijzingsbesluit merktekens Bouwstoffenbesluit

Regeling meldingen Bouwstoffenbesluit oppervlaktewater

Uitvoeringsregeling Bouwstoffenbesluit

Vrijstellingsregeling samenstellings- en immissiewaarden bouwstoffenbesluiten

Vrijstellingsregeling grondverzet

Tijdelijke vrijstellingsregeling Bouwstoffenbesluit 2004

Tijdelijke vrijstellingsregeling voor grond en baggerspecie

Bijlage 3 Beleid en regelgeving BSA-keten

51


Bijlage 4 De BSA-keten in detail

52

Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag

Beschrijving

van de schakel

Schakel in de

keten

gemeente

Ww, besluit indieningvereisten/Bb,

NEN normen, artikel 8.1.2 Bv

Onuitvoerbaar plan, geen

productomschrijvingen

Slecht programma van eisen/

slechte materiaalkeuze(s)/

verkeerde technieken

gemeente/provincie/

arbeidsinspectie

Ww, besluit indieningvereisten/Bb,

NEN normen, artikel 2.4.2 en 8.1.2

Bv

risicovolle uitvoeringsactiviteiten

en mogelijke overschrijding

toetsingswaarden

onvoldoende onderzoek naar

historische informatie (aanwezigheid

asbest, vervuilde bodem)

vraagt geen vergunning aan geen zicht op illegale activiteiten artikel 40 Ww/artikel 8.1.1 Bv gemeente

bedrijven,

(semi-)

overheidsinstanties,woningbouwcorporaties

en

particulieren

1 Opdrachtgever

gemeente

Ww/Bv/Awb

(‘onherroepelijke’ vergunning)

te vroege start werkzaamheden/

werkt door na stillegging

onvoldoende uitvoeringscoördinatie/

onvoldoende (voorbereidings-

/uitvoerings)tijd/negeert ambtelijke

stillegging (bouw-/sloopstop)

slecht sloopplan/bestek waarin

onvoldoende aandacht voor selectief

slopen is: kans op vermenging van

verschillende afvalsoorten in het BSA

gemeente/

certificerende

instelling

Ww, besluit indieningvereisten/

artikel 8.1.2, lid 2c 3a en 4 Bv

a geen gegarandeerde uitvoering;

b uitvoering niet conform certificaat

niet professioneel optreden:

a geen gecertificeerd bedrijf,

b wel gecertificeerd

artikel 4.2/8.3.2 Bv gemeente

verplicht aanwezige bescheiden zijn

niet op de bouw-/slooplokatie aanwezig

geen administratieve controle van

bescheiden (verleende vergunning(en))

mogelijk

geen zicht op start van de bouw/sloop artikel 4.5 lid 1/8.3.4 lid 2 Bv gemeente

werkzaamheden gestart zonder te

melden

artikel 7.3.2 Bv gemeente

veroorzaakt overlast en/of

verontreiniging

hinder en/of ongewenste handelingen

aannemer

of sloper

(en eventuele

onderaannemer(s))

2 Opdrachtnemer

gemeente /

arbeidsinspectie

onjuiste verwijdering fracties artikel 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5 Bv

niet selectief slopen (onzorgvuldig

slopen waardoor geen optimaal hergebruik

van vrijkomende deel-stromen

mogelijk is (bijv. vervuiling puin

waardoor puin niet voldoet aan Bsb))

sloopvergunning gemeente

verontreiniging met ongewenste stoffen

(asbest, teermastiek, gips, kga etc)

artikel 4.11/8.4.1 Bv gemeente

niet scheiden afvalstromen op de bouw-

/slooplocatie

geen fractiescheiding

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag

Beschrijving

van de schakel

Schakel in de

keten

gemeente

verontreiniging van herbruikbare

afvalstoffen

geen inventarisatie van asbest

en slakkenwol waardoor geen

selectieve verwijdering door daarin

gespecialiseerde bedrijven

aannemer

of sloper

(en eventuele

onderaannemer(s))

2 Opdrachtnemer

gemeente

verontreiniging van herbruikbare

afvalstoffen

zelf verwijderen van asbest en/of

slakkenwol ipv door gespecialiseerd

bedrijf

gemeente

Besluit mobiel breken BSA,

bijlage voorschriften 2.1.2

geen zicht op afvoer puingranulaat

niet geregistreerde afvoer van

puingranulaat

Bijlage 4 De BSA-keten in detail

gemeente

Besluit mobiel breken BSA

bijlage voorschriften 2.1.3

geen zicht op hoeveelheid

puingranulaat die van locatie vrijkomt

niet registreren hoeveelheden die

worden gebroken

gemeente

Besluit mobiel breken BSA,

artikel 3, lid 3

aanvoer BSA van buitenaf

aanvoer BSA van buitenaf waardoor

verhoogd risico op verontreiniging

inzetten

mobiele

puinbreker op

slooplokatie

Mobiele

puinbreker

3

gemeente

Besluit mobiel breken BSA,

artikel 3, lid 3/overtreding

Bouwstoffenbesluit

bewust stoffen bijmengen om onder de

grens te komen

art. 10.54, lid 1 Wm gemeente

mobiel breken van gevaarlijke

(afval)stoffen

vervuilen van gebroken puin met

gevaarlijke afvalstoffen door deze (mee)

te breken

artikel 8.1.1 lid 2/artikel 10.38 Wm gemeente

geen zicht op afvoer afvalstoffen

vanaf bouw-/slooplocatie

geen administratie van afvoer van

verschillende afvalstromen

artikel 10.37 Wm gemeente

afgifte afvalstoffen naar nietvergunninghouders

geen zicht op juiste verwijdering

afvalstoffen

aannemer,

onderaannemer(s)

4 Ontdoener

niet afgedekte containers, waardoor er

van alles bij gestopt wordt

53


54

Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag

Beschrijving

van de schakel

Schakel in de

keten

bevoegd gezag

inrichting/

VROM-Inspectie

artikel 10.55 Wm

mag niet vervoeren; moet eerst melding

doen ikv BIA/RIA

de transporteur staat niet vermeld op

de VIHB-lijst

artikel 10.44, lid 1 Wm provincie

geen (in)zicht op benaming afvalstof,

bestemming en herkomst

gebruikt geen begeleidingsformulieren

provincie voor

ontvanger (gemeente

voor ontdoener)

art. 8.1 Wm ontvanger/

art. 10.37 Wm ontdoener

afvalstoffen worden naar een niet

erkende be-/verwerker gebracht

vervoerder

(binnenlands

transport)

