Definitief_thesis communicatie maatschappelijk draagvlak ... - ProDef

Ministerie van Defensie
Nederlandse Defensie
Academie
Instituut Defensie Leergangen
Opleidingen/HDV05
Bezoekadres:
Brasserskade 227a
Postadres:
MPC 58B
Postbus 20701
2500 ES Den Haag
www.nlda.nl
maatschappelijk draagvlak internationale
inzet krijgsmacht
en
communicatie
verwerven en behouden
Steller:
Lt-kol J. van der Leij
E-mail: j.vanderleij@hetnet.nl
Thesisbegeleiding:
Lkol B. Terlouw
P. Steenwinkel (BAR)
Prof. dr. J.S. van der Meulen
Status
Definitief
Datum 10 april 2009

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Inhoud
Managementsamenvatting 4
1. Voorwoord 6
1.1 Inleiding 6
1.2 Aanleiding 6
1.3 Doelstelling 7
1.4 Centrale vraag 7
1.5 Methodologie en leeswijzer 7
1.6 Beperking 8
2. Draagvlak: relevantie, ontwikkeling en communicatie 8
2.1 Inleiding en doelstelling 8
2.2 Wat is draagvlak? 8
2.3 Het belang van draagvlak voor de krijgsmacht en de inzet 10
2.4 De ontwikkeling van draagvlak en belangen 11
2.4.1 Monitor ‘Steun en Draagvlak’ 12
2.4.2 Publieke opinie missie Uruzgan 13
2.4.3 Belang maatschappelijke vraagstukken 14
2.4.4 Bevindingen ontwikkeling draagvlak 17
2.5 De rol van communicatie 17
2.6 Subconclusie 18
3. Toetsingskader communicatie internationale inzet krijgsmacht 18
3.1 Inleiding en doelstelling 18
3.1.1 Basismodel communicatie en massacommunicatie 19
3.1.2 Openbaar bestuur en communicatie 21
3.1.3 Overheidscommunicatie 22
3.2 Toetsfactoren 23
3.3 Subconclusie 24
4. Huidige communicatiepraktijk internationale inzet krijgsmacht 25
4.1 Inleiding en doelstelling 25
4.2 Zenders 25
4.3 Boodschappen 26
4.4 Media 29
4.5 Ontvangers 32
4.6 Subconclusie 33
5. Toetsing communicatiepraktijk internationale inzet krijgsmacht 33
5.1 Inleiding en doelstelling 33
5.2 Zenders 34
5.3 Boodschappen 35
5.4 Media 37
Pagina 2/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
5.5 Ontvangers 39
6. Conclusies en aanbevelingen 40
6.1 Conclusies 40
6.2 Aanbevelingen 41
Bijlage 1: Interviewlijst 42
Bijlage 2: Literatuurlijst 43
Bijlage 3: Vragenlijst interviews 45
Bijlage 4: Feiten en cijfers 47
Bijlage 5: Uitgangspunten overheidscommunicatie 50
Bijlage 6: Communicatiemodellen 52
Bijlage 7: Voorbeelden communicatie buitenland 53
Pagina 3/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Managementsamenvatting
Nederland heeft gekozen voor een actieve en constructieve rol in de wereld. De
krijgsmacht vervult hierbij een belangrijke rol. Om de opgedragen taken goed te
kunnen uitvoeren, is brede steun in de samenleving van vitaal belang. Steun voor de
krijgsmacht als organisatie, voor de taken, de inzet en voor de medewerkers, maar ook
voldoende draagvlak voor de kosten. De overheid is ondanks haar streven naar een zo
breed mogelijk draagvlak onvoldoende in staat om de samenleving te overtuigen van
het nut van de militaire missies in relatie tot de taken van de krijgsmacht en de
belangen van de samenleving. Uit de rapporten blijkt dat de steun voor de krijgsmacht
en de taken groot en stabiel is, maar dat voor de missies erg klein. Hierdoor dreigt een
geleidelijke uitholling van het tot nu toe stabiele algemene draagvlak.
Het verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak vereist een bepaalde
strategie. Deze strategie moet betekenis geven aan de factoren legitimiteit, belangen
en waarden, kosten, succes en leiderschap. Leiderschap appelleert aan de kwaliteit
van de besluitvorming waarbij rekening wordt gehouden met de genoemde factoren,
maar ook aan de wijze waarop daarover verantwoording wordt afgelegd. Voor het
creëren van draagvlak is communicatie een belangrijke hefboom.
Het belangrijkste doel van overheidscommunicatie is te voldoen aan het recht op
communicatie met en informatie van de rijksoverheid en het ondersteunen van goed
democratisch bestuur. In dit onderzoek is deze communicatie getoetst aan vijf factoren.
⎯
⎯
⎯
⎯
⎯
De overheid is niet anoniem, maar communiceert actief, herkenbaar en
aanspreekbaar over de inzet van de krijgsmacht.
De overheid maakt actief duidelijk welke motieven en overwegingen er zijn voor
de inzet van de krijgsmacht.
De communicatie over de inzet van de krijgsmacht is eenduidig, juist, tijdig en
helder.
Overheid kiest op basis van een strategie voor communicatie met een groot
bereik van verschillende doelgroepen en mogelijkheden voor interactie.
De burger is in staat zelfstandig een mening te vormen over de inzet van de
krijgsmacht.
De boodschap van de regering en het Ministerie van Buitenlandse Zaken in
beleidsstukken over de inzet van Nederland en ook de krijgsmacht richt zich vooral op
het waarom. Het Ministerie van Defensie richt zich vooral op het wat en hoe van de
inzet.
De boodschap van de regering en de uitvoerende departementen over het
buitenlandse beleid en de inzet van de krijgsmacht als instrument hiervan is algemeen
van aard. De informatie is specifieker als het gaat om specifieke operatie. Uit het
onderzoek komt naar voren dat de communicatie met de samenleving over de inzet
Pagina 4/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
van de krijgsmacht wordt gezien als meedoen en een bijdrage leveren. De
samenleving is voor de overheid weliswaar een primaire doelgroep van communicatie,
maar de communicatie met de samenleving is een beknopte afgeleide van de
informatie die de regering aan het parlement verstrekt. Daarnaast leidt de nadrukkelijke
rol van Defensie in vergelijking met de andere zenders tot een minder duidelijk
algemeen belang van de inzet van de krijgsmacht. De communicatie met de
samenleving is ook versnipperd en niet eenduidig en de informatie die wordt verstrekt
is beknopt. Het Nederlandse belang van de inzet van de krijgsmacht komt in de
communicatie van de overheid onvoldoende naar voren. De burger kan daarom in
onvoldoende mate zelfstandig een mening vormen over de legitimiteit van de inzet van
de krijgsmacht. Hierdoor is onduidelijk of de steun voor de inzet van de krijgsmacht
echt beperkt is of is gebaseerd op onvoldoende kennis.
Om het belang van de inzet van de krijgsmacht duidelijker te maken zijn er een aantal
mogelijkheden.
⎯
⎯
⎯
Ontwikkel voor de communicatie met de samenleving over de inzet van de
krijgsmacht een interdepartementale strategie waarin het waarom van de inzet
een belangrijke plaats inneemt.
Draag zorg voor betere een betere coördinatie en afstemming van de
communicatie met de samenleving door een versterkte interdepartementale regie.
Centrale regie en strategie overheidscommunicatie van essentieel belang voor
effectiviteit van de communicatie; strategie en strategische communicatie geeft
een ‘kapstok’ waaraan beslissingen/keuzes kunnen worden opgehangen.
Organiseer een interdepartementaal netwerk om in de samenleving fundamentele
voorlichting te geven over buitenlands beleid en de inzet van de krijgsmacht.
Op basis van deze conclusies en met uitvoering van de gepresenteerde aanbevelingen
is het mogelijk de onvolkomenheden op het gebied van communicatie voor het
verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak voor de krijgsmacht en in het
bijzonder de inzet buiten Nederland te verminderen.
Pagina 5/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
1. Voorwoord
1.1 Inleiding
1.2 Aanleiding
Nederland heeft gekozen voor een actieve en constructieve rol in de wereld. De
krijgsmacht vervult hierbij een belangrijke rol. Het bestaansrecht van die krijgsmacht en
de rol van de krijgsmacht is vastgelegd in de Grondwet 1 . Om de opgedragen taken
goed te kunnen uitvoeren, is brede steun in de samenleving van groot belang. Steun
voor de krijgsmacht als organisatie, voor de taken, de inzet en voor de medewerkers.
In 2007 heeft het kabinet besloten een onderzoek 2 in te stellen naar het niveau van
defensiebestedingen op langere termijn. Dit mede in relatie tot het ambitieniveau en
met aandacht voor het bondgenootschappelijk perspectief. In deze ‘Verkenningen’ zijn
een aantal strategische vragen opgenomen. Hieronder ook een vraag naar de
ontwikkeling van de maatschappelijke steun voor de krijgsmacht sinds 1990 en welke
factoren daarbij van belang zijn. De defensie-uitgaven moeten volgens de minister
kunnen rekenen op brede politieke en maatschappelijke steun.
Uit een rapport van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) 3 blijkt dat brede
steun in de samenleving niet vanzelfsprekend is en om voortdurende aandacht vraagt,
voornamelijk als het gaat om specifieke operaties. Militairhistoricus Bijkerk 4 stelt dat er
een groot en stabiel draagvlak is voor het bestaan van de krijgsmacht en haar taken,
maar dat dit tegelijk geen vanzelfsprekendheid is. Hij stelde ook dat voor het huidig
militair optreden in Afghanistan een afdoend maatschappelijk draagvlak nadrukkelijk
ontbreekt wat ook het geval was bij de missie in Irak. Hierdoor dreigt geleidelijke
uitholling van het tot nu toe stabiele algemene draagvlak.
De regering heeft in reactie 5 op het rapport van de AIV aangegeven, dat
opeenvolgende kabinetten ervoor moeten zorgen dat Nederland blijft beschikken over
een moderne krijgsmacht die in binnen- en buitenland een belangrijke bijdrage kan
leveren aan vrede en veiligheid. Daarnaast is uit de defensiepublicatie ‘Het vizier op
1 Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden van 24 augustus 1815.
2 Brief minister van Defensie met plan van aanpak voor verkenningen niveau
defensiebestedingen. Kamerbrief TK 31 243 nr. 6 d.d. 7 maart 2008. In het najaar van
2009 wordt het eindrapport van het project ‘Verkenningen’ verwacht.
3 Onderzoek op verzoek van de regering naar maatschappij en krijgsmacht.
4 Bijkerk is militairhistoricus en zelfstandig adviseur, onderzoeker en publicist
ondermeer op het gebied van civiel-militaire betrekkingen. Militaire Spectator nummer
11 2008.
5 Brief minister van Defensie betreffende vaststelling begroting ministerie van Defensie
voor het jaar 2006, nr. 30300 X 134 d.d. 23 augustus 2006.
Pagina 6/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Defensie, interne en externe ideeën voor de krijgsmacht van de toekomst’ (2006)
gebleken dat onvoldoende duidelijk is waar Defensie in het huidige tijdsgewricht voor
staat. Ten slotte heeft de regering vastgesteld 6 dat de krijgsmacht steeds weer moet
bewijzen dat zij het vertrouwen van de burgers en de waardering van de bondgenoten
en partners verdient.
Dit betekent dat er maatregelen nodig zijn om het maatschappelijke draagvlak voor de
krijgsmacht te onderhouden en bevorderen. Ik onderzoek de communicatie in relatie tot
het onderwerp maatschappij en krijgsmacht.
1.3 Doelstelling
Dit praktijkgericht diagnostische onderzoek levert een kwalitatieve bijdrage aan een
betere communicatiepraktijk zodat het maatschappelijke draagvlak voor de krijgsmacht
en in het bijzonder de inzet buiten Nederland, behouden en verbeterd wordt.
Het doel van het onderzoek is het verschaffen van inzicht in de achtergronden en
samenhang op het gebied van communicatie bij het verwerven en behouden van
maatschappelijk draagvlak voor de krijgsmacht en in het bijzonder de inzet buiten
Nederland. Voor dit onderzoek kom ik op de volgende centrale vraag.
1.4 Centrale vraag
Welke mogelijkheden zijn er om de onvolkomenheden op het gebied van communicatie
voor het verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak voor de krijgsmacht
en in het bijzonder de inzet buiten Nederland te verminderen?
1.5 Methodologie en leeswijzer
Om antwoord te vinden op de onderzoeksvraag beschouw ik in hoofdstuk twee het
begrip draagvlak en de relevantie van maatschappelijke steun voor de krijgsmacht.
Nadat ik de ontwikkelingen van de maatschappelijke steun op basis van
onderzoeksgegevens heb geanalyseerd en geëvalueerd, beschouw ik de factor
communicatie in relatie tot het onderwerp maatschappelijk draagvlak.
Het basismodel voor communicatie, de theorie van massacommunicatie, de theorie en
werking van het openbaar bestuur en de regels en principes voor
overheidscommunicatie leveren in hoofdstuk drie de criteria voor een toetsingskader.
In hoofdstuk vier wordt de communicatiepraktijk van en over de krijgsmacht en haar
inzet geanalyseerd.
6 Ibid voetnoot 5.
Pagina 7/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
In hoofdstuk vijf wordt deze getoetst aan de toetsfactoren. Daarmee verschaf ik inzicht
in de onvolkomenheden (feiten, achtergronden en samenhang) op het terrein van
communicatie bij het verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak voor de
krijgsmacht en in het bijzonder de inzet van de krijgsmacht buiten Nederland. De
communicatiepraktijk wordt ook getoetst aan de visie van deskundigen en betrokkenen.
1.6 Beperking
Ik sluit af met conclusies en aanbevelingen.
Communicatie is een overkoepelend begrip voor verschillende vormen van
communicatie. Dit onderzoek betreft vooral de formele (externe) communicatie tussen
de overheid en de burger in relatie tot de inzet van de krijgsmacht. Het gaat niet over
specifieke communicatievormen zoals arbeidsmarktcommunicatie, interne
communicatie of specifieke vraagstukken op het gebied van identiteit en imago. De
thesis gaat ook niet over specifieke maatregelen of de inzet van middelen, maar wel
over het communicatieproces, de verschillende rollen en de boodschappen die worden
gecommuniceerd.
2. Draagvlak: relevantie, ontwikkeling en communicatie
2.1 Inleiding en doelstelling
Om duidelijk te stellen waar het in deze thesis over gaat ga ik in dit hoofdstuk in op een
viertal aspecten. Eerst beschrijf ik het begrip draagvlak. Daarna beschouw ik de
relevantie van maatschappelijke steun voor de krijgsmacht. Na de analyse en evaluatie
van de ontwikkeling van de maatschappelijke steun en belangen op basis van
onderzoeksgegevens ga ik in op de rol van communicatie in relatie tot maatschappelijk
draagvlak. Ik sluit af met een subconclusie.
2.2 Wat is draagvlak?
Volgens het woordenboek 7 is draagvlak een vlak waarop een last steunt, maar ook een
‘groep die iets ondersteunt of nastreeft: het maatschappelijke draagvlak,
ondersteuning, goedkeuring door de gemeenschap' 8 . Voor het begrip draagvlak zijn
verschillende definities te vinden, maar draagvlak wordt bijna altijd in verband gebracht
met begrippen als: steun, acceptatie, naleving, houding, betrokkenheid,
aanvaardbaarheid, legitimiteit en inspraak. Belangen zijn eveneens van betekenis.
Mensen maken een afweging op basis van verwachte effecten.
7 Van Dale, 14 e druk 2005.
8 Deze omschrijving van het begrip draagvlak zoals ook in dit onderzoek bedoeld is
blijkbaar typisch Nederlands. Er is bijvoorbeeld geen Engelse vertaling beschikbaar.
Pagina 8/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Een algemene definitie van draagvlak (Ruelle & Bartels 9 , 1998: 404 – 405) zoals
bedoeld in dit onderzoek, luidt als volgt.
Draagvlak kan omschreven worden als een door belangen ingegeven evaluatie van de
politieke situatie door doelgroepen van een beleid, waaraan een doelgroep actieve of
passieve steun verleent of juist weerstand biedt.
Draagvlak kan neutraal zijn, maar ook zeer groot of alles wat daar tussen ligt. Een
negatief draagvlak bestaat niet. Daarnaast is draagvlak iets wat kan veranderen.
Vroom e.a. (1996) stellen dat een maatregel of besluit meer effect heeft indien deze
door een groot deel van de betrokkenen wordt ondersteund 10 . Op basis hiervan wordt
aangenomen dat draagvlak er niet (in voldoende mate) is, maar juist door
beleidsmakers gecreëerd of verworven moet worden. Dit vereist vanuit
overheidsperspectief een bepaalde strategie.
Om inhoud aan deze strategie te kunnen geven is het van belang te weten welke
factoren een rol spelen bij net verwerven en/of onderhouden van draagvlak. Deze
factoren spelen een belangrijke rol bij het vaststellen van de onvolkomenheden er zijn
op het gebied van communicatie. Twee onderzoeken geven hier een antwoord op.
Onderzoeker Van der Meulen 11 onderscheidt vier belangrijke factoren die het
maatschappelijke draagvlak voor de krijgsmacht kunnen beïnvloeden: legitimiteit,
weerbaarheid, prioriteit en presentie.
De AIV 12 geeft ook factoren die specifiek van belang zijn voor maatschappelijke steun
bij de internationale inzet van de krijgsmacht. In het rapport van de AIV gaat het om
legitimiteit, belangen en waarden, succes, leiderschap en kosten. Ik vergelijk deze
factoren met de genoemde factoren uit het onderzoek van Van der Meulen.
Bij legitimiteit stelt de AIV dat het gaat om de mate waarin politieke handelingen van
gezagsdragers door burgers als gerechtvaardigd en juist worden ervaren. Het is
daarmee een iets uitgebreidere beschrijving van legitimiteit dan die in de notitie van
Van der Meulen. Belangen en waarden hebben een belangrijke overlap met prioriteit of
anders gezegd: wat vindt de samenleving belangrijk.
9 Volgens Ruelle & Bartels is maatschappelijk draagvlak opgebouwd uit attitudes,
betrokkenheid en actiegeneigdheid en wordt ‘gedragen’ door aantallen mensen en
machtsposities van groepen.
10 Onderzoek door het nationaal wetenschappelijk instituut voor
verkeersveiligheidsonderzoek (SWOV).
11 Prof. Dr. J.S. van der Meulen is Universitair Hoofddocent ‘Krijgsmacht en Omgeving’,
aan de Faculteit Militaire Wetenschappen van de Nederlandse Defensie Academie en
auteur van de notitie ´Draagvlak voor Defensie, een vierluik´.
12 Ibid voetnoot 3.
Pagina 9/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Bij kosten gaat het vooral om de acceptatie van risico’s op slachtoffers die
overeenkomt met weerbaarheid. Een andere factor dat de AIV noemt is succes. Hier is
een parallel te trekken met presentie zoals door Van der Meulen betoogd, maar de
factor succes van de AIV gaat verder. Het gaat daarbij niet alleen om zichtbaarheid,
kennis en binding, maar ook om nut of toegevoegde waarde. De laatste factor,
leiderschap, appelleert aan de kwaliteit van de besluitvorming, maar ook aan de wijze
waarop daarover verantwoording wordt afgelegd. De factoren die ik gebruik in het
toetsingskader van de communicatiepraktijk zijn een samensmelting van de factoren en
hun betekenis uit beide onderzoeken. Dit zijn: legitimiteit, belangen en waarden,
kosten, succes en leiderschap.
Daarnaast kan conform het AIV-advies draagvlak worden onderverdeeld in drie
categorieën.
⎯
⎯
⎯
Het algemene draagvlak voor de krijgsmacht, zijn noodzaak en
wenselijkheid.
Het draagvlak voor de diverse taken van de krijgsmacht, zoals
landsverdediging en bijdragen aan internationale vrede en veiligheid.
Het draagvlak voor specifieke militaire operaties.
2.3 Het belang van draagvlak voor de krijgsmacht en de inzet
Maar wat is nu het belang van draagvlak en hoe heeft zich dat ontwikkeld? Vanaf
midden jaren zestig van de vorige eeuw werd het gezag van de overheid door een
veranderende samenleving minder vanzelfsprekend. De legitimiteit en het daaraan
gekoppelde draagvlak voor het openbaar bestuur waren daarmee ook niet meer
vanzelfsprekend. Deze ontwikkelingen hadden ook gevolgen voor de legitimiteit van
krijgsmacht.
De krijgsmacht moet verantwoording afleggen aan de samenleving. Legitimiteit is voor
de krijgsmacht van groot belang. Een collectieve overtuiging van nut en onmisbaarheid
creëert draagvlak voor de krijgsmacht. Een breed maatschappelijk draagvlak draagt bij
aan het begrip voor het werk van de krijgsmacht, maar heeft ook invloed op de effecten
voor de krijgsmacht als gevolg van bijvoorbeeld politieke ontwikkelingen. Voor een
stabiele ontwikkeling van de krijgsmacht is duidelijkheid vereist, zowel politiek als
financieel. Draagvlak is ook van belang voor de personele vulling van de organisatie.
De samenleving levert de werknemers van de krijgsmacht. In het kader van goed
werkgeverschap moeten militairen en burgers die in opdracht van de samenleving
risico’s lopen het perspectief behouden op een toekomstbestendige krijgsmacht.
Draagvlak is ook van groot belang voor het personeel dat onder vaak moeilijke en
soms levensbedreigende omstandigheden haar werk moet verrichten. Zij willen zich
gesteund en ‘gedragen’ voelen door de samenleving waarvoor zij dat werk doen.
De internationale context waarbinnen Nederland functioneert, speelt ook een rol in
relatie tot maatschappelijk draagvlak. Nederland heeft weliswaar gekozen voor een
Pagina 10/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
eigen actieve en constructieve rol in de wereld, maar ook voor internationale
samenwerking. Dit betekent dat het draagvlak ook wordt beïnvloed door bijvoorbeeld
de mate waarin internationaal wordt samengewerkt, welke successen worden geboekt
en hoe de kosten worden gedeeld.
Als instrument van buitenlandse politiek hebben politieke verhoudingen natuurlijk
invloed op de krijgsmacht. Gewijzigde politieke verhoudingen als gevolg van een
gewijzigde publieke opinie kunnen leiden tot een wijziging in de rol van de krijgsmacht
en de inzet. Naast het effect voor de krijgsmacht heeft dit ook effect op de positie van
Nederland binnen internationale verbanden zoals de Verenigde Naties (VN), Noord
Atlantische Verdrag Organisatie (NAVO) en de Europese Unie (EU), maar ook
bilaterale verhoudingen met verschillende landen.
De Commandant der Strijdkrachten (CDS) 13 stelt dat de inzet van de krijgsmacht ‘a
matter of choice’ is geworden, waarbij prioriteiten moeten worden gesteld.
De krijgsmacht wordt niet alleen ingezet omdat het in de Grondwet staat, maar de
krijgsmacht verricht taken die de samenleving vanwege haar belangen van haar
verlangt en waarvoor dus draagvlak dient te bestaan.
De wettelijke basis in de Grondwet 14 voor de inzet van de krijgsmacht vereist geen
directe instemming van de samenleving, maar is dus alleen niet voldoende. In een
democratie heeft een krijgsmacht zonder draagvlak geen bestaansgrond. Zonder
draagvlak geen legitimiteit, geen steun voor taken en middelen, geen personeel, geen
steun voor de inzet en minder gemotiveerd personeel. Zonder draagvlak ook een
andere positie in de internationale gemeenschap. Maar ook voor de individuele
militairen is maatschappelijk draagvlak van groot belang.
2.4 De ontwikkeling van draagvlak en belangen
In opdracht van de overheid wordt door verschillende onderzoeksbureaus gekeken
naar het belang dat de samenleving toekent aan maatschappelijke vraagstukken. Het
draagvlak voor de krijgsmacht heeft hiermee direct te maken. De verschillende
onderzoeksresultaten analyseer en evalueer ik in deze paragraaf. Mijn aandacht gaat
voornamelijk uit naar de inzet, omdat vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw de
krijgsmacht meer expeditionair wordt ingezet voor de bevordering van de internationale
rechtsorde en stabiliteit 15 . Allereerst de monitor ‘Steun en Draagvlak’ inclusief de
gegevens over de huidige inzet in Afghanistan en vervolgens vier onderzoeken die iets
zeggen over de belangen van de samenleving.
13 Generaal b.d. D.L. Berlijn was CDS van juni 2004 tot april 2008.
14 Ibid voetnoot 1.
15 Één van de drie hoofdtaken van de krijgsmacht.
Pagina 11/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
2.4.1 Monitor ‘Steun en Draagvlak’
Sinds 2005 wordt door Defensie maandelijks met de monitor ‘Steun en Draagvlak’ 16
onderzoek gedaan naar steun en draagvlak voor de krijgsmacht. Daarvoor werd
soortgelijk onderzoek verricht, waarbij dezelfde informatie werd verzameld 17 . Daarmee
zijn gegevens beschikbaar vanaf 1963 18 . Het algemeen maatschappelijk draagvlak
wordt vastgesteld aan de hand van de antwoorden op de vraag of de krijgsmacht nodig
of onmisbaar is. Daarbij zijn vier antwoorden mogelijk: nodig, een noodzakelijk kwaad,
nauwelijks nodig en overbodig.
Het resultaat van deze metingen laat zien dat het algemene draagvlak voor de
krijgsmacht behoorlijk groot is. Het gemiddelde percentage mensen dat de krijgsmacht
nodig of een noodzakelijk kwaad vindt, bedraagt ruim 78% (zie figuur 1). Dit
percentage vertoont over deze periode enige fluctuatie en een nauwelijks
waarneembare dalende trend. Aan deze trend kunnen vooralsnog geen conclusies
worden verbonden.
langjarig percentage algemeen draagvlak
100
90
80
70
60
50
40
30
% dat krijgsmacht nodig
acht danwel noodzakelijk
vindt
20
10
0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1999 2003 2007 2008
Figuur 1: De krijgsmacht is nodig dan wel een noodzakelijk kwaad.
Naast het algemene draagvlak wordt met de monitor ‘Steun en Draagvlak’ ook
onderzoek gedaan naar de waardering voor de taken van de krijgsmacht. Over de
periode 2005 tot en met maart 2009 is het gemiddelde rapportcijfer een 7,0.
16 Het onderzoek naar het algemeen maatschappelijk draagvlak loopt vanaf 2005 en
wordt uitgevoerd door het Dienstencentrum Gedragswetenschappen in opdracht van
de Directie Voorlichting en Communicatie (DVC) van het Ministerie van Defensie.
17 Stichting Maatschappij en Krijgsmacht (tot en met 2003) en Veteraneninstituut (2004
en 2005). Uit 2000 zijn geen gegevens beschikbaar.
18 In bijlage zijn meer relevante cijfers opgenomen.
Pagina 12/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
De cijfers voor het algemene draagvlak en de waardering kunnen daarmee als
