Nederlands tijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid - Sdu

N
T
Nederlands Tijdschrift
voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid
69 - Ten Geleide
mr.S.J. Steen
71 - Omstreden onderwijsvernieuwingen. Het onderwijsjuridisch
onderzoek voor de Commisie Dijsselbloem
prof. mr. P.J.J. Zoontjens
103 - Onderwijsvernieuwingen onderzocht
mevr. drs. H.M. (Ria) Bronneman-Helmers
O
123 - Jurisprudentie
Terugvordering bekostiging omdat leerlingen niet
“werkelijk schoolgaand” zijn
mr. M.R.A. Dekker
133 - Boekbespreking
Waar blijft de strijd tegen segregatie en kansenongelijkheid?
Amerikaans voor onderwijspolitici
Paul Jungbluth
R
137 - Stand van wetgeving
H.M. Davids en mr. H. Nentjes
147 - Informatief
mevr. mr. dr. M.T.A.B. Laemers
2 - 2008
Stichting NTOR Jaargang 20

Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid
Verschijnt 4 x per jaar
Formule: Het NTOR stelt zich ten doel op wetenschappelijk verantwoorde wijze aandacht te
schenken aan de ontwikkelingen op het terrein van het onderwijsrecht en onderwijsbeleid.
De redactie is verantwoordelijk voor de plaatsing van de bijdragen; de auteurs behouden de
verantwoordelijkheid voor de inhoud van de bijdragen.
Redactie:
mevr. dr. E.H.Hooge
prof. mr. dr. A. Postma
mr. S.J. Steen (voorzitter)
mr. J.M.M. van de Ven
dr. F.J. de Vijlder
prof. mr. P.J.J Zoontjens
Vaste medewerkers:
H.M. Davids
mr. M.R.A. Dekker
mr. J.M.V. Dubelaar
mevr. mr. dr. M.T.A.B. Laemers
mr. H. Nentjes
mr. dr. C.W. Noorlander
mevr. dr. M. Verbruggen
Uitgever: Sdu Uitgevers, Roel Langelaar
Redactieadres: Sdu Uitgevers,
Postbus 20025, 2500 EA Den Haag, tel. (070) 378 02 18, fax (070) 799 98 16
Productie en opmaak: Den Haag Print - Rijswijk
Aanbevolen citeertitel: NTOR (jaar), blz. …
Abonnementsprijs: e 66,50 per jaar, excl. BTW en verzend- administratiekosten
Abonnementenadministratie en adreswijziging: Sdu Klantenservice,
Postbus 20014, 2500 EA Den Haag
Beëindiging abonnement: Een abonnement geldt voor minimaal een jaar en kan op elk gewenst
tijdstip ingaan. Het abonnement wordt steeds automatisch met een jaar verlengd, tenzij
uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van het abonnementsjaar schriftelijk wordt
opgezegd bij Sdu Klantenservice.
Adreswijziging: bij wijziging van naam en/of adres verzoeken wij u de enveloppe met het
juiste adres toe te zenden aan onze abonnementenadministratie.
Wij verwerken uw gegevens voor de uitvoering van de (abonnements)overeenkomst en
om u van informatie te voorzien over Sdu Uitgevers BV en zorgvuldig geselecteerde andere
bedrijven. Als u geen prijs stelt op deze informatie, kunt u dit schriftelijk melden bij Sdu
Klantenservice. Voor informatie over de leveringsvoorwaarden kunt u terecht op www.sdu.nl.
ISSN 0923-4640
Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan
op grond van artikel 16 h Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde
vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp,
www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen,
readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich te wenden
tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Productierechten Organisatie, postbus 3060,
2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Voor het overnemen van een gedeelte van deze
uitgave ten behoeve van commerciële doeleinden dient men zich te wenden tot de uitgever.
Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor de
afwezigheid van eventuele (druk)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en
aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever deswege geen aansprakelijkheid voor
de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledigheden.

Ten Geleide
De school als vindplaats van het falen in het onderwijs
Het onderwijs in Nederland is voorwerp van aanhoudende zorg van de
overheid. Deze zorg moet vorm krijgen binnen het delicate evenwicht van
vrijheid van onderwijs, vrije schoolkeuze en ruimte voor professionele
autonomie van de leraar enerzijds en toegankelijkheid voor iedereen,
leerplicht en waarborgen rond de kwaliteit van het onderwijs anderzijds.
Of scholen goed onderwijs (kunnen) verzorgen, wordt niet alleen door de
school zelf bepaald, maar hangt ook in sterke mate af van de keuzes die
politiek en overheid door de jaren heen maken. Dit komt heel goed tot
uiting in het rapport van de Commissie Dijsselbloem over het parlementair
onderzoek naar de onderwijsvernieuwingen in het voortgezet onderwijs,
waaraan de hoofdartikelen in dit nummer van NTOR zijn gewijd.
De worsteling van de scholen met de invoering van de basisvorming,
studiehuis en het vmbo blijkt een rechtstreeks gevolg van falend overheidsbeleid.
Dat hierbij op lichtzinnige wijze is omgesprongen met de
belangen van de meest kwetsbare leerlingen is een zaak die de politiek
zich kan aantrekken.
Niet alleen om lering te trekken uit het verleden, maar vooral ook om
alert te zijn voor soortgelijke dwalingen in de toekomst. De Commissie
Dijsselbloem roept terecht op om de uitgangspunten en randvoorwaarden
voor de samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs
opnieuw te doordenken.
De beleidsoperatie Passend Onderwijs zou eerst een onafhankelijke uitvoeringstoets
moeten ondergaan, alvorens er onomkeerbare besluiten
worden genomen over de institutionalisering van vrijwillig aangegane
regionale samenwerking. Dit geldt temeer nu het er naar uitziet dat dit
gepaard zal gaan met invoering van afgemeten budgetfinanciering voor
het onderwijs aan deze kwetsbare groep leerlingen.
S.J. Steen
NTOR 2 - juni 2008 69

70 NTOR 2 - juni 2008

Prof. mr. P.J.J. Zoontjens 102
Omstreden onderwijsvernieuwingen
Het onderwijsjuridisch onderzoek voor de commissie Dijsselbloem
1.
Opdracht en opzet
Bij de op 26 april 2007 ingestelde Commissie Dijsselbloem stond de vraag
centraal vanuit welke sturingsprincipes de overheid moet handelen om
samen met het onderwijsveld een bijdrage te leveren aan verbetering
van de kwaliteit van het onderwijs. Aan Dick Mentink, hoogleraar onderwijsrecht
aan de EUR, en mijzelf werd opdracht verleend om onderzoek
te verrichten naar de besluitvorming op rijksniveau over de invoering van
basisvorming, profielen tweede fase (studiehuis) en leerwegen (vmbo) in
het voortgezet onderwijs. 103 Het onderzoek zou aanvullend moeten zijn
ten opzichte van een door het Sociaal Cultureel Planbureau te verrichten
analyse naar de feitelijke, maatschappelijke en inhoudelijke factoren die
ten grondslag hebben gelegen aan deze vernieuwingen. 104
De drie onderwijsvernieuwingen hebben een lange beleidsgeschiedenis.
Zoals dat gaat in het onderwijs, werd de invoering steeds ingeluid en
begeleid door formele wetten, zodat vooral het samenspel van regering
en parlement in ogenschouw moest worden genomen. Als vertrekpunt
diende de volgende vraag: waarom mochten regering en Kamers (voortaan:
‘de politiek’) er aanvankelijk bij de voorbereiding van elk van deze
vernieuwingen van uitgaan op een solide maatschappelijk draagvlak te
rekenen en bleek dit achteraf in de meeste gevallen te ontbreken? Er was
sprake van een verschil in perceptie tussen de politiek en het veld, waaruit
mede door het tijdsverloop drie basale vragen voortvloeiden:
1. Op welke feiten had de politiek zich gebaseerd bij de besluitvorming
en invoering en hoe was daarbij rekening gehouden met geluiden
‘van buiten’?;
102 Bijzonder hoogleraar onderwijsrecht Universiteit van Tilburg.
103 P.J.J. Zoontjens en D. Mentink, Omstreden onderwijsvernieuwingen. De parlementaire
besluitvorming inzake de invoering van basisvorming, leerwegen en profielen
tweede fase in het voortgezet onderwijs, in: Commissie Parlementair Onderzoek
Onderwijsvernieuwingen, Tijd voor onderwijs, deelrapport III, Kamerstukken II 2007/08,
31 007, nr. 8 (voortaan: Onderwijsjuridisch deelrapport).
104 H.M. Bronneman-Helmers, Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland. Een
beleidsanalytische studie ten behoeve van het parlementaire onderzoek onderwijsvernieuwingen,
in: Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, Tijd voor onderwijs,
deelrapport II, Kamerstukken II 2007/08, 31 007, nr. 7.
NTOR 2 - juni 2008 71

2. Waarop berustte de kritiek die opstak na de invoering, en had die
eventueel al bekend kunnen zijn bij de politiek?;
3. Hoe is de politiek vervolgens met die kritiek omgegaan?
In ons onderzoek hebben we zoveel mogelijk een chronologische benadering
gevolgd. In lijn met de drie vragen hebben we bij de beschrijving en
analyse van elk van de trajecten drie fasen onderscheiden in het politieke
proces: de fase van voorbereiding, besluitvorming en invoering, de fase
van kritiek en bezinning, en de fase van reparatie of herstel.
Naar blijkt, hebben de belangrijkste feiten en conclusies hun weg naar het
Eindrapport van de Commissie gevonden. Soms is uit onze bevindingen
geciteerd. Vaker zijn onderdelen van ons rapport letterlijk overgenomen
zonder bronvermelding. De indruk bestaat dat we een belangrijke
bijdrage hebben kunnen leveren aan de analyse en conclusies van de
commissie, met name waar het betreft de rol van de politiek. De eerste
“vrienden” lijken we ook al te hebben gemaakt. In zijn bijdrage aan het
Kamerdebat over het Eindrapport 105 stelt Bas van der Vlies (SGP) dat het
veelzeggend is dat ons deelrapport “met dezelfde conservatieve inslag
als Edmund Burke” opent. Hij verwijst naar de door ons met instemming
weergegeven opvatting van de Amerikaanse historica Diane Ravitch, die
meent dat elke van overheidswege geïnitieerde onderwijsvernieuwing die
uitvloeisel vormt van een ideologie als de pest moet worden vermeden.
Het brengt ons volgens Van der Vlies in contact met praktisch identieke
opvattingen van de Ierse politieke denker uit de achttiende eeuw. 106
In de beschrijvende paragrafen zal een sterk verkorte weergave worden
gegeven van het rapport, volgens de indeling die daarin is gehanteerd.
Daardoor kan deze bijdrage wellicht subjectiever en gekleurder ogen dan
de bedoeling is. Naast een algemene inleiding, die het kader vormt voor
het verdere verhaal, volgt een korte schets van de vroegere geschiedenis
van onderwijsvernieuwingen. Tenslotte zal de aandacht zich richten
op de trajecten van basisvorming en tweede fase. Het overzicht inzake
Leerwegen blijft hier achterwege. 107 Daarna zullen in paragraaf 6 de conclusies
worden gegeven en doordacht. Daarbij wordt ook van de gelegenheid
gebruik gemaakt om onze bevindingen uit het rapport aan te vullen
met nadere reflecties.
2.
De problematische overheidsrol
Het algemene thema dat achter de bekritiseerde onderwijsvernieuwingen
van de laatste decennia verscholen ligt, is het omgaan van de politiek met
diversiteit in de samenleving. Dit thema kent in het onderwijs een speci-
105 Tijd voor Onderwijs, Kamerstukken II 2007/08, 31 007, nr. 6.
106 Handelingen II, 15 april 2008, TK 76, p. 5341/42.
107 Zie daarvoor Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 96-113.
72 NTOR 2 - juni 2008

fieke uitwerking. In een notitie uit 2001 heeft minister Hermans van OCW
getracht de vier kerntaakdomeinen van de politiek met betrekking tot het
onderwijs in algemene termen te vatten: 108
- De zorg voor het onderwijsbestel. Deze omvat onder meer de
indeling van het nationale onderwijsgebouw in onderwijstypen en
onderwijssectoren die aansluiten op behoeften in de samenleving,
een doorlopende ‘leerlijn’ vestigen en leiden tot een maatschappelijk
geaccepteerde eindkwalificatie (= diploma);
- De zorg voor toegankelijkheid. Dit betekent onder meer de zorg voor
de beschikbaarheid van voldoende, en voldoende gespreide onderwijsvoorzieningen,
het beschermen tegen discriminatie, de bevordering
van gelijkheid, de bekostiging – of in Awb-termen: subsidiëring
– op een adequaat niveau, en het organiseren van ‘eigen’ aanbod van
openbaar onderwijs;
- De zorg voor kwaliteit. Men denke hierbij onder meer aan de zorg
voor goed opgeleide docenten, voor het stellen van minimumeisen
met betrekking tot de deugdelijkheid van het onderwijsproces en de
onderwijsorganisatie, de erkenning van scholen, het Inspectietoezicht,
en de verzameling van expertise ter ondersteuning van scholen en
personeel, en
- De zorg voor doelmatigheid. Deze bestaat onder andere uit taken tot
bevordering van de efficiëntie en effectiviteit van het onderwijs en tot
het instellen en instandhouden van mechanismen van inhoudelijke en
financiële verantwoording door scholen en andere onderwijsinstellingen.
Deze kerntaakdomeinen vormen de ingrediënten van het nationale onderwijsbeleid.
In de Nederlandse constitutionele verhoudingen is op het terrein
van het onderwijsbeleid de formele wetgever het exclusief bevoegde
orgaan. Artikel 23 Grondwet bevat een serie concrete opdrachten aan de
wetgever. Delegatie van diens wetgevende bevoegdheid op horizontaal
(Rijks-)niveau en verticaal (decentraal) niveau is weliswaar toegestaan,
maar de wet dient dan wel de hoofdelementen van de regeling te bevatten.
Bovendien blijkt vanuit beginselen van gelijke behandeling en vrijheid
van richting van het bijzonder onderwijs dat met verticale delegatie
behoedzamer dient te worden omgegaan dan met horizontale. 109 Het
gevolg van een en ander is dat de wetgever in het onderwijsbeleid meer
dan op andere terreinen van bestuursrecht een dominante rol speelt. Aan
108 Zie Kwaliteit aan de basis, een actieprogramma voor het primair en voortgezet
onderwijs, Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VIII, nr. 92, p. 5.
109 Vgl. D. Mentink, Omstreden gemeentelijk onderwijsbeleid, Den Haag: Elsevier,
2004, p. 213. Mentink gaat daarbij uitgebreid in op het delegatievraagstuk in het onderwijs.
Zie in het bijzonder, a.w., p. 31-104.
NTOR 2 - juni 2008 73

de minister van OCW komt buiten het terrein van het sanctierecht vrijwel
geen beleids- of beoordelingsvrijheid toe. 110
Het onderwijsbeleid van de centrale wetgever moet ten uitvoer worden
gebracht tegenover een scholenstelsel dat in Nederland wezenlijk decentraal
is georganiseerd. In het algemeen gelden daarbij drie beginselen:
- Het bijzonder onderwijs (2/3 van de 7.000 scholen in het primair en 650
scholen in het voortgezet onderwijs, die door de overheid bekostigd
worden) geniet de grondwettelijke vrijheid van richting en inrichting.
In de kern van deze vrijheden mag de overheid – ongeacht of het nu de
minister, de regering, de wetgever of de decentrale overheid is – niet
treden, leert het vijfde lid van artikel 23 Grondwet. 111
- Vanouds geldt het ongeschreven uitgangspunt in ons rechtsstelsel
van pedagogische autonomie van de (openbare en bijzondere)
scholen, dat vooral de positie van de leraren en de vrije keuze van
leermiddelen aangaat. 112 Dit beginsel kwam recent in het geding toen
bleek dat voor de beschikbaarstelling van gratis schoolboeken – een
maatregel nog van de vorige minister van OCW Van der Hoeven
– door de middelbare scholen de Europese aanbestedingsrichtlijn
diende te worden gevolgd en zulks niet (tijdig) was gebeurd. Een
Kamermeerderheid verzette zich aanvankelijk tegen de verplichting
van Europese aanbesteding, omdat die er toe zou kunnen leiden dat
scholen worden beperkt in hun keuzemogelijkheden. Alleen dat boek
zou dan aangeschaft kunnen worden dat binnen de algemene termen
van ‘het bestek’ als het meest gunstige wordt beoordeeld. Inmiddels
is duidelijk dat de Europese aanbestedingsregels zich toch niet verzetten
tegen een praktijk waarbij een boek met naam, toenaam en ISBNnummer
in het ‘bestek’ wordt vermeld. De pedagogische keuzevrijheid
van de professionals in de school lijkt dus verzekerd. 113
- Ten slotte is er de vrijheid van schoolkeuze. Artikel 2, Eerste Protocol,
EVRM beschermt de vrijheid van ouders om voor hun kinderen het
onderwijs te kiezen dat het meest overeenstemt met hun filosofische
110 Vgl. P.J.J. Zoontjens, Inleiding tot de onderwijswetgeving, Den Haag: Elsevier,
1999, p. 13-14.
111 Zie voor een actuele bespreking: D. Mentink en B.P. Vermeulen, Artikel 23
Grondwet, Den Haag: Elsevier, 2006.
112 Zie hierover uitgebreid: C.W. Noorlander, Recht doen aan leerlingen en ouders. De
rechtspositie van leerlingen en ouders in het primair en voortgezet onderwijs, diss. VU,
Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2005, p. 82-108.
113 Zie het verslag van het kamerdebat in De Volkskrant van 24 januari 2008, p. 2.
Inmiddels is er ook een voorstel tot Wijziging van enkele onderwijswetten i.v.m. het gratis
beschikbaar stellen van lesmateriaal door scholen ingediend. Kamerstukken II 2007/08, 31
325, nrs. 1-3. Zie over de relatie van de aanbestedingsregels tot de pedagogische vrijheid:
Memorie van Antwoord, Kamerstukken I 2007/08, 31 325, nr. C, p. 7-11.
74 NTOR 2 - juni 2008

of religieuze overtuigingen. 114 Verder behelst het de vrijwaring van
dwang van de zijde van de overheid om te kiezen voor een bepaalde
openbare school.
In ons onderzoek hebben we verschillende aanwijzingen gevonden voor
de stelling dat het besproken centrale onderwijsvernieuwingsbeleid van
de laatste decennia onvoldoende in balans was met de decentrale beginselen
van onderwijsvrijheid, pedagogische autonomie en schoolkeuzevrijheid.
Daarop zal na de volgende paragraaf nader worden ingegaan.
3.
3.1
Integratie van het voortgezet onderwijs: de periode 1900 tot
1986 115
De periode 1900-1945
Het denken over de vernieuwing van de structuur en inhoud van het
voortgezet onderwijs kent een rijk verleden. Dat had allereerst te maken
met de opbouw van een tamelijk versnipperd geheel in de vroegste
wetgeving. Rond 1900 zijn er drie wetten die het onderwijs in de fase
na de lagere school regelen. Ook mag niet onvermeld blijven dat bij
de wet van 1901 de leerplicht werd ingevoerd. Er is dan bepaald nog
geen sprake van een omvattend régime. Bij de Wet op het middelbaar
onderwijs van Thorbecke (1863) was de hogere burgerschool (HBS) en
middelbare meisjesschool (MMS) ingevoerd. Verder regelde sinds 1876
de Hoger-Onderwijswet het zesjarige gymnasium. Tenslotte was er een
ruim geformuleerd overgangsartikel in de Wet op het lager onderwijs
van 1857 dat mede een basis sloeg onder het zelfstandig bestaan van het
in de praktijk ontwikkelde meer uitgebreid lager onderwijs (MULO). Het
beroepsonderwijs was voor de wetgever in 1900 nog lang niet in zicht. De
sinds de tweede helft van de negentiende eeuw opgekomen ambachtsscholen
kregen pas in 1919 bij de Nijverheidsonderwijswet een wettelijke
status. Daarmee kreeg meteen ook de reeds bestaande scheiding tussen
“Bildung” (algemeen vormend onderwijs) en “Ausbildung” (vak- of
beroepsonderwijs) een formeel sluitstuk.
De wet van Thorbecke was alras geen rustig bezit meer. In de periode
1900-1945 zijn acht vruchteloze pogingen ondernomen het algemeen vormend
onderwijs te herstructureren. Vrijwel elke bewindspersoon meende
met eigen wijzigingsplannen te moeten komen. Dit duidt erop dat gedu-
114 Zie voor een bespreking van een en ander: Onderwijsraad, Vaste grond onder de
voeten. Een verkenning inzake artikel 23 Grondwet, adviesnr. 20020284/674, Den Haag,
2002 en P.J.J. Zoontjens, Het beweeglijke recht op onderwijs, oratie UvT, Den Haag: Boom
Juridische uitgevers, 2003.
115 Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 13-33.
NTOR 2 - juni 2008 75

ende deze hele periode de wenselijke structuur en inhoud van “Bildung”
via het voortgezet onderwijs permanent omstreden waren. De scheiding
met het beroepsonderwijs stond evenwel nimmer ter discussie.
3.2
De periode 1945-1986
Wat voorheen niet lukte werd in 1963 realiteit. Onder minister Jo Cals
(1952-1963) kwam honderd jaar na de wet van Thorbecke een ingrijpende
herziening van het systeem van het voortgezet onderwijs tot stand. Daarbij
werd zwaar geleund op ideeën die door diens voorganger, minister Rutten
(1948-1952), reeds waren ontwikkeld. In zijn in 1951 verschenen Nota
betreffende onderwijsvoorzieningen, ontvouwde Rutten een samenhangende
visie op de inrichting van het voortgezet onderwijs. Voor alles gold
dat de inhoud en de structuur van het scholenstelsel dienden te worden
aangepast aan het doel van het onderwijs, welke is leerlingen voor te
bereiden op hun maatschappelijk functioneren. 116 Deze grondgedachte
impliceerde een verschuiving van institutiegericht naar individugericht
onderwijsbeleid en was een novum. Daarmee kwam onder meer de weg
vrij om het beroepsonderwijs met algemeen vormend onderwijs in één
stelsel te integreren. Inhoudelijk stond Rutten voor om het starre klassikale
systeem te vervangen door een stelsel waarin rond een vast kerncurriculum
leervakken facultatief gevolgd kunnen worden. “Het algemeen vormend
onderwijs legt in te sterke eenzijdigheid de nadruk op feitenkennis,
te weinig op harmonische ontwikkeling van de vermogens der leerlingen”.
Dat vraagt meer inspanningen van de scholen zelf. De opbouw van het
onderwijs zou ook naar steeds meer differentiatie moeten toegroeien. 117
Cals diende in 1958 het voorstel van een Wet op het voortgezet onderwijs
(WVO) bij de Tweede Kamer in. Zij kreeg de constructie van een raamwet,
bedoeld om “voldoende ruimte te laten voor een vrije ontplooiing van het
onderwijs” 118 en waarin – naar de tekst van het Staatsblad uit 1963 – voorbereidend
wetenschappelijk onderwijs (vwo), hoger, middelbaar en lager
algemeen voortgezet onderwijs (havo, mavo en lavo), hoger, middelbaar en
lager beroepsonderwijs (hbo, mbo, lbo) en andere vormen van voortgezet
onderwijs in een samenhangend geheel bij elkaar werden gebracht. 119 In
een kritisch betoog over het idee om het gehele voortgezet onderwijs onder
één wettelijke regeling te brengen sprak het antirevolutionaire kamerlid mr.
A.B. Roosjen op 28 april 1955 over een ‘mammouthwet’, en die naam is
116 Peter van der Heiden, In de schaduw van de Mammoet; het onderwijsbeleid van
minister F.J.Th. Rutten (1948-1952), diss. UU, Zutphen: Walberg Pers 2004, p. 92 e.v.
117 Van der Heiden, a.w., p. 91.
118 A. Bartels, Een eeuw middelbaar onderwijs 1863-1963, Groningen: J.B. Wolters
1963, p. 269.
119 Zie H. Drop, Algemene inleiding onderwijsrecht, Zwolle: Tjeenk Willink 1985, p. 360
e.v.
76 NTOR 2 - juni 2008

nadien in gemoderniseerde spelling een eigen leven gaan leiden. 120
Het jaar 1968, waarin de WVO in werking trad, was het hart van een
periode die een groeiende belangstelling liet zien voor de bestrijding van
ongelijkheid van kansen in de samenleving en voor nieuwe pedagogische
onderwijsvormen. Er braken pleidooien door om het voortgezet onderwijs
zodanig te herstructureren, dat voor een bepaalde tijd de individuele
school- en beroepskeuze wordt uitgesteld, selectie achterwege blijft en
de zelfontplooiing prioriteit krijgt. Men richtte zich al snel op het project
van de middenschool. De middenschool werd feitelijk door christelijke
bewindslieden op de politieke agenda gezet. In de Nota inzake onderwijs-
en arbeidsmaatregelen voor werkende jongeren uit 1970 van
staatssecretaris Grosheide (AR) van OK&W en minister Roolvink (AR)
van Sociale Zaken werd gesteld “dat in het tot stand brengen van een
nieuw type geïntegreerd voortgezet onderwijs voor 11/12 tot 14/15 jarigen,
veelal aangeduid als middenschool, in beginsel de oplossing van
een aantal fundamentele onderwijsproblemen ligt.” 121 Door minister Van
Veen (CHU) en staatssecretaris Schelfhout (KVP), die deel uitmaakten
van het confessioneel-liberale kabinet-Biesheuvel (1971-1973), werd het
thema van de middenschool verder onder de aandacht gebracht. 122 Maar
pas onder Van Kemenade (PvdA), minister van O&W in het door sociaaldemocraten
gedomineerde kabinet-Den Uyl (1973-1977), bereikte de middenschooldiscussie
haar hoogtepunt. Van Kemenade publiceerde in juni
1975 zijn veelbesproken Contourennota. 123 Daarin werden uitgangspunten
met betrekking tot de middenschool geformuleerd, die al bekend waren
van zijn voorganger, minister Van Veen. Nieuw was evenwel dat volgens
de Nota de middenschool in de eerste drie jaren na het lager onderwijs in
een gemeenschappelijke, algemene en beroepsoriënterende onderwijsfase
zou moeten voorzien voor groepen van leerlingen die onafhankelijk
van ieders aanleg, achtergrondmilieu, sekse of geleverde leerprestatie
waren samengesteld, zogenaamde ‘heterogene leeftijdsgroepen’. Van
deze heterogene groepen zouden leerlingen dan kunnen uitzwermen
naar groepen waarin qua bezigheid en studieniveau wel rekening wordt
gehouden met ieders aanleg en belangstelling, zogenaamde ‘homogene
leeftijdsgroepen’. Het is dus niet zo, aldus de Contourennota, dat met de
middenschool een eenheidsschool bedoeld wordt. Niet alle leerlingen
van een groep krijgen alle programmaonderdelen op gelijk niveau aangeboden.
“Er moet integendeel een nieuwe vorm van onderwijs uit voort-
120 Ton Elias, Van Mammoet tot wet, Den Haag: Uitgeversmaatschappij PAX 1963, p. 7
en 8.
121 Kamerstukken II 1969/70, 10 904, p. 4-5.
122 Nota over het Onderwijsbeleid, bijlage IV van de Memorie van toelichting bij de
Onderwijsbegroting 1973, Kamerstukken II 1973/74, 12 000 VIII, p. 4.
123 Contouren van een toekomstig onderwijsbestel; discussienota, publicatie van het
ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Den Haag 1975, 3 e druk, 1976.
NTOR 2 - juni 2008 77

komen waarin elke individuele leerling zijn unieke persoonlijkheid naar
aanleg, belangstelling en bekwaamheid optimaal kan ontplooien”. 124
De Contourennota, en de ontvangst ervan, hebben de onderwijskundige,
politieke en bestuurlijke discussie over onderwijsvernieuwingen
in Nederland in de latere jaren sterk bepaald. De Nota leverde 338 diep
verdeelde reacties uit het samenleving op. Ook de politiek was verdeeld.
In het parlement zag men de kampen van de twijfelaars, tegenstanders en
voorstanders die zich in de samenleving hadden gevormd terug in respectievelijk
de christelijke fracties, de VVD, en de PvdA en kleinere linkse fracties.
125 De WRR constateerde een decennium later dat in 1977 de discussie
rondom de middenschool “volslagen” was “gepolariseerd”, mede vanwege
de ideologisch-politieke presentatie ervan. 126 De Raad beschouwde het
als een fundamenteel probleem dat in de plannen werd gekozen voor een
model dat gelijke kansen en emancipatie trachtte te verwezenlijken door
de nadruk te leggen op de vrijheid van ontplooiing. De afwezigheid van
objectieve normen tot afsluiting van de middenschool, van eindtermen,
moest als een essentiële weeffout worden gezien. 127 Amerikaans onderzoek
had inmiddels uitgewezen dat het willen bevorderen van emancipatie door
zelfontplooiing in het tegendeel verkeert. Leerlingen uit kansarme milieus
blijken, onder de paraplu van een quasi-progressieve pedagogiek vooral
pakketten te kiezen waardoor hun achterstand opnieuw wordt bevestigd.
De “ideologie der zelfontplooiing” heeft Nederland, aldus de WRR, onderwijskundig
bezien in een isolement gebracht. Noch in Engeland, noch in
Duitsland werden de “comprehensive school” en de “Gesamtschule” vanuit
een dergelijke onderwijsideologische invalshoek ontwikkeld. 128
3.3
Algemene opmerkingen over overheidsaansturing en innovatie na de oorlog
3.3.1 Enkele feiten
Een beschrijving van de periode 1951-1986 zou niet compleet zijn, als niet
wordt stilgestaan bij de ingrijpende verschuiving die in de achterliggende
decennia is opgetreden in de wijze van aansturing door de overheid van
124 Idem, p. 45/46.
125 P.N. Karstanje, Beleidsevaluatie bij controversiële onderwijsvernieuwing. Een vergelijkende
gevalsstudie naar de toegeschreven en feitelijke functies van evaluatie voor
beleidsvorming in de multi-actorcontext van drie grootschalige vernieuwingsprojecten
voortgezet onderwijs in de periode 1970-1986, diss. UU, Amsterdam: SCO-rapport 170,
1980, p. 103-104
126 WRR, Basisvorming in het onderwijs, Rapporten aan de Regering, nr. 27, Den Haag
1986 (voortaan: Basisvorming), p. 73.
127 Basisvorming, p. 72-74. Zie ook J.F. Vos, Voorbij de droomschool. Over eenheid
en verscheidenheid in het onderwijs in Nederland, in: WRR, Onderwijs op de tweesprong,
Voorstudies en achtergronden, nr. V45, Amsterdam, juni 1985, p. 13-53.
128 Basisvorming, p. 76.
78 NTOR 2 - juni 2008