5 Transporteur

afvalstoffen verdwijnen uit beeld

provincie en

gemeente voor de

stort (gemeente voor

ontdoener)

art. 10.2 Wm/art. 10.37 Wm

afvalstoffen worden op ongeoorloofde

wijze in het milieu gebracht

afvalstoffen worden in het vrije veld

gestort

(kans op) vermenging afvalstoffen PMV provincie

er worden verschillende fracties in een

(container)bak/vrachtwagen vervoerd

vervoerder

(binnenlands

transport)

5 Transporteur

bevoegd gezag

ontdoener/VROM-

Inspectie

mag niet inzamelen artikel 10.45 Wm

inzameling door inzamelaar die niet op

VIHB-lijst staat

artikel 10.44, lid 1 Wm provincie

bij controle voertuigen geen (in)zicht op

benaming afvalstof en bestemming

gebruikt geen begeleidingsformulieren

afhankelijk van

bevoegd gezag voor

inrichting gemeente

of provincie

artikel 8.1 ontvanger en

art10.37 Wm ontdoener

geen zicht op juiste verwijdering

afvalstoffen

geeft af aan een niet-vergunninghouder

(afvalbe- of verwerker)

vervoerder

zijnde:

inzamelaar

(bij ophalen

verantwoordelijkheid

naar

inzamelaar)

6 Inzamelaar

provincie en

gemeente voor de

stort (gemeente voor

ontdoener)

art. 10.2 Wm/art. 10.37 Wm

afvalstoffen worden op ongeoorloofde

wijze in het milieu gebracht

afvalstoffen worden in het vrije veld

gestort

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag

Beschrijving

van de schakel

Schakel in de

keten

afhankelijk van

bevoegd gezag voor

inrichting gemeente

of provincie

Wm-vergunning

geen (in)zicht op benaming afvalstof

en bestemming

ontvangsten worden onvoldoende

gecontroleerd

afhankelijk van

bevoegd gezag voor

inrichting gemeente

of provincie

Wm-vergunning

geen inzicht in herkomst en

bestemming

geen inzichtelijke aan- en

afvoeradministratie

Bijlage 4 De BSA-keten in detail

afhankelijk van

bevoegd gezag voor

inrichting gemeente

of provincie

artikel 8.1 Wm/Wm-vergunning

secundaire grondstoffen kunnen

worden verontreinigd

er worden afvalstoffen ontvangen die

niet aangevoerd mogen worden

depot,

tijdelijke

bewaring

voor verdere

verwerking

elders

Op- en

overslaglocatie

7

afhankelijk van

bevoegd gezag voor

inrichting gemeente

of provincie

Wm-vergunning

hergebruik is geen criterium meer maar

mogelijkheid om goedkoper af te zetten

bewust (bij)mengen afvalstoffen om te

komen tot gewenste samenstelling

afhankelijk van

bevoegd gezag voor

inrichting gemeente

of provincie

Wm-vergunning

omkatten: bewust een andere

afvalstroom erbij mengen

VROM-Inspectie,

indien inrichting

bevoegd gezag

inrichting

artikel 10.55, lid 1 en lid 5 Wm en

BIA/RIA

schakel in keten niet inzichtelijk

niet als kennisgever optredend, is niet

verantwoordelijk voor voldoen aan

kennisgeving

makelaars,

bemiddelaars

8 Tussenhandel

55


56

Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag

Beschrijving

van de schakel

Schakel in de

keten

Wm-vergunning provincie

minder hergebruik van afvalstoffen

dan gewenst/verontreiniging van te

hergebruiken afvalstoffen

er wordt afval ontvangen in strijd met

vergunning (acceptatiecontrole wordt

niet (goed) uitgevoerd)

provincie

Wm-vergunning /

Regeling scheiden en gescheiden

houden gevaarlijk afval

minder hergebruik van afvalstoffen

dan gewenst /verontreiniging van

herbruikbare afvalstoffen

tijdens opslag vindt menging van

verschillende afvalsoorten plaats

Wm-vergunning provincie

controle op verwijdering van BSA wordt

gefrustreerd

administratie van aan- en afvoer

van de inrichting alsmede van de

bewerkingsprocessen is niet inzichtelijk

en/of geeft onvoldoende informatie

sorteerinstallatie,

puinbreker

9 Bewerker

art. 10.40, lid 1 Wm provincie

controle op verwijdering van BSA wordt

gefrustreerd

ontvangen afvalstoffen worden niet

gemeld aan het LMA

Wm-vergunning provincie

sorteerrendement wordt niet volledig

gehaald

niet of onvolledig sorteren waardoor

percentage afval dat wordt hergebruikt

lager is dan gewenst dan wel

verontreiniging optreedt

(kans op) vermenging afvalstoffen Wm-vergunning provincie

de behandeling/(voor)sortering gebeurt

niet conform de voorschriften

provincie

Rgeling niet-herbruikbaar en nietverbrandbaar

bouw- en sloopafval

herbruikbaar/verbrandbaar BSA

afvoeren naar stortplaats

herbruikbaar/verbrandbaar BSA wordt

gekenmerkt als niet-herbuikbaar/nietverbrandbaar

gemeente, indien

< 1000m3 opslag,

anders provincie

Wm-vergunning

afvalstoffen worden op ongeoorloofde

wijze in het milieu gebracht

het te koop aanbieden van oneigenlijk

aangemerkt herbruikbaar BSA

vakhandel/

groothandel

verkoper in

gebruikte

bouw- en

sloopmaterialen;

