Annotatie over het Provinciaal inpassingsplan ... - Stibbe

Knowledge Portal
BR 2012/86
Aflevering BR 2012, afl. 6
Publicatiedatum 07-06-2012
Rolnummer 201102543/1/R2
Instantie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
7 maart 2012
(Mrs. T.G. Drupsteen, J.A. Hagen en F.C.M.A. Michiels)
Annotator A.W. Bos en C.N.J. Kortmann
LJN
BV8038
Wetsbepaling (Wroart. 3.26 en 4.1; Bro art. 3.1.6)
Andere vindplaats AR 2012/3765
Titel
Provinciaal inpassingsplan Oostvaarderswolde. Financiële/economische uitvoerbaarheid van het
plan onvoldoende onderbouwd; vernietiging wegens motiveringsgebrek. Bevoegdheid Provinciale
Staten om provinciaal inpassingsplan vast te stellen De Staatssecretaris van EL&I heeft bij brief
voorafgaande aan het besluit tot vaststelling van het provinciaal inpassingsplan Oostvaarderswold
medegedeeld dat dit plan niet meer voor financiering door het Rijk in aanmerking komt. Als de
provincie nieuwe v...
Samenvatting
De Staatssecretaris van EL&I heeft bij brief voorafgaande aan het besluit tot vaststelling van het provinciaal
inpassingsplan Oostvaarderswold medegedeeld dat dit plan niet meer voor financiering door het Rijk in
aanmerking komt. Als de provincie nieuwe verplichtingen aangaat, loopt de provincie een reëel risico dat
deze uit eigen provinciale middelen zullen moeten worden gefinancierd, aldus de brief. De Provincie is ten
tijde van de brief echter al verplichtingen aangegaan voor de realisering van Oostvaarderswold. Provinciale
Staten hebben er naar het oordeel van de Afdeling bij het bestreden besluit in redelijkheid van kunnen
uitgaan dat in elk geval een deel nog door het Ministerie van EL&I zal worden gefinancierd. Provinciale
Staten stellen dat het overige deel van het bedrag zal worden verkregen op basis van een
bestuursovereenkomst tussen het Rijk en de Provincie Flevoland. De Afdeling acht de toekenning van dit
bedrag op grond van de bestuursovereenkomst echter in het licht van de brief van de staatssecretaris
onvoldoende zeker om als onderbouwing van de financiële uitvoerbaarheid te kunnen dienen. Mede gezien
de omvang van genoemd bedrag, hebben Provinciale Staten voorts niet aannemelijk gemaakt dat dit
bedrag uit de eigen middelen van de betrokken uitvoerende partijen kan worden betaald of dat andere
(markt)partijen de realisering van het plan in zoverre op zich zullen nemen. Het bedrag maakt bovendien
een aanmerkelijk deel uit van de totale begrote uitgaven van ongeveer € 400 miljoen. De ter zitting gedane
mededeling van Provinciale Staten hierover dat het project in soberder vorm en derhalve tegen lagere
kosten in ieder geval uitvoerbaar is, is ontoereikend, nu hiervoor geen inzichtelijke onderbouwing is
gegeven. Gezien het voorgaande slaagt de beroepsgrond van appellanten dat de financiële uitvoerbaarheid
van het plan onvoldoende is onderbouwd.
Tekst
(…)
2. Overwegingen
2.1. […]
Het plan
2.2. Het plan betreft een provinciaal inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 van de Wro.

Het plan voorziet in een ecologische verbindingszone (het OostvaardersWold) tussen het Natura 2000-
gebied Oostvaardersplassen en het Horsterwold bij Zeewolde, en is gebaseerd op de Nota Ruimte, het
Omgevingsplan Flevoland 2006, de provinciale Verordening groenblauwe zone en de provinciale
Structuurvisie OostvaardersWold. Met het plan wordt beoogd een aaneengesloten natuurgebied te
realiseren. De overige doelstellingen van het plan betreffen onder meer waterberging, recreatie en
economie.