het onderwijs en in de opvattingen van de overheid over onderwijssectorale
vernieuwingen. Met de nota van Rutten uit 1951 wordt de overgang
gemarkeerd van distributief naar constructief onderwijsbeleid. De omslag
in beleid heeft zich vooral doorgezet vanaf de inwerkingtreding van de
mammoetwet. Voor een nadere verklaring van die omslag beginnen we
met het vermelden van enkele feiten.
Allereerst valt op dat er naast de sinds 1919 fungerende Onderwijsraad
een variëteit aan adviesorganen groeit, die zich richten op de afzonderlijke
sectoren in het onderwijs. 129 Specifiek voor het voortgezet onderwijs
valt te wijzen op de in 1983 opgerichte Adviesgroep projecten eerste
fase voortgezet onderwijs (APVO-1), Adviesgroep projecten tweede fase
voortgezet onderwijs (APVO-2), Adviesraad voor de eerste fase van het
voortgezet onderwijs (ARVO-1), alsmede Adviesraad voor de tweede fase
van het voortgezet onderwijs (ARVO-2). 130 Met de sanering van het overleg-
en adviesstelsel medio jaren negentig (de ‘Woestijnwet’) 131 zijn deze
organen weer opgeheven.
Ook het gestructureerde overleg met het veld krijgt in deze periode zijn
beslag. Door minister Van Veen werd in 1972 het belangrijkste overlegorgaan,
de Centrale Commissie voor Onderwijsoverleg (CCOO), ingesteld
waaraan de vier landelijke koepelorganisaties deelnamen. Deze overlegvorm
kwam niet uit de lucht vallen, want in de periode daarvoor waren
al door initiatieven in het veld landelijke koepelorganisaties ontstaan, of
anders gezegd: werden de zuilgebonden belangen op nationaal niveau
gearticuleerd. In 1995 is het CCOO afgeschaft. 132
Sinds de periode Van Veen/Van Kemenade deed op reguliere schaal het
experiment, als schakel tussen onderzoek, ontwikkeling en overdracht,
zijn intrede. 133 Een formele, wettelijke basis daarvoor was verschaft in
de mammoetwet (thans art. 25 WVO) en de in 1970 tot stand gekomen
Experimentenwet onderwijs (EWO), die het mogelijk maakten onderwijskundige
experimenten op te zetten die buiten de kaders van de
129 Daarnaast zijn er altijd adviesorganen op terreinen actief geweest, die aanpalend
zijn voor het onderwijsbeleid en waarmee de minister rekening dient te houden. Te wijzen
valt op de SER, die een eigen commissie onderwijszaken heeft.
130 Zie J.M.G. Leune, Besluitvorming en machtsverhoudingen in het Nederlandse
onderwijsbestel, in: J.A. van Kemenade, N.A.J. Lagerweij, J.M.G. Leune en J.M.M. Ritzen
(red.), Onderwijs bestel en beleid 2, Onderwijs en samenleving B, Groningen: Wolters-
Noordhoff 1987, p. 325.
131 Herzieningswet adviesstelsel, Stb. 1996, 377.
132 Vgl. A.M.L. van Wieringen, Hoofdlijnen van onderwijsbeleid, in: N.L. Dodde, J.M.G.
Leune (red.), Het Nederlandse schoolsysteem, Groningen: Wolters-Noordhoff 1995, p. 200.
133 Voor een overzicht van typen vernieuwingsvormen, zie D. Mentink, Ordening in
onderwijswetgeving en onderwijsvernieuwing, in: P.W.C. Akkermans (red.), Zorg voor
onderwijs. Serie Bestuur in beweging van de Raad voor het binnenlands bestuur, Den
Haag: SDU uitgeverij 1989, p. 43 e.v.
NTOR 2 - juni 2008 79

afzonderlijke onderwijswetten vallen. Voor het eerst gebeurde dat bij de
nieuwe lerarenopleiding, later ook bij de middenschoolexperimenten.
Deze gingen gepaard met vooraf per experimenteerschool afgesproken
doelstellingen van innovatie en overdraagbaarheid van informatie, met
facilitering en met onafhankelijke begeleiding en evaluatie. De Kamer
controleerde achteraf, en alleen op hoofdlijnen. Uiteindelijk – zo moet
worden vastgesteld – zijn de experimenten met de middenschool een
zachte dood gestorven.
Ten slotte moet worden gewezen op de rol van de wetenschap ter ondersteuning
van het onderwijsbeleid. 134 Groot was het vertrouwen in de bijdrage
die van hieruit aan het innovatiebeleid kon worden geleverd, wat
paste in het tijdsbeeld van de maakbare samenleving 135 met verreikende
ideeën over ‘planning for change’ 136 en coördinatie van alle instituties die
betrokken waren bij onderzoeks-, ontwikkelings- en overdrachtsactiviteiten
in een landelijk Contactraad voor de Onderwijsvernieuwing, 137 die er
overigens vanwege onderlinge professionele concurrentie niet kwam.
3.3.2 De verschuiving van sturingsperspectief
De vraag is waarom het thema onderwijsvernieuwing in de periode na 1950
de belangrijke en algemene rol is gaan spelen, die het voorheen niet had.
Voor het antwoord op die vraag kan ongetwijfeld worden gewezen op het
klimaat van verandering dat na de bevrijding ontstond. Er lag een andere
samenleving in het verschiet, nieuwe problemen dienden zich aan, oude
problemen voor de oplossing waarvan men zich te lang had schuilgehouden
kregen hernieuwde urgentie en aandacht. Toch is de verandering van
intentie, waarop dit argument doelt, niet genoeg. Er moeten zich ook mogelijkheden
tot realisering hebben aangediend, die er tot dan niet waren.
Om het belangrijkste verschil met de voorgaande periode in enkele
woorden samen te vatten zou kunnen worden gesproken van “vertrouwen
in het sturend vermogen van de overheid” en “rationalisatie van
onderwijsbeleid”. Beide aspecten vormen de twee kernelementen van
het begrip ‘constructieve onderwijspolitiek’, als term geïntroduceerd door
Idenburg in 1970 en te definiëren als een politiek waarbij de overheid bij
haar bemoeiingen met het schoolwezen door uitgesproken doeleinden
134 Zie daarover J.A. van Kemenade, Onderwijs: bestel en beleid, Groningen: Wolters-
Noordhoff 1981, p. 85 e.v.
135 Vgl. het hoofdstuk ‘De maakbare samenleving’ in: H. Knippenberg en W. van der
Ham, Een bron van aanhoudende zorg: 75 jaar ministerie van Onderwijs, (Kunsten) en
Wetenschappen 1918-1993, Assen: Van Gorcum 1994.
136 Vgl. de Nota Problemen van onderwijsplanning, in februari 1971 door minister
Veringa aan de Tweede Kamer aangeboden, Kamerstukken II 1969/70, 10 300 VIII, nr. 128.
137 Door minister Van Veen en staatssecretaris Schelfhout in 1972 voorgesteld in hun
Prioriteitennota. Zie Kamerstukken II 1973/74, 12 000 VIII, bijlage IV van de memorie van
toelichting, p. 36.
80 NTOR 2 - juni 2008

wordt geleid en de innovatie een wezenlijke plaats inneemt. De term is
als tegenhanger bedoeld van ‘distributieve onderwijspolitiek’, welke is
gericht op het beleidsarm beheren van het onderwijsbestel. 138
Vastgesteld kan worden dat al deze ontwikkelingen alleen maar tot versterking
van de handelingsmogelijkheden van de Executieve, de bestuurlijke
macht, hebben geleid. Kunnen we zeggen dat in de decennia voor de
Tweede Wereldoorlog het parlement een duidelijke (hinder)macht vormde
tegenover hem onwelgevallige initiatieven van de regering, nadien neemt
de regering de touwtjes stevig in handen. Het beleid “activeert”, “vertechniseert”
en wordt op de grote lijnen gedepolitiseerd – in de zin dat een
meningsverschil op rationele gronden steeds moeilijker lijkt te worden, en
de kenniskloof tussen regering en parlement groeit. In het parlement lijkt
daardoor een beweging in gang gezet, om zich voor het vinden van nieuw
politiek houvast in sterkere mate dan voorheen te vereenzelvigen met
geprofileerde belangen van groepen in de samenleving.
Door de verandering van sturingswijze en het toenemend gewicht van de
Executieve in het onderwijsbeleid trad er in de naoorlogse periode ook
een zichtbare verandering op in het karakter van onderwijswetgeving.
Mentink wijst erop dat het klassieke model van de onderwijswetgeving,
dat tot medio jaren tachtig dominant was, een ontwikkeling heeft doorgemaakt
naar steeds verdere detaillering. Het klassieke model kenmerkte
zich door een viertal elementen:
- in het algemeen een compromis tussen niet-parallel lopende belangen
van de overheid aan de ene kant, die zorg heeft voor de deugdelijkheid
van het onderwijs, en de rechten op richtingsvrijheid en financiële
gelijkstelling van het bijzonder onderwijs aan de andere kant;
- een dominante positie van de rijksoverheid ter waarborging van
rechtsgelijkheid en rechtszekerheid bij de scholen;
- een sterke nadruk op bekostigingsregels en op de garantie van materiële
en personele voorzieningen, en
- het stellen van herkenbare en meetbare deugdelijkheidseisen, zoals
het aantal vakken, het aantal leerlingen en het aantal lesuren.
Het klassieke wetsmodel bood in de eerste periode na de pacificatie nog
redelijk veel ruimte voor initiatief bij de scholen en gemeenten. Het principe
van de verdelende rechtvaardigheid, dat hierin is besloten, bleek
echter in de naoorlogse jaren in toenemende mate contraproductief. Het
“werkte als een soort aanjaagmotor op de behoefte aan verdere centralisering
en nadere detaillering van wettelijke voorschriften. Langzaam
maar zeker slibde de beleidsruimte voor schoolbesturen en gemeenten
138 Ph.J. Idenburg, Naar een constructieve onderwijspolitiek, Pedagogische Studiën,
1970, p. 1-18.
NTOR 2 - juni 2008 81

dicht.” 139 Hoewel bij de WVO bewust werd gekozen voor het model
van een raamwet, bedoeld om voldoende ruimte te laten voor een vrije
ontplooiing van het onderwijs, was zij nog een uitwerking van het klassieke
model wat hier met zich meebracht dat door de uitdijing van onder
de wet hangende besluiten (algemene maatregelen van bestuur) en
uitvoeringsregels (ministeriële regelingen, beleidsregels, circulaires) de
beleidsruimte van de scholen steeds verder afnam. De Executieve, het
bestuur, stelde in toenemende mate de regels. De wet veranderde langzaam
aan van compromis en waarborg in een kader voor instrumenteel
beleid. Het bestuur werd, om het met Scheltema te zeggen, “wetgever in
eigen zaak”. 140 De consequentie van deze functieverandering van de wet
is door minister Deetman als eerste onderkend. Hij diende op 31 juli 1985
bij de Tweede Kamer de Ontwikkelingswet VO in. “Dit voorstel beoogde
een wettelijke grondslag te bieden voor het ontwikkelingsbeleid voor het
gehele voortgezet onderwijs. Maar over het voorgenomen ontwikkelingsbeleid
is in dit voorstel nauwelijks iets te lezen. Het is minimumwetgeving,
‘lege wetgeving’ in optima forma waar het primaat van de wetgever
– zoals bedoeld in de Aanwijzingen voor de regelgeving - ver te zoeken is.
Art. F.14 bepaalt dat de minister jaarlijks een ontwikkelingsplan vaststelt,
nadat er overleg is gevoerd met de onderwijsorganisaties en de Tweede
Kamer.” 141 Dit voorstel haalde overigens de eindstreep niet.
142
4. Basisvorming
4.1
Totstandkoming van de regeling
Met de Nota van Wijziging van staatssecretaris Wallage (kabinet Lubbers-
III [CDA-PvdA], 1989-1994) werd een regeling tot invoering van de basisvorming
in de onderbouw van het voortgezet onderwijs voorgesteld,
die op belangrijke punten afweek van het oorspronkelijke door minister
Deetman (kabinet Lubbers-II [CDA-VVD], 1986-1989) ingediende wetsvoorstel.
Het aanvankelijke wetsvoorstel van Deetman was zo getrouw
mogelijk gebaseerd op het advies van de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid (WRR) uit 1986. Daarin werd basisvorming gedefinieerd
als “het geven van gemeenschappelijke en algemene vorming op
intellectueel, cultureel en sociaal gebied, die als grondslag dient voor
een verdere ontwikkeling van de persoonlijkheid, voor het zinvol func-
139 D. Mentink, Algemene aspecten van onderwijswetgeving, in: H.G.W. Münstermann
e.a., Onderwijsrecht en –regelgeving, Heerlen: Open Universiteit 1993, p. 68 e.v.
140 M. Scheltema, Bestuursrecht: Is het bestuur wetgever in eigen zaak?, in: W.F. de
Gaay Fortman (red.), Problemen van wetgeving, Deventer: Uitgeverij Kluwer BV 1982, p.
131-143.
141 Mentink, Algemene aspecten van onderwijswetgeving, a.w., p. 66.
142 Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 34-70.
82 NTOR 2 - juni 2008

tioneren als lid van de samenleving en voor een verantwoorde keuze
van een verdere scholing en van een beroep”. 143 Op één belangrijk punt
was in het wetsvoorstel van Deetman afstand genomen van het WRRadvies.
Dat was het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat de invoering
van de basisvorming diende plaats te vinden in de bestaande structuur
van het voortgezet onderwijs. Een structuurwijziging diende uit den boze
te zijn. “Dit impliceert dat de wet- en regelgeving met betrekking tot de
bestaande scholenstructuur niet wordt gewijzigd.” 144 Het uitgangspunt
is overgenomen door Wallage in zijn latere Nota van Wijziging en speelt
tot op de dag van vandaag een bepalende rol in het beleid inzake onderwijsvernieuwingen.
145 Het was weliswaar zo dat de WRR in zijn advies uit
1986 geen structuurdiscussie wilde aanzwengelen en zich bewust concentreerde
op de inhoud van de basisvorming, maar de Raad wilde ook
niet uitsluiten dat een verandering van de inhoud op termijn zou kunnen
leiden tot een structuurverandering. 146
Na een uitgebreide parlementaire behandeling, waarbij Wallages voorstel
per saldo slechts op onderdelen werd aangepast, trad de nieuwe wet per
1 augustus 1993 in werking (Stb. 1992, 270). Om een mogelijk rijzend misverstand
aanstonds weg te nemen, de meningen in het parlement waren
behoorlijk verdeeld. Wallage had een solide meerderheid in de Tweede
Kamer voor zijn wetsvoorstel doordat het werd aanvaard met alleen de
stemmen van VVD en Centrumdemocraten tegen, maar dat was zeker
niet zonder discussie gegaan. In de Eerste Kamer was de oppositie van
VVD, SGP, D66 en met name de coalitiepartner CDA zeer fors. Hier ontwikkelde
zich tegen het eind van de plenaire behandeling ook een heuse
politieke crisissfeer. Op 23 mei 1992 pleitten de PvdA-bewindslieden van
het kabinet in het dagblad Trouw openlijk voor ontbinding van de Eerste
Kamer, als zij het wetsvoorstel zou verwerpen. Dan moest Wallage ook,
zo vonden de betreffende bewindslieden, daaruit de consequentie trekken
143 Basisvorming, p. 8.
144 Zie Regeerakkoord kabinet Lubbers-II, Kamerstukken II 1985/86, 19 555, nr. 3, p. 70.
De achtergrond van deze stellingname werd ongetwijfeld gevormd door de grote maatschappelijke
en politieke onrust die de discussie over de middenschool onder minister Van
Kemenade (kabinet Den Uyl, 1973-1977) had teweeg gebracht.
145 Zie bijvoorbeeld de reactie van staatssecretaris Van Bijsterveldt op het eindadvies
van de Profielcommissies, getiteld ‘Kennis, kwaliteit en keuze in de tweede fase’ dat op 26
september 2007 aan haar werd aangeboden. Op de aanbeveling van de commissies om
het voortgezet onderwijs op te delen in drie fases opdat leerlingen langer de tijd krijgen
zich te oriënteren op hun ambities, capaciteiten en interesses ter voorbereiding op de
profielkeuze, antwoordt Van Bijsterveldt dat zij geen stelselwijziging wil in het voortgezet
onderwijs. Zie NRC Handelsblad, 26 september 2007: “Ruzie over derde fase in onderwijs”.
146 Basisvorming, p. 20.
NTOR 2 - juni 2008 83

en zijn ontslag indienen. 147 De politieke druk op de Eerste Kamer werd op
de laatste dag van behandeling van het wetsvoorstel tot het maximum
opgevoerd. Op de middag van 26 mei, voorafgaand aan het debat in
tweede termijn, had Wallage urenlang overleg met premier Lubbers in het
Torentje, ook vice-premier Kok, en de fractieleiders uit de Tweede Kamer
van PvdA (Wöltgens) en CDA (Brinkman) voegden zich bij hen. Intussen
probeerden de Tweede Kamerleden Nuis (D66) en Van der Vlies (SGP)
hun politieke geestverwanten in de Eerste Kamer op andere gedachten te
brengen. Brinkman deed later hetzelfde bij Kaland. Uiteindelijk zou blijken
dat de dreigende crisis met de Eerste Kamer nog net op tijd kon worden
bezworen. 148
In de wet van Wallage zijn drie trajecten gecombineerd: regeling van
de basisvorming, van voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) en van
scholengemeenschapsvorming. Deze moesten in onderlinge samenhang
worden beoordeeld. De regeling voorzag erin dat de basisvorming, al
naargelang de behoeften en mogelijkheden van leerlingen, in ten minste
twee en ten hoogste vier leerjaren kon worden doorlopen. Na twee jaar
zou wel iedere leerling moeten worden getoetst. Voor deze toets zou de
school dan opgaven moeten gebruiken, die onder verantwoordelijkheid
van de minister waren vastgesteld. Het doel van de wet was een zoveel
mogelijk gemeenschappelijk curriculum in te voeren voor alle leerlingen,
ongeacht herkomst en aanleg, dat werd geschraagd door weliswaar
globale, maar niettemin eenduidige kerndoelen en een eenvormig vakkenpakket.
De wet bepaalde dat minimaal 1.000 uren in de eerste twee
jaar aan onderwijs in de vakken van de basisvorming dienden te worden
besteed. Daarnaast was er een zogenaamde vrije ruimte voor scholen
geregeld, ter hoogte van 400 uren, waarin andere vakken – naar keuze –
aan de orde zouden kunnen komen. Een algemeen uitgangspunt van de
wetgever was dat er geen selectie van leerlingen tijdens de basisvorming
mocht plaatsvinden. Daarmee werd bedoeld dat in deze eerste jaren
geen onomkeerbare beslissingen dienden te worden genomen over het
vervolg van de individuele onderwijscarrière van een leerling. “Uitstel
van het moment van de verplichte studie- en beroepskeuze” was een
expliciete doelstelling, welke in de considerans van de wet was vermeld.
Daarom zouden scholen pas ná de basisvorming, in het derde en vierde
jaar, (doorstroom)programma’s mogen aanbieden voor een goede aansluiting
van de leerlingen op het vervolgonderwijs.
Aan de regeling van het wetsvoorstel was een aantal inherente beperkingen
verbonden, als uitvloeisel van het uitgangspunt dat de basisvorming
in het bestaande stelsel diende te worden ingepast. Dat uitgangspunt
147 Zie de weergave van Van Boven (VVD) in Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p.
1203.
148 Vgl. Prick, a.w., p. 66-68.
84 NTOR 2 - juni 2008

etekende onder meer dat de reeds geldende exameneisen gehandhaafd
bleven, en dat ook de duur van vwo (zes jaar), havo (vijf jaar) en voorbereidend
beroepsonderwijs (vier jaar) ongewijzigd bleef. Al tijdens de parlementaire
behandeling werd dan ook voorzien dat er op het principe van
uitstel van selectie en op de mate van vrijheid van de vrije ruimte diende
te worden afgedongen. Scholen zouden ongetwijfeld een praktijk gaan
ontwikkelen om al tijdens de eerste drie jaar van de basisvorming voor de
latere doorstroming relevante vakken aan te bieden en daarvoor de vrije
ruimte te benutten. Denk aan Grieks of Latijn als men later zou willen kiezen
voor het gymnasium of aan beroepsvoorbereidende vakken als men
later het vmbo zou willen instromen. Inzake de verplichte toets aan het
einde van de eerste twee jaar van de basisvormingsperiode zouden later
in de praktijk grote problemen ontstaan, mede als gevolg van het feit dat
deze lastig te rechtvaardigen was binnen het bestaande systeem.
Er was in beide Kamers van verschillende zijden ook indringende kritiek, die
men achteraf niet heeft kunnen wegnemen. Er bestonden bij velen zorgen
over de invoering van uniforme basisvorming voor de kwetsbare groep van
leerlingen in het ivbo. 149 Men was er zich van bewust dat door een belangrijk
deel van deze leerlingen het niveau van de basisvorming niet in drie jaar
kon worden bereikt. Niettemin werd uiteindelijk een driejarige basisvorming
ook voor het ivbo als een gegeven aanvaard. Voor een deel berustte dat op
de overweging dat de groep van ibo-leerlingen dermate heterogeen is dat
voor sommigen alleen een maatwerktraject via individuele uitzonderingen
zou kunnen worden geboden. Een algemene, curriculaire oplossing ligt dan
niet in de rede. 150 Voor de resterende groep van leerlingen vertrouwde men
erop dat de mogelijkheid van spreiding over vier jaren, dus de weg van
zogenaamde tempodifferentiatie, soulaas zou kunnen bieden.
Ook was er vrees voor het lot van de categorale mavo-scholen en scholen
voor beroepsonderwijs bij het in 1991 feitelijk aangevangen proces
van de vorming van scholengemeenschappen. Op verschillende punten
werden toezeggingen van de zijde van de regering bedongen om kleine
scholen onder bepaalde omstandigheden en voor bepaalde tijd te laten
voortbestaan.
Een fundamenteel dilemma openbaarde zich bij de politieke discussie
over de kerndoelen. Centraal door de overheid geformuleerde en afgekondigde
kerndoelen zijn alleen functioneel als ze inhoudelijk zo precies
en concreet mogelijk zijn. Daarentegen zijn kerndoelen slechts legitiem
als ze globaal zijn, want diezelfde precisie en concreetheid komen recht-
149 Het toenmalige vbo was de directe voorganger van het huidige voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs (vmbo). Ivbo was een onderwijstype voor praktisch ingestelde
leerlingen die vanwege een belemmering of hun gedrag op het individu aangepast onderwijs
nodig hadden.
150 Zie de opmerkingen dienaangaande van Wallage, Handelingen II, 30 mei 1991, TK
86, p. 4853.
NTOR 2 - juni 2008 85

streeks in conflict met de vrijheid van onderwijs en pedagogische autonomie
van de scholen.
4.2
Praktijk van de basisvorming: kritiek en herstel
In de praktijk bleken de effecten van de wet anders uit te pakken dan de
bedoelingen. Bij de evaluatie van de basisvorming in 1999 – vijf jaren na
inwerkingtreding van de wet – stelde de Inspectie voor het Onderwijs vast
dat leerlingen in het voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) en individueel
voorbereidend beroepsonderwijs (ivbo) relatief een beperkt aantal
elementen van het verplichte vakkenpakket van de basisvorming onderwezen
kregen. Bij ivbo-leerlingen was dat te verklaren door de leerachterstand
waarmee ze in het voortgezet onderwijs waren binnengekomen.
Voor vbo-leerlingen lag de oorzaak in de druk van het examen waardoor
al met veel beroepsgerichte vakken in het derde jaar moest worden
gestart. 151 Anders gezegd: de vbo-opleidingen of -scholen voerden de wet
niet uit, zij hadden feitelijk geen boodschap aan de basisvorming en de
kerndoelen. 152
In feite sloot dit gegeven ook goed aan bij waarschuwingen die al voor
en tijdens het parlementaire debat over het wetsvoorstel werden geuit
in verband met het te cognitieve en zware programma van de basisvorming
voor leerlingen in het beroepsonderwijs. De Regering en de Kamers
meenden nog dat met alleen tempodifferentiatie (twee jaar basisvorming
voor goede leerlingen, maximaal drie tot vier jaar voor minder goede
leerlingen) de niveauverschillen te overbruggen zouden zijn. De Inspectie
stelde in 1999 verder vast dat een leerling op een gemiddelde school (van
[i]vbo, mavo, havo, vwo of gymnasium) 88% van de kerndoelen kreeg
voorgeschoteld. Slechts 64% – nog geen tweederde van het totale volume
– werd de leerling evenwel zo aangeboden dat hij dat ook echt leerde
beheersen. 153 De belangrijkste kritiek in het evaluatieonderzoek van de
Onderwijsinspectie luidde, dat er van de zo gewenste inhoudelijke onderwijsvernieuwing
op de scholen nog maar weinig was terecht gekomen.
In 1999 stonden weliswaar alle verplichte vakken van de basisvorming op
het lesrooster, maar nieuwe vaardigheidseisen en aspecten van ‘actief
leren’ waren nog maar mondjesmaat in het onderwijs van de scholen
doorgedrongen.
151 Inspectie 1999, p. 25. Zie ook Onderwijsraad, Agenda voor herijking van de basisvorming,
adviesnr. 20000636/477, Den Haag: 14 november 2000, p. 13, die spreekt van
overladenheid van het programma in samenhang met de beperkte verblijfsduur in het
vbo.
152 Leo Prick, Drammen Dreigen Draaien. Hoe het onderwijs twintig jaar lang vernieuwd
werd, Amsterdam: Mets & Schilt 2006, p. 97.
153 Inspectie van het Onderwijs, Werk aan de basis. Evaluatie van de basisvorming na
vijf jaar, Algemeen rapport, Utrecht: Inspectie van het Onderwijs 1999, p. 20.
86 NTOR 2 - juni 2008

De Inspectie had voor de haperende onderwijsvernieuwing een aantal
verklaringen. In de eerste plaats slorpte het vrijwel tegelijk met de
invoering van de basisvorming ingezette proces van schaalvergroting
(de vorming van scholengemeenschappen) veel tijd en energie op. Als
gevolg van de door de overheid gestimuleerde en gereguleerde fusies
ontbrak het op veel scholen aan continuïteit in de lerarenteams en schoolleiding.
In dezelfde periode kregen scholen door andere wetgeving ook
meer verantwoordelijkheden. Zij gingen zelf hun budget beheren en
nieuwe taken kwamen op hen af, wat ertoe leidde dat schoolleiders zich
vooral op beheerstaken toelegden. Zij bemoeiden zich veel minder met
de onderwijskwaliteit, welke daarom terechtkwam in het domein van de
vaksecties van leraren. Vanaf medio jaren negentig werden er ten slotte
ook plannen tot wettelijke vernieuwing van de bovenbouw (tweede fase)
ontwikkeld. “Dit alles heeft er toe geleid dat scholen de basisvorming
vooral technisch hebben ingevoerd: de vijftien vakken zijn op het rooster
gezet, fusies uitgevoerd. Maar basisvorming leeft in didactische zin niet
echt. Bovendien hebben leraren in Nederland in vergelijking met hun collega’s
al een hoge werkdruk: zij hebben grotere klassen en geven meer
lessen dan in andere landen gebruikelijk is. Volgens organisatieonderzoek
zijn scholen maar in staat om ongeveer vijftien procent van hun tijd te
besteden aan het vernieuwen van taken. Basisvorming was slechts een
van de taken waar de scholen voor stonden.” 154
In haar eindoordeel over de vraag of de belangrijkste doelen die de wetgever
voor ogen stond bij de basisvorming waren bereikt was de Inspectie
echter niet louter negatief. Op grond van cijfers over de resultaten voor
exacte vakken en over doorstroming naar havo en vwo werd geconstateerd
dat het peil van het jeugdonderwijs was gestegen. Verder was er
voor een flinke groep leerlingen sprake van uitstel van studie- en beroepskeuze.
Ten slotte was het onderwijsprogramma, met uitzondering van
het (i)vbo, goed ingevoerd. 155 Andere instanties, zoals de Onderwijsraad,
waren kritischer en onderschreven de conclusies van de Inspectie slechts
gedeeltelijk. De Raad wees erop dat van harmonisering van het onderwijsprogramma
in de basisvorming slechts in beperkte mate sprake was. Dat
kon worden verklaard door de ruimte die scholen hebben gekregen om
de basisvorming een eigen invulling te geven. Zowel qua niveau, omvang
als duur zag de basisvorming er per school anders uit. Anders dan de
Inspectie meende de Onderwijsraad dat de mate van uitstel van keuze
beperkt was. De Raad signaleerde daarbovenop duidelijke tendensen in
de richting van meer selectiviteit. Ook wees hij op het ontbreken van tijd
154 A.w., p. 18.
155 A.w., p. 15.
NTOR 2 - juni 2008 87

voor schoolontwikkeling en de overladenheid van het programma. 156
Het is nadien met de basisvorming niet meer goed gekomen. Al in 2000
werd gestart met reparatiemaatregelen die elkaar in de loop der tijd
opvolgden. In feite werd daarbij de aanvankelijk tegenwettelijke praktijk in
de scholen en de met de uitgangspunten van de wet strijdige route naar
diversiteit van de onderbouw in het Nederlandse voortgezet onderwijs
gaandeweg gelegaliseerd. Uiteindelijk is de basisvorming een zachte dood
gestorven met de komst van de Wet op de onderbouw in het voortgezet
onderwijs (Stb. 2006, 281). Het voorbeeld van basisvorming illustreert de
afstand tussen de bedoelingen van de wetgever en de receptie van de
wet in de praktijk. Er is op verschillende andere voorbeelden te wijzen,
zoals de scholengemeenschapsvorming en het studiehuis, die hetzelfde
illustreren en waarvoor kan worden verwezen naar ons onderzoek in de
bijlage van het verslag van de Commissie Dijsselbloem.
157
5. Profielen tweede fase
5.1
Voorbereiding
De discussie over de inrichting van de bovenbouw van het voortgezet
onderwijs dat bedoelt voor te bereiden op het hoger onderwijs, tweede
fase genoemd, neemt feitelijk een aanvang bij de in het begin van de jaren
negentig door staatssecretaris Wallage gepubliceerde Profielennota’s. 158
Aanleiding voor de beide nota’s is de signalering van een groot aantal
knelpunten. 159 Het havo en vwo bereiden hun leerlingen onvoldoende voor
op een succesvolle deelname aan studies in het hoger beroepsonderwijs,
respectievelijk het wetenschappelijk onderwijs. Veel havisten vervolgen
hun opleiding in het mbo in plaats van het hbo. Een belangrijk deel van
de vwo-leerlingen stroomt door naar het hbo en niet het wetenschappelijk
onderwijs. De omwegen door en stapeling van opleidingen zijn vanuit
het oogpunt van kostenbeheersing ondoelmatig, en dat is in het begin
van de jaren negentig, waarin het departement van Onderwijs zich ziet
gesteld voor forse bezuinigingen, een politiek zeer relevant gegeven. Een
volgend probleem is dat de aansluiting tussen havo en vwo enerzijds en
156 Onderwijsraad, Agenda voor herijking van de basisvorming, adviesnr.
20000636/477, Den Haag: 14 november 2000, p. 19.
157 Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 71-95.
158 Profiel van de tweede fase voortgezet onderwijs, Ministerie van Onderwijs en
Wetenschappen, Den Haag, maart 1991 en Profiel van de tweede fase voortgezet onderwijs,
vervolgnota, d.d. 27 mei 1992, Kamerstukken II 1991/92, 22 645, nrs. 1-2.
159 Het navolgende is rechtstreeks ontleend aan: H.M. Bronneman-Helmers, L.J.
Herweijer, H.M.G. Vogels, Voortgezet onderwijs in de jaren negentig, Den Haag: Sociaal
Cultureel Planbureau, 2002, p. 55.
88 NTOR 2 - juni 2008

hbo en wo anderzijds, inhoudelijk niet goed verloopt, met veel studiestakers
als gevolg. Ten slotte klagen de instellingen van hoger onderwijs dat
de studenten te weinig studievaardigheden hebben en onvoldoende in
staat zijn zelfstandig te leren. Die vaardigheden moeten in het voortgezet
onderwijs worden aangeleerd. In de nota’s worden voorstellen uitgewerkt
tot “optimale toerusting door profilering”. Zowel voor het havo als vwo
zullen door leerlingen te kiezen doorstroomprofielen worden ontwikkeld:
–natuur en techniek, –natuur en gezondheidszorg, –economie en maatschappij,
en –cultuur en maatschappij. Elk doorstroomprofiel zal bestaan
uit een deel dat verplicht is voor iedereen, een deel dat verplicht is binnen
het profiel en een vrij te kiezen deel. Zij levert een beperking op van de
vrijheid van vakkenpakketkeuze van de leerling, maar dezelfde leerling
krijgt een steviger basis voor doorstroming naar het hoger onderwijs.
Het afsluitend examen met centrale component blijft noodzakelijk. De
overheid heeft immers een verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van
het onderwijs, bovendien moeten de voorwaarden voor internationale
vergelijkbaarheid en wederzijdse erkenning van diploma’s gewaarborgd
worden. Het nieuwe is evenwel dat bij de totstandkoming van zowel de
profielen als de examenprogramma’s het voortgezet onderwijs en het
hoger onderwijs worden betrokken.
Kort na de presentatie van zijn nota’s komt Wallage in contact met het
Roland Holst College in Hilversum, waar Clan Visser ‘t Hooft op dat
moment rector is. De school was afgebrand en Visser ‘t Hooft benadert
Wallage om geld voor nieuwbouwplannen. Wallage, die de school wil
zien voordat hij geld geeft, is onder de indruk van de manier waarop
Visser ‘t Hooft het onderwijs heeft hervormd. Leerlingen doen er aan
zelfstudie, werken in groepen en luisteren maximaal tien minuten per les
naar de leraar. “De deal was snel gemaakt”, zegt Visser ‘t Hooft. “Ik kreeg
geld voor de renovatie van het schoolgebouw, als hij mij naar Den Haag
mocht halen om het onderwijs landelijk te vernieuwen.” 160
Hiermee worden tussentijds de accenten verlegd in het profielenbeleid.
Naast de onderwijsinhoud, welke in de beide nota’s uitvoerig ter sprake
wordt gesteld, komt nu ook de manier van lesgeven in het centrum van de
aandacht te staan. In een rapport aan de Tweede Kamer wordt opgemerkt
dat er een cultuuromslag in het onderwijs noodzakelijk is, om leerlingen
in zelfstandigheid op te voeden en studievaardigheden aan te kweken. 161
“Van de docenten vraagt deze wijze van werken verandering van didactiek,
namelijk de verantwoordelijkheid voor het leerproces grotendeels
leggen bij de leerling. De docent wordt studiebegeleider.”
160 Zie Guus Valk, in: NRC 25 oktober 2003.
161 J.C. Visser ‘t Hooft en L. Markensteyn, Rapportering van de adviseurs Tweede
fase voortgezet onderwijs, Utrecht, 26 januari 1993. Ter inzage gelegd als bijlage bij
Kamerstukken II 1992/93, 22 645, nr. 3.
NTOR 2 - juni 2008 89

