Nettutgave - Fafo

Åsmund Arup Seip
Rett til å forhandle
En studie i statstjenestemennenes
forhandlingsrett i Norge og Sverige
1910 – 1965
Doktoravhandling

Åsmund Arup Seip
Rett til å forhandle
En studie i statstjenestemennenes
forhandlingsrett i Norge og Sverige
1910 – 1965
Doktoravhandling
Fafo-rapport 243

© Forskningsstiftelsen Fafo 1998
ISBN 82-7422-208-3
Trykk: Centraltrykkeriet A/S
2

Innhold
Forord ......................................................................................... 9
Innledning ................................................................................ 11
Problemstilling................................................................................... 13
Forskningsfeltet og litteraturen ....................................................... 16
Metode og kildegrunnlag ................................................................. 24
1910 - 1918 ............................................................................... 27
Kapittel 1 Forhandlingsrett på dagsordenen ........................ 29
Kravet om forhandlingsrett blir reist i Norge og Sverige ................ 30
Internasjonale erfaringer ............................................................................... 32
Den danske forhandlingsordningen ............................................................. 34
Hva innebar kravet om forhandlinger? ........................................................ 35
Statstjenestemenn, en gruppe i vekst .............................................. 36
Staten som arbeidsgiver .................................................................... 37
Formell myndighet og lønnsfastsettelse ....................................................... 37
Statens tjenestemenn: Ansettelse og rettsstilling ........................................ 39
En alternativ modell: Privat avtalerett, tariffavtaler
og streikerett ..................................................................................... 43
Tjenestemennenes organisasjoner og politiske mål ........................ 48
Kapittel 2 En norsk tjenestemannslov med
forhandlingsrett? .................................................................... 55
Bestillingsmændenes Forening i Kristiania ...................................... 55
Forhandlingsrettens innhold: Solnørdal-komiteen og
forarbeidene til tjenestemannsloven ............................................... 56
Uttalelser fra departementer og embetsverk .................................. 60
3

4
Stortinget vedtar tjenestemannsloven ............................................. 63
Den liberale veien ........................................................................................... 63
Lovens definisjon av en offentlig tjenestemann .......................................... 66
Etableringene av tjenestemannsutvalg ........................................................ 70
Debatten i Stortinget: streik eller forhandling? ........................................... 74
Kapittel 3 Forhandlingsretten drøftes i Sverige ................... 77
Herr Winbergs motion ...................................................................... 77
Hva skulle forhandlingsretten innebære? .................................................... 79
Motstanden i svenske embetsverk.................................................... 80
Riksdagen hevder sin myndighet ..................................................... 83
Hva var en statstjenestemann? ...................................................................... 86
Kapittel 4 Første fase 1910-1918:
Stridslinjene trekkes opp ........................................................ 89
Forskjeller mellom de to landene ..................................................... 90
Interesser og krav ........................................................................................... 90
Forvaltningsstrukturens betydning ............................................................... 91
Kampen om tjenestemennene ...................................................................... 93
To syn på staten: Part og høyhetsrett ............................................... 94
1918 - 1925 ............................................................................... 97
Kapittel 5 Arbeidskonflikter blant tjenestemenn? .............. 99
Streiker i staten ............................................................................... 100
Ny komité utreder tjenestetvister ................................................... 101
Forhandlingsretten ....................................................................................... 102
Streikerett og voldgift .................................................................................. 106
Organisasjonenes syn ...................................................................... 109
Opprettelsen av et lønnskontor i Finansdepartementet ............... 112
Kapittel 6 Socialstyrelsen utreder i Sverige ........................ 113
Forslag til en forhandlingsordning ................................................. 113
Embetsverk og organisasjoner: reaksjoner ................................................. 118
Behandling av lønnsspørsmål i lönenämnder ................................ 121
Hva gjorde den sosialdemokratiske regjeringen?.......................... 123

Kapittel 7 Andre fase 1918-1925:
Staten og organisasjonene ................................................... 125
Norge og Sverige: tjenestemennene som gruppe ......................... 126
Statlig styringsrett blir utfordret .................................................... 129
Saksfeltet blir et stridsemne i Sverige ......................................................... 129
Voldgift og styringsrett ................................................................................ 131
Skillelinjer i valg av strategi ......................................................................... 134
1925 - 1940 ............................................................................. 137
Kapittel 8 Forhandlingsrettens pris.
Sparepolitikk og lønnsavtale i Norge .................................. 139
«Denne forsamling bøier sig kun for makten» .............................. 140
Sparepolitikk og lønnsreduksjon .................................................... 140
Sparebevegelsen ........................................................................................... 141
Regjeringens forslag til lønnsreduksjon ...................................................... 143
Stortingets avgjørelse ................................................................................... 147
Forhandling eller rettssak? ............................................................. 148
Tjenestemennene satt under press ............................................................. 151
Rettssaken ..................................................................................................... 154
Stortingets reaksjoner .................................................................................. 157
Forhandlinger ............................................................................................... 160
Forliket .......................................................................................................... 163
Bondepartiet i regjering ................................................................. 167
Nye forhandlinger om lønnsreduksjon .......................................... 168
Tjenestemennenes strategi .......................................................................... 170
Forhandling og brudd .................................................................................. 173
Lov om forhandlingsrett ................................................................. 176
Et statlig forhandlingsorgan ........................................................... 181
Opprettelsen av et lønnsdirektorat i Finansdepartementet i 1936 ........... 181
Forhandlingssystem på dobbeltspor............................................... 182
Kapittel 9 Forhandlingsrett under sosialdemokratisk styre i
Sverige .................................................................................... 189
Organisasjonsutviklingen i mellomkrigstiden ................................ 190
5

6
Standpunkter og debatt 1929-1934 ............................................... 192
Tre forslag i Riksdagen ................................................................................. 193
Partisak eller yrkesinteresser? ...................................................................... 202
Ny utredning med forslag til forhandlingsordning ....................... 206
Lovfesting av forhandlingsretten for privatansatte ................................... 207
Regjeringen foreslår forhandlingsrett for statstjenestemenn .................. 210
Politisk eller administrativ forhandlingsmotpart?...................................... 215
Tvisteløsning ................................................................................................. 216
Nye holdninger ............................................................................................. 219
Sosialdemokratenes politikk i Sverige ............................................ 222
Kapittel 10 Tredje fase 1925-1940: Et rettighetsbasert
forhandlingssystem i Norge og Sverige .............................. 229
1940 - 1965 ............................................................................. 233
Kapittel 11 Riksdagens abdikasjon i Sverige ...................... 235
Forhandlingspraksis i Sverige 1936 - 1945 ...................................... 235
1948 års Förhandlingsrättskommitté .............................................. 240
Kollektivavtaler, streik og Riksdagens myndighet ..................................... 242
Organisasjonenes syn ................................................................................... 245
Den konstitusjonelle dreiningen .................................................... 251
Radikalisering og streikevilje ....................................................................... 251
Konservative og liberale politikere ............................................................. 258
Socialdemokraterna og regjeringens politikk ............................................ 262
Kapittel 12 Mot et avtalebasert forhandlingssystem
i Sverige ................................................................................. 267
Organisasjonene .............................................................................. 267
Politisk press mot regjeringen ..................................................................... 269
Ekbloms utredningsforsøk .............................................................. 271
Organisasjonenes syn ................................................................................... 274
Veien mot en ny lov ........................................................................ 278
Forhandlinger ............................................................................................... 278
Slottsbacksavtalet ......................................................................................... 282
Forfatningsutredning og grunnlovsendring ............................................... 284
Synspunkter på lovforslaget ........................................................................ 287
Riksdagsbehandling ..................................................................................... 291

Statens forhandlingsorgan ............................................................. 297
Sentralisering og organisasjonsmakt .............................................. 302
Kapittel 13 Forhandlingssystem og aktører i Norge .......... 305
Forhandlingspraksis i Norge 1937 - 1950........................................ 305
Statens lønnskomité av 1946 og lønnsregulativet av 1948 ....................... 308
Statens forhandlingsorgan ............................................................. 315
Et eget Lønnsdepartement .......................................................................... 316
Organisasjonene .............................................................................. 317
Landsorganisasjonen .................................................................................... 318
Akademikerne .............................................................................................. 321
Funksjonærgrupper ...................................................................................... 324
Kapittel 14 Utredning og streiker ........................................ 327
Forhandlingslovkomiteen av 1951.................................................. 328
Små organisasjoner og store konflikter ......................................... 331
Lærerstreiken i Oslo ..................................................................................... 332
Streik i NRK ................................................................................................... 339
Forhandlingssystem i krise .............................................................. 350
Kapittel 15 Etableringen av et nytt forhandlingssystem i
Norge ...................................................................................... 355
Offentlig utredning i LOs skygge ................................................... 355
Landsorganisasjonens mål og strategi ........................................................ 357
Tjenestetvistkomiteen av 1955: Oppnevning og arbeid ............................ 361
Tjenestetvistkomiteens innstilling .................................................. 364
Tariffavtaler................................................................................................... 364
Streikerett ..................................................................................................... 366
Mekling og voldgift ...................................................................................... 367
Avgrensing av forhandlingsretten............................................................... 369
Stortingets rolle ............................................................................................ 374
Organisasjonenes syn ...................................................................... 375
Hovedsammenslutningene .......................................................................... 375
Enkeltorganisasjoner; «...i sannhet et lite demokratisk system» .............. 380
Mot en ny tjenestetvistlov .............................................................. 382
Professor Andersens syn ............................................................................... 384
Organisasjonenes støtte ............................................................................... 388
7

8
Regjeringens forslag til ny lov ........................................................ 390
Forhandlingsrett ........................................................................................... 390
Mekling og voldgift ...................................................................................... 391
Streik og lockout .......................................................................................... 393
Staten som part og Stortingets stilling ....................................................... 395
Stortingsbehandling ........................................................................ 397
Juristene om konstitusjonen ........................................................................ 398
Enigheten... og uenigheten ......................................................................... 400
Kapittel 16 Fjerde fase 1940-1965:
Kampen om makten .............................................................. 405
Tariffavtalesystemet i Norge og Sverige ......................................... 405
Habilitetsproblemet ..................................................................................... 409
Statens nye ansikt ............................................................................ 412
Avslutning .............................................................................. 415
Kapittel 17 Fra offentlig politikk til tariffavtale ................ 417
Fire faser .......................................................................................... 417
Strukturelle endringer..................................................................... 419
Gjensyn med Tobissons forklaringer ........................................................... 420
Det sosial problemet: formingen av tjenestemennene som sosial
gruppe ............................................................................................. 423
Organisasjonsstrukturens betydning ........................................................... 423
Kampen om de sosiale gruppene ................................................................ 426
Det konstitusjonelle problemet: medbestemmelse versus høyhetsrett
................................................................................................... 431
Kampen for medbestemmelse ..................................................................... 431
Emnet for forhandlinger – deltakerdemokrati og valgdemokrati møtes 433
Grunnlaget for høyhetsretten svekkes ........................................................ 436
Kampen om staten ....................................................................................... 437
Det politiske problemet: medbestemmelse og
organisasjonsmakt ........................................................................... 441
Mot en korporativ stat? ............................................................................... 441
Vedlegg 1 Biografiske opplysninger ............................................... 449
Vedlegg 2 Lover og utredninger .................................................... 459
Vedlegg 3 Kilder .............................................................................. 461
Litteraturliste ................................................................................... 475

Forord
Denne avhandlingen er blitt til mens jeg var ansatt som stipendiat ved Historisk
institutt, Universitetet i Oslo. Jeg takker Det historisk-filosofiske fakultet for denne
muligheten, og instituttet for en hyggelig arbeidsplass gjennom flere år.
Mange har lest hele eller deler av manuskriptet og gitt kommentarer. En takk
til Edgeir Benum, Historisk institutt, Klas Åmark og hans seminar ved Historiska
institutionen, Stockholms Universitet, Rolf Torstendal, Alf Johansson, Henning
Jakhelln og Jan Messel. De som ikke er nevnt, er ikke glemt. En takk til Fafo for
hjelp til å ferdigstille og publisere avhandlingen, til Gunstein Bakke for korrekturlesing
og til Fafos publikasjonsavdeling for arbeidet med manuskriptet.
Arbeidet har tatt tid, og i perioder gitt en arbeidsbyrde som også har belastet
andre. En stor takk til Agnes og Jens for utholdenhet og støtte.
Oslo, mai 1997
Åsmund Arup Seip
9

Innledning
Helt siden 1814 har spørsmålet om statsansattes lønninger skapt debatt. «Slikt Hus
har jeg endnu aldrig hørt i Thinget», skrev en stortingsrepresentant etter at Stortinget
våren 1821 hadde debattert statens gasje- og pensjonsvesen. 1 Mange så at staten
var en spesiell arbeidsgiver. En lensmann fra Nerstrand i Ryfylke 2 hadde fått
spørsmål om hvordan han, som selv var lønnet av staten, kunne sitte på Stortinget
og fastsette egen og andres lønn og inntekt. Kanskje følte han en smule forlegenhet,
for han la spørsmålet frem for sine medrepresentanter på Stortinget. 3 Stortingspresident
Falsen viste til det åpenbare i politikken: Som stortingsmenn hadde de
alle interesser. «[Saasom] Thinget bestod dels af Borgere og Bønder, dels af Embedsmænd,
saa kunde alle Thingets Medlemmer ansees som Parter eller interesserede i
Sagen.» 4
Episoden viser oss to ting. For det første var Stortinget et viktig sted der
forhandlingene om statsansattes lønn fant sted. 5 Det var fellesskapets midler som
skulle fordeles, og dem tillå det Stortinget å forvalte. Embets- og tjenestemenn skulle
i over hundre år etter 1814 rette mye av sin oppmerksomhet mot Stortinget når de
følte at staten krevde mer enn den tilbød. Lønnsaksjoner i ulike former rettet mot
Stortinget, var vanlig helt fra 1820-tallet. 6 Regjeringens innflytelse over lønnsfastsettelsen
ble større utover på 1900-tallet, men først etter 1959 sluttet tjenestemennene
å rette sine henstillinger til og sitt press mot Stortinget. Da gikk den formelle
retten til å slutte avtaler med tjenestemennene, over til regjeringen. 7
1 Stortingsforhandlingene, Storthinget 1821 s. 71, note.
2 Orm Hansen Øverland (1783-1877). Gårdbruker og lensmann i Nerstrand fra 1819. Lindstøl
1914.
3 Stortingsforhandlingene, Storthinget 1821 s. 71, note.
4 Ibid.
5 Det var selvfølgelig ikke det eneste. Mange av statens embetsmenn hadde inntekter i form
av naturalgoder, sportler og særskatter (tiende). Disse inntektene ble ikke direkte påvirket
av lønnsreguleringer.
6 Maurseth 1979:233 ff. Departementets kopister søkte i 1820 om gasjetillegg. Ibid. s. 236 f.
11

Episoden i Stortinget våren 1821 viser også et annet særtrekk ved de statsansattes
lønnsforhold: Det var politisk styrt. Også «borgere og bønder» skulle ha rett til å
gjøre sin innflytelse gjeldende. Ved at Stortinget var trukket inn som aktiv part i
statens arbeidsgiverskap, ble embets- og tjenestemennenes ansettelsesforhold mer
enn et administrativt anliggende. Det ble en politisk sak som alle samfunnets parter
skulle råde over i fellesskap.
Dette kunne satt embets- og tjenestemenn i en vanskelig situasjon. Skulle
politiske svingninger på Stortinget kunne skape svingninger i lønnen til lensmannen
fra Nerstrand? Ja, mente noen, blant andre en kjøpmann fra Drammen. 8 Embetsmenne
var til for statens skyld, ikke omvendt. En embetslønning må kunne settes
ned, hevdet Elling Mathias Holst i Stortinget, «naar denne er altfor høi i Forhold
til Embedets Vigtighed og Arbeide, eller forandrede Konjunkturer gjøre en saadan
Nedsættelse nødvendig». 9 Han høstet storm. Embetsmennene forsvarte sin lønn.
Byrden var ikke større for staten enn for embetsmennene, hevdet representanten
Landmark. «[Her] var som i enhver tosidet Kontrakt fuldkommen Lighed paa begge
Sider i Pligter og Rettigheder.» 10 Siden embetsmennene ikke mot sin vilje kunne
forflyttes eller avskjediges, fremholdt en annen representant, kunne de heller ikke
berøves andre rettigheter. 11 Dette synet fikk tilslutning. Embetsmennene satt trygt
med sin lønn. Stortinget kunne ikke sette lønnen ned, men det kunne derimot sette
den opp.
Med visse forbehold kan vi si at Stortinget alene rådde over embets- og
tjenestemenns lønn på 1800-tallet. I dag strør Stortinget sand på en ferdigforhandlet
avtale. Ikke en bokstav eller et komma kan flyttes, skjønt retten til å avvise avtalen
har Stortinget beholdt, selv om denne retten ikke har praktisk betydning. 12 Fra å
være et sentralt organ når staten skulle opptre som arbeidsgiver, med reell kontroll
over statens lønnspolitikk, har Stortinget blitt en ubetydelig instans, med en rolle
som passiv medkontrahent i et lønnsavtalesystem. De sentrale aktørene i dagens
system er tjenestemennenes hovedorganisasjoner og regjeringen. Utviklingen har gått
7 Avtalen skulle likevel ha Stortingets samtykke. Tjenestetvistloven av 1958, § 31.
8 Elling Mathias Holst (1785-1852), kjøpmann på Bragernes fra 1810. Lindstøl 1914.
9 Stortingsforhandlingene, Storthinget 1821 s. 72.
10 Ibid. s. 75.
11 Ibid. s. 77.
12 Jan Debes har hevdet at «de reelle muligheter for Stortinget til å forkaste en inngått avtale,
er praktisk talt borte.» Debes u.å, kap 1:2.
12

fra et system med offentlig politisk lønnsfastsetting, til et avtalebasert lønnsfastsettingssystem.
Over tid er et forhandlingssystem i staten blitt etablert. 13 Denne
utviklingen trenger en forklaring.
Problemstilling
Spørsmålet om tjenestemennenes forhandlingsrett har ikke vært gjenstand for en
egen historisk undersøkelse i Norge. 14 Et åpent felt innbyr til oppdagelsesferd. Et
av hovedmålene med denne undersøkelsen er å klarlegge hvilke forhold som har hatt
betydning for utviklingen av et forhandlingssystem i staten. I dette arbeidet har jeg
funnet det nyttig å studere to land. Forhandlingsrett for statstjenestemenn er ikke
et norsk særfenomen, vi finner ulike ordninger i andre europeiske land. 15 Jeg har
derfor valgt å utvide perspektivet fra ett land til to, og forsøkt å studere det samme
utviklingsforløpet også i Sverige. Den svenske Riksdagen ga i likhet med det norske
Stortinget etter lang tid slipp på sin konstitusjonelle rett til å fastsette statstjenestemennenes
lønn. Utviklingen fra et offentlig politisk til et avtalebasert
lønnsfastsettingssystem fant sted også der. Hvert land vil bli studert som en helhet,
med sikte på å få frem kompleksiteten i den historiske utviklingen. Det er et håp at
denne tilnærmingen vil gjøre det lettere å se flere sider ved det materialet som blir
studert, enn hva en tradisjonell undersøkelse av ett land ville gjøre.
Et spennende felt som ligger i forlengelsen av denne studien, er utviklingen
av forhandlingsretten for kommunalt ansatte. Her finnes sterke paralleller til utviklingen
i staten, og en undersøkelse av dette feltet kunne gitt en utvidet forståelse. Jeg
har imidlertid valgt å la det ligge. Det er først og fremst i forholdet til staten og statsmakten
at de særskilte politiske og konstitusjonelle problemene ligger. Det er disse
jeg har ønsket å få frem. Tre problemstillinger står sentralt.
13 Dorthe Pedersen har valgt en tredeling for å beskrive den tilsvarende utviklingen i Danmark.
Hun skiller mellom lønnsdannelse i rettsstaten, lønnsdannelse i velferdsstaten og lønnsdannelse
i en forhandlingsøkonomi. Pedersen 1993:14 ff.
14 Jan Debes har imidlertid arbeidet med emnet, og det foreligger fra hans hånd et upublisert
notat. Debes u.å.
15 En generell oversikt over dagens forhandlingssystem innenfor offentlig sektor i en rekke
europeiske land er gitt i Olsen (ed.) 1996. Audvar Os utarbeidet i 1955 en oversikt over
statstjenestemennenes stilling med hensyn til forhandlingsrett i ulike land. Den er trykt som
bilag til Innstilling 1956. Oversikten viser variasjon i de forhandlingssystemene som da var
etablert.
13

Den første er knyttet til fremveksten av den gruppen vi skal undersøke: statstjenestemennene.
Hvem var de? Hvordan definerte de seg selv som gruppe, for eksempel
gjennom organisering, og hvordan forsøkte andre aktører å definere og forme statstjenestemennene?
Vi kan kalle dette det sosiale problemet.
I denne undersøkelsen følger vi tjenestemennene gjennom deres organisasjoner.
Dette var nye aktørgrupper som dukket opp rundt århundreskiftet. På samme
måte som andre arbeidstakere bygde statstjenestemennene interesseorganisasjoner.
Noen var sosiale fora, noen profesjonsorienterte, opptatt av å forsvare faglige
kvaliteter og stillingsmonopoler. De fleste var imidlertid regulære arbeidstakerorganisasjoner,
og tidlig begynte de aller fleste tjenestemannsorganisasjonene å
rette sin oppmerksomhet mot arbeidsgiveren og egne interesser i spørsmål om lønn
og arbeidsforhold. 16 Dette skapte et fundament for utviklingen av et partsforhold
mellom tjenestemennenes organisasjoner og staten. Fra 1890 og frem til 1960
etablerte disse organisasjonene seg både i Norge og i Sverige som sentrale representanter
for statlige arbeidstakere. De fikk utstrakt innflytelse. På midten av 1950tallet
var rundt 70 % av de statsansatte tjenestemennene i Sverige organisert, i Norge
over 80 %. 17 Tjenestemennenes organisasjoner fikk makt og innflytelse gjennom forhandlingsretten.
De ble en nødvendig brikke i det avtalebaserte lønnsfastsettingssystemet.
I utgangspunktet var dette interesseorganisering. Tjenestemenn med staten
som arbeidsgiver fant sammen i et forsøk på å artikulere og forsvare felles interesser.
For disse tjenestemennene ble kampen for å sikre organisasjonene forhandlingsrett
en sentral strategi gjennom hele tidsspennet fra 1910 til 1960. Men de ulike
tjenestemannsgruppene satte seg forskjellige mål, og organiserte seg på ulik måte.
Gjennom å analysere argumentasjonen rundt forhandlingsretten kan vi få innsikt i
den selvforståelsen som var med på å forme tjenestemennene, og de interessene som
styrte deres organisering.
Men også utenforstående var interessert i hvordan tjenestemennene organiserte
seg og drev politikk. Politikerne ville gjennom lovverket øve innflytelse over
hvordan samfunnets sosiale grupper ble formet. De ville sette grenser for tjenestemennenes
makt, og styre organisasjonsutviklingen. Lovverket ble dermed en viktig
faktor. Det bidro til å forme både tjenestemennene som sosial gruppe og de organisasjonene
og sammenslutningene som statstjenestemennene dannet. Lovgivning
var et spørsmål om å forme organisasjonssamfunnets struktur.
16 Det er ofte vanskelig å skille mellom lønnsforhandlinger og forhandlinger om andre
arbeidsforhold. I denne sammenhengen er det unødvendig, og jeg vil derfor bruke betegnelsen
lønnsforhold eller lønns- og arbeidsforhold om hverandre. Der hvor skillet har betydning,
vil det fremgå av teksten.
17 Kjellberg 1983:127, tabell 10, og Innstilling 1956, bilag 3 (tallene her er usikre, og 80 % er
et anslag).
14

Den andre sentrale problemstillingen, det konstitusjonelle problemet, er knyttet til
den politiske maktendringen som fant sted. Hvorfor ga Stortinget i Norge og Riksdagen
i Sverige fra seg retten til å fastsette statstjenestemennenes lønninger? Spørsmålet
om forhandlingsrett for statstjenestemenn belyser en viktig endring av det
politiske systemet. Vi kan se denne endringen fra tre sider.
For det første foregikk det en omdefinering av et saksfelt. Spørsmålet om
utformingen av tjenestemennenes lønns- og arbeidsvilkår, som hadde vært et politisk
anliggende både i Norge og i Sverige, blir i dag sett som et administrativt spørsmål
som kan avgjøres i forhandlinger mellom tjenestemennenes organisasjoner og sentraladministrasjonen
eller et sentralt embetsverk. Saksfeltets politiske karakter er
svekket. For det andre kan vi registrere en endring av kompetanseområdet for de
politiske institusjonene. Med omdefineringen av saksfeltet var det naturlig at ansvaret
ble overført fra parlament til regjering eller en underliggende myndighet. En tredje
side ved denne endringen er selve beslutningssystemet. I Stortinget og Riksdagen
ble statstjenestemennenes lønn fastsatt gjennom en ensidig beslutning etter en åpen
politisk diskusjon. Stortinget og Riksdagen rådde suverent. Dette beslutningssystemet
ble erstattet av forhandlinger og tosidig aksept av en avtale. Etter at lønnsfastsettingssystemet
ble avtalebasert ble tjenestemennenes organisasjoner vevd inn
i beslutningssystemet. I spørsmålet om statstjenestemennenes lønns- og arbeidsvilkår
ble det både i Norge og i Sverige etablert en ny konstitusjonell orden og et nytt
syn på staten som samfunnsinstitusjon. I mange sammenhenger står staten som part
overfor organisasjoner eller andre former for kollektive aktører. Det spesielle ved
tjenestemennenes organisasjoner er at de representerer statsmaktens egen korpus;
tjenestemennene er selv en del av den statlige forvaltningen. Det spørsmålet mange
stilte, var: Kan staten være part overfor sine egne tjenestemenn og dermed komme
i et motsetningsforhold, så å si, til seg selv? Svaret på dette spørsmålet vil være avhengig
av hvilket syn man har på staten. Hvem er staten; hva skal staten være? Et
mål for denne undersøkelsen er å se hvordan synet på staten har blitt endret gjennom
den kampen tjenestemennenes organisasjoner har ført for å få rett til å forhandle
med staten som motpart om lønns- og arbeidsforhold.
Det tredje problemet kan vi kalle det politiske. Overgangen fra offentlig
politisk lønnsfastsetting til et system med tariffavtaler innebar at statens tjenestemenn
fikk økt innflytelse over lønnsfastsettingen. Organisasjonene fikk makt. Men
ikke alle organisasjoner fikk plass rundt forhandlingsbordet. Utviklingen av et forhandlingssystem
innebar også at noen ble skjøvet ut. Vi må derfor stille spørsmålet:
Hvem fikk forhandle? Og hvorfor nettopp disse organisasjonene? En annen måte å
formulere det samme spørsmålet på, er å spørre hvordan relasjonen mellom organisasjonene
og staten ble konstituert.
Utvelgelsen av organisasjoner som var forhandlingsberettigede, innebar en
sentralisering. Den gjorde seg gjeldende ikke bare i forholdet mellom
15

organisasjonene, men også innad i de enkelte organisasjonene. I dag er det hovedsammenslutninger
av mange mindre organisasjoner og forbund som forhandler i
hovedoppgjørene. Lønnskrav og strategivalg må dermed koordineres internt før
hovedorganisasjonene presenterer sine krav. Dette samler makt i organisasjonsledelsen.
Det er derfor viktig å undersøke hvilken betydning denne sentraliseringsprosessen
har hatt. Det dreier seg om den betydningen det nye forhandlingssystemet
fikk for maktforholdene i samfunnet, både relasjonene mellom de statlige organene,
regjeringen, forvaltningen og Stortinget eller Riksdagen, og relasjonen mellom de
organiserte interessene som er de sentrale aktørene i denne undersøkelsen.
Forskningsfeltet og litteraturen
Vi kan grovt dele den litteraturen som er relevant for vårt emne, i tre: 1) litteratur
om statstjenestemenn og deres organisasjoner, 2) spesiell juridisk litteratur om
statstjenestemennenes juridiske stilling, generell tjenestemannsrett, forvaltningsrett
og arbeidsrett, og 3) arbeidslivsforskning, herunder forskning om inntektsforhandlinger
i privat sektor.
Litteraturen om utviklingen av forhandlingssystemet i staten er sparsom. Et
upublisert notat fra Jan Debes viser at emnet har vakt interesse tidligere. 18 Debes tar
opp sentrale spørsmål som hvordan man historisk skal forstå selve forhandlingskravet
og den konsentrasjonen av tjenestemennenes organisasjoner som fant sted. Debes
berører også etableringen av statens administrative forhandlingsapparat. Geir Dale ved
LOS-senteret i Bergen har gått videre med dette siste temaet i en rapport om statens
organisering som arbeidsgiver i perioden 1920-1991. 19 I et prosjekt initiert av
Forbruker- og administrasjonsdepartementet har inntektsforhandlinger der staten er
part, blitt undersøkt. Rune Sørensen og Arild Underdal presenterte i 1992 en rapport
om statens rolle i inntektsforhandlinger. Undersøkelsens datamateriale gjelder tiden
etter 1970, og rapporten behandler i hovedsak ulike partsroller og spørsmål knyttet
til sentralisering og desentralisering av oppgjør i statlig og kommunal sektor. I en liten
innledning redegjøres det for det historiske grunnlaget for statstjenestemennenes
forhandlingsrett. Redegjørelsen er basert på Debes’ notat og offentlige publikasjoner. 20
I Sverige har Majvor Sjölund studert statens lønnspolitikk etter 1966. 21
18 Debes u.å.
19 Dale 1991.
20 Sørensen og Underdal 1992:22-30.
21 Sjölund 1989.
16

Vi må til Sverige for å finne en egen fremstilling av statstjenestemennenes
forhandlingsrett. Her har statsviteren Lars Tobisson studert emnet i et historisk perspektiv.
Hans studie tar for seg perioden fra 1910 til 1965, men legger hovedvekten
av den historiske undersøkelsen på tiden etter 1945. Tobisson forklarer den
historiske utviklingen dels ved strukturelle endringer, dels ved hva vi kan kalle ideologiske.
Han trekker frem fem hovedfaktorer. 22
For det første peker Tobisson på statstjenestemennenes voksende antall. Han
mener at den tallmessige veksten ga tjenestemennenes «krav en ökad tyngd». 23 År 1900
var det rundt 90 000 ansatte i staten i Sverige. Knapt 40 000 var militært personell,
og av de resterende 50 000 var hovedtyngden ansatt i «kommunikationsverken», det
vil si post-, tele- og jernbaneverk. 24 I 1970 var tallet på statlig ansatte i Sverige steget
til 370 000. 25
Ikke bare tallet på statsansatte økte. Det gjorde også tallet på organisasjoner
og organisasjonsmedlemmer. Arbeidstakerorganisasjonene i staten vokste i styrke. Som
den andre faktoren peker Tobisson på at organisasjonene ga tjenestemennene «allt större
resurser, och deras inflytande ökade och breddades til nya områden». 26
En tredje faktor var et endret syn på tjenesteforholdet. Forholdet mellom arbeidstakerne
og arbeidsgiveren ble mer upersonlig, ifølge Tobisson. Det «patriarkaliska»
synet på arbeidsgiveren avtok, og statstjenestemennenes følelse av å innta en særstilling
ble svakere. 27
Den generelle utviklingen på arbeidsmarkedet for øvrig er en fjerde faktor som
påskyndet utviklingen av et forhandlingssystem i staten. En forhandlingsordning var
etablert i det private, og fremsto som et mulig alternativ også for statsansatte. Tobisson
mener «den statlige arbetsgivaren» så forhandlingssystemet i det private som mer
hensiktsmessig enn det tradisjonelle statlige lønnsfastsettingssystemet. 28
22 Tobisson 1973:258.
23 Ibid.
24 Ibid. s. 24 f.
25 SOU 1990:44:225.
26 Dette gjaldt særlig hovedorganisasjonene. Tobisson mener denne prosessen for alvor skjøt
fart og hadde betydning for forhandlingsretten først og fremst mellom 1940 og 1965. Tobisson
1973:259.
27 Ibid.
28 Ibid.:260.
17

Det er vel rimelig å anta at veksten i antallet statsansatte satte i gang prosesser og
handlingsmønstre statsansatte imellom som gjorde det ønskelig å finne andre måter
å administrere arbeidsgiveransvaret på. Behovet for «ett smidigt system» er den
femte og siste forklaringsfaktoren Tobisson trekker frem. Full riksdagsbehandling
av lønnsspørsmål «tedde sig allt mera opraktiskt och tungrott», hevder han. 29 Han
mener kollektivavtale og streikerett ble fremskyndet av «smidighetens och effektivitetens
interesse». 30
Jeg vil i denne fremstillingen delvis bygge på de observasjonene Tobisson har
gjort, men på enkelte punkter søke andre forklaringer. Det vil i dag være naturlig å
trekke frem andre elementer i tolkningen av materialet og søke andre typer forklaringer
på den historiske utviklingen enn hva det var da Tobisson på begynnelsen av 1970tallet
gjorde sin studie. Min undersøkelse av det svenske materialet kan ses som et
supplement til Tobissons. I avslutningen vil jeg likevel se nærmere på på hans sentrale
forklaringer i lys av de funnene jeg har gjort.
Det finnes en litteraturgruppe som har viet forhandlingsrettsspørsmålet interesse
både i Norge og Sverige. Det er jubileumsskrifter og historiske fremstillinger av
statstjenestemennenes egne organisasjoner. 31 Disse er av vekslende kvalitet, og har oftest
et snevert fokus. Ikke desto mindre formidler mange av fremstillingene på en grei måte
de ulike organisasjonenes utvikling og interessepolitikk. Forhandlingsrettsspørsmålet
var en naturlig del av denne interessepolitikken. Noen nærmere analyse av den
politiske prosessen finner vi imidlertid ikke i disse fremstillingene, kanskje med noen
unntak. 32
Heller ikke i de historiske fremstillingene om arbeiderbevegelsen er spørsmålet
om de statsansattes forhandlingsrett viet særlig plass. I Jörgen Westerståls bok om
svensk fagbevegelse berøres de statsansattes stilling bare i liten grad. «En utomstående
frågar sig eventuelt vad t. ex. en organisation som järnvägsmannaförbundet kan göra
för Statens järnvägars personal mer än att med jämna mellanrum framföra dess synspunkter
inför statsmakterna angåande lönereglementen och dylikt.» 33 Westerståhl spør,
29 Ibid.
30 Ibid.
31 Se for eksempel Amundsen 1952; Blom 1955; Lindqvist (red.) 1954; Eriksen 1951; Fougner
1934; Larsen og Spjeldnæs 1954; Pryser 1949; Skar 1953; Statens Järnvägars Befälsförbund 1955;
Wyller 1970; Østerberg 1958.
32 Bergh 1985 om Det norske Postmannslag og Poståpnernes Landsforbund; Christenesen 1983
om Norsk Lærerlag; Lindblad 1960 om Svenska Kommunalarbetareförbundet; Thue 1986 om
Kommunalansattes Fellesorganisasjon. De fleste av disse fremstillingene gjelder imidlertid
kommunal sektor eller lærerne, som ikke kom inn under den norske loven om statstjenestemenn.
33 Westerståhl 1945:157.
18

men gir ikke utfyllende svar. De statsansattes spesielle stilling i Sverige, berøres ikke.
Gunnar Ouslands store firebindsverk fra samme tid om fagorganisasjonen i Norge,
har imidlertid gitt plass også til statstjenestemennene. Men fokus er rettet mot statstjenestemennenes
lønnskamp. Temaer som deres rettslige stilling, ansettelsestrygghet
og forhandlingsrett er helt utelatt. 34 Det samme mønsteret finner vi i det nye, store
verket om arbeiderbevegelsens historie. 35 Trond Bergh behandler i et avsnitt LOs
relasjon til statstjenestemennenes organisasjonsbygging i etterkrigstiden. 36 Innføringen
av en tjenestetvistlovgivning for statsansatte i 1959 er imidlertid ikke behandlet.
Statstjenestemennenes fravær i litteraturen kan ha flere årsaker. Når det gjelder
Norge, har trolig fokuseringen på arbeiderbevegelsen i historiske studier av norsk arbeidsliv
spilt en stor rolle. Disse studiene har i sin tilnærming vært dominert av skillet
mellom arbeid og kapital, og det faktum at LO i sin virksomhet og politiske retorikk
la hovedvekten på forholdet til private arbeidsgivere. I Sverige har derimot deler
av arbeidslivsforskningen vært rettet mot studiet av «tjänstemän». Dette har sammenheng
med den organisasjonsutviklingen som har funnet sted i Sverige, der offentlig
og privat ansatte funksjonærer er samlet i egne sentralorganisasjoner utenfor LO.
Denne forskningen har imidlertid vært rettet mot funksjonærer som egen gruppe i
motsetning til arbeidere, ikke mot skillet mellom offentlig og privat ansettelse. En
pioner innenfor denne forskningen var Fritz Croner, som i 1951 publiserte sitt verk
Tjänstemannakåren i det moderna samhället. 37 I de senere årene har en gruppe ved
Universitetet i Stockholm fokusert på ansettelsesformene og de statsansattes spesielle
stilling. Men her har mye av oppmerksomheten gått til de lavere lønnsgruppene, lavere
tjenestemenn og statsansatte som ble betegnet som «arbetare». 38
Innenfor den juridiske litteraturen finner vi også et litt forskjellig mønster i
Norge og Sverige. Tjenestemannsretten, det vil si de reglene som bestemmer tjenestemennenes
ansettelse, avskjedigelse og tjenesteforhold, har ikke i samme grad som i
34 Bind to behandler streiken blant jernbanetjenestemenn i 1920 og lønnskonflikten med
staten i 1929. Ousland 1949:2:34 ff, 268 ff. Verken tjenestemannsloven fra 1918 eller lov om
forhandlingsrett fra 1933 er behandlet i verket.
35 Arbeiderbevegelsens historie i Norge. I bind 2 og 3 er statstjenestemennene så å si ikke
omtalt, bortsett fra Per Maurseths behandling av jernbanestreiken i 1920. Bjørnson 1990 og
Maurseth 1987.
36 Bergh 1987:114 f.
37 Croner 1951.
38 Gruppen har vært knyttet til professor Klas Åmarks seminar. En publikasjon herfra er Kvarnström
m.fl. 1996. Se også Kvarnström 1994.
19

Sverige blitt utviklet som et eget felt i Norge. Enkelte fremstillinger har forsøkt å
behandle tjenestemennenes rettslige stilling i Norge som et eget emne. 39 For øvrig
er tjenestemennenes rettsstilling behandlet innenfor større disipliner. Vi kan dele
disse inn i tre grener. Innenfor strafferetten fantes lovbud som var særlig rettet mot
eller søkte å gi beskyttelse for offentlige tjenestemenn. Drøfting av tjenestemennenes
stilling hadde derfor en særskilt plass innenfor strafferetten. 40 En annen gren
er forvaltningsretten. Tjenestemennenes naturlige plass i forvaltningen gjorde det
nødvendig å behandle deres rettslige stilling i denne sammenhengen. 41 Til slutt finner
vi emnet behandlet innenfor statsforfatningsrett. 42 I tillegg til disse juridiske disiplinene
har den rettslige karakteren av forholdet mellom staten og tjenestemennene
vært behandlet i enkeltarbeider, gjerne med utgangspunkt i et lovforberedende
arbeid. 43 I forbindelse med det tyvende nordiske juristmøtet i 1954 presenterte Finn
Hiorthøy en oversikt over og en drøfting av statstjenestemennenes rettsstilling i de
nordiske landene. 44 Henry Østlid har i en prisoppgave behandlet spørsmålet om
avskjedigelse av tjenestemenn i et lengre historisk perspektiv. 45
Også i Sverige finner vi for tiden før 1950-tallet tjenestemennenes rettslige
stilling behandlet innenfor strafferett og statsforfatningsrett, og innenfor forvaltningsretten.
46 Men noen grundig behandling var ikke blitt emnet til del. 47 På 1950-tallet
kom Stig Jägerskiölds store tobindsverk Svensk tjänstemannarett. 48 Dette var den første
større systematiseringen av det som i Sverige skulle bli et grundig behandlet felt. 49
Jägerskiöld forsøkte her å analysere de rettsreglene som regulerte tjenestemennenes
39 Fanebust 1987, Debes 1989. Kommenterte utgaver av tjenestetvistloven: Berg og Evje 1959,
Dahl 1979.
40 Schweigaard (1844/46) 1882; Kjerschow 1930.
41 Morgenstierne 1912; Castberg 1938; Eckhoff 1982.
42 Aschehoug 1892; Morgenstierne 1927; Andenæs 1986.
43 Os 1956; Stang Lund 1971.
44 Hiorthøy 1954.
45 Østlid 1940.
46 Stjernberg 1938; Agge 1940; Reuterskiöld 1914, 1934; Hermanson 1898 (Finland); Herlitz
1948.
47 Jägerskiöld 1956:7.
48 Jägerskiöld 1956, 1959.
49 Jf. Fanebust 1987:1.
20

plikter og rettigheter. Dette innebar blant annet et forsøk på en grenseoppgang mellom
den strafferettslige og den forvaltningsrettslige siden av tjenesteforholdet, eksempelvis
forholdet mellom strafferett og disiplinærrett. 50
Også den generelle arbeidsretten fikk i økende grad relevans for statstjenestemennene,
skjønt det hele tiden har eksistert eget lovverk for denne gruppen. Etter 1959
i Norge og 1966 i Sverige ble de eksisterende arbeidsrettslige institusjonene som for
eksempel arbeidsdomstolene tatt i bruk også for statstjenestemennene. 51 Arbeidsrettslovgivningen
som gjaldt for private ansettelsesforhold, utgjorde imidlertid en forståelsesramme
for arbeidsforholdet generelt som fikk betydning for forståelsen av relasjonen
mellom staten og dens tjenestemenn. I Norge var Paal Berg og Kristen Andersen
foregangsmenn i utviklingen av det juridiske feltet som arbeidsretten ble. 52 I Sverige
gikk Folke Schmidt og Axel Adlercreutz i bresjen. 53 En oversikt over arbeidsretten i
Norden er gitt i en publikasjon fra Nordisk Ministerråd i 1990. 54
Den juridiske litteraturen både i Norge og i Sverige gir på flere felt oversikt
over lover som har regulert forholdet mellom tjenestemennene og staten, og over den
rettspraksisen som har vært fulgt. Den juridiske synsmåten som ofte avdekker konflikttemaer
og redegjør for ulike tolkningsforsøk og presiseringer av de juridiske begrepene,
etterlater likevel spørsmål hos en mer historisk orientert leser. 55 De sosiale og politiske
prosessene som formet lovverket, kommer sjelden til uttrykk i denne litteraturen, heller
ikke i de tilfellene der jurister selv har tatt del som politiske aktører. 56
Enhver tid har sin rettsoppfatning og sin juss. Det er mulig å se denne rettsoppfatningen
som en ramme. Innenfor denne blir politiske handlinger oppfattet som
legitime og derfor mulige. Våre handlinger begrenses av jussen. En del av politikken
består delvis i å arbeide for å endre rettsoppfatningen slik at lovendring blir mulig,
50 Jägerskiöld 1959:472.
51 I Norge ble den offentlige forvaltningen først i 1959 underlagt arbeidervernlovgivningen.
Evju 1990:234.
52 Berg 1936, 1953; Berg og Evje 1959; Andersen 1932, 1955, 1965.
53 Schmidt (1950) 1966; Adlercreutz 1954.
54 Sigeman m.fl. 1990.
55 De svenske sosiologene Furåker og Lindqvist har i studiet av den offentlige sektoren gjort
et forsøk på å «knyta ihop» arbeidsretten med endringene i samfunnsstrukturen. Furåker og
Lindqvist 1992:10 f.
56 Når det gjelder spørsmålet om tjenestemennenes rettsstilling, kan eksempler være Paal Berg
og Kristen Andersen i Norge, og T. A. Reuterskiöld, Stig Jägerskiöld og Folke Schmidt i Sverige.
21

delvis i å endre loven slik at en ny rettsoppfatning kan dannes. Bevisstheten om rett
og galt, lov og ulov, spinner rundt den aksen som lovteksten utgjør. Målet for denne
undersøkelsen vil være ikke bare å vise hvordan loven formelt er kommet til og blitt
forstått, men hvordan de begrepene og synsmåtene som er lagt ned i loven, har blitt
skapt gjennom en politisk prosess.
Det siste feltet innenfor relevant litteratur som skal behandles her, er
arbeidslivsforskningen. Rolf Danielsen har i en oversikt over svensk historisk forskning
delt feltet i to hovedperspektiver: et strukturperspektiv der studiet av arbeidsprosesser
gir inntak til konflikter og et aktørorientert maktperspektiv med fokusering på politiske
prosesser. 57 Selv om skillelinjene ikke er skarpe, er det i første rekke den siste gruppen
som har relevans i denne sammenhengen. Det er i forståelsen av de politiske aktørene,
deres handlingsvalg og utformingen av organisasjonene på arbeidsmarkedet at denne
forskningen krysser det emnet som er valgt for min studie.
Et stort antall undersøkelser er gjort både i Norge og i Sverige av den faglige
og politiske arbeiderbevegelsen. 58 En rekke enkeltstudier behandler aspekter ved
arbeiderbevegelsens utvikling eller spesielle historiske hendelser. 59 I de siste årene har
det dukket opp studier av relasjonen mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene.
I Sverige har særlig statsvitere og sosiologer forsøkt å beskrive en særskilt svensk
utvikling av forholdet mellom staten og partene på arbeidsmarkedet, det som er blitt
kalt «den svenska modellen». 60 Kjennetegnet ved modellen er først og fremst frie og
samordnede forhandlinger mellom sterke arbeidsmarkedsorganisasjoner, der staten
ikke, eller bare i liten grad, deltar eller griper inn. 61 I Norge har fokus i slike studier
vært rettet nettopp mot den statlige reguleringen eller intervensjonen i relasjonen
mellom arbeidslivets parter. 62 Studier av denne typen åpner for å forstå aktørene på
arbeidsmarkedet og i politikken, men bidrar bare i liten grad med direkte innspill til
studiet av statstjenestemennene.
Større relevans har arbeidslivsstudier som behandler funksjonærer, eller med
det svenske ordet, tjenestemenn, som sosiale kategorier. I Norge er denne funksjonær-
57 Danielsen 1988:88.
58 Westerståhl 1945; Ousland 1949; Arbeiderbevegelsens historie i Norge, 6 bind; Olstad 1991.
Anders L. Johansson gir i en litteraturkommentar eksempler fra svensk forskning. Johansson
1989:15 ff.
59 For eksempel Olsson 1980; Andersson 1990; Seim 1972.
60 Elvander 1988; Johansson 1989; Åmark 1991; Brulin och Nilsson 1991. Begrepet er endatil
eksportert, jfr. Den danske Model. Due m.fl. (1993) 1994.
61 Elvander 1988:6.
62 Knutsen 1993, Frøland 1992.
22

eller «tjenestemannsforskningen» svært beskjeden. Det finnes noen studier av enkeltorganisasjoner
eller spesielle tjenestemannsgrupper. 63 Utover dette har ikke
funksjonærene blitt gjort til studieobjekt i norsk historisk forskning. 64 Sosiologer har
berørt emnet. Enkelte samfunnsvitenskapelige analyser fra tiden etter 1960 har trukket
inn funksjonærgrupper 65 Fra begynnelsen av 1960-tallet dukket imidlertid profesjonsforskningen
opp. 66 Som del av denne forskningen har flere sider av enkelte funksjonær-
eller tjenestemannsgrupper blitt belyst. Dette gjelder særlig forholdet mellom
utdanning og identitetsforming, og stillingsmonopol og organisasjonsbygging. 67
Sverige har en noe større litteratur om tjenestemenn, herunder også privat
ansatte funksjonærgrupper. Dette er tildels studier av enkeltorganisasjoner. Slike studier
har særlig vært konsentrert om den første organisasjonsbyggingen rundt århundreskiftet.
68 Men også i et lengre perspektiv har tjenestemennenes organisasjonsbygging
vært studert i Sverige. 69 Sentralt i denne forskningen står spørsmålet om hvordan og
hvorfor tjenestemennene bygde opp et sterkt sentralisert organisasjonssamarbeid utenfor
LO. 70 En samlende oversikt over den faglige organiseringen og organisasjonsutviklingen
i flere europeiske land er gitt av Anders Kjellberg i en studie fra 1983. 71
63 Bjørgum 1978; Thue 1986; Hagemann 1988.
64 Når det gjelder offentlig ansatte, konkluderer Inger Bjørnhaug med at disse bare i liten
grad er gjort til tema i historisk forskning. Hun finner imidlertid forskning som omhandler
disse gruppene i verkene om sentraladministrasjonens historie, kommunal historie og lokalhistorie,
herunder byhistorie. Det er imidlertid bare i det første verket at statsansattes stilling
berøres. Bjørnhaug 1994:150.
65 Fivesdal 1964; Colbjørnsen m.fl. 1982; Lægereid 1982. De samfunnsvitenskapelige studiene
fra 1970- og 80-årene av ulike funksjonærgrupper kom gjerne innenfor det vi kan kalle
levekårsundersøkelser eller i studiet av organisasjonssamfunnet og forholdet mellom organisasjoner
og stat.
66 Aubert m.fl. 1960.
67 Bjørgum 1978; Bergh og Hanisch 1984; Nordby 1989; Melby 1990; Seip 1990; Hagemann
1992; Kjølsrød 1992; Torgersen 1994.
68 Westerhult 1969; Öhngren, Bo (red.) 1982; Ericsson 1983; Florin 1987. Tom Ericsson viser
blant annet til to egne undersøkelser om Svenska Arméunderbefälskåren 1901-22 og Föreningen
Kvinnor i Statens Tjänst 1904-12. Ericsson 1983:18, note 8.
69 Nilsson 1985; Sandberg 1969.
70 Öhngren (red.) 1982; Wallén 1985, 1989. TCO har gjennom sin arkiv- og museumsvirksomhet
stått bak en rekke publikasjoner, deriblant en årbok, om den svenske «tjänstemannarörelsen».
I et lite notat gir Rolf Torstendahl en oversikt over forskning om tjenestemannsgrupper
både internasjonalt og i Sverige. Torstendahl1984.
71 Kjellberg 1983. For Sverige 1890-1940, se Åmark 1986.
23

Et sveip i den litteraturen som finnes om statstjenestemenn, tjenestemannsrett og
arbeidsliv, viser at forskningsfeltet ikke er uttømt. Enkelte områder er bedre dekket
enn andre, men få forskere har fokusert på den spesielle stillingen statstjenestemennene
hadde. Dette gjelder særlig Norge, men også Sverige. Et slikt fokus bringer
imidlertid inn en annen part: staten. En historisk undersøkelse av statens tjenestemenn
vil også innebære at lyset faller på staten og statsmaktens utvikling.
Metode og kildegrunnlag
Metodisk har jeg valgt å foreta hva vi kan kalle en aktørstudie i en institusjonell
ramme. Aktørene som opptrer, er organisasjoner og partier, politikere og personer
som er trukket inn i den politiske prosessen gjennom organisasjonene, offentlig
utredningsarbeid eller offentlige oppdrag. Disse aktørene forsøkte å realisere sine
mål og virkeliggjøre sitt politiske syn gjennom en sosial og politisk prosess som
utspilte seg innenfor institusjonelle rammer som langt på vei lå fast. Konstitusjonelle
regler, politiske partier og organisasjoner var formet av mennesker og samfunn
gjennom tid. Aktørenes handlingsmønster og lojalitet lå forankret i disse institusjonene,
og var på den måten bundet. Men ikke fullstendig. Historisk endring oppstår
når aktørene lykkes i å forandre de institusjonelle rammene, de handlingsmønstrene
og de normene som ordner tilværelsen og skaper kontinuitet. Det dramaet
som utspilles i den politiske prosessen handler langt på vei om å endre disse institusjonelle
rammene og forståelsen av dem. Dette er ikke enkeltmenns verk. Det er
en ideologisk prosess der forståelsesformer, lojalitet og tilhørighet endres over tid,
og der aktørenes selvforståelse og definisjon av hverandre er sentral.
Konflikter er nært forbundet med makt. Systemer for konfliktløsning vil
fordele makt mellom ulike parter. Endrede institusjonelle forhold vil dermed som
oftest innebære endrede maktforhold.
Endringen kan skje over tid, men fortettes ofte i knutepunkter. Slik vil det være
når en lov vedtas. Den vil ha en forhistorie, der mye vil ligge skjult for historikeren.
Men i det øyeblikket et krav om en lov stilles eller et lovforslag presenteres, vil aktørene
tvinges til å presentere sitt syn og sin forståelse av den historiske situasjonen loven kan
bli en del av. Da vil også deler av lovens forhistorie tre frem. Det gamle og det nye
blir satt opp mot hverandre, og aktørenes vilje til å slippe fortiden og åpne for nye
forståelsesformer vil vise gangen i den historiske endringsprosessen.
Studerer vi utviklingen av et forhandlingssystem i staten i de to landene Norge
og Sverige finner vi en parallell utvikling. I begge land fant det sted en overgang fra et
24

system med ensidig lønnsfastsetting av parlamentet til et system dominert av forhandlinger
mellom arbeidstakerorganisasjoner og statens representanter. Avgjørelser i lønnsspørsmål
ble løftet ut av de tradisjonelle politiske institusjonene. Likevel kommer
ulikheter til syne. Det gjør det interessant å sammenlikne.
I en tradisjonell komparativ analyse er det vanlig å velge ett spesielt forhold
som skal undersøkes (avhengig variabel). Dette forholdet, den avhengige variabelen,
vil variere for eksempel i ulike land eller områder. Årsakene til variasjonen blir forsøkt
forklart ved å velge ut en rekke forskjellige forhold som kan ha påvirket den avhengige
variabelen, og ved å undersøke statistisk hvilken betydning disse har. Slike
undersøkelser har sine begrensninger. De krever for det første at fenomenenes årsak
forklares gjennom den tradisjonelle relasjonen mellom en avhengig og en uavhengig
variabel. For å kunne etablere en rimelig sikkerhet for noen sammenheng mellom
variablene trengs mange undersøkelsesobjekter. 72 For det andre krever en slik tilnærming
at forskeren velger ut variabler som er relativt entydige. Skal brutto nasjonalprodukt
i ulike land brukes som forklaringsvariabel, er det en forutsetning at tallet
som representerer denne størrelsen, har samme betydning og mening i de ulike landene.
Dette bringer et stort usikkerhetsmoment inn i undersøkelsen, og gjør at valget
av variabler begrenses sterkt.
En annen form for komparativ studie har vi der to eller flere relativt like objekter
sammenliknes innenfor en større forståelsesramme med henblikk på å få frem forskjeller
mellom disse objektene og derved mangfoldet av forklarende variabler. Dette er
en genuin historisk komparasjon, og det er en slik sammenlikning som er valgt for
denne undersøkelsen. Det spesielle med denne formen for komparasjon er at målet
ikke er å finne den eller de variablene som kan forklare begge eller alle objektene, men
å få frem et rikt utvalg forklaringsfaktorer. Disse faktorene må så tolkes i lys av den
konkrete situasjonen de opptrer i, og i relasjon til andre faktorer. I et historisk
utviklingsforløp er det sjelden vi finner bare en årsak til et fenomen. Årsaker kan være
sammensatte, og når det dreier seg om menneskenes forhold til samfunnet og forståelse
av samfunnsmessige fenomener, vil det ofte være et vekselspill mellom endring
av forestillinger og handlinger som kan skape forklaring. I slike tilfeller kan tilsynelatende
like fenomener ha blitt dannet gjennom forskjellige prosesser. Komparasjonen
blir derfor i første rekke et redskap som hjelper forskeren å se sammenhenger, mer enn
en fast metode som binder gitte forklaringsvariabler sammen.
Norge og Sverige er to land som ligger hverandre nær i språk og tenkemåte.
Begge land har siden århundreskiftet hatt en demokratisk utvikling der de institusjonelle
formene ofte har blitt like. Arbeiderbevegelsen har i begge land spilt en dominerende
rolle, siden 1930-tallet i regjeringsposisjon. En velorganisert og innflytelsesrik
72 Se Rueschemeyer 1984, s. 140.
25

fagbevegelse har løpt sammen med en høy grad av arbeidstakerorganisering, i Sverige
dog høyere enn i Norge. 73
Disse likhetene gjør det rimelig å la de to landene være utgangspunkt for en
sammenlikning. Likhetene i politisk system og ideologisk hegemoni skaper en ramme
rundt forskningsobjektet som gjør det lettere å se paralleller. Dette øker sikkerheten
for at fenomenene som sammenliknes, har en relativt lik karakter. Likevel vil
utviklingen i hvert land bli studert som en helhet. Målet med komparasjonen vil dermed
ikke være å årsaksforklare, men å få frem like og ulike trekk ved utviklingen i de
to landene. Sammenlikningen er en metode for å avsløre mønstre.
Det sentrale kildematerialet har vært offentlige dokumenter knyttet til de aktuelle
sakenes behandling i Riksdagen eller i Stortinget. Dette materialet gir også kjennskap
til organisasjonenes synspunkter. Kryssjekking med kilder fra organisasjonsarkivene
har vist at de offentlige utredningene og dokumentene fra Stortinget og
Riksdagen er et godt kildemateriale. Det har således ikke vært et mål for meg å dekke
alle ulike organisasjoners standpunkter, men å trekke opp hovedlinjer og se hvordan
standpunktene ble endret hos de aktørene som var sentrale i prosessen. Jeg har måttet
begrense tallet på aktører, og jeg har derfor konsentrert meg om de største organisasjonene.
I hovedsak har jeg fulgt hovedorganisasjonene og deres handlingsmønstre.
Små organisasjoner har fått en plass der de har trådt frem med avvikende meninger
eller på annet vis hatt politisk betydning.
I Förvaltningsrättslig tidskrift og i Nordisk Administrativt Tidsskrift har jeg kunnet
følge den intellektuelle debatten som fulgte i den politiske debattens kjølvann.
Denne har igjen kunnet spores tilbake til den politiske prosessen.
73 Kjellberg 1983:150 f, tablå 3.
26