voldoende en stabiel worden beschouwd.
2.4.2 Publieke opinie missie Uruzgan
Sinds de start van de missie in de Zuid-Afghaanse provincie Uruzgan in augustus 2006
worden maandelijks metingen verricht naar de publieke opinie. Hiervoor zijn vragen
toegevoegd aan de monitor ‘Steun en Draagvlak’ 19 . Uit de metingen van maart 2009
wordt duidelijk dat van alle Nederlanders 21% (sterk) voorstander van de missie is en
35% (sterk) tegenstander. Vanaf het begin van de metingen daalt het aantal
voorstanders gestaag en het aantal tegenstanders stijgt (zie figuur 2).
% voor- en tegenstandersmissie Uruzgan
60
50
40
30
20
10
0
aug-06
okt-06
dec-06
feb-07
apr-07
jun-07
aug-07
okt-07
dec-07
feb-08
apr-08
jun-08
aug-08
okt-08
dec-08
feb-09
voorstanders
tegenstanders
neutraal
Figuur 2: Steun voor de missie Uruzgan.
Van de ondervraagden denkt 38% dat de missie zal bijdragen aan de wederopbouw
van Afghanistan en maar 2% denkt dat de missie de dreiging van terroristische
aanslagen in Nederland zelf kleiner zal maken. De samenleving is redelijk trots op de
militairen in Uruzgan, 46% (zie figuur 3). Uit de cijfers blijkt een behoorlijke waardering
voor de Nederlandse militairen, maar niet voor het werk wat ze doen in relatie tot de
belangen van de ondervraagden uit de samenleving.
19 Zie paragraaf 2.4.1. Monitor ‘Steun en Draagvlak’.
Pagina 13/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
vertrouwen in de missie Uruzgan
70
percentage (helemaal) mee eens
60
50
40
30
20
10
vertrouwen in bijdrage
missie aan
wederopbouw
missie verkleint
terroristische dreiging in
Nederland
trots op Nederlandse
militairen in Uruzgan
0
aug-06
nov-06
feb-07
mei-07
aug-07
nov-07
feb-08
mei-08
aug-08
nov-08
feb-09
Figuur 3: Vertrouwen in de missie Uruzgan.
2.4.3 Belang maatschappelijke vraagstukken
In deze paragraaf analyseer en evalueer ik het belang dat de samenleving toekent aan
maatschappelijke vraagstukken. Hiervoor maak ik gebruik van vier onderzoeken:
Belevingsmonitor, Continu Onderzoek Burgerperspectieven, RegeringsRapport en het
onderzoek van TNS NIPO over de publiekscommunicatie van Defensie.
In onze democratie kiest de burger de volksvertegenwoordiging die op voordracht van
de regering het beleid goedkeurt en de regering controleert. De
volksvertegenwoordigers hebben het mandaat van de burger beslissingen te nemen
voor de samenleving. De overheid voert het beleid uit.
Naast de gegevens over bijvoorbeeld de steun en waardering voor de krijgsmacht is
het voor de overheid en de politiek van belang te weten wat dit betekent in relatie tot
wat er leeft in de samenleving. In 2003 is daarom gestart met de belevingsmonitor 20 .
20 Het doel van de monitor was inzicht te krijgen in de manier waarop groepen burgers
maatschappelijke problemen en het beleid van de regering beleven. Naast enquêtes
werd gebruik gemaakt van kwalitatieve verdieping door middel van discussies in
focusgroepen. Na een evaluatie in 2005 is besloten dat de belevingsmonitor na acht
metingen werd gestopt en onder ander onderzoek door het SCP zou worden gedaan.
Pagina 14/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Uit de belevingsmonitor bleek dat Europa en internationaal beleid de laagste politieke
prioriteit krijgen in vergelijking met andere maatschappelijke vraagstukken zoals
onderwijs en zorg. Binnen het vraagstuk Europa en internationaal beleid viel ook het
beleid over de inzet van Nederlandse militairen bij vredesmissies. Dit punt stond
onderaan de agenda van de respondenten 21 . Van de Nederlanders vond 40% dat
Nederland bereid moest zijn om militairen uit te zenden naar risicovolle operaties.
Kijkend naar de veiligheid in Nederland vanwege de deelname aan missies dacht 12%
van de respondenten dat met de inzet van militairen in het buitenland de veiligheid in
ons land toeneemt. Iets meer, 18% van de mensen, verwachtte dat de eigen veiligheid
juist af zou nemen en het grootste deel van 70% zag geen effect op de eigen
veiligheid 22 . Dit past bij de cijfers uit de monitor ‘Steun en Draagvlak’ over de missie
Uruzgan en de mening van slechts 2% van de respondenten die denkt dat de kans op
een terroristische aanslag in Nederland door onze deelname kleiner wordt 23 .
Tijdens twee verdiepende groepsdiscussies in maart 2006 bleek dat het nut van de
troepen in Afghanistan in twijfel werd getrokken. De meeste deelnemers zagen voor
zichzelf geen belang van de missie. Ze gaven wel aan dat een besluit om troepen te
sturen een breed draagvlak vereist in de samenleving. Daarnaast werd belangrijk
gevonden dat voor een missie een uitgebreide kosten-batenanalyse wordt uitgevoerd,
dat er veiligheidsgaranties zijn voor de eigen troepen en dat de doelstelling van de
missie helder is.
Voor een missie zagen de deelnemers aan de discussies een drietal goede redenen.
Hulp aan noodlijdenden (zeker als er een humanitaire ramp dreigt), het verbeteren van
handelsrelaties en het veiligstellen van grondstoffen en het bevorderen van veiligheid
en de bestrijding van terrorisme (zeker als er een directe dreiging bestaat voor
Nederland en om te voorkomen dat een conflict hoog oploopt). Als slechte redenen
voor deelname aan een missie noemden de deelnemers ook drie redenen. Het
bekeren van mensen (niet zijnde het promoten van Westerse waarden als tegenwicht
voor terroristische groeperingen), het tegemoetkomen aan een verzoek van de
Verenigde Staten en bestrijding van armoede.
Sinds 2008 doet het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in opdracht van de
regering continu onderzoek (Continu Onderzoek Burgerperspectieven) naar
burgerperspectieven als vervanger van de belevingsmonitor. Dit geeft inzicht in de
prioriteit van belangen van de samenleving 24 .
21 Zie bijlage feiten en cijfers voor een overzicht van persoonlijke agenda van het
publiek en rangordening van maatschappelijke vraagstukken.
22 De meningen over het beleid bij de inzet van Nederlandse militairen zijn verdeeld:
37% is ontevreden en slechts 19% is tevreden. Dit is een dalende trend sinds de start
van de metingen in 2003.
23 Zie 2.4.2.
24 Wel merk ik op dat de periode van onderzoeken niet heel erg lang is en ook door
verschillende instanties met een wellicht iets ander oogmerk is verricht. In de rapporten
Pagina 15/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Voor het COB is in enquêtes gevraagd naar de grootste problemen van de
Nederlandse samenleving en welke zaken hoog op de agenda van de regering thuis
horen 25 . Meer geld voor de zorg en het onderwijs, maar ook veiligheid op straat,
bescherming tegen het water, bestrijding van armoede en het vergroten van de
werkgelegenheid scoren hoog. De inzet van de krijgsmacht en
ontwikkelingssamenwerking maken beide deel uit van het onderzoeksaspect ‘Europa
en internationaal beleid’. Deze scoren erg laag. Ook eerdere onderzoeken laten zien
dat er vooral minder geld moet worden besteed aan internationale militaire missies,
maar ook aan ontwikkelingssamenwerking 26 .
Dit blijkt ook uit het RegeringsRapport 27 van februari 2008. Het buitenlandse beleid,
waarbinnen de inzet van de krijgsmacht als instrument van buitenlandse politiek, scoort
met 7,9% erg laag op het lijstje van belangrijke onderwerpen.
70
60
50
40
30
20
10
0
64.3 62.2
52.6
26.5
21.3 21.3 20.5
15.7
7.9
1.1 0.2
onderwijs
criminaliteit
zorg
koopkracht
werkgelegenheid
integratie
verkeer
milieu
buitenlands beleid
anders
geen mening
Figuur 4: De belangrijke zaken uitgedrukt in een percentage (uit AD RegeringsRapport).
komt wel naar voren welke problemen volgens de Nederlandse bevolking hoog op de
politieke agenda zouden moeten staan. Ondersteund door andere onderzoeken is het
daarom mogelijk trends op dit punt aan te geven.
25 Het COB van SCP heeft onder andere tot doel het kabinet te voorzien van actuele
informatie over ontwikkelingen in opvattingen in de bevolking over maatschappelijke en
politieke onderwerpen.
26 In bijlage 4 is een overzicht opgenomen van de belangen en prioriteiten van de
samenleving in het vierde kwartaal van 2008. In de vraagstelling is een onderscheid
gemaakt in persoonlijk en maatschappelijk belang en wat dit betekent voor de politieke
prioriteiten.
27 AD RegeringsRapport uitgevoerd door R&M Matrix. Jaarlijks onderzoek over het
beleid van de regering. Gepubliceerd in het AD op 22 februari 2008.
Pagina 16/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Het meest recente onderzoek dat interessante informatie oplevert, is een onderzoek
van TNS NIPO in relatie tot de publiekscommunicatie van Defensie 28 . Dit onderzoek
had voornamelijk tot doel inzicht te bieden in de huidige beleving van de Nederlandse
bevolking ten aanzien van Defensie. Twee opvallende conclusies uit dit onderzoek zijn
gerelateerd aan draagvlak en belangen. Van de doelstellingen/taken van Defensie zegt
een meerderheid van 55% niet zoveel tot helemaal niets te weten. Zodra de
respondenten worden geholpen, waarderen zij de doelstellingen positief waarbij de
doelstellingen die direct betrekking hebben op eigen land hoger scoren dan de
doelstellingen die betrekking hebben op het buitenland. Uit het onderzoek blijkt ook dat,
kijkend naar de reputatie, de respondenten een duidelijk onderscheid maken tussen de
besluitvorming (ministerie) en de uitvoering (krijgsmacht). Er is minder waardering voor
het ministerie en de besluitvorming, terwijl de waardering voor de krijgsmacht als
uitvoerder juist groter is.
2.4.4 Bevindingen ontwikkeling draagvlak
Uit de rapporten blijkt dat de steun voor de krijgsmacht en de taken groot en stabiel is,
maar de steun voor de missies erg klein. De samenleving hecht belang aan de taken,
maar de daadwerkelijke inzet scoort laag. De burger is blijkbaar niet overtuigd van het
nut van de militaire missies in relatie tot de taken van de krijgsmacht en de persoonlijke
en gezamenlijke belangen.
2.5 De rol van communicatie
Zoals in het begin van dit hoofdstuk aangegeven, ga ik na het begrip draagvlak, de
ontwikkeling en relevantie van draagvlak, in op de rol van communicatie in relatie tot
maatschappelijk draagvlak.
Communicatie wordt in het woordenboek 29 omschreven als contact, verbinding,
verkeer. Een algemene definitie van communicatie (Michels, 2006) is als volgt.
Communicatie is het proces waarbij de zender de intentie heeft een boodschap over
te brengen naar één of meer ontvangers.
Technologische, economische en sociale veranderingen hebben geleid tot een
verandering in de verhouding tussen overheid en samenleving en de communicatie.
Voorheen bepaalde de overheid het beleid, waarvan de naleving met behulp van
verschillende middelen werd afgedwongen. Geleidelijk aan is duidelijk geworden dat
het besturen van de samenleving tweerichtingsverkeer is. Interactie, transactie en
communicatie met de burger zijn hierbij sleutelbegrippen vormen (Nelissen & Bartels,
28 Monitor Publiekscommunicatie Defensie d.d. 18 december 2008 uitgevoerd door
TNS NIPO in opdracht van het Ministerie van Defensie, Directie Voorlichting en
Communicatie.
29 Ibid voetnoot 7.
Pagina 17/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
1998). Het betrekken van verschillende partijen bij beleidsvorming moet leiden tot een
breder draagvlak voor beleidsbeslissingen. Communicatie heeft ook te maken met het
door de overheid afleggen van verantwoording aan de samenleving over het beleid.
Het is daarmee een factor die van invloed is op de ontwikkeling van draagvlak. Dit geldt
ook voor het verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak voor de
krijgsmacht en haar inzet.
2.6 Subconclusie
Het verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak vereist vanuit
overheidsperspectief een bepaalde strategie. Deze strategie moet betekenis geven aan
de factoren legitimiteit, belangen en waarden, kosten, succes en leiderschap.
Leiderschap appelleert aan de kwaliteit van de besluitvorming waarbij rekening wordt
gehouden met de genoemde factoren, maar ook aan de wijze waarop daarover
verantwoording wordt afgelegd. Maatschappelijk draagvlak is voor de
defensieorganisatie van vitaal belang. Uit de rapporten blijkt dat de steun voor de
krijgsmacht en de taken groot en stabiel is, maar dat voor de missies erg klein. De
samenleving hecht belang aan de taken, maar de daadwerkelijke inzet scoort laag.
Ik concludeer dat de overheid ondanks haar streven naar een zo breed mogelijk
draagvlak onvoldoende in staat is om de samenleving te overtuigen van het nut van de
militaire missies in relatie tot de taken van de krijgsmacht en de belangen van de
samenleving. Daarom spits ik het onderzoek toe op één van de drie categorieën van
draagvlak uit het AIV-advies; het draagvlak voor specifieke militaire operaties.
Communicatie is daarbij een belangrijke hefboom voor het creëren van draagvlak.
3. Toetsingskader communicatie internationale inzet
krijgsmacht
3.1 Inleiding en doelstelling
Om te kunnen vaststellen welke onvolkomenheden er zijn in de huidige
communicatiepraktijk is een toetsingskader noodzakelijk. Dit toetsingskader wordt in dit
hoofdstuk vastgesteld op basis van een bestudering van het basismodel voor
communicatie en massacommunicatie, de theorie en werking van het openbaar
bestuur en de regels en uitgangspunten voor overheidscommunicatie. Zoals in
hoofdstuk twee is aangegeven, beïnvloedt een aantal factoren het draagvlak voor de
krijgsmacht en haar inzet. Met deze factoren dient in de communicatie voor het
verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak rekening worden gehouden.
Het gaat daarbij om legitimiteit, belangen en waarden, kosten, succes en leiderschap.
Dit geheel leidt tot formulering van een aantal toetsfactoren voor de communicatie,
waaraan ik de huidige communicatiepraktijk in hoofdstuk vijf toets.
Pagina 18/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
3.1.1 Basismodel communicatie en massacommunicatie
Er bestaat geen eenduidige definitie van communicatie. Wel is er een aantal elementen
dat in veel omschrijvingen en/of definities en communicatiemodellen voorkomt. Een
aantal elementen is afkomstig uit het basismodel van communicatie zoals dat door
Shannon en Weaver 30 is gedefinieerd. Het ZBMO-model 31 van Michels (figuur 5) is een
doorontwikkeling.
In de basis gaat het om de zender (Z) die iets wil overdragen, de boodschap (B) die de
informatie bevat waarmee de zender een effect bij de ontvanger teweeg wil brengen,
het medium of middel (M) waarmee de zender de boodschap wil overbrengen en de
ontvanger (O) waarmee de zender in contact wil treden. In dat proces kan er sprake
zijn van feedback (F) en terugkoppeling (T). De reactie van de ontvanger op de zender
en de reactie daarop van de zender.
Figuur 5: Communicatiemodel ZBMO (Michels).
Effecten van communicatie liggen altijd op het gebied van kennis, houding en gedrag.
In een lineair proces van eenrichtingsverkeer zullen de effecten bij de ontvanger
optreden. In een circulair proces met interactie bij zowel ontvanger als zender 32 .
Vertaald naar de communicatie over de krijgsmacht en haar inzet is er in de formele
communicatie veelal sprake van een lineair proces waarbij de overheid de zender is en
de burger de ontvanger.
30 Het basismodel communicatie van Shannon en Weaver stamt uit 1949 en is de basis
voor vele andere modellen. Het model is opgenomen in bijlage 6.
31 ZBMO (zender, boodschap, medium en ontvanger).
32 Andere elementen die bij het communicatieproces een rol spelen zijn het encoderen
en decoderen: de zender moet de boodschap/informatie die hij wil overbrengen
omzetten in een code die voor de ontvanger begrijpelijk is. De ontvanger moet
vervolgens decoderen. Om te begrijpen wat de zender wil overbrengen moet de
ontvanger een betekenis geven aan de boodschap/informatie. Dit proces wordt
beïnvloedt door het denken en de externe omgeving van een persoon. Daarnaast kan
het communicatieproces worden verstoord door allerlei factoren. Deze zogeheten ruis
kan de eigenlijke boodschap verstoren.
Pagina 19/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Massacommunicatie is openbare, voor iedereen toegankelijke communicatie waarbij
meestal gebruik wordt gemaakt van massacommunicatiemiddelen (Michels 2006). De
zender heeft de intentie om een grote groep mensen te bereiken en is gericht op snel
verbruik. Feedback of terugkoppeling vindt beperkt plaats. Massacommunicatie wordt
sterk bepaald door de inzet van de (massa-)media en is daardoor een veel gebruikt
middel waar veel waarde aan wordt gehecht. Ook de overheid maakt veel gebruik van
massacommunicatie. Massacommunicatie kent een grote verscheidenheid aan
factoren en actoren, maar is in de kern vergelijkbaar met het basismodel van
communicatie 33 . Eerst werd gedacht dat de zender via de media relatief eenvoudig de
ontvanger kon bereiken en beïnvloeden. Dit is genuanceerd door de invloed van
opinieleiders in de theorie van massacommunicatie. Verschillende mensen op
verschillende niveaus geven de boodschap door al dan niet met een bepaalde lading
(two-step flow model). In figuur 6 zijn beide theorieën schematisch weergegeven.
Figuur 6: Model van massacommunicatie.
Volgens Mastenbroek heeft internet de laatste jaren veel aan belang gewonnen.
Hierdoor is er een verschuiving opgetreden in de rol en het belang van de zender en
ontvanger. De zender was altijd krachtiger door het gebruik van de traditionele media,
maar de toename aan keuzemogelijkheden van die media en vooral internet geeft de
ontvanger meer invloed. De ontvanger bepaalt steeds meer welke informatie hij of zij
tot zich neemt en wanneer. De selectieve benadering van de ontvanger die zelf de
informatie ook interpreteert, vermindert de invloed van de zender.
Zoals eerder aangegeven liggen de effecten van communicatie op het gebied van
kennis, houding of gedrag. Het opgetelde effect van individuen heeft effecten in een
groep (in de samenleving). Dit betekent dat er voor de zender twee ingangen zijn om
zoveel mogelijk mensen te bereiken. Via het individu een groep proberen te bereiken of
33 Een algemeen model van massacommunicatie is opgenomen in bijlage 6 (model van
Maletzke).
Pagina 20/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
via de groep het individu. De vijf belangrijkste massamedia die hiervoor kunnen worden
ingezet zijn: televisie, radio, internet, telefoon en geschreven media 34 .
Door de verschuiving van invloed van de zender naar de ontvanger is de inzet van
massacommunicatiemiddelen alleen onvoldoende. Inter-persoonlijke communicatie
met een nadrukkelijkere rol van de ontvanger is eveneens belangrijk. Deze
communicatie is individueler en kent daardoor een kleiner bereik. Het effect op het
individu is wel groter door de interactie van zender en ontvanger. Internet biedt hiervoor
goede mogelijkheden als alternatief voor de traditionele massacommunicatie, maar
vraagt een grotere inspanning.
3.1.2 Openbaar bestuur en communicatie
De krijgsmacht is onderdeel van de overheid en als zodanig onderdeel van het
openbaar bestuur. Dit is van invloed op de communicatie van de overheid.
In artikel 110 van de Grondwet 35 , maar ook in de Wet openbaarheid van bestuur
(WOB) is het recht van informatie van burger vastgelegd. Daarmee is dit het
uitgangspunt voor de overheidsvoorlichting. Het actief openbaar maken van
overheidsinformatie is een kerntaak van de communicatie van de overheid. Kijkend
naar de krijgsmacht en de inzet van de krijgsmacht, zijn er een aantal zaken bij wet
geregeld. In artikel 97 lid 1 van de Grondwet is vastgelegd dat er voor de verdediging
en bescherming van de belangen van het Koninkrijk, maar ook voor de handhaving en
bevordering van de internationale rechtsorde er een krijgsmacht is. Daarmee is de
inzet van de krijgsmacht voor missies in het buitenland bij wet vastgelegd. Ook is in de
Grondwet vastgelegd dat de regering de Staten-Generaal vooraf informeert over de
inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering
van de internationale rechtsorde (artikel 100 lid 1). Daaronder valt ook het vooraf
verstrekken van inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de
krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening bij een gewapend conflict 36 .
Er is op basis van de Grondwet voor de regering wel een verplichting de Staten-
Generaal te informeren, maar er is geen directe verplichting om burgers te informeren
over de inzet van de krijgsmacht. Dit gebeurt indirect via de volksvertegenwoordigers in
het parlement. Instemming met de missie of een breed draagvlak voor een missie is
niet vereist. De WOB stelt wel dat alle overheidsinformatie openbaar is, tenzij de
informatie niet geschikt is om openbaar te maken. Openbaarheid is regel,
geheimhouding uitzondering. Voor een missie is instemming met de missie of een
34 Kranten, tijdschriften etc.
35 Ibid voetnoot 1.
36 Een uitzondering is als dwingende redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen
verhinderen. In dat geval dient de Staten-Generaal zo spoedig mogelijk te worden
geïnformeerd (artikel 100 lid 2).
Pagina 21/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
breed draagvlak van de samenleving niet vereist, maar zoals betoogd in paragraaf 2.3
wel van vitaal belang.
De inzet van de krijgsmacht conform artikel 100 van de Grondwet wordt vooraf
getoetst. De regering hanteert hiervoor het herziene toetsingskader dat in 2001 is
vastgesteld. De brief die de regering aan de Staten-Generaal stuurt (artikel-100 brief)
spreekt niet direct over maatschappelijk draagvlak voor de inzet van de krijgsmacht. De
factoren die voor het verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak van
belang zijn komen echter wel aan de orde. Ik doel hier op legitimiteit, belangen en
waarden, kosten, succes en leiderschap.
3.1.3 Overheidscommunicatie
Voor de overheidscommunicatie heeft de Rijksvoorlichtingsdienst 37 een aantal
principiële uitgangspunten opgesteld 38 . Deze uitgangspunten dienen gehanteerd te
worden in contacten van overheidsvoorlichters met de media en de voorlichting aan het
publiek. Aanleiding voor de vaststelling van deze uitgangspunten is een aantal
rapporten van commissies naar de communicatie van de overheid 39 . De veranderingen
in de samenleving zoals al eerder beschreven, maar ook de veranderende media
maakten aanpassingen noodzakelijk.
Het belangrijkste doel van overheidscommunicatie is te voldoen aan het recht van de
burger op communicatie met en informatie van de rijksoverheid evenals het
ondersteunen van goed democratisch bestuur. Burgers moeten in staat gesteld worden
hun rol als staatsburgers en hun rol als onderdanen en klanten optimaal te vervullen.
De functie van overheidscommunicatie is ook bijdragen aan het beleidsproces. De
uitgangspunten geven verder richtlijnen voor het te voeren voorlichtingsbeleid.
Overheidscommunicatie volgt ook het ZBMO-model 40 , het basismodel voor
communicatie. Ook de communicatie van de overheid over de krijgsmacht is uiteraard
gebonden aan de uitgangspunten voor overheidscommunicatie. Zoals in paragraaf 2.5
betoogd, is communicatie een hefboom voor het creëren van draagvlak. De
uitgangspunten voor overheidscommunicatie zijn daarmee van belang voor de
communicatie voor de inzet van de krijgsmacht.
37 De Rijksvoorlichtingsdienst is namens het ministerie van Algemene Zaken
verantwoordelijk voor het communicatiebeleid van de overheid.
38 Vastgelegd op basis van Grondwet, www.minaz.nl/Onderwerpen/
Overheidscommunicatie/Uitgangspunten_communicatie. De algemene uitgangspunten
van overheidscommunicatie en de toelichting daarop zijn opgenomen in bijlage 5.
39 De belangrijkste zijn: Commissie Van Heuven Goedhart (1946), Commissie Wallage
2001 en de Commissie Wolffensperger 2005.
40 Ibid voetnoot 31.
Pagina 22/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
3.2 Toetsfactoren
Nu duidelijk is wat communicatie betekent in de relatie overheid en burger, kan ik een
aantal factoren formuleren die voor die communicatie belangrijk zijn en waar ik de
overheidscommunicatie over de inzet van de krijgsmacht aan toets. Ik presenteer de
factoren als stellingen. Deze stellingen kunnen ook in de vragende vorm worden
opgesteld. Bij de toetsing van de communicatie van en over de krijgsmacht kan dan
een oordeel worden gegeven of de stelling van kracht is of niet.
Zoals in hoofdstuk twee betoogd, is de overheid ondanks haar streven naar een zo
breed mogelijk draagvlak onvoldoende in staat om de samenleving te overtuigen van
het nut van de militaire missies in relatie tot de taken van de krijgsmacht en de
belangen van de samenleving. Dit ondanks de uitgangspunten voor
overheidscommunicatie.
Daarmee wordt de vraag opgeroepen wat er verbeterd kan worden aan de
communicatie over de inzet van de krijgsmacht. Daarmee kom ik op de factoren die in
paragraaf 2.2 zijn vastgesteld en van invloed zijn op het draagvlak voor de inzet van de
krijgsmacht.
Omdat communicatie een hefboom is voor het creëren van draagvlak en het draagvlak
voor de inzet van de krijgsmacht erg laag is, koppel ik de algemene uitgangspunten