In het overleg van 15 februari 1993 reageren alle leden van de Vaste
Commissie positief op de plannen. 162 Zeker inzake de cultuurverandering,
is volgens de meeste leden evenwel meer duidelijkheid gewenst. Wallage
krijgt het groene licht voor de instelling van een stuurgroep Tweede
Fase en kan voorbereidingen treffen voor de uitwerking van zijn plannen
in wetgeving. De stuurgroep heeft tot taak (minister en instellingen) te
adviseren, voor te lichten, te stimuleren en samenwerking tussen instellingen
en organisaties te bevorderen in het belang van de uitwerking
van wat in de Profielennota’s met betrekking tot de tweede fase van het
voortgezet onderwijs is geschetst. 163 In dit advies wordt op hoofdlijnen
de vertaalslag gemaakt van de Profielennota’s ten behoeve van beleidsuitvoering.
In oktober van hetzelfde jaar volgt een tweede advies, waarin
uitwerking wordt gegeven aan onderdelen van het eerste advies. 164 In het
eerste advies duikt de term ‘studiehuis’ op. Een school kan een studiehuis
genoemd worden als zij open is in haar communicatie en onderwijskundig
beleid naar de omgeving. 165 In het tweede advies 166 worden pogingen
tot verduidelijking van de gedachte over de school als studiehuis ondernomen.
Het is de benaming voor een flexibele onderwijsorganisatie.
De reacties van de leden van de Vaste Commissie uit de Tweede Kamer
op het eerste advies zijn positief, maar afwachtend. Veel moet nog verduidelijkt
worden. Men ziet de introductie van profielen als een belangrijke
stap. Ook wordt het studiehuis vooralsnog met instemming begroet. 167
In het notaoverleg van ruim een jaar later blijkt het positieve gevoel
nog onverkort aanwezig. 168 Toch klinkt er ook al enige reserve door.
Lambrechts (D66) wijst op invoeringsproblemen bij het studiehuis. 169 Van
de Camp (CDA) ziet hier de tegenstelling tussen ‘euforie’ en ‘empirie’.
Mooie, inspirerende ideeën maar wat zal er van terecht komen? Zijns
inziens zijn adequate investeringen in schoolgebouwen, in mediatheken
op elke school, in leerlingbegeleiding en de om- en bijscholing van docenten
noodzakelijk, maar de staatssecretaris heeft er te weinig geld voor
over. “Dat is het verschil tussen euforie en empirie. Helderder kan ik het
162 Handelingen II 1992/93, 15 februari 1993, UCV 15.
163 Zie stuurgroep Tweede Fase, Tweede Fase; scharnier tussen basisvorming en
hoger onderwijs. Een uitwerking op hoofdlijnen van de nota’s profiel van de tweede fase
van het voortgezet onderwijs, Den Haag, januari 1994 (voortaan: Tweede Fase), p. 75.
164 Stuurgroep Tweede Fase, De Tweede Fase vernieuwt; scharnier tussen basisvorming
en hoger onderwijs, deel 2, Den Haag oktober 1994 (voortaan: Tweede Fase vernieuwt).
165 Tweede Fase, p. 50/51.
166 Tweede Fase vernieuwt, p. 63-73.
167 Mondeling overleg d.d. 3 maart 1994, Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VIII, nr. 79.
168 Kamerstukken II 1994/95, 23 900 VIII, nr. 104.
169 Idem, p. 17.
90 NTOR 2 - juni 2008

niet uitleggen.” 170
5.2
Totstandkoming wettelijke regeling
Op 14 december 1996 bereikt het wetsvoorstel de Tweede Kamer. 171
Thans is staatssecretaris Netelenbos (kabinet Kok I, 1994-1998) politiek
verantwoordelijke. De regeling heeft betrekking op vier punten:
a. verankering van het profiel als structuurelement, waarbij ook functie
en inrichting van de profielen (delen en vakken) worden geregeld,
b. een expliciete doelomschrijving van vwo en havo, waarbij het havo
met zoveel woorden als voorbereidend hoger beroepsonderwijs
wordt benoemd,
c. verankering van de studielastbenadering,
d. verankering van de mogelijkheid voor scholen om een grotere ver-
scheidenheid van didactische werkvormen te kiezen.
Scholen worden niet verplicht tot inrichting van een studiehuis. Zij krijgen
in feite daartoe de ruimte. Dat gebeurt doordat in de wet niet langer zal
zijn opgenomen dat ‘lessen’ van 50 minuten de enige norm zijn in het
onderwijs. 172
Het wetsvoorstel ondervindt een kritische, maar in de grond positieve
benadering. Aan het einde van het tamelijk korte, en overzichtelijke plenaire
debat, een half jaar na indiening, merkt staatssecretaris Netelenbos
op dat zij zich niet kan herinneren dat er ooit zo’n complex wetsvoorstel
aan de orde is geweest, waarop zo weinig inhoudelijke amendementen
zijn ingediend. 173 Een aantal strijdpunten kon evenwel al worden geëlimineerd
in een voorafgaand wetgevingsoverleg, terwijl even later een
compromis kon worden bereikt tussen Netelenbos en de fracties van de
regeringspartijen over de invoeringstermijn. Op 29 mei 1997 wordt het
wetsvoorstel met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen.
174 In de Eerste Kamer zal het een maand later zonder stemming
worden aanvaard. 175
Een en ander verloopt niet zonder discussie. Verschillende leden van de
Tweede Kamer vragen zich af of met de aanscherping van de positie van
havo en vwo via profielen niet de doorstroom van mavo naar havo, en
van havo naar vwo wordt ontmoedigd. In de Nota naar aanleiding van het
Verslag wordt geantwoord dat er geen wettelijk verbod van doorstroming
zal worden geïntroduceerd. Wel is voortaan eigen initiatief van de leerling
vereist. Het vooruitzicht op invoering maakt het mavo-leerlingen in prin-
170 Idem, p. 11.
171 Kamerstukken II 1996/97, 25 168, nrs. 1-3.
172 Vgl. NnavV, Kamerstukken II 1996/97, 25 168, nr. 5, p. 11.
173 Handelingen II, 28 mei 1997, TK 85, p. 5938.
174 Handelingen II, 29 mei 1997, TK 86, p. 6014.
175 Handelingen I, 30 juni 1997, EK 35, p. 1922.
NTOR 2 - juni 2008 91

cipe mogelijk tijdig rekening te houden met een eventuele doorstroom
naar havo bij de vakkenpakketkeuze. 176
Naar aanleiding van noodsignalen uit het veld 177 hebben vele fracties problemen
met de invoeringsdatum van 1 augustus 1998 en met de hoeveelheid
middelen die het kabinet voor invoering beschikbaar stelt. Er wordt
door sommige sprekers om een aantal dringende redenen een jaar uitstel
bepleit. Netelenbos wil echter van uitstel niet weten. Uiteindelijk wordt
een compromis gesmeed dat leidt tot gedifferentieerde invoering. Aan
de invoeringsdatum van 1 januari 1998 wordt vastgehouden. Scholen
die meer tijd nodig hebben wordt evenwel de gelegenheid gegeven een
jaar extra uit te trekken voor de voorbereiding van de invoering, wat dan
leidt tot invoering per 1 augustus 1999. Hoewel aanvankelijk ten behoeve
van invoering om 90 miljoen gulden extra op jaarbasis gevraagd wordt,
schikt de Kamer zich uiteindelijk in een toegezegd eenmalig bedrag van
50 miljoen. In de Eerste Kamer wordt dit laatste, magere compromis
gehekeld, maar de kritiek van een aantal woordvoerders dat de bestaande
gebouwelijke mogelijkheden tot invoering van het studiehuis behoorlijk
onder de maat zijn, wijst Netelenbos af. Zij acht het ondenkbaar alle 750
scholen en nevenvestigingen massaal te verbouwen zodat zij kunnen
aansluiten op de ‘ideaaltypische modellen van het studiehuis’. Ook in een
traditioneel schoolgebouw kan men leerlingen in het ‘leren leren’-concept
brengen. De budgetten zijn niet royaal, maar aan de maat. 178
5.3
Tweede fase in de praktijk: kritiek en herstel
Na de inwerkingtreding van de wet komt een aantal problemen aan het
licht. Allereerst wordt al snel geklaagd over de overladenheid van de
programma’s. Al aan het eind van 1998 worden door Adelmund verlichtingsmaatregelen
met de Kamer besproken en ingevoerd. 179 In 1999
volgen andere. Medio 1999 neemt de Tweede Kamer met algemene
stemmen een motie aan, waarin wordt aangedrongen op bijstelling van
te zware examenprogramma’s zonder evenwel de oplossing te zoeken
in het schrappen van vakken. De regering wordt opgedragen om tijdig,
zo mogelijk vóór het schooljaar 1999/2000 passende maatregelen te treffen.
180 Eind 1999 verscherpt de situatie zich. Op 6 december vindt er in
176 Kamerstukken II 1996/97, 25 168, nr. 5, p. 14.
177 Aldus bv. Van der Vlies (SGP, mede namens RPF en GPV), Kamerstukken II 1996/97,
25 168, nr. 10, p. 30.
178 Handelingen I, 30 juni 1997, EK 35, p. 1914.
179 Zie Kamerstukken II 1998/99, 26 200 VIII, nr. 59, p. 12-14. Zie Regeling aanpassing
examens profielen v.w.o./h.a.v.o., Uitleg OCenW-Regelingen van 16 december 1998, nr.
30b.
180 Motie Kamerstukken II 1998/99, 26 200 VIII, nr. 95; zie ook Handelingen II, 17 juni
1999, TK 90, p. 5166-5171.
92 NTOR 2 - juni 2008

Den Haag een demonstratie plaats van 20.000 leerlingen tegen de zwaarte
van de havo- en vwo-programma’s. Bij deze demonstratie ontstaan relletjes
en worden er arrestaties verricht, maar de boodschap dat met de
tweede fase iets mis is, komt bij sommige Kamerleden goed over. 181
De ruimte voor Adelmund om met meer structurele maatregelen te komen
is feitelijk beperkt. Dat blijkt goed uit de reacties die loskomen wanneer
zij in december van – nog steeds – 1999 in de Kamer haar voornemens
bekend maakt tot het onder meer schrappen van onderdelen bij de vakken
Algemene natuurwetenschappen (ANW), wiskunde B en aardrijkskunde.
Rectoren en docenten van door het NRC benaderde scholen betitelen
de ingrepen ten aanzien van ANW als ‘onuitvoerbaar’, ‘ondoordacht’
en ‘paniekerig’. Behalve dat daarmee reeds geïnvesteerde energie in de
invoering van de tweede fase op veel scholen teniet wordt gedaan, geldt
ook dat er leraren zullen moeten verdwijnen. Ook de onderwijsorganisaties
en de VSNU reageren afwijzend. 182 Veel leerlingen verkeren ook in
onzekerheid over wat nu wel en niet relevant is voor het eindexamen. 183
In oktober 2001 publiceert de Onderwijsinspectie een rapport over de
eerste ervaringen na de invoering. De Inspectie vraagt zich af of met de
reeds ingevoerde verlichtings- en versoepelingsmaatregelen niet ongemerkt
een of meer van de oorspronkelijke bedoelingen met de invoering
van de tweede fase teniet worden gedaan. 184 Zij wil dan ook een onderscheid
maken tussen tijdelijke, met de invoering verbonden problemen
en structurele problemen. Tot de structurele problemen worden gerekend
de overladenheid van het programma, het ontbreken van facilitaire condities
(zoals voldoende ruimte voor de organisatie en voorbereiding door
leraren), de beoordeling en weging van kleine vakken en deelvakken ten
opzichte van de ‘heelvakken’, en de complexiteit van wet- en regelgeving.
Begin 2002 worden de belangrijkste conclusies van het Inspectierapport
door de Tweede Kamer onderschreven. Na een aantal rapporten en
externe adviezen van speciaal daarvoor ingestelde commissies wordt er
in 2005 een voorstel tot een herstelwet ingediend dat in de uitwerking
door twee tegenstrijdige bewegingen wordt getekend: versterking van
de individuele keuzevrijheid en aanscherping van de maatschappelijke
wensen met betrekking tot de vakkeninhoud. Zo zullen de bètaprofielen
worden versterkt en neemt de keuzevrijheid iets af. Tegelijkertijd zal het
gemeenschappelijk deel voortaan enige keuzevrijheid kennen. Daarmee
181 Zie: Veel animo voor scholierenstaking, NRC 20 november 1999; VVD’ers verbolgen
over relschoppende scholieren, NRC 7 december 1999.
182 Vgl. Wilma Cornelisse, De invoering van de nieuwe tweede fase van havo en vwo,
in: Rob Knoppert en Wilma Cornelisse, Van metafoor naar werkelijkheid; voorbereiding en
invoering van de nieuwe tweede fase van havo en vwo, PMVO Den Haag, april 2000, p. 56.
183 Vgl. Scholen over studiehuis: actie, NRC 16 december 1999; Leerling krijgt hoofdpijn
van Adelmund, NRC 12 januari 2000.
184 Onderwijsinspectie, De Tweede Fase een fase verder, rapport, oktober 2001.
NTOR 2 - juni 2008 93

wordt onmiskenbaar een streven zichtbaar tot versterking van de inhoud
van het onderwijs en tot verbetering van doorstroommogelijkheden.
Terwijl de Kamerbehandeling van dit wetsvoorstel loopt, ontfermt de
publieke opinie zich over het wel en wee van de tweede fase. Dat gebeurt
nadat in oktober 2005 het evaluatierapport Zeven jaar Tweede Fase, een
balans van het Tweede Fase Adviespunt openbaar wordt. Veel aandacht
trekt de daarin weergegeven opvatting van opleiders uit het hoger onderwijs,
dat de algemene vaardigheden van studenten die instromen uit de
tweede fase weliswaar op peil zijn, maar dat zij matig zijn uitgerust met
vakspecifieke kennis en vaardigheden. Het gaat daarbij met name om
achterblijvende taal- en rekenvaardigheid en om een onvoldoende peil
van nauwkeurigheid en analytische vermogens. Naar blijkt, oordelen de
opleiders in het wo negatiever dan opleiders in het hbo. 185
Het NRC concludeert daarop in een redactioneel commentaar dat het studiehuis
is mislukt, omdat er een verschuiving is opgetreden van directe
kennis naar leren opzoeken. “Als universiteiten en hogescholen bijspijkercursussen
moeten geven aan nieuwe studenten, kan de minister van
Onderwijs, Van der Hoeven (CDA), onmogelijk volhouden dat het hoger
onderwijs te hoge verwachtingen heeft. Voorheen waren die cursussen
niet nodig.” 186 Op 16 november 2005 opent dan de Volkskrant met het
bericht ‘Minister zet mes in het studiehuis’. 187 De krant bevat een interview
met Maria van der Hoeven, waarin ze zegt dat er meer ruimte moet
komen voor meer kennisoverdracht in de tweede fase. Leerlingen krijgen
te veel vakken en de verdieping ontbreekt. “De slinger is te ver doorgeslagen.
Ik probeer een nieuwe balans te zoeken.” Dezelfde avond komen
RTL Nieuws en NOS Journaal met forse items over het studiehuis en het
ingrijpen van de minister. Alom breekt daarna de kritiek op het zelfstandig
leren los. Het overheersende beeld is dat deze minister een einde maakt
aan een doorgeschoten onderwijsvernieuwing die kennis verwaarloost.
De Vaste Commissie uit de Tweede Kamer ziet een dag na het Volkskrantinterview
aanleiding voor een briefje naar Van der Hoeven. Daarin staat
dat men zich zeer verrast toonde door het nieuws. “De leden vragen daarom
of er – zoals de berichtgeving in de media doet suggereren – soms
sprake is van een koerswijziging ten opzichte van eerdere voorstellen met
betrekking tot de Tweede Fase. (..) Indien er sprake is van een koerswijziging,
dan willen de leden graag weten waarin de nieuwe koers precies
verschilt ten opzichte van eerdere voorstellen”. De minister laat daarop
weten dat haar koers niet is veranderd. Datgene wat zij in de Volkskrant
185 Vgl. Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VIII, nr. 30.
186 NRC 27 oktober 2005.
187 Het navolgende is ontleend aan Marc Duursma in NRC van 3 december 2005: Van
der Hoeven maakt geen einde aan onderwijsvernieuwing. Het studiehuis, de minister en
de media.
94 NTOR 2 - juni 2008

heeft gezegd is geheel overeenkomstig de voorliggende voorstellen. “Die
voorstellen hebben betrekking op het vakkenpakket (de profielen), zoals
vastgelegd in het wetsvoorstel, en op de examenprogramma’s/eindtermen
zoals ik die zal vaststellen op grond van het daarover gevoerde
overleg met onderwijsveld en Kamer. Ik heb aangegeven, dat uit die examenprogramma’s
dwingende vormvoorschriften zullen verdwijnen: de
inhoudelijke eindtermen (en het centraal examen) blijven, maar de leraar
kiest zelf de manier waarop het onderwijs wordt gegeven.” 188
Het voorstel tot de herstelwet kent een voorspoedige behandeling. Het
wordt op 14 februari 2006 met algemene stemmen in de Tweede Kamer
aangenomen. 189 Op 25 april 2006 neemt de Eerste Kamer het zonder stemming
aan. 190 Op 23 mei verschijnt de wet in het Staatsblad (Stb. 2006, 251).
Met ingang van 1 augustus 2007 is de wet in werking getreden (Stb. 2007,
118). De discussie over de inrichting van de bovenbouw van het voortgezet
onderwijs is nadien niet verstomd, maar het voert in het kader van
deze terugblik te ver daar aandacht aan te besteden.
6.
6.1
De consequenties voor politiek, veld, beleid en wetgeving
Algemeen
Op basis van het feitenonderzoek hebben we een aantal conclusies
getrokken inzake de rol van de wetgever en het parlement. De voornaamste
zullen op een rijtje worden gezet. Dat zal in de volgende subparagraaf
gebeuren. Daarnaast is het van belang ruimte te nemen voor een
wat bredere reflectie, mede in confrontatie met het na ons deelrapport
opgestelde eindrapport van de commissie. Welke antwoorden biedt ons
onderzoek op de kernvragen over de wenselijke rol van de politiek en het
veld in de toekomst als het om onderwijsvernieuwingen gaat? Daarop zal
in slotparagraaf 7 worden ingegaan.
191
6.2 Conclusies en aanbevelingen deelonderzoek
6.2.1 Belangrijkste conclusies
Inzake de betrokkenheid van de politiek bij de verschillende onderwijsvernieuwingen
komt één algemene conclusie naar voren. Er is sprake van
een overheid die (politiek) veel wil als het om de inrichting en de praktijk
van het voortgezet onderwijs gaat, maar die – zeker in de startfase – niet
in staat is gebleken dergelijke van bovenaf geïnitieerde omvattende ver-
188 Brief van 21 november 2005, Kamerstukken II 2005/06, 30 187, nr. 10.
189 Handelingen II, 14 februari 2006, TK 49, p. 3248.
190 Handelingen I, 25 april 2006, EK 26, p. 1205.
191 Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 114-122.
NTOR 2 - juni 2008 95

nieuwingsprojecten in deugdelijke wetgeving te gieten. Bij alle drie de
onderwijsvernieuwingsoperaties hebben zich in meerder of mindere mate
problemen voorgedaan omtrent de aansluiting van de wettelijke regels op
de perceptie, de mogelijkheden en verwachtingen in het veld van de onderwijspraktijk.
Het onderzoek laat volgens ons verder zien dat het parlement
als medewetgever zich onvoldoende geëquipeerd toonde inzake de beoordeling
van het kwaliteitsaspect van wetgeving, in het bijzonder als het om
de wetsuitvoering ging. Dat beschouwde men als een zaak van later.
De onderzoeksbevindingen hebben tot twee groepen van nadere conclusies
geleid. In de eerste plaats conclusies met betrekking tot de beleidsinhoud
en -invoering, wat met name – maar niet alleen – de positie van
de regering aangaat: wat ging er fout? In de tweede plaats, en dat zijn de
laatste drie die hieronder kort worden weergegeven, met betrekking tot
de rol van het parlement als medewetgever: waarom deugde de wetgeving
niet?
Te kort tijdsbestek
De tijdsfactor heeft in vrijwel alle gevallen tot fricties op en rond scholen
geleid. Er was grote druk bij scholen om zich aan nieuwe situaties aan te
passen, zoals bij de scholengemeenschapsvorming en het werken met
kerndoelen. Betrokkenheid van intermediaire onderwijsorganisaties bij
het besluitvormingsproces vormde onvoldoende garantie dat de betreffende
vernieuwing op de werkvloer van het onderwijs wortel kon schieten.
Daarbij speelde haast met invoering de politiek meermalen parten.
Er kon op sommige momenten gedeeltelijk uitstel van invoering worden
bedongen, zoals bleek bij de basisvorming en de profielen, maar de
praktijk gaf er onvoldoende blijk van dat kwesties van invoering in feite
een gedeelde verantwoordelijkheid tussen veld en politiek zijn. Hiermee
hangt ten nauwste samen dat nieuwe maatregelen vaak niet op zichzelf
stonden, maar in samenloop met andere beleidstrajecten tot uitvoering
moesten worden gebracht.
Scholen dienen vroegtijdig bij vernieuwingen worden betrokken om
ervoor te zorgen dat beleidsambities in een voorspelbaar en gedeeld ontwikkelingstraject
tot realisering kunnen komen. Onderlinge fasering van
nieuwe maatregelen is voor de toekomst zeker vereist.
‘Oud’ en ‘nieuw’ beleid
De haast om nieuw beleid in te voeren, herhaalde zich bij de noodzaak om
wijzigingen door te voeren als de politiek daarvoor aanleiding zag. Men
dreigt op dat moment te miskennen dat veel scholen zich inmiddels aan
de nieuwe situatie hadden aangepast en werden ‘gestraft’ voor het loyaal
96 NTOR 2 - juni 2008

ten uitvoer leggen van het ‘oude’ beleid.
Het ene en andere beleidsgezicht
Er is wel gesignaleerd dat het vernieuwingsbeleid gepaard gingen met
onduidelijke signalen over hoe de overheid haar verhouding ziet tot het
scholenveld. Er was sprake van – zoals Karstanje het noemt – beleidsinconsistentie.
192 Enerzijds werd aangestuurd op deregulering en autonomievergroting
van scholen op financieel en beheersmatig vlak, anderzijds
werd de regeldruk opgevoerd op onderwijskundig vlak. De verhouding
tussen deze twee grondbewegingen van beleid is nooit onderwerp van
overleg geweest tussen parlement en regering, maar het is voorstelbaar
dat daardoor dubbele en verwarrende signalen naar scholen werden
afgegeven die het integrerend vermogen om vernieuwingen op te vangen
in de eigen organisatie konden aantasten.
Middelen en communicatie
Regelmatig is gebleken dat vernieuwingen gepaard gingen met – vanuit
het veld bezien – onvoldoende ondersteuning door financiële en materiële
middelen. Dit tast de motivatie aan. Er wordt dan getwijfeld aan de
oprechtheid van de motieven van de overheid (verkapte bezuiniging?),
maar met de toegenomen autonomie kan dat ook tot keuzes leiden die
contraproductief kunnen uitwerken ten aanzien van de doelstellingen van
het beleid (studiehuis = minder leraren = minder salariskosten).
Wetsinhoud
Bij de drie operaties werd het parlement geconfronteerd met (voorstellen
voor) formele, lege wetten. De beleidsvorming en -uitvoering geschiedde
in het algemeen om het wetsgebouw heen, ging eraan vooraf of volgde
eruit. De concretisering van de wettelijke regels geschiedde vaak bij of
krachtens amvb’s of beleidsregels. De ontwikkeling van onderwijsinhoudelijke
zaken, zoals de invulling van nieuwe vakken of de opstelling van
kerndoelen, geschiedde in het algemeen door technische commissies van
vakspecialisten. Ook werd een belangrijk deel van de beleidsuitvoering
door externe instanties als een Stuurgroep, een Procesmanagement of
een Regievoerder gedaan, waarop geen effectieve parlementaire controle
mogelijk was.
Noodzakelijke en betrouwbare informatie
Op grond van het voorgaande ontbrak het het parlement vaak aan de
noodzakelijke gegevens. Het wetsvoorstel Basisvorming werd behandeld
zonder dat de definitieve kerndoelen bekend waren. Er werd commitment
192 P.N. Karstanje, Tien jaar na de nota 2000, in: School op weg naar 2000, preadviezen
Vereniging voor Onderwijsrecht 1998, Den Haag 1998.
NTOR 2 - juni 2008 97

gevraagd met termijnen van invoering van de Tweede Fase zonder dat
de vakkeninvulling en een visie op de toekomst van het hoger onderwijs
al bekend waren. De bewindspersonen bezaten in het algemeen een
belangrijke informatievoorsprong. In vele gevallen bleken parlementariërs
aangewezen op informatie vanuit het veld via schoolbezoeken,
gesprekken, de media, Inspectierapporten en onderzoeken. Vaak gaat het
daarbij om gerichte, eenzijdige informatie waardoor men zich al snel van
het tegendeel laat overtuigen door de bewindspersoon. In het geval van
gezagsvolle informatie, zoals Inspectierapporten, Onderwijsraadadviezen
en onafhankelijke onderzoeken leidt dat al snel weer tot conclusies en
standpunten die in lijn daarmee liggen.
Fuikwerking
Een bekend verschijnsel bij langlopende politieke processen waar het
parlement in allerlei stadia van beleidsvoorbereiding en -vorming bij
betrokken is, betreft de fuikwerking van deze vorm van controleren. Door
een verloop van stapsgewijs instemmen met opvolgende onderwerpen
binnen hetzelfde traject wordt het steeds moeilijker los te komen van de
consequenties van de besluitvorming en is de op gang gekomen mammoettanker
moeilijk te keren. Dit verschijnsel toont zich ook in ons onderzoek.
Doordat de besproken trajecten een lange tijdsduur hadden en
tussentijdse beslissingen zich op elkaar stapelden, was er sprake van een
gestage toename van het commitment van individuele parlementariërs
en fracties. Daarbij ontbrak het aan sterke partners in het veld en aan de
nodige juridische instrumentatie als tijdelijke experimenteerbepalingen
in de wet om ervaringen op te doen met bepaalde zaken en daarvan te
kunnen leren. 92
6.2.2 Een paar aanbevelingen: anders in de toekomst
In het wetgevingsbeleid voor het onderwijs, dat de laatste jaren in het
brandpunt van de belangstelling staat, is de positie van onderwijswetgeving
bij onderwijsinnovaties een onderbelicht thema. We kennen al vanaf
de Mammoetwet de mogelijkheid van afwijking binnen het bestaande
wettelijke kader (zie art. 25 Wvo ‘bijzondere inrichting’). Verder kwam er
in 1970 de Experimentenwet onderwijs, op grond waarvan onderwijskundige
experimenten buiten de kaders van de afzonderlijke onderwijswetten
bekostigd kunnen worden. Maar deze artikelen zijn nooit populair
geworden. In plaats daarvan heeft de wetgever in het recente verleden
vooral gegrepen naar technieken om zichzelf buiten spel te zetten als de
invoering van sectorale onderwijsvernieuwingen daarom vragen. 93 Aan
92 Vgl. Eijlander, a.w. (noot 3), p. 53.
93 Vgl. R.G.K. Voss en R. Brussee, De positie van het overgangsrecht in de beleidsvorming
van OCenW.
98 NTOR 2 - juni 2008

het begin van die ontwikkeling staat het inmiddels befaamde ‘toverartikel’
12.3.48 lid 2 Web (‘Voor zover deze wet daarin niet voorziet, alsmede
indien nodig in afwijking van het bij en krachtens deze wet bepaalde,
worden bij ministeriële regeling regels vastgesteld ten behoeve van een
goede uitvoering van deze wet’). Sinds 1995, toen deze bepaling werd
ingevoerd, heeft deze zeer vergaande ministeriële afwijkingsbevoegdheid
snel aan populariteit gewonnen. In de Wet op het voortgezet onderwijs
kreeg deze figuur naderhand vaste grond onder de voet bij de wettelijke
regeling profielen voortgezet onderwijs (1997) en de wettelijke regeling
leerwegen mavo en vbo (1998) 94 . Ondanks het streven naar autonomie en
deregulering werden er daarnaast in de achterliggende jaren nauwelijks
kaders ontwikkeld waarin het initiatief tot vernieuwing van regelgeving
primair bij de scholen kwam te liggen. Kennelijk kost het de overheid
moeite zichzelf weg te cijferen en schoolbesturen, die bestaande wet- en
regelgeving als een keurslijf voor kwaliteitsverbetering zien, de ruimte te
geven leidend op te treden. 95
Er kunnen enkele instrumenten worden aangestipt die een bijdrage kunnen
leveren aan deugdelijke wetgeving rond onderwijsvernieuwingen.
Zoals:
Toetsing van de kwaliteit van de wet bij uitvoering
Aansluitend bij de huidige wetgevingspraktijk om de belangrijkste materiële
normen in gedelegeerde regelgeving (amvb en ministeriële regeling)
vast te leggen, zou de wetgever in een sectorwet of in een algemene
94 Wet van 2 juli 1997 (Stb. 1997, 322) artikel VI, onderdeel F, lid 2; Wet van 31 mei 1998
(Stb. 1998, 337), artikel XXII. Zie in kritische zin over art. 12.3.48 Web: P.J.J. Zoontjens,
Tijdelijke regelgeving, in: G.J. Leenknegt (red. ), Bestuurlijke en juridische aspecten van
de WEB. Andere bestuurlijke verhoudingen, vermindering bestuurslast, Thema 7 evaluatie
WEB, Zoetermeer, juni 2001, p. 79-94, en 185-189.
95 D. Mentink, Naar nieuw wetgevingsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs; ontwikkelingen
rond deregulering, autonomievergroting en kwaliteitszorg, in: D. Mentink (red.),
Jaarboek onderwijsrecht 1997-2001, Den Haag: Stichting NTOR 2002, p. 40 e.v.
96 De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn instructienormen omtrent de totstandkoming en
inhoud van wetten, opgesteld door de minister-president en gericht tot alle bewindspersonen
en hun ambtenaren. Zij worden beschouwd als een belangrijk kwaliteitsinstrument
voor de wet- en regelgeving afkomstig van het Rijk. Het hier geopperde voorstel is niet
helemaal nieuw. In een bepaalde, minder verreikende zin kent de onderwijswetgeving een
dergelijke constructie van een wettelijke toetssteen al in de Wet op het onderwijstoezicht
(Wot). Artikel 4 lid 1 Wot bepaalt dat de inspectie het toezicht uitoefent ëmet inachtneming
van de vrijheid van onderwijs. Daarmee is het mogelijk dat toepassing van de
betreffende wetgeving door de inspectie aan de vrijheid van richting en inrichting door de
rechter getoetst wordt. Daarover expliciet de verkenning inzake artikel 23 Grondwet van
de Onderwijsraad, Vaste grond onder de voet, Den Haag juli 2002, p. 90.
97 Zie ook Jan De Groof, Raf Verstegen e.a., ‘Proeftuinen’, ICOR advies aan de (Vlaamse)
minister inzake onderwijsexperimenten, Antwerpen 2006.
NTOR 2 - juni 2008 99

