gekoppelde verantwoordelijkheden - Van Duivenboden Groep

GEKOPPELDE
VERANTWOORDELIJKHEDEN
VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING
BIJ INTERBESTUURLIJKE GEGEVENSUITWISSELING
DR. M.J.G.J.A. BOOGERS
DR. H.P.M. VAN DUIVENBODEN
PROF. MR. J.E.J. PRINS
MR. E. SCHREUDERS
ONDERZOEKSPROGRAMMA INTERNET EN OPENBAAR BESTUUR 2001

INHOUDSOPGAVE
1. VERDEELDE VERANTWOORDELIJKHEID
1.2 ONDERZOEKSBENADERING
1.3 OPBOUW VAN HET ONDERZOEK
2. VERKENNINGEN
2.1 INLEIDING
2.2 INFORMATIETECHNISCHE DIMENSIE
2.2.1 COMPATIBILITEIT EN KWALITEIT VAN SYSTEMEN EN GEGEVENS
2.2.2 TYPEN GEGEVENSUITWISSELING: VERIFICATIE, MATCHING
OF PROFILING
2.2.3 TYPEN INFORMATIESYSTEEM: BILATERALE KOPPELINGEN EN
KETENINFORMATIESYSTEMEN
2.2.4 EFFICIENCY IN GEGEVENSUITWISSELING:
STROOMLIJNING BASISGEGEVENS
2.3 POLITIEK-BESTUURLIJKE DIMENSIE
2.3.1 AUTONOMIE VERSUS AFHANKELIJKHEID
2.3.2 VERTROUWEN EN MACHT
2.3.3 VERTICALISERING VERSUS HORIZONTALISERING
2.4 JURIDISCHE DIMENSIE
2.4.1 WET BESCHERMING PERSOONSGEGEVENS
2.4.2 DE VERANTWOORDELIJKE EN DE PARLEMENTAIRE GESCHIEDENIS
VAN DE WBP
2.4.3 CONCLUSIES
2.5 FINANCIEEL-ECONOMISCHE DIMENSIE
2.5.1 MACRO-FINANCIEEL-ECONOMISCHE DIMENSIE
2.5.2 MICRO-FINANCIEEL-ECONOMISCHE DIMENSIE
3. REGIMES VOOR VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING
3.1 INLEIDING
3.2 VIJF BENADERINGEN
3.2.1 PROTHESEBENADERING
3.2.2 ESTAFETTEBENADERING
3.2.3 SPINBENADERING
3.2.4 NOTARISBENADERING
3.2.5 NETWERKBENADERING
3.3 INTERBESTUURLIJKE SAMENWERKING EN GEGEVENS-
UITWISSELING VERGELEKEN
4. CASESTUDIES
4.1 INLEIDING
4.2 CASE PROTOCOL
4.3 GEGEVENSUITWISSELING BIJ DE BESTRIJDING VAN LOKALE
DRUGSPROBLEMATIEK IN ZEEUWS-VLAANDEREN
4.3.1 DRUGSPROBLEMATIEK
4.3.2 BELEIDSKADER: BESTRIJDING DRUGSPROBLEMATIEK
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 2
PAGINA
5
16
8
11
12
12
12
12
15
16
17
17
18
18
19
20
21
23
23
23
24
27
28
28
28
28
29
29
29
30
33
34
34
35
35
35

INHOUDSOPGAVE
4.3.3 DE AANPAK IN ZEEUWS-VLAANDEREN
4.3.4 INFORMATIE-UITWISSELING: NUT EN NOODZAAK
4.3.5 ESTAFETTE, NOTARIS OF NETWERK?
4.4 CLIENT VOLG COMMUNICATIE STELSEL BIJ HET CENTRUM VOOR
WERK EN INKOMEN NIJMEGEN
4.4.1 BELEIDSKADER: SAMENWERKING WERK EN INKOMEN
4.4.2 HET CVCS
4.4.3 CVCS BIJ HET CWI - NIJMEGEN
5. VERANTWOORDE VERDELING: CONCLUSIES EN SCENARIO'S
5.1 ALGEMEEN
5.2 EERSTE ONDERZOEKSVRAAG: CONTEXTUELE DIVERSITEIT
5.3 TWEEDE ONDERZOEKSVRAAG: RELEVANTE DIMENSIES
5.3.1 INFORMATIETECHNISCHE DIMENSIE
5.3.2 POLITIEK-BESTUURLIJKE DIMENSIE
5.3.3 JURIDISCHE DIMENSIE
5.3.4 FINANCIEEL-ECONOMISCHE DIMENSIE
5.4 DE DERDE ONDERZOEKSVRAAG: OVERHEIDSBELEID EN
VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING: DRIE SCENARIO'S
5.4.1 HET LAISSEZ-FAIRE-SCENARIO: RUIMTE GEVEN AAN DYNAMIEK
EN VARIETEIT
5.4.2 HET FACILITERINGS-SCENARIO: CHECKS AND BALANCES
5.4.3 HET CENTRALISTISCHE SCENARIO
5.5 CONCLUSIE
LITERATUUR
LIJST VAN GEINTERVIEWDE PERSONEN/DEELNEMERS EXPERTMEETING
NOTEN
AUTEURSBESCHRIJVING
5
137
39
40
41
41
43
44
49
50
50
50
51
51
51
52
52
53
54
55
56
58
61
62
63
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 3

1.
VERDEELDE
VERANTWOORDELIJKHEID

1 VERDEELDE VERANTWOORDELIJKHEID
1.1INLEIDINGINLEIDING
Door de groei van ICT-toepassingen en de daarmee gepaard gaande digitalisering van
gegevensbestanden, heeft de koppeling van databanken de afgelopen jaren een grote
vlucht genomen. Op grote schaal vindt aldus interbestuurlijke gegevensuitwisseling plaats
tussen overheden, uitvoeringsorganisaties en bedrijven. Daarmee wordt de beantwoording
van het vraagstuk van de verdeling van verantwoordelijkheden bij gesloten systemen
van interbestuurlijke gegevensuitwisseling in toenemende mate pregnant. In deze publicatie
wordt verslag gedaan van een in opdracht van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties verricht onderzoek naar dit vraagstuk van verantwoordelijkh
e i d s v e rdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling. Dit onderzoek, getiteld
Gekoppelde verantwoordelijkheden, maakt deel uit van het brede onderzoeksprogramma
Internet en Openbaar Bestuur, dat zich richt op bestudering van de wederzijdse relaties
tussen openbaar bestuur en informatie- en communicatietechnologieën: wat moet het
openbaar bestuur met nieuwe informatie- en communicatietechnologieën (ICT) en wat zijn
de implicaties van ICT voor het openbaar bestuur?
1.2 ONDERZOEKSBENADERING
INLEIDING OP HET THEMA
Het koppelen van gegevens leidt tot allerlei vraagstukken rond de verdeling van vera
n t w o o rdelijkheden voor de verzameling, bewerking en gebruik van gegevens. Meer
fundamenteel is de constatering, dat de opkomst van interbestuurlijke gegevensuitwisseling
en de toenemende aandacht voor vorming van beleidsnetwerken en beleidsketens
consequenties hebben voor bestaande bestuurlijke verantwoord e l i j k h e i d s v e rdelingen
(Bekkers, 2000; Van Duivenboden & Veldhuizen, 2001). Onze huidige staatsinrichting
– een gedecentraliseerde eenheidsstaat – kent over het algemeen re d e l i j k
gesloten en intern gerichte overheidsorganisaties met een daarbij passend stelsel van
een vrij strikte afbakening van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Om burg e r s
te beschermen tegen willekeurig overheidsoptreden1 geldt het principe van checks
and balances. In klassieke zin heeft dat beginsel betrekking op het gegeven dat de
wetgevende, rechterlijke en uitvoerende macht volgens de leer van de Trias Politica
van elkaar gescheiden zijn; in de hedendaagse westerse democratieën is de re i k w i j dte
verbreed door ook binnen het openbaar bestuur zelf een verdeling van verantwoordelijkheden
te regelen. Zo voorziet de wet- en regelgeving in een omvangrijk en verdelend
stelsel van wetgevende, bestuurlijke, toezichthoudende, uitvoerende, adviserende
en andere verantwoordelijkheden aan alle organisaties uit het publieke domein:
rijk, provincie, gemeente, waterschappen, agentschappen, zelfstandige bestuuro rg anen
en andere organisaties belast met uitvoering van publieke taken (Thaens, Bekkers
& Van Duivenboden, 1997).
In dit onderzoek wordt onder verantwoordelijkheidsverdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling
verstaan: de verdeling van beleidsverantwoordelijkheden onder publieke
organisaties die onderling gegevens uitwisselen met het oog op de voorbereiding, vaststelling,
uitvoering of terugkoppeling van beleid.
Met andere woorden: het onderzoek richt zicht op de verdeling van bestuurlijke aansprakelijkheden
(verantwoordelijkheden waaraan de plicht gekoppeld zit tot het afleggen van
rekenschap) voor het gevoerde beleid.2
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 6

1. VERDEELDE VERANTWOORDELIJKHEID
VRAAGSTELLING EN PERSPECTIEVEN
De centrale vragen van het onderzoeksprogramma Internet en Openbaar Bestuur naar de
relatie tussen ICT en openbaar bestuur zijn in dit onderzoek naar gekoppelde verantw
o o rdelijkheden verbijzonderd naar de vraag of er op basis van de verschillende re g i m e s
voor verantwoord e l i j k h e i d s v e rdeling ten aanzien van interbestuurlijke gegevensuitwisseling
die in de praktijk bestaan en ontstaan, een grondslag kan worden gedestilleerd voor
de verdeling van verantwoordelijkheden bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling in het
algemeen. De beantwoording van deze vraag vereist een meervoudige benaderingswijze.
In het hedendaagse openbaar bestuur is immers een veelsoortig geheel van interbestuurlijke
relaties te onderkennen. Ve rondersteld mag worden dat een aantal specifieke
eigenschappen van deze interbestuurlijke relaties belangrijke invloed uitoefent op de uitwisseling
van gegevens. Enkele van deze eigenschappen zijn het belang en de intensiteit
van de informatierelatie, de technologische inbedding en infrastructuur, het aantal betro kken
partijen, de aard van de gegevens, de wederkerigheid binnen het proces, de formalisering
van de informatierelaties en de aard van de inspanning die wordt gevraagd van
de partijen (Van Banning et al, 1999: 15; 49-53). Deze kenmerken zijn van groot belang
voor de manier, het moment waarop en de mate waarin zich een problematiek van vera
n t w o o rd e l i j k h e i d s v e rdeling manifesteert. Gegeven de centrale vraag van het onderzoek
ligt het voor de hand om de verdeling van verantwoordelijkheden op een formeel-juridische
grondslag te analyseren, maar een adequate beschrijving, interpretatie en appreciatie
van in de praktijk gevonden arrangementen en oplossingsrichtingen behoeft een
m e e r-dimensionale blik. Daartoe worden in dit onderzoek vier samenhangende maar
onderscheiden perspectieven op de verantwoord e l i j k h e i d s v e rdeling bij interbestuurlijke
gegevensuitwisseling gehanteerd :
1. Een informatietechnische dimensie. Binnen deze dimensie is er vooral aandacht voor de
technische aspecten van de gegevensuitwisseling. Daarbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan de aard van het netwerk. Is er sprake van een intranet, een extranet op basis
van TCP/IP-technologie, een basisregistratie, verwijssysteem of een sectoraal informatiesysteem?
De technische lay-out van de infrastructuur alsmede de specifieke gegevensverwerkingsprocessen
kunnen gevolgen hebben voor de verdeling van de bevoegdheden
en verantwoordelijkheden.
2. Een juridische dimensie. Bezien vanuit de juridische dimensie wordt interbestuurlijke
gegevensuitwisseling vooral in verband gebracht met de in wet- en regelgeving vastgelegde
taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en de daarmee corresponderende
doelen. Hierbij wordt gedacht aan regelingen in de Wet GBA, de Wet gemeenschappelijke
regelingen of aan privacyregels (WPR cq. WBP).
3. Een politiek-institutionelebestuurlijke dimensie. Deze dimensie speelt tegen de achtergrond
van toenemende interdependentie (ketens) in het openbaar bestuur. Het gaat om de
bestuurlijke en ambtelijke afhankelijkheidsrelaties tussen meer of minder autonoom functionerende
organisaties in de publieke sector. Afhankelijkheden zijn het resultaat van de
verdeling van machtsbronnen over de verschillende organisaties en de belangen en posities
die deze organisaties vertegenwoordigen. Deze zijn ten dele institutioneel bepaald en
vloeien voort uit de vaak wettelijk bepaalde inrichting van het openbaar bestuur. In deze
dimensie is de verdeling van verantwoordelijkheden een bestuurlijke en politieke aangelegenheid
waarin de belangen en doelstellingen van de betrokken organisaties een vooraanstaande
rol spelen.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 7

1. VERDEELDE VERANTWOORDELIJKHEID
4. Een financieel-economische dimensie. Hierbij gaat het vooral om de financiële overwegingen
die een rol spelen bij de verdeling van verantwoordelijkheden, zowel op micro- als
op macroniveau. De macro-economische effecten zijn van belang voor de keuze van het
model van verantwoordelijkheidsverdeling, terwijl op microniveau de financiële afhankelijkheid
tussen de individuele betrokkenen bij de interbestuurlijke gegevensuitwisseling
centraal staat.
Elk van deze dimensies zal in de onderhavige studie worden gebruikt om te beschrijven
en te analyseren op welke wijze partijen in een beleidssector omgaan met de verantwoordelijkheidsverdeling.
Binnen de vier dimensies zullen niet enkel de praktische, maar ook
de normatieve overwegingen om tot een bepaalde verantwoordelijkheidsverdeling te
komen worden onderzocht. Het normatieve aspect wordt hierbij dynamisch gedefinieerd.
Waar normatieve overwegingen tot een bepaalde verantwoordelijkheidsverdeling leiden,
zullen technologische en/of maatschappelijke ontwikkelingen leiden tot verschuivingen in
de betekenis van die normatieve overwegingen. De perspectieven zullen worden gebruikt
als lijnen waarlangs wenselijke en bevredigende oplossingen en oplossingsrichtingen kunnen
worden ontwikkeld. Binnen elk van deze dimensies worden relevante aspecten, factoren
en omstandigheden onderzocht die bevorderend of juist belemmerend werken voor
een duurzame oplossing voor de verdeling van verantwoordelijkheden bij interbestuurlijke
gegevensuitwisseling.
1.3 OPBOUW VAN HET ONDERZOEK
Het onderzoek valt uiteen in drie onderdelen: een empirische en theoretische verkenning
(hoofdstuk 2), een tweetal verdiepende casestudies (hoofdstuk 3 en 4) en een concludere n d
deel waarin een aantal scenario's voor verantwoord e l i j k h e i d s v e rdeling bij interbestuurlijke
gegevensuitwisseling wordt geschetst (hoofdstuk 5). In het verkennende gedeelte word e n
op basis van vier dimensies of perspectieven de invloedsfactoren in beeld gebracht die bij
v e r a n t w o o rd e l i j k h e i d s v e rdeling aan de orde zijn. Op basis hiervan en op basis van een aantal
voorbeelden uit de praktijk ('quick scans') wordt een aanzet gegeven tot enkele re g i m e s
voor verantwoord e l i j k h e i d s v e rdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling.
In het empirisch onderzoek worden twee beleidsketens centraal gesteld: de justitiële keten
die zich richt op bestrijding van drugsoverlast, en de sociale zekerheidsketen die zich richt
op het thema werk en inkomen. De eerste casestudy naar de bestrijding van drugsoverlast
is uitgevoerd in de gemeenten Hulst en Terneuzen; de tweede casestudy naar samenwerking
op het gebied van werk en inkomen richt zich op het Centrum voor Werk en
Inkomen in Nijmegen. De selectie van deze cases is gebaseerd op de maximale variatie -
strategie, volgens welke de gekozen cases op een of meerdere aspecten als exemplarisch
en als 'uitersten' gezien kunnen. Met andere woorden: cases waarbij een beschrijving van
de kenmerken en de verantwoordelijkheidsverdeling wel eens sterk uiteen zou kunnen
lopen. De gedachte is om via deze 'uitersten' het veld van mogelijkheden globaal in beeld
te kunnen brengen. Beide casestudies omvatten een analyse van de voorhanden documenten
en literatuur, een aantal interviews met sleutelfiguren en - per casestudy - een
expertmeeting ter toetsing van de voorlopige resultaten. Op basis van deze activiteiten
hebben we de ervaringen uit de casestudies aangewend om de genoemde scenario's voor
verantwoordelijkheidsverdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling te schetsen.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 8

2.
VERKENNINGEN

2. VERKENNINGEN
2.1 INLEIDING
Bij de interpretatie en reikwijdte van het begrip verantwoordelijkheid kan onderscheid
gemaakt worden tussen formele en informele verantwoordelijkheid. Formele verantwoordelijkheid
heeft doorgaans een grondslag in wettelijk of contractueel vastgelegde afspraken,
terwijl informele verantwoordelijkheid haar basis ontleent aan mondelinge afspraken
en gegroeide praktijken en routines in ad hoc samenwerkingsverbanden. In dit onderzoek
hanteren we een ruim begrip van verantwoordelijkheid. Het omvat alle (formeel of informeel
vastgelegde) taken, rollen en bevoegdheden waarvoor men ter verantwoording kan
worden geroepen. De verdeling van de verantwoordelijkheden bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling
vloeit dan ook voort uit de verdeling van taken, rollen en bevoegdheden
tussen de bij die interbestuurlijke gegevensuitwisseling betrokken organisaties.
In dit hoofdstuk staat een empirische en theoretische verkenning van de factoren die het
vraagstuk van verantwoordelijkheidsverdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling
beïnvloeden centraal. Eerst brengen we op basis van een informatietechnische, een politiek-bestuurlijke,
een juridische en een financieel-economische dimensie van interbestuurlijke
gegevensuitwisseling deze invloedsfactoren in beeld. Op basis hiervan schetsen
we een aantal kaders of regimes die bij het beslissen over de verdeling van verantwoordelijkheden
bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling (alsmede het verbinden van consequenties
aan die verdeling) relevant zijn.
2.2 INFORMATIETECHNISCHE DIMENSIE
2.2.1 COMPATIBILITEIT EN KWALITEIT VAN SYSTEMEN EN GEGEVENS
De totstandkoming en het succes van interbestuurlijke gegevensuitwisseling zijn voor een
niet onaanzienlijk deel afhankelijk van de mate waarin de betrokken organisaties voorzien
zijn van informatiesystemen die onderling compatibel zijn en van een kwalitatief verg e l i j k b a a r
niveau zijn. Bijna klassiek is het probleem van eilandautomatisering, waarbij twee of meer
o rganisaties hun wens tot gegevensuitwisseling gehinderd zien door te grote verschillen in
technische standaarden, protocollen voor berichtenverkeer en gegevensdefinities.
De grootschalige toepassing van computer matching - het tegen elkaar uitdraaien van gro t e
bestanden in het kader van fraude- en criminaliteitsbestrijding - zette in de jaren negentig
een andere kritieke succesfactor voor gegevensuitwisseling op de agenda: de kwaliteit van
gegevens. Interbestuurlijke uitwisseling van vero u d e rde, onbetro u w b a re of niet makkelijk in
elkaars bedrijfsproces toepasbare gegevens heeft tot logisch gevolg dat de betrokken partijen
niet of nauwelijks voordeel hebben van de samenwerking. Er moet in die gevallen vaak
een te grote organisatorische en financiële inspanning worden geleverd om de (ruw) aang
e l e v e rde data zodanig te bewerken dat ze zinvol kunnen worden ingezet in de eigen
bedrijfsvoering. In het slechtste geval heeft de interbestuurlijke gegevensuitwisseling negatieve
gevolgen: niet alleen voor de dienstverlening, maar bijvoorbeeld ook voor de re c h t shandhaving
(onterechte verdachtmakingen of sociale etikettering van groepen burgers) of
voor de kwaliteit van de eigen bedrijfsvoering (op onbetro u w b a re informatie gebaseerd e
managementinformatie of perceptie van maatschappelijke problematiek).
2.2.2 TYPEN GEGEVENSUITWISSELING: VERIFICATIE, MATCHING OF PROFILING
De informatietechnische dimensie van gegevensuitwisseling en verantwoordelijkheidsverdeling
vestigt niet alleen de aandacht op het belang van compatibiliteit en kwaliteit van
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 12