aandacht voor

zeefzand

Aanbieder

herbruikbare

materialen

10

Bouwstoffenbesluit gemeente

granulaat toepassen dat qua

samenstelling of qua voorzieningen niet

voldoet aan het Bsb

granulaat toepassen dat qua

samenstelling of qua voorzieningen niet

voldoet aan het Bsb waardoor uitloging

plaatsvindt

werken

Toepasser

granulaat

11

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag

Beschrijving

van de schakel

Schakel in de

keten

Wm-vergunning provincie

herbruikbaar A-hout verbranden of

ongeschikt (CCA) hout verbranden

in een installatie die de negatieve

milieueffecten onvoldoende tegengaat

verbranden van CCA-hout bij B-hout en/

of verbranden van A-hout bij B-hout

AVI, of

energiecentrale

Verwerken

houtfractie

12

provincie

Wm-vergunning

stortplaats BSA

minder hergebruik van afvalstoffen dan

gewenst

oneigenlijk aanmerken als nietherbruikbaar

bsa waarvoor ontheffing

kan worden aangevraagd van Bssa

stortplaatsen

Storten binnen

Nederland

13

Bijlage 4 De BSA-keten in detail

VROM-Inspectie,

bevoegd gezag in

buitenland

artikel 26, lid 1 sub c EVOA

(sluikhandel op basis van onjuiste

voorstelling van zaken)

minder hergebruik van afvalstoffen dan

gewenst

inrichting in buitenland bezit

totale keten van verbranding en

storten. Binnen inrichting is niet

meer inzichtelijk in hoeverre welke

percentages worden gestort of

ten behoeve van nuttige toepassing

worden ingezet

transportbedrijven,

be-/verwerkers

storten buiten

Nederland

(exporteren)

14

VROM-Inspectie,

bevoegd gezag in

buitenland

artikel 26, lid 1 sub a EVOA

(export zonder kennisgeving)

geen zicht op afvoer

export zonder (juiste)

EVOA-kennisgeving

* inclusief opgenomen vergunningsvoorwaarden

** bij een redelijk vermoeden van een strafbaar feit

(Wetboek van Strafrecht + verdachte(n)) ook politie/OM

Awb Algemene wet bestuursrecht

Bb Bouwbesluit

BIA/RIA Besluit inzamelen afvalstoffen/Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen

BSA Bouw- en sloopafval

Bsb Bouwstoffenbesluit

Bssa Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen

Bv (model) Bouwverordening

EVOA Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen

LMA Landelijk Meldpunt Afvalstoffen

PMV Provinciale Milieuverordening

VIP VROM-Inspectie Procedure

Wm Wet Milieubeheer

Ww Woningwet

57


Bijlage 5 Slakkenwol

Memo Miriam Tijsmans, VROM-Inspectie Zuid-West, afdeling Stoffen en Producten

Wat is slakkenwol?

Slakkenwol is een isolatiemateriaal, vergelijkbaar met de isolatiematerialen steenwol en glaswol.

Slakkenwol, bekend onder ICSC (International Chemical Safety Cards) nummer 0195, is een

vormloos silicaat dat vervaardigd is van metaalslakken. Het is een vezelachtige vaste stof die

een bindmiddel en een olie voor de onderdrukking van stof bevatten. Omdat het materiaal niet

brandbaar is wordt het toegepast als isolatiemateriaal.

Hoe is radioactief slakkenwol ontdekt?

Naar aanleiding van een aantal incidenten met het smelten van radioactieve bronnen in

smeltovens in het buitenland zijn sinds het midden van de jaren 90 van de vorige eeuw de

eerste poortdetectiesystemen in Nederland in gebruik genomen bij metaalsmelters en metaalrecyclingbedrijven.

Met behulp van deze poortdetectiesystemen konden de metaalsmelters

en de metaalrecyclingbedrijven bij hun bedrijf aangeleverde ladingen metalen controleren op

de (ongewenste) aanwezigheid van radioactieve stoffen. Vrij kort daarna werd in Nederland

radioactief slakkenwol ontdekt. Dit materiaal bevond zich namelijk als restproduct of vervuiling

in ladingen metalen, voornamelijk ladingen ferrometalen, die bij metaalrecyclingbedrijven

werden aangeleverd. De met radioactief slakkenwol vervuilde ladingen metalen bleken in de

meeste gevallen te worden aangeleverd door sloop- en demontagebedrijven. In die gevallen kon

de herkomst van het radioactieve slakkenwol worden vastgesteld en heeft de VROM-Inspectie

handhavend opgetreden met als doel een veilige verwerking van het radioactieve slakkenwol.

Zo is bijvoorbeeld uit een voormalige energiecentrale ongeveer 30 ton radioactief slakkenwol

gecontroleerd verwijderd en afgevoerd.

Hoe kan slakkenwol radioactief zijn?

Uit onderzoek dat in 2001 in opdracht van het Ministerie van VROM door de KEMA werd uitgevoerd

bleek dat eind jaren veertig van de vorige eeuw radioactieve slakkenwol was geproduceerd als

bijproduct van de productie van tin uit tinerts in Nederland. Deze slakkenwol is in dit geval

gemaakt van tinslakken, slakken die ontstaan bij de tinproductie. In tinerts komen in hogere

mate concentraties van de natuurlijk voorkomende radioactieve stoffen uit de uranium- en

thorium-vervalreeksen voor. In de slakken uit de tinproductie zijn die stoffen geconcentreerd,

waardoor die slakken veel hogere concentraties aan uranium en thorium bevatten. Omdat van

die tinslakken slakkenwol geproduceerd is bevat dit slakkenwol ook uranium en thorium en is het

materiaal derhalve radioactief. De radioactiviteit in slakkenwol is homogeen door het materiaal

verdeeld wat een aanwijzing is voor het feit dat de radioactiviteit niet is opgenomen in de

gebruikersfase maar dat het hier gaat om een materiaaleigenschap. Voor radioactief slakkenwol

geldt een gemiddelde activiteitsconcentratie van 4 Becquerel per gram voor radioactieve stoffen

uit de vervalreeks van uranium (U-238sec) en 12 Becquerel per gram voor radioactieve stoffen

uit de vervalreeks van thorium (Th-232sec). De totale productie van deze slakkenwol werd in het

KEMA-rapport geschat op circa 1400 ton.

Daarnaast is in de periode 1950-1960 een hoeveelheid van ongeveer 800 ton slakkenwol

geproduceerd uit löss en kalk met slechts een toeslag van tin-slakken als grondstof. Hierdoor zijn

de activiteitsconcentraties van de radioactieve stoffen uit de uranium- en thorium vervalreeksen

in dit product lager, maar kan er nog steeds sprake zijn van radioactief slakkenwol.