1910 - 1918
27

Kapittel 1 Forhandlingsrett på
dagsordenen
I 1893 sendte Bestillingsmændenes Forening i Kristiania brev til den norske regjeringen.
I brevet ba den regjeringen fremme et lovforslag som kunne sikre «Bestillingsmænd
inden Stat og Kommune... mod vilkaarlig Afskedigelse fra sine Stillinger». 1
Regjeringen avviste kravet. 2 Bestillingsmennene fortsatte likevel å fremme krav om
en tjenestemannslov.
Den første henvendelsen fra norske statstjenestemenn til departementet med
direkte krav om forhandlingsrett fant sted i 1912. Den kom fra Norges Lokomotivpersonales
Forening og De norske Jernbaneforeningers Forbund. 3
Også i Sverige kom det krav om forhandlingsrett for statstjenestemenn. I
1911 gikk fire menn i den svenske Riksdagen sammen om å utforme et forslag, en
motion. Alle fire var sosialdemokrater og knyttet til LO eller en tjenestemannsorganisasjon.
4 Carl Winberg var den første som undertegnet motionen, og ble derfor
knyttet til hans navn. I Winbergs motion ble det foreslått at Riksdagen skulle
be regjeringen utrede og fremme forslag til en «förhandlingsordning» for «tjänstemän
och arbetare» i statens embetsverk. 5
1 Brev fra Bestillingsmændenes Forening til regjeringen, datert 20. januar 1893. Trykt i St.
dok. nr. 137 (1895).
2 Brev fra departementet til Bestillingsmændenes Forening, 10. juli 1893. Trykt i St. dok. nr.
137 (1895).
3 Indstilling 1912. Om forhandlingsret for jernbaneetatens organisationer. Indstilling fra
oppnevnt av Norges Lokomotivpersonales Forening og De norske Jernbaneforeningers Forbund.
Trykt i Lokomotivmands Tidende nr 11, 12 og 13, 1912.
4 De fire var Herman Lindqvist (formann i LO), Ernst Söderberg (kasserer i LO), A. Thylander
(tillitsvalgt i Sveriges lokmannaförbund) og Carl Winberg (tidligere sekretær i Sveriges Järnvägsmannaförbund).
Motion AK nr. 158 1911 s. 10. Saken ble avvist i første kammer, og Winberg
fremmet i 1912 en ny motion som i hovedsak bygde på 1911-motionen. Motion AK nr.
227 1912.
5 Motion AK nr. 158 1911, s. 3.
29

De første kravene som ble fremsatt i Norge, var krav om et lovregulert arbeidsforhold.
Litt senere dukket kravet om forhandlingsrett opp samtidig i de to nabolandene.
Hvorfor kom kravene om regulering av arbeidsforholdene og forhandlingsrett
for offentlig ansatte, og hva innebar de?
Kravet om forhandlingsrett blir reist i Norge og Sverige
Både i Sverige og i Norge ønsket mange statsansatte en regulering av forholdet
mellom de statlige arbeidstakerne og staten som arbeidsgiver. Krav ble fremmet,
enten fra tjenestemennenes organisasjoner direkte, som i Norge, eller som i Sverige,
gjennom organisasjonsombudsmenn og tjenestemenn som selv satt i Riksdagen. I
begge land ble de rådende arbeidsforholdene, særlig for de tjenestemennene som
ikke var fast ansatt, brukt som argument for en regulering. Før 1900 var ikke tanken
om forhandlingsrett i staten blitt luftet, i hvert fall ikke offentlig. I utredninger
gjort for Riksdagen og det norske Stortinget er det bare trukket frem ett land der
lovgivningen før år 1900 regulerte forhandlinger. Det var USA, der den interstatlige
jernbanetrafikken skulle beskyttes mot streiker. Her var imidlertid jernbanene
private. 6 To forutsetninger måtte være til stede før ideen kunne utvikles og bli et
reelt politisk krav. For det første måtte et forhandlingssystem etableres, eller i det
minste utformes teoretisk. For det andre måtte forestillingen om at dette forhandlingssystemet
kunne anvendes på arbeidsforholdet innenfor det offentlige, finne tilhengere.
Tariffavtaler kom tidlig i bruk i privat virksomhet, og først i håndverksbedrifter
på 1880-tallet. 7 De første landsdekkende tariffavtalene som var felles for en
hel industrigren, verkstedindustrien, kom i Sverige i 1905 og i Norge i 1907. 8 Disse
varslet en ny holdning fra arbeidsgiversiden. Tariffavtalen ble akseptert som
grunnlaget i et sentralisert forhandlingssystem. 9 Når Winberg krevde forhandlingsrett
for ansatte ved Statens Järnväger, var det forhandlingsordningen ved de private
6 Jfr. AK 4 TfU:14 1911, s. 10 f.
7 Adlercreutz 1954:286 ff, 366 ff; Åmark 1986:82; Ousland 1949:36 ff.
8 I litteraturen angis oftest 1905 for Sveriges del, jfr. Westerståhl 1945:160 og Åmark 1986:86.
Spørsmålet om hva som skal ses som den første landsomfattende avtalen, avhenger av hvilken
vekt man legger på avtalens karakter og tilkomst. Typografene fikk opprettet en landsdekkende
kollektivavtale etter voldgift i 1901, men også en avtale fra tobakksindustrien har
blitt betegnet av Lindblom som Sveriges første «riksavtal». Jfr. Adlercreutz 1954:328, 340. For
Norge, se Andersen 1955:26 og Furre 1991:64 f.
30

svenske jernbanene han anbefalte brukt som forbilde, «äfven om den såsom allt
mänskligt icke är fullkomlig». 10
Ideen om forhandlingsrett som et reelt alternativ også for statsansatte, kom
til Norge og Sverige fra Danmark. De danske tjenestemennene hadde i 1910 fått
forhandlingsrett gjennom en administrativ reglementsbeslutning. 11 Ordningen var
blitt utformet etter forhandlinger mellom representanter for flere departementer og
hovedorganisasjoner for ansatte innenfor jernbane-, post-, telegraf- og tollverk. 12
Her var alle grader av tjenestemenn trukket med, også embetsmenn. Det var ikke
unaturlig at Winberg året etter fremmet saken i Sveriges Riksdag. I motionen henviste
han både til forhandlingsordningen i Danmark og til en ordning i Østerrike. 13
Men Winberg hadde vært inne på tanken før 1911. Han hadde vært med på å utforme
en hovedavtale for de private svenske jernbanene som skulle regulere forhandlingene
der. Under dette arbeidet ble det antydet at en liknende avtale kunne utarbeides
også ved den statlige jernbanen. Men det var neppe mange som så dette
som realistisk i 1909. 14
I Norge var forhandlingstanken ny og ukjent. Det viser mottakelsen den fikk
hos postmennene: «Vi har ingensomhelst grund til at beklage os over mangel paa
forhandlingsvillighet hos vore overordnede myndigheter. [...] Vi tror derfor ikke,
at der... for tiden er noget almindelig ønske om at søke indført en lignende forhandlingsret.»
15 Elleve måneder senere: «...der [kan] ikke være tvil om, at vi blir nødt til
at kræve en forhandlingsret.» 16 Tjenestemenn ved jernbanen ventet nok motvilje fra
myndighetenes side da de fremmet sitt krav i 1912, «Nyt, som alt dette er...». 17
9 I 1912 kom den første juridiske avhandlingen om kollektivavtalen i Sverige. Bak den sto
sosialdemokraten og senere statsråd Östen Undén. Undén 1912.
10 Motion AK nr. 158 1911, s. 10.
11 En «fællesbekendtgørelse om reglerne fra finans-, trafik- og indenrigsministeren og et
cirkulære fra de [8] anerkendte foreninger, 1 for hver etats embetdsmands- og funktionærgruppe».
Berendsen 1921:167.
12 Jfr. AK 4 TfU:14 1911, s. 24.
13 Motion AK nr. 158 1911, s. 10.
14 Jfr. AK 4 TfU:14 1911, s. 31 f, og bilag 1, s. 69 f.
15 Leder i Posthornet, 15. januar 1911, s. 10. Posthornet var organ for Det norske postmandslag.
16 Leder i Posthornet, 15. desember 1911, s. 249.
31

Tanken om en forhandlingsrett i staten spredde seg som en gressbrann i løpet av
året 1911.
Leter vi, finner vi også i Norge spor etter forhandlingstanken før 1911. En
komité som i 1908 og 1909 arbeidet med spørsmålet om megling og voldgift,
Solnørdalkomiteen, kom indirekte inn på spørsmål som hadde relevans for diskusjonen
om forhandlingsrett. Den ble stilt overfor spørsmålet om ikke også offentlig
ansatte skulle kunne komme inn under loven. 18 Komiteen ble splittet. Flertallet
mente at tjenestemenn som «utøver en offentlig myndighet», ikke i hvert fall ikke
på en «hensigtsmæssig» måte, kunne trekkes inn i et lovregulert system der megling
og voldgift skulle følge forhandlinger som var gått i stå.
Kravet fra statsansatte om rett til å forhandle og motstanden fra embetsverk
og grupper innen politikken skapte fronter. En konflikt seilte opp. Hvorfor ble
spørsmålet om forhandlingsrett et problem for statsmaktene? Og hvordan ble problemet
forsøkt løst? La oss se på hva som i denne sammenhengen ligger i selve forhandlingsbegrepet,
og på hvilken rolle staten spilte som arbeidsgiver rundt århundreskiftet.
Internasjonale erfaringer
I løpet av det første tiåret av 1900-tallet dukket det opp forhandlingsordninger og
voldgiftsdomstoler i en rekke land. Disse ordningene ble i hovedsak opprettet for å
sikre arbeidsfred innenfor offentlig kommunikasjon som jernbane, post, telegraf og
telefon. En ny selvbevissthet blant de ansatte, og økende vilje til organisering og
arbeidskamp, gjorde dette nødvendig. 19 Både i USA og i Canada ble offentlig voldgift
17 Indstilling 1912. En indikasjon på at tanken om forhandlingsrett var fremme før 1910 finnes
hos Amundsen. Han viser til De norske Jernbaneforeningers Forbunds årsmelding for 1908,
hvor det refereres til de svenske jernbaneorganisasjonene (trolig ved private jernbaner). Styret
i organisasjonen ytrer så ønske om «direkte forhandling» med jernbaneetatens styre, og
«sikter nærmest på en prinsipiell forandring av forbundets virkemåte». Cit. Amundsen
1952:87. Jeg har ikke funnet De norske Jernbaneforeningers Forbunds årsmelding for 1908
ved Arbeiderbevegelsens arkiv i Oslo.
18 Indstilling 1909:45.
19 Jernbanestreik i Holland 1903, i Italia 1904 og 1907, i Ungarn 1903, Frankrike 1910, telegrafiststreik
i USA 1907, politistreik i Lyon 1905 og i Belfast 1907, postbudstreik i Lyon 1899
og 1906, trikke- og elektrisitetsstreik, post og telegrafstreik i Paris i 1909. Jfr. AK 4 TfU:14
1911, s. 20.
32

tatt i bruk overfor private selskaper. 20 I England, som også hadde private jernbaner,
ble det fra 1907 opprettet et system for forhandlinger og voldgift. 21
Italia valgte en litt annen vei. Etter en storstreik i 1904 ble deler av jernbanenettet
gjort statlig. Store deler av personalet fikk status som offentlige tjenestemenn
og mistet dermed sin streikerett. Men også private jernbaner ble trukket inn
under statlig kontroll. Det ble innført et voldgiftsinstitutt og de ansatte mistet retten
til å streike. 22 I 1910 la den italienske regjeringen frem et forslag om å opprette
funksjonærutvalg for jernbanepersonell i staten. 23 Også regjeringen Briand i Frankrike
la samme år frem et lovforslag som innebar en forhandlingsordning og voldgift
for ansatte ved jernbanene der. 24
Problemet var todelt. På den ene siden var dette et sosialt problem i et sårbart
samfunn. Tallet på arbeidskonflikter i de industrialiserte landene økte. Mange
så streik som et generelt samfunnsproblem. Streikene dukket opp innenfor områder
av samfunnet som ble opplevd som viktige: post, telegraf og jernbane. Det
moderne samfunnet var sårbart overfor større streiker i kommunikasjonssektoren.
Dette problemet ble i en rekke land forsøkt løst ved statlig intervensjon og tvungen
voldgift.
På den andre siden ble slike streiker gjerne et politisk og juridisk problem i
land der jernbaner og annen kommunikasjon var statlig. Arbeidskonflikter i offentlig
virksomhet ble gjerne sett på som spesielle. Konfliktene ble forsøkt løst på ulike
måter, dels ved å benytte voldgift, som i Italia og Canada, dels ved å etablere ordninger
for forhandlinger mellom ansatte og representanter for arbeidsgiver. Voldgift
var omstridt. Der staten var part, ble ikke voldgift akseptert av alle. I det franske
lovforslaget fra 1910 het det at dersom en voldgiftsbeslutning forutsatte økte
statlige bevilgninger, måtte dommen forelegges parlamentet. 25 Bruk av voldgift var
en løsning som kunne nyttes overfor grupper av ansatte som ikke fikk sin lønn fastsatt
av parlamentet, eller i tvister der parlamentets vedtak ikke var nødvendig for at
20 I USA overfor den mellomstatlige trafikken. Den første loven kom i 1888. Canada fikk en
lov i 1903, og i 1907 en lov som også gjaldt offentlig virksomhet innenfor kommunikasjon
og industri. Ibid. s. 10 ff.
21 Ibid. s. 17 ff.
22 Ibid. s. 15 ff.
23 Jfr. Ot. prp. nr. 29 (1912), s. 19.
24 Jfr. AK 4 TfU:14 1911, s. 19 ff.
25 Ibid. s. 23.
33

voldgiftsdommen kunne iverksettes. Men for en rekke tjenestemenn, også innenfor
kommunikasjonssektoren, fremsto parlamentet som den reelle arbeidsgiveren.
I Østerrike ble det i 1909 opprettet en forhandlingsordning for arbeidere
innenfor de statlige jernbanene. 26 Den sveitsiske byen Basel fikk samme år en lov
som åpnet for opprettelse av tjenestemannsutvalg for offentlig ansatte. Det kunne
opprettes utvalg både for arbeidere og tjenestemenn. Tjenestemannsutvalgenes oppgave
var å «ivareta de underordnedes interesser overfor de foresatte myndigheter og
gi uttalelser om de foreskrifter som maatte opstilles for ordningen av tjenesteforhold».
27
Faren for streik og uroligheter var større innenfor statlig tjenesteyting og
næringsvirksomhet enn innenfor forvaltning. Jernbanene peker seg ut. Ved inngangen
til første verdenskrig var det imidlertid bare ett land i Europa som hadde
etablert en reell forhandlingsordning for alle offentlig ansatte innenfor flere etater
der tjenestemennenes egne organisasjoner var med. Det var Danmark.
Den danske forhandlingsordningen
Den danske forhandlingsordningen av 1910 kom i form av en bekjentgjørelse, og
gjaldt alle ansatte i jernbane-, post-, telegraf- og tollvesenet; både embetsmenn og
tjenestemenn. Tjenestemannsorganisasjonene hadde vært med på å forhandle frem
ordningen. 28 Det var tjenestemennenes egne organisasjoner som skulle forhandle,
og disse erklærte at de anså bestemmelsene for å være bindene for organisasjonene. 29
Forhandlingsrett ble gitt til to organisasjoner innenfor hver etat, en for de øverste
lønningsklassene og en for de lavere. Det ble stilt krav om at organisasjonen skulle
være den største innenfor sitt rekrutteringsområde. 30 Disse organisasjonene fikk rett
til å forhandle om lovendringsforslag eller andre endringer som berørte «Lønningsregler,
den reglementsmæssige Arbejdstid, de Ansattes personlige, retslige Stilling i
Etaten og lignende ikke-tekniske Forhold». 31 Ordningen ga tjenestemennene rett
26 Ibid. s. 23 ff.
27 Ot. prp. nr. 38 (1915) s. 25.
28 Berendsen 1921:167.
29 Ibid. s. 167.
30 Meddelelse om Regler for Forhandling mellem Administrationen og Organisationer af Tjenestemænd
(1910), gjengitt i AK 4 TfU:8 1912, s. 19 ff.
31 Ibid. s. 20.
34

til å forhandle, det vil si diskutere eller drøfte, men ikke til å slutte avtaler. I bekjentgjørelsen
het det kort at «Ministerens Bestemmelse er afgjørende». 32
Hva innebar kravet om forhandlinger?
Begrepet forhandling ble brukt med forskjellig betydning. I vår sammenheng må
begrepet knyttes til arbeidsmarkedet. Her innebærer forhandling en fast ordning der
to parter, arbeidstaker og arbeidsgiver, samtaler om lønns- og arbeidsforhold. 33
Vi kan i hovedsak snakke om to betydninger av ordet forhandling slik vi
møter det her. En vid betydning av ordet forhandle er «drøfte», «konferere» eller
«diskutere». Det føres samtaler mellom partene, gjerne etter et fastsatt mønster, og
partene får rett til å uttale seg og komme med synspunkter før en beslutning om
lønns- eller arbeidsforhold tas. Partene slutter imidlertid ingen avtale. Et
forhandlingsresultat i denne betydningen av ordet, må alltid legges frem for den
myndigheten som har det formelle ansvaret for å ta avgjørelsen.
I streng forstand er betydningen av begrepet forhandling mer avgrenset: å
forhandle med sikte på å nå frem til en avtale. Her dreier det seg om mer enn å legge
frem synspunkter. Målet for samtalen må være gjennom kompromisser å komme
frem til en avtale, eventuelt å presisere uenigheten. En slik avtale kan ikke endres
av én part uten at nye forhandlinger tas opp. Og dette er viktig. Forhandling i
denne siste betydningen gir partene både formell og reell innflytelse, ikke bare over
resultatet, men over selve beslutningsprosessen. Samtidig bindes partene ved å inngå
en avtale som de ikke kan bryte. Det må forutsettes at begge parter under slike
forhandlinger har interesse av en avtale, og at det til disse interessene er knyttet pressmidler.
34
Samtaler og konferanser mellom statlige arbeidstakere og arbeidsgivere hadde
funnet sted både i Sverige og i Norge før 1910. Men disse kan ikke kalles forhandlinger
i den forstand at de inngikk et formelt system som regulerte samtalenes form
eller innhold. Kravet om forhandlingsrett må forstås som et krav om en formell
ordning av samtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker; noen ganger innebar kravet
også at arbeidstaker og arbeidsgiver skulle slutte formelle avtaler.
32 Ibid. s. 21.
33 Emnet eller området for forhandling vil kunne variere innenfor ulike forhandlingsordninger.
34 Enten i form av tap dersom avtale ikke oppnås, eller, noe som er vanlig i arbeidskonflikter,
i form av aksjoner som streik eller lockout.
35

Statstjenestemenn, en gruppe i vekst
Statens virksomhet vokste raskt i takt med den økte industrialiseringen fra midten
av 1800-tallet. Både i Norge og i Sverige var det virksomhet innenfor kommunikasjon
og infrastruktur som hadde den sterkeste veksten. Da den svenske Socialstyrelsen
i 1920 skulle lage en oversikt over de mest tallrike embetsverkene, var det
jernbane, post, telegraf og Vattenfallsverket som pekte seg ut. Statens Järnvägar var
størst. Her var det over 39 000 ansatte, hvorav 28 500 var «ordinarie» eller «extraordinarie»
tjenestemenn. 35 Går vi 30 år frem i tid, til 1950-tallet, var tallet på
tjenestemenn i Statens Järnvägar økt til 50 900. 36 Det totale tallet på statsansatte
ble i 1920 grovt anslått til 100 000, hvorav 70 000 var tjenestemenn. I 1950 var
tallet på tjenestemenn tredoblet. 37 Det var ingen liten gruppe arbeidstakere den
svenske staten hadde i sin tjeneste.
Utviklingen er den samme for Norge, skjønt tallet på tjenestemenn var
mindre. Tallet på statens og kommunenes arbeidere og tjenestemenn ble firedoblet
fra 1875 til 1920. 38 I 1920 var det om lag 50 000 statsansatte. I 1950 var tallet fordoblet.
39 Også her var det kommunikasjon og infrastruktur som var de dominerende
virksomhetsområdene rundt århundreskiftet. Men en rekke nye virksomheter kom
til. Institusjoner for utdanning og forskning vokste i antall. Etter hvert ble det flere
elever og økt behov for lærere. Innenfor helsevesenet ble sykehus og pleieinstitusjoner
bygd ut, og nye yrkesgrupper fikk økt betydning innenfor det statlige arbeidsgiverområdet.
Det er særlig to perioder som peker seg ut med hensyn til vekst. Det er tiåret
fra 1910 til 1920 under første verdenskrig, og det er årene etter andre verdenskrig.
Fra 1945 vokste den statlige virksomheten både i Norge og i Sverige med økende
hastighet. Mellom disse vekstperiodene ligger en periode med stillstand og
offentlig sparing.
Veksten i tallet på statstjenestemenn ga både den norske og den svenske staten
nye oppgaver som arbeidsgiver. Personaladministrasjonen vokste, og fikk en mer
byråkratisk form. Blant annet ble reglementer i økende grad tatt i bruk. 40 Endringer
35 Betänkande 1920:36 f.
36 SOU 1951:54:87, tabell 1.
37 Betänkande 1920:41, SOU 1951:54:87, tabell 1.
38 Anslag basert på tall fra Statistisk Centralbyrå: 1875 ca. 24 000; 1900 ca. 52 000; 1920 ca.
100 000. Innstilling 1925:20.
39 Wyller 1970:175.
40 Kvarnström m. fl. 1996:95.
36

i stillingsstrukturer og konkurranse fra nye grupper tjenestemenn kunne føre til
usikkerhet blant mange. Usikkerheten vekket tjenestemennenes behov for og ønske
om å få være med på å bestemme utviklingen.
Staten som arbeidsgiver
Innenfor ulike statlige etater og arbeidsfelt ble forskjellige regler fulgt og praksis var
ulik med hensyn til lønns-, ansettelses- og arbeidsforhold. Vi kan snakke om en
arbeidsgiverpraksis som var etatsbasert eller lokal. Med den økte organiseringen av
arbeidstakerne fulgte krav om mer enhetlige regler. Muligheten for tjenestemennene
til å sammenlikne seg med andre grupper av tjenestemenn eller arbeidstakere andre
steder, avdekket et uoversiktlig landskap av regler og praksisformer. Også mange av
de statlige etatene som hadde mye av arbeidsgiveransvaret ønsket et enklere og mer
enhetlig system. Vi kan derfor både i Norge og i Sverige spore en vedvarende streben
etter å utvikle enhetlige regler og lønnssystemer. Denne prosessen tok til rundt
århundreskiftet, og det er neppe rimelig å regne den for avsluttet før etter annen
verdenskrig. 41
Formell myndighet og lønnsfastsettelse
Den formelle retten til å organisere embetsverk og tjenester tillå både i Norge og i
Sverige den utøvende makten, konge og regjering. Denne retten var imidlertid
begrenset.
I Norge var Stortinget i Grunnloven gitt den formelle myndigheten til å
fastsette tjenestemennenes lønninger. Det tilligger Stortinget, heter det i Grunnloven,
«at revidere midlertidige Gage- og Pensionslister og deri gjøre de Forandringer, det
finder fornødne». 42 Det har vært vanlig å se dette som del av den ordinære
bevilgningsmyndigheten. 43 Disse bestemmelsene i Grunnloven var opprinnelig myntet
på embetsmenn. Men også andre statsansatte tjenestemenn som ikke var utnevnt
41 Prosessen kan også ses i et enda lengre perspektiv, avhengig av hvor man vil legge hovedvekten.
De statlige lønnsregulativene som ble innført i Norge og Sverige fra 1948, etablerte
imidlertid enhetlige regulativer for statstjenesten i de to landene. Statens lønnsregulativ av
1948 og Statens allmänna avlöningsreglemente (SAAR) 1948.
42 Grl. § 75 i.
43 Opsahl 1965:209. Audvar Os, som laget en utredning for Tjenestetvistkomiteen i 1956, ville
imidlertid ikke se dette som del av bevilgningsmyndigheten. Os 1956:62.
37

eller ansatt av Kongen, ble utover på 1800-tallet oppført på gasjelister som Stortinget
skulle revidere og bevilge penger til. 44 Tjenestemennenes lønninger ble fastsatt i
regulativer som med visse mellomrom ble regulert av Stortinget. Det var ingen
systematikk i reguleringene, og regulativer for de enkelte etatene ble gjerne regulert
for seg.
Selv om Stortinget og Riksdagen var de statlige myndighetene som hadde
hovedansvaret for tjenestemennenes lønninger, var det både i Norge og iSverige
mange som ble lønnet direkte av den enkelte statlige etaten. I Norge gjaldt dette
oftest statsansatte med akkordlønn eller arbeidsavtaler med kort oppsigelsesfrist.
Disse ble gjerne kalt statens arbeidere, til forskjell fra tjenestemenn.
I Sverige var det regjeringen som satte opp stater som beskrev antall tjenester,
størrelsen på lønningene og hvilken del av forvaltningen som skulle belastes lønningene.
45 Men den reelle avgjørelsesmyndigheten hadde Riksdagen gjennom sin
bevilgningsrett lagt inn under seg selv. Fra midten av 1800-tallet tok Riksdagen aktivt
del i de store tjenestereguleringene. 46 Hovedregelen var at avjørelser som gjaldt
ordinarie tjänstemän skulle legges frem for Riksdagen. 47 Vanlig praksis etter århundreskiftet
var at regjeringen nedsatte en lönekommité som fremla en innstilling. Riksdagen
vedtok så lønnsreglementer gjeldende for de ulike myndighetene. Riksdagen
fastsatte dermed tallet på ordinarie tjenestemenn, godkjente avlønningsreglementet
deres og endringer av dette, og bevilget penger til lønningene deres.
Men i tillegg ble en større gruppe såkalt icke-ordinarie eller extra-ordinarie
tjenestemenn lønnet direkte av det enkelte embetsverket. Disse ble ikke ført opp i
de regulære lønnsbudsjettene, men ble lønnet over etatens driftsbudsjett. Riksdagen
fastsatte i slike tilfeller bare budsjettrammer. Det var så opp til det enkelte forvaltningsorganet
eller forretningsdrivende verket å ansette det nødvendige antallet
tjenestemenn og lønne disse. Dette ble særlig praktisert innenfor de forretningsdrivende
verkene som jernbane, post- og telegrafverk.
I tillegg til den formelle retten Stortinget og Riksdagen hadde til å fastsette
lønninger, kom retten til å regulere arbeid og arbeidsforhold for de statsansatte. I
Norge regulerte Grunnloven sider ved ansettelsesforholdet til dem som formelt var
44 Jfr. Maurseth 1979:168 ff. Maurseth viser hvordan ekstraskrivere og kopister ofte utførte
samme arbeid i sentraladministrasjonen, men ble lønnet på forskjellig måte.
45 Jägerskiöld 1956:129. Ved siden av avløningsreglementer fantes ulike löneplaner, tjänsteförteckningar
og personalförteckningar. Ibid. s. 132.
46 1858-60, 1874-78, 1907-09. Jägerskiöld 1956:154.
47 Det var flere unntak fra denne hovedregelen. Jägerskiöld 1956:155.
38

embetsmenn og utnevnt av kongen. 48 Tjenestemennenes stilling var derimot frem
til 1918 ikke lovregulert. De ulike myndighetene fulgte ofte ulik praksis ved ansettelser.
I Sverige var det flere lover som rettslig regulerte ansettelsesforholdet til de
statlig ansatte tjenestemennene. I tillegg fikk tjenestemannen vanligvis et ansettelsesbrev
som anga ansettelsesform. 49 Regeringsformen av 1809 sikret dommere og visse
grupper tjenestemenn uavsettelighet. 50 Straffeloven regulerte embetsansvaret som
også gjaldt mange tjenestemenn. 51 Ved siden av dette ble de statsansattes arbeidsbetingelser
regulert gjennom reglementer og instruksjoner for de enkelte verkene
og myndighetene. 52
Vi ser at det fantes to ulike systemer for lønnsfastsettelse for statsansatte. En
gruppe kom inn under Stortingets og Riksdagens myndighet, og fikk sin lønn fastsatt
her. En annen gruppe var henvist til de enkelte embetsverkene, som hadde både
den formelle ansettelsesmyndigheten og myndighet til å fastsette lønninger. Den
statlige arbeidsgiveren var en skikkelse med mange hoder.
Statens tjenestemenn: Ansettelse og rettsstilling
Hvem var tjenestemann? Staten hadde gjennom sin praksis som arbeidsgiver skapt
ulike kategorier statsansatte.
Ordet tjenestemann blir brukt forskjellig i Norge og Sverige, og bruken har
endret seg over tid. I Norge, og også i Danmark, er tjenestemannsbegrepet nært
knyttet til det offentlige ansettelsesforholdet, statlig eller kommunalt. Tjenestemannstermen
begynte før århundreskiftet å erstatte den tidligere benevnelsen
bestillingsmann. Ansatte i det private som hadde kontorarbeid, tok samtidig i bruk
funksjonærbegrepet for å identifisere seg selv. 53 Termen tjenestemann er i Norge
fraværende i navn på organisasjoner for privat ansatte. Funksjonærbegrepet ble
48 Begrepet embetsmann var ikke definert i lov før i 1983 (Lov om statens tjenestemenn m.m.
av 4 mars 1983.) Det gikk likevel et juridisk skille mellom embetsmenn og tjenestemenn. For
å bli definert som embetsmann, var det nødvendig å være utnevnt av Kongen i statsråd og
meddelt bestalling, et dokument som bekreftet utnevnelsen. Fanebust 1987:5.
49 Jägerskiöld 1956:251.
50 Embets- og tjenestemenn ansatt på fullmakt. Ibid. s. 254.
51 Se RF 1809 §§ 28 og 36, og Strafflagen 2:18, 10:5, 25:22.
52 SOU 1939:19:17 ff.
53 I 1904 ble for eksempel Bankfunktionærenes Samfund i Christiania etablert. Frilseth 1993:10.
39

knyttet til kontorarbeidsfunksjoner i motsetning til kroppsarbeid, og ble også benyttet
av offentlig ansatte. 54 Ved at tjenestemannsbegrepet i Norge og Danmark ble
reservert grupper blant de offentlig ansatte, ble skillet mellom ansatte i offentlig og
privat virksomhet markert terminologisk.
I dagens svenske språkbruk finnes ikke dette terminologiske skillet. Tjänstemän
brukes her mer i likhet med det norske og danske funksjonær, men omfatter
både offentlig og privat ansatte. Utviklingen av denne språkbruken har blitt forklart
ved å vise til 1930-årenes forsøk i Sverige på å etablere en sentralorganisasjon for
kontoransatte i både privat og offentlig virksomhet, og til etableringen av Tjänstemännens
Centralorganisation (TCO) i 1944. 55 Det råder uenighet om hvor tidlig
benevnelsen tjänstemann ble tatt i bruk om privatansatte i Sverige. Frem til 30-tallet
var den imidlertid dominerende i offentlig virksomhet, men den ble også brukt i
foretak som hadde statlig konsesjon. 56
Om ikke de svenske termene i dagligspråket skiller mellom offentlig og privat
ansatte, skiller de derimot skarpt mellom funksjonærer og arbeidere. 57 Dette skillet
har ikke alltid vært like presist. Forestillingen om et skille mellom arbeider og tjenestemann,
eller arbeider og funksjonær, var til stede i både norsk og svensk språkbruk
lang tid tilbake. Vanlig var det å la arbeidets art bestemme språkbruken. Også
blant ansatte i staten skilte man mellom arbeidere og tjenestemenn. Men hvor skillet
gikk, var ofte vanskelig å fastslå. At en rekke nye offentlige tjenester og yrkesgrupper
dukket opp frem mot århundreskiftet, gjorde det ikke lettere å trekke dette skillet.
I dagligtalen kunne man leve med uklare grenser. Verre var det for lovgivere og
politikere som gjerne ville skille mellom høy og lav. Loven måtte ha en bokstav som
lett kunne tolkes.
Ansettelsesformen var et kriterium som skapte ulike kategorier statsansatte.
Disse skillene kunne få sosiale konsekvenser. I Norge fantes formelt to ansettelsesformer.
Embetsmennene ble utnevnt av kongen i statsråd. Deres rettslige stilling ble
54 En rekke foreninger for kommunale og statlige tjenestemenn valgte navn som innbefattet
begrepet funksjonær. Et eksempel er Postfunktionærenes Forening, stiftet i 1884. Denne
endret navn til Det norske Postmannslag i 1893, og hadde som formål å organisere «den
høiere etat». Valstrand 1985:120, Bergh 1984.
55 «Sedan bildandet av Tjänstemännens Centralorganisation år 1944... är emmellertid även
terminologifrågan avgjord.» Croner 1951:17.
56 Blant annet forsikringsselskaper, banker og private jernbaner. Arne H. Eriksen peker på at
tjenestemannstermen «var väletablerat också inom industrin». Han viser blant annet til at
termen ble brukt i organisasjonsnavn som Sveriges Brukstjänstemannaförening (1909) og
Sveriges Verkstäders Tjänstemannaförening (1920). Eriksen 1993:5 note 19.
57 Så vel distinksjonen mellom arbeider og tjenestemann og organisasjonsstrukturen i Sverige
er imidlertid blitt problematisert de siste 20 årene. Eriksen 1993:2, note 5.
40

egulert av Grunnloven. 58 De kunne ikke avskjediges uten etter dom. Embetsmennene
organiserte seg oftest i egne organisasjoner, og dannet i 1918 Embedsmændenes
Fællesudvalg.
Statstjenestemennene ble i Norge gjerne ansatt av den enkelte embetsmyndigheten.
Deres rettslige stilling var frem til 1918 ikke omfattet av noen generell
lovregulering. 59 Tjenestemennene organiserte seg etter ulike prinsipper. I flere etater
fantes en organisatorisk deling mellom tjenestemenn i høyere og lavere stillingskategorier.
60
Praksis ved ansettelse kunne variere. Særlig gjaldt dette statens arbeidere. De
kunne få fast ansettelse, men de kunne også bli ansatt i akkordlag, for eksempel
innenfor vei-, jernbane- og kanalbygging. Akkordlagene var i mange tilfeller den
enheten statens representant gjorde avtale med, ikke den enkelte arbeideren. 61 Disse
arbeiderne ble ikke regnet som fast ansatte. Var der arbeid, fikk de betalt; var der
intet, gikk veien til andre arbeidsgivere eller andre anlegg. Denne situasjonen førte
arbeiderne sammen med arbeidere i det private, gjennom organisering i Arbeidsmannsforbundet
og gjennom innlemmelsen i Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon.
I Sverige var det opprinnelig fire ulike ansettesesformer: fullmakt, konstitutorial,
forordnande og kontrakt. Betydningen av skillet mellom fullmakt og konstitutorial
ble etterhvert visket ut. 62 Da tjenestemenn ved Statens Jänvägar i 1897 ba
58 Jfr. Grl. §§ 21-23, 28, 92 (opprinnelig også § 50). Det finnes ikke i Grunnloven forskrifter
om «statsstillinger av annen art». Hiorthøy 1954:8.
59 Ansettelsen av tjenestemenn ble først regulert generelt med tjenestemannsloven i 1918.
Før dette ble en rekke ansettelsesforhold for tjenestemenn regulert gjennom spesiallovgivning
(f.eks. skolelovene). I tjenestemannsloven av 1918 heter det at «Vil Kongen ikke selv
utøve ansættelsesretten, kan han henlægge den til et regjeringsdepartement, et kollegialt
styre for en tjenestegren eller et ansættelsesraad.» Lov om offentlige tjenestemenn av 15.
februar 1918. I proposisjonen foreslo regjeringen at også «en tjenestemand i høiere tjenestegrad
end den nærmest foresatte tjenestemyndighet» skulle kunne utøve ansettelsesmyndighet.
Dette ble ikke vedtatt, men kan avspeile tidligere praksis. Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 56, § 2.
60 Et eksempel er postverket, der Det norske Postmannslag (opprettet 1884 som Postfunktionærenes
Forening) hadde som mål å organisere «den høyere etat» i Postverket, mens Postbudenes
Landsforbund (1901) organiserte budene og Poståpnernes Landsforbund (1909)
poståpnerne ved postkontorene rundt omkring i landet. Bergh 1985:10.
61 Lønnen kunne være tilmålt arbeidsmengde for et lag. For eksempel kunne lønnen for et
akkordlag i 1916 være angitt som kr. 6,50 pr. m 3 utsprengt masse. Arbeidsrettsdommer og
voldgiftskjendelser, Norsk Arbeidsmandsforbunds beretning 1917, Arbeiderbevegelsens Arkiv
og Bibliotek.
62 De kan begge utferdiges av kongen, regjeringen, en embetsmyndighet eller et verk. Jägerskiöld
1956:256 f.
41

om ansettelse gjennom konstitutorial, og fikk dette, måtte Statsutskottet i Riksdagen
gi en presisering. Skillet besto i ansettelsestryggheten. Ansatte på fullmakt kunne bare
avsettes etter rettskraftig dom. Den som var ansatt ved konstitutorial kunne avsettes
gjennom administrativ forføyning, men, slo Statsutskottet fast, dette kunne bare
skje dersom man ad administrativ vei hadde fastslått tjenestefeil. 63 Forordnande innebar
derimot at den som var ansatt, kunne avsettes også av årsaker som vedkommende
selv ikke var skyld i. 64 En som var ansatt på forordnande, var gjerne ansatt «tillsvidare»
eller for et bestemt tidsrom. Alle tilsettingsformer ble benyttet for tjenestemenn,
og innebar i seg selv ikke noe skille mellom høyere og lavere tjenestemenn. 65
Kontrakt ble i hovedsak benyttet overfor statsansatte kroppsarbeidere eller tjenestemenn
i helt spesielle stillinger. Det spesielle med kontraktsformen var at ansettelsesbetingelser
kunne avtales spesielt, uten henvisning til andre lover og regler. 66
Det var bare den siste ansettelsesformen, kontrakt, som etter århundreskiftet
var så markert at den kunne skape sosiale skiller. Mange mente at skillet mellom
tjenestemenn og arbeidere skulle gå her, og den spesielle rettsstillingen kontraktsansatte
hadde i forhold til de andre gruppene, la grunnen for egne organisasjonsdannelser.
Embetsmannsbetegnelsen hadde i Sverige først og fremst juridisk betydning
knyttet til strafferetten, som påla embets- og tjenestemenn et særlig embetsansvar. 67
På slutten av 1800-tallet var skillet mellom embetsmenn og tjenestemenn uten særlig
betydning. Det var ikke samsvar mellom disse termene og ansettelsesformene fullmakt
og konstitutorial.
De ulike formene for avlønning, og de lønnskategoriene som fulgte av dette
systemet, var derimot en faktor som skapte sosiale skiller i Sverige. En tjeneste kunne
være ordinarie eller icke-ordinarie. 68 Dette skillet hadde tidlig stor økonomisk
63 Ibid. s. 320. Det vil si at det ikke ble stilt krav om at en uavhengig domstol skulle fastslå
om tjenestefeil hadde funnet sted.
64 Ibid. s. 321.
65 Eksempelvis ble professorer ved kunst- og musikkhøyskolene i Sverige forordnet. Ibid. s.
259 note 3.
66 Jägerskiöld 1956:259.
67 Strafflagen kap. 10. og kap 25.
68 Fra 1919 var de icke-ordinarie tjenestemennene delt i tre grupper: extra-ordinarie, extra
og aspiranter. I tillegg kom icke-ordinarie ansatte på spesielle kontrakter. Jägerskiöld
1956:179. I vår sammenheng har skillet mellom icke-ordinarie og extra-ordinarie ingen
betydning. Termene kommer derfor til å bli brukt om hverandre ut fra den konteksten de
står i. Det vesentlige er at det dreier seg om tjenestemenn som ikke var ordinarie.
42

etydning. Icke-ordinarie tjenestemenn hadde svært lav lønn, og ingen pensjonsrett
eller andre fordeler. 69 Det var særlig innenfor kommunikasjonsverkene og de andre
forretningsdrivende verkene at icke-ordinarie tjenestemenn ble tatt i bruk, men det
forekom også i andre forvaltningsorgan. I enkelte tilfeller besto hele verk utelukkende
av icke-ordinarie tjenestemenn. 70
Skillet mellom ordinarie og icke-ordinarie førte i begynnelsen til egne
organisasjonsdannelser for flere av disse gruppene. Skillet ble frem mot 1930-tallet
mindre, og mange av organisasjonene for icke- eller extra-ordinarie søkte sammen
med organisasjoner for ordinarie tjenestemenn. 71 For øvrig fikk inndelingen i
stillings- og lønnskategorier den samme betydningen i Sverige som i Norge.
Tjenestemenn i samme kategori søkte sammen, slik at organisasjonsskillene ofte kom
til å følge lønnsklassene. 72 Både i Norge og Sverige var det altså både lønningsmåten
og lønningens størrelse som lå til grunn for danningen av sosiale og organisatoriske
skiller. I Norge kom den særskilte ansettelsesformen for embetsmenn i tillegg.
Selv om de statsansatte hadde organisert seg etter sosiale skiller og etter lokale
tradisjoner, ga disse skillene ingen klart atskilte kategorier. Spørsmålet om å etablere
en lovregulert forhandlingsrett problematiserte disse skillene.
En alternativ modell: Privat avtalerett, tariffavtaler
og streikerett
Forholdet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere i privat virksomhet ble ansett for
å være av privatrettslig karakter. Ansettelsen var en privatrettslig avtale som konstituerte
arbeidsforholdet med gjensidige plikter. Ansettelsen av tjenestemenn i staten
ble av de fleste ansett for å være av en annen karakter, slik at privat avtalerett ikke
uten videre kom til anvendelse.
69 De hadde ikke ansettelsestrygghet, rett til sykelønn, ferie eller begravelseshjelp. Ibid. s.
178.
70 For eksempel Skolöverstyrelsen og Riksförsäkringsanstalten. Ibid. s. 177.
71 De extra-ordinaries förening (etablert 1904) gikk rundt 1910 sammen med De ordinarie
tjänstemännens förening (etablert 1907) inn i Statsförvaltningens tjänstemannaförening
(1910-1938). Denne organisasjonen ble i 1938 slått sammen med De centrala ämbetsverkens
icke-ordinarie befattningahavares förening i Centrala statsförvaltningens tjänstemannaförening
(1938).
72 Innen postverket organiserte for eksempel Svenska Postvaktbetjänteföreningen, senere
Svenska Postmannaförbundet, fra 1886 de lavere tjenestemennene, mens Posttjänstemännens
Förening fra 1891 organiserte høyere tjenestemenn. Tobisson 1973:29.
43

Den juridiske karakteren av ansettelsesforholdet mellom staten og tjenestemennene
var gjenstand for diskusjon både i Norge, i Sverige og i Danmark i tiårene frem mot
1930. Ansettelsen ble betraktet både som en kontrakt i privatrettslig forstand, som
en forvaltningsakt, og som et slags blandingsprodukt, en offentligrettslig kontrakt.
Debatten ble fremkalt av nye konflikter som dukket opp. Både veksten i tallet på
tjenestemenn og utvidelsen av statens virkeområde skapte konflikter. Det gjorde også
de statsansattes økte selvbevissthet og organisasjonstrang. En ny situasjon og nye
aktører skapte et behov for å reformulere det som før var passert i stillhet. I Tyskland
hadde juristene Jellinek og Laband lansert teorien om en offentligrettslig kontrakt.
73 I Nordisk Administrativt Tidsskrift 1922 ble spørsmålet om tjenestemennenes
rettsstilling i de nordiske landene drøftet. Regeringsråd G. Thulin pekte på at
selv om ansettelsesforholdet i Sverige var av offentligrettslig karakter, hadde de allmenne
domstolene «velat se ett avtal, om än av i viss mån offentlig-rättslig natur»,
og trukket saker inn under sitt ansvarsområde som innenfor en offentligrettslig
forståelsesramme burde tilligge den administrative domstolen. 74 Paul Andersen
uttalte seg i 1926 om Danmark. Han avviste at ansettelsen var en kontrakt, det være
seg privat- eller offentligrettslig. Han mente ansettelsen berodde på en «ensidig
Udtalelse fra Statens Side, ved en Forvaltningsakt». 75 Jägerskiöld skriver i sin svenske
Tjänstemannarätt at den «rättsliga karaktäristiken av förhållandet mellan den, som
anstält tjänstemannen, och [staten], har föranlett mycken debatt. Bakom detta
meningsutbyte skönjas stridiga åskådningar, men även motsatta interessen.» 76
Problemet ble aktualisert i forbindelse med spørsmålet om å opprette tariffavtaler
eller kollektivavtaler. 77 Dersom ansettelsesforholdet fullt ut var å betrakte som en
kontrakt, var partene i prinsippet likestilte. Var det snakk om en forvaltningsakt,
var dette et uttrykk for statens suverenitet.
Tariffavtaler kom som en følge av organiseringen blant arbeiderne på den
ene siden og private arbeidsgivere på den andre. Følelsen av felles interesser blant
arbeiderne frembrakte et ønske om å inngå en felles avtale som skulle gi rimelig lønn
og samtidig binde arbeidsgiver til å holde tariffen. Den utstrakte organiseringen i
landsdekkende organisasjoner rundt århundreskiftet åpnet veien for inngåelse av
73 Jfr. Andersen 1926:79.
74 Thulin 1922:256 f.
75 Andersen 1926:83.
76 Jägerskiöld 1956:48.
77 I svensk språkbruk brukes termen kollektivavtale, i norsk tariffavtale. Her vil begge termene
bli brukt synonymt.
44

nasjonale tariffavtaler. Gjennom disse ble arbeidsforholdet i en rekke bedrifter og
industrier definert, eller gjennom fellesavtaler mellom fagforbund og arbeidsgiver
eller arbeidsgiverorganisasjon. Tariffavtalen ble sluttet mellom to eller flere aktører,
der i det minste den ene representerte et kollektiv. Som oftest var dette formelle
organisasjoner. Dette var en ny type avtale som ikke hadde noen forankring i lovverket
annet enn i generell avtalerett. Både i Norge og i Sverige ble det satt i gang
arbeid med å lovregulere slike avtaler. Etter en utredning i 1909 fikk Norge den første
loven om arbeidstvister i 1915. 78 I Sverige trakk arbeidet ut. Det var vanskelig å
komme til enighet. To lovforslag i 1910 og 1911 fikk ikke flertall, og en lov, delvis
etter norsk forbilde, forelå ikke før i 1928. 79
Det rådde uklarhet om hvilken rettsvirkning tariffavtaler hadde. 80 Uklart var
det også om ansatte i stat og kommuner kunne inngå slike avtaler med sine offentlige
arbeidsgivere. Spørsmålet om streikerett sto sentralt. En av tariffavtalenes
viktigste funksjoner var å temme streikeviljen. 81 For arbeidstakerne kunne en avtale
være både en lønnsgaranti og et redskap til å sikre seg mot vilkårlig behandling fra
arbeidsgiveren. 82 Bruk av streik eller lockout i avtaleperioden ble ansett for å være
avtalestridig, og ble som oftest regulert i avtalen. Avtale og streikerett ble sett på som
to sider av samme sak. Kunne staten gi seg inn på en slik vei?
Både i Norge og i Sverige ble tariffavtaler etter hvert inngått med ansatte i
staten. Men dette gjaldt arbeiderne. Den norske arbeidstvistloven fra 1915 åpnet
for at stat og kommune kunne slutte tariffavtaler med ansattes organisasjoner dersom
avtalen gjaldt ansatte med akkordarbeid eller 14 dagers oppsigelsestid. Etter
78 Lov om arbeidstvister av 6. august 1915.
79 Sigeman 1990:328. Sverige fikk i 1906 lov om frivillig megling i arbeidstvister. Lag angående
medling i arbetstvister gifven 31. december 1906, og Kung. Maj:ts nådiga instruktion för
förlikningsmän för medling i arbetstvister av samme dato. Svensk författnings-samling nr. 113,
1906.
80 Solnørdal 1909, Sigeman 1990:328. Solnørdals betenkning i forbindelse med komitearbeidet
var en av de første forsøkene i Norge på å bestemme tariffavtalenes (Solnørdal: «fællesoverenskomster»)
rettslige status.
81 Se for eksempel Undén 1912:5. I Sverige var Östen Undéns avhandling et tidlig forsøk på å
plassere kollektivavtalene juridisk. Han påpekte at kollektivavtalens «uppkomst [bör] ställas
i direkt samband med parternas strävan att trygga arbetsfreden under avtalsperioderna».
Undén 1912:187. Finn Olstad peker på et annet trekk ved tariffavtalene som etter hans mening
lå bak arbeidsgivernes ønske om arbeidsfred: Arbeiderne frasa seg retten til å «gripe
avgjørende inn i den kapitalistiske utviklingen», ved at arbeidsgiverne gjennom tariffavtalen
fikk avtalefestet retten til å lede og fordele arbeidet, de «alminnelige bestemmelser».
Olstad 1991:66.
82 Johansson 1991:152 f.
45

1915 ble derfor tariffavtaler mer og mer vanlige i statlig virksomhet i Norge. I Sverige
kom forhandlinger i stand alt i 1905 etter krav fra de lokale fagforeningene i telegrafverket.
Her ble også en avtale sluttet. 83 Problemet ble altså løst ved å splitte de
statsansatte i to grupper: arbeidere og tjenestemenn. Vi kan si at skillet mellom arbeidere
og tjenestemenn ble mer formelt gjennom den ulike i praksisen myndighetene
som arbeidsgiver, førte overfor ulike kategorier statsansatte. Etter å ha blitt
presset, aksepterte myndighetene at visse grupper statsansatte hadde streikerett.
Dermed kunne tariffavtaler etableres. Men staten ville ikke følge den samme praksisen
overfor alle ansatte. Den torde ikke slippe streikeretten løs. Med ulik lovgivning
for ulike grupper ble det sosiale skillet mellom «arbeidere» og «tjenestemenn» skarpere.
Det fantes ingen direkte lovregulering av streikeretten i Norge eller Sverige,
intet lovforbud. Streikeforbudet for statsansatte ble imidlertid både i Norge og i
Sverige utledet av straffeloven. Den svenske straffeloven påla tjenestemenn som var
underkastet ämbetsmannaansvar en tjänstegöringsskyldighet. 84 Også den norske straffeloven
omfattet bestemmelser for tjenestemenn som nektet å utføre sin tjeneste. 85 I
Sverige kom etter hvert også såkalte tjänstegöringsföreskrifter eller instruksjoner til.
De ble gitt av Kungliga Majestäten for de enkelte embetsverkene, og fastsatte tjenestemennenes
plikt til å utføre den tjeneste de ble satt til. Den første ble gitt av
järnvägstyrelsen i 1907, og gjaldt, i formen, den «som blivit till ordinarie befattning
antagen». 86 Også i de senere instruksjonene var formuleringen «ordinarie
befattning» valgt. 1936 års lönekommitté mente imidlertid at det lå «i sakens natur»
83 Formelt ble det etter forhandlinger sluttet en avtale. Det var likevel slik at telegrafstyrelsen
selv utferdiget allmenne bestemmelser på bakgrunn av avtalen. Disse bestemmelsene ble
i visse tilfeller gitt for et visst tidsrom. Det fremgår ikke av kilden hvorvidt streikerett ble
regulert som del av disse avtalene. P.M. från kungl. telegrafstyrelsen, u.å. Bilag 2 til AK 4
TfU:14 1911, s. 83. Kommunale renholdsarbeidere i Stockholm inngikk den første tariffavtalen
i 1903. Lindblad 1960:156.
84 Jägerskiöld 1959:26, Jägerskiöld 1952:142. «Visar embetsmän vårdlöshet, försummelse,
oförstånd eller oskicklighet i sitt embete, och är ej särskildt ansvar derå satt; straffes med
böter eller mistning af embetet på viss tid.» Strafflagen kap. 25. § 17. Sveriges lover 1906.
Med ämbetsmannaansvar menes det strafferettslige ansvaret embetsmenn og tjenestemenn
i staten har ifølge straffelovens kapittel 25. Hvem som til enhver tid var underlagt et slikt
ansvar, var et tolkningsspørsmål som ble overlatt til domstolenes avgjørelse.
85 «Undlater en offentlig Tjenestemand forsætlig at udføre nogen Tjenestepligt, eller overtræder
han paa anden Maade forsætlig sine Tjenestepligter... straffes han med Bøder eller
Tjenestens Tab.» Straffeloven av 22. mai 1902 no. 10, kap. 33 § 324.
86 Betänkande angående reglering av löneförhållandena för personalen vid statens järnvägar,
18. februari 1907, cit. SOU 1939:19:18.
46

at også icke-ordinarie tjenestemenn var underkastet de samme reglene. 87 I 1910
forsøkte den konservative regjeringen Lindman ved lovendring å skjerpe straffen for
streik. Det ble lagt frem en proposisjon med forslag om fengselsstraff for arbeidsnedleggelse
blant statsansatte. 88 Forslaget ble ikke vedtatt.
En kan skille mellom to ulike former for oppsigelse i forbindelse med streik.
Etter 1915 var streikeretten i Norge regulert av arbeidstvistloven. Arbeidsnedleggelse
etter denne loven innebar at arbeidere i forståelse med hverandre helt eller delvis la
ned arbeidet for å fremtvinge en løsning av et retts- eller interessetvistspørsmål. 89
Oppsigelsen kan foretas individuelt av hver enkelt arbeidstaker, eller som en fellesoppsigelse
fra organisasjonens side. Avtaler og arbeidstvistlov fastsetter prosedyrer
for hvordan slik innstilling av arbeidet skal foregå.
En særskilt måte å iverksette streik på, forekommer når arbeidstakere i samråd
med hverandre hver for seg sier opp eller søker om å bli løst fra sine stillinger etter
vanlig oppsigelsesfrist. En slik regulær oppsigelse av stillinger vil under visse
betingelser bli regnet som streik etter arbeidstvistloven. 90 I Norge ble spørsmålet reist
om ikke ansatte tjenestemenn i stat og kommune kunne streike ved å si opp sine
stillinger på regulært vis. Fraværet av lovregulering åpnet for muligheten. 91 Også i
Sverige lå denne muligheten åpen, selv om den var omdiskutert. 92
87 Cit. SOU 1939:19:17.
88 Regjeringen la i 1910 frem en proposisjon om endring i straffelovens kap. 25. Den foreslo
at dersom en embets- eller tjenestemann «i syfte att hindra driftens behöriga gång afhållit
sig från tjänstgöring», og dette hadde ført til «skada å person eller grof skada å egendom»,
skulle tjenestemannen avsettes og straffes med bøter eller fengsel. Kung. Maj:s Nåd. Proposition
Nr. 96 1910, s. 32.
89 Evju 1990:255. Politiske demonstrasjonsstreiker faller utenfor loven.
90 Paal Berg viser til det danske «septemberforlik» av 1899, der streik og lockout også kunne
forekomme der «Arbejdspladser systematisk affolkes eller efterhaanden lukkes...». Cit. Berg
og Evje 1959:34. Arbeidsretten trakk helt fra starten saker der oppsigelsene kom over en viss
tid, inn under streikebegrepet. Jfr. dommer referert i ibid. s. 34.
91 Den beskyttelsen mot oppsigelse som tjenestemennene nøt godt av, hadde imidlertid konsekvenser
også for deres egen rett til å si opp sin stilling. Som følge av det stillingsvernet
Grunnloven ga embetsmennene i Norge, har man utledet at embetsmenn ikke har streikerett.
92 «Då någon positiv lagregel icke finnes, som förbjuder kollektiva avskedstaganden i påtryckningssyfte,
och då parallellen till strejkrätten ingalunda är fullständig, synas tillräckliga skäl
icke finnas antaga, att hinder mot kollektivt avskedstagande föreligger.» Jägerskiöld
1952:147. Dette utsagnet ble imidlertid ikke gjentatt av Jägerskiöld i 1969. Da hevdet han
at i Sverige «ansågs härav även följa att ej heller tjänstemannen ägde någon egentlig
uppsägningsrätt». Jägerskiöld 1969:31. Forholdet var da ikke lenger aktuelt, men uttalelsen
kan likevel tyde på en endret holdning. Utsagnet fra 1952 viser imidlertid at det var mulig å
innta en slik holdning. Tjenestemennene kunne også i debatter, direkte eller indirekte, hevde
at de hadde streikerett.
47