Bevoegdheid provinciale staten
2.3. [appellante sub 13] en anderen betogen dat provinciale staten niet bevoegd zijn het plan vast te stellen.
Hiertoe voeren zij aan dat het provinciaal dan wel bovenlokaal belang van het plan, mede gezien het feit dat
in de Verordening Groenblauwe zone al regels voor bestemmingsplannen waren gesteld, onvoldoende is
onderbouwd.
2.3.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de robuuste verbindingszone in de Nota Ruimte is
opgenomen en dat de regierol voor de realisatie van robuuste verbindingszones bij de betrokken provincies
ligt.
2.3.2. In artikel 3.26 van de Wro is bepaald dat indien sprake is van provinciale belangen, provinciale staten,
de betrokken gemeenteraad gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan kunnen
vaststellen met uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad om voor die gronden een
bestemmingsplan vast te stellen.
2.3.3. Onder verwijzing naar de uitspraak van 16 februari 2011 in zaak no. 201005138/1/R3 overweegt de
Afdeling dat voor het antwoord op de vraag of een belang een provinciaal belang is, bepalend is of het
belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan verbonden
bovengemeentelijke aspecten. Het feit dat in de Verordening Groenblauwe zone regels zijn gesteld voor
bestemmingsplannen, maakt niet dat het plan OostvaardersWold geen bovengemeentelijke aspecten heeft.
In hoofdstuk 3 van de plantoelichting is bovendien vermeld dat met de aanleg van het OostvaardersWold
een aaneengesloten natuurgebied ontstaat waarbij de aanwezige natuurkwaliteit en biodiversiteit in zuidelijk
Flevoland wordt versterkt en duurzamer wordt gemaakt. Hierdoor ontstaat volgens de plantoelichting in een
sterk verstedelijkt gebied een uniek natuurgebied van internationale betekenis. De Afdeling is van oordeel
dat provinciale staten zich deze belangen in redelijkheid als provinciaal belang hebben kunnen aantrekken.
Het betoog van [appellante sub 13] en anderen faalt.
Inhoudelijke beroepsgronden
2.4. LTO Noord, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 6],
[appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellanten sub 9], [appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11],
[appellanten sub 12], [appellante sub 13] en anderen, [appellant sub 14] en anderen en [appellant sub 15]
voeren aan dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende is onderbouwd en dat het plan in
strijd is met artikel 3.1.6, eerste lid, onder f. van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Hierbij wijzen
zij er onder meer op dat vóór de vaststelling van het plan bekend is geworden dat op de realisering van de
Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) zal worden bezuinigd en dat er ten onrechte geen inzicht is
gegeven in de te verwachten planschade.
2.4.1. Provinciale staten hebben zich op het standpunt gesteld dat in de plantoelichting voldoende inzicht is
gegeven in de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Voorts is volgens provinciale staten door Arcadis een
planschade-risicoanalyse uitgevoerd. Het rapport hierover is met het plan ter inzage gelegd. Over de
aangekondigde bezuinigingen brengen provinciale staten naar voren dat de verplichtingen die vóór 20
oktober 2010 zijn aangegaan, volgens de gemaakte afspraken mede zullen worden gefinancierd door het
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: Ministerie van EL&I). Van de te
verwerven gronden is al een groot deel aangekocht en voor veel gronden zijn al verplichtingen aangegaan.
Daarom verwachten provinciale staten dat in overleg met de staatssecretaris Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie (hierna: de staatssecretaris) en andere partijen ook een oplossing zal worden
gevonden voor de financiering van de aankoop van de resterende gronden en van de inrichting van het
plangebied.