voor overheidscommunicatie aan de in paragraaf 2.2 vastgestelde factoren: legitimiteit,
belangen en waarden, kosten, succes en leiderschap. Daarbij spits ik de algemene
uitgangspunten van overheidscommunicatie toe op de inzet van de krijgsmacht.
⎯
⎯
⎯
De factor legitimiteit leidt tot de vraag of een inzet rechtvaardig en juist is. De
burger moet deze vraag kunnen beantwoorden op basis van de
gecommuniceerde motieven en overwegingen van de overheid. Hierbij komen ook
de verschillende belangen aan de orde, maar ook de waarden die voor de burger
gelden. Deze factor koppel ik aan de boodschap van de zender.
De factor kosten is van belang bij de afweging van wat de inzet de burger waard
is. Daarbij gaat het om het financiële aspect, maar ook om de slachtoffers. Kosten
worden ook afgezet tegen succes. Voor de beoordeling dient de burger inzicht te
kunnen verkrijgen in de relevante informatie. Deze informatie dient juist, helder en
eenduidig te zijn. Deze factor koppel ik eveneens aan de boodschap van de
zender.
Leiderschap betreft de kwaliteit van de besluitvorming en de wijze waarop
verantwoording wordt afgelegd door de overheid. Deze factor is gerelateerd aan
herkenbaarheid en aanspreekbaarheid van de zender en de wijze waarop de
zender besluiten neemt en verantwoordt. Daarbij ook aan de orde of de overheid
actief communiceert.
Pagina 23/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
⎯
⎯
De keuze van de overheid voor het gebruik van bepaalde media om een bepaalde
boodschap te communiceren, moet onderdeel zijn van een strategie. Voor de
eenduidigheid en het effect van de communicatie geldt dit voor alle
overheidszenders. Dit gaat verder dan de algemene uitgangspunten voor
overheidscommunicatie. Dit past ook in het streven naar een groot bereik en de
differentiatie in boodschappen en middelen in relatie tot de verschillende
ontvangers. Deze factor koppel ik aan de media uit het basismodel van
communicatie.
De laatste factor betreft de beschikbaarheid en toegankelijkheid van de informatie
voor de verschillende ontvangers. Dit is van belang om de burger zelfstandig een
afgewogen kosten-batenanalyse te laten maken over de inzet van de krijgsmacht.
De informatie dient feitelijk te zijn en niet beïnvloed door partijpolitiek.
Zo zijn er vijf toetsfactoren welke in onderstaande tabel zijn weergegeven. In de
toelichting staat een nadere uitleg over de inhoud van de verschillende toetsfactoren.
In de tabel is eveneens aangegeven op welk(e) element(en) uit het ZBMO-model 41 de
toetsfactor voornamelijk betrekking heeft.
Toetsfactoren
1 De overheid is niet anoniem, maar communiceert actief, herkenbaar en
aanspreekbaar over de inzet van de krijgsmacht.
2 De overheid maakt actief duidelijk welke motieven en overwegingen er
zijn voor de inzet van de krijgsmacht.
3 De communicatie over de inzet van de krijgsmacht is eenduidig, juist
en helder.
4 Overheid kiest op basis van een strategie voor communicatie met een
groot bereik van verschillende doelgroepen en mogelijkheden voor
interactie.
5 De burger is in staat zelfstandig een mening te vormen over de inzet
van de krijgsmacht.
3.3 Subconclusie
ZBMO
Figuur 7: Tabel toetsfactoren communicatie en draagvlak internationale inzet krijgsmacht.
Voor een missie is instemming met de missie of een breed draagvlak van de
samenleving niet vereist, maar wel van vitaal belang. De burger heeft bij wet recht op
informatie. Het belangrijkste doel van overheidscommunicatie is dan ook te voldoen
aan dit recht op communicatie met en informatie van de rijksoverheid en het
ondersteunen van goed democratisch bestuur. Dit is ook van belang voor het
verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak voor de inzet van de
krijgsmacht. Een goed uitgevoerde communicatie op basis van een goede strategie is
Z
B
B
M
O
41 Ibid voetnoot 31.
Pagina 24/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
hiervoor essentieel. Vijf factoren vormen in dit onderzoek de toetssteen voor de
communicatie van de overheid over de inzet van de krijgsmacht.
1. De overheid is niet anoniem, maar communiceert actief, herkenbaar en
aanspreekbaar over de inzet van de krijgsmacht.
2. De overheid maakt actief duidelijk welke motieven en overwegingen er zijn
voor de inzet van de krijgsmacht.
3. De communicatie over de inzet van de krijgsmacht is eenduidig, juist, tijdig en
helder.
4. Overheid kiest op basis van een strategie voor communicatie met een groot
bereik van verschillende doelgroepen en mogelijkheden voor interactie.
5. De burger is in staat zelfstandig een mening te vormen over de inzet van de
krijgsmacht.
4. Huidige communicatiepraktijk internationale inzet
krijgsmacht
4.1 Inleiding en doelstelling
In hoofdstuk twee is geconcludeerd dat de overheid ondanks haar streven naar een zo
breed mogelijk draagvlak onvoldoende in staat is om de samenleving te overtuigen van
het nut van de militaire missies in relatie tot de taken van de krijgsmacht en de
belangen van de samenleving. Daarom beschouw ik voornamelijk de formele (externe)
overheidscommunicatie in relatie tot die inzet. Deze communicatie is in belangrijke
mate ook de bron voor andere vormen van communicatie. Meer specifiek gaat het dan
om de communicatie over het waarom van de inzet van de krijgsmacht en het hoe en
wat van die inzet. Daarom ga ik ook in op de hoofdpunten van het beleid over de inzet
van de krijgsmacht. Ik betrek daar ook de communicatie bij over de huidige inzet in
Afghanistan.
4.2 Zenders
In het vorige hoofdstuk is het toetsingskader gedefinieerd waaraan de
communicatiepraktijk over de inzet van de krijgsmacht wordt getoetst. Alvorens ik ga
toetsen in hoofdstuk vijf, verschaf ik in dit hoofdstuk eerst inzicht in de recente
communicatiepraktijk over de inzet van de krijgsmacht. Dit doe ik via de vier
basiselementen van het basismodel van communicatie (zenders, boodschappen,
media en ontvangers) en de vijf toetsfactoren.
Ik ga eerst in op de zenders in het communicatieproces. Voor de
overheidscommunicatie zijn dit uiteraard verschillende overheidsinstanties.
De communicatie over de inzet van de krijgsmacht begint bij de regering. De overheid
handelt immers in opdracht van de regering met instemming van het parlement op
Pagina 25/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
basis van de geldende democratische principes waarbij de bevolking haar
vertegenwoordiging in het parlement heeft gekozen 42 . Daarna volgen de andere
zenders op het beleidsniveau van de overheid (departementen). De
Rijksvoorlichtingsdienst van het Ministerie van Algemene Zaken is verantwoordelijk
voor de communicatie van de regering. De verschillende departementen zijn
verantwoordelijk voor de uitvoering van het regeringsbeleid, maar ook voor de
communicatie hierover. De inzet van de krijgsmacht 43 als instrument van buitenlandse
politiek valt onder de gedeelde verantwoordelijkheid van de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie. Het Ministerie van Defensie is het departement dat het meest
communiceert over de krijgsmacht.
4.3 Boodschappen
Tweede element uit het basismodel voor communicatie zijn de boodschappen. In deze
paragraaf kijk ik naar de boodschappen van de in vorige paragraaf genoemde zenders
van overheidscommunicatie. Ik richt me eerst op de informatie die wordt verstrekt aan
het parlement, omdat de communicatie naar de samenleving deze volgt. Dit komt aan
de orde bij media in paragraaf 4.4.
Aan het begin van een regeerperiode van in principe vier jaar, legt het kabinet vast
welke plannen het heeft. Dit regeerakkoord 44 wordt door de minister-president
gepresenteerd aan de Tweede Kamer. Onderdeel hiervan is het voorgenomen
buitenlandse beleid van de regering. De krijgsmacht is één van de instrumenten van dit
beleid. In die regeringsverklaring 45 staat op hoofdlijnen ook het beleid over de
krijgsmacht en haar inzet. Het is direct afgeleid van het gestelde in de Grondwet over
de krijgsmacht. Het gaat om een actieve rol van Nederland in Europa en in de wereld
waarbij onder andere een bijdrage moet worden geleverd aan meer veiligheid en
versterking van de internationale rechtsorde. Dit kunnen we volgens de regering alleen
samen met andere landen. De regering stelt dat de kansen en mogelijkheden van
Nederland nauw verweven zijn met die van anderen.
Dezelfde regering presenteert jaarlijks op Prinsjesdag 46 , het regeringsbeleid voor het
komende jaar. Deze bekendmaking gebeurt door het voorlezen van de Troonrede door
het staatshoofd 47 . De Troonrede 48 heeft nagenoeg dezelfde boodschap als de
regeringsverklaring en gaat vooral over de bijdrage die Nederland wil leveren aan
42 Zie hiervoor paragraaf 3.1.2.
43 De Koninklijke Marechaussee valt vanwege de bijzondere taak voor de uitvoering
deels onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie en komt niet specifiek
aan de orde in mijn onderzoek.
44 Beleidsprogramma van het kabinet Balkenende IV, Samen werken samen leven.
45 Regeringsverklaring 2007 www.minaz.nl.
46 Derde dinsdag in september.
47 Lid van de regering.
48 Troonrede 2008 www.minaz.nl.
Pagina 26/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
vrede en veiligheid. Naast de Troonrede wordt ook de Rijksbegroting 49
bekendgemaakt. De Rijksbegroting bestaat uit de begrotingen van alle ministeries. De
Miljoenennota is een toelichting op de Rijksbegroting waarin de belangrijkste plannen
en keuzes van de regering zijn samengevat.
De begroting van Defensie van 2009 50 stelt de regering dat de inzet van de krijgsmacht
buiten Nederland is gebaseerd op de actieve rol die Nederland wil spelen in Europa en
de wereld. Dit wordt volgens de regering benadrukt door de wereldwijde inzet van
jaarlijks meer dan 6000 militairen. Nederland zet de krijgsmacht in bij internationale
missies om meer veiligheid en stabiliteit in de wereld te creëren. De bijdragen aan
crisisbeheersingsoperaties worden gecombineerd met diplomatieke inspanningen en
ontwikkelingssamenwerking: de strategie van de drie D’s: Development (ontwikkeling),
Defence (defensie) en Diplomacy (diplomatie). De belangrijkste inzet in 2009 voor de
Nederlandse krijgsmacht blijft de missie van de NAVO in Afghanistan. Het opbouwen
en versterken van het Afghaanse leger en de Afghaanse politie in Uruzgan heeft
daarbij de hoogste prioriteit. De Nederlandse inzet tot 2010 is erop gericht het lokale
bestuur en de Afghaanse veiligheidsdiensten te assisteren en deze zo in staat te
stellen om, meer en meer, zelfstandig te opereren. De regering stelt dat met de
Uruzgan-missie ons land de veiligheid en stabiliteit bevordert en het een belangrijke
bijdrage levert aan de wederopbouw van één van de armste provincies in een land dat
worstelt met de gevolgen van dertig jaar oorlog en terrorisme.
Bij een specifieke inzet van de krijgsmacht in het kader van het handhaven of
bevorderen van de internationale rechtsorde stuurt de regering een artikel-100 brief 51
naar het parlement. Zoals bij elk voornemen tot inzet gebeurt dit aan de hand van het
Toetsingskader 2001. Het aspect draagvlak komt hierin niet specifiek aan de orde. Bij
een lopende operatie wordt gesproken over een stand van zaken brief. Met een
dergelijke brief wil de regering verantwoording afleggen over het beleid en de
uitvoering hiervan.
Over de uitvoering van vredesmissies en meer specifiek de missie in Afghanistan stelt
de regering dat het werk van de militairen iedereen ten goede komt. Werken aan
politieke stabiliteit en wederopbouw in Afghanistan draagt bij aan de veiligheid in
Nederland. In de artikel-100 brief 52 voor de inzet in Uruzgan is de boodschap van de
regering dat de internationale gemeenschap de Afghaanse autoriteiten wil versterken.
Dit om op termijn Afghanistan zelfstandig de veiligheid en stabiliteit in eigen land te
laten garanderen. De regering wil hieraan een bijdrage leveren. De regering stelt in de
brief ook dat het noodzakelijk kan zijn om in bepaalde gebieden offensieve acties uit te
voeren om het eigen optreden in het kader van de wederopbouw en het optreden van
49 Rijksbegroting 2009 waar de begroting van Defensie (hoofdstuk X) onderdeel van is.
50 www.prinsjesdag2008.nl
51 Zie 3.1.2. voor achtergrond artikel-100 brief.
52 Brief Ministerie van Defensie betreffende de bestrijding van het internationale
terrorisme d.d. 22 december 2005.
Pagina 27/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
de Afghaanse overheid mogelijk te maken. De regering benadrukt dat aansprekende
resultaten niet vanaf het begin zichtbaar zullen zijn, maar enige tijd zullen vergen. De
grond voor deelname aan de militaire ISAF-operatie is om te voorkomen dat in
Afghanistan opnieuw vrijplaatsen ontstaan voor terreurgroepen wat een bron zou
kunnen worden voor internationaal terrorisme, Europa incluis. In de brief wordt verder
ingegaan op het mandaat, de veiligheidssituatie en risico’s, de militaire aspecten, de
samenwerking met andere landen, de periode van de bijdrage en de kosten.
De tekst van de beleidsagenda van Buitenlandse Zaken zoals deze is opgenomen in
de begroting 2009 53 begint met: “Een actieve internationale opstelling is van
levensbelang voor ons Koninkrijk, dat staat als een paal boven water”. De regering wil
zich sterk maken voor een welvarend en stabiel Nederland, in een welvarende en
stabiele wereld. Nederland doet dat door de internationale rechtsorde te versterken en
de inzet voor ontwikkelingssamenwerking. Dit beleid wordt volgens de regering
gevoerd vanuit solidariteit met de minder bedeelden, maar ook vanuit eigenbelang.
Omdat Nederland zijn geld voor een groot deel in het buitenland verdient, heeft
Nederland baat bij een goed functionerende interne Europese markt, een sterke
wereldhandelsorganisatie en stabiliteit in de wereld.
Nederland richt de inzet op veiligheid en stabiliteit, ook ver buiten de landsgrenzen als
dat nodig is. De regering doelt op dreigingen zoals transnationale criminaliteit,
grootschalige schendingen van mensenrechten, proliferatie van
massavernietigingswapens en terrorisme. Deze dreigingen vinden vooral een
voedingsbodem in fragiele staten 54 . Dit kan weer leiden tot veiligheidsrisico’s of de
uitbraak van nieuwe conflicten. Deze raken het Nederlandse belang en soms zelfs een
rechtstreeks veiligheidsbelang. Daarmee wordt ook het belang van de Nederlandse
burger geraakt 55 .
De boodschap van Buitenlandse Zaken in beleidsstukken over de inzet van Nederland
en ook de krijgsmacht richt zich vooral op het waarom. Hierbij wordt ook gerefereerd
aan het algemene regeringsbeleid. Defensie richt zich vooral op het wat en hoe van de
inzet. Voor het waarom wordt gerefereerd aan het algemene regeringsbeleid. De
boodschap van de regering over het buitenlandse beleid en de inzet van de krijgsmacht
als instrument hiervan is algemeen van aard. De informatie is specifieker als het gaat
om specifieke operatie.
53 Rijksbegroting 2009 waar de begroting van Buitenlandse Zaken en
Ontwikkelingssamenwerking (hoofdstuk V) onderdeel van is.
54 Definitie van de OESO: staten zijn fragiel wanneer bij de overheid de politieke wil
en/of capaciteit ontbreekt om de basisfuncties voor armoedebestrijding, ontwikkeling,
veiligheid en mensenrechten van de bevolking te vervullen.
55 Medewerkers van Buitenlandse Zaken worden ook ingezet in Uruzgan. De inzet van
is vergelijkbaar met een middelgrote ambassade. Dit illustreert volgens de regering het
belang van deze regio voor Nederland.
Pagina 28/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
4.4 Media
Het element media in deze paragraaf gaat over de middelen en processen van de
overheidscommunicatie.
Het communicatieproces over de inzet van de krijgsmacht begint bij de regering
gevolgd door de departementen. Buiten het vastliggende beleidsproces 56 waarbij op
bepaalde momenten de regering beslissingen neemt en deze communiceert, zijn er
andere momenten waarop de regering naar buiten treedt met informatie. Dit betreft
openbare communicatie met het parlement over allerlei onderwerpen die vervolgens
publiekelijk worden gemaakt.
Naast de openbaarheid van het functioneren van regering en parlement publiceert het
Ministerie van Algemene Zaken alle openbare informatie waaronder de
regeringsverklaring (beleidsprogramma), troonrede en de brieven aan het parlement op
internet. Dit geldt ook voor de optredens van de minister-president in de media en
toespraken gehouden tijdens publieke optredens. Deze zijn uiteraard openbaar, maar
worden ook letterlijk gepubliceerd op de internetsite van het Ministerie van Algemene
Zaken. Daarnaast worden persconferenties gegeven en persberichten uitgegeven.
Andere bewindslieden treden ook op in de media of tijdens andere publieke activiteiten
zoals spreekbeurten en bezoeken. De optredens in de media en de persconferenties
van de bewindslieden, anders dan de minister-president, vinden plaats onder regie van
de verantwoordelijke departementen. Het beleid van de regering wordt verder
toegelicht door regeringswoordvoerders.
Net als het Ministerie van Algemene Zaken geven de andere ministeries ook op
verschillende wijzen inhoud aan de communicatie. Alle openbare informatie waaronder
de brieven aan het parlement worden ook op internet gepubliceerd. Dit geldt niet voor
alle mediaoptredens van de bewindslieden; dit in tegenstelling tot die van de ministerpresident.
Wel worden net als bij het Ministerie van Algemene Zaken persconferenties
gegeven, persberichten uitgegeven en treden de bewindslieden op in de media of
tijdens andere publieke activiteiten. De uitvoering van het beleid wordt verder toegelicht
door woordvoerders van de departementen.
Het Ministerie van Defensie heeft in 2007 een beleidskader 57 opgesteld voor de
communicatie. Naast dit beleidskader is voor de missie in Uruzgan een specifiek
communicatieplan 58 geschreven. Doel hiervan is dat de kennis van de krijgsmacht en
meer specifiek de inzet wordt vergroot. Dit moet vervolgens leiden tot meer begrip en
waardering.
56 Zie hiervoor paragraaf 4.2. en 4.3.
57 Corporate Communicatie Beleidskader 2006-2010.
58 Communicatieplan ISAF Stage III Uruzgan.
Pagina 29/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Doel van het beleidskader was het versterken van de reputatie en de interne
identificatie en trots. Hiervoor waren verschillende aanleidingen, waarvan een drietal
raakten aan het begrip draagvlak. Ten eerste verwacht de samenleving dat de overheid
en dus ook Defensie verantwoording aflegt over wat ze doet en waarom. Ten tweede
wil Defensie actief werken aan draagvlak op lange termijn om meer begrip te kweken
voor het werk van de krijgsmacht wat een gunstige politieke invloed zou kunnen
hebben. Als derde aanleiding werd het kennisniveau van de Nederlandse bevolking als
aanleiding opgevoerd. Nut en noodzaak van de activiteiten van de krijgsmacht zouden
minder evident zijn geworden door de veranderende internationale verhoudingen.
Op basis van de identiteit van Defensie is een positioneringstekst opgesteld die het
strategische fundament vormt voor de communicatie van Defensie (zie figuur 8).
Daarbij dient vooral de relevantie van Defensie te worden overgebracht op voor
Defensie belangrijke doelgroepen als fundament voor draagvlak. Onderdeel daarvan is
ook het vergroten van het inzicht in het verband tussen vredesmissies en de
binnenlandse en eigen veiligheid.
Defensie: altijd en overal inzetbaar voor vrede en veiligheid
Defensie staat voor vrede en veiligheid, in eigen land en daarbuiten. Nederland levert
daarmee een bijdrage aan stabiliteit en vrijheid in de wereld. Hiermee is ook de
samenleving gediend.
De marine, landmacht, luchtmacht en marechaussee zijn snel en flexibel inzetbaar en
kunnen overal ter wereld optreden, ook onder de zwaarste omstandigheden. In nauwe
samenwerking met anderen en gesterkt door een rotsvast vertrouwen in elkaar.
Uitgerust met modern materieel, verantwoord omgaand met geweld en als het moet
met gevaar voor eigen leven. Dat is Defensie.
Figuur 8: Positioneringstekst Defensie.
In het communicatieplan 59 voor de missie in Uruzgan is gesteld dat het essentieel is dat
Defensie het belang en het verloop van de missie en haar specifieke taken op een
professionele wijze uitdraagt aan de bevolking, bezoekers, politici, overige
belangstellenden en zeker ook aan het niet uitgezonden defensiepersoneel. Defensie
wil hiermee bijdragen aan de openheid die betracht wordt. Om tegemoet te komen aan
de verwachte grote mediabelangstelling is het volgens Defensie van belang om open 60 ,
helder en uitgebreid te laten vertellen en te laten zien op welke wijze de opdrachten
door de militairen worden uitgevoerd. Daarbij dient een realistisch beeld te worden
geschetst. Zowel de mooie kanten van het vak als de schaduwkanten. Doel hiervan is
dat de perceptie van de Nederlandse samenleving niet afwijkt van de realiteit. Om de
ontwikkeling van de missie inzichtelijk te maken is volgens Defensie continuïteit van de
59 Ibid voetnoot 58.
60 De enige beperking voor de openheid wordt bepaald door de veiligheidsrisico’s voor
de militairen, de zogeheten ‘operational security’.
Pagina 30/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
berichtgeving van groot belang. Kennis en inzicht van de operatie leiden tot begrip voor
de complexe omstandigheden en waardering voor de wijze waarop de Nederlandse
militairen opereren. Daarmee wordt volgens Defensie gewerkt aan draagvlak wat
belangrijk is voor de missie, vooral in crisissituaties. Hiermee wordt gedoeld op het
voorkomen van het afkalven van draagvlak bij ernstige incidenten en tegenslagen.
De openheid en continuïteit van de communicatie dienen volgens Defensie plaats te
vinden onder centrale coördinatie. De belangrijkste reden hiervoor is het feit dat
Nederland politiek geëngageerd is en deze politieke betrokkenheid het noodzakelijk
maakt dat de woordvoering rekening houdt met de politieke context. De woordvoering
is een verantwoordelijkheid van Defensie, uitgezonderd de woordvoering door
Buitenlandse Zaken voor de aspecten die de buitenlandse politiek betreffen 61 .
Voor de communicatie met de samenleving maakt de overheid vooral gebruik van
massacommunicatie 62 . Er wordt veel gebruik gemaakt van internet door informatie te
publiceren. De overheid gebruikt voor deze vorm van publieksvoorlichting 63 een groot
aantal sites 64 .
Naast de communicatie via internet is de media (kranten, radio en televisie) een
belangrijk middel van communicatie met het publiek. Via persberichten, persbriefings,
persreizen, interviews en de inzet van woordvoerders en voorlichters wordt aandacht
gevraagd voor het beleid en de uitvoering hiervan. De communicatie over de
krijgsmacht van de verschillende departementen wordt onderling afgestemd.
Communicatie over onderwerpen in relatie tot de krijgsmacht die de departementen
overstijgen of communicatie over politieke besluitvorming in het kabinet betreffende de
krijgsmacht wordt door of namens de Rijksvoorlichtingsdienst van het Ministerie van
Algemene Zaken uitgevoerd of gecoördineerd. De boodschap van de ministeries in alle
middelen is een afgeleide van het beleid en/of de specifieke beleidsbeslissingen zoals
zeer uitgebreid is gecommuniceerd met het parlement. De inhoud van die
communicatie is qua omvang aanzienlijk teruggebracht en op een meer aansprekende
wijze worden de essenties weergegeven. Bij de communicatie (massacommunicatie)
wordt niet direct een onderscheid gemaakt in ontvangers. De doelgroep is het
algemene publiek.
Met de start van de missie in Uruzgan is het Ministerie van Defensie gestart met het
wekelijks publiceren van een weekoverzicht op de eigen internetsite. Hierin wordt een
61 De woordvoering over gebeurtenissen met een strafrechtelijk karakter ligt bij het
Openbaar Ministerie.
62 Alle traditionele middelen van massacommunicatie zoals uiteengezet in 3.1.1.
worden gebruikt.
63 Ook telefonisch kan bij de verschillende departementen of via postbus 51 informatie
over de inzet van de krijgsmacht worden ingewonnen.
64 Een greep uit de vele adressen: www.regering.nl, www.overheid.nl, www.minaz.nl,
www.minbuza.nl (incl Ontwikkelingssamenwerking), www.defensie.nl,
www.postbus51.nl, www.prinsjesdag2008.nl.
Pagina 31/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
overzicht gegeven van de belangrijkste activiteiten en gebeurtenissen in het
uitzendgebied van de afgelopen week. Dit overzicht wordt sinds kort regelmatig
begeleid met korte video’s over een bepaald onderwerp of aspect van de missie. Deze
video’s worden in eigen beheer gemaakt.
Defensie stelt sinds de start van de missie in Uruzgan ook journalisten in staat de
missie van nabij mee te maken. Deze vorm van journalistiek, ‘embedded journalism’
genoemd, levert veel aandacht in de media op. In ieder geval in het begin van de
missie. Door de bijna onafgebroken aanwezigheid van media in Afghanistan wordt er
veel verslag gedaan van de Nederlandse aanwezigheid en de activiteiten.
De communicatie van de regering en de overheid naar de samenleving volgt de
