Als vrijwillig te vrijblijvend is

participatieteams.nl

Als vrijwillig te vrijblijvend is

@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 1

Als vrijwillig te

vrijblijvend is

Een studie naar de mogelijkheid

van een lichtere rechtsgrond voor

pedagogische interventie.

Nederlandse Gezinsraad,

Den Haag


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 2

Colofon

Als vrijwillig te vrijblijvend is. Een studie naar de mogelijkheid van een lichtere rechtsgrond voor

pedagogische interventie.

Dit rapport is rechtstreeks te bestellen bij de Nederlandse Gezinsraad te Den Haag.

(tel.: 070 - 330 6060, fax: 070 - 365 9230)

Publicatienummer: 0082

Boekverzorging: Adato design Alkmaar, Gerard Jonkers bNO.

Delen van dit rapport mogen - met bronvermelding - zonder nadere toestemming gebruikt worden ten

behoeve van andere publicaties.

Uitgave: juni 2001

ISBN: 90-70815-58-3

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 3

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS

Inhoud

Woord vooraf 6

Inleiding

1 Achtergrond 8

2 De opvoedingsverantwoordelijkheid 9

3 Meer instrumenten? 10

4 Vraagstelling 12

5 Plan van aanpak 13

Hoofdstuk I

Plaatsbepaling, verantwoording en afbakening van de

vraagstelling

1 De opvoedingsproblematiek in brede zin 15

1.1. De omvang 15

1.2. Oorzaken en Aanpak Opvoedingsproblemen 17

2 Afbakening van de gekozen vraagstelling 20

3 Opvoedingsondersteuning; uitwerking van het begrip 20

4 Opvoedingsondersteuning: projecten vanuit de overheid 22

5 Slotopmerkingen 26

Hoofdstuk II

Opvoeding: ouders, kind en overheid

1 Ouderlijk gezag; de eerste verantwoordelijken 27

2 Opvoedingsdoelen; een nadere omschrijving van

het ’persoonsideaal’ 30

3 De taak en de verantwoordelijkheid van de overheid in de

opvoeding van kinderen 34

4 Persoonlijke levenssfeer; het recht op non-interventie 39

3


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 4

INHOUD

5 Conclusie: acht eisen aan de rechtsgrond voor

pedagogische interventie 43

6 Voorgestelde rechtsgronden 46

Hoofdstuk III

Het ’startpunt’ van legitieme interventie in opvoedingssituaties

1 Opzet van het hoofdstuk 49

2 Preventieve gezinsinterventie op grond van risicofactoren? 50

2.1 Predictieve waarde van risicofactoren 51

2.2 Het juridisch antwoord 52

2.3 Het politiek-filosofisch antwoord 53

2.4. Overwegingen 55

3 Overheidsdwang: een horizontale vergelijking 56

3.1 Overheidsbemoeienis met de opvoeding: leerplicht

en gezondheidszorg 57

3.2 (Preventieve) Dwang buiten de

opvoedingsproblematiek 59

4 Concluderend: De opvoedingsautonomie en het

schadebeginsel 65

Hoofdstuk IV

De lichtste rechtsgrond: een voorstel

1 De lichtst mogelijke rechtsgrond voor pedagogische

interventie 68

2 Nadere concretisering van criteria voor interventie 70

2.1. Vorm van nadere concretisering 70

2.2. Inhoud van nadere concretisering 73

3 Het signaleringsapparaat 77

4 De inhoud en reikwijdte van de op te leggen hulp 81

5 Concluderend 82

Hoofdstuk V

De ondertoezichtstelling onder de loep

1 De OTS-wetgeving getoetst aan de acht eisen 84

2 Het schadebeginsel 89

3 De mogelijke inhoud van de op te leggen OTS-hulp 90

4


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 5

INHOUD

4 De reikwijdte van de OTS & de aanwijzingsbevoegdheid 92

5 De OTS bevoogdend? De behoefte aan ’relabellen’ van de

maatregel 95

6 De stok achter de dwangdeur 96

Hoofdstuk VI

Conclusie & Aanbevelingen

1 Conclusie 100

2 Aanbevelingen 107

Bijlage I

Literatuur 110

Bijlage II

Afkortingen 115

5


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 6

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS

Voorwoord

Twee van de drie wettelijke maatregelen van kinderbescherming,

de ontheffing en de ontzetting, bestaan dit jaar precies 100 jaar.

Of dit aanleiding moet zijn voor een feestje valt te betwijfelen.

Bovendien is de toepassing van deze ’oudjes’ overvleugeld door de

derde en jongste maatregel van het stel, de ondertoezichtstelling die

in 1922 in ons recht werd ingevoerd.

In 1995 is de wetgeving inzake ondertoezichtstelling op enkele

belangrijke punten herzien. De vraag dient zich aan of met deze

face-lift ons wettelijk systeem van jeugdbescherming is toegerust voor

de 21-ste eeuw.

Een feit is dat nog altijd teveel kinderen in opvoedingsnood verkeren,

waarbij in de perceptie van sommige hulpverleners te laat wordt

ingegrepen. Betekent dit gegeven dat het juridisch kader van onze

jeugdbescherming niet meer deugt? En zo ja, moet de introductie van

een ’lichtere’ kinderbeschermingsmaatregel worden overwogen die

eerder ingrijpen in de opvoedingssituatie mogelijk maakt waar

vrijwillige hulp faalt? Deze prangende vraag kan niet beantwoord

worden zonder dat men zich rekenschap geeft van de theoretische

grenzen waarbinnen het zoeken naar een balans tussen ouderlijke

opvoedingsautonomie en staatsinterventie zich kan bewegen.

In het voor u liggende rapport gaat de NGR op zoek naar voornoemde

grenzen. Daarvoor worden de beginselen van ons huidige rechtsstelsel

verkend alsook de heersende moraal die ten grondslag ligt aan ons

rechtsstelsel.

Alvorens u als lezer getuige te laten worden van deze zoektocht, past

het hier een woord van dank uit te spreken naar mr. J.C.M. Willems

(Universiteit Maastricht), mr E.C.C. Punselie (Universiteit Leiden),

6


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 7

VOORWOORD

dr. G.L.M. Snik en drs. J.M. de Jong (beiden Universiteit Nijmegen).

Zij zijn bereid geweest om samen met enkele leden van de staf en de

Raad van Advies van de Nederlandse Gezinsraad van gedachten te

wisselen over het onderwerp en hebben op deze wijze een bijdrage

geleverd aan de totstandkoming van dit rapport.

De Nederlandse Gezinsraad hoopt dat dit rapport van waarde zal zijn

voor iedereen die vanuit politiek of wetenschappelijk oogpunt

belangstelling heeft voor de theoretische fundering van ons

jeugdbeschermingsrecht.

Olga M.B. Fles Pieter H. Kalle

voorzitter directeur

Nederlandse Gezinsraad Nederlandse Gezinsraad

7


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 8

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS

Inleiding

1 Achtergrond

In zijn brief van 19 juni 2000 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer

bood de Staatssecretaris van Justitie de notitie ’Niet-vrijblijvende

vormen van opvoedingsondersteuning’ 1) aan.

Onder ’opvoedingsondersteuning’ is een waaier aan voorzieningen te

vatten die de ouders hulp, advies of begeleiding bieden bij de opvoeding

(en verzorging) van hun kinderen.

De notitie richt zich voornamelijk op opvoeding ondersteunende

voorzieningen ter voorkoming van probleemgedrag van jongeren,

op opvoedingsondersteuning als criminaliteitspreventiemiddel.

Opvoedingsondersteuning dient dan het algemene belang van openbare

orde en veiligheid.

Daarnaast behandelt de notitie summier opvoedingsondersteuning als

voorziening ter afwending van een voor de ontwikkeling van het kind

nadelige situatie, bij ’signalen van problemen van kinderen in de

gezinssituatie via school, hulpverlening, consultatiebureaus en

dergelijke’. 2) In deze functie wordt opvoedingsondersteuning ook gezien

als middel ter voorkoming en bestrijding van kindermishandeling.

In wezen betreft het twee kanten van dezelfde medaille; waar het kind

beter van wordt, wordt ook de maatschappij beter van.

Deze studie beperkt zich tot de laatstgenoemde functie, tot

opvoedingsondersteuning als kinderbeschermingsvoorziening. Daarbij

1) Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1

2) Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1, p. 3

8


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 9

INLEIDING

zal, afgezien van enige illustratieve verwijzingen hiernaar, niet dieper

worden ingegaan op de criminaliteitspreventieve functie van

opvoedingsondersteuning.

In het huidige stelsel zijn de (het kind beschermende) opvoedingsondersteuning-voorzieningen

gebaseerd op vrijwillige medewerking van

de ouders (en het kind). Momenteel is de enige mogelijkheid, om

bescherming van het kind af te dwingen, de justitiële interventie via de

civiele kinderbescherming: verstrekkende maatregelen die beoogd zijn

als ’ultimum remedium’.

2 De opvoedingsverantwoordelijkheid

De primaire opvoedingsverantwoordelijkheid is wettelijk neergelegd bij

de ouders. Dit is conform het beginsel dat het kind in principe gebaat is

bij een opvoeding door zijn ouders, en deze ouders recht hebben op

autonomie bij de opvoeding van hun kinderen. Artikel 247 van het eerste

boek van het Burgerlijk Wetboek (BW) formuleert deze

opvoedingsverantwoordelijkheid als volgt: ’Het ouderlijk gezag omvat de

plicht en het recht van de ouder zijn minderjarig kind te verzorgen en op

te voeden’.Vervolgens worden de termen ’opvoeding’ en ’verzorging’ in

het tweede lid van het artikel nader omschreven. Hieronder ’worden

mede verstaan de zorg en de verantwoordelijkheid voor het geestelijk en

lichamelijk welzijn van het kind en het bevorderen van de ontwikkeling

van zijn persoonlijkheid.’

Ook het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK)

wijst de ouders aan als primaire verantwoordelijken voor de opvoeding

en ontwikkeling van het kind. In artikel 18 van dit verdrag is naast het

beginsel dat beide ouders deze verantwoordelijkheid 3) gezamenlijk

3) De ouders zijn de eerste (primaire) verantwoordelijken voor de opvoeding van

hun kind(eren). De Staat is de tweede (secundaire) verantwoordelijke. Dit houdt in

dat de Staat de opvoeding van kinderen door de ouders moet ondersteunen en in

ernstige situaties van de ouders moet overnemen.

9


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 10

INLEIDING

dragen, tevens uitdrukkelijk de secundaire verantwoordelijkheid van

de staat neergelegd.

Echter, in het huidige wettelijk stelsel is het niet nakomen van de

ouderlijke verplichting van art. 1:247 BW op zich onvoldoende grond

voor de overheid om in te grijpen. Er is dus sprake van een vrijblijvende

wettelijke verplichting; een vergaande autonomie van ouders

m.b.t. de opvoeding van hun kinderen. De overheid kan pas ingrijpen

indien is aangetoond dat ’een minderjarige zodanig opgroeit, dat zijn

zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden

bedreigd’. 4)

Dit stelsel van ’negatieve privacy’ en ’ex post-interventionisme’ leidt

tot de klacht van veel deskundigen, zoals deze onlangs nog werd

verwoord door prof. dr. Baartman: 5) ’We zouden heel veel kunnen om

verder onheil te voorkomen, maar in het huidige stelsel mogen we niet

vroegtijdig ingrijpen als dit niet op basis van vrijwilligheid geschiedt’.

3 Meer instrumenten?

Zoals de notitie verwoordt, doet zich de vraag voor ’of er nadere

regelingen noodzakelijk zijn om in individuele gevallen de interventiemogelijkheden

in problematische opvoedingssituaties te vergroten’ 6) ,

of, zoals elders in de notitie: de vraag ’in hoeverre extra instrumenten

nodig zijn om ouders en verzorgers aan te zetten tot het accepteren

van opvoedingsondersteuning’. 7) In dat verband wordt gesproken van

niet-vrijblijvende vormen van opvoedingsondersteuning, te definiëren

als ’het onder drang of dwang doen accepteren door ouders van

adviezen, begeleiding of hulp bij de opvoeding van hun kinderen’. 8)

4) Ondertoezichtstelling van minderjarigen; art. 1:254 BW

5) Baartman, tijdens de studiedag d.d 20-10-1999 te Maastricht, naar

aanleiding van het verschijnen van het proefschrift van Jan C.M. Willems; Wie zal

de Opvoeders Opvoeden?

6) Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1, p. 3

7) Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1, p. 4

10


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 11

INLEIDING

Vervolgens worden de termen drang en dwang als volgt omschreven:

’bij drang dient gedacht te worden aan een nadrukkelijk aanbod

vanuit een coöperatief model tussen instanties en ouders’. Van

dwang is - in laatste instantie - sprake, ’door tussenkomst van de

kinderrechter’. 9)

De bovengenoemde notitie komt, omtrent deze vraag, niet verder

dan de opmerking dat ’het opnemen in de wet van een lichtere

kinderbeschermingsmaatregel in overweging moet worden

genomen’. 10) Zij verwijst hiervoor naar de resultaten van de

implementatie- en effectevaluaties van de huidige regeling van de

ondertoezichtstelling (OTS), te verschijnen achtereenvolgens begin

2001 11) en eind 2001.

De NGR is echter van mening dat met deze ’overweging’ reeds kan

worden aangevangen. Mede omdat niet is te verwachten dat de

genoemde evaluaties uitgebreid aandacht zullen besteden aan een

eventuele lichtere kinderbeschermingsmaatregel. Deze overweging

vereist een studie naar de vraag of het, gegeven het vigerende

rechtsstelsel, mogelijk is een rechtsgrond voor legitieme

pedagogische interventie te formuleren, die ’lichter’ 12) is dan de

huidige lichtste rechtsgrond voor dergelijke interventies, de OTS van

art. 1:254 BW.

Dit rapport is de start hiervan en beperkt zich tot de bestudering van

wetgeving en literatuur.

De vraag naar mogelijke instrumenten van drang, die de ouders

8) Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1, p. 4

9) Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1, p. 4

10) Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1, p. 13

11) Deze eerste evaluatie, Met recht onder toezicht gesteld 2000, verricht door het

Verwey-Jonker Instituut, is begin maart 2001 publiekelijk gemaakt. Daar de

vervaardiging van dit rapport zich op dat moment reeds in de eindfase bevond, is

de volledige inhoud van deze evaluatie niet meegenomen in het onderzoek. Wij

hebben ons daarom beperkt tot de in de slotbeschouwing van deze evaluatie

omschreven ‘drie routes naar de toekomst’.

12) ’Lichter’ betekend hier: een rechtsgrond die het mogelijk maakt om vroegtijdiger, d.w.z. in

minder ernstige opvoedingssituaties, in te grijpen.

11


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 12

INLEIDING

kunnen bewegen tot acceptatie van de geboden hulp vóór een

dwingende interventie, zullen wij niet nader behandelen.

4 Vraagstelling

Ter afbakening van het onderwerp van deze studie gaan wij uit van het

volgende: in de praktijk van signalering en aanpak van opvoedingsproblemen,

bestaat in bepaalde gevallen bij hulpverleners de behoefte

aan (vroegtijdiger) dwangmiddelen om opvoeders te bewegen tot het

accepteren van hulp, waar zij dit niet op vrijwillige basis doen. Deze

aanname is mede gebaseerd op het vertrouwen dat een dergelijke, door

de Staatssecretaris in voornoemde notitie gestelde vraag (zie I.3.), is

ontstaan naar aanleiding van een bepaalde roep hierom in de praktijk.

Deze roep om dwanginstrumenten is veelal gebaseerd op gevoelens van

onmacht vanwege de begrenzing van de staatsmacht zoals deze is

neergelegd in de rechtsgrond voor de OTS. De vraag kan dan worden

gesteld of, gegeven de begrenzing van de staatsmacht zoals deze door

het vigerende rechtsstelsel en de heersende moraal is gegeven, een

vroegtijdiger interventie dan de huidige OTS mogelijk is: ”Is de macht

van de staat, waar het de opvoedingssituatie betreft, momenteel te

strikt begrensd?”

Wij richten ons in dit rapport dan ook op de rechtsgrond voor

pedagogische interventie; de (minimale) criteria waaraan moet zijn

voldaan alvorens de staat gelegitimeerd kan ingrijpen in een gezin.

Deze studie beziet allereerst de gehele rechtsgrond en zal zich

uiteindelijk toespitsen op de ’lichtheid’ van deze rechtsgrond. De voor

en achter een dergelijke interventie liggende (wenselijke) inhoud van

de hulp gaat de afbakening van deze studie te buiten.

Om het voorgaande samen te vatten en om aan te geven wat wél en,

belangrijker nog, wat níet onderwerp is van deze (juridische) studie,

formuleren wij de volgende onderzoeksvraag:

”Is, vanuit juridisch oogpunt, een lichtere rechtsgrond voor pedagogische

interventie mogelijk?”

12


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 13

INLEIDING

De vraag in hoeverre een ’correcte’ rechtsgrond voor interventie,

daadwerkelijk de praktijk van kinderbescherming kan verbeteren

(effectiviteitvraag), is daarbij niet onderwerp van deze (theoretische)

studie.

5 Plan van aanpak

Om tot een antwoord te komen op de hoofdvraag is gekozen voor een

aanpak waarin we allereerst, vanuit de theorie, op zoek gaan naar de

algemene eisen waaraan een rechtsgrond voor pedagogische

interventie moet voldoen. Vervolgens zullen de grenzen van staatsbemoeienis,

zoals deze door de heersende moraal worden gegeven,

nader onder het licht worden gehouden, om zo het legitieme

’startpunt’ van interventie in de opvoedingssituatie te kunnen bepalen.

Vanuit dit startpunt en de opgestelde eisen, zullen we een voorstel

doen voor de formulering (en nadere operationalisering) van de lichtst

mogelijke rechtsgrond. Middels een toetsing van de OTS aan deze

voorstellen, komen wij uiteindelijk tot een antwoord op de vraag naar

de mogelijkheid van een lichtere (of wellicht andere/betere) rechtsgrond

voor pedagogische interventie.

In hoofdstuk I wordt de plaats van de gekozen vraagstelling binnen de

bredere opvoedingsproblematiek besproken. Omvang en oorzaken van

de problematiek en de verschillende invalshoeken om deze te

benaderen, worden hier kort behandeld. Daarnaast wordt getracht de

vraagstelling nader af te bakenen. Tenslotte wordt in dit inleidende

hoofdstuk het begrip opvoedingsondersteuning nader belicht en

worden ter illustratie enkele overheidsprojecten op dit terrein vermeld.

Vervolgens plaatsen we in hoofdstuk II het probleem in een juridisch

kader van kind, gezin en overheid. Hierbij zal op zoek worden gegaan

naar een nadere inhoudelijke omschrijving van het begrip ’opvoeding’

en naar een verdeling van de verantwoordelijkheid voor deze

opvoeding. De verschillende rechten en plichten van ouders, kinderen

en overheid zullen daarbij tegenover elkaar worden gezet, aan de hand

13


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 14

INLEIDING

waarvan we eisen zullen formuleren, waaraan een rechtsgrond voor

pedagogische interventie moet voldoen.

Hoofdstuk III gaat in op de hoofdvraag van dit rapport. Gegeven het

geschetste kader in hoofdstuk II zal hier worden gezocht naar het

’startpunt’ van legitieme interventie in opvoedingssituaties. Welke

ernst van opvoedingsproblemen is vereist om gedwongen staatsbemoeienis

te rechtvaardigen? Om tot een antwoord te komen wordt

dieper ingegaan op de aan het rechtssysteem ten grondslag liggende

moraal en zal een horizontale vergelijking met andere interventies in

vrijheidsrechten plaatshebben.

Aan de hand van de bevindingen in de hoofdstukken II en III zullen we

in hoofdstuk IV een voorstel doen voor de lichtste rechtsgrond voor

pedagogische interventie. Tevens zal worden gezocht naar nadere

concretisering van criteria die verdere houvast kunnen bieden bij de

toepassing van een dergelijke rechtsgrond, en zullen enkele andere,

voor een deugdelijke beschermingspraktijk relevante onderwerpen

onder de aandacht worden gebracht.

In hoofdstuk V zullen we de huidige lichtste kinderbeschermingsmaatregel

(de OTS), toetsen aan het voorafgaande. Hieruit zal blijken

of een lichtere rechtsgrond mogelijk is en of de OTS voldoet aan de

gestelde eisen en andere bevindingen.

Met deze opzet zal worden getracht allereerst de (wetenschappelijke)

vraag te beantwoorden naar de lichtst mogelijke en deugdelijke

rechtsgrond, om deze vervolgens te vergelijken met de bestaande.

Middels deze aanpak proberen wij uiteindelijk, in hoofdstuk VI

(conclusie), tot een antwoord te komen op de gestelde onderzoeksvraag

en dit antwoord te voorzien van een reeks aanbevelingen.

14


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 15

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS

I Plaatsbepaling en afbakening

1 De opvoedingsproblematiek in brede zin

1.1 De omvang

Als elk jaar 50 kinderen doodgaan aan mishandeling, doen we het

niet goed genoeg’ 13) , luidt de confronterende titel van het onlangs aan

de vaste kamercommissies van Justitie en VWS aangeboden manifest

van de Reflectie - en Actiegroep Aanpak Kindermishandeling (RAAK).

Het manifest geeft in een tiental stellingen advies aan de overheid

over de aanpak van kindermishandeling en voor een kindvriendelijke

samenleving.

RAAK windt er geen doekjes om; de problematiek van verwaarloosde

en/of mishandelde kinderen in opvoedingssituaties is groot en wellicht

groter dan de samenleving durft te erkennen. De vraag rijst over welke

ernst en omvang van het probleem we dan spreken.

De term kindermishandeling gebruikt men doorgaans alleen voor

ernstige gevallen van opvoedingsproblemen. De werkelijke omvang

van de bredere opvoedingsproblematiek is nog lastiger te bepalen dan

de omvang van het fenomeen kindermishandeling.We zullen ons hier

richten op de (verontrustende) omvang van kindermishandeling.

Slechts een beperkt gedeelte van het aantal gevallen van kindermishandeling

wordt gesignaleerd. Dit kan gebeuren via bijvoorbeeld

de Raad voor de Kinderbescherming (Raad), het Advies- en Meldpunt

Kindermishandeling (AMK), de Bureaus Jeugdzorg (BJZ), de politie, enz.

13) RAAK 2000

15


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 16

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

Hetgeen we nu weten, is niet meer dan ’het topje van de ijsberg’ 14) . Bij

het spreken over de ware omvang van kindermishandeling is dan ook

grote voorzichtigheid geboden, daar we slechts kunnen vermoeden

hoe de ijsberg er onder water uit ziet.

De uitkomst van een dergelijke schatting van de werkelijke omvang van

kindermishandeling is zeer afhankelijk van de gehanteerde definitie

ervan. Als slechts gevallen van fysiek geweld en misbruik hieronder

vallen, is een aanmerkelijk kleinere omvang te verwachten dan

wanneer ook fysieke en geestelijke verwaarlozing en emotionele en

psychische maltraitering als vormen van kindermishandeling worden

gezien 15) . Daarbij komt dat met een dergelijke definitie van

kindermishandeling altijd een keuze is gemaakt voor een bepaalde

’minimale’ ernstgradatie van de verschillende vormen van

maltraiteren. 16) Zodoende kunnen we ’strenge’ en ’uitgebreide’

definities onderscheiden.

Om de omvang van kindermishandeling te bepalen kunnen we een

schatting maken van de prevalentie 17) of de incidentie 18) van dit

verschijnsel. Ook kan een percentage of extrapolatie worden geschat

van het totale aantal kinderen dat (per jaar) wordt mishandeld.

Ingevolge de resultaten van een gezaghebbend onderzoek in de

Verenigde Staten uit 1986, de National Incidence Study (NIS II) 19) , zijn

twee van dergelijke extrapolaties van kindermishandeling te noemen.

De eerste, waarbij een ’strenge’ - ernstig bekritiseerde - definitie 20)

werd gehanteerd, geeft een percentage aan van 1,63% van het totaal

14) Van Montfoort 1994

15) Een definitie die, naar de mening van de NGR, beter aansluit bij de in

Nederland heersende opvatting van kindermishandeling.

16) Zie voor een dergelijk uitgebreid onderscheid in subtypen en ernstfactoren

Bijlage III bij Willems 1999, p. 1038 e.v., waarover meer in hoofdstuk IV.2.

17) Het aantal gevallen binnen een bepaalde populatie (bijvoorbeeld het aantal

mishandelden binnen de categorie minderjarigen).

18) Het totaal aantal mishandelden in een bepaalde periode (jaar).

19) Toth en Cicchetti in; Willems 1999, p. 564

20) Beperkt tot misbruik en verwaarlozing met aantoonbare (lichamelijke)

schade aan het kind

16


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 17

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

aantal minderjarigen per jaar. De tweede, uitgaande van een definitie

die meer aansluit bij de in Nederland gangbare definitie van kindermishandeling

21) , noemt een percentage van 2,52%. Vertaald naar de

huidige Nederlandse situatie 22) leidt dit tot een incidentie van (om en

nabij de) 62.000 respectievelijk 96.000 mishandelde kinderen per jaar.

Aan de hand van dezelfde cijfers kwam het VKM 23) in 1996 (en 1998) tot

een zeer voorzichtige schatting van ’tenminste 50.000 kinderen’. Met

dit bodemcijfer zit het VKM nog onder de, als zeer laag beschouwde

extrapolatie van 1,63%. Deze schatting uit 1996 is dus niet alleen

verjaard, maar wellicht tevens teveel ingegeven door voorzichtigheid.

1.2 Oorzaken en Aanpak Opvoedingsproblemen

De overheid heeft zich, naar de mening van de NGR, in te spannen om

kinderen te beschermen tegen alle vormen van kinderbeschadiging.

Daarvoor is o.a. kennis vereist van de oorzaken van kindermishandeling.

Uit verschillende onderzoeken hiernaar is een vrij

eenduidig beeld naar voren gekomen van de belangrijkste risicofactoren.

Zo komt Baartman tot de conclusie: ’De kans op het

optreden van kindermishandeling in een gezin is groter naarmate er in

combinatie meer sprake is van de volgende vier factoren: - gebrek aan

sociale steun; - sociaal isolement; - gebrekkig pedagogisch besef; - een

deplorabele jeugd van één of beide ouders.’ 24) Bij deze gezinnen zijn

dergelijke factoren vaak reeds ten tijde van de geboorte van het kind

aanwezig. De kennis van deze oorzaken vraagt dan ook om een

primaire preventieve aanpak van kindermishandeling, zoals deze door

verschillende deskundigen reeds lange tijd wordt bepleit 25) en welke

aanpak de overheid ook verklaart als speerpunt van het beleid.

21) Waaronder tevens (ernstige) emotionele en psychische maltraitering.

Naar deze definitie is reeds sprake van kindermishandeling bij ernstige dreiging

van schade aan (de persoon van) het kind.

22) Per 1 januari 2000 waren er in Nederland 3.816.000 minderjarigen (CBS

2001, p. 21: 24% minderjarigen op 15,9 miljoen mensen).

23) (Stichting) Voorkoming van Kindermishandeling / VKM; Wolzak 1996 (tweede

druk 1998)

24) Baartman 2000-a, p. 37; uitgebreider in Baartman 1996

25) Baartman wijst op Frans Coenen die reeds in 1892 de loftrompet stak over

het belang van preventie; Baartman 2000-a, p. 36. Zie tevens de Willems 1999.

17


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 18

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

Overigens is dit niet de enige reden waarom de overheid het probleem

middels structurele preventie dient te bestrijden. De internationale

mensenrechtenverdragen, het IVRK in het bijzonder, vereisen expliciet

een preventieve aanpak van kindermishandeling, als ernstige schending

van mensen/kinderrechten. 26)

Wij willen voornoemde aanpak hieronder kort uiteen zetten. Dit om tot

een duidelijkere plaatsbepaling te komen van de geformuleerde

vraagstelling. De bedoelde aanpak laat zich in de literatuur verschillend

benoemen. De gebruikte benamingen zijn onder meer:

de glijdende schaal, het drie echelons model, het getrapte stelsel en, al is

deze benaming van algemenere betekenis, het meersporenbeleid:

Stap I;

In deze aanpak dient de overheid algemene voorzieningen in te richten

die alle ouders ondersteunen in hun verantwoordelijkheden betreffende

de opvoeding van hun kinderen. De overheid heeft de taak ’om een

voldoende (kwalitatief en kwantitatief) niveau van voorzieningen op te

richten en in stand te houden’ 27) . Op die manier moet er naar worden

gestreefd alle ouders (en ouders in spé) te bereiken met

opvoedinformatie en opvoedhulp. Dit alles staat in het teken van de

centrumbegrippen rondom het ouderschap: ’empowerment’ 28) en

’responsibilisering’ 29) . De gedachte hierachter kan kort worden

samengevat als: ”Wie wat geeft, kan wat verwachten!”. Deze gedachte

beoogd een cultuuromslag, waarin de samenleving niet langer de

opvoedtaak als een gegeven bekwaamheid van iedere, niet

hulpbehoevende ouder beschouwt, welke ouder bij ieder falen moet

26) Zie art. 19 lid 2 IVRK

27) Theunissen 1999, p. 2

28) Het ondersteunen van de ouder in zijn (zware) opvoedingstaak, waardoor

het ouderschap aan respect inwint en erkenning krijgt voor de belangrijke taak

die de ouders voor de maatschappij vervullen.

29) Middels het toerusten van deze ouders met voldoende mogelijkheden om

hun verantwoordelijkheid te dragen, wordt tevens getracht het

verantwoordelijkheidsgevoel van de ouders, voor de veilige ontwikkeling van

hun kind, te bevorderen.