2. VERKENNINGEN
systemen en gegevens; ook het type gegevensuitwisseling en het soort informatiesysteem
dat gebruikt wordt, kunnen beschouwd worden als kritieke succesfactoren.
Interbestuurlijke gegevensuitwisseling kan drie vormen aannemen: verificatie, matching of
profiling (Van Duivenboden, 1999: 7). Verificatie behelst gegevensuitwisseling waarbij data
worden uitgewisseld om de juistheid en volledigheid van de eigen gegevens (persoons- of
object-) gericht te kunnen toetsen (bijvoorbeeld bij het aanvragen van voorzieningen of om
het eigen register op te schonen). Matching betreft het breed uitwisselen van gegevens op
basis van bepaalde kenmerken of veronderstellingen, met als doel de opsporing van bijvoorbeeld
wetsovertreders of juist rechthebbenden (denk aan fraudebestrijding respectievelijk
armoedebestrijding). Bij profiling worden gegevens gecombineerd teneinde profielen
van (groepen) mensen op te kunnen stellen.
De consequenties van de toepassing van verificatie, matching of profiling voor de verdeling
van bestuurlijke verantwoordelijkheden kunnen behoorlijk uiteenlopen.
Hoewel geen strikt omlijnd kader kan worden aangegeven, heeft in algemene zin verificatie
minder consequenties voor de bestaande verdeling van taken, rollen en bevoegdheden
dan matching en profiling. Het verifiëren van gegevens heeft doorgaans geen vergaande
betekenis voor de rollen, taken en bevoegdheden van organisaties: men registreert nieuwe
gegevens bij een aanvraag of voert een adreswijziging door en gebruikt hierbij de
gegevens van een derde partij als controlemiddel. Pas wanneer men aan die verificatiegegevens
een doorslaggevend belang toekent dan wel daar een concrete beslissing op
baseert - zoals in toenemende mate met bijvoorbeeld gegevens uit de gemeentelijke
basisadministratie (GBA) praktijk is - zijn interbestuurlijke gegevensuitwisseling en het
vraagstuk van verantwoordelijkheidsverdeling direct met elkaar in verband te brengen.
Bij profiling en matching worden gegevens uitgewisseld in het kader van een in beginsel
onbeperkte zoektocht naar (groepen) personen of objecten. Bekende vormen van matching
zijn de belasting- en ziekenfondssignalen die gemeentelijke sociale diensten krijgen;
deze gegevenslijsten worden met enige regelmaat en op basis van een steeds systematischer
aanpak 'uitgedraaid' tegen de eigen bestanden om personen te vinden die bijvoorbeeld
naast hun uitkering (wit) werken. Bij profiling wordt bijvoorbeeld gezocht naar
zwartwerkers door de eigen registratie te combineren met de gegevens van verzekeringsmaatschappijen
(medewerkers van boorplatforms - die nemen het risico van onverzekerd
zijn niet) of van elektriciteit- en waterleidingbedrijven (thuiskappers). De invloed die het
toepassen van matching en profiling op de verantwoordelijkheidsverdeling heeft is doorgaans
groter dan bij uitwisselen van gegevens ter verificatie van de eigen informatie.
Concrete resultaten van matching en profiling spelen vaak een belangrijke rol in de voorbereiding,
vaststelling en uitvoering van beleid - vooral waar het de beeldvorming betreft
over de mate waarin sprake is van maatschappelijke of bestuurlijke problematiek (zie over
de invloed op agendavorming Meijer, 1994). Een markant voorbeeld van de beeldbepalende
invloed van bestandskoppeling vormt de aanwijzing van de staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 1993 om alle gemeentelijke sociale diensten (GSDen)
te verplichten hun gegevensbestanden te vergelijken met gegevens van de Informatie
Beheer Groep (IB-groep). Een van de belangrijkste aanleidingen was een op het eerste
oog zeer succesvolle matching van de GSD Amsterdam en de IB-groep, die duidde op een
potentieel fraudebedrag van ruim vier miljoen gulden door in totaal rond de tweehonderd
studenten. Naar aanleiding van de voorlopige resultaten van deze en andere bestandkoppelingen
ontstond het beeld van een omvangrijke fraudeproblematiek en een groot potentieel
van ICT bij de oplossing van de handhavingsproblemen.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 13

2. VERKENNINGEN
Een voorbeeld waarin de technieken van matching en profiling gecombineerd toegepast
worden vormt de aanpak van de interregionale fraudeteams (RIF's). Deze teams, die zijn
samengesteld uit (een wisselende samenstelling van) vertegenwoordigers van sociale
diensten, politie, uitvoeringsinstellingen, brancheorganisaties en de Belastingdienst kenmerken
zich door het in kaart brengen van de structuren van bepaalde fraudepraktijken.
De intensieve samenwerking legt niet zelden de basis voor een (bewuste) verstrengeling
van taken en bevoegdheden: rechercheurs van de betrokken organisaties maken gebruik
van dezelfde informatie(systemen) en voeren in multidisciplinair verband activiteiten uit,
waardoor het bijvoorbeeld voorkomt dat medewerkers van het GAK belastingtechnische
activiteiten uitvoeren en de sociaal rechercheurs zich bezighouden met politieel onderzoek.
Deze verschuiving van taken en bevoegdheden is ook concreet aan de orde als
gevolg van de interbestuurlijke gegevensuitwisseling tussen politie en RDW. Het bureau
bijzondere opsporingsbijstand van de RDW spoort met behulp van profiling-technieken
personen op die een rol spelen in het criminele circuit van autodiefstal. Om de opsporing
en vervolging effectief te kunnen uitvoeren, hebben de medewerkers van dit bureau de
(traditioneel aan politie en justitie voorbehouden) bevoegdheid gekregen tot opsporing en
kunnen ze personen verhoren en verbaliseren (Van Duivenboden, 1999: 204).
De toepassing van matching en profiling heeft kortom geresulteerd in een ontwikkeling
waarbij taken en bevoegdheden hier en daar gedeeltelijk verschuiven van de ene naar de
andere organisatie of zelfs van de ene naar de andere sector. In algemene zin gesproken
kan vastgesteld worden dat waar voorheen - bijvoorbeeld - sociale diensten autonoom
waren in de vaststelling en bestrijding van fraude, zij hierbij in toenemende mate afhankelijk
zijn geworden van gegevens van instanties als de Belastingdienst, ziekenfondsen,
bedrijfsverenigingen en de IB-groep. Dat geldt evenzeer voor beleid op het terrein van de
armoedebestrijding en de toeleiding naar de arbeidsmarkt. Op basis van bestandskoppelingen
met diverse gemeentelijke registers en nutsvoorzieningen wordt bijvoorbeeld het
non-gebruik van de bijzondere bijstand in kaart gebracht en door samenwerking in Centra
voor Werk en Inkomen (CWI) worden met bedrijfsverenigingen en arbeidsbureaus activiteiten
in kaart gebracht die de kans op het vinden van werk vergroten.
In debatten over de verantwoordelijkheid en het takenpakket van sociale diensten laten
de toekomstperspectieven varianten zien die uiteenlopen van een minimum optie met
de GSD als pure uitkeringsorganisatie tot een maximum optie met de GSD als org a n isatie
met een sterk verbreed takenpakket. In de laatstgenoemde variant word e n
bestaande verantwoordelijkheden voor armoedebestrijding en fraudebestrijding
g e c o m b i n e e rd met (verd e re) uitbreiding naar de terreinen van arbeidsmarktbeleid en
schuldsanering in individuele gevallen. De uitkomst van dergelijke debatten is veelal
nog niet vastgesteld, maar is afhankelijk van de meer of minder bewuste strijd die zich
juist om de verdeling van die verantwoordelijkheden (taken en bevoegdheden) afspeelt.
De kwaliteit van beschikbare informatiesystemen speelt hierbij soms een expliciete ro l .
O rganisaties die overtuigd zijn van de goede kwaliteit van hun eigen systemen stellen
in dat kader voor om de administratie van andere organisaties over te nemen. Of
andersom: organisaties besteden op eigen initiatief taken uit omdat zij ervan overtuigd
zijn dat de eigen informatiesystemen en administratie in mindere mate ondersteunend
is aan de kwaliteit van de beleidsuitvoering. Twee praktijkvoorbeelden: de GSD
Zeewolde heeft zijn financiële administratie uitbesteed aan het GAK en voor de GSD
Assen voert het GAK een deel van het bijstandsmaatschappelijk werk uit (Boer & Cro o n
et al, 1996; Binnenlands Bestuur, 1997).
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 14

2. VERKENNINGEN
2.2.3 TYPEN INFORMATIESYSTEEM: BILATERALE KOPPELINGEN EN
KETENINFORMATIESYSTEMEN
Voor deze studie is het van belang te constateren welke veranderingen er als gevolg van
deze en andere vormen van verificatie, matching en profiling optreden in de verdeling van
verantwoordelijkheden. Eenvoudig gesteld kunnen we twee bewegingen onderscheiden:
verschuiving van verantwoordelijkheden van de ene naar de andere organisatie enerzijds
en verschuiving van organisatiespecifieke verantwoordelijkheden naar het dragen van een
bepaalde mate van gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de uitoefening van taken en
bevoegdheden anderzijds. In informatietechnisch opzicht kan dit onderscheid worden
gekoppeld aan de wijze waarop de inrichting van de informatiesystemen is georganiseerd.
Interbestuurlijke gegevensuitwisseling kan plaatsvinden in de vorm van 'losse' koppelingen
van informatiesystemen van twee of meer partners in een informatieketen, maar kan
ook op basis van een gezamenlijk ingericht keteninformatiesysteem georganiseerd zijn. De
koppeling van het logistiek informatiesysteem van het Centraal Orgaan opvang
Asielzoekers (COA) en het informatiesysteem van de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND) is een voorbeeld van de eerste categorie; de uitwisseling via het routeringsinstituut
voor (inter-)nationale informatiestromen (RINIS) in de sociale zekerheid past in de catego -
rie van op basis van gezamenlijk afspraken ingerichte keteninformatisering, evenals de
werking van het GBA-netwerk van gemeenten en de honderden afnemers van GBA-gegevens
- zoals pensioenfondsen, de IB-groep, sociale diensten, provinciale administraties,
de Inspectie voor de Volksgezondheid, politie, justitie, de RDW, provincies, ministeries et
cetera (Bekkers et al, 1995).
Grijpink (2000: 169) maakt een vergelijkbaar onderscheid tussen typen automatisering,
waar hij verschil maakt tussen uitwisseling tussen twee organisaties enerzijds (bilaterale
koppeling van bestanden) en informatisering op ketenniveau anderzijds (denk hierbij aan
nummerstelsels, verwijsindexen en verificatiestelsels). Wanneer er geen sprake is van een
dominante organisatie in de informatieketen - een organisatie met de macht of het gezag
om de organisatie van de informatie-infrastructuur te regisseren - is informatisering op
ketenniveau noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de gewenste interbestuurlijke gegevensuitwisseling
gerealiseerd wordt zonder onnodige toename van de interdependenties.
Vanzelfsprekend maakt het voor de verdeling van verantwoordelijkheden nogal verschil of
er sprake is van bilaterale afspraken of van een op ketenniveau ingerichte informatieinfrastructuur
voor interbestuurlijke gegevensuitwisseling. In het eerste geval zijn doorgaans
slechts kleine aanpassingen in de software van de betrokken organisaties nodig
om tot uitwisseling te komen, en zijn onderlinge afstemming van protocollen voor
b e r i c h t e n v e r k e e r, definities en kwaliteit van gegevens in mindere mate aan de orde dan
in een stelsel van gezamenlijk ingerichte informatisering. Tegelijkertijd is dat vaak mede
de oorzaak van tekortkomingen ten aanzien van de bruikbaarheid van uitgewisselde
gegevens: verschillen in interpretaties van gegevens en de structuur van systeemvelden
leiden niet zelden tot stuwmeren van nader te onderzoeken gevallen bij de ontvangende
instantie (denk bijvoorbeeld aan het uitzoekwerk dat met de rampen in de Bijlmer
en Enschede gemoeid was).
Bij keteninformatisering is vaak sprake van een meer indringende samenwerking, die
mutatis mutandis consequenties heeft voor de taken en bevoegdheden waarvoor men ter
verantwoording kan worden geroepen. In extreme vorm leidt keteninformatisering tot
fysieke integratie van informatiesystemen, zoals in de vorm van enterprice resource planning
systemen of relationele databases die systemen voor personeelsinformatie, salarisadministratie,
financiële administratie et cetera verbinden. Het eerder genoemde ketenin-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 15

2. VERKENNINGEN
formatiesysteem RINIS brengt minder vergaande verstrengeling van systemen met zich
mee, maar noopt wel tot goede afspraken over de betekenis van uitgewisselde gegevens.
RINIS kenmerkt zich door gezamenlijke besturing vanuit een onafhankelijke samenwerkingsorganisatie
(de Stichting RINIS), waarbij door intelligent gebruik van verwijsindexen
en routeringsmechanismen geen centrale of onderlinge controle op de systemen van de
aangesloten organisaties vereist is. De routering van gegevens sluit aan bij de bestaande
verantwoordelijkheden van de betrokken organisaties, doordat de uitgangspunten zijn dat
(1) authentieke registraties worden gebruikt, (2) gegevensdefinities onderling worden afgestemd
en zonodig gestandaard i s e e rd, (3) men gezamenlijk verantwoordelijk is voor de
communicatie tussen systemen en (4) verwijsindexen zorgen voor het automatisch doorgeven
van mutaties of de naam van de instantie die over de benodigde gegevens
beschikt (zie verder uitgebreid Kinkhorst, 2000: 175-184). In het kader van deze studie
is met name het gegeven interessant, dat de afzonderlijke organisaties zelf volledig vera
n t w o o rdelijk blijven voor de eigen informatiesystemen en de daarin besloten gegevens,
terwijl voor de onderlinge communicatie een uitgebreide set afspraken is gemaakt op
basis waarvan men de gezamenlijke verantwoordelijkheid invult. Deze afspraken omvatten
onder meer de instelling van een Trusted Third Party (een onafhankelijke intermediair)
die systeemwachtwoorden beheert en een re c h t s t reekse toegang tot de inhoud van
berichtgeving blokkeert.
2.2.4 EFFICIENCY IN GEGEVENSUITWISSELING: STROOMLIJNING BASISGEGEVENS
Waar het gaat om de doelmatigheid en doeltre ffendheid van interbestuurlijke gegevensuitwisseling,
is het project 'Stroomlijning basisgegevens' van belang. In oktober 2000
kondigt de regering in een voortgangsrapportage aan dat "bij het beleid over de elekt
ronische overheid de komende tijd de nadruk zal liggen op het maken van de overg a n g
van pilot- en ontwikkelingstrajecten naar grootschalige toepassingen, inclusief de daarbij
benodigde versterking van de overall-regie en eisen aan de back-office." Twee maanden
later bevestigt 'informatiseringsminister' Van Boxtel deze aankondiging met de
w o o rden: "Geconstateerd kan worden dat de uitvoering van het (...) programma in volle
gang is. Maar dit is niet voldoende. De ambitie om tot een echte elektronische overheid
te komen, vergt intensivering van het beleid" (Ministerie van Binnenlandse Zaken en
K o n i n k r i j k s relaties, 2000a en 2000b). Onder het Programma Stro o m l i j n i n g
Basisgegevens, een onderdeel van het actieprogramma Elektronische Overheid, valt een
aantal van die voor de ontwikkeling van efficiënte en effectieve interbestuurlijke gegevensuitwisseling
essentiële projecten. In hoofdlijnen gaat het hierbij om de boven
b e s c h reven problematiek van compatibiliteit en kwaliteit van uitgewisselde informatie
het hoofd te bieden. Op veel plaatsen binnen het openbaar bestuur zijn de primaire
b e d r i j f s p rocessen van overheidsorganisaties vergaand geautomatiseerd, zonder dat
daarbij rekening is gehouden met de mogelijkheid de eigen gegevens onderling uit te
kunnen wisselen. De meeste informatiesystemen en informatienetwerken zijn vooral
ingericht voor eigen gebruik (in plaats van ook voor eventueel gebruik door derd e n ) .
Bovendien hebben ontwerp en bouw van systemen zelden plaatsgevonden met voorafgaande
inventarisatie van de plaatsen waar elders binnen het publieke domein de voor
hun bedrijfvoering benodigde gegevens al worden verzameld, opgeslagen en gebruikt.
Deze gang van zaken - die op zich niet onlogisch is gezien de bestaande staatsinrichting
met een uitgebalanceerd maar gesloten systeem van verdeling van verantwoord elijkheden
en bevoegdheden - heeft geleid tot een veelheid van registraties waarin deels
dezelfde gegevens zijn opgeslagen (De Kort, 2000). Binnen het Pro g r a m m a
S t roomlijning Basisgegevens wordt bekeken of het mogelijk is bestaande of nog te bou-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 16

2. VERKENNINGEN
wen informatiesystemen te stroomlijnen, zodat aanzienlijke verbeteringen in de backo
ffice (interne bedrijfsvoering) en fro n t - o ffice (dienstverlening) van de elektro n i s c h e
overheid kunnen worden gere a l i s e e rd. Hiertoe wordt een stelsel van authentieke re g i straties
ontworpen dat het mogelijk moet maken dat aan burgers, bedrijven en andere
overheden slechts eenmalig (dezelfde) gegevens worden gevraagd. Een goed werkend
stelsel van registraties wordt gezien als voorwaarde voor onder meer: administratieve
lastenverlichting voor burgers en bedrijven, het faciliteren van succesvolle implementaties
van de één-loket-gedachte, verbetering van de fraudebestrijding, terugdringen van
handhavingstekorten en verg roting van de beschikbaarheid van beleidsinformatie.3 Vo o r
de verdeling van verantwoordelijkheden bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling heeft
de (brede) invoering van authentieke registraties tot gevolg dat er wettelijke re g e l i n g e n
zullen moeten worden getro ffen om organisaties de mogelijkheid te geven met gegevens
uit die registraties op dezelfde wijze om te kunnen gaan als met gegevens uit de eigen
informatiesystemen (Schravendeel, Van Rij & Rosén, 2000: 16). Een authentieke re g i stratie
kent per definitie een groot aantal afzonderlijke organisaties als gebruikers. De
e i n d v e r a n t w o o rdelijkheid voor een authentieke registratie kan daarom in principe bij
even zovele organisaties (lees: ministers) worden belegd, maar zal in de praktijk ofwel
aan één van de dominante partijen (lees: één minister) of een derde, onafhankelijke partij
of stichting kunnen worden toegedeeld.
2.3POLITIEK-BESTUURLIJKE DIMENSIE
2.3.1 AUTONOMIE VERSUS AFHANKELIJKHEID
Elke vorm van interbestuurlijke samenwerking impliceert een toename van de wederzijdse
afhankelijkheid van de betrokken organisaties. Door het uitwisselen van gegevens
met andere partijen worden de grenzen van de betrokken organisaties ten opzichte
van elkaar opgerekt, verschoven of opengesteld. In politiek-bestuurlijke zin betekent
dit bijvoorbeeld dat men een verlies aan sturingsmogelijkheden moet incasseren in ruil
voor verbeteringen in de sfeer van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltre ff e n d h e i d
van de bedrijfsvoering. Zo zijn de beslissingen van bijstandsmaatschappelijk medewerkers
sinds de uitwisseling van gegevens met de Belastingdienst per saldo minder gebas
e e rd op (alleen) het eigen oordeel, maar kan de rechtmatigheid van die beslissingen
sneller en op basis van een gro t e re hoeveelheid relevante informatie gecontro l e e rd worden.
Ook de beslissing van een politieagent om van een automobilist te eisen dat hij
zijn voertuig langs de kant zet is in afnemende mate gebaseerd op eigen inzicht en
gegevens. Zijn oordeel is steeds vaker afhankelijk van online verkregen gegevens van
de RDW, die op zijn beurt de eigen databases weer gevuld heeft met gegevens van verzekeringsmaatschappijen
(autoverzekeringen), garagebedrijven (APK-keuringen) en
gemeenten (naam, adres - en woonplaats). De bekende groene kaart moet het in die zin
in voorkomende gevallen afleggen tegen zijn digitale dubbelganger; het papiertje is dan
de facto betekenisloos geworden.
Een actueel voorbeeld van dit thema is de ontwikkeling van authentieke registraties. Hier
is er ook sprake vaneen paradigma-verandering in de zin dat men zijn eigen autonome
informatie-eiland zal moeten opgeven in het licht van het uitvraagverbod. De ontwikkelingen
inzake de '(wet) eenmalige gegevensverstrekking' kunnen in dit licht gezien worden.
Inmiddels speelt ook de discussie of privaat gefinancierde registraties (zoals de basiskaart
Nederland) ook als authentieke registraties kunnen worden aangemerkt en hoe het vervolgens
zit met de verdeling van verantwoordelijkheden.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 17

2. VERKENNINGEN
2.3.2 VERTROUWEN EN MACHT
Dat gemeentelijke sociale diensten (bijstandsmaatschappelijk werkers) en de politie (agenten)
hun beslissingen in individuele gevallen (mede) laten afhangen van de gegevens van
derden, veronderstelt dat deze organisaties ofwel voldoende vertrouwen hebben in de
kwaliteit van die gegevens ofwel dat sprake is van een (politiek-bestuurlijk afgedwongen)
verplichting tot gebruik. De acceptatie van toenemende wederzijdse afhankelijkheid
(ofwel: afnemende zelfstandigheid) staat of valt vaak met de begrippen vertrouwen en
macht (Van Dalen, 2000: 44-45).
De (persoonlijk geënte of institutioneel verankerde) ervaringen die organisaties met elkaar
hebben opgedaan leggen vaak de basis voor de mate waarin men elkaar en elkaars gegevens
wederzijds vertrouwt. In dat kader kan gesproken worden van historisch gegroeid
vertrouwen. Voor een deel kan het vertrouwen - bijvoorbeeld met als aanleiding de totstandkoming
van interbestuurlijke gegevensuitwisseling - georganiseerd worden door
afspraken vast te leggen over de kwaliteit van gegevens. Dat kan geformaliseerd worden
in de vorm van regelgeving, convenanten, managementcontracten, service level agreements,
data dictionairies of certificeringen, maar kan ook informeel geregeld worden op
basis van interbestuurlijke werkgroepen of het opstellen van een gentlemens agreement.
In de praktijk van interbestuurlijke samenwerking zal het zelden voorkomen dat de (twee
of meer) betrokken organisaties in gelijke mate beschikken over politiek-bestuurlijke
macht. In de meeste gevallen zal het oprekken, verschuiven of openstellen van de organisatiegrenzen
tot gevolg hebben dat de ene partij - bewust of onbewust - meer mogelijkheden
krijgt om invloed uit te oefenenen dan de ander(en). De grootte van de organisatie,
de historisch gegroeide of wettelijk verankerde status, de (financiële, personele of technologische)
middelen of de afstand tot de politieke arena dan wel juist die tot de beleidspraktijk
bepalen in grote lijnen de machtsposities van de betrokken partijen. In sommige
gevallen kan de praktijk van interbestuurlijke gegevensuitwisseling leiden tot een aanscherping
van de (organisatorische grenzen van) bestuurlijke verantwoording. Zo blijkt uit
een casestudy bij een GSD dat de neiging terughoudend te zijn met het inleveren van zeggenschap
versterkt is als gevolg van negatieve ervaringen met bestandskoppeling, omdat
onvoldoende kwaliteit van de aangeleverde gegevens tot een onaanvaardbare werklast
voor de organisatie leidde. Letterlijk wordt gesteld dat 'uitbesteding van de verantwoordelijkheid
voor de verificatie van gegevens (...) om die reden niet wordt nagestreefd.'(Van
Duivenboden, 1999: 143-144).
2.3.3 VERTICALISERING VERSUS HORIZONTALISERING
Een apart politiek-bestuurlijk getint vraagstuk betreft de veranderingen in de verdeling van
rollen, taken en bevoegdheden tussen kerndepartmenten enerzijds en uitvoerende overheidsorganisaties
anderzijds. Het klassieke, hiërarchische besturingsmodel gaat uit van
een strikte scheiding tussen verantwoordelijkheden voor beleidsvorming en beleidsuitvoering,
waarbij deze respectievelijk bij kerndepartementen en uitvoeringsinstanties belegd
zijn. De verzelfstandiging van veel beleidsuitvoerende organisaties (agentschappen, zelfstandige
bestuursorganen of privatisering) sluit aan bij deze idee van scheiding tussen
beleid en uitvoering, maar tegelijkertijd doet de sterke opkomst van organisatienetwerken
en informatienetwerken op zijn minst vermoeden dat beleid en uitvoering juist steeds sterker
met elkaar verstrengeld raken (Frissen & Zouridis, 2001: 14). Verondersteld mag worden
dat bij de nieuwe opzet van de begrotingssystematiek, die momenteel onder de noemer
Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) de aandacht van alle minis-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 18

