geïntegreerd ontwerpen Meer duurzame energie in ... - Rooilijn

rooilijn.nl

geïntegreerd ontwerpen Meer duurzame energie in ... - Rooilijn

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

P. 305

Rooilijn

Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening

Stelling

Niels Hoefsloot

InBeeld

Rivington Street,

Gentrification in de

New Yorkse Lower

East Side

Achtergrond

Ceci n’est pas une

(Dis)functies van illegaal bibliothèque

verblijf in Amsterdam en

Rotterdam

Interview

Planologie voor de

“De nuance van vloeibare stad

plannen”

Genrebenadering:

woorden zijn daden

Wettelijke verankering

van veiligheidsgeïntegreerd

ontwerpen

Meer duurzame

energie in Meerstad

Kostenverevening

en baatafroming in

Engeland, Valencia

en Nederland


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Colofon

Uitgever

Rooilijn is een uitgave van de

Faculteit der Maatschappij en

Gedragswetenschappen, Afdeling

Geografie, Planologie en Internationale

Ontwikkelingsstudies van de

Universiteit van Amsterdam.

Bureauredactie en administratie

Rooilijn

Nieuwe Prinsengracht 130

1018 VZ Amsterdam

Telefoon: 020 525 4365

Telefax: 020 525 4051

Email: info@rooilijn.nl

Internet: www.rooilijn.nl

Kopij

De redactie stelt spontane toezending

van voorstellen voor artikelen op prijs.

Auteursrichtlijnen treft u aan op

www.rooilijn.nl of kunnen worden

opgevraagd bij de bureauredactie.

Advertenties

Tarieven kunnen worden opgevraagd

bij de bureauredactie.

Prijzen jaarabonnement 2008

39,00 euro voor particulieren

63,00 euro voor instellingen

26,00 euro voor studenten

Prijs los nummer

7,50 euro exclusief verzendkosten

Colofon

Abonnementen worden jaarlijks

stilzwijgend verlengd, tenzij uiterlijk

vóór 1 november schriftelijk is

opgezegd.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Oplage: 1600

ISSN 13802860

Redactie

Annemarie Maarse (hoofdredacteur),

Bart Sleutjes (eind- en

beeldredacteur) Marjolein Blaauboer

(InBeeld), Maarten Rottschäfer

(penningmeester), Niels Al, Manuel

Aalbers, Jelle Adamse, Raffael

Argiolu, Wilma Bakker, Els Beukers,

Sebastian Dembski, Albertine

van Diepen, Mendel Giezen, Joram

Grünfeld, Nadav Haran, Carla

Huisman, Robert Kloosterman, Femke

Kloppenburg, Melika Levelt, Sabine

Meier, Renee Nycolaas, Olivia Somsen,

Eva Stegmeijer, Thijs Terpstra, Ineke

Teijmant, Frans Thissen, Thijs Turel,

Els Veldhuizen, Samantha Volgers,

Clementine Vooren, Hilde van Wijk ,

Michel van Wijk

Rechten

© Auteurs en Universiteit van

Amsterdam, Afdeling Geografie,

Planologie en Internationale

Ontwikkelingsstudies.

P. 306

Deze uitgave heeft geen commercieel

oogmerk. Getracht is alle

rechthebbenden te achterhalen.

Diegenen die menen alsnog aanspraak

te kunnen doen op gelden worden

verzocht contact op te nemen met de

redactie.

Artikelen uit Rooilijn mogen niet

worden verveelvoudigd, opgeslagen

of openbaar gemaakt zonder

voorafgaande schriftelijke toestemming

van de redactie.

Ontwerp en productie

LandofPlenty (Antoin Buissink)

Fotografie

Alle fotografie door Marcel Heemskerk

tenzij anders vermeld.

Drukwerk

Dékavé, Alkmaar


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Redactioneel

Redactioneel

Ongebreidelde groei

P. 307

In september presenteerde het kabinet haar Toekomstvisie voor de

Randstad ‘Naar een duurzame en concurrerende Europese topregio’.

Het sleutelwoord is zonder twijfel ambitie. De Randstad moet in de

toekomst beter kunnen concurreren met andere metropolitane regio’s.

De noodzakelijke groei moet zodoende gefaciliteerd worden. Er komen

een half miljoen woningen bij. De infrastructuur wordt aangepakt en er

moet voldoende ruimte over blijven voor groen. De kranten stonden er

de afgelopen weken vol van. Vooral het geschetste beeld van woningen

en kantoren in hoogbouw, afgewisseld met groen van een Central

Park-achtige kwaliteit, sprak veel mensen tot de verbeelding. En dan niet

in positieve zin. De discussie over de gewenstheid van superhoogbouw

langs de A2 bij Utrecht, waar minister Cramer en de rijksbouwmeester

een negatief advies over uitgaven, staat ons nog helder op het netvlies.

Op 16 oktober trapt Rooilijn af met de Kenniskring. De Rooilijn

Kenniskring is een tweejaarlijkse bijeenkomst waarin aandacht wordt

besteed aan onderwerpen die de ruimtelijke ordeningspraktijk en

–actualiteit raken. De eerste bijeenkomst zal gaan over de kloof tussen

de dynamiek van de stad en de samenleving en het huidige planningsstelsel.

Er wordt onder meer kritisch stil gestaan bij de ongebreidelde

bouwlust. De stelling van spreker Willem Hartman is dat planners, bouwers

en de financiële wereld de bouw, ongeacht de behoefte aan groei,

in stand houden. Ook bij behoeftebepalingen zijn volgens Hartman

de nodige vraagtekens te zetten. In plaats van het huidige stelsel, dat

sterk gebaseerd is op de principes van ‘survey before planning’, zouden

planners hun beleid veel meer moeten afstemmen op het ‘vloeibare’

karakter van stad en samenleving. In dit nummer geeft bij een inleiding

op het onderwerp. Op 16 oktober geven een aantal professionals een

doorkijk naar de gevolgen van deze nieuwe benadering van ruimtelijke

planning voor planologen, ontwerpers en beleidmakers. Wellicht dat we,

samen met de aanwezigen, tot nieuwe inzichten komen ten aanzien van

het vormgeven van groei, en krijgt de kabinetsvisie op de Randstad een

aantal nieuwe invalshoeken.

Annemarie Maarse

Hoofdredacteur Rooilijn (annemarie@rooilijn.nl)


Rooilijn

Inhoud

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Inhoud

309 Stelling

“De praktijk als leerschool:

evaluaties van gerealiseerde

projecten zijn belangrijke

informatiebronnen om de

effecten van nieuwe projecten in

te schatten”

Niels Hoefsloot

310 Achtergrond

(Dis)functies van illegaal verblijf

in Amsterdam en Rotterdam

Aandacht voor de lokale context

vergroot het inzicht in de betekenis van

illegalen voor de stad

Arjen Leerkes

318 Ceci n’est pas une

bibliothèque

De Openbare Bibliotheek Amsterdam is

af. Boeken stallen en boeken lezen in de

21ste eeuw

Jelle Adamse en Martin Cobian

324 Genrebenadering: woorden

zijn daden

De genrebenadering als nieuw

perspectief op wijfelende planologie

Wim de Haas

330 Meer duurzame energie in

Meerstad

Uitvoering van energieambities in het

Groningse Meerstad

Nanka Karstkarel en Marjolein van

Schoonhoven

338 InBeeld

Rivington Street

Gentrification in de New Yorkse

Lower East Side

Sabina Theijs

348 Planologie voor de vloeibare

stad

Is het planologische stelsel alleen

gericht op groei of kan het ook de

vloeibare stad faciliteren?

Willem Hartman

P. 308

354 Wettelijke verankering

van veiligheidsgeïntegreerd

ontwerpen

Zolang het concept veiligheidsgeïntegreerd

ontwerpen niet wettelijk

wordt verankerd, wordt de veiligheid

niet structureel geborgd

Shahid Suddle en Vincent van der Vlies

360 Kostenverevening en

baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

Wie krijgt de meerwaarde van grond

na wijziging van de bestemming?

Nederland vergeleken met Engeland

en Spanje

Demetrio Muñoz Gielen

370 Interview

“De nuance van plannen”

Interview met Marco Kerstens

Samantha Volgers en Michel van Wijk

374 Recensies

> Stedelijk vernieuwingsbeleid Groot-

Brittannië helpt niet

Cities Limited

Hugo Priemus

> Een verbandtrommel voor

stedelijkheid?

Disconnected Innovations. New

Urbanity in Large-Scale Urban

Development Projects: Zuidas

Amsterdam, Ørestad Kopenhagen, and

Forum Barcelona

Gert-Joost Peek

374 Signalement

> Amsterdam, het mekka van de

volkshuisvesting

378 Column

De Nieuwe Maakbaarheid

O. Naphta


Rooilijn

Stelling

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Stelling

“De praktijk als leerschool: evaluaties van

gerealiseerde projecten zijn belangrijke

informatiebronnen om de effecten van nieuwe

projecten in te schatten”

Ex-post evaluaties van gebiedsontwikkelingsprojecten

waarbij wordt nagegaan welke effecten een project teweeg

heeft gebracht, worden in praktijk nauwelijks uitgevoerd.

Informatie over welke ingreep in welke context tot welk

effect heeft geleid kan van grote betekenis zijn voor nieuwe

projecten en de besluitvorming daarover.

In de huidige praktijk ligt steeds meer nadruk op een

inschatting van effecten van projecten vooraf. Onder meer de

veel toegepaste ‘maatschappelijke kosten-batenanalyses’

(MKBA’s) worden hiervoor gebruikt. De methode van de

MKBA staat bekend als een integrale projectbeoordeling

waarmee alle maatschappelijke effecten van een project

zo goed mogelijk in beeld worden gebracht en uiteindelijk

in geld worden uitgedrukt. Deze methodiek wordt

bijvoorbeeld gebruikt bij de selectie van projecten voor

de Nota Ruimtebudget of voor het Fonds Economische

Structuurversterking.

Er zijn twee specifieke gebreken bij de toepassing van een

MKBA. Ten eerste is het een vrij technische methode, die

vaak resulteert in een bijna alles verblindend rendementscijfer.

Het gevolg hiervan is dat het rendement van het project

de boventoon in de discussie voert en voorbij wordt gegaan

aan de daadwerkelijke merites van een project. Niet alle

effecten zijn even goed in geld uit te drukken. Een andere

valkuil bij MKBA’s is dat bepaalde, veel gebruikte, kengetallen

minder universeel zijn dan ze vaak worden gepresenteerd.

Algemene waarderingen op basis van stated preference

onderzoek, waarbij burgers bijvoorbeeld wordt gevraagd

welke waarde zij toekennen aan natuur, zal altijd enige mate

van subjectiviteit bevatten en bovendien projectspecifiek zijn.

Het maakt namelijk nogal uit aan wie je het vraagt, en om

welke woonomgeving en welke natuur het gaat. Het gebruik

van ‘algemene’ kengetallen en het overnemen van waarden

Niels Hoefsloot

P. 309

van andere projecten, benefit sharing geheten, kan daarom

een vertekend beeld geven van de werkelijke kwaliteiten

van een project.

Er bestaat een zeer goede mogelijkheid deze gebreken

te verbeteren; namelijk het gebruik van gerealiseerde

projecten om goed te kijken naar gewenste en ongewenste

effecten van ruimtelijke ingrepen, met als doel hiervan voor

toekomstige projecten te leren. Dit kan door projecten na

realisatie goed te monitoren en te evalueren. Systematische

bestudering van projecten uit het verleden levert op deze

wijze kennis op waarmee de genoemde bezwaren bij

MKBA’s het hoofd wordt geboden. Het plaatsen van een

nieuw project in een kader met vergelijkbare projecten

uit het verleden, met een duidelijke opsomming van alle

kwantitatieve maar ook kwalitatieve effecten ervan, kan

voorkomen dat de discussie over een project alleen nog

gaat over het rendement. Analyse van specifieke

(deel)projecten en de verschillende effecten die deze

hebben gehad kan daarnaast bijdragen aan een beter begrip

van de effecten van specifieke ingrepen.

De inzet van ervaringen uit eerdere projecten bij ex-ante

evaluatietechnieken, zoals de MKBA, is een goed middel om

de besluitvorming over ruimtelijke projecten te verbeteren.

Gestructureerde ex-post evaluaties zijn daarbij een

voorwaarde om tot een echte kwaliteitssprong te komen.

Hiervoor is nu nog te weinig aandacht. En dat kan met recht

worden gezien als een gemiste kans.

Niels Hoefsloot (n.hoefsloot@decisio.nl) is partner bij Decisio BV,

een onderzoeks- en adviesbureau voor economische, ruimtelijke en

mobiliteitsvraagstukken.


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 (Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam P. 310

(Dis)functies van illegaal verblijf in

Amsterdam en Rotterdam

Arjen Leerkes

Er woedt in de sociale wetenschappen al geruime tijd een debat over de macht van

de staat in een tijd van geïntensiveerde mondialisering. Daarin doet zich onder meer

de vraag voor in hoeverre lokale overheden aan invloed winnen (Borja & Castells,

1997) en of nationale overheden internationale migratiestromen nog wel kunnen

sturen (Andreas & Snyder, 2000). De stadssociologische blik van waaruit dit artikel is

geschreven vergroot het inzicht in de (in)effecitiviteit van nationaal immigratiebeleid.

Illegaal verblijf in Nederland

Evenals andere westerse landen is Nederland vanaf het

midden van de jaren zeventig een restrictief immigratiebeleid

gaan voeren voor mensen uit niet-westerse

landen. Vooral vanaf het einde van de jaren tachtig is

de nationale overheid zich bovendien gaan inspannen

om migranten die zich zonder overheidstoestemming

vestigen – ‘illegale vreemdelingen’ in juridisch jargon –

daadwerkelijk uit te sluiten. Zij hebben niet langer

toegang tot de formele arbeidsmarkt en woningmarkt,

en zijn uitgesloten van sociale voorzieningen, uitgezonderd

medisch noodzakelijke gezondheidszorg. Toch zijn

dergelijke inspanningen niet volledig doeltreffend. Naar

schatting verblijven er ongeveer 100.000 tot 150.000

migranten zonder overheidstoestemming in Nederland.

Ze wonen vooral in de steden: ongeveer 50.000 van hen

wonen in Amsterdam en Rotterdam (Van der Heijden

e.a., 2006). In bepaalde stadswijken gaat het vermoedelijk

om 6-8 procent van de bevolking (Leerkes e.a.,

2004). De structurele aanwezigheid van illegalen – in de

rest van dit artikel wordt de voorkeur gegeven aan deze

maatschappelijk courante term – moet mede verklaard

worden vanuit het bestaan van symbiotische relaties

tussen dergelijke migranten enerzijds en (delen van) de

meer gevestigde bevolking anderzijds. Werk, familie

en partners trekken hen naar steden als Amsterdam

en Rotterdam; de informele stedelijke woningmarkt

maakt het, voor sommigen meer dan voor anderen,

mogelijk om in bepaalde buurten betaalbare woonruimte

te vinden, ook zonder ingeschreven te zijn in het

bevolkingsregister. Hoewel illegalen enerzijds diverse

economische en affectieve functies vervullen, gaat

hun aanwezigheid soms gepaard met disfuncties. Met

disfuncties worden alle soorten van processen bedoeld

die de stabiliteit van een sociaal systeem ondermijnen

(Merton & Nisbet, 1976). Ten eerste doen zich soms

praktijken van economische uitbuiting en vrouwenhandel

voor die strijdig zijn met fundamentele rechtsbeginselen

(gelijkheidsbeginsel, lichamelijke integriteit).

Ten tweede kan er sprake zijn van overbewoning van

oude panden in oude wijken, met diverse vormen van

buurtoverlast als gevolg. Ten derde kan er sprake zijn

van epidemiologische risico’s (ook vanwege de beperkte

gezondheidszorg voor illegalen). Ten slotte is er onder

bepaalde groepen sprake van criminaliteit.

In wat volgt wordt duidelijk dat er tussen Amsterdam

en Rotterdam naast overeenkomsten ook verschillen

zijn in de wijze waarop illegalen lokaal worden

geïncorporeerd en geweerd. Terwijl de lokale functies


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam

Achtergrond

van illegaal verblijf helpen verklaren waarom lokale

overheden hen in de regel blijven gedogen, maken de

plaatselijke disfuncties inzichtelijk waarom zij illegaal

verblijf wel selectief bestrijden, en waarom Amsterdam

en Rotterdam daarbij uiteenlopende accenten leggen.

In dit artikel zijn – deels niet eerder gepubliceerde

– gegevens verwerkt die werden verzameld voor een

promotieonderzoek naar illegaal verblijf en veiligheid

in Nederland (Leerkes, 2007). Er zijn aanwijzingen

dat de omvang van het verschijnsel (tijdelijk?) wat is

gedaald vanwege de vijfde en zesde uitbreiding van de

Europese Unie – meer Oost-Europese migranten verkregen

daarmee een ‘immigratievergunning’ – en het

generaal pardon. Dit artikel kent de volgende opbouw.

Eerst wordt ingegaan op de beeldvorming over illegalen

in Amsterdam en Rotterdam. Dan volgt een analyse

van de lokale patronen van illegaal verblijf. Vervolgens

komt het vraagstuk van criminaliteit en (drugs)

overlast aan de orde. De conclusie vat de belangrijkste

bevindingen nog eens samen.

Berichtgeving in Amsterdam en

Rotterdam

Op 18 juni 2007 staat in de Volkskrant een bericht

onder de kop “Opgepakte West-Afrikanen moeten land

uit”. Het bericht maakt melding van een zogenoemde

Spirit-actie, waarbij de Amsterdamse politie een reeks

dossiers rond illegale vreemdelingen bij elkaar brengt

om hen met een grote actie te kunnen aanhouden

en uitzetten. Daarbij zijn behalve gewone agenten

ook de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND),

de Koninklijke Marechaussee, de ‘vliegende brigade’

van de mobiele eenheid, het Horeca Interventie

Team (HIT) en ambtenaren van justitie en de

Vreemdelingenpolitie betrokken. De actie – de twaalfde

in zijn soort – was ditmaal gericht op West-Afrikanen

die betrokken zouden zijn bij internetfraude, documentfraude

en drugshandel. Er werden deze keer ruim

honderd illegalen aangehouden. De eerste actie vond

plaats in 2002.

Op 7 december 2004 berichtte hetzelfde dagblad

onder de kop “Grote actie overheid bij Keileweg” over

P. 311

Tabel 1 Aantal (verschillende) krantenberichten over illegaal

verblijf in Amsterdam en Rotterdam in 2004 (N=103)

bron: LexisNexis Academic, 2004, Geanalyseerde kranten: Algemeen

Dagblad, Eindhovens Dagblad, Fem Business, De Tijd, Het Financieele

Dagblad, Haagsche Courant, NRC Handelsblad, Het Parool, De Telegraaf,

Trouw, de Volkskrant

Amsterdam Rotterdam

Criminaliteit, drugs, fraude 21 5

Illegale bewoning 4 15

Leefbaarheid 4 8

Werk 2 9

Prostitutie 6 2

Besmettelijke ziektes (HIV) 7 0

Terrorisme 4 2

Ruimtelijke concentratie 0 5

Mensensmokkel 2 3

Illegaliteit algemeen 3 1

Totaal 53 50

een grote controle op het bedrijventerrein van de

huisjesmelker Cees Engel, naast de tippelzone op

de Rotterdamse Keileweg. Het wijkteam Spangen-

Mathenesse viel het bedrijvencomplex binnen, samen

met onder meer de Regionale Ondersteunings Groep,

de Vreemdelingendienst, Eneco en de arbeidsinspectie.

In de veertig onderzochte panden werden elf illegalen

aangehouden. De politie arresteerde daarnaast twee

mensen voor drugsbezit en diefstal. Twee hennepkwekerijen

werden ontmanteld. Het conflict tussen Engel

en de gemeente gaat over de manier waarop Engel met

zijn huizenbezit omspringt. Hij zou de verloedering van

oude wijken bevorderen, onder meer door willens en

wetens te verhuren aan illegalen en drugshandelaren.

De gemeente heeft Engel in 2007 voor 13 miljoen euro

uitgekocht, maar soortgelijke acties van Rotterdamse

interventieteams’ vinden tot op heden plaats.

Zoals ook uit het bovenstaande blijkt, berichten de

media (uiteraard) vooral over de veronderstelde disfuncties

van illegaal verblijf. Beide berichten geven een

aardige illustratie van de manier waarop Amsterdam

en Rotterdam problematische aspecten van het

illegalenvraagstuk definiëren en bestrijden. Analyse

van een groter aantal krantenberichten laat zien dat

bepaalde aspecten van illegaal verblijf weliswaar in

beide steden als problematisch worden gezien, maar dat

het illegalenvraagstuk in Rotterdam vooral wordt gerelateerd

aan illegale bewoning, ruimtelijke concentratie

en leefbaarheid, terwijl de aandacht zich in Amsterdam

veeleer richt op criminele illegalen en gezondheidsrisico’s,

met name het risico van HIV (tabel 1). In de


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

volgende paragrafen wordt getracht deze overeenkomst

(in beide steden is blijkbaar een ‘illegalenvraagstuk’)

en verschillen (in beide steden worden verschillende

accenten gelegd) stadssociologisch te verklaren.

Illegaliteit in Amsterdam en Rotterdam

De onderstaande analyse is gebaseerd op door de

politie geregistreerde woonadressen van alle illegalen

die in Nederland zijn staandegehouden in de periode

1997-2003. Voorts is gebruik gemaakt van de resultaten

van kwalitatief veldwerk in een Rotterdamse en

Haagse stadsbuurt waar illegaal verblijf veelvuldig

voorkomt. Deze kwalitatieve inzichten zijn ook nuttig

om de cijfermatige patronen voor Amsterdam te

interpreteren. Bij het veldwerk is gesproken met twintig

sleutelinformanten die professioneel te maken hebben

met illegaal verblijf (politiemensen, medewerkers van

woningbouwverenigingen, buurtwerkers en dergelijke).

Ook hebben hoogopgeleide interviewers, die

mede waren geselecteerd op hun etnische achtergrond,

zeventig illegalen uit zes herkomstlanden in hun

moedertaal geïnterviewd, evenals 45 personen die hen

woonruimte boden. Ze wierven via de sleutelinformanten.

Daarnaast spraken ze potentiële respondenten

aan in cafés, theehuizen, de moskee en op straat. Verder

interviewden ruim honderd sociologiestudenten van de

Universiteit van Amsterdam er elk een buurtbewoner

over de buurtveiligheid en -leefbaarheid (Leerkes &

Bernasco, 2007).

In de onderzoeksperiode werd er ruim vijftienduizend

keer per jaar een ‘illegale vreemdeling’ staandegehouden.

Ongeveer vijfduizend keer gebeurde dat in

Amsterdam of Rotterdam. De redenen van staandehouding

varieerden. Landelijk ging het in circa de helft

van de gevallen om ‘illegaal verblijf’, ‘illegale arbeid’

of een (andere) overtreding zoals ‘zwartrijden in het

openbaar vervoer’. Overige redenen waren verdenkingen

van misdrijven; meestal diefstal, identiteitsfraude

of drugshandel. De opgepakte illegalen kwamen vooral

uit een groot aantal niet-EU landen. Ongeveer vijftien

procent was van westerse herkomst. In Rotterdam

bestaat de laatstgenoemde groep voornamelijk uit

(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam

P. 312

Franse en Belgische drugstoeristen die hun verblijfsrecht

zijn kwijtgeraakt wegens overlast en criminaliteit.

Volgens een schatting van Cruyff en Van der Heijden

(2004) woonden er in Amsterdam jaarlijks vijftien-

tot vijfentwintigduizend illegalen en in Rotterdam

twintig- tot dertigduizend. Dit impliceert dat twee

tot drie procent van de hoofdstedelijke en drie tot

vijf procent van de Rotterdamse bevolking illegaal

in Nederland verbleef. Er zijn aanwijzingen dat er in

Rotterdam sprake was van een vermindering van het

aantal westerse illegalen. Door de Rotterdamse aanpak

heeft drugsproblematiek zich deels verplaatst naar

steden in de grensstreek (Venlo, Heerlen, Maastricht,

Antwerpen).

Het zal geen verbazing wekken dat illegaal verblijf

meestal niet in de stedelijke goudkust is gesitueerd.

Het betreft veeleer minder aantrekkelijke gebieden

waar welgestelden zich liever niet vestigen. Illegalen

wonen er temidden van andere relatief kapitaalarme

groepen zoals legale niet-westerse migranten, hun

nazaten, werklozen en studenten. Elders is de ‘ruimtelijke

kansenstructuur van illegaal verblijf’ uitgebreid

beschreven (Leerkes e.a., 2007). Hieronder wordt

vooral ingegaan op de overeenkomsten en verschillen

tussen Amsterdam en Rotterdam.

De ruimtelijke concentratie van illegaal verblijf in

achterstandswijken heeft diverse achtergronden.

Ten eerste is er een verband tussen illegaal verblijf

en een, voor Nederlandse begrippen, lage lokale

levensstandaard. Het Nederlandse immigratiebeleid

discrimineert namelijk sterk naar herkomstland

en inkomen: terwijl onderdanen van lidstaten van

de Europese Unie aan steeds minder voorwaarden

hoeven te voldoen om in Nederland te wonen en/of te

werken, gelden er voor niet-westerse migranten strenge

(inkomens)eisen. Degenen die daar niet aan voldoen

zijn, als ze toch in Nederland willen leven, aangewezen

op illegaal verblijf. Zonder verblijfsvergunning is een

hoog inkomen vervolgens praktisch uitgesloten. Een

andere reden voor de concentratie in armere buurten

is dat illegalen vaak goedkoop willen wonen. Net als


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam

andere armere migranten proberen ze veelal te sparen

om familie thuis te ondersteunen, als appeltje voor

de dorst, bijvoorbeeld als verzekering tegen periodes

van werkloosheid, of voor een gedroomde toekomst

in een geboorteland. Toch vestigen illegalen zich niet

alleen in achterstandsbuurten omdat ze alleen daar

betaalbare huisvesting vinden. Velen hebben er familie

of landgenoten wonen, waarmee ze vaak gemengde

huishoudens vormen. Doorgaans kunnen ze bij hen

om niet inwonen of ze leveren een schappelijke, al dan

niet financiële, tegenprestatie. Een vergelijkbare figuur

ontstaat wanneer illegale migranten samenwonen met

een allochtone of autochtone partner. Het gaat deels

om liefdesparen waarvan degene die al in Nederland

woonde (nog) niet aan de overheidsvoorwaarden

voldoet – bijvoorbeeld op het gebied van inkomen – om

de buitenlandse partner officieel naar Nederland te

halen. Daarnaast betreft het in Nederland gevormde

koppels, waarbij de partner al om een andere reden

illegaal in Nederland was. In het laatste geval kan er

sprake zijn van meer instrumentele relaties, waarbij

de illegale migrant(e) uiteindelijk via de partner een

verblijfsvergunning hoopt te verwerven.