18


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 19

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

worden gestraft 30) . In plaats daarvan biedt de samenleving ouders de

middelen om hun (complexe) opvoedtaak en de daarbij behorende

verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. Ouders, voor wie deze taak,

ondanks goede bedoelingen, te zwaar is, krijgen gepaste hulp en steun (in

het uiterste geval onder dwang). Een gedachte die ervan uitgaat dat er

geen ouder is, die het slecht voor heeft met zijn kind, maar dat er nu

eenmaal ouders zijn die hun taak niet zonder ondersteuning kunnen

vervullen.

Stap II;

In deze gedachte/aanpak worden jonge ouders via de reeds bestaande

instanties van pre-, peri- en postnatale zorg (consultatiebureaus ed.)

gescreend op de aanwezigheid van bovenvermelde risicofactoren 31) .

Zijn deze factoren aanwezig, dan dient een effectief, op de behoeften

van de ouders afgestemd aanbod van opvoedingsondersteuning te

volgen, waarbij afspraken met de ouders schriftelijk worden vastgelegd.

Stap III;

Blijkt een dergelijk eerste aanbod niet afdoende, dan dient er meer

gespecialiseerde, intensievere hulp te worden aangeboden. Bij dit alles

dient de hulpverlener ’outreachend’ te werk te gaan, hetgeen zoveel

inhoudt als het met overtuigingskracht (ongevraagd) aanbieden van de

benodigde hulp om deze door de ouders geaccepteerd te krijgen in het

belang van het kind.

Stap IV;

Tenslotte, in geval de hulp wordt gefrustreerd door de ouders, en het

kind (verdere) schade dreigt op te lopen, kan worden ingegrepen middels

interventie via de kinderrechter. 32)

30) Al zijn de kinderbeschermingsmaatregelen niet als straf bedoeld, door de

veronderstelling dat de opvoedtaak er één is die iedere ouder zonder hulp moet kunnen

vervullen, wordt iedere hulp ervaren als een falen van de ouder in zijn opvoederrol.

31) Willems spreekt van ouders met een ’empatisch tekort’; Willems 1999

32) Willems heeft dit gehele systeem weleens samengevat in de term IFOI, wat staat

voor: Informeer alle ouders; Filter de ouders met een empatisch tekort eruit;

Opvoedingsondersteuning; Interventie.

19


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 20

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

Signalering;

Deze aanpak dient ondersteund te worden door een deugdelijk

systeem van signalering van problemen, dat in haar functioneren niet

wordt belemmerd door overmatige en te gecompliceerde privacyregelingen.

Dergelijke regelingen kunnen een vroegtijdige samenkomst

(’keten’) van verontrustende informatie over een kind uit verschillende

bronnen (personen, instanties) in de weg staan. In de voormelde

aanpak moet de wetgever het belang van het kind bij deze signalering

boven het belang van de ouders op hun privacy stellen.

2 Afbakening van de gekozen vraagstelling

In deze studie zullen wij de wettelijke criteria voor stap IV (rechterlijke

interventie) van de hiervoor beschreven aanpak onder de loep nemen.

Dit, door op zoek te gaan naar de lichtst mogelijke rechtsgrond voor

interventie en de eisen waaraan een dergelijke rechtsgrond moet

voldoen.

Wij willen er hier nogmaals op wijzen dat wij niet van zins zijn een

aanbeveling te doen betreffende de gehele aanpak van opvoedingsproblemen/kindermishandeling.

Wij onderschrijven de bepleite

preventieve aanpak en daarmee de noodzaak van een zowel

kwalitatief als kwantitatief hoog niveau van opvoedvoorzieningen en

een deugdelijk, niet belemmerd systeem van signalering.

Voordat wij met het daadwerkelijke deel van deze (juridische) studie zullen

aanvangen, willen wij in de hiernavolgende paragrafen het begrip

opvoedingsondersteuning nader omschrijven en ter illustratie enige

overheidsactiviteiten op dit terrein vermelden.

3 Opvoedingsondersteuning; uitwerking van het begrip

Wat verstaan we onder het begrip ’opvoedingsondersteuning’?

De overheid heeft een faciliterende taak te vervullen via algemene

20


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 21

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

voorzieningen van zorg, onderwijs en welzijn. Zo creëert zij algemene

voorwaarden die een voorspoedige opvoeding mogelijk maken. Het

recht van burgers op deze voorzieningen is neergelegd in de

verschillende sociale grondrechten (o.a. art. 19 t/m 23 Grondwet).

Hoewel al deze voorzieningen de opvoeding strikt genomen

ondersteunen, beperken we ons in deze studie tot de voorzieningen die

zich inhoudelijk richten op de opvoeding.

Het begrip ’opvoeding’ behelst hier de gehele ouderlijke plicht, zoals

deze voortvloeit uit het ouderlijk gezag. Onder ’ouders’ verstaan we

tevens ieder ander die met de opvoeding van één of meerdere kinderen

is belast.

In de inleiding is aangegeven dat de Staatssecretaris de volgende

definitie van (niet-vrijblijvende vormen van) opvoedingsondersteuning

hanteerde:

’het (onder drang of dwang doen) accepteren door ouders van

adviezen, begeleiding of hulp bij de opvoeding van hun kinderen.’

Hierin komt duidelijk naar voren dat het voorzieningen betreft die

gericht zijn op de ouders. Dit vinden we ook nadrukkelijk terug in de

door Junger-Tas geformuleerde definitie 33) :

’Opvoedingsondersteuning is het verbeteren van de opvoedingssituatie

van kinderen waarbij de ouders het aangrijpingspunt vormen.

Daarbij gaat het om het verkleinen van risicofactoren en het vergroten

van beschermende factoren.’

Ook vanuit de gezinspedagogiek heeft men getracht het begrip

opvoedingsondersteuning nader af te bakenen. Gerris gaat hierbij uit

van het zgn. systeem-ecologisch persoon-proces model 34) . ’Centraal

binnen dit persoon-proces model staat de wisselwerking en wederkerigheid

van betrekkingen tussen de gezinsleden (partners, ouders en

kinderen)’. 35)

33) Junger-Tas 1999, p. 38

34) Gerris 1989, p. 8

35) Gerris 1992, p. 13

21


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 22

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

Hij komt tot de volgende definitie: 36)

’Opvoedingsondersteuning is dan het zodanig verschaffen of

versterken van materiële en/of persoonlijke hulpbronnen en/of

omgevingscondities van opvoeder en/of kind dat de opvoedingconstituerende

processen van affectie en responsiviteit enerzijds en

anderzijds controle en sturing in toenemende mate gekenmerkt

worden door wederkerigheid (aangepast aan het ontwikkelingsniveau

van het kind), en daarmee in toenemende mate gekenmerkt worden

door een gelijkwaardige autonomie in en verantwoordelijkheid voor

de onderlinge relatie zowel bij ouder-opvoeder als bij kind-jeugdige.’

De definities van Junger-Tas en Gerris kunnen worden opgevat als een

nadere uitwerking van de eenvoudige definitie van de Staatssecretaris.

Daar wij in het navolgende niet zullen ingaan op de inhoud van

bepaalde opvoedingsondersteuning-voorzieningen, maar op de

mogelijkheden van het onder dwang toepassen ervan, achten wij een

keuze voor één van deze definities hier niet noodzakelijk.

Belangrijk is wel dat wij onder opvoedingsondersteuning alle vormen

(in brede zin) van adviezen, begeleiding of hulp bij de opvoeding

begrijpen; zowel de, op vrijwillige deelname gebaseerde (algemene)

opvoedprogramma’s, als de gezinsinterventie in het kader van een

kinderbeschermingsmaatregel. Deze keuze is vermeldenswaardig, daar

het begrip opvoedingsondersteuning ook kan worden gebruikt, enkel

ter aanduiding van de algemene opvoedingsvoorzieningen in het

vrijwillige traject.

4 Opvoedingsondersteuning: projecten vanuit de overheid

In Nederland zijn in de afgelopen twintig jaar ’projecten als paddestoelen’

37) uit de grond geschoten. Veelal gaat het om kleinschalige,

plaatselijke initiatieven van korte duur, maar ook vanuit de nationale

36) Gerris 1992, p. 15

37) Projecten als paddestoelen 1993

22


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 23

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

overheid zijn verschillende projecten uitgevoerd.

Deze projecten zijn te onderscheiden in de volgende typen:

programma’s die de cognitieve ontwikkeling van het kind stimuleren,

programma’s die de emotionele en normatieve ontwikkeling van het

kind beogen te bevorderen èn specifieke programma’s die beogen de

ouders meer opvoedingsvaardigheden aan te leren. Voor deze studie is

voornamelijk het laatste type van belang. In het volgende korte

overzicht zullen echter ook enige programma’s van de andere typen

worden genoemd.

Uit het oogpunt van preventie van probleemgedrag zijn eind jaren

tachtig, in opdracht van het ministerie van VWS, een aantal educatieve

programma’s ontwikkeld, die zich richtten op de ontwikkeling van het

kind en op de kwaliteit van de relatie en de ondersteuning van ouder

en kind. Het betrof de projecten ’Instapje’ (1-2 jaar), ’Opstapje’

(2-4 jaar), ’Opstap’ (4-6 jaar) en ’Overstap’ (6-7 jaar). Na een

betrekkelijk negatieve evaluatie van het ’Opstap’-project, is hiervan

een drastisch herziene versie, onder de naam ’Opstap Opnieuw’,

in 1995 van start gegaan.

Daarnaast is de Nederlandse versie van het in de Verenigde Staten

ontwikkelde programma High/Scope ingevoerd. Dit programma ’richt

zich op jonge kinderen (twee tot vijf jaar) en hun ouders in achterstandsituaties.

Het omvat versterking van de cognitieve ontwikkeling

en van de sociale competentie van de kinderen en van de opvoedingsvaardigheden

van de ouders’ 38) .

Eveneens vermeldenswaard zijn hier de initiatieven vanuit het

ministerie van Justitie. Als alternatieve reactie op strafrechtelijk

relevant gedrag van een minderjarige, kan het Bureau Halt een STOP-

(voor minderjarigen onder de 12 jaar) of HALT-reactie inzetten.

Bij deze corrigerende afdoening worden de ouders betrokken.

Zij dienen in te stemmen met de afdoening en worden op het

38) Junger-Tas 1999, p. 37

23


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 24

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

Haltbureau uitgenodigd voor een gesprek, om te onderzoeken of er

een ingewikkelde problematiek achter het gedrag van het kind schuil

gaat.

Daarnaast zijn programma’s gestart die beogen de ontwikkeling van

minderjarigen van etnische minderheden te stimuleren en achterstanden

te vermijden. Een voorbeeld hiervan zijn de zogeheten

CRIEM-programma’s, die zich richten op het verwerven van de

Nederlandse taal en het overbruggen van cultuurverschillen. Zo wordt

getracht te komen tot gelijke startkansen voor ieder kind.

Een voorziening van opvoedingsondersteuning die zich specifiek richt

op vaardigheden van de ouders, is de door het NIZW ontwikkelde

cursus ’Opvoeden Zó’. Deze aan de GGD, Riagg’s en Stichting Spel en

Opvoedingsvoorlichting overgedragen cursus richt zich speciaal op

ouders in achterstandsituaties. Van dit type cursussen is inmiddels,

door verdere ontwikkeling en verfijning, een uitgebreider en

gedetailleerder aanbod beschikbaar.

Verder heeft het ministerie van VWS meermalen getracht het aanbod

van opvoedingsondersteuning meer op de vraag van ouders af te

stemmen en de onderlinge samenwerking tussen betrokken

instellingen te verbeteren. Een voorbeeld hiervan is het, naar

aanleiding van de nota ’Opvoedingssteun op maat’ van de Minister

van WVC uit 1991 en de daarop volgende implementatienota ’Ouders

ondersteunen’ uit 1993, uitgevoerde project

’Opvoedingsondersteuning’. Doelstelling van dit project was, om door

middel van zeven experimenten, inzicht te verwerven in de

(bestuurlijke) voorwaarden om te komen tot een, landelijk te

realiseren, adequaat aanbod van opvoedingsondersteuning. Bij een

aantal van deze experimenten werd in een bepaalde stad of regio een

’steunpunt opvoeding’ gerealiseerd.

Een actueel voorbeeld van activiteiten van het ministerie van VWS, is

het in november 1999 van start gegane project ’Wijkprogramma’s

Opvoedingsondersteuning en Ontwikkelingstimulering/Communities

that Care (O&O/CtC)’. Dit driejarig project, dat in zeven gemeenten

24


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 25

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

wordt uitgevoerd, ’heeft tot doel een planmatige, wijkgerichte aanpak,

waarin het woord centraal staat’ 39) . Het pilotprogramma

’Communities that Care’, dat in Amsterdam, Arnhem,

Rotterdam en Zwolle wordt uitgevoerd, ’behelst een integrale aanpak

op buurtniveau, gericht op kinderen bij wie risico’s bestaan op

opvoedingsproblemen en maatschappelijke uitval’ 40) . De andere

gemeenten, waar O&O-programma’s zijn gestart, zijn Almelo,

Groningen en Utrecht.

Bij al de hiervoor genoemde projecten ging/gaat het steeds om een

vrijblijvend aanbod, waar de ouders alleen als zij dat willen gebruik

van kunnen maken. Daarnaast zijn de laatste jaren niet-vrijblijvende

programma’s ontwikkeld, die een rekest tot OTS kunnen voorkomen.

Voorbeelden hiervan zijn o.a. ’Families First’, ’Intensieve gezinsbegeleiding’

en ’Video Hometraining (VHT)’ 41) . De eerste twee

programma’s bestaan uit zeer intensieve begeleiding/crisisinterventie

en zijn bedoeld voor zogeheten multiprobleemgezinnen of voor

gezinnen in een crisissituatie, waarbij uithuisplaatsing in het kader van

een OTS dreigt. Met name bij het programma Families First wordt de

ouders de keuze gelaten ’om ofwel deze hulpverlening te accepteren

ofwel geconfronteerd te worden met een uithuisplaatsing van hun

kin(eren) 42) . VHT richt zich op gezinnen met opvoedingsproblemen

waaraan communicatieproblematiek ten grondslag ligt. De ouders

worden middels video-opnames geconfronteerd met en geadviseerd

over hun opvoedingsstijl.

Voornamelijk in de situaties waarvoor de eerste twee programma’s

zijn bedoeld, is veelal reeds een OTS te rechtvaardigen.

Voornoemde programma’s kunnen tevens worden opgelegd aan

gezinnen waarvoor ambulante zorg, in het kader van een OTS, tekort

schiet, maar waarbij men niet wil overgaan tot een uithuisplaatsing.

39) Aanhangsel Handelingen II 1999/2000, p. 616

40) Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2001-2004 sept. 2000, p. 34

41) Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1, p. 8

42) Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1, p. 8

25


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 26

I PLAATSBEPALING EN AFBAKENING

5 Slotopmerkingen

Nu aangegeven is wat wordt verstaan onder het begrip ’opvoedingsondersteuning’

en een indruk is gegeven van overheidsactiviteiten op

dit terrein, gaan we in het volgende hoofdstuk over tot de ’juridische

plaatsbepaling’ van het probleem. Op zoek naar een verdeling van de

verantwoordelijkheid voor de opvoeding, komen achtereenvolgens de

volgende vragen aan de orde: ’Wat is de aard en de inhoud van het

ouderlijk gezag?’; ’Wat is het algemeen aanvaarde doel van de

opvoeding van kinderen?’; ’Wat is de taak en de verantwoordelijkheid

van de overheid in deze opvoeding?’; en ’Welk recht beschermt

gezinnen tegen overheidsbemoeienis?’. Aan de hand van de

antwoorden op deze vragen zullen we een aantal eisen opstellen

waaraan een rechtsgrond voor pedagogische interventie moet

voldoen.

26


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 27

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS

II Opvoeding: ouders en overheid

1 Ouderlijk gezag; de eerste verantwoordelijken

Zoals aangegeven vinden we de primaire verantwoordelijkheid voor

de opvoeding van kinderen in de regeling van het ’ouderlijk gezag’.

Deze komt echter niet alleen de ouders toe. Op grond van art. 1:253t

BW is het ook mogelijk dat een ouder het gezamenlijk gezag uitoefent

met een ander, niet-ouder. Bovendien verklaart art. 1:248 BW het

tweede lid van art. 1:247 BW 43) van overeenkomstige toepassing op de

voogd en op degene die een minderjarige verzorgt en opvoedt zonder

dat hem het gezag over die minderjarige toekomt.

De juridische omschrijving van de opvoedingsrelatie tussen ouder en

kind is in de loop van de afgelopen eeuw tweemaal gewijzigd. In 1905

wordt de term ’vaderlijke magt’ definitief in de wet vervangen door

’ouderlijke macht’. Pas in 1995 wordt het ’ouderlijk gezag’ ingevoerd.

Oorzaak van de gewijzigde terminologie aan het begin van deze eeuw

zijn de gewijzigde denkbeelden over de inhoud van het juridisch

aspect van de relatie tussen ouders en kinderen. Waar voor die tijd de

nadruk lag op de rechten en bevoegdheden van met name de vader

ten opzichte van het kind, ontstaat in deze tijd de algemene opvatting

dat de verzorging en opvoeding van kinderen ook plichten met zich

43) ’Onder verzorging en opvoeding worden mede verstaan de zorg en de

verantwoordelijkheid voor het geestelijk en lichamelijk welzijn van het kind en

het bevorderen van de ontwikkeling van zijn persoonlijkheid.’

27


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 28

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

mee brengt. Meer en meer groeit de gedachte dat het ouderlijk gezag er

(tevens) is ter wille van het kind 44) .

Ter vervanging van de ’vaderlijke magt’ wordt door juristen en politici

rond de eeuwwisseling zowel de term ’ouderlijke macht’ als ’ouderlijk

gezag’ gebezigd. Bij de behandeling van de burgerlijke Kinderwet in

1900 blijkt de benaming voor de confessionele partijen een principiële

kwestie, omtrent de bron van het ouderlijk gezag. ’In de benaming

moet uitkomen dat ouders een zelfstandigheid ten aanzien van de

opvoeding van hun kinderen van Godswege hebben ontvangen, die

tegenover ieder geldt.’ 45) Hiertegenover staat de idee van de liberalen,

inhoudende dat de wetgever de ouders met gezag/macht bekleedt.

De confessionele meerderheid acht de term ’ouderlijke macht’ de juiste

benaming. Het pleidooi van Kuyper, die benadrukte dat de ouderlijke

macht slechts een aspect, een handhavinginstrument is van het meer

omvattende ouderlijk gezag, kan hier geen verandering in brengen.

Pas vanaf de zeventiger jaren wordt de discussie over de terminologie

vervolgd. Men vindt dat het woord ’macht’ uit de benaming moet

verdwijnen, omdat geen mens macht over een ander behoort uit te

oefenen. In de nieuwe benaming dient duidelijk te worden dat het

ouderlijk gezag bestaat ter wille van het kind, en dat moet worden

uitgegaan van een gelijkwaardigheid tussen ouders en kinderen 46) .

De zich verantwoordelijk voelende zijde van het gezag komt centraal

te staan.

De commissie Wiarda (1971) spreekt, in haar rapport Jeugdbeschermingsrecht,

van ’ouderlijk gezag’ 47) . Van verschillende kanten

44) Een ander effect van deze nieuwe zienswijze is de controlerende taak van

de overheid de invoering van de kinderbeschermingsmaatregelen en de

kinderrechter.

45) Brands-Bottema 1988, p. 218

46) Deze gelijkwaardigheid zagen we ook in de door Gerris geformuleerde

definitie van opvoedingsondersteuning in hoofdstuk I.3; zie noot 36.

47)Evenals het hierop volgende wetsvoorstel ’tot wijziging van de ouderlijke

macht en versterking van de rechtspositie van de minderjarige’; zie Brands-

Bottema 1988, p. 218

28


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 29

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

worden ook andere benamingen bepleit. Voorbeelden hiervan zijn

’ouderlijke verantwoordelijkheid’ 48) en ’ouderlijke zorg’ 49) .

Ook de in 1984 door de Raad van Europa aanvaardde

’Recommendation on parental Responsibilities’ 50) gaat uit van de

verantwoordelijkheid van ouders voor hun kinderen. Deze

aanbeveling nodigt de nationale wetgevers uit ’to consider children

no longer as ’subjects’ (...) but as holders of legally recognised

rights’ 51) . In het eerste beginsel, onder a, 52) van deze Aanbeveling

lezen we niet alleen wat zij onder ouderlijke verantwoordelijkheden

verstaat (’collection of duties and powers’ 53) ), maar wordt bovendien

het doel (’wich aim at’ 54) ) van deze verantwoordelijkheid omschreven.

De behoefte aan nadere invulling van het ouderlijk gezag/

verantwoordelijkheid, ontstaat ook voor wat betreft de nationale wet.

Doel en inhoud van de opvoeding zouden wettelijk moeten worden

omschreven 55) . Hierin moet tot uiting komen dat het gezag een doelbevoegdheid

is, gericht op de opvoeding van het kind. Het hierboven

48) In: Jeugdrecht terecht 1982

49) Holtrust & de Hondt 1983, p. 755. Deze term wordt overgenomen door de

liberale Minister van Justitie in mei 1986 in het wetsvoorstel ’Nadere regelingen

van de ouderlijke zorg voor minderjarige kinderen en omgang’; zie Brands-Bottema

1988, p. 219. In het voorstel dat heeft geleid tot de wetswijziging van 1995 wordt

zij echter weer vervangen door ’ouderlijk gezag’.

50) Aanbeveling 84/4/EEG van de Raad van 28 februari 1984, Commissie 1984

R (84) 4

51) Van Wamelen 1987, p. 329

52) ’Parental responsibilities are a collection of duties and powers wich aim at

ensuring the moral and material welfare of the child, in particular by taking care of

the person of the child, by maintaining personal relationships with him and by

providing for his education, his maintenance, his legal representation and the

administration of his property.’ Zie tevens; Toelichting bij Aanbeveling R (84) 4,

par. 22, stellende dat beginsel 1, onder a, geen limitatieve opsomming van

elementen van zorg geeft.

53)Van Wamelen 1987, p. 330

54) Van Wamelen 1987, p. 330

55) Slechts van confessionele zijde wordt bezwaar gemaakt tegen dit streven.

Brands-Bottema stelt: ’Alle pogingen zullen tekort doen aan het individu en het

gevaar zal niet denkbeeldig zijn, dat de ’algemene volkswil’ uitmaakt volgens welke

normen toekomstige burgers opgevoed moeten worden’; zie Brands-Bottema

1988, p. 221

29


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 30

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

genoemde art.1:247 lid 2 is het resultaat van deze wens. In het oorspronkelijke

wetsontwerp inzake gezag en omgang was ook een derde lid

aan het artikel toegevoegd 56) . Deze bepaling is bij de wetswijziging

geschrapt.

Gesteld kan worden dat in de huidige algemene opvatting het ouderlijk

gezag wordt gezien als een doelbevoegdheid. Erkend wordt dat het kind

recht heeft op (of, in ieder geval, belang heeft bij) een opvoeding naar dit

doel. Tevens wordt erkend dat de staat de plicht heeft om deze

opvoeding van het kind te beschermen/waarborgen 57 ). Dit houdt in dat

de overheid zowel een ondersteunende als een corrigerende taak heeft

indien het gezag niet naar het opvoedingsdoel wordt uitgeoefend. Nu de

inhoud van dit doel blijkbaar de grondslag voor overheidsinterventie

bepaalt, blijft, ook na de invoering van art. 1:247 lid 2 BW, de vraag: ’Wat

is het algemeen aanvaarde doel van de opvoeding van kinderen?’ In de

volgende paragraaf zullen wij dan ook op zoek gaan naar een nadere

invulling van het opvoedingsdoel. Daarbij zal tevens worden gezocht naar

omstandigheden die bijdragen aan een zodanige ’goede opvoeding’.

2 Opvoedingsdoelen; een nadere omschrijving van

het ’persoonsideaal’

In het wetsontwerp van 1993 heeft men getracht de opvoedingstaak

nader te omschrijven in de leden twee en drie van het nieuwe artikel

betreffende het ouderlijk gezag (zie de noten 17 en 24). De uit lid twee

voortkomende opvoedingsdoelen zijn het ’geestelijk en lichamelijk

welzijn’ en (het bevorderen van) ’de ontwikkeling van zijn persoonlijkheid’.

Het niet tot wet geworden derde lid voegt hier het bevorderen van

56) Kamerstukken II 1992/93, 23 012, nr. 1-3; dit derde lid bepaalde dat de ouder, bij de

uitoefening van het gezag, ’in toenemende mate rekening dient te houden met de

mening van het kind over hem betreffende aangelegenheden, alsmede met diens

toenemende bekwaamheid en behoefte zelfstandig te handelen en zijn leven naar zijn

eigen inzicht in te richten.’

57) Zie II. 3. voor onderbouwing van deze overheidsplicht (m.n. het Verdrag inzake de

Rechten van het Kind).

30


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 31

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

’de mening van het kind’ en het bevorderen van het vermogen om

’zelfstandig te handelen en zijn leven naar zijn eigen inzicht in te

richten’ aan toe.

Pedagogen, ontwikkelingspsychologen en juristen hebben zich

uitgelaten over wat wij noemen opvoedingsdoelen. Velen van hen

proberen te komen tot een nadere omschrijving van het leidend

principe in het jeugdrecht; ’het belang van het kind’. 58) Zo trachten zij

een antwoord te geven op de vraag wat de grondslag van

staatsbemoeiing met de opvoeding moet zijn.

Heiner en Bartels 59) stellen de ontwikkeling van het kind, naar zijn

eigen aanleg en mogelijkheden, centraal. Zij geven een opsomming

van de condities waaronder een kind zich optimaal kan ontwikkelen en

de vereiste sociale competentie en emotionele draagkracht kan

verwerven. 60) Het betreft behoeften en voorwaarden als adequate

verzorging; veiligheid; continuïteit en stabiliteit 61) ; interesse in het

kind; respect; geborgenheid, steun en begrip; een ondersteunende en

flexibele structuur; educatie; kennis over/contact met het eigen

verleden; omgang met leeftijdgenoten en voldoende adequate

voorbeelden. 62)

Vanuit de sociaal-ecologische benadering 63) , de attachment-theorie en

de systeemtheorie reduceert Schulze deze condities tot twee centrale

voorwaarden voor een gunstige ontwikkeling van kinderen: ’stabiliteit

van proximale processen en complexiteit van gelegenheden.’ 64)

58) Op grond waarvan overheidsinterventie in het gezin gewettigd is.

59) Heiner & Bartels 1989, p. 61

60) Heiner & Bartels 1989, p. 62/63

61) Een te vroegtijdige of onnodige interventie in de opvoedingssituaties kan de

duurzaamheid en stabiliteit verstoren. Een kind is in principe gebaat bij non-interventie.

62) Deze behoeften en voorwaarden kunnen elkaar aanvullen, maar wanneer hieraan op

ernstige wijze in onvoldoende mate tegemoet gekomen wordt, verloopt de ontwikkeling

problematisch en ontstaat er ’een grote kans op psychologische en/of psychosociale

problemen, gedragsproblemen en eventueel antisociaal gedrag waaronder delinquentie.’

Heiner & Bartels 1989, p. 63

63) Met name vanuit het bio-ecologisch model van Bronfenbrenner

31


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 32

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

Proximale processen zijn hierbij te omschrijven als voortdurende

vormen van interactie van het kind met personen, objecten en

symbolen in zijn directe omgeving. Indien de opvoeders met deze

behoeften responsief en sensitief omgaan, kan het kind een gevoel van

onvoorwaardelijke veiligheid en steun (en daarmee zijn zelfvertrouwen)

opbouwen.

Ook anderen nemen de ontwikkeling als kern van ’het belang van het

kind’. Andere condities, zoals veiligheid, welzijn, affectie en stabiliteit,

zijn voorwaarden voor deze ontwikkeling.

Als algemeen aanvaard kan worden gesteld dat de ’persoon’ het doel

van deze ontwikkeling is (door anderen ook omschreven als

’harmonische ontplooiing’ 65) of ’persoonswording’ 66) ). De invulling van

dit persoonsbegrip, wat is te noemen het publiek ’persoonsideaal’,

verschilt echter.

De staat moet, naar de mening van verschillende auteurs, dit publiek

persoonsideaal beschermen. Het vormt dan de grondslag voor

staatsbemoeienis met de opvoeding. Vooropgesteld moet dan ook

worden dat een dergelijk persoonsideaal neutraal geformuleerd moet

zijn. In een liberaal-democratische maatschappij mag het, gezien de

opvoedingsvrijheid, niet ontleend zijn aan een bepaalde conceptie van

het goede leven. Met Van Montfoort zijn wij van mening dat ervoor

gewaakt moet worden dat niet een ’witte middenklasse’ 67) -opvoednorm

64) Schulze 2000, p. 7

65) Koens 1994, evenals het Werkverband Integratie jeugdwelzijnswerk

Nederland 1981

66) Willems 1999

67) Van Montfoort 1995, p. 55. Van Montfoort ageert mede daarom tegen de

behoefte aan nadere pedagogische criteria voor interventie. Zijns inziens dekt het

’persoon’-criterium niet het geheel van situaties waarin pedagogische interventie

wenselijk is en biedt het bovendien geen bruikbaar criterium voor de besluitvorming

in de praktijk. Hij pleit voor een andere theorievorming over interventiepraktijken

zoals de kinderbescherming, die aansluit bij kennis van factoren die de besluitvorming

in de praktijk beïnvloeden. Hij illustreert zijn pleidooi met een door hem in

1993 verricht onderzoek naar de invloed van deze factoren bij de besluitvorming

van de Raad. Hieruit is gebleken dat beslissingen allereerst worden genomen onder

druk der omstandigheden (’de macht van de gegevenheid’, p. 59), waarbij de >

32


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 33

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

de ondergrens aan de ouderlijke opvoedingsautonomie bepaald.

Hieronder zullen enkele visies op het persoonsideaal kort worden

behandeld.

De Ruyter kiest als persoonsideaal ’de mens die adequaat kan

handelen’. Noodzakelijk voor dit doel acht zij de drie disposities

’minimale rationaliteit, minimale moraliteit en minimale

authenticiteit.’ 68) Opvallend is haar keuze voor wat wordt genoemd de

minimale persoonlijkheid.