communicatie van de regering met het parlement. De communicatie over de uitvoering
van de inzet naar de samenleving gebeurt rechtstreeks of indirect via de media of
individuen. De communicatie gebeurt op verschillende manieren met gebruik van een
grote verscheidenheid aan middelen. Internet neemt een steeds grotere plaats in. De
overheidscommunicatie is voor een groot deel geregisseerd.
4.5 Ontvangers
In deze paragraaf ga ik in op de ontvangers van de overheidscommunicatie. Dit publiek
bestaat in principe uit verschillende doelgroepen.
Defensie heeft in de plannen 65 voor de communicatie over het beleid en de inzet
nadrukkelijk rekening gehouden met de verschillende doelgroepen. Via de publieke
optredens van politici en andere autoriteiten wordt ook getracht de kennis over de inzet
van de krijgsmacht te vergroten. Doel is via de aanwezigen bij bijeenkomsten de kennis
verder te verspreiden. Ook de incidentele bezoeken van politici en andere autoriteiten,
soms samen met journalisten/columnisten, maar ook bezoeken van bekende
Nederlanders zijn mede van belang om de kennis bij het grote publiek via deze
mensen te vergroten. Belangrijk aspect in de communicatie is volgens Defensie het
overbrengen van de relevantie van de krijgsmacht met als doel draagvlak te vergroten.
Ook door Defensie wordt soms direct contact gezocht met de samenleving over de
inzet van de krijgsmacht. Een voorbeeld is het recente debat op de Universiteit van
Amsterdam. Op de site waren meningen en visies van studenten en wetenschappers
op de missie in Afghanistan verschenen. Volgens Defensie een eenzijdige kijk wat
reden was om in discussie te gaan met wetenschappers en studenten van die
universiteit.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken erkent het ook belang van draagvlak in de
samenleving voor het beleid. Het ministerie meldt dat daarom wordt gewerkt aan het
verkrijgen van meer voeling met wat er in de samenleving speelt. Daardoor kunnen de
belangen van Nederlanders in het buitenland worden behartigd. Daarnaast wil men
65 Ibid voetnoten 57 en 58.
Pagina 32/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
laten zien wat in het belang van Nederland in het buitenland bereikt wordt. Doel hiervan
is dat de Nederlanders zien dat een actief buitenlandbeleid een meerwaarde heeft.
Het zogeheten draagvlakbeleid van Buitenlandse Zaken wordt onder andere vorm
gegeven door het programma ‘Rent an Ambassador’. Nederlandse ambassadeurs in
het buitenland, die even in Nederland zijn, kunnen worden geboekt voor spreekbeurten
in Nederland. Tijdens die spreekbeurten gaan zij het gesprek aan met de samenleving.
Buitenlandse Zaken stelt ook dat er extra aandacht komt 66 voor een goede
communicatie van zowel de resultaten als de uitdagingen van de missie in Uruzgan.
Via internet stelt het Ministerie van Buitenlandse Zaken ook specifieke informatie voor
leerlingen van de onderbouw beschikbaar.
Naast two-step flow massacommunicatie (zie 3.1.1 en figuur 7) wordt vooral veel
gebruik gemaakt van traditionele massacommunicatie 67 en in toenemende mate van
internet..
4.6 Subconclusie
Voor het aangeven van het belang van de inzet van de krijgsmacht buiten Nederland
zijn de Ministeries van Algemene Zaken, Buitenlandse Zaken en Defensie de
belangrijkste zenders. De boodschappen van deze ministeries zijn een afgeleide van
het beleid en/of de specifieke beleidsbeslissingen zoals deze zeer uitgebreid worden
gecommuniceerd met het parlement. De inhoud van die communicatie is in
tegenstelling tot de uitgebreide informatie aan het parlement erg beperkt. Daarnaast is
de informatie geredigeerd. Voor de communicatie met de samenleving maakt de
overheid vooral gebruik van massacommunicatie. Er wordt in toenemende mate
gebruik gemaakt van internet. De overheid onderkent verschillende doelgroepen zijnde
de ontvangers van overheidscommunicatie. De overheidscommunicatie is voor een
groot deel geregisseerd.
5. Toetsing communicatiepraktijk internationale inzet
krijgsmacht
5.1 Inleiding en doelstelling
In hoofdstuk twee concludeerde ik dat de overheid ondanks haar streven naar een zo
breed mogelijk draagvlak blijkbaar onvoldoende in staat is om de samenleving te
overtuigen van het nut van de militaire missies in relatie tot de taken van de krijgsmacht
en de belangen van de samenleving. In de analyse en beoordeling in dit hoofdstuk
zoek ik naar de achtergronden en samenhang op het gebied van communicatie bij het
verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak voor de inzet van de
66 Ibid voetnoot 41.
67 Radio, televisie en geschreven media.
Pagina 33/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
krijgsmacht. Hiervoor toets 68 ik de communicatiepraktijk via de vier basiselementen van
het basismodel van communicatie (zenders, boodschappen, media en ontvangers) aan
de toetsfactoren zoals vastgesteld in hoofdstuk drie.
5.2 Zenders
Meer specifiek gaat het dan om de formele (externe) communicatie die in belangrijke
mate ook de bron is voor andere vormen van communicatie over het waarom van de
inzet van de krijgsmacht en het hoe en wat van die inzet zoals in het vorige hoofdstuk
weergegeven. Het gaat er niet om elke uiting te beoordelen, maar om mogelijke
onvolkomenheden te onderkennen die er mede voor zorgen dat de samenleving
militaire missies slechts zeer beperkt steunt 69 .
Hieronder zal ik nagaan of de overheid herkenbaar en aanspreekbaar is als zender.
Ook ga ik na of de overheid actief communiceert.
De communicatie over de krijgsmacht van de verschillende departementen wordt
onderling afgestemd. Communicatie over de krijgsmacht die de departementen 70
overstijgen of over politieke besluitvorming in het kabinet over de krijgsmacht wordt
door of namens de Rijksvoorlichtingsdienst van het Ministerie van Algemene Zaken
uitgevoerd of gecoördineerd. De rol van de Rijksvoorlichtingsdienst van het Ministerie
van Algemene Zaken is meer coördinerend dan uitvoerend en leidt daardoor tot een
minder nadrukkelijk regeringsstempel op de communicatie over de inzet van de
krijgsmacht. Hiermee kan het voor sommige burgers minder duidelijk zijn dat de inzet
van de krijgsmacht een regeringsbesluit en –verantwoordelijkheid is. Dit wordt versterkt
door de nadrukkelijke rol van de Directie Communicatie en Voorlichting van het
Ministerie van Defensie. Hierdoor kan het algemene belang van de inzet van de
krijgsmacht minder duidelijk naar voren komen, omdat Defensie zich vooral richt op het
hoe en wat van de uitvoering van de missie en minder op het waarom. Dat is immers
niet de verantwoordelijkheid van Defensie, maar van Buitenlandse Zaken.
De beleidscommunicatie van de overheid volgt de communicatie van de regering met
het parlement. De communicatie over de uitvoering is direct. De departementen zijn
hierin pro-actief.
De aanspreekbaarheid van de overheid over de inzet van de krijgsmacht is beperkt.
Het Ministerie van Algemene Zaken legt op de site uit wat de procedure is en welke
beperkingen er zijn om in contact te komen met de minister-president. De ministeries
van Buitenlandse Zaken en Defensie geven alleen een algemeen adres waaraan een
68 De toetsing vindt plaats door analyse van het communicatiebeleid, observaties van
geïnterviewde deskundigen en betrokkenen en media-analyses.
69 Zie 2.4.2. figuur 2.
70 Buitenlandse Zaken en Defensie.
Pagina 34/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
reactie kan worden gestuurd. Geen informatie over de procedure en eventuele
beperkingen.
De overheid is niet anoniem, maar per beleidsterrein herkenbaar in de communicatie.
Defensie vervult een prominente rol, die kan leiden tot een minder herkenbare
boodschap van het waarom van een inzet. Communicatie over de uitvoering is proactief.
De overheid is aanspreekbaar, maar de mogelijkheden zijn beperkt.
5.3 Boodschappen
In deze paragraaf toets ik of de overheid actief duidelijk maakt welke motieven en
overwegingen er zijn voor de inzet van de krijgsmacht. Ook stel ik vast of de
boodschap eenduidig, juist en helder wordt gecommuniceerd.
De boodschap van de ministeries van Algemene Zaken en Buitenlandse Zaken over de
inzet van Nederland en ook de krijgsmacht richt zich vooral op het waarom. Hierbij
wordt gerefereerd aan het algemene regeringsbeleid 71 . De boodschap van Defensie
over de inzet van de krijgsmacht richt zich vooral op het wat en hoe van de inzet. Voor
het waarom wordt ook gerefereerd aan het algemene regeringsbeleid. De
communicatie over dit beleid roept echter vragen op. In de communicatie wordt niet
expliciet duidelijk welke Nederlandse belangen worden nagestreefd met de actieve
internationale en Europese rol en hoe dat beleid het belang van de Nederlanders dient.
Gesteld wordt dat onze welvaart en onze veiligheid steeds meer van buitenaf worden
beïnvloed. Deze boodschappen zijn vooral te vinden in de communicatie van de
regering met het parlement of in documenten op internet. De communicatie die via de
media 72 aan de samenleving wordt bekendgemaakt is zeer beknopt en gaat nauwelijks
in op het waarom van missies.
Buitenlandse Zaken gaat op haar internetsite beperkt in op wat Nederland doet voor
vrede en veiligheid. Als voorbeeld neem ik de inzet in Afghanistan.
Onze veiligheid is volgens de regering gediend met een grotere veiligheid in
Afghanistan en door dat land te ontwikkelen krijgt radicalisering minder kans.
Buitenlandse Zaken stelt op haar website als onderdeel van het thema humanitaire
hulp 73 dat Nederland hulp biedt aan het bouwen van een stabiel en veilig Afghanistan.
Dit is belangrijk voor het land zelf, maar draagt ook bij aan meer veiligheid in Nederland
en de rest van de wereld. De militaire inzet maakt daar deel van uit. De inzet van het
Provinciaal Reconstructie Team (PRT) staat daarin centraal. Er wordt niet gesproken
over de inzet van gevechtseenheden en opvallend is ook het feit dat alleen de militaire
aanwezigheid van de Koninklijke landmacht in Uruzgan wordt gemeld. Over de inzet
van de Koninklijke luchtmacht met onder andere gevechtvliegtuigen en
71 Ibid voetnoot 44 en 45.
72 Persberichten, persbriefings, optredens in de media etc.
73 http://www.minbuza.nl/nl/themas,humanitaire-hulp/afghanistan
Pagina 35/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
gevechtshelikopters wordt niet gerept 74 . Wel wordt verwezen naar de internetsite van
Defensie waar deze informatie wel beschikbaar is. Informatie over de inzet is op de
internetsite van Buitenlandse Zaken niet prominent aanwezig, maar moet worden
gezocht. Opvallend is de onderbrenging van het dossier Afghanistan onder het thema
humanitaire hulp.
De informatie van de overheid aan het publiek over het besluit in 2005 van de regering
om troepen te sturen naar Uruzgan was zeer summier 75 . Het parlement had met de
brief 76 van de regering vanzelfsprekend meer informatie gekregen. De tekst van de
brief en de teksten van het persbericht en de informatie op de verschillende
overheidssites laten een aantal opmerkelijke verschillen zien. Opvallend verschil is dat
in de brief wel wordt verwezen naar de dreiging van terrorisme, ook voor Europa, maar
in het persbericht niet. De nadruk in het persbericht ligt op de taken van het PRT. Er
wordt niet gesproken over mogelijke offensieve acties. Wel wordt melding gemaakt van
risico’s die verbonden zijn aan de gecompliceerde missie. In de brief aan het parlement
wordt dus wel gerefereerd aan het (inter-)nationale belang van het voorkomen
terrorisme, maar in de communicatie met het publiek niet. Hiermee zijn de motieven en
overwegingen van de inzet niet actief duidelijk gemaakt. Dit blijkt ook niet uit de
informatie op de verschillende overheidssites. Opvallend is ook de vermelding van het
belang van politiek draagvlak voor de missie. Over maatschappelijk draagvlak wordt
niet gesproken. Instemming is niet noodzakelijk, maar een breed politiek en
maatschappelijk draagvlak is wel gewenst.
De verschillende instanties die communiceren over de inzet zijn ook niet eenduidig in
de uitingen. Na het publiceren van de officiële communicatie van de regering met het
parlement verschijnen er van alle betrokken overheden berichten. Er worden
persberichten uitgegeven, brieven worden geredigeerd voor internet en er verschijnen
nieuwsberichten op de verschillende overheidssites. De informatie in al die berichten is
op hoofdlijnen hetzelfde, maar verschilt soms in belangrijke details. De verschillen
bestaan soms uit het ontbreken van de uitgebreide motivering voor een missie en soms
ook door het gebruik van verschillende termen. Als voorbeeld noem ik het handhaven
van de stabiliteit in het ene bericht en in een ander bericht over hetzelfde onderwerp
met dezelfde aanleiding het bevorderen van de stabiliteit. De verschillen tussen
bevorderen en handhaven zijn in militaire termen enorm. De berichtgeving is hiermee
niet eenduidig, helder en in het ene bericht zelfs feitelijk onjuist.
Ook op de internetsite van de Postbus 51-Informatiedienst is de informatie over
Defensie niet erg eenvoudig te vinden. Op de homepage is de icoon van justitie
gebruikt om de categorie rechtspraak en veiligheid aan te geven 77 . Hieronder is ook de
74 http://www.minbuza.nl/nl/themas,humanitaire-hulp/afghanistan/militaire-inzet
75 http://www.regering.nl/ Actueel/Pers_en_nieuwsberichten/2005/December/22/
Kabinet_van_plan_militairen_in_te_zetten_in_Afghanistan
76 Ibid voetnoot 52.
77 http://www.postbus51.nl/nl/home/themas/rechtspraak-en-veiligheid/Defensie
Pagina 36/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
informatie over Defensie opgenomen. Hetzelfde geldt voor de internetsite overheid.nl.
Als antwoord op de vraag waarom Nederland aan een missie deelneemt, stelt de
overheid op de internetsite van de Informatiedienst dat Nederland wil bijdragen aan
een beter en veiliger leven voor de mensen die wonen in landen waar een gewelddadig
conflict heeft plaatsgevonden. Een ander motief is de veiligheid in de wereld. Een veilig
en stabiel land zal namelijk bijdragen aan meer veiligheid in de hele regio rond het land
en uiteindelijk in de rest van de wereld. Nederland ziet hulp bij de wederopbouw van
een land dan ook als een wapen in de strijd tegen terrorisme, zo valt op de site te
lezen 78 . Bijzonder is hier dat wederopbouw als wapen tegen terrorisme wordt
geafficheerd. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken noemt in een schriftelijke uiting 79
armoedebestrijding als wapen tegen terrorisme.
De Commandant der Strijdkrachten stelde onlangs dat de Nederlandse troepen in
Uruzgan in beginsel de Afghaanse veiligheid dienen. Op lange termijn zou onze eigen
veiligheid ook baat hebben met de Nederlandse aanwezigheid in Uruzgan, zo staat
vermeld op de website van de Universiteit van Amsterdam naar aanleiding van een
recent gehouden debat 80 . Deze typerende uitspraak maar maakt mijns inziens duidelijk
waarom de samenleving de missie niet in ruimere mate steunt. De boodschap over de
inzet blijft immers erg algemeen als het gaat om de verschillende belangen.
5.4 Media
Er wordt veelvuldig gewezen op het algemene belang van de bevordering van de
internationale rechtsorde en de Nederlandse traditie hier een bijdrage aan te leveren.
De samenleving ziet echter meer het nut van militaire missies indien ook de eigen
Nederlandse belangen worden gediend 81 . Dit belang wordt in relatie tot de inzet
nauwelijks genoemd 82 . Ook stel ik vast dat de boodschap niet altijd eenduidig, juist en
helder wordt gecommuniceerd.
Hieronder ga ik na of de overheid op basis van een strategie communiceert en hiermee
een groot bereik van verschillende doelgroepen bereikt. Hierbij bezie ik ook de
mogelijkheden van interactie.
78 http://www.postbus51.nl/nl/home/themas/rechtspraak-en-veiligheid/Defensie/missies/
waarom-doet-nederland-mee-aan-internationale-missies.html
79 Vredesmissies 1 voor de onderbouw, Buitenlandse Zaken april 2007.
80 http://www.uva.nl/actueel/index.cfm/23FC3E64-1321-B0BE-A45911795AB95F1C
81 Zie 2.4.2. en 2.4.3.
82 Dit sluit aan bij een observatie van de publicist Paul Scheffer. In de publicatie ‘Het
vizier op Defensie’ pleit hij voor het benadrukken van de kwetsbaarheid van Nederland
en de dreigingen zeer scherp onder woorden te brengen door de regering en de
ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie. Defensie dient volgens hem altijd de
relatie te leggen tussen de buitenlandse activiteiten en binnenlandse veiligheid,
waarmee ook de belangen van de burger duidelijk worden.
Pagina 37/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
De communicatie van de regering en de overheid naar de samenleving volgt de
communicatie van de regering met het parlement. De communicatie over de uitvoering
van de inzet naar de samenleving gebeurt rechtstreeks of indirect via de media of
individuen. De communicatie gebeurt op verschillende manieren met gebruik van een
grote verscheidenheid aan middelen. Defensie heeft voor de communicatie plannen
ontwikkeld met nadrukkelijk aandacht voor het verwerven en behouden van draagvlak.
Hier is sprake van een zekere strategie.
De communicatie met de samenleving vindt vooral plaats door gebruik van
massacommunicatie 83 . De zenders houden daarbij rekening met verschillende
doelgroepen. Internet neemt hierin een steeds grotere plaats in. Gezien de veelheid
aan middelen en de bevindingen in 5.3 is mijn conclusie dat er kwantitatief geen
probleem is met de informatie, maar dat de kwaliteit kan worden verbeterd. De
overheidscommunicatie wordt door de overheid verzorgd en mogelijk gemaakt.
Daardoor is het ook voor een groot deel geregisseerd. Hoewel ‘embedded journalism’
meer mogelijkheden biedt voor vrije nieuwsgaring, is ook deze vorm van journalistiek
mogelijk gemaakt door de overheid. Dit leverde in eerste instantie veel kritiek op. Door
de bemoeienis van Defensie zouden de media niet onafhankelijk verslag kunnen doen.
Mans e.a. (2008) stellen in het rapport ‘Eyes wide shut’ 84 dat ‘embedded journalism’
door de vergroting van de beschikbaarheid aan informatie vanuit het perspectief van de
krijgsmacht een succes is, maar dat voor een evenwichtige berichtgeving ‘unembedded
journalism’ noodzakelijk is.
Naast het beperkt aanspreken 85 is het mogelijk direct contact te hebben met
bewindslieden en andere autoriteiten. Bijvoorbeeld bij werkbezoeken of tijdens
bijeenkomsten. Hier wordt door de beperkte beschikbaarheid van bewindslieden en
andere autoriteiten slechts zeer beperkt gebruik van gemaakt. De impact van dergelijke
contacten is kwalitatief relatief hoog, maar het bereik is zeer beperkt. Opvallend is de
duidelijke wijze waarop Buitenlandse Zaken via de eigen website communiceert over
de mogelijkheden in het kader van het eerder aangehaalde draagvlakbeleid. Dit in
tegenstelling tot de andere overheidssites.
Hoewel er afstemming plaatsvindt met andere zenders is er geen sprake van een
interdepartementale strategie. Dit blijkt uit de verschillende boodschappen van de
verschillende zenders zoals in 5.3 aangetoond. Voornamelijk het waarom van een inzet
vereist een gestructureerde en goede coördinatie tussen de zenders gebaseerd op een
strategie. De overheidscommunicatie kent een groot bereik, de kwaliteit kan worden
verbeterd. De mogelijkheden van interactie met de overheid zijn beperkt.
83 Ibid voetnoot 62.
84 Onderzoek ‘Eyes Wide Shut?’ van The Hague Center for Strategic Studies is
uitgevoerd in opdracht van de Tweede Kamer en in april 2008 gepubliceerd (zie ook
www.hcss.nl).
85 Zie 5.2.
Pagina 38/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
5.5 Ontvangers
Bij het laatste element van het basismodel van communicatie ga ik na of de ontvanger,
in dit geval de burger, in staat is zelfstandig een mening te vormen over de inzet van de
krijgsmacht. Bij deze toetsing maak ik ook gebruik van de toetsresultaten uit de vorige
paragrafen.
In het streven naar één loket voor de gehele overheid, is de rol van de Postbus 51-
Informatiedienst toegenomen. Het Ministerie van Algemene Zaken geeft op de
contactpagina van de eigen internetsite eerst antwoord op een aantal veelgestelde
vragen. Daarna wordt eerst verwezen naar Regering.nl en vervolgens naar de website
van Postbus 51. De ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie verwijzen op de
eigen internetsites voor publieksvoorlichting direct door naar de Postbus 51-
Informatiedienst. Opvallend is dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken naar een
gratis telefoonnummer verwijst en Defensie een eigen betaald telefoonnummer noemt
en geen telefoonnummer van de Postbus 51-Informatiedienst vermeld. Ook de tijden
van de bereikbaarheid zijn niet eenduidig. De informatiedienst kan via de internetsites
van de ministeries ook via een digitaal reactieformulier worden bereikt. Het Ministerie
van Algemene Zaken stelt als enige departement dat de publieksvoorlichters van
Postbus 51 de vraag, afhankelijk van de inhoud, binnen twee dagen zullen
beantwoorden. Deze richtlijn geldt blijkbaar niet voor de andere ministeries.
Om op de hoogte te blijven kan iedereen zich bij Algemene Zaken en Defensie
abonneren op zogeheten RSS-feeds (Really Simple Syndication). RSS zorgt ervoor dat
websites niet langer bezocht hoeven te worden om te kijken of er iets nieuws
gepubliceerd is. Er wordt een automatische melding gedaan als dat het geval is.
Buitenlandse Zaken biedt via de site een abonnement op een uitgebreide nieuwsbrief
aan, maar geen RSS-feeds. Defensie biedt ook een abonnement aan op een digitale
versie van de wekelijkse Defensiekrant evenals een nieuwsbrief van de Koninklijke
Landmacht 86 .
De communicatie van de overheid over het waarom van de inzet van de krijgsmacht en
welke belangen hiermee worden gediend, moeten leiden tot meer kennis en begrip. Op
grond van die informatie moet de burger zelfstandig een eigen mening vormen over die
inzet. Deze mening vereist ook informatie over de ambitie met betrekking tot de inzet,
successen van de inzet of het uitblijven daarvan. Op de overheidssites regering.nl en
overheid.nl is hierover geen informatie te vinden. Op geen enkele overheidssite
informatie over het totale aantal slachtoffers tot nu toe. In het weekoverzicht van
Defensie is er wel nadrukkelijk aandacht voor de resultaten. Opvallend is hier de
86 Opvallend is dat alleen van de Koninklijke Landmacht een nieuwsbrief kan worden
verkregen en niet van de andere defensieonderdelen.
Pagina 39/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
geringe aandacht voor de gevechtscontacten. Deze worden weliswaar consequent
gemeld, maar de informatie is erg algemeen en zeer summier 87 .
De communicatie met de samenleving over de inzet van de krijgsmacht wordt gezien
als meedoen en een bijdrage leveren. De samenleving is voor de overheid weliswaar
een primaire doelgroep van communicatie, maar de communicatie met de samenleving
is een beknopte afgeleide van de informatie die de regering aan het parlement
verstrekt. De communicatie met de samenleving is versnipperd en niet eenduidig. Het
Nederlandse belang van de inzet van de krijgsmacht komt in de communicatie van de
overheid onvoldoende naar voren. De burger kan daarom in onvoldoende mate
zelfstandig een mening vormen over de legitimiteit van de inzet van de krijgsmacht.
Hierdoor is onduidelijk of de steun voor de inzet van de krijgsmacht echt beperkt is of is
gebaseerd op onvoldoende kennis.
6. Conclusies en aanbevelingen
Aan het eind van mijn onderzoek kom ik tot de beantwoording van de centrale vraag:
“Welke mogelijkheden zijn er om de onvolkomenheden op het gebied van
communicatie voor het verwerven en behouden van maatschappelijk draagvlak voor de
krijgsmacht en in het bijzonder de inzet buiten Nederland te verminderen?” Deze
onvolkomenheden komen naar voren in onderstaande conclusies. Daarna volgen een
aantal aanbevelingen.
6.1 Conclusies
De conclusies zijn het resultaat van de diagnose wat als uitgangspunt kan dienen voor
mogelijke veranderingen. De aanbevelingen zijn een concrete aanzet tot
veranderingen.
1. Het Nederlandse belang van de inzet van de krijgsmacht komt in de communicatie
van de overheid naar de burger onvoldoende naar voren. De communicatie met de
samenleving over de inzet van de krijgsmacht wordt overheerst door
algemeenheden en het leveren van een bijdrage. De communicatie met de
samenleving is een beknopte afgeleide van de informatieverstrekking van de
regering aan het parlement.
2. De communicatie met de samenleving is beknopt, versnipperd en niet eenduidig.
De burger kan daardoor in onvoldoende mate zelfstandig een afgewogen mening
vormen over de legitimiteit van de inzet van de krijgsmacht.
3. De nadrukkelijke rol van het Ministerie van Defensie in vergelijking met de andere
overheidszenders leidt tot een minder duidelijk algemeen belang van de inzet van
87 Een korte blik over de grens leert dat de overheden van de buurlanden Groot-
Brittannië en Duitsland die ook actief zijn in Afghanistan duidelijker zijn over de
belangen in de communicatie naar de samenleving. Zie hiervoor ook bijlage 7.
Pagina 40/54