Anderen vestigen zich primair in een bepaalde buurt

vanwege de nabijheid tot werk. De werkplek kan in

de buurt zelf liggen (bijvoorbeeld een Turkse winkel)

of erbuiten (schoonmaakwerk bij Hollandse tweeverdieners

elders in de stad). Vaak gaat het dan om

laaggeschoold werk in de commerciële dienstverlening

of tuinbouw. Dergelijke arbeidsmigranten huren veelal

tegen een commerciële prijs een bed, kamer of etage

van een particulier. Informele pensions waar mensen

tijdelijk een (stapel)bed huren worden ook wel ‘slaappanden’

of ‘draaihuizen’ genoemd. Huisjesmelkers

plaatsen daarin vaak schotten om een zo groot

mogelijk aantal mensen te kunnen huisvesten. Door

hun combinatie van economisch en sociaal kapitaal

zijn illegalen met relatief goedbetaald werk en familie

of vrienden in de wijk op de woningmarkt meestal het

beste af. Zij hebben de grootste kans op onderhuur van

een (corporatie)woning die officieel gehuurd wordt

door een legale ingezetene.

P. 313

Buurten met verhoogde concentraties illegaal verblijf

kenmerken zich vaak door een cumulatie van

omstandigheden die illegaal verblijf mogelijk maken

of er althans weinig weerstand tegen bieden: er wonen

veel eerste en tweede generatie legale migranten, er

is in de omgeving werk voorhanden, de waarde van

de (particuliere) woningen is er laag en er wonen

veel (armere) alleenstaanden. Deze condities zijn in

zowel Amsterdam als Rotterdam in belangrijke mate

aanwezig. De steden vertonen veel overeenkomsten.

Zo zijn niet-westerse minderheidsgroeperingen er sterk

vertegenwoordigd. Voorts bestaat ongeveer de helft

van de woningvoorraad uit goedkopere woningen van

woningcorporaties. Ten slotte is er de nodige bedrijvigheid

in de commerciële dienstverlening (detailhandel,

horeca, zakelijke dienstverlening).

Er zijn ook belangrijke verschillen. Ten eerste biedt

Rotterdam relatief veel openingen voor illegalen met

een laag inkomen en zonder gevestigde familie of

vrienden. Er zijn relatief veel goedkope woningen in

particliere handen die door huisjesmelkers kunnen

worden opgekocht. Ook is de huurprijs per vierkante

meter er lager dan in Amsterdam. Verder is er aan

de onderkant van de Rotterdamse woningmarkt vrij

veel leegstand. Leegstaande woningen vormen voor

armere en/of verslaafde illegalen een alternatief voor

dakloosheid.

In Amsterdam, waar relatief veel bedrijfsvestigingen

en banen zijn, liggen er juist voor werkende illegalen

wat meer bestaanskansen. Mede door de opkomst van

de duale arbeidsmarkt (Sassen, 1991) ligt het werkloosheidspercentage

in Amsterdam sinds 1992 enkele

procentpunten lager dan in Rotterdam, vooral bij de

allochtone bevolking. Wel is er in de regio Rotterdam

weer wat meer werkgelegenheid voor illegalen in

de tuinbouw. Ten slotte zijn er in Amsterdam nog

meer eenpersoonshuishoudens – vaak singles – dan

in Rotterdam. Zo wordt inzichtelijker waarom er

in Amsterdam en Rotterdam substantiële aantallen

illegalen leven. Beide steden bieden hen een relatief

rijk ontwikkelde kansenstructuur, dat wil zeggen een


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam

Figuur 1a Spreiding van legale Surinamers over Amsterdam, van minder dan

8,2 procent naar meer dan 39,8 procent van de bevolking

Figuur 2a Spreiding van legale Noord-Afrikanen (Marokkanen) over

Amsterdam, van minder dan 6,9 procent naar maximaal 35,2 procent van de

bevolking

Figuur 3a Spreiding van legale Turken over Rotterdam, van minder dan 6,1

procent naar maximaal 25,1 procent van de bevolking

Figuur 4a Spreiding van legale Oost-Europeanen (m.u.v. voormalig

Joegoslaviërs) over Rotterdam, van minder dan 0,6 procent naar maximaal 3,5

procent van de bevolking

P. 314

Figuur 1b Spreiding van illegale Surinamers over Amsterdam, van minder dan

0,5 procent naar maximaal 4,4 procent van de bevolking

Figuur 2b Spreiding van illegale Noord-Afrikanen (Marokkanen) over

Amsterdam, van minder dan 0,6 procent naar maximaal 2,1 procent van de

bevolking

Figuur 3b Spreiding van illegale Turken over Rotterdam, van minder dan 0,4

procent naar maximaal 2,2 procent van de bevolking

Figuur 4b Spreiding van legale Oost-Europeanen (m.u.v. voormalig

Joegoslaviërs) over Rotterdam, van minder dan 0,6 procent naar maximaal 4,9

procent van de bevolking


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

exogene sociaaleconomische structuur die illegaal

verblijf op bepaalde plaatsen in het stedelijke landschap

mogelijk maakt en er deels ook vraag naar

oproept. En voorzover een aspect van die structuur wat

zwakker is ontwikkeld (weinig goedkope woningen

in Amsterdam), is ee een op de vier n andere dimensie

juist wat sterker aanwezig (meer werk in A exogene

sociaal msterdam). Zo houden de interstedelijke

verschillen elkaar als het ware in balans.

Bovenstaande blik op de woningmarktstructuur maakt

al duidelijker waarom Rotterdam illegaal verblijf

vooral in negatieve zin verbindt met ‘illegale bewoning’

en ‘leefbaarheid’. Het is in de hoofdstad simpelweg

moeilijker om slaappanden uit te baten, omdat er

relatief weinig goedkope particuliere woningen zijn.

Ook zijn er weinig leegstaande woningen die een tijdje

als drugspand kunnen dienen. Bovendien is de werkloosheid

er lager, vermoedelijk ook onder de ‘illegale

beroepsbevolking’.

Etnische samenstelling

Het aandeel van de drie ‘klassieke minderheidsgroeperingen’

(Surinamers, Turken en Marokkanen) is

onder de illegale bevolking wat kleiner dan onder de

legale allochtone bevolking. Veel illegalen belichamen

namelijk recentere migratiestromen die de nationale

overheid probeert te beperken. Het gaat daarbij om een

bonte verzameling van uitgeprocedeerde asielzoekers,

‘pioniers’ die met mensensmokkelaars naar Nederland

komen, (overige) pendelmigranten zoals Oost-Europese

landarbeiders (aspergestekers, aardbeienplukkers)

en bandieten die hun werkterrein naar West-Europa

uitbreiden.

In de onderzoeksperiode kwam een aanzienlijk deel

van deze nieuwkomers uit Oost-Europa. In Amsterdam

en Rotterdam was één op de vier staandegehouden

illegalen een Oost-Europeaan. Ter vergelijking: bij de

legale niet-westerse bevolking was het aandeel van de

Oost-Europeanen minder dan tien procent. Illegale

Oost-Europeanen woonden overwegend in dezelfde

wijken als illegale volgmigranten uit de klassieke minderheidsgroeperingen,

hoewel hun verbijf er vooral was

gerelateerd aan de aanwezigheid van betaalbare en toegankelijke

huisvesting (particuliere huisbazen) en niet

zozeer aan de aanwezigheid van legale landgenoten. De

schaarse legale Oost-Europeanen die er in Amsterdam

en Rotterdam waren, behoorden meestal tot de wat

‘betere’ kringen in middenstandswijken (zie figuur

4a en 4b voor Rotterdam; r=.19). Etnische verschillen

tussen Amsterdamse en Rotterdamse illegalen komen

(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam

P. 315

pas naar voren bij kleinere groepen. Zo woonden er

in Rotterdam meer Kaapverdische en Joegoslavische

illegalen. In Amsterdam waren veel illegale Ghanezen.

Deze lokale bijzonderheden zijn het gevolg van de

demografische opbouw van beide steden. In Rotterdam

wonen van oudsher namelijk veel Kaapverdische en

Joegoslavische havenarbeiders. Recent is er in de hoofdstad

een bloeiende Ghanese gemeenschap gegroeid van

ongeveer 10.000 personen met rechtmatig verblijf.

Illegaal verblijf en etnische segregatie

In Rotterdam is de segregatie naar inkomen en etniciteit

ongeveer een kwart sterker dan in Amsterdam (Van

der Woude e.a., 2001). De ruimtelijke incorporatie

van illegalen volgt de segregatie bij de legale bevolking

en borduurt er op voort: de sterkere ontmenging in

Rotterdam prest ook illegale nieuwkomers tot een

sterkere ruimtelijke concentratie en segregatie. De

politiegegevens suggereren althans dat 41 procent

van de Rotterdamse illegalen naar een ander postcodegebied

zou moeten verhuizen om een gelijkmatige

spreiding over de stad te verkrijgen. In Amsterdam

is dit 34 procent. De segregatie met de autochtone

bevolking is nog wat sterker en loopt tussen beide

steden tevens meer uiteen. In de hoofdstad zou 37

procent van de illegalen naar een andere buurt moeten

verhuizen om volledige menging te verkrijgen met de

Hollandse Amsterdammers. In Rotterdam is dit met

52 procent bijna de helft meer. De sterkere segregatie in

Rotterdam vormt wellicht een additionele verklaring

waarom illegaal verblijf er in sterkere mate wordt

gerelateerd aan ‘leefbaarheid’; in Amsterdam is illegaal

verblijf wat meer over de hele stad gespreid. Daardoor

vallen eventuele negatieve effecten voor de buurt

misschien minder op dan in Rotterdam. De sterkere

menging met de reguliere bevolking, gekoppeld aan

het relatief hoge percentage singles – ook gezien de kans

op relatievorming tussen illegalen en andere stedelingen

–, vormt misschien een deel van de verklaring

waarom Amsterdam zich juist meer zorgen lijkt te

maken over besmettelijke ziektes (HIV). Overigens

hoeft de laatstgenoemde zorg niet per se te leiden tot

restrictief beleid. Ook preventie en behandeling zijn tot

op zekere hoogte mogelijk, al is de handelingsruimte

van medici aan grenzen gebonden. In 1998 werd een

legale verblijfsstatus namelijk een voorwaarde voor

een ziektekostenverzekering. In de praktijk wordt de

behandeling voor AIDS bij illegalen dan ook pas gestart

als zich concrete ziekteverschijnselen voordoen, waarna

de kosten worden gedeclareerd bij het zogenoemde

Koppelingsfonds voor onverzekerden. Illegaliteit kan

preventie en behandeling ook op andere manieren


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam

bemoeilijken, bijvoorbeeld wanneer migranten

(mede) door hun illegale status geen vaste verblijfplaats

hebben.

Criminaliteit

In het voorgaande zijn enkele lokale (dis)functies

van illegaal verblijf in verband gebracht met de

stedelijke sociale structuur als geheel. De bevinding

dat de media vaak berichten over criminele illegalen

in relatie tot Amsterdam is vooralsnog onverklaard

gebleven. Plegen illegalen er werkelijk meer misdrijven?

En zo ja: wat is daarvan de achtergrond? In de

onderzoeksperiode was drie tot vijf procent van de

Rotterdamse criminaliteitsverdachten illegaal (tabel

3), ongeveer evenveel als het plaatselijke bevolkingsaandeel

van illegalen. In Amsterdam lag op basis van

de politiecijfers het aandeel illegale criminaliteitsverdachten

eind jaren negentig eveneens op drie tot vijf

procent. Ervan uitgaande dat illegalen twee tot drie

procent van de Amsterdamse bevolking vertegenwoordigden,

waren illegalen in de criminaliteitscijfers

dus met een factor anderhalf tot twee oververtegenwoordigd

in de hoofdstad. Rond de eeuwwisseling

stijgt het aantal illegale criminaliteitsverdachten in

Amsterdam bovendien flink, mede als gevolg van

verscherpt politieoptreden. Zoals gezegd vond in

2002 de eerste Spirit-actie plaats. Toch wijst de stijging

vermoedelijk ook op een werkelijke toename van

criminaliteit, gezien ook de timing ervan, voor de

eerste Spirit-actie. Mijn promotieonderzoek suggereert

dat die toename twee hoofdoorzaken heeft. Ten

eerste werkt de voortschrijdende internationalisering

vormen van transnationaal banditisme in de hand.

Een onbedoeld gevolg van het politieke streven naar

Europese integratie is bijvoorbeeld dat groepjes Oost-

Europeanen afreizen naar West-Europa om te stelen.

Voor banditisme vanuit Afrika (meestal fraude) en

Zuid-Amerika (drugshandel) zijn eveneens aanwijzingen.

In dit verband wordt ook wel gesproken van

‘importcriminaliteit’ (Bovenkerk, 2003).

De tweede verklaring moet worden gezocht in de

afgenomen bestaanskansen van illegalen op de

P. 316

arbeids- en woningmarkt als gevolg van het strengere

Nederlandse illegalenbeleid. Betrokkenheid bij

misdaad is dan een gedragsaanpassing aan de soms

zeer marginale maatschappelijke positie waarin

iemand terecht kan komen, mede vanwege de illegale

verblijfsstatus. Met name deze laatste factor verklaart

waarom de bijdrage van de niet-westerse illegalen aan

de Rotterdamse criminaliteitscijfers tijdens de jaren

negentig eveneens is toegenomen, terwijl het drugstoerisme

er juist afnam.

De sterkere Amsterdamse preoccupatie met criminele

illegalen lijkt dus niet helemaal ongegrond. Hoewel ik

niet specifiek studie heb gemaakt van de achtergronden

van de hogere criminaliteit in Amsterdam, geeft

de criminologische literatuur een aantal aanknopingspunten.

Ten eerste is Amsterdam een belangrijk

centrum voor de Europese drugshandel (Zaitch,

2002). Daardoor zijn er misschien meer misdaadorganisaties

actief waarvan de leden zich (deels) illegaal

in Nederland vestigen of waarvoor illegalen worden

geworven die oorspronkelijk om een andere reden

naar Nederland kwamen. De politiecijfers suggereren

inderdaad dat illegalen zich in Amsterdam vaker op

ernstige misdrijven en drugshandel toeleggen. Ten

tweede lijkt toeristisch Amsterdam meer kansen te

bieden aan ongeorganiseerde zakkenrollers. Loef en

Holla (1989) ontdekten reeds dat 70 procent van de

plaatselijke slachtoffers van beroving toeristen zijn.

Meer recent interviewde Van Kalmthout (2004) een

professionele illegale Algerijnse zakkenroller die het in

Amsterdam inderdaad voornamelijk op toeristen had

voorzien (en zich daarvan een goed hotel kon veroorloven).

Het kan zijn dat Oost-Europese zakkenrollers

zich in de periode voor de uitbreiding van de EU in

toenemende mate illegaal in de hoofdstad vestigden

om gebruik te maken van deze criminele kansen (en

tegelijkertijd iets van onze fraaie hoofdstad te zien).

Het belang voor de stad

In dit artikel heb ik beargumenteerd dat de aanwezigheid

van illegalen in Amsterdam en Rotterdam

mede begrepen moet worden vanuit vier structurele


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam

factoren: de aanwezigheid van (1) een grote verscheidenheid

aan (legale) migrantengroepen, (2)

werkgelegenheid (vooral in de dienstensector),

(3) singles en (4) goedkope (vooral particuliere)

huisvesting. Vooral de eerste drie factoren zijn

steeds kenmerkender voor het moderne stadsleven.

De genoemde functies van illegaal verblijf variëren

weinig tussen Amsterdam en Rotterdam. Ze helpen

ons begrijpen waarom beide lokale overheden in

feite nog altijd een gedoogbeleid voeren, in weerwil

van het strengere nationale illegalenbeleid. Als

lokale overheden sterker zouden optreden, zouden

ze te ingrijpend interveniëren in situaties die in het

reguliere stadsleven van waarde zijn: economische

banden, familierelaties, relatievorming.

In dit artikel is betoogd dat er ook disfuncties van

illegaal verblijf waarneembaar zijn. Juist die lijken

tussen Amsterdam en Rotterdam te verschillen. In

Amsterdam is er vooral sprake van overlast op het

gebied van criminaliteit en zijn er medische zorgen.

In Rotterdam neemt overlast vooral de vorm aan van

leefbaarheidsproblemen in concentratiebuurten.

Deze plaatselijke disfuncties van illegaal verblijf

maken inzichtelijk waarom lokale overheden in

de grote steden wel degelijk een selectief repressief

beleid zijn gaan voeren, en waarom Amsterdam en

Rotterdam daarbij uiteenlopende accenten leggen.

En in feite dwingen de plaatselijke omstandigheden

hen tot de ‘gekozen’ accenten: we hebben gezien

dat de plaatselijke disfuncties van illegaal verblijf

evenmin los gedacht kunnen worden van de lokale

sociale structuur als geheel. Ook daarin schuilt de

invloed van lokale omstandigheden op de doeltreffendheid

van het streven van nationale overheden

om internationale migratiestromen te sturen.

Arjen Leerkes (a.s.leerkes@minjus.nl) werkt als onderzoeker bij het

Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC) van

het Ministerie van Justitie en is daarnaast verbonden aan de Erasmus

Universiteit Rotterdam. Eind 2007 promoveerde hij bij de Universiteit

van Amsterdam op een onderzoek naar illegaal verblijf en veiligheid in

Nederland.

Literatuur

P. 317

Andreas, P. & T. Snyder (red.) (2000) The wall around the West: state borders and

immigration controls in North America and Europe, Rowman & Littlefield, Lanham,

MD

Bovenkerk, F. (2003) ‘Taboe in de criminologie’, Proces. Tijdschrift voor berechting en

de reclassering, jg. 82, p. 242-251

Borja, J. & M. Castells (1997) Local and global: the management of cities in the

information age, Earthscan, London

Cruyff, M. & P. van der Heijden (2004) ‘Een raming van het aantal illegalen in

Nederland’.A. Leerkes, M. van San, G. Engbersen, M. Cruyff & P. van der Heijden,

Wijken voor illegalen. Over ruimtelijke spreiding, huisvesting en leefbaarheid, p.

31-42, Sdu, Den Haag,

Heijden, P. van der, M. Cruyff & H. van Houwelingen (2006) Een schatting van het aantal

in Nederland verblijvende illegale vreemdelingen in 2005,Universiteit van Utrecht,

Utrecht

Kalmthout, A. van (2004) Terugkeermogelijkheden van vreemdelingen in

vreemdelingenbewaring, Wolf Legal Publishers, Nijmegen

Leerkes, A. (2007) Illegaal verblijf en veiligheid in Nederland, Proefschrift Universiteit

van Amsterdam (downloadbaar), Amsterdam. Een Engelstalige uitgave verschijnt

naar verwachting eind 2008, begin 2009 in de IMISCOE reeks van de Amsterdam

University Press, Amsterdam

Leerkes, A., M. van San, G. Engbersen, M. Cruyff & P. van der Heijden (2004) Wijken

voor illegalen: Over ruimtelijke spreiding, huisvesting en leefbaarheid Sdu, Den Haag

Leerkes, A. & W. Bernasco (2007) ‘Tegen de wetten van de staat, tegen de wetten van

de straat? Illegaal verblijf en veiligheid in Nederlandse stadsbuurten’, Sociologie, jg.

3, p. 168-204

Leerkes, A., G. Engbersen & M. van San (2007) ‘Shadow Places. Patterns of Spatial

Concentration and Incorporation of Irregular Immigrants in the Netherlands’, Urban

Studies, jg. 44, p. 1491-1516

Loef, C. & P. Holla (1989) ‘Straatroof in Amsterdam’, Justitiële verkenningen, jg. 15, p.

92-110

Merton, R. en R. Nisbet (1976) Contemporary Social Problems, Harcourt Brace

Jovanovich, New York

Sassen, S. (1991) The Global City: New York, London, Tokyo, Princeton University

Press, Princeton

Tilburg, W. van, J. Lammers, K. Lakhi & J. Prins (2004) Landelijke criminaliteitskaart

2003. Een analyse van geregistreerde misdrijven en verdachten op basis van HKSgegevens,

KLPD-DNRI, Zoetermeer

Wouden, R. van der, E. Bruijne en K. Wittebrood (2001) De stad in de omtrek problemen

en perspectieven van de vier grootstedelijke gebieden in de Randstad, Sociaal en

Cultureel Planbureau, Den Haag

Zaitch, D. (2002) Trafficking cocaine: Colombian drug entrepreneurs in the

Netherlands, Kluwer Law International, Den Haag


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque

P. 318

Ceci n’est pas une

bibliothèque

Jelle Adamse en Martin Cobian

Boven (4x): Openbare bibliotheek in Amsterdam, Onder: Openbare bibliotheek in Boston, Verenigde Staten (foto: Jelle Adamse)


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque

P. 319

De herontwikkeling van de Amsterdamse IJ-oevers kreeg vorig jaar een extra

impuls door de opening van de nieuwe centrale vestiging van de Openbare

Bibliotheek Amsterdam (OBA). Het acht verdiepingen hoge gebouw is ontworpen

door toparchitect Jo Coenen, ingericht volgens de laatste trends op het gebied van

interieur, huisstijl, media en IT, is de grootste openbare bibliotheek van Europa en

kostte 80 miljoen euro. Ook de uitgangspunten van de nieuwe bibliotheek vormen

de complete tegenpool van de voormalige centrale bibliotheek van Amsterdam

op de Prinsengracht, wat kan worden verklaard aan de hand van bredere

maatschappelijke ontwikkelingen.

Op verschillende plekken in Europa zijn

de laatste jaren innovaties gaande bij het

ontwerpen van bibliotheken. In Engeland

worden bijvoorbeeld zogenaamde Ideastores

gebouwd, gebouwen met daarin combinaties

van een traditionele bibliotheek

met (digitale) informatie- en educatievoorzieningen,

en in Scandinavië is het concept

van Kulturhus ontwikkeld, een gebouw

waarin meerdere zorg-, welzijn-, culturele

en educatieve instellingen zijn gevestigd en

waarbij een bibliotheek vaak een centrale

rol speelt. Amsterdam draagt aan deze

trend bij met de OBA als belevenisbibliotheek;

de bibliotheek als verblijfplaats voor

informa ingezet zichtbaar tievoorziening,

ontspanning en ontmoeting. Bibliotheken

zijn hip geworden voor stedenbouwers

en architecten, getuige onder andere de

aandacht die Rem Koolhaas er onlangs

aan besteedde in het tijdschrift Volume 15

(Archis, AMO & C-Lab, 2008).

Wat de OBA interessant maakt, is haar locatie

en moment van oplevering in het herontwikkelingsproces

van het Oosterdokseiland.

De bibliotheek is het eerste nieuw

opgeleverde gebouw op het bejubelde

Oosterdokseiland, een gebied dat nu al

de ‘gouden IJbocht’ (Dienst Ruimtelijke

Ordening Amsterdam, 2004) wordt

genoemd. De vraag kan worden gesteld

wat de functie van de bibliotheek is in de

herontwikkeling van het Oosterdokseiland.

Is er een verband tussen deze functie en de

culturele beleidsstrategieën die planologen

hanteren om stedelijkheid in nieuw ontwikkelde

stadsdelen te laten ontbranden? En

welke uitwerking heeft deze rol op het

programma, de gebruikers en de ruimtelijke

uitwerking van de bibliotheek zelf?

Naast de rol van de OBA in haar stedenbouwkundige

context wordt bekeken wat

voor plekken en diensten in deze bibliotheek

aangeboden worden en de manier

waarop deze bemand en aangestuurd

worden. In tegenstelling tot traditionele

openbare bibliotheken lijkt Amsterdams

nieuwe bibliotheek aan te sluiten bij een

nieuwe institutionele filosofie die het

midden houdt tussen de publieke en de

commerciële sector, namelijk die van de

ondernemende overheid. Op basis hiervan

is een proces van herformulering van

publieke instituties naar de richtlijnen van

economische duurzaamheid en publiekprivate

samenwerking gaande. Hoe verhoudt

dit proces zich tot de veranderingen in

zowel de interne organisatie als de externe

functie van de bibliotheek? En wat is de

impact van vercommercialisering van de

dienstverlening op de maatschappelijke

doeleinden van de OBA? Door inzicht in

het historische instituut ‘bibliotheek’, zoals

deze in de Victoriaanse tijd is ontstaan,

wordt de nieuwe lijn die met de OBA is

ingezet, zichtbaar.


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque

P. 320

Van recreatief naar artefact

De historische ontwikkeling van de

openbare bibliotheek is een vrucht van de

negentiende-eeuwse, Victoriaans liberaaldemocratische

agenda in de Verenigde

Staten en het Verenigd Koninkrijk. Middels

deze agenda zijn tal van vernieuwende

sociale openbare voorzieningen, zoals

scholen, ziekenhuizen en bibliotheken, in

het administratieve domein van westerse

steden geïntroduceerd en geïnstitutionaliseerd.

De openbare bibliotheek opereerde

als een Democratisch Kennishuis om

het ‘lezen om te leren’ onder de massa

(de arbeidersklasse) te bevorderen. De

bibliotheek was voor iedereen toegankelijk,

maar richtte zich primair op achtergestelde

klassen.

Naast democratisering was morele controle

van de massa een ander speerpunt op de

Victoriaanse agenda. De Victoriaanse

openbare bibliotheek was een poging om

kuis vrijetijdsbesteding voor de massa te

realiseren, namelijk zelfontwikkeling door

middel van serieuze studie. De populaire

vrijetijdsbestedingen van de arbeidersklasse

werden geassocieerd met drankgebruik,

gokken en politieke radicaalheid.