2.4.2. Hoofdstuk 6 van de plantoelichting vermeldt dat voor het totale project ongeveer 400 miljoen euro aan
kosten is begroot. Volgens de tabel op pagina 53 is dit bedrag in grote lijnen op de volgende wijze over de
verschillende partijen verdeeld:
- ministerie van EL&I 240 miljoen euro
- provincie Flevoland 34 miljoen euro
- Staatsbosbeheer 33,5 miljoen euro

- Rijkswaterstaat 24,5 miljoen euro
- overige partijen 69,5 miljoen euro
Voorts is in de plantoelichting vermeld dat het Ministerie van EL&I financieel verantwoordelijk is voor de
realisatie van de robuuste verbindingszone met een omvang van 1125 ha. De grootste kostenposten zijn de
grondverwerving en de geplande ecoducten.
2.4.3. In de zogenoemde RAAM-brief (Randstadbesluiten: Amsterdam-Almere-Markermeer) van november
2009 is vermeld dat binnen het plan OostvaardersWold 240 miljoen euro kan worden toegerekend aan de
robuuste verbindingszone.
2.4.4. Bij besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: staatssecretaris EL&I)
van 24 december 2009 houdende verstrekking van het Investeringsbudget landelijk gebied (hierna: ILG) is
een budget van ongeveer 81,5 miljoen euro verstrekt.
2.4.5. In de brief van de staatssecretaris aan het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 20
oktober 2010 is vermeld dat in het kader van de bezuinigingen uitgaven voor verwerving in robuuste
verbindingszones die worden gedaan na de datum van deze brief, niet meer voor financiering uit het
verleende budget in aanmerking komen. Voorts is onzeker of andere verplichtingen die nog zullen worden
aangegaan, uitgezonderd die voor continuïteit van beheer, daadwerkelijk uit het verleende budget zullen
kunnen worden gefinancierd. Tevens is daarin vermeld dat het recht wordt voorbehouden om nieuwe
uitgaven voor robuuste verbindingszones en overige verplichtingen die na de datum van deze brief zijn
aangegaan, niet voor financiering uit het ILG of andere rijksmiddelen in aanmerking te brengen. Als de
provincie nieuwe verplichtingen aangaat, loopt de provincie daardoor een reëel risico dat deze uit eigen
provinciale middelen zullen moeten worden gefinancierd, aldus de brief. Voorts is vermeld dat wordt
verwacht dat ten aanzien van de afhandeling van de aangegane verplichtingen onder de thans geldende
bestuursovereenkomst en de aanpassing van de in die overeenkomst opgenomen afspraken
overeenstemming zal worden bereikt in het kader van het nieuwe Bestuursakkoord Rijk-provincies.
2.4.6. In de brief van de provincie Flevoland aan de staatssecretaris van 4 november 2010 is vermeld dat de
betrokken uitvoerende partijen de eigendom hebben van dan wel overeenstemming hebben bereikt over in
totaal 1148 ha aan gronden binnen het plangebied (62% van het plangebied). Hierbij is naar voren gebracht
dat onder de verworven gronden 22 van de 37 te verwerven agrarische bedrijven vallen. Voor de overige
38% aan gronden binnen het plangebied worden nog onderhandelingen gevoerd. Voorts is bij de brief een
kaartje gevoegd waarop de stand van zaken ten aanzien van de verwerving per 4 november 2010 duidelijk is
gemaakt.
2.4.7. Desgevraagd hebben provinciale staten ter zitting toegelicht dat ten tijde van de brief van de
staatssecretaris reeds voor een bedrag van 108 miljoen euro verplichtingen waren aangegaan. Niet in
geschil is dat dit verplichtingen ten behoeve van de realisatie van de robuuste verbindingszone betreft.
Gezien de brief van de staatssecretaris hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling bij het
bestreden besluit dan ook in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat naast het toegekende budget, ook de
resterende (108-81,5=)26,5 miljoen euro waarvoor al verplichtingen waren aangegaan, nog door het
ministerie van EL&I zal worden gefinancierd.