Dit principe verbiedt naar de mening van o.a. Snik te weinig. De formulering

in minimale termen is in zijn ogen een verkeerde uitwerking van

de eis van neutraliteit. Snik pleit voor een meereisend persoonsideaal;

’het ideaal van persoonlijke autonomie.’ 69) Naar zijn mening is de meest

consequente uitwerking van het principe van liberale neutraliteit, 70) het

recht van het kind op een opvoeding tot autonomie. Dit recht

impliceert volgens Snik echter niet dat de ouders hun kind niet mogen

opvoeden tot hun eigen levensconceptie. Deze opvoedingsvrijheid is

echter begrensd. Er dient ruimte te zijn voor het kind om zijn recht op

persoonlijke autonomie te verwerven en uit te oefenen.

Ook Willems 71) spreekt zich uit tegen een minimaal opvoedingsdoel.

Alhoewel hij verder het criterium van de Ruyter ondersteunt, pleit hij

voor ’optimale persoonswording’ en uitgroei naar ’zelfstandig

democratisch burgerschap’ als persoonsideaal. Het is zijns inziens in

het belang van ieder individu en van de samenleving als geheel, dat de

opvoeding voorwaarden schept die het de minderjarige mogelijk maken

> methodische uitgangspunten (criteria) vervolgens voor zover mogelijk worden

toegepast. Het betreft hier naar onze mening echter geen of/of situatie: zowel

kennis van de besluitvorming in de praktijk als toepassing van vanuit de theorie

geformuleerde criteria kunnen de beschermingspraktijk naar onze mening

verbeteren.

68) De Ruyter 1994, p. 204

69) Snik 1995, p. 94

70) Het recht van ieder mens om zijn eigen levensconceptie te vormen en na te

streven.

71) Willems 1999

33


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 34

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

om, naar zijn eigen aanleg en ambities, een optimum aan rationaliteit,

moraliteit en authenticiteit te verwerven.

Het persoonsideaal kent dus een benedengrens (minimale/zelfstandige

/autonome persoon) en een streefdoel naar een bepaald optimum

(ontwikkelingsoptimalisatie, naar de eigen capaciteiten van het kind).

De NGR is van mening dat de staat, naast de ouders, de taak en de

verantwoordelijkheid heeft, om de benedengrens van de opvoeding van

kinderen te waarborgen en het optimumstreven te bevorderen.

Wij richten ons op de waarborgplicht ten aanzien van voornoemde

benedengrens. De vraag is uit welke wet of regelgeving deze plicht

voortvloeit en wat de inhoud en reikwijdte ervan zijn.

3 De taak en de verantwoordelijkheid van de overheid

in de opvoeding van kinderen

In de regeling van het ouderlijk gezag vinden we niets over een

beschermingsplicht van de staat. In het voorwoord is al gezegd dat de

’wanprestatie’ van de ouders, naar het huidige recht, onvoldoende

grond is voor de overheid om daadwerkelijk maatregelen te nemen.

Hiervoor is nodig dat vast is komen te staan dat het kind ’ernstig’

wordt bedreigd (OTS).

De Grondwet kent verschillende sociale grondrechten die de staat een

taak toedelen ’bij het wegnemen van de feitelijke, maatschappelijke en

economische belemmeringen voor de individuele ontplooiing van de

mens.’ 72) Het ’belang van het kind’ bij de ’ontplooiing van zijn

persoonlijkheid’ is echter niet één van die grondrechten.

De verschillende internationale verdragen kennen diverse beginselen

die voor een ieder gelden. Op grond hiervan heeft de staat de taak deze

72) Rood-de Boer 1984, p. 158

34


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 35

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

beginselen ook t.o.v. van kinderen te garanderen. Zo dienen kinderen

(ook in opvoedingssituaties) gevrijwaard te worden van mishandeling,

van discriminatie, enz., en hebben zij recht op onderdak, voeding,

gezondheid, participatie, enz. Hierin ligt impliciet een bepaalde

secundaire opvoedingsverantwoordelijkheid verdisconteerd.

Deze secundaire opvoedingsverantwoordelijkheid is vooralsnog alleen

expliciet te vinden in het IVRK. 73) Wij noemden reeds artikel 18.

Hieronder zijn de belangrijkste relevante bepalingen vermeld die de

staat een actieve taak toeschrijven in (het beschermen en bevorderen

van) de persoonsontwikkeling van kinderen: 74)

- art. 2: de Staten eerbiedigen en waarborgen de Verdragsrechten voor

ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid, zonder discriminatie van

welke aard ook, ongeacht iedere omstandigheid (bijv. etnische

afkomst, welstand, godsdienst) van het kind of haar ouder/voogd.

- art. 3 lid 1: dit artikel bepaalt dat bij alle maatregelen betreffende

kinderen, ongeacht door wie deze worden genomen, de belangen van

het kind de eerste overweging vormen.

- art. 3 lid 2: ’De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te

verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of

haar welzijn, rekening houdende met de rechten en plichten van zijn

of haar ouders, (...) en nemen hiertoe alle passende wettelijke en

bestuurlijke maatregelen.’ Hier is de secundaire verantwoordelijkheid

voor het welzijn expliciet neergelegd.

- art. 4: dit artikel bepaalt dat de Staten, ter verwezenlijking van de in

het Verdrag erkende rechten, alle passende maatregelen nemen, in de

ruimste mate waarin de hun ter beschikking staande middelen dit

toelaten.

73) Wij duiden op expliciete omschrijving van deze verantwoordelijkheid (als

plicht). Impliciet begint in de Nederlandse wet de beschermende

opvoedingstaak van de overheid bij de (reeds bestaande)

kinderbeschermingsmaatregelen. Deze behelzen echter geen interventieplicht.

74) In het licht van dit rapport zijn slechts relevant de artikelen die de overheid

een taak geven zich actief te bemoeien met de opvoedingssituatie.

35


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 36

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

- art. 5: de Staten eerbiedigen de verantwoordelijkheden, rechten en

plichten van opvoeders, voor het voorzien in passende leiding en

begeleiding bij de uitoefening door het kind van de Verdragsrechten,

op een wijze die verenigbaar is met de zich ontwikkelende

vermogens van het kind.

- art. 6 lid 2: ’De Staten die partij zijn, waarborgen in de ruimst

mogelijke mate de mogelijkheden tot overleven en de ontwikkeling

van het kind.’ Het IVRK erkent hier expliciet het (grond-)recht van

het kind op ontwikkeling (ontwikkelingsoptimalisatie).

- art. 12: dit artikel bepaalt dat de Staten het kind het recht

verzekeren op het uiten van zijn eigen mening (zo hij in staat is deze

te vormen) in alle aangelegenheden die het kind betreffen, en dat

aan deze mening passend belang wordt gehecht. Het kind is dus

participant in het gezin, geen lijdend voorwerp.

- art. 14: de Staten eerbiedigen het recht van het kind op vrijheid van

gedachte, geweten en godsdienst en zij eerbiedigen de rechten en

plichten van de opvoeders om het kind in de uitoefening van deze

vrijheid te leiden, naar de mate van de zich ontwikkelende

vermogens van het kind.

- art. 16 lid 1 en 2: het kind heeft recht op bescherming door de wet

tegen willekeurige of onrechtmatige inmenging in zijn of haar privéleven

(gelijk art. 8 EVRM). Dit artikel is van belang, daar ook ouders

een zodanige inbreuk op het privacyrecht van het kind kunnen

maken.

- art. 18 lid 1: ouders zijn (gezamenlijk) de eerste verantwoordelijken

voor de opvoeding. Het belang van het kind is hun allereerste zorg.

- art. 18 lid 2: de Staten verlenen passende bijstand aan ouders bij de

uitoefening van hun pedagogische verantwoordelijkheden. Staten

verplichten zich aan de hand van dit artikel tot het aanbieden van

voorzieningen van opvoedingsondersteuning.

- art. 19 lid 1 en 2: bijzondere bescherming tegen kindermishandeling

(waaronder incest) binnen de gezinssituatie, door het nemen van alle

passende beschermingsmaatregelen, waaronder ondersteunende

programma’s en andere vormen van preventie, opsporing, melding,

verwijzing, onderzoek, behandeling, follow-up én, zo nodig,

interventie via de rechter.

36


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 37

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

- art. 27: erkenning van het recht van het kind op een toereikende

levensstandaard met het oog op zijn lichamelijke, geestelijke,

intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling. De Staten

nemen maatregelen om de ouders te helpen dit recht van het kind te

verwezenlijken.

- art. 39: de door de Staat ondernomen beschermingsmaatregelen zijn

gericht op de bevordering van het lichamelijk en geestelijk

herstel en de herintegratie in de maatschappij van het mishandelde

en/of verwaarloosde kind. Dit herstel en deze herintegratie vinden

plaats in een omgeving die bevorderlijk is voor de gezondheid, het

zelfrespect en de waardigheid van het kind.

Willems maakt onderscheid tussen welzijnsrechten (optimumrechten) en

beschermingsrechten (minimumrechten) in het Verdrag. 75) De overheid

heeft, naar de mening van de NGR, een inspanningsverplichting m.b.t.

de welzijnsrechten en een resultaatsverplichting m.b.t. de

beschermingsrechten.

Wij richten ons in dit rapport, gezien de vraagstelling, op de

beschermingsrechten. Dit omdat we in de schending van deze

minimumrechten, de situaties kunnen vinden, waarin de overheid moet

ingrijpen met dwangmaatregelen. De staat eerbiedigt de primaire

verantwoordelijkheid van de ouders (art. 5 IVRK), maar als de rechten

van het kind op diens welzijn (art.3), ontwikkeling (art. 6) en vrijwaring

van mishandeling (art. 19) worden bedreigd, heeft de staat, naar de

mening van de NGR, de plicht deze rechten te verzekeren/waarborgen/

beschermen.

Naar de letter van artikel 19 (de staat neemt alle passende maatregelen),

is eigenlijk sprake van een inspanningsverplichting. De NGR is

echter van mening dat de uit dit artikel voortvloeiende plicht een

resultaatsverplichting betreft. Dit, mede gezien de eis van artikel 4 IVRK.

In een puissant rijk land als Nederland dient het recht op vrijwaring van

(kinder)mishandeling, naar de mening van de NGR, een

beschermingsrecht te zijn.

75) Willems 1999, p. 388

37


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 38

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

De verdragsrechtelijke vastlegging van deze overheidsplicht om al het

passende te ondernemen om het bedreigde kind te beschermen

(’naar de ruimste mate waarin de hun ter beschikking staande

middelen dit toelaten’ 76) ), is één van de belangrijkste verdiensten van

het Kinderrechtenverdrag.

Nog belangrijker wellicht is de explicitering van het kind als drager van

(grond)rechten, als rechtssubject in plaats van zorgobject. 77)

De overheid heeft de plicht om deze rechten te beschermen.

Er is hiermee een verdragsrechtelijke grondslag gegeven aan de

beschermende interventie van de overheid in het gezin.

Het opnemen in de grondwet van het recht van het kind op zijn

ontwikkeling tot een minimale persoon, zou een nuttige aanvullende

stap kunnen zijn in deze (positieve) ontwikkeling. 78)

Deze verdragsrechtelijke beschermingsplicht betekent echter niet dat

de staat in alle gevallen daadwerkelijk moet interveniëren middels

een maatregel. De rechter moet uitgaan van hetgeen voor het welzijn

en de ontwikkeling van het kind zinvol en noodzakelijk is. Het is niet

vanzelfsprekend dat een interventie dan in alle gevallen zinvol is,

daar inbreuk in de continuïteit van de opvoedingssituatie in bepaalde

gevallen ernstiger schade aan de ontwikkeling kan toebrengen dan de

schade die bij non-interventie is te verwachten. De rechter moet

zogezegd oordelen of de staat het beter zal doen dan de ouders.

De rechten van het kind op zijn welzijn, ontwikkeling en vrijwaring

van mishandeling, dienen bij deze gecompliceerde beslissing te

prevaleren boven de belangen van ouders, instanties, enz.

De vraag kan worden gesteld of de Nederlandse overheid met haar

huidige wettelijke maatregelen wel voldoet aan de hiervoor gebleken

76) Art. 4 IVRK

77) Zie ook Koens 1994, p. 36

78) Reeds in 1984 voorgesteld door mevr. Rood-de Boer; zie Rood-de Boer

1984, p. 159. Wij zullen hierop nog uitgebreider terugkomen onder punt 4. van

dit hoofdstuk.

38


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 39

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

verantwoordelijkheid/beschermingsplicht, die voortvloeit uit de

resultaatsverplichting met betrekking tot de beschermingsrechten

van het kind. Op deze vraag komen we terug in hoofdstuk V.

In de volgende paragraaf zetten we de ’beschermingsplicht’ van de

overheid tegenover het non-interventierecht van de burger.

Tenslotte zullen we in II.5. de eisen formuleren waaraan

rechtsgronden voor pedagogische interventie in het gezin moeten

voldoen. Aan de hand hiervan zal in II.6. worden gezocht naar de

mogelijke rechtsgronden die aan deze eisen voldoen.

4 Persoonlijke levenssfeer; het recht op

non-interventie

Zowel het kind als de ouders hebben het recht op eerbiediging en

bescherming van hun privé leven, familie- en gezinsleven

(persoonlijke levenssfeer). Dit vrijheidsrecht is een direct uitvloeisel

van de liberaal-democratische moraal, waarop ons staatsbestel is

geschoeid. Deze privacy wordt o.a. beperkt door het

schadebeginsel 79) : ’de overheid mag en moet interveniëren als mensen

andermans rechten schenden.’ 80) Op dit schadebeginsel zullen wij

overigens in hoofdstuk III.2 nog uitvoeriger terugkomen.

Het recht op privacy is neergelegd in de artikelen 10 Gw, 16 IVRK en

8 EVRM. Inbreuk op dit recht, tegen de wil van de rechthebbende in,

is slechts mogelijk als deze inbreuk aan de daarvoor opgestelde

eisen voldoet. De door het Europese Hof voor de Rechten van de

Mens (EHRM), aan de hand van art. 8 lid 2 EVRM, opgestelde eisen,

zijn de meest gezaghebbende hiervan.

79) De andere mogelijke beperking is gelegen in het paternalismebeginsel: de

overheid mag (en moet?) interveniëren als mensen hun eigen veiligheid in

gevaar brengen of niet in staat zijn hun eigen belangen te behartigen.

80) Zie Van Haaften, Snik & De Jong 2000

39


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 40

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

Het EHRM acht inbreuk op de privacyrechten slechts geoorloofd, als

de volgende vragen bevestigend kunnen worden beantwoord: 81)

a Is de inmenging ’bij de wet voorzien’?

b Is er ’a legitimate aim’ (een legitiem doel)?

c Is de inmenging ’in een democratische samenleving

noodzakelijk’,

wat neerkomt op:

- Is er ’a pressing social need’ (een nadrukkelijke

maatschappelijke behoefte)?

- Is de inmenging ’proportionate to the legitimate aim

pursued’ (proportioneel t.o.v. het beoogde legitieme doel)?

- Zijn de door de nationale autoriteiten ter rechtvaardiging

gegeven redenen ’relevant and sufficient’ (relevant en

toereikend/voldoende)?

De onder a. gestelde eis ’bij de wet voorzien’ houdt niet alleen in dat

het criterium voor overheidsinterventie bij wet moet zijn geregeld. 82)

Het Hof eist tevens dat de burger, eventueel met behulp van advies,

de gevolgen van zijn gedrag moet kunnen voorzien. 83) Dit houdt niet in

dat de situaties, die tot inmenging kunnen leiden, bij wet tot in detail

omschreven moeten zijn. Het Hof acht in het algemeen bij wetgeving

een zekere ruimte noodzakelijk om ’excessieve starheid’ te voorkomen

en bij te blijven bij veranderende omstandigheden. 84) Met het oog op

dezelfde gewenste flexibiliteit van wetgeving wijst de regering, bij de

81) Van Wijk 1999-a, p. 64; zie tevens EHRM 18 december 1987, ECHR, Series

A, vol. 128 (F./Zwitserland; NJCM-Bulletin 1988, p. 235, m.nt. De Boer).

82) Hetgeen overigens niet altijd betekent dat een dergelijke inmenging dient

te berusten op een specifieke wettelijke grondslag; zij kan ook berusten op een

meer algemene wettelijke norm. ’Bij de wet voorzien’ moet dan ook worden

gelezen als ’zoals door het recht bepaald’.

83) EHRM 25 februari 1992, ECHR, Series A, vol. 226A, par. 75 (Andersson;

FJR 1993, p. 39)

84) EHRM 25 februari 1992, ECHR, Series A, vol. 226A, par. 75 (Andersson;

FJR 1993, p. 39). Zie o.a. ook EHRM 24 maart 1988, ECHR, Series A, vol. 130, par.

61 (Olsson I; NJCM-Bulletin 1988, p. 362)

40


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 41

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

behandeling van de herziening van de OTS-wetgeving, erop dat de

rechter vertrouwd is met vage begrippen (zogeheten

containerbegrippen) die moeten worden toegepast. 85)

Van een ’legitimate aim’ is sprake als de inbreuk op de privacy

noodzakelijk is voor één van de in art. 8 lid 2 EVRM genoemde

beschermingsdoelen. Met betrekking tot bescherming van kinderen

zijn de volgende van belang: ’het voorkomen van (...) strafbare feiten,

de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de

bescherming van de rechten en vrijheden van anderen’. Vanuit de

optiek van dit rapport (een evt. lichtere rechtsgrond voor

pedagogische interventie), zal in de gevallen waarin hulp wordt

opgelegd, wellicht nog geen sprake zijn van strafbare feiten of van een

voor de (lichamelijke) gezondheid of goede zeden (ernstig)

bedreigende situatie. De ’legitimate aim’ van deze interventie in de

ouderlijke rechten zal daarom de bescherming van het recht van het

kind op zijn ontwikkeling tot een minimaal persoon moeten zijn. In

gevallen van bedreiging van dit recht of direct inbreuk hierop, dient

dit recht van het kind te prevaleren boven de privacyrechten van de

ouders. 86)

De rechter moet toetsen of in het gegeven geval een interventie zinvol

en noodzakelijk is voor het beschermingsdoel. Om de rechter te

verplichten tot deze toetsing, moet naar dit legitiem doel (het recht

van het kind op welzijn/ontwikkeling) worden verwezen in de

rechtsgrond. 87)

Indien deze rechten echter niet nader worden geconcretiseerd in de

nationale wet, is het begrip ’recht van het kind’ net zo vaag als het

85) Kamerstukken II 1993/94, 23 003, nr. 5. Ook Van Montfoort wijst op het

bestaan van dergelijke ’containerbegrippen’ in het recht, en daarmee op de

ruimte voor de rechter in het individuele geval; Van Montfoort 1995, p. 55.

86) Zie ook: stelling 3 van RAAK 2000

87) Zie ook: Koens 1994, p. 36 e.v.

41


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 42

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

’belang van het kind’. 88) De wettelijke verankering van deze

beschermingsdoelen is bovendien een vereiste om van een werkelijk

’recht’ te kunnen spreken; zonder wet geen absoluut recht.

Aanbeveling

Zoals we hierboven reeds aangaven, is een dergelijke wettelijke

specificatie van de beschermingsrechten momenteel alleen te vinden

in het IVRK. Dit verdrag heeft echter geen absolute en directe werking.

Het verdient dan ook aanbeveling deze rechten op te nemen in de

nationale wetgeving. Naast een algemeen grondwetsartikel, 89) waarin

de fundamentele rechten van het kind (op welzijn, ontwikkeling en

vrijwaring van mishandeling) zijn neergelegd, moeten de rechten uit

het IVRK worden vertaald naar een uitbreiding van Titel 14, afdeling 1

van Boek 1 BW 90) . Waar de huidige wetgever andere aangelegenheden

’overreguleert’, laat zij het kind rechteloos.

Een dergelijke wijziging van de artikelen 1:247-249 BW wordt ook

voorgesteld door Willems. 92) In zijn voorstellen omvat het nieuwe art.

1:249 lid 4 BW een rechtsgrond voor het opleggen van opvoedhulp. 93)

88) Willems (Willems 2001) pleit voor een nieuw aandachtsgebied, het

internationaal opvoedingsrecht. In een poging het ’belang van het kind’ kritischmensenrechtelijk

kleur en richting te geven, specificeert hij de rechten van het

kind op opvoeding in opvoedingsrechten en opvoedersrechten. Tevens doet hij

een voorstel voor een grondwetsartikel 22bis, waarin deze fundamentele rechten

(recht op veiligheid, affectie, leiding en begeleiding door zijn ouders en op

empowerment van zijn ouders d.m.v. opvoedgeld, opvoedinformatie en opvoedhulp)

en de plicht van de staat om deze te waarborgen, worden verankerd.

89) Zie noot 78.

90) Het gezag over minderjarige kinderen; algemeen.

91) Ook de rechtspositie van de minderjarige bij beslissingen rondom een

(opgelegde) OTS is als zwak te bestempelen. Zie o.a. Met recht onder toezicht gesteld

2000: ’De rechtspositie van de jongere zelf komt als buitengewoon zwak uit dit

onderzoek.’

92) Voorgesteld wordt een toevoeging van een derde en vierde lid aan art. 247,

een wijziging van art. 248 en uitbreiding van art. 249 in maar liefst 13 leden.

Dit ’preconcept’ is nog in voorbereiding bij de auteur en zal t.z.t. worden

gepubliceerd in een juridisch vakblad. Voor informatie: mr dr. J.C.M. Willems,

tel.: 043-3883208, e-mail: J.Willems@IR.UNIMAAS.NL.

93) Deze zullen wij in hoofdstuk III. 1 volledig vermelden.

42


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 43

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

Aan de eis van het bestaan van een nadrukkelijke maatschappelijke

behoefte, wordt in het algemeen voldaan door het gegeven dat, wanneer

sprake is van schending van één van de beschermingsrechten, de samenleving

vindt dat het kind ook daadwerkelijke bescherming verdient.

Of de gevraagde beschermingsmaatregel in een bepaalde casus

proportioneel is t.o.v. het beoogde doel is een afweging die in principe

aan de rechter moet worden overgelaten.

De vraag die daaruit voortvloeit, is of er voldoende, gedifferentieerde,

’proportionele maatregelen’ (en hulpvormen) in het wettelijk pakket

voorhanden zijn. Deze vraag is interessant voor het onderhavige

onderzoek. Wij zullen hierop in 4. van hoofdstuk IV uitvoeriger ingaan.

5 Conclusie: acht eisen aan de rechtsgrond voor

pedagogische interventie

Wat valt nu te zeggen over mogelijke rechtsgronden voor pedagogische

interventie?

Uit het behandelde in dit hoofdstuk concluderen wij de volgende acht

punten waarop de rechtsgrond gericht moet zijn:

1 Voldoende concretisering van de criteria, waaronder het

persoonsideaal, zodat voldaan wordt aan de eis van

voorzienbaarheid;

2 Verwijzing naar handelen of nalaten van ouders/opvoeders of

anderszins naar de opvoedingssituatie. Het tekortschieten in de

(wettelijke) verantwoordelijkheid van ouders om hun kinderen

op te voeden naar het doel van die bevoegdheid: een opvoeding

tot het (publiek) persoonsideaal (oftewel:);

3 De minimale persoon van de minderjarige; zijn lichamelijk en

geestelijk welzijn, zijn lichamelijke, geestelijke en sociaalemotionele

ontwikkeling en de vrijwaring van iedere vorm van

mishandeling. Dit persoonsideaal voldoet aan de neutraliteitseis

van de liberale moraal;

43


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 44

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

4 Het recht van de minderjarige op deze minimale persoon;

de minderjarige als rechtssubject en, in de bescherming van

dit recht, een heldere ’legitimate aim’ voor interventie in het

gezinsleven;

5 Bedreiging van of inbreuk op dit recht, waardoor de

aanzienlijke kans bestaat dat de persoon van de minderjarige

(verdere) schade oploopt (zie hoofdstuk III 94) );

6 Vrijwillige hulpverlening heeft gefaald of, naar is te voorzien, zal

falen (bijvoorbeeld doordat ouders de hulp frustreren of

gemaakte afspraken niet nakomen);

7 De plicht/verantwoordelijkheid van de staat om de minderjarige

te beschermen, o.g.v. de uit het (art. 3, 6 en 19) IVRK

voortvloeiende resultaatsverplichting m.b.t. de

beschermingsrechten;

8 Zowel de ouder als de minderjarige worden aangewezen als

object van de (te verlenen) dwingende hulp, welke de

bedreiging van de minderjarige moet afwenden.

Het tweede en het achtste punt zijn in de afgelopen decennia meer

dan eens omstreden kwesties geweest. Met het oog op het behoud

van de hulpverleningsrelatie wilde men, bij het opleggen van een

beschermingsmaatregel, elke suggestie van ouderlijke schuld

vermijden. De Ruyter 95) merkt hierbij op dat er een verschil is tussen

het verwijtend en het verwijzend karakter van criteria, waardoor het

wel degelijk mogelijk is om zonder verwijt ouderlijk gedrag te

benoemen. 96)

Uitgaand van het recht van het kind is het bovendien volstrekt

irrelevant of het gedrag van de ouder verwijtbaar is. Ter legitimering

van de maatregel is het echter van belang om te verwijzen naar de

opvoedingsplicht, waarin is tekortgeschoten. Dit met name omdat de,

94) De vraag welke mate van bedreiging vereist is om een pedagogische

interventie te rechtvaardigen wordt in hoofdstuk III behandeld.

95) De Ruyter 1993, p. 67

96) Zie ook Van Wijk 1999-b, p. 155

44


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 45

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

vanuit het belang van het kind wenselijke hulp in veel gevallen

voornamelijk gericht moet zijn op de persoon van de ouder(s).

De wettelijke aanwijzing van de ouders als object van hulp doet niet af

aan het streven om, ook na de rechterlijke tussenkomst, de met het

gezag belaste ouder de verantwoordelijkheid voor de verzorging en

opvoeding, zoveel mogelijk te laten behouden. De huidige OTSregeling

maakt een inbreuk op de rechten van opvoeders mogelijk,

zonder dat naar deze opvoeders wordt verwezen in de rechtsgrond

van die maatregel.

Het paradoxale van deze situatie is dat in de praktijk van kinderbescherming

in vrijwel alle gevallen de opvoedingssituatie het object

van toetsing vormt voor de rechter. Niet alleen bij de beoordeling of

een kind onder toezicht moet worden gesteld, maar ook bij de

beslissing rondom de beëindiging van een dergelijke maatregel, vormt

de opvoedingssituatie, zoals de ouders die (kunnen) bieden, het

centrale onderwerp waarop de rechter zijn oordeel baseert. Zodoende

is een situatie ontstaan, waarin de wettelijke formulering, waarin de

ouders buiten schot blijven 97) , de eigenlijke praktijk, van verwijzing

naar hen bij beslissingen omtrent de maatregel en inbreuk op hun

rechten tijdens deze (gedwongen) hulp, verhult.

Dit is, naar de mening van de NGR, een ongewenst resultaat van

overmatige voorzichtigheid in de wettelijke formulering. Wij sluiten ons

dan ook graag aan bij de opmerking van Rood-de Boer. Zij stelt dat,

hoe ’correct’ de rechtsgronden en processuele waarborgen ook

worden opgesteld, dit ’allerminst garandeert dat vervolgens als bij

toverslag ouders en kinderen tevreden zullen zijn met de inbreuk op

hun relaties.’ 98) Bovendien wordt de maatregel alleen opgelegd als de

hulpverlening niet (meer) via het vrijwillige traject te realiseren is, dat

97) De enige, indirecte verwijzing die is opgenomen in de rechtsgrond van art.

1:254 lid 1 is: ’In een minderjarige zodanig opgroeit, dat (…)’. Of met ’opgroeien’

wordt bedoeld ’opvoeding door de ouders/opvoeders’ is niet geheel duidelijk.

98) Rood-de Boer 1984, p. 155

45


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 46

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

wil zeggen waar ’raad en daad niet baat’ 99) . De ouders hebben dan

ook het recht om te kunnen voorzien dat hun handelen (of nalaten)

kan leiden tot een kinderbeschermingsmaatregel.

Ook het EHRM verlangt een relatie tussen ouderlijk gedrag en

interventie. Het stelt dat: ’the right of parents to take care of their

children can only be restricted by the State if it’s clearly shown that

the parents exercise this right in a manner contrary to the child’s

interest’. 100) Hier valt duidelijk niets meer te herkennen van terughoudendheid

met betrekking tot de relatie tussen ouderlijk gedrag

en de grond voor interventie.

6 Voorgestelde rechtsgronden

Rechtsgronden die aan (vrijwel alle) opgestelde eisen voldoen, zijn

voorgesteld door Koens, Stegerhoek, De Ruyter 101) en Willems.

Ter illustratie geven wij deze hieronder weer:

Koens: ’Indien het recht van de minderjarige op een harmonische

ontplooiing van zijn persoonlijkheid gevaar loopt of dreigt te lopen

door toedoen of nalaten van de ouders of van derden dan wel door

gedragingen van de minderjarige zelf, en daardoor schade wordt of

dreigt te worden toegebracht aan de minderjarige, en andere

middelen ter afwending van dit gevaar hebben gefaald of, naar is te

voorzien zullen falen, kan de kinderrechter aan de gezinsvoogdijinstelling

een opdracht tot hulp en steun aan ouders en/of jeugdige

verstrekken ter afwending van dit (dreigend) gevaar.(...)’ 102)

99) Willems 1999, p. 931

100) EHRM 24 maart 1988, ECHR, Series A, vol. 130, par. 149 (Olsson I; NJCM-

Bulletin 1988, p. 362)

101) Koens, Stegerhoek en De Ruyter stelden deze rechtsgronden allen voor als

nieuw criterium voor de ondertoezichtstelling.