Titel
Communicatie maatschappelijk draagvlak
Subtitel
verwerven en behouden
Status
Definitief
Datum 10 april 2009
Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
6.2 Aanbevelingen
de krijgsmacht. Centrale regie en strategie overheidscommunicatie van essentieel
belang voor effectiviteit van de communicatie; strategie en strategische
communicatie geeft een ‘kapstok’ waaraan beslissingen/keuzes kunnen worden
opgehangen.
Om het belang van de inzet van de krijgsmacht duidelijker te maken zijn er een aantal
mogelijkheden.
1. Ontwikkel voor de communicatie met de samenleving over de inzet van de
krijgsmacht een interdepartementale strategie waarin het waarom van de inzet een
belangrijkere plaats inneemt.
2. Draag zorg voor betere een betere coördinatie en afstemming van de
communicatie met de samenleving door een versterkte interdepartementale regie.
3. Organiseer een interdepartementaal netwerk om in de samenleving fundamentele
voorlichting te geven over buitenlands beleid en de inzet van de krijgsmacht.
Pagina 41/54

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Bijlage 1: Interviewlijst
Balledux, drs. A., Communicatieadviseur/woordvoerder, Rijksvoorlichtingsdienst,
Ministerie van Algemene Zaken. Gesprek: 3 maart 2009.
Veen, drs. J.B., Directeur Voorlichting en Communicatie, Ministerie van Defensie.
Gesprek: 27 maart 2009.
Delaere, drs. M., Journalist (specialist defensie, openbaar bestuur). Gesprek: 9 maart
2009.
Hollander, drs. E. den, Journalist (specialist economie). Gesprek: 9 maart 2009.
Knops, drs. R., lid Tweede Kamer CDA (woordvoerder defensie). Gesprek: 19 maart
2009.
Mosmans, drs. A., Directeur business development ARA-Groep (communicatie).
Gesprek: 10 maart 2009.
Triesscheijn, E. Algemeen directeur ARA-Groep (communicatie). Gesprek: 10 maart
2009.
Veelenturf, A.J.M., Hoofd Afdeling Communicatie beleid & Advies, Directie Voorlichting
en Communicatie, Ministerie van Defensie. Gesprek: 17 februari 2009.
42

