Handhaving openbare buitenruimte - Gemeente Purmerend

R E K E N K A M E R C O M M I S S I E
P U R M E R E N D
ONDERZOEK HANDHAVING VAN
DE OPENBARE BUITENRUIMTE

Handhaving openbare buitenruimte
Onderzoek naar de handhaving van de openbare buitenruimte
in de gemeente Purmerend
September 2011
Rekenkamercommissie Purmerend

Inhoudsopgave
Inleiding...................................................................................................................................3
1. Rekenkamercommissie onderzoekt handhaving openbare buitenruimte.................5
1.1 Het zijn van regelgever gaat hand in hand met het zijn van handhaver ....................5
1.2 Gemeente handhaaft om naleving van regels te bevorderen ....................................5
1.3 Gemeente maakt keuzes ...........................................................................................5
1.4 Burgers staan achter de regels of gemeente dwingt naleefgedrag af .......................6
1.5 Interventies voor het bevorderen van naleefgedrag; mogelijkheden Tafel van Elf ....6
1.6 Controle en sancties of overtuigen van nut en noodzaak ..........................................8
1.7 Communicatie, wegnemen barrières of handhavend optreden .................................8
1.8 Rekenkamercommissie hanteert definitie handhaving in ruime zin ...........................9
2. Overkoepelende ontwikkelingen handhaving openbare ruimte...............................10
2.1 Van handhavingsspecialisten naar integrale handhaving........................................10
2.2 Integrale handhaving in de gemeente Purmerend...................................................10
2.3 Politie terug naar kerntaken; groter beroep op BOA................................................11
2.4 Politie terug naar kerntaken in de gemeente Purmerend ........................................11
2.5 BOA steeds meer bevoegdheden strafrechtelijke handhaving ................................11
2.6 BOA steeds meer bevoegdheden in de gemeente Purmerend ...............................11
2.7 Van vergunning naar algemene regel......................................................................12
3. Basisgegevens handhaving openbare buitenruimte.................................................13
3.1 Beleidsvelden die vallen onder handhaving openbare buitenruimte........................13
3.2 Huidige organisatie handhaving openbare buitenruimte..........................................13
3.3 Sturing op inkomsten parkeren en afhandeling klachten .........................................13
3.4 Extra aandacht voor uitvoering hennepconvenant en fietswrakken.........................14
3.5 Visie op handhaving en inzet programmatisch handhaven strandt in reorganisatie 14
4. De doorwerking van de sturing door de raad.............................................................16
4.1 Raad stuurt op inkomsten en op afhandeling klachten ............................................16
4.2 Wanneer stuurt de raad ...........................................................................................16
4.3 Norm van de straat is norm van de raad..................................................................17
4.4 College en team handhaving prioriteren ..................................................................17
5. Handhaving in de cyclus van beleid ...........................................................................18
5.1 Kwaliteit beleid is basis voor kwaliteit handhaving...................................................18
5.2 Sanctie op overtreding niet toereikend voor beleidsveld .........................................19
Pagina 1 van 37

6. Conclusies .....................................................................................................................20
6.1 Organisatie handhaving openbare buitenruimte heeft efficiëntieslag gemaakt .......20
6.2 Raad laat prioritering over aan het college en de afdeling VTH ..............................20
6.3 De norm van de straat is de norm van de raad?......................................................20
6.4 Aantal klachten groeit; dit gaat ten koste van proactieve handhaving .....................20
6.5 Link tussen beleid en handhaving ontbreekt vaak ...................................................21
7. Aanbevelingen...............................................................................................................22
7.1 Bouw een paraplu ....................................................................................................22
7.2 Gebruik de Tafel van Elf ten behoeve van de handhavingsstrategie.......................22
7.3 Sla een brug tussen de beleidscyclus en handhaving .............................................23
7.4 Onderzoek of technologie kan ondersteunen bij handhaving ..................................23
8. Bestuurlijke reactie .......................................................................................................25
9. Nawoord Rekenkamercommissie................................................................................30
Bijlagen
Bijlage 1: Literatuurlijst ...........................................................................................................32
Bijlage 2: Interviews ...............................................................................................................33
Bijlage 3: Toelichting Tafel van Elf .........................................................................................34
Pagina 2 van 37

Inleiding
Voor u ligt het onderzoek Handhaving openbare buitenruimte gemeente Purmerend dat is
uitgevoerd door de rekenkamercommissie.
In het rapport beschrijven wij eerst het taakveld van de handhaving openbare buitenruimte
en de samenhang tussen regelgeving en handhaving. Handhaving in brede zin is het doen
naleven van regelgeving. Dit kan door inwoners te overtuigen van het nut en noodzaak van
regelgeving of door het uitdelen van boetes bij niet-naleving.
In het rapport schetsen wij kort aan de hand van de Tafel van Elf 1 alternatieven op het
gebied van handhaving. Die worden vervolgens gebruikt om te kijken naar de huidige
organisatie van de handhaving openbare buitenruimte. In de analyse wordt ook aandacht
besteed aan het organisatorische systeem. Welke keuzes heeft het bestuur gemaakt en
welke doorwerking hebben deze keuzes op de uitvoering van de handhaving?
De rekenkamercommissie doet op basis van het onderzoek een aantal aanbevelingen. Wij
hopen de raad met dit rapport concrete en praktische handvatten te bieden voor de
doorontwikkeling van een doeltreffende en doelmatige handhaving van de openbare
buitenruimte.
1 De ‘Tafel van elf is een op de gedragswetenschappen gebaseerd model, opgebouwd uit elf dimensies. Met
elkaar zijn deze dimensies bepalend voor de mate van naleving van regelgeving. De elf dimensies zijn
geformuleerd met het oog op een zo groot mogelijke bruikbaarheid voor de praktijk van de beleidsontwikkeling en
de rechtshandhaving. Het instrument is ontwikkeld door het ministerie van Justitie
Pagina 3 van 37

Nota van bevindingen

1. Rekenkamercommissie onderzoekt handhaving openbare
buitenruimte
1.1 Het zijn van regelgever gaat hand in hand met het zijn van handhaver
De overheid maakt beleid voor het bereiken van gewenste maatschappelijke doelstellingen.
Dit beleid hangt samen met regelgeving waar burgers en bedrijven zich aan moeten houden,
zodat de maatschappelijke doelen daadwerkelijk bereikt worden. De naleving van wet- en
regelgeving is sterk gebaat bij een actieve handhaving hiervan door de gemeente.
Handhaving is daarmee onlosmakelijk verbonden met de beleidscyclus van de gemeente.
Stelt de gemeente regelgeving vast om bepaalde beleidsdoelen te realiseren, dan moet zij
ook nadenken over de handhaving van deze regels.
Regelgeving en handhaving zijn daarmee twee kanten van dezelfde medaille. Regelgeving
wordt daarbij gedefinieerd als het opstellen van algemene verbindende voorschriften met als
doel het gedrag van burgers, bedrijven en overheden te beïnvloeden. Handhaving is de
keten van activiteiten die gericht is op het doen naleven van regels en voorschriften voor
burgers, bedrijven en overheden.
Binnen handhaving wordt onderscheid gemaakt tussen bestuursrechtelijke handhaving en
strafrechtelijke handhaving. De kern van bestuursrechtelijke handhaving ligt bij de gemeente
waarbij de politie als achtervang fungeert bij escalatie. Bij strafrechtelijke handhaving gaat
het om het opsporen en vervolgen van strafbare feiten. De primaire verantwoordelijkheid van
strafrechtelijke handhaving ligt bij het Openbaar Ministerie dat de politie aanstuurt. De
gemeente heeft vanuit het oogpunt van handhaving met name te maken met wet- en
regelgeving op het gebied van veiligheid, openbare buitenruimte, milieu, ruimtelijke ordening,
bouwen en wonen. Dit onderzoek gaat in op de handhaving van het beleid betreffende de
openbare buitenruimte.
1.2 Gemeente handhaaft om naleving van regels te bevorderen
Handhaving op de naleving van regels is nodig om het naleefgedrag van de regels te
vergroten. Immers, een hoge score op de naleving van de regels leidt tot realisatie van de in
het beleid en de regelgeving geformuleerde doelen.
Ter illustratie: de gemeenteraad wil de verkeersstroom in het centrum reguleren. Hiervoor
heeft zij onder andere het parkeerbeleid centrum vastgesteld. Een aantal inwoners zal
zich uit zichzelf aan deze regels houden, een aantal echter ook niet. De gemeenteraad
besluit om door middel van handhaving van de regels het naleefgedrag te vergroten.
Handhavers lopen dagelijks door het centrum. Als zij constateren dat burgers zich niet
aan de regels van het parkeerbeleid houden, spreken zij hen aan en/of delen zij boetes
uit. In de loop der tijd weten inwoners dat de gemeente de regels van het parkeerbeleid
handhaaft, hierdoor zullen meer inwoners zich aan de regels houden. Door het hogere
naleefpercentage bereikt de gemeenteraad maatschappelijke doelstellingen als een
goede doorstroom, ontmoedigen van autogebruik naar het centrum en lang parkeren.
1.3 Gemeente maakt keuzes
De handhavingstaak van de gemeente ligt op de meest uiteenlopende beleidsterreinen.
Daarbij is er een beperking in de inzet van mensen en middelen. De gemeente kan
onmogelijk alle regels van alle beleidsterreinen 24 uur per dag, 7 dagen per week
handhaven. Dit betekent dat de gemeente keuzes moet maken. Keuzes betreffende welk
beleid en welke regels zij actief wil handhaven, maar ook keuzes in de intensiteit en vorm
waarin bepaalde regels worden gehandhaafd.
Pagina 5 van 37