102) Koens 1994, p. 38

46


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 47

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

Stegerhoek: ’Op de grond dat zonder toezicht de verzorging en

opvoeding van een minderjarige door de ouder(s) of voogd, andere

middelen in aanmerking genomen, niet verantwoord te achten is, kan de

rechter een gezinsvoogdij-instelling opdragen toezicht te houden op de

verzorging en opvoeding van deze minderjarige.(...) De rechter wijst het

verzoek slechts toe, indien hij dit in het belang van de minderjarige

noodzakelijk oordeelt.’ 103)

De Ruyter: ’Pedagogische hulpverlening moet aan een gezin worden

opgelegd indien het recht van een kind om zich te ontwikkelen tot een

minimaal rationeel, minimaal moreel of minimaal authentiek persoon

wordt geschonden of indien zijn minimale rationaliteit, minimale

moraliteit of zijn minimale authenticiteit wordt beschadigd, door het

schadelijk handelen van zijn ouders.’ 104)

Willems: ’Indien het kind ernstige schade dreigt op te lopen ter zake

van zijn veilige hechting en verdere ontwikkeling, met inbegrip van zijn

gevoelsontwikkeling, kan, op vordering van de Raad voor de Kinderbescherming

[of de minderjarige vanaf 12 jaar], opvoedhulp door de

rechter worden opgelegd. De rechter toetst of hulpoplegging in de

gegeven omstandigheden zinvol is. Hiertoe hoort hij de Raad, de ouder

en de minderjarige vanaf zo jong mogelijke leeftijd.’ 105)

Het valt op dat de rechtsgrond van Koens aan zeven van de acht door

ons geformuleerde punten voldoet. Ons enige bezwaar is dat de taak van

de rechter door de gekozen formulering (’kan’ een opdracht verstrekken)

een vrijblijvend karakter kent, hetgeen niet strookt met de in punt 7.

vermelde beschermingsplicht/verantwoordelijkheid.

Aan de rechtsgrond van Willems valt op dat expliciet de bevoegdheden

103) Stegerhoek 1995, p. 295

104) Schadelijk handelen kan ook betekenen dat de ouders niet handelen; De Ruyter

1994, p. 205

105) Willems, nog te verschijnen: zie noot 92. Deze rechtsgrond is een voorstel voor een

nieuw art. 1:249 lid 4. In lid 13 van dit artikelvoorstel stelt Willems dat een dergelijke

maatregel tevens zelfstandig kan worden gevorderd door een minderjarige vanaf 12 jaar.

47


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 48

II OPVOEDING: OUDERS EN OVERHEID

van de minderjarige om een maatregel te vorderen en om gehoord te worden

zijn neergelegd. Alhoewel beide processuele bevoegdheden naar de mening

van de NGR bij voorkeur buiten de rechtsgrond zelf moeten worden gelaten,

verdient het aanbeveling om deze zelfbeschikkingsrechten op te nemen in de

wetsartikelen waarin een dergelijke rechtsgrond is gecodificeerd. 106)

Stegerhoek en Willems kiezen niet voor een formulering die uitgaat van het

kind als rechtssubject. Stegerhoek verwijst echter, net als De Ruyter en

Koens, wel zeer duidelijk naar de opvoeders. Door middel van wat

Stegerhoek noemt een terughoudend belangcriterium (slotzin van haar

voorstel) 107) zou de wet het belang van het kind voorrang moeten geven op

het belang van de ouders. Zij constateert dat in de formulering van de

huidige wetgeving de belangen van de ouders in beginsel voor gaan. 108)

Deze belangenafweging, die de wetgever moet maken, en de vraag of de

rechtsgrond voor de huidige lichtste kinderbeschermingsmaatregel, de

ondertoezichtstelling van 1:254 BW, voldoet aan de hiervoor genoemde acht

punten, zullen wij hier nog niet behandelen. Wij verwijzen hiervoor naar de

hoofdstukken IV en V.

In hoofdstuk IV.1 zullen wij een concreet voorstel doen voor de rechtsgrond

voor een zo licht mogelijke kinderbeschermingsmaatregel. We hebben gezien

dat de door Koens geformuleerde rechtsgrond het meest aansluit bij de door

ons geformuleerde eisen. Wij zullen deze dan ook als ’halffabrikaat’

meenemen naar voornoemde paragraaf.

Alvorens tot een dergelijk voorstel voor de ’lichtste’ rechtsgrond te kunnen

komen, moet nader worden onderzocht waar dit ’startpunt’ van legitieme

interventie in de opvoedingssituatie ligt. Wat zijn de principes die de grenzen

van staatsbemoeienis met de opvoeding bepalen?

106) Bijvoorbeeld in het tweede lid van het desbetreffende wetsartikel, zoals ook de

personen die bevoegd zijn tot het verzoeken van een ondertoezichtstelling zijn

neergelegd in lid 2 van art. 1:254 BW.

107) Willems geeft eenzelfde criterium waar hij stelt dat ’de rechter toetst of

hulpoplegging (…) zinvol is’.

108) Zie De Savornin Lohman 1997, p. 90; zie ook Willems 1999, Koens 1994

48


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 49

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS

III Het ’startpunt’ van legitieme interventie

in opvoedingssituaties

1 Opzet van het hoofdstuk

Om een antwoord te vinden op de vraag naar het ’startpunt’ van

legitieme interventie in opvoedingssituaties, behandelen wij de

volgende twee vragen:

De eerst te behandelen vraag (III.2) is er één die aansluit bij een

actuele discussie. Door verschillende deskundigen is bepleit dat

opvoedingsondersteuning preventief aan zogenaamde ’risicogezinnen’

moet worden opgelegd. Deze (dwingende) interventie zou reeds plaats

moeten hebben, nog voordat van een concrete bedreiging van, of

inbreuk op de rechten van het kind sprake is. Wij vragen ons af of een

dergelijke dwingende, preventieve gezinsinterventie is te verenigen

met het vigerende rechtssysteem en met de, hieraan ten grondslag

liggende, heersende moraal. In het antwoord op deze vraag vinden we

de principes die de begrenzing van de staatsmacht ten aanzien van de

opvoeding beheersen.

De tweede vraag, die in III.3 zal worden behandeld, is of er, door

middel van een horizontale vergelijking, in bepaalde overheidsactiviteiten/taken,

buiten het terrein van kinderbescherming, vormen

van (legitieme) interventies in de vrijheidsrechten van burgers zijn te

vinden, welke aan minder ’strenge’ voorwaarden zijn gebonden dan de

kinderbeschermingsmaatregelen. Zowel overheidsbemoeienis met

andere aspecten van de opvoeding van kinderen (III.3.1), als interenties

die geheel buiten de opvoedingssfeer zijn gelegen (III.3.2)

zullen worden besproken.

49


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 50

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

2 Preventieve gezinsinterventie op grond

van risicofactoren?

Zoals gesteld bestaat er in de wetenschap een redelijke mate van

consensus over het bestaan en de predictieve waarde van bepaalde

risicofactoren 109) . Met name in gezinssituaties waar sprake is van meer

van dergelijke factoren, bestaat een aanzienlijke kans op kindermishandeling.

De vraag rijst waarom er dan niet reeds wordt ingegrepen in

die gezinnen waarvan we weten dat de kans groot is dat het mis zal

gaan? 110) Waarom afwachten als we nu al verder onheil kunnen

voorkomen? Is er in die ’risicogezinnen’ niet al sprake van dreigende

schade aan de persoonsontwikkeling van het kind, die een interventie

rechtvaardigt?

Algemeen erkend wordt dat de meest effectieve aanpak van

problematische opvoedingssituaties (m.n. mishandeling) kan worden

bereikt door middel van primaire preventie. De vraag kan worden gesteld

of vrijwillige acceptatie van deze vroegtijdige hulp een voorwaarde moet

zijn voor deze aanpak. Baartman stelt dat niet de zekerheid dat het

straks misgaat, maar de constatering dat een jong gezin, dat nog moet

beginnen met de opvoeding, ’slecht in de steigers staat’ 111) voldoende

reden behoort te zijn om ouders te ondersteunen. 112) Elders verwoordt

hij zijn ongenoegen met het huidige beleid als volgt:

’Opvoeden is een zaak van ouders, daar bemoeien we ons pas

mee als het misgaat. Maar als we blijven afwachten tot het

misgaat en intussen primaire preventie tot speerpunt van het

beleid verklaren, dan is dat hol en vrijblijvend gepraat. (…)

amateuristisch gedoe.’

109) Zie hoofdstuk I.1.2.

110) Wellicht ten overvloede: we duiden op de situatie dat deze gezinnen

gesignaleerd zijn bij bijvoorbeeld het consultatiebureau en een vrijwillig aanbod

van ondersteuning niet wordt geaccepteerd.

111) Dat er ’sprake is van sociaal isolement, van een gebrek aan sociale steun,

van een belabberde jeugd van een of beide ouders die hen slecht heeft

voorbereid op hun ouderschap, en van een gebrekkig pedagogisch besef’.

112) Baartman 2000-a, p. 38; Baartman duidt hier op het aanbieden van hulp,

niet op het dwingend opleggen van hulp.

50


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 51

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

Om tot een antwoord te komen op de vraag, of deze vorm van primaire

preventie ook onder dwang kan worden bewerkstelligd, is inzicht

vereist in de predictieve waarde van deze risicofactoren. Na hieraan in

de volgende paragraaf kort aandacht te hebben besteed, zullen we

vervolgens het antwoord op deze vraag splitsen in een strikt juridisch

en een meer politiek-filosofisch antwoord.

2.1 Predictieve waarde van risicofactoren

Hoe groot is die ’aanzienlijke kans’ op kindermishandeling bij de

aanwezigheid van bepaalde risicofactoren? Hieronder willen we kort

ingaan op deze vermeende voorspelbaarheid van kindermishandeling.

In hoofdstuk I hebben wij reeds de door Baartman geformuleerde

belangrijkste risicofactoren inzake kindermishandeling genoemd. 114) Uit

diverse onderzoeken 115) is gebleken dat in gezinnen waar deze factoren

aanwezig zijn, de kans dat kinderen vroeg of laat worden mishandeld,

ligt tussen de 6 en de 53 procent (afhankelijk van het aantal en de

combinatie van risicofactoren). 116) Enerzijds leidt dit tot de conclusie

dat deze predictiviteit voldoende is om de gewenste vroegtijdige

signalering van dergelijke risicofactoren, voor het doen van een

vrijwillig aanbod van hulpverlening, van een wetenschappelijke basis te

voorzien. 117) Anderzijds moeten we met Baartman concluderen dat we

’niet in staat zijn om een waterdichte voorspelling te doen over het

gaan voorkomen van kindermishandeling’. 118)

113) Baartman 2000-a, p. 36

114) Let wel: het betreft risicofactoren. In feite is er nog niets gebeurd wat duidt

op kindermishandeling.

115) Zie tabel 3.1. in Baartman 2000-b, p. 66

116) Bekijken we, andersom, de vraag vanuit de groep van gezinnen waar

kindermishandeling reeds is voorgekomen, dan zien we dat in 65 tot 100 procent

van die gezinnen sprake is/was van deze vier risicofactoren.

117) Zoals dit wordt bepleit in het in hoofdstuk I omschreven getrapte stelsel.

118) Baartman 2000-a, p. 37

51


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 52

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

2.2 Het juridisch antwoord

In hoofdstuk II zagen we al dat art. 8 lid 2 EVRM eisen stelt aan een

eventuele inbreuk op het gezinsleven. We hebben aan het begin van dit

hoofdstuk dan ook geconcludeerd dat een rechtsgrond voor

pedagogische interventie geformuleerd dient te zijn vanuit het kind als

rechtssubject. Op die manier kan een inbreuk op de gezinsprivacy

noodzakelijk worden geacht voor de bescherming van het recht van het

kind op welzijn, ontwikkeling of vrijwaring van mishandeling. We hebben

gesteld dat deze noodzaak er is bij een bedreiging van of een inbreuk

op dit recht, waardoor de persoon van het kind schade oploopt of

dreigt op te lopen. Dit brengt ons tot de vraag of een bepaalde

(statistische) kans op kindermishandeling door de aanwezigheid van

(meerdere) risicofactoren een bedreiging van dit recht oplevert, zoals

deze voor de wet is vereist.

Op dit moment is er geen juridische basis in de Nederlandse wet te

vinden voor een interventie op grond van risicofactoren. Het is ook

zeer de vraag of een dergelijke inbreuk op een vrijheidsrecht in

overeenstemming zou zijn met de eisen die voortvloeien uit het EVRM.

Bovendien moeten in ons huidige rechtssysteem aan het bestaan van

een bedreiging van of inbreuk op een het recht van het kind,

verdergaande eisen worden gesteld. Zo dient deze vermeende

bedreiging/inbreuk concreet en geïndividualiseerd te zijn.

Om echter een volledig antwoord te kunnen vinden op deze vraag,

moet worden gezocht in de meer algemene beginselen, waarop dit

rechtssysteem is gebaseerd. We vinden deze in de heersende, liberaaldemocratische

moraal. De vraag is dan: ’is het idee van preventieve

gezinsinterventie verenigbaar met de grondslag van liberaaldemocratische

staatsbemoeiing?’ 119) Slechts een positief antwoord op

deze vraag maakt een juridische discussie over een dergelijke

interventie mogelijk.

119) Van Haaften, Snik & De Jong 2000.

52


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 53

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

2.3 Het politiek-filosofisch antwoord

Zoals gesteld in hoofdstuk II gaat de liberaal-democratische moraal

uit van het recht van burgers op non-interventie. De staat dient zich

te onthouden van een keuze voor een bepaalde conceptie van het

goede leven. Deze vrijheid van burgers kan worden beperkt op grond

van het schadebeginsel. Een interventie als bedoeld in deze paragraaf

dient dan ook getoetst te worden aan de vraag of zij wordt gedekt

door dit beginsel.

Vooropgesteld moet worden dat een beroep op dit beginsel niet alleen

mogelijk is bij een repressieve interventie, maar in bepaalde

omstandigheden ook bij staatsbemoeienis op grond van dreigende

schade.

Van Haaften, Snik en De Jong 120) hebben zich in een bijdrage aan het

17e Symposium Gezinsonderzoek gebogen over de vraag of bij de

aanwezigheid in een gezin van dergelijke risicofactoren sprake is van

dreigende schade die voldoende is voor een beroep op het

schadebeginsel. Zij gaan hiervoor te rade bij Joel Feinberg, een

autoriteit op het gebied van de toe te passen criteria voor de

vaststelling van de aanwezigheid van voldoende dreigende schade,

zoals deze voor interventie is vereist. Zij passen zijn algemene

principes toe op de onderhavige problematiek.

Een van deze principes is de omschrijving van het schadebeginsel als

’harm prevention principle’, op grond waarvan Feinberg van mening is

dat de wetgever de dreiging van schade als relevant concept moet

nemen en dat wetgeving verder dient te gaan dan enkel ingrijpen bij

daadwerkelijke, aantoonbare schade. 121) Dit enkele principe is echter

te ruim, waardoor aanvullende maximes nodig zijn voor concrete

toepassing van het schadebeginsel. Zo acht Feinberg de toepassing

van dit beginsel mede afhankelijk van de omvang en de

120) Vakgroep Opvoedingsfilosofie, Koninklijke Universiteit Nijmegen

121) Waardoor preventieve interventie geoorloofd is op basis van het

schadebeginsel.

53


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 54

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

waarschijnlijkheid van de dreiging van schade (welke beide inzake

kindermishandeling lastig zijn te voorspellen). Wat betreft de omvang

stelt hij dat het moet gaan om echte schade, dat wil zeggen niet om

slechts vervelende of ongemakkelijke zaken of om trivialiteiten.

Voor de toepassing van het schadebeginsel dient er volgens Feinberg

een omgekeerd evenredige verhouding te bestaan tussen de omvang

en de waarschijnlijkheid van de dreigende schade. Betreft het een

kleine schade, dan is een grote kans vereist; betreft het een grote

schade, dan is een kleine kans voldoende.

Verder is hij van mening dat men zeer terughoudend moet zijn met het

gebruik van statistische criteria (in dit geval risicofactoren) bij de

toepassing van het schadebeginsel en acht hij de vereiste dreiging van

schade afhankelijk van de grootte van de onafhankelijke waarde van het

risicoscheppend gedrag (in het geval van gezinsinterventie de waarde

die men toekent aan de opvoedingsvrijheid van ouders).

Over het geheel genomen is Feinberg van mening dat het schadebeginsel,

als ’harm prevention principle’, veronderstelt dat bij iedere

(geïndividualiseerde) kans op schade, die groter is dan een kans van

50 %, dwingende preventieve interventie is gerechtvaardigd. 122)

Nu in geval van preventieve pedagogische interventie een dergelijke

wiskundige kansberekening vrijwel nooit zal kunnen plaatshebben,

gaan we er vanuit dat slechts een forse kans op schade (een reële

bedreiging) een inbreuk in de opvoedingsvrijheid kan rechtvaardigen.

Omdat dit onderzoek niet de pretentie heeft een uitgebreid onderbouwd

antwoord te vinden op de vraag naar de mogelijkheid van

gezinsinterventie op grond van risicofactoren, willen we hier volstaan

met de voorlopige conclusie die Van Haaften, Snik en De Jong in

bovengenoemde bijdrage hebben getrokken.

Gezien de bovengenoemde maximes kan worden gesteld dat Feinberg

een vrij strikte interpretatie van het schadebeginsel prefereert.

De NGR onderschrijft die voorkeur. Daaruit volgt dat preventieve

gezinsinterventie op grond van statistische generalisatie niet gedekt

122) Van Haaften, Snik en De Jong 2000

54


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 55

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

kan worden door het schadebeginsel en daarmee niet is te verenigen

met de liberaal-democratische moraal.

2.4 Overwegingen

De discussie is met deze constatering niet ten einde. Ten eerste kan

de vraag worden gesteld of de omvang en de ernst van het probleem

kindermishandeling geen redenen kunnen zijn om bij de aanpak

hiervan af te stappen van de strikte principes van de liberaaldemocratische

moraal en te kiezen voor een beleid dat is gebaseerd

op een bepaalde (samenlevingsbreed gedeelde) conceptie van ’het

goede’. Op deze (interessante) vraag zullen wij niet verder ingaan. Wij

kiezen ervoor om de vraagstelling van dit rapport te beantwoorden

binnen de ruimte, zoals deze is gegeven door de liberaaldemocratische

moraal.

De huidige kinderbescherming hanteert een strikte interpretatie van

het schadebeginsel 123) . Waar de wetgever de dreiging van schade als

relevant concept zou moeten nemen (en naar de letter van de wet ook

heeft genomen), kent de praktijk van kinderbescherming echter

welhaast enkel repressieve interventies 124) . Dit ex post-interventionisme

is voor een aanzienlijk deel toe te schrijven aan de gebrekkige

signalering van dreigende schade 125) , maar is wellicht tevens het

gevolg van de huidige, te strikt geformuleerde rechtsgrond voor de

OTS, dan wel gevolg van de te strikte interpretatie van deze

rechtsgrond bij de toepassing ervan. De vraag kan dan ook worden

gesteld of een maatregel mogelijk is die niet is gebaseerd op

statistische generalisatie, maar die is gebaseerd op concrete,

geïndividualiseerde criteria, verenigbaar is met het schadebeginsel en

welke vroegtijdiger kan worden opgelegd dan de OTS.

123) De eerst mogelijke interventie; art. 1:254 BW: ’indien een minderjarige

zodanig opgroeit, dat zijn zedelijk of geestelijke belangen of zijn gezondheid

ernstig worden bedreigd, kan (…)’

124) Het kind is veelal reeds (ernstig) aangetast in zijn persoon.

125) Waar wij in hoofdstuk V nog op zullen terugkomen.

55


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 56

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

Voordat we op zoek gaan naar een antwoord op deze vraag, willen we

ons in de volgende paragraaf richten op de vraag of, in andere

aangelegenheden dan de kinderbescherming, vormen van gedwongen

interventie in burgerlijke vrijheidsrechten zijn te vinden, die aan

minder strenge voorwaarden zijn verbonden dan de huidige lichtste

pedagogische interventie (de OTS). Door middel van een dergelijke

horizontale vergelijking willen we een korte illustratie geven van de

verschillende eisen (criteria) die de overheid aan interventies in de

vrijheidsrechten van haar burgers stelt. 126)

3 Overheidsdwang: een horizontale vergelijking

In principe kent het recht strenge eisen waaraan een eventuele

inbreuk op de vrijheidsrechten van burgers moet voldoen. Zo kent het

strafrecht, op enkele uitzonderingen na 127) , voornamelijk repressieve

interventies en hanteert de strafvordering, naast de specifieke

delictsomschrijving per artikel, een hele reeks standaard criteria (het

’beslissingsmodel’) waaraan moet zijn getoetst, alvorens een rechter

kan komen tot het opleggen van een bepaalde straf. Ook in het civiele

en het bestuursrecht wordt overheidsdwang over het algemeen

slechts in geval van concrete schade opgelegd. De overheid bedient

zich naast deze repressieve interventies echter ook van preventieve

maatregelen. In het navolgende zullen wij een aantal van deze

overheidsinterventies nader onder de loep nemen. Onze interesse

gaat hierbij uit naar de criteria voor dergelijke interventies, in het

bijzonder de waarschijnlijkheid en omvang van de dreigende schade

en de onafhankelijke waarde van het risicoscheppend gedrag. 128)

126) Wij zullen ons in deze illustratie beperken tot een aantal interventies die op

een bepaalde manier vergelijkbaar zijn met de onderhavige

beschermingsinterventie.

127) Bijv. voorbereidingsdelicten ex art. 46 Sr en art. 10a Opiumwet.

128) Dit laatste criterium wordt slechts behandeld in III.3.2., daar in III.3.1. deze

waarde dezelfde is als bij de kinderbeschermingsmaatregelen, namelijk de

waarde die men toekent aan de opvoedingsvrijheid van de ouders.

56


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 57

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

3.1 Overheidsbemoeienis met de opvoeding; leerplicht en

gezondheidszorg

Zoals gesteld kent de Grondwet verschillende rechten die de overheid

een indirecte verantwoordelijkheid geven voor de opvoeding van

kinderen. Voorbeelden hiervan zijn het recht van ieder kind op onderwijs

(art. 23 Gw) en op volksgezondheid (art. 22 Gw).

Leerplicht

Aan het belang van onderwijs aan kinderen wordt dermate veel waarde

gehecht dat, voor kinderen tussen de 5 en 16 jaren oud, de wettelijke

plicht bestaat om onderwijs te volgen. Deze plicht wordt strafrechtelijk

gehandhaafd door middel van de Leerplichtwet. Het object van deze

leerplichtsancties met betrekking tot kinderen die de leeftijd van

12 jaar nog niet hebben bereikt zijn de ouders 129) , die primair

verantwoordelijk zijn voor het (voorkomen van) schoolverzuim.

Deze sancties kunnen bestaan in forse boetes en een hechtingsstraf

van de ouders van maximaal een maand. 130)

Hieruit blijkt dat de overheid aan het recht van kinderen op onderwijs

een dusdanige waarde toekent, dat vrijwel iedere concrete inbreuk op

dit recht dient te resulteren in een interventie in de opvoedingsvrijheid

van ouders; het recht op onderwijs prevaleert boven het recht op

opvoedingsvrijheid. De legitimatie van deze interventie is gegeven in de

Leerplichtwet. Bekijken we echter, conform de principes van het

schadebeginsel, de waarschijnlijkheid en de omvang van de (dreigende)

schade, dan moeten we constateren dat het in het geheel niet is te

voorspellen of, en zo ja, in hoeverre het kind in zijn persoon zal worden

geschaad op het moment dat hij een aantal dagen/weken niet naar

school gaat. De leerplichtinterventie kent dus een zeer ruime

interpretatie van het schadebeginsel.

129) Beter is: ieder die met de feitelijke verzorging van de jongere is belast.

130) Momenteel wordt geëxperimenteerd met voorwaardelijke leerplichtstraffen,

waarbij de ouders, als bijzondere voorwaarde, worden verplicht deel te nemen

aan de cursus: ”Ouders: Present!”. Deze cursus is erop gericht de invloed van

ouders op het spijbelgedrag van hun kinderen te versterken. Bij niet nakoming

van deze verplichting kan de straf alsnog worden opgelegd.

57


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 58

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

Wij willen aan deze wettelijke regeling geenszins afdoen, maar willen het

volgende onder de aandacht brengen: Een aantal weken schoolverzuim

is voldoende grond voor interventie in de opvoedingsvrijheid, maar de

eerste concrete aanwijzingen van verwaarlozing of mishandeling, die

sterk doen vermoeden dat de persoon van het kind (verdere) schade

oploopt, is geen grond voor interventie.’

Gezondheidszorg

Op grond van het tweede lid van art. 7:450 BW 131) , heeft de hulpverlener

(arts) de bevoegdheid, zonder de toestemming van de ouders, een

geneeskundige verrichting uit te voeren bij een kind tussen 12 en

16 jaren oud, indien hij deze verrichting nodig acht teneinde ernstig

nadeel voor de patiënt te voorkomen. Ook is hij hiertoe bevoegd als dit

kind de verrichting weloverwogen blijft wensen, ondanks de weigering

door de ouders.

De formulering van de rechtsgrond, op grond waarvan een inbreuk

wordt gemaakt op de opvoedingsvrijheid (’ernstig nadeel (…) te

voorkomen’), is niet zoveel anders dan het ’ernstig worden bedreigd’,

zoals deze is vereist in de rechtsgrond van de ondertoezichtstelling.

Bovendien zijn de waarschijnlijkheid en de omvang van de dreigende

schade bij dergelijke (medische) interventies vaak van die grootte dat

deze zijn te verenigen met het schadebeginsel.

Bij dit onderwerp (gezondheidszorg) is ook te denken aan de discussie,

zoals deze is (en wordt) gevoerd omtrent poliovaccinaties en

gewetensbezwaren. Tot nu toe bestaat er, ondanks de vele pleidooien

hiervoor, geen vaccinatieplicht. Er gaan stemmen op die bepleiten dat,

bij afwezigheid van een dergelijke plicht, de Raad voor de

Kinderbescherming door middel van een maatregel de inenting van

kinderen moet proberen af te dwingen. 132) Het betreft in wezen dan ook

een onderwerp van kinderbescherming, zoals we in dit rapport

131) Boek 7, Titel 7, Afdeling 5 BW; ’Wet op de Geneeskundige

Behandelingsovereenkomst’ (WGBO)

132) Zie o.a. Veldkamp & Bogers 1993.

58


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 59

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

behandelen, en geen andere vorm van overheidsdwang die we hiermee

kunnen vergelijken.

3.2 (Preventieve) Dwang buiten de opvoedingsproblematiek

Het is geenszins mogelijk om hier alle mogelijke interventies in de

vrijheidsrechten van mensen, zoals de overheid deze via het recht kan

bewerkstelligen, te behandelen. Wij willen in het onderhavige dan ook

slechts enkele voorbeelden geven van interventies die, net als een

lichte kinderbeschermingsmaatregel, zijn gegrond op de dreiging van

schade. Deze schade kan in verschillende gedaanten bestaan. Zo is te

denken aan schade toegebracht door de één aan de persoon van een

ander, de verstoring van de openbare orde, enz.

3.2.1 Het civiele straatverbod voor ’stalkers’

Sinds 12 juli 2000 is voor het probleem ’stalking’ 133) een strafwet in

werking getreden: de Wet Belaging 134) . Deze strafbepaling maakt het, om

kort te gaan, mogelijk mensen die opzettelijk en stelselmatig iemand

lastigvallen te straffen met een gevangenisstraf of een geldboete.

Naast dit strafrechtelijke middel, waarvoor o.a. is vereist dat de persoon

opzettelijk handelt, is het mogelijk via een kort geding een straatverbod

135) te vorderen op basis van een onrechtmatige daad van de

stalker ex art. 6:162 BW. Dit civiele middel, waaraan in de jurisprudentie

minder strikte vereisten zijn gesteld dan de eisen van de strafbepaling,

willen we in het onderstaande nader belichten.

De wet kent geen bijzondere bepaling voor een civiel straatverbod.

Dit verbod wordt, zoals gesteld, gebaseerd op het algemene artikel

inzake onrechtmatige daad (6:162 BW) en op art. 289 Rv., welk artikel de

president van de rechtbank de bevoegdheid geeft in gevallen, waarin

sprake is van onverwijlde spoed, bij kort geding een onmiddellijke

voorziening bij voorraad te verstrekken.

133) Waarmee hetzelfde wordt bedoeld als ’belaging’.

134) Wet van 12 juli 2000.

135) Ook andere verboden zijn mogelijk, zoals een contactverbod, een

parkverbod, enz

59


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 60

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

Uit de jurisprudentie blijkt dat een civiel straatverbod niet alleen kan

worden gevorderd bij reeds ontstane schade, maar ook bij de dreiging

hiervan. Het doel van een straatverbod is in alle gevallen ’de

bescherming van de persoonlijke levenssfeer van eiseres 136) tegen

(dreigende) aantastingen daarvan door gedaagde’ 137) ; kortom, te

verwachten inbreuken op de privacy vallen eveneens onder de

bescherming van 6:162 BW. De schade, die men in die gevallen door

middel van het verbod wil voorkomen, is gelegen in het gegeven dat

inbreuken in c.q. aantastingen van de persoonlijke levenssfeer worden

aangemerkt als maatschappelijk onzorgvuldig gedrag en daarmee

onrechtmatig in de zin van art. 6:162 BW. De te voorkomen schade

bestaat dus niet zo zeer in daadwerkelijke fysieke schade aan persoon

of goed, maar in de lastige, vervelende aantasting van de privacy.

Om een verbod te verkrijgen dient eiseres aannemelijk te maken dat

sprake is van een ’reële dreiging’ 138) van toekomstig onrechtmatig

handelen.