Tjenestemennenes organisasjoner og politiske mål
Statsansatte samlet seg i forskjellige organisasjoner. Skillene mellom organisasjonene
gikk dels etter yrkes- og profesjonsgrenser, dels etter arbeidsgiver og arbeidssted.
Noen organisasjoner gikk sammen i felles forbund og i store landssammenslutninger.
Organisasjonsstrategier og organisasjonspolitikk ble ofte utformet som del av et
politisk standpunkt, eksplisitt eller implisitt. Selv om krav og synspunkter kunne
se like ut, hadde ulike grupper forskjellige interesser knyttet til den videre politiske
utviklingen av samfunnet.
Vi kan dele organiseringen av statstjenestemennene i Norge inn i tre faser.
Den tidlige organiseringen av ansatte i stat og kommune fulgte mønsteret for organisering
i samfunnet generelt. Midt på 1800-tallet dukket enkelte lokale organisasjoner
opp. Et eksempel er Bergen Underoffisersforening fra 1848. 93 Også blant lærere
fant det sted en oppblomstring av lokale organisasjoner på slutten av 1840 tallet.
Store variasjoner preget disse lokale organisasjonene, både med hensyn til deltakere
og når det gjaldt virksomheten deres. 94
En neste fase i organisasjonsdanningen fulgte mot slutten av 1800-tallet.
Ulike lokale foreninger ble dannet. Et eksempel kan være Bestillingsmennenes Forening
i Kristiania, som ble stiftet i 1890. I samme by organiserte brannmenn og
politifunksjonærer seg i 1894. 95 Ganske snart gikk imidlertid disse lokale foreningene
sammen til landsforeninger eller større forbund. 1890-tallet var tiåret da de
nasjonale organisasjonene dukket opp. Lærerne var tidlig ute. Norges Lærerforening
og Filologenes og Realistenes Landsforening ble dannet i 1892. 96 Tidlig ute var
også arbeiderne i statens tjeneste. De dannet Det norske Vei- og Jernbanearbeiderforbund
i 1895. Dette forbundet tok fem år senere navnet Norsk Arbeidsmandsforbund.
Organisasjonen var åpen for ufaglærte arbeidere, og ble et forbund for
foreninger som ikke følte tilknytning andre steder. Dette gjaldt enten de organiserte
ansatte i det private, i stat eller i kommune. I 1901 ble Norsk Arbeidsmandsforbund
tilsluttet Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon. 97
Den tredje fasen kan knyttes til danningen av hovedsammenslutninger. Den
er i tid ikke like lett å avgrense. Helt fra etableringen av Arbeidernes Faglige
93 Jfr. Thue 1986.
94 Hagemann 1992:20 f.
95 Thue 1986:21 f.
96 Hagemann 1992:99 ff; Kristensen 1992:15 ff.
97 Valstrand 1985:132.
48

Landsorganisasjon, eller Landsorganisasjonen (LO) 98 , i 1899, fantes det en hovedorganisasjon
som forsøkte å samle ulike grupper av lønnstakerorganisasjoner, også
funksjonærgrupper. Men tjenestemennene i stat og kommune forsøkte først selv å
danne hovedsammenslutninger. Arbeidet ble intensivert etter 1910, men førte bare
til at mindre grupper ble samlet. Et av de første organisasjonssamarbeidene som
skulle vise seg å bli varig, kom blant de norske embetsmennene. Dommere, prester,
ingeniører og offiserer fant sammen. Embetsmennene dannet i 1918 sitt fellesutvalg.
99 Verdenskrigens inflasjon hadde revet teppet under beina på alle fast gasjerte,
og Stortinget fulgte ikke opp. Systemet med dyrtidstillegg i stedet for fast lønn,
favoriserte de lavest lønnede. Embetsmennene i Norge befant seg ikke lenger i statens
midte, men på siden. Derfor søkte de sammen.
To andre hovedsammenslutninger ble dannet på 1920-tallet, Statstjenestemannsforbundet
og Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg.
Statstjenestemannsforbundet ble dannet i 1923 av tolv organisasjoner som
ønsket å stå utenfor LO. 100 Tre saker ble av et interimsstyre oppført som retningsgivende
for arbeidet i organisasjonen: 1) lovfestet forhandlingsrett for offentlige tjenestemenn,
2) representasjon i en lønnsnemnd, og 3) lønnstakers avgjørelse ved
voldgift. 101
Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg ble dannet i forbindelse med en foreslått
lønnsreduksjon i 1926. 102 Her tilhørte to av medlemsorganisasjonene LO. Både
98 Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon (AFL) endret i 1957 navn til Landsorganisasjonen
(LO). Jeg har valgt å bruke denne betegnelsen på organisasjonen.
99 Ved konstitueringen var Den norske dommerforening, Den norske ingeniørforening, Den
norske kirkes presteforening, Departementsforeningen, Filologenes og Realistenes Landsforening,
Hærens fastlønnede officerers landsforening, Sjømilitære samfunn og, sannsynligvis,
Videnskabelige tjenestemænds landsforening med. Wyller 1970:18.
100 Konstituerende møte 17. november 1923. Følgende organisasjoner var representert:
Departementassistentenes Forening, Håndverkerunderoffiserenes Forening, Embetskontorfunksjonærenes
Landsforbund, Norges Banemesterforening, Norges upolitiske Konduktørforbund,
Norsk Tolderforening, Kvinnelige Telegraffunksjonærers Forening, Postpakkemestrenes
Landsforbund, Statsbanenes Administrasjonspersonales Landsforening,
Departementenes Ikke-juridiske Chef- og Sekretærforening, Marineunderoffiserenes Forening.
Pryser 1949:22.
101 Ibid. s. 21.
102 Konstituerende møte 2. Mars 1926. Protokoll fra Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg,
Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek, Oslo. Følgende organisasjoner var med i Statstjenestemennes
Aksjonsutvalg: Norsk Jernbaneforbund; Norsk Lokomotivmannsforbund; Jernbanenes
Kontorpersonales Forbund; Norsk Postforbund; Det Norske Postmannslag; Telegrafmennenes
Landsforbund; Telegrafbudenes Forening; Tollopsynsmennenes Landsforbund; Norsk
Sinnsykepleierpersonales Forbund. Strøm 1941:152.
49

Jernbaneforbundet og Norsk Postforbund ble innmeldt i Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon
i 1919. 103 Aksjonsutvalget skulle bli forløperen til Statstjenestemannskartellet,
hovedsammenslutningen av organisasjoner for statsansatte i LO, som ble
dannet på slutten av 1930-tallet.
Ingen av de tre hovedsammenslutningene hadde i begynnelsen myndighet
over sine medlemsorganisasjoner. De hadde først og fremst en koordinerende funksjon,
og fungerte som talerør for medlemsorganisasjonene hovedsakelig i lønnsspørsmål.
Det var først etter at den første forhandlingsloven var vedtatt i 1933, at
arbeidet med å utvikle hovedsammenslutningene til effektive organisasjoner med
myndighet overfor medlemsorganisasjonene, tok til.
Organisasjonsutviklingen i Sverige fulgte langt på vei det samme mønsteret.
Danningen av landsomfattende organisasjoner fikk et gjennombrudd i 1890-årene.
I første omgang var organisasjonene gjerne knyttet til spesielle grupper ansatte.
Eksempler kan hentes fra de mange organisasjonene innen jernbaneetaten, der
gruppen av lavere tjenestemenn etter hvert ble samlet i Svenska Järnvägsmannaförbundet.
104 De midlere og høyere tjenestemennene organiserte seg i en organisasjon
som først ble hetende De lägre tjänstemännen vid statens järnvägars förening.
Den skiftet navn flere ganger, men fikk i 1919 navnet Statens Järnvägars Befälsförbund.
105 Også innen postverket var høyere og lavere tjenestemenn organisert i
forskjellige organisasjoner. 106
Også i Sverige kom samarbeidsforsøk i gang. Vanlig var sammenslåing av
enkeltorganisasjoner, men etter hvert kom forsøkene på å danne samarbeidskomiteer
eller samleorganisasjoner. Et tidlig forsøk som mislyktes, var danningen av
103 Amundsen 1952:106; Strøm 1941:292.
104 Statsbanornas lokförare och eldareförening 1891; Statsbanornas kontorsbiträdesförbund
1894; Statsbanans banvaktsförening 1894; Statsbanornas maskinarbetareförening 1896; Statsbanornas
stationskarls-, förmäns- och kontorsvaktförening 1897; Sveriges statsbanors konduktörsförening
1899; Sveriges Järnvägsmannaförening 1900; Järnvägspersonalförbundet
1900; Sveriges Lokomotivmannaförbund 1908. Disse foreningene gikk etter hvert inn i Svenska
Järnvägsmannaförbundet som ble stiftet 1899. Upublisert oversikt utarbeidet av Klas
Åmark.
105 Nilsson 1986:78.
106 I 1891 ble Posttjänstemännens Förening stiftet. Den organiserte tjenestemenn på mellomnivå
og høyere nivå, mens Svenska Postmannaförbundet organiserte lavere tjenestemenn fra
1908 da flere organisasjoner gikk sammen. Nilsson 1986:77
107 Eriksson 1983:110.
50

Statstjänstemännens Riksförbund i 1909. Postmennene var her initiativtakere. 107
Organisasjonen ble gjenopplivet i 1917. 108
Statstjänarnas samorganisation kom trolig i virksomhet i 1922, og skiftet i
1924 navn til Statstjänarnas Centralorganisation. 109 Organisasjonen samlet lavere
tjenestemenn i de store forretningsdrivende verkene, og hadde ved flere anledninger
et samarbeid med det sosialdemokratiske partiet og riksdagsrepresentanter. 110 I 1928
ble det forhandlet om tilslutning til LO. LO avviste imidlertid å få Centralorganisationen
inn en bloc. LO kunne akseptere at enkeltorganisasjoner meldte seg inn,
men satte som krav at bare en organisasjon for hver etat skulle ha rett til
medlemskap. 111 Statstjänarnas Centralorganisation hadde i 1936 åtte medlemsorganisasjoner
og 16 700 medlemmer. 112 Mot slutten av 30-årene gikk noen organisasjoner
inn i LO, mens for eksempel Tulltjänstemannaförbundet gikk inn i det
nystartede Tjänstemännens Centralorganisation (TCO). Statstjänarnas Centralorganisation
ble oppløst i 1939. 113
En organisasjon havnet tidlig i LO. Det var Svenska Järnvägsmannaförbundet,
som meldte seg inn i 1922. 114 Organisasjonen samarbeidet imidlertid med de
108 Klas Åmark benytter navnet Statstjänarnas Riksförbund i motsetning til Statstjänstemännens
Riksförbund på organisasjonen. Han mener den var en forløper for Statstjänarnas Centralorganisation
(1924). Åmark 1986:112 f, og note 27.
109 Jfr. protokoller fra Statstjänarnas samorganisation og Protokoll fört vid Statstjänarnas
Centralorganisations 1:a årsmöte den 10 maj 1924. Arbetarörelsens arkiv och bibliotek, Stockholm.
Jeg er usikker på bruken av navn før 1924. Jfr. Klas Åmarks synspunkt gjengitt i forrige
note.
110 I 1922 satt følgende organisasjonsrepresentanter i verkställande utvalg: Mohlin, Sveriges
Lokomotivmannaförbund; Mattelin, Svenska Postmannaförbundet; Eveling, Telegrafverkets
Personalförbund; Klasén, Telegrafverkets Trafikpersonalförbund; Nilsson, Statens Vattenfallsverks
Tjänstemannaförbund. Berättelse över Statstjänarnas Samorganisations verksamhet
under 1922, s. 1, Arbetarörelsens arkiv och bibliotek, Stockholm. Om samarbeid, jfr. Protokoll
för Statstjänarnas Centralorganisations styrelse, 20. Januari 1924 og 5. Februari 1924.
Åmark hevder at Statstjänarnas Centralorganisation i utgangspunktet ble dannet som en
motsats til LO, og for ikke å bli knyttet for nært til SAP. Åmark 1986:113.
111 Statstjänarnas Centralorganisation, Protokoll fra representantskapssammanträde 21. april
1928, § 11.
112 Svenska Postmannaförbundet, som imidlertid meldte seg ut i 1937; Svenska tullmannaförbundet;
Civilförvaltningens Personalförbund; Svenska Fångvårdsmannaförbundet; Telegrafverkets
Personalförbudnd; Telegrafverkets Trafikpersonalförbund; Svenska Sinnessjukvårdpersonalens
förbund; Statens sinnessjukhus ekonomipersonals förbund. SOU 1936:41:36.
113 Åmark 1986:140.
114 Ibid. s. 121.
51

andre tjenestemannsorganisasjonene i staten. 115 Mot slutten av 1930-tallet fikk LO
et tilsig av tjenestemannsorganisasjoner, og i 1937 ble Statstjänarkartellen dannet
som en samleorganisasjon for statsansatte i LO. 116
Også i Sverige søkte de høyere tjenestemennene sammen under trykket av
dyrtiden. Dette ga opphavet til to hovedsammenslutninger for midlere og høyere
tjenestemenn.
Den ene var Sveriges Statstjänstemannanämnd. Den ble stiftet i 1917. 117 Flere
organisasjoner meldte seg senere inn. I 1918 ble Läroverkslärarnas Riksförbund
medlem, og organisasjonen talte året etter 32 medlemsorganisasjoner. 118 Den hadde
ingen myndighet over disse, men for beslutninger tatt av nemnden, gjaldt vanlige
flertallsavstemninger. 119 For øvrig arbeidet organisasjonen ved å arrangere åpne
møter, såkalte Statstjänstemannakongresser. På disse møtene ble resolusjoner vedtatt
og brev sendt til Kongen. Organisasjonen arbeidet ved inngangen til 1920-tallet
aktivt med å få etablert en forhandlingsrett for tjenestemennenes organisasjoner. 120
Den andre samleorganisasjonen var Trafiktjänstemännens Riksförbund. Det
var en sammenslutning av høyere tjenestemenn ved jernbanen, postverket og
115 Jfr. for eksempel felles uttalelser. SOU 1936:41:147.
116 Civilförvaltningens Personalförbund, Svenska Fångvårdsmannaförbundet og Svenska
Sinnessjukvårdpersonalens förbund, som alle kom fra Statstjänarnas Centralorganisation,
meldte seg inn i LO i perioden 1933-40. I tillegg fikk LO som medlemmer Försvarsvärkets Civila
Personalsförbund (1939) og Statens Vattenfallsverks Tjänstemannaförbund (1940). Åmark
1986:140.
117 Følgende foreninger skrev under et brev fra Statstjänstemannanämnden i juli 1917: Föreningen
statens Lantbruksingeniörskår; Föreningen Sveriges Landstat; Riksbankens tjänstemannaförening;
Svenska provinsialläkareföreningen; Sveriges Lantmätareförening; Föreningen
kvinnor i statens tjänst; Kvinnliga telegrafpersonalens Förening, Statens Järnvägars Trafikinspektörsförening;
Stationsinspektörsföreningen vid Sveriges Statsbanor; Statsbanornas
Kvinnliga Tjänstemannaförening; Stockholms Lärareselskap; Sveriges Allmänna Tulltjänstemannaförening
(Stockholms lokalavdeling). Brev til Konungen 24. juli 1917 fra Sveriges Statstjänstemannanämnd,
Statstjänstemännens Riksförbund (SR), Protokoll och handlingar AI:1,
Riksarkivet Stockholm.
118 Sandberg 1985:137.
119 Stadgar för Sveriges Statstjänstemannanämnd § 8, 1918, Statstjänstemännens Riksförbund
(SR), Protokoll och handlingar AI:1, Riksarkivet Stockholm.
120 Protokoller 05.10.19 og 12.12.20 og brev av 03.10.22. Statstjänstemännens Riksförbund
(SR), Protokoll och handlingar AI:1, Riksarkivet Stockholm.
52

telegrafverket. 121 Organisasjonen samarbeidet i perioder med Statstjänstemannanämnden.
I 1922 innbød Trafiktjänstemännens Riksförbund Statstjänstamannanämnden
til et hemmelig aggitasjonssamarbeid, og hevdet i den anledning at
organisasjonen tidligere hadde hatt en slik hemmelig organisert aksjon. «Hela
organisationen var ordnad i tysthet och ämnad att icke utåt verka så som någon
agitationsapparat.» 122
Organisasjonene for høyere tjenestemenn agerte ikke før første verdenskrig
som arbeidernes fagforeninger. De avviste maktbruk og streik. 123 Men også i Sverige
satte dyrtiden i gang en radikaliseringsprosess. Lønnsaksjoner og henvendelser kunne
i visse tilfeller ta form av trusler. I 1920 skrev Statstjänstemannanämndens arbetsutskott
til Riksdagen om dyrtidstilleggene, og forsikret at «talet om nya metoder [dvs.
streik] i lønekampen saknar säkerligen varje underlag. Men även staten såsom
[tjänstemännens] arbetsgivare har sina förpliktelser, som den icke utan allvarlig fara
kan undandraga sig.» 124 (min uth.)
Fra 1933 samarbeidet de to samleorganisasjonene for høyere tjenestemenn
tett, og en komité for å utrede en omgjøring av Statstjänstemannanämnden til et
«tjänstemannaförbund» ble nedsatt i 1936. 125 I 1943 ble så Statstjänstemännens
Riksförbund etablert, med Sveriges Statstjänstemannanämnd og Trafiktjänstemännens
Riksförbund som grunnstamme. Organisasjonen vedtok å organisere tjenestemenn
fra 15. lönegrad og oppover. 126 Det skulle være en organisasjon for de høyere
tjenestemennene i staten.
121 Föreningen av tjänstemän i högre grad vid Statens Järnvägar; Posttjänstemännens förening;
Sveriges Telegraftjänstemäns förening. Sandberg 1985:137.
122 Brev fra Trafiktjänstemännens Riksförbund til Sveriges Statstjänstemannanämnd 02.10.22.
Henvendelsen var merket «konfidensielt». Statstjänstemännens Riksförbund (SR), Protokoll
och handlingar AI:3, Riksarkivet Stockholm.
123 Tom Ericsson viser hvordan mange tjenestemannsorganisasjoner i den tidlige perioden
valgte en «mycket medveten och väl avvägd strategi» når de ville fremstå som «respektabla».
Ericsson 1983:102.
124 Brev til Riksdagens Herrar ledamöter fra Sveriges Statstjänstemannanämnds arbetsutskott,
Stockholm i maj 1920. Statstjänstemännens Riksförbund (SR), Protokoll och handlingar AI:2,
Riksarkivet Stockholm.
125 Protokoll fra årsmøtet i Sveriges Statstjänstemannanämnd 14. november 1936. Statstjänstemännens
Riksförbund (SR), Protokoll och handlingar AI:10, Riksarkivet Stockholm.
126 Sveriges Statstjänstemannanämnd ble oppløst i 1946, mens Trafiktjänstemännens Riksförbund
besto frem til 1969 som en medlemsorganisasjon i Statstjänstemännens Riksförbund.
Sandberg 1985:145.
53

Oppdelingen i høyere og lavere, og inndelingen etter etatsgrenser var et trekk ved
organisasjonsstrukturen blant de statsansatte både i Norge og i Sverige. Etter 1945,
da hovedorganisasjonene både i Norge og Sverige fikk økt betydning, ble denne
tendensen til oppdeling svekket, skjønt skillene i større grad ble beholdt i Sverige
enn i Norge.
Både embetsmenn og høyere tjenestemenn kastet seg ut i kampen for forhandlingsrett.
Men det var de lavere tjenestemennene som fremmet kravet først. Det
var, både i Norge og i Sverige, denne gruppen som først søkte beskyttelse, og som
sterkest følte savnet av innflytelse over sin egen stilling som ansatt hos den statlige
arbeidsgiveren.
54

Kapittel 2 En norsk tjenestemannslov
med forhandlingsrett?
Bestillingsmændenes Forening i Kristiania
Bestillingsmændenes Forening i Kristiania var en nystiftet organisasjon da den første
gang i 1893 henvendte seg til den norske regjeringen og ba denne fremme et
lovforslag som kunne sikre statlige og kommunale tjenestemenn mot vilkårlig avskjedigelse.
1 Foreningen samlet bestillingsmenn i stat og kommune. Bak innbydelsen
til stiftelsesmøtet sto blant annet en overkonduktør, postbud, tolloppsynsmenn,
underoffiserer, en lærer og flere polititjenestemenn. 2 De var alle hva vi kan kalle lavere
eller midlere tjenestemenn.
Den første henvendelsen ble avvist av regjeringen. To år senere, i 1895, hadde
foreningen i samarbeid med andre foreninger utarbeidet et eget lovforslag som de
fikk Kristiania-representanter til å legge frem på Stortinget. 3 De norske tjenestemennene
hadde som mål å sikre de statsansatte en større sikkerhet som arbeidstakere.
Lovforslaget inneholdt fire viktige krav eller ønsker: 1) fast ansettelse etter en fastsatt
prøvetid, 2) at det aktuelle departementet skulle være ansettelsesmyndighet, 3)
et ansettelsesdokument som fastsatte rettigheter og plikter, og 4) ankerett til departementet
i forbindelse med disiplinærstraffer og en egen «Bestillingsmandsret» som
kunne avsi dom dersom tjenestemannen var anklaget for grov forsømmelse eller
tjenestenekting. 4 Lovforslaget ble ikke realitetsbehandlet av Stortinget, men sendt
1 Brev fra Bestillingsmændenes Forening til regjeringen, datert 20. januar 1893. Trykt i St. dok.
nr. 137 (1895).
2 Foreningen ble stiftet 2. februar 1890. Thue 1986:19f.
3 Lovforslaget var utarbeidet av en komité der følgende organisasjoner var representert:
Bestillingsmændenes Forening, Christiania kommunale Forening, Christiania faste Brandkorps’
Forening, Christiania Postbudforening, Christiania Politifunktionærers Forening og Underofficersforeningen.
Forslaget ble lagt frem av A. Andresen, Hans Nysom, Annæus Schjødt og
E. Sunde. St. dok. nr. 137 (1895).
4 Ibid.
55

over til regjeringen. 5 Tjenestemennene fortsatte med henvendelser, og kom blant
annet med et nytt lovforslag i 1907. 6
Kravet fra Bestillingsmændenes Forening om en lovregulering av arbeidsforholdet
tok etter hvert opp i seg kravet om en forhandlingsordning. I 1912 kom
den første henvendelsen til departementet om forhandlingsrett. Den kom fra Norges
Lokomotivpersonales Forening og De norske Jernbaneforeningers Forbund. Da
den første proposisjonen med forslag til lov om offentlige tjenestemenn ble lagt frem
for Stortinget i 1915, var spørsmålet om en forhandlingsordning gjort til del av lovspørsmålet.
En måned før proposisjonen ble lagt frem, ba syv organisasjoner i en
felleshenvendelse til Justisdepartementet om at en lov måtte omfatte en «forhandlingsordning
mellem organisationene og myndighetene». 7 Disse organisasjonene organiserte
både høyere og lavere tjenestemenn i de fire store etatene, toll, telegraf,
jernbane og post.
Kravet om forhandlingsrett til organisasjonene hadde i Norge bred støtte.
Kravet var et uttrykk for at tjenestemennene ønsket innflytelse overfor det som kunne
føles som en eneveldig arbeidsgiver. Fullmektig Emanuel Erichsen tok i Posthornet
til orde for forhandling, megling og frivillig voldgift. 8 Forhandlingsrett skulle være
mer enn rett til å bli hørt, mente Erichsen, det skulle innebære en rett til å være med
og ta avgjørelser.
Forhandlingsrettens innhold: Solnørdal-komiteen
og forarbeidene til tjenestemannsloven
Hvordan ble forhandlingsbegrepet brukt, og hva forsto aktørene med å forhandle?
Begrepet tok form i debattene som ble ført og i stridighetene om utformingen av et
lovverk som skulle regulere arbeidslivet generelt. I Norge ble forhandlingsbegrepet
5 Indst. O. nr. 73 (1895).
6 Henvendelser til regjeringen ble gjort i 1898, etter at Bestillingsmændenes Forening sammen
med andre foreninger hadde dannet Bestillingsmændenes Landsforbund. Henvendelse igjen
i 1902, nytt lovforslag til Stortinget i 1907, samt resolusjoner på en rekke landsmøter. Ot. prp.
nr. 38 (1915), s. 1 ff.
7 Brev til Justisdepartementet av 27. mars 1915, fra Telegrafmændenes Landsforbund, Stationsbetjentenes
og Telegrafbudenes organisationer, Norsk Tolderforening, Toldopsynsmændenes
Landsforbund, De norske Jernbaneforeningers Forbund, Det norske Postmandslag og Postbudenes
Landsforbund. Bilag til Ot. prp. nr. 38 (1915).
8 Erichsen 1911:252.
56

aktualisert i 1909, da en komité la frem en innstilling om bruk av tvungen voldgift
i arbeidskonflikter. Spørsmålet om statsansatte skulle komme inn under en slik lov,
ble drøftet av komiteen. Også i det videre arbeidet med arbeidstvistloven frem mot
1915 var dette spørsmålet aktuelt. Sist, men ikke minst, ble forhandlingsbegrepet
brukt i forbindelse med tjenestemannsloven, der forarbeidene strakk seg fra 1912
til loven ble vedtatt i 1918.
Solnørdal-komiteen som ble ledet av advokaten og den radikale arbeiderdemokraten
O. Solnørdal, drøftet i sin innstilling fra 1909 spørsmålet om hvorvidt
ansatte i stat og kommuner burde omfattes av en lov om megling og voldgift. 9
I innstillingen ble spørsmålet om forhandlinger med statstjenestemenn nært knyttet
til streikerett siden det var komiteens oppgave å utrede en lov som skulle begrense
bruken av streik og lockout. Det er derfor ingen tvil om at komiteen så for seg reelle
forhandlinger med avtalefesting som mål. Solnørdal hevdet at dersom forhandlinger
ikke førte frem, ville «mæglings- og voldgiftsraadene... være bedre skikket end lovgivningsmagten
til at avgjøre uoverensstemmelser mellem statstjenestemændene og
staten om vilkaarene for tjenesten». 10 Han tenkte seg forhandlinger der
tjenestemennene som motpart sto på like fot med staten. Men han ville gjøre dem
begge våpenløse gjennom bruk av voldgift.
Solnørdal fikk imidlertid ikke komiteen med seg. Flertallet i komiteen anførte
i hovedsak tre argumenter mot forhandling og voldgift i staten. 11 For det første
var virksomhetens karakter forskjellig i det private og i det offentlige. Formålet
med virksomheten var forskjellig, og forholdet mellom arbeidsgiver og arbeider var
ikke et «motsætningsforhold alene mellem to klasser» 12 . Det andre argumentet dreide
seg om staten som suveren aktør. Staten er «overordnet de private personer», og bør
ikke uten videre binde sin egen «handle- og beslutningsfrihet». 13 I tillegg ville bruken
9 Ole Severin Solnørdal (1869-1946) var advokat og politiker. Juridisk embetseksamen 1896,
1898-1904 fullmektig hos Kristiania-advokat og politiker Johan Bredal, fra 1904 egen advokatforretning.
Aktiv republikaner i 1905, førte mange saker for fagforeninger, og kom i kontakt
med Johan Castberg gjennom arbeidet i arbeidstvistkomiteen. Solnørdal var noen år
generalsekretær for Det radikale Folkeparti (Arbeiderdemokratene) og ble en tid kalt «Castbergs
høire hånd». Han var aktiv avholdsmann, medlem av IOGT fra 1915, og ble engasjert
av statsråd Lars Abrahamsen i avholdsarbeid og rettsaker for staten. Norsk biografisk leksikon.
10 Indstilling 1909:57.
11 Flertallet besto av advokat Einar Einarsen, fabrikkeier Myhre og stortingsmann Thore
Myrvang. Myrvang var radikal venstremann.
12 Indstilling 1909:50.
13 Ibid. s. 51.
57

av voldgift i et spørsmål om statlige bevilgninger innebære en delegering av Stortingets
bevilgningsmyndighet som kunne komme i konflikt med grunnloven. 14 For
det tredje hadde ikke tjenestemennene streikerett. Skulle megling og voldgift ha
mening, var det en forutsetning at man sto overfor to likestilte parter som kunne
sette makt bak sine krav i en forhandlingssituasjon. 15
Disse argumentene angir tre hovedtemaer i diskusjonen om tjenestemennenes
forhandlingsrett.
De statsansatte som i 1911 fremmet krav om forhandlingsrett, var vel noe
mer ubestemte i sin oppfatning av hva forhandling skulle innebære. Men tanken
på en formell medinnflytelse var nok til stede både hos postfullmektig Erichsen og
hos jernbanefolk: «Ret til forhandling maa til; paa flere omraader maa gosaa [sic]
medbestemmelsesret kræves!» 16
Konservative politikere var i visse situasjoner helt avvisende til å forhandle.
Magnus Nilsen fra Arbeiderpartiet ba i 1912 Stortinget anmode regjeringen om «at
træffe de nødvendige forføininger til at aapne forhandlinger med Norsk arbeidsmandsforbund
om jernbaneanlægsarbeidernes lønskrav.» 17 Statsråd Bernhard Brænne
i Bratlies konservative regjering ville ikke forhandle. For det første kunne ikke
staten søke støtte hos Arbeidsgiverforeningen, og den ville derfor i forhandlinger
være arbeiderne «underlegen». 18 For det andre kunne ikke skjønne annet enn at
dersom staten gikk med på slike forhandlinger, ville den «maatte indlate sig i
forhandlinger med alle sine tjenestemænd, bestillingsmænd og for den saks skyld
ogsaa sine embedsmænd. Jeg undres paa, hvor dette skulde føre hen,» bemerket
ministeren. 19 Partifellen Hagerup Bull var ikke i tvil om at Arbeiderpartiet ønsket
tariffavtaler, at «lønningerne skal fastslaas efter forhandlinger, ved overenskomst, og
skal være bindende for den anden i saa og saa lang tid.» 20 Hagerup Bull ville betenke
seg. Både hensynet til bevilgningsmyndigheten og hensynet til statens
14 Ibid. s. 52.
15 Ibid. s. 48 f.
16 Indstilling 1912.
17 St. forh. 1912, s. 1336.
18 Ibid. s. 1339. Bernhard C. Brænne var høyremann, arbeidsminister, handelsminister og
deretter arbeidsminister igjen i Konow og Bratlies regjeringer 02.02.10-23.08.12. Heidar 1983.
19 St. forh. 6. mai 1912, s. 1339.
20 Ibid. s. 1354.
58

overordnede stilling i samfunnet, ble brukt som argumenter mot at regjeringen skulle
forhandle. 21
Men de konservative var ikke avvisende i alle situasjoner. Justisministeren i
Bratlies regjering la fire dager etter stortingsdebatten frem en odelstingsproposisjon
med forslag til lov om arbeidstvister der det heter at «offentlige tjenestemænd vil...
ad forhandlingsvei kunne gjøre regning paa at opnaa, hvad arbeidere i privat bedrift
maa kjæmpe sig til.» 22 Her var det prinsipielle forlatt. Høyreregjeringen åpnet for
forhandlinger, regelmessige forhandlinger i regulerte former. En slik forhandlingsordning
måtte imidlertid komme i en egen tjenestemannslov. Justisminister Stang
selv tenkte neppe på å slutte avtaler med tjenestemennene, selv om forslaget kunne
tolkes i den retning. 23 Forslaget var trolig vel så mye Paal Bergs ønske, som justisministerens.
Venstremannen Berg hadde bistått i utarbeidelsen av lovforslaget. 24
Det var likevel ikke en høyreregjering, men Gunnar Knudsens venstreregjering
som la frem det første forslaget til en tjenestemannslov i 1915. Venstreregjeringen
så for seg en løsere form for forhandling. Den ville opprette såkalte
tjenestemannsutvalg. Men selv om loven skulle pålegge staten plikt til å inntre i «forhandlinger
og drøftelser» med tjenestemannsutvalgene, ville ikke regjeringen gi
tjenestemennene noen formell medbestemmelsesrett. Forhandlingene var bare ment
å skulle «bringe frem» synspunkter og gi tjenestemenn anledning «til at bli hørt»,
slik at «den spænding, som ofte er opsamlet, kunde finde utladning». 25 Resultatet
av forhandlingene skulle så oversendes «den besluttende og avgjørende myndighet». 26
Betydningen av ordet forhandling hadde endret seg i Norge. Frem mot 1915,
da arbeidstvistloven ble vedtatt, la de fleste som brukte begrepet, tariffavtalesystemets
mening i det: Man forhandlet med sikte på å slutte avtale. Men fra 1915 gjaldt kravet
21 «Staten tæller disse løse arbeidere blandt sine borgere og maa ogsaa ved lønsansættelse
behandle dem som sine borgere; det er likesaavel arbeiderne som arbeidsgiverne, som er
bærere av den hele stat, og selv hvor staten optræder som privat næringsdrivende kan den
ikke undlate at behandle arbeiderne som statens egne borgere.» Hagerup Bull St. forh. 6.
mai 1912 s. 1352. Statsminister Jens Bratlie hevdet at regjeringen «kunde... ikke paa egen
haand ingaa paa forhandlinger uten at gaa ind paa det myndighetsomraade, som tilligger
Stortinget». Ibid. s. 1347.
22 Ot. prp. nr. 29 (1912), s. 18.
23 I proposisjonen åpnet regjeringen for muligheten av å bruke voldgift; «skape organer til
at løse konflikter, som ikke blir utjevnet gjennem forhandling». Ot. prp. nr. 29 (1912), s. 19.
24 Se side 65.
25 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 43.
26 Ibid. s. 44.
59

om forhandlingsrett i staten kun ansatte med lengre oppsigelsesfrist enn 14 dager.
Fra dette tidspunktet, og i lang tid fremover, betegnet forhandling for de fleste
aktørene bare drøftelser mellom ansatte og en arbeidsgiverrepresentant før en statlig
myndighet skulle ta den endelige avgjørelsen. Fra samme tidspunkt forsvant også
argumentene om Stortingets suverenitet og statens høyhetsrett fra debatten om forhandlingsretten
i Norge.
Uttalelser fra departementer og embetsverk
De første uttrykte synspunktene på en tjenestemannslov og de første debattene om
forhandlingsrett kan vi følge over flere år. I forbindelse med behandlingen i 1907
av et lovforslag fra Bestillingsmændenes Landsforbund, ba det norske Justis- og
politidepartementet om en uttalelse fra de andre departementene og fra flere embetsverk.
De ble bedt om å uttale seg om hvorvidt de fant det hensiktsmessig at det ble
utferdiget en egen tjenestemannslov, og om hvem denne eventuelt burde omfatte.
Uttalelsene ble gitt i løpet av 1908 og 1909, men de ble ikke offentliggjort før
regjeringen la frem en proposisjon til tjenestemannslov i 1915. 27
Tjenestemennenes krav møtte motstand i flere av embetsverkene. De så ingen
grunn til å fryse tjenestemennenes rettigheter fast i lov. Men ikke alle hadde helt
samme oppfatning. I flere av embetsverkenes styrer var det dissens.
De fleste embetsverkene var kritiske, men ikke avvisende, da spørsmålet ble
stilt dem i desember 1907. Havne-, Vassdrags- og Veidirektøren mente, ifølge Arbeidsdepartementet,
at en lov ikke var «nødvendig». 28 Det gjorde heller ikke
Finansdepartementet, Handelsdepartementet eller Landbruksdepartementet. 29
Kirkedepartementet ville, som flere andre departementer, «bestemt... fraraade» at
statstjenestemennene ikke skulle kunne sies opp. 30
Men bare Jernbanestyrelsen var helt avvisende til en tjenestemannslov. Det
var ifølge Jernbanestyrelsen ikke forenlig verken med «hensyn til sikkerheten» eller
med «hensyn til økonomisk driftsordning» at bestemmelsene om oppsigelse og
27 Uttalelsene er delvis trykt eller gjengitt i Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 6 ff.
28 Ibid. s. 8.
29 Ibid. s. 6, 10.
30 Ibid. s. 6. Det blir ikke gitt noen begrunnelse i proposisjonen.
60

avskjed ble endret eller «lovfæstet». 31 Særlig sterkt avviste Jernbanestyrelsen å lovfeste
retten til fast ansettelse. 32
Uttalelsen fra Arbeidsdepartementet om postverkets tjenestemenn står i kontrast.
Departementet «anser det heldig, at der... gives almindelige lovregler om ansættelse
og avskedigelse, og at reglerne omfatter samtlige fast ansatte bestillingsmænd
[i postvæsenet]». 33 Arbeidsdepartementet var likevel ikke bare positivt. Det ga endog
sin «tilslutning til, ...at en fast ansat tjenestemand ufrivillig alene skal kunne
avskediges paa grund av strafbart forhold..., forutsat, at beruselse i tjenesten og
drikfældighet gaar ind derunder.» 34 Dette var en full aksept av de kravene Bestillingsmændenes
Landsforbund hadde reist. Telegrafdirektøren var også positiv. Dersom
ikke de gjeldende reglene for oppsigelsesfrist, avskjedigelse og ansettelse ble vesentlig
endret, hadde direktøren «intet væsentlig at invende» mot en tjenestemannslov. 35
Også i den norske lokaladministrasjonen var mange positive til en lovregulering som
omfattet kommunale tjenestemenn. Vel 30 prosent av magistrater og formannskap
sa ja til en slik lov. 36
De norske embetsverkene hadde tidlig fått gitt utrykk for skepsis, men få var
helt avvisende. Det ga departementet visshet om at det ikke ville være risikabel seilas
å foreslå en lovregulering av ansettelsesforholdene for tjenestemenn.
Det var justisminister Lars Kristian Abrahamsen i Gunnar Knudsens venstreregjering
som la frem den første proposisjonen til en tjenestemannslov i 1915. 37 Den
tok sikte på å regulere så vel ansettelse og oppsigelse som rettigheter som berørte
fritid, sykdom, ulykker og liknende, samt forhandlinger mellom de ansatte og
arbeidsgiver om tjeneste- og lønnsvilkår. 38
31 Skriv fra Jernbanestyrelsen av 27. januar 1909, trykt i Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 8.
32 Ibid. s. 7.
33 Uttalelse fra Arbeidsdepartementet av 11. januar 1909, referert i Ot. prp. nr. 38 (1915), s.
9. Det er sannsynlig at Arbeidsdepartementet før denne uttalelsen falt, hadde vært i kontakt
med postverkets ledelse på samme måte som for de andre verkene.
34 Ibid. s. 9.
35 Skriv fra telegrafdirektøren av 2. oktober 1908, trykt i Ot. prp. nr. 38 (1915) s. 9.
36 Svar på spørsmål fra departementet, avgitt 1908-1909. Ot. prp. nr. 38 (1915) s. 15 f.
37 Lars Kristian Abrahamsen (1855-1921). Cand. jur. 1886, sorenskriver i Hardanger og Voss,
senere i Follo. Arbeidet blant annet med avholdssak. Stortingsrepresentant for Venstre. Haffner
1949.
38 Ot. prp. nr. 38 (1915).
61

I regjeringen var det bare en som hevet røsten mot deler av forslaget. Det var
arbeidsminister Andreas T. Urbye. Han mente det var «betenkelig» at tjenestemenn
med over tre års tjenestetid bare kunne sies opp dersom stillingen ble overflødig eller
nedlagt. 39 Dette var et sterkt oppsigelsesvern. Styret ved jernbanen hadde bedt om
at en slik regel ikke ble gjort gjeldende for jernbanen. Abrahamsen hadde avvist dette.
Han mente en forsvarlig utøvelse av offentlig tjenester ikke kunne bygge på bruk
av «vilkaarlig opsigelse uten nærmere begrundelse». 40 Urbyes dissens kan tolkes som
et pliktmessig forsvar for jernbaneetaten, som sorterte under hans departement.
Forslaget til en tjenestemannslov ble imidlertid ikke behandlet i Stortinget i
1915 på grunn av tidsnød. 41 Abrahamsen beklaget, men lovet å fremme ny proposisjon
så raskt som mulig etter valget høsten 1915. Den ble ikke lagt frem før i mai
1916. Da gjentok Urbye sin dissens. Men nå kom også Løvland til. Statsråd Jørgen
Løvland 42 i Kirke- og undervisningsdepartementet ville beholde egne lover for skoleverket,
og ba om at tjenestemannslovens regler eventuelt ble tatt inn i skolelovene,
som allerede i stor grad regulerte lærernes ansettelsesforhold. 43 Løvlands dissens var
en direkte oppfølging av krav fra lærerorganisasjoner. Stortingskomiteen fulgte
Løvland og lærerne, men ikke Urbye og jernbanestyret. Stortinget vedtok å unnta
lærerne fra tjenestemannsloven. 44
Dissensene illustrerer problemene med å samles om en felles lov for alle
tjenestemenn. Det var drivkrefter blant både tjenestemenn og politikere som ønsket
et felles rammeverk for alle offentlige tjenestemenn. Men de etatene som hadde
etablert særegne ledelsesformer, kanskje spesielt jernbaneetaten, ville holdes utenfor.
Det samme gjaldt tjenestemenn som fra før hadde en stor grad av beskyttelse i
egne lovverk, for eksempel lærere. Skillelinjene gikk ikke klart mellom tjenestemenn
og embetsverk, men fulgte gjerne andre kriterier.
Proposisjonen som ble lagt frem i 1916, ble behandlet av justiskomiteen i
1917 og forelagt Stortinget i 1918. Først da ble den gjenstand for en realitetsbehandling
i Stortinget.
39 Urbyes dissens i Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 54.
40 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 48.
41 Stortingets justiskomité nr. 1 fikk ikke realitetsbehandlet proposisjonen, og foreslo at saken
ikke skulle tas under behandling. Indst. O. nr. 146 (1915), s. 294.
42 Jørgen G. Løvland (1848-1922) var utdannet seminarist, tollkasserer i Kristiania fra 1910,
stortingsrepresentant for Venstre i en rekke perioder, statsminister 1907-08, statsråd i flere
regjeringer, sist som kirke- og undervisningsminister 1915-1920. Heidar 1983.
43 Ot. prp. nr. 48 (1916), s. 4.
44 Indst. O. XXX. (1917), s. 5.
62

Stortinget vedtar tjenestemannsloven
Organisasjonene som vokste i antall og styrke etter århundreskiftet, grodde frem i
et politisk landskap som var oppsplittet og fylt med motsetninger. I Norge hadde
splittelsen av det liberale Venstre betydning helt frem til krigsutbruddet. En fløy gikk
i koalisjon med Høyre, en annen søkte sammen med Arbeiderpartiet, og en tredje
ville føre partiet videre som et reformparti. Tjenestemannsorganisasjoner som tidligere
hadde forsøkt å knytte bånd til partiet, fant det umulig å forankre sin virksomhet
i et politisk sentrum, og valgte oftest å stå fritt i forhold til partivesen. Fra
1910 til 1913 satt det to regjeringer med utspring i Høyre og Frisinnede Venstre.
De var svake. Høsten 1912 gjorde imidlertid Venstre et godt valg. Sammen med
det radikale utbryterpartiet, Arbeiderdemokratene, fikk partiet 76 av 123 mandater.
45 Våren 1913 kunne Gunnar Knudsen overta regjeringsansvaret. Han ble sittende
som statsminister helt til 1920.
Også Arbeiderpartiet gjorde et godt valg i 1912. Med 26 prosentav mandatene
(23 mandater) var partiet større enn Høyre. 46 Men også dette partiet bar på
indre uro. En sterk fløy i partiet ønsket å satse krefter og ressurser på fagforeningsarbeid,
ikke på parlamentarisk arbeid. Partiet fikk da heller ikke økt oppslutning
etter 1912, slik det svenske sosialdemokratiske partiet fikk. Etter partisplittelsen i
1921 fikk Arbeiderpartiet og Sosialdemokratene 25 prosentav mandatene i Stortinget
. Til sammenlikning fikk det svenske SAP over 42 prosentav mandatene i Riksdagens
andre kammer samme år. 47 Det norske Stortinget var dermed helt dominert
av Venstre frem til 1918. Da måtte partiet velge om det ville inngå i en allianse mot
høyre, eller søke støtte fra et Arbeiderparti som ble mer og mer radikalt.
Den liberale veien
Veien mot en tjenestemannslov i Norge gikk i et liberalt terreng. Ved hvert kryss
sto radikale venstremenn og viste vei. Bestillingsmændenes Forening i Kristiania,
som hadde vært en drivende kraft blant tjenestemennene, sto fra 1893 til 1899
45 Furre 1991, tabell 5. Arbeiderdemokratene var en partigruppe som sprang ut av den sosiale
og politiske bevegelsen rundt arbeidersamfunnene. Partiet stilte første gang til valg i 1906,
og endret navn til Det Radikale Folkeparti i 1921. Partiet hadde etter første verdenskrig liten
betydning i Stortinget, der det samarbeidet nært med Venstre.
46 Furre 1991, tabell 5.
47 I 1921 hadde imidlertid SAP bare 11 % av mandatene i første kammer. Carlsson 1988:21,
tabell 2.
63

tilsluttet partiet Venstre. 48 Det var også Venstre som fanget saken opp i Stortinget.
I 1907 lovet justisminister Bothner fra Venstres radikale fløy å sørge for at saken
ble utredet. 49 I 1912 fikk nok en venstremann saken i sine hender. Da ble byrettsassessor
Paal Berg kalt av en konservativ regjering til å utrede spørsmålet om en
tjenestemannslov og legge frem et foreløpig utkast. 50 Bergs arbeid lå til grunn for
den videre behandlingen av saken.
Vi kan studere Venstres engasjement i arbeidsrettsspørsmål også fra en litt
annen kant. Partiet forholdt seg aktivt også til det private arbeidsmarkedet. I 1907
ba Johan Castberg i Stortinget regjeringen utrede «spørsmaalet om tvungen voldgift
i arbeidstvistigheter» og legge frem forslag til lov. 51 Castberg satt selv som justisminister
året etter, og kontaktet straks den radikale juristen Solnørdal, som sa seg
villig til å lede en utredning.
Solnørdal fikk flertallet i sin komité med på å foreslå delvis tvungen voldgift.
52 De to som gikk imot, var formannen i LO, Ole O. Lian, og fabrikkeier
Myhre. 53 Både Landsorganisasjonen og Norsk Arbeidsgiverforening avviste tvungen
voldgift, som ville begrense muligheten til å bruke kampmidler. Komiteen gikk
også inn på spørsmålet om hvorvidt loven skulle gjelde statsansatte. Her sto
Solnørdal for en mindretallsuttalelse. Mens flertallet avviste at fast ansatte tjenestemenn
skulle komme inn under en arbeidstvistlov, ønsket Solnørdal at alle statsansatte
skulle omfattes av loven. 54 I dette fikk han støtte hos LOs formann. 55 Solnørdal
ønsket videre at voldgiftsdommen i slike tilfeller skulle gjøres bindende. 56
48 Thue 1986:23.
49 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 5. Harald Bothner (f. 1850) var sorenskriver i Stjørdal og Verdal,
venstremann og stortingsrepresentant fra 1903. I 1905 medlem av statsråd i Stockholm til 7.
juni, deretter sjef for Revisjonsdep. Fra nov. 1905 til okt. 1907 justisminister. Debes 1950:145
f.
50 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 17.
51 Forslaget ble enstemmig vedtatt. Indstilling 1909:1.
52 Flertallet besto av Solnørdal, advokat Einarsen og stortingsmann Myrvang. Flertallet foreslo
at tvister om lønns- og arbeidsvilkår skulle inn for en voldgiftsrett dersom en av partene
krevde det. Kjennelsen skulle imidlertid bare være bindende dersom den var enstemmig.
Indstilling 1909:64.
53 Ibid. s. 64.
54 Solnørdal antok at ansettelsesvilkårene for embetsmenn, ombudsmenn og enkelte tjenestemenn
var til hinder for at disse organiserte seg, og at de dermed ikke ville komme inn under
loven. Andre begrensninger ønsket ikke Solnørdal å sette. Indstilling 1909:54.
55 Ole O. Lians mindretallsinnstilling, ibid. s. 62.
56 Ibid. s. 61.
64

Venstre hadde en lang tradisjon for å ta lovverket aktivt i bruk for å regulere økonomiske
og sosiale konflikter i samfunnet. Troen på statlig lovregulering og bruken
av rettsapparatet som et effektivt instrument i interessetvister, følger det liberale
partiet i Norge. I 1912 programfestet Venstre innføring av tvungen voldgift. 57
Arbeidet med en arbeidstvistlov ble fulgt opp, og Paal Berg fikk delansvar for utarbeidelsen
også av denne loven. Berg var imidlertid mer forsiktig enn Castberg og
Solnørdal. Han søkte et samarbeid med organisasjonene i arbeidslivet, LO og NAF.
I tråd med organisasjonenes ønsker og synet til den konservative regjeringen han
arbeidet for, foreslo han en middelvei med tvungen mekling og frivillig voldgift. 58
Dette ble arbeidstvistlovens form. 59 Mens Venstre i det lengste holdt på den tvungne
voldgiften, lot Arbeiderdemokratene og Castberg kravet falle på grunn av
fagbevegelsens motstand. 60 Fra 1916 satt Paal Berg som Arbeidsrettens første
formann. 61
Linjer i utviklingen av både arbeids- og tjenestemannsretten går gjennom
Venstre. På et tidspunkt krysses linjene på Paal Bergs kontor. Der ble den radikale
kraften i Venstres forslag, troen på at rett på arbeidsmarkedet kunne skapes gjennom
tvungen voldgift, tonet ned og forent med Paal Bergs innsiktsfulle tro på at
partene i arbeidslivet måtte trekkes med for at rettsavgjørelsene skulle få legitimitet.
62 Vi skal imidlertid se at Venstre i sin politikk var noe mindre åpent for organisering
av statsansatte, enn overfor organisasjonene i det private arbeidslivet.
57 Knutsen 1993:35.
58 Historikeren Paul Knutsen hevder at Berg i 1912 frarådet innføring av tvungen voldgift.
Knutsen 1993:50. Det er mulig. Han arbeidet imidlertid på oppdrag fra justisminister Fredrik
Stang (H), som ikke ønsket tvungen voldgift. Motstanden var så stor fra LO at Gunnar Knudsens
regjering tre år senere også oppga tvungen voldgift med henvisning til LOs streiketrusler.
Som sosialminister i 1919 var det Paal Berg som fikk forlenget den midlertidige loven om
tvungen voldgift. Dette skjedde mot AFLs ønsker, men med Høires velsignelse. Ousland
1947:523.
59 Knutsen 1993:50.
60 Statsminister Gunnar Knudsen holdt sterkt på tvungen voldgift, men søkte taktiske utsettelser
av avgjørelsen på grunn av AFLs trussel om generalstreik. Mowinckel foreslo å moderere
voldgiftskravet til bare å gjelde tvister som «utsætter betydelige samfundsinteresser for
farer». Protokoll for Venstres stortingsgruppe 1914, s. 113 f. Jfr. også Ousland 1947:506 f.
61 Knutsen 1993:49.
62 Kanskje vel så mye som Paal Bergs lovforberedende arbeid, er hans arbeid i Arbeidsretten
et vitne om dette. Jfr. f. eks. Ousland 1947:516.
65

Lovens definisjon av en offentlig tjenestemann
En egen lov for statens tjenestemenn krevde en definisjon av begrepet. Hvem var
tjenestemenn, og hvorfor var de tjenestemenn? Den som søkte en definisjon i jussen,
ble skuffet. Juristene hadde lenge balt med problemet.
«Med Bøder eller med Fængsel indtil 6 Maaneder», heter det i loven, straffes
den som hindrer eller forulemper en offentlig tjenestemann i utførelsen av tjenesten.
Da straffelovskommisjonen i 1896 la frem forslag til ny straffelov i Norge, var
forseelser mot tjenestemenn tatt med. Kommisjonen så seg derfor nødt til å drøfte
hvem som skulle regnes som tjenestemenn og dermed nyte lovens beskyttelse. 63
63 Formann i straffelovskommisjonen var professor, senere også riksadvokat B. Getz. Lovforslaget
ble utformet på bakgrunn av Getz’ utkast. Indstilling 1896 II:III f.
64 Indstilling 1896 II:11 f.
65 Schweigaard (1844/46) 1882 I:160.
66 «...en særlig Troværdighed i bestemte Retninger...». Indstilling 1896 II:11.
66
«Paa den anden Side kan man imidlertid ikke nægte, at en Definition
her vilde være meget vanskelig.»
Straffelovskommisjonen 1896.
Kommisjonen fant ingen juridisk definisjon av begrepet offentlig tjenestemann som
den kunne referere til. Heller ikke begrepene embetsmann, ombudsmann eller
bestillingsmann var definert, på tross av at den tidligere straffeloven omhandlet disse.
Dette var et påtakelig savn, men på den andre siden var en definisjon vanskelig å
stille opp.
Straffelovskommisjonen bygde på tre prinsipper i sitt forsøk på å avgrense
begrepet tjenestemann. 64 Det viktigste prinsippet kan vi kalle delegasjonskriteriet.
Offentlige tjenestemenn var ved valg eller utnevnelse gitt en «offentlig Myndighed».
Denne myndigheten var av en slik art at bare «det Offentlige» kunne tildele den.
For eksempel kommunerepresentanter eller likningsmenn var tildelt slik myndighet.
Definisjonen var hentet fra Schweigaard. Hos ham er en offentlig tjenestemann,
i strafferettslig henseende, «Enhver, ved hvis Post der findes noget Element
af offentlig Myndighed eller offentlig Troværdighed, f. Ex. Lagrettsmænd». 65 Også
videre fulgte kommisjonen Schweigaard, men utvidet og presiserte definisjonen.
Noen offentlige tjenestemenn var ikke tildelt myndighet direkte, men hadde en type
ansvar, «en særlig Troværdighed» med hensyn til en funksjon. 66 Det kunne dreie seg

om en særlig plikt til å anmelde eller innberette, slik for eksempel jordmødre hadde.
Det er her snakk om å bære et ansvar i større eller mindre grad, eller for å si det litt
annerledes, om å ha en forvaltningsfunksjon. Dette gir oss en avgrensing av tjenestemannsbegrepet
etter et funksjonskriterium. Der delegasjonskriteriet ikke strakk til,
supplerte straffelovskommisjonen det med et funksjonskriterium. Kommisjonen
viste til «den almindelige Opfatning» og hevdet at de overordnede i offentlige stillinger
var offentlige tjenestemenn. Lederfunksjonen ble altså tillagt vekt, endog slik
at enhver offentlig ansatt som «udøver nogen Myndighed over andre», som for eksempel
en jernbanekonduktør eller en lærer, måtte anses som offentlig tjenestemann.
67 Her introduseres et tredje kriterium, ansettelse. Fordi funksjonskriteriet ikke
kunne stå alene, måtte det suppleres med en lokalitet, en utstrekning. Ser vi bort
fra dem som var gitt offentlig myndighet, måtte en person for å være offentlig
tjenestemenn ha en viss funksjon, og han måtte samtidig være offentlig ansatt.
Etter å ha gjort forsøk på å stille opp definisjonskriteriene, konkluderte
straffelovskommisjonen med at den offentlige tjenesten ikke var «af den Art» at den
lot seg begrepsbestemme ut fra «abstrakte Kjendemærker». 68 En avgrensing av
offentlige tjenestemenn burde foretas gjennom presiseringer i de spesielle lovene og
gjennom uttalelser i utnevnelsesdokumenter. Kommisjonen ga for så vidt opp å nå
frem til en definisjon, og anbefalte en rent nominell bestemmelse: De som er ansatt
som offentlige tjenestemenn, er offentlige tjenestemenn.
Straffelovskommisjonens definisjon av offentlige tjenestemenn gjaldt i strafferettslig
henseende. Definisjonen fikk imidlertid betydning når tjenestemennene
skulle avgrenses i andre sammenhenger. Problemet med å definere denne gruppen
ble tatt opp på nytt i 1909, da Solnørdal-komiteen arbeidet med et forslag til lov
om megling og voldgift i arbeidstvister. Komiteen vurderte om også statens og kommunenes
arbeidere burde komme inn under loven. Utgangspunktet til komiteflertallet
var straffelovskommisjonens definisjon av offentlige tjenestemenn. 69 For
komiteen var problemet imidlertid de offentlig ansatte som ikke utøvde «offentlig
myndighet». Hvordan skille ut de mest streikevillige ansatte? Komiteen grep til en
inndeling som i prinsippet var nokså lik den svenske inndelingen i ordinarie og extraordinarie
tjenestemenn. Komiteen forsøkte å sette opp et skille mellom faste stillinger
og stillinger «av en mere løs natur». 70 Det som gjorde en stilling fast, var at
den var plassert inn i et allerede eksisterende lønnsregulativ med tilhørende goder,
67 Ibid.
68 Ibid.
69 Indstilling 1909:48.
70 Ibid.
67

avansement, pensjon og liknende. Med denne avgrensingen ville komitéflertallet
oppnå å skille ut de gruppene av offentlig ansatte som hadde de mest utsatte stillingene,
og som var de mest radikale. Resten av de offentlig ansatte kunne samles i
en vid kategori offentlige tjenestemenn, bundet i den offentlige tjenestens spesielle
karakter.
Formelt sett er dette et organisasjonskriterium: de som lønnes over et lønnsbudsjett
på den ene siden, og på den andre de som lønnes direkte over driftsbudsjetter.
I praksis fulgte grensen også en sosial distinksjon. Det gikk et uuttalt skille
mellom dem som hevet lønn for dagen, uken eller hver fjortende dag, og dem som
fikk sin gasje hver måned. Komitéflertallet lot tradisjonell tilhørighet veie i skålen
til sistnevnte.
Var så et postbud en offentlig tjenestemann eller ikke? Schweigaard hadde
ment nei. Men også i 1840-årene rådde usikkerhet: «Undertiden henfører man til
Ombud ogsaa saadanne Tjenester, der simpelthen bestaae i legemligt Arbeide, uden
at nogen egentlig Myndighed dermed kan siges at være forenet, saasom Postkarl,
Sundmand m.v.». 71 I 1896 lot straffelovskommisjonen all dristighet være. De unnlot
å nevne postbud, og holdt seg til en noe høyere stillingsguppe: Brannmenn var
ikke tjenestemenn, «men vel derimot... Postbetjente». 72 Riksadvokaten følte behov
for å argumentere. I skriv av 15. juni 1909 uttalte han at gode grunner talte for å
anse postbud som bestillingsmenn, det vil si offentlige tjenestemenn. 73 Men juristprofessor
Morgenstierne holdt på det gamle. Hans definisjon bygde på straffelovskommisjonens,
selv om den ikke var forbeholdt strafferettslige tilfeller:
71 Schweigaard (1844/46) 1882 II:27.
72 Indstilling 1896 II:11. Om forskjeller i stillingskategoriene, se Bergh 1985:18 f.
73 Kjerschow 1930:320, note 1.
74 Morgenstierne 1912:62 f.
68
«Har det offentlige derimod draget visse Bedrifter ind under sin Forsorg,...
vil de Tjenestemænd, som er ansat ved disse Bedrifter og Indretninger, og
som i Kraft af sin Ansættelse udøver en Myndighed over andre, altsaa f. Eks.
Lærere, Brandofficerer, Telegrafister, Postbetjente, Stationsmestre og
Jernbanekonduktører, være at anse som offentlige Tjenestemænd. Dette gjelder
derimod ikke de helt underordnede materielle Haandlangere som Postbud,
Kontorister, Brandmandskaber, Sporskiftere, Portnere og lignende.» 74
Uenigheten om hvordan postmenn skulle defineres, kom igjen frem da
departementet skulle skrive proposisjon til lov om offentlige tjenestemenn i 1915.
Justisdepartementet avviste straffelovskommisjonens definisjon. Den var for snever;