2. VERKENNINGEN
teries heeft, uitgegaan is van de gedachte dat de verantwoordelijkheid voor beleidsvorming
en beleidsuitvoering nauw met elkaar in verband te brengen zijn (zie Ministerie van
Financiën, 1999; Van Erpers Roijaards, 2000; Schutte, 2000).
Naar aanleiding van de consequenties die de toepassing van ICT heeft op de verantwoordelijkheidsverdeling
in het openbaar bestuur is een debat gaande met als uitersten
de gedachte dat informatisering leidt tot versterking van de verantwoordelijkheid van kerndepartmenten
versus de gedachte dat het uitvoerend niveau juist in toenemende mate
verantwoordelijkheid krijgt voor beleidsvorming. In het eerste geval kan gesproken worden
van verticalisering, in het tweede geval van horizontalisering van verantwoordelijkheden
over taken en bevoegdheden.
Verticalisering van de beleidsontwikkeling impliceert een (hernieuwde) krachtige status
van kerndepartmenten en de ontwikkeling waarbij uitvoeringsinstanties steeds meer als
louter betaal- en dienstverleningsinstanties gaan functioneren (Frissen, 1994). Oude sturingsambities,
vergelijkbaar met die van de cybernetische staat (Bekkers, 1993), worden
bewaarheid. In dit beeld past de verdere rationalisering van overheidsbeleid en structuren
daarbinnen, zoals aangeduid in het ideaaltype van de infocratie, dat beloften inhoudt ten
aanzien van (centrale) sturingsmogelijkheden, controlepotentieel, vermindering van de
bureaucratie en verbetering van de rechtspositie van burgers (Zeef en Zuurmond, 1994:
246 en Zuurmond: 1994). Ten aanzien van de verdeling van verantwoordelijkheden bij
interbestuurlijke gegevenuitwisseling impliceert verticalisering de bevestiging dan wel
terugkeer van de strikte scheiding tussen beleid en uitvoering alsmede de mogelijkheid
van versterking van de verantwoordelijkheid van departementen om ter verantwoording te
kunnen worden geroepen voor de uitvoering van beleid. Immers, de gedachte is dat ICT
de monitoring en sturing van de uitvoering zodanig kan faciliteren, dat op men op centraal
niveau de instrumenten in handen krijgt die nodig zijn om zich rekenschap te kunnen
geven van de kwaliteit van uitvoeringsprocessen.
In het scenario horizontalisering leidt de toepassing van ICT in het openbaar bestuur tot
een versterkte rol van uitvoeringsorganisaties wat betreft beleidsvormende taken en
bevoegdheden. Informatisering leidt tot intensivering van de interne en externe communicatie
op horizontaal niveau, waardoor beleidsuitvoerders gezamenlijk over voldoende
informatie beschikken om zelf (voor een deel) veranderingen in het te voeren beleid te kunnen
doorvoeren. Recent onderzoek bevestigt deze ontwikkeling waarbij uitvoerders in veel
opzichten sterker zijn komen te staan ten opzichte van beleidsmakers, waarbij ze soms
zelf het initiatief tot nieuw beleid nemen (Van Duivenboden, 1999; Zouridis, 2000)
2.4 JURIDISCHE DIMENSIE
De juridische dimensie in interbestuurlijke gegevensuitwisseling heeft betrekking op in
wet- en regelgeving vastgelegde taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en de
daarmee corresponderende doelen. Hierbij wordt gedacht aan regelingen in de Wet GBA,
de Wet gemeenschappelijke regelingen of aan privacyregels (WPR cq. WBP). Er kunnen
drie verschillende soorten regels worden onderscheiden:
A) Het eerste type regels heeft betrekking op de taken en bevoegdheden van de samenwerkende
partners van belang. Deze regels zullen in juridische zin een legitimatie vormen
voor de samenwerkingsrelaties of de behoefte daartoe.
B) Het type regels betreft de wijze waarop, gelet op de taken en bevoegdheden van de
samenwerkende partners, de samenwerking zelf vormgegeven kan worden. Bijvoorbeeld
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 19

2. VERKENNINGEN
de Wet gemeenschappelijke regelingen of convenanten zijn daarvoor een veel gebruikt
juridisch middel.
C) Als derde zijn de regels van belang zie betrekking hebben op de verwerking en
uitwisseling van gegevens in het kader van de samenwerking. Deze regels betreffen het
onderwerp van het onderzoek. Bij dit derde onderdeel, de inzet van ICT en gegevensuitwisseling,
staat de juridische kwaliteit van interbestuurlijke gegevensuitwisseling centraal.
In wet- en regelgeving vastgelegde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden ten
aanzien van gegevens en gegevensuitwisseling vormen daarbij de centrale elementen. De
nadruk ligt hier dus op de regeling ten aanzien van de samenwerking voor wat de
gegevensuitwisseling betreft. Daarbij komt nadrukkelijk de Wet bescherming persoonsgegevens
in beeld, die de Wet persoonsregistraties gaat vervangen. Vraag is of deze
(nieuwe) wet een kader biedt om de samenwerking ten aanzien van gegevens vorm te
geven. Dit blijkt, zoals hieronder beschreven, inderdaad het geval te zijn. In die zin is er
geen directe aanleiding tot beschouwingen over of een noodzaak tot nieuwe regels of een
nieuw juridisch kader.
2.4.1 WET BESCHERMING PERSOONSGEGEVENS
Ten aanzien van de WBP is de aandacht gericht op het begrip 'verantwoordelijke' en de
mogelijkheden die er zijn om 'verantwoordelijkheden' te beleggen. Bij nogal wat praktijken
van interbestuurlijke gegevensuitwisseling is de Wet persoonsregistraties (WPR) en de
daarin opgenomen regeling over het houderschap een belangrijk struikelblok geweest bij
de regeling van verantwoordelijkheden betre ffende de verwerking van persoonsgegevens.
Omdat de WPR specifieke eisen stelt aan geïntegre e rde persoonsregistraties, is bij interbestuurlijke
gegevensuitwisseling vaak uitgegaan van gescheiden registraties, met
gescheiden verantwoordelijkheden. Ervan uitgaande dat de verwerking van persoonsgegevens
zo niet een centrale, dan toch een zeer belangrijke plaats in zal nemen bij interbestuurlijke
samenwerking waarbij gegevens uitgewisseld worden, is met name de vraag of
en in hoeverre de Wet bescherming persoonsgegevens als opvolger van de Wet persoonsregistratie
verg e l i j k b a re problemen kent, of juist wellicht al een afdoende kader heeft waarbinnen
de verantwoordelijkheden ten aanzien van gegevensuitwisseling en het daarbij
gebruiken van persoonsgegevens inderdaad op een flexibele wijze geregeld kan word e n .
Centraal daarin staan de mogelijkheden om organisaties of samenwerkingsverbanden te
beschouwen of aan te merken als 'verantwoordelijke' of 'verantwoordelijken' in de zin van
de WBP. Het is namelijk de 'verantwoordelijke' op wie alle rechten en plichten rusten.
De WPR is, zoals gezegd, niet (echt) behulpzaam gebleken bij gedeelde verantwoordelijkheden
bij gegevensuitwisseling. Hiervoor is een drietal redenen te geven:
1. de scheiding tussen private en particuliere sector met verschillen in regels ten aanzien
van de aanleg van registraties, het aanmelden en reglementeren en verstrekken;
2. het feit dat de WPR enkel uitgaat van 'registraties', en
3. de problemen en onduidelijkheden ten aanzien van het houderschap
Onder de WBP is er geen systematisch onderscheid meer in sectoren. Daarnaast gaat de
WBP uit van het verwerken van gegevens. Dit is ruimer dan enkel de persoonsregistraties
van de WPR. De WBP geeft dan ook meer ruimte voor regeling van zowel gezamenlijke
databases, als van communicatie binnen ketens waarbij verschillende actoren gegevens
verwerken. De mogelijkheid om de WBP toe te passen in meer horizontale verhoudingen
is derhalve ruimer dan bij de WPR nog het geval is. Het begrip houder van een registratie
is vervangen voor verantwoordelijke voor de verwerking. Ook dit duidt op een meer dynamische
benadering. Bij dit begrip zal dan ook langer worden stilgestaan.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 20

2. VERKENNINGEN
2.4.2 DE VERANTWOORDELIJKE EN DE PARLEMENTAIRE GESCHIEDENIS VAN DE WBP
Uit de parlementaire behandeling van de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) kunnen
een aantal mogelijkheden worden afgeleid om de verantwoordelijkheden bij interbestuurlijke
gegevensuitwisseling in juridische zin te regelen. Bepalend voor wie verantwoordelijke
is, is de vraag wie juridisch bevoegd is om doel en middelen van de gegevensverwerking
vast te stellen. Hiermee wordt aangesloten bij de formeel juridische
bevoegdheden in publiek- en privaatrecht. De juridische entiteit is in feite de verantwoordelijke.
(MvT, nr. 3, p. 16) Doorslaggevend daarbij is wie uiteindelijk bepaalt of er persoonsgegevens
worden verwerkt, welke persoonsgegevens dat zijn en voor welk doel die
gebruikt gaan worden. De bepaling van het doel van de gegevensverwerking staat hierbij
voorop. In de publieke sector zullen als verantwoordelijke te kwalificeren zijn: de afzonderlijke
ministers op rijksniveau, het college van Gedeputeerde Staten en de commissaris
van de Koningin op provinciaal niveau en het college van burgemeesters en wethouders
en de burgemeester op gemeentelijk niveau. Bij zelfstandige bestuursorganen op rijksniveau
en bij functionele commissies op provinciaal en gemeentelijk niveau, zal het orgaan,
belast met de taken en uitoefening van bevoegdheden waarvoor de gegevens worden verwerkt,
als verantwoordelijke zijn aan te merken. Bij instellingen met een zodanige zelfstandigheid
dat zij vergelijkbaar zijn met zelfstandige bestuursorganen, zal de verantwoordelijkheid
volgen uit het instellingsbesluit van deze instellingen.
Het feitelijk beheer over de gegevensverwerking kan daarbij aan een ander worden gemand
a t e e rd. Meestal zal deze hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de verantwoordelijke. De handelingen
van deze ondergeschikten worden dan volgens de gewone regels van het burg e rlijk
recht of van het staatsrecht aan de verantwoordelijke toegerekend (MvT, nr. 3, p. 16).
Bij de bepaling wie verantwoordelijke is, is secundair van belang wie beslist over de middelen
voor die verwerking. De vraag dus op welke wijze de gegevensverwerking zal plaatsvinden.
Vaak zullen deze bevoegdheden (bepaling doel en keuze middelen) in dezelfde
hand liggen. Is dit niet het geval, dan is er sprake van gezamenlijke verantwoordelijkheid
(MvT, nr. 3, p. 55).
Het hierboven genoemde aanknopingspunt van bevoegdheden, is duidelijker dan dat van
de feitelijke machtsverhoudingen met betrekking tot de te verwerken persoonsgegevens.
Dit laatste was bij de WPR het aangrijpingspunt. Dit heeft, vooral ook bij samenwerking en
binnen ketenvorming, tot onduidelijkheid geleid en tot soms 'gezochte' constructies om
de persoonsregistraties van de samenwerkende instanties te regelen. Door een ander aangrijpingspunt
zouden de 'WPR-samenwerkingsproblemen' onder de WBP tot het verleden
kunnen behoren. Vraag is of dit inderdaad het geval is.
Dit lijkt niet direct het geval indien meerdere personen of instanties betrokken zijn bij de
gegevensverwerking waarbij, in verband met de aard van die betrokkenheid, allen in aanmerking
komen om als verantwoordelijke te worden aangeduid. Indien de samenwerking
niet bij overeenkomst is geregeld of, indien dat wel het geval is, de verantwoordelijkheid
op grond van de WBP voor de gegevensverwerking bij die samenwerking niet is geregeld,
dient aan de hand van in het maatschappelijk verkeer aanvaarde maatstaven te worden
bezien aan wie (natuurlijke persoon, rechtspersoon of bestuursorgaan) een bepaalde
gegevensverwerking moet worden toegerekend (MvT, nr. 3, p. 16). Dat geldt ook als de
juridische bevoegdheden van de betrokken samenwerkende partijen onvoldoende helder
geregeld zijn om te kunnen bepalen wie van de betrokken actoren verantwoordelijke in de
zin van de wet moet worden (MvT, nr. 3, p. 55).
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 21

2. VERKENNINGEN
Wat de regelingsmogelijkheden bij samenwerking betreft, zijn er twee mogelijkheden. De
eerste ziet op bepaalde vormen van 'samenwerkende verantwoordelijken' De tweede
oplossing is dat door de samenwerkende partijen één partij als verantwoordelijke wordt
aangewezen. Beide mogelijkheden komen hieronder aan de orde.
MOGELIJKHEID 1
Één verantwoordelijke is op grond van de WBP zeker niet verplicht. Er kan ook sprake zijn
van in meer of mindere mate gezamenlijke of gedeelde verantwoordelijkheid. Bij dergelijke
samenwerking kunnen vier vormen van 'samenwerkingsverantwoordelijkheid' onderscheiden
worden.
A) GEMEENSCHAPPELIJK VERANTWOORDELIJKHEID (EEN VERANTWOORDELIJKE VOOR HET GEHEEL
EN ANDEREN INDIRECT VOOR EEN DEEL)
Het kan zijn dat aan de verwerkingen verschillende organisaties deelnemen, en er één
gemeenschappelijk verantwoordelijke is. Deze is aansprakelijk voor de verwerkingen
als geheel. Daarnaast zijn de deelnemende organisaties aansprakelijk voor de aangelev
e rde gegevens. De centrale verantwoordelijke is voor de inhoud daarvan slechts vera
n t w o o rdelijk naar de mate waarop hij daarover juridische zeggenschap heeft. Te denken
valt aan de gegevensverwerking van een ziekenhuis, waarbij de leiding van het ziekenhuis
als verantwoordelijke wordt aangemerkt, terwijl de deelnemende medici vera
n t w o o rdelijk zijn en blijven voor de juistheid van de opgenomen gegevens. De betro kkene
kan in rechte slechts de ziekenhuisdirectie aanspreken. Heeft de betro k k e n e
schade geleden door een fout van één van de deelnemende medici dan heeft de ziek
e n h u i s d i rectie op hem een recht van re g res. De betrokkene kan dit evenwel niet worden
tegengeworpen. De verantwoordelijke is in beginsel aansprakelijk voor de verwerkingen
als geheel.
B) GEZAMENLIJKE VERANTWOORDELIJKHEID (IEDER VOLLEDIG VOOR HET GEHEEL)
Ook is het mogelijk dat verschillende verwerkingen (geheel) zijn geïntegreerd zonder dat
een gemeenschappelijke verantwoordelijke aanwezig is. Er is bij gehele integratie dan
sprake van gezamenlijke verantwoordelijkheid. Elk van de verantwoordelijken is aansprakelijk
voor het geheel van de gegevensverwerkingen. Bij gezamenlijke verantwoordelijkheid
zijn alle in het samenwerkingsverband participerende personen c.q. instellingen dan
ook hoofdelijk aansprakelijk voor het geheel.
C) DEELVERANTWOORDELIJKHEID (IEDER IS VOLLEDIG VERANTWOORDELIJK, MAAR ENKEL VOOR HET
EIGEN DEEL)
In bepaalde gevallen zijn verschillende verwerkingen min of meer geïntegreerd zonder dat
een gemeenschappelijke verantwoordelijke aanwezig is. Er is dan sprake van afzonderlijke
verantwoordelijkheid per (deel)verwerking. De betrokkene kan slechts één van de
afzonderlijke verantwoordelijken aanspreken. Iedere verantwoordelijke is enkel verantwoordelijk
voor zijn deel.
D) GESCHAALDE VERANTWOORDELIJKHEID
Naast deze drie vormen van min of meer gezamenlijke of gedeelde verantwoordelijkheid,
waarbij er sprake is van samenwerking tussen de verschillende 'verantwoordelijken', is er
nog de zogenaamde 'geschaalde' verantwoordelijkheid. Bij deze vorm is er geen sprake
van samenwerking van of tussen de verschillende verantwoordelijken. Een dergelijke situatie
is bijvoorbeeld aanwezig ten aanzien van mededelingen op bankafschriften.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 22

2. VERKENNINGEN
MOGELIJKHEID 2
De tweede mogelijkheid is min of meer een variatie op de hierboven genoemde
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid, alleen dan een stapje verd e r. De meest vergaande
mogelijkheid is dat één organisatie verantwoordelijk wordt voor het geheel,
zonder een gedeelde verantwoordelijkheid in de interne verhoudingen. Die ene verantw
o o rdelijke bepaalt dan geheel de gegevensverwerking. De WBP geeft blijkens de parl
e m e n t a i re behandeling ruimte aan een regeling waarbij in de statuten van de betro k k e n
rechtspersonen of via een overeenkomst aan een bepaalde rechtspersoon binnen het
c o n c e rn de bevoegdheid wordt toegekend om doel en middelen van de gegevensverwerkingen
binnen het concern te bepalen. De genoemde rechtspersoon - bijvoorbeeld
de moedermaatschappij - is dan verantwoordelijke in de zin van de WBP voor alle
gegevensverwerkingen die binnen het concern plaatsvinden. Dit omdat de juridische
zeggenschap krachtens de getro ffen regeling bij die rechtspersoon berust. Een derg elijke
regeling valt binnen de grenzen van een functionele invulling van het begrip vera
n t w o o rdelijke. Het is immers in overeenstemming met opvattingen over maatschappelijke
verkeer om de verantwoordelijkheid voor de gegevensverwerking toe te re k e n e n
aan de rechtspersoon die krachtens een interne regeling binnen het concern als de
bevoegde rechtspersoon is aangewezen.
Het feit dat er meer, al dan niet gezamenlijk optredende, verantwoordelijken zijn, laat de
mogelijkheid onverlet dat zij een regeling treffen voor bijvoorbeeld een gemeenschappelijke
klachtenbehandeling. Zo kan expertise op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens
worden geconcentreerd. Een dergelijke 'centrale' organisatie treedt dan
telkens op namens de desbetreffende verantwoordelijken.
2.4.3 CONCLUSIES
De komende Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) staat verschillende varianten
van verantwoordelijkheidsverdeling voor samenwerking bij gegevensverkeer toe. Om problemen
(achteraf) te voorkomen is het wel noodzakelijk dat een bewuste keuze wordt
gemaakt en dat deze vervolgens bij overeenkomst goed wordt uitgewerkt. De WBP gaat
er beslist niet vanuit, dat alle rechten en verplichtingen te allen tijde door één organisatie
(verantwoordelijke) zelf vorm dienen te worden gegeven. Het is zeer wel mogelijk om
bepaalde onderdelen als het ware (deels) te centraliseren. Te denken valt aan de informatieverstrekking
aan betrokkenen, aan beveiliging en aan klachtenbehandeling. Ook het
verstrekken van gegevens, mits éénduidige protocollen aanwezig zijn, kan (onder mandaat)
meer centraal plaatsvinden. Dit laatste kan bijvoorbeeld bij elektronische cliëntendossiers
die centraal 'gehouden' worden.
2.5 FINANCIEEL-ECONOMISCHE DIMENSIE
2.5.1 MACRO-FINANCIEEL-ECONOMISCHE DIMENSIE
De evaluatie van de invoering van 's lands meest gebruikte authentieke registratie voor
interbestuurlijke gegevensuitwisseling, de gemeentelijke basisadministratie, toonde aan
dat het zichtbaar maken van kosten en baten in interorganisationele en per definitie complexe
informatiseringsprojecten ongrijpbaar en intransparant wordt doordat kosten en
baten: (1) niet altijd kwantificeerbaar zijn, (2) voor de betrokken partijen verschillend zijn en
(3) variëren naar organisatorische en bestuurlijke niveaus (Bekkers et al, 1995: 115-116).4
Het gevolg is dat discussies over kosten en baten van interbestuurlijke gegevensuitwisse-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 23