De meest voorkomende vorm van stalking is die van ’mannen die een

relatie hebben gehad en het niet kunnen accepteren dat deze is

beëindigd’. 139) Daarnaast is te denken aan het slachtoffer van een

zedendelict dat een straat- of contactverbod vordert ten opzichte van

de man die haar in het verleden heeft aangerand of verkracht, omdat

zij de angst heeft dat deze man zal recidiveren. 140)

136) In het overgrote deel van de straatverbodzaken, wordt de vordering ingesteld

door een vrouw.

137) Holwerda 1989, p. 175

138) Holwerda 1989, p. 177

139) Malsch & Blaauw 2000, p. 1743

140) Bij de beoordeling van de vordering ingediend door een vrouw die het

slachtoffer is geworden van aanranding of verkrachting, spelen, naast de reële

bedreiging, tevens gevoelens van posttraumatische aard een rol. Deze afweging,

over het al dan niet bestaan van dreiging van schade, is eigenlijk te gecompliceerd

om in dit kort bestek te behandelen. Wij zijn ons hiervan bewust, maar menen dat

ook deze vorm van straatverboden, in het kader van deze paragraaf, als illustratie

kunnen dienen.

60


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 61

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

Ex-partners

In geval van een vordering, ingediend door een ex-partner, wordt de

reële dreiging van toekomstig onrechtmatig handelen door eiseres

bepleit, vanwege het vermeende feit dat haar ex-man bijvoorbeeld

nog steeds rondhangt in de buurt waar zij woonachtig is, nog regelmatig

telefonisch contact met haar zoekt of haar op andere manieren

lastigvalt. De dreiging is dan gelegen in de angst dat de man op den

duur daadwerkelijk inbreuk zal maken op haar privé-sfeer. Deze angst

van de vrouw is niet voldoende. De rechter beoordeelt of de situatie

voldoende dreigend is, aan de hand van de voorgeschiedenis van de

ex-partners en de recente gebeurtenissen. Ondanks dit laatste gaat

het in feite om een verbod, terwijl er (nog) geen sprake is van zeer

waarschijnlijke en omvangrijke (dat wil zeggen ernstige) dreigende

schade (conform Feinberg).

Slachtoffers van zedendelicten

In de gevallen van een vordering, ingediend door een slachtoffer van

een zedendelict, is op nog lichtere gronden een straatverbod te

verkrijgen. De Hoge Raad heeft gesteld dat van de dader mag worden

gevergd dat hij zich actief moeite geeft om ieder contact met eiseres

te voorkomen 141) . Dit leidt ertoe ’dat de enkele omstandigheid dat de

dader niet elke mogelijkheid van een ontmoeting uitsluit, al voldoende

is voor het aannemen van (dreigende) onrechtmatigheid’ 142) . De vraag

of er daadwerkelijk sprake is van een reële kans dat de dader opnieuw

deze vrouw zal aanranden of verkrachten, is daarbij geheel irrelevant.

De te voorkomen schade is gelegen in de pijnlijke consequenties voor

de vrouw van een mogelijke ontmoeting.

Het schadebeginsel

Met het opleggen van een straatverbod wordt inbreuk gemaakt op het

grondrecht van bewegingsvrijheid van de gedaagde. Deze inbreuk

dient, gezien de liberaal-democratische moraal, verenigbaar te zijn

141) Zie: Holwerda 1989, p. 181

142) Holwerda 1989, p. 181

61


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 62

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

met het schadebeginsel. De waarde die men toekent aan dit vrijheidsrecht

is groot. Dit blijkt uit het feit dat dit recht is opgenomen in de

Grondwet en diverse Mensenrechtenverdragen. Zoals hierboven is

besproken is in de gevallen waarin een straatverbod wordt gevorderd,

niet eenvoudig een voorspelling te doen over de omvang en de

waarschijnlijkheid van de dreigende schade. Toch is een dergelijke

interventie rechtens mogelijk en wordt zij verenigbaar geacht met het

schadebeginsel, welk beginsel in deze ruim is geïnterpreteerd. Hieruit

blijkt dat ons rechtsstelsel zeer grote waarde toekent aan het recht op

bescherming van de persoonlijke levenssfeer, welk recht in de genoemde

gevallen dient te prevaleren boven het recht op bewegingsvrijheid.

Conclusie

Zonder tegen de mogelijkheid van het civiele straatverbod te ageren,

willen wij er op wijzen dat ons rechtsstelsel blijkbaar een onderscheid

maakt in de vereiste dreiging van schade voor interventie, tussen

enerzijds personen die zich bedreigd voelen in hun privacyrecht, door

bijvoorbeeld hun ex-partner en anderzijds kinderen die bedreigd worden

in hun ontwikkeling tot een minimaal persoon, als gevolg van de

problematische opvoeding door hun ouders. Voor een deel is dit onderscheid

wellicht te verklaren door het verschil in waarde dat men toekent

aan enerzijds de bewegingsvrijheid en anderzijds de opvoedingsvrijheid,

maar het is toch op zijn minst merkwaardig dat volwassen personen, die

in staat zijn hun belangen te verwoorden en te behartigen, door het

rechtssysteem beter worden beschermd dan de zwaksten onder ons;

bedreigde kinderen die, achter dikke privacymuren van het gezin,

moeilijk kunnen worden gesignaleerd en niet in staat zijn zelf voor hun

belangen op te komen. Hoewel we ons er van bewust zijn dat de

vergelijking tussen enerzijds interventie bij belaging en anderzijds bij

opvoedingsproblemen in vele opzichten mank gaat, is zij hier ten tonele

gevoerd om het verband tussen interventie en dreiging van schade nog

eens te doordenken.

3.2.2 Nog een voorbeeld

Om een voorbeeld te geven van vormen van overheidsdwang, waarvan

men zich kan afvragen of deze te verenigen zijn met het schadebeginsel,

62


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 63

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

willen we een recente gebeurtenis hier kort onder de aandacht

brengen.

De Eurotop demonstranten 143)

Het systeem van strafrechtelijke handhaving is gebaseerd op uitgangspunten

die in verre mate overeenkomen met de principes van het

schadebeginsel. Het ’individueel daadstrafrecht’ vereist dat personen

slechts mogen worden onderworpen aan instrumenten van

handhaving (bijv. aanhouden/arresteren, fouilleren) als zij individueel

en in redelijkheid van een bepaald strafbaar feit worden verdacht.

Gedurende de Eurotop in juni 1997 zijn demonstranten massaal

preventief opgepakt. De belangrijkste voorbeelden hiervan zijn:

- de ongeveer 150 Italianen, wier trein, op basis van een

noodbevel ex art. 175 Gemeentewet, op weg naar

Amsterdam werd tegengehouden wegens een aantal lichte

vernielingen en die, na een verblijf in de Bijlmerbajes,

collectief werden teruggestuurd naar Italië,

- de massale arrestatie van iedereen die uit het activistenbolwerk

Vrankrijk kwam 144) op grond van art. 140 Sr (criminele

organisatie) 145) , wat leidde tot 371 arrestaties én

- de arrestatie van ongeveer 150 deelnemers 146) aan de

zogeheten Jubeldemo 147) op grond van de noodverordening,

welke uren in bussen door de stad zijn rondgereden en onder

mensonwaardige omstandigheden zijn opgevangen in de

Bijlmerbajes.

143) n deze subparagraaf is meermalen gebruikt gemaakt van het artikel van

Prakken, in het NJB van 6 maart 1998 (Prakken 1998).

144) Zoals de politie daartoe de opdracht was gegeven door de hoofdofficier

van justitie.

145) Art. 140 Sr: Deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het

plegen van misdrijven.

146) Onder deze arrestanten bevonden zich tevens toeristen, die pas na enige

tijd werden vrijgelaten.

147) De demonstranten wilden de regeringsleiders bij hun hotels toejuichen en

een ’nachtelijke taart’ aanbieden.

63


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 64

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

Er is veel te doen geweest omtrent deze arrestaties. Het rapport van de

Amsterdamse commissie voor politieklachten veroordeelde het

optreden van het Openbaar Ministerie (OM), de Burgemeester van

Amsterdam en de politie. De vrees voor ernstige ordeverstoringen door

de grote groep Italianen, kon niet worden gebaseerd op de lichte

vernielingen en bovendien was deze groep dermate divers van samenstelling

dat een dergelijke, collectieve aanpak niet was te rechtvaardigen.

Zowel in het geval van de arrestanten bij het activistenbolwerk Vrankrijk

als bij de Jubeldemo, bestond geen grond voor een individuele redelijke

verdenking van het strafbaar gestelde feit (deelneming aan een criminele

organisatie of schuld aan overtreding van de noodverordening). Het OM

gaf vijf maanden later toe dat zij zich altijd al hadden gerealiseerd dat zij

de verdenking van de Vrankrijk-arrestanten op grond van art. 140 Sr

nooit hard konden maken en dat het er alleen om ging hen vast te

houden tot na de Eurotop.

Conclusie

De interventies tijdens de Eurotop, in de demonstratievrijheid van

diverse mensen, passen niet binnen een liberaal-democratische samenleving

als die waarin wij leven. Uit het voorgaande kunnen we

concluderen dat de overheid het schadebeginsel maar overboord heeft

gegooid om de zo gewenste orde en rust tijdens de conferentie te

behouden.

Dit handelen is van diverse kanten bekritiseerd. 148) Niettemin heeft de

overheid vervolgens wederom geprobeerd het schadebeginsel tot het

uiterste op te rekken. Nog geen twee jaar later werden diverse wetswijzigingen

voorgesteld om het tijdens Euro 2000 mogelijk te maken om

oproerkraaiers op te pakken 149) en mensen preventief te fouilleren of aan

te houden. De voorstellen rondom de wijziging van art. 141 Sr gingen

148)Men denke aan: diverse procedures in kort geding, een verklaring van

afkeuring door diverse hoogleraren strafrecht, een zwartboek, kamerdebatten,

enz.

149) Wijziging van artikel 141 Sr; Openlijke geweldpleging: Kamerstukken II

1998/99, 26 519, nrs. 1-2.

64


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 65

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

zelfs zover, dat een deelnemer aan bijvoorbeeld een demonstratie

of betoging, van waaruit uiteindelijk openlijk geweld wordt gepleegd,

op grond van zijn zwijgzaamheid achteraf kan worden vervolgd voor

openlijke geweldpleging, omdat hij de ontdekking van de feitelijke

geweldplegers bemoeilijkt.

4 Concluderend: De opvoedingsautonomie en het

schadebeginsel

We zouden kunnen constateren dat de overheid, daar waar het

de openbare orde of belaagde personen aangaat, een ruimere

interpretatie van het schadebeginsel wenst te hanteren dan inzake

de bescherming van kinderen. Gaan we er dan vanuit dat het

overheidsbeleid een afspiegeling is van het politieke gedachtegoed

van de gehele samenleving, dan is de in Nederland heersende visie

op staatsbemoeiing de volgende:

’Iedere dreiging van schade in het openbaar, waar de burger

zelf of zijn eigen kind het slachtoffer van kan worden, acht hij

een dringende reden voor voegtijdig krachtdadig

staatsoptreden, maar (niet ernstige) dreiging van schade

achter de gesloten deuren van een ander gezin, waar 96.000

andere kinderen per jaar het slachtoffer van worden, is geen

reden voor vroegtijdige interventies.’

Ook Baartman kwam tot een dergelijke constatering, waar hij ageert

tegen de mening dat jeugddelinquentie politiek relevanter is dan

kindermishandeling. Eerst toont hij aan dat de risicofactoren inzake

jeugddelinquentie in hoge mate overeenkomen met die van kindermishandeling,

zodat in de politieke erkenning van deze factoren geen

onderscheid kan worden gemaakt. Als antwoord op de vraag waarom

de politiek dan toch dit onderscheid in aandacht voor deze

problemen, maakt, stelt hij:

’Wellicht omdat jeugddelinquentie ervaren wordt als een

bedreiging van de veiligheid van volwassenen en van de

morele en economische orde van de samenleving, en

65


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 66

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

kindermishandeling daar plaats vindt waar de samenleving er

weinig last van heeft, te weten in de veilig gewaande

beslotenheid van het gezin.’ 150)

Is er aan rechtvaardiging voor de strikte interpretatie van het schadebeginsel,

waar het de opvoeding betreft?

In III.2.3 stelden we al dat de vereiste dreiging van schade voor

interventie afhankelijk is van de waarde die de samenleving toekent aan

de opvoedingsvrijheid van ouders. Deze waarde is groot, omdat de

verantwoordelijkheid van ouders voor de opvoeding van hun kinderen als

hen van nature gegeven en daarmee als vrijwel onaantastbaar wordt

beschouwd. De reden voor de waardering van de opvoedingsvrijheid is

echter niet alleen gelegen in het belang van de ouders. Terughoudendheid

met betrekking tot staatsbemoeienis met de opvoeding is tevens gegrond

op het belang van het kind bij de ouderlijke opvoedingsautonomie.

Zoals wij reeds in hoofdstuk II.3. stelden is het kind voor zijn ontwikkeling

in principe gebaat bij een opvoeding door zijn ouders binnen de veilige

beslotenheid van het gezin. Een ’cruciale voorwaarde voor zijn

persoonlijkheidsontwikkeling, is een duurzame emotionele hechtings- en

opvoedingsrelatie met zijn ouder.’ 151) Een vroegtijdige interventie in de

gezinsprivacy (en de persoonlijke levenssfeer van het kind) kan de

stabiliteit en continuïteit van de opvoedingssituatie verstoren en de

hechtingsrelatie van het kind met zijn ouder(s) in gevaar brengen.

Bovendien dreigt het gevaar dat de ouders zich door de inbreuk op hun

opvoedingsvrijheid gediskwalificeerd zullen voelen, hetgeen de situatie

kan doen verslechteren. Daarnaast is het niet vanzelfsprekend dat de

gedwongen hulp daadwerkelijk tot verbetering leidt 152) en is het niet met

zekerheid te zeggen dat alle lichte problemen uiteindelijk zullen

150) Baartman 2000-a, p. 35

151) Zie ook: Pedagogische Criteria Jeugdbescherming 1999, p. 10 e.v.

152) De schaarse onderzoeksresultaten over de effecten van de ots die er zijn

(Schröner), stemmen niet vrolijk; in veel gevallen leidt gedwongen hulp niet tot

verbetering van de situatie voor het kind. Dit onderstreept de noodzaak van

onderzoek naar zogeheten ’best practises’.

66


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 67

III HET ’STARTPUNT’ VAN LEGITIEME INTERVENTIE IN OPVOEDINGSSITUATIES

uitmonden in escalaties; wellicht verdwijnen de meeste lichte

problemen juist bij instandhouding van de gezinsprivacy.

Soms kan een interventie dus meer kwaad dan goed doen. De rechter

moet daarom, in een gegeven situatie, zorgvuldig afwegen of

gedwongen hulp zinvol en noodzakelijk is. Een strikte interpretatie van

het schadebeginsel is dan ook gewenst. Deze interpretatie, die de

ondergrens van opvoeding zonder staatsbemoeienis bepaalt, dient te

worden geconcretiseerd in de rechtsgrond voor interventie en in

codificatie van (minimale) opvoedingsrechten. Daarnaast kunnen, naar

de mening van de NGR, nader op te stellen (concrete) criteria houvast

bieden aan de mensen die in de praktijk moeten beslissen of een

bepaalde situatie onder de werking van de rechtsgrond valt 153) .

Aan de hand van voorgaande bevindingen en de in hoofdstuk II

opgestelde eisen aan rechtsgronden voor pedagogische interventie,

zullen wij in het volgende hoofdstuk een voorstel doen omtrent de

lichtst mogelijke rechtsgrond (III.1) en de nadere concretisering van

criteria in deze rechtsgrond (III.2). Daarnaast bespreken we enkele

andere, voor een deugdelijke beschermingspraktijk relevante

onderwerpen.

153) Concrete omschrijvingen/voorbeelden van verschillende vormen

opvoedingsproblemen c.q. kindermishandeling, die een toepassing van de

maatregel kunnen rechtvaardigen. Een dergelijke concretisering kan, als

instrument voor diagnostiek, van waarde zijn voor kinderrechters, medewerkers

van de Raad (en AMK), en ieder ander die een beslissing moet maken of een

bepaalde opvoedingssituatie voor interventie in aanmerking komt.

67


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 68

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS

IV De lichtste rechtsgrond:

een voorstel

1 De lichtst mogelijke rechtsgrond voor pedagogische

interventie

De vraag rijst vanaf welke mate van dreiging van schade (omvang en

waarschijnlijkheid) het punt wordt bereikt dat een interventie kan

worden gerechtvaardigd; waar ligt de voornoemde ondergrens van

opvoeding en hoe kan deze worden geconcretiseerd? In hoofdstuk

II.3 zagen we dat deze ondergrens in het IVRK is neergelegd in de

minimumrechten op welzijn, ontwikkeling en de vrijwaring van

mishandeling. 154)

De schade die het kind wordt, of dreigt te worden toegebracht,

indien inbreuk wordt gemaakt op één van deze beschermingsrechten,

moet, naar onze mening, worden aangemerkt als daadwerkelijke

schade, zoals voor een beroep op het schadebeginsel is vereist.

Nu een strikte interpretatie van dit schadebeginsel is geboden, dient,

naar onze mening, minimaal sprake te zijn van een reële bedreiging

van één van deze rechten, om een interventie te rechtvaardigen

(zie hoofdstuk III.2.3.).

Dit startpunt van interventie in de opvoedingssituatie moet, zoals

gesteld, in de rechtsgrond voor de lichtste kinderbeschermingsmaatregel

zorgvuldig zijn neergelegd. Deze wettekst kan naar zijn

aard echter nimmer uitputtend zijn en moet bovendien zo zijn

154) Waarvan wij in hoofdstuk II opname in de Grondwet en het Burgerlijk

wetboek hebben aanbevolen.

68


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 69

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

geformuleerd dat ’excessieve starheid’ wordt voorkomen en de

rechtsgrond bij kan blijven bij veranderende omstandigheden (zie

hoofdstuk II.4).

Wij komen, aan de hand van het voorgaande 155) , tot het volgende

voorstel:

’Indien sprake is van reële bedreiging van of inbreuk op de

rechten van de minderjarige op zijn lichamelijk en geestelijk

welzijn, op zijn lichamelijke, geestelijke of sociaal-emotionele

ontwikkeling en op vrijwaring van iedere vorm van

mishandeling, welke bedreiging/inbreuk is gelegen in het

tekortschieten door de ouders in de wettelijke

opvoedingsverantwoordelijkheden of op andere wijze is

gelegen in de opvoedingssituatie, en daardoor schade wordt

of dreigt te worden toegebracht aan zijn persoon, en andere

middelen ter afwending van deze bedreiging/inbreuk hebben

gefaald of, naar is te voorzien, zullen falen, verstrekt de

kinderrechter, indien hij dit in het belang van de minderjarige

zinvol en noodzakelijk oordeelt 156) , aan de gezinsvoogdijinstelling

157) een opdracht tot hulp en steun 158) aan ouders

en/of minderjarige ter afwending van deze bedreiging/

inbreuk.’

155) Zoals gesteld in IV.1. hebben wij de door Koens voorgestelde rechtsgrond als

’halffabrikaat’ meegenomen als basis van dit voorstel.

156) Middels dit terughoudend belangcriterium (zie Stegerhoek hoofdstuk II.6) dient de

wet het belang van het kind voorrang te geven op het belang van ouders. Middels

dit criterium wordt tevens voldaan aan art. 3 IVRK, welk artikel vereist dat bij alle

maatregelen betreffende kinderen, de belangen van het kind de eerste overweging

vormen.

157) De keuze voor de gezinsvoogdij-instelling berust enkel op het gegeven dat deze

instelling in het huidige systeem de hulp in het kader van de ondertoezichtstelling

uitvoert. Zoals wij in IV.3 nog zullen bespreken kan een dergelijke opdracht tot hulp

en steun verschillend van inhoud zijn, toegespitst op de omstandigheden van het

geval. Een dergelijke opdracht zou dan ook tevens aan een uitvoeringsinstelling van

een andere, gewenste hulpvorm kunnen worden verstrekt.

158) Over de keuze voor deze ’opdracht tot hulp en steun’, in plaats van ’stelt

onder toezicht’ komen wij in IV.5. nog te spreken.

69


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 70

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

2 Nadere concretisering van criteria voor interventie

Om de, voor legitieme interventie relevante, ondergrens van de

opvoeding te beschrijven kan, naar de mening van de NGR, niet

worden volstaan met een dergelijke rechtsgrond. Ten eerste zullen de

te beschermen rechten van het kind moeten worden verankerd in de

nationale wet (zie hoofdstuk II). Ten tweede blijft de vraag welke

symptomen wel en welke niet worden gediagnostiseerd als een reële

bedreiging van de minderjarige. De reikwijdte van de wettekst hangt

dan ook geheel af van de interpretatie ervan door de kinderrechter, de

GVI en de Raad, die een subjectieve diagnose opmaken aan de hand

van de symptomen. 159) De vraag is dan ook hoe de relevante

ondergrens van opvoeding, als referentiepunt voor de te stellen

diagnose, nader kan worden geconcretiseerd en geobjectiveerd om,

ten behoeve van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, tot een

voorzienbare 160) toepassing van de rechtsgrond te komen.

2.1 Vorm van nadere concretisering

Het opmaken van een diagnose met betrekking tot de (dreigende)

schade aan de minderjarige kan worden vergeleken met de door

psychiaters te stellen diagnose m.b.t. psychische stoornissen. In de

gehele Nederlandse psychiatrische praktijk wordt bij het stellen van

een diagnose eenzelfde classificatie gehanteerd; de diagnostische

criteria van de DSM. 161) Dit, zeer uitgebreide referentiekader bestaat

uit categorieën, criteria en beschrijvingen van de verschillende

159) Met recht onder toezicht gesteld 2000, p. 130: ’Er blijken grote verschillen te

zijn in de wijze waarop kinderrechter, GVI en RvdKB uitvoering geven aan de wet.

De bestaande protocollen en checklists hebben (nog) niet tot uniformering

geleid. (…) Eenheid kan worden bereikt door uitvoeriger motivering en

publicatie van de uitspraken dan tot op heden gebeurt.’

160) Zie hoofdstuk II.4, waar werd gesteld dat de burger (ouder), eventueel met

behulp van advies, de gevolgen van zijn gedrag moet kunnen voorzien.

161) De Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie hanteert een vertaling van deze

door American Psychiatric Association opgestelde classificatie.

70


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 71

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

stoornissen en haar oorzaken. Een diagnose bestaat in een

gecombineerde codering. We zullen, om de helderheid van deze

classificatie aan te geven, een voorbeeld geven. 162) De psychiater

diagnostiseert: As I; 296.22, V61.20:

As I: De classificatie hanteert vijf assen (kennisdomeinen). As I

wil zeggen een klinische stoornis (p. 67 e.v.).

296.2x: Depressieve stoornis, eenmalige episode. Hierbij wordt

verwezen naar uitgebreid beschreven symptomen, aan de

hand waarvan deze stoornis kan worden herkend (p. 210 en

p. 204 e.v.).

296.22: Binnen de specificaties van ernst voor de depressieve

episode (symptomen of functionele beperkingen) duidt de 2

op ’matig’ (p. 233).

V61.20: Ouder-kind relatieprobleem, d.w.z. de reden voor zorg is een

patroon van een verstoorde interactie tussen ouder en kind

(p. 356).

Om tot een concrete standaard van diagnosevorming door de medewerkers

van het AMK, de Raad en de kinderrechter te komen, zou een,

met deze DSM-classificatie vergelijkbare, referentie voor ’(dreigende)

schade aan de minderjarige’ kunnen worden gehanteerd.

Diagnostische criteria kunnen worden opgesteld met concrete

definities, symptomen en voorbeelden van verschillende typen en

ernstgradaties van opvoedingsproblemen/maltraiteren. De wetgever

kan, om het referentiepunt voor interventie nader vast te leggen,

binnen een zodanige classificatie aangeven vanaf welke ernstgradatie

per type een interventie gerechtvaardigd kan zijn. Een zodanige

classificatie impliceert echter geen mechanische toepassing.

De functie is slechts gelegen in het bieden van een instrument voor

diagnostiek.

Een dergelijke, in termen van concreet gedrag beschreven ondergrens

van opvoeding kan, naar de mening van de NGR, dan ook houvast

bieden aan ieder die voor de beslissing staat of een bepaald

162) We gaan hierbij uit van de (verouderde) DSM-IV, Nederlandse vertaling.

71


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 72

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

vermoeden (bepaalde symptomen) van opvoedingsproblemen

’interventiewaardig’ is. Daarnaast komt, naar onze mening, een

dergelijke operationalisering de uniformiteit van de beschermingspraktijk,

de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid ten goede. Men

denke daarbij aan meer gerichte observatie en standaardisering van

beoordeling/diagnose/motivatie (gebruik van uniforme terminologie en

consequente toepassing van dit, van de subjectieve waarden en

normen van personen geabstraheerd, objectieve ’toetsinstrument’).

Het daadwerkelijke nut van dergelijke, nadere criteria voor interventie

(in de wet of in dwingende richtlijnen) wordt echter door een aantal

auteurs gerelativeerd. Zo wijst Van Montfoort in zijn bijdrage in

’Opvoedingshulp Geboden’ 163) op een aantal factoren die in de

praktijk een grote invloed hebben op interventiebeslissingen van

Raadsmedewerkers, welke factoren zijn samen te vatten als ’de druk

der omstandigheden’ of ’de macht van de gegevenheden’. 164) Van

Montfoort stelt: ’De beslissingen in de casuïstiek komen tot stand in

de spanning tussen enerzijds de druk der omstandigheden en

anderzijds de formele en algemeen methodische uitgangspunten.’ 165)

Onder verwijzing naar o.m. Lipsky wijst hij op de onvermijdelijke

discretionaire ruimte van uitvoerend medewerkers in publieke

diensten, zoals de kinderbescherming, welke ruimte niet moet worden

afgeschaft: ’Overal is er een druk vanuit de politiek (…) om meer

greep te krijgen op het handelen van uitvoerend werkers (…) door het

verscherpen van de richtlijnen (…) en overal mislukt dit’. 166) Verwijzend

naar onderzoek van Packman c.s. stelt hij dat inperking van de

discretionaire ruimte van uitvoerend werkers in de kinderbescherming,

163) Van Montfoort 1995

164) Van Monfoort noemt de volgende (niet uitputtende) vijf kenmerken van het

werk van de Raad om het proces van besluitvorming inzichtelijk te maken.

Beslissingen: 1) worden genomen met onvolledige informatie; 2) komen vaak

onder tijdsdruk tot stand; 3) worden beïnvloed door onderhandelingen; 4)

worden bepaald door voldongen feiten en smalle marges; 5) worden bepaald

door een groter systeem.

165) Van Montfoort 1995, p. 60

166) Van Montfoort 1995, p. 57

72


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 73

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

geen houvast biedt voor hoe besluiten moeten worden genomen,

maar wordt ervaren als belastende factor bij de uitvoering van het

werk. De onvoorspelbaarheid en complexiteit van de besluitvorming in

de individuele casuïstiek is, naar de mening van Van Montfoort,

inherent aan de aard van het werk. Hij stelt dan ook dat het opnemen

van nadere criteria in de wet, wegens hiervoor omschreven redenen,

niet wenselijk is.

Van Montfoort verwacht meer van verbeteringen die aansluiten bij

thans bestaand beleid en welke rekening houden met de door hem

genoemde eigenschappen van de interventiepraktijk. Hij onderscheidt

daarbij een aantal maatregelen, waaronder maatregelen die het

functioneren van uitvoerend werkers en individuele instellingen

betreffen. Hij wijst in dat kader op het ’ontwikkelen van methodiek en

instrumentarium voor diagnostiek’, 167) mits deze voor de uitvoerend

werkers ’uitvoerbaar’ zijn. De NGR deelt de mening van Van Montfoort

dat het opnemen in de wet van deze nadere criteria geen wenselijke

optie is. Dat neemt niet weg dat implementatie van een met de DSM

vergelijkbare classificatie van kindermishandeling, als instrument voor

diagnostiek, een ’uitvoerbare’ verbetering kan vormen voor de praktijk

van kinderbescherming. De NGR is van mening dat zij houvast kan

bieden aan uitvoerend werkers en kinderrechters bij de invulling van

hun discretionaire bevoegdheid.

2.2 Inhoud van nadere concretisering

Een uitgebreide, in termen van concreet gedrag omschreven

diagnostische classificatie naar subtypen en ernstgradaties van

maltraiteren is opgesteld door Willems 168) aan de hand van zijn eigen

167) Van Montfoort 1995, p. 64

168) Willems 1999, p. 1038 e.v. Deze classificatie is geabstraheerd van de andere

relevante dimensies; frequentie/chroniciteit van de gewraakte

handelingen/tekortkomingen; ontwikkelingsfase/leeftijd van het kind; scheiding

van kind en ouder(figuur) of uithuisplaatsing van het kind; pleger van de

gewraakte handelingen/nalatigheden. Deze dimensies dienen bij juridische

operationalisering van deze classificatie met grote zorg te worden meegewogen

in de diagnose.

73


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 74

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

vertalingen van de criteria van Cicchetti/Toth en van Barnett e.a. 169) .

Willems onderscheidt in zijn ’operationalisering kindermishandeling’

zes subtypen, te weten:

A Lichamelijke mishandeling;

B Sexueel misbruik;

C Lichamelijke verwaarlozing (onvoldoende fysieke zorg);

D Fysieke verwaarlozing (onvoldoende fysiek toezicht);

E Emotionele maltraitering (psychische mishandeling,

emotioneel misbruik, affectieve verwaarlozing en

normatieve/pedagogische verwaarlozing) en;

F Normatieve en educatieve maltraitering (morele

corrumpering en schoolverzuim).

Ieder van deze subtypen zijn gedefinieerd en ingedeeld in vijf

gradaties (ernstfactoren) ’vanuit het oogpunt van (gemiddeld te

verwachten) bedreiging van de minimale persoonswording’ 170) :

1 ’licht’ (minst ernstig);

1 ’matig’ (tamelijk ernstig);

2 ernstig;

3 zeer ernstig;

4 (bijna) ’fataal’ (meest ernstig).

