Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen - VNG

ColofonSamenstellingDrs. A.J.H. SmallenbroekDrs. J.M. BakkerDrs. L. BurgersVormgeving binnenwerkDocument Processing, VNGDrukDocument Processing, VNGSGBOOnderzoeks- en Adviesbureau van deVereniging van Nederlandse GemeentenPostbus 304352500 GK Den HaagSGBO 998Deze uitgave is opgesteld door en voor wat de inhoud betreft, voor uitsluitende verantwoordingvan SGBO. De hierin weergegeven meningen en opvattingen behoeven niet noodzakelijkerwijsgedeeld te worden door het bestuur van de VNG.

VoorwoordHet Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) heeft SGBO, hetOnderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, opdrachtgegeven een onderzoek uit te voeren naar de wijze waarop gemeenteraden betrokken zijn bijintergemeentelijke samenwerking.De afgelopen jaren hebben zich allerlei ontwikkelingen voorgedaan in de vormgeving van desamenwerking tussen gemeenten, te weten: verzakelijking van de samenwerking,probleemgericht in plaats van gebiedsgericht en nadruk op lokaal bestuur in plaats van regionaalbestuur. Het Ministerie van BZK wenste door middel van dit onderzoek antwoord krijgen op devraag in hoeverre de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), gelet op de genoemdeontwikkelingen, nog voldoet als juridisch instrument voor de vormgeving van de samenwerking.Daarbij moest vooral worden gekeken naar het aspect van de democratische controle.Het onderzoek diende aanbevelingen op te leveren voor eventuele aanpassingen van de Wgr.Deze aanbevelingen konden zowel betrekking hebben op het bevorderen van het gebruik van deWgr ais op het vergroten van de bruikbaarheid van de Wgr om de democratische controle opgemeenschappelijke regelingen te versterken.In dit rapport wordt verslag gedaan van het door SGBO uitgevoerde onderzoek. Ten behoevevan dit onderzoek is een groot aantal gesprekken gevoerd met bestuurders en ambtenaren vangemeenten en samenwerkingsverbanden. Wij willen onze respondenten hierbij nogmaalsdankzeggen voor hun bereidwillige medewerking aan dit onderzoek.Het onderzoek is begeleid door een commissie, bestaande uit mevrouw drs M.C.J.M. Hermus(Ministerie van BZK) en de heren drs J.C. Bekius (provincie Friesland), T.R. Doesburg (voormaliggedeputeerde provincie Gelderland, lid Eerste Kamer), mr P.E. Holtrigter (Gewest Eemland), drsM.C.M. Jonkers (Ministerie van BZK) en mr A. Peereboom Voller (Vereniging van NederlandseGemeenten).Tot slot spreken wij de wens uit dat de resultaten van dit onderzoek een nuttige bijdrage mogenleveren aan de verdere gedachtevorming over de vormgeving van samenwerking tussengemeenten en de rol die Wet gemeenschappelijke regelingen daarbij kan vervullen.drs. C.D. Makdirecteur SGBO

Inhoudsopgave1. INLEIDING 11.1 Aanleiding en doel van het onderzoek 11.2 Probleemstelling, onderzoeksvragen en begripsomschrijvingen 21.3 De aanpak van het onderzoek 51.4 De rnhoud van het rapport 6biz.2. KARAKTERISTIEKEN VAN DE ONDERZOCHTESAMENWERKINGSREGELINGEN 72.1 Inleiding 72.2 De vier onderzochte basis regelingen 72.3 De onderzochte 'gewone' samenwerkingsregelingen 113. DE BESTUURLIJKE VORMGEVING VAN DE ONDERZOCHTE GEMEENSCHAP-PELIJKE REGELINGEN 153.1 Inleiding 153.2 Het algemeen bestuur 153.3 Het dagelijks bestuur 183.4 Portefeuillehoudersoverleggen, bestuurscommissies en adviescommissies 193.5 Door wie laat de gemeente zich vertegenwoordigen 194. DE REGELING VAN TAKEN EN BEVOEGDHEDEN 214.1 Inleiding 214.2 Besluitvorming over nieuwe taken 224.3 De regeling van bestaande taken 235. DE POLITIEKE CONTROLE OP SAMENWERKINGSREGELINGEN 245.1 Inleiding 245.2 Informatievoorziening door de samenwerkingsverbanden 255.3 Informatievoorziening door de gemeentelijke vertegenwoordigers 256. DE DEMOCRATISCHE CONTROLE IN DE PRAKTIJK EN DE HUIDIGEREGELING IN DE WGR 286.1 Inleiding 286.2 Ontwikkelingen op het vlak van samenwerking tussen gemeenten 296.3 Ontwikkelingen op het vlak van de politieke controle 306.4 De betekenis van de ontwikkelingen op het vlak van de democratischecontrole voor regeling in de Wgr 336.5 Aanbevelingen voor wijzigingen van de Wgr 356.6 Eindbalans 36

1. Inleiding1.1 Aanleiding en doel van het onderzoekIn 1997 heeft SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van NederlandseGemeenten, het rapport Samenwerking decentrale overheden; aantallen, motieven en trendsuitgebracht. In dit rapport wordt verslag gedaan van een onderzoek dat in opdracbt van hettoenmalige Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is uitgevoerd. Hetonderzoek diende om antwoord te geven op de vraag in hoeverre de uitgangspunten van hetkabinetsbeleid ten aanzien van de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie hun weerslaghebben gevonden in de wijze waarop de gemeenten en provincie's hun samenwerking vormgevenen welke ontwikkelingen op dit punt zijn te verwachten. In dit rapport wordt geconcludeerd dat hetaantal samenwerkingsregelingen de afgelopen jaren niet is afgenomen en dat de behoefte aansamenwerking nog zeker bestaat, maar de samenwerking verandert wel van karakter. Er zijn in hetrapport uit 1997 drie trends gesignaleerd. En ook het onderhavige rapport dient gelezen te wordentegen de achtergrond van deze drie ontwikkelingen.Het betreft de volgende trends:1. Verzakelijking van de samenwerking. De verzakelijking van de samenwerking krijgt opverschillende manieren gestalte:- het inzichtelijker maken van de kosten en de prestaties van het samenwerkingsverband voorde deelnemende gemeenten (bijvoorbeeld in de vorm van een productbegroting);- het ontwikkelen van organisatievormen voor de samenwerkingsorganisatie die het mogelijkmoeten maken slagvaardiger te werken (het samenwerkingsverband wordt bijvoorbeeldomgevormd tot een concern waaronder verschillende bedrijven ressorteren).2. Probleemgerichte in plaats van gebiedsgerichte samenwerking. De voorkeur van gemeentengaat steeds meer uit naar tijdelijke samenwerkingsvormen om bepaalde vraagstukken aan tepakken (met uitsluitend gemeenten die een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van datvraagstuk). De hierbij passende samenwerkingsvorm is (naar de mening van gemeenten) hetconvenant. Het aantal convenants is de afgelopen jaren dan ook sterk toegenomen.3. Nadruk op lokaal bestuur in plaats van regionaal bestuur. Deze trend is vooral te zien bij debasisregelingen (gewesten, intergemeentelijk samenwerkingsverbanden etc.). De rol van debestuursorganen van de samenwerkingsverbanden (het algemeen en het dagelijks bestuur)wordt teruggedrongen ten gunste van de overlegplatforms van gemeentelijkevertegenwoordigers (het portefeuillehoudersoverleggen). Hierdoor verandert het karakter van desamenwerking: het accent komt minder te liggen op regionaal bestuur (metgemeentebestuurders in de rol van regionale bestuurders) en meer op verlengd gemeentelijkbestuur (met gemeentebestuurders in de rol van gemeentelijke vertegenwoordigers).ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen

Bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) hebben deze ontwikkelingenop het vlak van de samenwerking tussen gemeenten geleid tot de vraag of dergelijke trends passenbinnen de structuur van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR), en dan met name inhoeverre door deze ontwikkelingen de positie van gemeenteraden bij intergemeentelijkesamenwerking al dan niet wordt versterkt. In het regeerakkoord wordt gesteld dat uit democratischoogpunt de rol van gemeenteraden bij intergemeentelijke samenwerking van wezenlijke betekenisdient te zijn. In dit verband heeft de minister van BZK bij de begrotingsbehandeling eind 1998 in deTweede Kamer aangekondigd dat hij een onderzoek wil laten uitvoeren naar de wijze waaropgemeenteraden betrokken zijn bij samenwerkingsregelingen. Het onderzoek dient aanbevelingenop te leveren voor eventuele aanpassingen van de Wgr. Deze aanbevelingen kunnen zowelbetrekking hebben op het bevorderen van het gebruik van de Wgr als op het vergroten van debruikbaarheid van de Wgr om de democratische controle op gemeenschappelijke regelingen teversterken.SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, heeft deopdracht gekregen om dit onderzoek uit te voeren. In dit rapport wordt daarvan verslag gedaan.Onlangs is bij de Raad van State een wetsvoorstel voor wijziging van de Wgr voor advies ingediend.De wijzigingen in de Wgr moeten gemeenten beter in staat stellen om op basis vanvrijwilligheid op een meer flexibele wijze en probleemgericht met elkaar samen te werken.Het wetsvoorstel gaat uit van:- schrappen van de verplichte bundeling en integratie van gemeenschappelijke regelingen en deindeling in samenwerkingsgebieden;- schrappen van het goedkeuringsvereiste en registratie van gemeenschappelijke regelingen;- wijzigen van het regime met betrekking tot de verplichte samenwerking.1.2 Probleemstelling, onderzoeksvragen en begripsomschrijvingenDe probleemstelling van het onderzoek is als volgt geformuleerd:Op welke wijze zijn gemeenteraden betrokken bij samenwerkingsregelingen, welke problemen zijndaarbij te onderkennen en op welke wijze kan de relatie met betrekking tot de democratischecontrole tussen gemeentebesturen en besturen van samenwerkingsverbanden worden verbeterd?De onderzoeksvragenOp basis van de probleemstelling zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd.1. Op welke wijze en in welke mate maken besturen van gemeenschappelijke regelingen enbetrokken gemeenteraden gebruik van de instrumenten en bevoegdheden die de Wgr biedt enwelke knelpunten kunnen zich daarbij voordoen?2. Welke voorzieningen worden in gemeenschappelijke regelingen en door de individuelegemeenten getroffen - in aanvulling op de voorzieningen in de Wgr - om de mogelijkheden vandemocratische controle te vergroten en effectiever te maken en welke knelpunten kunnen zichdaarbij voordoen?;:; Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen,ö

3. In hoeverre zijn de instrumenten en bevoegdheden die de Wgr biedt om de democratischecontrole vorm te geven voldoende toegesneden op de wijze waarop gemeenschappelijkeregelingen en individuele gemeenten de democratische controle in de praktijk willen vormgeven?4. Op welke wijze kunnen verbeteringen worden aangebracht in de relatie tussen gemeenteradenen besturen van samenwerkingsverbanden in verband met een optimale democratische controleen tot welke eventuele aanbevelingen voor aanpassingen van de Wgr leiden dieverbeteringsvoorstellen?Het begrip 'democratische controle'Zoals blijkt uit de formulering van de probleemstelling en de uitwerking hiervan in deonderzoeksvragen, willen wij hier het begrip 'democratische controle' ruim opvatten. Daarbij sluitenwij aan bij de regeling in de huidige Wgr die op uiteenlopende onderdelen waarborgen bevat om derelaties tussen de gemeenten en (de besturen van) de samenwerkingsverbanden te versterken enhet proces van verzelfstandiging van de samenwerkingsverbanden ten opzichte van de gemeententegen te gaan.Wij verstaan onder democratische controle alle voorzieningen, regelingen, maatregelen, proceduresetc. in de Wgr, in gemeenschappelijke regelingen en bij individuele gemeenten die bedoeld zijn omde relaties tussen de gemeenten (en dan met name de gemeenteraden) en (de besturen van) desamenwerkingsverbanden aan te halen en de controle en invloed van gemeenten op debesluitvorming en het functioneren van samenwerkingsverbanden te versterken.Overzicht van de voorzieningen in de Wgr om de relatie tussen de gemeenten en desamenwerkingsverbanden te versterkenWij onderscheiden de volgende soorten voorzieningen.- Politieke controleMet voorzieningen op het terrein van de politieke controle worden alle voorzieningen bedoeld diehet de gemeentelijke bestuursorganen mogelijk maken inzicht te hebben in respectievelijk invloeduit te oefenen op de rol en activiteiten van de intergemeentelijke organen en hunvertegenwoordigers in die organen. Politieke controle kan worden onderscheiden in:1. informatie: het recht op, respectievelijk de plicht tot het geven van feitelijke inlichtingen;2. verantwoording: hierbij gaat het om het geven van uitleg van besluiten of van het feitelijkhandelen in bestuursorganen;3. terugroeping: dit betreft de bevoegdheid vertegenwoordigers te ontslaan van de bestuursfunctiein een bestuursorgaan.In de Wgr is de politieke controle van gemeenten op de gemeenschappelijke regeling op tweemanieren geregeld:- via de controle op de individuele vertegenwoordigers;- via de controle op het gehele bestuur van de gemeenschappelijke regeling.* ' Democratische controle op gemeenschappelijke regelingenÖ