«almene hensyn» krevde at både «postvæsenets... kassetømmere» og sykepleiere i
strafferettslig henseende ble definert som offentlige tjenestemenn. 75
Noen enhetlig rettsoppfatning fantes derfor ikke da departementet gikk i gang
med å utforme en lov om offentlige tjenestemenn. Men departementet så pragmatisk
på det. Det var uten interesse å jakte på en «korrekt definisjon av begrepet offentlig
tjenestemand. Det gjelder bare at finde en ordning som passer for det maal
loven sætter sig.» Den avpersonifiserte betegnelsen «loven» må unnskyldes som et
juridisk uttrykk for lovgiveren. Spørsmålet vi kan stille er altså: hvilke intensjoner
hadde regjeringen og Stortinget da lov om offentlige tjenestemenn ble vedtatt, og
hvordan definerte de begrepet «offentlig tjenestemann» for å oppnå intensjonene?
Regjeringens proposisjon i 1915 avviste alle forslag om å skille ut de «egentlige»
tjenestemennene. Loven skulle sikre en rettslig trygghet, og da var det viktig
at «de som kanske [sic] mest trængte lovens beskyttelse», ville falle innenfor. Alle
som hadde sitt «hovederhverv i arbeide for det offentlige», stat eller kommune, skulle
med. Dette ble hovedkriteriet. 76 Justisdepartementet avviste alle politiske og juridiske
forsøk på å definere arbeidere ut av tjenestemannsbegrepet. «Det gives ingen
begrepsmæssig grænse mellem arbeidere og dem man i daglig tale pleier at kalde
funktionærer», hevdet departementet. 77
Parallelt med utredningen av ansettelsesforholdet i det offentlige, løp arbeidet
med å etablere en regulering av de private arbeidskonfliktene og forhandlingssystemet
i private virksomheter. I 1915 vedtok Stortinget lov om arbeidstvister.
Loven ga regler om inngåelse av tariffavtale, og regulerte forholdet mellom tariffavtalepartene,
herunder tvisteløsning. Arbeidstvistloven gjaldt i det private, men også
for arbeidere som var «løst knyttet» til det offentlige. 78 Dette forholdet ble viktig
for avgjørelsen av hvilke statsansatte tjenestemannsloven skulle gjelde. Arbeidstvistloven
ble gjort gjeldende for den som mot vederlag utførte arbeid for privat arbeidsgiver
eller for «stat og kommune, saafremt han arbeider paa akkord eller med en
oppsigelsesfrist av 14 dage eller derunder, og saafremt han ikke maa regnes for
offentlig tjenestemand.» 79 Lovteksten var uklar. Den siste formuleringen ble tatt inn
75 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 29.
76 I proposisjonen ble embetsmenn holdt utenfor. Likeledes den som «midlertidig utfører
offentlig tjeneste», og som vi har sett, ble også lærere i den høyere allmennskole og i folkeskolen
holdt utenfor da loven ble vedtatt i 1918. I tvilstilfeller skulle Kongen bestemme hvem
som skulle regnes som offentlig tjenestemann. Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 56, og Lov om offentlige
tjenestemenn av 15. feb. 1918, § 1.
77 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 31.
78 Ot. prp. nr. 29 (1912), s. 19.
79 Besl. O til indst. O. XII (1915), s. 1, § 1.
69

fordi man ikke hadde oversikt over alle tjenestemenns oppsigelsestid. Departementet
var også klar over at havnevesenets arbeidere ville falle utenfor arbeidstvistloven, fordi
de ikke hadde oppsigelsestid, men ettårskontrakter. 80
Det motsvarende problemet fikk man i 1918, da tjenestemennene skulle
avgrenses i tjenestemannsloven. Tjenestemannsloven ble dermed utformet meget
vidt. Den gjaldt «enhver, som er ansat i statens... tjeneste og lønnes av det
offentlige». 81 Det ble gjort enkelte unntak, for eksempel for midlertidig ansatte,
embetsmenn og lærere. Men mange av statens arbeidere ble trukket inn under loven.
Det avgjørende var om de var «ansat i de virkelige faste stillinger». 82
Det er uklart hvordan man i praksis dro skillet mellom de statsansatte som
gikk inn under arbeidstvistloven, og dem som gikk inn under tjenestemannsloven.
Trolig var det i hovedsak anleggsarbeidere som ikke ble regnet som tjenestemenn,
skjønt Statsbanens anleggsarbeidere sluttet ikke kollektivavtaler, og ble trolig regnet
som tjenestemenn. 83 På statlige verksteder eller i statlige gruver, som Kongsberg
sølvverk, ble den faste staben regnet som tjenestemenn. 84 Disse fikk dermed automatisk
tre måneders oppsigelsesfrist og den beskyttelsen mot oppsigelse som
tjenestemannsloven foreskrev.
Etableringene av tjenestemannsutvalg
Forbilder for en institusjonalisert forbindelse mellom tjenestemennene og staten som
arbeidsgiver kunne det norske Justisdepartementet finne i fremmed rett. I odelstingsproposisjonen
fra 1912 om lov om arbeidstvister, trakk departementet frem
franske lovforslag der forhandlingsmøter med faste arbeiderutvalg sto sentralt.
Departementet mente, selv under høyreregjeringen, at slike utvalg ikke bare kunne
benyttes i private bedrifter: «I den offentlige tjeneste vil det... kanskje i end sterkere
grad end ved privat bedrift være behov for organer, gjennem hvilke de underordnede
kan komme i regelmessig og fast forbindelse med sine administrationschefer til
forhandling om deres egne interesser og tjenesten i det hele.» 85 Ved siden av Frankrike
80 Ot. prp. nr. 29 (1912), s. 21.
81 Beslutning i Stortinget, forh. i Ot. 18. januar 1918, s. 4.
82 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 31. I tvilstilfeller skulle Kongen avgjøre hvem som var tjenestemenn.
Da skulle det tas i betraktning hvorvidt arbeidet var av «offentligretslig» beskaffenhet. Slike
avgjørelser kunne ankes inn for domstolene. Ibid. s. 32.
83 Jfr. Innstilling 1925:8 f.
84 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 31.
85 Ot. prp. nr. 29 (1912), s. 18 f.
70

kunne også tyske stater, et italiensk lovforslag og en lov for byen Basel gi eksempler
på arbeider- eller tjenestemannsutvalg innenfor offentlig virksomhet. 86 Da Justisdepartementet
fremla det første forslaget til tjenestemannslov i 1915, ble Basels lov
trukket frem som et eksempel. 87 Det ble også den danske erklæringen som i 1910
hadde gitt forhandlingsrett til tjenestemennenes organisasjoner i Danmark.
Men organer for samarbeid fantes også i en hjemlig tradisjon. Skolelovene
inneholdt bestemmelser om opprettelse av skoleråd. 88 Innenfor fengselsvesenet hadde
man opprettet noe som tilnærmelsesvis kunne kalles «funktionærraad», mente departementet.
89
Regjeringens løsning på kravet om forhandlingsrett ble å foreslå at bestemmelser
om tjenestemannsutvalg skulle tas inn i en ny tjenestemannslov. Tjenestemannsutvalgene
var tenkt å fungere som et forhandlingsorgan for tjenestemenn i
en etat, overfor statens representant. Utvalgene skulle ivareta tjenestemennenes interesser
når det gjaldt «tjeneste- og lønsvilkaar» samt «uttale sig om tjenestespørsmål
og tjenesteforhold». 90 Departementet forestilte seg at utvalgene i de fleste tilfellene
ville være «rent lokale», men åpnet også for sammenslutninger av lokale utvalg
eller danning av hva departementet kalte en «landsorganisasjon». 91 Sammenslutningene
ville kunne danne «fællesutvalg» som kunne forhandle på vegne av de
lokale utvalgene. 92
Hvorfor ville departementet danne tjenestemannsutvalg når det allerede
eksisterte en rekke organisasjoner for tjenestemenn? I proposisjonen ble det vist til
Danmark, der tjenestemennenes organisasjoner selv var gitt retten til å forhandle.
86 Ibid. s. 19.
87 Loven ga regjeringsrådet i Basel anledning til å opprette tjenestemannsutvalg innen de
forskjellige forvaltningsgrenene, og gjorde slike utvalg obligatoriske dersom et flertall innen
en tjenestegren med mer enn 20 tjenestemenn og arbeidere, gjorde krav på dette. Jfr. Ot.
prp. nr. 38 (1915), s. 25.
88 Den høyere skolen fikk allerede i 1869 regler om skoleråd. Skolerådene skulle i hovedsak
behandle og avgjøre saker som angikk elever, men også arbeidsforhold ved skolen kunne
behandles her. Rektor skulle «høre» skolerådets syn på saker som fagfordeling og lærebøker.
Skolerådet skulle også «raadslaa» om reglementssaker og andre forhold rektor ønsket
drøftet. Lov om offentlige Skoler for den høiere Almendannelse, 1869 §§ 44-47.
89 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 43.
90 Ot. prp. nr. 48 (1916), § 17, s. 9.
91 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 44.
92 Ot. prp. nr. 48 (1916), § 17, s. 9.
71

Det norske lovforslaget var trolig ment som en mellomvei. Departementet uttalte
at det hadde vært forutsetningen at «de nu bestaaende helt frie faglige sammenslutninger
av tjenestemænd kan bli bestaaende og deres styrer gaa over til at være
tjenestemandsutvalg i lovens forstand.» 93 I selve lovteksten var det imidlertid ikke
gitt eksplisitt uttrykk for dette.
Flere organisasjoner reagerte. I en fellesuttalelse i 1915 stilte åtte organisasjoner
av statsansatte seg kritiske til lovforslaget. De eksisterende organisasjonene
ville selv velge representanter til tjenestemannsutvalg, fremholdt de. Organisasjonene
ville også kunne velge tillitsmenn som ikke var ansatt i vedkommende etat. 94
Kravet om å få organisasjonene formelt anerkjent som forhandlingsberettigede utvalg,
ble gjentatt etter at ny proposisjon var fremlagt uten endringer. Fra et møte i
Statstjenestemændenes Fælleskomité ble det sendt ut en uttalelse på vegne av 14
organisasjoner. De ba om at det uttrykkelig ble tatt inn i loven at de eksisterende
organisasjonene skulle anerkjennes som tjenestemannsutvalg. 95
Departementet fulgte ikke dette rådet. 96 Flere organisasjoner hadde gitt uttrykk
for at de aksepterte lovforslaget, og verken i stortingskomiteens innstilling eller
under debatten i Odelstinget var det strid om dette punktet. 97 Departementets
middelvei ble akseptert.
Hvorfor en middelvei? Departementet var opptatt av organisasjonenes
karakter. Gjennom ordbruken ble det understreket at organisasjonene var «helt frie»,
endog «private». 98 Dette brakte med seg et usikkerhetsmoment. Staten ønsket forsikringer
om at organisasjonene virkelig representerte tjenestemennene. Det var
derfor lettere å organisere tjenestemannsutvalg som et ledd i det administrative
apparatet. Dette ga staten økt kontrollmulighet. Det ble stilt opp enkelte kriterier
som måtte imøtekommes for at tjenestemannsutvalg skulle godkjennes. For det
første skulle administrasjonen kunne kreve at alle ansatte skulle ha rett til å bli
93 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 43.
94 Brev til Stortinget 4. juni 1915 fra De norske jernbaneforeningers forbund, Det norske
Postmandslag og Postbudenes Landsforbund, Telegrafmændenes Landsforbund og Telegrafbudenes
og stationsbetjentenes Organisation, Norsk Tolderforening og Toldopsynsmændenes
Landsforbund. St. forh. Dokument nr. 42 (1915) s. 6.
95 St. forh. Tillæg til dokument nr. 4 (1918), s. 1.
96 Jfr. St. forh. 18. januar 1918, s. 3.
97 Verken Norges stationsmesterforening, Norges banemesterforening, Statsbanernes forvalteres,
kontrollørers og regnskapsføreres landsforening eller Norges konduktørforening hadde
innvendinger. St. forh. Dokument nr. 42 (1915).
98 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 43.
72

medlemmer. Dette innebar en avgrensning av organisasjonenes mulighet til å ekskludere
medlemmer. Videre skulle bare den som hadde vært ansatt i ett år, kunne
velges som representant. Organisasjonenes krav om å stå fritt til å velge sin representasjon
også utenfor de ansattes rekker, ble ikke imøtekommet. Det ble også vedtatt
regler for valg, og det ble åpnet for at administrasjonen kunne pålegge
tjenestemennene plikt til å møte og til å la seg velge. 99
Lovforslaget og loven slik den ble utformet, forteller om den funksjonen
utvalgene var tiltenkt. De skulle være administrative organer integrert i de ulike
etatene. Den «private» karakteren som tjenestemennenes egne organisasjoner hadde,
ble dermed skrelt bort. Loven ga staten som arbeidsgiver, muligheter til å påvirke
utvalgenes organisering, og sikret at utenforstående ikke kunne gis direkte innflytelse.
Tjenestemannsutvalgene var ikke tillagt noen som helst besluttende myndighet.
Det forhandlingssystemet som ble valgt, var langt på vei et internt administrativt
system. Staten gikk ikke i møte med selvstendige organisasjoner, men la til
rette for økt dialog med ansatte tjenestemenn innenfor hver etat. Departementet så
for seg at systemet i hovedsak skulle fungere på lokalt nivå, og ga uttrykk for at det
ikke hadde villet lage regler om at forhandling skulle foregå utelukkende med sammenslutninger
eller fellesutvalg. «[Et] saadant bud vilde lægge et baand paa foreningerne
og muligens mot deres vilje tvinge disse til forbundsdannelser og centralisation
av arbeidet.» 100 Departementet ville ikke stimulere unødig til organisering.
Lov om offentlige tjenestemenn ble vedtatt i 1918. Den ble ikke gjort gjeldende
for kommunalt ansatte, slik tanken hadde vært i utgangspunktet. Ved to senere
anledninger innhentet Socialdepartementet opplysninger om tjenestemannsutvalgene
og i hvilket omfang disse var blitt opprettet. I 1921 var det opprettet
svært få utvalg. Noen var på et «forberedende» stadium. 101 I 1924 var antallet økt.
De fleste departementene kunne vise til underliggende etater der tjenestemannsutvalg
var blitt opprettet. Jernbaneetaten sto i en særstilling. Der var over 80
utvalg blitt opprettet. 102 Socialdepartementet hadde stilt spørsmål om «de private
99 Ibid. s. 44, 59.
100 Ibid. s. 44.
101 Innstilling 1925:11. Det dreide seg om enkelte utvalg innen post-, telegraf- og fengselsvesen
samt om utvalg for kontorpersonale i rettsvesenet.
102 Innstilling 1925:11, og bilag 7, s. 74 ff.
103 Ibid. bilag 7, s. 74.
73

faglige organisationer» var godkjent som utvalg, om utvalgene spilte noen rolle ved
lønnstvister, og om forhandlingsrett kunne utøves hensiktsmessig gjennom
tjenestemannsutvalgene. 103 Undersøkelsen viste at bare et fåtall steder var tjenestemennenes
organisationer godkjent som utvalg. En slik ordning fantes i postvesenet,
der det var organisert fellesutvalg for medlemmer av Norsk Postforbund og for
medlemmer av Postpakkmestrenes Landsforbund. 104 Slike utvalg fantes også innenfor
Finans- og Justisdepartementet. 105 Bare i få tilfeller hadde tjenestemannsutvalgene
spilt noen rolle i lønnstvister. Hovedsakelig gjaldt dette innen postverket og delvis
ved jernbanen.
De etatene som hadde størst erfaring med tjenestemannsutvalg, var imidlertid
mest skeptiske til nytten av utvalgene når det gjaldt forhandlinger. Både hovedstyret
for jernbanen, telegrafstyret og veidirektøren understreket at forhandlinger måtte
foregå med færrest mulig utvalg. De understreket betydningen av at tjenestemennene
samlet seg i fellesutvalg, gjerne organisert av tjenestemennenes organisasjoner. 106
Jernbanestyret mente at det «ikke [var] gjennemførlig å henlegge forhandlingsretten
til direkte utøvelse av vedkommende tjenestemannsutvalg». 107 De som skulle
forhandle, så nødvendigheten av å samle for å kunne enes.
Debatten i Stortinget: streik eller forhandling?
Det var små uenigheter om loven på Stortinget. Bare på ett punkt ble det reist
motforslag. Det gjaldt regulering av streikeretten. Regjeringen hadde i proposisjonen
foreslått at ansettelsesmyndigheten «under særlige forhold» skulle kunne kreve at
en tjenestemann som sa opp, ble stående i tjenesten i inntil tre måneder utover
oppsigelsesfristen. 108 Justiskomiteen i Stortinget var imidlertid uenig. Venstremannen
Andreas Hansson foreslo å presisere uttrykket «under særlige forhold». 109 Hansson
mente paragrafen var tenkt benyttet ved streikesituasjoner, og foreslo at
ansettelsesmyndigheten kunne forlenge oppsigelsestiden med tre måneder dersom
104 Ibid. s. 77.
105 Ibid. s. 75.
106 Ibid. s. 77 ff.
107 Ibid. s. 78.
108 Ot. prp. nr. 48 (1916), s. 12, § 27, 2. ledd.
109 Andreas Hansson (1853-1923) var stortingsrepresentant for Venstre 1903-1909 og 1916-
1918. Redaktør av Samholds Avis og Folketanken, som han var med på å starte i 1888. Hansson
var med på å stifte arbeiderforeningen i Arendal. Medlem av Risør bystyre i en årrekke.
Haffner 1949.
74

den forsto at tjenestemennene hadde oppsagt sine stillinger «efter avtale eller i forstaaelse
med hverandre og det utsætter vigtige samfundsinteresser for fare». 110 Dette
ble komiteens innstilling, og den fikk støtte av justisminister Blehr i Stortinget. 111
Verken Arbeiderpartiet eller Johan Castberg likte denne delen av lovforslaget. 112
Castberg var formann i justiskomitéen, og hadde der gått imot enhver rett for
ansettelsesmyndigheten til ensidig å kunne forlenge oppsigelsestiden. En paragraf
som den som var foreslått, ville begrense de offentlige tjenestemennenes streikerett.
Den ville innebære at en masseoppsigelse fra tjenestemennenes side kunne møtes
med en tvangsmessig forlengelse av oppsigelsesfristen på tre måneder til totalt seks
måneder. Et «usmakelig» prinsipp «som gjør indgrep i funktionærernes rettigheter»,
mente Ole O. Lian. 113 Castberg mente dette ville forskyve «det ordinære kontraktsforhold»
mellom tjenestemennene og staten, og sette tjenestemenn i en annen og
dårligere stilling enn privat ansatte. 114
Statsråd Blehr pekte på den annen side på at det her var snakk om å ivareta
«samfundets interesser» når disse «i væsentlig grad kommer i konflikt» med tjenestemennenes.
115
Begrunnelsen for hvordan samfunnsinteressene kunne ivaretas ved en slik
paragraf, er interessant. Vi kan her se hvordan to synsmåter møtes. I sin første uttalelse
sa Blehr at en forlengelse av oppsigelsestiden ville gi tjenestemennene tid «til
at tænke sig om en 2-3 maaneder, og det er det, som her er foreslaat». 116 Hansson,
som hadde formulert paragrafen for justiskomiteen, uttrykte i Odelstinget at en slik
ordning kunne gi «tid til at forhandle yderligere». 117 Her bringer Hansson inn det
110 Indst. O. XXX (1917), s. 9.
111 Forh. i O. 18. januar 1918, s. 12.
112 Johan Castberg (1862-1926) var politiker og embetsmann. Valgt av Venstre i 1900, Venstre
og Arbeiderdemokratene i 1903 og 1906, siden av Arbeiderdemokratene (Det Radikale
Folkeparti). Cand. Jur. 1884. Formann i Det Arbeiderdemokratiske Parti (fra 1921 Det Radikale
Folkeparti) til 1924. Castberg øvde betydelig innflytelse under Stortingets behandling
av arbeidstvistloven, en lov han selv hadde tatt initiativet til. Haffner 1949:177. Norsk biografisk
leksikon.
113 Forh. i O. 18. januar 1918, s. 15.
114 Castberg, forh. i O. 18. januar 1918, s. 12, 16. Med «kontraktsprinsippet» som utgangspunkt
foreslo Castberg subsidiært at oppsigelsesfristen skulle settes til seks måneder for begge
parter, og at forlengelsesklausulen skulle bortfalle. Ibid. s. 17.
115 Forh. i L. 6. februar 1918, s. 4
116 Forh. i O. 18. januar 1918, s. 13.
117 Ibid. s. 14.
75

nye momentet: forhandlinger. Neste taler, Andreas Sigurdsen fra Venstre, vendte
tilbake til Blehrs argument: tukt og statlig suverenitet. Sigurdsen mente en forlenget
oppsigelse ville gjøre det mulig å holde på en tjenestemann til man hadde «fundet
en efterfølger». 118 Castberg tok opp ordet Hansson hadde introdusert: tre måneder
var nok «til at drive forhandling». 119 Nå var ordet «forhandling» brukt to ganger i
debatten. Det ble raskt det magiske ordet som kunne legitimere en slik streng
paragraf som kunne brukes mot tjenestemennenes streikevåpen; paragrafen kunne
gi Staten «nogen tid til at forhandle», hevdet Hansson igjen. 120 14 dager senere i
Lagtinget tok statsråden selv opp Hanssons argument. Paragrafen skulle «netop tjene
til, at man kan komme til forhandling [,...] et godt og fredelig opgjør.» 121 Arbeiderpartirepresentanten
Aslaksrud forsøkte å vende samme våpen mot Blehr: Det var
«på forhaand ad forhandlingens vei, gjennom forhandlinger med organisationens
tillidsmænd», man skulle sikre at det ikke kom til streik. 122 Men for sent. De som
ville ha en paragraf mot streiketrusselen hadde alt gjort ordet «forhandling» til sitt
våpen. Det var nytt og velklingende, særlig når det ble satt i motsetning til streikekamp.
Paragrafen ble vedtatt. Arbeiderpartiet og enkelte andre representanter stemte
mot. Resten av forslaget til tjenestemannslov ble enstemmig vedtatt.
118 Ibid. s. 15. Andreas Sigurdsen (1861-1939) var stortingsrepresentant for Venstre 1913-1918.
Han var kemner i Skien 1896-1926, og borgermester i samme by 1926-1935. Sigurdsen var aktiv
innen avholdsbevegelsen, baptistmenigheten og dissenterbevegelsen. Haffner 1949.
119 Forh. i O. 18. januar 1918, s. 16.
120 Ibid. s. 17.
76

Kapittel 3 Forhandlingsretten drøftes i
Sverige
Herr Winbergs motion
Forslaget om forhandlingsrett for statsansatte som ble fremmet i den svenske Riksdagen,
kom først og fremst fra jernbaneetaten. Alle de som undertegnet Winbergs
motion, var LOs menn. Herman Lindqvist var LO-formann 1 , Ernst Söderberg
kasserer i LO, og Anders Thylander og Carl Winberg kom fra hver sin jernbaneorganisasjon.
2 Carl Winberg hadde vært lokomotivpusser i Stockholm. Han hadde
i 1899 vært med på å stifte Statsbanornas Vagn- och Stationspersonalförening, og
satt fra 1907 sentralt i Sveriges Järnvägsmannaförbund. Fra 1911 satt han som
representant for Socialdemokratiska gruppen i Riksdagens andre kammer. 3 I
motionen han fremmet, ble det foreslått at Riksdagen skulle be regjeringen utrede
og fremme forslag til en «förhandlingsordning» for statens tjenestemenn og
arbeidere. 4 Forslagsstillerne tok utgangspunkt i forholdene ved Statens Järnvägar.
Det var også først og fremst Lokomotivmannaförbundet og Järnvägsmannaförbundet
som viste saken interesse da den ble behandlet i Riksdagen i 1911. 5 Men
etter at Winberg fremmet ny motion i 1912, klarte Rickard Sandler å vekke også
andre organisasjoner. Som formann i Riksdagens utskott, ba han flere organisasjoner
komme med uttalelser. 6 Arbeidstakerorganisasjoner innen både post, toll og telegraf,
1 Herman Lindqvist (1863-1932) var medlem av socialdemokratiska riksdagsgruppen, og formann
i LO 1900-20. Senere statsråd og sjef for Socialdepartementet. TKR1:136.
2 Anders Thylander var tillitsvalgt i Sveriges Lokmannaförbund, og Carl Winberg var tidligere
sekretær i Sveriges Järnvägsmannaförbund. Motion AK nr. 158 1911, s. 10.
3 Carl Winberg (1867-1945), medlem av socialdemokratiska riksdagsgruppen, senere socialdemokratiska
vänstergruppen og kommunistiska riksdagsgruppen. Han var sekretær i Sveriges
Järnvägsmannaförbund 1907-09 og redaktør av forbundsbladet Signalen 1909-1928.
TKR1:192.
4 Motion AK nr. 158 1911.
5 AK 4 TfU:14 1911, bilag 3 og 4, s. 99 ff.
6 Rickard Sandler (1884-1964) var sosialdemokrat, riksdagsrepresentant i Andre kammer (AK)
1912-1916, Förste kammer (FK) 1919-1964, Fil. lic. 1911, folkehøyskolelærer, forts. neste side
77

ved siden av jernbanen, sendte Riksdagen skriv. 7 Disse kom fra forbund som i hovedsak
organiserte statsansatte i de laveste lønnsklassene. 8
Winberg begrunnet sitt forslag om å utrede en forhandlingsordning ut fra
tre forhold som han mente var utilfredsstillende ved Statens Järnvägar: 1) avlønning,
2) arbeidets organisering og 3) disiplinære straffer. Alle disse forholdene ble
ensidig fastsatt av verkets ledelse eller dets representanter. Unntaket var lønnen for
ordinarie tjenestemenn. Den ble fastsatt av Riksdagen. Winberg holdt derfor lønnsspørsmål
for ordinarie tjenestemenn utenfor sitt forslag. 9 Det som i første omgang
ble følt som et problem, var lønnen for de icke-ordinarie tjenestemennene og
muligheten til å påvirke arbeidsforhold og sosiale forhold for alle tjenestemenn. 10
Det Winberg og andre tjenestemenn ønsket seg var muligheten til direkte å påvirke
det enkelte statlige verket. Det var her arbeidsspørsmål ble avgjort og lønnsbetingelser
for alle extra-ordinarie tjenestemenn fastsatt. Målet for de radikale og Winberg var
«medbestämmanderätt» for tjenestemennene.
Ordet «medbestämmanderätt» ble brukt både av Winberg og av Erik
Palmstierna, 11 som støttet Winbergs motion i utskottet. 12 «Medbestämmanderett»
senere statsråd og landshövding. Konsultativ statsråd 10.03-30.06.20 og 1921-1923, finansminister
30.06-27.10.20, handelsminister 18.10.24-27.02.25. Statsminister 24.01.25-07.06.26.
Utenriksminster 24.09.32-19.06.36 og 28.09.36-13.12.39. Medlem av partistyret i SAP 1911-
1952. TKR 5:90.
7 AK 4 TfU:8 1912, s. 49 ff.
8 Svenska Postmannaförbundet, Sveriges Tullmannaföreining og Telegraf- och rikstelefonarbetareförbundet.
Ibid. s. 49 ff.
9 Motion AK nr. 158 1911, s. 4.
10 Et eksempel på de dårlige lønnsforholdene for tjenestemenn som ikke var ordinarie, finner
vi blant de ansatte i «de centrala ämbetsverken i Stockholm» rundt århundreskiftet. Det
skal imidlertid bemerkes at i slike embetsverk ble icke-ordinarie stillinger brukt som rekrutteringsstillinger
i en vanlig karrierestige. 45 prosent av de ansatte var icke-ordinarie. Av disse
var igjen 55 prosent uten fast arvode, dvs. lønn eller honorar. Det var 630 ordinarie og
519 extra-ordinarie tjenestemenn. Av disse 519 var 286 uten fast arvode. Civila Statsförvaltningens
Tjänstemannaförbund 1954:16 f.
11 Erik Palmstierna (1877-1959) var riksdagsrepresentant i AK 1909-1920, for Liberala samlingspartiet
1909-11 og sosialistiske riksdagsgruppen 1912-20. Han var friherre (baron), med sjøkrigsskolen
1891 og offiserseksamen 1897. Statsråd og sjef for Sjöförsvarsdepartementet
19.10.17-10.03.20 og utenriksminister 10.03.20-27.10.20. Medlem av verkställande utskott i
SAP 1911. TKR 1:159.
12 Winberg i motion AK nr. 158 1911, s. 6, gjentatt i motion 227 1912, cit. AK 4 TfU:8 1912 s.
4, og Palmstierna i AK 4 TfU:14 1911, s. 66.
78

skulle nås gjennom at staten som arbeidsgiver betraktet «personalen och dess organisation...
såsom likaberättigad förhandlande part». 13
Det eksisterte en trussel om streik, også blant statens tjenestemenn. I skyggen
av storstreiken la regjeringen i 1910 frem en proposisjon med forslag om fengselsstraff
for arbeidsnedleggelse blant statsansatte. 14 Winberg visste å spille på denne
trusselen i sin motion: Først når man «lyckats åstadkomma andra former och möjligheter
för uppkomna tvistigheters lösande», det vil si en forhandlingsordning, «kan
man fastslå, att öppna strider äro obehöfliga.» 15
Da Winberg i 1911 la frem sitt forslag, var regjeringen fortsatt konservativ;
liberaleren Staaff var ennå ikke tiltrådt. Det kan derfor ikke ha vært endrede politiske
forhold som fikk Winberg til å fremme forslaget. Det er mer trolig at den danske
løsningen som forelå, lokket og skapte håp på tross av en konservativ regjering. Karl
Staaff overtok imidlertid regjeringsansvaret høsten 1911. Det kan ha skapt nye forhåpninger
hos Winberg, som la frem det samme forslaget i 1912.
Hva skulle forhandlingsretten innebære?
I Sverige som i Norge vant forhandlingstanken raskt tilhengere etter 1910. Men som
i Norge la forskjellig aktører ulikt innhold i begrepet. Winberg hadde valgt å bruke
ordet «medbestämmanderätt». Ordet ble brukt også av andre som støttet Winbergs
motion. Palmstierna tolket Winberg dithen at forhandlinger skulle føre til avgjørelser,
hvor tjenestemennene «såsom lika berättigad deltaga uti beslutet». 16
En slik forhandlingsordning ble avvist av de liberale. De ville ikke at staten
skulle ha «en sidoordnad ställning till sin personal» i stedet for den tradisjonelt
overordnede. De avviste tanken om «medbestämmanderätt», men ønsket imidlertid
at tjenestemennene skulle delta aktivt i «utarbetandet af förslag». Derfor gikk
de inn for at Riksdagen skulle be regjeringen utrede spørsmål om personalets innflytelse.
Dette forslaget ble vedtatt av andre kammer både i 1911 og i1912, men
13 Motion AK nr. 158 1911, s. 10.
14 Regjeringen la i 1910 frem en proposisjon om endring i straffeloven. Den foreslo at dersom
en embets- eller tjenestemann, «ensamt för sig eller i förening med andra» har hindret
driftens gang ved å avholde seg fra tjenestegjøring, og dette har ført til «skada å person eller
grof skada å egendom», skal tjenestemannen avsettes og straffes med bøter eller fengsel.
Kung. Maj:s Nåd. Proposition Nr. 96 1910, s. 32.
15 Motion AK nr. 158 1911, s. 4.
16 Palmstiernas tolkning av motionen, AK 4 TfU:14 1911, s. 67. I motionen ble avgjørelser som
hørte til Riksdagen eller allmenn domstol unntatt fra dette.
79

avvist av første kammer. 17 Liberaleren Jimmy Gibson 18 brukte i debatten ord som
«överläggning», men anså også «en förhandlingsordning vara nödvendig». 19 Ordet
«forhandling» ble således brukt forskjellig av de radikale og de liberale.
Winberg hadde i sin motion bedt om en forhandlingsordning for de extraordinarie
tjenestemennene, der lønnsfastsettelsen ikke «falla under Riksdagens afgjörande».
20 Forslaget innebar dermed at lønnsfastsettelsen for ordinarie tjenestemenn
ikke skulle være gjenstand for forhandlinger. Winberg ville i første rekke sikre
forhandlingsrett for de 13 000 extra-ordinarie tjenestemennene ved Statens Järnvägar.
21 Kom det ene, kom gjerne det andre etter. 22
Motstanden i svenske embetsverk
Andre kammers utskott, som fikk Winbergs motion på bordet, ba i 1911 embetsverkene
uttale seg om forslaget. Både i den svenske järnvägstyrelsen og i de andre
embetsverkene argumenterte man mot forhandlingsrett.
80
«Järnvägstyrelsen «ställer sig bestämdt afvisande mot såväl en... förhandlingsordning,
enligt hvilken personalen vid vissa statens verk eller dess organisationer
tillerkännes medbestämmanderätt såsom lika berättigad förhandlande
part..., som och ett sådant förfarande, som genomförts vid de danska stats-
17 I 1911 ble reservasjon fra representantene Gibson og Andersson i Stärte, begge Liberala
samlingspartiet, vedtatt med 89 mot 77 stemmer. Forslag AK 4 TfU:14 1911 s. 68. Vedtak se
förh. i AK 1911, fredag den 26. Maj, nr. 59, s. 24. I 1912 ble reservasjonen til Bäckström, Olsson
i Åsen og Sjöberg i Sköfde vedtatt med 80 mot 54 stemmer. Forslag AK 4 TfU:8 1912 s. 40.
Vedtak se förh. i AK 1912 nr. 44, s. 38 f. Tobisson hevder at andre kammer aksepterte Winbergs
forslag om å gi tjenestemennene «medbestämmanderätt». Dette kan ikke være riktig.
Tobisson 1973:250.
18 Jimmy Gibson (1858-1932) var riksdagsrepresentant i AK 1909-1911 for Liberala samlingspartiet.
Han var overingeniør, senere disponent. Kilde: TKR4:85.
19 Förh. i AK 1911, fredag den 26. Maj, nr. 59, s. 7.
20 Motion AK nr. 158 1911, s. 10.
21 Förh. i AK 1911, fredag den 26. Maj, nr. 59, s. 9.
22 «Det kan visserligen ifrågasättas, huruvida det är praktiskt och i längden möjligt för Riksdagen
att i detalj behandla alla dessa löneregleringsfrågor [för den ordinarie personalen],
eller om det icke möjligen voro mera ändamålsenligt, att dessa afgjordes på annat sätt. Därom
vilja vi emellertid för närvarande ej framställa något direkt yrkande». Motion AK nr. 158 1911,
s. 4.

anorna, där personalens organisationer tillerkänts ovillkorlig rätt at få förhandla
om snart sagdt alla möjliga spörsmål.» 23
Argumentene som ble brukt av de svenske embetsverkene mot en forhandlingsordning,
falt i hovedsak innenfor tre områder: 1) Det særegne ved offentlig virksomhet
gjorde forhandlinger uegnet, 2) statens bevilgningsrett ville bli krenket, og 3)
mangelen på streikerett gjorde det unødvendig å innføre en forhandlingsordning
etter mønster fra det private arbeidslivet.
Et særtrekk ved den offentlige virksomheten var den manglende interessemotsetningen
mellom verkets ledelse og verkets ansatte. Den fantes bare i «underordnad
grad», mente järnvägstyrelsen. 24 Telegrafstyrelsen mente det ville være «omöjligt
att i verkligheten uppdraga någon bestämd gräns mellan olika grupper af
tjänstemän [...] Den enda arbetsgifvaren är staten, och en hvar vid verket anställd
person är arbetstagare.» 25 Argumentet ble brukt av styret ved alle embetsverk. 26
Hertil kom at lønnsfastsettelsen i staten ikke bygde på bedriftens økonomiske «bärkraft»
27 som i det private, men på hva «arbete anses böra förtjäna». 28 Tjenestemennene
ville få en «skälig ersättning för sitt arbete, oberoende af den inkomst förvaltningen
kan tillföra staten». 29 Med full tyngde ble det hevdet at lønnsfastsettelsen i
staten ikke foregikk på et marked. Det var vanskelig, for ikke å si umulig, å skille
ut to likeverdige parter med motstridende interesser, og ingen bedriftsøkonomisk
ramme kunne trekkes opp for å avgrense det utbyttet som skulle gjøres til gjenstand
for forhandlinger. De svenske embetsverkene mente dette var argumenter som talte
mot en forhandlingsordning.
Så kom også det politisk konstitusjonelle til. Vi så at Winberg ønsket en
forhandlingsordning for forholdet mellom tjenestemenn og embetsverk. Lønnsfastsettelsen
for ordinarie tjenestemenn ville dermed falle utenfor forhandlingene. Järnvägstyrelsen
avviste derimot å lage et skille mellom icke-ordinarie og ordinarie
tjenestemenn. Det gjorde også generalpoststyrelsen, som mente at lønnsfastsettelsen
23 Uttalelse fra Kungl. järnvägstyrelsen 11. Maj, 1911, trykt i AK 4 TfU:14 1911, s. 38.
24 Ibid. s. 33.
25 Uttalelse fra Kungl. telegrafstyrelsen 9. maj 1911, trykt i AK 4 TfU:14 1911, s. 56.
26 Se uttalelse fra styrelsene, trykt i AK 4 TfU:14, generaltullstyrelsen s. 44, generalpoststyrelsen
s. 48, vattenfallstyrelsen s. 62.
27 Uttalelse fra Kungl. järnvägstyrelsen 11. maj 1911, trykt i AK 4 TfU:14 1911, s. 33.
28 Uttalelse fra Kungl. generalpoststyrelsen 2. maj 1911, trykt i AK 4 TfU:14 1911, s. 48.
29 Uttalelse fra Kungl. telegrafstyrelsen 9. maj 1911, trykt i AK 4 TfU:14 1911, s. 56.
81

for de to gruppene var så nært knyttet sammen at det å gi de extra-ordinarie tjenestemennene
forhandlingsrett, lett ville kunne berøre Riksdagens rett til å bestemme
lønninger. Det ville «uppenbarligen... kunna leda till betänkliga konsekvenser, samt
för öfrigt vara principiellt oriktigt». 30 Spørsmålet om skiljedom (voldgift) ble også
reist i denne forbindelse. En slik dom ville på forhånd binde statsmaktene til visse
beslutninger, mente generalpoststyrelsen. 31
Styret i postverket reagerte på Winbergs henvisning til streikevåpenet, og
hevdet at det ikke var lov å streike. Å forstyrre «arbetets lugna fortfång» var «enligt
gällande lag straffbart». En tjenestemann kunne ikke uten å svike sin tjenesteplikt,
«undandraga det allmänna, vars tjänare han är, sitt arbete». Han ville da sette «en
viss del af statsverksamheten ur funktion». 32 Generalpoststyrelsen tilbakeviste dermed
Winbergs argument om at streiketrusselen ville bli mindre med en forhandlingsordning.
Når verken staten eller tjenestemennene hadde rett til å benytte stridsmiddel,
kunne ikke trussel om streik blant offentlig ansatte «betinga» innføring av
en forhandlingsordning, mente generalpoststyrelsen. 33
Embetsverkene i Sverige ønsket ingen forhandlingsordning. De argumenterte
med statens særegne stilling og Riksdagens bevilgningsrett, og mente streik var
ulovlig. Men både i järnvägstyrelsen og i generalpoststyrelsen var der dissenser. Fire
byrådirektører mente järnvägstyrelsen ikke burde stille seg avvisende til en lovregulering
av retten til «öfverläggning... i viktigare frågor». For disse var det imidlertid
av betydning at de ansatte var representert i en kommisjon, og at tjenestemannsorganisasjonene
ikke hadde innflytelse på valget av representanter. Representantene
måtte velges «direkt af personalen». 34 Også byråsjef Askberg i generalpoststyrelsen
var åpen for en lovregulert rett til «öfverleggning» hvor personalet «blifva hörd» i
saker av «principiell betydelse». 35 Han avviste ikke organisasjonene som representanter
for personalet, men understreket at regler for valg av representanter måtte
utredes inngående. 36 Sannsynligvis hadde ingen av dissenterne i tankene at
30 Uttalelse fra Kungl. generalpoststyrelsen 2. maj 1911, trykt i AK 4 TfU:14 1911, s. 48.
31 Ibid. s. 48.
32 Ibid. s. 46.
33 Ibid.
34 Utdrag af Kungl. Järnvägstyrelsens protokoll den 11. maj 1911, trykt i AK 4 TfU:14 1911, s.
40. Dissenterne var byrådirektørene Iacobi, Kjellin, Flodin og Wahlquist. Ibid. s. 41.
35 Utdrag af Protokollet, hållet hos Kungl. generalpoststyrelsen den 2. maj 1911, trykt i AK 4
TfU:14 1911, s. 54.
36 Ibid. s. 54 f.
82

forhandlingene skulle innebære reell medbestemmelsesrett, eller føre til bindende
avtaler. Det var kun snakk om institusjonaliserte drøftelser.
Riksdagen hevder sin myndighet
Winbergs motion ble fremmet for Riksdagen i 1911 og igjen i 1912. Ved begge
anledninger fikk Riksdagens representanter uttale seg i utskott og i kammeret. De
samme spørsmålene ble i tillegg debattert året etter, da den konservative opposisjonslederen
Arvid Lindman i Riksdagen reiste et grunngitt spørsmål til civilministeren.
I disse debattene kan vi skille ut ulike politiske syn og på standpunkter til tjenestemennenes
krav om forhandlingsrett.
Den første debatten om forhandlingsrett for statstjenestemenn foregikk i den
svenske Riksdagen om ettermiddagen en fredag i mai 1911. Benkeradene var glisne.
De fleste riksdagsrepresentantene hadde valgt å gå opp på taket av riksdagsbygningen
for å se flyvemaskinene som var ventet inn over byen. De innevarslet en ny tid. Den
første taleren var Erik Palmstierna. Han kunne ikke annet enn å unnskylde representantene
oppe på taket, men minnet om at det var et viktig tema som for første
gang ble tatt opp i Riksdagen.
Debatten kom først og fremst til å dreie seg om statens forhold til tjenestemennene.
Det er ingen tvil om at ideen om statens høyhetsrett lå trygt forankret i
svenske politikeres bevissthet. Men ikke alle tilla den like mye vekt. Winberg ønsket
med forhandlinger å oppnå «medbestämmanderätt». Han mente statstjenestemennenes
rett til medbestemmelse og forhandling, og eventuelt upartisk rettsavgjørelse
av lønnstvister, måtte gå foran statens rett til å bestemme ensidig i slike
saker. Han fikk støtte av Erik Leksell i Riksdagen, som «icke [kunna] fatta, att statens
öfverhöghet... skulle lida» om tjenestemennene fikk forhandle med embetsverkenes
styrer. 37 Men Socialdemokraterna sto alene. De liberale herrer Gibson og
Andersson i Stärte mente det var galt å gi «staten och dess organ en sidoordnad ställning
till sin personal, icke en öfverordnad». 38 Noen «medbestämmanderätt» for
tjenestemennene kunne ikke innrømmes; forholdet mellom staten og tjenestemennene
var et ulike forhold der staten hadde en overhøyhet. 39
37 Förh. i AK 26. maj 1911, nr. 59 s. 17. Erik Leksell (1854-1937) var riksdagsrepresentant i AK
1906-1917 for Socialdemokraterna. Rallare i Norrland 1874, senere murer i Sandviken Gävlesborgs
län. TKR 5:148.
38 AK 4 TfU:14 1911, s. 68.
39 Det kan innvendes at sosialdemokratene og de liberale snakket om to ulike grupper, hhv.
arbeidere/lavere tjenestemenn og høyere tjenestemenn. For en drøfting av dette, se side 86.
83

I Riksdagen året etter trakk den konservative Olof Olsson i Kullenbergstorp frem
et annet viktig punkt. 40 Han mente det var en nær sammenheng mellom forhandlingsrett
og streikerett. Hvilken oppfatning hadde svenske politikere av streikevåpenet?
I motionene Winberg la frem, minnet han om streikevåpenet: Først når en
forhandlingsordning var etablert, ville åpne konflikter bli «obehöfliga». 41 Utskottet
gjentok Winbergs ord. I pennen holdt Winbergs partifelle Rickard Sandler. 42 Harald
Lemke kalte dette «hotfulla ord». 43 Noen lovregulering av streikeretten fantes ikke,
mente den konservative representanten. Regjeringsforslaget fra 1910 om å fastsette
fengselsstraff for statstjenestemenn som la ned arbeidet, ble som vi så, avvist.
Debatten i 1912 tok utgangspunkt i skillet mellom arbeidere og tjenestemenn.
Statens arbeidere hadde streikerett i likhet med arbeidere i det private; det
kan «väl knappast någon... förneka», mente Winberg. 44 Han ble ikke motsagt, skjønt
ingen bekreftelse ble heller gitt. Herr Gibson mente den «fast anställda personalen
icke har s. k. strejkrätt». Gibson viste ikke til lov, men til den «åskådningen» som
etter hvert gjorde seg alt mer gjeldende i «det allmänna medvetandet». 45 Riksdagsutskottet
bemerket at statens arbeidere ikke «plägar» (pleier) gripe til denne utveien,
men innrømmet at «hvarken förhandlingar eller öppna konflikter kunnat helt
undgås». 46 Vel valgte ord av Rickard Sandler.
Diskusjonen om streikerett i Riksdagen tok form av en bevisst skinndiskusjon.
Sosialdemokratene hevdet at statens arbeidere hadde streikerett, liberalere
og konservative nektet for, som Gibson ovenfor, at tjenestemennene eller de fast
40 Olof Olsson i Kullenbergstorp (1859-1934) var jordbruker og tilhørte högervilde, senere
Jordbrukarnas fria grupp (1918-21) og Bondeförbundet fra 1922. TKR3:253.
41 Motion AK nr. 158 1911, s. 4, og motion 227 1912, cit. AK 4 TfU:8 1912, s. 2 f.
42 AK 4 TfU:8 1912, s. 32.
43 Förh. i AK 1912 nr. 44, s. 24. Harald Lemke (1855-1917) tilhørte Lantmanna- och borgarpartiet.
Han var major, og distriktssjef i Statens Järnvägar. TKR3:231.
44 Motion 227 1912, cit. AK 4 TfU:8 1912, s. 12.
45 «I det allmänna medvetandet skall säkerligen allt starkare fastslås den åskådningen, att
den vid statens verk fast anställda personalen icke har s. k. strejkrätt. Ingen här i kammaren
skulle anse lämpligt, att staten skulle använda sig af någon lockouträtt eller af några påtryckningsmedel
för att framkalla för statens verk förmånligare aflöningsvillkor. Redan häri
framträder olikheten mellan ett statens verk och ett enskildt.» Förh. i AK 1911, fredag den
26. Maj, nr. 59, s. 7.
46 AK 4 TfU:8 1912, s. 34, 36.
84

ansatte hadde slik rett. Ved å legge vekt på ulike grupper, henholdsvis arbeidere og
tjenestemenn, kunne begge parter hevde sitt standpunkt uten å innrømme motparten
rett. Konsekvensen ble at skillet mellom arbeidere og tjenestemenn ble forsterket.
Skillet ble institusjonelt forankret i ulik rettsoppfatning av de to gruppene. Denne
oppdelingen kan tolkes som et ideologisk kompromiss: Sosialdemokratene fikk
beholde statens arbeidere i sin verden av klassekamp, de liberale og konservative fikk
beholde tjenestemennene i sin verden der statsansatte var representanter for statsviljen
og det allmenne, og derfor ikke kunne komme i konflikt med sin arbeidsgiver.
Utviklingen av denne delte rettsoppfatningen er direkte knyttet til organiseringen
av statsansatte og de påfølgende stridene om styringsrett, medinnflytelse og
regulering av ansettelsesforholdet. Inndelingen i arbeidere og tjenestemenn var ikke
gitt på forhånd, og grensene var uklare. LO-formannen Herman Lindqvist trakk
problemet frem for Riksdagen. De ansatte i Statens Järnvägar hadde i 1897 bedt
om å få ansettelse på konstitutorial, og fått det. 47 Dette ga stor grad av trygghet.
Riksdagen «skänkte åt personalen vid Statens Järnvägar titeln af tjänstemän», uttalte
Lindqvist. Skulle dette personalet «endast på grund af namnet tjänstemän [stå] i
en annan ställning, än hvad den tidigare gjort»? Lindqvuist mente det utelukkende
dreide seg om en «namnförändring». 48
Statsviteren Lars Tobisson skriver noe upresist at andre kammer ga Winberg støtte,
selv om han talte om medbestemmelsesrett. 49 Det gjorde kammeret ikke. I Sverige
ble den sosialdemokratiske tolkningen av forhandlingsbegrepet avvist av de liberale.
De ville ikke at staten skulle ha en sideordnet stilling overfor de ansatte i stedet for
den tradisjonelt overordnede. De avviste tanken om medbestemmelsesrett, og
snakket i stedet om «utarbetandet af förslag». Derfor gikk de inn for at Riksdagen
skulle be regjeringen utrede spørsmål om personalets innflytelse. Det var nettopp i
spørsmålet om medbestemmelse de liberale ville gå en annen vei. Riksdagens andre
kammer vedtok i 1911 og 1912 to utskottsreservasjoner. Den første brukte ordene
«personalens deltagande» i utarbeidelse av forslag, den andre snakket om å «göra
sina synpunkter gällande». 50
47 Statens Järnvägars Befälsförbund 1955:322.
48 Förh. i AK 1912 nr. 44, s. 29.
49 Jfr. Tobisson 1973:37, 250.
50 AK 4 TfU:14 1911 s. 68, AK 4 TfU:8 1912 s. 40.
85

De mer konservative, som ikke ønsket å be regjeringen sette i gang en utredning,
falt i to leire: de som ville vente, og de som var helt avvisende. Alfred Fornander
viste til «det invecklade läge, hvari hela frågan ligger». Han ville vente. 51 Olsson i
Kullenbergstorp ville derimot at Riksdagen skulle vedta rent avslag på motionen.
Han så ikke behov for endringer, og mente tjenestemennene hadde «både rätt och
möjlighet att framföra sina önskningar och hvad de ha på hjärtat... direkt till Kungl.
Maj:t». 52 Første kammer avviste både i 1911 og 1912 alle forslag om å utrede forhandlingsrett,
og dermed falt forslagene. 53
Hva var en statstjenestemann?
Diskusjonen om streikerett hadde utdypet kløften mellom arbeidere og tjenestemenn.
Men kategoriene var ikke klare. Særlig var tjenestemannsbegrepet vidt og
dårlig avgrenset. De radikale i Järnvägsmannaförbundet og LO så gjerne at lavere
tjenestemenn kunne føres sammen med arbeiderne og gis samme status og rettigheter
som det disse hadde. Men de liberale strittet imot. Kampen sto om forståelsen
av hva en tjenestemann var.
De liberale forsøkte å trekke skillet mellom offentlig ansatte tjenestemenn
og arbeidere. På den ene siden sto personale, ordinarie eller extra-ordinarie, høyere
eller lavere, som var i en «tjänstemannaställning», og på den andre de arbeiderne
som «icke äro tilförsäkrade tjänstemannaställningens förmåner». 54 Skillet ble trukket
51 Förh. i AK 1911, fredag den 26. Maj, nr. 59, s. 14. Fornander hadde støttet utskottet i 1911,
da det etter å ha vist til knapp tid, hadde innstilt at Winbergs motion «icke måtte till någon
Andra kammarens åtgärd föranleda». AK 4 TfU:14 1911, s. 65. Alfred Fornander (1855-1937)
var riksdagsrepresentant i AK og tilhørte Lantmanna- och borgarpartiet. Han var bankmann,
senere bankdirektør. TKR2:212.
52 Förh. i AK 1911, fredag den 26. Maj, nr. 59, s. 20.
53 I 1911 forelå fire alternativer fra utskottet: 1) «inga åtgärd», 2) be regjeringen utrede en
forhandlingsordning (støtte til Winbergs motion), 3) be regjeringen utrede mulighetene for
tjenestemennenes deltakelse i utarbeidelsen av forslag, og 4) rent avslag på motionen. Det
tredje alternativet ble fulgt av AK, det første av FK. I 1912 forelå tre alternativer fra utskottet:
1) be regjeringen utrede en forhandlingsordning (støtte til Winbergs andre motion), 2)
be regjeringen utrede mulighetene for at personalet kunne få «göra sina synpunkter gällande»,
og delta i utarbeidelsen av forslag, og 3) be regjeringen utrede hvordan og i hvilken
grad personale som ikke var ordinarie, kunne få «framlägga sina önskemål». Nå ble alternativ
2 fulgt av AK, mens FK vedtok ikke å tiltre andre kammers beslutning. Rickard Sandler
hevdet at utskottets forslag i 1912 - det vil si alternativ 1 - hadde støtte fra representanter
for alle Riksdagens tre partier. Förh. i AK 1912 nr. 44, s. 16.
54 AK 4 TfU:8 s. 39.
86

opp av liberalerne i utskottsreservasjonen i 1912. Argumentet for å ta i bruk denne
distinksjonen mellom arbeidere og tjenestemenn, var i 1912 ikke legalistisk eller
prinsipielt, men knyttet til de godene tjenestemennene hadde. Liberaleren Allan
Cederborg 55 definerte tjenestemannens stilling slik:
«...ett aftal, afsedt att i regel gälla för lifstiden, där tjänstemannen tillförsäkrar
staten sin arbetskraft mot det att staten tillförsäkrar honom vissa förmåner...,
hufvudsakligen oafbruten anställning och ständig aflöning, rätt att behålla
hela aflöningen eller en del däraf vid ledighet för semester och sjukdom, vissa
garantier mot godtyckligt afskedande och slutligen rätt till pension vid viss
...ålder, kort sagdt, det är en lifstidsförsörjning.» 56
Mens Winberg i sine motioner hadde forsøkt å slå en kile mellom ordinarie og extra-ordinarie
tjenestemenn, var Cederborgs og de liberales definisjon ment å skulle
disse under en felles betegnelse. De første fikk lønnen fastsatt av Riksdagen, de andre
av departement eller embetsverk. Winbergs forslag ville gi extra-ordinarie tjenestemenn
medbestemmelsesrett i lønnssaker og trekke dem over i samme sosiale klasse
som arbeiderne. Det var ingen ny tanke. Disse gruppene ble ofte betegnet som statstjänare
i motsetning til statstjänstemän. Kunne disse gruppene skilles fra de høyere
tjenestemennene, kunne de vinnes for arbeiderbevegelsen. De liberale så denne faren.
Det gjaldt for dem å sikre at de extra-ordinarie tjenestemennene ble assosiert
med de ordinarie, ikke med arbeiderne. De extra-ordinarie tjenestemennene hadde
i visse tilfeller «likartade förmåner» som de ordinarie, hevdet Cederborg, og var «förmånerna
likartade, måste också skyldigheterna anses vara det». 57 Statens arbeidere
skjøv han fra seg; deres ansettelsesforhold kunne «icke anses vara af annan natur
egentligen än mellan en enskild arbetsgifvare och hans arbetare.» 58 Statsråd Schotte
i den liberale regjeringen fremholdt i 1913 at dette var en «distinktion, som är
absolut nödvändig för dessa [arbetsressliga] frågors bedömande». 59
Mens sosialdemokratene og de konservative i Sverige sto steilt på hver sin
kant, valgte de liberale en mellomvei. Mens sosialdemokratene ville ha full
«medbestämmanderätt» for tjenestemennene og de konservative holdt på statens
55 Allan Cederborg (1868-1931) var tilknyttet Liberala samlingspartiet. Han var rådmann, senere
direktør. 1907-18 fungerte han som statens förlikningsman i arbeidstvister. TKR1:73.
56 Förh. i AK 1912 nr. 44, s. 11.
57 Ibid. s. 12.
58 Ibid. s. 10.
59 Förh. i AK 28. maj 1913, nr. 57, s. 35.
87

høyhetsrett, ønsket de liberale å akseptere forhandlinger men ikke formell medbestemmelsesrett.
Slik forsøkte de å vinne kampen om tjenestemennene og hindre
at lavere tjenestemannsgrupper gled over i arbeiderbevegelsen. I 1912 satte civilminister
Schotte i den liberale regjeringen Staaff Socialstyrelsen i gang med å utrede
spørsmålet om en forhandlingsordning. Schotte ønsket ikke «medbestämmanderätt»,
men, som han uttrykte det, «personalens hörande och deltagande i utredninger».
60
60 Ibid. s. 38.
88