1.4 Burgers staan achter de regels of gemeente dwingt naleefgedrag af
Het bevorderen van het naleefgedrag is een complex vraagstuk. Wat maakt eigenlijk dat
burgers en bedrijven de ene regel uit zichzelf naleven, terwijl ze de andere regel negeren?
Hoe kun je als gemeente op het gedrag van inwoners sturen?
Het meest gebruikte model voor gedragsanalyse is de Tafel van Elf. De Tafel van Elf biedt
inzicht in verschillende beweegredenen voor niet-naleven. Vervolgens is er een passend
palet van interventies dat de gemeente in kan zetten voor het bevorderen van het naleven
van regels.
Ter illustratie: een groepje jongeren gaat op oudejaarsdag carbid schieten, niet wetende
dat dit volgens de APV van de gemeente verboden is. Als zij worden aangesproken door
een handhaver ruimen zij de spullen op en gaan naar huis. Het volgende jaar gaan zij niet
weer carbid schieten, zij vertellen hun vrienden op school dat carbid schieten in
Purmerend verboden is. De interventie in deze casus, aanspreken en het bekend maken
van inwoners met de regels die gelden in de gemeente, verschilt van de interventie die
nodig is bij een bedrijf dat zich willens en wetens niet aan de sluitingstijd van zijn terras
houdt, omdat hij weet dat de boete lager is dan de extra omzet die hij maakt.
1.5 Interventies voor het bevorderen van naleefgedrag; mogelijkheden Tafel van Elf
De Tafel Van Elf bestaat uit elf factoren die samen verklaren waarom wetgeving al dan niet
wordt nageleefd. De factoren bieden aanknopingspunten voor gerichte interventies. Met een
onderscheid in ‘spontane nalevingsdimensies’ en ‘handhavingsdimensies’. Dimensies voor
spontane naleving, bestaande uit de bepalende motivaties van de doelgroep voor het
nalevingsgedrag, indien er geen overheidscontrole zou plaatsvinden.
Handhavingsdimensies, (de perceptie van) de pakkans door overheidscontrole en het
sanctieregime van de overheid beïnvloeden het nalevingsgedrag. De uitgebreide uitleg van
de verschillende dimensies staat in bijlage 3.
Spontane nalevingsdimensies
T1: Kennis van de regels
T2: Kosten/baten van (niet-) naleving
T3: Mate van acceptatie van beleidsdoel en uitwerking
T4: Normgetrouwheid van de doelgroep
T5: Niet-overheidscontrole
Handhavingsdimensies
T6: Meldingskans
T7: Controlekans
T8: Detectiekans
T9: Selectiviteit
T10: Sanctiekans
T11: Sanctie-ernst
Deze dimensies, vertaald naar redenen waarom burgers regels naleven of niet, leiden tot
een indeling op hoofdlijnen van typen nalevers en typen overtreders.
� Onbewuste nalevers: degenen die de regels niet goed kennen en dan zonder het te
beseffen naleven (bijvoorbeeld door gedrag te kopiëren).
� Onbewuste overtreders: degenen die de regels overtreden, omdat ze de regels niet goed
kennen.
Pagina 6 van 37

� Spontane nalevers: degenen die de regels kennen en uit zichzelf zouden naleven, zelfs in
het (theoretische) geval dat er geen enkele vorm van handhaving zou zijn.
� Calculerende nalevers: de mensen die de regels kennen en die deze zouden willen
overtreden, maar met het oog op de handhavingsactiviteiten besluiten dat (toch maar) niet
te doen.
� Bewuste of calculerende overtreders: de mensen die willens en wetens overtreden en
daarbij bewust het risico nemen om gepakt te worden.
� Daarnaast is er nog een groep die zich niet of heel slecht laat beïnvloeden, deze groep
kan heel gezagsgetrouw zijn of juist heel gezags-ontrouw.
Doeltreffendheid wordt geborgd door passende handhaving; het inzetten van een palet aan
interventies die een zo breed en zo lang mogelijk effect hebben. De ene regel zal een hoog
naleefpercentage hebben als de gemeente helder communiceert dat de regel er is en welk
maatschappelijk doel de regel dient. De andere regel zal een veel lager spontaan
naleefpercentage hebben, ook al zijn inwoners op de hoogte van de regels.
Overtreedt Leeft na
Kennis van
de regels
(T1)
Neiging tot naleven Motivatie
(T2-T5)
Neiging tot overtreden
Spontane nalevers: Leven uit zichzelf
regels na
Per ongeluk overtreders: Overtreden
zonder te weten of door vergissing
Figuur 1: Redenen van niet-naleven en passende interventies
Afgeschrikt: Leeft regels na nadat
controle en sancties zijn ingezet
Bewust overtreders: Maken kostenbatenanalyse
incidenteel of structureel
Controle en
sancties
(T6-T11)
De doelmatigheid ligt in het feit dat de ene interventie veel meer capaciteit en middelen kost
dan de andere. Als inwoners te bewegen zijn tot spontane naleving betekent het dat zij zich
alleen aan de regel zullen houden door de handhavingsdimensies. Deze handhavingsdimensies
moeten dan consequent en structureel worden ingezet. Immers als de
meldingskans, controlekans en detectiekans wegvallen zullen inwoners de regel overtreden.
Het bewegen van inwoners tot spontane nalevingsdimensies is de basis van een efficiënte
handhaving.
Ter illustratie: een inwoner kent de regel dat de container altijd op de aanbiedplaats (in lijn
met de andere containers) moet worden aangeboden. De inwoner vindt deze regel van de
gemeente onzin. In gesprek met de buurman komt de inwoner tot de conclusie dat de
gemeente doorslaat als er al regels zijn over de rolemmer?. De inwoner bewegen om de
container toch volgens de regel aan te bieden kan door het inzetten van controle en
sancties op het aanbieden van container. De inwoner zal zeer waarschijnlijk de container
juist aanbieden als hij denkt dat de gemeente regelmatig in zijn straat controleert en de
boete aanzienlijk is. Zodra hij echter weet dat er geen controle en/of sancties meer zijn, is
het zeer aannemelijk dat hij niet meer zijn best zal doen om de container volgens de regel
neer te zetten (immers hij vindt deze onzin). Vanuit dit oogpunt blijft de inwoner zich
alleen aan de regel houden als de gemeente consequent en structureel blijft handhaven
Pagina 7 van 37

op de regel. Een andere interventie die de gemeente in kan zetten is om te proberen de
inwoner te bewegen tot spontane naleving. Dit kan bijvoorbeeld door de inwoner te
overtuigen van het nut en de noodzaak van de regel. De gemeente plaatst artikelen in de
krant waarin wordt uitgelegd waarom de gemeente regels heeft ingesteld betreffende het
aanbieden van containers. Door verkeerde aanbieding wordt de stoep onbegaanbaar voor
inwoners in rolstoelen, minder valide inwoners en inwoners die met kinderwagens over de
stoep lopen. De betreffende inwoner leest het artikel in krant, hij heeft drie huizen
verderop een buurman in een rolstoel en beseft nu dat hij met het verkeerd aanbieden
van de container de stoep blokkeert voor deze buurman. Vanaf dit moment biedt de
inwoner de container altijd juist aan; ook als hij weet dat de gemeente deze regel niet
meer controleert.
1.6 Controle en sancties of overtuigen van nut en noodzaak
Foto: Advertentie als verschenen in het RTV NH op 20 oktober 2010
Bewerkte foto: ter illustratie van een ander type interventie
1.7 Communicatie, wegnemen barrières of handhavend optreden
Op hoofdlijnen kan de gemeente drie soorten interventies inzetten:
1. Communicatief: dit soort interventies is vooral gericht op informatie geven en kennis
overdragen. Daardoor is de doelgroep beter in staat zich aan de regels te houden. Met op
het hoogste niveau het overtuigen van inwoners van het nut en de noodzaak van regels
zodat zij zich deze regels eigen maken (norm-internalisatie).
2. Ondersteunend: dit zijn interventies die erop gericht zijn barrières weg te nemen,
waardoor een deel van degenen die bewust regels overtreden gemakkelijker overgaat tot
naleving van de regels.
Pagina 8 van 37