Deze gebruiken gingen in tegen de

productiegerichte ziel van de Victoriaanse

tijd. ‘Tijd is Geld’ is een Victoriaans

gezegde dat impliceert dat de Victorianen

sterk tegen het onproductief gebruiken

van tijd waren. De Victorianen zochten

naar manieren om de vrije tijd van de

arbeidersklasse “doelgericht, systematisch

en met verbeterend effect op het individu”

in te vullen met een vorm van recreatieve

educatie (Hayes & Morris, 2005, p. 76).

De Anglo-Amerikaanse, Victoriaanse

bibliotheek werd de standaard voor

openbare bibliotheken in de meeste liberaal

democratische landen (McCrossen, 2006).

De recreatieve educatie zou de kernregel

vormen waardoor bibliotheekmanagement

en -gebruik zich in de twintigste

eeuw zou laten leiden, zoals in Nederland

(Schneiders, 1990). Ook het huidige

kerndoel van de openbare bibliotheken van

Amsterdam komt voort uit de Victoriaanse

standaard, namelijk leesbevordering (OBA,

2008). De waarden van de Victoriaanse tijd

zijn echter veranderd. Er is anno 2008 minder

verschil in de vrijetijdsbesteding binnen

verschillende sociaaleconomische klassen, de

postindustriële samenleving is ingetreden en

de welvaartstaat heeft de laatste decennia een

handreiking naar de private sector gemaakt.

Drie met elkaar verbonden trends die in de

jaren negentig hun weerklank vinden, zijn

in de nieuwe bibliotheek ingebed. Dit is ten

eerste de commodificering of ‘vermarkting’

van cultuur wat inhoudt dat cultuur wordt

ingezet voor marketingdoeleinden van een

stad. De tweede trend is de toenemende mate

waarin een stedelijk artefact een strategische

rol krijgt in stedelijke planning, waarbij

een stedelijk artefact is gedefinieerd als een

gebouw of plek dat publieksstromen genereert

en stedelijke ontwikkeling verder mogelijk

maakt. Ten derde is de opkomst van de sturingsfilosofie

van de ondernemende overheid

van invloed.

Gouden IJbocht in de grondverf

Het Oosterdokseiland verbeeldt bovengenoemde

trends. De ontwikkeling van

het Oosterdokseiland is onderdeel van

de herontwikkeling van de IJ-oevers en

cruciaal voor het realiseren van een politiek

doel als ‘Amsterdam Topstad’ (Gemeente

Amsterdam, 2006). Het Oosterdokseiland

wordt getypeerd als de nieuwe ‘Gouden

IJbocht’. Door de tijdelijke vestiging van

het Stedelijk Museum in PostCS, het

Muziekgebouw aan ’t IJ, het Amsterdams

conservatorium en de centrale bibliotheek

op honderd meter van elkaar te ontwikkelen

wordt een cultureel cluster gecreëerd

wat een gevarieerd publiek van toeristen

tot yuppen moet aantrekken. Deze gewilde

stedelijke minderheden oefenen een positieve

invloed uit op de waardeontwikkeling van

het vastgoed en garanderen een verdere

succesvolle private ontwikkeling van het

Oosterdokseiland.

Doordat de OBA als eerste nieuwe culturele

functie op het Oosterdokseiland is

opgeleverd, laat het zien hoe het stedelijke

artefact OBA in de ontwikkeling van het


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque

P. 321

Oosterdokseiland als culturele hefboom

fungeert. Het is een levendige plek die

publieksstromen te weeg brengt en de

nieuwe stedelijke ontwikkeling onder

de aandacht brengt. De nieuwbouw

van OBA is onderdeel van een bredere

stedelijke ontwikkeling en vervult met

deze culturele hefboomfunctie in deze

ontwikkeling een strategische rol. Dit is

een fundamenteel verschil ten opzichte van

het verleden, waar de bibliotheek enkel een

Democratisch Kennishuis was. In tabel 1

zijn de verschillen tussen de huidige OBA

en de Victoriaanse bibliotheken samengevat

onder de noemers structurele inbedding en

structurele functie. De OBA valt door haar

ruimtelijk strategische rol binnen de paradigma’s

en logica’s van stedelijke ontwikkeling

en stedelijke ontwikkelaars. Dit heeft

niet alleen gevolgen voor de ontwikkeling

van het Oosterdokseiland, maar ook voor

de interne organisatie van de bibliotheek,

zoals het ondernemende karakter van de

administratieve organisatie.

Ondernemende overheid in

OBA

De neoliberale herstructurering van de

Nederlandse overheid die gepaard is gegaan

met gekorte subsidies en een zoektocht naar

financiële middelen door publieke instituties

heeft ook de managementstijl van

Tabel 1 Structurele inbedding en functie van de Victoriaanse Bibliotheek en de OBA

Structurele Inbedding Victoriaanse bibliotheek OBA

de OBA beïnvloed. Deze sturingsfilosofie

wordt de ondernemende overheid genoemd,

waarbij economische duurzaamheid in

publieke instituties wordt ingebouwd

door ze te runnen als commerciële

ondernemingen.

Karakteristiek voor de administratieve

organisatie van de OBA is de scheiding

tussen een front- en een back-office

(interview 1 met bibliothecaris, april 2008).

De front-office is verantwoordelijk voor de

face-to-face contacten en de dienstverlening

tussen medewerkers en bezoekers. De backoffice

houdt zich bezig met de marketing,

boekhouding en het beheren van de OBA

met als doel het genereren van inkomsten.

In de OBA zijn een aantal inkomstgenererende

mechanismen ingebouwd; een cafetaria

(een La Place vestiging) op de achtste

verdieping met uitzicht over Amsterdam en

een tweede (nog te openen) restaurant naast

de hoofdingang, een aantal conferentiezalen

(inclusief rondleiding door de bibliotheek),

een borrel- en dinerdienst, een concertzaal,

een aantal te verhuren ‘pleinen’, de foyer en

andere plekken waar kleinere bijeenkomsten

en tentoonstellingen gehouden kunnen

worden.

De back-office promoot en verhuurt deze

faciliteiten en kan verschillende arran-

Macro-economische oriëntatie Industriële productie-economie Postindustriële kenniseconomie

Overheidsoriëntatie en institutionele doelen Welvaartsstaat; dienend aan de arbeidersklasse Ondernemende overheid; meebouwen aan

concurrerende stad

Ruimtelijke Ordening Sociale huisvesting; publieke voorziening; Op bovenlaag van samenleving georiënteerde

industriële infrastructuur stedelijke vernieuwing.

Functies van Cultuur Onafhankelijk domein van kunst, schrijven; Cultuur als product; middel voor economische winst;

Structurele Functie

ontwikkeling en verbetering van het individu City marketing.

Institutionele doelen Recreatieve educatie arbeidersklasse Openbaar leisure; toegang tot informatie

Rol van de centrale bibliotheek in ruimtelijke Marginaal voor stedelijke ontwikkelingsstrategie; Stedelijk artefact als pullfactor voor het

ordening standaard openbare voorziening Oosterdokseiland

Administratief milieu Gesubsidieerd door overheid; Publiek-private samenwerking; commercieel

institutionele richtlijnen van het bibliotheekwezen management


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque

P. 322

gementen aanbieden. Ook toeristen en

Amsterdamse stedelijke professionals komen

af op dit culturele en culinaire aanbod. Het

functioneren van de OBA lijkt daarmee veel

op het aansturen van een conferentie- of

cultureel centrum. Door te werken aan de

aantrekkingskracht van de OBA draagt

de back-office ook bij aan de positie van

‘Topstad Amsterdam’ en de ontwikkeling

van de Gouden IJbocht als stedelijke locatie

die er toe doet.

Voor financiële stabiliteit is de OBA afhankelijk

van een gestaag groeiende stroom

toeristen en bezoekers. Deze stroom dient

niet op gang te komen voor leesbevordering

of vergelijkbare, bibliotheekachtige

bekommeringen, maar voor de financiële

overeenkomsten die de OBA met haar

private partners heeft, zoals samenwerking

met de cafetaria. In plaats van een standaard

huurovereenkomst gebaseerd op een

vastgestelde huurprijs, vraagt de OBA van

de cafetaria een percentage van de winst. De

financiële inkomsten van de OBA verhouden

zich daardoor rechtevenredig met het

omzetniveau van de cafetaria. De sleutel tot

financieel succes van de OBA is daarmee niet

alleen een toename van het aantal bezoekers,

maar vooral dat een aanzienlijk percentage

van deze bezoekers de weg naar de cafetaria

weet te vinden.

Deze ondernemingsstrategie wordt ondersteund

doordat de OBA als must-see attractie

wordt genoemd op hotelkaarten en in

toeristengidsen, maar ook op de richtingaanwijzers

voor de verkeersstromen die in het

gebouw zelf zijn geïntegreerd. Een vluchtige

studie van de bezoekersstromen in de OBA

laat zien dat klanten gestimuleerd worden

om vooral niet de bovenste verdieping te

missen waar de conferentiezalen, de cafetaria

en het mooiste uitzicht over de stad zich

bevinden. De aanwezigheid van de cafetaria

wordt kenbaar gemaakt door de billboards

naast de liften en op de plattegrond van het

gebouw. Het andere (toekomstige) restaurant

zal een groot deel van de voorgevel

omvatten en is daardoor ook duidelijk aanwezig.

Het aantrekken van consumerende

bezoekers werkt beter dan gedacht. “De

bibliotheek heeft na zes maanden al één

miljoen bezoekers verwelkomd, terwijl dat

de verwachting was voor een heel jaar. Van

deze miljoen bezoekers hebben meer dan

driehonderdduizend de cafetaria bezocht.

Deze La Place is daarmee succesvoller dan

die in de V&D Kalverstraat” (interview 3

met manager La Place, april 2008).

De ondernemendheid van de OBA en de

functie als stedelijk artefact in stedelijke

ontwikkeling hebben het gebruik en de

betekenis van de bibliotheek drastisch

gewijzigd. In tegenstelling tot het verleden

is het financiële succes van de bibliotheek

nu afhankelijk van het aantrekken van

toeristen en bezoekers, niet zozeer als

vaste klanten van de traditionele recreatief

educatieve voorzieningen, maar als

consumenten van leisure diensten. Het is

daarom niet verrassend dat de groei van

bezoekers niet terug te vinden is in een

toename van het aantal uitgeleende boeken

(interview 6 met bibliothecaris, april 2008).

Er kan worden afgevraagd in hoeverre het

algemeen gestelde doel van leesbevordering

in de OBA wordt gerealiseerd.

Naast het wezenlijk anders functioneren

van de back-office ten opzichte

van traditionele bibliotheken is ook de

dienstverlening van de front-office radicaal

gewijzigd. In plaats van een traditionele

helpdesk voor vragen over een schrijver of

onderwerp, staat men in de OBA in de rij

voor de ‘klantenservice’ om een conferentiezaal,

een rondleiding, of een borrel voor

zakenlieden te boeken. De bibliothecaris,

met zijn of haar meedogenloos stille aanwezigheid

en kennis van boeken, is in de

OBA vervangen door zogenoemde WIMers,

‘Wandelende Informatie Medewerker’

(interview 6 met bibliothecaris, april 2008).

De WIM-ers dragen een outfit ontworpen

door de Marokkaanse modeontwerper

Aziz en helpen bijvoorbeeld mensen

met de automatische uitleenmachines of

geven luidsprekend een rondleiding door

de bibliotheek. Hun uniform maakt ze

gemakkelijk herkenbaar en integreert ze

esthetisch in het postmoderne decor van

de OBA.


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque

P. 323

Meer dan een bibliotheek

De omschreven ontwikkelingsmechanismen

die de OBA sturen zijn opvallend

doordat ze betrekkelijk nieuw zijn, maar

vooral vanwege het contrast ten opzichte

van de Victoriaanse bibliotheek. De

traditionele bibliotheek kwam voort uit

Victoriaanse normen en waarden, met

als doel de recreatieve educatie en morele

en culturele ontwikkeling van de arbeidersklasse

te stimuleren. De nieuwe OBA

introduceert andere normen en waarden

gebaseerd op dienstverlening, stedelijke

artefacten, strategische planning en economische

duurzaamheid. Op basis van het

bovenstaande kunnen een aantal algemene

conclusies worden getrokken.

In de nieuwe OBA is de uitwerking van

het sturingsmechanisme van de ondernemende

overheid en de functie van het

artefact in de stedelijke ontwikkeling

dominant over de traditionele functies van

recreatieve educatie en leesbevordering.

Ondanks de toegenomen oppervlakte van

de bibliotheek is het aantal uitgestalde

boeken niet evenredig toegenomen en

zijn de extra vierkante meters vooral

bestemd voor de leisure functies. Deze

ondernemendheid en strategische

stedelijke planning zijn van invloed op de

institutionele doelen van de OBA. Er zijn

andere administratieve prioriteiten, te

weten economische duurzaamheid en het

promoten van de bibliotheek als stedelijk

artefact. Direct en indirect hebben deze

operationele doelen de prominente positie

van de institutionele overgenomen.

Een van de vastgestelde institutionele

doelen van de OBA is bijvoorbeeld om

meer bezoekers te trekken om het lezen te

bevorderen (OBA, 2008). Het herschrijven

van dit institutionele doel naar een doel

van de ondernemende overheid leidt tot de

overtuiging dat meer bezoekers nodig zijn

om extra inkomsten te genereren en om

de ontwikkeling van het Oosterdokseiland

te stimuleren. De doelstelling van één

miljoen bezoekers per jaar is zes maanden

voor tijd behaald, maar heeft niet geleid

tot meer gelezen boeken in vergelijking tot

de voormalige centrale bibliotheek op de

Prinsengracht. Terwijl de ondernemings-

en stedelijke ontwikkelingsdoelen van de

OBA op een proactieve manier door de

back-office worden nagestreefd, blijven de

institutionele doelen achter.

De bibliotheek is sinds de opening een van

de meest gewaardeerde plekken van de stad

geworden. Haar succes als studieplaats,

ontmoetingsplek voor flexwerkers en

locatie met gratis internet roept vragen op

over wat van openbare functies in onze

maatschappij verlangd wordt, maar moet

ook leiden tot reflectie op wat hiermee

gewonnen en verloren wordt ten opzichte

van de traditionele publieke voorzieningen.

Zonder voor of tegen de OBA

te pleiten, wordt duidelijk dat er met de

nieuwe bibliotheek in de Gouden IJbocht

een totale andere weg is ingeslagen en is

gebroken met het verleden. Deze breuk

is zo fundamenteel dat het verleidt om in

goed Nederlands te zeggen: Ceci n’est pas

une bibliothèque.

Jelle Adamse (jelle_adamse@hotmail.com) is student

Metropolitan Studies aan de Universiteit van Amsterdam

en tevens redacteur van Rooilijn. Martin Cobian (cobian8@

hotmail.com) is in 2007 afgestudeerd als stadssocioloog aan

de Universiteit van Amsterdam.

Literatuur

Archis, AMO & C-Lab (2008) Volume 15: Destination Library. To

beyond or not to be. Archis Foundation, Amsterdam

Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam (2004) Plan

Amsterdam: Het Oosterdokseiland, dRO, Amsterdam.

Hayes, E., & A. Morris (2005) ‘Leisure role of public libraries:

A historical perspective’, Journal of Librarianship and

Information Science, jg. 37, p. 75-81

Gemeente Amsterdam (2006) Amsterdam Topstad, gemeente

Amsterdam

McCrossen, A. (2006) ‘“One Cathedral More” or “Mere

Lounging Places for Bummers”? The Cultural Politics of

Leisure and the Public Library in Gilded Age America’,

Libraries & Culture, jg. 41, nr. 2, p. 169-187

Openbare Bibliotheek Amsterdam (2008) Over de OBA,

Openbare Bibliotheek Amsterdam, http://www.oba.nl, 23-

06-2008

Schneiders, P. (1990) ‘Lezen voor iedereen; de geschiedenis

van de openbare bibliotheek in Nederland’, Nederlands

Bibliotheek en lectuur centrum, Den Haag


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden

P. 324

Wim de Haas

De ambities van de ruimtelijke planning zijn in de laatste decennia sterk

bijgesteld. De planningsidealen uit de twintigste eeuw, kennis, integraliteit,

oplosbaarheid en realiseerbaarheid, worden alom ter discussie gesteld en lijken

verouderd. Omdat planologie haar vanzelfsprekendheid heeft verloren, is een

nieuwe taal nodig met nieuwe kernbegrippen. Door middel van een onverwacht

perspectief wordt in de genrebenadering een nieuw vocabulaire aangeboden aan

de nu zo weifelachtige planologie.

Genrebenadering:

woorden zijn daden


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden

P. 325

Het idee ‘ruimtelijke planning’ lijkt alle

relevantie verloren te hebben. Planning

impliceert maakbaarheid, oplosbaarheid

en integraliteit. Dit zijn idealen die tegenwoordig

op de een of andere manier worden

betwist. Dit is zeker het geval voor ruimtelijke

ordening op hogere schaalniveaus.

Het onbehagen hierover vraagt om meer

dan discussies over ruimtelijke concepten,

bestuurlijke processen of wetgeving. Het

vraagt om hernieuwde reflectie op de vraag

wat planning in wezen is.

In dit artikel wordt hiertoe een benadering

geïntroduceerd, geïnspireerd op het latere

werk van Lyotard (1983). Deze gaat uit van

de even simpele als fascinerende constatering

dat planning bestaat uit een aaneenrijging

van verschillende ‘taalspelen’ of genres (De

Haas, 2006). Deze genrebenadering biedt

naast een definitie van planning ook een

basis om een norm voor goede planning te

formuleren, namelijk die van gelijkwaardigheid

(symmetrie) tussen genres. Omdat symmetrie

vaak in het gedrang komt, wordt hier

een meer terughoudende planning bepleit.

Planning is taalhandelen

Concrete handelingen in planningsprocessen

vormen het uitgangspunt van de genrebenadering.

Wat gebeurt er in planning? Op

de keper beschouwd, bestaat planning uit

taalhandelingen (zie ook Van den Brink &

Metse, 2006); zoals praten, schrijven, telefoneren,

e-mailen en lezen. Deze taalhandelingen

gaan op den duur over in fysieke acties.

Een planningsproces kan daarom worden

opgevat als een complex geheel van ketens

van taalhandelingen. Het gaat daarbij altijd

om regulatief taalhandelen, dat bedoeld is

om andere (taal)handelingen te beïnvloeden.

Voor alle duidelijkheid: taalhandelen is

niet hetzelfde als beschaafd discussiëren.

Integendeel, taal is een medium waarmee

zowel inhoud als macht wordt overgedragen

en posities van actoren worden bestendigd

of verzwakt. In een taalhandelingsbenadering

staat, in plaats van macht en betekenis,

juist machtsvorming en betekenisgeving

centraal. Deze benadering is daardoor zeer

geschikt als grondslag voor een theorie

over planning, wat immers een proces van

machtsvorming en betekenisgeving is.

Het universum van alle mogelijke taalhandelingen

kent grote onderlinge verschillen.

De taalhandeling ‘geven van een opdracht’

heeft bijvoorbeeld een heel ander karakter

dan de taalhandeling ‘schrijven van een

gedicht’. De verschillen tussen taalhandelingen

hebben vooral te maken met hun doel

en effect. Een opdracht zet mensen aan om

iets te doen, een gedicht bespeelt emoties.

Op grond van hun verschillen in doel en

effect kunnen taalhandelingen worden ingedeeld

naar taalspelen of genres. Ieder genre

heeft een eigen karakteristieke vorm. Deze

vorm maakt het voor deelnemers helder aan

welk taalspel zij meedoen en welke regels

gelden voor het aanvaarden of verwerpen

van uitspraken. Zo gelden in wetenschappelijke

discussies heel andere regels dan in

beslissingsprocessen.

Genres in planning

Voor ruimtelijke planning zijn vier

genres essentieel, namelijk: ontwerpen,

onderzoeken, beslissen en ingrijpen. Deze

vier vertonen gelijkenis met fasen in een

planvormingsproces, maar mogen daaraan

niet gelijk worden gesteld. Ze wisselen elkaar

binnen het proces van planning en binnen

planfasen namelijk voortdurend af.

Het eerste planningsgenre is ontwerpen. Dit

is het verbeelden van ruimtelijke mogelijk-


Rooilijn

heden, processen of afspraken. Leidend

principe van dit genre is vernieuwing.

Het genre veronderstelt dat verbetering

door vernieuwing mogelijk is. Het tweede

planningsgenre is onderzoeken. Het gaat

hierbij niet om wetenschappelijk onderzoeken

maar om het vaststellen van een

situatie of ontwikkeling die het ontwerp

kan inspireren, ondersteunen of onderuithalen.

Onderzoeken in planning heeft

waarheid als leidend principe, inclusief de

relativering ervan (De Haas, 1998). Het

derde genre is beslissen. In feite is dit het

creëren van een werkelijkheid waardoor

zekerheid over nieuwe stappen ontstaat.

Het omvat de afstemming van en coördinatie

tussen wensen en belangen. Beslissen

in planning omvat officiële besluitvorming,

maar ook kleine beslissingen. Beslissen

impliceert machtsvorming maar heeft de

mogelijkheid van een werkbaar compromis

als leidend principe. Het vierde planningsgenre

is ingrijpen. Dit is het beïnvloeden

van volgende (taal)handelingen

in het planningsproces. Dit kan diverse

gedaanten aannemen: stellen van regels,

beschikbaar stellen van geld, uitvoeren van

fysieke maatregelen, vergroten van kennis.

Ingrijpen heeft maakbaarheid als leidend

principe. Er valt nog meer te zeggen over

genres afzonderlijk, maar voor planning

is vooral het samenspel tussen genres

interessant.

Samenspel tussen genres

In een planningsproces worden voortdurend

overgangen gemaakt van het ene

genre naar het andere. Op het ene moment

gaan de taalhandelingen over van het genre

onderzoeken naar het genre ontwerpen,

op een volgend moment is een heel andere

overgang aan de orde. In een planningsproces

moeten deze overgangen uiteindelijk

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden

P. 326

allemaal tot een resultaat leiden. Planning

is dan ook te definiëren als het creëren

van geslaagde koppelingen tussen de vier

genres.

Genres laten zich niet zomaar koppelen,

denk alleen maar eens aan de vertaalproblemen

van onderzoek naar ontwerp.

Omdat de taal van het ontwerpen,

onderzoeken, beslissen en ingrijpen

zo wezenlijk van elkaar verschilt, zijn

overdrachtelijke taalhandelingen als

hulpmiddel nodig. Alleen met behulp van

modellen, metaforen, symbolen, iconen

of mantra’s lukt het om de planningsgenres

te verbinden. Een goed voorbeeld van

de werking van zo’n overdrachtelijke verbinding,

is de metafoor het Groene Hart.

Doordat deze metafoor in alle genres

betekenis heeft, krijgt deze kracht. In het

ontwerpen representeert deze metafoor

een inrichtingsconcept, in het beslissen

verwijst het naar een vitale functie die

niet ongedaan mag worden gemaakt.

Zelfs tegenstanders van het openhouden

van het Groene Hart worden gedwongen

om zich in termen van het Groene Hart

uit te spreken.

Goede planning

De genrebenadering geeft een basis om

goede planning te definiëren. Ter illustratie:

de voormalig rijksbouwmeester Mels

Crouwel heeft op verschillende plekken

gepleit voor de terugkeer van het nationale

ruimtelijke ontwerp, onder meer om

verrommeling te voorkomen (Hulsman,

2007). Hij spreekt tevens over het plezier

in maakbaarheid. Hoogleraar en projectontwikkelaar

Friso de Zeeuw komt daarentegen

regelmatig in het nieuws met een

pleidooi voor het loslaten van top-down

denken. Hij is voorstander van regionale


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden

P. 327

coalities tussen publieke en private partijen.

Dit is niet alleen een verschil in opvatting,

maar ook een botsing tussen genres. De

genres ontwerpen en ingrijpen strijden hier

om dominantie. Dit voorbeeld raakt de kern

van goede planning. Het toont een symmetrische

relatie tussen genres. Essentieel voor

planning is dat genres elkaar niet mogen

domineren maar op basis van gelijkwaardigheid

op elkaar inhaken. Als het ingrijpen

overheerst, ontstaat ingenieurstechnocratie;

als het beslissen overheerst ad-hoc-cratie,

als het ontwerpen overheerst onuitvoerbare

plannen en als het onderzoeken overheerst,

gebeurt er waarschijnlijk niets.

Symmetrie is niet meer dan een minimale

moraal. Het is een beginsel dat voortbouwt

op één van de grote uitvindingen van onze

beschaving, namelijk de scheiding van de

wetgevende, uitvoerende en rechterlijke

macht. Door dit beginsel als intrinsiek

onderdeel op te nemen in de definitie van

planning, krijgt het begrip planning iets

terug van het normatieve karakter dat het

van oudsher heeft gehad. De genredefinitie

van planning is meer dan een neutraal

beschrijvende aanduiding. Het definieert

planning als maatschappelijke vorm die

voortbouwt op één van de beginselen van de

democratische samenleving.

Van proces naar inhoud

De vraag is welke consequenties de genrebenadering

heeft voor de inhoud van ruimtelijke

planning. Duidelijk mag zijn dat de

genrebenadering niet zomaar kan worden

omgezet in ruimtelijke concepten. Wel kan

het beginsel van symmetrie worden toegepast

op vigerende planningsdiscoursen.

Grof geschetst vertonen de momenteel

dominante planningsdiscoursen de

volgende kenmerken. Er wordt uitgegaan

van ontwikkelingsplanologie, niet van

toelatingsplanologie. Het project staat

centraal. Waardenpluriformiteit en

maatschappelijke fragmentatie worden

als uitgangspunt en als uitdaging gezien.

Het gebied vormt hèt schaalniveau voor

integratie van wensen, belangen en

geldstromen. Alle actoren zijn binnen deze

discoursen gelijkwaardige partners, maar

wel met eigen verantwoordelijkheden

en (machts)middelen. Lagere overheden

en marktpartijen zijn verantwoordelijk

voor initiatieven, hogere overheden voor

randvoorwaarden en financiering. Een

typerende uitspraak is die van Friso de

Zeeuw en Agnes Franzen (2007, p. 7): “De

toekomst van een mooier Nederland ligt

in de handen van de lagere overheden, in

samenwerking met de markt. En niet in een

bureaucratenfeest met ‘alomvattende visies’

en beleidsdocumenten.”