onderwijswet de in aanmerking komende aanwijzingen voor de regelgeving
kunnen vastleggen en daarbij uitdrukkelijk bepalen dat de in de
gedelegeerde regelgeving uitgewerkte voorschriften aan deze ‘aanwijzingen’
(als waarborgen van deugdelijke wetgeving) door de rechter en het
bestuur getoetst kunnen worden. 96
Tijdelijke experimenteerbepalingen in een wet
Een van de conclusies van ons onderzoek had betrekking op de zgn.
fuikwerking bij langlopende onderwijsvernieuwingstrajecten. We wezen
daar al op het belang van de nodige juridische instrumentatie als tijdelijke
experimenteerbepalingen in de wet om ervaringen op te doen met
bepaalde zaken en daarvan te kunnen leren. Het alternatief dat hier wordt
bedoeld komt erop neer dat in een afzonderlijk onderdeel van de wet
ruimte wordt gemaakt om stapsgewijs en gedurende een aantal jaren
met een aantal scholen te experimenteren met de van overheidswege
beoogde invoering van onderwijsvernieuwingen. Aldus evidence based
beleid op eerst kleine schaal door initiatiefrijke scholen, begeleid door
monitoring en evaluatieonderzoek. De wetgever kan daarvan leren bij de
vaststelling van een definitieve regeling, waarbij hij dan goed zicht heeft
op de hanteerbaarheid ervan in de onderwijspraktijk. 97
Initiatiefrijke scholen en gemeenten
Een mogelijkheid om ‘bottum-up’ beleid juridisch handen en voeten te
geven, biedt de figuur van de vrijstelling. 98 Deze figuur komt erop neer
dat de minister bij wet wordt opgedragen een bevoegd gezag op aanvraag
vrijstelling te verlenen van bepaalde wettelijke voorschriften. Het
bevoegd gezag van de school moet dan wel garanderen dat het onderwijs
waarvoor het verantwoording draagt ten minste gelijkwaardig is aan het
wettelijk pakket van deugdelijkheidseisen als minimumvoorwaarden voor
kwalitatief goed onderwijs. Daartoe dient de aanvraag te voldoen aan een
aantal voorwaarden, waarbij men bijvoorbeeld kan denken aan de operationele
beschikbaarheid van een adequaat stelsel van kwaliteitszorg en
professionalisering. Het aantrekkelijke van deze constructie van regelgeving
‘op maat’ is dat daarmee een passende invulling wordt gegeven aan
in de literatuur genoemde algemene criteria voor toekomstige wetgeving
die aansluiten op de perceptie, mogelijkheden en verwachtingen in het
veld van onderwijs. Het zijn criteria als meer ruimte, variëteit en responsiviteit
en innovatie en experiment.
De figuur van de vrijstelling kan ook ingezet worden ter versterking van het
98 Vgl. Ph. Eijlander, P.J.J. Zoontjens en J.J.W.M. Rietveld, Modernisering onderwijsregelgeving.
Een studie naar mogelijkheden voor verdergaande deregulering in het funderend
onderwijs. Eindrapport, Tilburg, oktober 2001.
99 Tijd voor Onderwijs, a.w. (noot 4), p. 142/143.
100 NTOR 2 - juni 2008

innovatief vermogen op gemeentelijk of lokaal niveau. Goed voorstelbaar
is dat individuele schoolbesturen samen met de lokale overheid goede
ideeën hebben over andere vormen van regulering en deregulering waarmee
zij verwachten de kwaliteit van het onderwijs ter plaatse een goede
dienst te bewijzen. Afhankelijk van de behoefte zou de lokale vrijstelling ver
kunnen gaan. De huidige Experimentenwet onderwijs 1970 is dan wel aan
vervanging toe daar deze slechts onderwijskundige – en dus niet – bestuurlijke
experimenten toestaat. Het doel van een dergelijke nieuwe Wettelijke
regeling initiatiefrijke scholen en gemeenten kan hetzelfde blijven.
7. Tot slot: enige reflecties naar aanleiding van het Eindrapport
Het eindrapport van de Commissie Dijsselbloem is vooral om twee redenen
veelbesproken sinds de verschijning ervan. Dat betreft in de eerste
plaats de centrale overweging dat de overheid over het “wat” gaat en de
scholen over het “hoe”. Nauw daarmee samen hangt de opvatting in en
buiten het parlement – en dat is het tweede punt – dat “Dijsselbloem”
een toetsingkader biedt om nieuwe wetgeving op haar bruikbaarheid en
aanvaardbaarheid voor de kwaliteit van het onderwijs te beoordelen.
“De commissie bepleit voor de toekomst het onderscheid tussen het
“wat” en het “hoe” in het onderwijs weer te gaan hanteren als basiscriterium
in de rolverdeling tussen overheid en scholen. De overheid moet
haar verantwoordelijkheid voor het in heldere kaders vaststellen van het
“wat” hernemen. Wat verwachten we nu dat leerlingen op enig moment
in hun schoolloopbaan kennen en kunnen? De wijze waarop deze kennis
en vaardigheden worden aangebracht is primair aan de scholen. Over de
onderwijsresultaten verantwoorden de scholen zich zowel naar de overheid
als naar de direct belanghebbenden rond de school. Het pedagogisch-didactisch
klimaat dient zowel op schoolniveau te worden besloten
als te worden verantwoord. De overheid dient zich, anders dan in het
verleden het geval was, hierin te beperken tot een faciliterende rol.” 99
Door velen is terecht de vraag gesteld of een zo strikt onderscheid wel
bruikbaar is. Dat valt inderdaad te bezien. Nemen we het volgende voorbeeld.
Het is communis opinio in vele landen, zo ook Nederland, dat de
overheid verantwoordelijk is voor de kerndoelen. In de praktijk wil dat
zeggen dat de overheid het besluitvormingsproces daartoe initieert, in
het beste geval een algemeen kader vooraf voorschrijft en uiteindelijk
de kerndoelen vaststelt. De opstelling en invulling van de kerndoelen
geschiedt echter naar de inhoud buiten de overheid om. Er zij geen
staatspedagogiek. Dat betekent dat hier deskundigen aan het werk tijgen
die inzichten die ook op de scholen leven in een geheel samenbrengen.
Voordat de kerndoelen vastgesteld worden is het wenselijk, zo niet noodzakelijk,
dat het onderwijsveld daarover zijn mening heeft kunnen geven.
De conclusie is dan dat de overheid en de scholen beide over “wat” en
NTOR 2 - juni 2008 101

het “hoe” gaan. In veel gevallen is onderwijsbeleid een gedeelde verantwoordelijkheid
van overheid, deskundigen en veld. Het bestudeerde vernieuwingsbeleid
laat zien dat het al langer zo was en dat het vermoedelijk
ook niet anders zal worden. De stelling van de Commissie Dijsselbloem
dreigt dat gegeven van een gedeelde verantwoordelijkheid, zeker voor
zover het onderwijsinhoudelijke vraagstukken aangaat en dat is regel bij
onderwijsvernieuwingen, naar de achtergrond te dringen. Wat het onderscheid
waarschijnlijk in wezen wil uitdrukken is dat de politiek zich terughoudend
moet opstellen bij elk eigen beleidsinitiatief dat het werkdomein
van professionals en het schoolklimaat kan beïnvloeden. Extra aandacht
voor de effecten van dat initiatief is dan vereist: kan het werken?, valt het
in goede aarde bij de scholen?, bestaat er brede consensus over?, dient
het de kwaliteit van het onderwijs?, etc.
Het rapport Dijsselbloem doet in feite uitspraken over alle besluitvorming
die op scholen afkomt en die van invloed kan zijn op het primaire proces.
Het is dan ook terecht dat men zich in het rapport, zoals ook daarna,
niet louter beperkt tot de kwestie van vernieuwingsvoorstellen. Zo werd
er door de commissie ook aandacht besteed aan de 1.040 urennorm
in de onderbouw van het voortgezet onderwijs, en dat heeft in ieder
geval tot resultaat gehad dat er zich een onafhankelijke commissie van
deskundigen over gaat buigen die na de zomer hierover aan de staatssecretaris
rapporteert. 100 Het toetsingskader dat het Eindrapport biedt, dat
wil zeggen de invulling van een terughoudende rol van de politiek ten
opzichte van het onderwijs in bovenbedoelde zin, wordt door de commissie
gerechtvaardigd vanuit de kwaliteit van het onderwijs. En dat is
interessant. Het vraagstuk van terughoudendheid, van respect voor de
pedagogische autonomie en onderwijsvrijheid op en in de school, wordt
van zijn ideologische of mensenrechtelijke lading ontdaan en simpel als
een managementswijsheid beschouwd. Dat is winst, voor zover daarmee
het bestaan van een pluriform scholenbestand zakelijk wordt gefundeerd.
We kunnen niet zonder, is de boodschap. Het betekent ook dat de kwestie
van overheidssturing voor het eerst principieel in de afweging met
professionele en schoolautonomie wordt gebracht. Wie zich eerdaags
kon verwonderen over het feit dat artikel 23 Grondwet ons wel een duaal
stelsel heeft gebracht maar nauwelijks enige tempering op activistisch
overheidsbeleid, moet deze stand van zaken wel als een stap vooruit
beschouwen. 101 En dat is het ook.
100 Vgl. brief van staatssecretaris Van Bijsterveldt-Vliegenthart d.d. 25 april 2008 aan de
Tweede Kamer, onder kenmerk VO/OK2008/10829.
101 Zie mijn: De smalle ruimte. Enige opmerkingen over privaatrecht en publiekrecht, bezien
vanuit de positie van de bijzondere school, NTOR juni 1999, nr. 1, p. 26-44.
102 NTOR 2 - juni 2008

drs. H.M. (Ria) Bronneman-Helmers
Onderwijsvernieuwingen onderzocht
Het rapport van de Commissie Dijsselbloem is over het algemeen goed ontvangen.
Het is een degelijk rapport geworden, waarin is teruggeredeneerd
vanuit de huidige situatie. Een begrijpelijke keuze gegeven de inhoud van de
opdracht aan de commissie. Op basis van de informatie uit de beleidsanalytische
achtergrondstudie van het Sociaal en Cultureel Planbureau was ook
een andere redeneerwijze mogelijk geweest. Die zou op een aantal punten
tot andere conclusies en aanbevelingen hebben geleid. In de conclusies
van de commissie wordt onvoldoende rekening gehouden met de achterliggende
oorzaken van het gedrag van de betrokken organisaties en personen,
en van de ongewenste ontwikkelingen. Deze zijn voor een belangrijk deel
gelegen in veranderingen in de maatschappelijke en politiek/bestuurlijke
context. De commissie vertelt, kortom, niet het hele verhaal. Dat roept de
vraag op of uitvoering van de aanbevelingen wel zal helpen indien er niet
tegelijkertijd iets wordt gedaan aan de dieper liggende oorzaken.
1. Probleemanalyse en aanleiding voor het parlementaire onderzoek
De probleemanalyse, die aan de werkzaamheden van de Tijdelijke
Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (Commissie
Dijsselbloem) ten grondslag lag, luidde als volgt: ‘Er is (toenemende)
maatschappelijke onrust waarneembaar over de onderwijsvernieuwingen
van de afgelopen jaren. Het gaat daarbij met name over de vraag of de
onderwijsvernieuwingen op een verantwoorde wijze zijn onderbouwd en
zijn geïmplementeerd. Daarbij lijkt een patroon zichtbaar dat de overheid/
beleidsmakers de verwachting hebben dat de onderwijsvernieuwingen
met voldoende draagvlak worden ingevoerd, terwijl na invoering de
kritiek blijkt van de mensen in het onderwijsveld (docenten, ouders en
scholieren). Dit geldt ook met betrekking tot wat nu de resultaten zijn van
de recente onderwijsvernieuwingen. Er bestaat derhalve behoefte aan
inzicht in de verschillende opvattingen over de wijze en het proces van
totstandkoming, implementatie en resultaten van de onderwijsvernieuwingen.
Dit inzicht is nodig om de succes- en faalfactoren van de recente
en lopende onderwijsvernieuwingen te kunnen vaststellen en lessen te
trekken voor toekomstige aanpassingen in het onderwijs.’ 102
102 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 007, nr.1
NTOR 2 - juni 2008 103

De directe aanleiding tot het onderzoek was gelegen in een eind januari
2007 aan de toenmalige staatssecretaris van Onderwijs gerichte brandbrief.
Daarin eisten drie organisaties van scholieren en studenten onder de titel
‘Wij willen leren, geef ons ook de kans’ meer lessen en beter onderwijs. De
in de titel van de brief verwoorde noodkreet was gebaseerd op bijna 7.800
klachten van scholieren en studenten naar aanleiding van het competentiegericht
onderwijs (in het mbo en hbo) en de invulling van de urennorm en
de kwaliteit van sommige docenten (in het voortgezet onderwijs).
Op 17 april 2007 besloot de Tweede Kamer om een parlementair on -
derzoek in te stellen. Het onderzoek zou zich moeten richten op de Ba -
sisvorming, de Tweede Fase van het havo/vwo, het Vmbo en het zogeheten
‘Nieuwe Leren’. De daartoe ingestelde parlementaire onderzoekscommissie
besteedde een deel van het onderzoek uit aan derden, waaronder
het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).
2. Vraagstelling en inhoud van de achtergrondstudie van het SCP
Het SCP kreeg de opdracht een deelonderzoek uit te voeren naar de volgende
vragen:
- Wat hielden de onderwijsvernieuwingen en hun sturingsprocessen in,
waarom vond men ze noodzakelijk, hoe werden ze ingevoerd en wat
waren hun gevolgen? In hoeverre zijn ze vergelijkbaar met de invoering
van het Nieuwe Leren? Wat wordt er precies verstaan onder het
nieuwe leren? Welke onderwijsvernieuwingen kunnen worden toegerekend
tot het nieuwe leren?
- Welke invloed hadden andere ontwikkelingen in de onderwijsinfrastructuur
(zoals schaalvergroting, ontwikkeling bovenschools
management, invoering lumpsum) op de implementatie van deze
onderwijsvernieuwingen?
- Welke sturingsprincipes zijn bij de invoering hiervan door de overheid
gehanteerd, op welke punten waren deze al dan niet succesvol. Wat
was de rol van de onderwijsinspectie hierbij?
- Welke overeenkomsten zijn er tussen de vernieuwingsoperaties in het
onderwijs?
De onderzoeksopdracht aan het SCP werd op 14 mei 2007 verstrekt. Het
rapport was begin oktober van dat jaar in conceptvorm gereed.
De beleidsanalytische studie Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in
Nederland bestaat uit vijf delen. Hier wordt volstaan met een beknopte
aanduiding van de inhoud. Het volledige, 350 pagina’s tellende rapport
verscheen als bijlage bij het eindrapport van de parlementaire onderzoekscommissie.
103
103 Bronneman-Helmers (2008)
104 NTOR 2 - juni 2008

In deel A wordt de context geschetst waarin de beleidsvoorbereiding,
besluitvorming, invoering en evaluatie van de vier onderwijsvernieuwingen
plaatsvonden. Hoewel de commissie er niet om had gevraagd, wordt
in het eerste hoofdstuk uitvoerig ingegaan op een aantal belangrijke
onderwijsexterne factoren. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan
de orde:
1 enkele structurele, en historisch bepaalde kenmerken van ons onderwijsbestel,
zoals de scheiding tussen algemeen vormend onderwijs en
beroepsonderwijs,
2 de in de jaren zeventig ingezette afname van het kindertal en de groeiende
immigratie sinds die tijd,
3 maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering, secularisering
en meritocratisering,
4 verschuivingen in de politieke waardeoriëntaties en besturingsfilosofie,
die leidden tot een overgang van maakbaarheid naar marktwerking
en een meer bedrijfsmatige besturingswijze in de publieke sector,
5 conjuncturele en structurele ontwikkelingen in de economie en op
de arbeidsmarkt met gevolgen voor het uitgavenbeleid van de overheid
(bezuiniging en kostenbeheersing) en voor ontwikkelingen op de
(onderwijs)arbeidsmarkt,
6 de toenemende invloed van de informatie- en communicatietechnologie
en de opkomst van het Internet, waardoor niet alleen het gedrag
van jongeren, maar ook de opvattingen over het belang van (feiten)
kennis veranderden, en ‘last but not least’
7 de sterke stijging van het opleidingsniveau van ouders, waardoor de
ambities met betrekking tot de onderwijsresultaten van hun kinderen
stegen en ook de houding ten opzichte van scholen en leerkrachten
veranderde.
Het tweede hoofdstuk in het contextdeel is gewijd aan enkele ontwikkelingen
in de onderwijsomgeving, zoals de schaalvergroting in het
voortgezet onderwijs, de kostenbeheersing (verblijfsduurbeperking in het
vmbo, integratie van leerlingen uit het speciaal onderwijs in het reguliere
onderwijs, lumpsumfinanciering) en doelmatigheidsverhoging (minder
stapelen en minder omwegen), het kwaliteitsbeleid van scholen, en
diverse ontwikkelingen in het toeleverende basisonderwijs en afnemende
vervolgonderwijs (mbo, hbo en wetenschappelijk onderwijs).
In deel B wordt de beleidsontwikkeling rond drie van de vier onderwijsvernieuwingen
(de basisvorming, de tweede fase havo/vwo, en
het vmbo) in chronologische zin beschreven. Daarbij wordt de periode
1991-2006, en waar nodig ook de voorgeschiedenis, bestreken. Bij het
‘nieuwe leren’ wordt ingegaan op de achtergronden, de verschillende
verschijningsvormen en de vaak heftige discussie die er rond de verschillende
didactische vernieuwingen is losgebarsten. Ook de rol van de overheid
bij dit alles komt aan de orde.
NTOR 2 - juni 2008 105

Deel C is gewijd aan de rol die de verschillende (beleids)actoren bij de
onderwijsvernieuwingen hebben gespeeld: de politiek (coalities en regeerakkoorden,
bewindslieden, het Parlement), het departement, uitvoeringsorganisaties
zoals het procesmanagement en de stuurgroep tweede fase,
maar ook de landelijke onderwijsverzorgingsinstellingen, de Inspectie van
het onderwijs, de Onderwijsraad en het onderwijsonderzoek.
Deel D geeft inzicht in de opvattingen, gedragingen en organisaties van
de belangrijkste partijen in het onderwijsveld: de schoolbesturen, de
schoolleiders, de leraren en de leerlingen en hun ouders.
In deel E wordt de balans opgemaakt. In een eerste hoofdstuk wordt
op zoek gegaan naar een aantal patronen (overeenkomsten, maar
ook verschillen) in de verschillende fasen van beleidsontwikkeling
(beleidsvoorbereiding, besluitvorming, uitvoering, en evaluatie) rond
de basisvorming, de tweede fase havo/vwo en het vmbo. Vervolgens
wordt stilgestaan bij de vraag waarom het bij de invoering van nieuwe
didactische werkwijzen zo vaak mis ging, en op de wijze waarop de overheid,
de sector (VO-raad) en de scholen op dit moment vorm geven aan
de innovatie van het onderwijs. Het laatste hoofdstuk van de studie is
gewijd aan de vraag in hoeverre de doelstellingen die met de verschillende
vernieuwingsoperaties werden beoogd (gelijke kansen, uitstel van
studie- en beroepskeuze, selectie en verhoging van het niveau, en een
betere kwantitatieve en kwalitatieve aansluiting op het vervolgonderwijs)
ook daadwerkelijk zijn bereikt.
In de beperkte tijd die voor de studie beschikbaar was is geprobeerd de
parlementaire onderzoekscommissie zo goed mogelijk te informeren over
de achtergronden, inhoud en vormgeving van de vernieuwingen. Daarbij
is tevens getracht de veranderingen in het complexe krachtenveld van
(beleids)actoren in en rond het voortgezet onderwijs en hun uiteenlopende
posities, belangen, opvattingen en gedragingen zo goed mogelijk in beeld
te brengen. Welke rol de verschillende (beleids)actoren speelden en wat er
zich in het overleg met het onderwijsveld en binnen het departement heeft
afgespeeld zou uit gesprekken met direct betrokkenen en uit de hoorzittingen
moeten blijken. Het was aan de parlementaire onderzoekscommissie
om op grond van al deze informatie conclusies te trekken.
3. De ontvangst van het rapport van de Commissie Dijsselbloem
Op 13 februari 2008 verscheen het eindrapport van de Parlementaire
Onderzoekscommissie Onderwijsvernieuwingen onder de titel Tijd voor
onderwijs. 104 De ontvangst in de media was positief. De harde conclusies
over de rol van de politiek - tekortschietende probleemanalyses, de over-
104 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 007, nr. 6
106 NTOR 2 - juni 2008

maat aan politieke ambities, gedetailleerde regeerakkoorden, bewindslieden
met een tunnelvisie, de geslotenheid van de onderwijspolder, de
bemoeienis met de manier van lesgeven, de ontoereikende financiële
middelen voor, en het gebrek aan wetenschappelijke onderbouwing van
de onderwijsvernieuwingen - werden breed omarmd. Ook het onderwijsveld
reageerde instemmend. De huidige bewindslieden gaven in een eerste
reactie aan zich grotendeels te herkennen in de uitgebreide analyse.
Al snel ontstond echter ook de nodige scepsis. De opstelling van enkele
Kamerleden in debatten rond de urennorm, de maatschappelijke stage
en de ‘gratis’ schoolboeken leidde al snel tot de conclusie dat de politiek
zich vermoedelijk weinig aan zal trekken van de aanbevelingen in het
onderzoeksrapport.
Enkele spraakmakende commentatoren en columnisten uitten hun twijfels
over de aard van de aanbevelingen. Volgens Bergen en Verbrugge
(Beter Onderwijs Nederland) moet de overheid zich helemaal niet terugtrekken,
maar de regie juist hernemen om de impasse te doorbreken. 105
Ook Van Haperen vindt dat de overheid robuust zou moeten optreden
omdat het onderwijs zelf zijn problemen niet kan oplossen. 106 Beatrijs
Ritsema is bang dat er weinig zal veranderen omdat het vernieuwingsvirus
intussen tot diep in de scholen is doorgedrongen. 107 Aukje Holtrop
verwacht niet dat de koepelorganisatie en de grote schoolbesturen hun
vrijheid van onderwijs op het punt van ‘het wat’ zullen opgeven 108 . Roel
in ’t Veld vindt dat de commissie met het onderscheid tussen ‘het wat
aan de overheid’ en ‘het hoe aan de scholen’ in simplificaties vervalt
en feitelijk een vorm van stalinistische staatspedagogiek propageert. De
afwezigheid van een nationaal curriculum is volgens hem juist een zegen;
de bescheidenheid van overheidsinmenging op dit punt zou juist moeten
worden gekoesterd. 109 Dijsselbloem acht het verwijt van staatspedagogiek
echter onjuist. 110 De commissie wil de pedagogiek juist helemaal aan de
scholen overlaten.
De opvattingen lopen dus nogal uiteen.
4. Onderzoeksaanpak, conclusies en aanbevelingen van de commissie
In dit artikel zal worden nagegaan hoe de beleidsanalyse, conclusies
en aanbevelingen van de Commissie Dijsselbloem zich verhouden tot
de informatie en bevindingen die in het deelrapport van het Sociaal en
Cultureel Planbureau werden gepresenteerd. Daarbij wordt onder andere
105 NRC-Handelsblad, 23-24 februari 2008
106 NRC-Handelsblad, 16-17 februari 2008
107 HP/De Tijd, 29 februari 2008
108 De Groene Amsterdammer, 22 februari 2008
109 NRC-Handelsblad, 11 april 2008
110 NRC-Handelsblad, 14 april 2008
NTOR 2 - juni 2008 107

ingegaan op het redeneerpatroon dat door de commissie is gehanteerd
en op de betekenis daarvan voor de conclusies en aanbevelingen. Had het
ook anders gekund, en hadden er in dat geval andere aanbevelingen en
lessen voor de toekomst moeten worden getrokken?
4.1 De werkwijze en conclusies van de commissie: terugredeneren of
reconstrueren?
Het doel van parlementaire onderzoekscommissies, en van commissies
die rampen zoals de Vuurwerkramp en de Schipholbrand onderzoeken,
is steeds tweeledig: analyseren wat er mis ging en lessen formuleren
opdat het voortaan beter gaat, zo blijkt uit een studie naar het werk van
verschillende onderzoekscommissies. 111 Een gemeenschappelijk kenmerk
van de werkwijze van onderzoekscommissies is dat er meestal eerst een
omvangrijke en indrukkende hoeveelheid feiten wordt verzameld. Daarna
volgen de interpretatie en betekenisgeving van de feiten. Beide zijn sterk
afhankelijk van het redeneerpatroon dat de commissie heeft gevolgd.
Bij een eerste redeneerpatroon (backward mapping) wordt uitgegaan van
de huidige situatie. Er wordt teruggekeken hoe het zover heeft kunnen
komen. Die werkwijze is ook door de Commissie Dijsselbloem gevolgd.
Bij zo’n (causale) benadering blijft de vraag naar het waarom achterwege,
zodat niet duidelijk wordt wat de dieper liggende oorzaken waren van het
gedrag van de betrokken organisaties en personen en van de ongewenste
ontwikkeling.
In een tweede redeneerpatroon (forward mapping) wordt de beleidsontwikkeling
als het ware gereconstrueerd. Er wordt vooruitgekeken met de
ogen van de (beleids)actoren die destijds in de gegeven omstandigheden
moesten handelen. Bij een dergelijke benadering komt ook de context en
het waarom van het gedrag van de betrokken partijen aan de orde. Vaak
wordt ook nog een vergelijkend gezichtspunt gehanteerd.
In de deelstudie van het SCP is uitvoerig ingegaan op de context waarbinnen
de beleidsontwikkeling rond de onderwijsvernieuwingen zich
voltrok. De verschillende beleidsprocessen werden bovendien op een
aantal punten met elkaar vergeleken. De informatie in de deelstudie van
het SCP bood in principe voldoende aanknopingspunten voor beide redeneerschema’s.
Naarmate de maatschappelijke onrust groter is, neemt de aandacht voor
genuanceerde verklaringen, met aandacht voor de context, af. Men is
dan sneller geneigd te kiezen voor het eerste (causale) redeneerpatroon,
zo blijkt uit de eerder genoemde studie. Bij het tweede (contextuele)
redeneerpatroon loopt men immers het risico dat men uitkomt bij een
111 De Bruijn (2007)
108 NTOR 2 - juni 2008

legitimatie van wat er is geschied. In het geval van de onderwijsvernieuwingen
zou dat bijvoorbeeld tot de volgende bevindingen hebben kunnen
leiden. De toenmalige bewindslieden konden niet anders, vanwege de
demografische ontwikkeling (waardoor veel scholen voor lager beroepsonderwijs
hun deuren zouden moeten sluiten), vanwege de economische
omstandigheden begin jaren negentig (noodzaak van bezuiniging en
kostenbeheersing), vanwege de padafhankelijkheid (na de vernieuwing
van de basisvorming moest ook de bovenbouw worden vernieuwd) of
vanwege de toegenomen motivatieproblemen onder de jeugd (die een
nieuwe didactische aanpak noodzakelijk maakten). Met dergelijke conclusies
zou het rapport van de Commissie Dijsselbloem vermoedelijk zeer
kritisch ontvangen zijn.
Zo’n negatief oordeel viel in 2004 het onderzoeksrapport Bruggen bouwen
van de Tijdelijke Parlementaire Onderzoekscommissie Integratiebeleid
(Commissie Blok) ten deel. Daarin moest worden onderzocht waarom 30
jaar integratiebeleid onvoldoende was geslaagd. In dat rapport is volgens
de tweede benaderingswijze te werk gegaan. Op basis van een enorme
hoeveelheid onderzoeksgegevens stelde de commissie vast dat de integratie
van veel allochtonen geheel of gedeeltelijk geslaagd was. Op het
beleid had de commissie weliswaar het nodige aan te merken, maar het
welslagen van de integratie was toch vooral te danken aan de inspanningen
van de allochtone burgers en de ontvangende samenleving. De
Tweede Kamer was zeer teleurgesteld over het rapport van de onderzoekscommissie.
Met het rapport is verder weinig gedaan.
De conclusie die uit het voorafgaande kan worden getrokken is dat het
rapport van de Commissie Dijsselbloem tot dusver de politieke functie
heeft vervuld die ermee werd beoogd. Er is onomstotelijk vastgesteld dat
er in de verschillende beleidsprocessen van alles fout is gegaan. De schuldige
partijen zijn aangewezen. Er kan een punt worden gezet achter een
periode van groeiende maatschappelijke onrust over de onderwijsvernieuwingen
uit de jaren negentig en over de negatieve gevolgen daarvan.
Op basis van de conclusies en de daarop gebaseerde aanbevelingen kan
er een nieuwe start worden gemaakt. Of de aanbevelingen van de commissie
ook tot beter beleid zullen leiden valt echter nog te bezien.
4.2 Weinig aandacht voor onderwijsexterne factoren
In het rapport van de commissie wordt nauwelijks ingegaan op de wijze
waarop de overheid met het vernieuwingsbeleid op allerlei politieke,
bestuurlijke, economische en maatschappelijke invloeden reageerde.
De bredere maatschappelijke context is in het onderzoek als het ware
buiten haakjes geplaatst. Toch werden vrijwel alle vernieuwingsoperaties
mede ingegeven door belangrijke onderwijsexterne factoren of door
hardnekkige maatschappelijke problemen die via leerlingen de scholen
NTOR 2 - juni 2008 109

innenkwamen. Bij onderwijsexterne invloeden kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan de gevolgen van de terugval van het aantal leerlingen (effect
van de anticonceptiepil) of aan het stijgende ambitieniveau van ouders
met betrekking tot de opleiding van hun kinderen. Door de combinatie
van deze twee ontwikkelingen dreigden veel scholen voor lager/voorbereidend
beroepsonderwijs begin jaren negentig hun deuren te moeten
sluiten. Ze vormden de context voor het schaalvergrotingsbeleid dat ten
tijde van de basisvorming en de vmbo-operatie gestalte kreeg. De toenmalige
bewindslieden konden hun ogen destijds moeilijk sluiten voor de
dreigende teloorgang van het lager beroepsonderwijs.
Maatschappelijke ontwikkelingen maakten beleidsmaatregelen niet alleen
noodzakelijk, ze werden in een aantal gevallen ook breed omarmd. Dat
laatste was bijvoorbeeld het geval bij de ict-ontwikkeling die zich in de
tweede helft van de jaren negentig voltrok. De toenemende beschikbaarheid
en klantvriendelijkheid van computers en van het internet brachten
onder beleidsmakers in het onderwijs een zekere euforie teweeg
over de mogelijkheden en positieve effecten ervan voor het onderwijs.
Leerlingen zouden meer zelfstandig en in eigen tempo kunnen werken.
Kennisoverdracht werd minder belangrijk, zo dacht men. Veel kennis
was immers beschikbaar via het internet. Bovendien zou kennis snel verouderen
en werd al die feitenkennis ook weer snel vergeten. Dergelijke
opvattingen waren in die jaren gemeengoed. Ze werden ook zelden weersproken.
Dit alles voltrok zich in een periode dat er vanwege motivatieproblemen
en lage onderwijsrendementen werd nagedacht over een andere,
meer op de individuele leerling afgestemde didactiek. Beide kwamen bij
elkaar in de gedachtevorming die ten grondslag lag aan de omslag van
onderwijzen naar leren, zoals die bijvoorbeeld in de idee van het studiehuis
tot uitdrukking kwam.
De nieuwe besturingsfilosofie, die in de jaren negentig door de overheid
werd omarmd, vormde een derde belangrijke onderwijsexterne invloed.
Bij de nieuwe besturingswijze van de publieke sector liet de overheid zich
duidelijk inspireren door het bedrijfsleven. Kenmerkend voor de bedrijfsmatige
benaderingswijze die in die jaren opkwam zijn bijvoorbeeld een
meer output- in plaats van inputgerichte sturing, een grotere nadruk op
het meten van resultaten, de introductie van marktwerking in de publieke
sector, het overschakelen van aanbodsturing op vraagsturing, en een
scheiding tussen beleid en uitvoering. Dit alles heeft ook in het onderwijs
zijn sporen nagelaten. Scholen moeten zich responsiever opstellen
ten opzichte van hun omgeving en doen dat door zich steeds meer ten
opzichte van elkaar te profileren. Datzelfde geldt voor de landelijke pedagogische
centra die sinds het eind van de jaren negentig meer vraaggericht
moeten werken. In diezelfde periode werd door de rijksoverheid
een nieuwe wijze van begroting en verantwoording ingevoerd (vbtb).
Concrete en meetbare (kwantitatieve) doelstellingen vormen daarbij het
110 NTOR 2 - juni 2008