Alle gradaties van elk subtype zijn voorzien van verschillende, zeer

uitgebreide criteria (symptomen) en uiterst transparante, in termen

van concreet gedrag omschreven voorbeelden. Wij zijn daarom ook

van mening dat deze ’operationalisering kindermishandeling’ zeer

dienstbaar kan zijn voor de praktijk van kinderbescherming.

Met Heyman 171) pleiten wij dan ook voor een, vanuit de overheid

169) Barnett, Manly & Cicchetti 1993

170) Willems 1999, p. 1038.

171) Heyman pleit in zijn artikel, te verschijnen in het Tijdschrift voor Jeugdzorg

2001/3, voor maatschappelijke implementatie van de bijlage van Willems

middels een vier stappenplan: De bijlage wordt getoetst door een commissie

van wijzen. Vervolgens gaan, bij wijze van experiment, medewerkers van het

AMK, de Raad en instellingen voor Jeugd en Pleegzorg, deze lijst hanteren voor

een proefperiode van vier jaar, waarbij wordt getoetst aan de hand van >

74


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 75

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

geïnitieerde implementatie van deze classificatie in de praktijk van het

AMK, de Raad, instellingen van Jeugd en Pleegzorg en de rechtspraak.

De wetgever zou daarbij kunnen aangeven vanaf welke ernstgradatie

per subtype een interventie gerechtvaardigd kan zijn, eventueel onder

toevoeging van extra dimensies bij bepaalde gradaties. Om een

voorbeeld te geven: De wetgever acht een maatregel te rechtvaardigen

in gevallen die overeenkomen met de criteria vanaf: - frequent

voorkomend A2., anders vanaf A3.; - B1. bij kinderen tot 6 jaar, anders

vanaf B2.; - chronisch C2., anders vanaf C3; - enz.

Ook een dergelijke operationalisering van maltraiteren kan niet

uitputtend zijn. Concrete gevallen van problematische opvoedingssituaties

zullen slechts zelden geheel overeenkomen met de in deze

indeling omschreven voorbeelden. De functie van een dergelijke

classificatie is, zoals gesteld in 2.1., dan ook niet gelegen in het

afschaffen van de discretionaire ruimte van de rechter, maar in het

bieden van een wetenschappelijk verantwoord diagnostisch

instrument (als geobjectiveerd referentiepunt). 172) Op die manier kan

niet alleen de voorzienbaarheid van de toepassing van de rechtsgrond

worden bevorderd, maar kan tevens een grotere uniformiteit tussen de

verschillende kinderrechters worden bewerkstelligd, waarmee de

rechtszekerheid is gediend.

Naast de functie voor kinderrechters en medewerkers van het AMK of

de Raad, kan deze operationalisering tevens dienstig zijn aan de

vrijwillige hulpverlening. Verwijzend naar deze classificatie, kunnen

afspraken met ouders worden gemaakt en op papier worden

> steekproeven en tussentijdse evaluaties. Uiteindelijk resulteert dit in een

eindverslag, gevolgd door een landelijk congres.

172) De rechter vergelijkt de situatie met de ondergrens van opvoeding, zoals

die is omschreven in de classificatie. Het gegeven dat deze classificatie niet

uitputtend kan zijn, vraagt daarbij om een uiterst zorgvuldige weging van de

andere relevante dimensies (zie noot 167). Tevens vereist dit des te meer de

vooropstelling van het belang van het kind, zoals is neergelegd in het

terughoudend belangcriterium.

75


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 76

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

vastgelegd (contract en dossiervorming). Door middel van een dergelijke

werkwijze kan morele drang worden toegepast op de ouders om deze

afspraken na te komen, worden hulpverleners verantwoordelijk gesteld

voor hun verplichtingen 173) en zijn eventueel te ondernemen

vervolgstappen bij niet-nakoming (interventie) voorzienbaar,

voorspelbaar en te begrijpen (ook tegen de wil van de ouders in). 174)

Overigens is het niet nakomen van een dergelijke afspraak, naar de

mening van de NGR, op zichzelf niet voldoende grond voor

interventie. 175) Ondanks (veelvuldige) niet-nakoming van schriftelijk

vastgelegde afspraken, dient de rechter iedere situatie op zijn ’ernst’

volledig te toetsen aan de criteria van de rechtsgrond.

Naast voornoemde functies, kunnen de criteria dienst doen als

referentie voor ieder die voor een beslissing staat of in een bepaalde

situatie hulp op gang dient te komen. Met name aan mensen die

beroepshalve met kinderen werken (leerkrachten, peuterspeelzaalleidsters,

huis/kinderartsen, enz.), maar ook aan mensen uit de sociale

173) Op basis van het dossier kan een transparantere controle plaatsvinden

op de ’daadkracht’ van hulpverleners, zodat het aantal gevallen waar hulp onterecht

achterwege blijft of blijft steken, kan worden teruggebracht.

174) Verscheidene deskundigen (Willems 1999, Van Leeuwen 2000) pleiten voor een

dergelijke werkwijze, waarin gemaakte afspraken schriftelijk worden vastgelegd

(contracten en dossiervorming). Het traject van vrijwillig naar dwang wordt hiermee

transparanter. Naast bovengenoemde voordelen (voorzienbaar, drang t.a.v. nakoming

afspraken, verantwoordelijkheid hulpverlening) kan een dergelijke dossiervorming

zeer dienstbaar zijn aan de rechtspraak. De rechter krijgt een beter beeld van het

voortraject (symptomen, afspraken) en kan zijn beslissing deugdelijker motiveren.

175) Wij verschillen hierin van mening met o.a Willems (Willems 1999).

Ook Junger-Tas (Junger-Tas 1999, p. 41) lijkt voldoende grond voor interventie

aanwezig te achten in niet-nakoming van gemaakte afspraken. Zij pleit voor het

toepassen van zogeheten ’zachte dwang’ in gevallen waar een kinderbeschermingsmaatregel

dreigt. In de vorm van een voorwaardelijke maatregel, verbindt de

kinderrechter zich ’tot het (voorlopig) niet opleggen van een kinderbeschermingsmaatregel

op voorwaarde dat de ouders deelnemen aan opvoedingscursussen.’

Een dergelijke afspraak kan, naar de mening van de NGR, alleen worden

afgedwongen als de toetsing van de situatie aan de rechtsgrond voor die kinderbeschermingsmaatregel

reeds is geschied. Is dit niet het geval, dan volgt bij nietnakoming

een normale, volledige toetsing. (Veelvuldig) Niet nakomen van afspraken

door de ouders kan, naar onze mening, dan ook alleen invloed hebben op de

beslissing omtrent het wettelijk criterium dat, naar is te voorzien, andere middelen ter

afwending van de bedreiging zullen falen.

76


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 77

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

omgeving van het kind (buren, voelbal/hockeytrainers) zouden deze

concrete criteria houvast kunnen bieden, waar zij het vermoeden hebben

dat sprake is van een bepaalde vorm van kindermishandeling en twijfelen

dit te zullen melden bij een instantie (AMK). Voorzichtigheid bij dit gebruik

door ’leken’ is vanzelfsprekend geboden.

Aanbeveling

De NGR wil dan ook aanbevelen de door Willems opgestelde

’operationalisering kindermishandeling’, als diagnostisch instrument,

te implementeren in de praktijk van jeugdzorg, jeugdhulpverlening en

rechtspraak. Tevens adviseren wij zorg te dragen voor een maatschappijbrede

beeldvorming van de beschreven symptomen van kindermishandeling

(publiekscampagnes, onderwijs, cursussen voor mensen

die met kinderen werken, enz.).

3 Het signaleringsapparaat

Het antwoord op de vraag of in een bepaalde problematische

opvoedingssituatie tijdig hulp op gang komt en of, bij falen van deze hulp,

tijdig wordt geïntervenieerd, is geheel afhankelijk van de signalering van

dergelijke problemen/symptomen. Hiervoor bespraken we al het belang

van de meldingsbereidheid van mensen uit de sociale omgeving van het

kind. Daarnaast is het van het grootste belang dat de overheid zorg

draagt voor een deugdelijk systeem van actieve signalering.

Zoals aangegeven in hoofdstuk I, gaat een inhoudelijk onderzoek naar dit

signaleringssysteem de opzet van dit rapport te buiten. De hiervoor

gestelde volledige afhankelijkheid van een dergelijk ’opsporingsapparaat’

brengt ons er echter toe om met nadruk nogmaals het belang hiervan te

onderstrepen. Wij willen hieronder dan ook in het kort de voornaamste

obstakels in het functioneren van deze signalering bespreken.

Consultatiebureau

In de literatuur is meermaals gewezen op de wens om iedere beginnende

opvoedingssituatie te ’screenen’ op risicofactoren voor een

77


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 78

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

problematische opvoeding. 176) Hiervoor is vereist dat de instanties die

deze screening uitvoeren, worden bezocht door alle aanstaande of prille

ouders. Het consultatiebureau, welke door het merendeel van deze

ouders wordt bezocht voor lichamelijke controle van het kind, wordt

aangewezen als de meest geschikte instantie. Voor een deugdelijke

screening is dan vereist, dat medewerkers van dit bureau, meer dan nu

het geval is, beschikken over voldoende pedagogische en

psychologische kennis.

Landelijk aanbod van voorzieningen van hoge kwaliteit

Naast deze vorm van ’nullaire’ preventie dient de staat, mede op grond

van de verplichtingen uit het IVRK, zorg te dragen voor een landelijk

dekkend, kwalitatief hoog aanbod van laagdrempelige opvoedvoorzieningen.

Naast opvoedinformatie zou aan ouders opvoedhulp

’dicht bij huis’ moeten worden geboden. Dergelijke voorzieningen, die

een, op de bijzondere hulpvraag afgestemd (’wijkgericht’ 177) ), niet

stigmatiserend en ’outreachend’ aanbod van opvoedsteun verzorgen,

hebben een belangrijke taak in de gewenste vroegtijdige signalering van

problemen. Daarnaast is een belangrijke taak weggelegd voor mensen

die beroepshalve met kinderen werken, zoals huis/kinderartsen,

docenten, enz.

Privacy

Een belangrijke kern van het probleem rond de huidige signalering van

symptomen van kindermishandeling, is echter gelegen in de

versnippering van informatie over de verschillende instanties.

Verschillende personen, bijvoorbeeld de huisarts, de gymnastiekleraar

en een medewerker van het BJZ, hebben een vermoeden dat sprake is

van een bepaalde vorm van mishandeling, maar de informatie waarover

zij, ieder afzonderlijk, beschikken is niet voldoende om overgaan tot een

melding aan het AMK. Bovendien is men bang voor schending van de

176) Met name Baartman en Willems. In het in 1999 opgestelde

overhedenoverleg ’Jeugdbeleid in Ba(la)ns’ (BANS 1999), is een begin gemaakt

aan deze takenuitbreiding van het consultatiebureau (nieuwe stijl).

177) Zoals ook wordt beoogd in de proefprogramma’s ’Communities that Care’.

78


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 79

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

vertrouwensrelatie c.q. het beroepsgeheim. Om kort te gaan: Ieder van

hen heeft een stukje van de puzzel, maar door gebrekkige

samenwerking en strenge privacyregelingen wordt de puzzel niet

gelegd.

Met de nieuwe Wet op de Jeugdzorg in aantocht is de afgelopen jaren

veel geïnvesteerd in de totstandkoming van BJZ’s en AMK’s, liefst

samen in één huisvesting. Op deze manier is getracht het aantal

’voordeuren’ van de jeugdzorg en de jeugdhulpverlening terug te

brengen tot twee. Dit moet leiden tot een meer laagdrempelige

toegang, ’hulp op maat’ en betere samenwerking tussen de

verschillende instanties, waaronder de uitwisseling van informatie.

In geval van melding van een vermoeden van kindermishandeling aan

het AMK, wordt een onderzoek gestart naar de gegrondheid van het

vermoeden. Dit onderzoek is er op gericht van verschillende instanties

en personen zoveel mogelijk informatie te verkrijgen omtrent de

situatie van het kind.

De doelstellingen van de Wet op de Jeugdzorg zijn nobel. De praktijk

van de beoogde ’vroegsignalering’ wordt echter belemmerd door

diverse privacyregelingen in WBP, WGBO, Wet BIG, WvSr en Wjhv/WJZ.

Niet alleen de strafrechtelijke aansprakelijkheid van beroepsbeoefenaren

met een beroepsgeheim (m.n. artsen), waarvoor meldrecht

’onderweg’ is, is hierbij het probleem. Het onderbrengen van de

verschillende instanties in het Bureau Jeugdzorg leidt ertoe dat binnen

dit bureau verschillende rechtspersoonlijkheden naast elkaar komen

te bestaan, die vallen onder de werking van verschillende privacyregelingen.

Zoals Van Unen verwoordt: ’intersectoraal beleid versus

sectorale wetgeving’ 178) . Zo ontstaat een wirwar aan regels en

178) Van Unen 1999. Het betreft voornamelijk een reeds bij de voordeur te

maken onderscheid in bevoegdheden (m.b.t. dossiervorming; registratie;

verstrekken van én verzoeken van inzage in persoonsgegevens) ten aanzien van

cliënten/patiënten die onder de werking van de WGBO vallen en cliënten die

onder de werking van de Wjhv/WJZ vallen. Voor een gezamenlijke verwerking van

persoonsgegevens door samenwerkende partners, waartoe de WBP de >

79


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 80

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

onduidelijkheid over bevoegdheden, waardoor een voor de vroegsignalering

nadelige, maar ook zeer moeilijk controleerbare praktijk

ontstaat. Met name het bestaan van een wettelijke basis voor het

functioneren van het AMK, kan daarbij ernstig worden betwijfeld. 179)

De bescherming van privacygevoelige gegevens is een groot goed,

waartegen wij geenszins willen ageren. In het huidige systeem gaan de

belangen van de ouders bij deze privacy echter voor op de belangen

van het kind bij een vroegtijdige signalering van problemen. De met de

Wet op de Jeugdzorg beoogde ’vroegsignalering’ wordt door de

vergaande en gecompliceerde privacybescherming in haar functioneren

bedreigd. Deze ’overbescherming’ leidt ofwel tot een falend sectoraal

beleid, ofwel tot een signaleringspraktijk die strijdig is met de wet.

Beide uitkomsten zijn niet wenselijk.

Aanbeveling

Om te voorzien in een legitieme en werkbare basis voor de beoogde

signaleringsfunctie van het BJZ en AMK, is, naar de mening van de

NGR, dringend onderzoek vereist naar de mogelijkheden tot wijziging

van de huidige, overmatige en complexe wettelijke bescherming van de

privacy. Doelstelling van een dergelijke wijziging moet zijn de omkering

van de wettelijke belangenprioriteit: het belang van het kind bij

’vroegsignalering’ boven de privacybelangen van de ouders.

> mogelijkheid biedt, is het vereist dat het BJZ, als houder van deze

gegevens, in één rechtspersoon wordt ondergebracht. Zodra deze rechtspersoon

ggz-medewerkers in dienst heeft, geldt echter de WGBO terzake van

alle cliënten, waardoor de hulpverleners strikt zijn gehouden aan het beroepsgeheim

(d.w.z. slechts bevoegd tot onderling verstrekken van persoonsgegevens

aan hen die rechtstreeks bij de uitvoering van de behandelingsovereenkomst

zijn betrokken). Wordt het BJZ niet ondergebracht in één rechtspersoon, dan

kan één van de achterliggende organisaties worden aangewezen als houder.

Deze keuze heeft ook weer vergaande consequenties.

179) Zie Doek 2000, p. 44: ’Het is onthutsend te moeten constateren dat een

voorziening die zich soms intensief met het gezinsleven van burgers bemoeit,

nu al meer dan 25 jaar een handelswijze volgt onder zelf ontworpen regels

waarvan bij herhaling is erkend dat zij in strijd is met diverse bestaande

wettelijke regelingen.’

80


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 81

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

4 De inhoud en reikwijdte van de opgelegde hulp

Als aan de criteria van de voorgestelde rechtsgrond is voldaan, verstrekt

de kinderrechter een opdracht tot hulp en steun aan de ouder en/of de

minderjarige. Zoals we reeds in paragraaf 4 van de inleiding hebben

gesteld gaat de inhoud van een dergelijke hulpvorm de afbakening van

deze studie te buiten. Toch willen we kort het een en ander zeggen over

de inhoud en de reikwijdte van deze hulp. Zoals we al eerder tegenkwamen

in hoofdstuk II dient een op te leggen maatregel proportioneel

te zijn ten opzichte van het beoogde doel. Dit leidt tot het vereiste dat er

voldoende, gedifferentieerde, ’proportionele’ maatregelen (hulpvormen)

voorhanden moeten zijn. Dit houdt in dat aan de hand van een rechtsgrond,

zoals die door ons is voorgesteld, verschillende hulpopdrachten

moeten kunnen worden verstrekt. Iedere situatie kent zijn eigen hulpvraag.

De hulpvorm die wordt geboden na een rechterlijke uitspraak op

grond van deze rechtsgrond dient dan ook dat programma te zijn dat het

meest effectief voor een dergelijke situatie is gebleken (’best practise’).

Deze benodigde hulp dient weer te kunnen variëren in tijdsduur.

Een gedifferentieerd hulpaanbod ’achter’ de rechterlijke tussenkomst is

dan ook een noodzaak.

Vanuit deze zelfde behoefte aan een gedifferentieerd systeem van

kinderbescherming, dient ook het wettelijk systeem een glijdende schaal

te vertonen. Naast de lichte rechtsgrond voor interventie, dienen andere

rechtsgronden te zijn opgenomen die oplopen in zwaarte van (voorzienbare

180) ) criteria, waarachter wederom verschillende, op de situatie

afgestemde hulpvormen beschikbaar zijn. Op die manier kan worden

voldaan aan de eis van proportionaliteit. Bovendien komt een, op basis

van een glijdende schaal ingericht maatregelenpakket de mogelijkheden

van handhaving van een maatregel ten goede. 181)

180) Ook in de situatie waarin reeds een maatregel is opgelegd, moeten ouders,

eventueel met behulp van advies, mogelijke vervolgstappen (zwaardere

maatregelen) kunnen voorzien.

181) De vraag of het huidige maatregelenpakket voldoet aan de wensen van

proportionaliteit en handhaving, wordt in hoofdstuk V.6 nader behandeld.

81


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 82

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

Wat betreft de reikwijdte van de verschillende hulpvormen, waartoe de

rechter een opdracht kan verstrekken, is het van belang dat de

uitvoerders van deze hulpprogramma’s de bevoegdheden hebben om

zowel de ouders als de minderjarige te kunnen dwingen tot acceptatie

van en medewerking aan de te bewerkstelligen hulpvormen. Met name

is van belang dat deze personen een dwanginstrument tot hun

beschikking hebben ten opzichte van de ouders, op wie de hulp

(opvoedingsondersteuning) in de meeste gevallen is gericht (zie tevens

hoofdstuk II.5).

5 Concluderend

De waarde die wordt toegekend aan de opvoedingsvrijheid van ouders

vereist een strikte interpretatie van het schadebeginsel bij de toepassing

van een (preventieve) pedagogische interventie. Ondanks dat

is een interventie op basis van reële bedreiging van de minimumrechten

van de minderjarige, waardoor schade wordt of dreigt te

worden toegebracht aan zijn persoon, te verenigen met dit beginsel.

Deze ’ondergrens’ van opvoeding zonder staatsbemoeienis hebben

wij getracht vast te leggen in de voorgestelde rechtsgrond.

Ter concretisering van dit referentiepunt, is codificatie van de rechten

van het kind en nadere operationalisering van opvoedingsproblemen/

kindermishandeling voorgesteld. Professionele en publieke

implementatie van deze ’operationalisering kindermishandeling’,

zoals deze door Willems is opgesteld, is aanbevolen.

In IV.3 hebben we gewezen op de noodzaak van een goed

functionerend signaleringsapparaat, waarvan de gehele aanpak van

opvoedingsproblemen afhankelijk is. Voor de toepassing van de

rechtsgrond is verder vereist dat ’achter’ de rechterlijke tussenkomst

een gedifferentieerd aanbod van opvoedingsondersteuning (en een

gedifferentieerd maatregelpakket) aanwezig is. Bovendien is het van

belang dat de hulpverlener, die de hulpvorm uitvoert, beschikt over

voldoende instrumenten om de gewenste hulp te realiseren.

82


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 83

IV DE LICHTSTE RECHTSGROND: EEN VOORSTEL

Veel van de voorgaande bevindingen zetten tevens aan tot een meer

fundamentele discussie omtrent het gehele huidige systeem van

signalering en aanpak van problematische opvoedingssituaties.

Wij onderschrijven de behoefte hieraan, maar beperken ons tot de

lichtste beschermingsmaatregel binnen dit systeem, daar het niet de

opzet van dit rapport is hier nader op deze discussie in te gaan.

In het hoofdstuk V zetten we de bevindingen uit hoofdstuk II, III en IV

tegenover de lichtste wettelijke kinderbeschermingsmaatregel: de

OTS. Aan de hand van deze toetsing, enige opmerking over de

vermeende ’bevoogdende’ terminologie (V.5) en een korte

beschouwing over de handhaving van een lichte maatregel (V.6), zullen

we ons oordeel geven omtrent mogelijke/wenselijke wijzigingen van

het huidige wettelijk stelsel.

83


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 84

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS

V De ondertoezichtstelling

onder de loep

Inleiding op het hoofdstuk

Zoals gesteld toetsen we in dit hoofdstuk de OTS aan de bevindingen

uit de voorgaande hoofdstukken. De hoofdvragen bij deze toetsing

zijn: ”Voldoet de OTS aan de in hoofdstuk II opgestelde eisen?”,

te beantwoorden in V.1, én: ”Is een ’lichtere’ rechtsgrond dan de OTS

mogelijk?”, welke vraag in V.2 wordt behandeld. Naast deze

hoofdvragen zullen wij in de paragraven 3 t/m 6 de OTS summier

toetsen aan enkele aanverwante voorwaarden/onderwerpen, zoals wij

deze in het voorgaande zijn tegengekomen.

1 De OTS-wetgeving getoetst aan de acht eisen

Voor toetsing aan de in hoofdstuk II opgestelde eisen zijn de volgende

artikelen van belang:

Art. 1:254 BW

1 Indien een minderjarige zodanig opgroeit, dat zijn zedelijke of

geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd, en

andere middelen ter afwending van deze bedreiging hebben gefaald

of, naar is te voorzien, zullen falen, kan de kinderrechter hem onder

toezicht stellen van een gezinsvoogdij-instelling als bedoeld in artikel

60 van de Wet op de jeugdhulpverlening.

Art. 1:257 BW

1 De gezinsvoogdij-instelling houdt toezicht op de minderjarige en

zorgt dat aan de minderjarige en de met het gezag belaste ouder hulp

84


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 85

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

en steun worden geboden teneinde de bedreiging van de zedelijke of

geestelijke belangen of de gezondheid van de minderjarige af te

wenden.

Eis 1.: Voldoende concretisering van criteria,

waaronder het persoonsideaal

De omschrijving van het te beschermen persoonsideaal in de

rechtsgrond; ’zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid’ is,

mede gezien de eisen van het EHRM (zie hoofdstuk II.4), als voldoende

concreet aan te merken. Wat echter ontbreekt is een nadere

concretisering van deze te beschermen ondergrens van opvoeding in

codificatie van minimale opvoedingsrechten. Daarnaast bestaat

momenteel nog geen instrumentarium voor diagnostiek, zoals is

voorgesteld in hoofdstuk IV.2.2.

Eis 2.: Verwijzing naar handelen of nalaten van

ouders/opvoeders.

Zoals we reeds eerder hebben aangegeven wordt aan deze eis niet

voldaan. De enige indirecte verwijzing naar de opvoedingssituatie is

gelegen in de aanvang van art. 254: ’Indien een minderjarige zodanig

opgroeit, dat (…)’. Deze omschrijving is een gevolg van de in 5. van

hoofdstuk II omschreven overmatige voorzichtigheid, en is debet aan

de daar beschreven verhullende praktijk.

182) Deze aanverwante onderwerpen, die relevant zijn voor een deugdelijke

werking van een (lichte) kinderbeschermingsmaatregel, zijn, zoals blijkt uit de

gestelde onderzoeksvraag, niet onderwerp geweest van uitgebreid onderzoek.

Het is niet de pretentie van dit rapport een definitief en goed gemotiveerd

antwoord te geven op deze (aanverwante) vraagstukken. Het nut van de

behandeling van deze onderwerpen is dan ook vooral gelegen in het signaleren

van knelpunten in de wettelijke regeling van de OTS.

85


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 86

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

Eis 3.: Verwijzing naar de minimale persoon (als

persoonsideaal); lichamelijk en geestelijk welzijn,

lichamelijke, geestelijke en sociaal-emotionele

ontwikkeling en vrijwaring van iedere vorm van

mishandeling.

Bij een enigszins extensieve interpretatie van de begrippen ’zedelijke

of geestelijke belangen’ en ’gezondheid’, kunnen al de door ons

geformuleerde belangen van het kind (welzijn, ontwikkeling en

vrijwaring van mishandeling) onder één van deze wettelijke criteria

worden geplaatst. De wettelijke formulering lijkt dan ook te voldoen

aan deze eis. De door ons voorgestelde formulering sluit, naar de

mening van de NGR, beter aan bij de minimumrechten, zoals deze uit

het IVRK voortvloeien. 183)

Eis 4.: Formulering vanuit het kind als rechtssubject,

als helder legitiem doel voor interventie.

Duidelijk is dat niet wordt voldaan aan deze eis. In de praktijk wordt,

in geval van toepassing van de rechtsgrond, blijkbaar verondersteld

dat het kind ook recht heeft op de omschreven belangen en zijn

gezondheid. 184) Daadwerkelijke opneming van dit recht in de

rechtsgrond verdient naar onze mening de voorkeur. Zoals gesteld

impliceert dit codificatie van de verschillende minimumrechten elders

in het wettelijk stelsel (hoofdstuk II.4).

183) Het belang van de exacte formulering van criteria in de rechtsgrond lijkt

daarbij overigens voor discussie vatbaar. In de jurisprudentie is bepaald dat,

voor de beslissing over ondertoezichtstelling, bepalend is ’wat gegeven de

feitelijke situatie waarin het kind verkeert het belang van dit kind eist’, aldus de

Hoge Raad in 1967 (HR 6 oktober 1967, NJ 1968, 83). De rechter beslist

uiteindelijk, zo lijkt het, aan de hand van het algemene principe ’het belang van

het kind’, en niet op grond van de specifieke wettelijke begrippen. Een dergelijke

interpretatie verschaft de rechter een ruime discretionaire bevoegdheid. De NGR

wijst op het risico dat deze interpretatie op gespannen voet kan komen te staan

met de eisen van rechtszekerheid.

184) Interventies o.g.v. art. 1:254 lid BW worden geacht te voldoen aan de eisen

van art. 8 EVRM.

86


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 87

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

Eis 5.: Bedreiging van of inbreuk op dit recht,

waardoor de aanzienlijke kans bestaat dat de

minderjarige (verdere) schade oploopt.

Aan het eerste gedeelte van deze eis wordt in principe voldaan.

De rechtsgrond spreekt van ernstige bedreiging van de belangen of

gezondheid van de minderjarige. Nu de rechtsgrond niet is

geformuleerd vanuit het kind als rechtssubject, kan ook geen sprake

zijn van een inbreuk op dit recht. Het tweede gedeelte, kans op

schade, is niet rechtstreeks terug te vinden in de formulering van de

wettelijke rechtsgrond. Betoogd kan echter worden dat het woord

’ernstig’ in de wettekst zowel betrekking heeft op de omvang van de te

verwachten schade, als op de waarschijnlijkheid van het intreden van

die schade. Aan deze eis wordt dan ook voldaan. De vraag in hoeverre

deze formulering correspondeert met de beschreven interpretatie van

het schadebeginsel, zal in V.2. nader worden behandeld.

Eis 6.: Vrijwillige hulpverlening heeft gefaald of,

naar is te voorzien, zal falen.

Aan dit vereiste wordt, gezien de formulering: ’en ander middelen ter

afwending van deze bedreiging hebben gefaald of, naar is te voorzien,

zullen falen’, volledig voldaan.

Eis 7.: De plicht/verantwoordelijkheid van de staat

om de minderjarige te beschermen.

De wet kent een ruime discretionaire bevoegdheid toe aan de

rechter 185) ;’(…) kan de kinderrechter hem onder toezicht stellen

(…)’ 186) . De NGR is van mening dat, indien is voldaan aan de wettelijke

criteria, de wet de rechter min of meer de opdracht moet geven het

kind te beschermen, door te volstaan met het zelfstandig werkwoord,

bijvoorbeeld: ’stelt de kinderrechter hem onder toezicht’, zoals wij

185) Wij hebben dit in het voorgaande al meermaals gesteld. Zie in dit verband

ook: Kamerstukken II 1993/94, 23 003, nr. 5.

186)De keuze van de wetgever voor het woord ’kan’ berust overigens op de

intentie aan te geven dat de ondertoezichtstelling in een grote verscheidenheid

van situaties toepasbaar is; zie o.a. Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3.

87


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 88

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

hebben gekozen voor: ’verstrekt de kinderrechter, (...)’. De toevoeging

van een terughoudend belangcriterium (zie hoofdstuk IV.1) aan deze

opdracht, bijvoorbeeld: ’indien hij dit in het belang van de

minderjarige zinvol en noodzakelijk oordeelt’, voorkomt interventies

tegen het belang van de minderjarige in en stelt dit belang van het

kind boven het belang van de ouders.

Eis 8.: Zowel de ouder als de minderjarige is

object van de te verlenen (dwingende) hulp.

