Consulaire hulp aan in het buitenland ... - Tweede Kamer

Ars Aequi
60(2011) 1 : 59-63
Interview
2011-01-01
CONSULAIRE HULP AAN IN HET BUITENLAND
GEDETINEERDE NEDERLANDERS: 'KAN DE
MINISTER NIET EVEN BELLEN?'
Maartje Klompers (UvT) & Marjolein van Rest (RU)
Op dit moment zitten 2530 Nederlanders
in een buitenlandse cel. Dit aantal is de
laatste jaren redelijk stabiel, het schommelt
tussen de 2500 en 2550 gedetineerden.
Ongeveer 85 procent van deze gevangenen
wordt verdacht van of is veroordeeld voor
een drugsdelict. De overige vijftien procent
betreft diverse delicten. Te denken valt aan
diefstal, geweldpleging, mensensmokkel en
moord. Van alle gedetineerde Nederlanders
in het buitenland, bevinden zich er ongeveer
1 600 in Europa. Daarnaast zitten tamelijk
veel Nederlanders in Latijns-Amerika gevangen,
bijna allemaal voor drugsgerelateerde
delicten. Opvallend is de toename van het
aantal Nederlandse verdachten in landen
vanaf het moment dat vliegtuigmaatschappijen
rechtstreekse vluchten van en naar die
landen aanbieden.
Op dit moment zitten 2530
Nederlanders in een buitenlandse
cel. Opvallend is
de toename van het aantal
Nederlandse verdachten in
landen vanaf het moment
dat vliegtuigmaatschappijen
rechtstreekse vluchten van en
naar die landen aanbieden
Nederlandse gedetineerden in het buitenland
verkeren in veel gevallen in slechte
omstandigheden. Daarnaast hebben zij
te maken met cultuur-, rechts- en natuurlijk
taalverschillen. Gedetineerden in een
vreemd land zullen daarom snel de neiging
hebben om terug te willen vallen op hun ei-
gen regering. Wat kan het Nederlandse ministerie
van Buitenlandse Zaken voor deze
gedetineerden betekenen? Om deze vraag
te beantwoorden hebben wij gesproken
met Tessa Martens, clusterhoofd Consulaire
Zaken op het ministerie van Buitenlandse
Zaken.
Kunt u ons vertellen wat consulaire
hulp is?
Consulaire hulp omvat alle vormen van
hulpverlening aan Nederlanders in het
buitenland. Het varieert van hulp in het geval
dat iemands tasje wordt gestolen, iemand
in het ziekenhuis wordt opgenomen, een
persoon wordt vermist, vermoord of komt
te overlijden, tot hulp indien iemand wordt
gearresteerd en vast komt te zitten in de
gevangenis. Hulp bieden aan gedetineerden
bedraagt ongeveer 50 procent van ons
werk. Hierbij maken we geen onderscheid
tussen verdachte en veroordeelde gedetineerden.
Hoe is de organisatie rondom
consulaire hulp opgezet?
Zowel het ministerie van Buitenlandse Zaken
in Den Haag als onze ambassades en
consulaten over de hele wereld zijn betrokken
bij de consulaire hulpverlening.
We hebben een gouden regel: alle
contacten in Nederland worden vanuit het
ministerie onderhouden, alle contacten in
het buitenland worden door de ambassades
of consulaten onderhouden. Dus in Nederland
praten wij met familieleden, artsen, de
sociale dienst en werkgevers. De ambassades
houden contact met de gedetineerden,
de gevangenisdirecties, de advocaten en de
rechtbanken. De ambassades en het minis-
terie voeren onderling overleg met betrekking
tot al deze informatie. De ervaring heeft
geleerd dat als je deze regel niet hanteert,
mensen over en weer gaan bellen met
elkaar. Dan ontstaat er te veel ruis op de lijn
en dat leidt tot misverstanden.