uitgangspunt. Sindsdien wordt er jaarlijks vastgesteld of er met de overheidsuitgaven
is bereikt wat ermee werd beoogd. De nieuwe besturingsfilosofie
bleef niet zonder gevolgen. Kwantitatieve uitkomsten werden
belangrijker dan kwalitatieve opbrengsten. De administratieve lasten en
verantwoordingskosten voor schoolbesturen en scholen namen sterk toe.
De afstand tussen het schoolmanagement en de uitvoerende docenten
werd erdoor vergroot; niet alleen in fysieke zin, maar vooral mentaal.
Bij een contextgerichte aanpak zou in het onderzoek meer aandacht zijn
geschonken aan dergelijke onderwijsexterne invloeden. Die verklaren
in belangrijke mate waarom het beleidsproces is gegaan zoals het is
gegaan. Bij een analyse van toekomstig vernieuwingsbeleid mogen de
gevolgen van de verschillende onderwijsexterne ontwikkelingen niet
buiten beschouwing blijven. In de conclusies en aanbevelingen van het
rapport Dijsselbloem wordt zo’n brede analyse node gemist.
4.3 De rol van de politiek en van de overheid
In het concluderende hoofdstuk van het rapport krijgt met name de politiek
er flink van langs. Daar waar de politiek het voortgezet onderwijs met
ambities overlaadde, het aanvankelijke draagvlak dat door de adviezen
van de WRR (basisvorming) en de Commissie Van Veen (Vmbo) was
ontstaan verspeelde, haar verantwoordelijkheid voor het procesmanagement
verwaarloosde, en veel te veel in de verantwoordelijkheid van
scholen trad, verwijst het rapport vooral naar de toenmalige bewindslieden.
Regeerakkoorden beperkten niet alleen de ruimte voor de Kamer,
maar zetten het beleidsproces ook onder grote tijdsdruk. De Kamer had
bovendien onvoldoende zicht op het draagvlak in het veld en op de belangenconflicten
die daar speelden. Het politieke debat in de Kamer ging
niet over fundamentele keuzen, maar werd sterk bepaald door uitvoeringsmodaliteiten
en door lobbies van partijen die hun zorgen en wensen
eerder niet of onvoldoende zagen gehonoreerd. Ondanks tal van kritische
kantekeningen steunde de Kamer de vernieuwingsvoorstellen uiteindelijk
meestal unaniem.
Het beleidsproces van de overheid zou volgens de commissie aanzienlijk
kunnen verbeteren door een toetsingskader te hanteren waarin de voorwaarden
voor een zorgvuldig beleidsproces zijn uiteengezet. Bij opname
van een onderwijsvernieuwing in een regeerakkoord zou moeten worden
volstaan met het vaststellen van de maatschappelijke urgentie en de politieke
ambitie of doelstelling. Het toetsingskader omvat zo ongeveer alle
elementen die in eerdere vernieuwingsoperaties ontbraken of tot problemen
hebben geleid: (1) de probleemanalyse is helder, (2) de noodzaak
van overheidsinterventie is aantoonbaar, (3) het voorafgaande beleid is
geëvalueerd, (4) overwogen en gekozen beleidsalternatieven worden verantwoord,
(5) er is aandacht voor neveneffecten en samenhang met ander
NTOR 2 - juni 2008 111

eleid, (6) de gekozen optie is wetenschappelijk gevalideerd, zoniet dan
wordt deze eerst kleinschalig beproefd en geëvalueerd, (7) aan noodzakelijke
voorwaarden in termen van voldoende geld, expertise en tijd is voldaan,
(8) de uitvoeringsorganisatie is helder gepositioneerd, (9) degenen
die de vernieuwing moeten uitvoeren zijn actief betrokken geweest bij
de totstandkoming van de vernieuwing en weten wat de consequenties
ervan zijn, (10) er is voldoende draagvlak onder alle betrokkenen en vooral
onder de professionals die de vernieuwing in praktijk moeten brengen,
en (11) er is voorzien in tussentijdse evaluaties waarbij het beleid niet
overhaast zal worden bijgesteld. Bovenop al deze voorwaarden voor een
zorgvuldig beleidsproces, waarbij vooral de bewindslieden en het departement
aan zet zijn, adviseert de commissie ook nog om, als sluitstuk van
het wetgevingsproces, een uitvoeringstoets te laten plaatsvinden door
onafhankelijke experts. Dit om het parlement te behoeden voor het aanvaarden
van onuitvoerbare wet- en regelgeving. In de wet- en regelgeving
zou bovendien ruimte moeten worden geschapen voor een gefaseerde
invoering van beleid.
Toetsingskader is nuttig, maar erg uitgebreid
Bij de vertaling van gesignaleerde tekorten in een toetsingskader voor
toekomstige beleidsprocessen schiet de commissie nogal door. Het
toetsingskader biedt weliswaar een nuttige leidraad voor goed bestuur,
maar het totale pakket is wel erg uitgebreid. Zou er niet met een aantal
algemene richtlijnen kunnen worden volstaan?
Het lijkt in de eerste plaats verstandig om voorstellen met een hoog
wenselijkheidgehalte nog eens kritisch tegen het licht te houden. Zijn de
beoogde doelstellingen wel realistisch en haalbaar, en zijn de voorstellen
wel uitvoerbaar? Is er in het onderwijsveld voldoende draagvlak voor?
In de tweede plaats zou men zich kunnen afvragen of het beleid niet te
snel meegaat met allerlei maatschappelijke ontwikkelingen? Is het in
sommige gevallen niet beter om enige tegendruk te geven, bijvoorbeeld
tegen de korte spanningsboog en het gebrekkige concentratievermogen
bij leerlingen. Vraagt het individualiseringsproces in de samenleving niet
eerder om meer aandacht voor sociale competenties dan om een individuele
benadering? Kloppen al die vooronderstellingen met betrekking tot
de zelfstandigheid en het veranderde gedrag van jongeren of de verminderde
behoefte aan kennis eigenlijk wel?
In de derde plaats zou moeten worden nagegaan of het voorgestelde
beleid wel voldoende tegemoet komt aan verschillen in capaciteiten,
wensen en behoeften in de leerlingenpopulatie, maar ook in de samenleving.
Vraagt de situatie om meer differentiatie of is juist meer uniformiteit
gewenst?
Tenslotte. Bij langdurige beleidsprocessen kunnen economische omstandigheden
en maatschappelijke opvattingen tussentijds ingrijpend veranderen.
Dat gebeurde bijvoorbeeld bij het beleid rond de tweede fase
112 NTOR 2 - juni 2008

van het havo/vwo. Toen de plannen werden ontwikkeld was er sprake
van laagconjunctuur (gevolg: verzwaring en meer selectie), terwijl de
invoering ervan plaatsvond in een tijd van hoogconjunctuur (gevolg:
vergroten van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs). Dergelijke
veranderingen in omstandigheden maken het er niet eenvoudiger op. Het
vraagt feitelijk om beleid waar men bij veranderde omstandigheden geen
spijt van krijgt.
De aanbevelingen vragen wel erg veel van de politiek
De commissie vraagt van onderhandelaars, bewindslieden en parlementariërs
in feite tegennatuurlijk gedrag. Het voorstel voor een meer
open regeerakkoord heeft weinig kans van slagen bij een coalitie tussen
politieke partijen die elkaar niet vertrouwen, zo leert de ervaring van het
Regeerakkoord 1989, waarin gedetailleerde voorstellen werden gedaan
over de basisvorming en de schaalvergroting. Een zorgvuldig beleidsproces
kost veel tijd. Dat maakt het realiseren van wetgeving binnen
één kabinetsperiode vrijwel onmogelijk. Bewindslieden kunnen in dat
geval hun ambities niet waarmaken. Kamerleden zullen een grote terughoudendheid
aan de dag moeten leggen bij het verstrekken van nieuwe
opdrachten aan het onderwijs. Ook dat zal veel zelfbeheersing vergen.
Bij incidenten zullen ze in het kader van hun controlefunctie blijven aandringen
op ingrijpen door de overheid. Tijdens de stapsgewijze besluitvorming
over wetgeving zullen zij geleidelijk aan steeds meer gecommitteerd
raken, waardoor zij uiteindelijk, ook in geval van grote aarzelingen,
moeilijk meer kunnen terugkomen op eerder ingenomen standpunten. De
externe uitvoeringstoets aan het eind van het wetgevingsproces biedt op
dit punt in principe een uitweg, maar komt wel op een erg laat moment.
4.4 De verhouding tussen overheid en onderwijsveld
In de verhouding tussen de overheid en het onderwijsveld is in de jaren
negentig heel veel veranderd. De overlegstructuur tussen overheid en
onderwijsveld werd in de eerste helft van dat decennium ingrijpend
gewijzigd. De adviesstructuur werd eveneens aangepakt.
Ook in de besturingswijze zijn in die jaren diverse veranderingen aangebracht.
De sturing op input (bijvoorbeeld voldoende bevoegde docenten)
werd in de tweede helft van de jaren negentig vervangen door een
sturing op output (deelnamegroei aan hogere onderwijsvormen, minder
theoretische en meer toepassingsgerichte onderwijsinhouden), en met
het oog op dat laatste ook op het onderwijsproces zelf (vakoverstijgende
vaardigheden). Sinds het begin van deze eeuw stuurt de overheid vrijwel
uitsluitend op output (behalen van een startkwalificatie, maximale deelname
aan, en rendementsverhoging in het hoger onderwijs).
De commissie richt zich in haar kritiek vooral op de onduidelijkheid in
de afbakening van verantwoordelijkheden die is ontstaan - de overheid
NTOR 2 - juni 2008 113

zou zich te veel hebben bemoeid met ‘het hoe’ - en doet aanbevelingen
om op dat punt heldere kaders vast te stellen.
Veranderingen in de overleg- en adviesstructuur
De rol van het onderwijsveld zelf komt in de conclusies van het rapport
nauwelijks aan de orde. Dat is begrijpelijk in het licht van de opdracht
aan de commissie om vooral het overheidsbeleid rond de verschillende
onderwijsvernieuwingen te onderzoeken. De commissie wijt de gesignaleerde
problemen voor een belangrijk deel aan de kloof tussen de
landelijke organisaties van schoolbesturen, schoolleiders en docenten,
die als overlegpartners van de overheid optraden, en hun verschillende
achterbannen. De beroepsvertegenwoordigers in de organisaties leken
dichterbij de politiek dan bij hun achterban te staan.
Herstel van het politiek primaat
In de deelstudie van het SCP wordt uitvoerig ingegaan op een aantal
belangrijke veranderingen in de overleg- en adviesstructuur, die ten tijde
van het eerste paarse kabinet in gang werden gezet. Het politieke primaat
moest worden hersteld. Aan de invloed van belangengroepen uit het
onderwijsveld moest paal en perk worden gesteld. Het overleg met het
onderwijsveld vond begin jaren negentig plaats in de Centrale Commissie
voor Onderwijsoverleg (CCOO), waarin de landelijke koepelorganisaties
van de vier grote onderwijszuilen (openbaar, rooms-katholiek, protestants-christelijk
en algemeen bijzonder) zitting hadden. Deze koepelorganisaties
vertegenwoordigden op hun beurt de landelijke organisaties
van de verschillende geledingen in het onderwijs: de schoolbesturen, de
schoolleiders, de docenten en de ouders. Het voeren van onderwijsbeleid
zonder instemming van deze koepelorganisaties was vrijwel onmogelijk.
Het overleg in de CCOO werd medio jaren negentig vervangen door afzonderlijke
overleggen met de organisaties van de verschillende geledingen.
Gezamenlijke standpunten per koepel, waar de overheid moeilijk omheen
kon, maakten plaats voor uiteenlopende standpunten per onderwijsgeleding,
waar de overheid vervolgens een keuze uit kon maken. Dat gaf in
principe de mogelijkheid tot het voeren van een verdeel- en heerspolitiek.
Als gevolg van de invoering, in 1996, van de lumpsumbekostiging verschoof
de invloed van de zuilgebonden organisaties van schoolbesturen
naar een nieuw gevormde organisatie van schoolleiders. Deze organisatie
ging tien jaar later, samen met het werkgeversdeel van de verschillende
besturenorganisaties, op in de VO-raad. Deze nieuwe brancheorganisatie
voor het voortgezet onderwijs is momenteel de belangrijkste gesprekspartner
van de overheid, niet alleen voor bestuurlijke vraagstukken, maar
ook bij onderwerpen die te maken hebben met de kwaliteit en innovatie
van het onderwijs. De overheid spreekt daarnaast apart met de onderwijsvakbonden,
en de scholieren- en ouderorganisaties. Onderwijsvakbonden
richten zich traditioneel vooral op arbeidsvoorwaarden en arbeidsmarkt-
114 NTOR 2 - juni 2008

gerelateerde onderwerpen, en veel minder op de meer kwalitatieve aspecten
van de beroepsuitoefening van leraren. Voor dat laatste ontbreekt in
de onderwijssector een representatieve gesprekspartner, in de vorm van
een door leraren zelf in het leven geroepen beroepsvereniging.
Achtereenvolgende veranderingen in de besturingswijze en in de overlegstructuur
met het onderwijsveld versterkten de verdeeldheid, met name
tussen het onderwijsmanagement (besturen/werkgevers en schoolleiders)
en de docenten. Ze droegen ook niet bij aan een beter inzicht in het
draagvlak voor de verschillende vernieuwingen.
Ook in de adviesstructuur veranderde er het nodige. Medio jaren negentig
werd er flink gesnoeid in het aantal adviesorganen op onderwijsgebied. De
Onderwijsraad bleef als enig permanent adviesorgaan over. Tegelijkertijd
veranderde de samenstelling en de taakopdracht van de raad. Tot 1997
bestond de raad uit een groot aantal vertegenwoordigers uit het onderwijsveld
zelf, die op beleidsplannen en wetsvoorstellen reageerden vanuit
hun kennis over wat er in het onderwijsveld leefde. Sindsdien bestaat de
raad uit een beperkt aantal onafhankelijke deskundigen, die overwegend
beleidsontwikkelende en strategische adviezen uitbrengen. Door deze
veranderingen in samenstelling en taakopdracht is er in de advisering
minder ruimte voor de stem van het onderwijsveld.
Het herstel van het politiek primaat verminderde weliswaar de stroperigheid
en de hindermacht van het veld, maar ging wel ten koste van goede
informatie over de gang van zaken binnen het onderwijsveld.
Inhoudelijke kennisbasis binnen het departement verzwakt
Aan de rol van het departement wordt in het rapport weinig aandacht besteed.
Ook daarin traden veranderingen op. Het beleidsvoorbereidende werk ten
behoeve van de drie onderwijsvernieuwingen werd grotendeels uitbesteed
aan uitvoeringsorganisaties zoals het procesmanagement basisvorming en
de stuurgroep tweede fase. Binnen het departement kwam het managen van
beleidsprocessen steeds meer op de voorgrond te staan. De inhoudelijke
kennis van het onderwijs nam af. Dat kwam niet alleen door de talrijke reorganisaties
die gedurende de afgelopen vijftien jaar binnen het departement
hebben plaatsgevonden, maar ook door het systeem van gedwongen functieroulatie
(Algemene Bestuursdienst), waarbij de selectie van hogere ambtenaren
meer op grond van hun bestuurlijke en managementvaardigheden
geschiedt, dan op basis van hun kennis van het onderwijsterrein. Het komt
dan ook nauwelijks meer voor dat gezaghebbende personen uit het onderwijsveld
bij het ministerie in dienst treden. Er is eerder sprake van het tegendeel.
Hogere ambtenaren verlaten steeds vaker het ministerie om een beter
betaalde functie als extern adviseur of bestuurder van een onderwijsinstelling
te gaan vervullen. Voor de noodzakelijke onderwijsinhoudelijke input worden
in toenemende mate externe adviseurs en consultantbureaus ingeschakeld.
Ook het aantal kenniscentra neemt toe. Het onderwijsinhoudelijke geheugen
binnen het departement is door die ontwikkelingen verzwakt.
NTOR 2 - juni 2008 115

Onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en onderwijsveld
De Commissie Dijsselbloem schenkt in haar conclusies veel aandacht aan
het feit dat de verantwoordelijkheden van de overheid en de scholen in de
loop der tijd door elkaar heen zijn gaan lopen, met name op het punt van
de overheidsbemoeienis met het primaire onderwijsproces. De commissie
dringt daarom aan op een heldere afbakening van verantwoordelijkheden.
De overheid moet gaan over ‘het wat’, de onderwijsinhoud, en doet
dat door middel van een kerncurriculum, de examens en het toezicht. De
scholen gaan nadrukkelijk over ‘het hoe’, dat wil zeggen over de inrichting
van het onderwijs en de pedagogisch-didactische aanpak. Dit onderscheid
moet volgens de commissie het belangrijkste criterium zijn bij de rolverdeling
tussen de overheid en de scholen.
Grenzen aan de sturing op ‘het wat’
De commissie dringt aan op heldere leerstandaarden voor elementaire
basisvaardigheden zoals rekenen (wiskunde) en taal (Nederlands).
Daarnaast hecht de commissie sterk aan een gedeelde kennisbasis. Er zal
moeten worden vastgesteld welke onderwijsinhouden in het kerncurriculum
moeten worden opgenomen. Het proces van canonisering, dat voor
het vak geschiedenis al heeft plaatsgevonden, zou daartoe geleidelijk aan
kunnen worden verbreed naar andere vakgebieden, zoals de natuurwetenschappen,
zo suggereert de commissie.
Over deze aanbevelingen zal ongetwijfeld een vergelijkbare discussie gaan
plaatsvinden als begin jaren negentig over de eindtermen en kerndoelen
voor het basisonderwijs en de basisvorming. De vrijheid van richting en
inrichting in het onderwijs (artikel 23 van de Grondwet) zijn hier namelijk
in het geding. Indertijd leidde die discussie tot globale kerndoelen, die
daardoor echter onvoldoende duidelijk en richtinggevend waren. Over de
recent ontwikkelde referentieniveaus voor elementaire basisvaardigheden
op het gebied van rekenen en taal zal men het waarschijnlijk nog wel
eens kunnen worden. Bij andere vakgebieden wordt dat moeilijker, omdat
het al gauw om waardegebonden inhouden gaat.
Over de aanbeveling om de deelname aan de Cito-eindtoets verplicht te
stellen en tegelijkertijd alle kinderen in groep 3 van het basisonderwijs een
begintoets af te nemen, zal evenmin gemakkelijk overeenstemming kunnen
worden bereikt. Met name aan het laatste voorstel kleven nogal wat bezwaren.
Afgezien van praktische problemen, zoals het tussentijds van school
veranderen waardoor de toegevoegde waarde van de school moeilijk valt
vast te stellen, leiden dergelijke maatregelen al snel tot ongewenste neveneffecten,
bijvoorbeeld in de vorm van selectie bij de toelating of bij tussentijdse
verwijzing of verandering van school, van stigmatisering en frustraties bij
laag scorende leerlingen, en van een toename van het aantal administratieve
verplichtingen voor leerkrachten (registreren en verantwoorden van
toetsscores). Dergelijke voorstellen passen in de nieuwe besturingsfilosofie
van meten van, en afrekenen op resultaten. Ze staan echter haaks op het
116 NTOR 2 - juni 2008

eoogde herstel van vertrouwen in docenten. Bij een eventueel gebrek aan
vertrouwen verdienen maatregelen in de sfeer van de kwalitatieve toerusting
van leerkrachten de voorkeur.
Naar meer continuïteit in ‘het wat’ en meer variëteit in ‘het hoe’
Met het oog op de verantwoordelijkheid van de overheid voor deugdelijk
onderwijs adviseert de commissie om van overheidswege vast te leggen wat
er moet worden geleerd en hoe hoog de lat daarbij moet worden gelegd.
De vakinhouden moeten regelmatig tegen het licht worden gehouden om
de verwachtingen en eisen vanuit de samenleving zeker te stellen, zo stelt
de commissie. Bij elementaire basisvaardigheden is dat laatste echter niet
vanzelfsprekend. Het gaat niet voor niets om basisvaardigheden; die zijn, als
het goed is, duurzaam en hopelijk ook minder veranderlijk dan de spellingsvoorschriften
van de Nederlandse Taalunie. Een regelmatige aanpassing
van de vakinhouden staat bovendien op gespannen voet met de eveneens
bepleite politieke terughoudendheid in het toedelen van nieuwe opdrachten.
Het kerncurriculum zou juist gekenmerkt moeten worden door continuïteit.
Nieuwe onderwerpen zouden bij voorkeur eerst in het vrije (profiel)deel van
het curriculum moeten worden opgenomen en uitgeprobeerd.
De opbrengsten van het onderwijs (het wat) vallen in de praktijk moeilijk los
te zien van het onderwijsproces (het hoe). Vaardigheden vereisen vaak veel
oefening. De discussie rond het nieuwe leren heeft niet zozeer te maken met
de verhouding tussen kennis en vaardigheden, maar veel meer met verschillen
van inzicht over de aard van de kennis (theoretisch of toepassingsgericht)
en het type vaardigheden (vakgebonden of vakoverstijgend) dat op school
moet worden bijgebracht. Het meningsverschil richt zich in essentie op de
vraag wat nu eigenlijk goed onderwijs is. De overheid spreekt zich daar van
oudsher niet over uit, uit angst voor het verwijt van staatspedagogiek. In
het verleden resulteerde die terughoudendheid in duidelijk waarneembare
verschillen tussen scholen. Er waren zogeheten traditionele vernieuwingsscholen
en ‘gewone scholen’. Nu er in het voortgezet onderwijs steeds meer
varianten van het nieuwe leren worden toegepast, zijn de verschillen tussen
scholen veel minder duidelijk. Voor ouders die voor hun kind op zoek zijn
naar een ‘ouderwetse’ school met een sterk gestructureerde, leerstofgerichte
en docentgestuurde aanpak wordt het steeds moeilijker om zo’n school te
vinden. De groeiende belangstelling voor het volgen van onderwijs in België
vormt daarvoor een signaal. Waar de overheid in het verleden waarborgen
bood voor een gevarieerd aanbod aan scholen van verschillende (levensbeschouwelijke)
richtingen, zou de overheid in de huidige situatie eerder garant
moeten staan voor voldoende variëteit in pedagogisch-didactisch opzicht.
4.5 Ontwikkelingen in de kwaliteit van het onderwijs
De Commissie Dijsselbloem velt een hard oordeel: de overheid heeft haar
kerntaak, het zeker stellen van de kwaliteit van het onderwijs, de afgelo-
NTOR 2 - juni 2008 117

pen jaren ernstig verwaarloosd. Op basis van gegevens uit een deelstudie
van het ROA concludeert de commissie dat de kwaliteit van het onderwijs
reden geeft tot zorg. Het is hier niet de plaats om in te gaan op de vraag
of de feiten uit die deelstudie door de commissie op een juiste wijze zijn
geïnterpreteerd. Dat er in de samenleving zorgen zijn over de kwaliteit
van het onderwijs valt echter niet te ontkennen.
Verschillende gezichtspunten
De kwaliteit van het onderwijs kan vanuit verschillende gezichtspunten
worden belicht. Een eerste belangrijke invalshoek op kwaliteit heeft te
maken met de kwaliteit van de input, en meer in het bijzonder de kwaliteit
van de leraren. Die staat onder druk. Bij een tekort aan leraren blijkt de
kwantiteit het in de praktijk altijd te winnen van de kwaliteit. Het beschikbare
overheidsbudget laat een marktconforme beloning niet toe. Er is ook
lange tijd veel te weinig aandacht besteed aan de inhoud en het niveau
van de lerarenopleidingen. In het rapport van de Commissie Leraren werd
niet voor niets veel aandacht geschonken aan de kwalitatieve kant van het
lerarentekort. 112
Een tweede invalshoek betreft het niveau van het onderwijs. Wat verstaan
we daar eigenlijk onder? Hebben scholieren die in de bovenbouw van de
havo of het vwo een breed curriculum in termen van aantal (deel)vakken
hebben gevolgd na afloop van hun opleiding een hoger niveau dan hun
voorgangers die minder vakken hadden, of is de breedte ten koste gegaan
van de diepgang en moet het antwoord luiden dat ze minder weten over
meer? Vanuit de afzonderlijke vakken bezien zal al snel de conclusie worden
getrokken dat het niveau is gedaald. Hebben scholieren die tijdens hun
opleiding minder theoretische kennis hebben opgedaan maar over meer
vaardigheden beschikken om die kennis toe te passen aan het eind van
hun opleiding een hoger niveau dan scholieren die over een stevige theoretische
kennisbasis beschikken maar die kennis niet weten toe te passen?
Ook op deze vraag zullen de antwoorden uiteenlopen. Zonder duidelijke
definitie van wat er onder niveau moet worden verstaan zijn discussies
over het onderwerp al snel zinloos omdat men het onderling niet eens is,
dan wel volkomen langs elkaar heen praat. Over kwaliteit van het onderwijs
wordt heel verschillend gedacht. De discussie over het ‘nieuwe leren’ is
onder andere zo fel omdat het impliciet ook gaat over meningsverschillen
met betrekking tot dit soort vragen. Op het landelijke beleidsniveau worden
hierover zelden richtinggevende uitspraken gedaan.
Bij een derde invalshoek op kwaliteit wordt de schijnwerper gericht op de
ontwikkeling van de deelname. Steeds meer jongeren nemen steeds langer
aan het onderwijs deel. Er deden zich de afgelopen jaren wel enkele
verschuivingen voor. In het voortgezet onderwijs was sprake van een
112 Commissie Leraren (Rinnooy Kan) (2007)
118 NTOR 2 - juni 2008

polarisatieproces: er gingen niet alleen meer leerlingen naar het havo en
vwo, maar ook naar de laagste onderwijsniveaus, waarin extra zorgvoorzieningen
moeten worden aangeboden in verband met leerachterstanden
of gedragsproblemen. Aan beide zijden van het onderwijsspectrum groeide
de deelname. Tegelijkertijd liepen leerlingen minder vertraging op en
namen ook de slaagpercentages bij de examens toe. In dit verband werd
vanuit het SCP al eerder gewezen op het bestaan van een trilemma tussen
drie doelstellingen die moeilijk gelijktijdig kunnen worden gerealiseerd:
het bevorderen van de toegankelijkheid van een opleiding, het verhogen
van het rendement van die opleiding en het behoud van het niveau ervan.
Zowel aan de onderkant als aan de bovenkant was de afgelopen jaren
sprake van een toename van de toegankelijkheid in combinatie met een
verhoging van het rendement. Bij gelijkblijvende omstandigheden moet
dat welhaast resulteren in een daling van het niveau 113 .
Kwaliteit is geen statisch begrip
De inhoud van wat onder kwaliteit wordt verstaan beweegt mee met
de eisen en verwachtingen die er in de samenleving aan het onderwijs
worden gesteld. De verwachtingen stapelden zich de afgelopen jaren op
(niet alleen meer vaardigheden naast kennis, maar ook allerlei nieuwe
opdrachten aan het onderwijs), terwijl de condities gelijk bleven (zoals de
hoeveelheid onderwijstijd) of zelfs verslechterden (tekorten in kwaliteit en
kwantiteit van leraren).
Als gevolg van de vernieuwingen in de tweede fase van het havo/vwo
kwamen gediplomeerden met een andere bagage van school dan hun
voorgangers, zo bleek uit de evaluatie. Door in het voortgezet onderwijs
meer aandacht te schenken aan algemene vaardigheden komen studenten
op dat punt beter beslagen ten ijs. Omdat de onderwijstijd gelijk bleef,
kon er echter minder aandacht worden geschonken aan kennisoverdracht
en -verwerving waardoor er op het gebied van de inhoudelijke vakkennis
tekorten ontstonden. Uit dergelijke bevindingen blijkt maar weer eens dat
veranderingen in het onderwijsproces niet zonder gevolgen blijven voor de
opbrengsten ervan. Er valt dan ook geen strikte scheiding te maken tussen
‘het wat’ en ‘het hoe’. Dat realiseert de commissie zich overigens ook.
5. Enkele conclusies
In dit artikel is ingegaan op het redeneerschema dat de commissie
Dijsselbloem bij het opstellen van het rapport Tijd voor onderwijs heeft
gevolgd en op de gevolgen die dat heeft gehad voor het type conclusies
en aanbevelingen in het rapport. De achtergrondstudie van het Sociaal
en Cultureel Planbureau bood in principe voldoende informatie voor een
113 Bronneman-Helmers (2004)
NTOR 2 - juni 2008 119

alternatieve redeneerwijze. Dat laatste leidt gedeeltelijk tot andere conclusies
en aanbevelingen.
Redeneerwijze gedeeltelijk bepalend voor uitkomsten
De commissie heeft een gedegen rapport uitgebracht dat over het algemeen
met veel instemming is begroet. De aard van de vraagstelling aan
de commissie bracht met zich mee dat er voor gekozen is om vanuit het
huidige crisisgevoel rond het onderwijs terug te redeneren. Een alternatief
redeneerschema, waarbij beleidsprocessen worden gereconstrueerd
vanuit het gezichtspunt van degenen die destijds de beslissingen moesten
nemen, zou tot ongewenste uitkomsten hebben geleid. Het zou de
gang van zaken rond het beleid met betrekking tot de onderwijsvernieuwingen
vermoedelijk gedeeltelijk hebben gelegitimeerd. De commissie
wilde echter schoon schip maken, opdat er door de politiek een nieuwe
start kan worden gemaakt.
Weinig zicht op achterliggende oorzaken
In het rapport van de commissie zijn belangrijke onderwijsexterne factoren,
die in de achtergrondstudie van het SCP uitvoerig aan de orde zijn
gesteld, als het ware buiten haakjes geplaatst. Toch werden vrijwel alle
vernieuwingsoperaties mede ingegeven door onderwijsexterne factoren
of hardnekkige maatschappelijke problemen.
Het dalende kindertal leidde, in combinatie met het stijgende opleidingsen
ambitieniveau van ouders tot een dreigende teloorgang van het lager
beroepsonderwijs. Een ontwikkeling waarvoor de toenmalige bewindslieden
hun ogen niet konden sluiten.
Onderwijsexterne invloeden werden in een aantal gevallen breed omarmd.
Dat gold bijvoorbeeld voor het proces van individualisering en voor de
ict-revolutie. De euforie over de mogelijke toepassingen van de computer
en het internet in het onderwijs heeft sterk bijgedragen aan de gedachte
dat kennisoverdracht minder belangrijk was en dat leerlingen veel meer
zelfstandig zouden kunnen leren. Het studiehuis is mede op deze onderwijsexterne
fundering gehuisvest.
De overheid schakelde in de jaren negentig over op een nieuwe bedrijfsmatige
besturingsfilosofie. Ook dit heeft het onderwijs niet onberoerd
gelaten. Er werd een omslag gerealiseerd van aanbodsturing naar vraagsturing,
scholen werden aangezet tot marktwerking, en kwantitatieve
doelstellingen gingen het beleid domineren.
Bij een contextgerichte benadering zou aan dergelijke onderwijsexterne
factoren meer aandacht zijn geschonken; factoren die in belangrijke mate
verklaren waarom het beleidsproces is verlopen, zoals het is verlopen.
Aanbevelingen vereisen tegennatuurlijk gedrag
In haar aanbevelingen schiet de commissie soms enigszins door. De
commissie vraagt van politici (onderhandelaars, bewindslieden en parle-
120 NTOR 2 - juni 2008

mentariërs) feitelijk tegennatuurlijk gedrag. Bij een coalitie tussen partijen
die elkaar niet vertrouwen heeft een open regeerakkoord weinig kans van
slagen. Bij het volledig volgen van het toetsingskader kunnen bewindslieden
hun ambities waarschijnlijk niet meer binnen één kabinetsperiode
realiseren. Kamerleden zullen bij incidenten blijven aandringen op maatregelen,
en zich in de loop van beleidsprocessen blijven committeren,
zodat zij uiteindelijk wel moeten instemmen met het resultaat.
Veranderingen in de bestuurlijke omgeving versterken tegenstellingen
De onderwijsoverleg- en adviesstructuur is in de jaren negentig ingrijpend
gewijzigd. Dat werd ingegeven door de wens om het politieke primaat
te herstellen. Het eerste paarse kabinet was van mening dat er aan
de invloed van belangengroepen paal en perk moest worden gesteld. Het
overleg met de verzuilde koepelorganisaties maakte plaats voor aparte
overleggen met de verschillende partijen uit het onderwijsveld.
De brancheorganisatie voor het voortgezet onderwijs, de VO-raad, die voortkomt
uit de organisatie van schoolleiders en het werkgeversdeel van de
verschillende besturenorganisaties, is momenteel de belangrijkste gesprekspartner
van de overheid, niet alleen voor bestuurlijke aangelegenheden, maar
ook voor onderwerpen die te maken hebben met de kwaliteit en de innovatie
van het onderwijs. Docenten hebben geen eigen beroepsvereniging die de
kwalitatieve aspecten van de beroepsuitoefening behartigt. De nieuwe overlegstructuur
versterkt de tegenstellingen tussen managers en docenten.
Naar een ander type overheidsbemoeienis met ‘het wat’ en ‘het hoe’
De commissie adviseert om van overheidswege vast te leggen wat er moet
worden geleerd en hoe hoog de lat daarbij moet worden gelegd. De vakinhouden
moeten regelmatig tegen het licht worden gehouden om tegemoet
te komen aan de verwachtingen en eisen vanuit de samenleving.
Op dat laatste punt lijkt de commissie niet erg consistent. Bij elementaire
basisvaardigheden in het kerncurriculum zou het moeten gaan om duurzame
vakinhouden. Een regelmatige aanpassing daarvan staat bovendien
op gespannen voet met de door de commissie bepleite terughoudendheid
in het toedelen van nieuwe opdrachten aan het onderwijs.
De meningsverschillen over het nieuwe leren richten zich niet zozeer op de
verhouding tussen kennis en vaardigheden, maar laten vooral verschillen
van inzicht zien over de aard van de kennis (theoretisch of toepassingsgericht)
en het type vaardigheden (vakgebonden of vakoverstijgend) dat op
school moet worden bijgebracht. In essentie gaat het daarbij om de vraag
wat goed onderwijs is. De overheid laat zich daar van oudsher niet over uit.
In deze tijd van permanente onderwijsinnovatie zou de overheid garant moeten
staan voor voldoende pedagogisch-didactische variëteit tussen scholen.
Dé kwaliteit van het onderwijs bestaat niet
De commissie velt een hard oordeel over de kwaliteit van het onderwijs.
NTOR 2 - juni 2008 121