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Bijlage 2: Literatuurlijst
Adviesraad Internationale Vraagstukken (2006). Maatschappij en krijgsmacht. Den
Haag.
Bestrijding internationaal terrorisme (2005). Ministerie van Defensie. Den Haag.
Bijkerk, R.P.F. (2008). Dynamiek en verandering? Maatschappij en krijgsmacht in
2008. Militaire Spectator jaargang 177 nummer 11 pp. 615-621.
Communicatieplan ISAF Stage III Uruzgan (2006). Ministerie van Defensie. Den Haag.
Corporate Communicatie Beleidskader 2006-2010, kaders voor een geïntegreerd
communicatiebeleid voor Defensie (2007). Ministerie van Defensie. Den Haag.
Het vizier op Defensie – interne en externe ideeën voor de toekomst van de
krijgsmacht (2006). Ministerie van Defensie. Den Haag.
Mastenbroek, J. et al (red). (2004). Public relations. Kluwer, Alphen aan den Rijn.
Mans, U., Meidersma, C., Burema, L. (2008). The Impact of Embedded Journalism on
Dutch Newspaper Coverage of Afghanistan. Den Haag. The Hague Centre for
Strategic Studies. Geraadpleegd via www.hcss.nl.
Monitor Publiekscommunicatie Defensie (2009). Onderzoek uitgevoerd door TNS NIPO
(F3388) in opdracht van het Ministerie van Defensie, Directie Voorlichting en
Communicatie. Den Haag.
Meulen, J.S. van der (2006). Draagvlak voor Defensie, een vierluik. Notitie geschreven
in opdracht van de Hoofddirectie Algemeen Beleid van het Ministerie van Defensie.
Michels, W.J. (2006). Communicatiehandboek (2 e druk). Wolters Noordhoff,
Groningen/Houten.
Nelissen, W.J.A. & Bartels, G.C. (1998). De transactionele overheid. In: Bartels, G,
Nelissen, W. & Ruelle, H. (red), De transactionele overheid. Communicatie als
instrument: zes thema’s in de overheidsvoorlichting. Kluwer BedrijfsInformatie, Utrecht.
Ruelle, H. & Bartels, G.C. (1998). Draagvlak en de wisselwerking tussen zender en
ontvanger. In: Bartels, G, Nelissen, W. & Ruelle, H. (red), De transactionele overheid.
Communicatie als instrument: zes thema’s in de overheidsvoorlichting. Kluwer
BedrijfsInformatie, Utrecht.
43