We hebben een gouden
regel: alle contacten in
Nederland worden vanuit
het ministerie onderhouden,
alle contacten in het
buitenland worden door de
ambassades of consulaten
onderhouden
Wie bieden de consulaire hulp in het
buitenland?
Op de ambassades werken consulaire
medewerkers. Deze kunnen werkzaam zijn
voor het ministerie en uitgezonden zijn, maar
het kunnen ook lokale mensen zijn in dienst
van de ambassade. Voor consulaire hulpverlening
aan gedetineerden zetten we altijd
Nederlandssprekende medewerkers in. Er
is sprake van een mix van lokale medewerkers
die de taal spreken, het land kennen
en goede contacten hebben en de door het
ministerie uitgezonden medewerkers die
kennis uit Nederland meebrengen.
Daarnaast zijn er in het buitenland
honoraire consuls werkzaam. Deze zijn niet
in dienst van het ministerie en verrichten
hun werkzaamheden onbezoldigd. Het zijn
vaak mensen die in het betreffende land een
hoge maatschappelijke functie of positie
hebben. Vanuit hun werkplek behartigen

Ars Aequi
60(2011) 1 59-63
zij de belangen van Nederlanders in het
buitenland. Ze vormen een soort 'bijkantoor'
van de ambassade en bevinden zich verspreid
over het land. Dit is praktisch omdat
er vaak grote afstanden moeten worden
overbrugd om vanuit de ambassade bij een
gedetineerde te komen.
De medewerkers op de posten hebben
zeer diverse achtergronden. Het zijn lang
niet allemaal juristen, maar ze dienen de
gedetineerden wel informatie te kunnen verschaffen
en dienen dus bepaalde juridische
kennis te bezitten.
Honoraire consuls vormen
een soort 'bijkantoor' van de
ambassade en bevinden zich
verspreid over het land. Dit
is praktisch omdat er vaak
grote afstanden moeten
worden overbrugd om
vanuit de ambassade bij een
gedetineerde te komen
Hoe begint het hulpverleningsproces?
We kunnen op drie manieren een melding
binnenkrijgen van een Nederlandse gedetineerde
in het buitenland. Meestal komt deze
melding van de lokale autoriteiten, omdat ze
hiertoe verplicht zijn op grond van artikel 36
van het Verdrag van Wenen inzake consulaire
betrekkingen. Wanneer de arrestant dat
wil, moeten lokale overheden de ambassade
informeren omtrent de arrestatie. Daarnaast
kan het zijn dat de gedetineerde ons belt of
dat zijn familie contact met ons opneemt. Bij
een melding gaan we zo snel mogelijk bij de
gedetineerde op bezoek om hem informatie
te verschaffen.
Een Nederlandse gedetineerde
heeft volgens de wet geen recht
op consulaire hulp. In bijvoorbeeld
Duitsland is dit wel het geval. Wat is de
reden dat Nederlandse gedetineerden
geen wettelijk vastgelegd recht op
consulaire hulp hebben?
Door het ontbreken van een wettelijke
regeling kunnen wij maatwerk leveren. Zo
kunnen wij rekening houden met de situatie
waarin de gedetineerde zich bevindt en met
onze praktische mogelijkheden. Wij baseren
onze mate van hulpverlening op interne
regelgeving. Daarin is onder meer te vinden
dat iedere gedetineerde in een land buiten
Europa 30 euro per maand ontvangt en
minimaal tweemaal per jaar door ons wordt
bezocht. Wij zien geen meerwaarde in een
wettelijke regeling. In de praktijk krijgt iedere
gedetineerde Nederlander consulaire hulp.
Door het ontbreken van een
wettelijke regeling kunnen
wij maatwerk leveren. Wij
zien geen meerwaarde in
een wettelijke regeling
Zijn er gedetineerden die consulaire
hulp weigeren?