Waar is radioactief slakkenwol toegepast?

Het radioactieve slakkenwol is toegepast als isolatiemateriaal in diverse installaties en gebouwen

in de jaren 1950-1970, met name de industriële toepassingen. Daarbij moet onder andere gedacht

worden aan:

• Stoomleidingen in de (proces)industrie.

• Ketels en leidingen bij electriciteitsproductie-bedrijven.

• Stoomketels bij tuinders.

• Ovens in diverse formaten, van grote fabrieksovens tot kleine bakkersovens.

• Brandwerende deuren in fabrieken, liften (ook bij woningbouw).

58

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


De radioactieve slakkenwol is in die periode vrijwel niet als isolatiemateriaal toegepast in

woningen en kantoren omdat deze toepassing, als gevolg van de oliecrisis, pas vanaf 1975

plaatsvindt.

Hoe kan radioactief slakkenwol herkend worden?

Radioactief slakkenwol is niet visueel te onderscheiden van niet-radioactief slakkenwol, glaswol

of steenwol. Wel is het zo dat slakkenwol een geel-bruine kleur heeft, iets donkerder dan

glaswol of steenwol. Er zijn ook gevallen bekend van radioactief slakkenwol dat donkerbruin

of wit van kleur is. De meest geschikte manier om de aanwezigheid van radioactief slakkenwol

vast te stellen is het (laten) uitvoeren van stralingsmetingen met voldoende gevoelige

(hand)detectieapparatuur voor de detectie van straling. Het is natuurlijk wel zo dat slakkenwol

tussen 1950 en 1970 is toegepast, dus het uitvoeren van metingen is met name bij installaties en

gebouwen uit die tijd relevant.

Radioactief slakkenwol, zoals aangetroffen in een lading ferrometaal bij een metaalrecyclingbedrijf

Welke regelgeving is van toepassing op radioactief slakkenwol?

Op het moment dat het radioactieve slakkenwol als isolatiemateriaal werd toegepast, in

de jaren 1950-1970, bestond er in Nederland nog geen regelgeving met betrekking tot

stralingsbescherming. Toen het bestaan van radioactief slakkenwol halverwege de jaren

90 van de vorige eeuw ontdekt werd bleek het, op basis van de toen geldende regelgeving

het Besluit stalenbescherming Kernenergiewet, radioactieve stoffen in vergunningplichtige

concentraties te bevatten (afhankelijk van de activiteitsconcentratie van de in het slakkenwol

aanwezige concentraties van radioactieve stoffen uit de uranium- en thorium-vervalreeksen).

Door het Ministerie van VROM is toen besloten om voor slakkenwol geen uitzondering te

maken. Dus meteen na het bekend worden van het bestaan van radioactief slakkenwol bleef

het voorhanden hebben en toepassen daarvan zonder Kernenergiewetvergunning verboden in

Nederland. Sinds 1 maart 2002 is de wetgeving veranderd en is het Besluit stralingsbescherming

van kracht geworden. Ook volgens dit besluit is radioactief slakkenwol in de meeste gevallen

vergunningplichtig. Als de concentraties aan radioactieve stoffen in de slakkenwol iets lager

zijn dan gebruikelijk dan kan het tevens mogelijk zijn dat het slakkenwol meldingsplichtig

Bijlage 5 Slakkenwol

59


materiaal is. In geval van vergunningplicht èn in geval van meldingsplicht worden eisen gesteld

aan verwijdering en afvoer van het radioactieve slakkenwol. Als gevolg hiervan dienen de bij

de metaalrecyclingbedrijven aangeleverde ladingen metalen met daarin radioactief slakkenwol

onder stralingshygiënische voorzorgen en toezicht te worden uitgesorteerd, waarbij het radioactieve

slakkenwol wordt gescheiden van de niet-radioactieve bestanddelen. Ontmanteling van

installaties en gebouwen waarin radioactief slakkenwol verwerkt is dient tevens plaats te vinden

onder stralingshygiënische voorzorgen en toezicht. Het radioactieve slakkenwol dient te worden

beschouwd als radioactief afval en dient te worden afgevoerd naar een erkende eindverwerker,

bijvoorbeeld de Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval N.V. (COVRA) te Vlissingen. Van het

zonder vergunning voorhanden hebben van radioactief slakkenwol dient terstond aangifte te

worden gedaan aan de Dienst-Doend-Ambtenaar Toezicht Straling van de VROM-Inspectie regio

Zuid-West. Indien blijkt dat het materiaal volgens de Kernenergiewet radioactieve stoffen in

vergunningplichtige dan wel meldingplichtige concentraties bevat dan zal de VROM-Inspectie

regio Zuid-West aanwijzingen geven voor het verwijderen en de afvoer van de radioactieve

stoffen.

Risico’s van radioactief slakkenwol

Slakkenwol is een vezelachtige vaste stof die door inademing in het lichaam kan worden

opgenomen. De stofdeeltjes die vrijkomen bij bewerkingen met slakkenwol zijn irriterend

voor de ogen, de huid en de luchtwegen. Deze stof is mogelijk kankerverwekkend bij de mens,

vergelijkbaar met asbest. De aanwezigheid van radioactief slakkenwol in intacte installaties

en gebouwen levert meestal geen gevaar voor de volksgezondheid, omdat het radioactieve

isolatiemateriaal afgeschermd rond installatieonderdelen en in gebouwen verwerkt is. Indien

het radioactieve slakkenwol echter in grote hoeveelheden verwerkt is in installatieonderdelen

en gebouwen bestaat er een risico ten gevolge van externe bestraling. Bij demontage van de

installatieonderdelen en sloop van gebouwen bestaat er een risico ten gevolge van inhalatie van

stof van radioactief slakkenwol tijdens de sloop. Bij het werken met slakkenwol in verspreidbare

vorm wordt geadviseerd om, als persoonlijke bescherming, gebruik te maken van een filtermasker

met tenminste een P2-filter. Het werken met radioactief slakkenwol dient in alle gevallen plaats

te vinden onder stralingshygiënisch toezicht, op aanwijzing van de VROM-Inspectie wordt vaak

gewerkt onder asbestcondities.