Kapittel 4 Første fase 1910-1918:
Stridslinjene trekkes opp
Årene fra 1890 til 1918 var både i Norge og i Sverige preget av organisasjonsbygging.
Offentlige tjenestemenn samlet seg for å fremme det de opplevde som felles
interesser. Deres handlinger kan fortelle oss både om hvordan de hadde det, og om
hvordan de ønsket å ha det.
Tjeneste i staten var en relativt sikker yrkesbane. Men da tjenestemennene i
Norge henvendte seg til regjeringen, pekte de likevel på utrygge forhold. I mange
tilfeller ble ansvaret for ansettelse og avskjedigelse lagt i én manns hånd. Det gjorde
tjenestemennene avhengige. Det kunne, mente tjenestemenn, føre ut i et «Øientjenerforhold,
som baade er uværdigt og demoraliserende». 1 I en slik stilling var
man heller ikke beskyttet mot «vilkaarlig» avskjedigelse. Dette var mangel på rett.
Tjenestemennene satt fast i personlige forbindelser de ønsket seg ut av, og ba regjeringen
og Stortinget om en lovregulering av ansettelsesforholdet. Da forhandlinger
frembød seg som en mulighet, ble denne grepet og krav om forhandlingsrett fremsatt.
Regjeringen og Stortinget kom tjenestemennene i møte. En tjenestemannslov
som regulerte ansettelse og avskjedigelse, ble vedtatt i 1918. Loven åpnet også for
forhandlinger i såkalte tjenestemannsutvalg.
I Sverige ga tjenestemenn uttrykk for den samme usikkerheten. Tjenestemennene
var i mange tilfeller prisgitt ensidige beslutninger fra embetsverkenes styrer eller
deres representanter. Dette gjaldt lønnsfastsetting for tilfeldig og extra-ordinarie personale,
fastsetting av arbeidstid samt i disiplinærsaker. Det kunne være ulik behandling
av saker i de forskjellige embetsverkene, og forskjellsbehandling kunne forekomme
innen ett og samme verk. Kravet fra svenske tjenestemenn var
forhandlingsrett. Det ville gi dem et middel til innflytelse over de forvaltningsorganene
som tok viktige avgjørelser. Forhandlingsrett ville også skape et fundament
og en legitimitet for de nye organisasjonene som hadde vokst frem.
1 de Brev fra Bestillingsmændenes Forening av 20 Januar 1893 til Regjeringen, St. tid. dokument
nr. 137 (1895).
89

Forskjeller mellom de to landene
Tjenestemennenes interesser formet deres selvforståelse og organisasjonsutvikling.
Organisasjonene som ble bygd, delte tjenestemennene inn i grupper. Ved siden av
en felles arbeidsgiver, staten, var det viktigste organisasjonskriteriet både i Norge
og i Sverige etatstilhørighet. Viktige skillelinjer gikk også mellom høyere og lavere
tjenestemenn. Utdanning kunne her skape organisasjonsgrenser. I Norge samlet
embetsmennene seg i egne organisasjoner, i Sverige gikk organisasjonsskillene gjerne
etter lønnsklasser og stillingsstruktur. I enkelte etater samlet de extra-ordinarie
tjenestemennene seg i egne organisasjoner. Tross skillene foregikk det vedvarende
forsøk fra tjenestemennenes side på å få til ulike sammenslutninger av statstjenestemennenes
organisasjoner. De hadde alle en felles arbeidsgiver i staten.
Interesser og krav
Strategiene som ble valgt av tjenestemennene i Norge og Sverige, var imidlertid
forskjellige. Et vesentlig skille mellom det norske kravet om lovregulering og det
svenske kravet om forhandling, ligger i det administrative nivået tjenestemennene
ønsket innflytelse eller økt kontroll over. I Norge uttrykte tjenestemennene et meget
sterkt ønske om at det skulle være departementet, og ikke den enkelte statlige
virksomheten som skulle ha ansettelses- og avskjedigelsesmyndighet. Også anke i
forbindelse med disiplinærstraffer burde rettes til departementet, ifølge tjenestemennene.
Disse kravene kjennetegner ikke bare henvendelsen i 1895, men dukker
også opp i en rekke henvendelser frem mot 1918. 2 Winberg, derimot, mente at «den
öppna vädjorätten til Kungl. Maj:t» som man hadde i Sverige, verken var særlig
«praktisk» eller «fullt tillfredsställande». 3 Det ville være nesten umulig for regjeringen
å sette seg inn i de ulike sakenes detaljer. Det måtte finnes, mente Winberg, et
«mera praktiskt och tillfredsställande sätt» å avgjøre ankesaker på, «än att i hvarje
sådant fall besvära Kungl. Maj:t». 4 Winberg ville ha forhandlinger og avtaler.
Det var to måter å binde arbeidsgiveren på. Den ene måten var å søke
arbeidsforholdet regulert gjennom lov. De norske tjenestemennene kan ha vurdert
2 Se for eksempel bestillingsmennenes lovforslag fra 1907, dok. nr. 55 (1906-07), eller organisasjonenes
uttalelser om forslaget til tjenestemannslov i 1915, dok. nr. 42 (1915). Når det
gjelder kommunal ansettelse ba tjenestemennene om at kommunestyret eller formannskapet
skulle ha ansettelsesmyndigheten. Jfr. dok. nr. 55 (1906-07), dok. nr. 42 (1915) og Tillæg
til dokument nr. 42 (1915).
3 Motion AK nr. 158, 1911, s. 9.
4 Ibid. s. 9.
90

muligheten av å oppnå beskyttelse gjennom en lov som ganske stor. Det var fra før
flere særskilte grupper av offentlige tjenestemenn som hadde fått sitt arbeidsforhold
beskyttet gjennom lov. Både underoffiserer, lærere, leger og jordmødre ble av særlige
lover beskyttet mot oppsigelse. 5 At andre tjenestemenn ønsket det samme, var
naturlig. I det lovforslaget Bestillingsmændenes Landsforbund fremmet i 1907, heter
det i § 4: «fast ansat bestillingsmand kan ikke afskediges...». 6 Også i Sverige hadde
tjenestemennene søkt lovbeskyttelse. Et eksempel er tjenestemennene ved Statens
Järnvägar, som i 1897 fikk ansettelse på konstitutorial, slik at deres stilling ble
regulert gjennom Grunnloven.
Den andre måten å binde arbeidsgiveren på, gikk gjennom forhandlinger og
avtaleslutting. Denne strategien var en naturlig konsekvens av organiseringen av
arbeidstakerne. Dette var Winbergs ønske for tjenestemennene i Sverige. Løsningen
måtte være å skape et likeverdig forhold mellom de ansatte og staten som
arbeidsgiver. Men det var ikke selvsagt at forhandling var en strategi som passet i
staten. Vi har sett at etableringen av forhandlingssystemet i Danmark trolig var en
faktor som utløste krav om dette også i nabolandene. Først etter 1910 ble kravet
om et forhandlingssystem for statsansatte fremmet i Norge og Sverige. Dette innebar
et nytt syn på staten som arbeidsgiver: Tjenestemennenes organisasjoner krevde
rett til å opprette en partsrelasjon mellom seg og staten.
Forvaltningsstrukturens betydning
Mens tjenestemenn i Norge ba om å bli beskyttet av et departement på et høyt
administrativt nivå, ba svenske tjenestemenn gjennom Winberg om en institusjon
eller rett som kunne etablere et likeverdig forhold mellom tjenestemennenes organisasjoner
og den offentlige arbeidsgiveren på et lavere administrativt nivå.
En forklaring på denne forskjellen kan søkes i den oppbyggingen og funksjonen
departementene hadde i de to landene. I Norge ble mye av den rutinemessige
saksbehandlingen utført i departementene. Det var også tradisjon for å bygge opp
5 Lover som i 1915 regulerte avskjedigelsesreglene for visse yrkesgrupper: underoffiserer etter
lov av 6. juni 1885, folkeskolens lærere etter folkeskolelovene av 26. juni 1889, lærere i
de høyere skolene etter lov av 27. juni 1896, leger etter legeloven av 26. juli 1912, og jordmødre
etter jordmorloven av 19. desember 1898. Også klokkere og kirkesangere var skjermet
mot avskjedigelse uten lov og dom etter forordning av 23. januar 1739. Jfr. Ot. prp. nr.
38 (1915), s. 19.
6 Dok. nr. 55 (1906/07). Teksten fortsetter: «...kan ikke avskediges, med mindre bestillingsmanden...
har gjort sig skyldig i nogen af de i den almindelige borgerlige straffelov omhandlede
forseelser eller forbrytelser».
91

fagkompetanse i departementene. 7 Disse ble derfor i stor grad et mål for interessegrupper.
Når norske statsansatte ville at departementet skulle ta avgjørelser om tilsetting
og avskjed, eller være ankeinstans i disiplinærsaker, var det et uttrykk for at
det var i departementet de viktige avgjørelsene ble tatt, ikke bare de politiske, men
også viktige administrative avgjørelser. I Sverige, derimot, var departementene langt
på vei bare et forberedende og ekspederende organ for Kungl. Maj:t. 8 Selv om en
statsråd som sjef for et departement, kunne betraktes som regjeringens representant
innenfor sitt departementsområde, tok han sjelden selv avgjørelser i konkrete saker.
9 Hans makt lå i å påvirke de kollegiale regjeringsbeslutningene. Videre var det
embetsverkene og ikke departementene som satt med faglig ekspertise. De svenske
embetsverkene hadde derfor en langt friere stilling i Sverige enn i Norge. De var
ikke underlagt et departement, men Kungl. Maj:t, det vil si regjeringskollegiet.
Departementssjefen kunne derfor ikke instruere et embetsverk. 10 Det ble styrt gjennom
generelle instruksjoner tatt inn i Svensk författningssamling. 11 Det handlingsrommet
verk og myndigheter hadde til selvstendig styring, var derfor stort, slik også
deres økonomiske og rettslige ansvar var. En statsråd var ikke ansvarlig for et embetsverks
disposisjoner. 12 Dette ble understreket i verkenes remissytringer eller høringsuttalelser
om forhandlingsretten. Skillene mellom de to landene gjorde seg også
gjeldende i de remiss- eller høringsprosedyrer som ble fulgt i Sverige og Norge. Mens
det svenske lovforslaget ble sendt på remiss til de ulike embetsmyndighetene, ble
det norske utkastet til tjenestemannslov oversendt departementene til uttalelse. Disse
hentet så i noen tilfeller inn synspunkter fra underliggende direktorater eller forvaltningsorganer.
Winberg ville ved å forhandle med de svenske embetsverkene
oppnå innflytelse over de daglige administrative avgjørelsene. Påvirkningen av de
prinsipielle og politiske beslutningene som beskjeftiget Kungl. Maj:t, fikk heller
overlates partipolitikken.
7 Jfr. Sentraladministrasjonens historie: Maurset 1979, Benum 1979.
8 Med visse unntak, særlig Utenriksdepartementet. Hecksher 1952:42.
9 Ibid. s. 42.
10 Herlitz 1950:47.
11 Ibid. s. 40.
12 Ibid. s. 48.
92

Kampen om tjenestemennene
Når tjenestemannsbegrepet ikke var entydig, var heller ikke kravet om forhandlingsrett
entydig. Fra første stund sto det strid om hvem en slik rett eventuelt skulle gjelde
for.
Debattene i den svenske Riksdagen gir kanskje den beste innfalssvinkelen
til dette problemet. Der foregikk det en kamp om de extra-ordinarie tjenestemennene.
Sosialdemokrater forsøkte å assosiere disse med gruppen av statsansatte
arbeidere. Dette ville knytte de extra-ordinarie tjenestemennene nærmere til arbeiderbevegelsens
organisasjoner og kampmetoder, for eksempel streik. Liberale og konservative
strittet imot. De ville assosiere de extra-ordinarie med de ordinarie tjenestemennene,
og løfte dem inn i et annet sosialt sjikt med andre politiske tradisjoner
enn hva arbeiderne hadde. Slik kunne de også isolere gruppen fra arbeiderbevegelsens
organisasjonspraksis. Civilminister Schotte kunne støtte seg på tjenestemennenes
følelse av sosial tilhørighet eller glede over mobilitet da han trakk de extra-ordinarie
inn i folden av tjenestemenn. Det kom ikke mange protester fra tjenestemannshold.
For dem sto ikke bare den sosiale tilhørigheten på spill, men også materielle goder.
I Norge ga Stortinget med tjenestemannsloven en felles lov for alle statsansatte.
Justisdepartementet hevdet, som vi så, at det ikke kunne settes opp et begrepsmessig
skille mellom arbeidere og tjenestemenn. 13 Dette synet møtte motstand. En
«rent doktrinær betraktning», kommenterte den konservative juristen Carl Platou,
som mente det opplagt var forskjell: «en naturlig forskjel». 14 Venstre klarte imidlertid
gjennom tjenestemannsloven å føre sammen dem som gjerne ble kalt arbeidere
med dem som ble kalt tjenestemenn. Dette virket samlende på de statsansatte i
Norge.
Men et skille var likevel kommet med loven. I forslaget til lov om arbeidstvister
i privat virksomhet, som Stortinget vedtok i 1915, var også stats- og kommuneansatte
arbeidere trukket med. Men bare dersom de jobbet på akkord, eller
dersom oppsigelsestiden var 14 dager eller mindre. 15 Her ble den store gruppen
kroppsarbeidere i stat og kommune, som i hovedsak hadde slike arbeidsbetingelser,
slått sammen med arbeidstakere i private virksomheter.
Spørsmålet om hvem som var tjenestemenn, var et spørsmål om fordeling
av rettigheter og plikter. Det var et spørsmål om sosial status, og til syvende og sist
også om hva staten og statstjenesten representerte i samfunnet. Striden om
tjenestemennene ble ikke bare en strid om hvem loven skulle omfatte, men også en
13 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 31.
14 Platou 1922:218, 240.
15 Besl. O. til indst. O. XII. (1915), § 1.
93

strid om samfunnsforming. I Norge vant Venstre frem med et syn der klasseperspektivet
ikke var dominerende, men der tilknytningen til staten ble avgjørende
for hvordan tjenestemannsgruppen ble definert. Det fantes ikke noe grunnleggende
skille mellom arbeidere og tjenestemenn. Det sentrale for Venstre var å avgrense dem
som sto i statstjeneste, fra andre ansatte. Derfor ble grensene trukket etter oppsigelsestid
og etter hvor permanent stillingen var. Dette førte til at tjenestemannsbegrepet
ble nært knyttet til skillet mellom stat og privat virksomhet, ikke til skillet
mellom arbeider og funksjonær. Dette var trolig et politisk ønske. De statsansatte
skulle løftes ut av klassekampen. I Norge var det lettere å dempe tjenestemennenes
streikelyst ved hjelp av lojaliteten til staten, enn ved å appellere til klasselojalitet.
I Sverige var klasseperspektivet mer dominerende. Men også her ble listen
lagt lavt for å fange opp de lavere gruppene, extra-ordinarie tjenestemennene og
statstjänare. Med støtte fra konservative klarte de liberale å gjøre tjenestemannsgruppen
vid nok til i første omgang å redde de lavere tjenestemennene unna arbeiderbevegelsens
organisasjoner. Den økonomiske sikkerheten og den sosiale tryggheten
som en formell statstjeneste i Sverige ga, gjorde statstjenestemennene villige til å
akseptere en slik klassedeling. Denne skulle imidlertid bli styrket gjennom det samarbeidet
med funksjonærer i det private som etter hvert utviklet seg. Grunnlaget var
lagt for utviklingen av en klasselojalitet blant tjenestemennene.
To syn på staten: Part og høyhetsrett
Tjenestemennenes syn på sin egen situasjon la grunnlaget for deres syn på staten.
For ansatte ved statlige virksomheter fortonet ikke staten seg som opphøyet og forklaret.
Den var en arbeidsgiver som sto frem i menneskelige skikkelser. Som sådan
ble staten oppfattet som en hvilken som helst arbeidsgiver; også staten kunne la seg
forføre ved smiger eller ta vilkårlige avgjørelser basert på tilfeldigheter eller personlige
relasjoner. Sett fra innsiden var det statlige byråkratiet ikke den avpersonifiserte
og rasjonelle aktøren vitenskapsmenn i samtiden tenkte seg. Tjenestemennene trakk
dette frem i lyset. Argumentet var godt. Det rammet selve byråkratiets legitimitetsgrunnlag.
Målet var likevel ikke å ramme hele det statlige byråkratiet eller forvaltningsapparatet
som tjenestemennene jo selv var en del av. Staten måtte imidlertid
forstås på en ny måte. Den måtte ses på som en hvilken som helst arbeidsgiver, mente
tjenestemennene.
Den sterke betoningen av medbestemmelse var spesielt for Sverige. De lavere
tjenestemennene ønsket å markere at de så på arbeidsforholdet som en relasjon
mellom to likeverdige parter. Forhandlingsrett måtte, slik de oppfattet det, innebære
reell innflytelse over forhandlingsresultatet. De krevde derfor medbestemmelsesrett.
94

I Norge ble medbestemmelsesrett ikke like sterkt betonet. Likevel innebar kravet
om at tjenestemannsorganisasjonene skulle få forhandle med staten, at staten måte
akseptere at den sto i et partsforhold til tjenestemennene.
Motstanden mot forhandlingsrett viser oss et annet syn på staten. Særlig blant
konservative ble det særegne ved staten trukket frem. I Norge viste høyrepolitikeren
og tidligere justisminister Edvard Hagerup Bull til statens spesielle stilling. «Staten
efter sitt begrep», fremholdt Hagerup Bull i 1912, «er likesaameget arbeidernes
som arbeidsgivernes repræsentant». 16 Det er ikke slik at staten ikke vil forhandle,
fortsatte han, «men staten er i en saadan stilling, at den kan ikke optræde som den
ene part i et saadant forhold.» 17 Statsminister Bratlie avviste samme år å gå i forhandlinger
med jernbanearbeiderne. 18 Han mente at «regjeringen ikke paa egen
haand [kan] indgaa paa forhandlinger uten at gaa ind paa det myndighetsomraade,
som tilligger Stortinget». 19 Det var utenkelig, eller i hvert fall ikke ønskelig, at det
skulle kunne oppstå motsetninger mellom staten og statens tjenestemenn. Staten
drev ikke regningssvarende ble det hevdet, lønnen var skjønnsmessig fastsatt etter
hva som var rettferdig. Det var sånn sett heller ikke forskjell på de statsansatte.
Direktøren selv var jo tjenestemann.
Dette synet på staten var delvis knyttet til et politisk demokratiideal. Ideen
om staten som uttrykk for det allmenne, for fellesskapet, gjorde den spesiell. Stortinget
og Riksdagen var de politiske institusjonene der fellesskapets ønsker kom til
uttrykk. Dette var parlamentarismens fundament.
Men ideen om statens overhøyhet hadde røtter også utenfor folkesuverenitetsprinsippet
og demokratiske idealer. 20 Ideen om at det allmenne kom til
uttrykk gjennom staten, var en idé som gjorde seg gjeldende i flere politiske leire.
Den ga legitimitet til argumentene om statlig overhøyhet. Tjenestemennene hadde
en forpliktelse, mente mange, en forpliktelse til å tjene «det allmänna». Så man det
slik, var det nærliggende å tolke opposisjon som revolt. Å sette sine egne interesser
opp mot samfunnets og statens, særlig dersom det ble satt streikemakt bak, sto for
16 Hagerup Bull, Forh. i St. 6. mai 1912, s. 1352.
17 Ibid. s. 1353. Edvard Hagerup Bull (f. 1855) var høyesterettsdommer 1893-1918, stortingsmann
og tidligere justisminister og finansminister (1905).
18 Jens K. M. Bratlie (1856-1939), eksamen fra militær høyskole 1881, cand. jur. 1885, fra 1906
generaladvokat for armeens rettsvesen. Formann i Høire 1911-1919, stortingsrepresentant
1900-1912 og 1916-1918, statsminister 1912-1913, samtidig sjef for Forsvarsdepartementet
og Revisjonsdepartementet. Heidar 1983.
19 Statsminister Bratlie, Forh. i St. 6. mai 1912, s. 1347.
20 Bo Rothstein fører et slikt syn tilbake til Hegels statsoppfatning. Rothstein 1992:14 f.
95

mange som politisk revolusjonært. Staten måtte verge seg mot slike angrep på fellesskapet.
Stridslinjene var trukket opp. Kravet om forhandlingsrett for statstjenestemenn
bar i seg et nytt syn på staten. Det førte konservative i forsvar. Statens overhøyhet
og parlamentets konstitusjonelle rett til å bevilge penger, ble anført som
argument mot å innføre et beslutningssystem ved lønnsfastsetting som ville føre
tjenestemennene inn i en partsrelasjon til staten.
96

1918 - 1925
97

Kapittel 5 Arbeidskonflikter blant
tjenestemenn?
Den norske loven om offentlige tjenestemenn fra 1918 ga tjenestemennene langt
på vei den lovreguleringen av arbeidsforholdet de hadde etterlyst. Men organisasjonenes
krav om forhandlingsrett ble ikke fullt ut imøtekommet. Tjenestemannsutvalgene
var ingen fullgod erstatning for forhandlingsrett, mente organisasjonene.
Første verdenskrig hadde snudd opp ned på mange forhold i Norge. Ikke
minst var statens aktivitetsnivå og grensene for statlig virksomhet blitt utvidet.
Gjennom regjeringens regulerings- og forsyningspolitikk under krisen ble kontaktflaten
mot næringslivet større. Politiske «krisekommisjoner» ble satt inn som styringsredskaper
overfor de mange nye problemene som dukket opp. I disse kommisjonene
ble både næringsliv og organisasjonsmenn representert. 1 Krigsproblemene
genererte nye måter å håndtere politiske konflikter på, samtidig som samspillet
mellom staten og andre samfunnsaktører utviklet seg og vant legitimitet. 2 Ville den
nye holdningen til samarbeid mellom stat og organisasjoner, gjøre det lettere for
tjenestemennene å slippe til i forhandlinger?
Konfliktnivået økte imidlertid også. Den raske omfordelingen av rikdom i
samfunnet som fant sted i krigstiden, skapte sosiale konflikter. I 1916 ble en midlertidig
lov om tvungen voldgift i private arbeidstvister vedtatt. Den var virksom
til 1923. 3 Vi så at tjenestemannsloven i 1918 fikk en klausul som skulle beskytte
mot streiker. 4 Gunnar Knudsens venstreregjering kan imidlertid ikke ha følt seg trygg
1 Kommisjonene var politisk oppnevnt, og medlemmene representerte formelt sett ikke organisasjoner.
Men at LO-formannen Ole O. Lian havnet i arbeidsløshetskommisjonen var
neppe tilfeldig. Furre 1990:58.
2 Også tidligere var organisasjoner blitt trukket med i kommisjonsarbeid. I forbindelse med
tolltariffen av 1905 ble Maskinkomiteen og Varekomiteen opprettet, med representanter for
handel, håndverk og industri. Arbeider- og arbeidsgiverrepresentanter fikk plass i Riksforsikringsanstaltens
appellkommisjon i 1894, og likeledes i Arbeidsrådet opprettet for fabrikktilsyn
i 1909. Nordby 1994:39 f.
3 Berg og Evje 1959:12.
4 Se side 74.
99

på at den nye tjenestemannsloven ga sikkerhet nok mot konflikter i arbeidsforhold
der staten var arbeidsgiver. I 1919 nedsatte regjeringen en komité til å utrede spørsmålet
om tjenestetvister i det offentlige.
Streiker i staten
Allerede i 1896 oppsto den første konflikten mellom staten og jernbanearbeiderne
i Norge. 5 Det dreide seg ikke om tjenestemenn eller funksjonærer, men om anleggsarbeidere
ved jernbanen. De var imidlertid ansatt av staten. Staten kunne ikke unngå
å bli part i konflikten. Staten sto igjen overfor en konflikt i 1912. Fra mai til august
streiket to tusen jernbanearbeidere. 6 Saken var oppe i Stortinget, som vegret
seg for å gi råd til løsning. Regjeringen fikk rydde opp. 7 Også blant funksjonærene
fantes streikevilje. Enkelte lærere hadde luftet tanken, og en økende vilje til organisert
opptreden blant annet gjennom bruk av boikott, ga seg tydelig til kjenne i årene
etter 1909. 8 I januar 1912 kunne Morgenbladet melde at tollerne truet med
streik. 9
Verdenskrigen radikaliserte de statsansatte. Systemet for lønnsfastsettelse i
staten var ikke tilpasset inflasjonsfenomenet. Endring av regulativene var en langsom
og tungvint prosess som det kunne ta flere år å gjennomføre. Stortinget vegret
seg dessuten for å øke tjenestemennenes lønninger på grunn av kortsiktige prissvingninger.
Alternativet som ble valgt både i Sverige og i Norge var å bevilge dyrtidstillegg
til de statsansattes lønn. Men også disse kom etter sterkt press fra
tjenestemennene. Den 1. juni 1917 sa Norsk Jernbaneforbund opp stillingene for
5 Odlaug 1955:147 ff.
6 Ibid. s. 204.
7 Vedtaket i Stortinget lød: «Stortinget gaar over til dagsorden, idet det forutsætter, at regjeringen
vil træffe de nødvendige forføininger til at søke løst den ved statens jernbaneanlæg
opstaaede arbeidskonflikt, og at der gives Stortinget meddelelse om resultatet.» Forh. i
St. 6. mai 1912, s. 1370.
8 Hagemann 1992:147 ff. Boikott innebar at organiserte nektet å søke ledige stillinger som
var dårlig betalt.
9 Pressemelding/referat fra Norsk Tolderforenings styre etter manglende respons på funksjonærenes
forslag til lønnsendring: «Den ofte Mand og Mand imellem drøftede Tanke om at
gaa til Streik aktiv eller passiv blev fremsat. Dog mente flere av de fremmøtte Medlemmer,
at man først maatte søke Sammenslutning med flere av de øvrige større Etater, før et saadant
Middel forsøktes.» Referert i Morgenbladet cit. Posthornet 1912, s. 22.
100

5 300 statstjenestemenn med tre måneders varsel. Stillingene til samtlige
lokomotivførere ble oppsagt av Norges Lokomotivpersonales forbund. 10 Ingen av
de to tjenestemannsorganisasjonene var på dette tidspunktet tilknyttet LO. Regjeringen
var inne på tanken om å nekte å godkjenne oppsigelsene, med henvisning
til manglende streikerett. 11 Oppsigelsene ble imidlertid trukket tilbake i august.
Aksjonen hadde likevel vist at man med god grunn kunne frykte streiker blant statstjenestemennene.
Den første streiken kom høsten 1920. Da gikk rundt 13 000 ansatte ved
statens jernbaner til streik. Ved siden av Arbeidsmandsforbundet, som organiserte
anleggsarbeidere ved jernbanen, var de to tjenestemannsorganisasjonene Norsk Jernbaneforbund
og Norges Lokomotivpersonales forbund med. Jernbaneforbundet var
i 1919 blitt tilsluttet LO. Streiken endte etter kort tid med nederlag. 12
Hvordan skulle staten møte et økende streikepress fra statstjenestemennene?
Spørsmålet om forhandlingsrett var nært knyttet sammen med spørsmålet om
streikerett. Fantes det en løsning der tjenestemennenes ønske om forhandlingsrett
kunne imøtekommes uten at streik blant statstjenestemenn ble et problem?
Ny komité utreder tjenestetvister
Året etter at tjenestemannsloven ble vedtatt, nedsatte regjeringen Tjenestemannskomiteen.
Den skulle komme med forslag til opprettelsen av institusjoner som kunne
«ved forhandling, megling eller voldgift... sikre en tilfredsstillende løsning i påkommende
tilfelle av konflikter mellem stat eller kommune og deres tjenestemenn». 13
Venstreregjeringen fryktet streiker, og ønsket seg en voldgiftsdomstol med «utenforstående
kyndige menn [som] i fornødent fall [kunne] avgi en upartisk uttalelse».
14 Regjeringen ville ha et forhandlingssystem som kunne møte konflikter.
10 Innstilling 1925:17; Amundsen 103: ff.
11 Innstilling 1925:17. Når staten ikke nektet oppsigelse, var det ifølge Tjenestetvistkomiteen
av hensyn til den innstillingen som var lagt frem av Stortingets justiskomité i juni 1917 angående
tjenestemannsloven (se side 74). Innstilling 1925:17 f.
12 Maurseth 1987:190.
13 Kgl. resolusjon av 3. juni 1919, cit. Innstilling 1925:6.
14 Ibid.
101

I 1925 la Tjenestemannskomiteen frem sin innstilling. 15 Komiteen kunne ikke enes.
Den ble splittet i flere fraksjoner, og la til slutt frem fire ulike forslag. Hele komiteen
aksepterte i prinsippet forhandlingsrett, men det sto strid om hvem som skulle forhandle.
Også i synet på voldgift og streikerett var komiteen splittet.
Forhandlingsretten
Hvordan skulle forhandlingsretten organiseres? Komiteen tok for seg tre problemer
som var knyttet til utformingen av et forhandlingssystem: 1) lovens gyldighetsområde,
2) utøvelsen av forhandlingsretten, og 3) graden av sentralisering.
Det første spørsmålet som ble tatt opp, var hvem loven skulle gjelde for. Vi
kan trekke frem tre hovedsyn. Komiteens konservative flertall besto av to høyremenn,
en venstremann og en fra Bondepartiet. 16 Flertallet var i hovedsak enig om at en
lov måtte gjelde statens tjenestemenn med oppsigelsestid på tre måneder eller mer. 17
Den radikale fløyen i komiteen ønsket at loven skulle omfatte flere. 18 De ville også
ha med offentlige tjenestemenn og arbeidere med mindre enn tre måneders oppsigelse,
og ønsket at loven skulle gjelde alle statstjenestemenn og -arbeidere som ikke
kom inn under arbeidstvistloven. 19 Den som ønsket det videste virkefeltet for loven,
var driftsbestyrer J. Garstad. Han ville ha en lov som dekket all virksomhet i
stat og kommune, og i tillegg de private bedriftene regjeringen mente var «samfunnsnødvendige».
20 Garstad mente hovedmålet med å gi en ny lov, var å forhindre streik.
15 Komiteen besto ved fremleggelsen av innstillingen (etter utskiftninger) av stortingsmann
Andreas Morell (formann), lærer S. Bolme, stortingsmann E. G. Borch, stortingsmann Nils
Belland, driftsbestyrer J. Garstad, forretningsfører Joh. C. Hansen, bestyrer Sverre Iversen,
redaktør Alfred Madsen og byråsjef Carl Platou. Sekretær var byråsjef G. Wiesener. Innstilling
1925.
16 Stortingsmann A. Morell og byråsjef C. Platou (H), stortingsmann E. G. Borch (B) og stortingsmann
N. Belland (V).
17 Innstilling 1925:19.
18 Forretningsfører Joh. C. Hansen, rådmann Sverre Iversen (A-SD-A) (medlem av Arbeidsretten
1916-27) og stortingsmann Alfred Madsen (A). Maurseth 1987, registeret.
19 Innstilling 1925:54. Representantene påpekte i tillegg at tjenestemannsloven med eventuelle
nye tillegg så snart som mulig måtte gjøres gjeldende også for kommunale tjenestemenn.
Ibid. s. 52. Representanten Bolme utformet en noe annen formulering: loven skulle
omfatte «alle dem som går inn under loven om offentlige tjenestemenn av 1918 samt enhver
som er ansatt i en bedrift eller virksomhet, som drives med overveiende offentlig kapital».
Ibid. s. 50.
20 Loven skulle gjelde både arbeidere og tjenestemenn uavhengig av oppsigelsestid. Ibid. s.
44.
102

Loven burde derfor dekke alle bedrifter hvor en streik ville føre til at «samfundsmaskineriet»
stoppet opp. 21
Garstad gikk like til sakens kjerne. Hvem loven skulle gjelde for, måtte ses i
sammenheng med streikeretten. Det konservative flertallet ønsket å forby streikerett
gjennom lovgivning. Skulle denne strategien vinne frem, kunne ikke loven gjelde
alle statsansatte. Tjenestemenn måtte derfor skilles fra arbeidere. Bare tjenestemenn
med tre måneders oppsigelsesfrist «kan sies å være så sterkt knyttet til staten», hevdet
komitéflertallet, at et streikeforbud syntes rimelig. 22 Garstads forslag var nok
ønskelig sett fra de konservatives side, men svært urealistisk. Målet for komitéflertallet
var å isolere tjenestemenn med lang oppsigelsestid fra arbeidere, og å binde
disse med streikeforbud. Resten av statens ansatte burde komme inn under arbeidstvistloven,
mente det konservative flertallet. 23 Forslaget ville ikke bare skape arbeidsfred,
det ville også skape en særklasse av statstjenestemenn. Det konservative
komitéflertallet håpet trolig at dette ville isolere statstjenestemennene fra arbeiderbevegelsens
organisasjoner.
Det var en hake ved dette forslaget som ingen i komiteen så. Komiteen påpekte
at området for arbeidstvistloven og tjenestemannsloven ikke var skarpt avgrenset.
«En arbeider med 14 dagers oppsigelse kan godt... gå inn både under arbeidstvistloven
og under tjenestemannsloven,» hevdet komiteen. 24 Dette synet berodde
på en misforståelse. Tjenestemannsloven ga alle tjenestemenn tre måneders oppsigelsesfrist.
Dermed var det utelukket at vedkommende samtidig kunne gå inn under
arbeidstvistloven. Komitéflertallets krav om at en tjenestetvistlov bare skulle
gjelde tjenestemenn med tre måneders oppsigelsesfrist, var derfor meningsløst hvis
tanken var å skille dem fra arbeiderne. Både tjenestemenn og arbeidere som gikk
inn under tjenestemannsloven, hadde samme oppsigelsesfrist på tre måneder. Årsaken
til denne misforståelsen kan ligge i den praksisen som ble fulgt. Det er ikke
umulig at de ulike statlige etatene fortsatte å operere med differensierte oppsigelsesfrister,
selv om disse ikke ville være gyldige dersom de ble konfrontert med loven.
Jeg har ikke funnet spor i materialet fra årene rundt tjenestemannslovens tilblivelse
som tyder på at noen oppfattet forholdet mellom de to lovene som problematisk.
Organisasjonsberetninger tier om dette. 25 Det er derfor lite trolig at de
21 Ibid. s. 42.
22 Ibid. s. 23.
23 Ibid. s. 24.
24 Ibid. s. 23.
25 Odlaug 1956, Strøm 1941, Amundsen 1952, Blom 1955, Pryser 1949, Larsen og Spjeldnæs
1954.
103

organisasjonene som hadde etablert forhandlingsordninger etter arbeidstivistloven
i 1915, først og fremst Arbeidsmandsforbundet, som organiserte anleggsarbeidere,
senere mistet rettigheter.
Arbeiderpartiets representanter i komiteen, mindretallet, mente i motsetning
til flertallet at statstjenestemennene skulle ha rett til å streike. For dem var det viktig
å ikke skape skiller. Skulle de som sto nederst på stigen, kunne klatre, måtte ikke
trinn fjernes eller lages så store at skrittene ble for lange å ta. Danning av særgrupper
med egne lovregler kunne lett skape slike uoverkommelige trinn. Det skillet som
allerede eksisterte mellom privat og offentlig, var stort nok. Mindretallet hadde
primært ønsket alle arbeidstakere inn under én lov. Det hadde gjerne sett at ansatte
både i det private og i det offentlige gikk inn under arbeidstvistloven. 26 Men mindretallet
måtte akseptere det skillet som eksisterte. Det gikk derfor inn for at loven skulle
gjelde for alle som ikke gikk inn under arbeidstvistloven. 27
Skillet mellom det konservative komitéflertallet og arbeiderpartirepresentantene
i komiteen gjorde seg gjeldende også når det gjaldt å peke ut hvem som skulle
utøve forhandlingsretten. Hvem skulle representere partene? Komitéflertallet ville
bygge videre på tjenestemannsutvalgene som var opprettet med hjemmel i tjenestemannsloven.
De mente «at alle tjenestemenn i vedkommende interesserte etat eller
etater – og kun disse tjenestemenn – bør ha anledning til å øve innflytelse i saken,
direkte eller indirekte.» 28 Det er ingen tvil om at de ønsket tjenestemennene organisert
i hva de kalte «faglige sammenslutninger i egentlig forstand, uten partipolitisk
farve». 29 De ønsket ikke at LO skulle få et fastere grep på tjenestemennene.
Mindretallet ville legge utøvelsen av forhandlingsretten til organisasjonene.
Alt annet ville «bryte utviklingen», mente arbeiderpartirepresentantene. 30 For de
radikale tjente arbeidstakerorganisasjonene i det private som modell. De ville at
forhandlingsretten skulle ligge hos «den største organisasjonen innen en tjenestegruppe»,
men at regjeringen skulle kunne bestemme at også andre sammenslutninger
skulle få være med i forhandlingene. 31
26 Innstilling 1925:52.
27 Ibid. s. 54.
28 Ibid. s. 28.
29 Ibid.
30 Ibid. s. 53.
31 Ibid. s. 54.
104

Mellom flertallet og mindretallet havnet Garstad. I dette spørsmålet var det han som
sto bundet av overordnede mål. Når han ville la loven gjelde både offentlige og
private bedrifter, var det vanskelig å holde organisasjonene ute. De rådde jo allerede
grunnen i det private. Garstad endte derfor opp med å slippe til «en hvilkensomhelst
representasjon som et flertall blandt lønnstagerne har valgt». 32 En enda videre
ramme gikk Bolme inn for. Lærer S. Bolme representerte de små organisasjonene i
komiteen, og ønsket «adgangen til å komme i forhandling... så lett tilgjengelig som
mulig». 33 Det vil si at han ønsket ingen klausul om flertallsrepresentasjon.
I spørsmålet om forhandlingene skulle drives lokalt eller sentralt, sto flertall
og mindretall hverandre nær. Begge parter ønsket, og så det som realistisk, at forhandlinger
skulle føres på sentralt nivå. Selve forhandlingsemnet gjorde det naturlig.
Komiteen mente forhandlinger måtte avgrenses til å gjelde «de av Stortinget
fastsatte lønnsreguleringer». 34
Det konservative flertallet ville gå lengst i å sentralisere. De ville at forhandlingene
skulle føres mellom Finansdepartementet som representant for staten, og
et «tjenestemannsutvalg eller et fellesutvalg... som representerer hele vedkommende
statstjenestegren». 35 Med tjenestegren forsto flertallet etater som «jernbanevesenet,
postvesenet, telegrafvesenet, tollvesenet» og så videre. 36 Dersom forhandlinger ikke
førte frem, skulle ifølge komitéflertallet begge partene ha rett til å anke avgjørelsen
inn for et sentralt lønnsråd. Lønnsrådet ville fungere som en voldgiftsrett med veiledende
myndighet overfor Stortinget.
Mindretallet mente forhandlingene skulle føres mellom organisasjonene og
Finansdepartementet i saker vedrørende lønns- og arbeidsvilkår. I saker som gjaldt
«lokale krav», skulle forhandlingene foregå mellom organisasjonene og et forhandlingsutvalg
for gjeldende administrasjon. 37 Lønnsråd ble avvist.
Garstad mente i likhet med flertallet at Finansdepartementet skulle være
forhandlingspart overfor statstjenestemennene. Også han gikk inn for lønnsråd. Men
fordi hans lovforslag i tillegg omfattet kommunale og private bedrifter, ønsket han
32 Ibid. s. 43.
33 Ibid. s. 50. Bolme ville gjøre enhver «sammenslutning av personer som omfattes av loven»
(dvs. tjenestemannsloven), forhandlingsberettiget. Kongen skulle avgjøre om en forening
skulle godkjennes. Ibid. s. 50, utkast til lov § 2.
34 Ibid. s. 26.
35 Ibid. s. 39.
36 Ibid. s. 35. Komitéflertallet åpnet også for at Kongen kunne kreve at mindre etater skulle
forhandle under ett. Ibid. s. 36.
37 Ibid. s. 54.
105

også lokale lønnsråd, eller «kretslønnsråd». 38 Bolme var den i komiteen som søkte
størst desentralisering. Han så for seg forhandlinger på flere nivåer. Krav måtte kunne
rettes til både departement, fylkesmann, ordfører og bedriftsstyre. 39 Han ønsket også
lønnsråd, og mente at lokale kretslønnsråd mest effektivt ville kunne behandle den
mengden av saker, han mente ville bli reist. Både Garstad og Bolme ønsket ordninger
som skulle gjøre det mulig å anke en avgjørelse i lønnsrådet. Ser vi bort fra Bolmes
forslag, var det i komiteen en sterk tendens til å søke forhandlingene sentralisert.
Streikerett og voldgift
På flere områder reiste komiteens ulike forslag juridiske problemer. Det gjaldt blant
annet streikeretten, og det gjaldt Stortingets suverenitet i spørsmål om forhandlinger
og voldgift.
Komiteen tok først opp det prinsipielle spørsmålet: Hadde tjenestemennene
streikerett? Etter et lite avsnitt om embetsmenn som konkludere med at det «synes
lite rimelig, at embedsmennene skulde kunne sette staten i vanskeligheter gjennem
masseopsigelse», konsentrerte komiteen seg om tjenestemennene. 40 Det er sannsynlig
at Arbeiderpartiets representanter i komiteen mente tjenestemennene hadde streikerett.
Det hadde Ole O. Lian hevdet allerede i 1909, og det var også arbeiderpartirepresentantenes
standpunkt i Stortinget da tjenestemannsloven ble vedtatt. De
konservative hadde som mål å sikre et forbud. Den usikkerheten som hadde hersket
med tanke på streikeretten, var et problem for dem.
Komiteen gjennomgikk nøye tidligere utredninger og lover som kunne gi
svar. Det svaret de kom til, var oppsiktsvekkende. Stortinget hadde gjennom sin
lovgivning for å begrense virkningene av streik i 1918, indirekte akseptert streikeretten.
Det ble vist til to sentrale paragrafer i tjenestemannsloven.
106
§ 27.
«[...] Har offentlig tjenestemænd opsagt sine stillinger, kan ansættelsesmyndigheten,
hvis den skjønner, at de har gjort dette efter avtale eller i
forstaaelse med hverandre, og fratrædelsen vilde utsætte vigtige samfundsinteresser
for fare, paalægge dem som tjenesteplikt at bli staaende i tjenesten
38 Ibid. s. 19, 45.
39 Ibid. s. 51.
40 Ibid. s. 13. Embetsmennene var etter grunnloven uavsettelige. Det ble antatt at de derfor
ikke fritt kunne si opp sin stilling, men måtte søke om avskjed. Dette ville staten kunne
motsette seg i en konfliktsituasjon.

ogsaa, efter at opsigelsesfristen er løpet ut, men ikke utover tre maaneder.
[...]» 41
§ 28.
«Har offentlige tjenestemænd efter avtale eller i forstaaelse med hverandre
ulovlig nedlagt arbeidet, kan de avskjediges, uten at reglene i §§ 23 og 24
blir fulgt.» 42
Det var «utvilsomt oprinnelig statsmyndighetenes opfatning, at bestillingsmennene
ikke hadde og heller ikke skulde ha nogen streikerett», hevdet komiteene i 1925,
og trakk følgende konklusjon: «Som det vil fremgå... har imidlertid tjenestemannsloven
ikke opfyldt denne forutsetning.» 43 Proposisjonen departementet la frem, var
klar. §§ 27 og 28 var utformet for å avskjære tjenestemennene fra streikerett. Men
så begynte stortingskomiteen å tukle med lovteksten. I § 27 ble departementets
formulering «under særlige forhold» spesifisert til å gjelde en streikesituasjon. 44 Dette
var venstremannen Andreas Hanssons forslag, støttet av stortingskomiteens konservative
mindretall. I § 28 foreslo stortingskomiteen enstemmig å skyte inn det lille
ordet «ulovlig». I 1925 tolket Tjenestetvistkomiteen dette dithen, at det da også
måtte finnes en «lovlig» måte å nedlegge arbeidet på. Stortinget hadde indirekte
legalisert streik. 45
Den tolkningen komiteen ga, kunne tjene alle komiteens parter. De radikale
satte seg ikke imot en slik tolkning som legitimerte den retten de lenge hadde hevdet.
De konservative kunne vise til at streikeretten allerede var et faktum, og kreve
forbud i en ny lov. Dette var de konservatives hovedmål.
Men også spørsmålet om selve forhandlingsretten og voldgiftsforslagene som
var knyttet til denne, skapte juridiske problemer for komiteen. Ett var å forhandle,
noe annet å beslutte. Grunnlovens § 75 tilla Stortinget bevilgningsmyndigheten.
Ville ikke komiteens forslag til en forhandlingsordning rokke ved denne retten og
derved bryte med grunnloven? Komiteen ga tre ulike løsninger på dette problemet.
41 Forh. i O. 18. januar 1918, s. 11, 18.
42 Ibid. s. 18.
43 Innstilling 1925:17.
44 Det opprinnelige forslaget lød: «Under særlige forhold kan ansættelsesmyndigheten paalægge
den som har opsagt sin stilling, som tjenestepligt at bli staaende...» Ot. prp. nr. 48
(1916), s. 12.
45 I en dom fra 1959 drøftet Høyesterett om tjenestemannslovens § 27 ga tjenestemennene
direkte rettskrav på å kunne streike. Et mindretall i Høyesterett mente tjenestemennene
hadde dette. Rt. 1959:314. Se også note 177 side 393.
107

Spørsmålet om tvungen voldgift satte problemet på spissen. Komiteen viste til tidligere
statsminister Gunnar Knudsens uttalelse i Stortinget, der han hadde avvist
bruk av tvungen voldgift i lønnsspørsmål i det offentlige med henvisning til grunnlovens
§ 75d om bevilgningsrett. 46 Fordi problemet ble sett på som svært viktig,
henvendte komiteen seg til Sosialdepartementet, som igjen henvendte seg til
Justisdepartementet. Justisdepartementet vurderte bruk av både frivillig og tvungen
voldgift ved lønns- og interessetvister, og mente grunnloven ikke kunne «antas
å være til hinder for, at der ved lov eller plenarbeslutning treffes en sådan ordning i
forholdet mellom Staten og dens tjenestemenn». 47 Brevet var undertegnet av
departementets daværende sjef, Paal Berg. Komiteens medlemmer Andreas Morell
fra Høire og Nils Belland fra Venstre var ikke enige i Justisdepartementets grunnlovstolkning.
48 De ville ikke instituere tvungen voldgift, og foreslo i stedet, sammen
med Platou, å opprette et lønnsråd som skulle gi en uttalelse. Uttalelsene skulle være
«veiledende og... dog ha en sådan autoritet, at de ikke bør ventes tilsidesatt uten
meget sterke grunner». 49 Stortinget skulle ha den formelle beslutningsmyndigheten.
Stortingsmann E. G. Borch og Garstad aksepterte Justisdepartementets lovtolkning.
De gikk inn for tvungen voldgift. 50 Den avgjørende beslutningsmyndigheten
skulle Stortinget delegere til en upartisk rettsinstans. 51
Det radikale mindretallet avviste voldgift; hele ideen om lønnsråd ble avvist.
Mindretallet mente et slikt råd ikke ville gi tjenestemennene trygghet, men bare
forhindre bruk av streikeretten. 52
Spørsmålet om tvungen voldgift splittet komiteen langs nye linjer. En
representant for flertallet, Borch, gikk sammen med Garstad om å foreslå tvungen
46 Knudsen viste til Solnørdal-komitéen, som hadde forberedt lov om tvungen voldgift. Den
hadde avvist bruk av voldgift for statstjenestemenn. Innstilling 1925:30.
47 Skriv fra Justisdepartementet til Sosialdepartementet, 11. mars 1925, cit. innstilling 1925:30.
48 Representanten Platou fant ikke grunn til å uttale seg om dette. Innstilling 1925:30 f.
49 Ibid. s. 31.
50 Ibid. s. 32 f, 43 f.
51 Et forsterket lønnsråd uten partsrepresentasjon skulle avgi en kjennelse. Den skulle være
bindende i høyst to år. Ibid. s. 45. Representanten Bolme ville ha frivillig voldgift. Ibid. s. 52.
52 Ibid. s. 53.
108

avgjørelse etter anke til et forsterket lønnsråd. 53 Bolme, som tidligere hadde vært
tilhenger av tvungen voldgift, gikk inn for en ordning med frivillig voldgift. Han
var også eneste representant som ønsket lønnsråd med partsrepresentasjon. 54
Organisasjonenes syn
Spørsmålet om tjenestetvister handlet ikke bare om administrasjon og jus, men i
første rekke om politikk. Arbeiderpartiets representanter i komiteen la vekt på de
frie organisasjonenes betydning. Ikke bare representerte disse arbeidstakere i det
moderne industrisamfunnet, men mange av dem utgjorde en del av en politisk
bevegelse. Å styrke disse var å styrke arbeiderbevegelsens maktgrunnlag. Derfor var
det viktig å sikre organisasjonene forhandlingsrett og, ikke minst, streikerett. En
anerkjennelse av streikeretten for statstjenestemenn ville kunne bryte en mulig utvikling
der arbeidstakere ble delt i to grupper: arbeidere med maktgrunnlag i organisasjon
og streikerett, og tjenestemenn med maktgrunnlag i posisjon og anseelse.
Organisasjonsmannen Bolme ga uttrykk for et slikt todelt syn på arbeidstakerne.
Han hadde i mange år representert tjenestemenn, og mente det var «en
meget lojal og tålmodig rase». 55 Men Bolme var blitt tvunget til å gi opp sitt tidligere
standpunkt mot streik og for tvungen voldgift. 56 Bolmes egen forening, Bestillingsmennenes
landsforbund, hadde alt i 1914 vedtatt å fjerne en organisasjonsparagraf
mot streik. 57 Når Bolme følte seg forpliktet til å gå imot et streikeforbud i Tjenestemannskomiteen,
var tvungen voldgift utelukket. Frivillig voldgift ble valgt som den
nest beste løsningen. Bolme seilte i urolig sjø. De ulike tjenestemannsorganisasjonene
inntok forskjellige standpunkter. Det var de store organisasjonene innen jernbane,
post- og telegrafverk som gikk sterkest ut mot voldgift. «Forholdet mellem staten
og dens tjenestemenn kan kun løses ved forhandling eller ved kamp mellem partene,»
53 Ibid. s. 40, 45. Avgjørelsen skulle være bindende i høyst to år.
54 Ibid. s. 51 f.
55 Ibid. s. 50.
56 Bolme hadde i 1909 sagt seg «grunduenig i den anskuelse, at bestillingsmænd eller i det
hele offentlige tjenestemænd skulde betjene sig av de saakaldte brutale midler, da de vilde
indebære i sig en fare for det hele samfund, idet det ogsaa vilde ramme de uskyldige.» Cit.
Thue 1986:35. Jfr. også innstilling 1925:49.
57 Thue 1986:37. Paragrafen mot streik var tatt inn i Norges bestillingsmænds sentralstyre,
som Bestillingsmennenes Landsforbund sto tilsluttet.
109

slo åtte organisasjoner fast i en henvendelse til komiteen. 58 Andre organisasjoner ga
gjennom Statstjenestemannsforbundet sterkt uttrykk for at en ordning med tvungen
voldgift var ønskelig. 59 Embetsmennenes Fellesutvalg støttet dette synet. 60
Blant høyere tjenestemenn var voldgift ønsket som et middel til å løse konflikter.
Sverdrup Holt, sekretær i Norsk Statstjenestemannsforbund, ble høsten 1925
sendt til England for å studere The Withley Council System, engelsk voldgiftsrett. 61
Voldgiftstanken var ikke ny blant tjenestemenn. Allerede året før hadde Norsk Statstjenestemannsforbund
og Embetsmennenes Fellesutvalg gått sammen om å kreve
forhandlingsrett og voldgift. 62 Denne politikken ble ført videre. I uttalelsene om
komitéinnstillingen fra 1925 støttet begge de to hovedsammenslutningene forslaget
om å ta i bruk tvungen voldgift. 63 På samme måte som for de lavere tjenestemennene
i Sverige, var voldgift for de høyere tjenestemennene i Norge et middel til å sikre
reelle forhandlinger og innflytelse. De satte trolig mer lit til en voldgiftsrett med
representasjon fra partene, enn til et Storting som var blitt mer og mer sparevillig
utover på 1920-tallet. 64
58 Norsk Jernbaneforbund, Norsk Lokomotivmandsforbund, Jernbanens kontorpersonales
forbund, Norges Stasjonsmesterforening, Det norske Postmannslag, Norsk Postforbund, Telegrafmennenes
Landsforbund og Tollopsynsmennenes Landsforbund. Enkelte av disse var tilsluttet
LO. Innstilling 1925, bilag 1, s. 60.
59 Ibid. s. 58.
60 Ibid. s. 61.
61 Pryser (red.) 1949:30. The Whitley Councils var ulike råd som ble opprettet i England under
første verdenskrig, først for private foretak, så for statlig industriell virksomhet og til slutt,
i 1919, for den resterende statstjenesten. Blant disse siste, som ble kalt Civil Service Whitley
Councils, fantes både et nasjonalt råd, et råd for hvert departement, og etter behov også
lokale råd. Rådene besto av representanter for tjenestemennene, valgt av organisasjonene,
og representanter for staten som arbeidsgiver. Noe senere ble et voldgiftsinstitutt tatt i bruk.
Dersom forhandlinger i det nasjonale rådet ikke førte til enighet, kunne avgjørelsen bringes
inn for en voldgiftsdomstol satt sammen av både partsrepresentanter og uavhengige
representanter. I 1925 ga den engelske regjeringen beskjed om at den, under forbehold om
Parlamentets samtykke, ville følge domsavgjørelsen. Jespersen 1928:235 f.
62 Pryser 1949:25. Når det gjelder hvilke organisasjoner som sto tilsluttet henholdsvis Embedsmændenes
Fællesudvalg og Statstjenestemannsforbundet, se note 99 og følgende, side 49.
63 Også Norges Underofficersforening og Norsk Lokomotivmandsforbund støttet voldgift.
Uttalelser gjengitt i Ot. med. nr. 1 (1928), s. 14 f, 18 f.
64 Jfr. Tønnesson 1979:47 ff.
110

De som avviste enhver form for voldgift eller lønnsrådsbehandling, var Arbeiderpartiet
og LO. De gikk konsekvent inn for fri forhandlingsrett med tilgang til streikevåpenet.
Dette var ikke for å sikre Stortingets innflytelse, men for å sikre streikeretten.
Norsk Jernbaneforbund ville av «prinsipielle grunner» fraråde tvungen
voldgift, «idet tjenestemennene ikke kan eller vil fraskrive seg retten til å kjempe
for sine livsvilkår». 65 Dette var LOs politikk. Men den ble også fulgt av organisasjoner
utenfor LO. De store tjenestemannsorganisasjonene i postverket og telegrafverket
avviste også tvungen voldgift. 66 Det norske Postmannslag mente tvungen
voldgift «i de aller fleste tilfeller ville være uheldig både for arbeidere og funksjonærer».
67
Norsk Jernbaneforbund understreket derfor at «[forhandlingene] må være
bindende, dersom partene kommer til enighet. Ellers vil en forhandlingsordning
ingen praktisk betydning ha.» 68 Jernbaneforbundet krevde at Stortinget ikke skulle
gjøre endringer etter at forhandlingsresultatet lå på bordet.
Jernbaneforbundets ville dermed frata Stortinget ansvaret for lønnsfastsettelsen.
I Norge ble imidlertid ikke Jernbaneforbundet oppfattet som radikale
utopister. Langt på vei fikk de følge av dommere, prester og offiserer. Embetsmennenes
Fellesutvalg understreket i sin høringsuttalelse at «den bestående ordning,
hvoretter staten ensidig fastsetter levevilkårene, er uholdbar». 69 Embetsmennene følte
seg ikke trygge i Stortingets hender, og støttet derfor tvungen voldgift.
Tjenestemannskomiteen brukte seks år på sitt arbeid. Da komitéforslaget
forelå i 1925, ble det ikke gjenstand for stor debatt. Først i 1928 ble forslaget lagt
frem for Stortinget som vedlegg til en stortingsmelding. Da var spørsmålet om
konflikt i det offentlige blitt svært aktuelt.
65 Uttalelse gjengitt i Ot. med. nr. 1 (1928) s. 18.
66 Ibid. s. 16 ff.
67 Ibid. s. 16.
68 Ibid. s. 17. Den kursiverte teksten i sitatet er sperret i originalen.
69 Ibid. s. 13.
111