Artikel 254 stelt alleen het kind onder toezicht. De maatregel is echter

bedoeld als een inperking van het ouderlijk gezag, voorzover dit voor

de uitvoering van de maatregel noodzakelijk is. 187) In art. 257 lid 1

wordt bepaald dat de GVI ’zorgt dat aan de minderjarige en de (…)

ouder hulp en steun worden geboden (…).’ Of wordt voldaan aan deze

eis kan daarmee worden betwijfeld: alleen op het kind wordt toezicht

gehouden, maar de GVI zorgt voor hulp en steun aan hen beiden.

Art. 1:258 lid 1 BW bepaalt dat de GVI schriftelijke aanwijzingen kan

geven betreffende de verzorging en opvoeding van de minderjarige.

Zowel de ouder als de minderjarige dienen deze aanwijzingen op te

volgen (lid 2). De vraag rijst of de ouder ook kan worden gedwongen

tot acceptatie van hulpvormen die strikt zijn eigen persoon aangaan?

Deze vraag zullen wij in V.4 nader behandelen.

Tussenstand toetsing

Deze toetsing aan de acht opgestelde vereisten leidt vooralsnog tot

het volgende:

- Aan de eisen 1., 3., 5. en 6. wordt voldaan.

- Aan de eisen 2., 4. en 7. wordt niet voldaan.

- De toetsing aan eis 8., wordt vervolgd in V.4.

187) Zie ook art. 1:257 lid 2 BW, waarin wordt bepaald dat de hulp er op gericht

moet zijn de ouder zoveel mogelijk de verantwoordelijkheid voor de verzorging

en opvoeding te laten behouden.

88


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 89

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

2 Het schadebeginsel

Zoals gesteld, vereist de waarde die moet worden toegekend aan de

ouderlijke opvoedingsautonomie een strikte interpretatie van het

schadebeginsel. Een interventie op basis van dreiging van schade is

wel mogelijk, maar is pas gerechtvaardigd indien sprake is van

concrete, geïndividualiseerde symptomen van deze dreiging, en er

een aanzienlijke kans bestaat op daadwerkelijke schade. We hebben

deze vereiste kans vertaald in het criterium ’reële bedreiging’.

Daarbij hebben we gesteld dat, wat betreft de omvang van de schade,

in iedere situatie, waarin sprake is van bedreiging van één van de

minimumrechten van het kind, tevens sprake is van daadwerkelijke

(dreigende) schade (zie beide hoofdstuk IV.1).

Wat betreft deze omvang van de te verwachten schade, stelt de OTSrechtsgrond

niet de eis dat ernstige bedreiging van één van de daarin

genoemde belangen leidt (of kan leiden) tot daadwerkelijke schade.

Zij gaat er blijkbaar eveneens vanuit dat bij iedere ernstige bedreiging

van één van deze belangen, sprake is van daadwerkelijke (dreigende)

schade.

De vraag is dan of het criterium ’ernstig bedreigd’, bezien als criterium

voor de grootte van de voor interventie vereiste kans op schade, een

striktere interpretatie van het schadebeginsel weergeeft, dan de, voor

een ’lichtste’ rechtsgrond relevante, ruimst mogelijke interpretatie van

dit beginsel. De NGR is van mening dat dit niet het geval is. De toepassing

van het kanscriterium ’ernstig’ kan geheel overeenkomen met

het kanscriterium ’reëel’. Door middel van een dergelijke toepassing

wordt het ’startpunt’ van interventie bij dezelfde ’ondergrens van

opvoeding’ neergelegd, als is besproken in het voorgaande.

Hoewel een wijziging van het kanscriterium ’ernstig’ in ’reëel’ niet leidt

tot een (significant) lichtere rechtsgrond, zou dit wel beter aansluiten

bij de principes van het schadebeginsel 188) .

188) Zij beziet namelijk de kans op daadwerkelijke schade: een reële kans

bestaat, een ernstige kans niet.

89


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 90

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

Conclusie

In principe is geen ’lichtere’ rechtsgrond mogelijk dan de lichtste

wettelijke rechtsgrond voor pedagogische interventie; de OTS.

3 De mogelijke inhoud van de op te leggen OTS-hulp

Zoals we hebben geconstateerd in hoofdstuk IV.4 is een gedifferentieerd

hulpaanbod (in tijdsduur en hulpvorm) ’achter’ de rechterlijke tussenkomst

vereist. Dit vanwege de eis van proportionaliteit en het gegeven

dat iedere situatie een specifiek, afgestemd hulpplan vereist.

De kinderrechter bepaalt, ingevolge art. 1:256 lid 1 BW, de duur van de

OTS op ten hoogste een jaar. De mogelijkheid bestaat dus, om daar

waar een korter durende hulpvorm wenselijk is, de tijdsduur hieraan aan

te passen. Art. 1:257 lid 1 BW, verplicht de gezinsvoogd zorg te dragen

voor hulp en steun aan de minderjarige en de met het gezag belaste

ouder. De rol die de gezinsvoogd zelf vervult kan daarin verschillen.

Zo kan hij, in overleg met de belanghebbenden, bepaalde zorgprogramma’s

’bereikbaar maken en coördineren’ 189) , waarbij hij zelf als

casemanager fungeert. Anderzijds kan de gezinsvoogd zelf gezinnen

(intensief) begeleiden, door ’leiding te geven aan de opvoeding van de

minderjarige’ 190) .

Ten behoeve van het doel van de OTS, het ondersteunen van de eigen

verantwoordelijkheid van de ouders voor de verzorging en opvoeding van

hun kind 191) , stelt de gezinsvoogd bij de aanvang van de OTS, in samenspraak

met de belanghebbenden (ouders, minderjarige), een schriftelijk

hulpverleningsplan op. De afspraken in dit plan moeten worden

beschouwd als schriftelijke aanwijzingen in de zin van art. 1:258

lid 1 BW 192) , en moeten derhalve worden opgevolgd door ouder en

189) Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, p. 12

190) Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, p. 12

191) Art. 1:257 lid 2 BW

192) Zie Bruning 1997, p. 96

90


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 91

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

minderjarige (258 lid 2). Het betreft in vele gevallen praktische afspraken,

waarmee de gezinsvoogd, samen met de ouders, het gezin weer ’op de

rails’ probeert te krijgen en een netwerk rondom dit (geïsoleerd) gezin

probeert te organiseren.

In de uitvoering van de meeste ondertoezichtstellingen is de gezinsvoogd

zelf degene die het directe cliëntcontact onderhoudt. Slechts bij een

minderheid van de gezinnen wordt een specifiek, intensief programma als

Families First of VHT ingezet (zie hoofdstuk I.4) Ondanks het gegeven dat

de gezinsvoogd het hulpverleningsplan afstemt op de specifieke

hulpvraag, zoals die zich in de gegeven opvoedingssituatie manifesteert,

kan, naar de mening van de NGR, niet worden gesproken van een

voldoende gedifferentieerd hulpaanbod. De gezinsvoogd ziet zich

momenteel geplaatst voor de situatie, waarin hij zeer uiteenlopende

problemen met hetzelfde instrumentarium moet proberen op te lossen.

Daarbij komt dat de kwaliteit (of liever: de kwantiteit) van het werk van

de gezinsvoogden te wensen over laat. Dit is de gezinsvoogd zelf echter

niet te verwijten. Deze ziet zich gesteld voor een caseload van zo’n

’25 gezinnen tegelijk’ 193) , en een grote hoeveelheid aan (juridische)

’bureautaken’ 194) , waardoor er per gezin slechts 2 à 3 uur per maand direct

contact mogelijk is. De Staatssecretaris van Justitie, Kalsbeek 195) , heeft

toegezegd dat de werkdruk zal worden verlicht door een extra investering

van fl. 38 miljoen en versterking van de juridische discipline binnen de

instellingen (GVI). De vraag is, of dergelijke veranderingen voldoende zijn

om de gezinsvoogden in staat te stellen hun taak deugdelijk uit te

voeren. 196)

193) Hermanns 2000, p. 28

194) Pedagogische Criteria Jeugdbescherming 2000, p. 130: ’in de interviews blijkt dat

de gezinsvoogden door de aandacht voor termijnen, hulpverleningsplannen en

rapporteren niet meer toekomen aan het uitvoerend werk (…) cliëntencontacten

en (…) persoonlijke hulpverlening.’ Een probleem dat ’groter is geworden na de

wetswijziging.’

195) Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VI, nr. 52, p. 4

196) Hermanns 2000, p. 28. Hermanns stelt, samen met de stichting Vedivo voor

om ’de caseload van de gezinsvoogd [te] verlagen naar vier of vijf gezinnen’. >

91


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 92

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

De NGR is van mening dat, mede gezien de kennis die bij

professionals in de kinderbescherming aanwezig is 197) , zowel de

differentiatie als de kwaliteit van het hulpaanbod ’achter’ de

rechterlijke OTS-uitspraak, kan worden verbeterd. Dit mede gezien art.

4 IVRK, op grond waarvan Nederland zich heeft verplicht alle passende

maatregelen te nemen ’in de ruimste mate waarin de hun ter

beschikking staande middelen dit toelaten’.

4 De reikwijdte van de OTS & de aanwijzingsbevoegdheid

In V.1 hebben wij ons de vraag gesteld of de ouder ook gedwongen

kan worden tot acceptatie van hulpvormen die strikt zijn eigen

persoon aangaan. Wij denken hier met name aan het verplicht

deelnemen aan een ’afkick’-programma, psychologisch onderzoek en

psychologische/psychotherapeutische behandeling, hetgeen

noodzakelijk kan zijn voor de afwending van de ’ernstige bedreiging’,

waarvoor de OTS is opgelegd, en tot welke afwending de Staat, op

grond van de in hoofdstuk II beschreven, uit het IVRK voortvloeiende

resultaatsverplichting, is gehouden.

Het dwanginstrument dat de gezinsvoogd hiertoe in handen heeft is

de bevoegdheid tot het doen van schriftelijke aanwijzingen 198) ,

ingevolge art. 1:258 BW. Hoewel dit instrument in de praktijk niet blijkt

> En elders, bij de bespreking van een experiment daarmee, verwoordt hij de

gewenste inhoud van het werk: ’De gezinsvoogd komt twee, drie keer per week in

het gezin. Hij biedt intensieve, ondersteunende hulp waarbij de vraag van het

gezin centraal staat.’

197) Pedagogische Criteria Jeugdbescherming 2000, p. 135: ’Hoewel de

professionaliteit en kwaliteit van het werk in de kinderbescherming vooral de

laatste jaren sterk is verbeterd, blijft deze achter bij andere sectoren in de

maatschappij. De kennis die beschikbaar is bij de kinderbeschermers wordt

onvoldoende benut.’

198) Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, p. 35: ’Een dergelijke aanwijzing zal

pas noodzakelijk zijn wanneer door middel van overleg en overreding de

gewenste medewerking van ouder en minderjarige niet verkregen wordt.’

92


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 93

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

te functioneren zoals de wet dit heeft bedoeld 199) , kan de vraag

worden gesteld naar de reikwijdte van deze bevoegdheid. Lid 1 van

art. 258 stelt dat een aanwijzing kan worden gegeven betreffende de

verzorging en opvoeding van de minderjarige. Mede gezien het doel van

de OTS (beperking van in plaats van ontneming van het ouderlijk

gezag) 200) , moet de tekst van 258 lid 2 worden opgevat als een

beperkte bevoegdheid. Slechts voorzover de inhoud van de aanwijzing

direct noodzakelijk is voor de opvoeding en verzorging, is de ouder

gedwongen tot het opvolgen ervan. In de Memorie van Toelichting bij

de wetsvoorstellen die hebben geleid tot de wetswijziging van 1995,

wordt dan ook gesteld: ’[de ouder] is niet zelfstandig voorwerp van

hulp.’ 201)

De vraag is dan of de bovenvermelde hulpvormen, gezien de concrete

omstandigheden, aangemerkt moeten worden als ’noodzakelijk voor de

opvoeding en verzorging’. In het verlengde van een uitspraak van de

kinderrechter in Assen 202) , waarin werd bepaald dat een aanwijzing niet

kan worden gegeven om een uithuisplaatsing te bewerkstelligen of, om

gedwongen een vrijwillige uithuisplaatsing te verwezenlijken, stelt

Bruning dat ’een ouder ook niet gedwongen kan worden aan een

psychologisch onderzoek mee te werken’. 203) Zij wijst er vervolgens op,

dat ook Vedivo een dergelijk uitgangspunt hanteert bij het toepassen

van de aanwijzingsbevoegdheid. Vervolgens verwijst zij naar Jonkers,

199) Pedagogische Criteria Jeugdbescherming 2000, p. 132: ’De aanwijzing wordt

door de gezinsvoogden gezien als een ultimum remedium, en niet als een

instrument, om dwang via de rechter te legitimeren. (…) Nadere studie van de

pedagogische betekenis van dit instrument is geboden.’ Tevens adviseert het

Verwey-Jonker Instituut uitbreiding van de categorie personen aan wie een

aanwijzing kan worden gegeven naar de ouder zonder gezag, pleegouder of

verzorger. Wij bezien in deze paragraaf slechts de persoon van de gezag-ouder.

200) Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, p. 35: ’De bevoegdheid tot het

geven van aanwijzingen is in het wetsvoorstel mijns inziens echter voldoende

beperkt doordat een aanwijzing het doel van de ondertoezichtstelling moet

kunnen dienen. (…) Voorts geldt dat een aanwijzing in geen geval in strijd mag

komen met het recht.’

201) Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, p. 33

202) Kinderrechter Assen 27 augustus 1996, nr. 11 250; zie FJR 1996-10, p. 211

203) Bruning 1997, p. 95

93


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 94

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

die de redenering nog verder doortrekt en stelt dat een aanwijzing

’geen zaken [kunnen] betreffen die de ouder zelf aangaan’. 204) Bovendien

mogen, naar de mening van deze auteurs, de grondrechten en de

staatskundige vrijheid van de ouders niet worden beperkt. De bevoegdheid

daartoe zou in strijd zijn met het doel van de OTS: het

’begeleiden in het (weer) zelfstandig uitoefenen van het gezag.’ 205)

De NGR is echter van mening dat een dergelijke beperkte reikwijdte

juist strijdig is met het uiteindelijke doel van de OTS: het afwenden van

de bedreiging van het kind. In situaties waarin deze bedreiging van het

kind duidelijk is gelegen in ofwel een alcohol- of drugsverslaving, ofwel

een (ernstige) psychische stoornis van één of beide ouders, is de

hierbij passende hulp wel degelijk aan te merken als, voor de

bescherming van de minimumrechten van het kind noodzakelijk.

Om aan de voormelde resultaatsverplichting te kunnen voldoen, zou

de gezinsvoogd de bevoegdheid moeten hebben deze ouder te

verplichten tot acceptatie van de noodzakelijke hulp.

De huidige beperking is, naar de mening van de NGR, een gevolg van

de te vage wetgeving, waarin het kind zijn absolute rechten wordt

onthouden 206) . Niet in de vage begrippen ’verzorging en opvoeding’

(art. 258) zou de legitimatie van dit dwanginstrument moeten liggen,

maar in de bescherming van de gecodificeerde beschermingsrechten

van het kind (en de eveneens gecodificeerde opvoederplichten).

Emotionele maltraitering of geestelijke en fysieke verwaarlozing door

een heroïneverslaafde of psychisch gestoorde ouder, vormt een directe

inbreuk op de, door de Staat te garanderen, minimumrechten van het

kind.

Ook de, door middel van een dergelijke aanwijzing te maken, inbreuk

op de vrijheidsrechten van de ouder zou gelegitimeerd moeten zijn.

204) Jonker in: Bruning 1997, p. 95

205) Bruning 1997, p. 96

206) In de Burgerlijk Wetboek zijn de verschillende rechten van het kind niet

gecodificeerd. Evenmin in de Grondwet.

94


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 95

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

Het gedwongen meewerken aan de noodzakelijke hulp is dan niets

anders dan het voldoen aan de afdwingbare opvoederplichten, zoals

deze in de art. 1:247 e.v. BW (zouden) zijn neergelegd, ofwel : een

daad van goed ouderschap. Op grond van het legitieme doel (de

bescherming van de minimumrechten van het kind) waarvoor de

maatregel is opgelegd, kunnen dergelijke interventies in de

vrijheidsrechten van ouders, naar de mening van de NGR, worden

gerechtvaardigd. 207)

Vanzelfsprekend dient een dergelijke bevoegdheid gepaard te gaan

met rechtswaarborgen voor de ouder (en minderjarige), opdat deze de

mogelijkheid hebben tegen disproportionele inbreuken op het

ouderlijk gezag, of op andere (grond)rechten, in beroep te gaan.

5 De OTS bevoogdend? De behoefte aan ’relabellen’

van de maatregel.

De huidige maatregelen van kinderbescherming zijn begin vorige eeuw

in de wet neergelegd. De terminologie van de OTS is er één die past

bij de toenmalige heersende visie op de verdeling van de verantwoordelijkheid

voor de opvoeding van kinderen. De staat diende zich

vrijwel volledig te onthouden van iedere bemoeienis met de

opvoeding van kinderen. Het opvoeden van kinderen werd, zoals is

gesteld in hoofdstuk II, in die tijd voornamelijk gezien als een recht

van de vader. Pas later ontstond de gedachte dat de opvoeding er

voornamelijk is ter wille van het kind. De heersende visie op

ouderschap is lange tijd die geweest, waarin de bekwaamheid van

ouders om hun kinderen op te voeden, net zo vanzelfsprekend werd

geacht als de bekwaamheid om kinderen te krijgen. Een niet bekwame

207) Het opleggen van bijvoorbeeld psychologische therapie is, naar de mening

van de NGR, een proportionele inbreuk op het zelfbeschikkingsrecht van de

ouder, ten opzichte van het beoogde doel, de bescherming van het kind tegen

gebleken (psychische) mishandeling.

95


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 96

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

opvoeder was dan ook een ’falende’ opvoeder. De terminologie van de

OTS is afgestemd op deze visie op ouderschap. Kan een ouder zijn

opvoedertaak niet vervullen, dan wordt het kind ’onder toezicht’

gesteld door een ’gezinsvoogd’ (in feite staat het gehele gezin dus

onder ’voogdij’).

In hoofdstuk I.1.2 kwamen we al te spreken over de cultuuromslag,

zoals deze door verschillende auteurs wordt bepleit. Gegeven de

huidige centrumbegrippen rondom het ouderschap: ’empowerment’

en ’responsibilisering’ en de waardering voor de zware en belangrijke

taak die ouders voor de maatschappij vervullen, kan worden gezegd

dat de bovengenoemde OTS-termen niet meer voldoen aan de tijdgeest

anno 2001. Het vervangen van de ’labels’ van maatregel (bijv.

’maatregel van hulp en steun’ 208) ) en instantie (bijv. ’instelling voor

gezinsondersteuning’), kan tevens een psychisch effect sorteren,

waardoor ouders zich wellicht minder snel in hun rol als opvoeder

gediskwalificeerd zullen voelen. 209)

Zonder concrete voorstellen te willen doen, is de NGR van mening,

dat voornoemde behoefte aan ’relabellen’ van de wettelijke

terminologie, als overweging in een mogelijke discussie omtrent

wijzigingen van de OTS (of van het gehele maatregelenpakket) moet

worden meegenomen.

6 De stok achter de dwangdeur

In hoofdstuk IV.4 is gewezen op de behoefte aan een glijdende schaal

van kinderbeschermingsmaatregelen. Een behoefte die is ingegeven

door de eis van proportionaliteit en de noodzaak van mogelijkheden

tot handhaving van maatregelen.

208) Koens 1994, p. 38.

209) Al zal dit altijd een beperkt haalbaar streven zijn, gezien de, door ons

onderschreven, opmerking van Rood-de Boer, aan het eind van. hoofdstuk II.5.

96


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 97

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

Dit verband tussen de mogelijkheden tot handhaving en het bestaan

van een gedifferentieerd maatregelenpakket, willen we hier nog kort

belichten. Kort, omdat een uitgebreide studie naar problemen van, en

mogelijke oplossingen voor dit handhavingsvraagstuk, de opzet van

dit rapport te buiten gaat.

Zoals we hebben gezien in V.4, dienen de ouder en de minderjarige de,

op het hulpverleningsplan gebaseerde of later gegeven, schriftelijke

aanwijzingen (art. 1:258 BW), op te volgen. Doen zij dit niet, dan is de

vraag hoe de afwending van de dreiging moet worden gerealiseerd.

In de omstandigheid dat de minderjarige nog verblijft bij zijn ouders,

kan de GVI, indien zij dit noodzakelijk acht ’in het belang van de

verzorging en opvoeding van de minderjarige of tot onderzoek van

diens geestelijke of lichamelijke gesteldheid’ 210) , de kinderrechter

verzoeken haar te machtigen de minderjarige gedurende dag en nacht

uit huis te plaatsen.

Is een dergelijke uithuisplaatsing niet ’noodzakelijk’, of is de minderjarige

reeds uit huis geplaatst, dan is de enige mogelijke sanctie op

het niet opvolgen van aanwijzingen de gedwongen ontheffing 211)

(art. 1:268 lid 2 BW) of, in zeer ernstige situaties, ontzetting 212)

(art. 1:269 BW) van het ouderlijk gezag. Voor een gedwongen

ontheffing, op grond van de gegronde vrees dat de OTS onvoldoende

210) Art. 1:261 lid 1 BW

211) Ontheffing; art. 1:266 BW: ’Mits het belang van de kinderen zich daar niet

tegen verzet, kan de rechtbank een ouder van het gezag over een of meer van

zijn kinderen ontheffen, op grond dat hij ongeschikt of onmachtig is zijn plicht

tot verzorging en opvoeding te vervullen.’ Van gedwongen ontheffing (art. 1:268

lid 2 BW) is sprake, ’indien de ouder zich daartegen verzet’.

212) Een ontzetting van de ouderlijke macht wordt slechts uitgesproken door de

rechtbank, indien zij dit in het belang van het kind noodzakelijk oordeelt, op

grond van: a) misbruik van het gezag; b) grove verwaarlozing van de verzorging

of opvoeding; c) slecht levensgedrag; d)onherroepelijke veroordeling wegens

één van de omschreven misdrijven; e) het in ernstige mate veronachtzamen van de

aanwijzingen van de GVI of belemmering van een uithuisplaatsing, óf; f) het

bestaan van gegronde vrees voor verwaarlozing van de belangen van het kind,

doordat de ouder het kind terugeist of terugneemt van anderen, die diens

verzorging en opvoeding op zich hadden genomen.

97


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 98

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

is voor het afwenden van de dreiging, is een minimale OTS-termijn van

zes maanden vereist. Voor ontheffing na een OTS met uithuisplaatsing

is een termijn van anderhalf jaar gesteld.

Zowel de gedwongen ontheffing als de ontzetting is een zware,

verstrekkende maatregel. In zeer veel situaties is het mogelijk 213) noch

wenselijk 214) over te gaan tot een dergelijke ’zware’ maatregel. In die

gevallen biedt het wettelijk systeem met andere woorden geen

passende sanctie op het niet opvolgen van aanwijzingen door de

ouders. In de praktijk wordt dan ook een lacune ervaren tussen de OTS

en deze maatregelen. Deze lacune bestaat in de behoefte aan een

passende (tussen)maatregel ter afwending van de bedreiging van het

kind. De vraag is echter of een dergelijke sanctie op het niet opvolgen

van aanwijzingen wel mogelijk is? Het straffen van ouders middels

boetes of taakstraffen is naar onze mening geen wenselijke oplossing.

Wellicht is de teleurstellende conclusie dat een zodanige

’tussenmaatregel’ niet mogelijk is.

Ook het Verwey-Jonker Instituut constateert dat ’het samenspel [van

de ontheffingsmaatregel] met de OTS-maatregel in de praktijk niet

loopt.’ 215) Zij stelt voor de gronden voor gedwongen ontheffing uit te

breiden. Tevens zou de categorie van mensen die een ontheffing (art.

1:266 BW) van het ouderlijk gezag van OTS-pupillen kunnen verzoeken,

moeten worden verbreed. ’Ook ouders en/of pleegouders en/of de

minderjarige van twaalf jaar of ouder en/of de GVI’s [dienen] een

verzoek tot ontheffing te kunnen indienen.’ 216) De vraag blijft hierbij of

een ontheffing de gepaste sanctie is op het niet opvolgen van

aanwijzingen.

213) Er wordt (nog) niet voldaan aan de wettelijke vereisten voor ontheffing of

ontzetting.

214) Ondanks het herhaaldelijk niet opvolgen van aanwijzingen door de ouders,

acht men het nog wel in het belang van het kind, dat zijn/haar ouders het

ouderlijk gezag over hem/haar behouden.

215) Pedagogische Criteria Jeugdbescherming 2000, p. 134

216) Pedagogische Criteria Jeugdbescherming 2000, p. 134

98


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 99

V DE ONDERTOEZICHTSTELLING ONDER DE LOEP

De behoefte bestaat dus aan een herbezinning van het maatregelpakket

op zijn mogelijkheden tot handhaving. Ook vanuit andere

overwegingen, is een meer fundamentele discussie over het gehele

pakket van kinderbeschermingsmaatregelen gewenst. Wij wezen hier

reeds op in hoofdstuk IV.5 en zijn deze behoefte tevens tegengekomen

in de voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk. Het Verwey-Jonker

Instituut is van mening dat het tijd is om, naar analogie van de

commissie Wiarda, die eind jaren zestig de opdracht kreeg het

familierecht ingrijpend te herzien, ’een staatscommissie te benoemen

met als opdracht het bestaande instrumentarium aan kinderbeschermingsmaatregelen

tegen het licht te houden en aan te geven

wat nodig is om de beschikbare kennis en middelen ten goede te laten

komen aan kinderen, die in hun ontwikkeling worden bedreigd.’ 217)

Aanbeveling

De NGR stelt zich achter de mening dat een dringende behoefte

bestaat aan een fundamentele discussie omtrent het gehele maatregelenpakket.

In de tussentijd moet worden getracht de bestaande

wetgeving middels wijzigingen te optimaliseren naar de inzichten die

er zijn. Ofschoon de Staatssecretaris van Justitie heeft laten weten, de

resultaten van de lopende onderzoeken af te wachten 218), ’alvorens te

beslissen of er tot aanpassing van de huidige wetgeving zal worden

overgegaan, danwel er een meer fundamentele bezinning op het

huidige maatregelpakket nodig is’ 219) , wil de NGR de regering

aanbevelen op korte termijn over te gaan tot besluitvorming omtrent

mogelijke aanpassingen van de OTS-regeling, en daarnaast

bovenvermelde fundamentele discussie te initiëren.

217) Pedagogische Criteria Jeugdbescherming 2000, p. 135. De auteurs van het

rapport beklagen zich over het huidige ad hoc beleid (ook in het onderzoek naar

kortetermijnoplossingen), dat in de weg staat aan een wenselijk, longitudinaal

onderzoek om effecten op langere termijn in kaart te brengen.

218) De meeste onderzoeken, waarop de Staatssecretaris doelt, zijn in de

tweede helft van 2001 afgerond.

219) Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VI, nr. 52, p. 3.

99


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 100

ALS VRIJWILLIG TE VRIJBLIJVENS IS

VI Conclusie & Aanbevelingen

1 Conclusie

Om een antwoord te vinden op de vraag, of een lichtere rechtsgrond

voor pedagogische interventie mogelijk is dan de huidige rechtsgrond

voor OTS, is in het voorgaande een studie verricht naar de (algemene

en bijzondere) eisen aan een dergelijke rechtsgrond, zoals deze door

ons huidige rechtsstelsel, en de aan dat stelsel ten grondslag liggende

moraal, worden gesteld. Alvorens over te gaan tot beantwoording van

de vraagstelling, zullen we het voorgaande hieronder kort

samenvatten.

Beschermingsdoel

Allereerst is gezocht naar het doel van een pedagogische interventie;

het door de Staat te beschermen goed. Dit beschermingsdoel is

gevonden in de ontwikkeling van het kind tot een minimaal persoon,

welke, naar de mening van de NGR, door de Staat moet worden

gewaarborgd. Nadere juridische specificatie van deze ’ondergrens van

opvoeding’ en ’interventieplicht’ is gevonden in het Internationaal

Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK). In dit verdrag, dat door

Nederland is geratificeerd, verplicht de Staat zich, naar de mening van

de NGR, tot een resultaatsverplichting ten opzichte van de rechten

van ieder kind op welzijn, ontwikkeling en vrijwaring van (iedere vorm

van) mishandeling. In diverse artikelen van het IVRK is aan deze

minimumrechten nadere invulling gegeven, waarmee aan de

verschillende opvoedingsrechten van het kind en opvoedersrechten/

plichten van de ouders een mensenrechtelijk fundament is gegeven.

In het nationale stelsel is voornoemde ondergrens slechts

100


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 101

VI CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

omschreven in de regeling van het ouderlijk gezag. De ouder heeft de

’plicht en het recht zijn minderjarig kind te verzorgen en op te voeden’

(art. 1:247 lid 1 BW), waaronder mede wordt verstaan de zorg en de

verantwoordelijkheid voor het geestelijk en lichamelijk welzijn van het

kind en het bevorderen van de ontwikkeling van de persoonlijkheid

(art. 1:247 lid 2 BW). Slechts indien de minderjarige zodanig opgroeit,

dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig

worden bedreigd, en andere middelen deze bedreiging niet hebben

kunnen afwenden (art. 1:254 lid 1 BW), bestaat een legitieme grond

voor interventie. Nu in de nationale wet niet nader is omschreven wat

de minderjarige, ten aanzien van zijn welzijn en zijn ontwikkeling,

minimaal toekomt (geen wettelijke concretisering van de opvoedingsverantwoordelijkheid),

is de beoordeling van de ’ondergrens van

opvoeding’ momenteel geheel aan de vrije interpretatie van de

kinderrechter - en de instanties die deze kinderrechter een verzoek

om een maatregel kunnen voorleggen - overgelaten.