60

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen

en motieven in de bouw- en sloopafvalketen

Achtergrond en vraagstelling

In het kader van het Landelijk Handhavingsprogramma 2005 van het Landelijk Overleg

Milieuhandhaving (LOM) wordt het project ‘Ketenonderzoek sleutelbedrijven bouw- en sloopafval

(BSA)’ uitgevoerd. De projectgroep heeft op grond hiervan drie risicomomenten gedefinieerd voor

het niet- naleven van wet- en regelgeving: bij het aanbieden van afval bij bouw en sloop, bij het

sorteren bij sorteerbedrijven en bij de export naar het buitenland.

De VROM-Inspectie heeft, namens het Landelijk Overleg Milieuhandhaving, KPMG gevraagd een

kort verkennend onderzoek uit te voeren naar de motieven die ten grondslag liggen aan het

ontduiken van wet- en regelgeving, de omvang van het economisch voordeel en de verhouding

van dit voordeel tot de gepercipieerde pakkans.

De vraag voor dit onderzoek luidt als volgt:

1 Zijn het vooral economische motieven van bedrijven uit de afvalsector die bepalen of deze

bedrijven de van toepassing zijnde wet- en regelgeving naleven op de volgende momenten:

– aanbieden van afval bij bouw en sloop;

– sortering bij sorteerbedrijven;

– export naar het buitenland?

2 Hoe groot is het economische voordeel dat partijen kunnen behalen door de van toepassing

zijnde wet- en regelgeving op het betreffende risicomoment niet na te leven?

3 Hoe verhoudt dit economische voordeel zich tot de (door de branche en bedrijven)

gepercipieerde pakkans en sancties, indien overtreding wordt opgemerkt en bestraft?

Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek. Een belangrijk deel van de informatie in

het rapport is afkomstig van de interviews met bedrijven. Wij hebben bedrijven dus gevraagd

zelf een oordeel over de branche uit te spreken. De informatie moet daarom met de nodige

terughoudendheid worden geïnterpreteerd.

Bevindingen

De belangrijkste bevindingen van ons korte verkennende onderzoek luiden:

1 In ons onderzoek zijn wij geen signalen tegengekomen die erop duiden dat er in de BSA-sector

relatief meer overtredingen plaatsvinden dan in andere sectoren.

2 De afgelopen jaren is de export van BSA-afval naar Duitsland sterk gestegen. Hoewel export

onder voorwaarden legaal is, wordt deze export door menigeen gepercipieerd als illegale

handelingen. Redenen voor export naar Duitsland zijn:

a grote verschillen in stortbelasting;

b ontoereikende verbrandings- en verwerkingscapaciteit in Nederland;

c verschillende interpretatie van regelgeving Duitsland ten opzichte van Nederland waardoor

bepaalde afvalstoffen in Nederland gestort of gereinigd dienen te worden (met alle

bijkomende kosten), terwijl deze in Duitsland direct nuttig toegepast kunnen worden;

d vooralsnog geen stortverbod in Duitsland.

3 Hoewel wij in ons onderzoek geen aanwijzingen hebben gevonden dat er in de branche relatief

veel overtredingen plaatsvinden, vinden er natuurlijk wel overtredingen plaats. Deze kunnen

worden onderscheiden in moedwillige overtredingen en niet moedwillig administratieve

overtredingen. De overtredingen komen voor bij de export en bestaan vaak uit het vervoeren

van te veel materiaal dat gestort moet worden, lading die niet overeenkomt met de papieren

of het ontbreken van de vereiste papieren. Daarnaast zijn er signalen dat er overtredingen

plaatsvinden bij het sorteren. Het sorteren vindt niet conform de Wm-vergunning plaats.

Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen

61


4 Moedwillige overtredingen lijken het gevolg te zijn van een combinatie van: de te behalen

economische voordelen, de lage controlekans, de lage detectiekans en de lage sanctiekans.

Bij een deel van de overtredingen is er sprake van administratieve overtredingen. Hiermee

bedoelen bedrijven dat de vergunning niet geheel correspondeert met de lading maar dat,

als zij een vergunning voor die lading hadden aangevraagd, zij deze wel hadden gekregen. De

oorzaak hiervan ligt volgens de bedrijven in de lastige regelgeving waardoor bedrijven niet

exact kunnen bepalen of vanuit kostenoverweging willen bepalen wat exact de samenstelling

van elke afzonderlijke lading is. Daarnaast speelt mee dat bedrijven vergunningen aanvragen

voordat de precieze samenstelling bekend is.

5 De economische voordelen die te behalen zijn bij het maken van overtredingen kunnen

aanzienlijk zijn, bijvoorbeeld omdat hierdoor de stortbelasting kan worden ontdoken. De

voordelen kunnen oplopen tot € 25,- of meer per ton waar normaliter de marge enkele euro’s

bedraagt. Overigens is het bij een dergelijke overtreding wel noodzakelijk dat niet alleen de

vervoerder de wet overtreedt maar ook dat de Duitse verwerker mee dient te werken aan

oneigenlijke praktijken.

6 In het onderzoek hebben wij, op basis van interviews met bedrijven, nog de volgende aandachtspunten

geïdentificeerd:

a gebruik sorteer- en verwerkingscapaciteit neemt af met als gevolg teruglopende investeringen

in Nederland;

b afvalsector wordt niet gezien als economische branche;

c moeilijke verstandhouding tussen bedrijven en controlerende instanties;

d Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen.

7. Wij signaleren een aantal ontwikkelingen, die invloed kunnen hebben op onder andere de

export:

a stortverbod in Duitsland zomer 2005 waardoor de tarieven zullen stijgen. De vraag is of de

tarieven dusdanig stijgen dat de export grotendeels verdwijnt. Een mogelijkheid is ook dat

de export verschuift naar het voormalige Oost-Europa;

b verschuiving van toezicht op kleine inrichtingen van provincies naar gemeenten. Hierdoor

kan door verschillen in kennisniveau het handhavingsregiem per bedrijf gaan verschillen

met mogelijk nadelige gevolgen;

c verregaande schaalvergroting en internationalisering van bedrijven. Hierdoor kan

enerzijds controle lastiger worden. Anderzijds hebben grotere bedrijven veelal betere

kwaliteitszorgsystemen en zijn gevoeliger voor imagoschade bijvoorbeeld als gevolg van

overtredingen van de wet.