Opprettelsen av et lønnskontor i
Finansdepartementet
I krigstiden var lønnsjusteringer for statsansatte kommet tett som hagl. I Stortinget
fortvilte representantene over hvor oppsplittet det eksisterende lønnssystemet var. 70
Finansdepartementet ville forsøke å samordne. I 1920 ble de andre departementene
bedt om å forelegge alle regulativendringer for Finansdepartementet. Året etter vedtok
regjeringen å opprette et eget lønnskontor i Finansdepartementet. Kontoret
skulle behandle saker som berørte lønns- og arbeidsvilkår for statsansatte, pensjoner
av statskassen og dyrtidstillegg. 71 Det var imidlertid bare tjenestemennenes lønn etter
regulativer departementet fikk ansvar for å behandle. Arbeiderlønningene som lå
innbakt i andre bevilgninger, ble fortsatt behandlet i de enkelte fagdepartementene. 72
Opprettelsen av lønnskontoret i Finansdepartementet innebar en sentralisering
av statens arbeidsgiverkapasitet. Dette var et tegn på at arbeidsgiverfunksjonen
ble erkjent som viktig, og som et eget trekk ved staten. Kontoret ga staten en adresse
i lønnsspørsmål. For tjenestemennene var fortsatt den politiske prosessen det sentrale
ved arbeidsgiveren, men lønnskontoret innebar en byråkratisering og en begynnende
prosess der sentrale deler av statens arbeidsgiverrolle ble overført fra Stortinget
til regjeringen, fra politikk til administrasjon.
Størst betydning for at denne prosessen ble satt i gang i 1921, hadde sammenbruddet
i det lønnssystemet som verdenskrigen hadde skapt. Ved at Stortinget nærmest
årlig ble tvunget til å foreta lønnsjusteringer, ble mangelen på system og enhetlig
utforming av lønnsregulativet for tjenestemennene et stort problem. I tillegg
kom den store veksten i statlig virksomhet. Samtidig arbeidet tjenestemennene
målbevisst for å øke sitt stemmevolum. Organisering og samarbeid økte støynivået
før og under stortingsbehandlingen. Organiseringen hadde også en annen effekt.
Arbeidstakerne fikk større kapasitet til å sammenlikne lønninger utover egen etat.
Arbeidsgiveren hadde derimot ingen annen instans som så lønnskravene i sammenheng,
enn stortingskomiteen og representantene selv. De ulike departementene fremmet
gjerne krav for sine tjenestemenn, og Finansdepartementet behandlet forslagene
ut fra budsjetthensyn, ikke ut fra arbeids- og lønnsmessige hensyn. Ved inngangen
til 1920-årene var det derfor et stort behov for å se lønnssystemene i sammenheng
og koordinere endringer. Og det var først og fremst Stortinget som følte byrden.
70 Forh. i St. 1920, s. 2845 ff.
71 Johannessen (red.) 1992:125.
72 Debes u.å.
112

Kapittel 6 Socialstyrelsen utreder i
Sverige
Også i Sverige skapte krigen krise. Her fulgte regjeringen en praksis som var blitt
etablert rett før krigen: Den opprettet offentlige styrer eller embetsverk der styremedlemmer
ble hentet inn fra næringsliv og organisasjoner. I 1912 ble Socialstyrelsen
etablert med Hjalmar von Sydow fra Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) og
Herman Lindqvist fra Landsorganisationen (LO) som medlemmer. 1 Før 1920 ble
både Försäkringsrådet og Arbetsrådet opprettet med organisasjonsrepresentasjon. 2
Rådene skulle blant annet behandle arbeidsulykkesforsikring og åttetimersdagen. 3
Et organisatorisk samarbeid mellom stat og organisasjoner var dermed ikke fremmed
verken i Norge eller i Sverige. Da den liberal-sosialdemokratiske regjeringen
Edén tok fatt i 1917 ble håpet vekket også i de statsansattes organisasjoner. Skulle
det bli rom også for dem ved et forhandlingsbord?
Det er ingen tvil om at det som i Norge også i Sverige eksisterte et ønske
hos mange politikere om å formalisere forholdet mellom tjenestemennene og staten
som arbeidsgiver. Konservative og liberale politikere så en økende fare for konflikter
og streik, som i visse tilfeller også kunne true de også det offentlige. Å forhindre
dette var et helt sentralt motiv blant borgerlige politikere.
Forslag til en forhandlingsordning
Den svenske civilministeren sendte henstillinger om forhandlingsrett fra statstjenestemennenes
organisasjoner videre til Socialstyrelsen. Her ble de samlet.
1 Rothstein 1992:90.
2 Det var heller ikke her snakk om at organisasjonene selv skulle peke ut representanter, for
det var opp til Kungl. Maj:t å oppnevne medlemmene av rådene. Rothstein skriver at det
imidlertid var vanlig at regjeringen fulgte de forslagene som kom fra organisasjonene. Det
vanlige var at rådene besto av like mange representanter for arbeidstakere som for arbeidsgivere,
samt av jurister. Ibid. s. 90 f.
3 Ibid. s. 90.
113

Socialstyrelsen satte i gang en utredning av spørsmålet, trolig etter en uformell henstilling
fra civilministeren. I 1920 la lstyrelsen frem en betenkning med forslag til
lov om forhandling mellom staten og tjenestemennene. I sluttbehandlingen av arbeidet
med betenkningen deltok generaldirektør Gunnar Huss, byråsjefene Bergsten,
Andersson og A. Molin, samt konstituert byråsjef Järte og sosialfullmektigene
von Sydow og Lindqvist. 4 Som vi så, satt LO-formannen Herman Lindqvist og formannen
i Svenska Arbetsgivareföreningen, von Sydow, satt som vi så fra 1912 som
medlemmer av Socialstyrelsen.
Betenkningen ble lagt frem som et forslag fra Socialstyrelsen med tre reservasjoner.
Den ble sendt ut til høring både i embetsverk og i organisasjoner. Men
først i 1927 ble den lagt frem for behandling i regjeringen.
Socialstyrelsen fulgte i betenkningen opp den moderate veien de liberale tidligere
hadde staket ut. Det var ikke snakk om å gi tjenestemennene «medbestämmanderätt
i fullt samma mening som på det privata avtalsområdet». Tjenestemennene
skulle gjennom forhandlingene få «framställa önskemål» og «yttra sig
beträffande nya eller ändrade... villkor». Forhandlinger skulle sikre at spørsmål det
sto strid om, ble mer «allsidigt utredda och belysta». 5 Selve beslutningsmyndigheten
skulle fortsatt tilligge embetsverket, regjeringen eller Riksdagen. 6
Socialstyrelsen drøftet inngående hvem som skulle komme inn under en
forhandlingsordning. Skillet mellom arbeider og tjenestemann, som liberalerne i
Riksdagen hadde forsøkt å trekke opp, ble på nytt trukket. For arbeidstakere i staten
som ikke var tjenestemenn, skulle ifølge Socialstyrelsen «regler som beträffande
det enskilda arbetsförhållandet» gjelde. Statens arbeidere kunne både «förhandla
och sluta kollektivavtal». Men det skulle ikke tjenestemennene kunne. På tross av
«den demokratiska tendensen til social nivellering» Socialstyrelsen kunne registrere,
mente den at statens tjenestemenn «ej blott intaga utan... böra intaga en särställning».
7 Socialstyrelsen la ikke bare vekt på det som var, men også på det som burde
være.
Rent administrativt var Socialstyrelsens tanke en forhandlingsordning der
tjenestemennene fikk rett til skriftlig å fremføre krav som gjaldt ansettelses-, arbeidsog
lønnsvilkår. De skulle også ha rett til å uttale seg før endringer i arbeidsforholdet
4 Betänkande 1920:11.
5 Ibid. s. 50.
6 Jfr. §§ 9 og 12, ibid. s. 14 f. Dersom det ikke kom til enighet i tvister om lønns- og ansettelsesvilkår
som det ikke tillå Riksdagen å beslutte om, skulle, ifølge lovforslaget, regjeringen og
ikke embetsverket ta den endelige beslutningen eller henvise til videre behandling. Dette
ville innebære en ny praksis.
7 Betänkande 1920:45.
114

le gjennomført, forutsatt at det ikke dreide seg om «arbetets tekniska anordnande».
Spørsmål knyttet til slike endringer skulle kunne tas opp av tjenestemennene, men
arbeidsledelsen skulle ikke være pliktig å informere og eventuelt forhandle om dem
før endringene ble satt i verk. 8 For øvrig skulle en skriftlig henvendelse fra tjenestemennene
besvares innen rimelig tid. Forhandlingene skulle føres med den myndigheten
som hadde ansvar for å fastsette lønns- og arbeidsvilkår. Der hvor dette tillå
regjeringen eller Riksdagen skulle nærmeste underordnede myndighet forestå
forhandlingene. 9
Socialstyrelsen foreslo å opprette en ny institusjon til å ta seg av spørsmål
som ikke ble løst ved direkte forhandling. Oppsto det tvist i en sak, skulle den kunne
bringes inn for en egen forhandlingsnemnd. Denne skulle være en «opartisk institution»
og bestå av tre representanter oppnevnt av regjeringen. Forhandlingsnemnda
skulle være felles for hele landet, ha ansvar for at partene ble «behörigen företredda»,
og fungere som en meklingsinstans. 10
Lovforslaget ville gi tjenestemennenes organisasjoner rett til å kreve forhandling.
Men også uorganiserte tjenestemenn i grupper på minst 50 skulle kunne kreve
forhandling. 11 Socialstyrelsen ønsket ikke å oppmuntre til organisering eller å tvinge
tjenestemennene inn i «främmande och för dem måhända mindre tilltalande organisationer».
12 Socialstyrelsen svingte mellom det praktiske og det ønskelige. På den
ene siden så den behovet for å begrense forhandlingene. 13 Jo flere interessegrupper,
jo flere forhandlinger så Socialstyrelsen for seg. På den andre siden ønsket den ikke
store, enhetlige sammenslutninger og maktkonsentrasjon. Tjenestemennenes faglige
organisering fremsto som «en mycket hetrogen bild» ifølge Socialstyrelsen, og
de ulike interessene som fantes hos tjenestemenn og tjenestemannsgrupper måtte
få komme til uttrykk. 14
Spørsmålet om streik ble luftet. Socialstyrelsen kunne ikke se at det var direkte
samsvar mellom det den kalte «allmänfarliga strejker» og statens virksomhet. 15 Både
8 Ibid. s. 12, §§ 2, 3.
9 Jfr. §§ 2, 3 og 12, ibid. s. 12, 14.
10 Ibid. s. 51.
11 Sammenslutninger måtte omfatte minst 50 tjenestemenn som var direkte berørt av spørsmålet
som ble tatt opp. Ibid. s. 18, § 7.
12 Ibid. s. 50.
13 Ibid. s. 60.
14 Ibid. s. 51.
15 Ibid. s. 46.
115

i staten og i det private fantes virksomhet som ikke måtte stoppe opp, og også staten
drev forretningsmessig virksomhet som ikke avvek særlig fra den som ble drevet av
private bedrifter. Streikespørsmålet behøvde imidlertid ikke knyttes til forhandlingsretten,
mente Socialstyrelsen, og valgte å la det ligge. 16
Til tross for at Socialstyrelsen hadde valgt en moderat linje, var ikke innstillingen
enstemmig. Vi finner tre reservasjoner.
Den konservative byråsjefen Bergsten førte i pennen en reservasjon som vennen,
byråsjef Otto Järte, fulgte. 17 Og her ble statsforfatningen tatt i forsvar. Byråsjefene
tvilte på at det foreliggende lovforslaget «står i överensstämmelse med den
svenska statsförfattningens anda». 18 En slik lov ville i lengden svekke myndighetenes
stilling overfor tjenestemennene og undergrave statsmaktenes selvbestemmelsesrett. 19
Bergsten og Järte var særlig opptatt av embetsverkenes autonomi. De fryktet at en
forhandlingsnemnd ville svekke styringsmulighetene til verk og myndigheter. De
gikk derfor imot en slik meklingsinstans. Selv om statsmaktene og embetsverket satt
med myndighet til å ta den endelige avgjørelsen, ville den aktuelle forhandlingsordningen
undergrave statens autoritet, mente Bergsten og Järte. Det gjaldt både
statens overordnede stilling, og det enkelte embetsverkets selvstendige beslutningsrett
og ansvar for å utøve en effektiv forvaltning.
Men de to byråsjefene var ikke helt uten øre for tjenestemennenes krav. De
holdt petisjonsretten frem. Det var heller ikke urimelig, mente Bergsten og Järte,
at tjenestemennenes henvendelser om «anställnings-, arbetstids- och lönevillkor» ble
nøye vurdert og besvart. 20 Tjenestemennene kunne også trekkes inn i sluttbehandlingen
av slike spørsmål, med ny anledning til å uttale seg. For dette krevdes ingen
16 Ibid. s. 46.
17 Otto Järte hadde arbeidet sammen med Niklas Bergsten siden 1908. Andersson 1965:116.
Otto Järte (1881-1961) var i 1920 førsteaktuarie og ble senere byråsjef og redaktør. Riksdagsrepresentant
i AK 1925-1932 for Lantmanna- och borgarepartiet. Phil. lic. 1916. Amanuens
ved kommerskollegium 1908, aktuarie i Socialstyrelsen 1913, byråsjef 1922-1932. Medarbeider
og journalist i Social-Demokraten 1903-15, Sveriges lösen 1916-18, Det nya Sverige 1918-23,
Nya Dagligt Allehanda 1918-20, og Svenska Dagbladet fra 1924 der han var politisk redaktør
1932-52. Järte ble ekskludert fra Sveriges Socialdemokratiska Arbetareparti (SAP) i 1915
på grunn av tyskvennlighet, og ble senere en konservativ høyrepolitiker. Andra viceordförande
i Allmänna valmansförbundets Stockholmsavdeling 1926-32. (Allmänna valmannsförbundet
var høyrepartienes utenomparlamentariske riksorganisasjon.) TKR I:117.
18 Betänkande 1920:91.
19 Ibid.
20 Ibid. s. 91 f. Byråsjefene ønsket ikke at arbeidsvilkår, det de kalte «arbetets tekniska
anordnande», skulle kunne gjøres til gjenstand for drøftelser. Her var petisjonsrett alene nok.
Ibid. s. 92.
116

ny lov. Spørsmålet kunne ordnes gjennom instruksjon for embetsverkene, eller aller
helst gjennom en egen tjenestemannslov. En slik lov kunne omfatte alle tjenestemennenes
rettigheter og plikter. 21 Den norske tjenestemannsloven ble ikke nevnt,
men Socialstyrelsen hadde vært på studietur både til Norge og til Danmark. 22
Den konservative opposisjonen i Socialstyrelsen ønsket å samle tjenestemennene
under en egen tjenestemannslov. Det ville definere tjenestemennene som
en særgruppe, og på den måten holde dem utenfor den truende arbeidskampen som
gikk for seg i det private arbeidsliv. Slik kunne statsmaktene vernes, og ikke minst
kunne embetsverkene beholde sin styringsrett overfor tjenestemennene nesten
ubeskåret. Det var viktig for de konservative.
De to siste reservasjonene pekte i hver sin retning. De var ført i pennen av
representantene for Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) og Landsorganisationen.
Den svært konservative førstekammerrepresentanten og formannen i Svenska
Arbetsgivarföreningen, von Sydow 23 , mente det foreliggende lovforslaget var «en
etapp på vägen fram till medbestämmanderätt» for tjenestemennene. Valget sto
mellom å slå inn på denne veien, eller å avvise forslaget og sikre at «beslutanderätten
alltjämt skall tillkomma statens organ ensamma». 24 Von Sydow avviste det.
LO-formannen Herman Lindqvist uttalte kort sin mening: Lovforslaget var
ikke tilfredsstillende for tjenestemennene. Loven burde gå lenger når det gjaldt å
tilkjenne statens tjenestemenn «medbestämmanderätt». 25
Betenkningen fra Socialstyrelsen avdekker sammen med de tre reservasjonene
fire posisjoner. Selve innstillingen representerer et forsiktig, liberalt forsøk på å føre
sammen en ny institusjonalisert forhandlingsordning med et tradisjonelt konstitusjonelt
syn: Tjenestemennene skulle få rett til å fremme sitt syn, mens regjeringen
og Riksdagen fikk beholde sin beslutningsmyndighet. Slik kunne statens «höghetsrätt»
bevares.
Mot den foreslåtte forhandlingsordningen sto to konservative ideologier.
Bergsten og Järte var politisk sett eksponenter for den lindmanske liberalismen. For
dem var det viktigste å bevare de enkelte embetsverkenes forretningsmessige
21 Ibid.
22 Ibid. s. 9.
23 Hjalmar von Sydow (1862-1932) var riksdagsrepresentant i FK 1916-1932 (Førsta kammarens
nationella parti), jur. kand. 1886. Formann og administrerende direktør (VD) i Svenska Arbetsgivareföreningen
(SAF) 1907-1931. En rekke offentlige og politiske verv, blant annet som
medlem av Socialförsäkringskomiteen 1915-22. TKR I:177.
24 Betänkande 1920:94 f.
25 Ibid. s. 95.
117

autonomi. Tjenestemennene måtte i tillegg så langt som mulig skjermes fra radikal
organisasjonsbygging, og i særdeleshet fra organisasjoner som i tanke og handling
søkte mot arbeiderbevegelsen og forhandlingssystemet i det private arbeidslivet.
Hjalmar von Sydow utgjorde den andre konservative ideologien. Med røtter
i førstekammerkonservatismen holdt han i sin reservasjon frem himmel og helvete,
et enten-eller. Han nektet å slå inn på farlig vei, verken den det liberale flertallet
staket ut, eller den de konservative, men mer pragmatiske Bergsten og Järte så
for seg.
Den fjerde posisjonen er den radikale. Med sitt korte votum gikk Lindqvist
rett til sakens kjerne: medbestemmelsesrett for tjenestemennene over egne arbeidsvilkår.
Det kravet hadde de andre avvist eller forsøkt å løse via en omvei for ikke å
krenke den sosiale og konstitusjonelle ordenen.
Embetsverk og organisasjoner: Reaksjoner
Socialstyrelsens betenkning ble først lagt frem for statsråd i 1927. Da hadde den
vært ute til høring i embetsverk og hos organisasjonene. Bare et fåtall embetsverk
gikk inn for Socialstyrelsens forslag. Flere avviste enhver form for forhandlingsrett
for statstjenestemenn. 26 Mange av embetsverkene støttet imidlertid enten Bergsten
og Järtes forslag direkte, eller aksepterte en forhandlingsordning basert på en administrativ
instruksjon og ikke ved lov. En slik mellomløsning ble støttet av alle de
store etatene – post, telegraf og jernbane. Den ble også støttet av Kommunikationsverkens
lönenämnd og Allmänna civilförvaltningens lönenämnd. 27 Järnvägstyrelsen
avviste bestemt å gi tjenestemennene forhandlingsrett i spørsmål som tillå regjeringen
eller Riksdagen å avgjøre. 28 Derimot hadde styrelsen ikke noe imot å forhandle
med tjenestemennene i saker der den selv hadde beslutningsmyndighet. Også
generalpoststyrelsen ønsket forhandlinger velkommen dersom de «försiggå direkt
mellan styrelse och personal». 29 Etableringen av en förhandlingsnämnd ble avvist.
Dette var et gjennomgående trekk ved flere av embetsverkenes uttalelser. Forhandlinger
burde føres direkte mellom tjenestemenn eller deres organisasjoner på den
26 Positive til Socialstyrelsens forslag var Patent- och Registreringsverket, Marinförvaltningen
og seks av 24 länsstyrelser. Helt avvisende til en forhandlingsordning var blant annet Fångvårdsstyrelsen,
Arméförvaltningen, Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen og tolv länsstyrelser.
SOU 1936:41:129, bilag B.
27 Ibid.
28 Ibid. s. 136, bilag B.
29 Generalpoststyrelsen, referert i SOU 1936:41:134, bilag B.
118

ene siden, og embetsverkets styre eller dets representanter på den andre. Bare saker
der embetsverket selv hadde beslutningsmyndighet, skulle være gjenstand for forhandling,
og embetsverkene måtte selv få beholde sin styringsrett.
Dette synet på forhandlingsrett må forstås som en strategi fra embetsverkenes
side for å avgrense rommet for forhandlinger, for slik å sikre at avgjørelser og beslutninger
fortsatt ville bli tatt innenfor hvert enkelt embetsverk. Konflikter skulle løses
innad i eget hus. Dersom forhandlinger ble etablert med regjeringen, ville beslutningene
følge med. Konflikter og problemer ville løftes opp på regjeringsnivå, og
embetsverkenes egen innflytelse ville bli mindre.
Tjenestemannsorganisasjonene så også nytten av å forhandle direkte med
embetsverkenes styrer. 30 Flere av organisasjonene understreket betydningen av slik
direkte kontakt. 31 I tillegg la de stor vekt på at organisasjonene selv skulle få forhandle
og utpeke sine representanter. 32 Men de fleste av organisasjonene var ikke
innstilt på å avgrense området for forhandlinger. De ønsket at alle sider ved arbeidsforholdet
skulle kunne gjøres til gjenstand for forhandlinger. Vi finner ikke et entydig
skille mellom organisasjoner som organiserte henholdsvis lavere og høyere tjenestemenn.
Sveriges Statstjänstemannanämnd, som organiserte en rekke høyere og midlere
tjenestemenn, krevde en «ovillkorlig rätt till förhandling i varje fråga beträffande...
anställnings-, arbets-, avlönings- och pensionsvillkor». 33 Likevel gikk de
lavere tjenestemennene i sin fellesuttalelse enda lenger. Disse organisasjonene ville
ha rett til å forhandle om endrede eller nye «anställnings-, arbets-, och avlöningsvillkor»,
også «frågor om arbetets tekniska anordnande», tolkningsspørsmål og spørsmål
som gjaldt regler for disiplinærstraff. 34
30 Åtte høringsuttalelser ble avgitt fra tjenestemannsorganisasjoner: Sveriges allmänna
tulltjänstemannaförening, Sveriges Statstjänstemannanämnd, Statsförvaltningens tjänstemannaförening,
Trafiktjänstemännens riksförbund, Sveriges statsbanors stationsmästareförening,
Lotsförbundet, Sveriges kronojägareförbund samt en uttalelse fra Järnvägsmannaförbundet
i fellesskap med elleve andre organisasjoner.
31 SOU 1936:41:145 f, bilag B.
32 Understrekningen av organisasjonenes rolle var rettet spesielt mot § 9 i lovforslaget, som
ga den foreslåtte forhandlingsnemnden i oppdrag å peke ut representanter for parten i
konflikten. Betänkande 1920:64. Alle organisasjonene understreket i høringsuttalelsen retten
til selv å utpeke forhandlingsrepresentanter. SOU 1936:41:145 f, bilag B.
33 Kopi av brev til Konungen fra Sveriges Statstjänstemannanämnd med yttrande över Socialstyrelsens
betänkande med förslag till lag angående förhandling mellan staten och dess
tjänstemän, 3. oktober 1922. Arkiv etter Statstjänstemännens Riksförbund, AI:2, SACOs arkiv,
Riksarkivet Stockholm.
34 Fellesuttalelse fra Järnvägsmannaförbundet m. fl., 1922, referert i SOU 1936:41:147, bilag
B.
119

Også på to andre områder kan vi registrere nyanser i uttalelsene fra henholdsvis
høyere og lavere tjenestemenn. For det første ønsket de lavere tjenestemennene med
Järnvägsförbundet i spissen at statens arbeidere skulle komme inn under samme lov.
Dette kunne gi gevinst både for arbeidere og for tjenestemenn. Statens arbeidere
ville få del i den formelle forhandlingsretten som en lov ville gi, og statstjenestemennene
ville bli assosiert med den praksisen arbeiderne allerede fulgte, og som blant
annet omfattet bruken av streikevåpenet.
For det andre ønsket de lavere tjenestemennene å gå lenger med hensyn til
hvordan en eventuell forhandlingsnemnd skulle virke. De ønsket en ordning med
frivillig voldgiftsavgjørelse, dog ikke på områder der det tillå regjeringen og Riksdagen
å avgjøre saken. 35 Organisasjonene bemerket at gjennom å gjøre ordningen
frivillig ville embetsmyndighetene i hvert enkelt tilfelle kunne vurdere om voldgift
ville bryte med konstitusjonell rett. 36 Riksdagens suverenitet ble respektert også av
de lavere tjenestemennene. De argumenterte imidlertid for å avgrense myndigheten.
Det måtte finnes spørsmål som kunne avgjøres av en voldgiftsinstitusjon, uten å
trå «de lagstiftande myndigheterna rätt för nära». 37
Spørsmålet om forhandlingsrett var en strid om retten til å bestemme. Riksdagens
suverenitet ble dels skjøvet frem som en skranke, dels forsøkt presset tilbake.
Det var liberaleren Jakob Pettersson i Ekmans første regjering som i 1927 la betenkningen
fra 1920 frem for regjeringen. 38 Han så imidlertid ingen grunn til å støtte
lovforslaget, og viste til Bergsten og Järtes reservasjon. Et utenforstående organ som
forhandlingsnemnden ville, ifølge Pettersson, neppe unngå å «rubba statsmakternas
självbestämmanderätt». 39
Etter utredning og syv års høringstid sto spørsmålet om forhandlingsrett for
statstjenestemennenes organisasjoner på stedet hvil. Men tjenestemennene hadde
likevel fått slippe til, om enn ikke i den formen de ønsket. I løpet av 1920-årene
var det blitt opprettet ulike typer nemnder der tjenestemennene hadde fått innpass.
De viktigste av disse institusjonene var de permanente «lönenämnderna».
35 Ibid.
36 Ibid. s. 147 f, bilag B.
37 Fellesuttalelse fra Järnvägsmannaförbundet m. fl., 1922, referert i SOU 1936:41:147 f, bilag
B.
38 Jakob Pettersson (1866-1957) var liberal, borgermester, statsråd og sjef for Socialdepartementet
1926-28. Jur. utr. kand 1891; ordf. i statens bostadsnämnd 1923-26 og 1928-37; statens
förlikningsmann i arbetstvister 1925-26 og 1928-34. TKR I:263.
39 Socialminister J. Pettersson, referert i SOU:1936:41:16.
120

Behandling av lønnsspørsmål i lönenämnder
Kommunikationsvärkens lönenämnd ble opprettet gjennom en bestemmelse i avlønningsreglementet
av 19. juni 1919. Initiativet ble opprinnelig tatt av en komité som
var blitt nedsatt for å utforme et felles lønnssystem for jernbane-, post-, telegraf- og
vattenfallsverket. Denne foreslo å opprette en permanent lönenämnd som kunne
samordne og ta initiativ i lønnsspørsmål som vedrørte de fire verkene. 40
Lønnsnemndene skilte seg fra de tradisjonelle löneregleringskommittérna ved
at de skulle være mer permanente, ha ansvar for bare ett forvaltningsområde, og ha
tjenestemannsrepresentasjon. Kommunikationsvärkens lönenämnd skulle bestå av
syv medlemmer med vararepresentanter, alle oppnevnt av Kungl. Maj:t. I forskriftene
het det at både «löntagar-, förvaltnings- och de allmänna intressena böra vara
representerade». 41 Men civilminister Schotte ville i 1919 ikke love at tjenestemannsorganisasjonene
selv skulle få velge sine representanter til nemndene. 42 Liknende
lönenämnder ble opprettet for andre forvaltningsorganer. 43
Lönenämndenes funksjon må ses i sammenheng med utredningen av en
forhandlingsordning. Komiteen som foreslo å opprette en permanent lönenämnd,
pekte på at en slik nemnd kanskje kunne fylle rollen som et forhandlingsorgan i en
fremtidig forhandlingsordning. Denne tanken ble tatt opp av Socialstyrelsen i dens
utredning. Socialstyrelsen ønsket, som vi har sett, en upartisk sammensatt forhandlingsnemnd,
men åpnet likevel for at de partssammensatte lönenämndene skulle
kunne overta oppgaven innenfor sitt forvaltningsområde. 44 Mens betenkningen om
en forhandlingsordning ble lagt frem på 1920-tallet og debattert i årene som fulgte,
eksisterte det altså allerede institusjoner som for en stor del ivaretok flere av de
oppgavene en forhandlingsordning var ment å skulle løse. Lönenämndene fungerte
som et slags forhandlingsorgan. Gjennom partsrepresentasjonen og henvendelser fra
tjenestemenn og embetsverk utformet de sine innstillinger. De hadde ikke besluttende
myndighet, men fungerte som ekspertorganer med myndighet til å gi uttalelse.
Innenfor denne rammen var området for forhandling vidstrakt. «Det vore obestridligt,
att såväl Kommunikationsverkens lönenämnd som allmänna civilförvaltningens
lönenämnd i vissa fall sakligt sett fungerat såsom förhandlingsnämnder beträffande
40 SOU 1930:17:121 f.
41 Föreskrifter, avlöningsreglemente 19. juni 1919, § 44, cit. SOU 1936:41:42.
42 Civilminister A. Schotte, referert i SOU 1936:41:42.
43 Allmänna civilförvaltningens lönenämnd (1921), Försvarsväsendets lönenämnd (1921) og
Lönenämnden för Riksdagens verk (1922). SOU 1936:41:43.
44 Betänkande 1920:13, § 4, 59.
121

ärenden, som det ankommer på Kungl. Maj:t att avgöra,» mente Kommunikationsverkens
lönenämnd. 45 Det de konservative fryktet at skulle komme, var allerede
kommet.
Men organisasjonene var likevel ikke tilfredse. På en statstjenestemannskongress
i 1920 uttalte Sveriges Statstjänstemannanämnd, som organiserte høyere
tjenestemenn, at lönenämndene var en utvikling i riktig retning, «men utgöra icke
det fulla erkännande av fackorganisationerna som förhandlingsberättigad part». 46
En av intensjonene med opprettelsen av lönenämndene var samordning.
Kommunikationsverkens lönenämnd skulle «eftersträva likformighet i kommunikationsverkens
löneforhållanden». 47 I 1927 uttalte finansminister Lyberg at det hadde
vært ønskelig å konsentrere lönenämndenes virksomhet. Han gjentok dette året etter,
og fremholdt at tallet på nemnder burde reduseres og arbeidsformene forenkles, hvis
dette var mulig. 48 Lyberg ønsket å spare penger, men så trolig også et behov for samordning.
Han hadde i 1928 opprettet en lönekommitté for å utrede og komme med
forslag til et felles avlønningsreglement for hele den sivile statsforvaltningen. Dette
skulle avløse de ulike reglementene som fantes for de forskjellige embetsverkene. 49
Denne komiteen ble av finansministeren bedt om å utrede mulighetene for innskrenkning
og besparing. Men 1928 års lönekommitté ville ikke støtte finansministerens
forsøk på å spare penger. 50 Finansministeren fikk derimot støtte når det
gjaldt samordning. Lönekommittén så fortsatt nytten i de permanente lönenämndene,
men foreslo at ved innføringen av ett avlønningsreglement skulle disse samles
i en felles lönenämnd for hele den sivile statsforvaltningen. 51
Lönenämnder ble et vedvarende trekk med den statlig lønnspolitikken i
Sverige helt frem til 1955, men fra 1936 fikk nemndene en noe annen karakter. Dette
skal vi komme tilbake til.
Ved siden av lönenämndene ble det i løpet av 20-årene opprettet en rekke
institusjoner som skulle ta seg av spesielle sider ved tjenestemennenes ansettelses-
45 Fellesuttalelse fra Kommunikationsverkens lönenämnd og allmänna civilförvaltningens
lönenämnd om Socialstyrelsens betenkning, referert i SOU 1936:41:139.
46 Protokoll vid 1920 års statstjänstemannakongress 12.12.20, § 10, s. 7, arkiv etter Statstjänstemännens
Riksförbunds arkiv, AI:2, SACOs arkiv, Riksarkivet Stockholm.
47 Instruktion av 31. december 1919, cit. SOU 1936:41:43.
48 Finansminister E. Lyberg, referert i SOU 1930:17:123.
49 SOU 1930:17:13.
50 Ibid. s. 123 f.
51 Ibid. s. 124.
122

forhold. Det dreide seg om en bostadsnämnd, tjänstegöringsnämnder og förordsfullmäktige
samt en særlig forhandlingsordning for «lant- och lådbrevbärare». 52 Av disse
ordningene trer den siste frem som spesiell. Fra 1924 ble det ført forhandlinger
mellom Generalpoststyrelsen og Postmannaförbundet om generelle regler for avlønning
av postbudene. Men det ble ikke inngått noen kollektivavtale mellom partene.
I stedet ble overenskomsten individualisert og utformet som personlige avtaler. Disse
ble underskrevet av det enkelte postbudet og den lokale postmesteren. 53
Hva gjorde den sosialdemokratiske regjeringen?
Utviklingen i Sverige på 1920-tallet kan synes noe paradoksal. En rekke institusjoner
som hadde til oppgave å behandle sider ved de statsansatte tjenestemennenes arbeidsog
ansettelsesvilkår ble opprettet. I en rekke fora ble det forhandlet. Likevel vegret
både regjeringen, Riksdagen og i visse tilfeller embetsverket seg for å tilby tjenestemennene
en forhandlingsordning. Da betenkningen fra Socialstyrelsen forelå i 1920,
gjorde den sittende sosialdemokratiske regjeringen til Branting ingen fremstøt for
å få i stand noen lov om forhandling.
Hvorfor reiste ikke sosialdemokratene i regjeringsposisjon saken? Var sosialdemokratene
med ett blitt arbeidsgivere som så verden med nye øyne? 54 Det er en
mulighet. Men det er mer nærliggende å tro at Branting med sin teft for det
parlamentariske spillet så det som spilt møye å forsøke. I 1925 hadde formannen i
Svenska Postmannaförbundet, G. Mattelin, vært i kontakt med sosialminister Möller
i den sosialdemokratiske regjeringen til Rickard Sandler. Møller lovet å kalle sammen
representanter for organisasjonene og «administrationen» i et forsøk på å løse
52 SOU 1936:41:44 ff. Bostadsnämnden skulle behandle tvister om tjenestebosteder.
Tjänstegöringsnämndene var partssammensatte organer som skulle behandle ulike klager og
henvendelser angående arbeidstid. Også spørsmål om overtidsbetaling ble i noen tilfeller
behandlet her. Uttalelser fra nemnden var rådgivende. Förordsfullmäktige var valgte representanter
for de ansatte. De hadde rett til å uttale seg om søkerne i saker som dreide seg om
forflytning, opprykk eller opptak til interne utdanningskurs.
53 Ibid. s. 51.
54 Tobisson anfører dette argumentet. I begynnelsen «ansågs arbetsgivarinteresset föreskriva»
at staten beholdt en ensidig beslutningsmyndighet. «Det taktiska målet [för regeringen]
blev därför att hålla regleringen av löne- och anställningsvillkoren ren från inblanding från
statstjänstemännens sida.» Tobisson 1973:283.
123

forhandlingsrettsspørsmålet «utan Riksdagens prövning». 55 Dette forsøket måtte han
gi opp. 56 Noe mer enn Socialstyrelsens forslag til forhandlingsordning kunne
sosialdemokratene neppe ha håp om å få gjennomført. En slik forhandlingsordning
«i den synnerligen negativa form, ...tror jag inte alls är av någon betydelse», hevdet
Ernst Eriksson, som satt sentralt både i det sosialdemokratiske partiet og i Järnvägsmannaförbundet.
57 Sosialdemokratene satset i stedet på organisasjonene og de uformelle
veiene disse kunne gå. Eriksson hevdet i 1929 at «förhandlingsrätten är erkänd
även om formerna för förhandlingarna icke ha så noga utformats.» Han tilskrev dette
«en stark facklig organisation [...som] vetat att skaffa sig gehör för sin uppfattning
och sina krav». 58 Sosialdemokratene var vant til å arbeide gjennom organisasjoner.
De trengte ikke statsmaktens høyhetsrett for å styre. Et eksempel er Socialiseringsnämndens
forslag fra 1923 til omorganisering av statsbanene. Forslaget la blant annet
opp til å avskaffe tjenestemannsstillingen for deler av jernbanens personale. I stedet
for tjenestemannsstillingen ville Socialiseringsnämnden, med Otto Järtes ord,
sette «den fria lönarbetarställningen med kollektivavtal och strejkrätt». 59 Nemnden
ville føre eneansvaret for denne gruppens lønns- og arbeidsforhold ut av Riksdagens
og regjeringens hånd, og over til forhandlingsbordet der tjenestemenn og embetsverk
satt. Denne regjeringsoppnevnte nemnden ble ledet av Rickard Sandler, og fire
av syv medlemmer var sosialdemokrater. 60 Kanskje følte regjeringen Branting at den
hadde større kontroll over LO enn over Riksdagen. 61
55 Protokoll fra representantskapssammanträde i Statstjänarnas Centralorganisation, 27. mai
1925, § 9, s. 14 og 10. oktober 1925, § 8. Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek, Stockholm.
56 Ibid.
57 Förh. i AK 31. maj 1929, nr. 42, s. 97. Ernst Eriksson var riksdagsrepresentant i AK 1918-1948
for Socialdemokraterna, medlem av SAPs styre 1920-28, og medlem av Sveriges Järnvägsmannaförbund
1904-44. TKR1:81
58 Förh. i AK 31. maj 1929, nr. 42, s. 95.
59 Förh. i AK 19. februari 1926, nr. 11, s. 1.
60 Meijer 1956:154.
61 Det er mulighet at sosialdemokratene bare ønsket å gi lavere tjenestemenn og ikke høyere
tjenestemenn forhandlingsrett. De lavere sto nærmere LO, noen endog som medlemmer. Det
er imidlertid mer rimelig å tro at partiet hadde et prinsipielt positivt syn på forhandlingsrett,
men at det i praksis var aktivt først og fremst i forhold til lavere tjenestemenn, som også
var en naturlig velgergruppe.
124

Kapittel 7 Andre fase 1918–1925:
Staten og organisasjonene
Gjennom et vedvarende mobiliserings- og organisasjonsarbeid formet både lavere
og høyere tjenestemenn organisasjoner med kapasitet til å legge press på politikere
og statlige myndigheter i lønnsspørsmål og i spørsmålet om utformingen av et
forhandlingssystem i staten. Her fulgte de statsansatte utviklingen i det private. Men
politikerne viste seg villige til å forsvare makten til Stortinget og Riksdagen. De bar
frem et syn på staten som ikke tillot statsmakten å ta del i forhandlinger med tjenestemennene
som likeverdig part.
Holdningene til de nye organisasjonene som dukket opp på en rekke områder
i samfunnet, var imidlertid i endring fra århundreskiftet av. Både i Norge og i Sverige
ble organisasjoner og representanter fra arbeidsliv og næringsliv trukket inn i statsstyret.
I Norge skjedde dette gjennom opprettelse av kommisjoner som ikke bare
hadde rådgivende funksjon, men også en viss myndighet. 1 Socialstyrelsen i Sverige
ble opprettet i 1912 som et embetsverk med blant annet to fullmektige som medlemmer,
formennene i henholdsvis LO og Svenska Arbetsgivarföreningen. Lönenämnder
ble etablert med fast representasjon fra tjenestemennenes organisasjoner.
Organisasjonene hadde begynt sin ferd inn i staten, samtidig som staten så muligheten
til å gjøre seg nytte av organisasjonene.
Organisasjonenes fremvekst og en tiltakende integrering av interesseorganisasjoner
og stat skapte et grunnlag for å etablere et fast forhandlingssystem også mellom
stat og tjenestemenn. Statens tjenestemenn fattet håp om innflytelse og deltakelse
i viktige beslutninger om egne arbeidsforhold. Krav om medbestemmelse
støtte imidlertid mot et annet statssyn og en konstitusjonell ramme.
Staten hadde gjennom konstitusjonen en suverenitet eller høyhetsrett som
hevet den som institusjon over samfunnets øvrige aktører. Flere stilte seg tvilende
til om staten i det hele tatt kunne være part, eller motpart, overfor tjenestemennene.
To former for høyhetsrett kan skilles ut. De ble imidlertid ikke alltid holdt atskilt.
Den ene gjaldt retten for staten eller statens organer til å være overordnet på
grunn av den særskilte stillingen staten hadde i samfunnet. Den andre gjaldt den
grunnlovfestede retten til å utøve en funksjon, i dette tilfellet å bevilge penger.
1 Nordby 1994:40.
125

Ved parlamentarismens innføring ble den formelle maktdelingen mellom konge og
folk sprengt, til fordel for en institusjonell maktdeling mellom partier. Etter hvert
kom også dette maktdelingsprinsippet under press: Skulle andre enn partiene, andre
enn riksdags- og stortingsmennene, få ta del i den formelle beslutningsprosessen der
statstjenestemennenes lønn ble fastsatt? Sterke organisasjoner, truende for noen,
vokste frem. Nå sto disse og banket på døren.
Blant sosialdemokrater i Sverige og i Arbeiderpartiet i Norge var ikke frykten
så stor. Dette var partier som i stor grad bygde sin makt på et intimt samarbeid med
andre organisasjoner. De sosialdemokratiske partiene hadde tidlig et felles program
og et felles prosjekt med fagforeninger og fagforbund. De var derfor ikke så redde
for at organiserte sammenslutninger utenom de etablerte partiene skulle få en mer
direkte kontakt med den statlige arbeidsgiveren, enten denne var et embetsverk, et
departement eller parlamentet. De pekte på det som var realiteten: Staten var arbeidsgiver.
For de radikale sto staten og tjenestemennenes organisasjoner mot hverandre
som to likeverdige parter. Den ene parten foreløpig med mer makt enn den andre.
Striden om forhandlingsretten tilspisset seg. I mellomkrigstiden ble kampen
både i Norge og i Sverige i stor grad ført med de to prinsippene som våpen: den
suverene staten versus forhandling mellom likeverdige parter.
Norge og Sverige: Tjenestemennene som gruppe
Organisasjonene ønsket å forhandle selv. Dette gjaldt organisasjoner både for lavere
og for høyere tjenestemenn. I Norge var dette et viktig punkt i embetsmennenes
kommentar til 1925-innstillingen. Embetsmennenes Fellesutvalg mente at organisasjonene
var «best skikket» til å forhandle på tjenestemennenes vegne, og at det ville
være av stor betydning om «forhandlingsretten legges i organisasjonenes hånd». 2
Også i Sverige krevde de høyere tjenestemennene at organisasjonene skulle være
forhandlingspart. Sveriges statstjänstemannanämnd krevde i 1920 at tjenestemannsorganisasjonene
selv måtte få velge sine representanter i forhandlingsspørsmål. 3
Retten til å forhandle gjennom organisasjonene var for tjenestemennene et
spørsmål om identitet og autonomi. Gjennom tiår var mye arbeid lagt ned i å bygge
opp organisasjonene, skaffe støtte fra medlemmer, og utvikle en lojalitet mellom
organisasjonen og den gruppen den ville representere. Her var bruken av tidsskrifter
2 Uttalelse fra Embetsmennenes Fellesutvalg 26. januar 1926, gjengitt i Ot. med. nr. 1 (1928),
s. 13.
3 Kopi av remissytring 3. oktober 1922, Arkiv etter Statstjänstemännens Riksförbund, AI:2,
SACO:s arkiv, Riksarkivet Stockholm. Jfr. også SOU 1936:41:145.
126

et sentralt virkemiddel. Organisasjonene hadde gitt arbeidstakere et redskap for å
forme tilhørighet og gruppefølelse. Det ga igjen en følelse av å kunne opptre samlet
overfor arbeidsgiveren og overfor staten.
For store grupper var denne organiseringen blitt en ideologi. Formingen av
arbeiderklassen gjennom fagorganisering var et prosjekt for å skape rett til medbestemmelse.
Det kunne oppfattes som et nytt demokratiideal. Retten til å være med
og ta beslutninger som angikk arbeidsrelasjonen, og til å sette makt bak interessene,
ble i arbeiderbevegelsen både i Norge og i Sverige sett på som en fundamental rettighet
i samfunnet. Denne var tilkjempet i forholdet til private arbeidsgivere. Verken
i Norge eller i Sverige ville fagorganisasjon eller parti si denne retten fra seg overfor
den statlige arbeidsgiveren.
Det var i begge land brede miljøer med en markert motstand mot organisering
av arbeidstakere. I Norge ble organisasjonene, i hvert fall formelt, holdt
utenfor da tjenestemannsloven etablerte tjenestemannsutvalgene som forhandlingsaktører.
Også i den norske utredningen fra Tjenestemannskomiteen finner vi uttalt
en politikk som forsøkte å holde funksjonærgrupper utenfor klassekampen. Konservative,
og kanskje i enda sterkere grad liberale, ønsket å se funksjonærer som en
upolitisk gruppe, i betydningen ikke involvert i striden mellom arbeiderklassen og
kapitalen. De var det liberale velgerkorpset. Kanskje kunne denne gruppen ses som
en «middelklasse» med interesse av å mildne klassekampens antagonisme? Holdningen
til arbeiderklassen påvirket politikernes syn på tjenestemennenes organisasjoner
og deres rolle. Komitéflertallet viste motvilje mot å slippe til tjenestemennenes
egne organisasjoner. De var «private», og flere hadde «partipolitisk farge», ble det
hevdet. 4 De konservative ønsket ikke å se tjenestemennene organisert etter arbeiderklassens
prinsipper. De måtte gjerne ha sin faglige organisasjon, men selve forhandlingsretten
skulle inkorporeres i det administrative apparatet. Dette var et politisk
trekk rettet mot LO. Men det hadde også en generell motvilje mot det
organisasjonssamfunnet som kom i kjølvannet av arbeiderbevegelsens organisering.
Det var en motstand mot at organisasjonene dreide interessepolitikken inn på et
felt der de kollektive aktørene ble dominerende. De konservative viste en kulturelt
og politisk betinget motstand både mot klassesamfunnet og mot organisasjonssamfunnet.
I Sverige fantes den samme skepsisen til organisasjonene. Socialstyrelsen slo
fast at «ingen kategori av statens civila personal skäligen kan utestängas» fra en
forhandlingsordning. 5 Den ville ikke velge eller kreve sammenslåing av
organisasjoner, og den ville ikke avskrive de uorganiserte. Løsningsforslaget ble å
4 Innstilling 1925:28.
5 Betänkande 1920:51.
127

gi alle organisasjonene rett til å forhandle, også de små. I tillegg åpnet Socialstyrelsen
for at uorganiserte i grupper på minst 50 tjenestemenn skulle få forhandle. 6 Dermed
gikk de liberale i Sverige lenger enn Tjenestemannskomiteen i Norge når det gjaldt
å slippe organisasjonene frem. Men så holdt også svenskene sterkere på høyhetsretten.
Forhandlinger skulle bare innebære at tjenestemennene fikk legge frem sitt syn, det
skulle ikke sluttes avtale. 7 All bruk av voldgift ble, i motsetning til i Norge, avvist.
Sosialister og sosialdemokrater i begge land gikk motsatt vei. De ønsket å
styrke organisasjonenes innflytelse. Det norske Arbeiderpartiet ønsket både å gi
organisasjonene forhandlingsrett, og å begrense tallet på organisasjoner. 8 Partiets
politikk var at den største organisasjonen innen en tjenestegruppe skulle få rett til å
forhandle. I Sverige gikk sosialdemokratene inn for forhandlingsrett og medbestemmelsesrett
for organisasjonene.
Statstjenestemennene som gruppe, ble ikke bare formet av organisasjonene.
De ble også formet av den sosiale statusen de ble tilskrevet og av lover som regulerte
statstjenesten. Et viktig element i striden om forhandlingsrett var derfor de forsøkene
som ble gjort for å skille ut statstjenestemennene som egen gruppe. Dette ble gjort
på flere måter. En sosial distinksjon ble forsøkt etablert gjennom å understreke statstjenestemennenes
særskilte stilling som del av byråkratiet og selve statsapparatet.
Også gjennom lov og lovtolkning ble tjenestemannsgruppen forsøkt skilt ut.
Det konservative flertallet i Tjenestemannskomiteen i Norge mente staten
representerte allmenne interesser. Stortinget som et politisk organ skulle være
suverent i sine avgjørelser. Dette krevde et skille mellom offentlig og privat. Synet
førte det konservative flertallet til å understreke forskjellen mellom «privat arbeidsliv»
og «offentlig tjeneste». 9 Tjenestemennene var som del av statsapparatet et redskap
for allmenne interesser, og sto derfor ikke i det samme «motsetningsforhold»
til sin arbeidsgiver som arbeideren til «den private driftsherre». 10 Flertallet bemerket
imidlertid at en voksende statsadministrasjon hadde ført med seg en utvikling
der tjenestemennene hadde begynt «å betrakte seg som stående i et noget fjernere
forhold til det offentlige som tjenestegiver», og at den enkelte tjenestemannen etter
6 Sammenslutninger måtte omfatte minst 50 tjenestemenn som var direkte berørt av spørsmålet
som ble reist. Ibid. s. 18, § 7.
7 Ibid. s. 50.
8 Innstilling 1925:54.
9 Ibid. s. 19, 31.
10 Ibid. s. 19.
128

hvert kom mer i bakgrunnen av «tjenestemannsgruppen». 11 Likevel ville ikke komitéflertallet
slippe de «private» organisasjonene frem til forhandlingsbordet. Men
siden mange statsansatte arbeidere hadde de samme forhandlings- og organisasjonsforholdene
som i det private, ble det nødvendig også å skille ut den «egentlige statstjeneste»
for å legitimere at ikke også tjenestemenn kunne få tilsvarende forhandlingsrett.
12 Denne «egentlige statstjeneste» var vanskelig å avgrense. Etter komitéflertallets
forslag ville den omfatte tjenestemenn med tre måneders oppsigelse. Slik ble ideen
om at tjenestemenn eller funksjonærer måtte klassifiseres annerledes enn arbeidere,
vevd sammen med den gamle tanken om statens suverenitet eller høyhetsrett. Det
konservative flertallet forsøkte gjennom utformingen av lovverket å institusjonalisere
statens tjenestemenn som en egen sosial kategori.
Statlig styringsrett blir utfordret
Forståelsen av konstitusjonen og statens karakter hadde stor betydning i debatten
om forhandlingsrett helt frem til 1930-tallet. Striden sto særlig om hvem som kunne
ta beslutning om lønnsfastsettelse og andre arbeidsgiverspørsmål. Bruk av voldgift
ville utfordre Stortingets myndighet. I Sverige ble også et annet spørsmål tatt alvorlig.
Hvilke saker kunne være gjenstand for forhandlinger uten at statens styringsrett og
de politiske institusjonene ble krenket? Saksfeltet ble i Sverige gjenstand for en debatt
om avgrensing.
Saksfeltet blir et stridsemne i Sverige
Både i Norge og i Sverige var det en konflikt mellom LO og Arbeidsgiverforeningen
om styringsretten over private virksomheter. Hvor gikk grensene for forhandling
og for hva avtalene skulle regulere? Dette har i Norge vært betegnet som striden
om «de almindelige bestemmelser», i Sverige som striden om § 23. 13 Disse
bestemmelsene gikk i korthet ut på å sikre arbeidsgiveren rett til å lede og fordele
arbeidet og fritt ansette og avskjedige ansatte. I Norge sto det frem til 1920 strid
om disse bestemmelsene, som Arbeidsgiverforeningen krevde nedfelt i alle tariffavtaler,
men som LO ville ha fjernet. Etter et stilltiende kompromiss mellom LO og
11 Ibid. s. 20.
12 Ibid. s. 31.
13 «§ 23» refererer til en bestemmelse i vedtektene for den Svenska Arbetsgivareföreningen.
129

NAF ble bestemmelsene tatt ut av avtalene, men ved forhandlinger protokollført
som fortsatt gyldige. Etter en arbeidsrettsdom i 1922 som Arbeidsgiverforeningen
vant, ble bestemmelsene også slått fast arbeidsrettslig. 14 Liknende bestemmelser ble
tatt inn i svenske tariffavtaler. Gjennom «decemberkompromissen» i 1906 fikk
Svenska Arbetsgivareföreningen tatt inn i tariffavtalene en bestemmelse om at «arbetsgivaren
[äger] rätt att leda och fördela arbetet, at fritt antaga eller avskeda arbetare
samt att använda arbetare, oavsett om dessa äro organiserade eller ej.» 15 I bytte
fikk svensk LO fastslått foreningsretten.
Konflikten dreide seg om eieres og arbeidsgiveres styringsrett i møte med
arbeidstakernes krav på medbestemmelsesrett. Det er rimelig å spørre om ikke dette
problemet ble aktualisert også i vår sammenheng, der staten var arbeidsgiver. Her
handlet det ikke om at eiere av kapital som krevde råderett, men om hvilken status
beslutninger fattet av statlige myndigheter, skulle ha. Dersom myndighetenes
styringsrett ble begrenset, ville ikke også Stortingets og Riksdagens beslutningsrett
bli krenket?
Den norske tjenestemannsloven la ingen begrensninger på hva som kunne
drøftes. I loven het det at tjenestemannsutvalgene skulle ivareta tjenestemennenes
interesser «med hensyn til tjeneste- og lønsvilkaar og... uttale sig om tjenestespørsmaal
og tjenesteforhold». 16 Enkelte av de norske embetsverkene hadde imidlertid
tidligere påpekt at en lovregulering av tjenesteforholdet ville kunne hemme
en økonomisk driftsordning.
Tjenestemannskomiteens flertall mente en forhandlingsordning burde gjelde
de «almindelige lønnsregulativer» som var fastsatt av Stortinget, «med dertil
hørende lønnsbestemmelser». Men ble partene enige om det, måtte også andre spørsmål
kunne bli gjenstand for forhandlinger. Spørsmål om enkeltpersoner eller rettstvister
burde ikke være forhandlingstema ifølge komitéflertallet. 17 De andre fraksjonene
i komiteen brukte en formulering som «gjeldende lønns- og arbeidsvilkår»,
uten å problematisere den nærmere. 18 Noen mer presis formulering av spørsmålet
om styringsrett i staten dukket ikke opp i den norske debatten.
I Sverige ble embetsverkenes styringsrett trukket frem og koblet til statsmakten
og de politiske beslutningene som skulle tas i Riksdagen. Indirekte var dette
en påstand om at demokratiet kunne trues. En forhandlingsordning kunne gjøre
14 Knutsen 1993:34.
15 Sitert etter Adlercreutz 1954:346.
16 Forh. i O. 18. januar 1918, s. 7.
17 Innstilling 1925:26.
18 Ibid. s. 44, 51, 54.
130

det vanskelig for verkene å oppfylle de politisk fattede beslutningene, fordi kostnadene
ikke lot seg beregne, mente enkelte embetsverk. Embetsverkene hadde et
ansvar overfor statsmakten.
Socialstyrelsen tok i sin utredning dette problemet til overveielse. I forslaget
til forhandlingsordning ble derfor spørsmål om «arbetets tekniska anordnande» holdt
utenfor de spørsmålene tjenestemennene skulle kunne forhandle om. Dette gjaldt
styringsretten. Järnvägsmannaförbundet og flere andre organisasjoner protesterte.
De ønsket rett til å forhandle også om disse spørsmålene. Hva som kunne være gjenstand
for forhandling, ble dermed omtvistet i Sverige. Det er likevel ikke grunn til
å tro at tjenestemennene søkte en større innflytelse enn den LO hadde overfor private
arbeidsgivere. De alminnelige bestemmelsene var mer eller mindre, akseptert
av LO, og var neppe tenkt utfordret av statstjenestemennene. En konflikt lå likevel
latent i forholdet mellom tjenestemennenes innflytelse og statens rett til å fatte beslutninger.
Den kom tydeligere frem i spørsmålet om bruk av voldgift.
Voldgift og styringsrett
I debatten og i forslagene om bruk av voldgift går flere skiller mellom Sverige og
Norge. Det var ingen i Sverige som foreslo bruk av voldgift i eventuelle lønnskonflikter
der Riksdagen hadde beslutningsrett, skjønt noen radikale nok ønsket det. 19
Slik sett kan vi si at ingen forslag gikk ut på å innskrenke Riksdagens formelle beslutningsrett
ved innføring av voldgift. Det striden i hovedsak sto om, var beslutninger
tatt i embetsverkene om arbeidsvilkår, spesielle ansettelsesforhold og lønnsfastsettelse
for extra-ordinarie tjenestemenn. Bruk av voldgift i disse sakene ville,
mente liberale og konservative, innskrenke styringsretten og gjøre det vanskeligere
å drive embetsverkene rasjonelt. Men styringsretten var ikke bare et spørsmål om
rasjonell drift. Den var også et uttrykk for statens høyhetsrett, mente noen, og en
forlengelse av statsmakten. 20 Riksdagens beslutningsrett kunne endog påvirkes
indirekte ved at en lønnsendring for de extra-ordinarie tjenestemennene vedtatt ved
voldgift, måtte få betydning for de ordinarie tjenestemennenes lønn. 21 Voldgift ble
derfor avvist.
19 Jfr. Winbergs første motion, AK nr. 158 1911, s. 4.
20 Betänkande 1920:50. Länstyrelsen i Stockholms län mente at dersom en forhandlingsordning
skulle kunne godtas, var det den «ovilkorliga förutsätning, att principen om statsmakternas
rätt att ensam besluta... oavkortad upprätthölles». Her ble begrepet statsmakt
brukt om embetsverk, eventuelt embetsverk med rettighet delegert av Kungl. Maj:t eller
Riksdag. Uttalelse om Betänkande 1920, gjengitt i SOU 1936:41:130.
21 Betänkande 1920:50.
131