3. Handhavend: deze interventies zijn gericht op degenen die ondanks voldoende kennis,
kunde en ondersteuning niet tot naleving zijn te brengen. Handhaving in de vorm van
controleren en sanctioneren is het uiterste middel. Ervaring leert dat effecten slechts
duren zolang de handhaving actief blijft.
1.8 Rekenkamercommissie hanteert definitie handhaving in ruime zin
In de vakliteratuur worden verschillende definities van handhaving geformuleerd. Het
voornaamste onderscheid ligt in de ruime of de enge definitie van handhaven. Handhaving in
ruime zin is elke handeling die er op is gericht de naleving van rechtsregels te bevorderen of
een overtreding te beëindigen. Handhaving in enge zin is het door toezicht en het toepassen
van bestuur(srechte)lijke, strafrechtelijke, of privaatrechtelijke middelen bereiken dat de
algemene rechtsregels en individueel geldende voorschriften worden nageleefd (Raad voor
Openbaar Bestuur, 1998).
Als uiteengezet in voorgaande paragrafen ziet de Rekenkamercommissie een sterke
samenhang tussen communicatieve interventies en strikt handhavende interventies om
naleefgedrag te bevorderen. In dit onderzoek heeft de commissie dan ook gekozen voor een
ruimte definitie van handhaving waarbij elke handeling die er op gericht is de naleving van
regels te bevorderen of een overtreding te beëindigen binnen de scope van het onderzoek
valt.
Pagina 9 van 37

2. Overkoepelende ontwikkelingen handhaving openbare ruimte
In dit hoofdstuk wordt een aantal meer algemene ontwikkelingen in de taak van de gemeente
bij de handhaving van de openbare buitenruimte uiteen gezet.
2.1 Van handhavingsspecialisten naar integrale handhaving
Over de afgelopen tien jaar zien we landelijk de ontwikkeling van specialistische handhaving
naar meer integrale handhaving. Had vroeger ieder beleidsveld eigen handhavers - milieuinspecteurs,
parkeercontroleurs, hondeninspecteurs - en iedere organisatie alleen oog voor
de eigen regels, nu zie je dat organisaties die handhaven meer samenwerken en afstemmen
en dat binnen organisaties de handhavers zijn ondergebracht in één team. Doelstelling
achter deze ontwikkeling is meer casusgericht werken en een efficiëntieslag maken.
Ter illustratie: een horecagelegenheid moet aan een scala van regels voldoen. Het terras
staat als vergund, de nooduitgangen zijn in orde, de bar sluit op tijd, jongeren onder 16
krijgen geen alcohol, het afval wordt juist aangeboden, leveranciers staan goed
geparkeerd voor het laden en lossen en de inzet van personeel valt binnen de
arbeidstijdenwet. Vanuit de oude opzet van handhaving kwam (bijna) voor iedere regel
een andere handhaver aan de deur. Gezien vanuit het totaal van de handhavingscapaciteit
van de overheid een inefficiënte opzet. Daarbij kwam het voor dat de regels
tegenstrijdig waren. Had de ene handhaver als eis dat een deur naar buiten moest
draaien, had de volgende handhaver de eis dat de deur naar binnen moest draaien. Met
de invoering van meer integrale handhaving worden zowel de regels als de uitvoering
meer op elkaar afgestemd/samen uitgevoerd. Dit heeft als consequentie dat
handhavingsorganisaties meer moeten samenwerken en dat de handhavers een bredere
blik moeten hebben, ze kennen het terrassenbeleid en de regels vanuit brandveiligheid.
Integrale strategievorming
Voor de belangrijkste onderwerpen kan een integrale analyse uitgevoerd worden met als
doel het naleefgedrag te verbeteren. Vanuit verschillende disciplines kan gekeken worden
naar de mogelijke inbreng op het gebied van informeren, motiveren en sanctioneren bij
verschillende doelgroepen. De strategievorming wordt uitgevoerd met afdelingen,
ketenpartners en eventueel met ervaringsdeskundigen. Voorbeeld van een analyse
instrument voor integrale strategievorming is de Tafel van Elf.
Integrale uitvoering
Integrale uitvoering kan plaatsvinden op drie niveaus:
Signaleren voor elkaar: betreft het signaleren aan de hand van checklisten, het registreren
en doorgeven van meldingen aan andere diensten. Dit wordt ook wel ‘meervoudig kijken’ of
‘oog- en oorfunctie’ genoemd. Signaleren voor elkaar vraagt om afspraken over signalering
en registratie.
Uitvoeren met elkaar: het betreft hier integrale handhavingsacties van meerdere organisaties
bij bijvoorbeeld de horeca, kinderopvang, of evenementen. Gezamenlijke uitvoering vraagt
om een gezamenlijke programma (planning e.d.) op integrale onderdelen.
Uitvoeren voor elkaar: afdelingen of organisaties voeren taken van elkaar uit. Dit vraagt om
opleiding en in sommige gevallen om overdracht van bevoegdheden.
2.2 Integrale handhaving in de gemeente Purmerend
In 2005 heeft de gemeente Purmerend besloten om de handhavers van de gemeente onder
te brengen in een handhavingspool. Tot dan had iedere beleidsafdeling eigen handhavers.
Doelstelling van de reorganisatie was een professionele en integrale handhaving van de
gemeente. Tot 2005 vond er geen afstemming plaats op het terrein van de openbare
Pagina 10 van 37

uitenruimte. Medio 2006 was het besluit uitgevoerd en de handhavingspool een feit. Sinds
medio 2006 is het team handhaving steeds meer integraal gaan werken. In de eerste fase
hebben de handhavers hun blik verbreed tot het moment dat zij alle beleidsvelden in de
openbare buitenruimte konden handhaven.
In 2010 is het team nog een stap verder gegaan in de ontwikkeling van integraal werken. Op
de teambuildingdag van 2010 hebben handhavers van de openbare buitenruimte kennis en
kunde gedeeld met collega’s van bouwen en wonen. Door elkaar te informeren over de
belangrijkste regels binnen het vakgebied kunnen handhavers elkaars ogen en oren zijn op
straat: signaleren voor elkaar.
Ter illustratie: een handhaver van de gemeente loopt ‘s ochtends een ronde door het
centrum met name voor de controle op parkeren. Op haar parkeerronde ziet de
handhaver een weg die is afgesloten, in de straat staat een grote takelwagen die een
dakkapel over een huis takelt. Door de nieuwe ontwikkeling van “Signaleren voor elkaar”
weet de handhaver met wie zij contact op moet nemen om na te vragen of er een
bouwvergunning is afgegeven. Ook belt de handhaver naar een collega om te vragen of
er een vergunning is afgegeven voor het afzetten van de weg.
2.3 Politie terug naar kerntaken; groter beroep op BOA
Behalve de handhavers van de openbare ruimte houdt ook de politie toezicht op de naleving
van wetten en regels. De bevoegdheden van de politie zijn uitgebreider dan die van de
handhavers openbare ruimte. Een landelijke ontwikkeling is dat de politie zich steeds verder
richt op de kerntaken: het opsporen van strafbare feiten, het creëren van openbare orde en
veiligheid in het publieke domein en het verlenen van (nood)hulp. Dit heeft tot gevolg dat de
politie aan niet-kerntaken, zoals het controleren van de sluitingstijd van de horeca of het
fietsen in een wandelgebied een lagere of geen prioriteit geeft. De keuze is vervolgens aan
de gemeente of zij de handhaving van deze regels actief overneemt.
2.4 Politie terug naar kerntaken in de gemeente Purmerend
De geïnterviewden in het onderzoek herkennen deze ontwikkelingen en zien de gevolgen
daarvan ook in de gemeente Purmerend. De politie laat handhaving van de openbare
buitenruimte steeds meer aan de gemeente over. Denk hierbij aan fietsen in het
wandelgebied in het centrum of overlast van hangjongeren.
Het overnemen van taken van de politie vraagt op sommige onderdelen om meer
bevoegdheden voor de handhaver van de gemeente. Dit is de achtergrond van het opleiden
van de gemeentelijke handhavers tot BOA: Buitengewoon Opsporingsambtenaar in de
functie van Gemeentelijk Opsporingsambtenaar. BOA is de officiële aanduiding voor een
ambtenaar die niet in dienst is van de politie of de Koninklijke Marechaussee, maar wel
opsporingsbevoegdheid heeft. De opleiding Buitengewoon Opsporingsambtenaar is gericht
op het signaleren van strafbare feiten en het treffen van maatregelen binnen de wettelijke
mogelijkheden.
2.5 BOA steeds meer bevoegdheden strafrechtelijke handhaving
Met het loslaten van taken door de politie neemt het takenpakket van de gemeentelijke
handhaver toe. In samenhang met taken die van de politie naar de gemeentelijke handhaver
gaan, nemen ook de bevoegdheden van de handhaver toe. In het bestel van de
Buitengewoon Opsporingsambtenaar (BOA) komen steeds meer strafrechtelijke
bevoegdheden te liggen. De laatste ontwikkeling is de invoering van de vernieuwde
bestuurlijke strafbeschikking per 1 januari 2011.
2.6 BOA steeds meer bevoegdheden in de gemeente Purmerend
In Purmerend zijn alle handhavers opgeleid tot BOA. Met de implementatie van de nieuwe
bestuurlijke strafbeschikking zijn zij nu verantwoordelijk voor het hoor en wederhoor bij een
proces verbaal.
Pagina 11 van 37