Gebaseerd op de gesprekken met een aantal bedrijven uit de bouw- en sloopafvalketen luiden

onze conclusies op de drie onderzoekvragen als volgt:

1 Indien overtredingen plaatsvinden, lijken deze een gevolg te zijn van de te behalen

economische voordelen gecombineerd met de lage controlekans, de lage detectiekans en de

lage sanctiekans.

2 Het economische voordeel van overtredingen kan oplopen tot meer dan € 25 euro per ton.

Bedrijven percipiëren de pakkans en sanctiekans opgelegd door de overheid als relatief laag.

3 Daarbij signaleren wij dat bedrijven met name potentiële imagoschade zwaar wegen. Tevens

ervaren zij een eventuele strafrechtelijke vervolging van individuele medewerkers als zeer

onaangenaam.

Aanbevelingen

Op grond van bovenstaande conclusies komt KPMG tot de volgende aanbevelingen:

1 Tracht een betrouwbaar kwantitatief beeld te krijgen van het aantal overtredingen in de sector.

Op basis hiervan kunnen dan onderbouwde uitspraken worden gedaan of er sprake is van

relatief veel of weinig overtredingen in de sector.

2 Voorkom dat interpretatieverschillen in Europese regelgeving en verschillen in belastingen tot

grote concurrentieverstoring kunnen leiden.

62

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


3 Vermijd negatieve imagovorming. Zowel de overheid als het bedrijfsleven hebben geen

voordeel bij het negatieve imago dat nog steeds om de branche heen hangt.

4 Beschouw de branche als een normale economische sector. Een sector waarin (gewoon) geld

verdiend mag worden als maar aan de regels wordt voldaan. Dit betekent dat ook vanuit het

beleid meer met een economische bril naar de sector gekeken zou moeten worden.

Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen

63


Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen

Welke mogelijkheden zijn er om met behulp van toezicht en handhaving de strategische doelen

voor sorteerinrichtingen te bereiken? Uitgangspunt voor de beantwoording van deze vraag is dat

de sorteerinrichtingen de regelgeving kennen en handelen op basis van financiële overwegingen.

Communicatie is daarom geen geschikt instrument om de sorteerinrichtingen tot volledige

scheiding te bewegen. Strakke handhaving lijkt een beter instrument mits de regelgeving

hiervoor aanknopingspunten biedt. Mogelijke aanknopingspunten zijn:

1 Milieuvergunning

2 Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen

3 EVOA-beschikking

4 Regeling niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar BSA

Per regeling wordt hieronder aangegeven wat deze kan betekenen voor het toezicht en de

handhaving van het sorteerproces bij sorteerinrichtingen.

1 Milieuvergunning (vergunning op grond van de Wet milieubeheer)

Om in de vergunning voor sorteerinrichtingen voorschriften op te mogen nemen, moet hiervoor

een wettelijke basis zijn. Het beleid voor de verwijdering van afvalstoffen is vastgelegd in

het Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012. Alvorens in te gaan op de mogelijkheden die de

milieuvergunning biedt, wordt hier weergegeven welke beleidsregels in het LAP zijn vastgelegd

voor bouw- en sloopafval.

Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012

Het LAP kent algemene beleidsregels en beleidsregels die voor specifieke afvalstromen zijn

vastgelegd. In de Wet milieubeheer (artikel 10.4) is vastgelegd dat bij de vaststelling van het LAP

rekening moet worden gehouden met de volgende voorkeursvolgorde:

a het ontstaan van afvalstoffen wordt voorkomen of beperkt;

b bij het vervaardigen van stoffen, preparaten of andere producten gebruik wordt gemaakt

van stoffen en materialen die na gebruik van het product geen of zo min mogelijk nadelige

gevolgen voor het milieu veroorzaken;

c stoffen, preparaten of andere producten na gebruik als zodanig opnieuw worden gebruikt;

d stoffen en materialen waaruit een product bestaat, na gebruik van het product opnieuw

worden gebruikt;

e afvalstoffen worden toegepast met een hoofdgebruik als brandstof of voor een andere wijze

van energieopwekking;

f afvalstoffen worden verwijderd door deze te verbranden op land;

g afvalstoffen worden gestort.

Ten aanzien van afvalscheiding door bedrijven in het algemeen is in het LAP aangegeven welke

afvalstoffen altijd gescheiden dienen te worden, onafhankelijk van de bedrijfssituatie. Het

gaat om Gevaarlijk afval, Asbest, Papier & karton en Wit- en bruingoed. Deze verplichting moet

onderdeel uitmaken van de milieuvergunning danwel in een AMvB op grond van artikel 8.40

Wm zijn opgenomen. Deze algemene beleidsregels lijken zich uitsluitend te richten op primaire

ontdoeners oftewel op scheiding aan de bron. Voor sorteerinrichtingen zijn deze beleidsregels

mogelijk niet van toepassing.

Ten aanzien van het mengen van afvalstoffen zegt het LAP dat dit niet is toegestaan tenzij

dat expliciet en gespecificeerd is vastgelegd in de vergunning van een inzamelaar, bewerker of

verwerker. Daarbij gelden de volgende uitgangspunten:

• Er moet worden voorkomen dat het mengen van afvalstoffen leidt tot gevaar voor de

gezondheid van de mens en nadelige gevolgen voor het milieu.

• Er moet worden voorkomen dat het mengen er toe leidt dat een van de te mengen afvalstoffen

laagwaardiger wordt verwerkt dan de minimumstandaard voor de afvalstroom.

• Er moet worden voorkomen dat het mengen van afvalstoffen leidt tot belasting van het milieu

door diffuse verspreiding van milieugevaarlijke stoffen.

64

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


Als mengen dus niet expliciet in de vergunning is opgenomen, is het niet vergund.