2. VERKENNINGEN
ling in hoge mate symbolisch zijn vanwege de slechte kwanticeerbaarheid en dat bovendien
het voorspellen van kosten en baten buitengewoon lastig is en het leeuwendeel van
de kostenramingen arbitrair is (denk aan grote projecten als de Betuweroute). Ook met
betrekking tot andere authentieke registraties (zoals het bedrijvenregister of het gebouwenregister)
lijken 'gegevensuitwisseling en kostenverrekening maar moeilijk samen te
gaan'(Van Banning et al., 1999). In het programma stroomlijning basisgegevens lijkt de
voorkeur op dit moment uit te gaan naar een uniforme kostenverrekeningssystematiek,
hoewel bepaalde omstandigheden aanleiding kunnen geven voor situatiespecifieke arrangementen
(De Kort, 2000).
In de nabije toekomst zal de nieuwe begrotingssystematiek (VBTB) mede invloed gaan uitoefenen
op de verdeling van verantwoordelijkheden - in elk geval financieel. Sinds het eind
van de jaren zeventig bestaat er al een streven naar meer bedrijfsmatig opereren binnen
de publieke sector, met consequenties in de vorm van het overgaan van inputbudgettering
naar taakstellende budgettering, naar prestatiegerichte in plaats van hiërarchische waardering,
vergroting en fragmentatie van de verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering,
meer risico's dragen en meer klantgerichtheid in bedrijfsprocessen en dienstverleningsprocessen
(zie Pröpper et al, 1994: 14).
2.5.2 MICRO-FINANCIEEL-ECONOMISCHE DIMENSIE
In algemene zin hebben de financieel-economische overwegingen die een rol spelen bij de
verdeling van verantwoordelijkheden in situaties van interbestuurlijke gegevensuitwisseling
betrekking op concrete onderlinge gezagsverhoudingen, de mate waarin sprake is van
taakintegratie of -differentiatie, de transparantie van de kostenstructuur en de mate van
kostenbewustzijn (Van Banning et al, 1999: 185-186).
A) ONDERLINGE GEZAGSVERHOUDINGEN
Zowel de genoemde politiek-bestuurlijke factoren die invloed uitoefenen op de verantwoordelijkheidsverdeling
(autonomie versus afhankelijkheid, vertrouwen en macht en verticalisering
versus horizontalisering) als juridische factoren (wettelijke plichten tot uitwisseling
versus meer discretionaire bevoegdheden) hangen nauw samen met financieel-economische
overwegingen voor verantwoordelijkheidsverdeling. In gevallen waarin op basis
van wetgeving, hiërarchie, toezicht en/of resultaatsverantwoording expliciet omschreven
verplichtingen tot gegevensuitwisseling bestaan, is doorgaans ook de financiële verrekening
expliciet onderdeel van het betreffende beleid of de regelgeving. Als de ter beschikking
gestelde middelen adequate compensatie bieden voor de inspanningen die verband
houden met de interbestuurlijke gegevensuitwisseling, is de kans klein dat op basis van
financiële overwegingen afspraken niet worden nagekomen. En vice versa: 'er is wel een
punt als taakstelling en taakverwachting ver uitgaan boven de in de toegekende budgetten
voorziene vergoeding' (Van Banning et al, 1999: 185).
B) MATE VAN TAAKINTEGRATIE OF -DIFFERENTIATIE
Indien sprake is van een sterke onderlinge afhankelijkheid, zoals in functionele en sequentiële
ketenprocessen, is de discussie over kostenverrekening minder problematisch dan in
situaties waarin de onderlinge afhankelijkheid matig is. Het belang dat de betrokken besturen
of organisaties hebben bij adequate gegevensuitwisseling van kwalitatief hoogwaardige
gegevens leidt relatief eenvoudig tot gezamenlijke keteninformatiesystemen (verwijsindexen,
nummerstelsels, verificatiestelsels) waarvan de kosten, zoals bij het eerder
genoemde RINIS, via een gezamenlijk ontwikkelde verdeelsleutel over de betrokken orga-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 24

2. VERKENNINGEN
nisaties worden verdeeld. Hoe sterker de taken (en bevoegdheden) met elkaar samenhangen,
hoe minder problematisch kostenverrekening is.
C) MATE VAN TRANSPARANTE KOSTENSTRUCTUUR EN -BEWUSTZIJN
Discussies over de verrekening van kosten bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling lopen
gemakkelijker indien er goed zicht is op de kosten die daadwerkelijk gemaakt worden - en
ook: waar die kosten mee gemoeid zijn (verzamelen, opslaan, verwerken, bewerken en
distribueren). Hiervoor is het van belang dat elke betrokken partij een goed (informatie)systeem
heeft en goede mechanismen hanteert voor de interne administratie van kosten en
baten. Deze faciliteren een hoge mate van transparantie van de kostenstructuur en een
hoge mate van kostenbewustzijn.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 25

3.
REGIMES VOOR
V E R A N T W O O R D E L I J K H E I D S V E R D E L I N G

3 REGIMES VOOR VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING
3.1 INLEIDING
Met en door ICT kunnen de bedrijfsprocessen van afzonderlijke instanties zich ontwikkelen
in de richting van een algeheel bedrijfsproces dat door ketens wordt gevormd. Het
spreekt voor zich dat dit gevolgen heeft voor de wijze waarop de verschillende verantwoordelijkheden
met betrekking tot de interbestuurlijke gegevensuitwisseling worden verdeeld.
Waar bedrijfsprocessen integreren, ontstaan er allerlei gezamenlijke verantwoordelijkheden
die vervolgens op de een of andere manier aan de betrokken organisaties of en
'derde' partij moeten worden toebedeeld. Andersom kan het vasthouden aan de autonome
verantwoordelijkheden van organisaties, de ontwikkeling van ketensamenwerking
belemmeren en zelf verhinderen. De wijze waarop de interbestuurlijke gegevensuitwisseling
gestructureerd is en de verdeling van verantwoordelijkheden die hier betrekking op
hebben vormen zo twee zijden van één medaille.
3.2 VIJF BENADERINGEN
Globaal kunnen er vijf verschillende benaderingen van gegevensuitwisselings-relaties worden
onderscheiden met ieder andere regimes van verantwoordelijkheidsverdeling (Van
Duivenboden, Meyer & De Wit, 2000). Deze benaderingen bieden een analytisch kader dat
behulpzaam kan zijn bij discussie over de inrichting van ketensamenwerking en de verdeling
van verantwoordelijkheden.
3.2.1 PROTHESEBENADERING
In de eerste benadering heeft iedere organisatie haar eigen informatiesysteem en vindt
er op ad hoc basis (bilateraal) informatie-uitwisseling plaats. Ve r a n t w o o rd e l i j k h e d e n
voor het verzamelen, bewerken, beheer en verwerken van gegevens liggen nadrukkelijk
bij de individuele organisaties. Vo o rdeel van dit regime is dat onafhankelijkheid en
rivaliteit worden behouden, waardoor individuele organisaties niet in hun mogelijkheden
w o rden beperkt. Nadelen zijn de hoge mate van inefficiëntie: het ontbreken van gegev
e n s s t a n d a a rden en een gemeenschappelijke informatie-infrastructuur legt een gro t e
hypotheek op de snelheid van de gegevensuitwisseling en de kwaliteit van de uitgewisselde
gegevens.
3.2.2 ESTAFETTEBENADERING
Bij deze benadering van interbestuurlijke gegevensuitwisseling heeft iedere organisatie
heeft een eigen informatiesysteem, maar de informatie wordt volgens een vast stramien
gestructureerd; informatie en dossiers worden achter de persoon/het object aangestuurd
naar de direct volgende partner in de keten. Gezamenlijke verantwoordelijkheden bestaan
hier vooral op het niveau van de gegevensstandaarden, waarover de betrokken organisaties
overeenstemming moeten zien te bereiken. Voordelen van deze benadering liggen
vooral op het vlak van de eenvoud en efficiency: de informatiestroom volgt de personen-
(of objecten-) die een bepaald bedrijfsproces doorlopen, terwijl de deelnemende organisaties
in principe autonoom blijven. Aan de andere kant zijn hier ook weer nadelen aan
verbonden. De estafettebenadering is kwetsbaar voor vergissingen en fouten waardoor
informatie zoekraakt of op de verkeerde plek beland.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 28

3. REGIMES VOOR VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING
3.2.3 SPINBENADERING
In deze benadering richten alle organisaties hun informatiesysteem in naar de wensen van
een centrale partner in de keten. De informatie en dossiers worden centraal beheerd. Dit
houdt in dat de verantwoordelijkheden met betrekking tot de gegevensuitwisseling op dit
centrale niveau liggen. Voordelen van deze structuur zijn de eenduidigheid, transparantie
en efficiëntie omdat de regie van de informatiestroom in één hand ligt. Tegelijkertijd heeft
dit ook weer nadelen: het gevaar bestaat dat de centrale organisatie veel macht binnen de
keten krijgt en zijn eigen belangen laat prevaleren boven die van het geheel.
3.2.4 NOTARISBENADERING
De notarisbenadering houdt in dat alle organisaties een gezamenlijk stramien afspreken
voor hun informatieverwerking en -uitwisseling. In tegenstelling tot de hiervoor genoemde
spinbenadering worden informatie en dossiers centraal beheerd door een Trusted Third
Party, die toeziet op de naleving van de gemaakte afspraken. Dat betekent dat een aantal
verantwoordelijkheden op het gebied van de gegevensuitwisseling aan deze 'notaris' zijn
overgedragen. Net zoals bij de vorige benadering zijn de voordelen van deze systematiek
eenduidigheid en efficiëntie. Een bijkomend voordeel is dat de Trusted Third Party beperkte
eigen belangen in de gegevensuitwisselings-relaties heeft, en daarom met meer gezag
regie kan voeren op de informatiestromen. Hier tegenover staat het nadeel van vrijblijvendheid
die samenwerking tussen een groot aantal min of meer gelijkwaardige organisaties
gemakkelijk met zich meebrengt. Zeker als het belang van de gegevensuitwisseling
uiteenloopt - en daarmee de balans tussen kosten en baten van samenwerking voor iedere
partner verschillend zijn - kan het erg lastig zijn om tot werkbare afspraken te komen.
Daarnaast kan feit dat de Trusted Third Party een extra schakel in de informatieketen is de
gegevensuitwisseling verder compliceren.
3.2.5 NETWERKBENADERING
In deze benadering maken alle organisaties hun informatiesystemen (gedeeltelijk) toegankelijk
voor hun ketenpartners die op eigen initiatief bepaalde informatie kunnen
ophalen. Informatie en dossiers worden decentraal beheerd maar zijn (op hoofdlijnen)
'gekoppeld' (elektronisch dan wel via 'aanspreekpunten'). De grootste voordelen van
deze benadering zijn flexibiliteit en slagvaardigheid. Informatievragers kunnen zonder
tussenkomst van derden zelf re c h t s t reeks de benodigde informatie ophalen uit bestanden
van ketenpartners. Vo o r w a a rde hiervoor is wel dat de organisaties kunnen vertro uwen
op de technische en inhoudelijke kwaliteit van de gegevens. De inspanningen en
investeringen die dat van iedere ketenpartner vergt, kunnen echter op gespannen voet
staan met het (verwachte) nut van de gegevensuitwisseling. Het nadeel van de netwerkbenadering
is dus dat deze erg afhankelijk is van wederkerige informatierelaties. Wa a r
die wederkerigheid ontbreekt, bestaat het gevaar dat enkele partners de kwaliteit of uitwisselbaarheid
van gegevens verwaarlozen. Door het gebrek aan regie in dit netwerk
kan dit gevaar moeilijk worden bezworen.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 29

3. REGIMES VOOR VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING
3.3 INTERBESTUURLIJKE SAMENWERKING EN GEGEVENSUITWISSELING VERGELEKEN
Op basis van deze vijf benaderingen kunnen een tweetal schema's opgesteld worden. Het
eerste schema betreft de interbestuurlijke samenwerking op zich. De verschillende benaderingen
op gegevensuitwisseling worden dan beschouwd als benadering voor interbestuurlijke
samenwerking. Aan de hand van dit schema kan een case of andere samenwerking
getypeerd worden en kan tevens bezien worden welke verantwoordelijkheidsdimensie
hierin leidend is.
Figuur 1: benaderingen en aspecten van interbestuurlijke samenwerking
Een tweede schema heeft specifiek betrekking op de wijze waarop binnen de samenwerking
het verwerken van gegevens en de gegevensuitwisseling geregeld is.
Figuur 2: benaderingen en typen verantwoordelijkheden bij gegevensuitwisseling
Door vergelijking van beide schema's kan worden bezien of er een discrepantie bestaat
tussen de verschillende manieren waarop de onderscheiden verantwoordelijkheden zijn
geregeld en de problemen die hier mogelijkerwijs mee verbonden zijn.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 30

4.
CASESTUDIES

4. CASESTUDIES
4.1 INLEIDING
Om meer inzicht te krijgen op de structurering en het functioneren van de regimes van verantwoordelijkheidsverdeling,
zijn een tweetal casestudies verricht. Hierbij is met name
onderzocht hoe de onderscheiden dimensies in informatierelaties (juridisch, politiekbestuurlijk,
informatietechnisch en financieel-economisch) zich in de praktijk tot elkaar
verhouden en wat hun betekenis is voor de verdeling van verantwoordelijkheden. Het
betreft het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) in Nijmegen en de aanpak van drugsoverlast
in de gemeenten Terneuzen en Hulst. In het kader van de casestudies is literatuur
bestudeerd, zijn een aantal verkennende interviews gehouden en zijn een tweetal expertbijeenkomsten
belegd. De interviews en de expert-meetings zijn gestructureerd aan de
hand van de volgende algemene vragen. Bij de expert-meetings is tevens gebruik
gemaakt van de resultaten van de literatuurstudie en de interviews.
4.2 CASE PROTOCOL
De centrale vragen die in de case studies centraal hebben gestaan zijn:
1. WELKE ORGANISATIES WERKEN SAMEN, WAT IS HET DOEL OF ZIJN DE DOELEN VAN DE SAMEN-
WERKING EN WAT IS DE ROL VAN DE VERSCHILLENDE PARTNERS.
2. WAAR BESTAAT DE SAMENWERKING UIT EN, IN HET BIJZONDER, MET WELKE ORGANISATIE WOR-
DEN GEGEVENS UITGEWISSELD. VOORAL WAT DE GEGEVENSUITWISSELING BETREFT, ZIJN DE VOL-
GENDE ZAKEN VAN BELANG:
A) Het belang van de gegevensuitwisseling (In welke mate zijn de uitgewisselde gegevens
van (vitaal) belang voor de afzonderlijke organisaties. Bestaan er in dit opzicht verschillen
tussen organisaties);
B) de formalisering van de gegevensuitwisseling (wat is de juridische grondslag voor de
gegevensuitwisseling. Berust deze op regelgeving, of is hij geformaliseerd in een contract
of convenant);
C) de standaardisatie van inhoud en uitwisseling in de gegevensuitwisseling (in welke mate
is de inhoud en uitwisseling van gegevens gestandaardiseerd. Bestaan er gegevensstandaarden.
Is de gegevensuitwisseling structureel of ad hoc. Wat is de frequentie van de
gegevensuitwisseling);
D) de technologische inbedding en infrastructuur voor de gegevensuitwisseling (hoe is de
gegevensuitwisseling informatietechnisch ingebed. Van welke technologie (en programmatuur)
wordt gebruik gemaakt);
E) de wederkerigheid van de gegevensuitwisseling (wie levert informatie, en wie maakt er
gebruik van. Is er sprake van eenrichtingsverkeer of van wederkerigheid);
F) de intensiteit (omvang en frequentie) van de gegevensuitwisseling (hoe vaak wordt informatie
uitgewisseld);
G) de aard van de gegevens die centraal staan binnen de gegevensuitwisseling (gaat het
om 'ruwe' data, of gaat het om meer bewerkte gegevens. Wat wordt er uitgewisseld: data,
informatie of kennis), en
H) de aard van de inspanning voor aangaan en onderhouden van de gegevensuitwisseling
(welke inspanningen moeten er worden geleverd voor het verzamelen, opslaan (en bewerken)
en uitwisselen van gegevens).
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 34

4. CASESTUDIES
3. HOE ZIJN DE VERSCHILLENDE VERANTWOORDELIJKHEDEN (VOORAL M.B.T) GEGEVENSUITWISSE-
LING GEREGELD. ER KUNNEN VIER VERSCHILLENDE VERANTWOORDELIJKHEDEN ONDERSCHEIDEN
WORDEN. HET GAAT DAN OM DE VOLGENDE VERANTWOORDELIJKHEDEN:
A) juridische verantwoordelijkheid (zijn verantwoordelijkheden in regelgeving of contractueel
vastgelegd);
B) bestuurlijke verantwoordelijkheid (wie is in de praktijk verantwoordelijk);
C) technische verantwoordelijkheid (wie is verantwoordelijk voor de technische kwaliteit van
de gegevens en het technisch beheer van database en/of communicatiemiddelen), en de
D) financieel-economische verantwoordelijkheid (hoe is de verdeling van kosten en baten
en wie is verantwoordelijk voor die verdeling)
Bij de expertmeetings is tevens aan de orde gekomen hoe de deelnemers de wijze van
samenwerking binnen de verschillende dimensies zelf beoordelen. Daarbij is gebruikt
gemaakt van het in de vorige paragraaf geschetste analysekader.
4.3 GEGEVENSUITWISSELING BIJ DE BESTRIJDING VAN LOKALE DRUGSPROBLE
MATIEK IN ZEEUWS-VLAANDEREN (HULST EN TERNEUZEN)
De problematiek in verband met drugs kent in hoofdlijnen een drietal verschillende
aspecten. Naast de (grootschalige) handel in drugs, zijn dat de hulpverlening aan
drugsverslaafden en de (meer lokale) problematiek van onder andere drugshandel in
c o ffeeshops, gebruik op straat en de daarmee samenhangende openbare orde pro b l emen
en gevoelens van onveiligheid.
In de onderzochte case staat dit derde aspect centraal: de lokale drugs- en openbare orde
problematiek en de daardoor veroorzaakte openbare orde problemen. De case-studie richt
zich op het beleid ter zake in de gemeenten Hulst en Terneuzen.
4.3.1 DRUGSPROBLEMATIEK
Bij lokale drugsproblematiek handelt het veelal om en de beheersing en/of bestrijding van
handel in met name coffeeshops en huizen en de beheersing en/of bestrijding van een
o p e n b a re ordeaantastingen. De aanpak van deze lokale drugsproblematiek is sterk prob
l e e m g e s t u u rd. Wat is het probleem en op welke wijze kan het probleem worden opgelost
of beheersbaar worden gemaakt? De problemen variëren van overlast en onveiligheid in de
o p e n b a re ruimte tot het bestrijden en vermijden van ongewenste ontwikkelingen. (terugb
rengen overlast en het weren van coffeeshops in de gemeente). Politieke keuzes en overtuigingen
spelen een belangrijke rol bij de keuze van bepaalde beleidslijnen en de ontwikkeling
en hantering van bepaalde handhavingsarrangementen. De drugproblematiek is van
dien aard, dat verschillende partijen dienen samen te werken. Het gaat dan, in eerste
instantie, om gemeenten, het openbaar ministerie en politie of Koninklijke mare c h a u s s e e .
D a a rnaast wordt samengewerkt met onder andere douane, belastingdienst, buurtorg a n i s aties,
woningcorporaties, scholen en lokale winkeliersverenigingen. Ook vindt samenwerking
plaats met hulpverlenende instanties zoals bijvoorbeeld welzijnswerk, CAD's en huisartsen.
4.3.2 BELEIDSKADER: BESTRIJDING DRUGSPROBLEMATIEK
De aanpak van lokale drugsproblematiek ziet, zoals gezegd, met name op de beheersing
en bestrijding van de handel van drugs in coffeeshops, panden en de handel op straat.
Een belangrijke plaats wordt ingenomen door de handhaving van de openbare orde en de
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 35