Bovengenoemde planningsdiscoursen

kunnen worden gekarakteriseerd als

esthetisch. Deze term heeft betrekking

op de wijze waarop de genres op elkaar

inhaken; als een speelse stap, vanuit lokale

keuzen en met een open relatie tussen

ruimtelijke problemen en oplossing. Dit

zijn kenmerken van esthetische oordelen

over het algemeen, vandaar deze karakterisering.

Het esthetische verwijst dus

niet naar schoonheid, maar naar het soort

oordelen dat deze discoursen hanteren.

Zo noemt Ankersmit (1997) de politiek

esthetisch, omdat deze ten opzichte van de

gerepresenteerde werkelijkheid in dezelfde

positie verkeert als de kunst.

Esthetische planningsdiscoursen leggen

veel nadruk op de genres ontwerpen

en uitvoeren. Genres als beslissen en


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden

P. 328

onderzoeken worden in de esthetische

planningsdiscoursen kritisch benaderd met

termen als polderen, bureaucratie en topdownplanning.

Sterke metaforen vormen

het middel waarmee de genres ‘ontwerpen

en ‘uitvoeren’ het genre ‘beslissen’ domineren.

Denk bijvoorbeeld aan het plan om een

eiland voor de kust in de vorm van een tulp

aan te leggen. Met de nadruk op ontwerpen

en uitvoeren doen deze discoursen afbreuk

aan het beginsel van symmetrie.

Tegengeluid

Veel planners vinden de esthetische trekken

van de dominante planningsdiscoursen

onbevredigend. Zij verlangen naar een

situatie waarin het ontwerpen is gericht op

het creëren van realistische alternatieven;

serieus onderzoek wordt gedaan naar

mogelijkheden en waarschijnlijkheden;

beslissingen zijn gebaseerd op een goede

afweging van voor- en nadelen en plannen

worden uitgevoerd zoals ze zijn bedoeld.

En vooral waarin de overheid vasthoudt

aan genomen ruimtelijke keuzen. Klaas

van Egmond, hoogleraar milieukunde

in Utrecht en voormalig directeur van

het Milieu- en Natuurplanbureau, zegt

bijvoorbeeld: “... als je het hebt over een

snelweg langs het Naardermeer, zou daar

een debat over de Randstad als grand design

aan vooraf moeten gaan” (Schreuder, 2006,

p. 3). Voormalig rijksbouwmeester Mels

Crouwel stelt: “Wat ontbreekt, is een visie

van de rijksoverheid over hoe Nederland

er in 2030 uit moet zien” (Hulsman, 2007).

Wat opvalt, is dat zij woorden gebruiken als

grand design, visie, rijksoverheid en moet.

Deze discoursen worden hier getypeerd

als ethisch. Niet omdat ze moreel hoogstaander

zijn dan andere planningsdiscoursen

maar omdat in deze discoursen

het verlangen naar heldere, normstellende

doelen centraal staat. In ethische planningsdiscoursen

voltrekt de koppeling van

genres zich als een doordachte zet, vanuit

een keuze voor een visie op het geheel.

Eigenlijk zoeken deze discoursen naar een

nieuw, groot verhaal voor de ruimtelijke

inrichting van Nederland. In de jaren vijftig

was de wederopbouw het grote verhaal,

tegenwoordig zou klimaatverandering tot

zo’n verhaal kunnen uitgroeien. Een groot

verhaal heeft als risico dat andere genres

in dienst komen te staan van het vertolken

van dat verhaal, wat afbreuk doet aan het

beginsel van symmetrie.

Een derde weg?

Esthetische en ethische planningsdiscoursen

vertegenwoordigen een verschillende

kijk op ruimtelijke ordening en inrichting.

Esthetische discoursen passen goed in

deze tijd, ethische discoursen geven hierop

kritiek maar komen met een alternatief

dat slecht valt in deze tijd. Is het mogelijk

om deze tegenstelling te overbruggen via

een derde weg? Omdat de symmetrie in

beide andere discoursen onder druk staat,

zou symmetrie bij een derde weg centraal

moeten worden gesteld. Dat vraagt om

terughoudendheid met de voortdurende

introductie van nieuwe projecten, nieuwe

concepten of nieuwe gebiedscategorieën.

Eigenlijk gaat het vooral om een nieuwe

houding in de ruimtelijke planning. Een

houding van aandacht, waarin wordt

gewacht met het maken van keuzen, totdat

deze zich aan ons opdringen. Zou het niet

verstandig zijn, vraagt de aandachtige planner,

om niets te doen in plaats van steeds

iets nieuws te verzinnen?

Dit lijkt een rare gedachte, maar komt wel

degelijk in de praktijk voor. Zie bijvoor-


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden

P. 329

beeld de Vierde Nota over de Ruimtelijke

Ordening, waarin juist geen nieuwe

structuurschets werd voorgesteld. Zie ook

de uitspraak van de voormalig directeurgeneraal

Milieu van het Ministerie van

VROM, Hans van der Vlist (2006), waaruit

blijkt dat de notie van aandacht in de

beleidspraktijk wel degelijk aan de orde is:

“We hebben nu vier milieubeleidsplannen

uitgebracht en stonden voor de vraag of

we weer een nieuwe beleidsnota wilden

maken. Dat was niet het geval. We zagen

meer in een toekomstagenda.”

Een praktische werkvorm die goed past

in aandachtige planning is de community

of practice (Wenger, 1998). Voor een grote

ruimtelijke opgave, waarvoor een ethische

planningsdiscours een nota zou produceren

en een esthetisch planningsdiscours

een wervend plan zou maken, zal een

aandachtige planning een community of

attention oprichten. Dit kan bijvoorbeeld

uitgewerkt worden als netwerk met een

tijdelijke bevoegdheid, waarin diverse

overheden en andere partijen participeren.

De community of attention, als variant op

de community of practice, is slechts één

voorstel. Aandachtige planning verdient

verdere uitwerking en doordenking, juist

voor de grote ruimtelijke opgaven zoals

de klimaatverandering, de vastlopende

mobiliteit en de verloedering van het

Nederlandse landschap. Dit zijn vraagstukken

die niet om flitsende ontwerpen, snelle

beslissingen, grote onderzoeksprogramma’s

of stoere uitvoeringsplannen vragen,

maar vooral om aandacht.

In dit artikel is een nieuwe benadering van

planning geïntroduceerd. Deze benoemt

de essentie van planning, verklaart

storingen in planningsprocessen en geeft

een beginsel voor goede planning. In

één zin samengevat is planning volgens

deze genrebenadering: het creëren van

goed werkende koppelingen tussen vier

principieel verschillende taalgenres in

planning, op grond van symmetrie tussen

genres. Het beginsel van symmetrie vraagt

om een houding van aandacht in planning.

Het vernieuwende van de genrebenadering

is dat deze planning opnieuw normatief

positioneert. Dat is hard nodig in een tijd

die niet zo van planning houdt.

Wim de Haas (w.dehaas@planet.nl) werkt bij de Koninklijke

Nederlandse Academie van Wetenschappen.

Literatuur

Ankersmit, F.R. (1997) Macht door representatie, Exploraties

III: politieke filosofie, Kok Agora, Kampen

Brink, M. van den & T. Metze (red.) (2006) Words matter in

policy and planning, NGS nr. 344, Nethur/KNAG, Utrecht

Franzen, A. & F. de Zeeuw (2007) ‘Verrommeling niet

aanpakken uit Den Haag; Ruimtelijke ordening’, Trouw, 16

februari, p. 7

Haas, W. de (1998) Onderzoek in planning, Proefschrift

Landbouwuniversiteit, Wageningen

Haas, W. de (2006) Planning als Gesprek, Grondslagen voor

ruimtelijke planning en beleid in de eenentwintigste eeuw,

Uitgeverij De Graaff, Utrecht

Hulsman, B. (2007) ‘Afslagje hier, baantje daar; gesprek met

rijksbouwmeester Mels Crouwel over de ‘verrommeling’ van

Nederland’, NRC Handelsblad, 3 februari, p. 41

Lyotard, J.F. (1983) Le Différand [Engelse vertaling (1988) The

Different, Phrases in Dispute, University of Minnesota Press,

MN]

Schreuder, A. (2006) ‘Nederland verliest elke dag een heel

Vondelpark; Dat het platteland wordt volgebouwd is soms al

treurig, maar dat het slordig gebeurd is nog treuriger’, NRC

Handelsblad, 29 september, p. 3

Vlist, H. van der (2006) ‘Soms zoeken we de grens op’, PM, jg.

31, nr. 8, p. 16-19

Wenger, E (1998) Communities of Practice, Learning, Meaning

and Identity, Cambridge University Press, Cambridge


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad

P. 330

Nanka Karstkarel en Marjolein van Schoonhoven

Meer duurzame

energie in

Meerstad


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad

P. 331

Duurzame energie is in, zeker binnen de

beleidswereld van de ruimtelijke ordening. Zo

heeft ook de Provincie Groningen grote ambities op

energiegebied. De uitgangspunten deugen, maar

de praktijk werkt vaak minder goed uit. Hoe dit

komt zal blijken uit een analyse van het planproces

van Meerstad, een groot nieuwbouwproject ten

oosten van de stad Groningen.

Doordat het gebruik van fossiele brandstoffen

schadelijke effecten heeft op het milieu

en deze brandstoffen bovendien uitgeput

raken, neemt de interesse in een meer

duurzaam energiesysteem toe. De energiebehoefte

wordt in een dergelijk systeem

zoveel mogelijk gedekt door gebruik te

maken van hernieuwbare bronnen, zoals

zon, wind, water, geothermie en biomassa.

Dit gebeurt met behulp van conversietechnieken

die het milieu niet schaden (Van

Schoonhoven, 2007). Deze overgang van

energieopwekking uit fossiele brandstoffen

naar een meer duurzaam energiesysteem

wordt de energietransitie genoemd.

Onderdeel van deze energietransitie is het

verduurzamen van de energiehuishouding.

Onder energiehuishouding wordt de hele

keten van de bron, de conversie en het

gebruik van energie verstaan. Een duurzame

energiehuishouding is economisch

efficiënt, belast het milieu minder zwaar

en voorziet in voldoende energie van de

juiste kwaliteit. Het gebruik van duurzame

energiebronnen alleen is dus niet genoeg

om een duurzame energiehuishouding tot

stand te brengen. Energiebesparing staat

aan de basis van het gebruik van duurzame

energiebronnen (SenterNovem, 2007).

Volgens het Energieonderzoek Centrum

Nederland (ECN) kan een duurzame energiehuishouding

relatief eenvoudig gereali-

seerd worden in de gebouwde omgeving die

bestaat uit bestaande bouw en nieuwbouw.

Een voorbeeld is het Rotterdamse haven- en

industriecomplex Rijnmond, dat een half

miljoen huizen in Zuid-Holland van (rest)

warmte gaat voorzien. Maar vooral in de

nieuwbouw is het potentieel voor energiebesparing

groot, omdat daar alle mogelijke

energietoepassingen nog open liggen.

Hoewel duurzame energietoepassingen

volgens het ECN technisch en financieel

haalbaar zijn, maken deze nog niet volledig

deel uit van nieuwbouwplannen (ECN,

2006).

De vraag is dus waarom de implementatie

van duurzame energie in nieuwbouwwijken

nog niet goed van de grond komt, ondanks

de potenties en ook de behoefte binnen

de samenleving. Het blijft vaak steken

bij individuele projecten waar duurzame

oplossingen voor de hand liggen, zoals het

voorbeeld van Rijnmond. Een reden zou

kunnen zijn dat de toepassing van duurzame

energie slechts een doelstelling is en

niet wettelijk verplicht is gesteld. Meestal is

het planontwerp sturend en zijn duurzame

energietoepassingen volgend. Hierdoor

heeft duurzame energie nog een ondergeschikte

rol in de ruimtelijke ordening en

wordt de duurzame energiepotentie van

het desbetreffende plangebied vaak niet

volledig benut.

Duurzame initiatieven in

Groningen

Om energieneutraliteit te bereiken in

nieuwbouw zal duurzame energie een meer

sturend principe moeten worden binnen de

ruimtelijke ordening. Onduidelijk is waar

in het ruimtelijk planproces van planvoorbereiding,

planbepaling, uitvoering en

evaluatie van het gevoerde beleid het aspect

duurzame energie het beste kan worden

ingebracht (Van Schoonhoven, 2007).

Dit wordt geanalyseerd aan de hand van

Meerstad.

Meerstad is een gebiedsontwikkelingsproject

aan de oostzijde van de stad Groningen

en ligt in de gemeenten Groningen en

Slochteren. Er komen 10.000 woningen,


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad

P. 332

135 hectare bedrijventerrein, 600 hectare

nieuwe natuur en 600 hectare nieuw water.

Het project moet rond 2025 gereed zijn.

Midden in het gebied komt een meer voor

waterberging en -buffering en als recreatieve

trekker. Om een kwalitatief hoogwaardig

landschap te creëren maakt een

groot areaal groen eveneens onderdeel uit

van het plan. Op deze manier ontstaat een

robuuste verbindingszone ter versterking

van de ecologische hoofdstructuur van stad

en regio. De inrichting van de bedrijventerreinen

zal gericht zijn op het verbinden van

de binnenstad van Groningen met Meerstad

(Bureau Alle Hosper & KCAP, 2005). De

integratie van functies maakt van Meerstad

een pluriform leefgebied.

Het Energieconvenant Groningen is

opgesteld door de Provincie en Gemeente

Groningen, de Gasunie, Nuon en Shell

Solar. Dit convenant heeft als doel

projecten te realiseren op het gebied van

energiebesparing en duurzame energie

(Provincie Groningen, 2007). Een van

die projecten is ‘Duurzaamheid in

Meerstad’. Het oorspronkelijke convenant

liep tot 2007. Momenteel wordt gewerkt

aan een vervolgconvenant met oude en

nieuwe partijen. Daarnaast wordt in het

Milieuprogramma 2006 van de Gemeente

Groningen het opstellen van een energievisie

voor Meerstad genoemd als activiteit

die bijdraagt aan een duurzame stedelijke

ontwikkeling. In 2006 maakte Groningen

bekend de meest duurzame stad van

Nederland te willen worden. Begin 2007

is deze ambitie vertaald naar de doelstelling

om in 2025 energieneutraal te zijn

(Gemeente Groningen, 2007).

Groningen is niet de enige stad in

Nederland met dergelijke ambities.

Zo hebben de steden Apeldoorn,

Heerhugowaard en Tilburg aangegeven

om binnen een realistische termijn CO 2 -

neutraal te willen zijn. Hiertoe zijn diverse

losstaande projecten gerealiseerd, maar

van een vastomlijnd planproces voor het

ontwikkelen van duurzame nieuwbouwwijken

is vooralsnog geen sprake. Juist daarom

is het zo interessant om te onderzoeken hoe

en waar in het planproces van Meerstad

het thema duurzame energie is ingebracht,

wetende dat er in Groningen een grote

ambitie op dit gebied bestaat. Daarbij is het

een recent project, waarvan het planproces

inmiddels bijna volledig is doorlopen.

Planproces van Meerstad

De planvorming van Meerstad is gefaseerd

verlopen. Meerstad, toen nog Groningen-

Oost, komt voor het eerst naar voren

in de Regiovisie Groningen-Assen uit

1999. Hierin wordt Meerstad gezien als

oplossingsrichting voor de groei van de

Gemeente Groningen en voor de groene

en blauwe doelstellingen van de Regiovisie

(Gemeente Slochteren en Groningen, 2006).

Het Provinciaal Omgevingsplan (POP)

Groningen uit 2000 gaat verder in op de

ontwikkeling van Groningen-Oost. Het

stelt dat ten oosten van de stad Groningen

een aantrekkelijk waterrijk woon- en

recreatiegebied moet worden gerealiseerd.

De betrokken publieke partijen hebben

in 2001 een intentieovereenkomst voor

de ontwikkeling van Meerstad opgesteld.

Opvallend is dat de doelstellingen van de

intentieovereenkomst geen aspecten van

duurzaamheid en duurzame energie bevatten.

In 2002 wordt tenslotte een samenwerkingsprotocol

getekend door zowel publieke

als private partijen, waarmee het publiekprivaat

samenwerkingverband (PPS) een


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad

P. 333

feit is. Het samenwerkingsprotocol heeft de

doelstellingen uit de intentieovereenkomst

overgenomen en gaat daardoor tevens niet

in op duurzame energie. Voor Meerstad is

een PPS met een open planproces gehanteerd,

waarbij plannen naar buiten worden

gebracht, zodat betrokken actoren kunnen

participeren in de planvorming. Ook

burgers hadden regelmatig de mogelijkheid

tot inspraak. Daarnaast is er voor gekozen

om de procedures en formele inspraak- en

overlegmomenten van de streekplanuitwerking,

het masterplan en het milieueffect

rapport (MER) te combineren.

De streekplanuitwerking is in 2004 definitief

vastgesteld en legt de uitgangspunten

voor Meerstad juridisch vast (Bureau Alle

Hosper & KCAP, 2005). In de streekplanuitwerking

staat niets vermeld over duurzame

energie. Er wordt slechts kort gesproken

over duurzaam stedelijk waterbeheer om

schoon oppervlaktewater te krijgen en te

behouden.

Het masterplan is gedetailleerder in de

beschrijvingen en als planontwerp leidend.

Dit plan is tot stand gekomen na een langdurig

traject van overleg tussen verschillende

partijen. In 2005 hebben de gemeenteraden

van Slochteren en Groningen

een Motie duurzaamheid voor Meerstad

aangenomen met daarin de volgende aanbevelingen:

een energieprestatie op locatie

(EPL) van minimaal zeven, toepassing

Handboek Groninger Woonkwaliteit (dit

betekent een energieprestatiecoëfficiënt die

tien procent lager ligt dan het Bouwbesluit

voorschrijft), gebruik van nieuwe energiebesparende

technologie en het aanstellen

van een duurzaamheidscoördinator

(Gemeente Slochteren en Groningen,

2006, p. 51). In deze Motie duurzaamheid

wordt voor het eerst over duurzaamheid

met betrekking tot Meerstad gesproken. In

de samenwerkingsovereenkomst voor het

masterplan is afgesproken de aanbevelingen

te toetsen op haalbaarheid. Daarnaast is

besloten een energiestudie uit te voeren en

zijn er twee duurzaamheidscoördinatoren

aangesteld.

Gelijktijdig met het masterplan is vrijwillig

een MER uitgevoerd. Een MER maakt de te

verwachten gevolgen van de verschillende

alternatieven voor de ontwikkeling van

Meerstad inzichtelijk. Ook onderzoekt de

MER de duurzaamheidsaspecten. Naar

aanleiding van de effectbeoordeling van

alternatieven uit de MER zijn randvoorwaarden

opgesteld voor duurzaamheid.

Deze moeten bijdragen aan de beperking

van het energiegebruik of aan het gebruik

van duurzame energie in Meerstad. De

randvoorwaarden zijn: zorg voor een

optimale bereikbaarheid met een minimaal

energiegebruik door compact te bouwen,

herkomst- en bestemmingsplekken te

mengen en door efficiënte inpassing van

langzaam verkeer- en OV-routes. Ook dient

men de woningen zodanig te concentreren

dat energieverlies zoveel mogelijk wordt

beperkt en ruimtelijke mogelijkheden te

scheppen voor het grootschalig opwekken

van duurzame energie (Bureau Alle Hosper

& KCAP, 2005, p. 142). Het gaat bij deze

randvoorwaarden voornamelijk om stedenbouwkundige

maatregelen wat betreft

duurzame energie. De te kiezen energieinfrastructuur,

het transport en distributie

van energiedragers naar de eindgebruikers

(Menkveld e.a., 2002), is niet opgenomen.

De inzichten die bij het maken van de MER

zijn verkregen, zijn integraal verwerkt in het

uiteindelijke masterplan van 2005.

Als uitwerking van het masterplan en de


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad

P. 334

samenwerkingsovereenkomst is in 2006

de Energiestudie Meerstad opgesteld. Voor

de energiestudie is een quickscan uitgevoerd

waarbij energieconcepten worden

vergeleken. “Een energieconcept kan een

pakket maatregelen op woningniveau zijn,

een duurzame energievoorziening of een

combinatie hiervan” (G3 Advies, 2006, p.

14). Een energieconcept omvat zowel energiebesparende

maatregelen als duurzame

energiebronnen. Ook is een marktverkenning

gedaan. Uit de energiestudie blijkt

dat vanwege kostenefficiency een mix van

energiemaatregelen het meest kansrijk is.

Vervolgens zijn de energieconcepten voor

woningbouw geordend naar gebiedstype,

omdat de haalbaarheid van een energieconcept

afhankelijk kan zijn van het type

bebouwing (zie figuur 1).

De energiestudie concludeert dat de energieinfrastructuur

en de energieconcepten het

beste per deelplan bepaald kunnen worden,

vanwege de verschillende dichtheden in

Meerstad. Verder is het van belang om de

totale gebiedsontwikkeling en de uitwerking

van deel- en bouwplannen tijdig af te

stemmen. De energie-infrastructuur beperkt

namelijk de keuzemogelijkheden voor

energieconcepten. Zo is bij een warmtenet

gaslevering uitgesloten (G3 advies, 2006).

De Energiestudie Meerstad adviseert

tenslotte om de resultaten uit te werken

in een plan van aanpak duurzaamheid.

Vervolgens stelde Bureau Meerstad, de

overkoepelende organisatie die de ontwikkeling

van Meerstad leidt, het Actieprogramma

duurzaamheid op. In dit actieplan wordt

duurzaamheid gezien als een onderdeel van

kwaliteit op het gebied van wonen, werken

en recreëren en is daarmee een sturingsfactor

voor de ontwikkeling van Meerstad. Bij

duurzame ontwikkeling worden sociale,

economische en fysische aspecten meegenomen.

Zo moeten woningen niet alleen

energiebewust worden gebouwd, maar ook

comfortabel zijn met een gezond binnenmilieu.

Tevens dient er vraag te bestaan naar dat

type woning en moeten ze verkoopbaar zijn.

De ambities op het gebied van energie zijn

het beperken van onnodig energieverbruik,

het gebruik van natuurlijke energiebronnen

(duurzame energie) en het efficiënt gebruiken

van fossiele brandstoffen. Dit alles dient

te worden afgestemd op het ontwerp per

deelgebied (Bureau Meerstad, 2006).

Om de ambities voor duurzame ontwikkeling

te bewerkstelligen adviseert het plan subsidiemogelijkheden

te vinden en de energiestudie

uit te werken voor elk deelplan. Deze acties

worden echter niet gekoppeld aan de duurzame

energieambities. In april 2007 hebben de

publieke partijen een motie ingediend waarin

zij pleiten voor een eigen energieconcept per

woningtype en waarbij een hoge EPL dient te

worden behaald. Deze zienswijze is vastgesteld.

Ook is er een energiemarkt georganiseerd

voor alle betrokken partijen en worden

de toepassingsmogelijkheden voor onder

andere de warmtepomp onderzocht.

Concluderend kan gesteld worden dat het

thema duurzame energie slechts beperkt wordt

uitgewerkt in de plannen voor Meerstad. Dit is

Figuur 1 Mogelijke energieconcepten voor Meerstad (bewerkt naar G3 Advies, 2006)Gebiedstype

Gebieden met lage Gebieden met hoge Alle gebieden

bebouwingsdichtheid bebouwingsdichtheid

- individuele elektrische - bio-olie ketels - bosaanplant

warmtepompen - biogas WKK - windturbines

- zonne-energie - restwarmte - duurzame

- Micro warmte- Nederlandse Aardolie stedenbouw

krachtkoppeling Maatschappij - isolatie

(WKK) - collectieve warmtepomp - zonne-energie


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad

P. 335

Figuur 2. Duurzame energie in de plannen van Meerstad (bewerkt naar Van Schoonhoven, 2007)

Plannen Meerstad

Intentieovereenkomst (2001)

Samenwerkingsprotocol (2002)

Streekplanuitwerking (2004)

Masterplan (2005)

Energiestudie (2006)

Actieprogramma duurzaamheid (2006)

te zien in figuur 2. Pas tijdens het ontwikkelen

van het masterplan is voor het eerst

in het planproces aandacht geschonken aan

duurzame energie. De vraag is nu hoe het

planproces beter kan worden vormgegeven.

Naar een duurzame

energiehuishouding

De intentieovereenkomst en het samenwerkingsprotocol

(PPS) van Meerstad

gaan beide niet in op duurzame energie.

Er is dus niet overlegd tussen de publieke

en private partijen over een gezamenlijk

standpunt betreffende dit thema.

Wanneer de energieambitie meteen

was vastgelegd, had het vervolg van het

planproces op basis hiervan aangepast

kunnen worden. Het verdient verder de

voorkeur dat in de PPS vanaf het begin

een onafhankelijke duurzaamheidscoordinator

en/of energieadviseur zitting

neemt, die de duurzame energieambitie

in het planproces brengt en gedurende de

looptijd van het project deze ambitie in

de gaten houdt. Wat de precieze taak en

autorisatie van deze functie moet zijn kan

per project verschillen.

Duurzame energie in plannen Meerstad




Opstellen energiestudie

Suggesties Motie duurzaamheid onderzoeken

Randvoorwaarden duurzaamheid

Aandachtspunten energie

Kansrijke energieconcepten

Per deelplan uitwerken

energie-infrastructuur en energieconcepten

Plan van aanpak duurzaamheid opstellen

Ambities duurzaamheid

Acties behorende bij ambities duurzaamheid

De samenwerkingsovereenkomst en

het masterplan hebben als doel een zo

hoog mogelijke EPL te behalen en om de

aanbevelingen uit de Motie duurzaamheid

te onderzoeken. Deze doelen zijn weinig

concreet. Daarnaast gaat het vooral om

stedenbouwkundige randvoorwaarden

en dergelijke voorwaarden hoeven pas

ten tijde van het bestemmingsplan aan de

orde te komen. Ook is het momenteel voor

de betrokken partijen niet verplicht de

aanbevelingen van het masterplan daadwerkelijk

op te volgen. Het is sterk aan te

bevelen om een concrete energieambitie in

de vorm van een resultaatverplichting met

heldere indicatoren vast te leggen in een

masterplan. Betrokken actoren zijn dan

verplicht om een bepaalde energieprestatie

te behalen.