Ja, die zijn er. Zeker in het begin denkt men
vaak: 'Ik kom wel vrij, ik krijg geen hoge
straf'. Dat wordt hun ook verteld bij zo'n
drugstransport. Ze denken: 'Ik moet niets
2011-01-01
hebben van die Nederlandse ambassade,
dan heb ik dadelijk een strafblad in
Nederland'. Maar vaak komt men hier wel op
terug wanneer ze zien dat de ambassade
medegedetineerden bezoekt en hen hulp
verleent. Dat willen zij dan ook. Bovendien
komen ze er vaak achter dat ze niet zo snel
vrijkomen als gedacht. Dus ja, sommigen
weigeren in eerste instantie de hulp, maar
de meesten willen juist wel dat de Nederlandse
ambassade direct geïnformeerd
wordt.
Wat doet het ministerie indien een
Nederlandse gedetineerde twee
nationaliteiten heeft?
Voor ons maakt dit geen verschil. Een Nederlander
is voor ons een Nederlander, dus
hij komt in aanmerking voor consulaire hulp.

Ars Aequi
60(2011) 1 59-63
Het kan moeilijk zijn als iemand in het land
van zijn andere nationaliteit gedetineerd is.
Deze situaties hebben we bijvoorbeeld in
Iran, Marokko, Turkije. Die landen beschouwen
deze persoon als hun eigen onderdaan
en staan dus geen consulaire hulp van
Nederland toe. Ondanks het bestaan van
artikel 36 van het Verdrag van Wenen inzake
consulaire betrekkingen, informeren deze
landen ons niet eens. Als we toch weet
krijgen van de detentie, hangt het van het
betreffende land af of Nederland hulp mag
bieden.
Het is ook mogelijk dat een Nederlander
met een dubbele nationaliteit in een derde
land opgesloten zit. Dan moet deze gedetineerde
kiezen van welke ambassade hij hulp
wil. Vaak kiest hij dan voor Nederland, want
wij doen veel voor Nederlandse gedetineerden.
Het kan moeilijk zijn als
iemand in het land van
zijn andere nationaliteit
gedetineerd is. Die landen
beschouwen deze persoon
als hun eigen onderdaan en
staan dus geen consulaire
hulp van Nederland toe
Wat doet de Nederlandse Staat dan
zoal voor Nederlandse gedetineerden
in het buitenland?
Zoals gezegd, gaan we minimaal twee keer
per jaar bij een gedetineerde op bezoek'.
Dit is een minimumnorm. Bij gedetineerden
2011-01-01
die bijvoorbeeld in België gevangen zitten,
blijft het hier vaak ook bij. Daar is bezoek
veel minder noodzakelijk dan wanneer
iemand in een land als Peru vastzit. Daar
gaan we om de twee, drie maanden op
bezoek. De bezoeksfrequentie verschilt per
situatie. Daarnaast krijgt iedere gedetineerde
buiten Europa 30 euro per maand van
het ministerie. We bemiddelen ook tussen
de gedetineerde en diens familieleden,
bijvoorbeeld om een vliegticket naar Nederland
mogelijk te maken als de gedetineerde
vrij komt.
Op iedere ambassade hebben we een
vertrouwensadvocaat aan wie we advies
kunnen vragen, bijvoorbeeld over het rechtssysteem.
Daarnaast spreken wij regelmatig
met de advocaat van de gedetineerde.
Zeker als er een rechtszaak aankomt of als
een vonnis is uitgesproken, onderhouden wij
contact met de advocaat van de verdachte
zodat wij de familie van de gedetineerde
kunnen informeren omtrent de situatie.
Wat betreft het bijwonen
van rechtszaken hebben wij
geen uitgesproken regeling.
Als we aanwezig zijn, zijn
we slechts toehoorder.