4. CASESTUDIES
bescherming van het woon- en leefklimaat. Naast strafrechtelijk optreden, speelt het
bestuurlijk optreden vooral de afgelopen tien jaren een toenemende rol. Van oudsher is de
bestrijding van lokale drugsproblematiek een zaak geweest van justitie en politie. De strafrechtelijke
handhaving stond voorop. De aanpak van het gebruik en de verkoop van softdrugs
in coffeeshops had en heeft geen hoge prioriteit bij de opsporing en vervolging.
Reeds in 1976 zijn door de Procureurs-generaal richtlijnen vastgesteld die gehanteerd
worden om te bepalen of al dan niet strafrechtelijk wordt opgetreden. Als men zich aan de
richtlijnen houdt, dan wordt de situatie vanuit een strafrechtelijk perspectief gedoogd.
Deze (gedoog)richtlijnen zijn bekend als de AHOJ-G-criteria. Zij komen er op neer, dat als
er geen affichering zoals reclame of uitstalling plaatsvindt (A), er geen harddrugs worden
verkocht (H), er geen sprake is van overlast (O), er geen verkoop aan jeugdigen, personen
jonger dan 18, plaatsvindt (J), en er geen grote hoeveelheden verkocht worden (G), de coffeeshop
gedoogd wordt.
GEDOGEN OF SLUITEN?
Deze criteria voor strafrechtelijk gedogen laten de mogelijkheden om bestuurlijk op te
t reden in stand. Het bestuur, in hoofdzaak de burgemeester als degene die op grond van
de gemeentewet belast is met de handhaving van de openbare orde, kan dan ook
besluiten om (toch) tegen coffeeshops die zich aan de AHOJ-G-criteria houden, op te
t reden. Dit bijvoorbeeld door tijdelijke of permanente sluiting van de coffeeshop. Een
landelijk gehanteerde norm hierbij is dat 1 coffeeshop per 20.000 inwoners, afhankelijk
van en gere l a t e e rd aan de lokale markt, bestuurlijk gedoogd wordt. Uitgangspunt bij de
bestuurlijke handhaving is dan ook, evenals bij de strafrechtelijke handhaving het geval
is, dat coffeeshops, zij het op beperkte schaal, gedoogd worden. Niettegenstaande deze
algemene lijn dat op beperkte schaal gedoogd wordt, is het onder omstandigheden
mogelijk dat een gemeente een zogenaamd 0-beleid5 voert. Dit houdt in dat binnen de
gemeente geen enkele coffeeshop of vergelijkbaar verkooppunt wordt gedoogd. Reeds
begin jaren '90 sanctioneerde de rechter dit zogenaamde 0-beleid. Er dienen dan overigens
wel bijzondere omstandigheden te zijn op grond waarvan het gere c h t v a a rdigd is
om een 0-beleid te (kunnen) voere n . 6
0-BELEID
In het begin van de jaren '90 ontstond bij gemeenten meer en meer de behoefte om ook
op bestuurlijke wijze op te treden tegen de drugoverlast en daarmee gepaard gaande aantastingen
van de openbare orde en van het leef- en woonklimaat. Gemeenten gingen,
naast de strafrechtelijke aanpak en het strafrechtelijk gedoogbeleid, een eigen beleid voeren
en werden actiever in het inzetten van bestuurlijke maatregelen om drugsoverlast te
beheersen en/of te bestrijden. Hierboven is in dit verband reeds gewezen op het ontstaan
van het zogenaamde 0-beleid.
WET VICTORIA
Om de mogelijkheden voor bestuurlijk optreden van passende bevoegdheden te voorzien,
zijn in de afgelopen jaren een aantal specifieke bestuurlijke bevoegdheden in het leven
geroepen. In het bijzonder gaat het daarbij om mogelijkheden voor de burgemeester om
panden waar drugshandel plaatsvindt te kunnen sluiten. Het gaat enerzijds om de mogelijkheid
om op grond van de gemeentewet (art. 174a) woningen die als drugspand gebruikt
worden te sluiten. De behoefte aan een dergelijke specifieke bepaling ontstond toen de
Raad van State oordeelde dat de sluiting van een woning die als drugspand werd gebruikt,
een inbreuk op het in artikel 10 van de Grondwet neergelegde recht op bescherming van
de persoonlijke levenssfeer opleverde, en om die reden enkel gebaseerd kon zijn op een
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 36

4. CASESTUDIES
specifieke bij of krachtens de wet gegeven bepaling. Een bepaling in de algemene plaatselijke
vero rdening was derhalve ontoereikend om een als drugspand gebruikte woning
te kunnen sluiten.7 Deze aanpassing van de Gemeentewet uit 1997 staat bekend als de
Wet Victoria. Anderzijds biedt de Opiumwet (art. 13b) sinds 1999 de mogelijkheid voor
de burgemeester om op te treden tegen drugshandel in voor het publiek toegankelijke
lokalen en daarbij behorende erven. Deze wijziging van de Opiumwet staat bekend als de
Wet Damocles.8
EXPLOITATIEVERGUNNINGEN EN VERBLIJFSVERBODEN
Naast deze 'bijzondere' sluitingsmogelijkheden, kunnen ten aanzien van horecagelegenheden
in een plaatselijke verordening door een gemeente nadere voorwaarden verbonden
worden aan het (mogen) exploiteren van een horecagelegenheid. Het gaat hierbij om de
zogenaamde exploitatievergunningen. Naast de mogelijkheden om tot tijdelijke of permanente
sluiting over te gaan of om een exploitatievergunning verplicht te stellen, worden
ook wel verblijfsverboden gebruikt. Verblijfsverboden vinden hun basis in een plaatselijke
verordening. Zij komen er op neer, dat personen in bepaalde gevallen voor een bepaalde
periode de toegang tot een deel van de openbare ruimte, meestal een bepaald gebied, kan
worden ontzegd. In de praktijk worden dergelijke verblijfsverboden namens de burgemeester
opgelegd door de politie.
4.3.3 DE AANPAK IN ZEEUWS-VLAANDEREN
De drugproblematiek in Zeeuws-Vlaanderen heeft nadrukkelijk een gre n s o v e r s c h r i j d e n d
aspect: het drugtoerisme. Kenmerkend is het grote aantal 'buitenlandse' klanten en een
drugsaanbod (o.a. het aantal coffeeshops) dat beduidend groter is dan de eigen lokale
'markt' zou 'vereisen'. In die zin nemen de Zeeuws-Vlaamse gemeenten een bijzondere
positie in. De vraag naar, en mede daardoor het aanbod van drugs, overstijgen de op
zich 'rustige' lokale markt. De noodzaak om (ook) bestuurlijk op te treden kan dan ook
voor een belangrijk deel in de geografische positie en het daaruit voortvloeiende drugstoerisme
gevonden word e n .
HULST: O-BELEID
In de gemeente Hulst speelt de burgemeester een centrale en actieve rol in de bestrijding
van drugs en drugsoverlast. Het betreft daarbij de handel in softdrugs en de daarmee
gepaard gaande overlast. De problemen rondom softdrugs zijn begin jaren '90
ontstaan en daarna (snel) gegroeid. Mede in reactie daarop is in 1994 de algemene
plaatselijke vero rdening aangepast. Sindsdien is voor horecagelegenheden, waaro n d e r
c o ffeeshops, een exploitatievergunning vereist en komen de verg u n n i n g v o o r w a a rden er
op neer, dat geen vergunning verleend wordt als redelijkerwijs kan worden aangenomen
dat drugs bij de exploitatie een rol zullen spelen. Als na het verlenen van een verg u nning
blijkt dat drugs (alsnog) een rol spelen, wordt de vergunning ingetrokken. Deze
handelwijze komt er in de praktijk op neer, dat coffeeshops (geheel) verboden zijn. In
1995 is dit zogenaamde 0-beleid officieel vastgelegd in de Beleidsnota softdrugs in
o p e n b a re inrichtingen. In 1999 is het beleid ten aanzien van de exploitatieverg u n n i n g e n
aangescherpt en (hernieuwd) vastgelegd. Hulst was en is de enige Zeeuws-Vlaamse
gemeente waar het 0-beleid als officieel beleid wordt gehanteerd. De nieuwe bevoegdheden
in de Wet Damocles en de Wet Victoria zijn in Hulst eveneens omgezet in off icieel
beleid. Ook deze bevoegdheden worden gebruikt in het kader van het 0-beleid.
De samenwerking en de te nemen maatregelen in dit opzicht zijn in een tweetal beleidsdocumenten
uit 2000 vastgelegd.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 37

4. CASESTUDIES
TERNEUZEN: BEHEERSEN EN GEDOGEN
In Terneuzen stamt het eerste beleidsdocument ten aanzien van drugs uit 1992. De handel
in drugs en de daarmee samenhangende problematiek gaven echter vooral daarna,
met name in de binnenstad in de periode vanaf 1993, aanleiding tot ernstige problemen.
De ruimste schattingen kwamen toendertijd uit op zo'n 70 drugspanden, waaronder een
groot aantal woningen. Waarschijnlijk was een aantal van rond de 40 verkooppunten,
waaronder 25 panden waar harddrugs werden verkocht, een reëler aantal. Het aantal
drugstoeristen lag op het hoogtepunt van de problemen tussen de 100 en 150 per dag. In
Terneuzen wordt de landelijke lijn van beheersing en gedogen gevolgd. Terneuzen kent ten
aanzien van coffeeshops en de verkoop van softdrugs vanuit woningen dan ook geen 0beleid.
Het beleid is, uitgaande van de AHOJ-G-criteria, gericht op de beperking van de
overlast. Hierbij ligt de nadruk op het terugdringen (en beheersbaar houden) van drugstoerisme.
In de Vervolg-notitie bestrijding drugsoverlast van januari 1995 is dit als beleid
vastgelegd. Als uitgangspunt worden maximaal twee coffeeshops gedoogd. De problematiek
betreft naast softdrugs ook de verkoop en het gebruik van harddrugs. Ten aanzien
van softdrugs is, zoals gezegd, beheersing het uitgangspunt. Ten aanzien van harddrugs
is het uitgangspunt echter de bestrijding ervan. Naast de mogelijkheden om tot tijdelijke
of permanente sluiting van panden (horeca en woningen) over te gaan, wordt (werd) in
Terneuzen ook en met succes de maatregel van een verblijfsverbod9 gebruikt. Het verbod,
met een duur van meestal 28 dagen, wordt (werd) door de politie opgelegd. In ruim de helft
van de gevallen werden dergelijke verblijfsverboden opgelegd aan buitenlandse drugtoeristen.
De effectiviteit en de afschrikkende werking van verblijfsverboden waren mede te
danken aan het feit dat de (buitenlandse) politie van de woonplaats van betrokkene van
het opleggen van verblijfsverbod op de hoogte werd gesteld. Ten tijde van het onderzoek
was de openbare orde situatie zodanig, dat er in feite geen verblijfsverboden meer worden
opgelegd. De samenwerking tussen verschillende instanties en de maatregelen die
genomen kunnen worden, alsmede de inrichting van een centraal meldpunt voor vragen
en overlast en het creëren van een opvangfaciliteit, zijn vastgelegd in het project en convenant
Houdgreep van februari 1996. Ter uitvoering van het project zijn, met name ten
behoeve van de opvang, overheidsgelden ontvangen. Bijzondere regels of voorzieningen
voor de uitwisseling van gegevens zijn daarin niet opgenomen. In de uit 1997 stammende
evaluatie van het project wordt geconcludeerd dat de ernstige overlast tot het verleden
behoort en dat er 'thans (in 1997) sprake is van een beheersbare situatie'.
SAMENWERKING BIJ BESTRIJDING DRUGSOVERLAST
Samenvattend kan gesteld worden dat in beide gemeenten verschillende instanties
samenwerken bij de beheersing en/of bestrijding van drugsoverlast, de handhaving van de
openbare orde en de bevordering van een veilig leef- en woonklimaat. Het gaat dan om de
gemeente, justitie en politie, bewonersverenigingen, winkeliersverenigingen, woningbouwcorporaties
en hulpverlenende instanties. De samenwerking tussen deze instanties is
deels in overeenkomsten en beleidsdocumenten geregeld. Deze overeenkomsten en
documenten zijn nadrukkelijk gericht op de aanpak van het probleem en op de wijze waarop
verschillende organisaties daarbij kunnen samenwerken en op welke wijze ieder der
partijen gebruik kan en zal maken van de mogelijkheden en middelen (bevoegdheden) die
aan die partij ten dienste staan. In het ene geval staat de burgemeester centraal en worden
vooral de mogelijkheden van bestuurlijke acties benut: het verplicht stellen van vergunningen
en bepaalde vergunningvoorwaarden en het intrekken van vergunningen of het
aanzeggen van bestuursdwang (bijvoorbeeld sluiten horecagelegenheid of woonpanden)
bij 'overtreding'. In het andere geval ligt de centrale rol meer bij de politie en is het ook de
politie die de 'harde' maatregelen neemt (een centraal meldpunt ondergebracht bij de poli-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 38

4. CASESTUDIES
tie en gefinancierd door gemeenten, verblijfsverboden opgelegd door de politie en strafrechtelijke
procedures.). Ook in dat geval neemt het bestuur maatregelen zoals het 'sluiten'
van drugspanden.
4.3.4 INFORMATIE-UITWISSELING: NUT EN NOODZAAK
Voor wat betreft de visie in deze case op het nut en de noodzaak van informatie-uitwisseling
dient een onderscheid gemaakt te worden tussen 2 typen van informatie:
1. algemene informatie over de wijze waarop een probleemgestuurde aanpak vormgegeven
kan worden;
2. concrete informatie inzake de aanpak van specifieke problemen.
AD 1.
Met name tijdens de expert-meeting, werd duidelijk dat er zeer nadrukkelijk een behoefte
bestaat aan meer algemene informatieverkrijging en -uitwisseling. Deze uitwisseling
betreft dan niet zozeer de aanpak van specifieke problemen (de sluiting panden bijvoorbeeld),
maar veeleer de wijze waarop een probleemgestuurde aanpak vormgegeven kan
worden. In de concrete casus werd daarbij gedacht aan voorbeeldconvenanten voor
samenwerking, voorbeelden voor beleidsnotities op een specifiek gebied en aan de uitwisseling
van ervaringen over hoe en op welke wijze bepaalde juridische procedures
gevoerd dienen te worden.
AD 2
Ten aanzien van dit type informatie bestaat duidelijk geen behoefte aan specifieke samenwerkingsstructuren
ten aanzien van gegevensuitwisseling. Als gevolg hiervan is een specifieke
regeling over, of afspraken in het bijzonder toegesneden op informatie-uitwisseling
en het gezamenlijk delen van eventuele beschikbare informatie niet voorhanden. De benodigde
informatievoorziening vindt grotendeels plaats in het kader van specifieke acties en
bevoegdheden. Als men van een bepaalde bevoegdheid gebruik wil maken, bijvoorbeeld
het 'sluiten' van een drugspand, dan is de informatieverwerking geheel gericht op die concrete
handeling. Zo is voor het intrekken van een vergunning of het aanzeggen van
bestuursdwang een specifiek dossier nodig. Er zijn daarbij verschillende procedures voor
de vorming van dergelijke dossiers. Dit is met name afhankelijk van het besluit, zoals
mogelijk het niet verlenen van een exploitatievergunning, het intrekken van een dergelijke
vergunning of al dan niet tijdelijk sluiten van een pand (coffeeshop of woning). Als het dossier
aan de door de rechter gestelde eisen voldoet, zal de handhavende overheid een
rechtszaak winnen (in concrete gevallen gaat het dan bijvoorbeeld om politieverslagen
betreffende de observatie van het desbetreffende pand, verklaringen van een minimaal
aantal kopers van drugs en een verslag van het bezoek aan een horecagelegenheid of het
proces-verbaal van een 'inval'). Ook het informatietraject dat leidt tot de opdracht om een
dergelijk dossier samen te stellen, is probleemgericht: tips van burgers of winkeliers en
regulier, vaak mondeling, overleg tussen politie en burgemeester vormen daarvoor de
basis. Deze informatiestromen zijn schriftelijk (het dossier) of veelal mondeling (tips, informatie-uitwisseling
en opdrachten). Voor zover het verzamelen en het verstrekken van
gegevens en informatie punt van aandacht is, concentreert deze aandacht zich op de
vraag of het verzamelen en vooral het verstrekken van gegevens juridisch toelaatbaar is.
M.a.w. mogen de gegevens die men wil verstrekken en dien men met elkaar wenst te
delen, wel ter kennis gebracht worden van de andere samenwerkende partijen? Tot enige
jaren terug werd de Wet politieregisters daarbij als een knelpunt ervaren. Met name toen
de burgemeester op grond van de Wet Victoria de expliciete mogelijkheid kreeg om wonin-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 39

4. CASESTUDIES
gen waar drugs verhandeld werden te kunnen sluiten, stond de Wet politieregisters aan
het verstrekken van gegevens aan de burgemeester in de weg. Sinds de opname in de Wet
politieregisters (art. 15, eerste lid, onder b, sub 2) van de mogelijkheid om op verzoek van
de burgemeester gegevens uit een politieregister te verstrekken in het kader van de openbare
orde taken van de burgemeester, behoort dat probleem tot het verleden.
Voor zover er bij de onderzochte samenwerking financiële aspecten spelen, zijn deze niet
gericht op de informatieverwerkingen, maar op de uitvoering van bepaalde taken. De kosten
van gegevensverwerking worden, voor zover deze aanwezig zijn, gedragen door de
afzonderlijke partijen. Een uitzondering hierop is het in Terneuzen ingestelde meldpunt. Dit
meldpunt is gevestigd bij de plaatselijke politie en wordt door een drietal gemeenten bekostigd.
Deze financiële bijdrage is echter meer gericht op het bestaan van het meldpunt en
het daar werkzame personeel, en niet zozeer gericht op gegevensverwerking of databases
bij dat meldpunt.
Uit de case komt, zoals hiervoor al aangegeven, duidelijk naar voren dat bij de probleemgestuurde
samenwerking geen behoefte aan specifieke samenwerkingsstructuren bestaat
ten aanzien van gegevensuitwisseling. Dit geldt dan met name voor de bestrijding van
drugoverlast in redelijk kleine gemeenten en op een vrij overzichtelijke schaal. Voorop
staan de bereidheid en de mogelijkheden tot samenwerking. Gelet op het feit dat een dergelijke
probleemaanpak vaak tijdelijk van aard is en voor wat de verwerking en de uitwisseling
van gegevens betreft weinig complex, wordt het opzetten van een (ICT) systeem
voor gegevensuitwisseling eerder gezien als belemmerend dan dat daarvan een bevorderende
werking uit zou gaan. De koppeling van bestanden, een regeling voor het uitwisselen
van dossiers of het stroomlijnen van bedrijfsprocessen bij de samenwerkende partners
blijven in de Zeeuws-Vlaamse aanpak van de drugsproblematiek onbekende grootheden.
RELEVANTE FACTOREN EN CONSEQUENTIES GEVOLGDE BELEIDSSTRATEGIE
Kenmerkend bij een probleemgestuurde aanpak, waar de beheersing en bestrijding van
lokale drugsproblematiek een exemplarisch voorbeeld van is, betreft de gerichtheid op
een bepaalde gewenste situatie. In dit geval is dat het verzekeren van een 'rustig' leef- en
woonklimaat zonder openbare ordeverstoringen. De bestuurlijk-organisatorische dimensie
voert bij de bestuurlijke aanpak van lokale drugsproblemen duidelijk de boventoon. Dit is
niet enkel afhankelijk van het feit dat in de gemeentewet of in een plaatselijke verordening
een aantal bevoegdheden aan de burgemeester zijn toegekend, maar is in het bijzonder
afhankelijk van de wijze waarop een (individuele) burgemeester zelf invulling geeft aan
deze bevoegdheden. In een gemeente met een op dit terrein actieve burgemeester en bijvoorbeeld
daardoor een zogenaamd 0-beleid, speelt de bestuurlijk-organisatorische
dimensie een (zeer) beslissende rol.
4.2.5 ESTAFETTE, NOTARIS OF NETWERK?
De centrale rol van de burgemeester of van de samenwerking tussen gemeente en politie
is duidelijk waarneembaar bij de lokale beheersing en/of bestrijding van de drugsproblematiek.
Op het niveau van de samenwerking, kan dan ook, met name in Hulst, een centrale
speler aangewezen worden. Zeker in Hulst is de burgemeester aan te merken als
'spin in het web'. Gegevensuitwisseling of, beter gezegd, gegevensverkeer tussen de verschillende
samenwerkende instanties staat in het teken van de opbouw van een dossier
op basis waarvan bepaalde bestuurlijke maatregelen genomen kunnen worden en, in het
geval van een rechterlijke procedure, overeind kunnen blijven. In die zin heeft de wijze
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 40

4. CASESTUDIES
waarop gegevens binnen het samenwerkingsverband als het ware worden doorgegeven,
kenmerken van een resultaat gerichte ketenbenadering. Daarbij geldt dat waar de informatie
betrekking heeft op aangelegenheden 'dicht bij huis' (m.a.w. concrete informatie
inzake de aanpak van specifieke problemen) uitwisseling van deze informatie en samenwerking
daartoe met derde partijen (laat staan sturing daartoe van bovenaf) als onwenselijk
wordt ervaren. Daarentegen staat men zeer open voor samenwerking bij het uitwisselen
van algemene informatie over de wijze waarop een probleemgestuurde aanpak vormgegeven
kan worden. Kortom: voor de aanpak van de drugsproblematiek in deze concrete
casus geldt zeer sterk: 'baas in eigen huis.'
4.4 CLIENT VOLG COMMUNICATIE STELSEL BIJ HET CENTRUM VOOR WERK EN
INKOMEN NIJMEGEN
In het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) werken uitvoeringsinstellingen sociale verzekeringen
(uvi’s), Arbeidsvoorziening (Arbvo) en gemeentelijke sociale diensten (GSD’en)
samen om hiermee de arbeidstoeleiding (en uitkeringsverstrekking) klantvriendelijker en
efficiënter te maken. CWI (geen rechtspersoon) is te zien als een gemeenschappelijke
front-office van de genoemde instellingen. De regio Nijmegen is een van de eerste regio’s
waar de CWI-ontwikkeling is gestart. De vorming van het CWI is hier in 1997 begonnen.
4.4.1 BELEIDSKADER: SAMENWERKING WERK EN INKOMEN
De vorming van Centra voor Werk en Inkomen is in zekere zin een voortvloeisel van de parlementaire
enquête in 1992 naar de uitvoering van sociale verzekeringswetten. Bij de parlementaire
behandeling van het enquêterapport nam de Tweede Kamer een motie aan
waarin wordt gepleit voor een regionale uitvoeringsstructuur waarbij de verstrekking van
een uitkering en de bemiddeling naar arbeid zoveel mogelijk via één loket plaatsvindt. In
1995 heeft dit geleid tot de instelling van de regiegroep Samenwerking Werk en Inkomen
(SWI) door gemeenten en sociale partners. Deze regiegroep heeft uitvoerders op regionaal
niveau uitgenodigd om te komen tot een plan van aanpak voor intensieve samenwerking.
Hiermee kwamen min of meer bottom up allerlei samenwerkings-initiatieven tot stand.
Ondanks de diversiteit van de zich ontwikkelende samenwerkingsrelaties, werd vrij snel
duidelijk dat er bij de samenwerkende partijen behoefte bestond om te kunnen beschikken
over een geautomatiseerd systeem van onderlinge gegevensuitwisseling. ‘De nagestreefde
procesgerichte samenwerking vergde ondersteuning om gemeenschappelijk
cliëntgegevens te kunnen delen’, waarbij gedacht werd aan ‘een geautomatiseerd actueel
cliënt volg systeem’ (Buurmeijer 2000).
SUWI EN CVCS
In januari 1997 bracht de Regiegroep Samenwerking Werk en Inkomen (SWI) het advies uit
aan het kabinet om de drie uitvoeringskolommen van de sociale zekerheid te laten samenwerken
op het gebied van Werk en Inkomen. Tegelijk met haar advies over SWI, benadrukte
de Regiegroep de noodzaak van ondersteuning van het SWI-proces op het gebied
van gegevensuitwisseling. Om een stelsel te ontwikkelen dat elektronische communicatie
over klanten mogelijk maakt, is in augustus 1997 de Stichting CVCS in het leven geroepen.
In opdracht van het ministerie van SZW ontwikkelt en implementeert deze stichting
het cliënt volg stelsel in een aantal pilots. De Stichting CVCS geeft technische, financiële
en bedrijfskundige ondersteuning bij de implementatie van het CVCS.
Min of meer parallel aan deze ontwikkeling van een elektronisch communicatiestelsel,
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 41