Recht op non-interventie

Tegenover de beschermingsplicht van de Staat, staat de (wettelijk

verankerde) ouderlijke opvoedingsautonomie en het recht van ieder

gezin op bescherming van de privacy (’family life’, art. 8 EVRM).

Inbreuk op deze (grond)rechten is slechts mogelijk indien aan

bepaalde vereisten is voldaan. Deze vereisten zijn door het EHRM

uitgewerkt en zijn samen te vatten als: ’Is de inmenging bij de wet

voorzien?’, ’Is er een legitiem doel?’, Is er een nadrukkelijke

maatschappelijke behoefte?’, ’Is de inmenging proportioneel t.o.v. het

beoogde doel?’, ’Is de inbreuk toereikend gemotiveerd?’ en ’Is de

inbreuk voor het gezin, eventueel met behulp van advies,

voorzienbaar?’. Voorts kan ’het recht van ouders om hun kind op te

voeden (Ö) slechts worden beperkt door de Staat, indien zij dit recht

(klaarblijkelijk) tegen het belang van het kind uitoefenen’.

De NGR is van mening dat bescherming van het recht van het kind op

een minimale opvoeding het legitieme doel van pedagogische

interventie moet zijn. De rechtsgrond voor een dergelijke interventie

moet dan ook uitgaan van het kind als rechtssubject. Nu is gebleken

101


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 102

VI CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

dat deze (te beschermen) opvoedingsrechten niet nader zijn

gespecificeerd in de nationale wet, acht de NGR het wenselijk de

rechten uit het IVRK te vertalen naar Grondwet (minimumrechten) en

BW (art. 1:247 e.v.).

Acht eisen aan een rechtsgrond

Ondermeer aan de hand van de EVRM-vereisten en de vorenstaande

resultaatsverplichting van de Staat ten aanzien van de beschermingsrechten

van het kind (conform het IVRK), zijn acht punten opgesteld

waaraan een rechtsgrond voor pedagogische interventie, naar de

mening van de NGR, moet voldoen (hoofdstuk II.5). Verkort betreft het

de volgende punten, waarop de rechtsgrond gericht moet zijn:

1 Voldoende concretisering van criteria t.b.v. de

voorzienbaarheid.

2 Verwijzing naar handelen of nalaten van ouders of anderszins

naar de opvoedingssituatie.

3 Minimale persoon van de minderjarige: zijn welzijn,

ontwikkeling en vrijwaring van mishandeling.

4 Het recht van de minderjarige op deze minimale persoon, t.b.v.

van een helder legitiem doel voor (beschermende) interventie.

5 Bedreiging van of inbreuk op dit recht, waardoor de

aanzienlijke kans bestaat dat de minderjarige (verdere) schade

oploopt.

6 Vrijwillige hulpverlening heeft gefaald of, naar is te voorzien,

zal falen.

7 De plicht/verantwoordelijkheid van de Staat om de

minderjarige te beschermen o.g.v. de resultaatsverplichting die

voortvloeit uit het IVRK.

8 Zowel de ouder als de minderjarige is object/voorwerp van de

te verlenen hulp, die de bedreiging van de minderjarige moet

afwenden (resultaatsverplichting).

Startpunt van interventie

Nadat is aangegeven waaraan, naar de mening van de NGR, een

rechtsgrond voor pedagogische interventie moet voldoen, is gezocht

102


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 103

VI CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

naar verdere concretisering van de ondergrens van opvoeding, vanaf

waar het interventierecht van de Staat begint. Om tot een antwoord te

komen op de vraag, of in ons rechtsstelsel een vroegtijdiger

interventie dan de wettelijke (OTS) is te rechtvaardigen, is gezocht

naar de principes van de, aan dit rechtsstelsel ten grondslag liggende,

liberaal-democratische moraal. De Staat dient zich, zo stelt deze

moraal, in haar handelen te onthouden van een keuze voor een

bepaalde conceptie van het goede leven. Op zoek naar het startpunt

van interventie op grond van deze moraal, hebben wij enerzijds de

vraag gesteld of pedagogische interventie op grond van risicofactoren

kan worden gerechtvaardigd, en hebben wij anderzijds gezocht naar

vormen van vroegtijdige staatsbemoeienis, waarmee de pedagogische

interventie kan worden vergeleken.

Het schadebeginsel

Het schadebeginsel is één van de principes, waaraan de Staat het

recht kan ontlenen inbreuk te maken in de vrijheidsrechten van haar

burgers. Op basis van dit beginsel, als ’harm prevention principle’,

kan preventieve interventie op grond van dreigende schade worden

gerechtvaardigd. Om te bepalen of sprake is van ’voldoende dreigende

schade’, zijn nadere criteria noodzakelijk, zoals deze zijn opgesteld

door Feinberg. Toepassing van deze criteria vereist, naar de mening

van de NGR, een strikte interpretatie van het schadebeginsel.

Aan de hand van deze strikte interpretatie is, naar de mening van de

NGR, interventie gerechtvaardigd, vanaf het punt dat er sprake is van

reÎle bedreiging van één van de minimumrechten van de minderjarige.

Nadere concretisering

De vraag is dan wanneer er sprake is van een reÎle bedreiging.

Ter concretisering van deze ëondergrensí van opvoeding zonder

staatsbemoeienis, heeft de NGR, naast bovenvermelde codificatie van

opvoedingsrechten, nadere operationalisering van vormen van

opvoedingsproblemen/kindermishandeling voorgesteld. Aan de hand

van een dergelijke, in termen van concreet gedrag beschreven

diagnostische classificatie, kan een uniform beeld worden

103


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 104

VI CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

bewerkstelligd van voor interventie in aanmerking komende situaties.

Met deze uniformering, en maatschappijbrede kennis van symptomen

van kindermishandeling, is, naar de mening van de NGR, de meldingspraktijk,

de Jeugdzorg en Jeugdhulpverlening, de voorzienbaarheid van

interventies, de rechtszekerheid en de kwaliteit van de rechterlijke

motivering gediend. De NGR acht professionele en publieke

implementatie van een dergelijke ’perationalisering kindermishandeling’,

als instrument voor diagnostiek, dan ook wenselijk.

Signalering en een gedifferentieerd hulpaanbod

In hoofdstuk IV.3 hebben we gewezen op de noodzaak van een goed

functionerend signaleringsapparaat, waarvan de gehele aanpak van

opvoedingsproblemen afhankelijk is. Onderzoek naar mogelijke

vereenvoudiging van de huidige complexiteit van privacyregelingen is,

naar de mening van de NGR, noodzakelijk. Een dergelijke vereenvoudiging,

en een betere samenwerking tussen de verschillende

instanties, kan er voor zorgen dat verontrustende informatie over een

kind in een vroeger stadium ’bij elkaar komt’. En grotere meldingsbereidheid,

m.n. bij beroepskrachten, kan hiertoe bijdragen.

Daarnaast acht de NGR verbetering van het landelijk aanbod van

voorzieningen wenselijk en dient een werkwijze in de hulpverlening te

ontstaan, waarbij afspraken schriftelijk worden vastgelegd, waardoor

hulpverleners verantwoordelijk kunnen worden gehouden en vervolgstappen

beter zijn te voorzien.

Voor de toepassing van de rechtsgrond is verder vereist dat ’achter’de

rechterlijke tussenkomst een gedifferentieerd aanbod van opvoedingsondersteuning

(en een gedifferentieerd maatregelpakket) aanwezig is.

Bovendien is het van belang dat de hulpverlener, die de hulpvorm

uitvoert, beschikt over voldoende instrumenten om de noodzakelijke

hulp te realiseren.

De OTS-wetgeving getoetst

In hoofdstuk V hebben we de huidige regeling van de OTS getoetst aan

de door ons opgestelde acht eisen en de principes van het schadebeginsel.

Uit de toetsing aan de eisen is gebleken dat de OTS niet

104


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 105

VI CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

voldoet aan de volgende vier eisen:

1 De OTS-rechtsgrond verwijst niet naar het handelen of

nalaten door de ouders (eis 2).

2 De OTS-rechtsgrond is niet geformuleerd vanuit het kind als

rechtssubject (eis 4).

3 De OTS-rechtsgrond is niet geformuleerd vanuit de

plicht/verantwoordelijkheid van de Staat het kind te

beschermen (eis 7).

4 De OTS-rechtsgrond wijst niet de persoon van de ouder aan

als object van hulp (eis 8).

Zonder daadwerkelijk voorstellen te willen doen voor wetswijziging,

acht de NGR het wenselijk de tekst van art. 1:254 BW aan te passen

aan de vier bovengenoemde eisen. Door middel van dergelijke

wijzigingen kan worden voldaan aan de eisen, die voortvloeien uit het

EVRM en het IVRK.

In hoofdstuk IV en V zijn tevens enkele andere, voor een deugdelijke

beschermingspraktijk relevante onderwerpen, besproken.

Een kritische beoordeling van de huidige OTS-regeling, in het licht van

deze onderwerpen, brengt de NGR ertoe te overwegen dat:

- een meer gedifferentieerd hulpaanbod van een hogere

kwaliteit (en kwantiteit, m.n. inzake de tijd van

gezinsvoogden voor direct cliëntcontact) noodzakelijk;

- ’relabellen’ van de terminologie van de OTS mogelijk, èn;

- een gedifferentieerder maatregelenpakket wenselijk is.

Daarnaast is gewezen op het probleem van handhaving van

schriftelijke aanwijzingen in de zin van art. 1:258 BW. Geconcludeerd

is, dat het wettelijk reguleren van een passende sanctie op het niet

opvolgen van aanwijzingen, niet eenvoudig en wellicht zelfs niet

mogelijk is.

Antwoord op de vraagstelling: hoofdconclusie

Naar de mening van de NGR, wijst de toetsing van de OTS aan het

schadebeginsel uit dat geen (significant) lichtere rechtsgrond voor

105


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 106

VI CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

pedagogische interventie mogelijk is. De, voor het antwoord op de

vraag beslissende criteria ’reëel’(als voorgesteld) en ’ernstig’ (in OTSrechtsgrond)

kunnen terzake als gelijk worden opgevat. Dit leidt, naar

de mening van de NGR, tot de conclusie dat de ruimst mogelijke

interpretatie van het schadebeginsel is neergelegd in de formulering

van de rechtsgrond voor de OTS. De vraag, of de staatsmacht met

betrekking tot de opvoeding momenteel te strikt is begrensd, moet

dan ook ontkennend worden beantwoord. De balans tussen

opvoedingsvrijheid en staatsbemoeienis, zoals die is neergelegd in

de wettelijke formulering van de OTS, is de juiste.

De behoefte die in de praktijk wordt ervaren om eerder in te grijpen,

is dan ook ofwel het gevolg van een slechte toepassing van deze

regeling, ofwel het gevolg van een algemeen ongenoegen met de

grenzen aan de staatsmacht, zoals die door ons rechtstelsel en de

liberaal-democratische moraal worden gesteld. Voor wat betreft de

eerste optie (slechte toepassing van de OTS) kan de huidige situatie

van ex post-interventionisme worden veranderd door vroegtijdiger

signalering van problematische opvoedingssituaties. Deze ’vroegsignalering’

kan, zoals wij hiervoor reeds stelden, worden bereikt door

middel van:

- uitbreiding en verbetering van het landelijk aanbod van

voorzieningen;

- erbetering van de samenwerking tussen de verschillende

instanties;

- vergroting van de meldingsbereidheid (m.n. van

beroepskrachten) en;

- vereenvoudiging van de huidige privacyregelingen.

Naar de mening van de NGR is de formulering van een lichtere rechtsgrond

dus niet mogelijk. Een betere formulering achten wij wel

mogelijk. Hiertoe hebben wij voorstellen gedaan voor wijziging van de

OTS-tekst.

Met betrekking tot de komende ’overweging’ van een lichtere kinderbeschermingsmaatregel,

zoals deze overweging door de Staats-

106


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 107

VI CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

secretaris van Justitie op de politieke agenda is geplaatst, wil de NGR

de regering en de Kamer dan ook aanbevelen niet over te gaan tot

wetsvoorstellen hieromtrent. Niet een lichtere maatregel, maar

voornamelijk een betere toepassing van de huidige OTS-wetgeving en

een beter maatregelenpakket, zouden, naar de mening van de NGR, de

onderwerpen moeten zijn van het komende politiek debat.

Tenslotte zijn wij de mening toegedaan dat het tijd is voor een

fundamentele discussie omtrent het gehele wettelijk systeem van

kinderbescherming. In de tijd die verstrijkt, voordat een dergelijke

discussie zal leiden tot een concreet plan van aanpak, acht de NGR

optimalisatie van de huidige regeling, middels voornoemde

voorstellen, wenselijk.

2 Aanbevelingen

De voorgaande conclusies leiden tot de volgende aanbevelingen:

I Aanbeveling t.a.v. een lichtere

kinderbeschermingsmaatregel:

Een lichtere kinderbeschermingsmaatregel wordt niet in de wet

opgenomen. Naar de mening van de NGR is het opnemen in de wet

van een lichtere maatregel, gezien ons huidige rechtsstelsel en de

liberaal-democratische moraal, niet mogelijk.

Een betere lichtste maatregel (beter dan de OTS), betere toepassing

daarvan, en een beter maatregelenpakket, is, naar de mening van de

NGR, wèl mogelijk. Hiertoe wil de NGR het volgende aanbevelen:

II Aanbevelingen t.a.v. de rechtsgrond (wijziging

van OTS-rechtsgrond):

Formulering van de rechtsgrond vanuit het kind als rechtssubject.

Formulering van de rechtsgrond die (ook) verwijst naar handelen of

nalaten van de ouders, ten behoeve van de voorzienbaarheid en

legitimatie van dwang ten aanzien van de ouders.

107


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 108

VI CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

Formulering van de rechtsgrond die zowel de ouders als de

minderjarige aanwijzen als voorwerp/object van de te verlenen

(dwingende) hulp, inclusief instrumenten daartoe voor de uitvoerende

hulpverlener.

Formulering van de rechtsgrond waarin de interventieplicht van de

staat is verdisconteerd, maar welke wordt begrensd door een

terughoudend belangcriterium.

’Relabellen’ van de wettelijke terminologie van rechtsgrond (en

maatregelenpakket), ten behoeve van de, door verschillende auteurs

bepleite, cultuuromslag.

III Aanbevelingen t.a.v. concretisering

opvoedingsrechten, rechtszekerheid en

voorzienbaarheid

Vertaling van de (minimale) opvoedrechten uit het IVRK naar Grondwet

en BW, ten behoeve van de nadere invulling van de opvoedingsverantwoordelijkheid,

de voorzienbaarheid en de rechtszekerheid.

Professionele implementatie van een ’Kindermishandelingclassificatie’

als instrument voor diagnostiek, ten behoeve van: de jeugdzorg; de

jeugdhulpverlening; de signalering van opvoedproblemen door

beroepskrachten; een uniforme beschermingspraktijk; de voorzienbaarheid

van dwangmaatregelen; de kwaliteit van rechterlijke

motivering èn; de rechtszekerheid, door middel van standaard gebruik

van een dergelijk, van het subjectief waardeoordeel van de individuele

kinderrechter (en uitvoerend werker) geabstraheerd, objectief

instrument.

Publieke implementatie van een ’Kindermishandelingclassificatie’, ten

behoeve van een maatschappijbrede kennis omtrent symptomen van

kindermishandeling, waarmee de voorzienbaarheid en de meldingspraktijk

(signalering) is gediend.

IV Aanbevelingen t.a.v. signalering en kwaliteit

van hulpverlening en rechtspraak

Onderzoek op zeer korte termijn naar mogelijke wijziging van het

huidige, complexe stelsel van de wettelijke bescherming van de privacy,

ten behoeve van de gewenste ’vroegsignalering’ van kinder-

108


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 109

VI CONCLUSIE & AANBEVELINGEN

mishandeling en ter legitimatie van de (gewenste) werkwijze van het

AMK en BJZ.

Verruiming en verbetering van het landelijk aanbod van

(laagdrempelige) voorzieningen en investering Ìn, en intensivering v·n

de beoogde functies van het ’consultatiebureau nieuwe stijl’.

Schriftelijk vastleggen van gemaakte afspraken en dossiervorming, ten

behoeve van de voorzienbaarheid van vervolgstappen, de

verantwoordelijkheid van hulpverleners en de motivering van

rechterlijke uitspraken.

Gedifferentieerder aanbod van hulpvormen ’achter’ iedere kinderbeschermingsmaatregel,

ten behoeve van de proportionaliteit en

hulpverlening ’op maat’.

Terugbrengen ’caseload’ van gezinsvoogden en verlichting van hun

juridische bureautaken, door middel van investeringen in het GVI, en

versterking van de juridische discipline binnen deze instelling, ten

behoeve van meer tijd voor direct contact met minderjarige en

ouders.

Gedifferentieerder wettelijk pakket van kinderbeschermingsmaatregel,

ten behoeve van de proportionaliteit en de mogelijkheden van

handhaving.

Het opstarten van een fundamentele discussie omtrent het gehele

wettelijk maatregelenpakket van kinderbescherming.

Voorgestelde wijzigingen van de rechtsgrond voor OTS berusten op

bevindingen, zoals die terloops zijn gedaan tijdens de studie naar de

hoofdvraag: is een lichtere maatregel mogelijk? De NGR acht

dergelijke wijzigingen enkel een verbetering (verfraaiing) t.o.v. de

huidige formulering van art. 1:254 BW.

109


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 110

BIJLAGE I

Literatuur

Baartman 1996

H.E.M. Baartman, Opvoeden kan zeer doen. Over oorzaken van kindermishandeling, hulpverlening

en preventie, Utrecht: SWP 1996.

Baartman 2000-a

H.E.M. Baartman, ’Kindermishandeling is een politieke kwestie’, Nederlands tijdschrift voor

Jeugdzorg 2000-3, p. 31-39.

Baartman 2000-b

H.E.M. Baartman, ’Primary prevention of physical child abuse and neglect: A neglected

field of family policy’, in: H.J. Schulze, Stability & Complexity. Perspectives for a Child-

Oriented Family Policy, Amsterdam/Oxford/Boston: VU University Press 2000, p. 59-73.

BANS 1999

Jeugdbeleid in Ba(la)ns. Afspraken van rijk, provincies en gemeenten over een gezamenlijk

jeugdbeleid (in het kader van het Bestuursakkoord-nieuwe-stijl), Den Haag: Rijk, IPO &

VNG december 1999.

Barnett, Manly & Cicchetti 1993

D. Barnett, J.D. Manly, D. Cicchetti, ’Defending child maltreatment: the interface

between policy and research’, in: D. Cicchetti, S.L. Toth (red.), Child abuse, child

development, and social policy (Advances in applied developmental psychology, vol. 8),

New Jersey: Norwood 1993, p. 7-73.

Brands-Bottema 1988

G.W. Brands-Bottema, Overheid en opvoeding (diss. Amsterdam UvA), Arnhem: Gouda

Quint BV & Deventer: Kluwer 1988.

Bruning 1997

M. Bruning, ’Knelpunten in de nieuwe OTS-wet: aanwijzingsbevoegdheid van de

gezinsvoogd, grenzen en rechtsbescherming van betrokkenen’, FJR 1997-4, p. 94-99.

CBS 2001

Centraal Bureau voor de Statistiek, Het jaar in cijfers 2000, Voorburg/Heerlen: CBS 2001.

De Ruyter 1993

D.J. de Ruyter, Met recht ingrijpend. Een pedagogisch criterium voor het opleggen van hulp (diss.

Amsterdam VU), Amsterdam: Buijten & Schipperheijn 1993.

110


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 111

BIJLAGE I

De Ruyter 1994

D.J. de Ruyter, ’Onder pedagogisch toezicht. Een pedagogisch voorstel voor een

nadere omschrijving van de ondertoezichtstelling’, FJR 1994-9, p. 202-206.

De Savornin Lohman 1997

J. de Savornin Lohman, ’De nieuwe OTS-wetgeving bezien vanuit de overheidstaak

bescherming te bieden aan kinderen, wier ouders onvoldoende veiligheid bieden’,

FJR 1997-4, p. 86-93.

Doek 2000

J.E. Doek, ’De Nederlandse aanpak van kindermishandeling’, Nederlands tijdschrift voor

Jeugdzorg 2000-3, p. 40-47.

DSM-IV

American Psychiatric Association, Beknopte handleiding bij de Diagnostische Criteria van de

DSM-IV (Nederlandse vertaling), Lisse: Swets & Zeitlinger B.V. 1995.

Gerris 1989

J.R.M. Gerris, ’Gezinsonderzoek: Een multidisciplinair werkterrein op weg naar een

interdisciplinaire benadering?’, Gezin. Tijdschrift voor primaire leefvormen 1989-1, p. 5-31.

Gerris 1992

J.R.M. Gerris, ’Opvoedings- en gezinsondersteuning: Een presentatie van inhouden en

een afbakening van de begrippen’, in: J.R.M. Gerris (red.), Opvoedings- en

gezinsondersteuning (Gezinsonderzoek nr. 6), Amsterdam/Lisse: Swets & Zeitlinger B.V.

1992, p. 9-16.

Heiner & Bartels 1989

J. Heiner & A.A.J. Bartels, ’Jeugdstrafrecht en het belang van het kind: het belang van

het kind nader omschreven’, FJR 1989-3, p. 59-67.

Hermanns 2000

J. Hermanns, ’Dwang is een verlegenheidsoplossing’ (interview door M. van Rooijen),

0/25 december 2000, p. 26-29.

Heyman 2001

T. Heyman, ’Het belang van kinderen’, te verschijnen in: Tijdschrift voor Jeugdzorg 2001-3.

Holtrust & de Hondt 1983

N. Holtrust & W.A. de Hondt, ’Zorgen over ouderlijk gezag’, NJB 1983-24, p. 754-757

Holwerda 1989

A. Holwerda, ’Het straatverbod: onbeperkte toepassing?’, AA 1989-3, p. 175-183.

Jeugdrecht terecht 1982

Jeugdrecht terecht. Een nota over de rechtspositie van minderjarigen, Den Haag: Stichting

Wetenschappelijk Bureau D’66 december 1982.

111


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 112

BIJLAGE I

Junger-Tas 1999

J. Junger-Tas, ’Nieuwe ontwikkelingen in de aanpak van jongeren met onaangepast gedrag.

Voer voor criminologen of psychologen?’ in: A. Collot d’Escury-Koenigs, A. van der Linden

& T. Snaterse (red.), Van preventie tot straf. Naar meer sociale vaardigheden bij jongeren, Lisse:

Swets & Zeitlinger B.V. 1999, p. 23-45.

Koens 1994

M.J.C. Koens, Jeugdigen in de knel. Maatregelen van Jeugdbescherming in de toekomst (oratie

Maastricht), Deventer: Kluwer 1994.

Malsch & Blaauw 2000

M. Malsch & E. Blaauw, ’De nieuwe Wet Belaging: handhaving en alternatieven’,

NJB 2000-35, p. 1743-1747.

Met recht onder toezicht gesteld 2000

Met recht onder toezicht gesteld. Evaluatie herziene OTS-wetgeving, Utrecht: Verwey-Jonker

Instituut oktober 2000.

Pedagogische Criteria Jeugdbescherming 1999

Pedagogische Criteria Jeugdbescherming (nota commissie Weterings), Den Haag: Ministerie van

Justitie, Directie Preventie, Jeugd en Sanctiebeleid september 1999.

Prakken 1998

T. Prakken, ’De Eurotop en het individueel daadstrafrecht’, NJB 1998-10, p. 442-446.

Projecten als paddestoelen 1993

Projecten als paddestoelen. Oriëntatie op ondersteuningsprojecten voor gezinnen in achterstand in

Nederland, Den Haag: NIMAWO/NGR juni 1993.

RAAK 2000

Reflectie – en Actiegroep Aanpak Kindermishandeling (RAAK). Manifest over de aanpak van

kindermishandeling en voor een kindvriendelijke samenleving, Amsterdam: Defence for Children

International Nederland november 2000.

Rood-De Boer 1984

M. Rood-de Boer, ’Welke criteria voor overheidsbemoeienis’, in: J. Goldstein, A. Freud &

A.J. Solnit, Wanneer de toverformule: criteria voor overheidsinterventie in het belang van het kind

(Before the best interests of the child, New York 1979), Deventer: Kluwer 1984.

Schulze 2000

H.J. Schulze, Opvoeding tot gezinsbeleid: procedurevoorstel voor een kindgerichte oriëntatie (oratie

Amsterdam VU), Den Haag: NGR 2000.

Snik 1995

G.L.M. Snik, ’Staatsbemoeiing, opvoedingsvrijheid, persoonsideaal’, in: D.J. de Ruyter &

P.A. de Ruyter (red.), Opvoedingshulp geboden. Pedagogische criteria voor het opleggen van hulp,

theoretisch en praktisch bezien, Utrecht: SWP 1995, p. 93-104.

Stegerhoek 1995

N.A. Stegerhoek, De publieke kant van het jeugdrecht. Publieke aspecten van het civiele jeugdrecht

nader beschouwd (diss. Leiden), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995.

112


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 113

BIJLAGE I

Theunissen 1999

W. Theunissen, ’Recht op Jeugdhulpverlening’, Tijdschrift voor de Rechten van het Kind

december 1999.

Van Haaften, Snik & De Jong 2000

W. van Haaften, G.L.M. Snik & J. de Jong, ’Is preventieve gezinsinterventie verenigbaar

met de liberale moraal?’, te verschijnen in: J.R.M. Gerris (red.), Jeugdzorg en Jeugdbeleid.

Bijdragen aan het 17e Gezinssymposium.

Van Leeuwen 2000

J. van Leeuwen, in: ’Een aanlokkelijk plan. Reacties op voorstellen voor structurele

preventieve aanpak van opvoedingsproblemen’, VKMagazine 2000-1, p. 14.

Van Montfoort 1994

A.J. van Montfoort, Het topje van de ijsberg. Kinderbescherming en de bestrijding van

kindermishandeling in sociaal-juridisch perspectief (diss. Amsterdam VU), Utrecht: SWP 1994.

Van Montfoort 1995

A.J. van Montfoort, ’Criteria onder druk der omstandigheden; besluitvorming over

gedwongen hulpverlening aan gezinnen’, in: D.J. de Ruyter & P.A. de Ruyter (red.),

Opvoedingshulp geboden. Pedagogische criteria voor het opleggen van hulp, theoretisch en praktisch

bezien, Utrecht: SWP 1995, p. 53-65.

Van Unen 1999

A.W. van Unen, ’Bureaus Jeugdzorg: intersectoraal beleid versus sectorale wetgeving’,

FJR 1999-3, p. 46-57.

Van Wamelen 1987

C.G.M. van Wamelen, Ouderschap en ouderlijk gezag na scheiding. Voorstellen tot wetgeving op

basis van art. 8 EVRM, de Recommendation on Parental Responsibilities van de Raad van Europa

(1984) en empirisch onderzoek naar opvattingen van kinderen over gezin en echtscheiding

(diss. Rotterdam), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1987.

Van Wijk 1999-a

G.J. van Wijk, Hoezo noodzakelijk? Rechtsgronden voor kinderbeschermingsmaatregelen (diss.

Amsterdam UvA), Amsterdam: Thela Thesis 1999.

Van Wijk 1999-b

G.J. van Wijk, ’De relatie tussen de rechtsgronden voor kinderbeschermingsmaatregelen

en ouderlijk gedrag’, FJR 1999-7/8, p. 155-157.

Veldkamp & Bogers 1993

A.W.M. Veldkamp & T.P.A.M. Bogers, ’Recht op vaccinatie, een uitgemaakte zaak.

De poliodiscussie en haar verlammende uitwerking op de rechten van het kind’,

NJB 1993-33, p. 1170-1173.

Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2001-2004 sept. 2000

Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2001-2004, Den Haag/Zoetermeer:

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Ministerie van Justitie, Ministerie

van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Ministerie van Sociale Zaken en

113


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 114

BIJLAGE I

Werkgelegenheid & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

september 2000.

Willems 1999

J.C.M. Willems, Wie zal de Opvoeders Opvoeden? Kindermishandeling en het Recht van het kind op

Persoonswording (diss. Maastricht), Den Haag: T.M.C. Asser Press 1999.

Willems 2001

J.C.M. Willems, ’Het belang van het kind: opvoedingsrechten en opvoedersplichten.

Even voorstellen: internationaal opvoedingsrecht’, FJR 2001-4, p. 94-101.

Wolzak 1996

A. Wolzak, ’Kindermishandeling in getallen’, VKM Info februari 1996 (tweede herziene

druk: NIZW/ Infocentrum Kindermishandeling, Utrecht 1998).

Parlementaire stukken

● Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3.

● Kamerstukken II 1992/93, 23 012, nr. 1-3.

● Kamerstukken II 1993/94, 23 003, nr. 5.

● Kamerstukken II 1998/99, 26 519, nrs. 1-2.

● Kamerstukken II 1999/2000, 27 197, nr. 1.

● Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VI, nr. 52.

● Aanhangsel Handelingen II 1999/2000, p. 615-617.

Jurisprudentie

● HR 6 oktober 1967, NJ 1968, 83.

● Kinderrechter Assen 27 augustus 1996, nr. 11 250, zie FJR 1996-10, p. 211.

Europese Hof voor de Rechten van de Mens

● EHRM 18 december 1987, ECHR, Series A, vol. 128 (F./Zwitserland; NJCM-Bulletin

1988, m.nt. De Boer).

● EHRM 25 februari 1992, ECHR, Series A, vol. 226A (Andersson; FJR 1993).

● EHRM 24 maart 1988, ECHR, Series A, vol. 130 (Olsson I; NJCM Bulletin 1988).

Raad van Europa

● Aanbeveling 84/4/EEG van de Raad van 28 februari 1984, Commissie 1984 R (84) 4.

114


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 115

BIJLAGE II

Lijst van gebruikte afkortingen

AA Ars Aequi

Ik heb dit document niet ontvangen. GJ.

115


@2098.Als vrijwillig/opm. 12-06-2001 00:40 Pagina 116

BIJLAGE II

116

Similar magazines