Idealiter zou er in het masterplan al een

keuze moeten zijn gemaakt over de aan

te leggen energie-infrastructuur. In het

masterplan voor Meerstad wordt slechts

gesproken over het investeren in een goede

energie-infrastructuur. Op basis van het

masterplan zullen uiteindelijk bestem-


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad

P. 336

Figuur 3 Planproces voor ontwikkeling nieuwbouwwijk met duurzame energiehuishouding

(Van Schoonhoven, 2007)

Publieke actoren

Programma van Eisen

PLANPROCES

PPS

Samenwerkingsovereenkomst

Energiestudie

BAEI

Masterplan

BAEI

Bestemmingsplan

Stedenbouwkundig plan

Private actoren

AANDACHTSPUNTEN DUURZAME ENERGIE

Duurzaamheidscoördinator

Probleemduiding

Doelstellingen

Energieambitie als resultaatverplichting

Mogelijke energie-infrastructuur

Mogelijke energieconcepten

Haalbare energieambitie

Marktscan

Besluit tot openbare procedure

Keuze energie-infrastructuur

Energieambitie als resultaatverplichting

Keuze energie-infrastructuur

Paragraaf duurzame energie

Inspraakrondes en externe communicatie

Openbaar aanbesteden

Gunnen op duurzaamheid

Randvoorwaarden duurzame energie

Uitgangspunten en eisen duurzame energie

Energieconcepten

Keuze energieconcepten

Zonverkaveling

Woningdichtheid

Etc.


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad

P. 337

mingsplannen worden gemaakt. Als de

energie-infrastructuur nog niet bekend

is, kunnen in een bestemmingsplan geen

energieconcepten gekozen worden.

Het uitvoeren van een energiestudie voor

een nieuwbouwwijk is onontbeerlijk om de

duurzame energiepotentie van het desbetreffende

plangebied volledig te benutten.

Dit is voor Meerstad wel gebeurd maar

pas nadat het masterplan was opgesteld.

Hierdoor zijn mogelijk potentiële kansen

onbenut. Wanneer er eerst een energiestudie

was gedaan dan had een procedure

voor aanbesteding via het Besluit Aanleg

Energie Infrastructuur (BAEI) gevolgd

kunnen worden. In het geval van een

openbare aanbesteding kan de gemeente

duurzaamheidsaspecten in het bestek integreren

en vervolgens de aanbieder kiezen

die het meest duurzaam is. Wanneer de

BAEI-procedure voor het opstellen van een

masterplan wordt gestart, kan de keuze

voor de energie-infrastructuur meteen in

het masterplan verwerkt worden.

De hiervoor behandelde onderdelen van

het planproces voor de ontwikkeling

van een nieuwbouwwijk met duurzame

energie zijn, behalve op Meerstad, ook

toepasbaar op vergelijkbare projecten

elders in Nederland. Het voorgestelde

planproces met aandachtspunten voor een

duurzame energiehuishouding is schematisch

weergegeven in figuur 3.

In de planvorming van Meerstad wordt

dus wel aandacht besteed aan duurzame

energie maar niet op een optimale wijze.

Concrete beslissingen worden te laat

genomen, waardoor mogelijkheden voor

duurzame energietoepassingen beperkt

worden. Het zou interessant zijn om na

de realisatie van Meerstad te onderzoeken

wat er terecht is gekomen van de geformu-

leerde energieambities en welke energieinfrastructuur

en duurzame energieconcepten

uiteindelijk zijn toegepast.

Nanka Karstkarel (N.Karstkarel@rug.nl) werkt als

universitair docent en onderzoeker planologie bij de

Universiteit Groningen. Marjolein van Schoonhoven

(mvanschoonhoven@slochteren.nl) is medewerker

ruimtelijke ordening bij de Gemeente Slochteren.

Literatuur

Bureau Alle Hosper & KCAP (2005) Masterplan, bijlagen,

Haarlem/Groningen

Bureau Meerstad (2006) Actieprogramma duurzaamheid

Meerstad, Bureau Meerstad, Harkstede

ECN (2006) Energie in de gebouwde omgeving, http://www.

ecn.nl/egon/ (bezocht op 23 januari 2007)

G3 Advies (2006) Energiestudie Meerstad Groningen, G3

Advies, Culemborg

Gemeente Groningen (2007) Duurzaamheidsvisie

Groningen

Gemeente Slochteren en Groningen (2006) Toelichting

bestemmingsplan Meerstad-Midden

Menkveld, M. e.a. (2002) Flexibele energie-infrastructuur

in woningen, ECN, Petten

Provincie Groningen (2007) Energieconvenant Groningen,

http://www.provinciegroningen.nl/ (bezocht op 30 januari

2007)

Schoonhoven, M.H. van (2007) Meerstad, meer duurzame

energie: Duurzame energie in het planproces van een

nieuwbouwwijk, Rijksuniversiteit Groningen, Groningen

(afstudeerscriptie)

SenterNovem (2007) http://www.senternovem.nl/ (bezocht

op 6 maart 2007)


Rooilijn

InBeeld

Rivington Street

Gentrification in de New Yorkse

Lower East Side

Sabina Theijs

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

In de Lower East Side van New York is het gentrificationproces in volle gang. De

wijk stond lange tijd bekend als migrantenwijk. Zo had het tot de jaren veertig van

de vorige eeuw overwegend Joodse inwoners. Daarna vormden de Puerto Ricanen

en Dominicanen de grootste bevolkingsgroepen. De gentrification begon in de jaren

tachtig, toen kunstenaars geïnteresseerd raakten in de vele vervallen, maar ruime

en leegstaande panden.

InBeeld: Rivington Street

Geïntrigeerd door zowel de Latino gemeenschap als de nieuwe, jonge en trendy

bewoners van de Lower East Side, besloot de fotografe het gentrificationproces

weer te geven in beeld. Hierbij richtte zij zich op Rivington Street. Deze straat vormt

een brug tussen de buurten die het proces al volledig doorlopen hebben, zoals

Soho en Nolita, en de sociale woningbouwflats aan de East River waar mensen in

de laagste inkomensklasse zijn gevestigd.

P. 338


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

InBeeld: Rivington Street

P. 339


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

InBeeld: Rivington Street

P. 340


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

InBeeld: Rivington Street

P. 341


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

InBeeld: Rivington Street

P. 342


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

InBeeld: Rivington Street

P. 343


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

InBeeld: Rivington Street

P. 344


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

InBeeld: Rivington Street

P. 345


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

InBeeld: Rivington Street

P. 346


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 InBeeld: Rivington Street

P. 347

Sabina Theijs (www.sabinatheijs.com) is in 2007 afgestudeerd als

fotografe aan de Hogeschool voor de Kunsten Utrecht. De foto’s in deze

serie, gemaakt tussen juli 2006 en februari 2007, maken deel uit van haar

afstudeerproject. De, als fotoboek vormgegeven, scriptie genaamd L.E.S.

Art, over de rol van kunstenaars in het gentrificationproces van de Lower

East Side, is te bestellen via info@sabinatheijs.com.


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad

P. 348

Willem Hartman

Planologie voor

de vloeibare stad

Westerdok Amsterdam (foto: Willem Hartman)


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad

P. 349

De planologische praktijk is sterk gestuurd

vanuit ruimtelijk-functionele modellen met

de stad als een morfologische eenheid en

een tekort aan ruimte. Steeds meer dringen

zich echter vragen op naar zin en ratio van de

ruimtelijke ontwikkeling en van de effectiviteit

van het planologisch handelen bij een

dergelijke overvloedige bouwlust.

Jaar in jaar uit formuleert het ministerie

van VROM een productiedoel voor de

bouw van woningen, meestal zo rond de

tachtigduizend. Hoewel de bevolkingsontwikkeling

niet lineair groeit en doorgaans

neigt naar daling, wordt toch een fikse

behoefte becijferd. De ruimteproductie

vormt een vast aandeel van het landelijk

investeringsvolume (Brouwer, 1990).

De verstedelijking lijkt eerder te worden

bepaald door een doelstelling voor het te

investeren volume dan door een duidelijk

afgetekende vraag naar ruimte. Als dat zo is

wordt de stad niet alleen meer gedefinieerd

als milieu voor productie en consumptie

maar is haar betekenis ook gelegen in haar

potentie als afzetgebied voor ruimteproductie.

Verstedelijking is een kernbetekenis

van de stad geworden. Groei is de opdracht.

De stad is daardoor in voortdurende

verandering. Je zou van een vloeibare stad

kunnen spreken.

Het RBK-complex

De ruimteproductie komt strikt gezien niet

voort uit een urgente ruimtebehoefte, maar

uit een groei-opdracht die nauw verbonden

is met onze op groei gebaseerde economie.

Ruimteproductie is onmisbaar als onderdeel

van die economie. Daarbij kan ruimte

zowel betrekking hebben op landinrichting,

voorzieningen of infrastructuur als op

bedrijfsbebouwing. In woningbouw wordt

verreweg het meeste geïnvesteerd en ze

wordt bovendien vaak gebruikt als functie

die geld moet opbrengen om andere functies

te kunnen financieren.

De dynamiek van de verstedelijking komt

voor een goed deel voort uit drijvende

krachten die eigen zijn aan de vloeibare stad

zelf. Een krachtig driespan, bestaande uit

de overheden, de bouwsector en de kapitaalverschaffers,

zorgt voor een permanente

productie van fysieke ruimte. De overheden

zijn bevoegd om de nodige Ruimtelijke plancapaciteit

te scheppen en achten zich verantwoordelijk

voor een flinke en permanente

ruimteproductie. De Bouwsector staat klaar

met haar productieapparaat dat moet blijven

draaien en de Kapitaalverschaffers dienen

gespaard kapitaal te beleggen. Gedrieën

houden ze de productie op gang. Zij hebben

elkaar nodig om hun doelen te bereiken. In

tijden van voorspoedige productie houden ze

afstand tot elkaar en in tijden van stagnatie

weten ze elkaar te vinden om de voortgang

veilig te stellen.

Deze situatie is te vergelijken met het

industrieel-militair complex’, waar oorlogsdreiging

bevorderlijk is voor de omzet van

een breed scala aan industrieën. Je zou bij de

ruimteproductie kunnen spreken van het

RBK-complex waarvoor ruimtevraag, desnoods

cosmetisch van aard, wenselijk is voor

de omzet. Tegenover het productie-aanbod

van het RBK-complex dient een schaarste te

staan om de afzet te garanderen. De bouw is

een semi-industrieel productieproces. Het


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad

P. 350

kent weliswaar een zekere diversiteit, maar

het is toch nodig om de vraag zo te sturen

dat die binnen die bandbreedte past. Er

wordt daarom enorm geïnvesteerd in design,

advertising, lifestyle en city-marketing. Zo

wordt voortdurend druk uitgeoefend op het

individu om te consumeren en om daarbij te

kiezen uit de door het RBK-complex voorgeschotelde

opties. De menselijke neiging tot

imiteren helpt de wensen zo te manipuleren

dat een zekere afstemming van de vraag op

het aanbod plaatsvindt. De bouwactiviteiten

zelf leveren het tastbare en vertrouwenwekkende

bewijs voor de vitaliteit van de stad.

Bouwen schept vertrouwen. Het lijkt wel

alsof het bouwen zelf belangrijker is dan het

product. Een soort natuurlijk animo bezielt

de stadsvorming, houdt het spektakel van

de verstedelijking op gang en nodigt uit tot

deelname.

Media en de stad zelf spelen mee in de

afstemming van opinies en voorkeuren. De

informatietechnologie voegt daar beelden

aan toe die met elkaar een soort mediastad

vormen. Een virtuele werkelijkheid van

droom en verlangen, die het individu steeds

weer verleidt tot deelname. De traditionele

stad is uitgebreid met de mediastad waarin

het individu wordt gepamperd omdat zij

beslist over het voortbestaan van sites,

programma’s en markten. De massamedia,

mobieltjes en het internet produceren en

verspreiden met razende snelheid collectieve

meningen en speculaties.

Veelvoud aan ruimtes

Twee realiteiten, die van de gebouwde

omgeving en die van de ononderbroken

verstedelijking, werken door elkaar

heen. Verandering, groei en voortgang

zijn dermate dominant voor de stad dat

bestuurlijke en planologische begrenzingen

in de fysieke ruimte aan betekenis inboeten.

De vloeiende aard van de stedelijke ontwikkeling

verdraagt zich niet met dergelijke

vaste contouren. Het ontgrenzen leidt tot

onzekerheid over de geldigheid of de kracht

van de ruimtelijk-functionele verbanden

waaraan in de huidige planologie zo’n

groot belang wordt toegekend. Natuurlijk

worden steeds plannen gemaakt en grenzen

getrokken maar deze worden stelselmatig

ingehaald door autonome ontwikkelingen.

Ontwikkelingen die, behalve door de grote

spelers van het RBK-complex, in hoge mate

worden bepaald door een grote stroom aan

kleine individuele stappen. Het individu

laat zich zien als een belangrijke actor die

initiatieven neemt, investeert, risico’s neemt

of vermijdt en door creatief gedrag en animo

een onmisbare bijdrage aan de verstedelijking

en de dynamiek levert. Het individu is

de spil van de verstedelijking.

Eigenlijk is er niet sprake van één objectieve,

fysieke, meetbare ruimte die gevuld en (her)

ingericht moet worden, maar is er een veelvoud

aan ruimtes van vele soorten. Ruimtes

van sociale, ideële, culturele, speelse,

beveiligende, spanningsvolle, riskante,

wetenschappelijke, religieuze en genotvolle

soort. Al deze ruimtes vormen tezamen het

steeds wisselende stedelijke landschap, zeg

maar dé stedelijke ruimte. Deze stedelijke

ruimte is dynamisch naar omvang en

samenstelling, waardoor de stad als een

gebeurtenis is te begrijpen en te beschrijven.

Een gebeurtenis die gestuurd wordt door de

wisselwerking tussen alle soorten ruimtes,

zoals door hun verandering, toevoeging en

opheffing. Een energierijke, vrij chaotische

en grillige gebeurtenis, waarvan je gelukkig

kunt constateren dat deze, ondanks haar

chaotisch karakter, toch een soort orde

produceert. Meestal is dat niet de orde die

met de planvorming is besteld, maar wel één

waar mensen hun weg en plek in kunnen

vinden. In feite is het vooral de individuele

animo en wil tot communicatie en direct

contact die de cohesie tot stand brengt waardoor

een stad kan bestaan. Er is samenhang,

maar deze is instabiel en bestaat ondanks

de dynamiek van de verstedelijking. De

dynamiek is echter onmisbaar voor het

voortbestaan van de stad.

Verstedelijking als handelswaar

Stap voor stap neemt Nederland afstand

van het sociaal-coöperatieve erfgoed en


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad

P. 351

van een geleide economie. De vrije markt

is de basisformule geworden voor het

economisch-maatschappelijk verkeer. Daar

wordt bepaald wat de prijs is voor goederen,

diensten en ook van ruimte van allerlei

soorten en maten. Omdat veel van de investeringen

met geleend geld worden gedaan is

die markt steeds meer vervlochten met de

financiële markt. De financiële markt is een

wereldmarkt die in hoge mate speculatief van

aard is. Dat slaat terug op de onroerend goed

markt. Shiller schrijft daarover (2008, p. 27):

“The increasingly large role of speculative

markets for homes, … , has fundamentally

changed our lives. The price activity that

once was very local and confined to such

events as the building of highways, canals,

and railroads has become national and even

international, ... connected to popular stories

of new economic eras.”

Prijsstelling maakt zich los van de reële

bouwkosten en wordt bepaald door speculatieve

verwachtingen. Zowel woningen

als andere ruimtes, arbeidsplaatsen en

productiemiddelen worden in toenemende

mate gezien als handelswaar. Voor het

individu betekent dat een groeiende onzekerheid

over de toekomst die vol risico’s is.

Sparen is voor losers, risico nemen wordt

als dé manier gezien om de toekomst veilig

te stellen. Dat geldt zelfs voor corporatieve

instellingen zoals de pensioenfondsen en

woningcorporaties.

Verstedelijking gaat in deze ‘new economy’

in hoge mate over winst maken. Ook

gemeentes proberen hier nogal eens een

graantje mee te pikken. Vaak bouwt men

niet met de bedoeling om zich ergens te

vestigen, maar om het gebouwde met

winst door te verkopen. In de vloeibare

stad wordt geld niet blijvend vastgelegd

in onroerend goed, maar dient het bij

voorkeur weer verder te stromen. De stad

maakt als het ware omzet en beweegt

zich in de financiële mondiale ruimte.

Voor zowel stad als individu geldt dat

de investering en het gebruik van de

neergezette stedelijke ruimte door dit alles

als tijdelijk te beschouwen zijn. Vandaar

de vrolijke losbandigheid van gebruik en

vormgeving die veel van de verstedelijking

kenmerkt. Daarbij moet worden opgemerkt

dat er gelukkig veel deelnemers aan de

verstedelijking zijn die zich niet louter

door winstbejag laten leiden, maar zich

ook laat betrekken in genereuze extra’s

op maatschappelijk gebied of op het punt

van vormgeving. Dat komt zowel het eigen

genoegen als de kwaliteit van het resultaat

ten goede.

Planologie van de overvloed

Op ‘De Nieuwe Kaart van Nederland’

is te zien hoeveel ruimte wordt aangemaakt.

Niet alleen als uitbreiding van of

nabij bestaande steden, maar ook in een

regen van locaties verspreid over geheel

Nederland. Het beeld dat verstedelijking

iets van de stad is moet worden opgegeven.

Het morfologisch ideaal van een scherpe

tegenstelling tussen stad en land is nauwelijks

meer vol te houden. Wie kennis neemt

van het leven op het platteland weet dat er

weliswaar culturele verschillen zijn met de

stad, maar dat er ook volop deelname is aan

de stedelijke economie en activiteitenpatronen.

De ontsluiting van het platteland

door media en infrastructuur is dermate

goed, dat de stedelijke levensstijl de fysieke

verstedelijking vooruit is gesneld. Daarvoor

zijn geen groeikernen meer nodig. Het

kaartbeeld laat niet toe om nog te denken

in een planologisch onderscheid tussen

urb of suburb. De spreiding is dusdanig dat

geheel Nederland als een ‘metropolitaan

landschap’ is te typeren. Nergens is er

nog een horizon zonder bebouwing, een

gebied zonder overvliegende vliegtuigen of

zoemende snelwegen.

De ruimteproductie is overvloedig en

verstoort de morfologische orde en soms,

zoals bij sloop van naoorlogse stadswijken,

ook de sociale structuur. Het riekt naar

verspilling en consumentisme, ware het

niet dat er ook een ecologische ratio in

zou kunnen zitten. Het gaat dan niet om

de gangbare inzet van het begrip ecologie,


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad

P. 352

zoals bij het handhaven of bevorderen van

biotopen, of om het omgaan met milieuvraagstukken

of met duurzaamheid. Waar

het hier om gaat is de veronderstelling dat

ook de menselijke soort haar ecologie heeft,

dat wil zeggen een voortdurende afstemming

met de ‘grote natuur’, die nodig is om

als menselijke soort te kunnen voortbestaan.

De stedelijke ruimte die steeds

wordt aangemaakt schept condities om in

de onverbiddelijke natuur met zovelen te

kunnen voortbestaan, zonder elkaar in een

strijd om leefgebied naar het leven te staan.

Zeker bij de huidige enorme mondiale

bevolkingsgroei geldt dat. Daarvoor is

het voortdurend, niet aflatend proces van

productie en aanpassing van zowel fysieke

als niet-fysieke ruimtes nodig.

De meerwaarde van zo’n stedelijke ruimte

als de vloeibare stad zit in de veelheid en

voortdurende aanmaak van levenskansen,

levensvormen en samenwerkingsvormen.

Een veelvoud aan ruimtes en ruimtesoorten

die betrekking hebben op economische

krachten en op psychologische, sociologische

en wetenschappelijke activiteiten. De

snelle uitwisseling van kennis, inzichten en

standpunten is essentieel. Bij het welvaren

van de vloeibare stad staat derhalve veel op

het spel en krijgt overvloed een ecologische

dimensie. Zoals bij alle ecologieën is zij niet

stabiel maar ontleent zij haar voortbestaan

aan voortdurende aanpassing, waarvoor

energie moet worden geleverd. De voortdurende

deelname van het individu en

de stuwing door het RBK-complex zijn

daarvoor absolute voorwaarden.

Update van de planologie

De planologie is een kind van de eeuw

van de sociaal-democratie. Een krachtige

centrale sturing door de overheid van

maatschappelijke processen, teneinde

sociale rechtvaardigheid en een humane

positie voor het individu te realiseren. Het

staatsapparaat, met zelfs een Nationaal

Planbureau waaronder ook de ruimtelijke

ordening viel, werd daartoe bewerktuigd.

Sneller dan vele andere landen heeft ons

land dit staats- en maatschappijmodel

overboord gezet en zet het in op een

geliberaliseerd individu en een geliberaliseerde

markt.

De planoloog was, als overheidsdienaar in

dat bestel, gewend om een toekomstbeeld

voor haar overheid op te stellen. Daarna

konden alle overheidsmiddelen worden

ingezet zoals onteigening, het tegenhouden

van ontwikkelingen die niet in het

eindbeeld passen. Krasse ingrepen in het

maatschappelijk leven, maar het doel

heiligt de middelen. Het planproces voor

grotere lokaties duurt minstens vijf jaar.

Gezien de inspanningen die dat gekost

heeft wordt het plan vervolgens in grote

ontwikkelingseenheden gerealiseerd;

een schaal die door de bouwindustrie

als een voorwaarde wordt gesteld om

rendabel te realiseren. Scott (1998) schetst

op smakelijke wijze hoe, bij een sterk

topdown opererende overheid “certain

schemes to improve the human condition

have failed”. Grote toekomstbeelden

zetten potentiële, lokale maatschappelijke

en individuele deelnemers aan de

verstedelijking te lang buiten spel en de

plannen verouderen bovendien al tijdens

hun ontstaan.

Nu Nederland is overgestapt op een

ander staatsmodel, is het logisch om op

te houden met staatssturing aan de hand

van grote toekomstbeelden. Ook als dat

ruimtelijke beelden betreft. Planologen

en stedebouwers kunnen zich niet meer

op een dergelijke opdracht beroepen.

Bovendien is een vloeibare stad niet

alleen een fysiek ruimtelijk product,

maar is het vooral een gebeurtenis. De

opdracht luidt daarom veeleer om de

continuïteit en kwaliteit van die gebeurtenis

te dienen. In termen van duurzaamheid

is het dan ook productiever

om vooral in te haken op reeds aanwezige

dynamiek en ondernemingslust van

maatschappij en economie, dan een ver

weg liggend doel te formuleren waaraan

het heden ondergeschikt wordt gemaakt.


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad

P. 353

Op die manier gaat zo min mogelijk

maatschappelijk kapitaal verloren.

Het binden van maatschappelijke energie

en financiën aan de stad (vrij naar Jane

Jacobs, 2000) en daarmee het onttrekken

van financiële middelen aan de consumptieve

besteding dienen prioriteit te krijgen.

Het is zaak om de planningshorizon en

de schaal van de interventie af te stemmen

op de fijnmazige maatschappelijke

realiteit, in plaats van andersom. In het

nieuwe staatsmodel wordt de overheid

vooral deelnemer aan de verstedelijking en

schept ze voorwaarden. Dat laatste kan in

de juridische sfeer liggen, maar ook in het

investeren in grotere infrastructuren. Het

RBK-complex dient in de nieuwe situatie

te worden afgesteld op een kleinere schaal

die ruimte maakt voor het individu. Het

individu kan en moet een veel interessantere

rol vervullen dan alleen als consument

of als kiezer die het nakijken heeft. Lokale

inbreng zal de kwaliteit van de verstedelijking

sterk verbeteren.

De opdracht aan de planologie is eerst en

vooral om de voortgang van de verstedelijking,

onder bovengenoemde condities,

veilig te stellen. Haar onderzoeksagenda

zou zich daarom onder andere moeten

richten op de drijvende krachten van

de verstedelijking en hun samenhang.

Bovendien is het de vraag of het nog

verstandig en praktisch is om planologie

vanuit een regierol van de overheid en

daarmee vanuit doelen van de overheid

te bedrijven. Het perspectief van individu

en van reeds bestaande maatschappelijke

processen is veel relevanter. De

onderzoeksagenda dient daarom ruimte

te maken voor ‘verkenningen in het veld’,

omdat statistieken en kaartbeelden wel

een algemene oriëntatie kunnen bieden

maar te grof zijn om de eerder genoemde

veelheid aan ruimtes en hun interactie te

registreren.

Willem Hartman (ctwh@xs4all.nl) is directeur van Buro4DStad

en auteur van het boek “De Vloeibare Stad”.

Literatuur

Brouwer, J. (1990) Ruimte voor investeringen, Waltman, Delft

Hartman, W. (2007) De vloeibare stad, Architectura & Natura

Pers, Amsterdam

Jacobs, J. (2000) The nature of economies, Vintage Books,

New York

Scott, J.C. (1998) Seeing like a state, Yale University Press,

New Haven, London

Shiller, J.S. (2008) Irrational exuberance, Tweede editie.

Doubleday, New York

Westerdok Amsterdam

Pamflet Krakers Rijksmuseum


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 354

Shahid Suddle en Vincent van der Vlies

Wettelijke

verankering van

veiligheidsgeïntegreerd

ontwerpen


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 355

In de ontwikkeling van de nieuwe wetgeving om de spanning tussen het vervoer

van gevaarlijke stoffen en ruimtelijke ontwikkelingen te beheersen, ontbreekt

de juridische afdwingbaarheid om veiligheidsmaatregelen in het ontwerp te

integreren. Het veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen is een effectief concept om

de integratie van ruimtelijke en functionele maatregelen (steden)bouwkundig

te waarborgen. Zolang het concept veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen niet

wettelijk wordt verankerd, wordt de veiligheid niet structureel geborgd bij

ruimtelijke ontwikkelingen langs routes met transport van gevaarlijke stoffen.

Door de toenemende mobiliteit en

verstedelijking in Nederland ontstaan er

spanningen tussen de ruimtelijke ordening

en het transport van gevaarlijke stoffen per

weg, spoor, water en buis. Dergelijke spanningen

ontstaan eveneens bij ruimtelijke

ontwikkelingen bij bedrijven met opslag

en productie en verwerking van gevaarlijke

stoffen. Deze spanningen impliceren

externe veiligheidsrisico’s voor mensen in

de nabijheid van bijvoorbeeld wegen, sporen

en buisleidingen. In Nederland wordt in het

externe veiligheidsbeleid (EV-beleid) mede

door het ruimtegebrek in binnenstedelijke

gebieden een risicobenadering gehanteerd.