Ter illustratie: er is een grote bult afval geplaatst naast een ondergrondse container. De
BOA van de gemeente Purmerend constateert dit feit en maakt proces verbaal op. Tot 1
januari 2011 viel het vervolgproces buiten het takenpakket van de gemeente. Sinds 1
januari 2011 moet de BOA ook het hoor en wederhoor verzorgen. Dit betekent dat de
BOA bij een proces verbaal alle betrokkenen fysiek moet spreken.
2.7 Van vergunning naar algemene regel
In september 2009 heeft de gemeenteraad het actieplan Vermindering lastendruk gemeente
Purmerend vastgesteld. Onderdeel van het actieplan is het omzetten van vergunningen naar
algemene regels dan wel het vergroten van het aantal vrijstellingen. Het omzetten van een
vergunning naar een algemene regel of een vrijstelling betekent minder administratieve
lasten voor de inwoners. De inwoner kijkt op de website van de gemeente wat de regels zijn.
Vanuit een oogpunt van handhaving betekent het dat een handhaver niet weet waar welke
werkzaamheden plaatsvinden. Kon de handhaver vroeger langsrijden bij een inwoner die
onlangs een vergunning had gekregen voor het kappen van een boom, nu moet de
handhaver zelf constateren dat er op een bepaalde plaats eerst een boom stond die nu weg
is. Voor alle vergunningen die om worden gezet in een algemene regel of vrijstelling geldt dat
er niet meer specifiek kan worden gehandhaafd.
Pagina 12 van 37

3. Basisgegevens handhaving openbare buitenruimte
3.1 Beleidsvelden die vallen onder handhaving openbare buitenruimte
De beleidsvelden die vallen onder handhaving openbare buitenruimte zijn:
� Parkeerbeleid & Verkeer
- Parkeerverordening Purmerend
- Wegenverkeerswet
- Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens
� Hondenbeleid
� Evenementen
� Reclame
� Afvalstoffenverordening
� Terrassen en uitstallingen
� Algemene plaatselijke verordening (APV)
De regels die onder deze beleidsterreinen vallen zijn zeer uiteenlopend; het handhaven van
het dumpen van afval in de openbare buitenruimte, afhandelen van bijtincidenten honden,
handhaving van terrassen, controleren van naleving van regels bij evenementen,
parkeercontrole in blauwe zones en betaald parkeren, caravans en karretjes die langdurig op
de openbare weg staan, samenscholing en uitdagend gedrag, hinderlijke beplanting of
voorwerpen, bekrassen/bekladden van onroerende zaken, hinderlijk drankgebruik,
geluidshinder door motorboten, etc.
3.2 Huidige organisatie handhaving openbare buitenruimte
De organisatie handhaving openbare buitenruimte bestaat uit een coördinator en 12,7 fte
handhavers. Op straat werken de handhavers in verband met de veiligheid altijd in duo’s. Het
werken in duo’s komt voort uit het agressieprotocol. De 12,7 fte handhavers is in uren
uitgedrukt 19.692 uur. Deze uren zijn in de planning als volgt verdeeld over de
beleidsvelden.
Beleidsveld Aantal uren Percentage van capaciteit
Parkeren en verkeer 10.285 52,2%
APV en Hondenbeleid 4.018 20,4%
Afvalstoffen en Terrassen 4.069 20,7%
Thema’s/projecten 1.320 6,7%
Totaal 19.692 100%
3.3 Sturing op inkomsten parkeren en afhandeling klachten
De raad stuurt binnen de handhaving van de openbare buitenruimte op twee zaken:
� Afhandeling van klachten binnen een termijn van 8 werkdagen of 10 dagen
� Genereren van inkomsten uit gelden betaald parkeren.
De klachten zijn geen apart onderdeel in de planning van de capaciteit. In de praktijk
constateren wij dat het aantal klachten in de afgelopen jaren is toegenomen, waardoor de tijd
die gemoeid is met het afhandelen van de klachten is gestegen.
Pagina 13 van 37

Jaar Aantal klachten
2009 1.232
2010 1.854
Prognose 2011 2.500
De klachten hebben betrekking op alle beleidsvelden van de openbare buitenruimte. De
stijging van de klachten in 2010 en 2011 ten opzichte van 2009 is vooral te wijten aan de
introductie van het nieuwe afvalinzamelsysteem en de ondergrondse containers.
De raad stuurt naast de afhandeling van klachten op de inkomsten van parkeren. De tijd die
gemoeid gaat met het afhandelen van klachten gaat daarmee in de praktijk af van de
geplande uren op alle overige beleidsterreinen dan parkeren. De precieze verdeling van de
capaciteit is niet weer te geven, maar wordt door de geïnterviewden als volgt ingeschat:
� 55% parkeren
� 30% klachten afhandelen
� 10% overige beleidsvelden: hondenbeleid, APV, Afvalstoffen, Terrassen
� 5% jaarlijkse thema’s (2011: fietswrakken, hennepconvenant)
Hierbij moeten twee kanttekeningen worden gemaakt. Ten eerste werken de handhavers
integraal. Dat wil zeggen dat als zij de straat op gaan voor parkeren, zij hun ogen en oren
open hebben voor het naleefgedrag van andere beleidsvelden. Echter primair richten zij hun
aandacht op parkeren. Ten tweede betreft het afhandelen van klachten alle beleidsterreinen
binnen de openbare buitenruimte. Als er klachten binnenkomen over loslopende honden in
een aanlijngebied wordt er dus indirect tijd gemaakt voor het hondenbeleid. Door de sturing
op afhandeling van de klacht is de handhaving van in dit geval het hondenbeleid per definitie
reactief en ad hoc.
Ter illustratie: Voor alle beleidsvelden behalve parkeren is 10 % van de capaciteit actief
beschikbaar. 10% van de capaciteit staat gelijk aan 1.969 uren per jaar. Handhaving vindt
plaats in een duo dus het aantal uren dat een duo op straat is voor alle overige beleidsvelden
is 984,5 uur. Dit betekent feitelijk dat er minder dan één duo is dat fulltime handhaaft op alle
regels voortvloeiend uit de afvalstoffenverordening, verkeer, de Algemene plaatselijke
verordening, hondenbeleid, evenementenbeleid, reclamebeleid en het terrassenbeleid.
Berekend over hele dagen betekent dit dat er twee van de drie kalenderdagen geen controle
is op deze beleidsvelden.
3.4 Extra aandacht voor uitvoering hennepconvenant en fietswrakken
Vijf procent van de capaciteit is voor specifieke thema’s en projecten. Dit betreft vaak
projecten gerelateerd aan nieuw beleid, zoals in 2010 de extra aandacht voor het nieuwe
afvalinzamelsysteem of grote of terugkerende problemen zoals het dumpen van grote
aantallen kranten en folders. Voor 2011 heeft het college twee thema’s benoemd waarvoor in
2011 capaciteit beschikbaar wordt gesteld. Dit is de uitvoering van het hennepconvenant en
fietswrakken. De raad heeft geen input gegeven voor de prioritering van de handhaving of
aandacht voor specifieke thema’s.
3.5 Visie op handhaving en inzet programmatisch handhaven strandt in reorganisatie
Op dit moment heeft de gemeente Purmerend geen overkoepelende visie op handhaving of
een kader voor prioritering anders dan de twee eerdergenoemde uitgangspunten namelijk
het afhandelen van klachten en het genereren van inkomsten uit parkeergelden. In het
verleden is er veel aandacht geschonken aan een overkoepelende visie en criteria voor
prioritering.
Pagina 14 van 37