4. CASESTUDIES
ondersteunt en begeleidt de veranderorganisatie Structuur Uitvoering Werk en Inkomen
(vo-SUWI) sinds 1999 de vormgeving van Centra voor Werk en Inkomen. Daarmee wordt
uitvoering gegeven aan de SUWI-nota van het kabinet, volgens welke er vanaf 2002 twee
landelijke organisaties voor de sociale zekerheid en arbeidsvoorziening komen, te weten
het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV) en de Organisatie Centra Werk en
Inkomen. In het najaar van 2000 is de verantwoordelijkheid voor de (verdere) ontwikkeling
en het beheer van CVCS overgedragen aan de Veranderorganisatie SUWI. De stichting
CVCS is daarmee opgegaan in de vo-SUWI.
VAN CVCS TOT SUWINET
Sinds 1998 zijn een aantal CWI’s bij wijze van test aangesloten op het CVCS, waaronder
het CWI-Nijmegen. Op basis van de resultaten uit de pilots zou het ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid besluiten of het CVCS in alle Centra voor Werk en Inkomen en
de daarin samenwerkende organisaties kan worden geïmplementeerd. Inmiddels is de
ontwikkeling van het CVCS in het kader getrokken van een complete vernieuwing van de
SUWI-informatiehuishouding. In de recente nota Grofontwerp SUWI (januari 2001) wordt
de ontwikkeling van een SUWINET toegelicht, een gemeenschappelijke communicatieinfrastructuur
die - voortbouwend op het CVCS - het CVCS op termijn zal vervangen. Over
de gezamenlijke aspecten worden onder regie van de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid afspraken gemaakt. Private uitvoerders zoals arbodiensten en reïntegratiebedrijven
zullen onder nader uit te werken voorwaarden kunnen aansluiten op de systematiek
van het SUWINET (SUWI 2001-1)
GEGEVENSUITWISSELING EN POLITIEK-BESTUURLIJKE DYNAMIEK
De ontwikkeling van het CVCS is steeds nauw verbonden geweest met de vorming van
Centra voor Werk en Inkomen. Waar het CVCS een voorwaarde was voor de samenwerking
tussen uvi’s, arbeidsvoorziening en GSD’en, was de ontwikkeling ervan weer afhankelijk
van de samenwerking tussen deze partijen. Door de dynamische politieke context
waarin de CWI-vorming zich voltrok, was ieders rol in het CWI niet altijd even duidelijk (zo
is er sprake geweest van privatisering van uvi’s), hetgeen soms een sterke wissel heeft
getrokken op de samenwerking tussen de partijen en het CVCS. Tot op zeker hoogte zet
deze onduidelijkheid de samenwerking en gegevensuitwisseling nog steeds onder druk.
Het beleidskader Samenwerking Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI) was en is nog steeds
onderwerp van politieke discussies, waardoor een helder perspectief ontbreekt op de ontwikkeling
van CWI’s. Lange tijd is het onduidelijk geweest op welke onderdelen uvi’s,
arbeidsvoorziening en GSD’en integreren in een gemeenschappelijk CWI-loket. Concreet
gaat het hierbij om de vraag waar de ‘knip’ wordt gelegd tussen de gezamenlijke front-office
en de afzonderlijke back-offices.
INFORMATIETECHNISCHE COMPLICATIES
Naast deze politiek-bestuurlijke complexiteit en dynamiek, waren en zijn er bij de ontwikkeling
van het CVCS ook informatietechnische complicaties. Zo maken organisaties in de
sociale zekerheid veelal gebruik van oude automatiseringssystemen die onvoldoende zijn
toegerust op gegevensuitwisseling. Dit probleem is een uitdrukking van de autonome
positie die de samenwerkende CWI-partijen voorheen ingenomen hebben. Een traditie van
samenwerking waarin wederzijds vertrouwen is opgebouwd, ontbreekt nog. Daarbij komt,
dat de belangen van de verschillende uitvoeringskollommen in de sociale zekerheid soms
te zeer uiteenlopen, om een gezamenlijke investering in de richting van standaardisatie te
kunnen verantwoorden. In de reeds genoemde nota Grofontwerp SUWI - waarin de vorming
van een nieuwe communicatie-infrastructuur wordt uiteengezet - wordt de autono-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 42

4. CASESTUDIES
mie van de CWI-partners als voornaamste oorzaak gezien van de informatie-technische
problemen die spelen bij de ontwikkeling van het CVCS. “Het gevolg van deze verdeling
van verantwoordelijkheden is, dat de informatiehuishoudingen van de Uvi’s, Arbeidsvoorziening
en de GSD'en weinig onderlinge samenhang vertonen. De diversiteit in oplossingen,
systemen en infrastructuren is groot. Onderlinge communicatie tussen de organisaties
verloopt (mede) hierdoor moeizaam. De ervaringen die zijn opgedaan met het ontwikkelen
van CVCS onderstrepen die bevindingen. (..)” (SUWI, 2001-2, pg. 59)
STAPSGEWIJZE ONTWIKKELING SAMENWERKING EN GEGEVENSUITWISSELING
Het CVCS werd bij de start in 1998 als een erg risicovol project gezien. De complexe politieke
en organisatorische context, informatietechnische complicaties en het grote aantal
b e t rokken partijen (met vaak tegenstrijdige belangen) maakte de ontwikkeling van het
CVCS tot een haast onmogelijke opgave. Door deze verwachting is de vorming van een
e l e k t ronisch communicatiestelsel bescheiden en incrementeel ingezet in de genoemde
pilots. Bedoeld als een proefneming, ontbrak het aan een uitgewerkt projectplan, heldere
doelstellingen en mijlpalen en duidelijke criteria waaraan het succes of falen kon worden
afgemeten. Achteraf wordt geconstateerd dat het ontbreken van strakke kaders
essentieel is geweest voor de ontwikkeling van het CVCS. Het heeft ruimte gecre ë e rd om
de voortgang en het verloop van het project af te stemmen op gewijzigde inzichten en
omstandigheden, waarbij leerervaringen met gegevensuitwisseling maximaal konden
w o rden benut (Hanraets en Versteeg 2000). Deze stapsgewijze, experimentele opzet van
het CVCS heeft ook in heeft in belangrijke mate bijgedragen aan de verdieping van de
s a m e n w e r k i n g s relaties tussen de CWI-partners. De ontwikkeling van een elektro n i s c h
communicatiestelsel bracht verschillen in gegevensstandaarden, werkprocessen en
o rganisatorische belangen helder in beeld, waarmee het de betrokken partners bewust
heeft gemaakt van de noodzaak om deze op elkaar af te stemmen. Door gegevensuitwisseling
leerden de CWI partners te vertrouwen op de kwaliteit van de werkpro c e s s e n
en de gegevens van andere organisaties (Hanraets, Heijnen en Kröner 2000). De ontwikkeling
van interbestuurlijke samenwerking en -gegevensuitwisseling blijken dus hand in
hand te gaan.
4.4.2 HET CVCS
Het Cliënt Volg Communicatie Stelsel (CVCS) heeft tot doel de samenwerking en communicatie
tussen de gemeenschappelijke front-office en back-offices van de verschillende
CWI-partners te ondersteunen. Het CVCS-intranet is een soort besloten Internet, waarop
alleen regionale Centra voor Werk en Inkomen en de daarin samenwerkende organisaties
worden aangesloten. Via CVCS kan door deze organisaties worden gecommuniceerd
(CVCS 2000). Het CVCS is - zoals de naamgeving al aanduidt - een klantgestuurde uitwisseling
van gegevens. Het doel van het CVCS is dat de samenwerkende partijen tijdens
de begeleiding van klanten via CVCS relevante gegevens van klanten voor arbeidstoeleiding
en uitkeringsverstrekking kunnen vastleggen en uitwisselen.
VIER FUNCTIES
CVCS valt uiten in vier verschillende, in de praktijk nauw verbonden functies.
1. De eerste functie, waarmee in de pilots de meeste ervaring is opgedaan is de gemeenschappelijke
intakemodule. De CVCS intakefunctie legt de gegevens van de gemeenschappelijke
intake vast en stelt deze via een elektronisch intakebericht beschikbaar aan
de CWI-partijen die samenwerken voor een klant.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 43

4. CASESTUDIES
2. De tweede functie heeft betrekking op de uitwisseling van klantgegevens via e-mail.
Centra voor Werk en Inkomen, sociale diensten, Uvi's en arbeidsbureaus kunnen via
CVCS elektronische post berichten naar elkaar sturen over (mutatie van) cliëntgegevens.
3. De derde functie behelst het inzien van cliëntgegevens door de inkijk van bestanden. De
samenwerkende organisaties kunnen via een verwijsindex bij elkaar relevante gegevens
raadplegen aan de hand van het Sofi-nummer van een klant.
4. De vierde functie heeft betrekking op de standaardisatie en formalisatie van de uitwisseling
van cliëntgegevens. Wanneer er bij één organisatie een cliëntgegeven wijzigt, wordt
dit volgens een vast format automatisch gemeld aan de andere partners. Zo blijft de informatie
over klanten juist, actueel en eenduidig. Het gaat alleen om veranderingen in de situatie
van klanten die relevant zijn voor het arbeidstoeleidingsproces en uitkeringverstrekking
(CVCS 1999).
4.4.3 CVCS BIJ HET CWI - NIJMEGEN
Het Centrum voor Werk en Inkomen Nijmegen is een samenwerkingsverband (zonder
rechtspersoonlijkheid) waarin Arbeidsvoorziening (Arbeidsbureau Nijmegen), gemeenten
(Nijmegen en de regiogemeenten Beuningen, Groesbeek, Heumen, Millingen aan de Rijn,
Mook & Middelaar en Ubbergen) en uitvoeringsinstellingen (GAK Arnhem-Nijmegen,
Cadans, SFB, GUO) participeren. Dit samenwerkingsverband is gericht op een gemeenschappelijke
front-office waarin de intake plaatsvindt van werkzoekenden en uitkeringsgerechtigden,
waar vacatures worden gepresenteerd en wordt bemiddeld en verwezen
naar vacatures. Verder geeft het CWI-loket informatie en advies over arbeidsmarkt, beroepen,
scholing, uitkeringen, vacatures en sollicitatiebegeleiding. Deze werkzaamheden
worden verricht door medewerkers van de genoemde CWI-partners, die bij het CWI gedetacheerd
zijn. Zij functioneren onder leiding van een CWI-manager, die verantwoordelijk is
voor de organisatie en bedrijfsvoering van het CWI. De algemene leiding van het CWI is in
handen van de stuurgroep CWI waarin vertegenwoordigers namens Arbeidsvoorziening,
afzonderlijke uitvoeringsinstellingen, de gemeente Nijmegen en de gezamenlijke regiogemeenten
zitting hebben. De te leveren prestaties van het CWI en de bijdragen hieraan door
de deelnemende organisaties zijn vastgelegd in een managementcontract en deelovereenkomsten
tussen CWI en afzonderlijke partners.
Door de instelling van een CWI-manager met een eigen verantwoordelijkheid voor de
bedrijfsvoering van de gezamenlijke front-office-organisatie en het CWI-managementcontract,
heeft het CWI een duidelijk eigenstandige rol gekregen ten opzichte van de CWIpartners.
Dit in tegenstelling tot de meeste andere CWI’s in Nederland, die door de CWIpartners
gezamenlijk worden bestuurd. De CWI-organisatie in Nijmegen is door zijn eigenstandige
rol minder bevattelijk voor belangentegenstellingen en meningsverschillen tussen
de deelnemende organisaties. Betrokkenen geven aan dat dit een belangrijke bijdrage
heeft geleverd aan de ontwikkeling van het CWI in Nijmegen.
VERSCHILLEN IN GEGEVENSVERWERKING EN INFORMATIEBEHOEFTES
De samenwerking en gegevensuitwisseling tussen uvi’s, arbeidsvoorziening en GSD’en in
de regio Nijmegen brengt een aantal verschillen in gegevensverwerking en informatiebehoeftes
aan het licht. Waar uvi’s voldoende hebben aan het postadres van een cliënt, dienen
GSD’en te beschikken over het feitelijke woonadres van de uitkeringsgerechtigde. In
een aantal gevallen zijn deze verschillen zeer nauw verbonden met de onderscheiden
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 44

4. CASESTUDIES
doelstellingen van iedere organisatie en daardoor moeilijk overbrugbaar. Het
Arbeidsbureau wil alle relevante werkervaring van cliënten om hen te kunnen bemiddelen
naar werk of arbeidstoeleidingstracjecten; terwijl de GSD deze informatie gebruikt om te
kunnen bepalen of er sprake is van bijstandsfraude. Voor cliënten levert dit soms lastige
situaties op omdat dezelfde informatie voor verschillende doeleinden - ten gunste én ten
nadele van de cliënt - wordt gebruikt. “Moet ik bij mijn intake als werkzoekende mijn ‘zwarte’
bijbaantje als oppasmoeder nu melden of niet?” Cliënten worden zo min of meer gestimuleerd
om bepaalde informatie achter te houden, hetgeen de kwaliteit van de cliëntgegevens
niet ten goede komt.
EENRICHTINGSVERKEER
Waar het gaat om het gebruik van het CVCS en de gegevensuitwisseling die hierbinnen
plaatsvindt, lijkt er in de praktijk de regio Nijmegen sprake van eenrichtingsverkeer. Het
CWI en de GSD’en maken meer gebruik van het CVCS en vanwege hun grotere behoefte
aan cliëntgegevens van andere CWI-partners, terwijl uvi’s voor hun functioneren minder
afhankelijk zijn van gegevensuitwisseling in het CVCS. Betrokkenen geven aan dat ook de
financieringssystematiek (geen financiering naar uitstroom maar naar cliëntenbestand) van
de uvi’s ertoe leidt dat samenwerking en gegevensuitwisseling geen hoge prioriteit heeft.
Van wederkerige informatierelaties lijkt in de praktijk daarom geen sprake. Het belang van
de gegevensuitwisseling is voor de verschillende CWI-partners immers verschillend.
Voortdurende dynamiek bij uitvoeringsinstellingen en specifieke financieringssystematiek
zorgen ervoor dat de betrokkenheid en medeverantwoordelijkheid voor het CWI (en daarmee
ook het CVCS) minder sterk beleefd wordt.
NUT EN NOODZAAK
De nut en noodzaak van elektronische gegevensuitwisseling wordt wat minder sterk
gevoeld in de regiogemeenten, waar de bijstandspopulatie vrij gering is. Dit terwijl er voor
de volledige invoering van het CVCS forse technische investeringen moeten word e n
gedaan. Zo moet de bandbreedte voor het elektronische berichtenverkeer worden verg ro o t .
Ook dienen er extra software modules aangeschaft te worden omdat de CVCS-software
niet aansluit op het aanwezige GSD-pakket. Daarbij komt dat werkprocessen opnieuw
moeten worden ingericht. Hoge prioriteit heeft dit niet: “Het gaat bij ons maar om 30 bijstandscliënten,
zo’n grote investering wordt hier niet door gere c h t v a a rdigd.” In een aantal
regiogemeenten wordt de uitwisseling van cliëntgegevens daarom nog per post gedaan.
ESTAFETTE, NOTARIS OF NETWERK?
De vraag of de gegevensuitwisseling door middel van het CVCS bij het CWI-Nijmegen
te karakteriseren is als een estafettebenadering (waarbij iedere organisatie re l e v a n t e
cliëntgegevens ‘doorgeeft’ aan de direct volgende partner in de keten) of als een netwerkbenadering
(waarbij iedere organisatie zijn informatiesysteem geheel of gedeeltelijk
toegankelijk maakt voor zijn ketenpartners) is moeilijk te beantwoorden. In strikte zin
ontstaat er door het CVCS geen nieuw, geïntegre e rd informatiesysteem, maar worden er
gegevens uitgewisseld tussen afzonderlijke informatiesystemen. De CWI-partners blijven
zelf verantwoordelijk voor de opslag en verwerking van cliëntgegevens (CVCS
1999). Er is dan sprake van een estafettebenadering: de uitgewisselde informatie volgt
de klant. Feitelijk vertoont het CVCS - zeker met het verder ontwikkelen van de inkijkfunctie
- ook trekken van een netwerk, waarbij de CWI-partners hun informatiesystemen
gedeeltelijk voor elkaar openstellen. Ieders verantwoordelijkheid voor zijn eigen informatiesysteem
wordt meer en meer een collectieve verantwoordelijkheid voor een gezamenlijk
netwerk van systemen. De vorming van de gemeenschappelijke informatie-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 45

4. CASESTUDIES
infrastructuur SUWINET en de herverdeling van taken- en verantwoordelijkheden tussen
de CWI-partners voltooien die ontwikkeling.
Ook in de bestuurlijke praktijk is er formeel sprake van een estafettebenadering, waarbij
iedere organisatie verantwoordelijk is voor zijn eigen werkprocessen. Met het versterken
van het eigenstandige karakter van het CWI-kantoor ontwikkelt zich een notaris-benadering
met een min of meer onafhankelijke ‘derde partij’ die lokettaken verricht voor de aangesloten
organisaties. Tussen de formele en feitelijke aard van de samenwerking in het
CWI en gegevensuitwisseling door middel van het CVCS, doen zich dus allerlei discrepanties
voor. Hoewel het nog onduidelijk is wat de gevolgen hiervan zijn, lijken er een aantal
problemen op te doemen. De genoemde discrepanties staan niet alleen het nemen en
erkennen van gezamenlijke verantwoordelijkheden bij de gegevensuitwisseling in de weg,
maar maken het ook lastig om deze in te bedden in samenwerkingsrelaties.
DE GEEST VAN DE WPR
De genoemde discrepantie tussen formele en feitelijke aard van de gegevensuitwisseling
houdt niet alleen verband met de pilot-fase waarin het CVCS (en de CWI-vorming) zich
bevindt, maar heeft vooral te maken met de kaders die de (nog) vigerende privacywetgeving
(Wet Persoons Registraties, WPR) aan de ontwikkeling van het CVCS stellen. Omdat
de WPR specifieke eisen stelt aan (verantwoordelijkheden rondom) het ontstaan en
bestaan van geïntegreerde persoonsregistraties, is bij de ontwikkeling van het CVCS
steeds uitgegaan van gegevensuitwisseling tussen gescheiden persoonsregistraties. De
WPR heeft zo het formuleren van gemeenschappelijke verantwoordelijkheden voor de
aard en kwaliteit van de uitgewisselde gegevens gehinderd: omdat de schijn van integratie
van registraties moet worden vermeden werden de afzonderlijke verantwoordelijkheden
van verschillende ‘houders van persoonsregistraties’ juist benadrukt. De nieuwe, dit jaar in
werking te treden privacywetgeving (Wet bescherming persoonsgegevens, WBP) spreekt
niet meer van persoonsregistraties maar van gegevensverwerking, en kent ook niet meer
het onderscheid tussen publieke en private organisaties. Concluderend kunnen we stellen
dat de verdeling van verantwoordelijkheden bij de gegevensuitwisseling in het CVCS
sterkt bepaald is door de eisen die de WPR stelt. De nieuwe privacy-wetgeving van de
WBP lijkt mogelijkheden te bieden voor een andere verantwoordelijkheidsverdeling die
meer recht doet aan de zich ontwikkelende situatie. In de recente nota Grofontwerp SUWI,
waarin de vernieuwing van de ICT-architectuur voor CWI’s wordt uiteengezet, wordt daarom
al gesproken van het ‘delen van gegevens’
INLICHTINGENBUREAU
Als laatste constatering ten aanzien van de ontwikkeling en toekomstige functie van het
CVCS moet worden gewezen op het zogenaamde inlichtingenbureau. Het
Inlichtingenbureau (IB), dat de controle op het rechtmatig toekennen van een bijstandsuitkering
moet ondersteunen, wordt ontwikkeld door de Stichting CVCS en maakt gebruik
van de CVCS-infrastructuur. Daarmee wordt een nieuw, accent gelegd op de doelstellingen
van het CVCS, waarmee de aard en het karakter van de gegevensuitwisseling kan
gaan veranderen. Naast een klantgestuurde gegevensuitwisseling, wordt het CVCS ook
een probleem (i.c. fraude) -gestuurde gegevensuitwisseling. Naast de vraag wat dit betekent
voor de betrokkenheid van de verschillende CWI-partners en de wijze waarop de verantwoordelijkenden
voor de gegevensuitwisseling worden verdeeld, speelt ook de vraag
wie uiteindelijk verantwoordelijk is voor het gebruik van de CVCS-infrastructuur. Temeer
omdat het CVCS nu ook al gebruikt wordt voor andere doeleinden dan het uitwisselen van
gegevens over gezamenlijke cliënten. Zo maakt het CVCS het mogelijk om de werkgever
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 46