Wij hebben geen actieve
rol ter zitting
Indien de verdachte of diens familie een
advocaat kan financieren, vragen zij vaak
aan ons welke advocaat zij het beste in kunnen
schakelen. Wat dit betreft zijn wij door
schade en schande wijs geworden en nu
bieden wij alleen een lijst met mogelijke advocaten
aan, waarbij wij altijd benadrukken
dat de keus voor een bepaalde advocaat de
verantwoordelijkheid van de verdachte is.
Veel vaker komt het voor dat de verdachte
en diens familie geen advocaat kunnen
betalen. Dan heeft de verdachte recht op
een pro deo-advocaat. Wij kijken of de
verdachte deze ook daadwerkelijk krijgt.
Als dit niet het geval is, wijzen wij de lokale
autoriteiten hierop.
Wat betreft het bijwonen van rechtszaken
hebben wij geen uitgesproken regeling. Het
liefst wonen wij alle rechtszaken bij maar
daar hebben we de capaciteit niet voor, dus
maken we een afweging tussen de toegevoegde
waarde om aanwezig te zijn en onze
mogelijkheden. Als we aanwezig zijn, zijn
we slechts toehoorder. Wij hebben geen
actieve rol ter zitting.
Daarnaast kennen sommige landen een
semi-libertat-sysieem. Dat betekent dat je
nadat je de helft van je gevangenisstraf hebt

Ars Aequi
60(2011) 1 59-63
uitgezeten, vrijkomt, maar het betreffende
land niet mag verlaten. Wij vangen deze
ex-gedetineerden niet op, maar verstrekken
hen wel adressen van opvangmogelijkheden,
welke in Latijns-Amerika vaak door de
katholieke kerk worden verzorgd.
Welke beperkingen kennen jullie
werkzaamheden?
Rechtshulpverzoeken doen we niet, dat
is een zaak van het ministerie van Veiligheid
en Justitie. Ook treden we niet in de
rechtsgang. Daarnaast dienen wij geen
klachten in. Als een Bulgaar in Nederland
wordt opgepakt, willen we ook niet dat de
Bulgaarse ambassade met klachten over
ons rechtssysteem komt. Wel kunnen wij
klachten van Nederlandse gedetineerden
ondersteunen als dit in de rede ligt. Die
klacht brengen we dan onder de aandacht
van de autoriteiten. Hetzelfde geldt voor
verzoeken van gedetineerden, zoals het
verzoek om overgeplaatst te worden naar
een andere afdeling. In EU-verband kunnen
we soms wel wat doen aan klachten van
gedetineerden. Als meerdere lidstaten onderdanen
hebben die in een situatie zitten
die gewoon mensonwaardig is, kunnen we
dit gezamenlijk onder de aandacht van de
lokale autoriteiten brengen.
De detentieomstandigheden
zijn in sommige
gevangenissen inderdaad zo
slecht als je op televisie ziet.
Maar onze mogelijkheden
zijn beperkt
Wat kunnen jullie doen tegen slechte
detentieomstandigheden?
Tijdens onze bezoeken aan de gevangenis
zien wij hoe de detentieomstandigheden
zijn. Daarnaast kunnen wij van de verdachte
te horen krijgen dat de omstandigheden
slecht zijn of melden familieleden dit bij
ons nadat zij bericht hebben gehad van de
gedetineerde. Het komt vaak voor dat gedetineerden
denken: 'Waar ben ik nou weer in
terecht gekomen?' De detentieomstandigheden
zijn in sommige gevangenissen inderdaad
zo slecht als je op televisie ziet. Maar
onze mogelijkheden zijn beperkt. Als we iets
kunnen doen om de situatie draaglijker te
maken, doen we dat graag, maar we kunnen
niet eisen dat Nederlandse gedetineerden
een betere behandeling krijgen dan andere
gedetineerden.
Wordt er op Europees niveau nog iets
gedaan met consulaire hulp?