Naar aanleiding van diverse maatschappelijke gebeurtenissen zoals de brand in Volendam
en de vuurwerkramp in Enschede vraagt de burgemeester van Purmerend in 2002 om een
gemeentebrede visie op handhaving. Naar aanleiding van dit verzoek stelt de organisatie het
plan van aanpak ‘Programmatisch handhaven’ op. De gemeente sluit in de aanpak aan bij
het actieprogramma ‘Handhaven op niveau’ van het ministerie van Justitie. In dit programma
stimuleert het ministerie overheden om de handhavingstaak verder te professionaliseren. Het
ministerie ontwikkelt in dit actieprogramma een methodiek die gebruikt kan worden om in de
eigen organisatie de handhaving stap voor stap te analyseren en te professionaliseren.
Het ministerie van Justitie start op 1 mei 2000 het actieprogramma Handhaven op niveau.
Aan de professionalisering van de handhaving wordt handen en voeten gegeven door het
opstellen van een standaard plan van aanpak voor programmatisch handhaven.
De aanpak bestaat uit de volgende stappen:
1. Bestuurlijke uitgangspunten vaststellen (afbakening handhaving)
2. Quick scan en risico-inventarisatie
3. Bestuurlijk prioriteiten stellen op basis van risico-inventarisatie
4. Bestuurlijk ambitieniveau per geprioriteerd schema vaststellen
5. Uitvoeringsprogramma handhaving opstellen op basis van de gemaakte keuzes
De gemeente Purmerend heeft tot en met 2003 veel energie en tijd gestoken in de
gestructureerde aanpak van handhaving. De stappen 1 tot en met 4 worden voltooid.
Prioriteit krijgen die thema’s die een hoog risico hebben. Risico wordt hierbij gedefinieerd als
de ernst van niet naleving in relatie tot de mate waarin de regels worden nageleefd. De door
de raad vastgestelde prioriteiten in 2003 zijn een afspiegeling van de risicoanalyse.
De rekenkamercommissie heeft na het basisstuk programmatische handhaving waarin de
raad de prioriteiten vaststelt geen documenten meer kunnen vinden betreffende
programmatisch handhaven. In de interviews kwam naar voren dat het project naar de
achtergrond is verdwenen door de plannen voor de organisatiebrede reorganisatie.
Vervolgens heeft de commissie onderzocht of de besluiten voor prioritering, de doelstellingen
per beleidsveld en de analyse doorgewerkt hebben in de verschillende achterliggende
beleidsplannen. Dit blijkt niet het geval. In het hondenbeleid of horecabeleid staat geen
verwijzing naar de analyse of de doelstellingen als vastgesteld in het project programmatisch
handhaven. Naast een geïnterviewde, die zelf in de toenmalige projectgroep zat, was geen
van de geïnterviewden op de hoogte van de uitkomsten van het project programmatisch
handhaven.
Vanuit het project programmatisch handhaven is de organisatie van de handhaving
veranderd. Voor de uitvoering van het programmatisch handhaven werd besloten tot het
instellen van een handhavingspool en een integraal handhavingsoverleg. Het uitgewerkte
plan tot inrichting van deze pool is in 2005 door het college vastgesteld.
Pagina 15 van 37

4. De doorwerking van de sturing door de raad
4.1 Raad stuurt op inkomsten en op afhandeling klachten
Op een hoog aggregatieniveau ziet het proces van sturing van de raad op handhaving
openbare buitenruimte er als volgt uit. De raad kan sturen op input door kaders te stellen
voor beschikbare middelen voor het team of door het vaststellen van de formatie van het
team handhaving. De raad kan ook sturen door kaders te stellen voor de uitvoering van
handhaving; hoe wordt er in Purmerend gehandhaafd. Denk hierbij aan proactieve
handhaving of reactieve handhaving, nadruk op preventieve of op repressieve handhaving.
Vervolgens kan de raad sturen op de resultaten van handhaving op zaken als naleefnormen,
en inkomsten. Als laatste is er het effect van de handhaving. Dit is in feite het effect van het
beleid waarvoor de regels zijn opgesteld. In het Uitvoeringsbesluit horende bij de Algemene
plaatselijke verordening staat bijvoorbeeld dat honden aangelijnd moeten worden in een
bepaald park. Het bovenliggende doel is om overlast te voorkomen. Het gewenste effect van
handhaving op het aanlijnen van honden is dan dat de overlast van loslopende honden
afneemt. De verschillende vormen van sturen zijn in onderstaande figuur uitgewerkt.
Figuur 2: Modelmatige weergave van onderdelen in het proces waar de raad op kan sturen
De volgende situatie heeft de Rekenkamercommissie waargenomen. De gemeenteraad
heeft wat betreft de handhaving openbare buitenruimte de volgende kaders gesteld. De raad
heeft gekozen voor scenario 1, dit scenario omvatte het minste aantal fte’s van de
voorgelegde varianten. De resultaten die het proces op moet leveren zijn de begrote
opbrengsten van parkeren en de afhandeling van alle klachten binnen een termijn van 8
dagen.
Figuur 3: Kaders gesteld door de raad in het proces handhaving
Er is geen document gevonden waarin de gemeente de beoogde effecten van het
handhavingsproces heeft vastgelegd.
4.2 Wanneer stuurt de raad
Het aantal stukken dat bij de raad voorligt over handhaving is beperkt. Er zijn geen
overkoepelende beleids- en of prioriteringsstukken. Vorig jaar heeft de raad een besluit
genomen over de omvang van het team Handhaving in samenhang met de taken die konden
worden opgepakt in de verschillende scenario’s van omvang. Hierbij stond beperkt
aangegeven welke achterliggende keuzes de raad had in de ambities van handhaving. De
nadruk lag op de omvang van de formatie.
Sinds 2010 ontvangt de raad ter kennisname een jaarplan integrale handhaving en voor het
eerst in 2011 een jaarverslag over de uitvoering. De raad ontvangt in deze rapportages
Pagina 16 van 37

informatie op uitvoerend niveau, bijvoorbeeld het aantal uren dat aan een bepaald
beleidsveld wordt besteed. Doelstellingen of normen komen niet in de rapportage voor.
4.3 Norm van de straat is norm van de raad
De huidige sturing van de gemeenteraad op handhaving openbare buitenruimte heeft tot
gevolg dat de norm van de straat de norm van de raad is. De raad geeft beperkt inhoudelijke
sturing. De raad heeft als eis gesteld dat alle klachten binnen de gestelde termijn behandeld
moeten worden. Dit betekent in de praktijk dat als bewoners van een straat het storend
vinden dat er in strijd met de regels van de gemeente grof vuil buiten staat, dat honden
poepen op de kinderspeelplaats of een oude caravan vijf maanden op een parkeerplek blijft
staan, hier actie op wordt ondernomen. Als bewoners niet klagen is de kans veel kleiner dat
er gehandhaafd wordt. Door deze opzet is niet geborgd dat overal in Purmerend sprake is
van eenheid van beleid en uitvoering.
4.4 College en team handhaving prioriteren
De gemeenteraad laat de prioritering over aan het college en aan Team Handhaving. De
prioritering door het college is beperkt en ad hoc. Op basis van actuele ontwikkelingen
brengt het college een prioriteit aan in de handhaving. Voor 2011 wordt er onder andere
prioriteit gegeven aan de handhaving van het hennepconvenant. Deze prioriteit vloeit voort
uit een toezegging van het college in de regionale afspraken over het hennepconvenant.
Voor zover inzichtelijk zijn de prioriteiten niet in afweging met alle overige regelgeving
gesteld.
Pagina 17 van 37

5. Handhaving in de cyclus van beleid
Handhaving is geen doel op zich. Het is de keten van activiteiten die gericht is op het doen
naleven van regels en voorschriften voor burgers, bedrijven en overheden. Daarmee zijn
beleid en het opstellen van regels onlosmakelijk verbonden met handhaving.
5.1 Kwaliteit beleid is basis voor kwaliteit handhaving
De handhaafbaarheid van regels hangt af van de kwaliteit van de regelgeving. Dit vormt de
basis van een effectieve en efficiënte handhavingsorganisatie. Als in de praktijk blijkt dat de
regelgeving niet goed doordacht is, dan is goede handhaving onmogelijk.
Een voorbeeld vanuit de praktijk in de gemeente Purmerend komt uit het hondenbeleid.
Onderdeel van het hondenbeleid is de aanlijnplicht. Hieruit voortvloeiend zijn er gebieden in
de gemeente waar een hondeneigenaar de hond aan moet lijnen en gebieden waar honden
los mogen lopen. In de uitvoering van het huidige hondenbeleid zijn er situaties waar:
- er een strook is van een aantal meter waar een aanlijnplicht geldt (met als doel dat er
over het aangrenzende fietspad geen honden rennen)
- aan deze strook een losloopgebied grenst.
De strook waar de aanlijnplicht geldt is echter zo smal dat de hond in een paar seconden van
het losloopgebied op het fietspad is. Het is onmogelijk van een hondeneigenaar te verlangen
dat die kan tegengaan dat de hond (losgelaten bij aanvang van het losloopgebied) niet op
het fietspad komt. Daarbij komt dat het niet realistisch is dat een hond de grens van een
aanlijn- en losloopgebied kent.
Pagina 18 van 37