4. CASESTUDIES
te achterhalen van onwillige debiteuren van een GSD met een onbekende verblijfplaats,
waarmee de feitelijke verblijfplaats snel bekend is. Deze onbedoelde functionaliteit is er
een van velen die nog ontwikkeld kunnen worden. Hoewel de Stichting CVCS (en zijn
opvolger vo-SUWI) het gebruik van het CVCS monitort en oneigenlijk gebruik bestrijdt, is
het niet duidelijk wie de scheidslijn tussen eigenlijk en oneigenlijk gebruik vaststelt en hier
verantwoordelijk voor is. Het antwoord op deze vraag zal liggen in de manier waarop
gedeelde normen over gegevensuitwisseling in het netwerk van CWI-partners tot ontwikkeling
komt.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 47

5.
VERANTWOORDE VERDELING:
CONCLUSIES EN SCENARIO'S

5. VERANTWOORDE VERDELING: CONCLUSIES EN SCENARIO'S
5.1 ALGEMEEN
In dit verkennend onderzoek naar verantwoordelijkheidsverdeling bij interbestuurlijke
gegevensuitwisseling stond een drietal vragen centraal:
■ Hoe is in bestaande processen van interbestuurlijke gegevensuitwisseling de verantwoordelijkheidsverdeling
geregeld?;
■ Welke informatietechnische, juridische en politiek-institutionele afwegingscriteria zijn
van invloed op de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheden?
■ Op welke informatietechnische, juridische en politiek-institutionele argumenten zou een
algemene verantwoordelijkheidsverdeling binnen interbestuurlijke gegevensuitwisseling
kunnen worden gegrond?
Alle drie de onderzoeksvragen hebben betrekking op één centrale vraag: is er op basis van
de verschillende regimes voor verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van interbestuurlijke
gegevensuitwisseling die in de praktijk bestaan en ontstaan, in zijn algemeenheid
een grondslag te destilleren voor de verdeling van verantwoordelijkheden bij interbestuurlijke
gegevensuitwisseling?
Om deze vraag alsmede de concrete onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is voor
een meervoudige benaderingswijze gekozen die tegemoetkomt aan de diversiteit van
interbestuurlijke relaties en de specifieke eigenschappen van de interbestuurlijke gegevensuitwisseling
die hiermee verbonden zijn. Hiertoe zijn in het onderzoek vier samenhangende
maar onderscheiden dimensies van verantwoordelijkheidsverdeling bij interbestuurlijke
gegevensuitwisseling onderscheiden: een informatietechnische, juridische, politiek-bestuurlijke
en financiële dimensie. Deze dimensies zijn verkend middels een literatuurstudie
alsmede een tweetal casestudies.
5.2 EERSTE ONDERZOEKSVRAAG: CONTEXTUELE DIVERSITEIT
Zoals de literatuurverkenningen en de casestudies laten zien, spelen op iedere dimensie
andere factoren en omstandigheden die van invloed zijn op de problematiek van
v e r a n t w o o rd e l i j k h e i d s v e rdeling. Dit betekent dat het antwoord op de eerste onderzoeksvraag
"Hoe is in bestaande processen van interbestuurlijke gegevensuitwisseling
de verantwoord e l i j k h e i d s v e rdeling geregeld?" geen eenduidig antwoord valt te geven.
Het antwoord zal iedere keer afhangen van de specifieke contextuele omstandigheden
die worden beïnvloed door informatietechnische, juridische, politiek-bestuurlijke en
financiële factoren. Hoe divers deze factoren kunnen zijn en hoe beïnvloedend bepaalde
van deze factoren daarbij kunnen zijn, tonen de twee casestudies: ze vormen als het
w a re twee extremen bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling en de verantwoord e l i j kh
e i d s v e rdeling daarbij.
5.3 TWEEDE ONDERZOEKSVRAAG: RELEVANTE DIMENSIES
De tweede onderzoeksvraag concentreerde zich op de diverse afwegingscriteria die van
invloed op de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheden. Welke informatietechnische,
juridische en politiek-institutionele afwegingscriteria zijn dit? We constateerden
in het onderzoek dat aan deze drie criteria,of liever gezegd dimensies, een vierde toegevoegd
diende te worden: financieel-economische criteria.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 50

5. VERANTWOORDE VERDELING: CONCLUSIES EN SCENARIO'S
5.3.1 INFORMATIETECHNISCHE DIMENSIE
De informatie-technische dimensie betreft met name de compatibiliteit en kwaliteit van
systemen en gegevens. Het ontwikkelen van samenwerkingsrelaties en de gegevensuitwisseling
die hiermee verbonden is, stuit vaak op het ontbreken van gegevensstandaarden
en een technische infrastructuur die het uitwisselen van gegevens mogelijk maakt.
Zoals de casus CVCS liet zien, werd de onderlinge communicatie in de sector werk en
inkomen sterk gehinderd door het bestaan van oude automatiseringssystemen die onvoldoende
waren toegerust op gegevensuitwisseling. Waar de verantwoordelijkheden op dit
punt gescheiden zijn, bestaat het gevaar dat de informatiehuishoudingen van de samenwerkende
partners weinig samenhang vertonen. Bij een aantal interbestuurlijke gegevensuitwisselings-relaties
is daarom een - al dan niet onafhankelijke - organisatie ingesteld die
het ontwikkelen van een gemeenschappelijke informatiehuishouding ondersteunt en toeziet
op de compatibiliteit en kwaliteit van systemen en gegevens blijkt onmisbaar. Het
lopende project stroomlijning basisgegevens en het stelsel van authentieke registraties dat
in dit kader ontworpen dient te worden, geeft hieraan een extra impuls. Voorwaarde hiervoor
is wel dat er wettelijke en andere regelingen worden getroffen die organisaties de
mogelijkheid geven om met de gegevens uit authentieke registraties op dezelfde wijze om
te gaan als met gegevens uit de eigen registraties.
5.3.2 POLITIEK-BESTUURLIJKE DIMENSIE
De politiek-bestuurlijke dimensie heeft betrekking op de machts- en gezagsverhoudingen
waarbinnen interbestuurlijke gegevensuitwisseling tot stand komt en die tegelijkertijd door
interbestuurlijke gegevensuitwisseling wordt gewijzigd. Zo vloeit het uitwisselen van gegevens
enerzijds voort uit het erkennen van wederzijdse afhankelijkheden, terwijl het anderzijds
afhankelijkheden versterkt en nieuwe afhankelijkheden oproept. Politiek-bestuurlijke
aspecten zijn dus niet alleen de context maar ook het object van interbestuurlijke gegevensuitwisseling.
Beiden blijken in voortdurende wisselwerking met elkaar. Zoals een van
de casestudies liet zien, heeft de ontwikkeling van de interbestuurlijke gegevensuitwisseling
geleid tot een verdere verdieping van de interbestuurlijke samenwerking. De ontwikkeling
van een elektronisch communicatiestelsel bracht verschillen in gegevensstandaarden,
werkprocessen en organisatorische belangen helder in beeld, waarmee het de
betrokken partners bewust heeft gemaakt van de noodzaak om deze op elkaar af te stemmen.
Door gegevensuitwisseling leerden de samenwerkende besturen te vertrouwen op
de kwaliteit van de werkprocessen en de gegevens van andere organisaties. Het ontwikkelen
van interbestuurlijke samenwerkingsrelaties en het maken van afspraken over verantwoordelijkheden
voor interbestuurlijke gegevensuitwisseling gaan in de praktijk vaak
hand in hand. Voorwaarde hiervoor is wel dat er op een meer abstract niveau de sprake is
van politiek-bestuurlijke stabiliteit. Beide casestudies tonen de effecten van politiekbestuurlijke
dynamiek of de afwezigheid hiervan op het ontstaan van regime voor verantwoordelijkheidsverdeling
bij interbestuurlijke informatierelaties: als de interbestuurlijke
samenwerking politiek omstreden is en er derhalve onduidelijkheid bestaat over de rol en
positie van de samenwerkende partners, zullen gemeenschappelijke verantwoordelijkheden
op het gebied van gegevensuitwisseling minder snel worden erkend en genomen.
5.3.3 JURIDISCHE DIMENSIE
In de juridische dimensie gaat het met name om de wet- en regelgeving ten aanzien van
de uitwisseling van gegevens tussen besturen en andere publieke organisaties. Uit het
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 51

5. VERANTWOORDE VERDELING: CONCLUSIES EN SCENARIO'S
onderzoek blijkt dat de privacywetgeving een belangrijke constituerend element is voor de
verschillende regimes van verantwoordelijkheidsverdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling.
Omdat de Wet persoonsregistraties (WPR) specifieke eisen stelt aan het ontstaan
en bestaan van geïntegreerde persoonsregistraties, is er bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling
vaak voor gekozen om deze (soms min of meer kunstmatig) te scheiden.
Om de schijn van integratie van registraties te vermijden zijn de afzonderlijke verantwoordelijkheden
van verschillende ‘houders van persoonsregistraties’ juist benadrukt. Het
nemen van gemeenschappelijke verantwoordelijkheden voor de aard en de kwaliteit van
de uit te wisselen gegevens is hierdoor ernstig gehinderd. De nieuwe, dit jaar in werking
te treden, privacywetgeving (Wet bescherming persoonsgegevens, WBP) belooft in dit
opzicht grote verbeteringen. Het laat niet alleen verschillende varianten van verantwoordelijkheidsverdeling
toe, maar biedt ook een juridisch instrumentarium voor het vastleggen
van de verantwoordelijkheden van iedere deelnemende instelling of organisatie.
5.3.4 FINANCIEEL-ECONOMISCHE DIMENSIE
De financieel-economische dimensie van interbestuurlijke gegevensuitwisseling gaat in op
de betekenis van de kosten die hiermee gemoeid zijn en de baten die het oplevert. Hoewel
dit voor de ontwikkeling van interbestuurlijke gegevensuitwisseling en relevante dimensie
is, speelt deze bij de verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien hiervan een ondergeschikte
rol. De 'ongrijpbaarheid' van financieel-economische factoren, de moeilijkheid om
kosten en baten van gegevensuitwisseling kwantificeerbaar te maken en te voorspellen is
hier waarschijnlijk debet aan, evenals het gegeven dat de verdeling van kosten en baten
in de praktijk zeer nauw verbonden is met machts- en gezagsverhoudingen en de regels
en afspraken hierover.
5.4 DE DERDE ONDERZOEKSVRAAG: OVERHEIDSBELEID EN VERANTWOORDE-
LIJKHEIDSVERDELING: DRIE SCENARIO'S
De voornoemde conclusies die uit de casestudies alsmede de analyse van de dimensies
van verantwoordelijkheidsverdeling zijn af te leiden, bieden tevens de opmaat tot het
beantwoorden van de derde onderzoeksvraag: "Op welke informatietechnische, juridische
en politiek-institutionele argumenten zou een algemene verantwoordelijkheidsverdeling
binnen interbestuurlijke gegevensuitwisseling kunnen worden gegrond?" Uit het onderzoek
wordt duidelijk dat er geen sprake kan zijn van een algemeen scenario voor verantwoordelijkheidsverdeling
bij interbestuurlijke samenwerking. Uit zowel de casestudies als
de literatuurverkenning inzake samenwerking bij gegevensuitwisseling in de openbare
sector blijkt dat de realiteit van de praktijkvloer zich kenmerkt door een enorme schakering
aan context-afhankelijke factoren die de specifieke omstandigheden van de samenwerking
bepalen. In ieder afzonderlijke situatie interfereren de vier dimensies op een
geheel specifieke wijze. Het is derhalve een illusie te denken dat één raamwerk is te presenteren
om de verantwoordelijkheidsverdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling
op een uniforme wijze te sturen en in te kaderen.
Dan treedt de vraag naar voren welke mogelijkheden de rijksoverheid dan wel heeft om de
regimes van verantwoordelijkheidsverdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling te
sturen en daarmee kwalitatief te verbeteren? Vragen die in dit verband beantwoord dienen
te worden zijn: moet de rijksoverheid op enkele onderdelen zelf verantwoordelijkheden
nemen? Welke verschillende sturingsmogelijkheden zijn er voorstelbaar? Wat zijn de vooren
nadelen hiervan? Om deze vragen te kunnen beantwoorden zijn drie verschillende sce-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 52

5. VERANTWOORDE VERDELING: CONCLUSIES EN SCENARIO'S
nario's ontwikkeld die ieder een ander perspectief schetsen op de rol van de rijksoverheid
en de beschikbare sturingsmogelijkheden bij het ontwikkelen van regimes voor verantwoordelijkheidsverdeling
bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling. In het eerste laissezfaire-scenario
is de verantwoordelijkheidsverdeling vooral een zaak van de organisaties en
instanties die gegevens uitwisselen. In het tweede faciliterings-scenario schept de rijksoverheid
een aantal randvoorwaarden waarbinnen interbestuurlijke gegevens-uitwisselings-relaties
en verantwoordelijkheidsverdeling zich kunnen ontwikkelen. In het laatste
centralistische scenario worden deze regimes van hogerhand min of meer dwingend
opgelegd en neemt de rijksoverheid een aantal verantwoordelijkheden op het gebied van
interbestuurlijke gegevensuitwisseling op zich.
5.4.1 HET LAISSEZ-FAIRE-SCENARIO: RUIMTE GEVEN AAN DYNAMIEK EN VARIETEIT
In dit scenario kiest de rijksoverheid ervoor om geen coördinerende rol te spelen op het
gebied van interbestuurlijke gegevensuitwisseling en de hierbij aan de orde zijnde verantwoordelijkheidsverdeling.
Met andere woorden, de overheid laat de ontwikkelingen en dus
ook het al dan niet bestaan van afspraken rondom verantwoordelijkheidsverdeling over
aan de praktijk. Aan een dergelijke keuze is een aantal voor- en nadelen verbonden.
VOORDELEN:
De voordelen van deze ontwikkelingsrichting liggen vooral op het vlak van de flexibiliteit.
Door de verantwoordelijkheid voor het interbestuurlijke gegevensverkeer geheel en al bij
de betrokken organisaties te leggen kan, zoals uit de casus Zeeuws-Vlaanderen blijkt,
worden ingespeeld de specifieke context waarin de samenwerking en gegevensuitwisseling
tot stand komt en de verschillende ontwikkelingen die zich hierin voltrekken. Omdat
hiermee tevens ruimte wordt gegeven aan dynamiek en variëteit, kan maatwerk in de uitvoering
worden geboden.
NADELEN:
Er gaat meestal nogal wat tijd overheen voordat een bevredigende gegevensuitwisseling
en bijbehorende verantwoordelijkheidsverdeling tot stand is gebracht. Daarnaast impliceert
het bieden van maatwerk dat er niet teveel vooraf kan worden vastgelegd. De efficiency
van de gegevensuitwisseling zal daarom noodzakelijkerwijs sub-optimaal zijn. In
feite wordt het wiel telkens opnieuw uitgevonden. Voor de doorzichtigheid en eenduidigheid
van de verantwoordelijkheidsverdeling geldt hetzelfde. Veelal zal het proces van verantwoordelijkheidsverdeling
intransparant zijn voor de mensen buiten het proces. Een
ander soort probleem is dat er in dit scenario moeilijk duurzame (bestendige) informatierelaties
kunnen ontstaan, waarbinnen expertise en leerervaringen tot ontwikkeling worden
gebracht. Kort gezegd, geldt bij dit scenario: "het loopt, of het loopt niet".
KRITISCHE FACTOREN:
De kritische factor van dit scenario ligt vooral bij de juridische dimensie. Als vooraf duidelijk
g e regeld is welke organisatie een verantwoordelijkheid heeft op het gebied van de verzameling,
opslag, verwerking en uitwisseling van gegevens kunnen veel van de genoemde nadelen
tot een minimum worden beperkt zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de voord e l e n .
REGIME VOOR VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING:
Als de voor- en nadelen van dit scenario tegen elkaar worden afgewogen, ligt het voor
de hand te kiezen voor een regime van verantwoord e l i j k h e i d s v e rdeling waarbij de vera
n t w o o rdelijkheden voor het verzamelen, bewerken, beheer, en verwerken van gege-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 53

5. VERANTWOORDE VERDELING: CONCLUSIES EN SCENARIO'S
vens nadrukkelijk bij de individuele organisaties rust. In hoofdstuk drie is dit re g i m e
o m s c h reven als de prothesebenadering. Als de bedrijfsprocessen van de betro k k e n
o rganisaties in enige mate geïntegre e rd zijn, waarmee de samenwerkingsrelaties hun
ad hoc-karakter hebben verloren, zou het mogelijk zijn dat gezamenlijk verantwoord elijkheden
worden onderkend en genomen op het niveau van de gegevensstandaard e n .
Indien de betrokken organisaties hier overeenstemming over bereiken, ontwikkeld zich
een estafettebenadering.
5.4.2 HET FACILITERINGS-SCENARIO: CHECKS AND BALANCES
In het tweede scenario geeft de rijksoverheid kaders en randvoorwaarden voor interbestuurlijke
gegevensuitwisseling en verantwoord e l i j k h e i d s v e rdeling. De rijksoverheid neemt
de verantwoordelijkheid voor gemeenschappelijke elementen in interbestuurlijke gegevensuitwisselingen
zoals basis- (of authentieke-) registraties of de architectuur van informatiesystemen
(zoals de ontwikkeling van het CVCS en later SUWINET door het ministerie van
SZW). Voor wat betreft de verantwoord e l i j k h e i d s v e rdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling
leidt dit scenario tot een duaal stelsel, waarbij de rijksoverheid en betrokken (uitvoerings-)
organisaties en instanties ieder onderscheiden verantwoordelijkheden hebben.
VOORDELEN:
Dit duale stelsel biedt in meerdere opzichten 'the best of both worlds': waar er enerzijds
kaders en randvoorwaarden worden gesteld met betrekking tot basisgegevens en de hiervoor
benodigde standaarden en systemen, is er anderzijds binnen dit scenario ruimte om
tegemoet te komen aan de variëteit en dynamiek binnen een bepaald beleidsveld.
Voordelen zijn dan concreet dat dit scenario in kostenbesparing en efficiëntie kan resulteren,
terwijl er ook op de specifieke context kan worden ingespeeld. Daarbij blijft men alert
voor nieuwe ontwikkelingen. Verder kan door de gegevensuitwisseling op het gebied van
de bedrijfsvoering van organisaties te faciliteren, de autonomie op het gebied van de
beleidsvoering beter tot zijn recht komen. Tot slot biedt dit duale stelsel checks and balances
die centralisme van de rijksoverheid enerzijds en oncoöperatieve autonomie van
besturen en organisaties anderzijds kunnen beteugelen. Omdat dit systeem van checks
and balances gevoelig is voor politiek-bestuurlijke, juridische en informatietechnische
dynamiek, worden betrokkenen gestimuleerd om alert te blijven op ontwikkelingen.
NADELEN:
De voordelen van dit scenario kunnen vrij gemakkelijk omslaan in nadelen. De onmogelijkheid
om een waterdichte scheiding aan te brengen tussen centraal vastgelegde
kaders enerzijds en lokale en sectorale autonomie op het gebied van gegevensuitwisselings-praktijken
anderzijds, kan leiden tot allerlei schermutselingen om de pre c i e z e
v e rdeling van de verantwoordelijkheden. Temeer omdat het bestaande evenwicht in het
regime van verantwoord e l i j k h e i d s v e rdeling snel kan worden verstoord door politiekbestuurlijke
(en in minder mate ook juridische en informatietechnische) dynamiek. Een
laatste nadeel is de betrekkelijke intransparantie van dit regime. Voor burgers zal niet
altijd duidelijk zijn wie (welk niveau) waarvoor verantwoordelijk is. Daarbij heeft een dergelijk
scenario ook de schijn van centralisering, hetgeen bijvoorbeeld om privacyre d enen
gevoelig kan liggen.
KRITISCHE FACTOREN:
De kritische factoren in dit scenario zullen voornamelijk op de politiek-bestuurlijke dimensie
liggen. Het duale stelsel van verantwoordelijkheidsverdeling dat in dit scenario ontstaat
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 54