Ten aanzien van de waarborging van het overige deel van het bedrag dat is toe te rekenen aan de robuuste
verbindingszone, te weten (240-108=)132 miljoen euro, hebben provinciale staten verwezen naar de
bestuursovereenkomst 2007-2013 tussen het Rijk en de provincie Flevoland van 18 december 2006 in het
kader van het ILG (hierna: de bestuursovereenkomst). De Afdeling acht de toekenning van genoemd
bedrag op grond van de bestuursovereenkomst echter in het licht van de brief van de staatssecretaris
onvoldoende zeker om als onderbouwing van de financiële uitvoerbaarheid te kunnen dienen.
Mede gezien de omvang van genoemd bedrag, hebben provinciale staten voorts niet aannemelijk gemaakt
dat dit bedrag uit de eigen middelen van de betrokken uitvoerende partijen kan worden betaald of dat
andere (markt)partijen de realisering van het plan in zoverre op zich zullen nemen. Het bedrag maakt
bovendien een aanmerkelijk deel uit van de totale begrote uitgaven van ongeveer 400 miljoen euro. De ter
zitting gedane mededeling van provinciale staten hierover dat het project in soberder vorm en derhalve
tegen lagere kosten in ieder geval uitvoerbaar is, is ontoereikend, nu hiervoor geen inzichtelijke
onderbouwing is gegeven.
Gezien het voorgaande slaagt de beroepsgrond van LTO Noord, [appellante sub 3], [appellant sub 4],
[appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellanten sub 9],
[appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11], [appellanten sub 12], [appellante sub 13] en anderen,
[appellant sub 14] en anderen en [appellant sub 15] dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan
onvoldoende is onderbouwd.
2.4.8. In hetgeen LTO Noord, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen, [appellant

sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellanten sub 9], [appellante sub 10] en anderen, [appellant
sub 11], [appellanten sub 12], [appellante sub 13] en anderen, [appellant sub 14] en anderen en [appellant
sub 15] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust
op een deugdelijke motivering.
De beroepen van LTO Noord, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen,
[appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellante sub 9B], [appellante sub 10] en anderen,
[appellant sub 11], [appellant sub 12B], [appellante sub 13] en anderen, [appellant sub 14] en anderen en
[appellant sub 15] zijn gegrond.
Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd. Gelet hierop
behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
Omdat de vernietiging ziet op een fundamenteel gebrek van het besluit, bestaat aanleiding ook het beroep
van [appellante sub 1] gegrond te verklaren. Gelet op de vernietiging behoeven ook haar beroepsgronden
thans geen bespreking.
(…)
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 14] en anderen en voor zover ingediend door W.H.A. Klink nietontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 14] en anderen voor het overige, en de beroepen van [appellante
sub 1], LTO Noord en LTO Noord afdeling Flevoland, [appellante sub 3] en anderen, [appellant sub 4],
[appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellanten sub
9], [appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11], [appellanten sub 12], [appellante sub 13] en
anderen, en [appellant sub 15] geheel gegrond;
(Enz., enz., red.)
Noot
Noot
In het in 2010 afgesloten regeerakkoord van het huidige (inmiddels demissionaire) kabinet zijn ingrijpende
bezuinigingen afgesproken op het terrein van natuurbeleid. Concreet heeft het kabinet besloten tot een
herijking van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en de beëindiging van de Rijksinvesteringen in de
zogenaamde robuuste verbindingszones en het programma Recreatie om de Stad (RodS). Verschillende
decentrale provincies – belast met de realisering van deze projecten – hebben zich tegen deze besluiten
verzet. Zo ook de Provincie Flevoland die heeft besloten om eigenhandig de plannen voor de
verbindingszone het Oostvaarderswold – dat het natuurgebied Oostvaardersplassen zou moeten verbinden
met de Veluwe – door te zetten en het Rijk te houden aan de daarover volgens de provincie in het verleden
gemaakte afspraken. Gelet daarop hebben Provinciale Staten bij besluit van 2 december 2010 een
provinciaal inpassingsplan Oostvaarderswold vastgesteld ex art. 3.26 Wro dat moest voorzien in het
planologische regime voor de realisering van deze ecologische verbindingszone (en vermoedelijk tevens
als grondslag voor de onteigening van boeren die weigerden uit het gebied te vertrekken). Dit plan sneuvelt
vervolgens echter bij de Afdeling omdat er twijfels zijn over de financiële/economische uitvoerbaarheid
daarvan.