5.2 Sanctie op overtreding niet toereikend voor beleidsveld
De tweede borging in de regelgeving voor de kwaliteit van handhaving is dat de mogelijke
sanctie toereikend is voor de overtreding. Een voorbeeld vanuit het evenementenbeleid is
dat een horecaonderneming volgens de verstrekte vergunning vanaf een bepaald tijdstip het
terras moet sluiten. Op dit moment is het echter zo dat de boete die de horecaondernemer
riskeert fors lager is dan de extra opbrengst die hij genereert met het openhouden van het
terras. Dit knelpunt is gesignaleerd en in de organisatie wordt gekeken naar een passende
sanctie. Te denken valt om de betreffende horecaexploitant voor het eerstvolgende
evenement geen vergunning te verlenen.
Pagina 19 van 37

6. Conclusies
6.1 Organisatie handhaving openbare buitenruimte heeft efficiëntieslag gemaakt
Sinds 2006 is er een integraal team handhaving voor de openbare buitenruimte. Met het
integraal werken is het vakgebied van iedere individuele handhaver verbreed. Voorheen had
iedere handhaver een eigen beleidsveld, bijvoorbeeld het hondenbeleid. Nu zijn handhavers
de ogen en oren van de gemeente ten behoeve van alle beleidsvelden in de openbare
buitenruimte. Als een handhaver door het centrum loopt, dan kijkt hij onder andere naar afval
dat door de winkels in het centrum wordt aangeboden, auto’s die geparkeerd staan en
fietsers die fietsen in het wandelgebied. In 2010 heeft het team een volgende efficiëntie slag
gemaakt door kennis en ervaring uit te wisselen met de handhavers van bouwen, wonen en
milieu. Doelstelling is dat ze bekend zijn met elkaars regels en elkaar kunnen attenderen op
eventuele overtredingen.
6.2 Raad laat prioritering over aan het college en de afdeling VTH
De Rekenkamercommissie heeft geen documenten aangetroffen waaruit een visie blijkt
betreffende handhaving openbare buitenruimte. De raad heeft zich niet uitgesproken over de
doelstellingen en beoogde effecten ten aanzien van handhaving openbare buitenruimte. Dit
betekent dat de inhoudelijke prioritering niet op basis van door de raad gestelde kaders
plaatsvindt. Er zijn door de raad geen prioriteiten gesteld ten aanzien van de
beleidsterreinen. Daarnaast heeft de raad zich niet uitgesproken over de generieke
handhavingsstrategie van de gemeente.
Uitvoerend heeft de gemeenteraad twee eisen gesteld:
� team handhaving openbare buitenruimte moet alle klachten binnen 8 dagen afhandelen
� team handhaving moet de begrote parkeeropbrengsten binnenhalen
Niet de raad maar het college stuurt op de handhaving van specifieke thema’s. De thema's
voor een bepaald jaar worden besproken en vastgesteld tijdens de bespreking van het
uitvoeringsprogramma door het college. Daarnaast brengt het college gedurende het jaar zijn
prioriteiten in. Naast de uitvoeringseisen van de raad en de prioriteiten die het college
inbrengt, ligt de verdere prioritering bij de afdeling Vergunning Toezicht en Handhaving.
6.3 De norm van de straat is de norm van de raad?
De huidige sturing van de gemeenteraad op handhaving van de openbare buitenruimte
draagt het risico in zich dat de norm van de straat de norm van de raad wordt. De raad geeft
beperkte inhoudelijke sturing. Daarbij heeft de raad als eis gesteld dat alle klachten binnen
de gestelde termijn behandeld moeten worden. Dit betekent in de praktijk dat als bewoners
van een straat het storend vinden dat er in strijd met de regels van de gemeente wordt
gehandeld (grof vuil dat lang buiten staat, hondenpoep op de kinderspeelplaats, een caravan
die vijf maanden op een parkeerplek blijft staan) en klagen, hier wordt gehandhaafd. Als
bewoners niet klagen is de kans veel kleiner dat er wordt opgetreden.
Inwoners met een hogere standaard in normen die hun klachten daadwerkelijk indienen bij
de gemeente krijgen voor hun leefomgeving zodoende een hoger handhavingsniveau van de
openbare buitenruimte. De kans bestaat dat er verschil ontstaat in handhavingniveau tussen
buurten en wijken terwijl de aard en mate van overtredingen van regelgeving niet wezenlijk
verschillen.
6.4 Aantal klachten groeit; dit gaat ten koste van proactieve handhaving
Het aantal klachten neemt toe. De extra tijd die aan de afhandeling van klachten moet
worden besteed, gaat direct af van de proactieve inzet op beleidsterreinen in de openbare
buitenruimte met uitzondering van parkeren. De totale capaciteit blijft immers gelijk. Vertaald
naar concrete mandagen zijn er in totaal 123 werkdagen per jaar dat een duo van het team
Pagina 20 van 37

handhaving de straat op gaat voor handhaving van alle beleidsvelden in de openbare
buitenruimte met uitzondering van parkeren. Dit betekent in de praktijk dat de gemeente
steeds reactiever opereert in de handhaving openbare buitenruimte.
6.5 Link tussen beleid en handhaving ontbreekt vaak
De gemeente is regelgever. Op vele beleidsterreinen legt zij vast, vanuit de in het beleid
vastgestelde doelstellingen, wat de regels zijn voor de gemeenschap. Onlosmakelijk
verbonden met de rol van regelgever is het zijn van handhaver; het zorgen dat de
opgestelde regels daadwerkelijk worden nageleefd. Deze verbinding tussen regelgever en
handhaver is op dit moment niet voldoende ingebed in de organisatie en de politieke
besluitvorming. Dit blijkt uit het feit dat er bij beleidsvoorbereiding weinig tot geen contact is
tussen de opstellers van (het na te leven) beleid en de handhavers van het beleid. Dit leidt er
toe dat:
� de regels niet efficiënt handhaafbaar zijn.
� de maatregel niet voldoende is om naleefgedrag te bevorderen.
Pagina 21 van 37

7. Aanbevelingen
7.1 Bouw een paraplu
De Rekenkamercommissie raadt de gemeente aan om een overkoepelende visie op
handhaving op te stellen. Hierin kan de raad criteria opnemen op basis waarvan prioriteiten
gesteld kunnen worden. Indien de gemeenteraad dit wenst kan hij zich uitspreken over de
gewenste handhavingsstrategie. Een goede basis hiervoor is al gelegd. In 2003 is veel
energie gestoken in het opzetten van programmatisch handhaven. Natuurlijk moet de
achterliggende informatie worden geactualiseerd, maar de eerder gekozen opzet biedt een
solide basis voor het stellen van prioriteiten.
Door het opstellen van een overkoepelende visie en structuur wordt de handhaving minder
ad hoc. Tevens biedt een visie een kapstok voor de raad en het college om te discussiëren
over de prioriteiten van een bepaald jaar. De rapportage van team handhaving heeft de
afgelopen twee jaar een behoorlijke ontwikkeling doorgemaakt. Op dit moment wordt er
alleen gerapporteerd over de input van handhaving; het aantal uren dat aan de handhaving
op een bepaald beleidsterrein wordt besteed. De overkoepelende visie en sturing van de
raad kan de rapportagecyclus een stap verder brengen. Zodra de doelstellingen en
prioriteiten aan de voorkant helder worden, kan team handhaving rapporteren over de
voortgang en dus meer over de output (met behulp van prestatie-indicatoren).
7.2 Gebruik de Tafel van Elf ten behoeve van de handhavingsstrategie
Op basis van een analyse met behulp van de Tafel van Elf is het mogelijk om op een
strategie gebaseerde interventie(s) in te zetten. Er zijn 3 soorten (combinaties van)
interventies mogelijk:
1. Communicatief: dit soort interventies is vooral gericht op informatie geven en kennis
overdragen. Daardoor is de doelgroep beter in staat zich aan de regels te houden.
2. Ondersteunend: dit zijn interventies die erop gericht zijn barrières weg te nemen,
waardoor een deel van degenen die bewust regels overtreden gemakkelijker overgaat tot
naleving van de regels.
3. Handhavend: deze interventies zijn gericht op degenen die ondanks voldoende kennis,
kunde en ondersteuning niet tot naleving zijn te brengen.
Bij een beperkte handhavingscapaciteit is het aan te bevelen om meer in te zetten op de
communicatieve en ondersteunende interventies. Stel een communicatieprogramma op en
maak hierbij zoveel mogelijk gebruik van de communicatiemiddelen van de gemeente zoals
PurmerendTotaal, website, wijkkranten. Overweeg ook alternatieve communicatiemiddelen
als de zijkant van een vuilniswagen.
Overtreedt Leeft na
Kennis van
de regels
(T1)
Neiging tot naleven Motivatie
(T2-T5)
Neiging tot overtreden
Spontane nalevers: Leven uit zichzelf
regels na
Per ongeluk overtreders: Overtreden
zonder te weten of door vergissing
Afgeschrikt: Leeft regels na nadat
controle en sancties zijn ingezet
Bewust overtreders: Maken kostenbatenanalyse
incidenteel of structureel
Figuur 4: Maak bij het opzetten van de handhavingstrategie gebruik van de Tafel van Elf
Controle en
sancties
(T6-T11)
Pagina 22 van 37