5. VERANTWOORDE VERDELING: CONCLUSIES EN SCENARIO'S
en het delicate systeem van checks and balances dat hiermee verbonden is, is in sterke
mate afhankelijk van politiek-bestuurlijke consensus over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden
in een bepaald beleidsveld op het gebied van beleidsprocessen,
bedrijfsvoering en informatie-uitwisseling. Zoals de casus CVCS liet zien, hebben politiekbestuurlijke
onduidelijkheden over de toekomstige organisatie van de uitvoering in de sector
werk en inkomen de gegevensuitwisseling tussen de betrokken organisaties en het
erkennen van gemeenschappelijke verantwoordelijkheden op dit punt lange tijd gehinderd.
REGIME VOOR VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING:
Het nemen van verantwoordelijkheden voor de gezamenlijke elementen in de interbestuurlijke
gegevensuitwisseling impliceert de creatie van een centrale speler in de informatieketen.
De spin-benadering en de notaris-benadering zijn in dit scenario dus beiden
mogelijk. Gelet op de voor- en nadelen en de kritische factoren die met dit scenario verbonden
zijn, is de instelling van een door alle betrokkenen 'gedragen' Trusted Third
Party een kansrijkere optie dan dat een van de deelnemende organisaties deze rol van
centrale speler vervult. De keuze voor de notaris-benadering is in dit scenario kortom de
meest kansrijke optie.
5.4.3 HET CENTRALISTISCHE SCENARIO
Deze laatste ontwikkelingsrichting vormt de tegenpool van het eerste scenario, de laissez-faire-benadering.
In het centralistische scenario ligt een aantal verantwoordelijkheden
op het gebied van interbestuurlijke gegevensuitwisseling bij de centrale overheid en worden
regimes van verantwoordelijkheidsverdeling dwingend opgelegd aan lokale en sectorale
organisaties.
VOORDELEN:
De belangrijkste voordelen van dit scenario liggen op het vlak van duurzaamheid, efficiency
en transparantie. Een sterk centralistische verankering van verantwoordelijkheden bij
interbestuurlijke gegevensuitwisseling is minder bevattelijk voor politiek-bestuurlijke, juridische
en informatietechnische dynamiek. Andere voordelen van dit scenario is dat het
een verdergaande formalisatie, standaardisatie en stroomlijning van de interbestuurlijke
gegevensuitwisseling mogelijk maakt die voor betrokken organisaties en burgers duidelijk
en doorzichtig is.
NADELEN:
Nadelen van zo'n centralistisch stelsel zijn vooral gelegen in de rigiditeit ervan. Centraal
verankerde verantwoordelijkheden voor interbestuurlijke gegevensuitwisseling zijn veelal
inflexibel en maken het lastig om in te spelen op en ruimte te geven aan de dynamiek en
variëteit op een beleidsveld. De afstand tot de praktijk is groot en het scenario kenmerkt
zich door een aanbodgericht in plaats van vraaggericht karakter. Daarbij geldt tevens dat
de centralistische disciplinering en commandering op de werkvloer op weerstand kan stuiten
omdat het centrale model niet aansluit bij de dynamiek van de werkvloer, hetgeen de
zaken soms onnodig op scherp zet.
KRITISCHE FACTOREN:
De kritische factoren van dit scenario hebben met name betrekking op financieel-economische
en informatietechnische randvoorwaarden. Het min of meer dwingend opleggen
van een informatie-huishouding impliceert dat ook de financiële verantwoordelijkheid
wordt genomen voor de kosten van de voorzieningen die de betrokken (uitvoerings-) orga-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 55

5. VERANTWOORDE VERDELING: CONCLUSIES EN SCENARIO'S
nisaties moeten tre ffen op het gebied van standaardisatie en formalisatie. Een tweede randv
o o r w a a rde is de beschikbaarheid van een technisch adequate informatie-infrastructuur.
REGIMES VOOR VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING:
Het centralistische scenario veronderstelt de keuze voor een regime van verantwoordelijkheidsverdeling
met een krachtige centrale speler. Dit regime kan worden omschreven
als de 'spin-benadering'. Om de voordelen van dit scenario te kunnen maximaliseren en
de nadelen ervan zoveel mogelijk te vermijden, is het wenselijk dat deze 'spin in het infor -
matie-web' zich grotendeels beperkt tot financieel-economische en informatietechnische
verantwoordelijkheden. Door op financieel-economische en informatietechnische randvoorwaarden
te 'sturen' kan een duurzame, efficiënte en transparante gegevensuitwisseling
worden bewerkstelligd, waarbij tegelijkertijd nog enige ruimte kan worden gelaten aan
de dynamiek van de werkvloer.
5.5 CONCLUSIE
Afrondend kan worden vastgesteld dat dit verkennend onderzoek naar verantwoordelijkheidsverdeling
bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling heeft laten zien dat de overheid
er niet verstandig aan doet te werken aan het formuleren van een algemeen scenario voor
verantwoordelijkheidsverdeling binnen interbestuurlijke gegevensuitwisseling. De materie
is dermate complex, contextafhankelijk en aan dynamiek onderhevig, dat het niet wense-
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 56

5. VERANTWOORDE VERDELING: CONCLUSIES EN SCENARIO'S
lijk is op voorhand voor alle situaties een uniform beleid te formuleren. Dit betekent dat ook
dit onderzoek niet resulteert in aanbeveling tot het volgen van één van de voornoemde drie
scenario's. Uiteindelijk is en blijft de keuze voor het inzetten van een specifiek scenario
een politieke afweging, welke in het licht van de op het specifieke moment vigerende
belangen genomen dient te worden.
Met dit onderzoek is wel getracht de overwegingen in kaart te brengen welke een rol dienen
te spelen bij de besluitvorming over een specifiek te volgen scenario voor verantwoordelijkheidsverdeling
binnen interbestuurlijke gegevensuitwisseling. Daartoe is een
drietal perspectieven geschetst op de rol van de rijksoverheid en de beschikbare sturingsmogelijkheden
bij het ontwikkelen van verantwoordelijkheidsverdelings-regimes bij
interbestuurlijke gegevensuitwisseling. Aldus zijn de belangrijkste kritische factoren in
beeld gebracht die bij de uiteindelijke keuze voor een bepaald scenario in overweging
genomen dienen te worden.
Hoe hoogdravend het ook moge klinken: de centrale vraag is en blijft iedere keer welke rol
mogelijk en wenselijk is voor de rijksoverheid wanneer het gaat om het vormgeven van de
informatiemaatschappij. Vervolgens zijn er de vragen als: hoe kunnen checks and balances
tussen ‘informatiemachten’ worden vormgegeven, hoe moeten de diverse partijen
hiervoor worden toegerust door verantwoordelijkheden rondom gegevensuitwisseling toe
te delen? En: hoe organiseren en reguleren we vervolgens het vertrouwen van de diverse
samenwerkende partijen alsmede de betrokken burgers en bedrijven mede met het oog
op de vraag of het handelen van partijen inderdaad conform dit evenwicht plaatsvindt? In
essentie raken we hier de vraag: wat is het doel van de te stellen regels rondom verantwoordelijkheidsverdeling;
wat beogen we met overheidsinterventie op dit punt? Het is uiteindelijk
aan de politiek deze vragen te beantwoorden.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 57

LITERATUUR
Banning, M.J.A.M. van, V.J.J.M. Bekkers, M.J.G.J.A. Boogers, W.B.H.J. van de Donk, B.
Foederer, E.J.Th. van Hout, A.M.B. Lips en R. Weterings (1999), Gevallen van verrekening?
Verslag van een onderzoek ten behoeve van de Commissie Kostenverrekening in
Informatierelaties, Centrum voor Bestuur, Recht en Informatisering: Tilburg, 228 pp.
Bekkers, V.J.J.M. (1993), Nieuwe vormen van sturing en informatisering, Delft: Eburon
Bekkers, V.J.J.M. (2000), Keteninformatisering en het management van organisatiegrenzen:
organisatorische en institutionele implicaties, in: H.P.M. van Duivenboden, M.J.W. van
Twist, M. Veldhuizen R.J. van Twist (red.), Ketenmanagement in de publieke sector,
Utrecht: Lemma, pp. 147-159
Bekkers, V.J.J.M., G.J. Straten, P.H.A. Frissen, P.A. Tas, H.P.M. van Duivenboden, J.
Huigen en S.B. Luitjens (1995), De gemeentelijke basisadministratie. Een tussentijdse
beoordeling van een interorganisationeel informatiseringsproject, KUB/HEC/TUE: Tilburg-
's-Gravenhage-Eindhoven
Beleidsnota met betrekking tot het stellen van nadere voorwaarden op grond van artikel
2.3.1.2. van de APV-Hulst, november 1999 (betreft eisen te stellen aan exploitatievergunningen
voor horecabedrijven)
Beleidsnota Soft drugs in openbare inrichtingen, Gemeente Hulst, 14 februari 1995
Binnenlands Bestuur (1997), Assen besteedt bijstandswerk uit, in: Binnenlands Bestuur nr.
4 van 24 januari 1997
Boer & Croon Management Consultants, Stichting LVO & Gemeente Zeewolde (1996),
Zeewolde, een voorbeeld voor samenwerking GAK Sociale Zaken RBA: Den Haag
Boogers, M.J.G.J.A., W.B.H.J. van de Donk, M.J.A.M. van Banning en P.H.A. Frissen
(2000), Statistiek en Dynamiek: de ministeriële regeling statistische gegevens Abw: evalu -
erende reconstructie van voorbereiding, invoering en uitvoering; leerervaringen voor interbestuurlijke
informatierelaties. 's-Gravenhage: Elsevier bedrijfsinformatie.
Buurmeijer, J.F. (2000), ‘Samen werken is samen weten’. In: In: J.F. Buurmeijer e.a., Het
Risico waard: gegevensuitwisseling in de sociale zekerheid. Alphen aan den Rijn:
Samsom, pp. 11-16.
Convenant 'Project Houdgreep, gemeente Terneuzen, februari 1996
CVCS (1999), Privacy almenak CVCS. ‘s-Gravenhage: Stichting CVCS
CVCS (2000), Website www.cvcs.nl, bezocht op 10 november 2000.
Dalen, J.Chr. van (2000), Ketens en condities, in: H.P.M. van Duivenboden, M.J.W. van
Twist, M. Veldhuizen R.J. van Twist (red.), Ketenmanagement in de publieke sector,
Utrecht: Lemma, pp. 39-55
Dam, M.J.E.M. van & A.M.B. Michels (red.) (2000), Verantwoording in het openbaar
bestuur, Bestuurskunde 5/2000, Den Haag: Elsevier
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 58

LITERATUUR
Damoclesbeleid gemeente Hulst, maart 2000 (beleidsregels met betrekking tot het toepassen
van de sluitingsbevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet)
Duivenboden, H.P.M. van & M. Veldhuizen (2001), Management van ketensamenwerking
leidt tot klantgerichte overheidsprestaties, in: Holland Management Review nr. 76, maartapril
2001, pp. 30-39
Duivenboden, H.P.M. van (1999), Koppeling in uitvoering. Een verkennende studie naar de
betekenis van het koppelen van persoonsgegevens door uitvoerende overheidsorganisaties
voor de positie van de burger als cliënt van de overheid, Delft: Eburon
Duivenboden, H.P.M. van, R. Meyer en B. de Wit (2000), Strategie in de asielketen, interne
publicatie, Cap Gemini Ernst & Young/De Wit & Meyer Strategy Wo r k s :
Utrecht/Rotterdam
Erpens Roijaards, J.F.T. van (2000), Wie staat waarvoor aan de lat? Bevoegdheden en verantwoordelijkheden
van het Rijk, in: Overheidsmanagement 2000/7-8, pp. 194-199
Evaluatie Beleid Bestrijding Drugsoverlast, gemeente Terneuzen, maart 1997
Frissen, P.H.A. & S. Zouridis (2001), Economie van de 21e Eeuw. Het nieuwe besturen, p.
14, beschikbaar via de internetsite www.e21e.ez.nl
Frissen, P.H.A. (1994), De virtuele werkelijkheid van informatisering in het openbaar
bestuur, in: A. Zuurmond, J. Huigen, P.H.A. Frissen, I.Th.M. Snellen & P.W. Tops (red.),
Informatisering in het openbaar bestuur. Technologie en sturing bestuurskundig
beschouwd, Den Haag: VUGA, pp. 433-447
Grijpink, J.H.A.M. (2000), Een dynamisch ketenbegrip voor informatisering van externe
samenwerking, in: H.P.M. van Duivenboden, M.J.W. van Twist, M. Veldhuizen R.J. van
Twist (red.), Ketenmanagement in de publieke sector, Utrecht: Lemma, pp. 161-174
Hanraets, P.T.A.M., J. Versteeg (2000), ‘Werk in uitvoering: het implementatieproces van
CVCS’. In: J.F. Buurmeijer e.a., Het Risico waard: gegevensuitwisseling in de sociale
zekerheid. Alphen aan den Rijn: Samsom, pp. 27-48.
Hanraets, P.T.A.M., W.G.P. Heijnen, R. Kröner (2000), ‘Systemen en netwerken: gegevensuitwiseling
in de sociale zekerheid’. In: J.F. Buurmeijer e.a., Het Risico waard: gegevensuitwisseling
in de sociale zekerheid. Alphen aan den Rijn: Samsom, pp. 17-24.
I.M.A.M. Pröpper, P. de Jong, A.F.A. Korsten en A.J. Modderkolk (1994), Politieke, bestuurlijke
en ambtelijke verantwoordelijkheid: een inleiding, in: P. de Jong, A.F.A. Korsten, A.J.
Modderkolk en I.M.A.M. Pröpper (red.), Verantwoordelijkheid en verantwoording in het
openbaar bestuur. Congrespublicatie 1994, Den Haag: VUGA, p. 7-19
Jong, P. de, A.F.A. Korsten, A.J. Modderkolk en I.M.A.M. Pröpper (red.) (1994),
Verantwoordelijkheid en verantwoording in het openbaar bestuur. Geschriften van de
Vereniging voor Bestuurskunde, Congrespublicatie 1994, Den Haag: VUGA
Kinkhorst, O.M., Het RINIS-concept: keteninformatisering in de sociale zekerheid, in:
H . P.M. van Duivenboden, M.J.W. van Twist, M. Veldhuizen R.J. van Twist (re d . ) ,
Ketenmanagement in de publieke sector, Utrecht: Lemma, pp. 175-184
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 59

LITERATUUR
Kort, J.A. de (2000), Authentieke registraties in het publieke domein, in: Privacy &
Informatie 2000/5, pp. 203-209.
Kuitenbrouwer, F. (1988), Rechten van mensen in een kwetsbare informatiemaatschappij,
Deventer: Kluwer.
Meyer, O.M.T. (1994), Informatisering en politieke agendavorming: de agendavormende
waarde van informatiesystemen, in: A. Zuurmond, J. Huigen, P.H.A. Frissen, I.Th.M.
Snellen & P.W. Tops (red.), Informatisering in het openbaar bestuur. Technologie en sturing
bestuurskundig beschouwd, Den Haag: VUGA, pp. 113-133
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2000a), Contract met de toekomst.
Een visie op de elektronische relatie overheid-burger, 26387, nr. 8, 19-05-00
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2000b), De Elektronische
Overheid aan het begin van de 21e eeuw, TK 2000-2001, 26387, beschikbaar via de internetsite
www.minbzk.nl
Ministerie van Financiën (1999), Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording, TK
1998-1999, 26573 nr. 1
Schravendeel, D., K. van Rij en I.A. Rosén (2000), Authentieke Registraties, kun je die
eten?, Programma Stroomlijning Basisgegevens, Den Haag
Schutte, G.J. (2001), Het beleid verantwoord, in: Openbaar Bestuur 2000/10, 2-4
Snellen, I.Th.M. (1987), Boeiend en Geboeid: ambivalenties en ambities in de bestuurskunde,
Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink
SUWI (2001-1), Website www.suwi.nl , bezocht op 28 februari 2001.
SUWI (2001-2), Een grofontwerp voor CWI en UWV. ‘s-Gravenhage, Ve r a n d e ro rganisatie SUWI.
Thaens, M., V.J.J.M. Bekkers, H.P.M. van Duivenboden, Business Process Redesign and
Public Administration: A Perfect Match?, in: J.A. Taylor, I.Th.M. Snellen & A. Zuurmond,
Beyond BPR in Public Administration. Institutional Transformation in an Information Age,
1997, IOS Press: Amsterdam, pp.15-35
Victoria in Hulst, beleidsnota betreffende de toepassing van artikel 174a gemeentewet in
de praktijk, februari 2000
Zeef, P.H.H. & A. Zuurmond (1994), Structuren in viervoud, in: A. Zuurmond, J. Huigen,
P.H.A. Frissen, I.Th.M. Snellen & P.W. Tops (red.), Informatisering in het openbaar bestuur.
Technologie en sturing bestuurskundig beschouwd, Den Haag: VUGA, pp. 225-246
Zouridis, S. (2000), Digitale disciplinering, Over ICT, organisatie, wetgeving en het automatiseren
van beschikkingen, Delft: Eburon
Zuurmond, A. (1994), De Infocratie. Een theoretische en empirische heroriëntatie op
Webers ideaaltype in het informatietijdperk, Den Haag: Phaedrus.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 60

LIJST VAN GEINTERVIEWDE PERSONEN/DEELNEMERS EXPERT M E E T I N G
M. Kanters, voorzitter Stuurgroep CWI-Nijmegen
H. Smulders, CWI-Nijmegen
A. Jannink, Gemeente Nijmegen
mw. M. van Oostveen en mw. A. Roenhorst, werklozencentrum Unitas Nijmegen
J. Oosterlo, GAK Nijmegen
Mw. H. Bouwmans, Stichting CVCS
C. Bouwhof, CWI-Nijmegen
H. Lucassen, gemeente Heumen),
H. Toonen, gemeente Groesbeek
J. Hendriks, gemeente Mook
B.M. Kessen, burgemeester gemeente Hulst
G. Christiaanse, gemeente Terneuzen
C. Hageman, Woningbouwvereniging Hulst
E.S. Paliwoda, regionaal politiekorps Zeeland
J.A.G.R. Jung, gemeente Hulst.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 61

NOTEN
1. Het verbod van willekeur, één van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, strekt
ertoe dat de overheid bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot een
bepaalde beslissing in een individueel geval is kunnen komen.
2. De grondbetekenis van bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid heeft betrekking
op de verplichting te kunnen antwoorden op de eenvoudige vraag: 'waarom heb je dat
gedaan?' Zie voor meer informatie over het begrip verantwoordelijkheid de congrespublicatie
'verantwoordelijkheid en verantwoording in het openbaar bestuur' van de Vereniging
voor Bestuurskunde (Pröpper et al, 1994) of het meer recente themanummer van het blad
Bestuurskunde getiteld 'Verantwoording in het openbaar bestuur' van september 2000
(Van Dam & Michels, 2000).
3. Onder authentieke registraties verstaat het Programma Stroomlijning Basisgegevens
door de overheid geoormerkte en met waarborgen omklede registraties van gegevens die
bij de uitvoering van meerdere wetten en/of meerdere organisaties worden gebruikt. De
bekendste authentieke registratie is de Gemeentelijke Basisadministratie. Binnen het programma
wordt onder meer gewerkt aan de verdere ontwikkeling tot authentieke registratie
van de verzekerdenadministratie, een basisbedrijvenregister, een basisgebouwenregister
en het geografisch kernbestand.
4. Bovendien geldt de bijzondere aard van het openbaar bestuur waarin politieke, juridische,
economische en professionele kosten contradictoir kunnen zijn (zie Snellen, 1987).
5. Er wordt in dit verband ook wel gesproken over een zero-tolerance beleid.
6. Zie de zaken S03.93.5211 en S03.93.4152 van de Vz.Afd.Rechtspraak RvSt. van 31
augustus 1993 en de zaken 94/689 en 94/695 van de President Rb. Breda van 5 april
1994. In al deze gevallen stond de tijdelijke sluiting van de enige coffeeshop in de
gemeente Raamsdonk ter discussie. Zie ook zaak 94/1390 van de President Rb.
Middelburg van 6 januari 1995. In deze zaak stond het expliciete 0-beleid van de
gemeente Hulst ter discussie.
7. ABRvS, 28 augustus 1995, AB 1996, 204 (Venlo).
8. Wet houdende wijziging van de Opiumwet in verband met het creëren van de
mogelijkheid voor de burgemeester om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van
de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij
behorende erven, Stb. 1999, 167.
9. Over de jaren 1995 tot 1997 zijn officiële cijfers bekend. In 1995 werden 125 verboden
opgelegd, in 1996 waren dat er 136 en in 1997 was het aantal teruggelopen tot 27.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 62

AUTEURSBESCHRIJVING
dr. Marcel Boogers is als universitair docent Bestuurskunde verbonden aan het Centrum
voor Recht, bestuur en informatisering van de Katholieke Universiteit Brabant. Als politicoloog
promoveerde hij op een proefschrift over regionale samenwerking. Eerder publiceerde
hij onder meer over gemeentelijke herindeling en de betekenis van ICT voor politieke
partijen. Hij is nauw betrokken bij het Stedennetwerk Wijkgericht werken en bestuurlijke
innovatie, een samenwerkingsverband van een aantal grote steden en de Katholieke
Universiteit Brabant..
Dr. H.P.M. (Hein) van Duivenboden is als managing consultant verbonden aan de sector
Overheid &1 Zorg van Cap Gemini Ernst & Young. Zijn belangstelling gaat uit naar strategische
en organisationele aspecten van de uitwisseling van gegevens, informatie en kennis
over de grenzen van publieke organisaties. De transformatie tot elektronische overheid
is een terugkerend onderwerp in zijn werkzaamheden en publicaties.
Mw. Prof. mr. J.E.J. (Corien) Prins (1961) is sinds april 1994 hoogleraar recht en informatisering
bij het Centrum voor recht, bestuur en informatisering van de Katholieke Universiteit
Brabant. Ze studeerde aan de Universiteit Leiden Rechtsgeleerdheid alsmede Slavische
Taal- en Letterkunde. Tot de onderzoeksthema's van Prins behoren: nationale en internationale
regulerings- en normeringsvraagstukken rondom Internet; privacy en anonimiteit,
elektronische overheid, biometrie. http://rechten.kub.nl/prins.
Dr. mr. Eric Schreuders is verbonden aan het Centrum voor Recht, bestuur en informatisering
van de Katholieke Universiteit Brabant. Recent promoveerde hij op een proefschrift
over data mining, de toetsing van beslisregels en privacy (online beschikbaar op via
www.privacydossier.nl). Hij houdt zich in zijn onderwijs- en onderzoeksactiviteiten bij het
centrum vooral bezig met privacyvraagstukken, waaronder data mining. Hij werkte eerder
onder meer bij de Registratiekamer.
GEKOPPELDE VERANTWOORDELIJKHEDEN / PAGINA 63