Hierin wordt niet alleen naar het effect van

een ongeval gekeken, maar ook naar de

kans hierop. Sinds het midden van de jaren

zeventig zijn gangbare maatvoeringen bij

EV het plaatsgebonden risico (PR) en het

groepsrisico (GR). Het PR is de kans dat

iemand, die permanent en onbeschermd ter

plekke aanwezig is, overlijdt als gevolg van

een calamiteit. Plaatsgebonden risico is een

geografische grens waar wel of niet gebouwd

mag worden. Deze grens is een harde norm

en bindend. Het groepsrisico wordt bepaald

aan de hand van de kans op een ongeluk en

het aantal slachtoffers dat daarbij valt. Hoe

groter de groep van mogelijke slachtoffers

bij een calamiteit, hoe kleiner de kans moet

zijn dat deze optreedt. Deze afweging is

echter een oriënterende waarde en geen

harde norm. Dit biedt de gemeente ruime

beleidsvrijheid in het al dan niet realiseren

van een nieuwbouwplan langs infrastructuur

met gevaarlijke stoffen. Hiervoor moet

de gemeente de stijging van het groepsrisico

wel motiveren, waarbij eventuele maatregelen

worden aangedragen. De regionale

brandweer is de aangewezen organisatie die

een advies moet uitbrengen aan het bevoegd

gezag (het gemeentebestuur). Dit advies

kan door de gemeente naast zich neergelegd

worden en is dus niet bindend. De hulpverlenende

diensten gaan meestal uit van

een effectbenadering, waarbij ervan wordt

uitgegaan dat het ongeluk altijd plaatsvindt.

Derhalve worden in dergelijke adviezen

voornamelijk de maatregelen voor de hulpverlening

en rampenbestrijding benadrukt,

terwijl er nauwelijks wordt ingegaan op

ruimtelijke maatregelen en/of de functionele

inpasbaarheid hiervan. Het Basisnet

is de nieuwe wetgeving (nog in ontwikkeling)

die de belangen van het vervoer van

gevaarlijke stoffen, de ruimtelijke ontwikkeling

en de externe veiligheid duurzaam

met elkaar in evenwicht moet brengen. Het

Basisnet gaat dus onder meer over de functionele

indeling van het ruimtegebruik langs

transportassen met gevaarlijke stoffen. Om

dit evenwicht te bewerkstelligen worden in

het Basisnet drie categorieën onderscheiden.

De eerste categorie betreft: onbeperkt

vervoer van gevaarlijke stoffen & beperkingen

voor ruimtelijke ontwikkeling. De


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 356

tweede categorie betreft: beperkingen voor

het vervoer van gevaarlijke stoffen alsmede

beperkingen voor ruimtelijke ontwikkeling.

De derde categorie legt grote beperkingen op

het vervoer van gevaarlijke stoffen en geen

beperkingen voor ruimtelijke ontwikkeling.

Het Basisnet kan een hulpmiddel zijn om

ruimtelijke maatregelen te treffen en de

functionele inpasbaarheid te waarborgen. In

de praktijk zullen categorie één en drie van

het Basisnet naar verwachting nauwelijks

voor problemen zorgen in de toekomst.

Dit geldt niet voor categorie twee van het

Basisnet, met name als het gaat om ruimtegebruik

in binnenstedelijke gebieden.

De risico’s van het vervoer van gevaarlijke

stoffen levert in vergelijking met de

risico’s voor inrichtingen in de bestuurlijkjuridische

praktijk meer problemen op.

De vraagstukken zijn over het algemeen

meer complex, doordat vervoer in beginsel

‘overal’ plaats vindt (er is een geografische

spreiding). Daarnaast is er een grote

spreiding van een zogenaamde ‘vervoersvrijheid’,

welke door internationale verdragen

gegarandeerd wordt. De vervoerder mag

hierdoor in principe vervoeren wat hij wenst,

als hij maar binnen deze internationaal

gestelde regels opereert. Het type modaliteit

en route is daarbij vrij te kiezen. Tenslotte

is vanuit een gemeente nauwelijks sturing

op de transportsector en wel sturing aan de

effectzijde, dus bij ruimtelijke ordening.

De meeste situaties uit categorie twee

van het Basisnet betreffen transport van

gevaarlijke stoffen door of langs stedelijke

gebieden. Uit de voorlopige analyse van

het Basisnet blijkt dat vooral het bouwen

langs sporen in binnenstedelijke gebieden

de grootste externe veiligheidsknelpunten

oplevert. Deze knelpunten worden veroorzaakt

door de hoge bebouwingsdichtheid

gecombineerd met een transportstroom

van gevaarlijke stoffen.

Stedenbouwkunde en externe

veiligheid

Beslissingen die worden genomen voor een

bepaald tracé kunnen risico’s op een andere

plaats (negatief) beïnvloeden. Bij categorie

twee van het Basisnet kunnen problemen

ontstaan indien wettelijk niet wordt voorgeschreven

hoe om te gaan met de functionele

en ruimtelijke maatregelen in de ruimte

tussen de infrastructuur met transport van

gevaarlijke stoffen en de bebouwing. De

projectontwikkelaars wensen vaak juist om

vlak naast de infrastructuur en soms erboven

te bouwen, vooral in de eerste dertig meter

naast de infrastructuur. Deze zone wordt

in de discussie van het Basisnet ook wel

aangeduid als veiligheidszone (zie figuur 1).

Uit het oogpunt van stedelijke inpassing en

inrichting hebben de projectontwikkelaars

een terechte wens. Echter, vanuit het huidige

externe veiligheidsbeleid is deze wens niet te

vervullen. Op dit moment speelt de discussie

bij het Basisnet dat bij categorie twee in een

profiel van dertig meter naast de infrastructuur

het liefst niet gebouwd wordt. Dat is

een doorn in het oog voor de projectontwikkelaar

en de gemeente.

Figuur 1 Diverse ontwerpen vanuit diverse ontwerpcriteria bekeken


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 357

Juist binnen die dertig meter zone kunnen

ruimtelijke en constructieve maatregelen

getroffen worden, zodat het transport

van gevaarlijke stoffen plaats kan vinden

en de bebouwing ‘veilig’ gerealiseerd kan

worden. Vanuit een stedenbouwkundig

perspectief is dit interessant. De constructieve

maatregelen in deze veiligheidszone

kunnen onderdeel zijn van het gebouw

erachter. Op die manier kan ook voor

categorie twee aan de doelstelling van het

Basisnet ‘veilig bouwen en veilig vervoeren’

worden voldaan. Hiermee wordt het tot

nu toe onbekende begrip ‘veiligheidsgeïntegreerd

ontwerpenin externe veiligheid

geïntroduceerd door Suddle (2007). Indien

mogelijk zou dit begrip en de daadwerkelijke

uitwerking en borging hiervan

een wettelijke status moeten krijgen. Het

treffen van maatregelen betekent daadwerkelijk

dat er ofwel meer gebouwd ofwel

meer vervoerd mag worden (figuur 2).

Voor de realisatie van maatregelen binnen

de veiligheidszone (figuur 1) moeten de

risico’s beoordeeld worden op kosteneffectiviteit

en constructieve mogelijkheden

Figuur 3 Een voorbeeld van een veiligheidsgeïntegreerd ontwerp

Figuur 2 Uitbouw van bouw- en transportmogelijkheden door

veiligheidsgeïntegreerd ontwerp

om deze maatregelen te treffen in het

stedenbouwkundig ontwerp.

Veiligheidsgeïntegreerd

ontwerp

Een voorbeeld van een veiligheidsgeïntegreerd

ontwerp is geïllustreerd in figuur 3.

Hierin is te zien dat er een aantal functionele

maatregelen zijn getroffen, gecombineerd

met constructieve en bouwkundige

maatregelen. Zo is te zien dat de

parkeergarage (lage bezettingsgraad) in

de veiligheidszone een buffer vormt voor

de bebouwing en eventuele calamiteiten

(bijvoorbeeld een plasbrand) op het

spoor. Daarnaast is de brandwerendheid

van de gevel langs het spoor verhoogd

door het toepassen van een extra brandwerende

laag die effectief werkt tegen de

brandbelasting van een plasbrand. Het

kantoorgedeelte (hoge bezettingsgraad) is

zo ver mogelijk buiten de veiligheidszone

gerealiseerd. Vervolgens is er rekening mee

gehouden dat de liftschacht niet bezwijkt

bij een eventuele plasbrand. Derhalve

is deze zo ver mogelijk van de bron af

gesitueerd. Nooduitgangen en vluchtwegen

van de bebouwing zijn eveneens zo ver

mogelijk van de infrastructuur gesitueerd

om te voorkomen dat bij een mogelijke

calamiteit op de infrastructuur de mensen

van het gebouw vluchten in de richting

van de calamiteit.

Ook kan op stedenbouwkundig niveau

de veiligheid in het ontwerp geïntegreerd

worden door het kantoorgedeelte van

het gebouw loodrecht op de infrastructuur

te plaatsen en het parkeergedeelte

parallel aan de infrastructuur. Hiermee

wordt een kleiner oppervlak blootgesteld

aan het effect van de calamiteit op de

infrastructuur (figuur 4). Dit voorbeeld


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 358

Figuur 4 De functionele indeling van de veiligheidszone

(vanaf de 10-6 contour) moet in de bestemmingsplannen

opgenomen worden

toont aan dat binnen de veiligheidszone

zeker gebouwd kan worden, mits de

maatregelen geïntegreerd kunnen worden

in het stedenbouwkundig ontwerp. Vooral

het situeren en combineren van bepaalde

functies en het treffen van bouwkundige

en constructieve maatregelen kunnen het

risico voor plasbranden en aanrijdingen

aanzienlijk reduceren.

Maatregelen in wetgeving

De vraag is hoe dergelijke maatregelen

kunnen worden ingebed in besluitvorming.

Eisen voor vluchtpaden en constructieve veiligheid

in gebouwen (in ante veiligheid) zijn

genoeg te vinden in het Bouwbesluit respectievelijk

in de NEN-normen (NEderlandse

Norm dat als bedrijf standaardnormen,

over bijvoorbeeld veiligheid, vastlegt voor

onder andere de bouwsector). Echter, eisen

aan de bebouwing langs infrastructuur met

gevaarlijke stoffen (ex ante veiligheid) zijn

tot op heden niet geregeld in de wetgeving.

Dergelijke situaties zullen in de toekomst

veel vaker voorkomen dan dat nu het geval

is. Het verdient derhalve aanbeveling om de

regelgeving op het gebied van stedenbouwkundige

en ruimtelijke ordeningsmaatregelen

op landelijk niveau te organiseren. De

uitwerking van het Basisnet is hier bij uitstek

geschikt voor. Indien men inderdaad aan de

doelstellingen van het Basisnet tegemoet wil

komen, dan dienen de ruimtelijke maatregelen

ondergebracht te worden in de wetgeving,

bijvoorbeeld in het Bouwbesluit of wellicht in

de Algemene maatregel van Bestuur (AmvB)

omtrent het Basisnet. Dit vereist echter wel

een gedegen onderzoek, waaraan technische,

economische en juridische haalbaarheid

ten grondslag ligt, zoals eerder opgemerkt

door Van der Vlies & Suddle (2008). Met

dergelijke onderzoeken kunnen maatregelen

afgedwongen worden, hetgeen bijdraagt aan

de wensen van bijvoorbeeld bouwbedrijven

en gemeenten. De functionele indeling van

het ruimtegebruik in de veiligheidszone zou

op zijn minst in bestemmingsplannen opgenomen

moeten worden (zie figuur 4). Dit

geldt eveneens voor het ruimtegebruik naast

de veiligheidszone. Tevens is een handreiking

voor het treffen van maatregelen hiervoor

van belang, hetgeen tot op heden ontbreekt.

Tenslotte moet opgemerkt worden dat

bij meervoudig ruimtegebruik (bouwen

boven infrastructuur waarbij transport van

gevaarlijke stoffen plaatsvindt) de veiligheidszone

technisch gezien niet blindelings

verticaal getrokken kan worden, omdat dit

behalve nieuwe veiligheidseisen ook nieuwe

technische eisen aan de bebouwing stelt.

Het hanteren van een veiligheidszone van

dertig meter in de hoogte betekent namelijk

extra kosten voor de constructie en derving

van inkomsten door het niet realiseren van

verdiepingen dicht boven de infrastructuur.

Dergelijke knelpunten kunnen zich

voordoen bij stationsoverbouwingen. Om

die reden is het bij het bouwen boven infrastructuur

interessanter om veiligheidsgeïntegreerd

te ontwerpen voor de laatste verdiepingsvloer

in plaats van een veiligheidszone

van dertig meter in de hoogte. Hierdoor

wordt het instortingsgevaar beperkt.

Het juridisch bindend maken van veiligheidsgeïntegreerd

ontwerpen is geen

panacee voor de huidige malaise op het

gebied van veiligheid. Ondanks het feit dat


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 359

Nederland een lange historie heeft als het

gaat om bindende (milieu)normen (zie

bijvoorbeeld De Roo, 2003) kan niet voorbij

worden gegaan aan het feit dat sommige

zaken zich eenvoudigweg niet laten binden.

Zoals door Fischhoff e.a.(1981) opgemerkt

wordt, is er niet een norm of een bepaalde

optie die zalig maakt. De kern van de oplossing

is dat men met gezond verstand gaat

ontwerpen waarbij veiligheidsgeïntegreerd

ontwerpen centraal staat. De logische

vraag is hoe je ervoor zorgt dat men met

gezond verstand gaat ontwerpen. Een goed

antwoord hierop is niet direct te formuleren;

het is wellicht meer een kwestie van het

formuleren van de juiste condities en randvoorwaarden

waardoor men gaat nadenken

over veiliger ruimtelijk ordenen. De

wetgeving, in dit geval het Besluit Vervoer

Gevaarlijke Stoffen van het Basisnet, kan

wel de kapstok zijn die er toe moet leiden dat

er veiligheidsgeïntegreerd ontworpen kan

worden aan de effectzijde (de bebouwing),

mede omdat de gemeente nauwelijks maatregelen

kan afdwingen aan de bronzijde (het

transport). Aan deze redenering liggen een

aantal gedachten ten grondslag. Allereerst

is het kwantitatief berekenen van risico’s

een zachte heelmeester gebleken. Met name

de manier waarop men met de motivering

van het groepsrisico omgaat, ofwel

risicoaanvaardbaarheid, is niet heilzaam.

Veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen vormt

geen onderdeel van de huidige rekenmethodiek.

Daarnaast kan een aantal zaken niet

juridisch bindend worden gemaakt. Een

dergelijke wijze van ontwerpen is immers

iets anders dan je aan een norm houden. Tot

slot kan veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen

worden gestuurd door randvoorwaarden

vast te stellen. Hierbij is het belangrijk om

het Bouwbesluit nader onder de loep te

nemen. Het Bouwbesluit is momenteel niet

gericht op de omgeving rond het bouwwerk.

Het Bouwbesluit zou de omgeving integraal

moeten benaderen, zodat externe veiligheid

ook deel kan en gaat uitmaken van nieuwe

bebouwing. Hoe nieuwe randvoorwaarden

voor veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen

vormgegeven kunnen worden is nu nog niet

precies te zeggen. Maar het is wel duidelijk

dat de randvoorwaarden een noodzakelijke

conditie zijn. Er wordt daarom aanbevolen

om in ieder geval de afdwingbaarheid van

maatregelen op te nemen in het Bouwbesluit.

Daarnaast kan het tot de mogelijkheden

behoren om een ‘decision support tool’ te

ontwerpen die inzichtelijk maakt wat de

kosten en baten van een veiligheidsmaatregel

in risicoreductie zijn, ook wel de kosteneffectiviteit

van maatregelen genoemd. Dit is niet

zonder meer te bewerkstelligen. Desondanks

is het wel een streven om in de nabije

toekomst een dergelijk middel voor te leggen.

Shahid Suddle (s.i.suddle@sscm.nl) is werkzaam als zelfstan-

dig adviseur bij SSCM en universitair docent aan de TU Delft.

Vincent van der Vlies (v.vandervlies@fm.ru.nl) is werkzaam

als promovendus ruimtelijke ordening en externe veiligheid

en docent bij de Faculteit Managementwetenschappen van de

Radboud Universiteit van Nijmegen.

Literatuur

Roo, G. de (2003) Environmental planning in the Netherlands:

Too Good to be true. From command-and-control planning to

shared governance, Ashgate, Hampshire

Fischhoff, B., S. Lichtenstein, P. Slovic, S.L. Derby & R.L. Keeney

(1981) Acceptable risk, Cambridge University Press Press,

Cambridge

Suddle, S. (2007) ‘Het Basisnet als instrument voor

veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen?’, Externe Veiligheid, jg. 3,

nr. 4, p. 39-42

Vlies, V. van der & S.I. Suddle (2008) ‘Structural measures for a

safer transport of hazardous materials by rail: The case of the

Basic Network in the Netherlands’, Safety Science, jg. 46, nr. 1,

p. 119-131


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 360

Demetrio Muñoz Gielen

Kostenverevening

en baatafroming in

Engeland, Valencia

en Nederland


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 361

De nieuwe Grondexploitatiewet in Nederland reguleert in hoeverre de

grondeigenaar of de gemeenschap recht heeft op de meerwaarde van de

grond die ontstaat door bestemmingsplanwijziging. Ook regelt de nieuwe wet

welke bijdragen gemeenten kunnen vragen aan marktpartijen voor publieke

voorzieningen en voorzieningen bij gebiedsontwikkeling. In vergelijking met de

situatie in Engeland en Spanje wordt duidelijk welke keuzes in Nederland zijn

gemaakt over de fundamentele vraag aan wie de meerwaarde van de grond

toekomt na wijziging van de bestemming.

Er bestaat geen unanimiteit over wie de

zeggenschap heeft op de meerwaarde van

de grond die ontstaat na wijziging van de

bestemming. De liberale lezing stelt dat de

toegenomen waarde van grond toebehoort

aan de eigenaar onafhankelijk van wat de

oorzaak van die toegenomen waarde is.

Een meer op het collectief gerichte lezing

is dat de toegenomen waarde toebehoort

aan de gemeenschap (Krueckeberg, 1995;

García-Bellido 1993). Deze uiteenlopende

visies weerspiegelen zich in verscheidene

interpretaties van eigendomsrechten van de

grond in relatie tot kostenverevening en/of

baatafroming voor publieke voorzieningen

bij gebiedsontwikkeling.

Bij kostenverevening realiseren marktpartijen

zelf de publieke voorzieningen

of betalen zij de gemeenten hiervoor.

Onder publieke voorzieningen worden

alle onrendabele onderdelen verstaan

waarvan realisering als publiek belang

kan worden beschouwd, bijvoorbeeld het

bouw- en woonrijpmaken inclusief het

leggen van kabels, leidingen en riolering, of

de realisering van publieke voorzieningen

zoals scholen en sociale woningen. Bij

baatafroming ontvangen overheden (een

deel van) de meerwaarde van de gebiedsontwikkeling,

los van de realisering van

de publieke voorzieningen. Dit artikel

gaat in op de wijze waarop dit vraagstuk

is gereguleerd in Nederland, voor en na

de inwerkingtreding van de nieuwe Wro

en diens hoofdstuk grondexploitatie

(voortaan: Grondexploitatiewet), en in de

planologische stelsels van Engeland en de

Spaanse regio Valencia.

Meerwaarde nationaliseren

In 1947 werd in Engeland de zogenaamde

‘nationalisatie van ontwikkelingsrechten’

bij wet geïntroduceerd. De ontwikkelingsrechten

waren vanaf toen bij de overheid

gevestigd en niet bij de grondeigenaar

(Cullingworth & Nadin, 2006). Hierdoor

werd het mogelijk de meerwaarde die

ontstond door bestemmingsplanwijziging

fiscaal te belasten door middel van een


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 362

Herontwikkeling voormalige rangeerterrein Het Funen, Amsterdam. De

ontwikkelaar betaalde een deel van de grondontwikkelingskosten, leverde een

deel van de grond voor publieke infrastructuur, en realiseerde sociale woningen

met overheidssubsidie (Bestemmingsplan Czaar Peterbuurt-Oost, 2000).


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 363

winstbelasting op de meerwaarde bij

grondontwikkeling. Deze winstbelasting

is tegenwoordig niet meer mogelijk in het

Verenigd Koningrijk, maar recent heeft de

Commissie Baker zich uitgesproken voor

de introductie van een in bepaalde opzichten

vergelijkbare belasting (Baker, 2004).

De wet uit 1947 heeft niet het principe

veranderd dat grondeigenaren het exclusieve

recht hebben hun grond te bebouwen

indien de overheid daar toestemming voor

geeft. Ontwikkelaars kunnen zodoende

alleen grond ontwikkelen als deze hun

bezit is of als er een overeenkomst is

gesloten met de eigenaren.

Planning obligations

Los van de wet uit 1947 zijn gemeenten

in Engeland sinds een wet uit 1932 (Town

and Country Planning Act) bevoegd om

tegenprestaties (planning obligations)

af te spreken met een ontwikkelaar die

om wijziging van de bestemming van de

grond vraagt. Ook kan een ontwikkelaar

eenzijdig tegenprestaties op zich nemen

(undertakings). Beide soorten tegenprestaties

omvatten een actieve inbreng van

de ontwikkelaar en zijn gebaseerd op het

principe dat bouwprojecten ruimtelijke

gevolgen hebben en de ontwikkelaar verantwoordelijk

is voor de reparatie daarvan

(Ratcliffe e.a., 2002). Het projectbesluit dat

de nieuwe bestemming vastlegt (planning

permission) verkrijgt pas juridische kracht

nadat gemeente en ontwikkelaar een realisatieovereenkomst

hebben ondertekend

(Planning Agreement).

Tot de jaren zeventig werd er niet veel

gebruik gemaakt van deze regeling. Dat

veranderde toen bij vele gemeenten die te

kampen hadden met minder rijkssubsidiering

het idee ontstond dat bouwprojecten

publieke baten konden opleveren (Moore,

2005). In de laatste decennia zijn deze

overeenkomsten duidelijk toegenomen,

namelijk van 26 procent van de omvangrijke

projecten in de periode 1997-1998 tot

40 procent in de periode 2003-2004. Deze

omvangrijke projecten hadden betrekking

op bestemmingswijzigingen ten behoeve

van meer dan tien woningen of een

plangebied van half hectare of meer; of ontwikkeling

van detailhandel van meer dan

duizend vierkante meter vloeroppervlakte

of een plangebied van een hectare of meer.

Met deze overeenkomsten worden niet

alleen ‘harde’ voorzieningen gefinancierd

(bouw- en woonrijp maken en aansluiting

met omliggende infrastructuur), ook

‘zachte’ voorzieningen als bijdragen aan

sociale woningbouw, buitenplanse publieke

voorzieningen en andere beleidsprogramma’s

(Campbell e.a., 2000; DCLG, 2006).

Ook in de komende jaren verwacht men dat

dit mechanisme een deel van de publieke

voorzieningen zal bekostigen (Gallent &

Tewdwr-Jones, 2007).

Juist het ruimere gebruik van het

mechanisme van planning obligations

leidde de laatste jaren tot controverse.

Belangenorganisaties, overige instanties

en deskundigen verdenken gemeenten

ervan dat ze contributies vragen die

verder gaan dan direct aan de ontwikkeling

gerelateerde publieke voorzieningen

(DCLG, 2006; Barker, 2004). In de jaren

negetig kwam nieuw beleid van de centrale

regering die het doel had om misbruik

te voorkomen. Tegenprestaties moesten

voortaan (1) planologisch relevant zijn, (2)

noodzakelijk om de voorgenomen ontwikkeling

aanvaardbaar te maken in planologische

termen, (3) direct gerelateerd aan de


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 364

voorgenomen ontwikkeling, (4) billijk en

redelijk gerelateerd in schaal en soort aan

de voorgenomen ontwikkeling en (5) redelijk

in alle andere aspecten. Verder wijst het

beleid van de centrale overheid het gebruik

van planning obligations als baatafroming

instrument af (ODPM, 2004).

Daarbij moet worden opgemerkt dat dit

centrale beleid geen rechtstreekse juridisch

bindend karakter heeft, maar wel zwaar

weegt omdat het is gebaseerd op eerdere

jurisprudentie. Wanneer de centrale

overheid door ontwikkelaars ingediende

beroepen tegen gemeentelijke besluiten

behandelt, zal dit beleid als leidraad fungeren.

De praktijk kan zodoende afwijken

van centraal geformuleerde beleid, zonder

dat dit in principe illegaal is (Moore,

2005). Belangrijke rechterlijke uitspraken

in de jaren tachtig en negentig bevonden

het echter acceptabel om tegenprestaties

af te spreken die niet voldeden aan de

noodzakelijkheid en de directe relatie tot

de ontwikkeling, zolang ze voldeden aan

de andere genoemde criteria; planologisch

relevant, billijk en redelijk en redelijk

in alle andere aspecten (Moore, 2005).

Tegenprestaties voor bovenplanse voorzieningen

zoals opleidingsprogramma’s in de

bouw, verbeteringen in historische centra,

openbare kunstwerken, landschap- en

bosbeheer, culturele plannen, theaters

en musea zijn zodoende aanvaardbaar

(ODPM, 2004).

De Valenciaanse

herverkaveling

Het fundament van het huidige Spaanse

planologische stelsel, inclusief de regio

Valencia, komt voort uit een wet van

1956. De grondexploitatie, urbanisatie

genoemd (de planvorming, herverkave-

ling van de gronden, bestekvorming en

bouw- en woonrijp maken tot en met de

oplevering van te bebouwen kavels), wordt in

Spanje beschouwd als een publieke taak. De

uitvoering wordt echter vanaf 1956 toevertrouwd

aan de grondeigenaren waarbij het

principe wordt gehanteerd dat de baten (de

economische waardetoename) en de kosten

(de grondexploitatiekosten) die resulteren uit

de ontwikkeling verdeeld dienen te worden

tussen alle grondeigenaren, in verhouding

tot de oppervlakte van de ingebrachte

grond. De uitvoering wordt geoperationaliseerd

middels een herverkavelingregeling

(Reparcelación).