7.3 Sla een brug tussen de beleidscyclus en handhaving
Zorg dat in de beleidsvoorbereiding en in de politieke besluitvorming een brug wordt
geslagen naar handhaving. Zo zou in elk nieuw beleidsstuk waarin handhaving relevant is
een aparte paragraaf opgenomen moeten worden over de doelstellingen en de opzet van de
handhaving. Dit in samenhang met de personele en financiële consequenties van het besluit
betreffende handhaving. Door bij vaststelling van nieuwe of aangepaste regelgeving direct
de link te leggen naar handhaving borg je dat de beleidsopsteller vooraf contact opneemt
met de afdeling handhaving. Team handhaving kan dan, voordat de regelgeving aan de raad
wordt voorgelegd, adviseren over de handhaafbaarheid van de regelgeving.
7.4 Onderzoek of technologie kan ondersteunen bij handhaving
Maak meer gebruik van de bestaande gegevensbronnen, zoals de databank klachten en
enquêtes, om brede input te genereren voor de op te stellen handhavingsstrategie.
Om de slagkracht van de handhaving te vergroten, zou ook gekeken kunnen worden naar
nieuwe technologische ontwikkelingen op het gebied van handhaving. Een interessant
voorbeeld is de gemeente Rotterdam die werkt via een applicatie op de iPhone (iThor).
Pagina 23 van 37

Bestuurlijk hoor en wederhoor

8. Bestuurlijke reactie
Pagina 25 van 37

Pagina 26 van 37

Pagina 27 van 37

Pagina 28 van 37

Nawoord Rekenkamercommissie

9. Nawoord Rekenkamercommissie
De rekenkamercommissie is verheugd over de bestuurlijke reactie van het college en de
onderschrijving van de vier aanbevelingen die de commissie heeft gedaan.
Op een aantal punten uit de bestuurlijke reactie gaat de commissie kort in.
Het toenemende aantal klachten leidt er in het huidige systeem toe dat er steeds minder
capaciteit beschikbaar is voor proactieve handhaving. In de bestuurlijke reactie beschrijft het
college het spanningsveld tussen het adequaat reageren op klachten uit de samenleving
enerzijds en in hoeverre dit ten koste mag gaan van geplande proactieve handhaving
anderzijds. De prognose is dat het aantal klachten toe zal nemen. De rekenkamercommissie
onderschrijft dat dit een passend moment is om de klachten aan een nadere analyse te
onderwerpen. Met de uitkomsten van een dergelijke analyse kan de raad zijn standpunt
bepalen ten aanzien van de gewenste verhouding tussen proactieve en reactieve
handhaving en de instrumenten die ingezet kunnen worden om de gewenste situatie te
bereiken.
Het college geeft aan dat zij mogelijk een voorstel zal doen voor nieuwe afspraken omtrent
de afhandeling van klachten. Door bijvoorbeeld onderscheid te maken naar de aard en de
ernst van klachten en daarbij te differentiëren in de afhandeling van de klacht. Zodoende kan
de proportionaliteit in de klachtenafhandeling verder geïnstitutionaliseerd worden en wordt de
tijd die aan de afhandeling van klachten wordt besteed teruggedrongen.
De rekenkamercommissie adviseert de raad aan het college te vragen om op korte termijn
hierover een voorstel te doen.
In de bestuurlijke reactie geeft het college aan dat de ontwikkeling van integraal
handhavingsbeleid op de college-agenda staat en dat aan de uitwerking reeds wordt
gewerkt. Aan de raad willen wij adviseren om in de komende periode het gesprek aan te
gaan, met elkaar en met het college, zodat de raad direct betrokken raakt bij de
ontwikkelingen die vanuit het nieuwe beleid en vanuit de aanbevelingen van de
rekenkamercommissie worden ingezet.
Het college onderkent het belang van de inzet van nieuwe technologie ter ondersteuning van
de handhaving. De rekenkamercommissie kijkt uit naar de daadwerkelijke inzet van deze
nieuwe technologie en is benieuwd naar de effecten hiervan op handhaving.
Over twee jaar voert de rekenkamercommissie een evaluatie uit waarin zij kijkt in hoeverre
navolging is gegeven aan de aanbevelingen uit dit rapport.
Pagina 30 van 37

Bijlagen

Bijlage 1: Literatuurlijst
Plan van aanpak gemeentelijke handhaving, 2002
Plan van aanpak programmatisch handhaven, 2002
Prioriteitstelling uit het plan van aanpak programmatisch handhaven, 2003
Rapport programmatisch handhaven in Purmerend, 2004
Plan tot inrichting van de handhavingspool gemeente Purmerend, 2005
Personeelsplan handhavingpool gemeente Purmerend, 2006
Bezettingsvarianten Handhaving; Scenarioanalyse en formatieonderzoek afdeling
Vergunning, Toezicht en Handhaving Gemeente Purmerend 2007
Integraal evaluatieverslag Handhaving Purmerend 2010
Integraal uitvoeringsprogramma Handhaving Purmerend 2010
Nota Handhaving Openbare Buitenruimte Gemeente Purmerend 2010
Integraal Uitvoeringsprogramma Handhaving Purmerend 2011
Projectopdracht Integraal handhavingsbeleid, 2011
Hondenbeleid in Purmerend, 2000
Plan van aanpak De Hond – De Baas, 2011
Resultaten enquête hondenbeleid in de wijken Gors en Purmer Noord, 2002
Evaluatie hondenbeleid in Purmerend, 2002
Tweede evaluatie Hondenbeleid in Purmerend, 2005
Opheffen uitlaatroute aan de Gangeslaan, 2006
Parkeren in de binnenstad Purmerend en omgeving 2004 -2010
Parkeerbeleid Blauwe zones, Vergunningparkeren, parkeren eigen terrein, 2010
Aanpak parkeervisie binnenstad, 2011
Vaststelling Algemeen Plaatselijke Verordening Purmerend 2003
Algemeen Plaatselijke Verordening
Terrassenbeleid koemarkt, 2009
Handhavingsbeleidsplan Bouwen Purmerend, 2007
Pagina 32 van 37

Bijlage 2: Interviews
Voor het onderzoek hebben wij een aantal betrokken functionarissen geïnterviewd.
- Afdelingshoofd Vergunning, Toezicht en Handhaving
- Teammanager Handhaving
- Coördinator team handhaving
- Beleidsmedewerker Hondenbeleid
- Beleidsmedewerker Parkeerbeleid
- Beleidsmedewerker Evenementenbeleid
- Medewerker Juridische Zaken mede verantwoordelijk voor de APV
- Afdelingshoofd afdeling Uitvoering met onder andere in portefeuille het Team Stad dat
zich bezig houdt met de afvalinzameling
- Betrokken wethouder handhaving openbare buitenruimte
Pagina 33 van 37