De centrale bepaling in de Wgr over de politieke controle is artikel 16. Dit artikel schrijft voor welkebepalingen de gemeenschappelijke regelingen dienen te bevatten ten aanzien van informatie,verantwoording en terugroeping.Op het niveau van de gemeenschappelijke regeling kunnen voorzieningen worden getroffen in desfeer van het geven van actieve voorlichting en informatieoverdracht aan de raden van dedeelnemende gemeenten, waarbij al dan niet gebruik wordt gemaakt van nieuwe informatie- encommunicatietechnieken.Ook op gemeentelijk niveau kunnen allerlei voorzieningen worden getroffen om de informatieoverdrachten de verantwoordingsplicht vorm en inhoud te geven. Daarbij kan bijvoorbeeld wordengedacht aan een vast agendapunt 'regionale aangelegenheden' voor de vergaderingen van deraadscommissies.- De financiële controleArtikel 35 van de Wgr regelt de wijze waarop gemeentebesturen betrokken worden in debesluitvorming rondom de vaststelling van de begroting van de gemeenschappelijke regeling.- De samenstelling van de organen van het samenwerkingsverbandHierbij gaat het om de bestuursorganen die in het leven worden geroepen, de wijze waarop dezeworden samengesteld.De belangrijkste bepaling in de Wgr is artikel 13. Dit artikel bevat de koppeling tussen degemeentelijke functie en het lidmaatschap van het algemeen bestuur van een gemeenschappelijkeregeling.In de gemeenschappelijke regelingen moet vervolgens worden vastgelegd of er naast het algemeenen dagelijks bestuur ook andere organen bestaan (portefeuillehoudersoverleggen, adviescommissieof bestuurscommissie) en hoe de verschillende organen worden samengesteld (bijvoorbeeldhoeveel AB-leden (algemeen bestuur) elke afzonderlijke gemeente mag aanwijzen).Gemeenten beslissen wie zij afvaardigen naar de besturen van de gemeenschappelijke regelingen:alleen (gekozen) collegeleden of ook raadsleden, waarbij ook overwegingen ten aanzien van deverantwoordingsmogelijkheden een rol zullen spelen.- De regeling van taken en bevoegdhedenArtikel 10, eerste lid, van de Wgr schrijft voor dat in de gemeenschappelijke regeling het belang ofde belangen waarvoor zij is ingesteld, vermeld dient te worden. Daarnaast bepaalt het tweede lidvan dit artikel dat in de regeling ook moet zijn aangegeven welke bevoegdheden de gemeenten tenbehoeve van de behartiging van de belangen aan het bestuur van het samenwerkingsverbandtoekennen. Doel van beide bepalingen is ervoor zorg te dragen dat de gemeenten zicht hebben opde omvang en de inhoud van het takenpakket van de gemeenschappelijke regeling waaraan zedeelnemen en er dus greep op houden.In de gemeenschappelijke regeling wordt vastgelegd welke taken en bevoegdheden door degemeenten worden overgedragen.; Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen&

Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen coördinerende taken en uitvoerende taken.Het verschil is dat bij coördinerende taken geen bevoegdheden van de gemeenten aan hetsamenwerkingsverband worden overgedragen, terwijlbij uitvoerende taken de beslissingsbevoegdheid ten aanzien van die taken wél wordtovergedragen.Wanneer taken en bevoegdheden zijn overgedragen, zal de gemeenschappelijke regeling ookbesluitvormingsregels moeten bevatten: vindt de besluitvorming plaats met een meerderheid vanstemmen, met een gekwalificeerde meerderheid of bij unanimiteit?1.3 De aanpak van het onderzoekHet onderzoek is uitgevoerd door middel van het verrichten van casestudies. Deze casestudiesvonden plaats door het voeren van gesprekken en het analyseren van documenten(gemeenschappelijke regelingen, relevante beleidsnota's etc.).Bij de keuze van de regelingen ging het er ons niet om een representatief beeld te krijgen van dewijze waarop gemeenten en gemeenschappelijke regelingen in de praktijk omgaan met hetonderwerp democratische controle, maar vooral om een goede indruk te krijgen van de knelpuntendie in de praktijk worden ervaren en de wensen die bestaan ten aanzien van aanpassingen van deWgr.Om die reden hebben wij allereerst casestudies uitgevoerd in verschillende basisregelingen (degeïntegreerde regeling voor samenwerking in algemene zin) die de afgelopen jaren een anderestructuur hebben gekregen. Verwacht mag worden dat de gemeenten in dezesamenwerkingsgebieden in de afgelopen jaren bewust bezig zijn geweest met het vraagstuk van dedemocratische controle vanuit de gemeenten (i.c. gemeenteraden) op het functioneren van debasisregeling, en dat men ook bepaalde voorzieningen heeft getroffen om deze controle teversterken. Wellicht is men ook tegen bepaalde barrières opgelopen, in de zin dat men zaken opeen andere wijze had willen regelen dan de Wgr op dit moment toestaat. Informatie hierover kanaanbevelingen opleveren over aanpassingen van de Wgr.Bovendien kan door deze casestudies inzicht worden verkregen in de gevolgen van de structuurveranderingenvan de samenwerkingsverbanden voor de kwaliteit en effectiviteit van desamenwerking. Tussen (versterking van) de democratische controle op de samenwerking enslagvaardig handelen van samenwerkingsverbanden, bestaat een spanningsveld. De effectiviteitvan de samenwerking vereist een bepaalde zelfstandigheid van de samenwerkingsorganisatie, dedemocratische controle vereist dat de greep van de individuele gemeenten op de samenwerking zosterk mogelijk is, hetgeen ten koste kan gaan van de slagvaardigheid van de samenwerking.Wij hebben de volgende vier basisregelingen in het onderzoek betrokken:1. Het Intergemeentelijk Samenwerkingsorgaan Midden-Holland. Dit samenwerkingsverband is eenaantal jaren geleden omgevormd tot een samenwerkingsorganisatie met een bedrijfsmatigorganisatiemodel.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen

2. Het Gewest Gooi en Vechtstreek. Dit samenwerkingsverband gold tot voor een aantal jaren als'zwaar'. Zo was het algemeen bestuur van het gewest samengesteld uit politieke fracties (inplaats van gemeentelijke fracties) en bestond het dagelijks bestuur uit fulltime bestuurders.Beide voorzieningen zijn afgeschaft.3. De samenwerkingsregeling Midden-Brabant. Eind 1998 is besloten het samenwerkingsverbandMidden-Brabant om te vormen tot een overlegplatform: Regionaal Overleg Midden-Brabant(ROM). Dit overlegorgaan heeft de juridische vorm van een gemeenschappelijke regeling waarbijeen gemeenschappelijk orgaan is ingesteld. Per beleidsterrein is een gemeente als 'trekker'aangewezen.4. De Regio Achterhoek. Om enigszins te kunnen vergelijken is naast de drie basisregelingen diesterk van structuur zijn veranderd, ook een regeling in het onderzoek betrokken waarverhoudingsgewijs weinig is veranderd: de Regio Achterhoek.Niet alleen bij basisregelingen, maar ook bij 'gewone' gemeenschappelijke regelingen (regelingenten behoeve van één taak of een beperkt aantal taken) is het vraagstuk van de democratischecontrole relevant. Het gaat vaak om belangrijke taken en er is vaak veel geld mee gemoeid.Bovendien is juist bij de enkelvoudige regelingen de behoefte aan en het gebruik van alternatievesamenwerkingsvormen het grootst.Om die reden is ook een aantal gewone gemeenschappelijke regelingen onderzocht, verspreid oververschillende beleidsterreinen, te weten:- de gemeenschappelijke regeling Hulpverlening en Openbare Gezondheidszorg Groningen;- de gemeenschappelijke regeling Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noordwest Fryslan;- de bestuurscommissie 'Indicatiepunt', het regionaal indicatieorgaan Zuidoost-Drenthe;- het regionaal indicatieorgaan Centraal Twente.1.4 De inhoud van het rapportHet rapport is als volgt opgebouwd. Allereerst worden in hoofdstuk 2 de karakteristieken gegevenvan de onderzochte gemeenschappelijke regelingen.Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de bestuurlijke vormgeving van de onderzochtegemeenschappelijke regelingen beschreven, waarbij zowel aandacht wordt geschonken aan deformele rol als aan het feitelijk functioneren van de verschillende organen van eengemeenschappelijke regeling (algemeen bestuur, dagelijks bestuur en portefeuillehoudersoverleggen,bestuurscommissies en adviescommissies).In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de regeling van taken en bevoegdheden. In hoofdstuk 5 komt depolitieke controle op samenwerkingsregelingen aan de orde. In hoofdstuk 6, ten slotte, wordt dedemocratische controle in de praktijk geconfronteerd met de huidige in de Wgr. Daarbij komen devier onderzoeksvragen aan de orde en worden aanbevelingen gedaan voor wijziging van de Wgr.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen

2. Karakteristieken van de onderzochtesamenwerkingsregelingen2.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de onderzochte samenwerkingsregelingen. Inparagraaf 2.2. komen de vier onderzochte basisregelingen aan orde, te weten: het IntergemeentelijkSamenwerkingsorgaan Midden-Holland, het Regionaal Overleg Midden-Brabant, het Gewest Gooien Vechtstreek en de Regio Achterhoek.In paragraaf 2.3 wordt een beschrijving gegeven van de gewone gemeenschappelijke regelingendie zijn onderzocht: de gemeenschappelijke regeling Hulpverlening en Openbare GezondheidszorgGroningen, de gemeenschappelijke regeling Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noordwest-Fryslan en de bestuurscommissie 'Indicatiepunt', het regionaal indicatieorgaan Zuidoost-Drenthe.2.2 De vier onderzochte basisregelingenHef Intergemeentelijk Samenwerkingsorgaan Midden-HollandHet Intergemeentelijk samenwerkingsorgaan Midden-Holland (ISMH) is een samenwerkingsverbandvan 14 gemeenten, met Gouda als vestigingsplaats. Het ISMH heeft verschillende uitvoerendetaken, te weten: GGD, Milieudienst en Ambulancedienst. Daarnaast vervult hetsamenwerkingsorgaan ook de zogeheten 'platformfunctie'. Het ISMH ondersteunt en faciliteert hetoverleg tussen gemeenten op allerlei beleidsterreinen. Een ander aspect van de platformfunctie isdat het samenwerkingsorgaan op verzoek van gemeenten bepaalde taken en projecten kanuitvoeren. De kosten hiervan worden bij de desbetreffende gemeenten in rekening gebracht.Naast het algemeen en het dagelijks bestuur kent het ISMH ook een aantal bestuurscommissies endiverse portefeuillehoudersoverleggen. De bestuurscommissies zijn ingesteld voor de behartigingvan de uitvoerende taken. De bestuurscommissies zijn samengesteld uit de portefeuillehouders vande samenwerkende gemeenten. Ook het portefeuillehoudersoverleggen is een vergadering vangemeentelijke portefeuillehouders, maar in tegenstelling tot de bestuurscommissies heeft het geenzelfstandige beslissingsbevoegdheid. Het voorzitterschap van de bestuurscommissies en van hetportefeuillehoudersoverleggen berust bij een lid van het DB (de betreffende portefeuillehouder in hetDB (dagelijks bestuur)).De taken van het AB zijn beperkt tot het vaststellen van de begroting en rekening (de wettelijketaken) en het vaststellen van het beleidsprogramma.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen

In de afgelopen jaren is het ISMH zowel bestuurlijk als ambtelijk gereorganiseerd.De bestuurlijke reorganisatie heeft ertoe geleid dat voortaan de beleidsinhoudelijke besluitenworden genomen door de gezamenlijke gemeentelijke portefeuillehouders (binnen het ISMH wordtdit aangeduid als 'het federatieve model van de bestuurlijke aansturing').De bevoegdheden ten aanzien van de uitvoerende taken (GGD, Milieudienst en Ambulancedienst)zijn overgedragen aan bestuurscommissies, terwijl de bemoeienis van het algemeen en dagelijksbestuur zich beperkt tot de beheersmatige aangelegenheden van de samenwerking. Voordienbestonden er voor de uitvoerende taken adviescommissies die het algemeen bestuur en hetdagelijks bestuur adviseerden.Het algemeen bestuur is ook in omvang teruggebracht. In de oude structuur telde het algemeenbestuur 48 leden, waarbij het aantal AB-leden dat elke gemeente afvaardigde afhankelijk was vanhet inwoneraantal. Nu is elke gemeente met twee leden in het algemeen bestuur vertegenwoordigd.Bovendien is de politieke fractievorming binnen het algemeen bestuur afgeschaft. Het algemeenbestuur bestaat nu uit gemeentelijke fracties.Het Regionaal Overleg Midden-BrabantHet Regionaal Overleg Midden-Brabant (ROM) is begin 1999 van start gegaan als opvolger van hetSamenwerkingsverband Midden-Brabant (SMB). Het ROM is een samenwerkingsverband van achtgemeenten, met Tilburg als de grootste gemeente. Het samenwerkingsorgaan heeft de juridischevorm van een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan is ingesteld. Ditbetekent dat de gemeenschappelijke regeling slechts één bestuursorgaan kent (hetgemeenschappelijk orgaan). Bovendien heeft het ROM geen rechtspersoonlijkheid, waardoor hetniet zelfstandig kan deelnemen aan het rechtsverkeer. Het ROM kan dus bijvoorbeeld geenpersoneel in dienst nemen en financiële verplichtingen aangaan.Het gemeenschappelijk orgaan wordt gevormd door de portefeuillehouders regionaleaangelegenheden van de acht gemeenten, allen burgemeesters.Het ROM heeft de functie van regionaal overlegplatform. In artikel 4 van de gemeenschappelijkeregeling wordt de taak van het ROM als volgt omschreven: 'Het ROM heeft als taak te voorzien ineen gestructureerd overleggen tussen de deelnemende gemeenten:a. dat erop is gericht elkaar te informeren over gemeentelijke activiteiten, die voor de regio vanbelang kunnen zijn;b. dat naast informatie-uitwisseling ook is gericht op het afstemmen van beleid, bijvoorbeeldstrekkend tot aanbeveling van beleid dat gemeenten gemeenschappelijk zouden kunnen voeren,of aanbeveling van maatregelen waarvan vastgesteld wordt dat het in het belang van de regiowenselijk zou zijn als de individuele gemeenten die zouden nemen;c. over projecten die gemeenten gezamenlijk (en eventueel met andere partners) op zoudenkunnen pakken.'Naast het gemeenschappelijk orgaan zijn er zeven portefeuillehoudersoverleggen.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen

De voorzitterschappen (en tevens de rol van 'trekker' van het overleg) zijn verdeeld over degemeenten, waarbij Tilburg twee voorzitterschappen vervult en twee (kleinere) gemeenten voorlopigvan een voorzitterschap hebben afgezien.De ambtelijke ondersteuning op regionaal niveau bestaat uit één functionaris: een secretaris dieformeel in dienst is bij de gemeente Tilburg.Deze functionaris beschikt over een beperkt budget voor het inhuren van administratieveondersteuning. Het is de bedoeling dat de gemeentelijke portefeuillehouders, waaronder ook devoorzitters van het portefeuillehoudersoverleggen, worden ondersteund door hun eigenambtenaren.De voorganger van het ROM, het SMB was een samenwerkingsverband met een eigen ambtelijkeorganisatie waaraan ook bepaalde taken waren opgedragen. De oude gemeenschappelijke regelingis overigens formeel nog niet opgeheven, maar is in liquidatie. Het SMB (in liquidatie) heeft de taaklopende zaken af te handelen, zoals de verkoop van een door het SMB geëxploiteerdevuilstortpiaats.Hef Gewest Gooi en VechtstreekHet gewest Gooi en Vechtstreek is een samenwerkingsverband van zeven gemeenten. Hilversumis de grootste gemeente. Het gewest heeft een tweetal uitvoerende functies, namelijk de GGD ende gemeenschappelijke Afvalstoffendienst. Daarnaast worden coördinerende taken uitgevoerd doorhet gewest op het terrein van ruimtegebruik en volkshuisvesting. Het secretariaat ondersteunt hetoverleg tussen de samenwerkende gemeenten op deze terreinen en biedt ondersteuning bij deuitvoering van de GGD en de GAD.Het gewest Gooi en Vechtstreek bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en vierportefeuillehoudersoverleggen (in de vorm van adviescommissies).De gemeentelijke vertegenwoordiging in het algemeen bestuur bestaat uit één gewestraadslid per10.000 inwoners met een minimum van twee gewestraadsleden. In totaal telt het algemeen bestuur32 gewestraadsleden.Het DB bestaat uit drie (onbezoldigde) portefeuillehouders en een voorzitter, die hun functie parttimeuitvoeren. Het DB bereidt krachtens de gemeenschappelijke regeling besluiten van het AB voor,voert besluiten van het AB en adviezen van het portefeuillehoudersoverleggen uit en isverantwoordelijk voor beheerstaken zoals het beheer van de activa en passiva en de controle ophet geldelijk beheer en de boekhouding. In de praktijk ligt de nadruk in het takenpakket van het DBop de beheerstaken en het aansturen van de uitvoering van de adviezen van hetportefeuillehoudersoverleggen.Voor de vier in de gemeenschappelijke regeling genoemde belangen bestaat bovendienportefeuillehoudersoverleggen. Een portefeuillehoudersoverleggen wordt voorgezeten door het lidvan het DB dat verantwoordelijk is voor het werkterrein van het portefeuillehoudersoverleggen. Deportefeuillehoudersoverleggen vormen de belangrijkste gremia binnen het gewest. Hierbinnenworden initiatieven van gemeenten geopperd, initiatieven genomen en overleg gevoerd.:JBDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen

De afspraken binnen een portefeuillehoudersoverleggen zijn niet bindend, een portefeuillehoudersoverleggenis van oudsher een adviescommissie en eventuele adviezen moeten doorgemeenten individueel worden bekrachtigd, in de praktijk echter zit er weinig licht tussen deafspraken binnen een portefeuillehoudersoverieggen en de besluiten van gemeenten.Daarnaast kent het gewest nog twee takken van dienst, de GGD en de GAD. Aan het hoofd van deGGD en de GAD staan directeuren, die zijn benoemd door het AB.Bij deze door de gemeenten aan het gewest overgedragen taken is de oude structuur gehandhaafd:het portefeuillehoudersoverleggen GGD en het portefeuillehoudersoverleggen GAD adviseert hetAB over het te voeren beleid. Het AB neemt dat al dan niet over in haar besluitvorming. In de praktijkblijkt portefeuillehoudersoverleggen ook met betrekking tot deze taken aan invloed gewonnen tehebben. Gelet op de vergaderfrequentie van het AB (zo'n drie keer per jaar) worden de dienstenfeitelijk aangestuurd door de portefeuillehoudersoverleggen en het DB.De ambtelijke organisatie bestaat op dit moment uit vijf afdelingen. Het is de bedoeling om desecretarte op zeer korte termijn om te bouwen tot een klein servicebureau.Het gewest heeft vorig jaar een structuurverandering ondergaan van een zogeheten 'politiek' naareen 'bestuurlijk 1 model. Oorspronkelijk bestond het AB uit politieke fracties, die representatief warenvoor de politieke samenstelling in de regio, nu is het AB samengesteld uit gemeentelijke fracties. Deomvang van het AB is teruggebracht van 38 naar 32 leden. In het oude model bestond het dagelijksbestuur uit drie gemeenteraadsleden. Deze DB'ers waren fulltime bestuurders en werden ook alszodanig bezoldigd. In de gewijzigde gemeenschappelijke regeling is bepaald dat het dagelijksbestuur dient te zijn samengesteld uit collegeleden.De Regio AchterhoekDe Regio Achterhoek is een samenwerkingsverband van 17 gemeenten. De gemeente Doetinchemis de centrumgemeente en de plaats van vestiging. Het samenwerkingsverband heeft naastcoördinatie en overleg een aantal verzorgende en een zeventienta! uitvoerende taken. Onder deuitvoerende taken vallen onder meer:- het instandhouden van een gezondheidsdienst;- het instandhouden van een centrale post ambulancevervoer;- het instandhouden van een regionale brandweer;- de uitvoering van taken en bevoegdheden op grond van het Besluit woninggebonden subsidies.Het samenwerkingsverband heeft taken ten dienste van alle deelnemende gemeenten. Daarnaastkunnen leden samen met andere gemeenten (ook niet-deelnemende gemeenten) hetsamenwerkingsverband verzoeken bepaalde taken uit te voeren.Het samenwerkingsverband kent naast een algemeen bestuuren een dagelijks bestuur,adviescommissies en bestuurscommissies. Daarnaast functioneren er portefeuillehoudersoverleggen.Het algemeen bestuur bestaat uit 34 leden, per gemeente twee. In de praktijk vaardigen degemeenten ieder een lid van het college en een lid van de raad af.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 10

Bij stemmingen wordt een weging gemaakt naar het aantal inwoners dat wordt vertegenwoordigd.De fractievorming binnen het AB van het samenwerkingsverband vindt plaats op basis vansamenhang in gemeenten en niet op basis van politieke achtergrond.Het dagelijks bestuur bestaat uit ten minste vijf en ten hoogste negen leden. Per gemeente maaktniet meer dan één lid deel uit van het dagelijks bestuur.Hoewei de bestuursstructuur de laatste jaren niet is veranderd, functioneert het samenwerkingsverbandduidelijk anders dan voorheen.Zo worden de adviescommissies niet langer samengesteld uit leden van het algemeen bestuur,maar uit de portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten.Het zwaartepunt van de samenwerking is steeds meer komen te liggen bij het uitvoeren van takenen veel minder op het maken afspraken over te voeren beleid op allerlei terreinen. De voorbereidingvan de besluitvorming vindt plaats in de adviescommissies en het portefeuillehoudersoverleggen.De formele besluitvorming vindt nog steeds plaats in het algemeen bestuur.2.3 De onderzochte 'gewone' samenwerkingsregelingenGemeenschappelijke regeling Hulpverlening en Openbare Gezondheidszorg GroningenDe gemeenschappelijke regeling Hulpverlening en Openbare Gezondheidszorg is in 1997vastgesteld. Het samenwerkingsgebied omvat alle gemeenten in de provincie Groningen. De plaatsvan vestiging is de gemeente Groningen. Een aantal subregionaai functionerendesamenwerkingsverbanden op het gebied van de hulpverlening en openbare gezondheidszorg isgelijktijdig opgeheven. De taken van het samenwerkingsverband zijn uitvoeringsgericht: brandweer,GGD en meldkamer. De werkzaamheden worden uitgevoerd door de gemeente Groningen. Ditbetreft ook de werkzaamheden in verband met de secretariële ondersteuning van hetsamenwerkingsverband.Het algemeen bestuur wordt gevormd door een afgevaardigde en een plaatsvervanger uit iedereraad van de deelnemende gemeenten. Uit en door het algemeen bestuur wordt een dagelijksbestuur gekozen bestaande uit vijf leden. Daarbij geldt dat als voorzitter een uit het college vanburgemeester en wethouders (B en W) van de gemeente Groningen afkomstig lid wordtaangewezen op voordracht van dat college.Besluiten van het AB worden genomen bij meerderheid van stemmen, leder lid heeft één stem. Devaststelling van de begroting vindt eveneens plaats bij meerderheid van stemmen, waaronder destem van de vertegenwoordiger van de gemeente Groningen. De vertegenwoordiger van degemeente Groningen heeft daarmee een vetorecht.Het algemeen bestuur heeft een drietal bestuurscommissies ingesteld: een bestuurscommissie voorde brandweer, een bestuurscommissie voor de GGD en een bestuurscommissie voor demefdkamer. De bestuurscommissie voor de brandweer en voor de GGD worden samengesteld uitde leden van het AB (inclusief de plaatsvervangers). Bij de samenstelling wordt er rekening meegehouden dat iedere gemeente één vertegenwoordiger afvaardigt.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 11

De bestuurscommissie voor de meldkamer bestaat uit zeven leden. Twee leden komen uit de kringvan de ziekenvervoerders. De overige vijf leden zijn (plaatsvervangende) leden van het algemeenbestuur; zij worden aangewezen. Bij deze aanwijzing wordt rekening gehouden met een spreidingover het gebied. De leden van de bestuurscommissie worden geacht de aan hen toegewezengemeenten te informeren.De bestuurscommissies worden voorgezeten door de portefeuillehouders uit het DB. Debestuurscommissies hebben alle taken in het kader van de regeling voorzover deze niet aananderen zijn opgedragen.In de praktijk betekent dit een ruim bevoegdhedenpakket ledere bestuurscommissie legt aan hetbegin van haar zittingstermijn een beleidsplan voor aan de deelnemende gemeenten.Tot slot maakt het samenwerkingsverband gebruik van de mogelijkheid tot het instellen van adviescommissies.Deze adviescommissies worden samengesteld uit de deskundigen. Voor de brandweerzijn dat de commandanten van de plaatselijke korpsen. De adviescommissie Ambulancevervoerbestaat uit maximaal drie leden vanuit de bestuurscommissie Meldkamer en een vertegenwoordigervan iedere ziekenvervoerder-vergunninghouder.Gemeenschappelijke regeling Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noordwest FryslanDe Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noordwest Fryslan is een sociale dienst van vijfgemeenten in Noordwest-Friesland op basis van een gemeenschappelijke regeling. Degemeenschappelijke regeling is per 1 januari 1999 in werking getreden. Deze gemeenschappelijkesociale dienst op dit moment voorzover bekend enig in zijn soort. Door de gemeentelijkeherindelingsoperatie in de afgelopen jaren, zijn de vroegere intergemeentelijke sociale diensten (zogoed als) verdwenen. Hoewel steeds meer (kleinere) gemeenten samenwerkingsrelaties aangaanmet andere gemeenten om te kunnen voldoen aan de steeds hogere organisatorische enbeleidsinhoudelijke eisen die (door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan detaakuitvoering worden gesteld, gaat deze samenwerking doorgaans niet verder dan onderlingedienstverleningsovereenkomsten. Bij gemeenten bestaat nogal wat weerstand tegen verdergaandesamenwerking op het terrein van het sociale zekerheidsbeleid omdat dit beleid algemeenbeschouwd wordt als een van de kerntaken van de gemeente. Ook in Noordwest-Friesland is desamenwerking niet zonder problemen totstandgekomen. Van de oorspronkelijke negen gemeentenzijn er vier op het laatste moment afgehaakt. Deze gemeenten vonden de bestuurlijke nadelen vande samenwerking (verlies van zeggenschap) uiteindelijk zwaarder wegen dan de financiële enorganisatorische schaalvoordelen.De vijf overgebleven gemeenten hebben een gemeenschappelijke regeling opgericht waaraan alletaken zijn overgedragen die liggen op het vlak van de uitvoering van de Algemene bijstandswet enalle andere sociale-zekerheidswetten waarvan de uitvoering aan gemeenten is opgedragen. Er iséén sociale dienst gevormd, met een back-office en met uitvoeringsloketten ('front-offices') in de vijfgemeentehuizen.Met de samenwerking worden twee doelstellingen nagestreefd.Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen 12s^Ö?^feo