Sinds 1995 is het in de regio Valencia mogelijk

een derde partij te selecteren als uitvoerder,

de urbanisator (agente urbanizator). Deze

urbanisator is een publieke of een private

partij die geen grond hoeft te hebben en

optreedt als gebiedsontwikkelaar. De urbanisator

trekt het hele planproces, maakt de

plannen en de bestekken, maakt het gebied

bouw- en woonrijp en bouwt eventueel

publieke voorzieningen. Grondeigenaren zijn

verplicht om de grondexploitatiekosten te

betalen en de grond bij te dragen die nodig

is voor de publieke voorzieningen. In ruil

daarvoor ontvangen zij van de urbanisator de

bouwrijpe kavels waarop ze vastgoed kunnen

ontwikkelen. De waardetoename wordt aldus

gebruikt om grondeigenaren te compenseren

voor hun verantwoordelijkheid voor de

grondexploitatie(Muñoz Gielen & Korthals

Altes, 2007).

Grondeigenaren binnen een herverkavelinggebied

zijn verplicht om grond in te leveren

voor de publieke voorzieningen binnen

het plangebied, inclusief maatschappelijke

voorzieningen en andere publieke gebouwen

en eventueel grond voor bovenplanse


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 365

voorzieningen buiten het plangebied.

Grondeigenaren zijn daarnaast verplicht

om de grondexploitatiekosten, de winstmarge

van de urbanisator en zijn interne

organisatorische kosten en eventueel een

bijdrage voor de aanleg van bovenplanse

voorzieningen te betalen (Parejo & Blanc,

1999). Gemeenten zijn vrij om aanvullende

tegenprestaties te eisen van de urbanisator,

zoals publieke gebouwen, sociale

woningbouw of geldelijke betalingen. De

Herontwikkeling havengebied Harbourside Bristol (Canon’s

Marsh), Engeland: 7,89 ha, ca. 700 woningen en vergelijkbaar

bouwvolume aan kantoorruimte. De ontwikkelaar betaalde

hier alle grondontwikkelingskosten, leverde 3/5 van de grond

die nodig was voor publieke infrastructuur, realiseerde 9

procent van het woningprogramma als sociale woningen

(koop en huur) en betaalde een bedrag naast het bedrag van

30 miljoen euro voor bovenwijkse voorzieningen (bron foto’s:

Report Head Bristol Planning Services to Bristol Local Council

Committee, 17 October 2001; and Maps Live).

urbanisator kan deze kosten echter niet

doorberekenen aan de grondeigenaren,

maar moet ze uit eigen middelen betalen.

Dat is mogelijk wanneer de urbanisator

grond heeft en hiermee deze extra’s vanuit

zijn vastgoedexploitatie kan betalen.

Publiek aandeel van

meerwaarde

De Spaanse Grondwet uit 1978 bepaalt dat

“De gemeenschap mee zal profiteren van


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 366

de waardetoename die het gevolg is van het

ruimtelijk beleid van overheden” (sectie

47). Dankzij dit constitutionele principe

hebben gemeenten bij uitbreidingslocaties

recht op een deel van de bouwrechten,

sinds 2007 tussen vijf en vijftien procent,

naast de bijdragen die reeds zijn genoemd.

Grondeigenaren zijn aldus verplicht om

voldoende bouwrijpe kavels over te dragen

aan de gemeente om dit percentage te

kunnen bebouwen. De grondeigenaar

draagt weliswaar de grond over, maar

geen bouwrechten. Deze zijn volgens de

wet namelijk nooit zijn eigendom geweest

van de grondeigenaar, maar van de

gemeenschap.

Spaanse gemeenten kunnen sinds 1992

grond bestemmen voor sociale woningbouw.

De algemene trend in Spanje is dat

regio’s wettelijke minimale percentages

vastleggen voor sociale woningbouw.

Baskenland is hierbij koploper. Vanaf 1994

moet er 20 procent in binnenstedelijke

locaties en 65 procent in uitbreidingsgebied

sociale woningbouw zijn. Sinds 2006 zijn

deze percentages respectievelijk 40 en 75

(Burón, 2006). In Valencia is het wettelijk

minimum voor sociale woningbouw

25 procent in binnenstedelijke locaties

en 40 procent in uitbreidingsgebied. De

centrale regering heeft in 2007 een wettelijk

minimaal percentage van 20 procent

geïntroduceerd, wat geldt voor het hele

land. De last van sociale woningbouw (een

kleinere winstmarge dan bij vrije markt

woningbouw) wordt gelijkwaardig verevend

tussen alle grondeigenaren binnen

het herverkavelinggebied.

Nederland: oude en nieuwe Wro

In Nederland bestaat geen wettelijk principe

dat de overheid recht heeft op een deel

van de waardetoename, maar de Tweede

Kamer is vrij om regelingen te treffen over

kostenverevening en kostenverhaal. Er zijn

geen grenzen aan deze tot voor kort weinig

gebruikte bevoegdheid, zolang de wetgever

zich houdt aan de Algemene wet bestuursrecht

en aan internationale verdragen als

het Europees Verdrag van de Rechten van

de Mens. Tot voor kort was het algemeen

geldend principe dat de waardetoename

als gevolg van bestemmingswijziging

aan de eigenaar toe komt. Met de nieuwe

Grondexploitatiewet bevestigt de wetgever

dit principe. De mogelijkheden om greep te

krijgen op de waardetoename, voor en na

de invoering van de Grondexploitatiewet,

zijn beperkt tot kostenverevening en

kostenverhaal. Baatafroming hoort daar

niet bij.

Onder de regelgeving van de oude Wet

op de Ruimtelijke Ordening was het

mogelijk dat gemeente en grondeigenaar

in een exploitatieovereenkomst het

kostenverhaal afspraken voor de kosten

die gemeenten maakten voor publieke

voorzieningen. Weigerde de ontwikkelaar

dan was de gemeente bevoegd om te

weigeren de voorzieningen aan te leggen.

Deze overeenkomst moest gebaseerd zijn

op de exploitatieverordening waarin was

vastgelegd onder welke omstandigheden

welke contributies mochten worden

gevraagd aan de grondeigenaar. De oude

Wro beperkte de tegenprestaties (artikel

42) tot geldelijke bijdragen en grond voor

bouw- en woonrijp werkzaamheden

die een directe relatie hadden met het te

ontwikkelen plangebied. Dit beperkte de

mogelijkheden om grond en kosten van

bovenplanse voorzieningen te verhalen.

Indien gemeenten een hogere bijdrage

afspraken bestond de mogelijkheid dat een


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 367

Herontwikkeling industrieterrein Camino Hondo del Grao, Valencia, Spanje. De

grondeigenaren betaalden alle grondontwikkelingskosten, leverden alle grond voor

publieke infrastructuur, restaureerden een aantal historische industriële gebouwen

en betaalden daarnaast een bedrag van ruim 4 miljoen euro (Programa de Actuación

Integrada Camino Hondo del Grau, 2005).


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 368

rechter de overeenkomst teniet deed en

was de gemeente verplicht om de volledige

gevorderde bijdrage terug te geven.

De situatie was anders wanneer niet de

gemeente maar de ontwikkelaar deze

kosten maakte. Gemeenten en ontwikkelaars

waren in dat geval vrij om een realisatieovereenkomst

af te sluiten waarin de

ontwikkelaar de realisatie verzekerde van

publieke voorzieningen. De beperkingen

hier waren kleiner dan met de exploitatieovereenkomst.

Het was voor gemeenten

en ontwikkelaars mogelijk alle soorten

tegenprestaties af te spreken, zolang het

de ontwikkelaar was die de voorzieningen

realiseerde en er geen geldelijke betaling

aan de gemeente plaatsvond. De

mogelijkheid aan tegenprestaties was niet

onbeperkt. Bijdragen voor bijvoorbeeld

bovenwijkse voorzieningen waren niet

altijd rechtsgeldend te maken (Ministerie

van VROM e.a., 2008). Indien de ontwikkelaar

geen realisatieovereenkomst

aanging, kon de gemeente echter formeel

niet weigeren het bestemmingsplan te

wijzigen, of een vrijstelling te verlenen.

Informeel gebeurde dat wel vaak al was dat

een juridisch discutabele weg.

In 2008 is de nieuwe Wet op de Ruimtelijke

Ordening (nWro) ingetreden, inclusief de

Grondexploitatiewet (Gew) (Ministerie

van VROM e.a., 2008). De wet introduceert

het exploitatieplan. Wanneer een plan

kosten in publieke voorzieningen met

zich meebrengt, zijn gemeenten verplicht

om een exploitatieplan te maken en die

tegelijkertijd met het bestemmingplan of

projectbesluit vast te stellen, tenzij deze

kosten reeds zijn verzekerd, bijvoorbeeld in

een realisatieovereenkomst, ook ‘anterieure’

overeenkomst genoemd. De gemeente

kan, formeel gezien, nog steeds niet haar

planologische medewerking weigeren als de

ontwikkelaar geen anterieure realisatieovereenkomst

aan wil gaan. Zoals bij de oude

Wro bestaat wel de mogelijkheid om dat

indirect toch te doen door de economische

uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan

als argument te gebruiken om bestemmingswijziging

af te wijzen. De mogelijke te

verhalen kosten in een anterieure realisatieovereenkomst

zijn ruimer dan in de eerdere

exploitatieovereenkomst gebaseerd op de

exploitatieverordening. Nu bestaat bijvoorbeeld

de mogelijkheid om bijdragen af te

spreken voor bovenplanse voorzieningen

(ook ‘ruimtelijke ontwikkelingen’ genoemd

in de wet).

Wanneer gemeente en ontwikkelaar toch

geen anterieure overeenkomst sluiten moet

het bestemmingsplan vastgesteld worden

samen met een exploitatieplan. Dit plan legt

de kosten vast die verhaald kunnen worden

op de grondeigenaren in ruil voor de verlening

van de bouwvergunning. De mogelijke

te verhalen kosten zijn beperkter dan in een

anterieure realisatieovereenkomst, zoals

minder bovenplanse voorzieningen en

lagere grondexploitatiekosten (Ministerie

van VROM e.a., 2008). Gedurende de

parlementaire behandeling heeft de Tweede

Kamer ervoor gekozen om uit te sluiten dat

maatschappelijke voorzieningen (bijvoorbeeld

scholen en welzijngebouwen) worden

doorberekend aan de grondeigenaren (Van

den Brand, 2008).

Engeland, Spanje en Nederland

Los van de verschillen in het specifieke

uitvoeringsinstrumentarium in Engeland,

Spanje en Nederland zijn een aantal

interessante principiële verschillen te

noemen met betrekking tot de benadering


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,

Valencia en Nederland

P. 369

van kostenverevening en baatafroming bij

gebiedsontwikkeling. Engeland, met haar

in 1947 geïntroduceerde nationalisatie van

ontwikkelingsrechten, en Spanje, met haar

constitutionele mandaat uit 1978, wijken af

van Nederland wat betreft baatafroming.

In Engeland heeft de overheid het recht om

de economische meerwaarde te fiscaliseren,

al blijkt dit in de praktijk niet veel te

gebeuren. Wat in Engeland in de praktijk

wel goed blijkt te werken is een ruime

kostenvervening en kostenverhaal middels

realisatieovereenkomsten en steeds breder

gedefinieerde en strenger gereguleerde

mogelijkheden van te verhalen kostenposten.

In Spanje heeft de overheid het recht op

een deel van de meerwaarde wat betekent

dat doorgaans tien procent van de bouwrechten

publiek is en grondeigenaren de

grond moeten inleveren die nodig is om dit

percentage te realiseren. Kostenverevening

en kostenverhaal in Spanje vinden plaats

binnen een uitermate gereguleerd kader

met wettelijke minimale standaards voor de

te verhalen publieke voorzieningen en een

herverkavelingregeling. Aanvullend zijn er

ook mogelijkheden voor ruimere afspraken

middels privaatrechterlijke overeenkomsten.

Nederland heeft met de Grondexploitatiewet

de lijn willen continueren die al overheerste

in het wettelijk kader en instrumentarium.

De economische meerwaarde die door

bestemmingswijzing ontstaat, behoort toe

aan de grondeigenaar. Ten opzichte van

Engeland en Spanje valt op dat is gekozen

voor uitsluiting van maatschappelijke

voorzieningen als een mogelijk te verhalen

kostenpost. Deze genoemde verschillen

kunnen van belang zijn voor de doelmatigheid

waarmee gemeenten in geval van

ontwikkelingen op private grond in staat

zijn om publieke voorzieningen en andere

publieke doelen uit de vastgoedopbrengsten

te financieren. Het Engelse en het Spaanse

stelsel lijken daar meer op gericht te zijn dan

het Nederlandse.

Demetrio Muñoz Gielen (d.munozgielen@tudelft.nl)

promoveert bij het Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft en is

zelfstandig adviseur gebiedsontwikkeling.

Literatuur

Barker, K. (2004) Review of Housing Supply. Delivering Stability:

Securing our Future Housing Needs, Barker Review, London

Burón Cuadrado, J. (2006) Las reservas de suelo para vivienda

protegida: lecciones del caso de Vitoria-Gasteiz, ACE

Campbell, H., H. Ellis, J. Henneberry, C. Gladwell (2000)

Planning obligations, planning practice, and land-use

outcomes, Environmental and Planning B: Planning and Design,

jg. 27, p. 759 - 775

Cullingworth, J. B.& V. Nadin (2006) Town & Country Planning in

the UK, Routledge, London

Department for Communities & Local Government (2006)

Valuing Planning Obligations in England, University of Sheffield,

Sheffield

García-Bellido, J. (1993) La liberalización efectiva del mercado

del suelo, CyT-ET

Krueckeberg, D.A. (1995) The Difficult Character of Property:

To Whom Do Things Belong?, Journal of the American Planning

Association, jg. 61(3), p. 301 - 309

Ministerie van VROM, VNG en VVG (2008) Handreiding

Grondexploitatiewet, Sdu uitgevers bv

Moore, V. (2005) A Practical Approach to Planning Law, Oxford

University Press, Oxford

Muñoz Gielen, D. & W Korthals Altes (2007) Lessons from

Valencia: Separating Infrastructure Provision from Land

Ownership, Town Planning Review, jg. 78 (1), p. 61 - 79

Office of the Deputy Prime Minister (2004) Reforming Planning

Obligations: the Use of Standard Charges , London

Parejo Alfonso, L., F. Blanc Clavero (1999) Derecho urbanístico

valenciano, Tirant lo blanch, Valencia

Ratcliffe, J., M. Stubbs, M. Shepherd (2002) Urban Planning and

Real Estate Development, Spon Press, London

Van den Brand, J. A. M. (2008) Interview door Demetrio Muñoz

Gielen


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

“De nuance van plannen”

Marco Kerstens

“De nuance van plannen”

Hoe komt ruimtelijke ontwikkeling tot stand? Waarom lukt iets op de ene plek wel

en op de andere niet? Het is de vraag of we daar ooit precies de vinger op kunnen

leggen, aldus Marco Kerstens, directeur bij de divisie Ruimte en Wonen van advies

en managementbureau BMC. Net als de computerspellen die hij in zijn jeugd

speelde, waarvan hij niet wist hoe ze werkten, alleen dàt ze werkten, intrigeert het

hem hoe dingen tot stand komen. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening biedt nieuwe

mogelijkheden. We bespreken hoe daarmee in de beleidspraktijk wordt omgegaan.

Samantha Volgers en Michel van Wijk

“Voor de gemeente Almere heb ik in kaart gebracht wat

de gevolgen van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening

(nWro) zijn en hoe daar bij de planontwikkeling op kan

worden ingespeeld. Het gaat daarbij om alle planvormen

die de nieuwe wet biedt. Van structuurvisie tot

bestemmingsplan, maar ook de beheersverordening

en het projectbesluit. De vraag is welke instrumenten

op welk moment het beste kunnen worden ingezet om

de gigantische ontwikkelingsopgave van Almere te

kunnen realiseren. De nieuwe wet is een mooie aanleiding

om kritisch naar het proces van planontwikkeling

te kijken. De opdrachtgever stelt daarbij nadrukkelijk

de vraag of alle inzet in het ontwikkelproces ook echt

nodig is. Gezien de grote opgave moeten steden als

Almere slim en efficiënt omgaan met de beschikbare

tijd, middelen en mensen.”

P. 370

U kijkt vooral naar de instrumenten die de nieuwe

wet biedt. Hoe moeten die worden ingezet?

“Het politiek-bestuurlijke deel en het ambtelijke

procesdeel moeten naast elkaar worden gezet om tot

goede plannen te komen. Plannen die met kaderstelling

te maken hebben komen in de gemeenteraad.

De dagelijkse sturing vindt plaats bij het college van

B&W. De voorbereiding daarvan vindt plaats in het

ambtelijk apparaat. Het is zoeken naar het optimum

in beide proceslijnen en hun onderlinge samenhang.

Daarvoor is het allereerst van belang te weten

waarop je wilt sturen. Wat heb je als college aan de

raad voor te leggen? En wat wil je als gemeenteraad

het college meegeven? Vervolgens moet worden

bepaald wat het ambtelijk apparaat daarvoor moet

aanleveren.


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 “De nuance van plannen”

“Een vergelijkbare kwestie speelt in de relatie tussen

gemeente en provincie. Provincies zoeken momenteel

hun weg om het provinciaal belang te behartigen.

Dat is een interessante zoektocht maar tegelijkertijd

worstelen ze ermee. Nu hebben de provincies de

kans om heldere keuzes te maken. Waarom niet het

landelijk gebied aanwijzen als provinciaal belang en

het stedelijk gebied aan de gemeenten laten? Zo’n keuze

moet natuurlijk goed worden doordacht. Ik denk dat

de nWro kansen biedt voor een effectiever ruimtelijk

ontwikkelingsstelsel in Nederland. Er kan meer

worden gedaan want er zijn nieuwe instrumenten met

veel mogelijkheden. Net als op gemeentelijk niveau

is op provinciaal niveau de keuze voor de inzet van

instrumenten puur politiek. De keuzen die gemaakt

worden zijn interessant en bepalen het speelveld.”

P. 371

Hoe moeten gemeenten en provincies met deze keuzemogelijkheden

om gaan?

“Het heeft met leiderschap en lef te maken. De hamvraag

is: wat vertrouw je toe aan het gemeentebestuur

en wat niet? Er moet vertrouwen zijn dat het lokale

bestuur op de juiste wijze om gaat met ruimtelijke

afwegingen. De keuzes moeten een bewuste en

expliciete afweging zijn. Onder de oude WRO was de

bemoeienis met de lokale ruimtelijke ordening meer een

automatisme dan een bewuste afweging. De introductie

van de nieuwe wet is een mooi moment om afwegingen

expliciet te maken. Waarom wil de provincie zich

bemoeien met woningbouw of met detailhandel? Twee

criteria van belang zijn de schaal van de problematiek

en de bovenlokale afweging. In de eerste plaats zijn dit

zaken die door hun aard de lokale schaal overstijgen.


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

“De nuance van plannen”

Denk aan stromen: water, verkeer en milieu. In de

tweede plaats zaken waarbij bovenlokale samenhang

in het geding is. Bij luchthavens is dat helder. De

verdeling van woningbouw is een interessante. Kan de

provincie dat helemaal aan de gemeente en de markt

over laten of gaat het dan fout?”

Wat is de grootste uitdaging met de nWro?

“De koppeling van ruimte en flexibiliteit aan juridische

waarborging en rechtszekerheid is een klassiek

vraagstuk en ook nu de grootste opgave. In de nWro

is geprobeerd beleid en de juridische verankering uit

elkaar te houden. Beleid in de structuurvisie, de juridische

uitwerking in bestemmingsplan, verordening en

projectbesluit. In de literatuur wordt echter al gesproken

over de verticale doorwerking van structuurvisies.

Daarmee krijgt de structuurvisie toch juridische

kantjes. Dat was volgens mij nooit de bedoeling. De

structuurvisie zou een instrument moeten zijn dat het

vaststellende orgaan bindt. De gemeente maakt beleid

voor de omgeving: een visie, een perspectief schetsend.

Dat kan anders zijn dan de visie van provincie of

het Rijk. Voor de burger kan dit misschien verwarrend

zijn omdat die eenheid van bestuur mag verwachten.

Maar ik vind dat de beleidslijn op de verschillende

overheidniveaus kan afwijken.”

“Als die afwijkingen worden geaccepteerd kan het

spel straks tot het einde aan toe helder gespeeld

worden. Het is dan volstrekt duidelijk wie welke rol

heeft gespeeld en met welke argumenten. Dat vereist

lef en leiderschap van de bestuurders. Die zullen op

een open en gedurfde manier met structuurvisies om

moeten gaan. Bij bovenlokale belangen die lokaal

heel gevoelig liggen kan dan iets worden bereikt

richting de burger. Nu is het spel vaak schimmig. De

gemeente stelt wel te willen maar niet te mogen van de

provincie.”

Zal de structuurvisie als instrument vaak ingezet

worden?

“Indien structuurvisies een juridische lading krijgen

zal het weinig meerwaarde opleveren ten opzichte van

P. 372

de huidige praktijk. Dan laten we ook echt iets liggen.

Ik vind het juist van belang dat de doorwerking van

boven naar beneden eraf is. Als bestuurders leiderschap

tonen en dat voor elkaar krijgen, dan is de structuurvisie

een positief instrument en dan hoop ik ook dat

het vaak ingezet zal worden. We moeten er volgens mij

wel voor waken dat we niet voor alles structuurvisies

gaan maken. Het wordt dan een onoverzichtelijk

geheel waarbinnen partijen het zichzelf en elkaar lastig

maken. Ik zou willen pleiten voor samenhangende

integrale structuurvisies die voor langere tijd meegaan.

Dat vereist strategisch niveau van de visie. Die visies

worden als een kompas gebruikt. En van een kompas

mag je beredeneerd afwijken. Dat is een belangrijke

aanvulling voor de ruimtelijke ontwikkelingspraktijk.”

In de vorige Rooilijn stelde voormalig Rijksadviseur

voor het landschap Dirk Sijmons dat de habitus van

mensen, de mentaliteit waarmee we dingen doen en

laten, meer centraal gesteld moet worden. Hoe denkt u

dat die omslag mogelijk is?

“Een mooi concept van Sijmons. Ik veronderstel dat hij

dat vooral inhoudelijk bedoeld heeft. De aanvulling

die ik zou willen maken is: hoe ga je met ruimtelijke

plannen om? Dat is precies de vraag die we in Almere

proberen te beantwoorden. En dat in het kader van

een nieuwe wet. Welke mensen zijn in de planvorming

betrokken en hoe ver durven zij te gaan. Dan kom je

weer uit bij leiderschap. Een lastig begrip, zeker voor

een consultant, omdat het niet iets is dat je kunt verkopen

of aanbevelen. Mooie dingen gebeuren omdat er

een klik is tussen de betrokken partijen, dat lukt niet

overal. Het bij elkaar brengen van de juiste mensen

is het hoogst haalbare. Door mijn hobby heb ik een

netwerk aan contacten over de hele wereld opgebouwd.

Waarom is dat gelukt? Mensen komen blijkbaar

gemakkelijk tot elkaar om iets dat ze samen delen. Dat

is ook wat ik in de praktijk zie gebeuren, en ik zou niet

weten hoe we het op een andere manier moeten doen.”

“Daarmee kom ik bij de doorwerking van plannen.

Hans Mastop en Andreas Faludi hebben geschreven

over het doel van plannen en de vraag beantwoord


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

“De nuance van plannen”

wanneer een plan effectief is. In de kern komt het

er op neer dat als een plan heeft bijgedragen aan de

besluitvorming, dus als een plan wordt meegenomen

in wat er gebeurt bij de uitvoering, het plan zijn doel

heeft vervuld. Dat is een heel genuanceerde kijk op de

werking van plannen. Die nuance zou ik in de beleidspraktijk

graag meer willen zien. Kijk naar de opgave

en in welk tijdgewricht iets speelt. Hierbij is het van

belang de wet en inzet van instrumenten en processen

te relativeren. Dat leidt tot een meer realistische en

ontspannen beleidspraktijk. Paradoxaal genoeg denk

ik dat we zo meer grip op de zaak zullen krijgen.”

Hoe denkt u bij te dragen aan ruimtelijke kwaliteit?

“Ik ben een aanhanger van het dynamisch kwaliteitsbegrip

van Teisman. Volgens deze bestuurskundige

wordt dynamiek en ruimtelijke kwaliteit achteraf

bepaald door de belanghebbenden als gebruikers van

de ruimte. Kwaliteit is daarin niet vooraf te definiëren.

Een interessant voorbeeld is het ontwerp voor Plein

1944 in het centrum van Nijmegen. Daar hebben burgers

het “Plein voor iedereen” als definitief ontwerp

gekozen. Dat ontwerp past goed bij een ander nieuw

deel van de stad, de Marikenstraat, en grijpt niet teveel

in de bestaande structuur in. Een behapbaar plan. Het

concurrerend ontwerp was veel complexer, met een

glazen gebouw als monumentale herinnering en een

doorsnijding van de bestaande wand op het plein. Als

inwoner koos ik hiervoor omdat het afwijkend was.

Hebben we daar nou een kans op grotere ruimtelijke

kwaliteit gemist?”

“Ik stel in elk geval vast dat het met de grote stapel

handboeken procesmanagement vaak toch niet lukt

om mooie dingen te maken. Echt bijzondere dingen

worden gemaakt door geniale gekken. Dat bedoel ik

positief. Mensen die met een visie, ontwerp of idee

anderen weten te verleiden. En in tijden van crisis.

Dan kan ineens heel veel, zoals bij de Deltawerken.

Had het gemeentebestuur van Nijmegen nou toch

moeten kiezen voor het meer controversiële plan

of heeft ze er goed aan gedaan om de voorkeur van

de meerderheid te volgen? Kijk naar het Groninger

P. 373

museum. Vooraf en vlak na gereedkomen werd het

waardeloos gevonden en nu is het een icoon voor

Groningen. De Vinexwijken zijn ook een prachtig voorbeeld.

Architecten en stedenbouwkundigen vinden het

vaak niet bijzonder terwijl gebruikers het fantastisch

vinden. Er zit een intrigerend spanningsveld tussen de

kwaliteitseisen van de eindgebruiker en de kennelijk

bestaande ‘objectieve’ kwaliteit van onze vakgenoten.

Dat gaan we niet met een standaardaanpak oplossen,

hoogstens wat meer hanteer maken.”