Sinds jaar en dag moet in de toelichting bij een bestemmingsplan aandacht worden geschonken aan de
uitvoerbaarheid van dit plan. Dit is thans bepaald in art. 3.1.6 lid 1 onder f Bro. Tot deze
motiveringsverplichting behoort ook de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan: als het
bestemmingsplan voorziet in nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen dan moet er een zekere mate van
waarschijnlijkheid zijn dat deze ontwikkelingen binnen de planperiode ook daadwerkelijk gerealiseerd zullen
worden en dus financieel haalbaar zijn. Of zoals de Afdeling het overwoog in haar uitspraak van 13 april
2011 (r.o. 2.18.3.1): [2.]
“In het kader van een beroep tegen een besluit omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan kan
een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financieel-economische
uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor
zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten
inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen een periode van in beginsel tien jaar.”
Hoe beoordeelt de Afdeling nu of de planwetgever op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het
plan financieel/economisch niet uitvoerbaar is binnen de planperiode?

Dit lijkt in de eerste plaats af te hangen van de reden die wordt aangevoerd waarom een plan financieel niet
uitvoerbaar zou zijn. Zo ligt bij een beroep op het staatssteunrecht – inhoudende dat de financiële
onderbouwing van het plan (deels) berust op ongeoorloofde staatssteun – de drempel voor de
planwetgever niet hoog. Uit voornoemde uitspraak van 13 april 2011 – waarin de Afdeling expliciet afweek
van haar eerdere strengere lijn (‘anders dan voorheen…’) – volgt dat slechts dan aanleiding bestaat om het
plan te vernietigen indien de appellant zowel aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van onrechtmatige
staatssteun die kan worden teruggevorderd, als dat als gevolg daarvan het plan niet binnen de planperiode
kan worden uitgevoerd op een wijze zonder dat ongeoorloofde staatsteun wordt verleend. Dat is niet
eenvoudig. [3.] Als de financiering (deels) steunt op subsidies en gesteld wordt dat het verkrijgen van deze
subsidies onzeker is, dan lijkt de toets van de Afdeling intensiever te zijn. Zo dienen deze subsidies ten tijde
van de vaststelling van het bestemmingsplan in beginsel te zijn toegekend [4.] en dient ook aannemelijk te
worden gemaakt dat deze subsidies nog steeds beschikbaar zijn. [5.] De bewijslast ligt dan bij de
planwetgever.
In de tweede plaats lijkt van belang te zijn wat voor soort ontwikkeling het betreft. Betreft het een
commerciële ontwikkeling dan zal een plan in zijn algemeenheid eerder financieel uitvoerbaar zijn dan
wanneer het een publieke ontwikkeling betreft. De reden is dat in dat geval het eventuele wegvallen van
een financieringsbron gemakkelijker kan worden gecompenseerd, namelijk door een (andere) marktpartij
de ontwikkeling ter hand te laten nemen. Zo heeft de Afdeling in een recente uitspraak van 4 april 2012
geoordeeld dat zelfs als de beoogde ontwikkelaars van een bedrijventerrein zich zouden moeten
terugtrekken in verband met de terugvordering van staatssteun, het denkbaar was dat één of meerdere
andere marktpartijen de realisering van het plan zou kunnen uitvoeren. [6.] Gelet daarop achtte de Afdeling
het plan financieel uitvoerbaar. En uit een uitspraak van 6 april 2011 blijkt dat bij de vaststelling van een
bestemmingsplan dat voorziet in een nieuw winkelcentrum nog geen overeenkomsten hoeven te zijn
gesloten met de betrokken ondernemers of de projectontwikkelaar over de huur en de ontwikkeling van
deze winkels. [7.] De Afdeling gaat er kennelijk vanuit dat dit vanzelf goed zal komen. Overigens is dit
anders als er onzekerheid bestaat over de vraag of er wel behoefte is aan de betreffende commerciële
ontwikkeling. Zo oordeelde de Afdeling in een uitspraak van 11 januari 2012 kort samengevat dat de
planwetgever (de gemeenteraad) bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorzag in een nieuwe
kantoorlocatie had moeten voorzien dat daaraan binnen de planperiode onvoldoende behoefte bestond. [8.]