In sectorplan 13 is het specifieke beleid t.a.v. de afvalstroom BSA opgenomen. Ten aanzien van

scheiden aan de bron wordt opgemerkt dat in de planperiode regels worden opgesteld gericht

op het scheiden aan de bron van deelstromen van bouw- en sloopafval. Dit wordt gedaan om

het nuttig toepassen van BSA verder te bevorderen, met name door stoffen als gips, cellenbeton,

bitumineus dakafval en dakgrind te scheiden aan de bron.

Ten aanzien van be- en verwerken wordt gezegd dat in de vergunning voor sorteerinrichtingen

wordt voorgeschreven dat het bouw- en sloopafval voorafgaand aan het sorteren gezeefd

wordt, en dat de ontstane fijne fractie (sorteerzeefzand) niet mag worden gemengd met andere

materialen. De minimumstandaard voor sorteerzeefzand is materiaalhergebruik.

Ten aanzien van asbest wordt in het LAP verwezen naar het Asbestverwijderingsbesluit, het

Arbobesluit en de gemeentelijke bouwverordening. Er wordt hier niet verder op ingegaan omdat

voor asbest een ander ketenproject loopt.

Conclusie LAP

Op grond van het LAP kunnen met betrekking tot sorteeractiviteiten alleen voorschriften in

de vergunning worden opgenomen die het voorzeven, voorafgaand aan de sortering, verplicht

stellen, en voorschriften die een verbod op de acceptatie van met asbest verontreinigd afval

inhouden. Het LAP biedt geen rechtsbasis om verdere verplichtingen met betrekking tot het

sorteerproces in de milieuvergunning van sorteerinrichtingen op te nemen.

Vervolg milieuvergunning

Ook al is sorteren noodzakelijk om de verschillende fracties zo veel mogelijk conform de

voorkeursvolgorde uit de Wm te verwijderen, toch is het niet mogelijk om sorteerbedrijven

hiertoe door middel van vergunningvoorschriften te verplichten. Het is dan ook niet gebruikelijk

dat in milieuvergunningen voor sorteerinrichtingen voorschriften zijn opgenomen die de

inrichting verplichten een sortering in bepaalde fracties uit te voeren.

Dikwijls maakt de aanvraag onderdeel uit van de vergunning. Indien in de aanvraag de

sorteeractiviteit duidelijk is omschreven en de op- en overslag op zich niet is vergund of

aangevraagd, is het mogelijk om op basis van de aanvraag af te dwingen dat een sorteerinrichting

daadwerkelijk sorteert. Maar al met al zal dit een moeizaam traject worden, zeker als de

uitvoer van ongesorteerd BSA wordt toegestaan. Alleen bedrijven die in hun aanvraag een

gedetailleerde beschrijving van het sorteerproces hebben opgenomen, kunnen aan de hand

hiervan gecontroleerd en gehandhaafd worden. Het voorgaande betekent dat geen sprake is van

een gelijke behandeling van de sorteerinrichtingen als het gaat om hun sorteeractiviteiten.

Conclusie

Per sorteerinrichting moet bekeken worden of de milieuvergunning inclusief de aanvraag de

mogelijkheid biedt om sortering af te dwingen. Dit geldt zowel voor sortering in herbruikbare

fracties als voor het verwijderen van gevaarlijke stoffen.

2 Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen

In de Regeling is vastgelegd dat afvalinrichtingen (Regeling spreekt van inrichting voor opslaan,

overslaan of bewerken van gevaarlijke afvalstoffen) bij het in ontvangst nemen van gevaarlijke

afvalstoffen deze in verschillende categorieën gescheiden houdt dan wel zelf in de verschillende

categorieën scheidt. Hiervan mag alleen worden afgeweken als hiervoor vergunning is verleend of

als is aangetoond dat scheiding door de afvalinrichting technisch of economisch niet haalbaar is.

Het overgrote deel van de sorteerinrichtingen wordt niet aangemerkt als een inrichting voor het

opslaan, overslaan of bewerken van gevaarlijke afvalstoffen. Derhalve is deze Regeling niet van

toepassing op sorteerbedrijven.

Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen

65


Conclusie

De Regeling scheiden en gescheiden houden gevaarlijke afvalstoffen biedt geen mogelijkheden

om handhavend op te treden t.a.v. de verwijdering van gevaarlijke stoffen uit het BSA.

3 EVOA-beschikking

Alvorens in te gaan op de mogelijkheden die een EVOA-beschikking biedt, wordt hier weergegeven

welke beleidsregels in het LAP zijn vastgelegd voor de uitvoer van bouw- en sloopafval.

Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012

Het LAP zegt over de in- en uitvoer voor sorteren in het algemeen het volgende. In- en uitvoer

van afvalstoffen voor (verder) sorteren is toegestaan als:

na het sorteren ten minste 50% van het ingangsmateriaal nuttig wordt toegepast; of

na het sorteren de som van het percentage nuttige toepassing en het percentage hoogcalorisch

afval dat wordt verbrand als vorm van verwijderen meer is dan 50%; en

er geen andere bezwaren bestaan (denk bijvoorbeeld aan een kennisgever die zich eerder

schuldig heeft gemaakt aan sluikhandel of aan een ontvanger die niet beschikt over de vereiste

vergunningen).

De EVOA kent algemene of afzonderlijke kennisgevingen. Een algemene kennisgeving is mogelijk

wanneer afvalstoffen met dezelfde fysische en chemische eigenschappen periodiek via dezelfde

route naar dezelfde ontvanger worden overgebracht. Voor afvalstoffen met verschillende

samenstellingen moet voor ieder afzonderlijk transport een afzonderlijke kennisgeving worden

gedaan. In sectorplan 13 is aangegeven dat het niet mogelijk is om voor integraal ingezameld

en ongesorteerd BSA een algemene kennisgeving te doen vanwege het inhomogene karakter

van deze afvalstroom. Voor de uitvoer ten behoeve van verdere sortering is een algemene

kennisgeving wel mogelijk, mits voldaan wordt aan enkele voorwaarden. Deze voorwaarden zijn

in §12.3.1 van het LAP opgenomen.

De toename van uitvoer bestemd voor verdere sortering en nuttige toepassing wordt gezien als

een goede zaak conform het Europese level playing field. Deze ontwikkeling is het, beoogde,

gevolg van het invoeren van de verhoogde stortbelasting, aldus het LAP.