Het eerste doel is het realiseren van financiële en organisatorische schaalvoordelen (verbeteringvan de kwaliteit van de organisatie, kostenbesparingen in verband met automatisering endergelijke). Het tweede doel is het op elkaar afstemmen van het gemeentelijke socialezekerheidsbeleid,met als achterliggende gedachte dat een gezamenlijk geformuleerd beleideffectiever kan zijn. In verband met de samenwerking is beleid van de vijf gemeenten op elkaarafgestemd ('geharmoniseerd', zoals dat in deze regio wordt genoemd). Dit betekent onder anderedat het bestuur van de gemeenschappelijke regeling de verordeningen heeft vastgesteld voor onderandere het toeslagenbeleid en het incentivebeleid.De keuze voor een gemeenschappelijke regeling als samenwerkingsvorm lag voor de hand enalternatieve (privaatrechtelijke) samenwerkingsvormen zijn dan ook niet serieus aan de ordegeweest. Het feit dat de uitvoering van de sociale wetgeving nadrukkelijk aan de gemeenten isopgedragen, leidt ertoe dat de taakuitoefening binnen het publieke domein dient plaats te vinden.De gemeenschappelijke regeling kent een algemeen en een dagelijks bestuur. Elke gemeentebenoemt twee leden in het algemeen bestuur. Hoewel de regeling hierover niets dwingendsvoorschrijft, vormen de vijf portefeuillehouders gezamenlijk het dagelijks bestuur en samen met vijfraadsleden vormen ze het algemeen bestuur.De sociale dienst voert zijn taken uit op basis van een beleidsplan. Dit beleidsplan wordt vastgestelddoor het algemeen bestuur, nadat de gemeenteraden zijn geconsulteerd. Nadat het beleidsplan isvastgesteld, wordt het vervolgens ter goedkeuring aan de gemeenteraden voorgelegd. Als eengemeente ten aanzien van een onderwerp een eigen beleid wenst uit te voeren dat afwijkt van hetbeleidsplan, kan dat beleid door de dienst voor die gemeente worden uitgevoerd. De extra kostenkomen voor rekening van de gemeente.De bestuurscommissie 'Indicatiepunt', regionaal indicatieorgaan van Zuidoost-DrentheHet regionaal indicatieorgaan Zuidoost-Drenthe is een bestuurscommissie binnen degemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zuidoost-Drenthe (GGDZuidoost-Drenthe). De gemeenschappelijke regeling is enige jaren geleden aangegaan door degemeenten Borger-Odoorn, Emmen en Coevorden. Deze gemeenschappelijke regeling kent een ABen een DB, die zijn samengesteld uit dezelfde personen: twee wethouders per deelnemendegemeente. Was het oorspronkelijk de bedoeling bij de oprichting van de gemeenschappelijkeregeling te kiezen voor een gemeentelijke afvaardiging van één raadslid en één wethouder,uiteindelijk hebben de deelnemende gemeenten niet de voorkeur gegeven aan deze constructie:een afvaardiging bestaande uit uitsluitend wethouders hield de bevoegdhedenverdeling zuiverder.Op 1 januari 1998 is door het AB van de gemeenschappelijke regeling een bestuurscommissie inhet leven geroepen ten behoeve van de oprichting van een indicatieorgaan. Sinds 1998 zijngemeenten verplicht tot het instellen van een indicatieorgaan, verantwoordelijk voor de indicatie ophet gebied van thuiszorg, verzorging en verpleging en flankerende zorg. Veel gemeenten (90%)hebben gekozen voor een indicatieorgaan met een stichting als rechtsvorm, omdat een van detaken die overgenomen moest worden, de thuiszorgindicatie, voorheen ook privaatrechtelijk wasvormgegeven.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 1 3

In Zuidoost-Drenthe is echter gekozen voor een bestuurscommissie omdat in die regio de indiceringreeds voor 1998 werd uitgevoerd door een indicatiecommissie van de GGD. Het bleek het meestvoor de hand te liggen om ook voor het (verzwaarde) indicatiepakket weer te kiezen voor degemeenschappelijke regeling en wel door middel van een bestuurscommissie.De bestuurscommissie bestaat uit vijf leden, te weten één lid namens de (samenwerkende)gemeenten, één lid namens het zorgkantoor, één lid namens de regionale huisartsenvereniging,één lid namens de consumentenorganisaties en één lid namens de zorgaanbieders. Debestuurscommissie heeft in haar verordening van bestuur vastgelegd dat de bestuurscommissiewordt voorgezeten door het lid, portefeuillehouder, van een van de samenwerkende gemeenten. Ditlid doet verslag van de bijeenkomsten van de bestuurscommissie in het bestuur van degemeenschappelijke regeling. De bestuurscommissie is ten behoeve van het besturen van hetindicatieorgaan uitgerust met alle bevoegdheden van het bestuur die voor de uitoefening van haartaak nodig zijn. In praktijk zijn dit alle beleidsinhoudelijke bevoegdheden, uitgezonderd de financiëlezaken. Deze worden in het bestuur van de GGD besproken. Dit onderscheid tussen zeggenschapover beleid en financiële middelen is zeer bewust gemaakt.Binnen de bestuurscommissie worden uitsluitend beleidsinhoudelijke voornemens geformuleerd, definanciële consequenties daarvan komen in het GGD-bestuur aan de orde.De Stichting Centraal TwenteZo'n 70% van de regionale indicatieorganen is juridisch vormgegeven in een stichting. In het kadervan dit onderzoek is het interessant te onderzoeken welke overwegingen er bij gemeenten toehebben geleid om te kiezen voor een stichting. Om die reden is ook informatie ingewonnen bij destichting Centraal Twente. Het regionaal indicatieorgaan (RIO) Centraal Twente is in 1998 door 12Twentse gemeenten in het leven geroepen met dezelfde doelstelling als die van het regionaalindicatiepunt Zuidoost-Drenthe, namelijk een integrale indicatiestelling voor de wettelijke takenvoortvloeiende uit het Zorgindicatiebesluit. Er is voor een stichting gekozen om voldoende recht tedoen aan de brede samenstelling van het RIO-bestuur zoals voorgeschreven in hetZorgindicatiebesluit. Dit besluit bepaalt dat naast gemeenten ook ander partijen zitting moetennemen in het bestuur van een RIO. Om de gelijkwaardigheid van de diverse vertegenwoordigers tebenadrukken is gekozen voor een stichting. Een gemeenschappelijke regeling zou de indrukkunnen wekken dat het bestuur van het RIO vooral iets is tussen gemeenten onderling. Voor hetoverige biedt een gemeenschappelijke regeling volgens de ondervraagden evenveel voordelen alseen goed vormgegeven stichting.De stichting RIO centraal Twente kent een AB en een DB. Het AB bestaat naast vertegenwoordigersvan de deelnemende gemeenten (doorgaans portefeuillehouders) ook uit vertegenwoordigers vanhet zorgkantoor, de patiëntenorganisaties, de huisartsen en de zorgaanbieders. Het DB iskleinschaliger van opzet en bestaat uit drie gemeentebestuurders (waaronder de voorzitter), éénvertegenwoordiger namens de patiëntenorganisaties en één vertegenwoordiger namens dezorgaanbieders.Het AB komt twee keer per jaar bijeen om de begroting dan wel de jaarrekening te bespreken envastte stellen. In het DB, dat eens in de twee maanden bijeenkomt, komen ook beleidsinhoudelijkezaken, zoals de personeelsformatie, de landelijke ontwikkelingen en het zorgaanbod aan de orde.s &..;. -^jfè. oDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 14

3. De bestuurlijke vormgeving van de onderzochtegemeenschappelijke regelingen3.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van het functioneren van de verschillendebestuursorganen van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen. Daarbij wordt zowelaandacht geschonken aan de formele rol als aan het feitelijk functioneren. Achtereenvolgens komenaan de orde:- het algemeen bestuur (paragraaf 3.2);- het dagelijks bestuur (paragraaf 3.3);- de portefeuülehoudersoverleggen, bestuurscommissies en adviescommissies (paragraaf 3.4).Bovendien wordt in paragraaf 3.5 ingegaan op de overwegingen die bij gemeenten een rot spelenbij de keuze van de degenen die de gemeenten vertegenwoordigen in de samenwerkingsorganen.3.2 Het algemeen bestuurHet algemeen bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam, zo bepaalt het tweede lid vanartikel 12 Wgr. In het rapport 'Door samenwerking geboeid; een onderzoek naar het aanhalen vande banden bij samenwerking ex Wgr 3 (SGBO, oktober 1989) is reeds geconstateerd dat dit nietbetekent dat het algemeen bestuur daarmee ook het meest invloedrijke bestuursorgaan binnen debasisregeling is. Hoewei formeel de besluiten door het algemeen bestuur worden genomen, vindtde feitelijke besluitvorming vaak in andere gremia plaats (dagelijks bestuur,portefeuillehoudersoverleggen of adviescommissies), was een van de bevindingen uit het rapport.In vergelijking met de situatie in 1989 is feitelijke invloed van het algemeen bestuur op debesluitvorming binnen de basisregelingen over het algemeen (nog) kleiner geworden. In Midden-Brabant is zelfs gekozen voor een samenwerkingsvorm zonder een apart algemeen bestuur(namelijk een gemeenschappelijk orgaan).Voor de betrekkelijk ondergeschikte positie van het algemeen bestuur binnen de basisregelingenzijn in het SGBO-rapport uit 1989 verschillende verklaringen genoemd die op dit moment nog steedsgelden, vaak zelfs nog in sterkere mate:- De informatieachterstand van AB-leden. Informatieachterstand is vooral een probleem voor deraadsleden in het algemeen bestuur. Raadsleden zijn niet, zoals de portefeuillehouders, in eerderestadia van het besluitvormingsproces bij de besluitvorming betrokken. Bovendien is de ambtelijkeondersteuning van raadsleden vaak beperkt en ontbreekt het de raadsleden doorgaans aan tijdom zich intensief met intergemeentelijke aangelegenheden bezig te houden.s Ö• -*^5^-L.f^Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen 1 5

- De besluitvorming binnen een basisregeling wordt intensief voorbereid. Portefeuillehoudersoverleggen/adviescommissievormen hierbij de belangrijkste organen.In bepaalde gevallen worden gemeenteambtenaren bij de voorbereiding betrokken (bijvoorbeeldin Midden-Holland bij het opstellen van de begroting) of vindteen consultatieronde bij gemeentenplaats (ook in Midden-Holland, waar het dagelijks bestuur in verband met het opstellen van hetbeleidsprogramma alle colleges heeft bezocht om de wensen van de afzonderlijke gemeenten teinventariseren). Dit betekent dat in de voorbereidingsfase vaak reeds consensus is bereiktwaardoor het algemeen bestuur niet meer in de positie verkeert om tot andere afwegingen tekomen. Of, zoals een gewestsecretaris het uitdrukte: 'Als het algemeen bestuur iets anders zoubesluiten dan aan dat bestuur wordt voorgesteld, moet er in de voorbereiding iets ernstig mis zijngegaan'.Daarnaast hebben zich in de verschillende basisregelingen veranderingen in de bestuursstructuurvoorgedaan waardoor de positie van het algemeen bestuur ten opzichte van de anderebestuursorganen verzwakt is:- Beperking van de formele bevoegdhedenIn het Samenwerkingsorgaan Midden-Holland zijn de bevoegdheden van het algemeen bestuurteruggebracht tot het vaststellen van de begroting en rekening (de wettelijke bevoegdheden) en hetvaststellen van het beleidsprogramma.Ten aanzien van de uitvoerende taken (GGD, Milieudienst) zijn de bevoegdheden overgedragenaan bestuurscommissies. In de oude structuur waren dit adviescommissies, bestaande uit degemeentelijke portefeuillehouders, die advies uitbrachten aan het algemeen bestuur. En het kwamweieens voor dat een advies van de adviescommissie niet werd overgenomen door het algemeenbestuur.In het Gewest Gooi en Vechtstreek en in de Regio Achterhoek zijn de bevoegdheden van hetalgemeen bestuur niet formeel beperkt, maar is de wel de feitelijke invloed van dit bestuursorgaanop de besluitvorming binnen het samenwerkingsverband minder geworden. In het Gewest Gooi enVechtstreek heeft deze ontwikkeling duidelijk te maken met de verandering van debestuursstructuur, als gevolg waarvan het algemeen bestuur niet meer langs politieke fracties issamengesteld, maar gemeentelijke fracties kent. In de Regio Achterhoek is in de afgelopen jaren deinvloed van het algemeen bestuur afgenomen en die van de portefeuillehoudersoverleggen(adviescommissies) toegenomen, zonder dat daar de bestuursstructuur is veranderd.- Hef afschaffen van de politieke fractievormingZowel in het Gewest Gooi en Vechtstreek als in het Samenwerkingsorgaan Midden-Holland was hetalgemeen bestuur op basis van politieke fracties samengesteld. Dit betekende dat de AB-leden zichniet of in ieder geval niet uitsluitend opstelden als gemeentelijke vertegenwoordiger, maar ook alsvertegenwoordiger van een politieke stroming binnen de regio. Doordat de band tussen degemeenten en hun vertegenwoordigers in het algemeen bestuur in zekere zin was doorgesneden,leidde politieke fractievorming ertoe dat het algemeen bestuur een redelijk zelfstandige positie tenopzichte van de gemeenten kon innemen.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 1 6

Politieke fractievorming kon er dus toe leiden dat vertegenwoordigers van één gemeenteuiteenlopende standpunten innamen (afhankelijk van de opvatting van de fractie waartoe menbehoorde).Omdat de fractiediscipline in het algemeen niet bijzonder groot was, en er dus ruimte bestond voorminderheidsstandpunten, bleef er overigens altijd ruimte voor individuele AB-leden om een eigenstandpunt in te nemen, rekening houdend met de belangen van de eigen gemeente.Respondenten uit beide samenwerkingsgebieden zijn overigens nu van mening dat het bestaan vanpolitieke fracties in het algemeen bestuur in feite strijdig was met misschien niet de letter van deWgr, maar in ieder geval wel met de geest van deze wet.Afschaffing van de politieke fractievorming heeft ertoe geleid dat de AB-leden zich veelnadrukkelijker zijn gaan opstellen als vertegenwoordigers van hun gemeente. Dit blijkt bijvoorbeelduit het feit dat de AB-leden nu vooroverleg plegen over de standpunten die ze namens de gemeentezullen innemen op de eerstkomende vergadering van het algemeen bestuur. Dit vooroverleg heeftvaak het karakter van een steminstructie. Het college of de burgemeester en gemeentesecretarisnamens het college informeren de AB-leden over de opvattingen van de gemeente ten aanzien vande verschillende onderwerpen die op de agenda staan.Sommige bestuurders plaatsen enkele kritische kanttekeningen bij de verandering van de opstellingvan de AB-leden. Deze bestuurders zijn van mening dat de leden van het algemeen bestuur zich tenadrukkelijk opstellen als gemeentelijke vertegenwoordigers en dat men zich te weinig bewust isvan het feit dat men (ook) lid is van een bestuursorgaan en uit dien hoofde ook bepaaldeverantwoordelijkheden heeft.Andere respondenten beklagen zich over het feit dat de AB-vergaderingen een stuk saaier zijngeworden. Voordien kenden deze vergaderingen nog weieens interessante politiek-inhoudelijkediscussies. Vooral burgemeesters die zich in hun eigen gemeenteraden noodgedwongenterughoudend moeten opstellen, konden zich als AB-lid uitleven in allerlei partijpolitieke debatten,stelde een respondent.De rol van de algemene besturen in gewone gemeenschappelijke regelingen komt grotendeelsovereen met hun rol in de basisregelingen.De gemeenschappelijke regeling Hulpverlening en openbare gezondheidszorg Groningen kent voorde verschillende beleidsgebieden bestuurscommissies. De bevoegdheden van het AB zijn beperkttot de meer algemene aangelegenheden, zoals het vaststellen van de begroting en de rekening.Ook in het samenwerkingsverband voor de sociale dienst Noordwest-Friesland heeft het algemeenbestuur in de praktijk een betrekkelijk ondergeschikte functie. Het beleid van deze dienst wordtontwikkeld in het samenspel tussen de directie en het dagelijks bestuur aan de ene kant en degemeenten aan de andere kant. De ondergeschikte rol van het algemeen bestuur blijkt ook uit devergaderfrequentie. De regeling is vanaf 1 januari 1999 van kracht en sinds die tijd is het AB slechtséén keer bijeen geweest. Men is op zoek naar een betekenisvolle rol van het algemeen bestuur..0Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen 1 7