Gelet daarop vernietigde de Afdeling het plan wegens een zorgvuldigheidsgebrek.
In het onderhavige geval is duidelijk dat het een plan betreft waarvoor zich niet snel een alternatieve vorm
van financiering zal aandienen indien de financiële onderbouwing ‘rammelt’. Het betreft een in hoofdzaak
niet-commerciële ontwikkeling (een ecologische verbindingszone) waarmee een grote investering is
gemoeid van totaal ongeveer € 400 miljoen. De Afdeling toetst daarom terecht intensief op welke wijze dit
grootschalige plan is gefinancierd en het wekt geen verbazing dat het hierop mis gaat voor de provincie.
Een substantieel deel van het benodigde bedrag – te weten € 240 miljoen – zou namelijk moeten worden
bijgepast door het Rijk. En Staatssecretaris Bleker had bij brief van 20 oktober 2010 – dus: enkele
maanden voor de vaststelling van het plan – al laten weten dat het Rijk daar niet mee over de brug zou
komen (dit is de zgn. ‘Blekerbrief’ waarmee de geldkraan voor natuurontwikkeling in Nederland abrupt werd
dichtgedraaid [9.] in afwachting van een akkoord tussen de provincies en het Rijk over de bezuinigingen en
de decentralisatie van natuurtaken naar de provincies). Klaarblijkelijk heeft de Afdeling vervolgens nog wel
beoordeeld of het ontbrekende bedrag – van in elk geval € 132 miljoen (de Afdeling achtte aannemelijk dat
op het overige deel van de bijdrage wel aanspraak kon worden gemaakt) – uit eigen middelen van de
provincie zou kunnen worden bijgepast, of dat andere (markt)partijen daarvoor zouden inspringen. Mede
gelet op de omvang van het bedrag is de provincie er echter niet in geslaagd dat aannemelijk te maken.
Ook de niet nader onderbouwde stelling van de provincie dat het project tegen lagere kosten uitvoerbaar
zou zijn, acht de Afdeling ontoereikend. Dat is te begrijpen als men bedenkt dat de kosten van
natuurontwikkeling grotendeels bestaan uit verwervings- en inrichtingskosten. Waar bij een kantoor- of
woningbouwproject doorgaans nog wel ruimte is voor versobering, ligt een groot deel van de kosten per
hectare natuurontwikkeling min of meer vast. Derhalve vernietigt de Afdeling wegens een
motiveringsgebrek.
Overigens liep gelijktijdig met deze inpassingsplanprocedure een procedure bij de bestuursrechter van de
rechtbank Zwolle over de financiering van het project Oostvaarderswold (het College van Gedeputeerde
Staten van de provincie had beroep ingesteld tegen de beschikking van de Staatssecretaris van EL&I
waarin het Investeringsbudget Landelijk Gebied voor de provincie was vastgesteld op een veel lager
bedrag dan volgens de provincie was afgesproken). Ook dit is niet goed afgelopen voor de provincie. Bij
uitspraak van 22 maart 2012 heeft de rechtbank geoordeeld dat de provincie slechts recht heeft op een
bedrag van ruim € 81 miljoen (dus nog lager dan het bedrag waar de Afdeling van uitging). [10.] Daarmee is
de realisatie van het Oostvaarderswold – in elk geval in de vorm die de provincie voorstond [11.] – zeer
onzeker geworden wat onderstreept dat de Afdeling terecht heeft ingegrepen.