Er zijn afspraken gemaakt binnen de Europese
Unie; in Brussel is er een consulaire
werkgroep. Daar gaat een vertegenwoordiger
van onze afdeling altijd naar toe en daar
wordt met andere lidstaten gesproken over
consulaire hulpverlening. De Europese lidstaten
hebben een afspraak gemaakt dat als
een lidstaat niet vertegenwoordigd is in een
bepaald land, een andere lidstaat die daar
wel een ambassade heeft dan de belangen
van de onderdaan die hulp vraagt, behartigt.
Zo verleent Nederland bijvoorbeeld in
Suriname hulp aan gedetineerden uit een
Europees land dat daar niet vertegenwoordigd
wordt.
De Europese lidstaten
hebben een afspraak
gemaakt dat als een lidstaat
niet vertegenwoordigd is
in een bepaald land, een
andere lidstaat die daar wel
een ambassade heeft dan de
belangen van de onderdaan
die hulp vraagt, behartigt
Wat gebeurt er vanuit de ambassade
wanneer de gedetineerde vrijkomt?
Wij blijven gewoon consulaire hulp bieden
zolang iemand in detentie zit. Er is ook geen
verschil tussen voor of na de veroordeling.
Daarnaast is er nog de Wet overdracht
tenuitvoerlegging strafvonnissen (WOTS).
We hebben met een groot aantal landen
verdragen dat gedetineerden, nadat ze
onherroepelijk veroordeeld zijn, een verzoek
kunnen indienen om de straf in Nederland
uit te zitten. Er moet dan wel een echte band
met Nederland zijn. De gedetineerde moet
hier de laatste jaren gewoond, gewerkt of
gestudeerd hebben; alleen een Nederlands
paspoort bezitten is niet genoeg. Het hangt
ook een beetje af van het land waar ze veroordeeld
zijn of ze ermee akkoord gaan dat
Nederland de straf omzet naar Nederlandse
maatstaven. Er zijn twee manieren waarop
dat kan. Nederland kan de straf in zijn geheel
overnemen, het land waar de verdachte is
veroordeeld wil dat meestal graag. Maar
als deze straf te hoog is, doet Nederland
dat niet. In dat geval moet de gedetineerde
daar blijven. Wat Nederland wil, is de straf
naar Nederlandse maatstaven omzetten.
Als het land van veroordeling het daar mee
eens is, kan de straf omgezet worden. Dat
leidt vaak tot de situatie dat de gedetineerde
2011-01-01
op Schiphol aankomt en meteen in vrijheid
wordt gesteld omdat hij het in Nederland
gebruikelijke aantal jaren gevangenisstraf in
het buitenland al heeft volbracht.
Wat voor rol speelt het ministerie van
Buitenlandse Zaken bij zo'n WOTSverzoek?
Deze verzoeken spelen tussen het ministerie
van Veiligheid en Justitie en het ministerie
van Justitie in het buitenland, maar wij attenderen
de gedetineerden na veroordeling
altijd op de mogelijkheid. We vertellen welke
stappen ze moeten nemen. Vervolgens loopt
dit vaak via de advocaat van de verdachte
en eventueel de gevangenisdirectie, zij geven
het verzoek door aan het ministerie van
Justitie van het betreffende land.
Zijn er in Latijns-Amerika, waar veel
Nederlandse gedetineerden zitten,
mogelijkheden tot omzetting?
Met Mexico bijvoorbeeld hebben wij een
WOTS-verdrag en met Peru zijn we nog bezig.
De Raad van Europa kent een multilateraal
verdrag (VOGP; Verdrag Overbrenging
Gevonniste Personen) waar ook niet-lidstaten
zich bij aan kunnen sluiten. In Nederland
is dit verdrag omgezet naar de WOTS. Met
sommige landen hebben we een bilateraal
verdrag, maar het ministerie van Veiligheid
en Justitie heeft het liefst dat landen zich bij
een multilateraal verdrag aansluiten.