3.3 Het dagelijks bestuurDe bevoegdheden van het dagelijks bestuur zijn voor een deel afgeleid van de bevoegdheden vanhet algemeen bestuur. Daarnaast hebben het dagelijks bestuur en de leden van zo'n bestuur ookeen aantal eigen taken en bevoegdheden.Bovendien. bestaat het dagelijks bestuur uit prominente bestuurders uit de regio. Deze factorenhebben ervoor gezorgd dat de positie van het dagelijks bestuur binnen de basisregelingen ook nade wijzigingen van de bestuursstructuur redelijk sterk is gebleven, en in ieder geval minder isaangetast dan die van het algemeen bestuur.De belangrijke taken van het dagelijks bestuur van de basisregeling zijn (en dit geldt ook voor hetgemeenschappelijk orgaan van het ROM):- Representatie: het fungeren als aanspreekpunt naar buiten toe. Zo is het dagelijks bestuur degesprekspartner in de regio voor de mede-overheden (provincie en departementen) en voormaatschappelijke organisaties.- Coördinatie: het bewaken van de eenheid van beleid zoals dat wordt geformuleerd in deverschillende portefeuillehoudersoverleggen en commissies. Om de coördinerende rol goed tekunnen vervullen, zijn zowel in Midden-Holland, Gooi en Vechtstreek als in de Regio Achterhoekde desbetreffende portefeuillehouder in het DB belast met het voorzitterschap van hetportefeuillehoudersoverleggen, adviescommissie of bestuurscommissie. Alleen in het ROM isgeen koppeling gelegd tussen het lidmaatschap van het gemeenschappelijk orgaan en hetvoorzitterschap van een portefeuillehoudersoverleggen.Wat betreft de samenstelling is de regeling van het ROM het meest dwingend. In dezegemeenschappelijke regeling is voorgeschreven dat het gemeenschappelijk orgaan bestaat uit deportefeuillehouders regionale aangelegenheden. In de regeling van het Gewest Gooi en Vechtstreekis vastgelegd dat het dagelijks bestuur dient te bestaan uit wethouders of burgemeesters. Degemeenschappelijke regelingen van het ISMH en de Regio Achterhoek kennen geen formelebepalingen over de samenstelling van het dagelijks bestuur. In de Regio Achterhoek zittenuitsluitend portefeuillehouders in het dagelijks bestuur, terwijl het dagelijks bestuur van Midden-Holland ook een aantal raadsleden kent, waaronder de voorzitter.Daarnaast kennen beide samenwerkingsverbanden informele regels en afspraken. Zo geldt inMidden-Holland de niet vastgelegde regel dat elke subregio met één lid in het DB vertegenwoordigdmoet zijn en dat ook de twee grootste gemeenten in de regio een DB-lid hebben. Bovendien zijn erafspraken gemaakt over de spreiding naar politieke kleur. Dit laatste is echter nog een overblijfseluit de periode van de politieke fractievorming. De afspraken over de politieke kleur leidden ertoe dateen gemeente een DB-lid kon krijgen mits deze gemeente bereid was een WD'er in het AB tebenoemen. Hoewel men dit aanvankelijk niet van plan was (de gemeenteraad wilde iemand andersafvaardigen) heeft de gemeente onder druk van de gemaakte afspraak daartoe toch maar besloten.Ook in de Regio Achterhoek vindt de samenstelling van het dagelijks bestuur plaats op basis vaneen verdeling over de verschillende subregio's.eDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 1 8

Ook bij gewone gemeenschappelijke regelingen kunnen voorschriften bestaan over desamenstelling van het dagelijks bestuur. Zo wordt in de gemeenschappelijke regeling van dehulpverleningsregio Groningen bepaald dat de voorzitter wordt aangewezen vanuit het college vanB en W van Groningen.De gemeenschappelijke regeling Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noordwest-Fryslankent geen formele voorschriften over de samenstelling van het dagelijks bestuur, anders dan dat hetuit vijf leden bestaat. Het wordt in deze regio vanzelfsprekend geacht dat alle vijf gemeenten metéén lid in het DB vertegenwoordigd zijn.3.4 Portefeuillehoudersoverleggen, bestuurscommissies en adviescommissiesHet zwaartepunt van de samenwerking ligt in alle vier basisregelingen bij de (gezamenlijke)gemeentelijke portefeuillehouders. Aangelegenheden, waarvoor de gemeenschappelijke regelinggeen besluitvormende bevoegdheden heeft (de overleggen- en coördinatietaken), spelen zichuitsluitend af binnen de portefeuillehoudersoverleggen. Het algemeen bestuur komt er niet aan tepas, en het dagelijks bestuur kan dit overleg alleen coördineren. Ook de initiatieven voor nieuwetaken en nieuwe gezamenlijk op te pakken projecten, komen in het algemeen voort uit deportefeuillehoudersoverleggen.Ook bij taken die zijn overgedragen aan het samenwerkingsverband (de zogeheten 'doe'-takenof 'uitvoerende' taken), ligt het zwaartepunt van de besluitvorming bij de portefeuillehoudersoverleggen.Alleen in Midden-Holland is dit ook formeel zo geregeld. In het ISMH zijn voor deuitvoerende taken bestuurscommissies ingesteld, die worden gevormd door de gemeentelijkeportefeuillehouders. In de Regio Achterhoek en in het Gewest Gooi en Vechtstreek zijn voor deaan het samenwerkingsverband overgedragen taken adviescommissies ingesteld waarin allegemeentelijke portefeuillehouders zitting hebben. Het komt in de praktijk niet voor dat hetalgemeen bestuur afwijkt van de adviezen van een adviescommissie. En wat misschienbelangrijker is: bestuurders in de regio kunnen zich ook niet voorstellen dat dat in voorkomendegevallen wél zou gebeuren.3.5 Door wie laat de gemeente zich vertegenwoordigenEr blijkt bij gemeentebestuurders een grote mate van overeenstemming te bestaan over hetuitgangspunt dat gemeenten zich door hun portefeuillehouders in gemeenschappelijke regelingenmoeten laten vertegenwoordigen. In de praktijk wordt overigens regelmatig van dit uitgangspuntafgeweken (en worden ook raadsleden in besturen van gemeenschappelijke regelingen benoemd),maar dit laat het uitgangspunt als zodanig onverlet.Er worden zowel praktische als meer principiële overwegingen aangevoerd voor het beginsel datportefeuillehouders de aangewezen functionarissen zijn om de gemeente te vertegenwoordigen.Het belangrijkste praktische argument is dat raadsleden (te) weinig tijd hebben om naast hunraadswerk ook nog zitting te nemen in intergemeentelijke bestuursorganen.eoDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 1 9

Overigens geldt het argument van het tijdsbeslag ook in steeds sterkere mate voor parttimewethouders. De principiële overwegingen hebben zowel betrekking op het karakter vanintergemeentelijke samenwerking als op de verantwoordelijkheidsverdeling binnen het bestuur vande gemeente. In de opvattingen van gemeentebestuurders moet intergemeentelijke samenwerkingworden opgevat als verlengd lokaal bestuur.Hierdoor maken intergemeentelijke aangelegenheden een vanzelfsprekend deel uit van deportefeuilles van de collegeleden. Bovendien past dit in een meer dualistische denkwijze over deverhouding tussen raad en college, waarbij het vertegenwoordigen van de gemeente wordt gezienals een taak van de collegeleden en de controle daarop als een taak van raad.Diverse respondenten zijn overigens wel voorstander van het toelaten van raadsleden in hetalgemeen bestuur van een basisregeling en een enkeling pleit er zelfs voor het algemeen bestuuruitsluitend uit raadsleden te laten bestaan. Deze respondenten wijzen erop dat het algemeenbestuur slechts een controlerende functie heeft. Deze controlefunctie kan het beste wordenuitgevoerd door degenen die ook binnen de gemeente de controletaak hebben. Een bestuurder isin dit verband voorstander van 'dualisering' van gemeenschappelijke regelingen: portefeuillehoudersin het DB en raadsleden in het AB.Enkele respondenten (waaronder een burgemeester én DB-lid) vinden dat burgemeesters, zolangdeze door de Kroon worden benoemd en niet door de gemeenteraad ontslagen kunnen worden, nietnamens hun gemeente zitting zouden mogen hebben in besturen van gemeenschappelijkeregelingen.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 20

4. De regeling van taken en bevoegdheden4.1 InleidingArtikel 10, eerste lid, Wgr schrijft voor dat in de gemeenschappelijke regeling het belang of debelangen waarvoor zij is ingesteld, vermeld dienen te worden. Daarnaast bepaalt het tweede lid vandit artikel dat in de regeling ook moet zijn aangegeven welke bevoegdheden de gemeenten tenbehoeve van de behartiging van de belangen aan het bestuur van het samenwerkingsverbandtoekennen. Doel van beide bepalingen is ervoor zorg te dragen dat de gemeenten zicht hebben open dus ook greep houden op de omvang en inhoud van het takenpakket van degemeenschappelijke regelingen waaraan ze deelnemen.In het recente verleden bestond bij veel gemeentebestuurders vrees voor een ongebreideldeuitbreiding van het takenpakket van vooral de basisregelingen (die dan ten koste zou gaan van depositie van gemeenten). Een belangrijke oorzaak hiervan was de onbepaaldheid van hettakenpakket van basisregelingen en de voorkeur van veel ministeries (tot enkele jaren geleden) omtaken en financiële middelen rechtstreeks over te dragen aan samenwerkingsverbanden, in plaatsvan decentralisatie naar de afzonderlijke gemeenten.Het wantrouwen van veel gemeentebestuurders richtte zich overigens niet alleen op de omvang vanhet takenpakket, maar ook op (de omvang van) het ambtelijk apparaat dat gevraagd, maar somsook ongevraagd, nota's produceerde en initiatieven ontplooide.Bij de verandering van de structuur van de basisregelingen is dan ook veel aandacht besteed aande regeling van taken en bevoegdheden, met het doei de afzonderlijke gemeenten daarop (meer)invloed te geven. In dit hoofdstuk wordt beschreven op welke wijze in de verschillendesamenwerkingsregelingen de besluitvorming over nieuwe taken plaatsvindt (paragraaf 4.2) en inhoeverre en op welke wijze gemeenten zeggenschap hebben over de bestaande taken die aan hetsamenwerkingsverband zijn overgedragen (paragraaf 4.3).De verandering van de bestuurlijke structuur van de basisregeling is vaak ook vergezeld gegaanvan een reorganisatie van de ambtelijke organisatie en dan met name van het algemeensecretariaat. In Midden-Brabant is deze verandering het meest ingrijpend geweest. In ditsamenwerkingsverband is de ambtelijke ondersteuning van de samenwerking op het niveau vanregeling teruggebracht naar één functionaris: de ambtelijk secretaris. De ambtelijke ondersteuningdient plaats te vinden door de ambtenaren van de deelnemende gemeenten. In het Gewest Gooi enVechtstreek wordt in de nabije toekomst het aantal medewerkers van de secretarie verminderd. Enin Midden-Holland heeft een reorganisatie plaatsgevonden waarbij de verschillende diensten(waaronder de bestuursdienst) onder een directeur zijn komen te vallen. Deze constructie moet debestuurlijke aansturing van de gehele organisatie ten goede komen.öDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 21

4.2 Besluitvorming over nieuwe takenIn alle vier basisregelingen kunnen op het niveau van de gemeenschappelijke regeling geenbesluiten worden genomen om het takenpakket uit te breiden. Voor nieuwe taken is de instemmingvan de afzonderlijke gemeenten nodig.In Midden-Brabant is men wat dat betreft het verst gegaan. Daar hebben gemeenten gekozen vooreen samenwerkingsorganisatie waaraan geen uitvoerende taken kunnen worden opgedragen. Ditbetekent dat gemeenten die een bepaalde taak samen met andere gemeenten willen uitvoerendaarvoor zelf een uitvoeringsorganisatie moeten aanwijzen (bijvoorbeeld een gemeente) of zo'norganisatie moeten opzetten.De regeling van het Gewest Gooi en Vechtstreek kent een vrij gedetailleerde omschrijving van hettakenpakket van het samenwerkingsorgaan. Voor wijziging of uitbreiding van het takenpakket isaanpassing van de gemeenschappelijk regeling nodig. Wijziging van de gemeenschappelijkeregeling kan alleen met tweederde meerderheid van de gemeenten. Ook in de Regio Achterhoekkan aanpassing van de regeling uitsluitend geschieden met tweederde meerderheid van debetrokken gemeenten. In de gemeenschappelijke regeling is daarnaast bepaald dat indien dewijziging van de regeling tot strekking heeft om een nieuwe taak toe te voegen aan de bestaandetaken waarmee het samenwerkingsverband is belast, een gemeente op verzoek kan wordenvrijgesteld van deelname aan deze taak.Ook het ISMH kan niet zelfstandig besluiten nieuwe taken op zich te nemen. Besluitvorming overnieuwe taken moet plaatsvinden door de afeonderlijke gemeenteraden. De procedure voor nieuweprojecten en taken is als volgt. Eén of enkele gemeenten geven te kennen (doorgaans in eenportefeuillehoudersoverleggen) dat ze graag een bepaalde taak samen met andere gemeentenwillen uitvoeren. Het dagelijks bestuur beoordeelt vervolgens of de desbetreffende taak ingepastkan worden binnen de ambtelijke organisatie van het samenwerkingsverband. Vervolgens wordtonder de verantwoordelijkheid van het DB een offerte opgesteld waarin wordt aangegeven welkekosten er met het uitvoeren van het project zijn gemoeid. De gemeenteraden beslissen vervolgensieder afzonderlijk of ze mee willen doen of niet.Bij deze wijze van besluitvorming over nieuwe taken is de opstelling van de grootste gemeente inveel gevallen cruciaal. De grootste gemeente verschaft door haar omvang vaak het benodigdefinanciële draagvlak voor een efficiënte taakuitvoering. Dit betekent dat als de grootste gemeentebinnen het samenwerkingsverband besluit mee te doen de samenwerking doorgaans gemakkelijktotstand zal komen, terwijl dit vaak minder eenvoudig zal zijn als zo'n gemeente niet mee wil doen.öDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 22