Meer in het algemeen illustreert deze zaak de waarde van het reeds genoemde art. 3.1.6 lid 1 onder f Bro,
dat de planwetgever verplicht de uitvoerbaarheid van het plan te onderzoeken en te motiveren. Het betrof
namelijk een bestemmingsplan met grote gevolgen: binnen een groot gebied van 1125 ha werd de
voornamelijk agrarische bestemming wegbestemd en vervangen door een natuurbestemming. Van zo een
plan gaat doorgaans een forse ‘planologische schaduwwerking’ uit. Daarmee wordt bedoeld dat het enkele
feit dat het bestemmingsplan in procedure wordt gebracht er al toe leidt dat investeringsbeslissingen
worden uitgesteld en/of de bedrijven en huizen in het gebied slechter verkoopbaar worden. Zo zal een boer
niet snel investeren in de aankoop van een boerderij indien hij weet dat de kans bestaat dat deze boerderij

op een zeker moment moet wijken voor natuur. Zou het inpassingsplan in stand zijn gebleven terwijl de
uitvoerbaarheid daarvan onzeker is, dan zou deze onzekerheid en de schade die daarvan mogelijk het
gevolg is nog jaren hebben voortgeduurd. Weliswaar kunnen de grondeigenaren dan aanspraak maken op
een planschadevergoeding, maar de sinds 1 juli 2008 geldende afdeling 6.1 Wro heeft aanzienlijke
beperkingen aangebracht op het voordien geldende tamelijk ruimhartige planschaderegime. Niet voor niets
spreekt art. 6.1 thans van ‘een tegemoetkoming, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van
de aanvrager behoort te blijven’. Daar komt bij dat de peildatum voor de schade de datum van
inwerkingtreding van het bestemmingsplan is en dit bestemmingsplan eerst onherroepelijk dient te worden
voordat er van een tegemoetkoming sprake kan zijn. Zie bijvoorbeeld de recente Afdelingsuitspraak inzake
een woningbouwplan te Goor (ABRvS 1 februari 2012, 201105539/1/A2):
“2.4.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (o.a. uitspraak van 18 juni 2003 in zaak nr.
200203714/1) volgt dat de datum waarop het beweerdelijk schadeveroorzakend besluit in werking is
getreden, heeft te gelden als peildatum voor het antwoord op de vraag of ten gevolge van een
onherroepelijk geworden besluit als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro, schade is geleden.”
Kortom, lang voordat er aanspraak op een tegemoetkoming in de schade kan worden gemaakt, heeft de
schadelijke werking van het plan haar schaduwen al vooruit geworpen en voor zover deze (schaduw)
schade wordt geleden vóór de peildatum komt deze niet voor vergoeding in aanmerking. De wettelijke
verplichting tot onderzoek naar en motivering van de uitvoerbaarheid van het plan kan voorkomen dat deze
offers voor niets van de grondeigenaren worden verlangd, omdat de rechtvaardiging ervan (te weten: de
noodzaak om in het algemene belang de nieuwe bestemming te realiseren) uiteindelijk niet realiseerbaar
blijkt. Gelet op de schadelijke gevolgen die kunnen uitgaan van het louter in procedure brengen van de
wijziging van het planologische regime zou meer in algemene zin kunnen gelden dat met het oog op de
belangen van de grondeigenaren- en gebruikers de uitvoerbaarheid van een plan beter verzekerd moet zijn
naarmate de planologische wijziging ingrijpender is. Een dergelijke overweging treft men echter in de
Afdelingsjurisprudentie over art. 3.1.6 lid 1 onder f Wro nog niet aan.