Omdat Nederland tegen
de doodstraf is, wijken
we wanneer een
Nederlander in het
buitenland tot de doodstraf
is veroordeeld van de
regelgeving af en zorgt
Nederland op een bepaald
moment in het proces voor
een advocaat
Wat doen jullie wanneer een
Nederlander in het buitenland tot de
doodstraf is veroordeeld?
Omdat Nederland tegen de doodstraf is,
wijken we in deze gevallen van de regelgeving
af en zorgt Nederland op een bepaald
moment in het proces voor een advocaat. Op
dit moment zijn er drie gevallen bekend waar
Nederlanders tot de doodstraf zijn veroordeeld.
De advocaat wordt ook door ons
en het ministerie van Veiligheid en Justitie

Ars Aequi
60(2011) 1 59-63
bekostigd. Deze advocaat wordt pas ingezet
wanneer de verdachte in eerste instantie
veroordeeld is. Wij zullen niet vragen om vrijspraak,
maar wij vragen om omzetting van de
doodstraf in een gevangenisstraf. Ook wordt
er door ons op hoog niveau diplomatieke
druk uitgeoefend om aandacht te vragen
voor deze ter doodveroordeelden. Als er
bijvoorbeeld een delegatie van Buitenlandse
Zaken naar Indonesië gaat of andersom,
brengen wij dit ook onder de aandacht.
Heeft dit tot nu toe enig resultaat
opgeleverd?
Met de huidige drie gevallen zijn wij nog
druk bezig. Hans van Damme is in Singapore
ter dood veroordeeld. In dit geval
hebben we er ook alles aan gedaan om dit
te voorkomen, maar helaas is de doodstraf
toch uitgevoerd. Dit speelde in 1993.
Eerder in het interview gaf u al aan
dat Nederland veel consulaire hulp
biedt in vergelijking met andere
landen. Kunt u zelf aangeven waar
nog eventuele verbetermogelijkheden
liggen?
Ik vind dat moeilijk te benoemen. Op dit
moment loopt er een intern onderzoek
naar de gehele consulaire hulpverlening.
Als er in het rapport dat daaruit voortkomt
verbeterpunten zitten, dan zullen wij die wat
ons betreft opvolgen. Eén van de verbeterpunten
die wij eerder hebben doorgevoerd
betreft het Kompassysteem dat ons nu
ondersteunt. Dit is een nieuw informatiesysteem
waardoor wij veel sneller onderling
informatie uit kunnen wisselen. Verder zou ik
geen zaken kunnen noemen.
Wij krijgen ook wel eens
de vraag: 'Kan minister
Rosenthal niet even bellen
met het ministerie van
Justitie om mij vrij te krijgen?'
2011-01-01
Waar we wel tegenaan lopen zijn de doorgaans
hele hoge verwachtingen die mensen
hebben van de ambassade. 'Nederland
regelt het wel even', is vaak het idee. Wij
krijgen ook wel eens de vraag: 'Kan minister
Rosenthal niet even bellen met het ministerie
van Justitie om mij vrij te krijgen?'. Dan
vergeten mensen dat er in het buitenland
voor drugs heel hoge straffen worden opgelegd.
De doodstrafzaken die ik net noemde,
gaan allemaal over drugs. Dat wordt vaak
niet begrepen. We proberen uit te leggen
wat we kunnen doen, maar dat is helaas
vaak niet voldoende voor de mensen.
Indien de gedetineerde dat op prijs stelt, werkt het
ministerie van Buitenlandse Zaken samen met het
Bureau Buitenland van Reclassering Nederland en
de Stichting Epafras. De vrijwilligers van de reclassering
bezoeken gedetineerden om met hen over hun
thuissituatie te spreken, hun cursussen aan te bieden
en te spreken over wat de gedetineerde van plan is
bij terugkomst in Nederland. De dominees, pastoors,
imams en rabbijnen van stichting Epafras zorgen voor
de geestelijke verzorging van gedetineerden.