4.3 De regeling van bestaande takenIn de verschillende basisregelingen bestaat steeds meer de tendens om de gemeenten meerkeuzevrijheid te laten. Dit systeem van keuzevrijheid wordt wel aangeduid met de term 'cafetariamodel'.Een voorbeeld van dit systeem is te vinden in Midden-Holland waar de Milieudienst jaarlijks eencontact afsluit met de afzonderlijke gemeenten. In zo'n contract wordt vastgelegd welke diensteneen gemeente van de Milieudienst zal afnemen en welke kosten daarmee gemoeid zijn.Het aanhouden van financiële reserves, waardoor een gemeenschappelijke regeling niet voor elkefinanciële tegenvaller naar de gemeenten toe hoeft voor een extra bijdrage, past ook in deontwikkeling naar meer bedrijfsmatig werken.Diverse bestuurders plaatsen wel kanttekeningen bij deze ontwikkelingen. Zo zijn sommigenbevreesd voor een te bedrijfsmatige benadering van samenwerking. Een samenwerkingsverbandmag volgens deze bestuurders nooit worden aangemerkt als een regionaal bedrijf dat eventueel inconcurrentie met particuliere bedrijven taken voor gemeenten uitvoert. Volgens deze respondentenblijft een samenwerkingsverband onderdeel van de gemeentelijke organisatie, zij het op enigeafstand. In Midden-Holland spreekt men graag over het samenwerkingsorgaan als 'de stilleaanbouw aan de veertien gemeentehuizen'.Een respondent meldde dat het op zich aardig is dat je als gemeente een contract afsluit met hetsamenwerkingsverband, maar dat van echte onderhandelingen natuurlijk nooit sprake kan zijn: 'Jekunt moeilijk onderhandelen met jezelf.'De regeling van de Sociale Dienst Noordwest-Fryslan gaat nog verder dan alleen keuze laten aangemeenten om al dan niet alle taken af te nemen. Deze gemeenschappelijke regeling biedt degemeente de ruimte voor eigen beleidsaccenten. Gemeenten hebben de mogelijkheid om, inafwijking van het gezamenlijk vastgestelde beleid, op onderdelen eigen beleid te voeren. Hetafwijkende beleid wordt door de dienst ten behoeve van die gemeente uitgevoerd. De extra kostendie daarmee gemoeid zijn, komen wel voor rekening van de gemeente. Bij het opstellen van hetbeleidsplan voor het komende jaar, heeft geen van de vijf gemeenten overigens van dezemogelijkheid gebruik willen maken.eDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 23

5. De politieke controle op samenwerkingsregelingen5.1 InleidingDe politieke controle omvat alle voorzieningen die het de gemeentelijke bestuursorganen mogelijkmaken inzicht te hebben in respectievelijk invloed uit te oefenen op de rol en activiteiten van deintergemeentelijke organen en hun vertegenwoordigers in die organen. Politieke controle kanworden onderscheiden in:1. informatie: het recht op, respectievelijk de plicht tot het geven van feitelijke inlichtingen;2. verantwoording: hierbij gaat het om het geven van uitleg van besluiten of van het feitelijkhandelen in bestuursorganen;3. terugroeping: dit betreft de bevoegdheid vertegenwoordigers te ontslaan van de bestuursfunctiein een bestuursorgaan.In de Wgr is de politieke controle van gemeenten op de gemeenschappelijke regeling op tweemanieren geregeld:- via controle op de individuele vertegenwoordigers;- via controle op het gehele bestuur van de gemeenschappelijke regeling.De centrale bepaling in de Wgr over de politieke controle is artikel 16. Dit artikel schrijft voor welkebepalingen de gemeenschappelijke regelingen dienen te bevatten ten aanzien van informatie,verantwoording en terugroeping.Het onderscheid tussen informatie en verantwoording is voornamelijk theoretisch van aard. In depraktijk is het veelal moeilijk aan te geven op welk moment de informatieoverdracht eindigt en waarhet afleggen van verantwoording begint. Het daadwerkelijk terugroepen van vertegenwoordigersblijkt in de praktijk niet of nauwelijks voor te komen. Deze constatering werd overigens ook algedaan in het SGBO-rapport uit 1989.Gelet op het bovenstaande zullen wij ons in dit hoofdstuk richten op de wijze waarop in de praktijkde informatieverstrekking plaatsvindt. Daarbij worden twee informatiestromen onderscheiden:- de informatievoorziening door de samenwerkingsverbanden aan gemeenten;- de informatievoorziening door de gemeentelijke vertegenwoordigers aan hun achterban.öDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 24

5.2 Informatievoorziening door de samenwerkingsverbandenIn de praktijk blijken gemeenteraden of individuele raadsleden zelden of nooit gebruik te maken vanhun bevoegdheid het samenwerkingsverband om nadere informatie te vragen.De informatievoorziening van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden naar degemeenteraden vindt dus vrijwel altijd plaats op initiatief van het samenwerkingsverband. Vooral debasisregelingen doen in het algemeen veel inspanningen om gemeenten (en dan met name deraadsleden) te informeren.Deze activiteiten richten zich op twee aspecten:1. Zorgen dat vergaderstukken (agenda's, verslagen, nota's etc.) tijdig naar de gemeenten wordengezonden, zodat de gemeentelijke vertegenwoordigers in staat zijn op de goede momenten methun respectievelijke achterban vooroverleg te voeren of verantwoording af te leggen. Omdat deschema's van de vergaderingen van de samenwerkingsverbanden en die van deraadsvergaderingen en commissievergaderingen vaak niet goed op elkaar aansluiten, blijkt hettijdig aanleveren van vergaderstukken altijd een probleem.2. Algemene informatievoorziening naar gemeenten over wat het samenwerkingsverband doet. Hetdoel van deze vorm van informatieverschaffing is het creëren of het behouden van draagvlakvoor het samenwerkingsverband en de activiteiten die er plaatsvinden. Het creëren vandraagvlak bij gemeenteraden is de afgelopen jaren belangrijker geworden, omdat de invloed vande gemeenteraden op de samenwerking is versterkt. Het zijn de gemeenteraden die de besluitennemen over de begroting en dergelijke. De samenwerkingsorganen beschouwen het als huntaak om duidelijk aan te geven wat de gemeenten ervoor terugkrijgen. De informatieoverdrachtvindt op allerlei manieren plaats. Zo brengen het ISMH en het Gewest Gooi en Vechtstreek eenaantal malen per jaar een krant uit. Een andere vorm is het organiseren van werkbezoeken doorraadscommissies.5.3 Informatievoorziening door de gemeentelijke vertegenwoordigersDe wijze waarop gemeentelijke vertegenwoordigers hun respectievelijke achterban op de hoogtehouden, is per gemeente verschillend, maar ook per vertegenwoordiger. Toch zijn er een aantalalgemene lijnen te onderkennen.In de meeste gemeenten (maar niet in alle) worden de stukken van samenwerkingsverbanden(agenda's, verslagen etc.) ter inzage gelegd bij de stukken van commissievergaderingen. In hetreglement van orde van de portefeuillehoudersoverleggen van het Gewest Gooi en Vechtstreek isbepaald dat de gewestelijke stukken ter inzage dienen te worden gelegd in de raadkamer.In verschillende gemeenten vormen regionale aangelegenheden een vast punt op de agenda's vande raadscommissies.öDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 25

Ondanks dit soort voorzieningen worden intergemeentelijke aangelegenheden bijna altijd aan deorde gesteld op initiatief van de portefeuillehouder. Het gaat om belangrijke en gevoelige kwestieswaarover de portefeuillehouder vooraf of anders achteraf de mening van de raad wil horen.Het informeren van de gemeenteraad op strategisch belangrijke momenten vormt voorportefeuillehouders een manier om draagvlak te creëren.Voor het overige komen onderwerpen op het vlak van de intergemeentelijke samenwerking vooralaan de orde als de raden wordt gevraagd besluiten te nemen (bijvoorbeeld het vaststellen van debegroting en besluiten over nieuwe taken).De respondenten zijn het erover eens dat het geen zin heeft gemeenteraden intensiever teinformeren over zaken die spelen op intergemeentelijk niveau. Het gaat er volgens de bestuurdersvooral om de juiste informatie op het juiste moment te geven, 'Je moet de raad bedienen metinformatie', stelde een portefeuillehouder.Het zwaartepunt van de politieke controle op intergemeentelijke samenwerking vindt plaats binnende colleges. Het zijn de collegeleden die elkaar informeren over aangelegenheden die spelenbinnen de samenwerkingsregelingen. Deze vorm van informatieuitwisseling past bij het collegiaalbestuur en is niet beperkt tot intergemeentelijke aangelegenheden. De mate waarin collegeledenelkaar op de hoogte houden, is per gemeente verschillend en is ook afhankelijk van de mate waarinhet college ook daadwerkelijk als collegiaal bestuur functioneert.De belangstelling van de 'gewone' raadsleden voor wat er op intergemeentelijk niveau gebeurt, isin het algemeen niet groot. Deze constatering werd ook gedaan in het SGBO-rapport uit 1989. Demeeste respondenten zijn van mening dat die belangstelling op dit moment (nog) geringer is daneen aantal jaren geleden. Hiervoor zijn verschillende verklaringen gegeven:- Het ontbreekt de raadsleden doorgaans aan tijd om alles goed te volgen. In vergelijking met eenaantal jaren geleden is de tijdsdruk voor raadsleden alleen maar toegenomen. Dit betekent datraadsleden prioriteiten moeten stellen. Controle op intergemeentelijke aangelegenheden heeft inhet algemeen geen prioriteit, zolang er zich althans geen calamiteiten voordoen.- De belangstelling bij raadsleden voor intergemeentelijke samenwerking en dan vooral debasisregeling werd in het verleden (in ieder geval ten dele) veroorzaakt door wantrouwen jegenshet samenwerkingsorgaan. De verandering van de bestuursstructuur van de basisregelingen ende wijziging in het rijksbeleid met betrekkelijk tot intergemeentelijke samenwerking enregiovorming hebben dit wantrouwen grotendeels weggenomen. Hiermee is ook de belangstellingvoor een belangrijk deel verdwenen. Daarbij komt dat de echt belangrijke zaken (de begrotingen,besluiten over nieuwe taken) in de gemeenteraden vanzelf aan de orde komen.Een wethouder (voorzitter van een portefeuillehoudersoverleggen) meldde ter illustratie in ditverband dat het vroeger bij alle raadsleden bekend was wie de gemeentelijke vertegenwoordigerswaren in het samenwerkingsverband. Hij vermoedt dat nu misschien maar twee raadsleden wetendat hij voorzitter is van een bepaald portefeuiliehoudersoverleggen.; Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen 260

Een (positieve) uitzondering vormt de gemeenschappelijke Sociale Dienst Noord-West Friesland.De belangstelling van raadsleden voor het functioneren van deze dienst blijkt groot te zijn. Hiervoorworden twee verklaringen gegeven.Allereerst gaat het om een nieuwe regeling: de dienst is op 1 januari 1999 van start gegaan.Gemeenteraadsleden hebben in de aanvangssituatie meer interesse in het doen en laten van eensamenwerkingsorganisatie dan wanneer zo'n organisatie al jarenlang functioneert. Bovendien gaathet om een kerntaak van de gemeente: de uitvoering van de Algemene bijstandswet en burgersspreken raadsleden daar ook op aan.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 27

6. De democratische controle in de praktijk en dehuidige regeling in de WGR6.1 InleidingIn de voorgaande hoofdstukken is een beschrijving gegeven van de wijze waarop in de praktijk dedemocratische controle van gemeenten op gemeenschappelijke regelingen vorm krijgt Onder hetbegrip 'democratische controle' wordt verstaan alle voorzieningen, regelingen, maatregelen,procédures etc. in de Wgr, in gemeenschappelijke regelingen en bij individuele gemeenten diebedoeld zijn om de relaties tussen de gemeenten (en dan met name de gemeenteraden) en de(besturen van) samenwerkingsverbanden aan te halen en de controle en invloed van gemeentenop de besluitvorming en het functioneren van samenwerkingsverbanden te versterken.In het onderzoek zijn drie aspecten van democratische controle aan de orde gekomen:- de bestuurlijke vormgeving van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen (hoofdstuk 3);- de regeling van taken en bevoegdheden (hoofdstuk 4);- de politieke controle op samenwerkingsregelingen (hoofdstuk 5).Zoals eerder vermeld, vatten wij politieke controle op als een aspect van democratische controle.Onder politieke controle worden alle voorzieningen begrepen die het de gemeentelijkebestuursorganen mogelijk maken inzicht te hebben in respectievelijk invloed uit te oefenen op derol en activiteiten van de intergemeentelijke organen en hun vertegenwoordigers in die organen.Politieke controle kan worden onderscheiden in de volgende drie vormen: informatie,verantwoording en terugroeping.Op basis van de bevindingen uit het onderzoek wordt, ter afsluiting van dit rapport, in dit hoofdstukde vraag behandeld in hoeverre de Wgr in zijn huidige vorm voldoet als juridisch instrument voor devormgeving van de samenwerking tussen gemeenten, waarbij dan met name wordt gekeken naarde democratische controle op gemeenschappelijke regelingen.Centraal in dit hoofdstuk staat de beantwoording van de vier onderzoeksvragen:1. In welke mate maken besturen van gemeenschappelijke regelingen en betrokkengemeenteraden gebruik van de instrumenten en bevoegdheden die de Wgr biedt en welkeeventuele knelpunten doen zich daarbij voor?2. Welke voorzieningen worden in gemeenschappelijke regelingen en door de individuelegemeenten getroffen - in aanvulling op de voorzieningen in de Wgr - om de mogelijkheden vandemocratische controle te vergroten en effectiever te maken en welke eventuele knelpuntendoen zich daarbij voor?3. In hoeverre zijn de instrumenten en bevoegdheden die de Wgr biedt om de democratischecontrole vorm te geven voldoende toegesneden op de wijze waarop gemeenschappelijkeregelingen en individuele gemeenten de democratische controle in de praktijk willen vormgeven?5 Ö'•-$? oDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 28