Tot slot kort nog een enkele opmerking over de bevoegdheid van Provinciale Staten om dit inpassingsplan
vast te stellen. Gelet op art. 3.26 Wro bestaat die bevoegdheid alleen indien een provinciaal belang [12.] aan
de orde is. Uit de jurisprudentie omtrent reactieve aanwijzingen bleek al dat de Afdeling niet snel oordeelt
dat een provinciaal belang niet aan de orde is. [13.] Ook in dit geval stapt de Afdeling eenvoudig heen over
de vereiste van een provinciaal belang middels een marginale toetsing: nu volgens de plantoelichting met
het Oostvaarderswold een uniek natuurgebied van internationale betekenis kan ontstaan in een sterk
verstedelijkt gebied, is de Afdeling van oordeel dat provinciale staten zich deze belangen in redelijkheid als
provinciaal belang heeft kunnen aantrekken. Daarmee passeert de Afdeling het door één van de
appellanten opgeworpen argument dat Provinciale Staten eerder al in een provinciale verordening (de
Verordening Groenblauwe zone) ex. art. 4.1 Wro regels hadden gesteld voor de bestemmingsplannen met
betrekking tot het Oostvaarderswold, en daarom het provinciaal dan wel bovenlokaal belang van het plan
onvoldoende zou zijn onderbouwd. Dit argument is ook merkwaardig; het feit dat reeds een provinciale
verordening was vastgesteld wegens het Oostvaarderswold illustreert immers dat juist wèl sprake is van
een provinciaal belang (art. 4.1 Wro bevat immers hetzelfde criterium). Bovendien geldt voor
inpassingsplannen – anders voor reactieve aanwijzingen (zie art. 4.2 lid 1 Wro) – niet als vereiste dat een
provinciaal belang de vaststelling daarvan noodzakelijk maakt (de bevoegdheid tot het vaststellen van een
inpassingsplan heeft niet het karakter van een ultimum remedium). [14.]
A.W. Bos en C.N.J. Kortmann
Voetnoten
[1.] Arwin Bos is advocaat bij Stibbe te Amsterdam. Tijn Kortmann is advocaat bij Stibbe te Amsterdam en
honorair UHD aan de Universiteit Utrecht.
[2.] ABRvS 13 april 2011, AB 2012/12 , m.nt. T.E.P.A. Lam en BR 2011/112 , m.nt. M.Y.C.L. de Wit..
[3.] Zie hierover ook H. Doornhof en J.C. van Oosten, ‘Ontwikkelingen in het ruimtelijke ordeningsrecht
2011’, BR 2012/15 .
[4.] ABRvS 6 juni 2007, nr. 200602776/1.
[5.] ABRvS 25 mei 2011, BR 2011/119 , m.nt. Bosma.
[6.] ABRvS 4 april 2012, nr. 201004316/1/R1, r.o. 2.38.3.
[7.] ABRvS 6 april 2011, nr. 201001239/1/R2.
[8.] ABRvS 11 januari 2012, nr. 201000661/1/R3.
[9.] Zie hierover Kamerstukken II 2010/11, 30 825, nr. 61.
[10.] Rb. Zwolle 22 maart 2012, LJN BV9654.
[11.] Op 11 april 2012 heeft de provincie een drietal scenario’s gepresenteerd voor het Oostvaarderswold,
waarin de mogelijkheid wordt verkend om het Oostvaarderswold versimpeld en (sterk) verkleind alsnog

te realiseren. Zie www.flevoland.nl/wat-doen-we/grote-projecten/oostvaarderswold/
nieuwsberichten/nieuwe-scenarios-voor-geb/index.xml en het aldaar te downloaden rapport Analyse en
scenario’s Oostvaarderswold.
[12.] Zie over het begrip provinciaal belang meer uitgebreid A.A.J. de Gier, ‘Het decentralisatie-beginsel als
mantra in het ruimtelijk bestuursrecht’, TBR 2012/66, p. 362 e.v.
[13.] Zie voor een overzicht Van Oosten en Doornhof 2012, par. 2.2. en H. Doornhof en C.N.J. Kortmann,
‘De reactieve aanwijzing’, BR 2011/9 .
[14.] P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2010, p. 394. Zie ook H.
Doornhof en C.N.J. Kortmann, ‘De reactieve aanwijzing’, BR 2011/9.
copyright Kluwer
last update: 2012-06-21