Bijlage 3: Toelichting Tafel van Elf
T1: Kennis van regels
� bekendheid met regels
� duidelijkheid van regels
Definitie: De bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep.
Toelichting: Onbekendheid met de regels kan tot (onbewuste) overtreding leiden. Door
onduidelijkheid of ingewikkeldheid van de wetgeving kunnen (per ongeluk) fouten met
naleving gemaakt worden. Een aantal aspecten kunnen onderscheiden worden; Omvang
van de regelgeving: doordat erg veel regels van toepassing zijn (of doordat de ene
wetswijziging de andere snel opvolgt), vraagt het misschien te veel van betrokkenen om ze
allemaal te kennen. Vaagheid van regelgeving: begrippen en bepalingen kunnen voor
meerdere uitleg vatbaar zijn. Complexiteit van de regelgeving: men moet bijvoorbeeld
technische of juridische kennis bezitten om de regels te kunnen begrijpen. Een goede kennis
leidt overigens niet automatisch ook tot een goede naleving. Een goede kennis van de regels
betekent in sommige gevallen ook een betere kennis van mogelijkheden om te frauderen of
de regels te ontduiken (denk aan subsidie en belastingregels). Gebrek aan kennis
daarentegen leidt ook niet altijd tot overtreding. Soms kan men toch de regels (per ongeluk)
naleven door zich bijvoorbeeld aan te passen aan de omgeving (zoals bij verkeersregels).
T2: Kosten/baten
� financieel/economische kosten en baten
� immateriële kosten en baten
Definitie: De (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel(s)
volgen, uitgedrukt in tijd, geld en moeite.
Toelichting: Het gaat hier om alle financieel-economische en immateriële kosten en baten
van (niet-) nalevingsgedrag. Deze kunnen worden uitgedrukt in tijd, geld en moeite. Er
kunnen 4 categorieën worden onderscheiden: kosten van naleving, kosten van overtreding
(overtredingsdrempel), baten van naleving, baten van overtreding. Immateriële kosten en
baten, zoals het behoud van een goed imago, zijn ook onder deze dimensie begrepen.
Kosten of nadelen door controle, opsporing en sanctionering, zowel materieel als
immaterieel, horen hier niet bij. Vaak komen de baten van overtreding overeen met een
nadeel van naleving en komt een overtredingsdrempel overeen met een nalevingsvoordeel.
T3: Mate van acceptatie
� Acceptatie beleidsdoel
� Acceptatie uitwerking beleid
Definitie: De mate waarin het beleid en de regelgeving acceptabel worden gevonden door de
doelgroep.
Toelichting: Acceptatie heeft betrekking op de (ervaren) redelijkheid van het door de
overheid voorgestane beleid en de daaruit voortvloeiende normen. Acceptatie kan betrekking
hebben op het oordeel van de doelgroep over een regel in het algemeen, maar ook over het
oordeel over de consequenties van die regel in eigen specifieke situaties. Ook kan de wijze
van uitvoering van het beleid een rol spelen. Soms bevindt zich tussen overheid en burgers
nog een tussenlaag (beroepsgroep / uitvoeringsinstantie) die essentieel is voor de
vormgeving van het beleid en daarmee de acceptatie van de regel. De mate waarin de
doelgroep zichzelf verantwoordelijk acht voor de realisatie van het beleid is overigens ook
een indicatie voor de mate van acceptatie. De wijze van uitwerking van de regelgeving kan
soms ook bepalend zijn voor de acceptatie van de regelgeving. Dit speelt met name bij
regelgeving met zgn. middelvoorschriften, waarbij het kan zijn dat de doelgroep het doel van
de regel onderschrijft, maar niet de voorgeschreven wijze waarop.
Pagina 34 van 37

T4: Normgetrouwheid doelgroep
� Overheidsgezag
� Concurrerend gezag
Definitie: De mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren aan het gezag
van de overheid.
Toelichting: Sommige mensen doen gewoon wat de overheid opdraagt of wat in de wet
staat. Het gaat bij deze subdimensie om het bij de doelgroep levende respect voor de
overheid in het algemeen. Deze gezagsgetrouwheid wordt soms ook gerelateerd aan het
gezag van de uitvoerings- of handhavingsinstanties. In de subdimensie Concurrerend gezag
gaat het niet om de houding van de doelgroep jegens het overheidsgezag, maar om het
gezag van de eigen normen en waarden die bijvoorbeeld samenhangen met geloof of
gewoonte. Deze kunnen conflicteren met de bedoelingen van de overheid. In het algemeen
geldt dat deze dimensie een meer basaal en continu karakter heeft dan de acceptatie van
beleid. Het heeft betrekking op de min of meer constante houding van de doelgroep ten
opzichte van de overheid.
T5: Niet-overheidscontrole (maatschappelijke controle)
� Sociale controle
� Horizontaal toezicht
Definitie: De door de doelgroep ingeschatte kans op positieve of negatieve sanctionering van
hun gedrag door anderen dan de overheid.
Toelichting: Niet-overheidscontrole kan bestaan uit informele controle t.a.v. de gestelde
normen of uit een formele vorm van controle door de doelgroep of beroepsgroep op haar
eigen leden. In dat laatste geval spreken we van horizontaal toezicht. Sociale controle vindt
plaats door de omgeving binnen of buiten de doelgroep: familie, vrienden, collega's, interne
of externe accountants, bedrijven in de buurt, concurrenten. De volgende aspecten spelen
hierbij een rol: de gepercipieerde kans dat een overtreding gezien wordt, de mate waarin de
omgeving dat overtredingsgedrag af- of goedkeurt, de mate waarin de omgeving zich
vervolgens verantwoordelijk voelt en actie onderneemt (sociale sanctie). Horizontaal toezicht
is een vorm van formele sociale controle: niet-overheidscontrole gericht op de verbetering
van kwaliteit van producten en diensten binnen bepaalde beroepsgroepen of bedrijfstakken.
T6: Meldingskans
Definitie: De door de doelgroep ingeschatte kans dat een overtreding die is geconstateerd
door anderen dan de overheid wordt gemeld aan overheidsinstanties.
Toelichting: Het gaat hierbij om de gepercipieerde kans dat een overtreding zonder
overheidscontrole toch aan het licht komt. Men kan denken aan tippen, toeval en klachten.
Diverse aspecten die bij de niet-overheidscontrole (T5) werden genoemd, spelen hier ook
een rol.
T7: Controlekans
� administratieve controle
� fysieke controle
Definitie: De door de doelgroep ingeschatte kans dat men door de overheid gecontroleerd
wordt op het begaan van een overtreding.
Toelichting: De controlekans wordt bepaald door de controledichtheid: het aantal controles
per bijvoorbeeld 100 doelgroepleden per jaar. De objectieve controlekans zal door diverse
oorzaken in de praktijk afwijken van de subjectieve controlekans, bijvoorbeeld door de
bekendheid met het controlebeleid en de zichtbaarheid van controles. De subjectieve
Pagina 35 van 37

controlekans is doorslaggevend voor de mate van naleving. Er kan vaak onderscheid
gemaakt worden in verschillende soorten controles (bijvoorbeeld administratief en fysiek).
T8: Detectiekans
� Administratieve detectiekans
� Fysieke detectiekans
Definitie: De door de doelgroep ingeschatte kans op constatering van de overtreding indien
door de overheid gecontroleerd wordt.
Toelichting: De overtreding zal bij de verschillende vormen van controle ook echt gevonden
moeten worden. Een en ander zal afhangen van de soort overtreding die gepleegd is en de
diepgang van de controles. In sommige gevallen is de overtreding gemakkelijk te
constateren maar is het moeilijk de overtreder op te sporen. De objectieve detectiekans
bestaat uit de verhouding tussen het aantal geconstateerde overtredingen en het (meestal
onbekende) aantal feitelijke overtredingen. Het gaat dus om een inschatting van de
doeltreffendheid van het controlemiddel.
T9: Selectiviteit
Definitie: De (verhoogde) gepercipieerde kans op controle en detectie in het geval van een
overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden.
Toelichting: Dit heeft betrekking op de mate waarin controleurs erin slagen om overtreders
vaker te controleren dan degenen die naleven. In principe kan de kwaliteit of effectiviteit van
deze vorm van selectieve controle (mogelijk gebaseerd op risicoanalyse of misdaadanalyse)
gemeten worden door de verhouding van het aantal overtreders bij selecte controles en bij aselecte
controles. De selectie verhoogt de pakkans voor overtreders. Deze dimensie is
vooral van belang voor analyses van de handhaving, de doelgroep verrekent dit effect
waarschijnlijk al in T7 en T8.
T10: Sanctiekans
Definitie: De door de doelgroep ingeschatte kans op een sanctie indien na controle een
overtreding is geconstateerd.
Toelichting: Na constatering van een overtreding kan een sanctie door bijzondere
opsporingsdienst, politie, bestuur of rechter worden opgelegd. Niet alle geconstateerde
overtredingen komen echter zover. Van belang is het sepotbeleid, de bewijsbaarheid van
overtredingen en het gedoogbeleid van bestuurders. Het gaat dus om de door de doelgroep
verwachte kans op één of andere straf.
T11: Sanctie-ernst
Definitie: De hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende
nadelen van sanctieoplegging.
Toelichting: De hoogte van de sancties betreffen de duur van vrijheidsontneming, de hoogte
van een geldboete of de moeite die men moet doen in geval van herstellen van de
aangerichte schade. Ook kosten voor rechtsbijstand kunnen een rol spelen. Het proces van
sanctieoplegging kan ook bijkomende, immateriële nadelen hebben zoals het verlies van
aanzien/reputatie als gevolg van het in aanraking komen met Justitie. De hoogte en ernst
van de verschillende soorten straffen zal niet voor alle daders/doelgroepen dezelfde impact
hebben. De snelheid en zekerheid van sanctieoplegging kan die impact vergroten (lik op
stuk) en wordt mogelijk ook al verdisconteerd in T10.
Pagina 36 van 37