4. Op welke wijze kunnen verbeteringen worden aangebracht in de relatie tussen gemeenteradenen de besturen van samenwerkingsverbanden in verband met een optimale democratischecontrole en tot welke eventuele aanbevelingen voor aanpassingen van de Wgr leiden dieverbeteringsvoorstellen?De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Allereerst wordt in paragraaf 6.2 een beschrijving gegevenvan de ontwikkelingen op het vlak van intergemeentelijke samenwerking. De ontwikkelingen in devormgeving van de samenwerking hebben belangrijke gevolgen voor de wijze waarop de politiekecontrole in de praktijk plaatsvindt. In paragraaf 6.3 worden de belangrijkste ontwikkelingenbeschreven die zich de afgelopen jaren hebben voorgedaan op het vlak van de politieke controle.In deze paragraaf worden ook de eerste twee onderzoeksvragen aan de orde gesteld. In paragraaf6.4 wordt ingegaan op de betekenis van de ontwikkelingen op het vlak van de democratischecontrole voor regeling in de Wgr. Daarmee worden de derde en vier'de onderzoeksvraag behandeld.In paragraaf 6.5 wordt een tweetal aanbevelingen gedaan voor eventuele aanpassingen van deWgr. In paragraaf 6.6 wordt de slotconclusie van het rapport gepresenteerd.6.2 Ontwikkelingen op het vlak van samenwerking tussen gemeentenIn 1997 heeft SGBO een onderzoek uitgevoerd naar de ontwikkelingen op het vlak van desamenwerking tussen de decentrale overheden, tn het rapport 'Samenwerking decentraleoverheden; aantallen, motieven en trends' (SGBO, juni 1997) wordt verslag gedaan van ditonderzoek. De behoefte aan samenwerking is de afgelopen jaren niet kleiner geworden en ook hetaantal samenwerkingsregelingen is niet verminderd, is een van de conclusies in dit rapport. Wel isde samenwerking van karakter veranderd. Wat dat betreft zijn er drie trends waargenomen, die indit onderzoek worden bevestigd:1. Verzakelijking van de samenwerking. De verzakelijking van de samenwerking krijgt opverschillende manieren gestalte:- het inzichtelijker maken van de kosten en de prestaties van het samenwerkingsverband voorde deelnemende gemeenten (bijvoorbeeld in de vorm van een productbegroting);- het ontwikkelen van organisatievormen voor de samenwerkingsorganisatie die het mogelijkmoeten maken slagvaardiger te kunnen werken (het samenwerkingsverband wordtbijvoorbeeld omgevormd tot een concern waaronder verschillende bedrijven ressorteren).2. Probleemgerichte in plaats van gebiedsgerichte samenwerking. De voorkeur van gemeentengaat steeds meer uit naar tijdelijke samenwerkingsvormen om bepaalde vraagstukken aan tepakken met uitsluitend gemeenten die een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van datvraagstuk. De hierbij passende samenwerkingsvorm is (naar de mening van gemeenten) hetconvenant. Het aantal convenants is de afgelopen jaren dan ook sterk toegenomen.3. Nadruk op lokaal bestuur in plaats van regionaal bestuur. Deze trend is vooral te zien bij debasisregelingen (gewesten, intergemeentelijk samenwerkingsverbanden etc.).ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regeüngen 29

De rol van de bestuursorganen van de samenwerkingsverbanden (het algemeen en het dagelijksbestuur) wordt teruggedrongen ten gunste van de grernia van portefeuillehouders. Bij coördinerendeen overlegtaken betreft dat de portefeuillehoudersoverleggen. Bij overgedragen taken (de 'doetaken')gaat het om de bestuurscommissies en adviescommissies waarin de portefeuillehouderszitting hebben. Hierdoor is het karakter van de samenwerking veranderd: het accent is minderkomen te liggen op regionaal bestuur (met gemeentebestuurders in de rol van regionalebestuurders) en meer op verlengd gemeentelijk bestuur (met gemeentebestuurders in de rol vangemeentelijke vertegenwoordigers).De bovengenoemde ontwikkelingen in de vormgeving van intergemeentelijke samenwerking zijn tebeschouwen als logische consequenties van de wens van gemeenten om meer greep te krijgen opde samenwerkingsverbanden waaraan ze deelnemen. Deze veranderingen in desamenwerkingsvormen hebben met name betrekking op de eerste twee aspecten vandemocratische controle, te weten de bestuurlijke vormgeving van de gemeenschappelijkeregelingen en de regeling van taken en bevoegdheden.De veranderingen in de bestuurlijke vormgeving en de regeling van taken en bevoegdheden hebbenbelangrijke gevolgen voor de wijze waarop de politieke controle (het derde aspect vandemocratische controle) in de praktijk plaatsvindt. De ontwikkelingen op het vlak van de politiekecontrole worden behandeld in de volgende paragraaf.6.3 Ontwikkelingen op het vlak van de politieke controleIn deze paragraaf worden de belangrijkste ontwikkelingen beschreven die zich in de afgelopen jarenhebben voorgedaan op het terrein van de politieke controle van gemeenten op desamenwerkingsverbanden waaraan ze deelnemen. Voorzover dat mogelijk is, wordt een vergelijkinggemaakt met de stand van zaken van zo'n tien jaar geleden. Die informatie is afkomstig uit hetrapport 'Door samenwerking geboeid; een onderzoek naar het aanhalen van de banden ex Wgr 3(SGBO, oktober 1989).De volgende ontwikkelingen hebben zich in de afgelopen jaren voorgedaan:1. In vergelijking met zo'n tien jaar geleden is intergemeentelijke samenwerking veel meer een zaakvan de colleges en de individuele portefeuillehouders geworden. Gemeenten zijn steeds meergeneigd om (uitsluitend) collegeleden af te vaardigen naar de bestuursorganen vangemeenschappelijke regelingen. In het verleden was het meer gangbaar om (ook) raadsledenaf te vaardigen. Dit betekent overigens niet dat er geen raadsleden meer zitting hebben inbesturen van gemeenschappelijke regelingen. Als dat wél het geval is, wordt dat doorgaansbeschouwd als een afwijking van het principe. Of er is op het niveau van hetsamenwerkingsverband nadrukkelijk voor gekozen raadsleden nauw te betrekken bij degemeenschappelijke regeling. In dat geval wordt een algemeen bestuur gevormd dat bestaat uitraadsleden, met een dagelijks bestuur dat uit collegeleden bestaat. Het algemeen bestuurfungeert in zo'n situatie formeel wel, maar feitelijk niet als het hoogste bestuursorgaan van degemeenschappelijke regeling. Het algemeen bestuur vervult vooral de rol van een controlerendorgaan.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 30

In de praktijk blijkt het echter lastig te zijn een betekenisvolle functie voor een op deze wijzesamengesteld algemeen bestuur te creëren, omdat de beleidsbepaling plaatsvindt in het verkeertussen het dagelijks bestuur en de deelnemende gemeenten (gemeenteraden) en de politiekecontrole geschiedt via de controle op de gemeentelijke vertegenwoordigers (zie hierna).De voorkeur van gemeenten om collegeleden in de bestuursorganen van gemeenschappelijkeregelingen zitting te laten nemen, heeft met twee overwegingen te maken. Het eerste motiefhoudt verband met de opvatting van gemeenten over het karakter van intergemeentelijkesamenwerking. In vergelijking met een aantal jaren geleden wordt intergemeentelijkesamenwerking ook in beleidsinhoudelijke zin meer als verlengd lokaal bestuur gezien. Ditbetekent dat taken en onderwerpen die op het intergemeentelijk niveau aan de orde komen,worden gezien als onderdeel van het gemeentelijk takenpakket en dus vanzelfsprekendonderdeel moeten zijn van de portefeuilles van de collegeleden.De tweede overweging heeft te maken met de verandering in het denken over de taakverdelingtussen raad en college. Het vertegenwoordigen van de gemeente in besturen vangemeenschappelijke regelingen wordt steeds meer gezien als een exclusieve taak van decollegeleden. In deze visie hebben raadsleden primair een controlerende taak. Het vervullen vanbestuursfuncties in gemeenschappelijke regelingen past niet bij deze rol. In feite lopengemeenten hiermee vooruit op de mogelijke uitkomsten van de discussie over dualisering vanhet gemeentelijk bestel (het rapport van de Staatscommissie dualisering en lokale democratie).2. De belangstelling bij de 'gewone' raadsleden voor intergemeentelijke samenwerking is invergelijking met zo'n tien jaar geleden over het geheel genomen minder geworden. Hiervoor zijnverschillende verklaringen te geven. In de eerste plaats ontbreekt het de raadsleden doorgaansaan tijd om alles goed te volgen. En in vergelijking met een aantal jaren geleden is de tijdsdrukvoor raadsleden alleen maar toegenomen. Dit betekent dat raadsleden prioriteiten moetenstellen. Controle op intergemeentelijke aangelegenheden heeft in het algemeen geen prioriteit,zolang er zich althans geen calamiteiten voordoen.In de tweede plaats werd de belangstelling bij raadsleden voor intergemeentelijke samenwerking,en dan vooral voor het functioneren van de basisregeling, in het nabije verleden (in ieder gevalten dele) veroorzaakt door wantrouwen jegens samenwerkingsverbanden, en dan met name debasisregelingen. De verandering van de bestuursstructuur van de basisregelingen en dewijziging in het rijksbeleid met betrekking tot intergemeentelijke samenwerking en regiovorminghebben dit wantrouwen grotendeels weggenomen. Hiermee is ook de belangstelling voor eenbelangrijk deel verdwenen. Daarbij komt dat de echt belangrijke aangelegenheden (begrotingen,beleidsplannen, besluiten over nieuwe taken) in de gemeenteraden aan de orde moeten komen.De overige zaken op het vlak van intergemeentelijke samenwerking worden vooral geassocieerdmet beheersmatige vraagstukken, waarvoor de belangstelling bij raadsleden doorgaans geringis.ÖODemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 31

3. De controle door gemeenten op gemeenschappelijke regelingen vindt vrijwel uitsluitend plaatsvia de controle op de eigen vertegenwoordigers. De andere vormen van politieke controle, decontrole van het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband op het dagelijks bestuur ende controle van een individuele gemeente op het algemeen of dagelijks bestuur van eengemeenschappelijke regeling, hebben in de praktijk geringe betekenis. Deze bevinding is tienjaar geleden ook reeds gedaan, maar de tendens heeft zich versterkt.De politieke controle op de eigen vertegenwoordigers geschiedt op twee manieren, tn de eersteplaats binnen de colleges, waarbij de collegeleden elkaar op de hoogte houden overaangelegenheden die spelen binnen samenwerkingsverbanden. Deze vorm vaninformatieuitwisseling past bij het collegiaal bestuur. De mate waarin collegeleden elkaar op dehoogte houden, is per gemeente verschillend en is ook afhankelijk van de mate waarin hetcollege ook daadwerkelijk als collegiaal bestuur functioneert. Het zwaartepunt van de controledoor gemeenten op het functioneren van gemeenschappelijke regelingen ligt in het algemeen bijde colleges.De tweede vorm van politieke controle is die van de gemeenteraad op het college en deindividuele portefeuillehouders daarbinnen. Intergemeentelijke samenwerking maakt deel uit vanhet takenpakket van de portefeuillehouders en is dus één van de door de raad te controlerenonderwerpen binnen het takenpakket van een portefeuillehouder. De democratische controle opintergemeentelijke samenwerking vormt in de praktijk dan ook niet een duidelijk te onderscheidenactiviteit, maar vormt een onderdeel van de algemene controletaak van de raad ten aanzien vanhet college en de individuele portefeuillehouders.Wat betreft het gebruik door de besturen van gemeenschappelijke regelingen en de gemeenteradenvan de instrumenten en bevoegdheden die de Wgr biedt (de eerste onderzoeksvraag), kan wordengeconstateerd dat het gebruik van deze instrumenten en bevoegdheden zeer beperkt is. Uit onsonderzoek blijkt dat de politieke controle op gemeenschappelijke regelingen hoofdzakelijkplaatsvindt via de reguliere kanalen van controle en verantwoording. Dat wil zeggen binnen hetcollege (het collegiaal bestuur) en in het verkeer tussen het college en de gemeenteraad.Ten aanzien van de voorzieningen binnen gemeenschappelijke regelingen en door individuelegemeenten om (in aanvulling op de Wgr) de mogelijkheden van democratische controle te vergrotenen effectiever te maken (de tweede onderzoeksvraag), kan worden geconcludeerd dat gemeentenen samenwerkingsverbanden de versterking van de democratische controle primair willenrealiseren door het treffen van voorzieningen in de bestuurlijke vormgeving vangemeenschappelijke regelingen (met als doel het zwaartepunt van de besluitvorming neer te leggenbij de bestuursorganen waar de gemeentelijke portefeuillehouders zitting in hebben) en via deregeling van taken en bevoegdheden (met als belangrijkste doel de afzonderlijke gemeenteradenrechtstreeks te betrekken bij de besluitvorming over de belangrijkste aangelegenheden).Hiermee worden de voorwaarden gecreëerd voor een effectieve controle vanuit de gemeenteradenop het functioneren van gemeenschappelijke regelingen.öDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 32