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Vroom, B. de, Ent, R. van de, Goldenbeld, C. & Wittink, R.D. (1996).
Onderhandelend bestuur: een innovatieve strategie voor de ontwikkeling
van automobiliteitsbeleid. SWOV, Leidschendam.
44

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Bijlage 3: Vragenlijst interviews
Voor mijn onderzoek heb ik een aantal diepte-interviews gehouden. Een overzicht van
de geïnterviewden is opgenomen in bijlage 1. Om te zorgen voor zo betrouwbaar
mogelijke gegevens en een zo groot mogelijke kwaliteit van de gegevens, heb ik
gebruik gemaakt van een standaard vragen-/gesprekspuntenlijst.
De hieronder opgesomde vragen/gesprekspunten zijn gebruikt als leidraad voor de
interviews.
1. Wat verstaat u onder maatschappelijk draagvlak voor Defensie?
2. Hoe groot is het maatschappelijk draagvlak voor Defensie?
3. Is er een verschil tussen het maatschappelijk draagvlak voor nut en noodzaak voor
Defensie en de inzet van Defensie in en buiten Nederland?
4. Hoe verklaart u dat?
5. Is maatschappelijk draagvlak voor Defensie relevant?
6. Welke rol speelt communicatie bij het verwerven en behouden van maatschappelijk
draagvlak?
7. Communicatie is een proces van zender, boodschap, medium en ontvanger. Kunt
u over deze vier factoren iets zeggen in relatie tot het verwerven en behouden van
maatschappelijk draagvlak?
a. Zender (wie zijn dit en wat betekent dit?)
b. Boodschap (wat zou dat moeten zijn?)
c. Medium (welke media moeten worden gebruikt?)
d. Ontvanger (wie zijn dit en wat betekent dit?)
e. Welke factoren spelen in dit proces nog een rol en welke?
8. Wat maakt communicatie over Defensie en in het bijzonder de inzet succesvol?
9. Waar moet rekening mee worden gehouden met communicatie over Defensie en in
het bijzonder de inzet?
10. Hoe beoordeelt u de communicatie over Defensie en in het bijzonder de
communicatie over de inzet?
45