Conclusie LAP

Het LAP geeft duidelijke voorwaarden waaraan een kennisgeving/kennisgever moet voldoen om

gesorteerd BSA te mogen uitvoeren voor verdere sortering onder een algemene kennisgeving.

Vervolg EVOA-beschikking

De meeste EVOA-beschikkingen onder een algemene kennisgeving betreffen de uitvoer van

‘restfractie na sorteren van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval en grof huishoudelijk afval’

of vergelijkbare omschrijvingen. Het is mogelijk dat bij de export niet conform de algemene

kennisgeving en EVOA-beschikking wordt gehandeld. Belangrijkste risico daarbij is dat het

geëxporteerde afval niet nuttig wordt hergebruikt maar dat het aandeel dat wordt gestort groter is

dan op basis van de beschikking is toegestaan. Daarnaast is het mengen van overige afvalstoffen

door het residu BSA en het niet sorteren van de ingezamelde afvalstroom ook een risico. Controle

op de EVOA-beschikking biedt, bij sorteerinrichtingen die beschikken over een algemene

kennisgeving, een handvat om de sortering en de samenstellingeisen bij sorteerinrichtingen te

controleren. Voor het controleren van de lading kan een transportcontrole worden uitgevoerd.

Daarnaast kan in samenwerking met het bevoegd gezag van de ontvangende inrichting in het

buitenland worden nagegaan of de bewerking aldaar overeenkomstig hetgeen in de EVOAbeschikking

is gesteld, wordt uitgevoerd.

Conclusie

De EVOA biedt mogelijkheden om handhavend op te treden t.a.v. de scheiding van BSA in

bepaalde herbruikbare fracties, voor zover bedrijven een algemene kennisgeving voor de uitvoer

van de restfratie van BSA hebben.

66

Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)


4 Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen,

Regeling niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval en

Regeling merkteken niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval

In deze regelingen is aangegeven dat BSA uitsluitend mag worden gestort wanneer dit als niet

herbruikbaar en niet verbrandbaar wordt aangemerkt. Dit kan het geval zijn wanneer bouw- en

sloopafval is verontreinigd op een wijze waardoor technische of uit oogpunt van volksgezondheid

bewerking of nuttige toepassing niet mogelijk of wenselijk is. Daarbij kan onder andere gedacht

worden aan verontreinigingen met PAK, asbest, e.d.

Afvoer naar een stortplaats is alleen toegestaan met een merkteken. Alleen inrichtingen die

voldoen aan de eisen ter zake van het bewerken van bouw- en sloopafval en residuen afkomstig

van het bewerken van bouw- en sloopafval, zoals die zijn gesteld door een door de Raad

voor Accreditatie erkende certificatie-instelling, zijn gemachtigd een merkteken te voeren.

Sorteerinrichtingen die niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar (residu van) BSA willen afvoeren

naar een stortplaats moeten het sorteerproces volgens bepaalde regels uitvoeren en daartoe

geaccrediteerd zijn.

Uit informatie van de beleidsdirectie SAS van het ministerie van VROM is gebleken dat deze

regelingen niet meer in gebruik zijn. Dit wordt bevestigd door de branchevereniging BRBS en SAS

geeft aan dat deze regelingen op een lijst staan om op termijn ingetrokken te worden. Tevens is

de Stichting Certiva opgeheven. Er is zodoende geen certificatie-instelling meer die bewerkers

van BSA kan certificeren. Er is ook geen behoefte aan deze regelingen bij de bewerkers van

BSA omdat het meeste BSA wordt geëxporteerd, inclusief de te storten fractie. Als geen export

plaatsvindt, gaan residuen naar een verbrandingsinstallatie. Overigens kunnen deze residuen

bestanddelen bevatten die niet voor verbranding geschikt zijn.

Conclusie

Het BSSA en de aanvullende regelingen t.a.v. niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar BSA bieden

geen aanknopingspunten om bij sorteerinrichtingen het sorteerproces te handhaven, aangezien

er geen certificering meer plaatsvindt en er geen niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar BSA

naar een Nederlandse stortplaats wordt afgevoerd.

Slotconclusie

Toezicht en handhaving op de verwijdering van BSA conform het beleid lijkt een lastige zaak

te worden. Ten aanzien van het sorteerproces zijn vrijwel geen dwingende regels vastgesteld.

Alleen het, voorafgaand aan het sorteerproces, zeven van BSA en het verbod op acceptatie van

asbesthoudend BSA zijn beleidsregels die worden overgenomen in de vergunning.

Het LAP geeft aan dat export van ongesorteerd afval mogelijk is en stelt hieraan ruime eisen.

Alleen in het geval van een algemene kennisgeving voor uitvoer wordt vereist dat het afval

systematisch en aantoonbaar gesorteerd wordt. De interventiestrategie voor sorteerinrichtingen

zal zich derhalve richten op sorteerinrichtingen die onder een algemene kennisgeving BSA

uitvoeren.

Binnen de totale groep van sorteerinrichtingen lijkt dit ook de groep waar de risico’s het grootst

zijn aangezien de bedrijven die (residuen van) BSA exporteren niet binnen de Nederlandse

markt opereren. De Nederlandse marktwerking garandeert immers in principe dat er zo weinig

mogelijk herbruikbaar materiaal wordt gestort of verbrand.

Kortom, de sorteerinrichtingen die (residuen van) BSA exporteren ten behoeve van verdere

sortering onder een algemene kennisgeving kunnen we aanmerken als sleutelbedrijven in de

BSA-keten. Bij de toezicht en handhaving van deze bedrijven dienen provincie en VROM-Inspectie

per bedrijf samen te werken om zowel de vergunning/aanvraag als de EVOA-beschikking te

controleren en te handhaven.

Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen

67


Colofon

Uitgave

Landelijk Overleg Milieuhandhaving

LOM-Secretariaat

Koningskade 40

2596 AA Den Haag

Tel. 070-35 19 705

E-mail info@lomsecretariaat.nl

Deze interventiestrategie is op te vragen bij het LOM-Secretariaat

Fotografie

VROM-Inspectie Noord-West, Haarlem

Drukwerkproductie

GBS prepress, Rijswijk

Oplage

2.500 exemplaren

Juli 2005

More magazines by this user
Similar magazines