Het zeker stellen van de kwaliteit is de afgelopen jaren verwaarloosd en
de kwaliteit van het onderwijs zelf geeft reden tot zorg. De commissie had
kennelijk behoefte aan een stevig standpunt.
De kwaliteit van het onderwijs kan vanuit verschillende gezichtspunten
worden belicht.
In de eerste plaats vanuit de kwaliteit van de input, en meer in het bijzonder
de ontwikkeling van de kwaliteit van de leraren. Op dit punt zijn er
duidelijk redenen tot zorg.
Een tweede invalshoek betreft het niveau van het onderwijs. Wat verstaan
we daar eigenlijk onder? Leidt een breder curriculum met meer vakken
tot een hoger niveau dan een smal curriculum, of gaat de breedte te veel
ten koste van de diepgang en weten scholieren uiteindelijk minder over
meer? Vergelijkbare vragen kunnen worden gesteld ten aanzien van de
verhouding tussen theoretische kennis, toepassingsgerichte en vakoverstijgende
vaardigheden. De discussie over het nieuwe leren gaat over
dit type vragen. Vanuit het landelijke onderwijsbeleid worden hierover
zelden richtinggevende uitspraken gedaan.
Bij een derde invalshoek staat de deelnameontwikkeling centraal. Deze
was de afgelopen decennia spectaculair. Er is in dat verband wel sprake
van een trilemma tussen toegankelijkheid, rendement en niveau. De afgelopen
decennia stonden in het teken van een verhoging van de toegankelijkheid
en van het rendement. Het niveau heeft daar onder geleden.
Dé kwaliteit van het onderwijs bestaat niet. Het oordeel erover is sterk
afhankelijk van het gezichtspunt.
Literatuur
Bronneman-Helmers, H.M. (2004), Onderwijs. In: In het zicht van de
toekomst. Sociaal en Cultureel Rapport 2004. (p. 363-412). Sociaal en
Cultureel Planbureau, Den Haag.
Bronneman-Helmers, H.M. (2008), Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen
in Nederland. Een beleidsanalytische studie ten behoeve van het parlementair
onderzoek onderwijsvernieuwingen. Tweede Kamer, vergaderjaar
2007-2008, 31 007, nr.7.
Bruijn, Hans de (2007), Een gemakkelijke waarheid. Waarom we niet
leren van onderzoekscommissies. Nederlandse School voor Openbaar
Bestuur (NSOB), Den Haag.
Commissie Rinnooy Kan (2007), LeerKracht. Advies van de Commissie
Leraren, Den Haag.
Over de auteur
De auteur is als senior onderzoeker werkzaam bij het Sociaal en Cultureel
Planbureau.
122 NTOR 2 - juni 2008

JURISPRUDENTIE
Terugvordering bekostiging omdat leerlingen
niet “werkelijk schoolgaand” zijn.
Van een tweetal VO-scholen wordt door de
staatssecretaris van OCW een gedeelte van de
bekostiging teruggevorderd omdat de scholen
leerlingen voor bekostiging hebben opgegeven
die volgens de staatssecretaris niet meegeteld
hadden mogen worden. Op basis van samenwerking
met een BVE-instelling hebben deze leerlingen
onderwijs op de BVE-instelling gevolgd.
Volgens de staatssecretaris zijn deze leerlingen
niet “werkelijk schoolgaand” in de zin van artikel
7 van het Bekostigingsbesluit W.V.O.. De rechtbank
is van mening dat de staatssecretaris daarmee
een te beperkte uitleg aan artikel 7 van het
Bekostigingsbesluit heeft gegeven. De bestreden
besluiten zijn door de rechtbank vernietigd.
2006 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd
besluit heeft verweerder de
aan eiseres toegekende rijksbijdrage voor
[school 1] en [school 2 ] voor de bekostigingsjaren
2001-2002 tot en met 2005-2006
lager vastgesteld en heeft zij voorts een
bedrag van (in totaal) € 464.816,- van eiseres
teruggevorderd.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting
van 14 februari 2008, waar eiseres is
vertegenwoordigd door de heer [] en is
bijgestaan door haar gemachtigde mr.
J. Schutter, werkzaam als advocaat te
Woerden. Verweerder heeft zich ter zitting
laten vertegenwoordigen door mr. [],
werkzaam bij het Ministerie van OCW en
zijn gemachtigde mr. A.J. Boorsma, advocaat
te Den Haag.
2 De Feiten
LJN: BC8932, RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 07/1584 BESLU
uitspraak van de meervoudige kamer d.d.
17 maart 2008
inzake
de stichting “[]”,
tevens handelend onder de naam “[]”,
eiseres,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (OCW),
verweerder.
1 Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen
een tweetal besluiten van verweerder van
9 mei 2007 (hierna: de bestreden besluiten),
waarbij verweerder het bezwaar van
eiseres tegen het besluit van 11 augustus
2.1 Eiseres (althans haar rechtsvoorganger)
vormt het bevoegde gezag van diverse
scholen als bedoeld in artikel 1 van de
Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO).
Tot deze scholen behoort een tweetal
scholen voor voortgezet onderwijs (hierna:
VO-scholen), te weten het [school 1] en het
[school 2].
2.2 Naar aanleiding van signalen van instellingaccountants
bij de jaarrekeningen over
het jaar 2002 van een aantal VO-scholen,
heeft de Auditdienst van het Ministerie van
OCW (hierna: de Auditdienst) onderzoek
gedaan naar samenwerkingsverbanden
van drie VO-scholen met een aantal instellingen
voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
(hierna: BVE-instellingen).
Dit onderzoek heeft geleid tot besluiten
om de rijksbijdragen aan deze VO-scholen
voor de betrokken jaren te wijzigen en
lager vast te stellen.
NTOR 2 - juni 2008 123

2.3 In het voorjaar van 2005 heeft de
Auditdienst nader onderzoek verricht naar
de samenwerkingsverbanden van vierendertig
andere VO-scholen met een aantal
BVE-instellingen. Twee van deze scholen
zijn het [school 1] en het [school 2].
2.4 In een tweetal rapportages van 16
december 2005 heeft de Auditdienst haar
bevindingen neergelegd van het onderzoek
naar de samenwerkingsverbanden
van het [school 1] en het [school 2] met
(de rechtsvoorganger van) het [] (hierna:
[de BVE-instelling]).
ten van het Ministerie van OCW (hierna: de
Adviescommissie) mondeling toegelicht.
2.9 De Adviescommissie heeft op 27 maart
2007 verweerder schriftelijk geadviseerd
het bezwaar van eiseres ongegrond te
verklaren.
2.10 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder
- onder verwijzing naar het advies
van de Adviescommissie - het bezwaar
van eiseres ongegrond verklaard.
3 Standpunten van partijen
2.5 Bij brief van 8 maart 2006 heeft verweerder
eiseres op de hoogte gebracht
van zijn voornemen om naar aanleiding
van de rapportages van de Auditdienst
van 16 december 2005 de aan eiseres
toegekende rijksbijdrage voor het [school
1] en het [school 2] voor de bekostigingsjaren
2001-2002 tot en met 2005-2006
lager vast te stellen en tot een bedrag van
(in totaal) € 763.151,- van haar terug te
vorderen.
2.6 Bij brief van 23 maart 2006 heeft eiseres
haar zienswijze op het voornemen van
verweerder kenbaar gemaakt.
2.7 Bij besluit van 24 mei 2006 heeft verweerder
de aan eiseres toegekende rijksbijdrage
voor het [school 1] en het [school
2] voor de bekostigingsjaren 2001-2002
tot en met 2005-2006 lager vastgesteld en
heeft verweerder voorts een bedrag van
(in totaal) € 464.816,- van eiseres teruggevorderd.
2.8 Eiseres heeft tegen het besluit van 24
mei 2006 bezwaar gemaakt en heeft dit op
20 december 2006 tijdens een hoorzitting
bij de Commissie voor de bezwaarschrif-
2.11 Eiseres heeft in beroep aangevoerd,
samengevat weergegeven, dat verweerder
ten onrechte heeft aangenomen dat
de betrokken leerlingen niet - zoals artikel
7 van het Bekostigingsbesluit WVO
voorschrijft - als werkelijk schoolgaand
staan ingeschreven aan het [school 1] en
het [school 2]. Volgens eiseres volgt uit
(een grammaticale uitleg van) artikel 7
van het Bekostigingsbesluit WVO dat alle
leerlingen die bij een school als werkelijk
schoolgaand staan ingeschreven voor
bekostiging in aanmerking komen, tenzij
sprake is van meer dan een half jaar verzuim.
Alleen in dat laatste geval vervalt
het recht op bekostiging. Bij geen van
de betrokken leerlingen is echter sprake
van een dergelijk verzuim. Ook overigens
waren de betrokken leerlingen wel degelijk
schoolgaand, nu het onderwijs aan
hen steeds is georganiseerd en verzorgd
onder (eind)verantwoordelijkheid van
eiseres. Eiseres heeft aan dit onderwijs
ook inhoud gegeven door onder meer te
voorzien in begeleiding van leerlingen,
voortgangsgesprekken en voortgangsrapportages.
Aan een eventueel ontbreken
van detacheringsovereenkomsten met de
docenten die op [de BVE-instelling] belast
waren met het onderwijs kan bovendien
124 NTOR 2 - juni 2008

niet de conclusie worden verbonden dat
het onderwijs niet onder verantwoordelijkheid
van eiseres is uitgeoefend en
dat daarom de leerlingen niet werkelijk
schoolgaand waren. Ook heeft eiseres
erop gewezen dat twee docenten van het
[school 2] in de schooljaren 2002-2003 en
2003-2004 zijn ingezet bij het onderwijs op
[de BVE-instelling]. Voorts heeft eiseres
aangevoerd dat de bestreden besluiten in
strijd zijn met het rechtszekerheidbeginsel
en het vertrouwensbeginsel. Daartoe heeft
zij gesteld dat zowel verweerder als de
Onderwijsinspectie steeds op de hoogte
zijn geweest van de samenwerking tussen
eiseres en [de BVE-instelling] en de
wijze waarop in dat kader het onderwijs
werd vormgegeven. Inmiddels heeft het
Ministerie van OCW ook allerlei regelingen
getroffen om de eerdere (in de visie
van verweerder verboden) samenwerking
mogelijk te maken.
Ten slotte heeft eiseres zich op het standpunt
gesteld dat het onredelijk is dat
verweerder uitsluitend heeft opgetreden
tegen samenwerkingsverbanden tussen
VO-scholen en BVE- instellingen waarbij
een groter bedrag dan € 100.000,- is verstrekt
aan de BVE-instellingen. Voor deze
ongelijke behandeling van onderwijsinstellingen
bestaat volgens eiseres geen
rechtvaardiging.
2.12 Verweerder heeft zich, samengevat
weergegeven, op het standpunt
gesteld dat het begrip “werkelijk schoolgaand”
als bedoeld in artikel 7 van het
Bekostigingsbesluit WVO aldus dient te
worden uitgelegd dat de leerlingen feitelijk
aanwezig dienen te zijn op de school
die de bekostiging vraagt en dat zij een
onderwijsprogramma dienen te volgen
dat voldoet aan de inrichtings- en examenvoorschriften
voor voortgezet onderwijs.
Indien de wetgever aan artikel 7 van
het Bekostigingsbesluit WVO een uitsluitend
administratieve invulling had willen
geven, was er geen reden geweest om
het begrip “op die school als werkelijk
schoolgaand” in het artikel op te nemen.
De door eiseres voorgestane uitleg verdraagt
zich niet alleen niet met een grammaticale
interpretatie van artikel 7 van het
Bekostigingsbesluit WVO, maar evenmin
met de wetsgeschiedenis en het doel van
dit artikel. De ratio van de eis van een werkelijke
schoolgang is dat uitsluitend die
leerlingen de hoogte van de bekostiging
van een school mede bepalen, die ook
daadwerkelijk door die school een voortgezet
onderwijsprogramma krijgen aangeboden.
De betrokken leerlingen in de
onderhavige zaak volgden geen voortgezet
onderwijs op een locatie van het [school 1]
of het [school 2]. Het onderwijs aan de
betrokken leerlingen werd voorts gegeven
door docenten die niet in dienst waren van
eiseres maar van [de BVE-instelling]. De
docenten werden niet door eiseres maar
door [de BVE-instelling] ingeroosterd. Van
detachering was dan ook geen sprake,
ook al niet omdat de doorbetalingen door
eiseres aan [de BVE-instelling] niet werden
bepaald door het aantal ingehuurde
uren, maar door het aantal leerlingen dat
door eiseres voor bekostiging in aanmerking
werd gebracht. Volgens verweerder
hadden de betrokken leerlingen dan ook
niet mogen worden meegenomen in de
bekostiging van het [school 1] en het
[school 2]. Voor eiseres had dit ook duidelijk
moeten zijn, aangezien verweerder
scholen er via verscheidene voorlichtingsbrochures
uitdrukkelijk op heeft gewezen
dat uitbesteding van onderwijs door een
VO-school aan een BVE-instelling, waarbij
de bekostiging aan laatstgenoemde wordt
doorgesluisd, niet is toegestaan.
NTOR 2 - juni 2008 125

Verweerder heeft erop gewezen dat er
geen sprake is geweest van een uitdrukkelijke
(mondelinge of schriftelijke) toezegging
van de zijde van verweerder of
de Onderwijsinspectie dat de samenwerkingsverbanden
met [de BVE-instelling]
voor bekostiging in aanmerking zouden
kunnen komen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel
of het vertrouwensbeginsel
is volgens verweerder dan ook
geen sprake. Met haar in dit kader ingenomen
standpunt dat het Ministerie van
OCW inmiddels regelingen heeft getroffen
om de eerder verboden samenwerking
alsnog mogelijk te maken miskent eiseres
dat voor de bepaling van de hoogte
van de bekostiging de voor die periode
geldende regelgeving doorslaggevend is.
Bovendien is dit standpunt ook feitelijk
onjuist, aangezien in artikel 2, tweede lid,
van het Besluit Samenwerking VO-BVE is
bepaald dat de samenwerking tussen een
VO-school en een BVE-instelling uitsluitend
tot bekostiging van de VO-school kan
leiden, indien de leerling per leerjaar voor
ten hoogste de helft van het aantal klokuren
per schooljaar lessen of stages aan
de andere school of instelling volgt.
Ten slotte heeft verweerder de stelling van
eiseres betwist dat - door het hanteren
van een drempelbedrag - sprake is van
ongelijke behandeling van gelijke gevallen.
Verweerder heeft erop gewezen dat
bij samenwerkingsverbanden waarin in
ruim vier jaar minder dan het bedrag van
€ 100.000,- is overgeheveld een nader
onderzoek en terugvordering niet - en bij
samenwerkingsverbanden waarin een groter
bedrag is overgeheveld wel - doelmatig
moet worden geacht. Volgens verweerder
is dit een legitiem onderscheid.
4 Toepasselijk recht
2.13 De rechtbank gaat bij de beoordeling
uit van de regelgeving zoals deze luidde
ten tijde in dit geding van belang.
2.14 Artikel 96d, eerste lid, van de WVO
bepaalt - voor zover hier van belang - dat
het Rijk jaarlijks aan het bevoegde gezag
van openbare en bijzondere scholen voor
voortgezet onderwijs een bekostigingsbedrag
verstrekt ten behoeve van de personeels-
en exploitatiekosten gezamenlijk.
2.15 Ingevolge artikel 84, tweede lid, aanhef
en onder a, van de WVO worden - samengevat
weergegeven - de grondslagen van
de berekening van de formatieomvang van
het in het eerste lid genoemde personeel
in elk geval gevormd door een normatieve
relatie tussen het aantal leerlingen en het
aantal personeelsleden.
2.16 Artikel 7, eerste lid, van het
Bekostigingsbesluit WVO - voor zover
thans van belang - bepaalt dat voor de
toepassing van het bepaalde bij en krachtens
de WVO de leerlingen op een school
worden meegeteld die op de teldatum op
die school als werkelijk schoolgaand staan
ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van
het schooljaar tot de teldatum meer dan
de helft van het aantal schooldagen zonder
geldige reden hebben verzuimd.
2.17 Artikel 8, eerste lid, van het
Bekostigingsbesluit WVO bepaalt dat Onze
Minister het bedrag, bedoeld in artikel 96d,
eerste lid, van de WVO jaarlijks vaststelt.
Het bedrag heeft betrekking op een kalenderjaar.
Ingevolge het tweede lid neemt
Onze Minister bij de vaststelling van dit
bedrag wat het aantal leerlingen betreft in
aanmerking het aantal leerlingen dat op
1 oktober van het jaar, voorafgaand aan
126 NTOR 2 - juni 2008

het jaar waarop het in de eerste volzin
bedoeld bedrag betrekking heeft, als werkelijk
schoolgaand aan de school stond
ingeschreven, onverminderd artikel 7.
2.18 Artikel 4:21, vierde lid, van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
bepaalt dat titel 4.2 (houdende bepalingen
over subsidies) van overeenkomstige
toepassing is op de bekostiging van het
onderwijs en onderzoek.
2.19 Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van
de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling
intrekken of ten nadele van
de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden
waarvan het bij de subsidievaststelling
redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en
op grond waarvan de subsidie lager dan
overeenkomstig de subsidieverlening zou
zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist
was en de subsidieontvanger dit wist of
behoorde te weten; of
c. indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling
niet heeft voldaan aan de
subsidie verbonden verplichtingen.
2.20 Ingevolge artikel 4:57 van de Awb
- voor zover hier van belang - kunnen
onverschuldigd betaalde subsidiebedragen
worden teruggevorderd voor zover na
de dag waarop de subsidie is vastgesteld
nog geen vijf jaren zijn verstreken.
5 Beoordeling van het geschil
2.21 In dit geding dient de rechtbank
de vraag te beantwoorden of verweerder
de aan eiseres toegekende rijksbijdrage
voor het [school 1] en het [school
2] voor de bekostigingsjaren 2001-2002
tot en met 2005-2006 terecht lager heeft
vastgesteld. Hiertoe dient in de eerste
plaats de vraag te worden beantwoord op
welke wijze het begrip “werkelijk schoolgaand”
als bedoeld in artikel 7 van het
Bekostigingsbesluit WVO dient te worden
uitgelegd. Volgens verweerder volgt uit dit
begrip dat de leerlingen feitelijk aanwezig
dienen te zijn op de school waar zij zijn
ingeschreven, alsmede dat zij op deze
school een onderwijsprogramma dienen
te volgen dat voldoet aan de inrichtingsen
examenvoorschriften voor voortgezet
onderwijs.
2.22 Naar het oordeel van de rechtbank
kan verweerder in dit betoog niet worden
gevolgd. Daartoe overweegt zij het volgende.
2.23 Uit de tekst van artikel 7 van het
Bekostigingsbesluit WVO volgt dat voor
de bekostiging van een school enkel de
leerlingen worden meegeteld die op
de teldatum op die school als werkelijk
schoolgaand staan ingeschreven, tenzij zij
vanaf het begin van het schooljaar tot de
teldatum meer dan de helft van het aantal
schooldagen zonder geldige reden hebben
verzuimd. Uit de tekst van dit artikel
kunnen met andere woorden geen andere
eisen worden afgeleid dan dat (i) de leerlingen
op de betreffende school staan
ingeschreven als werkelijk schoolgaand
en (ii) op de teldatum niet zonder geldige
reden te veel schooldagen hebben verzuimd.
Voor het betoog van verweerder
dat uit artikel 7 van het Bekostigingsbesluit
WVO tevens voortvloeit dat een leerling
onderwijs dient te volgen op (een locatie
van) de school van inschrijving, is naar het
oordeel van de rechtbank in de tekst van
dit artikel geen steun te vinden. Evenmin
ziet de rechtbank in op welke wijze uit de
tekst van dit artikel zou kunnen worden
afgeleid dat een leerling, om voor bekostiging
in aanmerking te kunnen worden
NTOR 2 - juni 2008 127

gebracht, een onderwijsprogramma dient
te volgen dat voldoet aan de geldende
inrichtings- en examenvoorschriften.
2.24 Naar het oordeel van de rechtbank
is voor de door verweerder voorgestane
uitleg evenmin steun te vinden in
de wetsgeschiedenis van artikel 7 van
het Bekostigingsbesluit WVO. In de
nota van toelichting bij artikel 7 van het
Bekostigingsbesluit WVO wordt onder
meer het volgende opgemerkt:
“(...) De telling van de leerlingen is afhankelijk
van het criterium “werkelijk schoolgaand”.
Dit is een vaag begrip dat problemen
kan opleveren. Daarom is in artikel
7, evenals in het primair onderwijs, precies
omschreven wanneer ingeschreven
leerlingen niet meetellen, namelijk als zij
vanaf het begin van het schooljaar tot de
teldatum meer dan de helft van het aantal
schooldagen zonder geldige reden hebben
verzuimd. (...)”
Uit deze toelichting volgt derhalve dat een
op een school ingeschreven leerling voor
de bekostiging mag worden meegeteld,
indien hij vanaf het begin van het schooljaar
tot de teldatum niet (zonder geldige
reden) meer dan helft van het aantal
schooldagen heeft verzuimd. Deze maximering
van het toegestane schoolverzuim
vormt met andere woorden de feitelijke
invulling van het begrip “werkelijk schoolgaand”,
en niet - zoals verweerder in de
bestreden besluiten heeft aangenomen -
een aanvullende voorwaarde naast de eis
dat de leerling feitelijk aanwezig dient te
zijn op de school waar hij een voortgezet
onderwijsprogramma volgt.
2.25 Uit het voorgaande volgt dat verweerder
een onjuiste toepassing heeft gegeven
aan artikel 7 van het Bekostigingsbesluit
WVO. Meer in het algemeen overweegt
de rechtbank dat ook de verschillende
door het Ministerie van OCW uitgegeven
voorlichtingsbrochures (bijvoorbeeld
die van 8 oktober 2003, gepubliceerd in
Gele Katern, nummer 22/23) waarin wordt
betoogd dat leerlingen - om voor bekostiging
in aanmerking te komen - feitelijk
aanwezig dienen te zijn op de school waar
zij een voortgezet onderwijsprogramma
volgen, inhoudelijk niet in overeenstemming
zijn met het bepaalde in artikel 7 van
het Bekostigingsbesluit WVO.
2.26 Nu verweerder in de bestreden besluiten
ten onrechte heeft aangenomen dat de
betreffende leerlingen van het [school 2]
en het [school 1] ingevolge artikel 7 van
het Bekostigingsbesluit WVO slechts voor
bekostiging in aanmerking komen indien
zij op deze scholen voortgezet onderwijs
hebben gevolgd, is de grondslag aan de
bij de bestreden besluiten gehandhaafde
wijziging van de aan eiseres toegekende
rijksbijdrage komen te ontvallen. Hieruit
vloeit voort dat ook de bij de bestreden
besluiten gehandhaafde terugvordering
een deugdelijke grondslag ontbeert. De
bestreden besluiten komen wegens strijd
met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging
in aanmerking.
2.27 Gelet op het voorgaande behoeven
de overige beroepsgronden en weren
geen verdere bespreking.
2.28 De rechtbank acht termen aanwezig
om op grond van artikel 8:75 van de
Awb verweerder te veroordelen in de
proceskosten van eiseres in beroep. Deze
kosten zijn met toepassing van het Besluit
proceskosten bestuursrecht begroot op
€ 644,- voor verleende rechtshulp. Daarbij
heeft de rechtbank in totaal twee punten
toegekend voor respectievelijk het indie-
128 NTOR 2 - juni 2008

nen van het beroepschrift en het verschijnen
ter zitting.
2.29 De rechtbank beslist als volgt.
in ieder geval mogelijk om een op een
VO-school ingeschreven leerling gedeeltelijk
onderwijs te laten volgen op een
bve-instelling.
6 Beslissing
De rechtbank Utrecht:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de bestreden besluiten,
bepaalt dat verweerder binnen zes weken
na verzending van deze uitspraak een
nieuw besluit neemt met inachtneming
van deze uitspraak,
veroordeelt verweerder in de kosten van
eiseres in dit geding ten bedrage van €
644,-, aan haar te voldoen door de Staat
der Nederlanden,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden
het door eiseres betaalde griffierecht ten
bedrage van € 285,- aan haar vergoedt.
2. De casus waarop de onderhavige uitspraak
van de rechtbank Utrecht ziet,
gaat echter over de periode vóór 1 januari
2006: in dit geval bekostigingsjaren
2001/2002 tot en met 2005/2006. En
de kernvraag van het geschil is of het
vóór de invoering van artikel 25a WVO
al mogelijk was om een VO-leerling
(gedeeltelijk) onderwijs op een BVEinstelling
te laten volgen. Voor 1 januari
2006 werkten VO-scholen en BVEinstellingen
namelijk ook al samen, ten
behoeve van bepaalde groepen leerlingen,
omdat die scholen ten aanzien
van deze leerlingen een maatschappelijke
verantwoordelijkheid voelden. De
minister formuleert deze maatschappelijke
verantwoordelijkheid zelf zo bij
de memorie van toelichting bij artikel
25a WVO:
Aldus vastgesteld door mr. K.J. Veenstra
als voorzitter en mr. H. Gorter en mr.
G.C. van Gelein Vitringa-Bouwewijnse als
leden, en in het openbaar uitgesproken op
17 maart 2008.
Noot:
1. Met ingang van 1 januari 2006 is het
huidige artikel 25a van de Wet op het
Voortgezet Onderwijs (WVO) in werking
getreden; “Samenwerking tussen
VO-scholen onderling en met BVEinstellingen
ter bevordering van doelmatig
en doeltreffend onderwijs”. Op dit
artikel is het in de uitspraak genoemde
Besluit Samenwerking VO-BVE gebaseerd.
Met deze regelgeving werd het
“Sommige leerlingen dreigen het voortgezet
onderwijs (VO) zonder diploma te
verlaten omdat ze moeite hebben met
de «schoolse» omgeving van het VO.
Deze memorie van toelichting, die mede
namens de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit is ingediend,
geeft aan dat de regering deze leerlingen
zoveel mogelijk tóch een VO-diploma wil
laten halen en dat zij zoekt naar wegen
om dat te bereiken. Een VO-diploma is
belangrijk voor een optimaal functioneren
in de samenleving. Een manier
om uitval zonder VO- diploma te voorkomen,
is om deze leerlingen «vast
te houden» in het VO en ze in staat te
stellen van daaruit hun VO-opleiding af
te maken in de minder schoolse omgeving
van Regionale opleidingencentra
NTOR 2 - juni 2008 129

(ROC’s) en Agrarische opleidingscentra
(AOC’s), – hierna samen aangeduid als
BVE-instellingen – als bedoeld in de Wet
educatie en beroepsonderwijs (WEB).
De leerlingen blijven dan VO-leerling en
het bevoegd gezag van de VO-school
is, in samenwerking met het bevoegd
gezag van de BVE-instelling, verantwoordelijk
voor het VO-traject als geheel
van de leerling. Met het VO-diploma op
zak kunnen deze leerlingen doorstromen
naar vervolgonderwijs. Scholen
die hiermee hebben geëxperimenteerd,
laten goede resultaten zien.
Dit wetsvoorstel biedt vooral nieuwe
mogelijkheden. Het bakent niet heel precies
de doelgroepen af waarvoor deze
nieuwe mogelijkheden gelden. In plaats
daarvan worden drie globale doelen
geformuleerd waarbinnen een aantal
vormen van overdracht van middelen
en uitbesteding van leerlingen mogelijk
is. Er ontstaat zo veel meer ruimte voor
maatwerk, waarbij het uitgangspunt
steeds is een hechte samenwerking tussen
scholen onderling of tussen school
en BVE-instelling om één of meer van
de genoemde drie doelen te bereiken.”
3. Ondanks dat de minister c.q. staatssecretaris
van OCW dus de voordelen
wel ziet van deze “uitbesteding” van
VO-leerlingen aan een BVE-instelling, is
de staatssecretaris van mening dat deze
uitbesteding vóór 1 januari 2006 niet
was toegestaan.
4. De staatssecretaris beroept zich hiertoe
op artikel 7 van het Bekostigingsbesluit
WVO. Dat artikel luidde in de betreffende
periode als volgt:
leerlingen op een school meegeteld die
op de teldatum op die school als werkelijk
schoolgaand staan ingeschreven,
tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar
tot de teldatum meer dan de helft
van het aantal schooldagen zonder geldige
reden hebben verzuimd.”
5. Naar mijn mening komt de rechtbank tot
een zeer opmerkelijke uitleg van dit artikel.
Uit de tekst en de wetsgeschiedenis
van dit artikel volgt volgens de rechtbank
dat een leerling mag worden meegeteld
voor de bekostiging indien hij op
de school staat ingeschreven en vanaf
het begin van het schooljaar tot de teldatum
niet zonder geldige reden meer
dan de helft van het aantal schooldagen
heeft verzuimd. De maximering van het
toegestane schoolverzuim vormt dus de
feitelijke invulling van het begrip “werkelijk
schoolgaand” en er kan volgens
de rechtbank niet de voorwaarde in
gelezen worden dat de leerling feitelijk
aanwezig dient te zijn op de school waar
hij een voortgezet onderwijsprogramma
volgt.
6. Dit lijkt mij geen logische interpretatie.
De bedoeling moet wel zijn dat de leerling
onderwijs dient te volgen op (een
locatie van) de school waar de leerling is
ingeschreven. Immers, waarom precies
aangeven hoeveel dagen een leerling
mag verzuimen, als het op zich niet de
bedoeling is dat de leerling, de dagen
dat er school is en hij niet verzuimt,
ook feitelijk op school aanwezig is?
“Werkelijk schoolgaand” betekent naar
mijn mening dat de leerling werkelijk
naar school gaat. Maar misschien is
deze interpretatie wat al te simpel.
“Voor de toepassing van het bepaalde
bij en krachtens de WVO worden de
7. Het betoog van de scholen, inhoudende
dat de leerlingen wel degelijk school-
130 NTOR 2 - juni 2008

gaand waren nu het onderwijs steeds
aan hen is georganiseerd en verzorgd
onder eindverantwoordelijkheid van de
VO-scholen vormt naar mijn mening
een sterkere argumentatie. Zeker indien
de betreffende leerlingen een onderwijsprogramma
volgen dat moet leiden
tot het behalen van een VO-diploma.
Hoewel de leerlingen (gedeeltelijk) les
hebben gehad van docenten van een
BVE-instelling, kunnen zij naar mijn
mening in dat geval wel degelijk als
schoolgaand op de VO-school aangemerkt
worden. De school is immers
vrij – binnen de grenzen die de wet stelt
– om het onderwijs te organiseren naar
haar didactische inzichten.
ook om te komen tot een heldere definitie
van lestijd. Naar mijn mening zouden
met duidelijke, concrete definities in de
regelgeving een hoop geschillen over
de bekostiging van het onderwijs voorkomen
kunnen worden.
mr. M.R.A. Dekker, advocaat bij Brussee
Lindeboom advocaten.
8. De gronden van deze beslissing van
de rechtbank zullen in hoger beroep dus
wellicht niet in stand kunnen blijven. Het
zou naar mijn mening echter terecht zijn
wanneer de beslissing van de rechtbank
in stand zou blijven. De scholen hebben
een goede oplossing gevonden voor
moeilijke groepen leerlingen, dat heeft
uiteindelijk ook de wetgever erkent. Het
probleem zit hem dan ook eerder in
vage regelgeving dan in onjuist handelen
van schoolbesturen. Had er geen
duidelijkere definitie van de te bekostigen
leerlingen in het Bekostigingsbesluit
opgenomen kunnen worden?
9. Bij veel zaken de laatste jaren, waarbij
de minister van OCW overging tot
terugvordering van de bekostiging,
bleek het debat hoofdzakelijk te gaan
om definities van kernbegrippen. Dat
zal nu ook weer gebeuren bij de zaken
die over de onderwijstijd gaan; het is
lang niet altijd duidelijk welke activiteiten
onder het begrip lestijd vallen. De
Commissie Dijsselbloem adviseert dan
NTOR 2 - juni 2008 131