De politieke controle op de gemeentelijke vertegenwoordigers in intergemeentelijkesamenwerkingsverbanden vormt een onderdeel van de algemene controletaak van degemeenteraad ten aanzien van het college en de individuele collegeleden. De knelpunten diesamenhangen met de controle van gemeenteraden op samenwerkingsverbanden maken dan ookdeel uit van de algemene problemen waarmeegemeenteraden kampen als het gaat om controleren van de colleges van burgemeester enwethouders (zoalsondersteuning).bijvoorbeeld tijdgebrek, gebrek aan deskundigheid en gebrek aanVerschillende respondenten hebben overigens wel kanttekeningen gezet bij de sterke nadruk diede laatste jaren wordt gelegd op versterking van de democratische controle en bij de keuze voorsamenwerkingsvormen die hieruit voortvloeien. Deze respondenten zijn van mening dat hierdoor deeffectiviteit en slagvaardigheid van de samenwerking in bepaalde opzichten is verminderd. Omdathet uitgangspunt is dat gemeenten zo veel mogelijk hun eigen beslissingsbevoegdheden behouden,is het moeilijker geworden overeenstemming te bereiken over de gezamenlijke behartiging vannieuwe taken of over gezamenlijk te formuleren visies en standpunten etc. Een aantal respondentenwijst ook op het feit dat de ambtelijke organisaties van samenwerkingsverbanden die fungeerdenais de belangrijkste initiator van de samenwerking, veelal in omvang zijn teruggebracht. Ook wordteen verandering waargenomen in de samenwerkingscultuur. Het 'regionale' denken bijgemeentebestuurders is volgens diverse respondenten minder geworden (al dan niet als gevolg vande verandering van de samenwerkingsstructuur). Het accent is sterker komen te liggen op hetbehartigen van de eigen lokale belangen. Dit betekent bijvoorbeeld dat de besturen vangemeenschappelijke regelingen voor nogal wat gemeentebestuurders een platform zijn vooronderhandeling en voor de behartiging van de eigen lokale belangen in plaats van gremia waarinin collegiaal verband de behartiging van gezamenlijke (regionale) belangen wordt nagestreefd. Ofhet samenwerkingsverband wordt beschouwd als een regionaal bedrijf in plaats van een organisatiedie onderdeel is van de eigen gemeentelijke organisatie, zij het op enige afstand geplaatst.6.4 De betekenis van de ontwikkelingen op het vlak van de democratische controle voorregeling in de WgrIn deze paragraaf worden de derde en vierde onderzoeksvraag behandeld. Het betreft allereerst devraag in hoeverre de instrumenten en bevoegdheden die de Wgr biedt om de democratischecontrole vorm te geven,'voldoende zijn toegesneden op de wijze waarop gemeenschappelijkeregelingen en individuele gemeenten de democratische controle in de praktijk willen vormgeven.Vervolgens komt de vraag aan de orde welke verbeteringen kunnen worden aangebracht in derelatie tussen gemeenteraden en de besturen van samenwerkingsverbanden in verband met eenoptimale democratische controle en tot welke eventuele aanbevelingen voor aanpassingen van deWgr die verbeteringsvoorstellen leiden.ÖDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 33

Om beide vragen te kunnen beantwoorden, wordt allereerst ingegaan op de achtergronden van devoorzieningen in de Wgr om de democratische controle van de gemeenten op gemeenschappelijkeregelingen te waarborgen. Belangrijk in dit verband is het feit dat in de Wgr een gemeenschappelijkeregeling, en dan met name het openbaar lichaam, wordt opgevat als een min of meer zelfstandigbestuursorgaan. Zo is het bestuurlijk organisatiemodel van gemeenten doorgetrokken naar die vande openbare lichamen, met een voorzitter, dagelijks bestuur en algemeen bestuur. Evenals degemeenteraad is het algemeen bestuur het hoogste bestuursorgaan (artikel 12 Wgr). De Wgr bevateen groot aantal bepalingen om de onderlinge verhouding tussen de drie bestuursorganen teregelen en om het primaat van het algemeen bestuur te waarborgen. Daarnaast bevat de Wgr (nogsteeds) de integratieverplichting. Deze eis houdt in dat de afzonderlijke gemeenschappelijkeregelingen die op dezelfde schaal zijn georganiseerd zo veel mogelijk in één geïntegreerde regelingworden ondergebracht. Zo'n integraal takenpakket zou het voor een samenwerkingsverbandmogelijk moeten maken om belangen tegen elkaar af te wegen en keuzes te maken. Deintegratieverplichting is dus ook uitdrukking van een min of meer zelfstandig bestuursorgaan. Ookhet feit dat de wet het openlaat of gemeenten raadsleden of collegeleden afvaardigen in de besturenvan gemeenschappelijke regelingen en geen voorkeur uitspreekt voor collegeleden, duidt op eenzekere zelfstandigheid van de bestuursorganen.Bij gemeenschappelijke regelingen die op redelijk zelfstandige wijze functioneren, passenvoorzieningen om te voorkomen dat deze zich zodanig verzelfstandigen van de deelnemendegemeenten, dat het karakter van verlengd lokaal bestuur wordt aangetast. Om die reden zijn in deWgr allerlei bepalingen opgenomen om de democratische controle op die organen te waarborgen.Het gaat om bepalingen die de verantwoordingsverplichting regelen van het dagelijks bestuur tenaanzien van het algemeen bestuur en die tussen de bestuursorganen van gemeenschappelijkeregelingen en de afzonderlijke gemeenten (gemeenteraden).Als gevolg van allerlei veranderingen in de vormgeving van de samenwerking (en dan met name bijde basisregelingen) blijken gemeenschappelijke regelingen in de praktijk in veel mindere mate tefunctioneren als min of meer zelfstandige bestuursorganen. Het accent is de afgelopen jaren meerkomen te liggen op verlengd lokaal bestuur in plaats van regionaal bestuur en de bestuurders vangemeenschappelijke regelingen vervullen ook (of met name) de rol van gemeentelijke belangenbehartigeren in veel mindere mate (of niet) de rol van regionaal bestuurder.Door deze veranderingen in de vormgeving van de samenwerking zijn deze aparteverantwoordingslijnen van weinig betekenis. Dit blijkt ook uit het feit dat het gebruik ervan vrij geringis. Deze constatering leidt tot twee aanbevelingen (zie de volgende paragraaf).öDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 34

6.5 Aanbevelingen in verband met mogelijke wijzigingen van de WgrHet onderzoek levert geen concrete indicaties op voor wijzigingen van de Wgr om de democratischecontrole vanuit de gemeenten (i.c. de gemeenteraden) te verbeteren. In de praktijk blijkt de Wgrvoor gemeenten geen belemmeringen op te leveren - in de vorm van concrete knelpunten - bij devormgeving van de gewenste samenwerking. Wat dat betreft is de wet kennelijk zo flexibel en opvele situaties toepasbaar, dat hij geen daadwerkelijke barrières opwerpt.De problemen die samenhangen met de controle van gemeenteraden op samenwerkingsverbanden,maken deel uit van algemene problemen waarmee raden worden geconfronteerd bijhun controle op de colleges van burgemeester en wethouders (tijdgebrek, gebrek aandeskundigheid, gebrek aan ondersteuning etc.). Verbetering van de controle op het functionerenvan gemeenschappelijke regelingen zal dan ook moeten plaatsvinden via versterking van dealgehele controlefunctie van gemeenteraden ten opzichte van de colleges van burgemeester enwethouders. Dit is echter een vraagstuk dat in een ander verband zal moeten worden aangepakt.Gelet op het bovenstaande doen wij twee aanbevelingen:1. Heroverweeg de verplichting om in gemeenschappelijke regelingen regels te stellen ten aanzienvan de informatie- en verantwoordingsplicht van de individuele leden van het algemeen bestuur(c.q. het gemeenschappelijk orgaan) aan hun gemeenteraden (artikel 16, eerste en derde lid),alsmede de verplichting om in gemeenschappelijke regelingen bepalingen op te nemen omtrenthet verstrekken van inlichtingen door het bestuur van een openbaar lichaam (of hetgemeenschappelijk orgaan) aan de raden van de deelnemende gemeenten (artikel 17). Als detendens zich voortzet dat gemeenten zich uitsluitend laten vertegenwoordigen door de leden vanhet college van burgemeester en wethouders (al dan niet als gevolg van een dualisering van hetgemeentelijk bestel), rijst de vraag in hoeverre deze bepalingen nog nodig zijn, omdat voor decollegeleden reeds de algemene verantwoordingsplicht van de Gemeentewet geldt.Bij deze heroverweging speelt een aantal overwegingen een rol. Allereerst zijn er argumentendie pleiten voor handhaving van deze bepalingen in de wet. Het eerste argument is dat juist dezebepalingen het kenmerkende verschil vormen tussen gemeenschappelijke regelingen en andere(privaatrechtelijke) samenwerkingsvormen als het gaat om de democratische controle. Wanneerdeze bepalingen uit de wet zouden worden geschrapt, verdwijnt daarmee ook een belangrijkpluspunt van gemeenschappelijke regelingen. Een ander argument voor handhaving van dezebepalingen is dat het praktisch gebruik ervan weliswaar gering is, maar dat niet valt uit te sluitendat ze in bepaalde gevallen een noodzakelijke aanvulling vormen op de algemeneverantwoordingsplicht van gemeentelijke portefeuillehouders. Dit is met name het geval alsbestuurders niet uitsluitend kunnen worden aangesproken in hun hoedanigheid vangemeentelijke vertegenwoordiger, maar (vooral) ook bestuurder van een gemeenschappelijkeregeling. De bepalingen in de Wgr zorgen ervoor dat ook in die situatie eenverantwoordingsverplichting bestaat, waardoor er in ieder geval geen hiaten in deverantwoordingsplicht van bestuurders van gemeenschappelijke regelingen aanwezig zijn.öDemocratische controle op gemeenschappelijke regelingen 35

Een belangrijke overweging om deze bepalingen te schrappen is dat deze regels het gebruik vande gemeenschappelijke regelingen in de weg kunnen staan, en dus de keuze voor anderesamenwerkingsvormen bevorderen. Omdat deze bepalingen in de praktijk betrekkelijk weinigbetekenis hebben, helpen ze mee aan het bestendigen van het imago van de Wgr als een(nodeloos) ingewikkelde en veeleisende wet.Een andere mogelijkheid is dat de verplichting wordt geschrapt om in gemeenschappelijkeregelingen de informatie- en verantwoordingsplicht te regelen, en dat in plaats daarvan in de Wgrzelf inhoudelijke bepalingen worden opgenomen over deze onderwerpen. Een dergelijkeoplossing heeft wel als nadeel dat gemeenten de mogelijkheid wordt ontnomen om regels testellen die specifiek zijn toegesneden op de betreffende gemeenschappelijke regelingen en dewensen en behoeften van gemeenten.2. Introduceer in de Wgr een samenwerkingsvorm die één bestuursorgaan kent énrechtspersoonlijkheid heeft (een gemeenschappelijk orgaan met rechtspersoonlijkheid dus).De huidige Wgr kent het onderscheid tussen een openbaar lichaam en een gemeenschappelijkorgaan. Het openbaar lichaam heeft drie bestuursorganen (algemeen bestuur, dagelijks bestuuren een voorzitter) waarbij het algemeen bestuur het hoogste orgaan is. Het gemeenschappelijkorgaan kent één bestuursorgaan. In de praktijk blijkt het algemeen bestuur van eengemeenschappelijke regeling veelal niet als het hoogste bestuursorgaan te functioneren. Eenalgemeen bestuur heeft vaak alleen een controlerende functie, en dan nog in aanvulling op decontrole vanuit de gemeenteraden. Hiermee is een belangrijk motief voor het instituut algemeenbestuur komen te vervallen en daarmee ook voor het onderscheid tussen een openbaar lichaamen een gemeenschappelijk orgaan, waarbij het belangrijkste verschil is dat een openbaarlichaam wel en een gemeenschappelijk orgaan niet zelfstandig kan deelnemen aan hetrechtsverkeer.In de praktijk blijkt behoefte te bestaan aan een samenwerkingsvorm met één bestuursorgaanen met rechtspersoonlijkheid omdat een openbaar lichaam als te 'zwaar' wordt gezien. Om hierinte voorzien, wordt op dit moment nog weieens gekozen voor de constructie waarbij het algemeenen dagelijks bestuur van een openbaar lichaam samenvallen.6.6 SlotconclusieIn tegenstelling tot een aantal jaren geleden dient het vraagstuk van de controle van gemeenten (endan vooral de gemeenteraden) op het functioneren van gemeenschappelijke regelingen, niet langerte worden beschouwd als een apart onderwerp dat ook op een afzonderlijke wijze moet wordenbehandeld. De controle op het functioneren van gemeenschappelijke regelingen vindt plaats via dereguliere wijze van controle door de gemeenteraden op het functioneren van het college en deindividuele portefeuillehouders.*S.' Ö: Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen 36

Daarmee zijn in ieder geval op papier de benodigde voorwaarden gecreëerd voor een effectievepolitieke controle op gemeenschappelijke regelingen door de gemeenteraden.De problemen die samenhangen met de controle van gemeenteraden op gemeenschappelijkeregelingen, maken deel uit van de algemene knelpunten in de controletaak van gemeenteraden opde colleges van burgemeester en wethouders (tijdgebrek, gebrek aan deskundigheid, gebrek aanondersteuning etc.). Verbetering van de controle op gemeenschappelijke regelingen zat dan ookmoeten plaatsvinden in het kader van versterking van de algehele controlefunctie vangemeenteraden.•