Wat voor stad is Almere in 2030?

“Almere en Amsterdam zijn in 2030 een dubbelmetropool.

Er vindt schaalvergroting plaats en er zijn nieuwe

bestuurlijke autoriteiten. Een blijvend probleem is

de verhouding tussen de oude en nieuwe stad. Zoals

we nu ook naar de Vogelaarwijken kijken. Dat is een

cyclus. Ik denk dat de ontwikkeling naar een dubbelmetropool

die tegenstelling versterkt. Almere zal

zich op tijd moeten realiseren dat de bestaande stad net

zo belangrijk is als de bouwopgave van zestigduizend

woningen. Maar de vraag is wat al gezaaid is aan

toekomstige problemen en of je daar op tijd bij bent,

of je dat überhaupt kunt zijn. Het is een stukje van

de eerder genoemde nuancering. Vooruitstrevende

plannen, zoals destijds de uitbreidingswijk Dukenburg

in Nijmegen, zijn met de beste bedoelingen gebouwd.

Ze ontwikkelden zich echter op een manier die we

niet voorzien hadden en waar we nu iets mee moeten.

De grootste kans voor Almere en Amsterdam is het

creëren van een uniek stedelijk woonmilieu dat verder

in Nederland niet voorkomt. Goede strategische visies

en lef en leiderschap is de manier om dat te bereiken. Ik

ben benieuwd straks te zien hoe ons dat is gelukt.”

Samantha Volgers (samantha@bureaumiddelkoop.nl) is als adviseur en

onderzoeker werkzaam bij Bureau Middelkoop. Michel van Wijk (mvw@sadc.nl) is

projectleider gebiedsontwikkeling bij SADC. Beide zijn redacteur van Rooilijn.


Rooilijn

Recensies

Hugo Priemus

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Stedelijk vernieuwingsbeleid

Groot-Brittannië

helpt niet

Leunig, Tim & James Swaffield (2007)

Cities Limited, Policy Exchange,

London, 53 p., ISBN 978-1-906097-

09-7, £ 10 [gratis download via www.

policyexchange.org.uk]

Policy Exchange is een onafhankelijke

Engelse denktank, naar eigen

zeggen gericht op de ontwikkeling

en de bevordering van nieuwe

beleidsideeën die leiden tot een vrije

maatschappij, gebaseerd op sterke

gemeenschappen, persoonlijke vrijheid,

een beperkte overheid, nationaal

zelfvertrouwen en een ondernemende

cultuur. Onder auspiciën

van Policy Exchange schreven Tim

Leunig en James Swaffield, beiden

verbonden aan de London School

of Economics and Political Science

(LSE), een beknopte studie over de

effectiviteit van Brits stedelijk beleid

in de afgelopen jaren, getiteld Cities

Limited. Na een voorwoord van Paul

Cheshire, hoogleraar Economische

Geografie aan de LSE, formuleren

Leunig en Swaffield de centrale

probleemstelling van hun studie: ‘Is

stedelijk beleid, in welke vorm dan

ook, erin geslaagd om een ommekeer

teweeg te brengen in het lot van

onze achterstandssteden (declining

cities)?’ De studie is gericht op 18

grote en middengrote steden die in

de afgelopen tien jaar de ontvangers

waren van substantiële interventies

van stedelijk beleid.

Recensies

Na enkele inleidingen over de rol van

steden en de geschiedenis van de Britse

verstedelijking presenteren de auteurs

een mooie, beknopte geschiedenis van

het stedelijk beleid in Groot-Brittannië.

De auteurs brengen de genealogie

van het Britse stedelijk beleid in beeld.

Vervolgens zoomt de analyse in op

het stedelijke herstructureringsbeleid

in Groot-Brittannië sinds 1997, dat

uitvoerig wordt gespecificeerd. In

hoofdstuk vijf volgt de evaluatie van

het Britse stedelijk beleid. De auteurs

kiezen niet voor de vaak toegepaste

micro-evaluatie, waarbij de output

van programma’s wordt gemeten en

beoordeeld maar passen een macroevaluatie

toe. De volgende vraag staat

centraal: Wat is er gebeurd met steden

die het object waren van significante

interventies van stedelijk beleid in

de afgelopen tien jaar? De onderliggende

vraag is eigenlijk: wat zou er

zijn gebeurd zonder de inzet van een

stedelijk stimuleringsprogramma?

Door hun aanpak proberen de auteurs

inzicht te krijgen in de additionaliteit van

het programma en in mogelijke verdringingseffecten.

Het gaat dus om de

vraag of de begunstigde steden op basis

van subsidies en andere stimulansen

voor stedelijke herstructurering, al of

niet schitterende successen boeken en

niet om de effecten van afzonderlijke

regelingen.

De geselecteerde 16 Engelse steden

blijken in de periode 1994-2007

allemaal geconfronteerd te zijn

geweest met tenminste vier en ten

hoogste acht verschillende regelingen.

Achtereenvolgens gaan de auteurs

na hoe in elk van de steden het Bruto

P. 374

Regionaal Product per hoofd van de

bevolking, het persoonlijk inkomen,

werkloosheid, woningprijzen en verhuiswensen

zich hebben ontwikkeld.

Deze scores worden vergeleken met

de ontwikkeling van het gemiddelde

in Groot-Brittannië. De uitgevoerde

analyse laat zien dat het Britse stedelijk

beleid niet effectief is geweest (“urban

policy has not worked”; p. 45) en voorts

dat, volgens een recent rapport van de

Joseph Rowntree Foundation waarnaar

de auteurs verwijzen (Dorling e.a.,

2007), in de periode 1990-2000 meer

en meer mensen geconcentreerd zijn

geraakt in enclaves van grote armoede.

Ten opzichte van het nationaal gemiddelde

en ten opzichte van een geselecteerde

groep ‘succesvolle steden’

presteren de steden die object waren

van stedelijk stimuleringsbeleid slecht

(‘poorly’). Het Bruto Regionaal Product

lag in 1997 rond 7 procent achter bij het

nationaal gemiddelde. De achterstand

was in 2004 opgelopen tot 14 procent.

De steekproef van succesvolle steden

vergrootte in dezelfde periode zijn

voorsprong van 29 procent in 1997 tot

46 procent in 2004. Eenzelfde conclusie

geldt voor het persoonlijk inkomen en

de werkloosheid. De woningprijzen in

de steden die object waren van stedelijk

beleid, zijn minder gestegen (gemiddeld

£ 82.000) tussen 1994 en 2005, minder

dan gemiddeld in Groot-Brittannië en

veel minder dan in de geselecteerde

successteden (gemiddeld £ 125.000 in

dezelfde periode).

Leunig en Swaffield trekken twee verontrustende

conclusies (p. 8): “Across

all of our indicators, cities which have

received significant urban policy inter-


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Recensies

vention and funding, not only failed to

converge with other UK cities, but they

slipped farther behind.” En voorts: “The

relative gap in living standards between

the nation as a whole and people

living in these towns [de steden die

onderworpen waren aan stimulerend

stedelijk beleid] is growing.”

De auteurs melden dat het rapport

Cities limited is bedoeld als het eerste

in een serie van drie. De tweede studie

is gericht op de ervaringen in Europa,

Azië en Noord-Amerika om na te gaan

wat van successen en mislukkingen

in andere landen kan worden geleerd.

In het derde deel in de trilogie zullen

de aanbevelingen centraal staan. De

auteurs beloven ‘alomvattende’ en

‘radicale’ aanbevelingen die een nieuwe

visie zullen brengen voor mensen in

probleemsteden. Het lijkt de moeite

waard om van de complete trilogie

kennis te nemen.

Op de studie van Leunig en Swaffield

valt wel wat af te dingen. Als er als

object van financiële stimuleringsmaatregelen

steden worden gekozen die

het economisch slecht doen, dan mag

in het algemeen niet worden verwacht

dat deze steden daardoor binnen

enkele jaren zullen oprukken naar een

toppositie. De economische structuur

wordt door overheidsmaatregelen

gewoonlijk niet veranderd. De analyse

van Leunig en Swaffield beantwoordt

de vraag niet wat er met de 18 steden

zou zijn gebeurd, als er helemaal geen

maatregelen zouden zijn genomen.

Niettemin is de analyse van Leunig

en Swaffield belangwekkend, ook

voor de Nederlandse praktijk. Als het

Nederlandse kabinet het perspectief

schetst dat 40 probleemwijken binnen

tien jaar zullen worden getransformeerd

tot prachtwijken, dan is dat

geheel in strijd met de analyse van

Leunig en Swaffield. Deze analyse

speelde zich af op stedelijk niveau en

niet op wijkniveau. Toch mag het boek

Cities limited worden beschouwd als

een waarschuwing tegen te hooggestemde

verwachtingen in de stedelijke

vernieuwing en voorts als een pleidooi

voor effectief stedelijk beleid.

Hugo Priemus (h.priemus@tudelft.nl) is

emeritus hoogleraar volkshuisvesting en

verbonden aan het Onderzoeksinstituut OTB van

de Technische Universiteit Delft.

Literatuur

Dorling, D., J. Rigby, B. Wheeler, D. Ballas, B.

Thomas, E. Fahmy & R. Lupton (2007) Poverty,

Wealth and Place in Britain, 1968 to 2005, Joseph

Rowntree Foundation, London

Gert-Joost Peek

Een verbandtrommel

voor stedelijkheid?

Majoor, Stan (2008) Disconnected

Innovations. New Urbanity in Large-

Scale Development Projects: Zuidas

Amsterdam, Ørestad Kopenhagen,

and Forum Barcelona, Eburon, Delft,

268 p., ISBN 978-90-5972-238-5, €

29.00

Het proefschrift Disconnected

Innovations van Stan Majoor doet

verslag van de totstandkoming van

stedelijkheid in grote projecten

vanuit sociologisch perspectief.

Majoor beschouwt drie grootschalige

P. 375

gebiedsontwikkelingen van strategisch

belang voor de ontwikkeling van

de stad: Zuidas Amsterdam, Ørestad

Kopenhagen en Forum Barcelona.

Dergelijke grootschalige stedelijke

in- of uitbreidingen zijn geboren uit

de behoefte aan goed bereikbare

concentraties van grootschalige, veelal

zakelijke functies waarvoor de historische

binnenstad onvoldoende ruimte

biedt. Aanleiding voor het onderzoek

is de teleurstellende stadrandse stedelijkheid

van deze gebieden. Majoor

detecteert een tegenbeweging: new

urbanity. Dit normatieve planningsconcept,

dat hij definieert als “a (proposal

for a) considerable program of spatial

functions alongside a program of office

construction, plus a certain ambition

to spatially integrate and/or connect

different uses, either by locating them

close to each other, or by proposing

the shared use of buildings” (p. 38),

speelde een belangrijke rol in de

initiatieffase van de drie cases.


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Recensies

Naast een louter ruimtelijke innovatie,

ziet hij nieuwe stedelijkheid staan voor

“het betrekken van een bredere groep van

partijen en belangen bij de besluitvorming

om projecten hierdoor een bredere

weerslag te laten zijn van de complexiteit

van stedelijkheid” (p. 246 [Nederlandse

samenvatting]). Majoor onderzoekt vanuit

sociologisch perspectief de verankering

van de gebiedsontwikkelingen en meer

specifiek van de ambities van nieuwe stedelijkheid

in de metropolitan action space,

bestaande uit vier domeinen: private

actoren, interregionale en internationale

overheden, intraregionale overheden en

sociaal-maatschappelijke en culturele

actoren. Deze verankering operationaliseert

hij door de sociale normen die de

betrokken actoren in het project hanteren

en die tevens de koppeling vormen naar

de concrete gang van zaken zoals we deze

kunnen waarnemen.

Naast de wetenschappelijke vraag naar

begrip van de dynamiek van deze verankering,

stelt Majoor de vraag wat we van

de drie projecten kunnen leren over de

condities voor het realiseren van nieuwe

stedelijkheid in grootschalige ruimtelijke

ontwikkelingsprojecten. Conclusie is dat

alle drie de projecten vooralsnog falen

in het realiseren van nieuwe stedelijkheid.

De belangrijkste oorzaak hiervan is

volgens Majoor zwaktes in de verankering

in de metropolitane actieruimte,

waarbij vooral opvalt dat in alle cases de

relatie met het sociaal-maatschappelijke

en culturele domein onderontwikkeld

is. In geen van de cases heeft de ambitie

van nieuwe stedelijkheid zich ontwikkeld

tot een betekenisvolle sociale norm. Een

belangrijke oorzaak voor deze teleurstellende

stand van zaken is het introverte

karakter van de projectorganisaties die

sterk gericht zijn op het realiseren van

specifieke deelprojecten.

Promotieonderzoek dient wetenschap

en – getuige de vraagstellingen hier –

praktijk een stapje verder te brengen.

Ik beoordeel deze bijdrage vanuit

het vakgebied gebiedsontwikkeling.

Majoor is helder over zijn wetenschappelijke

bijdrage (p. 236). Sterk vindt hij

zijn theoretisch raamwerk waarin hij

koppelingen legt tussen het handelen

van actoren en de verankering in de

metropolitane actieruimte en het

normatieve karakter van dat handelen

via het construct van de sociale norm.

Zwak vindt hij dat via de gekozen onderzoeksmethode

niet voldoende duidelijk

gemaakt kan worden wat nu precies

de relatie is tussen het handelen van

de actoren uit de vier domeinen en de

sociale norm van nieuwe stedelijkheid.

Er ontbreken verwijzingen naar recent

onderzoek over gebiedsontwikkeling,

zoals Bruil e.a. (2004) en Verbart (2004),

waarin naast op de besluitvorming bij

vergelijkbare stedelijke projecten ook

wordt ingegaan op het tot stand komen

van ruimtelijke oplossingen, de planvorming,

en de koppeling tussen beide.

Vraag is of de sociale norm van nieuwe

stedelijkheid juist in de keuzen binnen

de planvorming sterk naar voren komt.

Via de gekozen casestudiemethode

ontstaan wel globale projectbeschrijvingen,

die een goed beeld geven van de

context van de projecten en de ontwikkeling

ervan in termen van gekozen

ruimtelijke oplossingen maar niet van

de achterliggende afwegingen tussen

mogelijke alternatieven. Onderzoek

P. 376

naar bijvoorbeeld de totstandkoming

van ontwerpoplossingen en de rol die

waarden van actoren hierbij spelen had

het analysekader van sociale normen

explicieter en preciezer kunnen maken.

Bovendien had zo de globale definitie

van nieuwe stedelijkheid verder uitgewerkt

kunnen worden.

In onderzoek over gebiedsontwikkeling

wordt ook een meer filosofische vraag

over stedelijkheid gesteld: hoe relevant

is het achterliggende ideaaltype van

nieuwe stedelijkheid zoals Majoor deze

hanteert en die blijkbaar ook bij actoren

in de projecten leeft? Dit is de oude

binnenstad, die – refererend aan Jane

Jacobs – te typeren is als kleinschalig,

levendig, gemengd en met een hoge

dichtheid. Vraag is of we niet op zoek

moeten naar een ander referentiebeeld

van stedelijkheid dat beter aansluit bij

de wijze waarop moderne mensen het

(internationale) stedelijk netwerklandschap

gebruiken. Majoor stapt over

deze fundamentele vraag heen en richt

zich vervolgens op een analyse van het

proces dat nodig is voor het succesvol

realiseren van zijn nieuwe stedelijkheid.

Van de aanbevelingen voor de

praktijk van gebiedsontwikkeling

op basis van het verleden van de

drie projecten mogen we geen al te

hoge verwachtingen hebben, ook al

omdat het geen best-practices zijn.

Eén belangrijke aanbeveling voor het

realiseren van nieuwe stedelijkheid in

de praktijk is het bevorderen van de

verbondenheid met het domein van

sociaal-maatschappelijke en culturele

actoren. Het geobserveerde gebrek

hieraan is volgens mij niet het grootste


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Signalemet

probleem. In gebiedsontwikkeling

is het belangrijk een onderscheid te

maken tussen actoren op basis van

de middelen die zij kunnen inbrengen

en deze niet als gelijk te beschouwen.

Sociaal-maatschappelijke en

culturele actoren missen de middelen

om een gebied te ontwikkelen, in

tegenstelling tot private actoren.

Ik zie dan ook veel in een andere

aanbeveling van Majoor dat het voor

publieke actoren van groot belang is

te zoeken naar private partijen die een

langetermijnbelang in de gebiedsontwikkeling

willen nemen. Voorbeelden

uit Amsterdam, zoals het filmmuseum

in Overhoeks en Post CS, de

bibliotheek en het conservatorium

op Oosterdokseiland, laten zien

dat dergelijke partijen zelfs ook de

betrokkenheid van de maatschappelijke

en culturele sector stimuleren.

Het onderzoek maakt aannemelijk dat

de geobserveerde geringe verankering

van de drie projecten in de

gehele metropolitane actieruimte niet

bijdraagt aan de totstandkoming van

nieuwe stedelijkheid. Het toetsen van

het analysekader van de sociale norm

is moeilijk gebleken. Majoor legt sterk

de nadruk op disconnected en geeft

te weinig aandacht aan innovations.

Nieuwe stedelijkheid als innovatie

ontstaat uit meer dan functiemix en

schaalniveau. Ik sluit me graag aan

bij Majoors slotzin: “Finding a balance

between organized physical interventions

and more organic processes

of city-building in a broader sense

continues to be at the heart of our

profession” (p. 242). Wanneer deze

professie de praktijk en wetenschap

van gebiedsontwikkeling is en deze

gedefinieerd kan worden als “de kunst

van het verbinden van functies, disciplines,

partijen, belangen en geldstromen,

met het oog op de (her-)ontwikkeling

van een gebied” (De Zeeuw, 2007, p. 7),

dan vertelt Disconnected Innovations

dat we nog een hele weg te gaan

hebben.

Gert-Joost Peek (gert-joost.peek@ingrealestate.

com) is director Research bij ING Real Estate

Development International en verbonden aan de

afdeling Real Estate & Housing van de faculteit

Bouwkunde aan de Technische Universiteit Delft.

Literatuur

Bruil, A.W., F.A.M. Hobma, G.J. Peek & G. Wigmans

(red.) (2004) Integrale gebiedsontwikkeling. Het

stationsgebied ’s-Hertogenbosch, Sun, Amsterdam

Verbart, J.S. (2004) Management van ruimtelijke

kwaliteit. De ontwikkeling en verankering van

inrichtingsconcepten in het Utrechtse stationsgebied,

Eburon, Delft

Zeeuw, F. de (2007) De engel uit het marmer.

Reflecties op gebiedsontwikkeling, Technische

Universiteit Delft, Delft

P. 377

Amsterdam, het mekka

van de volkshuisvesting

Stissi, Vladimir (2007) Amsterdam, het

mekka van de volkshuisvesting. Sociale

woningbouw 1909–1942, Uitgeverij 010,

Rotterdam, 520 p., ISBN 978-90-6450-

574-4, € 39,50

Met de revolutionaire Woningwet van

1901, het elan van bestuurders als

Wibaut en de inspiratie van Berlage en

later de Amsterdamse School heeft

een handvol woningbouwverenigingen

van het vooroorlogse Amsterdam in

een relatief korte periode een mekka

van de volkshuisvesting gemaakt. Zo

kon de architectuur ontstaan waarvoor

Amsterdam nog steeds geroemd wordt.

In deze publicatie wordt uitgebreid

ingegaan op de belangrijkste hoofdpersonen

(architecten en bestuurders) en

hun ideeën en op het bestuurlijke, intellectuele

en architectonische klimaat

waarin deze internationaal geroemde

volkswoningbouw tot stand kwam.

Het boek sluit af met een complete

en rijk geïllustreerde catalogus van

alle in deze periode gerealiseerde

Amsterdamse woningbouwprojecten

inclusief plattegrond, geveltekeningen

en foto’s.


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Column O. Naphta

Laatst kwam ik het weer tegen. In een van de talloze inter-

views die zo karakteristiek zijn voor de gemakzuchtige

journalistiek die tegenwoordig ook in de vakpers welig

tiert. Vooral niet zelf studeren en analyseren, maar een of

(echt briljant) twee of drie deskundigen het laten vertellen.

Wat kwam ik tegen? Dat ‘we’ vroeger dachten dat de

samenleving maakbaar was en dat we daar nu mooi vanaf

zijn. Doorgaans wordt daarbij naar de wederopbouwwijken

gewezen die voor een maakbare samenleving zouden

zijn ontworpen.

En nu? Nee, nu niet meer, debiteert de gemiddelde geïnterviewde.

De samenleving is zo versplinterd, gedifferentieerder,

uiteenlopender van levenswijze en lifestyle. Nee,

nu wordt maatwerk geleverd (hype sinds AD 1995) en is

er interactieve planning om Jan en Allemans waarden

in het plan te verknopen en te verkopen, zodat het plan

een afdruk wordt van de multiwaardensamenleving. De

postmoderne filosofie wordt er als bewijslast niet eens

meer bijgesleept. Moeilijk verhaal ook wel.

Opvallend is dat de neonconservatief-liberale (neoconlib)

retoriek, onder het mom van niet-maakbaarheid,

plannen en opvattingen verzint die een veel hogere graad

van maakbaarheid veronderstellen dan de constatering

achteraf dat de waarden en normen in de brave samenleving

van de Wederopbouwtijd weinig uit elkaar liepen.

Neem nu de afschuwelijke gedachte van de levensloopbestendige

woning en woonbuurt (hype sinds AD 1998)

en bouwprogramma’s, shopping centers en cultuurvoorzieningen

voor naar levensstijl gescreende groepen

van medeburgers. De grondgedachte is maakbaarheid,

beheersbaarheid en de ruimtelijke schaal is kleiner: de

buurt. De jongste trend van maakbaarheid betreft de

kleinst mogelijke schaal: gezin, individu door kijken,

meten en regelen achter de voordeur (hype AD 2006).

De nietmaakbaarheidsfilosofen monitoren zich suf van

de conceptie tot de geboorte en vanaf de geboorte tot de

crèche, van de basisschool tot het VMBO tot de jeugdwerkloosheid

en kleine criminaliteit.

Column: De Nieuwe Maakbaarheid

De Nieuwe Maakbaarheid

P. 378

Het aldus gemonitoorde (gepolitoerde wil mijn spelling

checker, niet zo gek) volk dient gekneed naar het evenbeeld

van de nette, gemiddelde, behoorlijk geschoolde, zich

fatsoenlijk gedragende en sociaal verantwoordelijke, wetende

burgers. Het onontkoombare einddoel is het MAKEN van

hard-werkende-burgers-met-een-baan-waar-onbetaaldeoveruren-normaal-zijn,

opdat ze geen kattenkwaad uithalen,

overlast veroorzaken, de boel onder de graffiti spuiten, hun

afval op straat flikkeren, andere mensen lastig vallen met

bedelpraatjes en rondlummelen op kosten van de belastingbetaler.

Hype AD 1850: het toen opkomende liberalisme zong

het lied van scholing en werk, werk en nog eens werk en van

verantwoordelijke burgers die zich netjes (zedelijk) gedragen.

En verantwoordelijk en netjes werd je na opleiding en scholing

en spiegeling aan de zich fatsoenlijk gedragende medemens.

Schoon, heel en veilig (hype AD 1998-2008 die 10-jarig bestaan

viert) is de neoconlibdoelstelling voor de gewone man, vrees

ik. Deze badkamerspreuk is ongeacht de samenstelling van

colleges van B en W en regeringen de laatste tien jaar steeds

loyaal overgenomen door de wethouder of minister van dienst

en is uitgemond in het meest cynische etiket dat de beleidsmaffia

kon verzinnen: prachtwijk. Deze wijk is het ultieme

condensaat van maakbaarheid, een ondoordringbaar oerwoud

van maatregelen en plannen op alle gebied, van achter de

voordeur, via de tuin tot straten, pleinen, buurthuizen, scholen,

corporatieburelen, gemeentelijke diensten, consultatiebureaus,

ministeries en talrijke particuliere en semi-particuliere

adviesbureaus. Prachtwijken zijn kortom een profijtelijke industrie

geworden waar niemand meer vanaf wil. Daar zou maar

grote werkloosheid van komen onder de hard-werkendeburgers-met-een-baan-waar-onbetaalde-overuren-normaalzijn.

Vermoedelijk zou ieder bedrijf aan de kosten-batenverhouding

van deze industrie terstond failliet gaan, maar hier

hebben we met nieuwe maakbaarheid te maken, die in staat is

om haar aandacht evenwichtig te verdelen over alle partijen,

doekjes voor het bloeden uitdeelt, prettige inkomens verschaft

en blessings in disguise aan politieke partijen verstrekt. Het is

de binnenlandse variant van de buitenlandse ontwikkelingshulp,

waarvan veertig prachtlanden profiteren.


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008

Advertentie

P. 379


Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Rooilijn Kenniskring

Rooilijn presenteert Rooilijn Kenniskring: een reeks halfjaarlijkse

ennis RING 16 oktober 2008

bijeenkomsten waarin aandacht wordt gegeven aan interessante en actuele

onderwerpen aangaande ruimtelijke planning. Op 16 oktober 2008 trapt de

eerste Kenniskring af. Rooilijn nodigt jonge professionals, ervaren planners

en studenten uit mee te praten over de toekomst van ons vak.

P. 380

Planologie van de Overvloed

De maatschappij en de stad veranderen in een hoog tempo en meestal niet zoals

dat was gepland. Sluit het huidige planningsstelsel nog wel aan bij de dynamiek

van de samenleving? En wat zou de rol van de professional daarin moeten zijn?

Inleiding door

Willem Hartman, directeur van Buro4DStad en auteur van ‘De Vloeibare Stad’

Met reacties van onder meer

Henk Ovink, Directeur Generaal Ruimte, Ministerie van VROM

Tess Broekmans, stedenbouwkundige en directeur van Urhahn Urban Design

Arnold Reijndorp, bijzonder hoogleraar stadssociologie en directeur van

Reijndorp BV, stedelijk onderzoek en advies

Discussieleider

Marco Kerstens, directeur Ruimte en Wonen van BMC

Locatie

Café Restaurant Dauphine, Prins Bernardplein 175, Amsterdam

Tijd

17.00-18.30 met aansluitend een borrel

Deelname is kosteloos.

Aanmelden kan via info@rooilijn.nl

In dit nummer van Rooilijn geeft Willem Hartman een inleiding op het onderwerp.

More magazines by this user
Similar magazines