132 NTOR 2 - juni 2008

BOEKBESPREKING
Sjak Rutten. Een eindeloze haastklus. Een
halve eeuw gelijkekansenbeleid in het
Amerikaanse onderwijs. SARDES, Utrecht,
2004.
Waar blijft de strijd tegen segregatie
en kansenongelijkheid?
Amerikaans voor onderwijspolitici.
Schaf je de rassenwetten af, neemt de
segregatie juist toe. Die historische teleurstelling
uit de Verenigde Staten is het
‘Leitmotiv’ van een al weer vier jaar geleden
verschenen rapport van Sjak Rutten.
‘Een eindeloze haastklus’ luidt de hoofdtitel
van deze SARDES-uitgave met de
ondertitel: ‘een halve eeuw gelijke kansenbeleid
in het Amerikaanse onderwijs’.
In dit rapport kiest Rutten voor een inmiddels
ingesleten routine: kijk naar Amerika
en voorzie zo, wat bij ons straks te gebeuren
staat. Zo ingesleten als die opzet mag
zijn, of de voorspelling ook past, dat hangt
nog. Ons kleine landje aan de zee spiegelt
zich wel graag aan het ‘nieuwe’ werelddeel
ver weg , maar het vergeet te graag zijn
dóór en dóór Europese karakter. Daarover
verderop meer. Eerst Ruttens verhaal.
Sjak Rutten pakt de zaak grondig aan.
Vijftig jaar na de veroordeling in 1954
door het Amerikaanse Hooggerechtshof
van de toen nog wettelijk vastgelegde
rassensegregatie, pakt hij zijn thema op.
De conclusie is bitter: er zijn nu liefst meer
zwarte scholen dan destijds en de segregatie
groeit nog door. Een trend waarvoor
je overigens niet per se de oceaan over
hoeft, wat dacht je van Engeland? Een
trend die vooral het gevolg is van de ‘witte
vlucht’ der kansrijken en dus (hou dat even
vast) van hun drijfveren of motieven en
van de beschikbaarheid van vluchtwegen.
Dat is overigens niet Ruttens’ vraag.
Hij maakt de overstap naar het bredere
thema van de strijd tegen wat sociologen
betitelen als ‘de reproductie van sociale
ongelijkheid’. Daarmee steekt hij door
naar de inmiddels ook in Nederland algemeen
geaccepteerde visie dat de sociaaleconomische
kansenongelijkheid van groter
belang is dan de etnische ongelijkheid:
de eerste omvat in grote lijnen de tweede.
Niet de theoretische onderbouwing van dit
denkmodel heeft Ruttens grootste belangstelling,
wel de gevolgen ervan voor het
beleid. Compensatie-onderwijs (voornamelijk
voorschools) en effectiviteitsverbetering
van scholen zijn daarbij de elementaire
beleidscategorieën. Het effect
ervan is aanmerkelijk lager dan ooit werd
gehoopt, zo concludeert hij (daarbij de
kritische vraag open latend of het wel echt
systematisch is geprobeerd).
Een beetje in de lucht hangt vervolgens
een hoofdstuk over de bekostiging en
dat kun je Rutten nauwelijks verwijten:
de V.S. zijn op dat punt geen eenheidsstaat
en je moet tegenwoordig compleet
van discipline veranderen (van sociologie
naar economie) wil je zicht krijgen op wat
in dat opzicht uit de V.S. te leren valt.
Die economische eindconclusie luidt: ‘De
cost gaet voor de baet uyt’. Wat een
samenleving investeert in haar volgende
generatie is zeker zo lonend als nog meer
asfalt. Maar ook dat is niet wat Rutten zelf
concludeert; hij wijst vooral op het moeizame
Amerikaanse politieke debat rond
prestatiebeloning van scholen.
Daarmee is de link snel gelegd naar vouchers
en charterschools: maatregelen die
de oplossing zoeken in vergroting van
keuzevrijheid en daarmee hun fundering
zoeken in het vertrouwen dat concurrentie
resulteert in kwaliteitsverbetering. Een
marktfilosofie die we in Nederland vooral
NTOR 2 - juni 2008 133

kennen uit de zorg en uit delen van het
openbaar vervoer: niet per se een successtory.
En dat concludeert Rutten dus ook
voor het onderwijsbeleid in de VS.
Daarmee zijn we toe aan zijn laatste invalshoek:
de huidige nadruk op schoolkwaliteit
door het stellen van prestatienormen met
een bijbehorend systeem van accountability.
Dat beleid vloeit vooral voort uit
de ‘No Child Left Behind Act’ van Bush
en rekent scholen af op hun ‘Adequate
Yearly Progress’ die door verplichte toetsing
wordt gecontroleerd. Een beleidsvariant
waarop we niet per se jaloers hoeven
te zijn, ook al niet gezien de uitblijvende
kwaliteitswinst, zo demonstreert Rutten
tot slot.
Voor wie wil weten wat voor nieuws er
is uit het wilde Westen, is Sjak Ruttens
overzicht een goed toegankelijke must.
Maar valt er ook echt lering uit te trekken
en wenkt er perspectief? Rutten zelf lijkt
tegen het einde van zijn overzicht eerder
afgemat en verliest zich in de bewieroking
van onze financiële gelijkstelling (de gelijkstelling
van de zuilen rond 1920) en onze
vrijheid van schoolkeuze. Dus toch maar
de markt?
Ik had het niet erg gevonden als de auteur
hier pas halverwege zijn boek was geweest
en harder geprobeerd had om lering te
trekken. Alle ingrediënten zijn dan immers
de revue gepasseerd die samen het beeld
kunnen completeren van onze eigen, uitermate
Europese kansenongelijkheid. Laten
we die ontbrekende schets maar eens in
abstracto uittekenen.
Ook zonder helemaal terug te gaan naar
de Franse Revolutie is toch enig historisch
perspectief gewenst op het diepgewortelde
standenkarakter van onze Europese
samenleving. Idenburgs oude leerboek
over het Nederlandse onderwijsbestel
heeft daarvan de aandacht te veel afgeleid.
Onder zijn invloed lijkt de verzuiling
historisch het belangrijkste evenement uit
onze onderwijsgeschiedenis, waarbij ten
onrechte de indruk is gewekt dat die verzuiling
vooral winst was en geen prijs had.
Maar je kunt (misschien moet) die verzuiling
ook zien als de pijnlijke en in termen
van kansengelijkheid hoogst belemmerende
consequentie van de gebrekkige
culturele eenheid in dit land. Een nationaal
compromis voor regionaal totaal verschillende
randvoorwaarden. Zo tekenden traditioneel
anti-klerikale katholieke schoolbestuurders
in Venlo bezwaar aan tegen
die, bijna een eeuw geleden opeens wettelijk
mogelijk gemaakte inmenging van de
pastoor op hun eigen, tot dan toe officieel
openbare - en tegelijk (Limburg!) praktisch
vanzelfsprekend katholieke - scholen. Een
landelijk compromis dus, die verzuiling,
met plaatselijk onzinnige uitwerkingen.
Maar dat was niet de belangrijkste prijs die
werd betaald.
Wat Idenburg en velen in zijn navolging
verwaarloosden, was de ingebouwde
teloorgang van het toen door liberalen
én socialisten gedragen ideaal van de
Eenheidsschool: een school die eindelijk
een einde had moeten maken
aan de sociale klasseverschillen in het
lager onderwijs. Een ideaal waarvan
Nederlandse parlementariërs toen net zo
droomden als Duitse collega’s in Berlijn.
Kansenongelijkheid was een hot topic dat
in de Nederlandse verzuiling ten onder
ging. Met de verzuiling werd eigenlijk
de strijd tegen klasse-ongelijkheid in het
onderwijs ondergeschikt gemaakt aan de
‘Vrijheid van Inrichting’ in elke afzonderlijke
zuil.
Binnen elk van die zuilen is de segregatie
en de kansenongelijkheid sindsdien
134 NTOR 2 - juni 2008

nooit weg geweest maar ook nooit drastisch
bestreden. Wie in Duitse studies
leest hoe door de Amerikaanse bevrijders
het gelijke-kansen ideaal werd gepusht
in de na-oorlogse voorstellen voor een
democratische Duitse grondwet, die krijgt
geleidelijk aan feeling voor de wezensvreemdheid
van dat ideaal in de West-
Europese (onderwijs)traditie. Wilden wij
wel een meritocratisch bestel? Toen Van
Calcar in zijn eigen hoofdstuk in Van Heeks
‘Verborgen Talent’ (1965) flink misbaar
maakte over het ineffectieve leerplan en
de gebrekkige didactiek van volksscholen
in Enschede, maakte een collega in datzelfde
boek de lezer er minzaam op attent,
dat (nog?) lang niet alle lagere scholen een
leerplan hadden dat op doorstroming was
gericht naar HBS of gym (en dat is vandaag
nog net zo). De toen door Van Heek afgenomen
doorstroomtoetsen bij 12-jarigen
konden een eventuele talentreserve niet
eens meten, omdat zij de meeste arbeiderskinderen
wel als abacadabra móesten
voorkomen: zij werden nu getoetst op
iets wat zij op hun school nooit hadden
gehad! Overigens door academici die in
de ‘opleidingsscholen’ van hun eigen
sociale klasse geen beeld kregen van wat
elders geboden werd aan de rest (en ook
dat is – dunkt mij - hoogst actueel).
In de vervolgens politiek overeen gekomen
terughoudende opstelling van de overheid
tegenover de ‘Vrijheid van Inrichting’
zag Van Kemenade later zeer terecht een
verzaking van het overheidstoezicht op de
eveneens wettelijk gegarandeerde ‘deugdelijkheid‘
van het onderwijs (in zijn ogen
was de kansenongelijkheid het ultieme
bewijs voor ondeugdelijkheid; men volge
in die geest het huidige PISA-debat in
Duitsland en Vlaanderen). ‘Gelijke kansen’
kon zo eigenlijk ten principale geen
beleidsitem worden als consequentie van
onze verzuiling. Misschien met uitzondering
van een korte (door heel andere
overwegingen ingegeven) opleving na het
Katholieke Mandement in 1954 (en in aanzet
niet te vergeten de nooit inhoudelijk
doorgevoerde ‘Contourennota’ uit 1975)
is het ideaal van de gelijke kansen in
de verschillende zuilen hooguit een zaak
geweest van bevlogen (socialistische of
vrij-liberale) onderwijzers, maar niet van
een stevig gegrondvest beleidsprogramma
contra standenonderwijs.
Hoe staat het er nu voor, met ónze strijd
tegen segregatie en kansenongelijkheid?
Naar mijn mening niet best. In essentie kijken
de beleidsmakers (landelijk én lokaal)
met lede ogen toe, hoe zich allerlei autonome
ontwikkelingen voltrekken zoals de
voortgaande segregatie tussen de maatschappelijke
bovenlaag en de rest. Die
bovenlaag waant (of misschien weet) haar
kinderen in kwaliteitsnood door enerzijds
haar ervaring met de mondiale concurrentie
om topprestaties en anderzijds hun
verlegenheid met een onderwijsbestel dat
grotendeels met de rug naar die harde
mondialisering staat. Als dan al niet de
kwaliteit voor allen kan worden gegarandeerd,
dan toch in ieder geval die voor
het eigen grut en dus grijpt de elite de
haar geboden kansen. Die worden volop
geboden in een alleen historisch nog te
begrijpen context van vrije schoolkeuze
waarin de verzuiling-zonder-godsdienst
verregaand is verworden tot een tegelijk
pragmatisch particulier bestuurd én overheidsgefinancierd
bestel. Inspelen op de
vraag van die elite (denk aan de Leonardoscholen)
is in die nieuwe verzuiling heel
wat meer trendy dan de hopeloze strijd
aangaan voor kwaliteitsverbetering van
de oude (veelal verzwarte) volksscholen.
En dus wordt kwalitatief onderwijs een
schaars goed waarvoor particulier moet
NTOR 2 - juni 2008 135

worden bijbetaald net als voor het gebruik
van de snelweg tijdens de spits of voor de
ouderenzorg-plus. Er is wel marktwerking
maar die blijft in hoofdzaak beperkt tot het
afromen van de sociaal geprivilegieerde
talentenmarkt.
Intussen groeit in een stille onderlinge concurrentieslag
van steeds verder fuserende
schoolbesturen de distantie tussen moderne
governors en hun eigen afzonderlijke
schoolteams. Het eertijds vermaledijde
‘Zoetermeer’ wordt inmiddels gepersonificeerd
door de eigen bovenschoolse managers
met hun ondoorzichtige lumpsum.
Scholen worden met vereende kracht aangemoedigd
om zich pedagogisch te profileren
en te investeren in hun ‘eigenheid’ op
een manier die hen zelf het zicht ontneemt
op de platte samenhang van die identiteit
met de sociale klasse die zij (locatie- en
historiebepaald ‘toevallig’) bedienen. Het
is dezelfde winkelprofilering die Albert
Heijn toepast naar koopkracht van de wijk.
De supergrote schoolbesturen bedienen
ieder met hun brede scholenspectrum een
hele range van marktsegmenten en zullen
zich hoeden om daarbinnen voorrang te
geven aan de scholen die het laagste segment
bedienen, hetzij de bovenlaag-metkinderen
is hun stad al uit gevlucht.
‘Probleemeigenaar’ van de kansenongelijkheid
is vandaag eigenlijk alleen nog
de machteloos toeziende wethouder die
zijn aandacht moet richten op wat er allemaal
af- en uitvalt van de onderwijswagen
wanneer scholen hun kwaliteit alleen
nog afmeten aan wat ze met hun beste
leerlingen weten te bereiken. Voor een
daadkrachtig pact met die wethouder ontbreekt
het bij de schoolbestuurders aan de
instrumenten die het bedreigde (regionale
of stedelijke) algemeen belang hadden
kunnen gelijkschakelen met het particuliere
PR-belang van hun individuele scholen.
Een feitelijk machteloze middenklasse
regeert zo een onderwijsbestel waarop de
politiek al evenzeer de greep kwijt is. In
de dunne idealen van instromende MBOers
in het lerarenberoep past het oude
socialistische en vrij-liberale gedachtegoed
rond gelijke kansen ook al niet best.
Succesvol kansenbeleid vraagt juist om
een opschaling van het docentenberoep,
maar de arbeidsmarkt zuigt het potentieel
daarvoor weg uit het onderwijs (en uit de
rest van de publieke sector).
Twee nieuwe beleidsmotieven voor gelijke
kansen doen intussen hun intree. Dat is in
de mondiale concurrentieslag tussen economisch
min of meer zelfstandige regio’s,
allereerst de enorm oplopende prijs van
lokaal onontplooid talent, niet alleen voor
de betrokken kansarmen zelf maar ook
voor de wel kansrijken in diezelfde economische
regio. De stad of regio die het
geschoolde kader niet heeft, trekt ook
geen economische activiteit aan en loopt
zo de welvaart voor allen mis. En niet
minder belangrijk: het enorme veiligheidsrisico
dat uitgaat van een voor grote groepen
kansarmen direct zichtbaar, hoogst
onrechtvaardig bestel. Die onrechtvaardigheid
ondergraaft de sociale cohesie en
legt de bodem voor destabiliserend (vooralsnog
klein) rechts, wit dan wel gekleurd.
Misschien wegen die twee pressiefactoren
op den duur zwaarder dan de oude solidariteit
en het oude idealisme. Dat schept
dan toch nog enig uitzicht voor Ruttens
‘eindeloze haastklus’.
Paul Jungbluth
136 NTOR 2 - juni 2008

Stand van wetgeving
Wijziging van de Wet overige OCW subsidies
en de Wet Invoering en financiering
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
i.v.m. de overgang van de verantwoordelijkheid
voor onderwijsvoorzieningen
voor jongeren met een handicap
(Kamerstukken 2007-2008, 31.383, 11 maart
2008)
Dit wetsvoorstel beoogt de verantwoordelijkheid
voor de verstrekking van onderwijsvoorzieningen
die noodzakelijk zijn in verband met een handicap,
over te hevelen van het ministerie van SZW
naar het ministerie van OCW.
Deze voorzieningen worden nu nog verstrekt
op grond van artikel 2.17 van de
Wet Invoering en financiering Wet werk
en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet
IWIA). Het gaat voornamelijk om materiële
voorzieningen, die de leerling/deelnemer/
student met een handicap in staat moeten
stellen deel te nemen aan het reguliere
onderwijs, van basis- tot wetenschappelijk
onderwijs. Daarnaast gaat het om bepaalde
voorzieningen voor leerlingen van het
speciaal onderwijs, nl. voorzieningen om
huiswerk te maken. De overige voorzieningen
in het (voortgezet) speciaal onderwijs
werden al op grond van OCW-regelgeving
verstrekt. Er worden drie categorieën voorzieningen
onderscheiden:
• intermediaire voorzieningen voor leerlingen
met een auditieve handicap;
• vervoersvoorzieningen;
• meeneembare voorzieningen zoals bijvoorbeeld
een aangepaste computer of
aangepast schoolmeubilair.
In de memorie van toelichting gaat staatssecretaris
Dijksma (OCW) onder andere
in op:
• de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling;
• de reikwijdte van de voorzieningen die
overgaan van de SZW-regeling naar
OCW;
• de wettelijke regeling;
• financiële gevolgen;
• handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid.
Wijziging van onder meer de Wet op
het voortgezet onderwijs ter modernisering,
vereenvoudiging en beperking
van de wettelijke regels over de
voorzieningenplanning bij scholen (
Kamerstukken 2007-2008, 31.310, 13
maart 2008)
Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven
aan een al langer levende wens om de planningssytematiek
in het voortgezet onderwijs te
vereenvoudigen, te moderniseren en het aantal
regels te beperken. Het wetsvoorstel is besproken
in NTOR 1-2008.
Tijdens de behandeling in de Tweede
Kamer op 13 maart j.l. zijn een aantal amendementen
ingediend. De meest ingrijpende
was die waarbij in eerste instantie instemmingsrecht
van de gemeente werd verlangd
op de gevolgen van een Regionaal
Plan Onderwijsvoorzieningen (RPO). Een
compromis leidde tot op overeenstemming
gericht overleg met de gemeente
over een RPO. Het voorstel om toch geen
instroom op een tijdelijke nevenvestiging
toe te staan, sneuvelde. Wel werd een
amendement aanvaard waarbij naast de
60% leerlingennorm ook een norm van
65% van de besturen in een RPO gaat
gelden. De havo-afdeling is terug met een
stichtingsnorm van 130 leerlingen. Het
wetsontwerp ligt nu ter behandeling voor
in de Eerste Kamer.
Een staatsrechtelijk novum mag genoemd
worden dat op aandringen van de Kamer
NTOR 2 - juni 2008 137

een ministeriële regeling wordt voorgehangen,
zodat de Kamer er nog gedurende
vier weken op kan reageren.
Overzicht was-wordt tabel scholenplanning
voortgezet onderwijs
Omschrijving belangrijkste wijzigingen
van de Wet voortgezet onderwijs (31.310)
Was
Wordt
1 Stichting Minister mocht afwijken
van stichtingsnorm
voor alle onderwijsrichtingen.
Ruimte minister om van
stichtingsnorm af te wijken is
beperkt tot openbaar onderwijs.
Kamer bespreekt Plan
van scholen (PVS) voor
1 oktober.
Plan van scholen (PVS) vervalt.
Individuele beschikking
naar schoolbestuur na
1 oktober.
Individuele beschikking naar
schoolbestuur vóór 1 mei.
2 Omzetting onderwijssoort.
Moest altijd worden
aangevraagd.
Hoeft alleen te worden aangevraagd
bij omzetting van
openbaar naar bijzonder
onderwijs.
3 Verplaatsing, nieuwe
nevenvestiging, vboafdeling
e.d. op basis
regionale samenwerking
Was voor vbo en
mavo voornamelijk
overgelaten aan regionale
samenwerking,
met marginale toets
minister (Regionale
Arrangementen; RA’s).
Wordt voor alle scholen
voornamelijk overgelaten
aan regionale samenwerking,
met marginale toets
minister (Regionale Plannen
Onderwijsvoorzieningen;
RPO’s)
Was vrijwel geheel
geregeld in complexe
beleidsregel.
Hoofdzaken geregeld in de
wet, details in ministeriële
regeling.
138 NTOR 2 - juni 2008

4 Randvoorwaarden
voor regionale afspraken
Regionale Arrangementen
(RA’s).
Regionale Plannen
Onderwijsvoorzieningen
(RPO’s).
Regio: regio voor RA
werd overgelaten
aan samenwerkende
besturen (in de praktijk
meestal één of meer
gemeenten).
Regio: gemeente(n), waarvan
60% leerlingen en 65% besturen
per gemeente.
Rol gemeente: instemmingsrecht
gevolgen
huisvesting.
Rol gemeente: Op Overeenstemming
Gericht Overleg
over concept-RPO.
5 Hindermacht
van scholen die niet
deelnemen aan regionale
afspraken
Bezwaar van nietdeelnemende
school
moest worden gehonoreerd
als ze meer
dan 10% of meer
leerlingen verliezen
per schoolsoort of
vbo-afdeling.
Bezwaar wordt gehonoreerd
bij 10% of meer leerlingverlies
per vestiging (minder
dan voorheen).
6 Adviesinstanties Minister vroeg advies
over aanvragen bij
provincies en organisaties
voor bestuur en
management.
Advies wordt overbodig door
meer eenduidigheid in regels
en beperking van discretionaire
bevoegdheid (zie 1.).
7 Gymnasium, lyceum,
atheneum
Waren aparte schoolsoorten.
Worden allemaal voorbereidend
wetenschappelijk
onderwijs. Daarbinnen kan
de school een atheneum- en
gymnasiumstroom aanbieden.
8 Stichtingsnorm Vereist aantal leerlingen
per leerjaar
verschilde per schoolsoort.
Eén stichtingsnorm van
65 leerlingen per leerjaar
voor alle schoolsoorten.
Uitzondering is de norm voor
het praktijkonderwijs.
NTOR 2 - juni 2008 139

9 Intersectorale programma’s
Waren alleen op aanvraag
mogelijk binnen
regionale samenwerking
als voldaan werd
aan randvoorwaarden
beleidsregel
Worden zonder aanvraag
mogelijk als voldaan wordt
aan randvoorwaarden of
krachtens algemene maatregel
van bestuur.
10 Dislocatie Was bedoeld voor
tijdelijke huisvesting
binnen 3 km van de
hoofdvestiging.
Wordt op aanvraag ‘tijdelijke’
nevenvestiging (binnen
3 km van hoofdvestiging)
of ‘gewone’ nevenvestiging
(verder dan 3 km. van hoofdvestiging).
Door vele afwijkingen
was wettelijke status
onhelder.
Krijgt duidelijke wettelijke
status.
Leerlingen worden
geteld op hoofdvestiging
(niet op dislocatie).
Leerlingen worden geteld
op elke vestiging ook de
‘tijdelijke’
11 Algemeen uitgangspunt
overgangsrecht
Licenties per vestiging.
Huidige licenties per vestiging.
Verplaatsing van licentie
van nevenvestiging
naar hoofdvestiging
toegestaan.
Verplaatsing van licentie van
nevenvestiging naar hoofdvestiging
niet toegestaan
buiten RPO.
Wijziging van de Wet educatie en
beroepsonderwijs inzake colleges
van bestuur en raden van toezicht.
Brief staatssecretaris over keuzevrijheid
voor bve-instellingen bij inrichting
interne toezicht ( Kamerstuk 2007-2008,
30.599, 26 maart 2008)
zich af wat de minister kon doen in geval sprake
zou zijn van ernstig tekortschieten van raden van
toezicht van MBO instellingen. Hij diende daartoe
een amendement in. Dit amendement beoogde
vast te leggen dat de minister de raad van toezicht
kan heenzenden, als deze zijn toeziende
taak zeer onvoldoende waarmaakt.
Het wetsvoorstel en de brief van de staatssecretaris
zijn laatstelijk besproken in NTOR 4-2007 en
1-2008. Op 26 maart j.l. heeft de Kamer gedebatteerd
over het wetsvoorstel. Het lid Depla vroeg
Enquêterecht in het MBO
Tijdens het debat toonde de staatssecretaris
begrip door welke zorg dit amen-
140 NTOR 2 - juni 2008

dement werd ingegeven. Het gaat om
de vraag wat we kunnen doen als het
interne toezicht faalt. In de ogen van de
bewindsvrouwe bood het amendement
echter niet het juiste antwoord op die
vraag. Om die reden stelde zij dan ook een
alternatief voor. De staatssecretaris zal in
de komende maanden overleg voeren met
betrokken partijen over de mogelijkheid
van de introductie van het enquêterecht
voor belanghebbende partijen in en om
de instelling. In de zorgsector bestaat het
enquêterecht voor bepaalde belanghebbende
partijen al. Als de situatie zich voordoet
dat een raad van toezicht zodanig
tekort schiet in de controlerende taak dat
dit het functioneren van de organisatie
en de belangen van cliënten, personeel of
anderen ernstig of langdurig schaadt, dan
kunnen belanghebbende partijen gebruik
maken van het enquêterecht. Zij kunnen de
Ondernemingskamer van het Gerechtshof
in Amsterdam vragen om onderzoek te
doen. Indien uit het onderzoek blijkt dat
er sprake is van wanbeleid, dan kan de
Ondernemingskamer voorzieningen treffen
die op basis van het onderzoek nodig
worden geacht. Men kan hierbij onder
andere denken aan het schorsen/vernietigen
van besluiten van organen binnen
de rechtspersoon, het schorsen/ ontslaan
van bestuurders of toezichthouders, of het
tijdelijk aanstellen van bestuurders of toezichthouders.
Op basis van de ervaringen
met het enquêterecht in de zorgsector zal
de staatssecretaris gesprekken voeren met
de genoemde partijen. Naar aanleiding van
deze gesprekken over de mogelijkheden
waarop het enquêterecht in de bve-sector
toegepast zou kunnen worden, zal zij de
Kamer vóór het zomerreces informeren.
Aldus werd besloten.
De eerste wettelijke verankering van de
scheiding van bestuur en intern toezicht op
basis van goed bestuur in het onderwijs is
daarmee een feit, wat de Tweede Kamer
betreft. Met het voorstel ‘Wijziging van de
Wet educatie en beroepsonderwijs inzake
colleges van bestuur en raden van toezicht’
komen er nieuwe bestuurlijke verhoudingen
bij instellingen in de BVE-sector.
De te introduceren regeling bevat bepalingen
over een branchecode voor goed
bestuur, een college van bestuur, een raad
van toezicht en een bestuursreglement.
Nieuw ten opzichte van het oorspronkelijk
ingediende wetsvoorstel is dat bij
wijze van afwijking van het Raad van toezichtmodel,
ook een functionele scheiding
tussen bestuur en toezicht kan worden
aangebracht binnen het bestuur van de
rechtspersoon waarvan de instelling uitgaat
(one-tiermodel, zie NTOR 1-2008).
Het gewijzigd voorstel van wet is inmiddels
aangeboden aan de Eerste Kamer
(30.599, A).
Wijziging van de Leerplichtwet 1969
met betrekking tot criteria voor scholen
als bedoeld in artikel 1, onderdeel
b, subonderdeel 3, van die wet; Brief
staatssecretaris met haar beleidsvoornemens
t.a.v. particulier onderwijs en
thuisonderwijs (Kamerstuk 2007-2008,
30.652, nr. 16, d.d. 2 april 2008)
In deze brief presenteert staatssecretaris Dijksma
(OCW) haar beleidsconclusie naar aanleiding
van het onderzoek naar particulier onderwijs
(Kamerstuk 30652, nr. 15). Verder presenteert zij
haar beleidsvoornemens voor het thuisonderwijs.
Particulier onderwijs
Het onderzoek naar particuliere B3 scholen
is gestart naar aanleiding van de behandeling
van het wetsvoorstel tot wijziging van
de Leerplichtwet 1969 dat op 27 maart 2007
plaatsvond (zie ook Tweede Kamer, verga-
NTOR 2 - juni 2008 141

derjaar 2006–2007, 30 652, nr. 14). Tijdens
dit debat is door de Kamer gevraagd naar
de ontwikkelingen in het particulier primair
en voortgezet onderwijs, in het bijzonder
naar de motieven voor schoolkeuze van
ouders en leerlingen, de rol die problemen
op een reguliere school hierbij spelen en
de hoogte van de ouderbijdrage.
Uit het onderzoek blijkt dat vooral de volgende
motieven een rol spelen bij ouders
om te kiezen voor het particulier onderwijs:
1. De wijze van leren of lesgeven
2. De visie op de ontwikkeling van kinderen
3. Meer persoonlijke begeleiding
4. De manier waarop particuliere scholen
met opvoedkundige vraagstukken
omgaan.
Uit het feit dat de door ouders genoemde
motieven overeenkomen met de onderzoeksresultaten
uit 2005 leidt de staatssecretaris
af dat zich voor wat betreft de
keuzemotieven van ouders weinig ontwikkelingen
voordoen. De keuze is vaak
gericht op de behoeften van het individuele
kind naar meer persoonlijke aandacht
en begeleiding.
Een van de onderzoeksvragen heeft
betrekking op de handhaving van de
Leerplichtwet. Aan ouders is de vraag
voorgelegd wat zij overwegen te doen als
de school waar hun kind onderwijs volgt
negatief wordt beoordeeld door de inspectie.
De helft van de bevraagde ouders geeft
aan in dat geval te overwegen hun kind
ingeschreven te houden op de betreffende
school. Als ouders in de bovenbeschreven
situatie er daadwerkelijk voor kiezen hun
kind ingeschreven te houden op de betreffende
school dan handelen zij in strijd
met de Leerplichtwet en plegen zij een
strafbaar feit.
De bevindingen in het rapport geven geen
aanleiding tot nieuw beleid ten aanzien
van particuliere scholen, aldus de staatssecretaris.
De onderwijskwaliteit binnen het
particulier onderwijs is met de wijziging
van de Leerplichtwet en het toezicht van
de inspectie voldoende gewaarborgd. In
2010 wordt een vergelijkbaar onderzoek
uit gevoerd.
Thuisonderwijs
In de vorige kabinetsperiode is door de
toenmalige minister van OCW wetgeving
aangekondigd met betrekking tot het thuisonderwijs.
Het thuisonderwijs betreft het
onderwijs aan kinderen die geen school
bezoeken, omdat zij zijn vrijgesteld van
de leerplicht op grond van een richtingsbezwaar.
Tijdens de behandeling van het
Wetsvoorstel Particulier Onderwijs heeft
de staatssecretaris aangegeven dat zij zich
over de noodzaak en proportionaliteit van
wetgeving inzake het thuisonderwijs nader
wil beraden. De staatssecretaris schrijft
dan ook aan de Kamer;
“Om een goede afweging te kunnen maken
is het van belang om een beter beeld te
krijgen van de situatie in het Nederlandse
thuisonderwijs. Ik zal daarom een onderzoek
laten uitvoeren naar de wijze waarop
in Nederland invulling wordt gegeven aan
het thuisonderwijs. Behalve de kwaliteit
van het onderwijs zal daarbij onderzocht
worden in hoeverre er sprake is van situaties
waarbij kinderen die op grond van
een richtingsbezwaar zijn vrijgesteld van
de leerplicht helemaal geen onderwijs ontvangen.
Daarnaast zal worden onderzocht
in hoeverre alternatieven voor wetgeving
haalbaar zijn. “
Het onderzoek wordt na de zomervakantie
2008 opgeleverd, waarna de bewindsvrouwe
haar conclusies zal formuleren.
142 NTOR 2 - juni 2008