Men ikke alle konservative tok prinsipielt avstand fra tvungen voldgift. Otto Järte
ville i 1926 ta i bruk «obligatorisk skiljedom» ved interessetvister i kommune og
stat, skjønt her var det snakk om arbeidere, ikke tjenestemenn. 22 Ingen ord om at
styringsretten ble innskrenket. Her truet nemlig streik. Da var voldgift akseptabelt.
Det var overfor statstjenestemennene Järte avviste bruk av voldgift. Han innrømmet
ikke statstjenestemennene streikerett, og så derfor heller ikke voldgift som et nødvendig
våpen mot disse.
I synet på voldgift fikk embetsverkene i Sverige støtte av liberale og konservative
politikere. Også mange tjenestemannsorganisasjoner var uinteressert i voldgift.
De lot i hvert fall spørsmålet ligge.
Det fantes imidlertid unntak. Organisasjonene for lavere tjenestemenn viste
interesse for voldgiftsinstituttet. 23 Av disse var Järnvägsmannaförbundet knyttet til
LO. For den store gruppen av lavere tjenestemenn i Sverige var det viktig å gjøre
forhandlingene så reelle som mulig. Å true med streik var ingen god løsning. Det
var ikke allment akseptert at statens tjenestemenn hadde streikerett. Det sto da igjen
to midler som kunne tvinge verk og myndigheter til å ta forhandlingene på alvor:
Det ene var voldgift, det andre var å la regjeringen eller Riksdagen ta den endelige
avgjørelsen dersom enighet ikke ble oppnådd. For å oppnå et reelt forhandlingsklima,
foreslo Järnvägsmannaförbundet og de andre organisasjonene frivillig voldgift.
Den skulle ikke tas i bruk der regjeringen eller Riksdagen hadde den formelle beslutningsretten,
men i saker der embetsverkene var part. 24 Organisasjonene avviste
at dette ville innskrenke Riksdagens rettigheter. Voldgiften skulle være frivillig, og
det ville derfor i hvert enkelt tilfelle være mulig for myndighetene å avgjøre om
22 Interpellation från Otto Järte (lmb) om samhällsfarliga strejker, Andra Kammarens Protokol
1926, band I, AK 11:1, s. 3.
23 Fellesuttalelse fra Järnvägsmannaförbundet m.fl. 1922, referert i SOU 1936:41:147, bilaga
B. Fellesuttalelsen omfattet Järnvägsmannaförbundet, Lokomotivmannaförbundet, Postmannaförbundet,
Telegrafverkets personalförbund, Telegrafverkets trafikpersonals förbund,
Vattenfallsverkens tjänstemannaförening, Försvarsverkens civila personals förbund, Tullmannaförbundet,
Fångvårdsmannaförbundet, Hospitalsförbundet, Hospitalens ekonomipersonals
förbund, Statens vaktmästares förening. Sveriges kronojägareförbund sluttet seg også
til dette forslaget. Ibid. Med unntak av to høringsuttalelser var det ingen av organisasjonene
som tok opp spørsmålet om tvungen voldgift. Jfr. uttalelser om betänkande 1920, gjengitt i
SOU 1936:41:145 ff, bilaga B.
24 Fellesuttalelse fra Järnvägsmannaförbundet m.fl. 1922, referert i SOU 1936:41:148, bilag
B.
132

voldgift kunne aksepteres, fremholdt de. 25 Slik ville de radikale ikke formelt ta
makten fra Riksdagen, men ha et ord med i laget, et ord som ga reell makt.
Sosialdemokrater eller kommunister som ytret seg i Riksdagen, ga støtte til en slik
politikk.
Motstanden mot voldgift var stor i Sverige, til tross for at det her var frivillig
voldgift som var aktuelt. Til forskjell fra i Sverige handlet debatten i Norge om å
bruke voldgift i lønnskonflikter der Stortinget før hadde tatt avgjørelsen. De som
gikk inn for bruk av tvungen voldgift ønsket altså at Stortinget formelt skulle gi
forhandlingspartene og eventuelt en voldgiftsdomstol fullmakt til å fastsette de
lønnsregulativene Stortinget selv tidligere hadde fastsatt.
I Norge inntok de ulike gruppene på mange måter en posisjon som var den
motsatte av den de tilsvarende gruppene i Sverige hadde inntatt. Bondepartiet ville
ha tvungen voldgift. 26 Både Venstre og Høyre sto splittet. I uttalelser fra departementene
om komitéinnstillingen fra 1925, støttet statsminister Mowinekel fra Venstre
forslaget om tvungen voldgift, 27 mens venstremannen Belland i komiteen hadde
avvist forslaget. 28 Også Charles Robertson og Ingolf Christensen, høyremenn og
statsråder i Lykkes regjering, gikk inn for voldgift, mens andre statsråder og de
konservative komitémedlemmene var negative. 29 I en uttalelse fra 1925 hadde Justisdepartementet
som vi har sett gitt en lovtolkning som åpnet for bruk av tvungen
25 Ibid. s. 147, bilaga B. Det er ikke mulig å se av uttalelsen slik den er gjengitt i SOU, hva
Järnvägsmannaförbundet mente skulle skje dersom en av partene avviste bruk av voldgift.
Det er mulig organisasjonene tenkte seg slike saker overført til avgjørelse i regjeringen, slik
tanken var i Socialstyrelsens forslag. Det er imidlertid også mulig for at organisasjonene ikke
ville konkretisere en slik situasjon, for derved å unngå indirekte å fraskrive seg retten til å
streike.
26 Borch og Garstad, innstilling 1925:19. Når det gjaldt bruk av voldgift i private virksomheter,
stilte partiet stortingsrepresentantene fritt i 1922, men gikk i 1926 inn for en varig voldgiftslov.
Utskrift fra bondepartigruppens møtebok, Senterpartiets arkiv (stilt til disposisjon av May-
Brith Ohman Nielsen).
27 Uttalelser fra Utenriksdepartementet om komitéinnstillingen fra 1925, gjengitt i Ot. med.
nr. 1 (1928), s. 8. Denne uttalelsen ble avgitt høsten 1925, mens uttalelsene fra de andre
departementene kom etter regjeringsskiftet våren 1926.
28 Innstilling 1925:19.
29 Uttalelser fra Handels- og Forsvarsdepartementet om komitéinnstillingen fra 1925, gjengitt
i Ot. med. nr. 1 (1928), s. 8 f og 11 f. Jfr. også innstilling 1925:19. Magelsen (H) i Kirkeog
undervisningsdepartementet, Venger (H) i Arbeidsdepartementet og F. L. Konow (Frisinnede
Venstre) i Finansdepartementet var negative. Det er lite sannsynlig at statsrådene her
satte sitt eget syn til side, for å følge de underliggende etatene. Også blant etatene var det
ulike syn. Uttalelser gjengitt i Ot. med. nr. 1 (1928), s. 8 f.
133

voldgift. Voldgift ville ikke komme i konflikt med grunnlovsbestemmelsen om
bevilgningsrett, mente departementet. 30
Men også flere av dem som var negative til voldgift, søkte en løsning som
ville innskrenke Stortingets makt. Flertallet hadde foreslått et lønnsråd. Et partsuavhengig
lønnsråd som skulle komme med dom eller «uttalelser» ved konflikter,
var langt på vei et voldgiftsinstitutt. Selv om Stortinget formelt skulle beholde beslutningsmyndigheten,
var tanken at lønnsrådets uttalelse «ikke kan tilsidesettes uten
meget sterke grunner». 31 Et slikt lønnsråd ville binde tjenestemennene, og langt på
vei også Stortinget. Det var bare Arbeiderpartiets representanter i Tjenestemannskomiteen
som konsekvent avviste bruk av tvungen voldgift eller opprettelse av et
lønnsråd. Her hadde de følge av en rekke tjenestemannsorganisasjoner i de store
etatene.
Skillelinjer i valg av strategi
Norske og svenske sosialdemokrater inntok i 1920-årene motsatte standpunkter til
bruk av voldgift mellom staten og statstjenestemennene. Det var neppe ideologiske
forskjeller som lå til grunn for dette. I Norge hadde tjenestemennene fått streikeretten
i gave ved et uhell. Den retten ville de ikke bytte mot voldgift. De svenske
tjenestemennene svevde i uvisshet. Streik var verken anerkjent eller uttrykkelig forbudt.
Frivillig voldgift var for svenske tjenestemenn et alternativt pressmiddel.
Viljen til å verne statens høyhetsrett og innflytelse var langt større i Sverige
enn i Norge. Den ble ikke utfordret på alvor før mot slutten av 1930-tallet. Den
svenske tokammerriksdagen beskyttet lenge mot et voksende sosialdemokratisk parti
som viste seg regjeringsvillig. 32
I Norge, derimot, var ikke Stortingets innflytelse fredet. Kunne voldgift åpne
en vei ut av det uføret man var kommet opp i med streikerettens anerkjennelse, var
mange villige til å bytte streikerett mot voldgift eller lønnsrådsbehandling. Krefter
innenfor både Venstre, Bondepartiet og Høyre ønsket derfor tvungen voldgift. Men
30 Innstilling 1925:30. Justisdepartementet fant i 1926 at det ikke burde gi noen uttalelse om
hvorvidt det var ønskelig å etablere en voldgiftsdomstol. Statsråd Christensen, som da ledet
departementet, ga en knapp måned senere, etter å ha blitt flyttet til Forsvarsdepartementet,
en positiv uttalelse om voldgift. Ot. med. nr. 1 (1928), s. 8, 11.
31 Flertallets forslag, innstilling 1925:37.
32 Annerledes var det i kommunene. Her satt det Socialdemokratiske partiet ofte med makten
i de større byene. Den konservative Otto Järte fryktet at lønningene skulle bli presset i
været, og påsto at sosialdemokratene kjøpte seg politisk støtte gjennom å gi «politiska löner».
Otto Järte (lmb), Andra Kammarens Protokol 1926, band I, AK 11:1, s. 4.
134

alle sto de og trippet, ute av stand til å ta spranget. Særlig i Høyre var det motstand
mot at Stortinget skulle delegere noe av sin bevilgningsrett, skjønt to statsråder sa
ja.
135

136

1925 - 1940
137

138

Kapittel 8 Forhandlingsrettens pris.
Sparepolitikk og lønnsavtale i Norge
Regjeringer både i Sverige og i Norge avviste å gi statstjenestemennene forhandlingsrett
i 1920-årene. I Sverige ble ikke spørsmålet gjenstand for debatt i Riksdagen før
Socialstyrelsens betenkning ble lagt frem i 1927. I Norge sto grupper og partier
splittet. Man kunne ikke enes om ett forhandlingssystem, og den konservative regjeringen
kastet i 1928 kortene med den begrunnelse at «saken ennu ikke er moden». 1
To prinsipper og mange viljer sto mot hverandre. De konservative i begge
land viste skepsis til tjenestemennenes organisasjoner, og mange holdt fast på ideen
om en opphøyet stat og et suverent parlament. Men disse ideene lå ikke ferdig utformet
på bordet, de utgjorde ikke et fullt utviklet tankesystem. Ideene ble utviklet
videre og presisert i møtet med kravet om forhandlingsrett.
Det var ikke nytt at riksdags- og stortingsmenn hadde kontakter eller ble
utsatt for påtrykk. De fungerte ikke i et vakum. Regjeringer eller parlamentariske
kommisjoner deltok i forhandlinger. Heller ikke det var nytt. Men når den formelle
beslutningen skulle tas, var det riksdags- og stortingsmenn, organisert i partier, som
avgjorde. For disse mennene og senere også kvinnene var det dette striden om
forhandlingsretten sto om: Skulle det være andre enn dem selv som skulle få bestemme?
1 Ot. med. nr. 1 1928, s. 20. Sosialminister Morell, som la saken frem for Stortinget, hadde
selv sittet som formann for Tjenestemannskomiteen, som hadde utredet og vært med på å
utforme flertallsinnstillingen.
139

«Denne forsamling bøier sig kun for makten»
Arbeiderpartimannen Torgeir Vraa ga sin spådom i 1925. 2 Tjenestemennene ville
ikke vinne frem med sine lønnskrav overfor Stortinget. «Denne forsamling bøier
sig kun for makten. [...] Og makten er der når statsfunksjonærene en gang danner
en moderne organisasjon.» 3 Vraa viste til den faktiske posisjonen Stortinget hadde:
Det lot seg ikke påvirke av tjenestemennenes argumenter, men avgjorde selv, det var
suverent. Men hans syn åpnet også for endring dersom Stortinget møtte motmakt.
For å forstå hvordan politikere oppfattet Stortingets og statens rolle overfor tjenestemennene,
er det nødvendig å se på den politikken som ble ført. Vi skal konsentrere
oss om den lønnspolitikken staten førte overfor tjenestemennene i Norge, og
de følgene denne fikk for forståelsen av statens arbeidsgiverrolle. Hvordan reagerte
de politiske grupperingene på Stortinget da Stortingets makt ble utfordret i møte
med organiserte interesser?
Sparepolitikk og lønnsreduksjon
Under etterkrigskrisen fra 1920 kom det til større konflikter om lønnsreduksjoner
i privat virksomhet. I 1923 satte jernarbeiderne i Norge i gang en streik som varte
i syv måneder. Den store «jernstreiken» ble dømt ulovlig og tariffstridig. Lønnsnedslag
ble likevel unngått da prisene igjen steg. Statistikken for perioden fra 1920 frem
til 1935 viser imidlertid at gjennomsnittlig nominell timelønn i verkstedindustrien
i Norge sank. 4 Tariffoppgjørene dreide seg i hovedsak om lønnsreduksjoner. 5 Men
på grunn av prisfallet medførte ikke alltid lønnsnedgangen tap av realinntekt. De
som var i arbeid og hadde fast inntekt, opprettholdt eller fikk styrket sin kjøpekraft
i store deler av perioden. 6
2 Torgeir Olavsson Vraa (1868-1934) var stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet i flere
perioder, og redaktør av avisen Fremtiden i Drammen. Haffner 1947:759.
3 St. tid. 17. juli 1925, s. 2900.
4 Historisk statistikk 1978:548, tabell 297.
5 Furre 1991:106 ff.
6 Maurseth 1987:345.
140

Også statsansatte fikk sine lønnsutbetalinger beskåret. Det var i første rekke dyrtidstilleggene
Stortinget lot falle bort. Disse var gitt under særskilte forhold, og kunne
fjernes ved beslutning av statsmyndighetene. Annerledes var det med den faste regulativlønnen.
Tjenestemenn som var beskyttet mot oppsigelse, kunne heller ikke
uten videre fratas lønnen som var knyttet til stillingen. Dette ble et stridsemne i
Norge etter at deflasjonen satte inn og lønnsreduksjon ble vanlig i det private.
Under budsjettdebatten på Stortinget i 1921 krevde representanten for Det
radikale folkepartiet, Alf Mjøen, at sentraladministrasjonens personale skulle
reduseres med ti prosent. Dette ble med på å danne opptakten til en politisk bevegelse
som i hovedsak hadde to mål: å begrense det offentlige administrative apparatet og
redusere de offentlige utgiftene, det vil si å spare penger. 7 Denne bevegelsen fikk feste
både i og utenfor Stortinget. 8 Både i Danmark og i Sverige fantes offentlige sparekomiteer.
9 Slike komiteer fikk stor betydning i Norge. Sparepolitikken er helt sentral
for å forstå tjenestemennenes interesser i mellomkrigstiden.
Sparebevegelsen
Den politiske sparebevegelsen fulgte to linjer: krav og tiltak som hadde bemanningsreduksjon
som mål, og spørsmål knyttet til lønnsreduksjon.
Fra 1922 var det Stortingets uttalte praksis ikke å si opp tjenestemenn, men
først å inndra stillinger når disse ble ledige. Tjenestemenn i slike utblinkede stillinger,
ble ført opp som «overtallige». 10 Våren 1925 vedtok imidlertid Stortinget å be
regjeringen utrede «i hvilken utstrekning opsigelse av overtallige tjenestemenn
(herunder også embetsmenn i fast stilling og konstitution) lovlig kan skje».
Regjeringen ble i tillegg bedt om å uttale seg om «hvorvidt en opsigelse i tilfelle straks
7 Tønnesson 1979:53 ff.
8 Regjeringen Blehr (Venstre) hadde nedsatt sparekomiteer for jernbane-, post- og telegrafadministrasjonene.
En forenklings- og sparekomité ble nedsatt av Stortinget i 1922. Skattebetalernes
forening ble stiftet samme år for å skape en opinion for sparepolitikken. Tønnesson
1979:55 ff. Også Arbeiderpartiet aksepterte og støttet sparepolitikken på flere punkter. Stortingsrepresentant
Olaf Johansen som også var medlem av lønningskomiteen, uttalte i 1925
at «[vi] er alle i komiteen klar over at det ikke er godt å komme forbi en forenkling og innskrenkning
i administrasjonen. Men det er meningsforskjell i komiteen om måten å gjøre dette
på.» Johansen dissenterte imidlertid ikke på spørsmålet om oppsigelse, men nøyde seg med
å «henstille til departementet, til regjeringen, at man ved gjennemførelsen av dette spørsmål
går varsomt frem med opsigelser». St. tid. 17. juli 1925, s. 2875.
9 Tønnesson 1979:56.
10 Jfr. Ot. med. nr. 28 1925, s. 3, og Tønnesson 1979:61.
141

ør gjennemføres». 11 Henstillingen ble vedtatt enstemmig, men motivene var flere. 12
Bondepartiet ønsket å legge et press på regjeringen. De ville ha oppsigelser. Men
samtidig var de redde for at en utredning skulle forhale mulighetene for budsjettkutt
allerede inneværende år. 13 Statsråd Holmboe i venstreregjeringen lovet en rask
utredning. De juridiske sidene skulle ikke ta lang tid å greie ut. Verre var det med
spørsmålet om hvorvidt man straks skulle gå til oppsigelse, mente statsråden. Det
var «egentlig det vanskelige spørsmål». 14
Vedtaket om utredning tvang frem en gjennomgang av de argumentene som
ofte ble brukt mot bemanningsreduksjon i det offentlige. Justisdepartementet la i
sin uttalelse Grunnloven og tjenestemannsloven til grunn. Embetsmenn var beskyttet
av grunnloven, der igjennom uoppsigelige. 15 Tjenestemennene kom derimot inn
under tjenestemannsloven. Her åpnet § 20 for at alle tjenestemenn kunne sies opp
dersom deres «stilling blir overflødig eller nedlegges». 16 Om en stilling var blitt
overflødig, var det administrasjonen selv som måtte bedømme, mente Justisdepartementet.
17 Det som kunne gjøre oppsigelse problematisk, eller i hvert fall kostbart,
var tjenestemannslovens og pensjonslovens bestemmelser om ventepenger. Tjenestemenn
med mer enn 15 års tjenestetid hadde krav på 60 prosent av lønnen i to år og
11 Innstillingen fra lønnskomiteen ble vedtatt av Stortinget 30. mars. Innst. S. nr. 40 1925, og
St. med. nr. 28 1925.
12 St. tid. 30. mars 1925, s. 743. Se også note 8 ovenfor.
13 Nersten og Schjerven fra Bondepartiet uttalte seg i Stortinget. St. tid. 30. mars 1925, s. 742
f.
14 Ibid. s. 742.
15 Etter Grunnlovens § 22 kan ikke utnevnte embetsmenn sies opp. De kan imidlertid avsettes
etter dom dersom de er uskikket for stillingen. Når det gjaldt konstituerte embetsmenn,
dvs. midlertidig utnevnte, mente Justisdepartementet at disse kunne sies opp «i tilfelle hvor
konstitusjonen er utferdiget under midlertidig ledighet eller hvor konstitusjonsformen er
valgt nettop fordi administrasjonen har villet holde åpen adgangen til å omregulere eller
nedlegge embetet.» Skrivelse fra Justisdepartementet til Finansdepartementet av 8. april
1925, trykt som bilag 1 til St. med. nr. 28 1925, s. 5.
16 Tjenestemenn med mindre enn tre års tjenestetid kunne sies opp også uten at dette kriteriet
ble oppfylt. Tjenestemenn med mer enn tre års tjenestetid skulle ifølge tjenestemannsloven
«såvidt mulig gis anledning til å komme i annen (offentig) tjenestestilling». Cit. St. med. nr.
28 1925, s. 2.
17 Etter departementets mening ville «administrasjonens skjønnsmessige bedømmelse av om
en stilling er blitt overflødig ikke kunne settes til side av domstolene uten i helt ekstraordinære
tilfelle.» Skrivelse fra Justisdepartementet til Finansdepartementet av 8. april 1925, trykt
som bilag 1 til St. med. nr. 28 1925, s. 6.
142

kunne deretter forvente ventepenger, eller vartpenger, fra pensjonskassen. Vartpenger
fra pensjonskassen kunne også tjenestemenn med mindre enn 15 års tjenestetid
få. I sitt svar til Stortinget uttrykte venstreregjeringen derfor skepsis til å si opp tjenestemenn
med mer enn tre års tjenestetid. Tjenestemenn med mindre enn tre års
tjenestetid «antas som regel å burde opsies... og ikke stilles som overtallige», mente
regjeringen. 18 Stortinget sluttet seg enstemmig til dette. 19
Vedtaket som åpnet for oppsigelse av nytilsatte, fikk imidlertid ikke stor
betydning. 20 Tjenestemannsloven satte grenser som effektivt hindret oppsigelse av
de fleste tjenestemennene. Loven som var blitt vedtatt syv år tidligere, ble i 1926 av
høyreregjeringen følt som en hemsko. Tjenestemennene fikk vite av statsminister
Lykke at regjeringen arbeidet med en revisjon av tjenestemannsloven. Hensikten med
en revisjon skulle være å stille administrasjonen friere. 21
Regjeringens forslag til lønnsreduksjon
Parallelt med arbeidet for å effektuere en bemanningsreduksjon, foregikk arbeidet
for å redusere lønningene. Også her var Bondepartiet spesielt aktivt. Fra midten av
april 1926 forberedte Bondepartiets gruppe på Stortinget en interpellasjon om nedsetting
av statstjenestemennenes lønninger. 22 14. mai fikk Langeland endelig slippe
til. Han la frem et forslag som Stortinget sendte over til regjeringen. Langeland
foreslo en revisjon av gjeldende lønnsregulativ, og en prosentvis nedsetting av alle
regulativets lønninger. 23 Bondepartiets politikk var klar. Man ønsket først og fremst
at tjenestemennenes lønninger skulle «kome i samhøve med levekostnaden». 24 En
18 St. med. nr. 28 1925, s 3 f.
19 St. tid. 9. juli 1925, s. 2583.
20 Tønnesson hevder at vedtaket ikke førte til oppsigelser i sentraladministrasjonen. Tønnesson
1979:62. Jeg kan heller ikke se at tjenestemannsorganisasjonen har reagert mot oppsigelser.
Saken er ikke nevnt av O. L. Strøm (1941) i boken om Norsk Postforbund eller av Trond Bergh
(1985) i boken om Den norske Postorganisasjon. Heller ikke 50-årsberetningen til Norsk Tolltjenestemannsforbund
(1954) eller Landsorganisasjonens Meddelelsesblad fra årene 1925 og
1926 nevner oppsigelser i spareøyemed. Dette kan bero på at slike oppsigelser var allment
aksepterte, men det er mer sannsynlig at de ikke eller bare i liten grad, fant sted.
21 Iflg. Landsorganisasjonens Meddelelsesblad mai-juni 1926, s. 178.
22 Bondepartiets gruppemøte, 13., 14., 20. april samt 6. og 12. mai 1926. Tilgjengelig avskrift,
Bondepartigruppens møtebok, Senterpartiets arkiv.
23 St. tid. 14. mai 1926, s. 1626 ff. Langelands forslag ble av Stortinget vedtatt oversendt regjeringen.
24 Langelands forslag, St. tid. 14. mai 1926, s. 1626.
143

indeksregulert lønnspolitikk var Bondepartiets primære målsetting. Med nedgang
i inntekter i jordbruket og press på lønninger i industrien, var det også et mål for
Bondepartiet å få tilpasset de offentlige lønningene til «nedslaget i dei private løner».
25
Men Høyre ville ikke la Bondepartiet alene ta æren for forslaget. I Stortinget
hevdet statsminister Lykke at regjeringen allerede hadde oversendt saken «med formulerte
spørsmål» til en departemental lønnskomité. 26
Det var en prioritert oppgave for den nye høyreregjeringen i 1926 å spare
penger. 27 Kravet om nedskjæringer kom både innenfra partiet og utenfra. Det ble,
med Rolf Danielsens ord, «fremført med en styrke som har få om noen paralleller i
norsk finansforvaltnings historie». 28 Med en stor opinion som så med forakt på
Høyres innsats i budsjettene i 1926 og 1927, måtte Lykke-regjeringen vise enn større
nedskjæringsvilje. Et kutt i statstjenestemennenes lønninger ville være synlig for
opinionen og ville monne på budsjettet. Statstjenestemennenes lønninger utgjorde
over 40 prosent av det totale budsjettet på rundt 415 millioner kroner. 29
Spørsmålet var bare om Stortinget hadde rettslig adgang til å senke statstjenestemennenes
lønninger. Det var klart at bare tjenestemenn som hadde fått sine
lønninger fastsatt etter regulativet av 1920 eller senere, kunne bli gjenstand for
nedregulering. Dette gjaldt imidlertid de fleste. Problemet lå et annet sted: I 1920regulativet
var det tatt inn en bestemmelse i § 1 som åpnet for nedregulering av
lønningene, men bare under visse betingelser:
25 Ibid.
144
«Likeoverfor de tjenestemenn, som omfattes av regulativet, skal Stortinget
ha adgang til å regulere lønningene nedad, dersom lønnsnivået i privat virksomhet
går ned og der derved opstår et absolutt og påtagelig misforhold
mellem offentlige og private lønninger.» 30
26 St. tid. 14. mai 1926, s. 1627. Komiteen fikk imidlertid det formelle mandatet først en uke
senere. I høyreregjeringens proposisjon til Stortinget året etter, bedyret Lykke at han tidlig
«underhånden» hadde gitt departementets lønnskomité beskjed om at lønningene måtte
ned. St. prp. nr. 75 1926, s. 1.
27 Rolf Danielsen mener budsjettnedskjæringer var «det mål som hadde vært partiets høyest
prioriterte siden våren 1923». Danielsen 1984:148.
28 Ibid. s. 155.
29 Besparelser anslått i budgettinnst. nr. 119 b (1927). Budsjettstørrelse angitt i Danielsen
1984:149.
30 Regulativet av 1920, A § 1, cit. Domsutskrift, bilag St. med. nr. 21 1929.

Var et slikt «påtagelig misforhold» oppstått? En komité fikk i oppgave å utrede. I
mai 1926 fikk Den departementale lønnskomité formelt i mandat å undersøke om
betingelsene fra lønnsregulativet av 1920 var oppfylt. 31 For regjeringen var det viktig
å få vite om private lønninger i gjennomsnitt hadde sunket mer enn offentlige
etter at lønnsregulativet trådte i kraft i 1920. I sitt arbeid sammenliknet komiteen
lønnsutviklingen for ulike yrkesgrupper i det private og i det offentlige. Lønnsutviklingen
ble indeksert med utgangspunkt i lønnsnivået i 1914, og likningstall
ble lagt til grunn. Komiteen beregnet også reallønn, «effektiv inntekt» som den kalte
det, der indeksen for leveomkostningene ble trukket inn. 32 Komiteen arbeidet raskt.
Konklusjonen var imidlertid skuffende for regjeringen. Komiteen mente at de
«offentlige lønninger gjennemgående fremdeles ligger lavere enn private lønninger». 33
Regjeringen ga ikke opp. Utpå høsten ba den regjeringsadvokat Kristen
Johanssen utrede de rettslige betingelsene for en nedregulering. Kristen Johanssen
så straks det problematiske i formuleringen. Stortinget hadde i 1920 ikke sett på
lønnsfastsettelsen utelukkende som en beslutning tillagt den bevilgende myndigheten.
Stortinget hadde «opfattet statsmakterne rent ut som arbeidsgiver». 34 Bare
under visse forutsetninger skulle denne arbeidsgiveren ha rett til å endre statstjenestemennenes
lønninger. Dermed ble selve avgjørelsen av hvorvidt betingelsene
for nedregulering var til stede, ført ut av Stortingets hender og over til domstolene,
påpekte Johanssen. Han kunne «ikke anse dette som tvilsomt». Men regjeringsadvokaten
var nok i tvil om hvorvidt dette var heldig. Han var usikker på dommernes
evne til å være upartiske. Kristen Johanssen kunne ikke la være å påpeke hvem dermed
fikk bestemme: «avgjørelsesmyndigheten er tillagt domstolene, altsaa de statstjenestemænd,
som beklæder disse.» 35
31 Innstilling 1926:3. Medlemmer av komiteen var jernbanedirektør A. Jynge, formann, byråsjef
N. Østby, gullsmed Magnus Nilsen (tidligere stortingsmann fra Arbeiderpartiet) og gårdbruker
og stortingsmann (fra Venstre) Torjus Værland. Sekretær for komiteen var E. Sollid,
sekretær i Det statistiske Centralbyrå. Ibid. s. 4.
32 Ibid. s. 4 ff.
33 Ibid. s. 75. «Dette gjelder såvel mellemstillinger som de høiere og de høieste stillinger»,
fortsatte komiteen. Det ble tatt forbehold om at «det foreliggende materiale» var for lite
til å si noe om det generelle lønnsnivået for kontorstillinger og administrative stillinger i privat
virksomhet. Ibid. s. 75.
34 Regjeringsadvokat Kristen Johanssens skrivelse av 11. september 1926 til Finansdepartementet,
dokument nr. 20 1927, s. 1, St. forh. bd. 5 1927.
35 Ibid.
145

Det neste problemet ved formuleringen var hvordan et misforhold skulle forstås og
måles. Regjeringsadvokaten mente den rimeligste tolkningen av regulativet ville være
å se på statstjenestemenn som én klasse og sammenlikne dem med private lønnstakere
som én klasse. Med mangelfull statistikk og mange forskjellige tilleggsytelser
til lønnen, var ikke dette lett. 36 Kristen Johanssen var av den oppfatningen at de
faktiske forutsetningene for en nedregulering «ikke foreligger for tiden, og at det
altid ville falde vanskelig at paavise, at de foreligger». 37
Regjeringen ventet først et år, men sommeren 1927 foreslo statsminister
Lykke tross motforestillingene å nedregulere statstjenestemennenes lønninger.
Regjeringen la ikke vekt på den årsgamle innstillingen fra komiteen som hadde gått
gjennom det statistiske materialet og funnet at de offentlige lønningene fortsatt lå
lavere enn de private. Heller ikke regjeringsadvokatens negative holdning ble vektlagt.
Finansdepartementet avfeide all skepsis: At en nedregulering «skulde vise sig
begrunnet, fremstillet sig... for departementet... som... overveiende sannsynlig». 38
Videre antok departementet at en «moderat nedregulering... nu ikke lar sig avvise». 39
Ingen ny statistikk, ingen ny begrunnelse.
Departementet forsøkte også å omgå de juridiske problemene regjeringsadvokaten
hadde pekt på. At domstolene kunne prøve Stortingets vedtak, måtte
departementet si seg enig i. Men på den annen side: Spørsmålet var «av så overveiende
skjønnsmessig art», mente departementet, «at det ikke synes naturlig at domstolene
skal ha adgang til å sette sig utover Stortingets standpunkt,... selv om dommeren
ikke deler Stortingets opfatning». 40 Departementet forsøkte å utnytte den
dårlige og mangelfulle statistikken og den upresise formuleringen i regulativet.
Domstolene kunne intet gjøre overfor en slik skjønnsmessig vurdering, ifølge
departementet, dersom Stortingets standpunkt lå «innenfor grensene av et rimelig
og forsvarlig skjønn». Dersom en tjenestemann mente at en nedregulering ikke lå
innenfor et slikt rimelig og forsvarlig skjønn, måtte bevisbyrden påhvile tjenestemannen,
antok departementet. 41
36 Oppgaven med å sammenlikne lønninger i ulike sektorer ble i hovedsak lagt til Statistisk
sentralbyrå. Fra midten av 1960-årene ble det etablert et eget utvalg som skulle se på «det
realøkonomiske grunnlaget» for inntektsoppgjørene. Dette utvalget ble utvidet, og fikk etter
hvert navnet Det tekniske beregningsutvalg. Cappelen 1993:180 ff.
37 Regjeringsadvokat Kristen Johanssens skrivelse av 11. september 1926 til Finansdepartementet,
dokument nr. 20 1927, s. 1, St. forh. bd. 5 1927.
38 St. prp. nr. 75 1927, s. 3.
39 Ibid. s. 4.
40 Ibid. s. 5.
41 Ibid. s. 5.
146

I sitt forsvar for stortingsproposisjonen forsøkte departementet å sannsynliggjøre
både at betingelsene for lønnsnedslag var til stede, og at det var umulig faktisk å
avgjøre om disse betingelsene var til stede. Det var ingen lett oppgave.
Stortingets avgjørelse
Stortinget tok vel imot proposisjonen. I Stortingets lønningskomité gikk alle de
borgerlige partiene inn for proposisjonen, noen med enkelte endringer. 42 Når det
gjaldt de faktiske og juridiske betingelsene for lønnsreduksjon uttalte komiteen at
den måtte holde seg til det departementet hevdet. 43
Alternativet ble holdt frem av Arbeiderpartiets to representanter: forhandlinger.
Aarseth og Johansen fra Arbeiderpartiet foreslo å utsette saken og oppta «forhandlinger
med tjenestemennenes organisasjoner» for å komme til en «mindelig
ordning». 44 Også arbeiderpartirepresentantene kunne tenke seg å drøfte lønnsnedslag.
Men de ville trekke organisasjonene med. Mindretallet viste til departementets
lønnskomité som hadde konkludert med at grunnlaget for nedregulering ikke
var til stede. Arbeiderpartirepresentantene viste også til «de mange jurister», deriblant
regjeringsadvokaten, som hadde trukket den samme konklusjonen. 45 Vedtok Stortinget
regjeringens forslag, kunne dette føre til at tjenestemennene reiste rettssak mot
staten: «En prosess som uansett utfall, begge parter i det lange løp vil tape på,» fremholdt
arbeiderpartirepresentantene. 46 5. juli 1927 fattet Stortinget mot Arbeiderpartiets
stemmer beslutning om å nedregulere statstjenestemennenes lønninger med
ti prosent. 47
Arbeiderpartipolitikeren Olaf Johansen skildret arbeidet i stortingskomiteen
på følgende måte: «dette spørsmål har likesom vært behandlet under en slags
42 Det borgerlige flertallet i komitéen bestod av Langeland (B), Høyer (H), A. K. Jakobsen (V),
Lande (V), Skraastad (H) og Ytterstad (FV). Budgettinnst. nr. 119b 1927, s. 4.
43 Ibid. s. 5.
44 Mindretallsinnstillingen, Aarseth og Johansen. Budgettinnst. nr. 119b 1927, s. 11.
45 Adv. J. M. Lund hadde allerede vurdert saken for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg, og
tilrådde å prøve saken for domstolene hvis regjeringen gjorde alvor av sitt forslag. Jfr. protokoll
fra styremøte 16. mai 1927 i Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg, Arbeiderbevegelsens
Arkiv, Oslo.
46 Budgettinnst. nr. 119b 1927, s. 11.
47 St. tid. 5. juli 1927, s. 2589 f. Vedtaket skjedde mot 35 stemmer. Arbeiderpartiet, Norges
Socialdemokratiske Arbeiderparti og Norges Kommunistiske Parti hadde til sammen 38 mandater
på Stortinget.
147

gravstemning i [stortings] komiteen, og det er ganske naturlig, fordi hele komiteen
– hr. Langeland untatt – har sittet og behandlet dette spørsmål med den følelse at
de her stod overfor å gjøre noget som var uriktig[;...]det var et spørsmål som i seg
selv var en ulovlighet, det var et brudd på en inngått avtale, det var et brudd på et
inngått løfte.» 48
Sparepolitikken sto sterkt både på Stortinget og i opinionen. Arbeiderpartirepresentantene
viste til hvordan sparekravet ble båret frem av store deler av dagspressen.
Pressen ville med sitt «skrik,... som er kommet ute fra det hele land», forsøke
å «opparbeide en antipati mot tjenestemennene». 49 Men også Arbeiderpartiet
aksepterte sparetanken. Nedskjæringer måtte imidlertid vedtas først etter forhandlinger
med tjenestemennene. Som subsidiært forslag i lønningskomiteen gikk
Arbeiderpartiet inn for reduksjon bare av høyere lønninger eller mindre reduksjon
av de lavere. 50 Statsminister Lykke fremholdt at det var to veier å gå: å redusere bemanningen,
eller å redusere lønningene. Han ville følge begge «i moderat form». 51
Lykke avviste imidlertid å gå forhandlingsveien.
Forhandling eller rettssak?
Spørsmålet om forhandlingsrett hadde vært diskutert i over et tiår. Arbeiderpartiet,
som foreslo å forhandle med tjenestemennene, kunne vise til praksis for å
anskueliggjøre at dette var farbar vei. Både i 1918 og året etter hadde det foregått
«forhandlinger» mellom regjeringen og tjenestemannsorganisasjoner. 52 Ved disse
møtene ble det ført forhandlingsprotokoll som ble underskrevet. I 1919 ble forhandlingene
avsluttet etter at man hadde «enedes», forhandlingsresultatet ble ført til
48 Olaf Johansen, St. tid. 5. juli 1927, s. 2554.
49 Aarseth i Stortinget, St. tid. 5. juli 1927, s. 2537.
50 Budgettinnst. nr. 119b 1927, s. 11.
51 Statsminister Lykke i Stortinget, St. tid. 5. juli 1927, s. 2564 f.
52 I disse forhandlingene møtte ekspedisjonssjef Rasch, formann for forhandlingene, for regjeringen,
sammen med stortingsmennene Mjelde og Magnus Nilssen, begge oppnevnt av
Finansdepartementet. For tjenestemennene møtte postpakkmester Strøm, telegrafbetjent
Hans Olsen og fengselsbetjent G. Windvik. protokoll over forhandlingene angående det av
Statstjenestemennenes Lønnskomité reiste lønnskrav i 1918, Finansdepartementets lønningskontor,
3A-283-41, pakke nr. 169, Riksarkivet, Oslo.
148

protokolls og protokollen underskrevet av alle. 53 Arbeiderpartiets standpunkt var
at selv om det ikke ble satt i verk arbeid med å lovfeste forhandlingsrett, kunne
regjeringen godt ta opp slike ad hoc-forhandlinger med tjenestemennene.
Statsminister Lykke var ikke fremmed for å invitere tjenestemennene til å
fremme sine synspunkter. Våren 1927, før proposisjonen ble lagt frem for Stortinget,
holdt deler av regjeringen flere konferanser med tjenestemennene. 54 Tjenestemennene
støttet seg til statistikk, og sto fast på at en nedregulering ennå ikke lovlig
kunne skje. Statsminister Lykke, med finansminister og justisminister ved sin side,
røpet stor interesse for sakens juridiske side. 55 Men han var neppe i tvil om at regjeringsadvokat
og andre jurister tok feil. Med sin trønderske handelsbakgrunn avviste
Lykke både juristenes og de sakkyndiges uttalelser som «ensidige» og hovedstadssentrerte.
56 Referat fra den første konferansen i mars 1927 viser hvordan både Lykke
og Postforbundets formann, O. L. Strøm, så på situasjonen. 57
Lykke: [...] Rent juridisk kan det godt være, at saken ikke står så forfærdelig godt
for os, det er mulig; jeg er ikke så engstelig for den sak; men det kan godt
hende, at den ikke gjør det. Det vilde imidlertid være ytterst beklagelig,
om vi skulde... få process med våre egne tjenestemenn.
Strøm: Jeg er enig i det.
53 Protokoll vedr. forhandlinger ang. forhøielse av forskjellige overtidsgodtgjørelser. Finansdepartementets
lønningskontor, 3A-283-41, pakke nr. 169, Riksarkivet, Oslo.
54 Jfr. St. prp. nr. 75. 1927, s. 3 f.
55 Finansministeren var Fredrik L. Konow fra Frisinnede Venstre, justisministeren var Knud I.
Øyen, Høyre. Danielsen skriver om Konows nedskjæringspolitikk at den var «tilbakeskuende.
Både i argumentasjon og i bruk av statistiske data var den i nesten patetisk grad orientert
mot tiden før 1914 som den tapte gullalder.» Danielsen 1984:155.
56 Under en konferanse mellom representanter for regjeringen og styret for Statstjenestemennenes
Aksjonsutvalg tirsdag 15. mars 1927, uttalte Lykke: «Den strengt juridiske side er
altså av forskjellige jurister i statens tjeneste utlagt derhen, at der ikke for tiden skulde være
adgang til å benytte § i i lønnsvedtektene. Men med all sympati for selve saken har jeg ikke
kunnet befri mig for det inntrykk, at de, som har uttalt sig, ser svært ensidig på spørsmålet.
[De tar utgangspunkt i Oslo,] det miljø, hvor de selv hører hjemme.» Finansdepartementets
lønningskontor 3A-283-41 pakke nr. 171, Riksarkivet, Oslo.
57 Konferance tirsdag den 15. mars 1927 mellom representanter for regjeringen og styret for
Statstjenestemennenes aksjonsutvalg. (Trolig stenografisk notert). Finansdepartementets
lønningskontor 3A-283-41, pakke nr. 171, Riksarkivet, Oslo. Til stede var statsminister Lykke,
finansminister Konow, Justisminister Øyen, byråsjef Østbye, byråsjef Lampe, samt styret i
Statstjenestmennenes aksjonsutvalg, bestående av Strøm (Norsk Postforbund), Lid (Det norske
Postmannslag), Vaatvik (Norsk Jernbaneforbund), G. Larsen (Tolloppsynsmennenes Landsforbund)
og Ruud (Telegrafmennenes Landsforbund).
149

Lykke: Jeg vil derfor virkelig be om, at tjenestemennene gjør sitt beste for å forsøke
å få et syn, som ikke behøver nogen juridisk opklaring.
Strøm: [...]; men hvis tjenestemennene føler sig forurettet og de for første gang
i sitt liv har et fast holdepunkt...
Lykke: «Et godt tak på os» si.
Strøm: Ja, det har vi ikke hatt tidligere...
150
[...]
Lykke: Hva er deres oppfatning av denne § 1? Dengang den blev vedtatt, betraktet
De den da som en slags garanti for tjenestemennene...?
[...]
Strøm: Den regel gjelder vel også idag; jeg har iallfall den opfatning, at en tjenestemanns
lønn ikke uten videre kan nedsettes. Derfor måtte vel også Stortinget
ved en slags beslutning skaffe sig et juridisk grunnlag for en nedsettelse,
og derfor blev denne bestemmelse satt inn – ikke for å betrygge
tjenestemennene; for tjenestemennene har ikke bedt om den;... vi drøftet
den ikke engang... Det er jo meget uheldig for Stortinget og de senere
regjeringer; den skulde helst ha fått en annen form. Men nu står den
der da og har vrengt sig om til sin egen motsetning; nu står den som
garanti for tjenestemennene, skjønt den opprinnelig var ment som en
garanti for Stortinget. [...]
Lykke forsto utvilsomt Strøms argumenter, men kunne ikke bøye seg. Både for ham
og for den konservative finansministeren Konow fortonet de juridiske spissfindighetene
seg som underordnet kjernepunktet i saken: statens finanser. Statsministeren
hadde forespeilet regjeringen at «[en] krise av alvorligste dimensjoner» ville ramme
landet dersom regjeringen ikke skulle lykkes med å kutte budsjettene. 58 Og Lykke
regnet neppe med særlig motstand fra Stortinget der spareiveren var stor. Statsministeren
avsluttet samtalen med Strøm med å lette på sløret: «Og hvis vi... plutselig
allikevel en dag fremsetter proposisjonen, skal vi gjøre det i så hensynsfull form
som mulig.»
58 Lykke, cit. Danielsen 1984:148.

Hvorfor valgte ikke statsminister Lykke å oppta reelle forhandlinger? Det er mulig
Lykke følte seg så presset til å skjære i budsjettet at han tok en sjanse. «[Da] vi så
hvordan stillingen var, så vi at vi måtte ned med lønnsbudgettet, koste hvad det koste
vilde.» 59 Statsministeren kan også ha hatt problemer med å se staten i opposisjon
til statstjenestemennene. Regjeringen trodde neppe at tjenestemennene ville gå til
rettssak mot staten. «Jeg trodde der var en viss pliktfølelse overfor staten,» uttalte
Lykke. Lykke ville ikke se forholdet til tjenestemennene som en strid om interesser,
og følte seg derfor i ettertid «sviktet». 60
Høyreregjeringen klarte verken å akseptere eller håndtere det faktum at staten
var arbeidsgiver. Den holdt fast på statens suverenitet, som om spørsmålet om
tjenestemennenes lønninger ikke kunne reduseres til en interessekonflikt mellom
to parter, men måtte ses som del av den generelle politikken utøvd til fellesskapets
beste. For høyreregjeringen var lønnspolitikk blitt budsjettpolitikk.
Tjenestemennene satt under press
Statstjenestemennene følte tidlig presset fra sparebevegelsen. De tjenestemannsgruppene
som før hadde stått splittet, klarte under dette presset å finne sammen.
Det var tre hovedsammenslutninger av statstjenestemenn som førte den politiske
og faglige kampen mot myndighetenes sparepolitikk.
I 1926 ble Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg dannet. Det besto av lavere
tjenestemenn, mange med gode relasjoner til LO. 61 Aksjonsutvalgets formann, O.
L. Strøm, var også formann i Norsk Postforbund, som sto tilknyttet LO.
Aksjonsutvalget organiserte til sammen om lag 13 - 14 000 tjenestemenn.
Det var disse tjenestemennene statsminister Lykke fryktet at hadde «et godt tak» på
ham. Like etter møtet mellom Lykke og Strøm, tok Strøm på vegne av Aksjonsutvalget
kontakt med advokat J. M. Lund. Han rådde tjenestemennene til å prøve
saken for domstolene, dersom regjeringen skulle la truslene om lønnsreduksjon bli
virkelighet. 62 Samtidig arbeidet Aksjonsutvalget for å få til forhandlinger med
59 Lykke i Stortinget, St. tid. 20. mars 1929, s. 767.
60 Ibid.
61 Det konstituerende møtet i Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg ble avholdt 02.03.26.
Utvalget skulle «arbeide for dannelsen av et statsarbeiderforbund...». Men det var uenighet
om hvorvidt dette skulle innebære en tilnærming til LO. Protokoll, Statstjenestemennenes
Aksjonsutvalg, Arbeiderbevegelsens Arkiv, Oslo. Om medlemsorganisasjoner se note 102
side 49.
62 Styremøte i Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg 16. mai 1927. Protokoll, Arbeiderbevegelsens
Arkiv, Oslo.
151

egjeringen fremfor et direkte lønnsnedslag vedtatt av Stortinget. 63 Aksjonsutvalget
var villig til å diskutere både grunnlaget og tidspunktet for en eventuell nedregulering,
samt hvordan sammenlikning av lønninger kunne skje. I tillegg var det viktig
for Aksjonsutvalget å drøfte hva slags form for fremtidige endringer i lønnsregulativene
skulle få. 64 Her lå spørsmålet om forhandlingsrett og presset på. Men
da statsminister Lykke valgte ikke å forhandle, gikk Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg
i gang med å forberede en rettssak.
Strøm forsikret seg om at Aksjonsutvalget ikke sto alene. Han var i kontakt
med Statstjenestemannsforbundet, som også vurderte å anlegge sak, «selv om
meningene der er noget mer delte end hos oss», uttalte Strøm til representantskapet. 65
Statstjenestemannsforbundet var også kommet til under presset fra sparebevegelsen.
Forbundet ble stiftet i november 1923, og besto av tjenestemenn i et
mellomsjikt. 66 Statstjenestemannsforbundet skulle være «upolitisk», og ville ikke bli
assosiert med LO. 67 Et nærmere samarbeid med statens embetsmenn ble derimot
utviklet. 68
Statstjenestemannsforbundet søkte tidlig i 1927 bistand hos sin juridiske
konsulent, høyesterettsadvokat Gustav Heiberg. Han ville føre saken på vegne av
forbundet. 69 Formelt ble staten ved Finansdepartementet saksøkt av 22 enkeltpersoner.
Det var både lavere og høyere tjenestemenn, og det var embetsmenn.
63 Ifølge Aksjonsutvalgets protokoll ble regjeringen informert om at Aksjonsutvalget ønsket
forhandlinger, men noe formelt forslag rakk ikke utvalget å sende regjeringen før proposisjonen
ble fremlagt i Stortinget. Aksjonsutvalget valgte da å sende forhandlingsforslaget til
Stortinget. Dette ble vedtatt på representantskapsmøte 17. juni 1927. Notater i protokollen
etter møtereferat fra 16. mai 1927 og representantskapsmøte 17. juni 1927, Statstjenestemennenes
Aksjonsutvalgs Protokoll, Arbeiderbevegelsens Arkiv, Oslo.
64 Styremøte i Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg 16. mai 1927. Protokoll, Arbeiderbevegelsens
Arkiv, Oslo.
65 Representantskapsmøte i Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg 1. september 1927. Protokoll,
Arbeiderbevegelsens Arkiv, Oslo.
66 Om medlemsorganisasjoner, se note 100 side 49.
67 Pryser (red.) 1949:22.
68 Allerede i 1924 samarbeidet Statstjenestemannsforbundet med Embetsmennenes Fellesutvalg
om en felles erklæring som slo fast kravet om lovfestet forhandlingsrett, lønnsnemnd
og voldgift. I 1926 nedsatte forbundet en komite i samarbeid med Embetsmennenes Fellesutvalg.
Den skulle arbeide for saker av felles interesse, spesielt pensjons- og lønnssaken. Ibid.
s. 25, 32.
69 Ibid. s. 34.
152

Embetsmennenes Fellesutvalg hadde ved utgangen av 1927 ikke tatt noen beslutning
om hvorvidt det skulle være med på en rettssak. Fellesutvalget ble trolig ridd
av indre strid. Da beslutningen kom, ble det en ikke-beslutning. Embetsmennenes
Fellesutvalg skulle ikke delta i rettssaken, men stilte sine medlemsorganisasjoner
fritt. 70 Mens prestenes og offiserenes organisasjoner valgte å avstå, deltok lærerne i
den høyere skolen. Filologenes og Realistenes Landsforening deltok med egen
advokat. 71 Et par av forbundene i Embetsmennenes Fellesutvalg og flere enkeltpersoner
sluttet seg til Statstjenestemannsforbundets søksmål. 72
Vi ser at enkelte grupper følte en særskilt lojalitet som hindret deltakelse i
rettssaken. Verken prest eller offiser ville reise seg mot øvrigheten. Det iøynefallende
er imidlertid hvor stor oppslutning rettssaken fikk. Både dommere og Justisdepartementets
høyere embetsmenn støttet den.
Det lå et press på hver enkelt tjenestemann. Først ville ikke Finansdepartementet
akseptere at rettssaken gjaldt andre enn dem som faktisk reiste sak. Det var
et umulig standpunkt, og departementet måtte snu. I den grad dommen kunne antas
å fungere som prejudikat, ville den bli fulgt også overfor andre tjenestemenn forsikret
departementet. 73 Likevel ville Finansdepartementet ha kontroll, og det ba om
en fullstendig liste over alle som stilte seg bak rettssaken. Der hele organisasjoner
ikke sluttet seg til, fikk departementet lister over enkelttjenestemenn. Dette var en
strategi både for å splitte ulike grupper, og for å legge et personlig press på enkeltpersoner.
Den 12. januar 1929 mottok departementet en liste fra Departementets
Juristforening. I Finansdepartementet selv stilte syv byråsjefer og en ekspedisjonssjef
seg bak søksmålet. Heller ikke juristene i Justisdepartementet var i tvil om at
rettssak var god sak: Elleve byråsjefer og to ekspedisjonssjefer sto på listen. 74 For de
tjenestemennene som sto nærmest den politiske ledelsen i departementene, var dette
en påkjenning. Tjenestemennene kom under press, og noen vaklet. Byråsjef Bretteville
i Kirkedepartementet skrev til Finansdepartementet 7. januar 1929, og ba om
å få trekke seg. Han ville ikke lenger stå bak dem som reiste sak. 75
70 Wyller 1970:28. Se også Pryser (red.) 1949:36.
71 Wyller 1970:28.
72 Pryser (red.) 1949:36.
73 St. med. nr. 21 1929, s. 3.
74 Finansdepartementets Lønnskontor, 3A-283-41, pakke 169, Riksarkivet, Oslo.
75 Finansdepartementets Lønnskontor, 3A-283-41, pakke 170, Riksarkivet, Oslo.
153

Også opinionens press lå på tjenestemennene. En rekke lønnstakergrupper i det
private hadde måttet godta lønnsreduksjon, og regjeringen hadde lyktes i å formidle
nødvendigheten av offentlig sparing. Både rettferdighetshensyn og hensynet til fellesskapet
kunne i argumentasjonen brukes mot tjenestemennene. Opinionspresset
ble ikke mindre etter at tjenestemennene reiste sak. Blant de formelle saksøkerne
var byrettsjustitiarius Aars. Han så seg nødt til i en protokolltilførsel under rettssaken
å forklare hvorfor han sto som saksøker. Aars følte ikke at han var illojal mot
staten, selv om man i pressen antydet at noen tjenestemenn var «loyale», mens andre
ikke var det. 76 Noen advarte mot å skape en «pogromstemning mot statsfunksjonærene».
«[Det] er heller ikke nødvendig,» lød svaret i pressen. «Den stemning
er der og vil stige når følgene av dommen viser sig i statsutgiftene.» 77
Rettssaken
Saken kom opp til doms i januar 1929. Rettssaken viser oss den vanskelige stillingen
staten sto i. Regjeringen og Stortinget hadde med sine beslutninger i hovedsak
lagt vekt på den stemningen som var skapt, og de argumentene som var ført i marken
for en sparepolitikk. Flertallet hadde latt den ene avgjørelsen følge av den andre,
uten å ta hensyn til de motforestillingene som ble reist.
Rettssaken ble ført i Oslo byrett. Men byrettens dommere var selv tjenestemenn
og ble dermed oppfattet som part i saken. I stedet for byrettens faste dommere
ble advokat Per Rygh utnevnt som settedommer. Rygh var en anerkjent advokat
og en svært konservativ høyremann med stor sympati for regjeringens forsøk
på å føre sparepolitikk. «For mig har det alltid staaet saa, at sunde finanser er kjernen
i samfundsorganisationen og dermed conservatismens første og største oppgave,»
skrev han i 1926. 78 Det var denne mannen som skrev dommen.
Habilitetsspørsmålet ble tatt svært alvorlig. Som domsmenn var utpekt
restauratør Larsen og forfatteren Kristian Elster. Elster måtte imidlertid fratre, hans
to brødre var statstjenestemenn. 79 I stedet ble disponent O. Solheim utnevnt. Domsmennene
var, ifølge Rygh, «begge to pene, tækkelige Folk, ’Borgere’ i Ordets gode
76 Byrettsjustitiarius Aars’ protokolltilførsel under rettssaken, gjengitt i Den høiere Skole 1929,
s. 72.
77 Johanssen 1928:116.
78 Brev cit. Danielsen 1984:119. Rygh var også aktiv i forsøket på å skape en samlingsregjering
under Nansen i 1926. Danielsen 1984:147 f.
79 Aftenposten 22.01.29.
154

Betydning», og han tilføyde i sin dagbok: «Jeg tror ikke, de vilde volde mig unødige
Vanskeligheder.» 80
Statens prosessfullmektig var regjeringsadvokaten, Kristen Johanssen, den
samme mannen som hadde advart regjeringen mot å foreta en lønnsreduksjon. Nå
sto han i retten og skulle forsvare den. Han forsto tidlig at tjenestemennene ville
hevde at § 1 i lønnsregulativet som Stortinget hadde vedtatt, var kommet til etter
forhandlinger: «det for processen aller væsentligste punkt er, om den ene omprocederede
beslutning kan sies at være et resultat av forhandlinger, hvor staten og tjenestemændene,
eller grupper av disse, saa at si har optraadt som forhandlende parter.» 81
Kristen Johanssen reiste et forsvar, og argumenterte konstitusjonelt: «Regulativene
av 1919 og 1920 er ingen overenskomst, men statsmaktenes helt frie beslutninger,
og statsmaktene kunde neppe engang konstitutionelt binne [sic.] sin bevilgningsrett
ved en sådan overenskomst.» 82 Johanssen argumenterte for at det var Stortinget
selv som måtte bedømme om det var oppstått et «absolutt og påtagelig misforhold»
mellom offentlige og private lønninger. Avgjørelsen kunne «overhode ikke være ment
å skulle henlegges til domstolene». Videre anførte Johanssen at det ikke var mulig å
finne noen «basis for en... eksakt sammenligning» mellom offentlige og private lønninger.
83
Regjeringsadvokaten så seg tvunget til å prosedere på bakgrunn av den
juridiske tolkningen Finansdepartementet hadde presentert for Stortinget i 1927.
Det var neppe lett. Johanssen hadde selv to år før rettssaken uttalt at avgjørelsesmyndigheten
utvilsomt tillå domstolene. Nettopp derfor så han det som nødvendig
selv å føre saken for staten. En regjeringsadvokat som vegret seg mot å ta en sak for
staten, ville være motstandernes beste argument. 84
Tjenestemennenes advokater var Gustav Heiberg, J. M Lund og Arne Sunde.
Rygh fant Lund «slap og kjedelig» og Sunde «uinteressant» i sine prosedyrer. Dommeren
var derimot svært begeistret for Gustav Heibergs prosedyre. 85 Heiberg tok,
som Kristen Johanssen hadde ventet, fatt i lønnsregulativets juridiske status: «Lønnsregulativene...
er i virkeligheten en kontrakt mellem staten og tjenestemennene.»
80 Ryghs dagbok u.å. 22. januar 1929.
81 Brev fra Kristen Johanssen til Finansdepartementet 16. november 1928, Finansdepartementets
lønningskontor, 3A-283-41, pakke 170, Riksarkivet, Oslo.
82 Statens anførsler, domsutstkrift av Oslo byretts dom av 5. februar 1929, trykt som bilag til
St. med. nr. 21 1929, s. 7 f.
83 Ibid. s. 8.
84 Dagbladet 14.01.29.
85 Ryghs dagbok u.å. 22., 23., 24. januar 1929.
155