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
11. Welke adviezen heeft u voor de communicatie over Defensie en in het bijzonder de
communicatie over de inzet?
12. Wilt u nog iets zeggen over het onderwerp wat nog niet besproken is?
46

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Bijlage 4: Feiten en cijfers
In deze bijlage zijn alle feiten en cijfers verzameld die bij mijn onderzoek zijn betrokken.
Algemeen draagvlak voor de krijgsmacht
Jaar 88
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1996 1997
83 84 87 84 82 80 75 68 71
1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
74 75 81 78 72 81 78 80 80
2008
79
Figuur 9: % dat krijgsmacht nodig acht danwel noodzakelijk vindt.
Waardering krijgsmacht
rapportcijfer
7,5
7
6,5
6
5,5
5
feb-05
mei-05
aug-05
nov-05
feb-06
mei-06
88 Uit 2000 zijn geen gegevens beschikbaar.
aug-06
nov-06
feb-07
mei-07
aug-07
nov-07
feb-08
mei-08
aug-08
nov-08
feb-09
Figuur 10: waardering voor de krijgsmacht uitgedrukt in rapportcijfer.
47

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Jaar 89
Feb05 Mrt05 Apr05 Mei05 Jun05 Jul05 Aug05 Sep05 Okt05
6.9 6.7 6.7 - 6.9 6.8 6.7 6.9 6.7
Nov06 Dec06 Jan06 Feb06 Mrt06 Apr06 Mei06 Jun06 Jul06
6.8 6.9 6.9 6.8 7 6.6 6.7 6.8 6.9
Aug06 Sep06 Okt06 Nov06 Dec06 Jan07 Feb07 Mrt07 Apr07
6.9 7.1 7 6.9 6.9 7 7 6.7 6.9
Mei07 Jun07 Jul07 Aug07 Sep07 Okt07 Nov07 Dec07 Jan08
7 6.9 6.8 7 7 7 6.8 7.1 7
Feb08 Mrt08 Apr08 Mei08 Jun08 Jul08 Aug08 Sep08 Okt08
7.1 6.9 7 7.1 7 7 7 7.1 7
Nov08 Dec08 Jan09 Feb09 Mrt09
6.9 6.8 7 7 7,1
Figuur 11: waardering voor de krijgsmacht uitgedrukt in rapportcijfer.
kennis, betrokkenheid en belangstelling
80
70
60
50
40
30
20
10
0
aug-06
okt-06
dec-06
feb-07
apr-07
jun-07
aug-07
okt-07
dec-07
feb-08
apr-08
jun-08
aug-08
okt-08
dec-08
feb-09
kennis
betrokkenheid
belangstelling
Figuur 12: kennis, betrokkenheid en belangstelling bij de missie Uruzgan.
89 Uit mei 2005 zijn geen gegevens beschikbaar.
48

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Belevingsmonitor (cijfers uit augustus 2006)
De onderzoeksrapporten vanaf 2003 tot en met winter 2005/2006 zijn te vinden op
www.regering.nl (zoek op 'belevingsmonitor').
van (groot)
persoonlijk
belang
van (groot)
maatschappelijk
belang
meer prioriteit
nodig van
regering
Criminaliteit 63 89 84
Onderwijs en kennis 52 83 80
Financiën en koopkracht 68 86 75
Verkeer en vervoer 65 88 74
Integratie en immigratie 60 87 74
Relatie burger-overheid 61 78 74
Economie en werkgelegenheid 47 84 70
Zorg en welzijn 66 86 69
Natuur en milieu 55 78 66
Openbare veiligheid 67 83 65
Sociale zekerheid 44 80 64
Europa en internationaal beleid 39 73 44
Figuur 13: overzicht van persoonlijke agenda van het publiek.
Persoonlijk belang
van publiek
Maatschappelijk belang
van publiek
Hoort volgens publiek
regeringsprioriteit te zijn
1. openbare veiligheid 1. integratie en immigratie 1. criminaliteit
2. financiën en koopkracht 2. criminaliteit 2. onderwijs en kennis
3. zorg en welzijn 3. verkeer en vervoer 3. financiën en koopkracht
4. criminaliteit 4. zorg en welzijn 4. integratie en immigratie
5. verkeer en vervoer 5. economie en werkgelegenheid 5. verkeer en vervoer
6. integratie en immigratie 6. onderwijs en kennis 6. relatie burger-overheid
7. relatie burger-overheid 7. financiën en koopkracht 7. zorg en welzijn
8. natuur en milieu 8. openbare veiligheid 8. economie en werkgelegenheid
9. onderwijs en kennis 9. sociale zekerheid 9. natuur en milieu
10. economie en werkgelegenheid 10. natuur en milieu 10. openbare veiligheid
11. sociale zekerheid 11. relatie burger-overheid 11. sociale zekerheid
12. Europa en internationaal beleid 12. Europa en internationaal beleid 12. Europa en internationaal beleid
Figuur 14: Rangordening van maatschappelijke vraagstukken.
49

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Bijlage 5: Uitgangspunten overheidscommunicatie
1. Hoofddoel
Hoofddoel van de communicatie van de rijksoverheid is te voldoen aan het recht van
de burger op communicatie met en informatie van de rijksoverheid en het
ondersteunen van goed democratisch bestuur
2. Herkenbaarheid
De rijksoverheid is altijd, ongeacht het kanaal of medium, herkenbaar als deelnemer
aan de communicatie, respectievelijk als (mede) afzender en/of anderszins als
belanghebbend of betrokken bij de informatie. Bij coproducties geeft de overheid altijd
aan welk doel met deelname gediend wordt.
3. Overheidscommunicatie gaat over beleid en organisatie
De communicatie van de rijksoverheid is altijd gericht op de inhoud van het beleid en in
dat verband tevens op het functioneren van de overheid als zodanig. Bewindspersonen
zullen zelf terughoudendheid betrachten, wanneer sprake is van het gebruik van eigen
media en producties van derden waaraan door de overheid wordt meebetaald. Zij
treden nimmer op in coproducties en Postbus 51 spots voor radio en televisie.
4. Actieve voorlichting
De regering brengt haar beleid, alsmede de motieven en de overwegingen die daaraan
ten grondslag liggen, op actieve wijze onder de aandacht van een zo breed mogelijk
publiek. Zij kan daarbij in beginsel van alle beschikbare communicatiemiddelen gebruik
maken.
5. In relatie tot beleidsfase
De rijksoverheid maakt in haar communicatie en voorlichting altijd melding van de
beleidsfase waarop de informatie betrekking heeft. Die communicatie is daar qua aard,
inhoud, toonzetting en omvang mee in overeenstemming. Zonodig geeft de
rijksoverheid hierbij aan in welke rol zij optreedt en op welke rol zij de burger
aanspreekt. De communicatie in de fase van door het parlement nog niet aanvaard
beleid is feitelijk van aard en zakelijk van toonzetting. Dit geldt voor zowel de concrete
maatregelen die worden voorgesteld, als voor de achtergronden en motieven daarvan.
6. Interactieve beleidsvoorbereiding
De regering geeft in een vroegtijdig stadium aan of, en zo ja in welke vorm, zij burgers
bij de voorbereiding van plannen of maatregelen wil betrekken. Ook wordt vooraf
duidelijkheid verschaft over de vraag wat er met de uitkomsten van dergelijke
interactieve beleidsvormingsprocessen zal gebeuren.
50

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
7. Recht op communicatie
De rijksoverheid zorgt voor een goede bereikbaarheid voor burgers die met haar in
contact willen komen. Op verzoeken om informatie, klachten e.d. wordt snel en
adequaat gereageerd. Burgers kunnen zelf een keuze maken via welk beschikbaar
kanaal zij met de overheid willen communiceren.
8. Voldoende en juiste informatie
De communicatie van de rijksoverheid is waarheidsgetrouw en bevat voldoende en
juiste informatie om belangstellenden en belanghebbenden tijdig in staat te stellen zich
zelfstandig een oordeel te vormen over het gevoerde en het te voeren beleid.
9. Toegankelijk, begrijpend en passend
Communicatie van de rijksoverheid is technisch en inhoudelijk voldoende toegankelijk,
begrijpelijk, tijdig en zo gericht mogelijk. Doel en middelen zijn steeds met elkaar in
overeenstemming.
10. Proportionaliteit
De rijksoverheid voldoet in haar communicatie aan het principe van proportionaliteit in
geval van onderwerpen die controversieel zijn en/of onderhevig zijn aan
maatschappelijke discussie en in het geval van nog niet door het parlement aanvaard
beleid. De communicatie staat in die gevallen in redelijke verhouding tot de
mogelijkheden van andere spelers in het maatschappelijk krachtenveld en mag niet de
werking van onafhankelijke media bemoeilijken.
11. Geen vermenging
De communicatie van de Rijksoverheid wordt niet vervlochten met partijpolitieke
belangen. Ook de schijn van vermenging wordt vermeden. Binnen dat uitgangspunt zijn
er situaties denkbaar waarbij bewindslieden ook bij partijpolitieke optredens door
overheidsvoorlichting worden begeleid.
51

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Bijlage 6: Communicatiemodellen
Basismodel communicatie
Model massacommunicatie
Figuur 15: Basismodel communicatie van Shannon en Weaver.
Figuur 16: Massacommunicatiemodel van Maletzke.
52

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Bijlage 7: Voorbeelden communicatie buitenland
Een blik over de grens leert dat de overheden van de buurlanden die ook actief zijn in
Afghanistan duidelijker zijn in de communicatie naar de samenleving. Het Britse
Foreign & Commonwealth Office (FCO, Brits Ministerie van Buitenlandse Zaken) opent
de eigen internetsite met ‘Better World, Better Britain’, the FCO’s strategy. Veiligheid
en welvaart nemen in deze strategie een belangrijke plaats in. De FCO noemt vier
belangrijke doelen: de bestrijding van terrorisme en de proliferatie van wapens evenals
de oorzaken hiervoor, het voorkomen en oplossen van conflicten, het promoten van
een duurzame en grote groei van de wereldeconomie en de ontwikkeling van effectieve
internationale instituties en bovenal de VN. De Britten noemen ook de terroristische
dreiging in eigen land als motief voor de inzet.
Britse Foreign & Commonwealth Office (FCO, Brits Ministerie van Buitenlandse Zaken)
‘Better World, Better Britain’ - the FCO’s strategy.
‘The UK can be a global hub in the 21st Century. We are dedicated
to playing our part in making it happen.’
Better World, Better Britain’ - from climate change to health
pandemics, the UK's national security and prosperity depends on how we work with
other nations.
Duitse Auswärtiges Amt (Duits Ministerie van Buitenlandse Zaken).
Ook Duitsland noemt nadrukkelijk de eigen belangen. Zie onderstaande tekst uit het
uitgebreide Afghanistan-dossier op de internetsite van het Duitse Auswärtiges Amt
(Duits Ministerie van Buitenlandse Zaken).
Afghanistan darf nicht wieder zum Rückzugsraum für internationale Terroristen werden.
Deshalb helfen Deutschland und die internationale Gemeinschaft Afghanistan, ein
stabiles Land zu werden, in dem die Menschen sicher leben können und selbst über
ihre Zukunft bestimmen. Unser Engagement dort dient in gleichem Maße deutschen,
internationalen und afghanischen Interessen 90 .
Figuur 17: Tekst motivering Duitse inzet Afghanistan.
Opvallend is ook de brochure over de Duitse inzet in Afghanistan. De titel is erg
duidelijk gerelateerd aan het eigen belang van Duitsland. Daarnaast is het opvallend
dat de Bundesregierung (Bondsregering) verantwoordelijk is voor de uitgave en niet
90 http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/RegionaleSchwerpunkte/
AfghanistanZentralasien/AktuelleArtikel/070821-Mission-Statement-AFG.html
53

Nederlandse Defensie
Academie
NLDA
Buitenlandse Zaken of Defensie zoals in Nederland. Daarmee is het algemeen belang
op het hoogste niveau neergelegd en niet bij een ministerie dat belast is met de
verdere ontwikkeling of uitvoering van het beleid.
Figuur 18: Brochure Duitse Bundesregierung over de Duitse inzet in Afghanistan 91 .
Figuur 19: Colofon van brochure 92 Duitse Bundesregiering over inzet Duitse Bundeswehr in
Afghanistan.
91 Brochure ontvangen tijdens bezoek aan Duitse Bundeswehr in Berlijn in oktober
2008. Colofon in bijlage gevoegd.
92 Ibid voetnoot 62.
54