Kinderopvang; Brief staatssecretaris
met stand van zaken van maatregelen
in het plan van aanpak ‘Wachtlijsten
buitenschoolse opvang’ (Kamerstuk
2007-2008, 31.322, nr.15 d.d. 2 april
2008)
Instelling van een College voor examens,
alsmede houdende wijziging van
de Wet op het onderwijstoezicht en de
Wet op het voortgezet onderwijs (Wet
College voor examens) Kamerstukken
2007-2008, 31.411, 10 april 2008)
Als gevolg van de sterke toename van de vraag
naar kinderopvang nu de basisscholen verplicht
zijn om voor- en naschoolse opvang te organiseren,
treden wachtlijsten op. Met name als
gevolg van ontbrekende accomodaties voor de
kinderopvang.
In deze brief gaat de staatssecretaris hier
nader op in aan de hand van de volgende
onderwerpen resp. te treffen maatregelen.
Stimulering van snelle capaciteitsuitbreiding;
deze regeling voorziet in een subsidie
voor de buitenschoolse opvang om tot
snelle capaciteitsuitbreiding te komen.
Het kenniscentrum voor ondersteuning
van capaciteitsuitbreiding wordt een tijdelijke
organisatie die belast wordt met het
adviseren en ondersteunen van kinderopvanginstellingen
en scholen.
Er moet duidelijkheid komen met betrekking
tot de eenduidige rolverdeling en
verantwoordelijkheden met name rond
de huisvesting van de kinderopvang nu er
een beroep gedaan wordt op de gemeente
die strikt genomen daarvoor niet meer
voor verantwoordelijk is;
De Universiteit van Tilburg is gevraagd
advies uit te brengen inzake de artikelen
107 en 108 Wpo inzake huisvesting onderwijs
en opvang;
Betere benutting van onderbezetting op
woensdag en vrijdag en het invoeren van
2500 combifuncties in het kader van de
Impuls Brede school ten behoeve van
sport en cultuur.
Dit wetsvoorstel beoogt externe verzelfstandiging
van het dienstonderdeel de
Centrale examencommissie vaststelling opgaven
(CEVO) van het Ministerie van OCW, de
Staatsexamencommissie voortgezet onderwijs
en de Staatsexamencommissie Nederlands
als tweede taal. Hiertoe wordt een zelfstandig
bestuursorgaan (zbo) ingesteld dat die taken gaat
uitvoeren: het College voor examens.
Besluit tot wijziging van het
Uitvoeringsbesluit WEB in verband
met onder meer het vervallen van
informatiebepalingen en tot wijziging
van het Besluit regionale meld- en
coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten
in verband met onder meer
de uitvoering van de kwalificatieplicht
(Kamerstuk 2007-2008, 31.432, nr. 2
d.d. 15 april 2008)
Met deze brief start de staatssecretaris de voorhang
procedure tot wijziging van een tweetal
AMvB’s in het kader van de Wet educatie en
beroepsonderwijs.
In dit besluit worden twee algemene maatregelen
van bestuur gewijzigd:
1. het Uitvoeringsbesluit WEB (hierna:
UWEB), en
2. het Besluit regionale meld- en coördinatiefunctie
voortijdig schoolverlaten
(hierna: Besluit RMC VSV). De wijzigingen
zijn uit een oogpunt van wetgevingseconomie
in één besluit opgenomen.
1. Wijzigingen in het UWEB
In de eerste plaats wordt het UWEB aan-
NTOR 2 - juni 2008 143

gepast naar aanleiding van de inwerkingtreding
van enkele onderdelen van
artikel IV van de Wet van 6 december
2001 tot wijziging van enkele onderwijswetten
in verband met de invoering
van persoonsgebonden nummers in het
onderwijs (Stb. 2001, 681);
2. Wijzigingen in het Besluit RMC VSV
Het Besluit RMC VSV wordt op twee
punten gewijzigd, namelijk op het gebied
van het vaststellen van de regio’s van de
contactgemeenten en op het gebied van
de verdeling van de specifieke uitkering
over RMC-regio’s.
144 NTOR 2 - juni 2008

Varia
Wijziging Besluit Bekostiging WEC
Op 12 maart 2008 is het Besluit Bekostiging
WEC ( Staatsblad 2008 nr. 89) verschenen.
Het besluit geeft nadere uitvoering aan
de wijziging van de Wet op de expertisecentra
die besproken is in NTOR 2-2007
en 3-2007. Met deze wet worden enkele
knelpunten in de WEC weggenomen en
wordt de landelijke commissie toezicht
indicatiestelling opgeheven.
H.M.D.
H.N.
NTOR 2 - juni 2008 145

146 NTOR 2 - juni 2008

Informatief
Tijd voor onderwijs
In de vorige aflevering van deze
rubriek kon de (toen zeer recente)
verschijning in januari 2008 van het
kritische rapport over de onderwijsvernieuwingen
‘Tijd voor onderwijs’
van de ‘Tijdelijke Commissie Parlementair
Onderzoek Onderwijsvernieuwingen’,
kortweg de commissie
Dijsselbloem, kort worden vermeld. Een
ware stortvloed van verwijzingen naar
‘Dijsselbloem’ door politici werd daarna
ons deel. ‘Dijsselbloem’ fungeerde ook
voor heel andere doeleinden dan waarvoor
het rapport geschreven was. Op 16
en 17 april werd officieel over het rapport
door de Tweede Kamer een debat gevoerd
met de commissie. CDA, CU en SGP reageerden
in eerste instantie kritisch op het
rapport. Zij spraken de vrees uit dat - als
de regering alle adviezen overneemt - de
overheid zich vergaand gaat bemoeien
met de inhoud van het onderwijs. Tijdens
de tweede dag van het debat verklaarde
Dijsselbloem dat scholen wat zijn commissie
betreft de vrijheid houden het onderwijs
in te kleuren zoals ze dat willen. Wel
houdt de commissie vast aan zijn advies
om het aantal leerdoelen te verminderen,
maar wel concreter te maken: van ‘veel
en gedetailleerd’, zoals vroeger, via ‘weinig
en vaag’ zoals tegenwoordig, naar
‘weinig en concreet’, aldus Dijsselbloem.
Als het aan de commissie ligt, houden
bijzondere scholen ook de vrijheid om het
onderwijs in te kleuren overeenkomstig
hun eigen levensbeschouwelijke wensen.
Deze uitspraak was geruststellend voor de
confessionelen (‘Dijsselbloem voor onderwijsvrijheid’,
Reformatorisch dagblad 18
april 2008).
Een sceptische reactie van hoogleraar
Jaap Dronkers op het rapport van de
Commissie Dijsselbloem is te lezen in
Het Onderwijsblad van 8 maart 2008
(p. 22-23). Dronkers, verbonden aan het
European University Institute in Florence,
is van mening dat de commissie door te
focussen op de mislukte onderwijsvernieuwingen
in plaats van op de sterke en
zwakke kanten van het onderwijs, belangrijke
zaken niet of onvoldoende aan de
orde laat komen. Hij vindt bijvoorbeeld dat
er een lijst geleverd had moeten worden
van af te schaffen wetten en regelingen.
Tegelijkertijd stelt hij vast dat leraren en
schoolbesturen niet alle keuzes wensen
te maken over het ‘hoe’. Een volgend kritiekpunt
is dat de commissie, door zich te
concentreren op de onderwijsvernieuwingen,
de belangrijkste verandering van het
onderwijs heeft gemist: de machtsovername
door de koepelorganisaties en de grote
schoolbesturen. Zij zijn volgens Dronkers
de echte eigenaren van het Nederlandse
onderwijs.
De vaste commissie voor Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap heeft de commissie
om een reactie gevraagd op de stellingnames
van professor Dronkers en professor
Bosker (Financieel Dagblad 19 februari
2008), inhoudend dat de achteruitgang in
het niveau van rekenen en taal niet te
wijten is aan de onderwijsvernieuwingen
of de toegenomen aandacht voor ‘zachte’
vaardigheden, maar dat de bewindslieden
in het verleden het toezicht op het schoolonderzoek
hebben laten versloffen en het
centraal examen hebben verzwakt, en
dat men op school de basisvaardigheden
taal en rekenen moet leren. Wat dit laatste
betreft hebben de bewindslieden van
OCW de Kamer inmiddels laten weten, in
reactie op het advies van de commissie
Meijerink over het reken- en taalonderwijs,
de komende drie jaar 115 miljoen uit te
NTOR 2 - juni 2008 147

trekken om onder meer nieuwe toetsen te
ontwikkelen voor rekenen en taal en vast
te leggen wat leerlingen moeten kennen
en kunnen. Ook willen de bewindslieden
verplicht centrale examinering van de taalen
rekenkennis op middelbare scholen. Zij
hopen op structurele verbeteringen in het
taal- en rekenniveau vanaf 2012. Binnen
twee jaar moeten de eerste resultaten
zichtbaar zijn.
Anderzijds heeft staatssecretaris Dijksma
de Kamer laten weten het advies van
de Commissie Dijsselbloem om toetsen
voor taal en rekenen aan het begin van
de basisschool verplicht in te voeren, niet
over te nemen. Zij wil geen toetscultuur
en toetsen moeten in haar optiek met
name gericht zijn op verbetering van het
onderwijs.
van de staatssecretaris op de Kamervragen
die op 8 april 2008 door twee SP-leden
werden ingediend: ‘Voor het PO is er op dit
moment geen beoordelingskader voor de
omvang van het eigen vermogen. De interpretatie
dat basisscholen over riante eigen
vermogens beschikken deel ik [staatssecretaris
Dijksma, ML] dan ook niet. Om te
kunnen beoordelen of de omvang van het
eigen vermogen hoog, laag of adequaat is
laat ik op dit moment onderzoek uitvoeren
door PriceWaterhouseCoopers. In juni zal
ik u daarover informeren.’ Uit het artikel
in het Onderwijsblad komt ook naar voren
dat besturen beschikken over vermogen
dat niet is opgebouwd uit bekostiging door
de overheid. Het is niet aan de overheid
om te bepalen waar dit vermogen aan
wordt besteed, aldus de bewindsvrouw.
Vermogenspositie basisscholen
Leraren
Negentig procent van alle basisscholen is
zeer welvarend. Het ‘armoedegevoel’ dat
vaak op basisscholen bij ouders, leraren
en soms zelfs directies leeft, is misplaatst.
Vrijwel alle schoolbesturen beschikken
over forse reserves. Dat blijkt uit een analyse
van de financiële gegevens van ruim
1200 schoolbesturen die op 5 april 2008
in het Onderwijsblad van de Algemene
Onderwijsbond is verschenen. Daarin
staat ook een lijst met de tien rijkste scholen.
Moeilijker bleek het om arme scholen
te vinden: daarvan werd een top vijf gepubliceerd.
Het ministerie van OCW kondigde eerder,
op 12 februari 2008, per brief aan dat op
basis van nader onderzoek een beoordelingskader
zou worden opgesteld voor
de beoordeling van de reservepositie van
schoolbesturen in het primair onderwijs
(Tweede Kamer 2007-2008, 31 293 nr. 4).
Daar lijkt het Onderwijsblad nu dus op vooruit
te lopen. Aldus luidde ook het antwoord
De positie van de leraar binnen het onderwijsbestel
én diens inkomenspositie staan
de laatste maanden in het centrum van
de belangstelling. Plasterk heeft na zijn
aantreden als minister onmiddellijk actie
genomen op het lerarendossier. Op zijn
verzoek heeft de Commissie Leraren onder
voorzitterschap van Alexander Rinnooy
Kan in september 2007 het rapport
LeerKracht uitgebracht. Daarin zijn drie
centrale thema’s uitgewerkt: de aanpak
van het lerarentekort, de positie van de
leraar en de kwaliteit van de leraar. Op
basis van dit rapport heeft de minister het
Actieplan Leerkracht uitgebracht, waarin
maatregelen worden aangekondigd om
het beroep van leraar aantrekkelijker en
kwalitatief beter te maken.
De minister wil docenten prikkelen zich
verder te scholen. In februari lanceerden
de Utrechtse hogeschool en universiteit in
dat kader een nieuwe academische lerarenopleiding
voor de basisschool.
148 NTOR 2 - juni 2008

Op 16 april 2008 maakten de media bekend
dat minister Plasterk en de sociale partners
in het onderwijs samen een akkoord
hadden bereikt over een betere beloning,
minder werkdruk, meer scholingsmogelijkheden
en meer zeggenschap voor leraren
in het hele onderwijs.
Dit pakket maatregelen moet ervoor zorgen
dat meer mensen kiezen voor een baan in
het onderwijs en dat leraren behouden
blijven voor het onderwijs. Met de uitvoering
van het Convenant Leerkracht van
Nederland is uiteindelijk een bedrag van
ruim 1 miljard euro per jaar gemoeid. Het
grootste deel daarvan gaat naar de carrièremogelijkheden
en de verhoging van het
salaris van leraren. Deze verhoging, variërend
van een paar tientjes tot enkele honderden
euro’s per maand, komt bovenop
de algemene cao-ontwikkeling. Daarnaast
komt er een scholingsfonds en een sterkere
positie van leraren. Partijen gaan het
akkoord nu voorleggen aan hun achterban
(Nieuwsbericht OCW 18 april 2008).
Van een wat andere orde is de belangstelling
die Vincent Hunink aan de dag legt in
zijn bijdrage: ‘Met hart en ziel. Augustinus
over onderwijs’ in het blad Streven (75
2008 nr. 3, p. 195-203). Daarin stelt de
auteur dat onderwijsproblemen van alle
tijden zijn: ook in de Oudheid werd er druk
over nagedacht. De vierde-eeuwse kerkvader
Augustinus gaat in een traktaat over
geloofsonderwijs voor beginners uitvoerig
in op onderwijskundige vragen. Daarbij
richt hij zich op de rol en houding van
de leraar. Liefde en bevlogenheid van de
leraar zijn essentieel voor goed onderwijs.
Augustinus suggesties lijken ook in de
eenentwintigste eeuw relevant, zo luidt
Huninks opvatting.
Onderwijsraad
In Nieuwsbrief 21 van de Onderwijsraad
(maart 2008) maakt de raad melding
van het debat dat is losgebarsten na
het verschijnen van het eindrapport van
de Commissie Parlementair Onderzoek
Onderwijsvernieuwingen. De commissie
onderzocht vooral vernieuwingen uit de
jaren negentig: de basisvorming, de tweede
fase en het vmbo (voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs). In haar rapport
doet de commissie diverse aanbevelingen,
onder andere gericht op de inhoud van
het onderwijs, het bewaken van kwaliteit
en het organiseren van toezicht. Zij haalt
daarbij regelmatig adviezen uit de afgelopen
tien jaren van de Onderwijsraad aan.
Informatie over de analyses en aanbevelingen
van de Onderwijsraad over deze
thema’s, is te vinden op de website van
de raad. In de Nieuwsbrief worden enkele
onderwerpen en de bijbehorende achtergrondinformatie
al aangehaald. Allereerst
met betrekking tot het vaststellen van de
inhoud van het onderwijs.
De commissie pleit voor het invoeren
van leerstandaarden voor rekenen/wiskunde
en Nederlands. De Onderwijsraad
heeft hier tien jaar geleden voor gepleit in
zijn advies Zeker weten (1999). Daarnaast
kwam het enerzijds op hoofdlijnen vastleggen
van noodzakelijke kennis van maatschappelijke
ontwikkelingen in historisch
perspectief (canonisering) en het anderzijds
zoeken naar een balans tussen kennis
en vaardigheden onder meer aan de
orde in De stand van educatief Nederland
(2005) en Versteviging van kennis in het
onderwijs (2006).
Met betrekking tot het onderwerp Meten
van de kwaliteit door middel van examens,
toetsen en peilingen stelt de commissie
voor om schoolexamens te objectiveren en
om compenseren tussen schoolexamen en
NTOR 2 - juni 2008 149

centraal eindexamen niet meer mogelijk te
maken. Ook pleit zij voor een nationale
monitor onderwijspeilingen. Bijvoorbeeld
het advies Examinering: draagvlak en toegankelijkheid
(2006) geeft een beeld van
de visie van de Onderwijsraad op deze
problematiek.
Het onderwerp Toezicht houden en
handhaven kwam aan bod in het advies
Deugdelijk toezicht (1999). De raad stond
stil bij het toetsingskader van de Inspectie
en de rol van de Tweede Kamer hierbij.
Recentere adviezen over dit onderwerp
zijn bijvoorbeeld Doortastend onderwijstoezicht
(2006) en Degelijk onderwijsbestuur
(2004).
Aangaande Randvoorwaarden en faciliteiten
is de raad evenals de commissie van
mening dat er - voordat er tot grootschalige
onderwijsvernieuwing wordt overgegaan
- meer onderzoek gedaan moet worden
naar de werking van deze vernieuwingen.
In Naar evidence based onderwijs
(2006) staat dit beschreven. Als het gaat
om het voorstel van de commissie over
het bieden van inzicht in welk deel van
het schoolbudget direct ten goede komt
aan het primair onderwijsproces, dan is
de verkenning van de Onderwijsraad over
Bureaucratisering in het onderwijs (2004)
een interessant stuk om nader te bekijken.
In Variëteit in schaal (2005) gaat de raad in
op de menselijke maat van scholen en stelt
hij een fusietoets voor. De Commissie, zo
stelt de raad vast, beveelt eveneens aan
de menselijke maat als uitgangspunt te
nemen bij de beoordeling van verdere
fusies.
De conclusie die de raad zelf lijkt te
trekken in deze Nieuwsbrief is dat de
Onderwijsraad in het ingewikkelde onderwijsland
een gidsfunctie vervult en in
menig opzicht voor de troepen uitloopt.
Dat daarmee de aanbevelingen van de
Commissie Dijsselbloem enigszins een
‘niets nieuws onder de zon’ gehalte krijgen
lijkt slechts een extra aansporing om serieus
kennis te nemen van het omvangrijke
werk van de Onderwijsraad.
Een officiële beschrijving van de uitgebrachte
adviezen en de doorwerking
in beleidsplannen is neergelegd in het
Jaarboek Onderwijsraad 2007 dat op 7
april 2008 is aangeboden aan de Tweede
Kamer. In dat boek worden drie actuele
stellingen over onderwijs besproken aan
de hand van relevante raadsadviezen uit
het afgelopen jaar, mét de reacties van
de bewindslieden en een interpretatie van
reacties van andere betrokkenen.
Particulier onderwijs en thuisonderwijs
Met haar brief d.d. 28 maart 2008 gaf
staatssecretaris Dijksma de beleidsreactie
weer naar aanleiding van het verslag
van het onderzoek naar particuliere scholen
dat zij 18 januari 2008 (Kamerstuk
2007-2008, 30652, nr. 15) aan de Tweede
Kamer zond. Daarnaast informeerde zij de
Kamer over de voornemens ten aanzien
van het thuisonderwijs. Zie hiervoor ook
de rubriek Stand van wetgeving.
Het onderzoek naar particuliere B3 scholen
startte naar aanleiding van de behandeling
van het wetsvoorstel tot wijziging van de
Leerplichtwet 1969 dat op 27 maart 2007
plaatsvond (zie ook Tweede Kamer, vergaderjaar
2006-2007, 30652, nr. 14). Het
onderzoek laat zien dat het aantal leerlingen
en scholen in de afgelopen twee jaar
stabiel is gebleven. Ongeveer 0.04 procent
van het aantal leerlingen in Nederland volgt
onderwijs aan een particuliere B3-school.
Er zijn geen aanwijzingen dat het aantal
leerlingen en scholen groeiende zou zijn.
Hoewel het totaal aantal scholen vergeleken
met 2005 stabiel is gebleven, blijkt
wel een verschuiving plaats te vinden naar
150 NTOR 2 - juni 2008

meer traditionele scholen. Het aandeel van
de traditionele scholen nam sinds 2005
toe met zeven scholen, terwijl het aantal
vernieuwende scholen daalde met zeven
scholen. De staatssecretaris gaf aan dat
het haar ambitie was ervoor te zorgen dat
alle kinderen, ook kinderen die speciale
zorg of extra aandacht nodig hebben, hun
talenten optimaal kunnen ontplooien binnen
het bekostigde onderwijs.
Haar conclusie luidt dat de bevindingen
in het rapport geen aanleiding geven tot
nieuw beleid ten aanzien van particuliere
scholen. Verder acht zij de onderwijskwaliteit
binnen het particulier onderwijs
met de wijziging van de Leerplichtwet en
het toezicht van de inspectie voldoende
gewaarborgd. Wel acht zij het van belang
dat de ontwikkelingen binnen het particulier
onderwijs op het vlak van onder
meer leerlingenaantallen, ouderbijdrage
en keuzemotieven van ouders ook in de
toekomst goed worden gevolgd. Tegen
deze achtergrond zal zij opdracht verlenen
om in 2010 een vergelijkbaar onderzoek
uit te voeren.
Ten aanzien van het thuisonderwijs meldde
Dijksma dat in Nederland het afgelopen
jaar in totaal 170 kinderen vrijgesteld
waren van de leerplicht op grond van
een richtingsbezwaar. Het aantal op deze
grond vrijgestelde kinderen is in de afgelopen
jaren vrijwel constant en er zijn
geen signalen dat dit aantal substantieel
toeneemt. Er is geen betrouwbaar onderzoek
beschikbaar naar de kwaliteit van het
thuisonderwijs in Nederland. Evenmin is
onderzocht in hoeverre er kinderen zijn
die op grond van een richtingsbezwaar zijn
vrijgesteld en die helemaal geen onderwijs
ontvangen. Wel is duidelijk dat de
inrichting van het thuisonderwijs nogal
uiteenloopt. Het varieert van gestructureerde
vormen van onderwijs die lijken op
het lesprogramma van schoolonderwijs
tot curriculumvrij onderwijs waarbij het
kind zelf bepaalt wat het leert, aldus de
bewindsvrouw. Om een goede afweging te
kunnen maken (ten aanzien van de noodzaak
tot het nemen van wettelijke maatregelen
of andersoortige maatregelen) acht
ze het van belang om een beter beeld te
krijgen van de situatie in het Nederlandse
thuisonderwijs. Daarom kondigt ze aan
een onderzoek te laten uitvoeren naar
de wijze waarop in Nederland invulling
wordt gegeven aan het thuisonderwijs. Na
het zomerreces wordt de Kamer daarover
geïnformeerd.
Vrijheid van onderwijs
De vrijheid van onderwijs kwam de afgelopen
periode weer een aantal keren expliciet
aan de orde. Tijdens een commissievergadering
over witte en zwarte basisscholen
beloofde staatssecretaris Dijksma niet te
komen met voorstellen die strijden met
het grondwetsartikel over de vrijheid van
onderwijs. Terwijl de bewindsvrouw ervan
overtuigd is dat gemengde scholen goed
zijn voor verbetering van de leerprestaties
van allochtone leerlingen acht ze de vrijheid
van onderwijs heilig bij maatregelen
om segregatie tegen te gaan. Wel worden
in enkele tientallen gemeenten proeven
gestart om te bezien welke maatregelen
het meest effectief zijn om zwarte basisscholen
tegen te gaan. Het werken met
twee wachtlijsten, één voor allochtone en
één voor autochtone kinderen, behoort
tot de mogelijkheden (Reformatorisch
Dagblad 20 maart 2008).
De vrijheid van onderwijs vormt ook voor
de per 1 mei aantredende directeur van de
Besturenraad (de koepelorganisatie van het
protestants-christelijk onderwijs), dr. W.
Kuiper, een kernpunt. Het rapport van de
Commissie Dijsselbloem heeft het belang
NTOR 2 - juni 2008 151

van de vrijheid van onderwijs duidelijk
neergezet, zo meent hij (Reformatorisch
Dagblad 29 februari 2008).
Hij ziet bezinning op de verhouding tussen
overheid en scholen als een van de belangrijkste
aandachtspunten voor de komende
tijd. Er moet voor gezorgd worden dat de
scholen voldoende ruimte houden, dat er
ruim baan is voor de professionals. Dat is
volgens hem juist ook belangrijk omdat
het rapport helder laat zien dat de overheidssturing
de afgelopen jaren niet echt
goed is uitgepakt. Een andere reden waarom
Kuiper de vrijheid van onderwijs als
speerpunt ziet is dat de artikel 23-discussie
even geluwd is, maar zo weer kan oplaaien.
Hij stelt: We moeten ervoor waken dat
de onderwijsvrijheid recht overeind blijft,
in het belang van christelijke scholen. Ze
leveren kwalitatief goed werk, zijn scholen
van de ouders en spelen een belangrijke
rol in de geloofsoverdracht.
Nederlandse Vereniging voor
Onderwijsrecht (NVOR)
Studiemiddag Commissie Dijssel bloem
In september/oktober vindt een studiemiddag
plaats onder auspiciën van NVOR over
het rapport van de Commissie Dijsselbloem
en deelrapporten. Voor nadere informatie:
zie www.vornederland.nl.
Jaarvergadering en symposium
De jaarvergadering en het symposium van
de vereniging staan gepland voor vrijdag
12 december 2008 te Utrecht. Het thema
richt zich op de kwaliteit van het onderwijs
in relatie tot het (interne) toezicht dat het
schoolbestuur moet organiseren, en wel
tegen de achtergrond van de terugtredende
onderwijsinspectie. Aan de orde
komt het juridisch instrumentarium dat
het schoolbestuur nodig heeft om deze
opdracht te vervullen. De kwestie van de
zeer zwakke scholen komt eveneens aan
bod: hoe gaat de overheid hier mee om en
wat kan het schoolbestuur doen aan het
verbeteren van de onderwijskwaliteit (o.a.
onderwijstijd, onderwijsovereenkomst,
examinering, klachtrecht, omgaan met
schoolverzuim).
Twee preadviseurs worden uitgenodigd
hun licht te laten schijnen over het thema.
Het eerste preadvies heeft tot onderwerp:
Juridische instrumenten met het oog op
het intern handhaven en bevorderen van
de onderwijskwaliteit. In het tweede staat
de ‘Juridische positie van de zeer zwakke
school bezien vanuit overheid en schoolbestuur’
centraal.
Namen van preadviseurs en plaats van
handeling worden (ook) in de volgende
aflevering van deze rubriek bekend
gemaakt. Het is wel al mogelijk uw belangstelling
kenbaar te maken aan de secretaris
van de NVOR (zie: www. vornederland.
nl).
Symposium medezeggenschap
De Nederlandse Vereniging voor
Onderwijsrecht organiseerde op 4 juni
2008, in samenwerking met Van Doorne
Advocaten en notarissen, een symposium
over de rol van de (G)MR in nieuwe
bestuurlijke verhoudingen.
Hoofdthema was de rol en invloed van
de (g)mr in nieuwe bestuurlijke verhoudingen.
Aangehaakt werd bij het – als
het goed is dan verschenen- wetsvoorstel
goed bestuur po/vo. De (G)mr krijgt
door het governancebeleid een rol in het
spel van ‘checks and balances’ rond het
bestuur van de rechtspersoon en zaken
zoals horizontale verantwoording.
Centrale vraag was vervolgens: kan en
moet de (g)mr een countervailing
power zijn ten opzichte van het bestuur/
RvT of juist niet (‘de mr als toezichthouder
op de toezichthouder’)? Wat zou de ver-
152 NTOR 2 - juni 2008

houding moeten zijn ten opzichte van die
partijen? En zijn er verschillen (groot/klein
bestuur/po of vo/openbaar of bijzonder)?
Signalering boeken/tijdschriftartikelen
- D. Mentink, Kwetsbaar onderwijsrecht en
onderwijsbeleid; Jaarrede van de voorzitter
van de Nederlandse Vereniging
voor Onderwijsrecht, School en Wet
2008, nr. 1, p. 4-9.
- C.W. Noorlander, Zorgplichten in de
Nederlandse onderwijswetgeving; Op
zoek naar een evenwichtige sturing
van de Nederlandse onderwijssector,
School en Wet 2008, nr. 2, p. 5-11.
- J. Sperling, Vrijheid van onderwijs: een
politieke illusie, School en Wet 2008,
nr. 2, p. 12-15.
- C.A.M. van Vught, De maatschappelijke
onderneming als rechtsvorm in het
onderwijs, School en Wet 2008, nr. 1, p.
10-16.
M.T.A.B.L.
NTOR 2 - juni 2008 153

Advies&Educatie
VAKTIJDSCHRIFT VOOR ONDERWIJSADVISEURS,
SCHOOLLEIDERS EN INTERN ADVISEURS
Vaktijdschrift Advies&Educatie is een voortzetting van School&Begeleiding.
Voor en door professionals op het gebied van onderwijsadvies.
Advies&Educatie is bedoeld voor onderwijsadviseurs, schoolleiders en
intern adviseurs.
Wat biedt Advies&Educatie?
Advies&Educatie biedt in de eerste
plaats verdiepende artikelen.
Daarnaast biedt het
vaktijdschrift praktische
informatie en achtergrondartikelen
over het vak van
onderwijsadviseur en ‘good od
practices’ op het gebied van
onderwijsvernieuwing en
-verbetering.
Vraag
een gratis
proefnummer
aan!
Let op! Bent u lid van
EDventure? Bij het
afsluiten van een
jaarabonnement
ontvangt u maar
liefst 20% korting.
Hoofdredacteur: R. Gorter
Redactie: D. Janson, R. te Loo, W. Meijer en E. Vercammen
Prijs jaarabonnement: € 90,– (excl. btw)
Bestelcode jaarabonnement: TSAE
Bestelcode gratis proefnummer: TSAEPRF

Mis niets van de laatste ontwikkelingen!
Met het Handboek WMS…
De Wet medezeggenschap op scholen (WMS) is in
werking getreden. Bent u volledig geïnformeerd?
Met het Handboek Wet medezeggenschap op scholen
mist u niets van de laatste ontwikkelingen!
In het thematische en actuele handboek vindt u alles over de
wet WMS, waaronder:
• Een praktische artikelsgewijze toelichting bij de Wet medezeggen
schap op scholen.
• Handreikingen hoe om te gaan met de veranderingen die het
gevolg zijn van de invoering van de WMS.
• Handvatten voor het creëren van voorwaarden voor een
optimaal functionerende (G)MR.
• Praktische informatie over de bevoegdheden van (G)MR’en en
bovenschoolse en bestuurlijke besluitvorming.
• Informatie over professionalisering van de medezeggenschap
op scholen.
• Lexicon van de WMS en de praktijk van de medezeggen schap.
• De geschillenregeling, modelreglement & -statuut.
Redactie: dr. F.C.G. Smit, mr. C.A.M. van Vught,
mr. A. Cluitmans en H. Jansen
Bestelcode: WMSHW, WMS
Prijs hoofdwerk: € 120,– (excl. btw)
Prijs per pagina: € 0,43
Bestel via www.sdu.nl/onderwijs
mail naar sdu@sdu.nl
of bel (070) 378 98 80
Ook verkrijgbaar via de boekhandel