Lønnsregulativet fra 1919 var «likefrem et resultat av forhandlinger med tjenestemannsorganisasjonene»,
ble det hevdet. 86 Spørsmålet om hvorvidt det var oppstått
et «absolutt og påtagelig misforhold» mellom offentlige og private lønninger, var et
rettsspørsmål det tillå domstolene å avgjøre. Og, hevdet advokat Heiberg, et slikt
misforhold var ikke oppstått. 87 Tjenestemennene fikk støtte i en sakkyndig utredning
fra direktør Gunnar Jahn i Statistisk sentralbyrå og professor i økonomi Ingvar
Wedervang. Utredningen ble lagt frem i retten, og den konkluderte med at de
offentlige lønningene lå under de private også på det tidspunktet da lønnsnedslaget
trådte i kraft. 88
Heibergs tolkning av lønnsregulativenes juridiske status vant ikke frem.
Kristen Johanssen fikk medhold av retten i at lønnsregulativene ikke var kontrakter.
«Selv om de i større eller mindre utstrekning er resultat av forutgående forhandlinger
med tjenestemannsorganisasjoner og av den grunn leilighetsvis i debatter eller dokumenter
betegnes som overenskomst, er de rettslig sett statsmyndighetenes frie
beslutninger.» 89 Dommer Per Rygh så ikke for seg et system med tariffavtaler for
statens tjenestemenn. Det ville innskrenke statsmaktenes frihet til å organisere statstjenesten
og til å bevilge lønninger. Det «tør være mer enn tvilsomt», hevdet Rygh,
«hvorvidt statsmyndighetene overhodet vilde ha konstitusjonell adgang til kontraktsmessig
å fraskrive sig denne frihet,... f. eks. ved organisasjonsmessige avtaler for å
fastslå lønns- eller andre vilkår for bestemte stillinger for et visst tidsrum.» 90
Men Stortinget sto likevel ikke fritt til å endre tjenestemennenes lønninger
etter eget forgodtbefinnende. Selv om lønnsregulativet ikke var en kontrakt, forelå
det ifølge Rygh mellom staten og den enkelte allerede ansatte tjenestemannen «et i
flere henseender kontraktslignende forhold», som Rygh ikke ville definere nærmere. 91
Lønnsregulativet gjaldt følgelig ikke som en generell tariffavtale som ville gjelde alle
på samme arbeidsplass eller i samme bransje, også nye som ble ansatt. Lønnsregulativet
gjaldt bare «overfor den enkelte allerede ansatte tjenestemann», som en
86 Tjenestemennenes anførsler, domsutskrift av Oslo byretts dom av 5. februar 1929, trykt som
bilag til St. med. nr. 21 1929, s. 6.
87 Ibid. s. 7.
88 Ibid. s. 7, 13.
89 Rettens bemerkning, domsutskrift av Oslo byretts dom av 5. februar 1929, trykt som bilag
til St. med. nr. 21 1929, s. 9.
90 Ibid.
91 Ibid.
156

«erhvervet... individuell rett». 92 Denne rett kunne ikke Stortinget ta fra tjenestemennene.
Retten slo fast at betingelsen for nedregulering av lønningene var et forhold
domstolene kunne prøve. 93 Finansdepartementets forsøk på å gjøre spørsmålet så
skjønnsmessig at domstolene ikke kunne befatte seg med det, ble avfeiet av Rygh.
Han kunne ikke skjønne at dette skulle skape større problemer for domstolene enn
for Stortinget, og med et spark: «såsant dette, som man selvsagt må gå ut fra,... [ikke
treffer sin avgjørelse] på slump eller efter utenforliggende hensyn.» 94
Etter at omfattende statistikk var lagt frem, kunne Rygh og hans domsmenn
ikke annet gjøre enn å gi tjenestemennene rett. 95 Stortinget hadde ikke rett til å foreta
en lønnsnedsettelse 1. januar 1928. På dette tidspunktet lå fortsatt private lønninger
over de offentlige. Det var ikke med lett hjerte Rygh skrev dommen: «Jeg vet jo
saa sørgelig klart, hvilken Catastrophe en Dom i denne Retning vil blive for vore
Statsfinanser. [...Jeg] begynder at angre paa, at jeg saa letsindig paatog mig Hvervet.»
96 Rygh visste at både Stortinget og store deler av opinionen sto mot ham, og
han søkte trøst: «Gudsjelov, at der er en Høyesteret over mig, så jeg ikke skal blive
siddende med Slutansvaret», skrev han i sin dagbok. 97 Ville dommen bli anket?
Stortingets reaksjoner
Drøye tre uker etter at dommen var falt, sendte regjeringen en melding til Stortinget.
Det var en venstreregjering som nå hadde arvet problemet. Regjeringen gjorde det
klart at den aktet å anke dommen til Høyesterett, men Stortinget måtte først få uttale
seg.
92 Ibid.
93 Rygh måtte avvise statens krav om selv å få avgjøre om betingelsene for lønnsnedslag var
til stede: «Forbeholdets egen tekst er...beklagelig uklar og gir ingen direkte veiledning. Retten
er imidlertid blitt stående ved å forstå forbeholdet derhen, at adgangen til nedreguleringen
er betinget av, at det derfor angivne vilkår finnes virkelig objektivt å foreligge, hvilket igjen
vil si, at dette er gjenstand for domstolenes prøvelse.» Ibid. s. 11.
94 Ibid.
95 Per Rygh skrev i sin dagbok (28. januar): «Juridisk set er jo det jeg haver at bedømme, om
Staten har bevist, at der foreligger ’et absolut og paatagelig Misforhold» mellem offentlige
og private Lønninger.’ Etter fjerde dag av rettssaken (26. jan.) skrev Rygh i sin dagbok: «[Jeg]
tror, jeg maa give tjenestemændene ret. Det vil i tilfælde blive med sorg i hjertet.» Det var
«statsfinansene» han var bekymret for. Ryghs dagbok, u.å.
96 Ryhgs dagbok u.å., 26. januar 1929.
97 Ryghs dagbok u.å, 31. januar 1929.
157

Det spørs likevel hvor ivrig Mowinckel var på å anke. En ny rettssak reiste nye spørsmål
og ga ikke sikkert svar på de gamle. Hvordan skulle man for eksempel stille seg
til høyesterettsdommerne som jo også var statstjenestemenn som byrettens dommere?
Var disse uhildet, og motsatt, kunne man tenke seg en settedomstol av
Høyesterett? 98 I stortingsmeldingen antydet Mowinckel hvilken vei han ville gå:
Regjeringen anså det «ønskelig om der kunde treffes en ordning således at en fortsettelse
av prosessen kunde undgåes». 99
Det lå aggresjon og sinne i luften da dommen ble diskutert i Stortinget.
Representanter fra alle de borgerlige partiene hevdet at statens suverenitet var krenket,
eller kritiserte åpent rettens kjennelse. Høyremannen Witzøe, som også var
formann i Stortingets lønningskomité, mente det prinsipielle ved saken var om «det
skal bli tatt ut av Stortingets hånd og overlatt til domstolene å bestemme statsfunksjonærenes
lønninger». Og han trakk dommen i tvil: «Underrettens dom er formet
av en av våre første jurister, og jeg kan kun benytte meg av legmannsskjønn. Men
som legmann mener jeg å ha rett til å uttale, at dommen ikke faller sammen med
hvad jeg anser for rett og rimelig.» 100 Witzøe fikk følge av den tidligere statsministeren:
«Det er simpelthen nu spørsmål om: Er det domstolene, eller er det Stortinget,
som har det siste ord i denne sak?». 101 Også finansminister Lund og representant
Lorentz Hansen, begge fra Venstre, hevdet at Stortingets suverenitet var truet. Det
prosessen gjaldt, hevdet Lund, var «i hvilken utstrekning Stortingets beslutninger
skal respekteres, og i hvilken utstrekning Stortinget skal ha herredømmet over bevilgningene».
102 Også Bondepartiets to talere, Olav Os og Langeland, fryktet for statens
suverenitet: «Prinsippet er at staten er suveren. At statsmaktens handlinger er
suverenitetsakter.» 103
Den forargelsen som ble lagt for dagen av flere av stortingsrepresentantene,
åpner for å spørre om det ikke egentlig var den enkelte stortingsrepresentanten som
følte seg krenket av dommen, og ikke Stortinget som institusjon. For både i Venstre
og i Høyre var det talere som ikke la vekt på prinsippet om suverenitet. Men
ingen av disse hadde selv sittet på tinget da lønnsreduksjonen ble vedtatt. Det var
98 Magnus Nilssen (A) pekte på dette problemet i Stortinget. St. tid. 20. mars 1929, s. 762.
99 St. med. nr. 21 1929, s. 4.
100 Endre Witzøe, St. tid. 20. mars 1929, s. 748.
101 Lykke, ibid. s. 768.
102 Finansminister Lund i Stortinget, ibid. s. 757.
103 Langeland, ibid. s. 753.
158

epresentantene som hadde ansvaret for vedtaket, som åpent viste forargelse. 104 Lykke
mente det for mange var «blitt et livsspørsmål» å se om dommen var rimelig, og
gikk derfor inn for appell. 105 Han ville satse æren på ett kort.
Men enkelte av Høyres menn sto ikke fast ved idealene. Witzøe presset på
regjeringen for å få i stand forlik. 106 Både i Høyre og i Venstre var det mange som
mente tiden var inne for forhandlinger.
Arbeiderpartiet talte igjen tjenestemennenes sak, i bokstavelig forstand. O
L. Strøm i Aksjonsutvalget arbeidet i nær kontakt med Arbeiderpartiets stortingsgruppe.
Høsten 1928 var Arbeiderpartiets medlemmer i Stortingets lønningskomité
til stede på Aksjonsutvalgets styremøte. Her ble Stortingets lønnspolitikk drøftet. 107
Etter rettssaken ville Strøm at Aksjonsutvalget straks skulle bruke Arbeiderpartiets
stortingsgruppe for å komme i forhandlinger. Han ville at Aksjonsutvalget gjennom
Arbeiderpartiet skulle arbeide for «at Stortinget vedtar en bemyndigelse til regjeringen
at ordne saken ved forhandling med tjenestemennenes organisasjoner». 108 Dette
forslaget fikk ikke Strøm gjennomslag for. Aksjonsutvalgets styre vedtok tvert om
på møtet 12. mars 1929, å anmode Arbeiderpartiets representanter i lønningskomiteen
om «aa undgaa aa stille positivt forslag om at regjeringen skal opta forhandlinger
med tjenestemennene». 109 Grunnen var trolig at tjenestemennene fryktet at
et forslag om forhandling skulle avvises av Stortinget, slik at denne veien ikke lenger
ville ligge åpen for regjeringen. Arbeiderpartiets representanter unnlot å stille
forslag om forhandling i Stortinget, mens de uttalte at forhandling var det de ønsket.
Etter at dommen i rettssaken var et faktum, ønsket nok de fleste i Stortinget
forhandlinger for å komme ut av den leie knipen. Men Arbeiderpartiet var det eneste
partiet som ville avvise videre anke av saken. Både for Høyre og for Venstre sto det
klart at trusselen om anke var et nyttig og kanskje nødvendig maktmiddel i
104 Både direkte og indirekte ble også regjeringsadvokaten kritisert fordi han ikke «var inne
på» kjernepunktet i saken, Stortingets suverenitet. Langeland, ibid. s. 752.
105 Ibid. s. 768.
106 Ibid.
107 «Tilstede var foruten styrets medlemmer medlemmer av Stortingets lønningskomite
Aarseth, Johansen og Løhre. Man drøftet forskjellige spørsmål i forbindelse med den fremlagte
proposisjon.» Styremøte 21.11.28, protokoll for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg,
Arbeiderbevegelsens Arkiv, Oslo.
108 Styremøte 12.02.29, Protokoll for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg, Arbeiderbevegelsens
Arkiv, Oslo.
109 Ibid.
159

forhandlingene med tjenestemennene. Stortinget stemte derfor ned et forslag fra Arbeiderpartiet
om å avvise anke til Høyesterett. 110
Forhandlinger
Både Aksjonsutvalget, Statstjenestemannsforbundet og Filologenes og Realistenes
Landsforening ønsket forhandlinger. Det var flere årsaker til dette.
Et grunnleggende forhold som gjorde forhandlinger ønskelig, var at tjenestemennene
ville forsøke å oppnå forhandlingsrett. De hadde nå, «for første gang i
sitt liv... et fast holdepunkt», som Strøm hadde uttrykt det, og ønsket å bruke dette
til å tvinge frem forhandlinger.
For det andre lå ankemuligheten som en trussel. Rettssaken hadde vært komplisert
juss. Tjenestemennene hadde ingen garanti for at Høyesterett ville komme
til samme resultat som byretten. Rygh hadde ikke gitt tjenestemennene mer enn hvor
han mente han måtte: «Jeg har [i Domspræmissene] på forskjellige Punkter taget
Reservationer og søgt at holde Dommens Virkninger saa snevre som muligt; likeledes
ophever jeg Omkostningerne, altsammen for at Tjenestemændene ikke efter
Dommen skal føle sig for sikre,» noterte han i dagboken. Ryghs mål var å legge til
rette for en «mindelig ordning». 111
En tredje grunn til å oppta forhandlinger, var å skape garantier mot videre
nedregulering av lønningene. Retten hadde slått fast at lønningene ikke lovlig kunne
nedjusteres 1. januar 1928. Nå skrev man april 1929. I løpet av dette tidsrommet
kunne lønnsnivået ha sunket i det private, slik at det kunne ha oppstått et
«absolutt og påtakelig misforhold» som ville gjøre en nedregulering legitim. Mye
talte for det. Det var derfor av vital betydning for tjenestemennene å sikre seg mot
videre nedregulering. Kampen hadde lært dem hva en liten paragraf kunne bety. Når
den gamle nå var begynt å bli slitt, var de villige til å forhandle om nye paragrafer.
Trolig utgjorde også presset fra opinionen en grunn for tjenestemennene til
å søke forhandling om forlik. Særlig for embetsmennene kunne det være vanskelig
å stå i ildlinjen fra pressen.
Aksjonsutvalget arbeidet fra første stund for å få forhandlinger i gang.
Allerede på styremøte uken etter at dommen var falt, ble den videre strategien drøftet.
Men det var ikke lett for formannen å samle troppene til et nytt slag. Det var uenighet
i utvalget.
Både Strøm fra Postforbundet og G. Larsen i Tolloppsynsmennenes Landsforbund
ville bruke Arbeiderpartiet for å komme i forhandlingsposisjon. Men Larsen
110 St. forh. 20. mars 1929, s. 770.
111 Ryghs dagbok u.å., 31. januar 1929.
160

var ikke villig til å gi ved dørene. Han mente forutsetningene for enhver forhandling
måtte være at 1920-regulativet «og dettes satser står ukrenket». 112 Waatvik fra
Jernbaneforbundet var mer opptatt av egen etat. Han stilte forslag om at Aksjonsutvalget
direkte skulle ta kontakt med regjeringen, og foreslo at de enkelte etatene
skulle forhandle hver for seg.
Aksjonsutvalgets styre valgte å ikke realitetsbehandle de ulike forslagene, men
sende saken over til representantskapet. 113 Representantskapet ville at «Aksjonsutvalget
skulde erklære sig villig til forhandling, om anmodning herfra kom fra
Regjeringen, men tjenestemennene burde selv forholde sig passive og intet initiativ
ta.» 114 Forutsetningen for forhandling måtte være «at det blir forhandling og ikke
konferanser». 115 I dette lå at tjenestemennene ville oppfattes som en likeverdig part
i forhandlingene. Staten skulle være bundet av den avtalen man kom frem til ved
forhandlingsbordet, man skulle føre protokoll over forhandlingene, og protokollen
skulle underskrives. 116
Regjeringen tok kontakt med de tre organisasjonenes advokater, og forhandlingene
tok til den 25. april. En uke i forveien kom representanter for Statstjenestemannsforbundet,
Aksjonsutvalget og Filologenes og Realistenes Landsforening
sammen. Strøm mente at forhandlingene måtte føres som «fellesforhandlinger».
Formannen i Statstjenestemannsforbundet, Otto Nagel, var «enig i at særkravene
måtte hvile». 117 De tre organisasjonene ble enige om et forhandlingsgrunnlag, og
112 Styremøte 12.02.29, protokoll for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg, Arbeiderbevegelsens
Arkiv, Oslo.
113 Ibid.
114 Representantskapsmøte 19.02.29, protokoll for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg,
Arbeiderbevegelsens Arkiv, Oslo.
115 Styremøte 12.03.29, protokoll for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg, Arbeiderbevegelsens
Arkiv, Oslo.
116 En slik avtale ville partene kunne avvise, men staten ville ikke kunne beslutte på tvers av
avtalen før nye forhandlinger var ført.
117 Protokoll fra konferanse mellem Tjenestemannsforbundets styre og Aksjonsutvalgets styre
til drøftelse av forskjellige forhold vedrørende forhandlinger med regjeringen i anledning
lønnsprocessen, 18. april 1929, ført i protokoll for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg,
Arbeiderbevegelsens Arkiv, Oslo. Otto Nagel, født 1869, hadde vært ansatt i veidirektoratet
siden 1884. Han hadde vært sekretær i Bestillingsmændenes Landsforbund 1912-18, formann
i Centraladministrasjonens kontorfunksjonærers forening 1908-20, formann i Departementsforeningen
1922-24, og han var fra 1923 til 1930 formann i Statstjenestemannsforbundet. I
1930 stilte han til stortingsvalg for Frisinnede Venstre, men ble ikke innvalgt. Statstjenestemannen
1930, s. 360 f.
161

ektor Eitrem fra Filologenes og Realistenes Landsforening understreket at det «nødvendigste
var å skaffe garanti for fremtiden». 118 Tjenestemennene hadde levd med
krisetider og vanskeligheter helt siden verdenskrigen startet i 1914. Nå var de villige
til å bytte dagens lønn mot fremtidig sikkerhet.
Ved det første forhandlingsmøtet med staten ble prosedyrer og rammer for
forhandlingene fastlagt. Vi skal merke oss to punkter.
For det første forpliktet regjeringen seg til å foreslå forhandlingsresultatet
vedtatt i Stortinget dersom organisasjonene i uravstemning hadde godkjent resultatet.
Dette skulle binde regjeringen. For det andre ble det gjort klart at Aksjonsutvalgets
medlemmer sto juridisk bundet til å akseptere forhandlingsresultatet dersom
det fikk flertall i en uravstemning. Statstjenestemannsforbundet tok for gitt at
medlemmene «vilde anse sig som bundet». 119 Regjeringen uttalte at den ikke ville
anse seg bundet dersom ikke alle «organisasjonsgrupper under ett» ville akseptere
resultatet. Dette skulle binde organisasjonene. At det hadde virkning vet vi. En av
medlemsorganisasjonene i Aksjonsutvalget, Postmannslaget, gikk imot forhandlingsresultatet
i sin avstemning, men brøt likevel ikke med de andre organisasjonene. 120
Også Filologenes og Realistenes Landsforening ble tvunget av at organisasjonene
ble sett under ett. De måtte oppgi et særkrav: «blandt annet av hensyn til de medforhandlende
grupper [fant våre forhandlere] ikke å kunne ta ansvaret for et brudd
på dette punkt.» 121 Organisasjonene bandt regjeringen, regjeringen sørget for å binde
organisasjonene, og Stortinget sto bundet av dommen og av sitt eget regulativ. Forhandlingene
kunne begynne.
118 Tanken om en indeksregulering var her fremme. Protokoll fra konferanse mellem Tjenestemannsforbundets
styre og Aksjonsutvalgets styre til drøftelse av forskjellige forhold vedrørende
forhandlinger med regjeringen i anledning lønnsprocessen, 18. april 1929, ført i ptotokoll
for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg, Arbeiderbevegelsens Arkiv, Oslo.
119 St. prp. nr. 1 1929, tillegg nr. 15. 1929, s. 1 f.
120 Bergh 1985:106.
121 Filologenes og Realistenes Landsforening, Centralstyrets cirkulære til Landsforeningens
medlemmer om uravstemning i saken. Trykt i Den høiere Skole 1929, s. 304.
162

Forliket
Tjenestemennene godtok en ganske stor nedregulering av lønningene. 122 I bytte fikk
de sikkerhet. Det var særlig to forhold som kunne gi tjenestemennene denne sikkerheten.
Det ene lå i grunnlovens bestemmelse om lovers tilbakevirkende kraft. Stortinget
sto fritt til å fastsatte nye lønnsregulativer for tjenestemennene, men ved
ansettelse eller når et nytt regulativ ble akseptert, hadde hver enkelt tjenestemann
en rett til å få utbetalt lønn ifølge kontrakten eller regulativet. Denne rettigheten
kunne ikke staten ta fra tjenestemannen. Nye betingelser kunne derimot settes opp
ved nyansettelser, avansement eller frivillig forflytning. Dette hadde ført til at det
enkelte steder fantes forskjellige lønnsregler for ensartede stillinger. Staten kunne
også i kontrakter og regulativer ta forbehold om senere endringer i lønnsbetingelser,
men inntil 1920 var ikke dette blitt gjort. Regulativet fra 1920 var et første skritt
på denne veien, men betingelsene for nedregulering var utformet slik at staten fortsatt
sto delvis bundet. For tjenestemennene var det viktig å utnytte dette; for staten
var det riktig å fri seg fra det.
Det andre forholdet som kunne gi sikkerhet, lå i selve rettsforlikets vesen.
Det var en kontrakt, i rettslig forstand, mellom staten og tjenestemennenes organisasjoner.
Denne kontrakten ville binde partene dersom de vedtok den. Gjennom
rettsforliket var det derfor mulig for tjenestemennene å sikre seg kontraktfestede
garantier mot senere nedreguleringer.
Tjenestemennenes organisasjoner forsøkte å utnytte begge disse forholdene
i forhandlingene med staten. For dem var det viktig å sikre seg mot at staten ensidig
kunne endre betingelsene for tjenestemennene. I forliket het det at for dem som var
blitt ansatt før 1. juli 1929, hadde Stortinget bare adgang til å nedregulere lønningene
etter betingelsene som gjaldt i regulativet fra 1920. 123 Dette ga allerede ansatte
tjenestemenn et vern for deres lønninger. Men også staten fikk sitt. Den ville for
fremtiden fri seg fra dette vernet. For alle nyansatte var hovedregelen at Stortinget
skulle ha «adgang til, når det måtte finne det begrunnet i forholdene, å nedregulere
eller omregulere lønningene». 124 Staten var, med Ivar Lykkes ord, «blitt klok av skade».
Og staten tok nok et stikk: Forflytning eller avansement ville bli regnet som
122 Nedregulering av lønningene med ti prosent fra 1. juli 1929, for tidsrommet 1. juli 1928
til 30. juni 1929 ble lønningene satt ned med fem prosent. Staten skulle ikke svare renter for
den lønnen som var blitt holdt tilbake siden 1. januar 1928. St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 15 1929,
s. 4 f.
123 St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 15 1929, s. 2.
124 Ibid.
163

nyansettelse. De tjenestemennene som etter hvert ble forflyttet eller avanserte, ville
derfor miste sikkerheten som forankringen i 1920-regulativet ga. 125 Ved alle nyansettelser
kunne staten ta forbehold om nedregulering av lønninger, og slik fri seg
fra det båndet grunnloven og tidligere regulativer la på lønnsreguleringen. Det tjenestemennene
kunne håpe, var at staten ikke ville utnytte dette til å nedregulere
lønninger så lenge dette bare kunne gjøres for deler av tjenestemannsgruppen. 126
Fra første stund sto det klart for tjenestemennene at skulle de akseptere lønnsnedslag,
måtte de få garantier for at nye lønnsnedslag ikke ble aktuelt på lang tid. 127
Nettopp det at forliket ville være en juridisk bindende kontrakt, gjorde dette mulig.
I forhandlingene med staten oppnådde tjenestemennene en garanti: I det nye
regulativet som ble forhandlet frem, het det at noen ny «nedregulering av lønningene...
kan dog ikke finne sted før fra 1ste juli 1935». 128 Dette var ingen dårlig garanti
for tjenestemennene i en tid preget av økonomisk usikkerhet og krise, og med
et generelt lønnsnivå som stadig var fallende.
I bytte for sikkerhet ga tjenestemennene ti prosent av lønnen sin. Staten slapp
med å betale tilbake 18 millioner i stedet for 27, som dommen hadde pålagt den.
Fremtidige lønnsbudsjetter ville også bli redusert.
Forliket ga ingen retningslinjer for innføring av forhandlingsrett. Men tjenestemennene
uttrykte i sin protokolltilførsel at de så det «som en selvfølge, at der
før nedregulering kan skje i 1935... skal føres forhandlinger med tjenestemennenes
organisasjoner». I tillegg henstilte de til regjeringen om å utrede «spørsmålet om
lovfestet forhandlingsrett... og spørsmålet om en særskilt domstol til avgjørelse av
rettstvister» i tjenestespørsmål. Og, de ville forhandle om dette før en eventuell lovproposisjon
ble fremlagt.
125 I tjenestemennenes protokolltilførsler til forhandlingsmøtene 6. og 15. juni «henstiller de
til Regjering og Storting» at alle som «har innehatt offentlig ansettelse uten avbrytelse siden
før 1. juli 1929», det vil si også de som ble forflyttet eller avanserte, skulle komme inn
under 1920-regulativet. Tjenestemennene fryktet at vernet i 1920-regulativet raskt skulle bli
illusorisk. Høyesterett fulgte imidlertid statens syn, og både for kommunalt ansatte og for
statstjenestemenn ble opprykk og overføring til annen stilling ansett som nyansettelse. Jakhelln
u.å. s. 51, med referanse til Rettstidende 1935:375 og Rettstidende 1940:145.
126 Finansminister Per Lund uttalte i Stortinget at han var meget skeptisk til en løsning med
differensierte lønninger for samme type stilling. St. tid. 1929, s. 2400.
127 Jfr. protokoll fra konferanse mellem Statstjenestemannsforbundets styre og Aksjonsutvalgets
styre til drøftelse av forskjellige forhold vedrørende forhandlinger med regjeringen i
anledning lønnsprocessen, 18. april 1929, ført i protokoll for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg,
Arbeiderbevegelsens Arkiv, Oslo.
128 St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 15 1929, s. 2.
164

Stortinget ble stilt overfor en ferdigforhandlet avtale. Enten måtte den vedtas i sin
helhet, eller den måtte forkastes. Med det siste ville følge videre rettssak og usikkerhet.
Stortingskomiteen anbefalte at avtalen med tjenestemennene ble vedtatt. 129
Bare Bondepartiets representant Os var uenig. Han mente at det «hadde vore meir
mannsleg ferd [å] våga ein høgsterettsdom», og han anbefalte dette. 130
Stortingskomiteen uttrykte skepsis til avtalen. Den «går dog på enkelte punkter
videre enn man hadde tenkt sig muligheten av», heter det i innstillingen. 131 Men
komiteen gikk likevel ikke imot avtalen. Endre Witzøe, komitéformann og høyrerepresentant,
fant med klar referanse til bondepartifraksjonen at det var «mandigere
å overvinne min egen rent instinktmessige uvilje mot dette forlik enn å gi etter for
det primitive instinkt som de fleste av oss har: å... gå til krig». 132
«Jeg vet nok at det er en typisk egenskap ved den norske bonde, at han
altid vil se domstolenes avgjørelse i et rettsspørsmål, og det er heller ikke
ukjent for oss, at der er bønder, som har prosedert sig til fant».
Endre Witzøe i Stortinget 1929.
Bondepartiet ble stående alene med sitt krav om anke til Høyesterett. For partiet
var dette uten tvil en kamp rettet direkte mot tjenestemennene. De nye tjenestemannsklassene
var Venstres folk, som de gamle hadde vært Høyres. I den politiske
retorikken ble denne voksende gruppen av tjenestemenn til en parasitt, som forårsaket
at «landet og folket vert utsøge». 133 Bondepartiet gjorde i denne kampen Stortingets
frihet til sin fane. Langeland viste til folket, og mente det ikke hadde gitt
Stortinget myndighet til «å binda dei storting, som kjem etterpå». 134 Avtalen betyr
«simpelthen, at Stortinget ikke lenger er herre i sitt eget hus», fulgte Skurdal opp.
«Nu er det de offentlige tjenestemennene gjennem sine organisasjoner, som dirigerer
og bestemmer, det er ikke Stortinget lenger.» 135 Også representanter fra andre partier
129 Budgett-innst. S. nr. 169 1929, s. 4.
130 Ibid. s. 5.
131 Ibid. s. 3.
132 Olav Os (B), St. tid. 1929, s. 2391.
133 Ibid. s. 2393.
134 St. tid. 1929, s. 2397.
135 Ibid. s. 2402. Jfr. også Kverneland (B), s. 2411.
165

mente avtalen kunne være konstitusjonelt «betenkelig» 136 eller lite ønskelig. 137 Men
bortsett fra Bondepartiet var Stortinget langt mer villig til å gi makten fra seg enn
hva det hadde vært tre måneder før. Frykt for at Stortingets suverenitet var tapt, kom
ikke lenger til uttrykk i komitéformann Witzøes eller finansminister Lunds taler.
Avtalen med tjenestemennene var forlokkende.
For tjenestemennene betydde dette at Stortinget aksepterte et lønnsregulativ
som var fastsatt gjennom forhandlinger og vedtatt som en avtale. Regulativet fikk
nøyaktig den samme funksjonen som en regulær kollektivavtale. Dette var en seier,
ingen selvfølge. Oslo kommune hadde ennå ikke akseptert å inngå kollektivavtaler
med tjenestemenn, og under rettssaken hadde dommer Per Rygh uttalt at det var
«mer enn tvilsomt» om staten hadde «konstitusjonell adgang» til å inngå tidsbegrensede
lønnsavtaler. Blant Høyres menn var det ingen i Stortinget som viste til dommerens
ord, bortsett fra Sven Svensen. Han feiet imidlertid det konstitusjonelle
problemet vekk: «i realiteten har det vel kanskje ikke så stor betydning». 138
Selv om avtalen ble anbefalt, var ikke alle fornøyde. Det var særlig punktet
som gjorde ny nedregulering umulig før 1935, som stortingsmennene syntes var
urimelig. Tidligere statsminister Lykke furtet. I stortingsdebatten gjorde både han
og Endre Witzøe hva de kunne for å legge skylden på venstreregjeringen. Witzøe
var forbauset over at ikke «fagmenn» hadde stått for forhandlingene på statens
vegne. 139 Lykke var skuffet. Han fant tjenestemennenes handlinger «nedslående».
Han mente det hadde sittet «drevne forhandlere» på den ene siden av bordet, og
«elskverdige mennesker» på den andre. 140 Nå var forhandlingene avsluttet, og Lykke
måtte stemme for et resultat som han selv ikke hadde villet tilby tjenestemennene;
altså var forhandlerne udyktige. 141 Finansminister Lund ga svar: Det var Lykke som
hadde ansvaret. Han var statsminister da nedskjæringene ble vedtatt. Han hadde i
tillegg vært komitéformann og ordfører da regulativet ble vedtatt i 1920. Ministeren
ville ikke vurdere forhandlernes kompetanse, men det var ikke umulig, mente Lund,
at resultatet hadde blitt gunstigere dersom hr. Lykke var oppnevnt som forhandler,
han «som jo har sådan rik erfaring fra tidligere forhandlinger med tjeneste-
136 Sven Svensen (H), ibid. s. 2405.
137 Jfr. statsråd Lund (V), ibid. s. 2399, og Markhus (V), s. 2404.
138 Ibid. s. 2405.
139 Ibid. s. 2391.
140 Ibid. s. 2407.
141 Ibid. s. 2407 f.
166

mennene». 142 Lykke var knust. «[Jeg] har ikke noget å skamme mig over,» sa han,
og la igjen skylden på andre: «Hadde jeg hatt bare lojale forhandlere...». 143
Bondepartiet i regjering
I mai 1931 fikk Bondepartiet regjeringsoppdrag etter å ha felt Mowinckels venstreregjering
sammen med Arbeiderpartiet. Det var ikke sparepolitikk som forent de
to opposisjospartiene, men spørsmålet om nasjonal kontroll over såpe- og fettproduksjonen.
144 Men med Bondepartiet i regjering ble sparepolitikken aksentuert,
godt støttet av de borgerlige partiene. Våren 1932 ble en ny Spare- og Forenklingskommisjon
opprettet, med mandat til å foreslå nedskjæringer slik at de «offentlige
utgifter... bringes i overensstemmelse med den økonomiske bæreevne». 145 Behovet
for å fortsette 1920-tallets sparepolitikk ble malt i sterke farger gjennom Bondepartiets
retorikk. Partiet ville ha statlig sparing, og viste skepsis mot statlig og kommunalt
byråkrati. I tillegg lå gjeldsproblemer og jordbrukskrisen i regjeringens fang.
Disse problemene kunne ikke feies under teppet; de krevde penger. Finansiering av
krisetiltak fordret nedskjæring andre steder i budsjettet, mente man. 146 Visst kunne
tjenestemennene fortsatt føle seg truet.
Også overfor arbeiderbevegelsen generelt førte bondepartiregjeringen en
truende politikk. Ikke minst førte arbeidet med boikottloven til konfrontasjoner med
Landsorganisasjonen. 147 LO fulgte derfor årvåkent med på regjeringens politikk
overfor statstjenestemennene. Regjeringen på sin side fulgte de samme to linjene i
sparepolitikken som før var fulgt: reduksjon av antall stillinger og reduksjon av
tjenestemennenes lønninger.
142 Ibid. s. 2414.
143 Ibid. s. 2415.
144 Unilever ønsket kontroll over Lilleborg Fabrikker, og hadde søkt konsesjon.
145 St. med. nr. 35 (1936) s. 1. Komiteen besto av fylkesmann I. E. Christensen (formann), godseier
E. G. Borch, herredskasserer A. Chr. Holthe og fylkesmann Trygve Utheim.
146 Hveding 1982:199.
147 Jfr. f. eks. Landsorganisasjonens Meddelelsesblad nr. 10 1932, s. 309 ff.
167

Nye forhandlinger om lønnsreduksjon
Allerede før regjeringen i 1929 hadde rukket å presentere dommen fra Oslo byrett
for Stortinget, fremmet representantene Mellby og Langeland fra Bondepartiet i brev
til Odelstinget forslag om å vedta en midlertidig lov for å endre tjenestemannsloven.
Tjenestemannsloven skulle ikke komme til anvendelse på nyansatte tjenestemenn,
og samme lovs § 20 som sikret tjenestemenn mot oppsigelse, skulle ikke tre i kraft
for tjenestemenn med mindre enn tre års tjenestetid. 148 Dette skulle hindre at
tjenestemennene etter tre års tjeneste ble uoppsigelige. Mellby og Langeland ønsket
at regjeringen skulle foreta «sådanne endringer i tjenestemannsloven, som er fornødne
for å gi staten fullt herredømme over statstjenesten». 149 Justiskomiteen tok
ikke stilling til forslaget, men sendte det videre til regjeringen. 150
I regjeringsposisjon tok Bondepartiet dette forslaget opp på nytt i juni
1932. 151 Målet med lovendringen var å sikre «tilstrekkelig frihet til å gjennemføre
den forenkling og de besparelser som de økonomiske forhold nødvendiggjør». 152
Bondepartiet viste stor vilje i saken, men ikke like stor evne. Statsråd Asbjørn Lindboe
hadde ikke fått sine embetsmenn i departementet med seg. 153 Odelstingsproposisjonen
som ble lagt frem, viste tydelig at det ble talt med delt tunge. Etter først
å ha redegjort for hvordan departementet tidligere hadde ansett endringer i tjenestemannsloven
som unødvendige og som en lite egnet fremgangsmåte for å påvirke
statens handlefrihet, het det kort at ved «fornyet overveielse er imidlertid departementet
kommet til det resultat» at en lovendring nå ville være «heldig». 154 Dette
148 I forslaget til midlertidig lov het det: «For offentlige tjenestemenn, der ansettes efter denne
lovs ikrafttreden, får bestemmelsen i ’lov om offentlige tjenestemenn’ av 15. februar 1918
ikke anvendelse. For offentlige tjenestemenn der ved denne lovs ikrafttreden ennu ikke har
vært i tjeneste i 3 år, trer samme lovs § 20 ikke i kraft.» Cit. Ot. prp. nr. 57 (1932), s. 2.
149 Cit. Ot. prp. nr. 57 (1932), s. 3.
150 Ot. prp. nr. 57 (1932), s. 3.
151 § 20, som sikret uavsettelighet for tjenestemenn med mer enn tre års tjenestetid, ble foreslått
endret, og en ny § 33 ble foreslått tatt inn. I denne het det at «De rettigheter som denne
lov tilsier offentlige tjenestemenn, kan til enhver tid ved ny lov forandres med virkning også
for allerede ansatte tjenestemenn.» Ot. prp. nr. 57 (1932), s. 5.
152 Ibid. s. 4.
153 Asbjørn Lindboe (1889-1967), cand. Jur. 1914, sakfører i Trondhjem 1919-1931, sorenskriver
i Inderøy 1933, fylkesmann i Nord-Trøndelag 1945-1959. Statsråd (Justisdepartementet) 1931-
1933.
154 Ot. prp. nr. 57 (1932), s. 4.
168

gjorde det lett for stortingskomiteen. Den fant «at de foreslåtte nye bestemmelser
ikke er så klare at den har våget å ta endelig standpunkt til dem». Før sommerferien
var «tiden for knap», avsluttet komiteen. 155
Bondepartiet fikk det ikke som det ville overfor tjenestemennene. Regjeringen
følte at tjenestemennene satt for trygt. I tillegg satt de også med en lønnsavtale
som varte til 1935. Konsumprisindeksen hadde sunket med ti prosent siden 1929. 156
En fortsatt deflasjon ville gjøre dette til en meget god avtale. Var det mulig å få den
endret?
Våren 1932 kunne man høre røster som talte om nødvendigheten av en ny
lønnsreduksjon. Stemmene kom fra Venstre. Forhenværende forsvarsminister Rolf
Jacobsen foreslo i Dagbladet at staten skulle oppta forhandlinger med tjenestemennene
om lønnsnedslag. 157 Forslaget ble ikke tatt nådig opp av tjenestemennene
158 , men ble fremsatt på nytt, denne gangen i Stortinget, hvor Mowinckel la press
på tjenestemennene. Han hevdet at «funksjonærene hadde gjort uhyre klokt om de
hadde svart velvillig på regjeringens invitt om allerede nu å forhandle om et nytt
lønnsregulativ... så hadde de kanskje undgått det som vil skje når man skal gå fritt
til et nytt lønnsregulativ» i 1935. Jeg vil for min part, fortsatte Mowinckel, «anbefale
statens funksjonærer å følge regjeringens innbydelse og gå til frie forhandlinger om
et nytt lønnsregulativ... [...] De vil stå sig på det ikke bare i den almindelige anerkjennelse,...
men de vil stå sig på det rent økonomisk.» 159 Dette var en trussel.
Finansminister Sundby fulgte opp Mowinckels utspill. Spørsmålet om å få
til en frivillig lønnsavtale med tjenestemennene, «har vært sterkt oppe i regjeringen
under budgettbehandlingen», hevdet han. Tidligere statsminister Kolstad hadde også
«søkt å innlede forhandlinger underhånden, men det blev bestemt avvist fra deres
side som det blev konferert med, og derfor hadde vi ikke annet å gjøre enn å la det
falle,» hevdet Sundby i stortingsdebatten. 160 Han la skylden på tjenestemennenes
organisasjoner. Men det var forhastet. Dette ble straks kategorisk dementert i et
offentlig brev fra Aksjonsutvalget, Statstjenestemannsforbundet, Embetsmennenes
155 Innst. O. nr. 130. (1932).
156 Historisk statistikk 1978, tabell 287. Indekstallene er 61,0 for 1929 og 54,9 for 1932.
157 Referert i Statstjenestemannen 1932, s. 115. Rolf Jacobsen (1865-1942) var stortingsrepresentant
for Venstre 1913-1918 og forsvarsminister i Mowinckels første regjering 25.07.24-
05.03.26. Han var utdannet cand. jur. 1885 og var høyesterettsadvokat i Kristiania fra 1893,
senere sorenskriver. Haffner 1949:359.
158 ««Smudsprodukt» er ordet for slike skriblerier...». Statstjenestemannen 1932, s. 138.
159 Forh. i St. 3. juni 1932, s. 1646.
160 Ibid. s. 1650.
169

Fellesutvalg og Filologenes og Realistenes Landsforening. Organisasjonene hadde
ikke fått noen henvendelse fra regjeringen om å oppta forhandlinger. 161 Var regjeringen
villig til å forhandle?
Både regjering, opposisjon og opinion var opptatt av tjenestemennenes lønn.
Finansministeren mente staten hadde «en lønnsavtale som ikke står i forhold til hva
vi har råd til». 162 Kort tid etter at Mowinckel hadde reist spørsmålet i Stortinget, ga
bondepartiregjeringen den nye Spare- og Forenklingskommisjonen i oppdrag å
kontakte tjenestemannsorganisasjonene med tanke på å oppta forhandlinger. Fylkesmann
Utheim og herredskasserer Holthe i sparekommisjonen fikk jobben. 163 Var
det mulig å få lønnsavtalen med tjenestemennene reforhandlet før utløpet av avtaleperioden?
Tjenestemennenes strategi
I avtalen fra 1929 hadde tjenestemennene protokollført en oppfordring til regjeringen
om å utrede spørsmålet om forhandlingsrett. Denne bønnen ble gjentatt
høsten 1929, og igjen året etter. 164 Dette var et «av de aller viktigste punkter på
Statstjenestemannsforbundets arbeidsprogram». 165 Mowinckel lot saken hvile. Etter
regjeringsskiftet sommeren 1931 rettet de tre store sammenslutningene og Filologenes
og Realistenes Landsforening en felles henvendelse til Stortinget om innføring
av lovfestet forhandlingsrett. 166 Intet skjedde før året etter. Da ville staten selv
forhandle.
161 Statstjenestemannen 1932, s. 297. «Finansministeren rykket derefter i avisene i marken med
en forklaring, hvori det heter, at henvendelsen ikke var rettet til organisasjonene men til endel
etatssjefer, som hadde til opgave å sondere terrenget, hvad de skal ha gjort med negativt
resultat.» Statstjenestemannen 1932, s. 297.
162 Forh. i St. 3. juni 1932, s. 1644.
163 St. med. nr. 17 (1933), s. 1 f.
164 Skrivelse fra Statstjenestemannsforbundet til regjeringen, 16. september 1929,
Statstjenestemannen 1929, s. 283, og henvendelse til regjeringen 22. november 1930, med
anmodning om å oppta spørsmålet om forhandlingsrett til behandling. Gjengitt i Statstjenestemannen
1930, s. 440.
165 Lederartikkel, Statstjenestemannen 1930, s. 359.
166 Henvendelse til Stortinget fra Aksjonsutvalget, Statstjenestemannsforbundet, Embetsmennenes
Fellesutvalg og Filologenes og Realistenes Landsforening (som også var medlem av
Embetsmennenes Fellesutvalg), 16. juni 1931. Statstjenestemannen 1931, s. 232.
170

Etter et første forberedende møte mellom organisasjonene og sparekommisjonen
ble fremgangsmåten for forhandlingene etablert. 167 Sparekommisjonen hadde gitt
signaler om at spørsmålet om forhandlingsrett også kunne trekkes inn i forhandlingene.
168 For organisasjonene var det særlig tre mål som var viktige når de skulle
gå inn i forhandlinger: å sikre organisasjonsmessig kontroll, å oppnå størst mulig
sikkerhet for lønn og stilling, og å sikre seg forhandlingsrett.
Selv om organisasjonene ønsket å forhandle, hadde enkelte tjenestemenn
motforestillinger. Tanken på «å tilkjøpe sig en forhandlingsrett for 18 millioner
kroner [...] kan drive skamrødmen op i ethvert anstendig menneske», hevdet en
statstjenestemann i fagpressen. 169 Ledelsen i Statstjenestemannsforbundet rykket ut
i neste nummer av tidsskriftet: «...nu gjelder det å holde kjeft.» Ifølge tidsskriftet
Statstjenestemannen burde de enkelte medlemmene «overlate retledningen i og
ledelsen av forhandlingsspørsmålets utvikling mest mulig til organisasjonens omdømme».
170 Organisasjonene forsøkte straks å sikre kontrollen over egne rekker. I
møtet med regjeringens representanter ble det avtalt at ingen del av forhandlingene
skulle offentliggjøres før de var avsluttet. 171
Spørsmålet om organisasjonsmessig kontroll hadde ikke bare en intern side,
men også en ekstern. Da forhandlingene skulle starte, dukket to landbruksskolebestyrere
opp og ville ta del i forhandlingene. De ble avvist. Det ble også en
henvendelse fra Det norske maskinistforbund om deltakelse. 172 De tre hovedorganisasjonene
ville beholde styringen selv. Det fikk de.
Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg tok ledelsen. Aksjonsutvalget henvendte
seg direkte til regjeringen for å få fastlagt prosedyrene for forhandlinger. Betingelsene
167 Tilstede på møtet 15. august 1932 var postpakkmester O. L. Strøm fra Statstjenestemennenes
Aksjonsutvalg, sekretær Håkon V. Ruud fra Statstjenestemannsforbundet, avdelingsingeniør
A. Kielland fra Embetsmennenes Fellesutvalg, og rektor H. Eitrem fra Filologenes
og Realistenes Landsforening. Filologenes og Realistenes Landsforening lot seg senere
representere av Embetsmennenes Fellesutvalg, som landsorganisasjonen var medlem av.
Eitrem ble en av fellesutvalgets representanter. Byråsjef C. Lampe i Finansdepartementet var
også til stede på møtet. Han skulle fungere som sekretær under eventuelle forhandlinger.
Protokoll for forhandlingene i 1932 om de offentlige tjenestemenns lønninger, bilag til St.
med. nr. 17 (1933), s. 6.
168 Møtet 15.08.32. Ibid.
169 Statstjenestemannen 1932, s. 377.
170 Ibid. s. 399.
171 Protokoll for forhandlingene i 1932 om de offentlige tjenestemenns lønninger, bilag til
St. med. nr. 17 (1933), s. 6.
172 Ibid. s. 8.
171

for å gå inn i forhandlinger fra Aksjonsutvalgets side var, i tillegg til at spørsmålet
om forhandlingsrett skulle inngå i forhandlingene, at ingen endringer i gjeldende
lønns- og tjenesteforhold skulle gjøres under forhandlingene, at et eventuelt resultat
av forhandlingene skulle legges frem for organisasjoner og regjering samtidig til
«vedtagelse eller forkastelse», og at et godkjent forhandlingsresultat deretter skulle
legges frem for Stortinget, også her til «vedtagelse eller forkastelse». 173 Her er tydelig
avtalesystemet i privat virksomhet Aksjonsutvalgets forbilde. Regjeringen aksepterte
betingelsene, men satte en frist for forhandlingene på tre uker. 174
Med dette fremstøtet fastla Aksjonsutvalget rammebetingelsene for forhandlingene.
Før det første regulære forhandlingsmøtet forsøkte så de tre hovedorganisasjonene
å samordne sine krav. Dette lyktes bare delvis. Alle de tre organisasjonene
ønsket å benytte anledningen til å fremme en rekke særkrav for spesielle grupper.
Felles var imidlertid kravet om at spørsmålet om en lov om forhandlingsrett skulle
tas opp før eventuelle lønnsforhandlinger. Dette var forhandlingenes kjernepunkt.
I tillegg hadde tjenestemennene lært hva en avtale kunne gi. De ønsket å bruke
avtaleformen for hva den var god for, og ville at en ny avtale skulle løpe frem til 1.
juli 1940. Det ville gi tjenestemennene åtte års sikring mot nye angrep. I tillegg skulle
en ordning med indeksregulering sikre lønnsøkning dersom inflasjonen skulle
komme tilbake slik man faktisk ventet. 175 Også garantier mot endring av pensjonssystemet
og frivillig syketrygd uavhengig av inntektsgrense, ville tjenestemennene
ha avtaleregulert. 176
Hovedorganisasjonene forsøkte å sikre innflytelse gjennom forhandlinger og
samtidig benytte denne reelle forhandlingssituasjonen til å utforme avtaler som ga
størst mulig sikkerhet mot uønskede endringer av lønns- og pensjonsforholdene.
Kravene fra organisasjonene viser at forhandlingsrett ble prioritert.
173 Skrivelse fra Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg til regjeringen av 26.09.32, vedlagt
protokoll for forhandlingene i 1932 om de offentlige tjenestemenns lønninger, bilag til St.
med. nr. 17 (1933), s. 8 f.
174 Skrivelse fra Finansdepartementet til Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg av 28.09.32,
vedlagt protokoll for forhandlingene i 1932, ibid. s. 9.
175 Skrivelse fra Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg, Statstjenestemannsforbundet og
Embetsmennenes fellesutvalg til sparekommisjonen, 05.10.32, vedlagt protokoll for forhandlingene
i 1932, ibid. s. 9 f.
176 «Forandringer av pensjonsloven må ikke fremmes så lenge den nye overenskomst er gjeldende
uten efter overenskomst med tjenestemennene.» Videre ville tjenestemennene ha
representasjon i pensjonskassens styre. Ibid. s. 9.
172

For organisasjonene var det viktig å sikre kontroll i egne rekker, og å skaffe seg eksklusiv
adgang til forhandlingene. Det fikk de. Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg,
hvor flere forbund sto tilknyttet LO, var opptatt av prosedyrene ved forhandlingene.
De tvang forhandlingene inn i et mønster hentet fra det private arbeidsmarkedet.
Relasjonen mellom partene skulle under forhandlingene være avtalebasert, og partene
skulle være likeverdige. Staten måtte oppgi sin handlefrihet mens forhandlingene
pågikk, slik at forhandlingsgrunnlaget ikke kunne undermineres underveis.
Staten aksepterte, men satte en tidsfrist. En egentlig samordning av alle kravene klarte
imidlertid ikke organisasjonene å få til. Her var det for mange som ønsket for mye.
Forhandling og brudd
Forhandlingene ble ledet av fylkesmann Trygve Utheim. 177 Han representerte sparekommisjonen,
som hadde fått sitt forhandlingsmandat fra regjeringen. Det var et
upresist mandat. Gjennom en muntlig henvendelse var sparekommisjonen blitt
anmodet om «å forhandle på fritt grunnlag med statstjenestemennene om en frivillig
lønnsreduksjon». 178 Regjeringen ga deretter grønt lys for å trekke spørsmålet om
forhandlingsrett inn i forhandlingene, men ville ikke binde seg i noe spørsmål.
Sparekommisjonen fikk trolig ingen annen instruks eller beskjed om å avgrense
forhandlingene. 179
Utheim signaliserte på det første møtet i august en lønnsreduksjon på ti
prosent; tjenestemennene at spørsmålet om forhandlingsrett var viktig. 180 Da forhandlingene
kom i gang 5. Oktober, hadde Utheim allerede liggende klart et utkast
til forhandlingslov. Som jurist visste Utheim hvilken makt det lå i konsipering
av lover. 181 Utheims forslag ble drøftet på to møter, og allerede den 18. oktober var
man kommet til enighet om et lovutkast formulert av Utheim. 182
Når det gjaldt den økonomiske siden av forhandlingene, var forslaget om ti
prosent reduksjon ment å skulle legge et grunnlag for drøftelsene. Men her kom
177 Trygve Utheim (1884-1952), stortingsrepresentant for Venstre 1946-49. Cand. Jur. 1907.
Fylkesmann i Møre og Romsdal 1928-1952. Sosialminister 28.10.33-20.03.35 i Mowinckels tredje
regjering. Medlem av Venstres landsstyre 1937-52. Haffner 1949:742, Nordby 1985a:765.
178 Protokoll for forhandlingene i 1932 om de offentlige tjenestemenns lønninger, bilag til
St. med. nr. 17 (1933), s. 16.
179 Ibid. s. 16.
180 Ibid. s. 6.
181 Utkastet ble presentert for organisasjonene 12. september 1932. Ibid. s. 7.
182 Møtene 06.10 og 18.10. 1932 Ibid. s. 10, 12.
173

tjenestemennene med motkrav. De la langt mer arbeid ned i å formulere materielle
krav, enn i utformingen av legale krav. Statens forhandlere kom i en vanskelig
posisjon. Uten et klarere mandat fra departementet var det også vanskelig for Utheim
å vite på hvilke punkter Sparekommisjonen kunne møte tjenestemennene med nye
motkrav. Forhandlingene tok tid. 183 22. oktober 1932 måtte Utheim presentere et
nytt tilbud: Ville tjenestemennene forhandle på grunnlag av en fem prosents lønnsreduksjon?
184 Tjenestemennene måtte ha to ukers betenkningstid, og Finansdepartementets
tidsfrist på tre uker var i ferd med å renne ut. Utheim måtte orientere
departementet.
Noen dager senere kom departementets svar. Finansminister Sundby var ikke
fornøyd med forhandlingsresultatet så langt. Departementet inntok en furten holdning
som innbefattet mer eller mindre tomme trusler. Forlengede forhandlinger ville
«bli altfor kostbare for staten», fordi det «planlagte og allerede påbegynte rasjonaliseringsarbeide
imens må stilles i bero», mente departementet. En fem prosents
reduksjon var ønskelig, men tjenestemennenes «krav ligger dessverre meget fjernt
fra hvad departementet finner å kunne gå med på», fortsatte Finansdepartementet.
Det var særlig kravet om forlenget avtaletid som var vanskelig å svelge. Det ville binde
lønnsbudsjettet «i adskillige år fremover». Likeledes stilte departementet seg avvisende
til forslag som ble utformet slik at de «binder Stortinget i dets lovgivningsarbeide».
185 Det departementet hadde i tankene var trolig et krav om at
tjenestemannsloven og pensjonsvilkårene ikke skulle endres i avtaleperioden. En
indeksregulering var Finansdepartementet villig til å gå inn på. Men betingelsen
departementet satte, viser tydelig Bondepartiets holdning til tjenestemennene, og
hvordan hele perioden etter verdenskrigen ble sett på som et hele, som en vedvarende
kamp mot tjenestemennene: «En indeksregulering bygget på lønn i forhold til prisindeks
således som det var i 1913 eller på det forhold som var ved spørsmålets
behandling i Stortinget i 1920 vil det dog kunne forhandles om.» 186 Bondepartiet
ville nesten 20 år tilbake i tid for å forankre tjenestemennenes lønn til en indeks.
183 Tjenestemennene forsøkte å dreie debattens fokus bort en prosentvis lønnsreduksjon ved
å tilby en lønnsreduksjon på til sammen 3,5 million kroner. Dette kan ha flere årsaker.
Tjenestemennenes forhandlere kan ha villet fordele reduksjonen ulikt på de ulike tjenestemannsgruppene.
Det kan også ha vært uenighet mellom organisasjonene om dette, og Aksjonsutvalget,
som representerte lavere tjenestemenn, kan ha vegret seg for å gå inn i en
prosentdiskusjon som ville gi lik nedregulering for alle grupper. Ibid. s. 14.
184 Ibid.
185 Skrivelse fra Finansdepartementet til Sparekommisjonen, 28.10.32, vedlagt protokoll for
forhandlingene i 1932 , ibid. s. 17.
186 Ibid. s. 17.
174

Tjenestemennene skulle fratas det land de hadde vunnet i mellomkrigstiden. Hvis
ikke ble det ingen fredsavtale.
Regjeringen var ikke imøtekommende. Tjenestemennene ville bryte forhandlingene,
og formannen i Statstjenestemennenes aksjonsutvalg, O. L. Strøm, fremmet
forslaget for sine medlemmer. 187 Representantskapet presiserte imidlertid, med
sideblikk til opinionen, at det må «komme klart frem at det er Regjeringen som
har brutt forhandlingene». 188 Også Utheim vasket sine hender. Sparekommisjonen
konkluderte med at det ikke forelå «grunnlag for frie forhandlinger», og ville «innskrenke
sig til å uttale at ytterligere forhandlinger i tilfelle må foregå mellem regjeringen
og statstjenestemennenes forhandlere». 189
Forhandlingene var over, men ikke slaget. Bondepartiet ga ikke opp å få
endret tjenestemannsloven. 30. november 1932 nedsatte regjeringen et utvalg som
på nytt skulle utrede i hvilken utstrekning loven «legger hindringer iveien for arbeidet
med fortsatt forenkling, rasjonalisering og omordning». 190 Tjenestemennene viste
mistro til regjeringen. O. L. Strøm mente regjeringen hadde behandlet forhandlingsspørsmålet
på en «uintelligent måte». 191 Noen uker senere kom regjeringens nyttårshilsen.
Statsministeren sendte nyttårsaften ut et skriv til samtlige departementer med
beskjed om å intensivere arbeidet med nedskjæring av stillinger og innsparing av
lønnsmidler. 192 «Det har vist sig ugjørlig å få lønnsbudgettet ned», hevdet statsministeren.
Den linjen som var fulgt i sparearbeidet, «med mere leilighetsvis inndragning
av stillinger», gikk for «langsomt» for Hunseid. Han ville gå «radikalere»
til verks og ga beskjed: «Offentlige stillinger som ikke er absolutt nødvendige opheves
snarest mulig under opsigelse av vedkommende tjenestemenn [..., og tjenestefrihet]
med full eller avkortet lønn under sykdom blir ikke å gi i større utstrekning enn
det offentlige er forpliktet til efter bestemmelsen i tjenestemannslovens § 6.» 193 Ingen
forsoning.
187 Styremøte 04.11.32. protokoll for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg, Arbeiderbevegelsens
Arkiv, Oslo.
188 Representantskapsmøte 04.11.32, protokoll for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg,
Arbeiderbevegelsens Arkiv, Oslo.
189 Sparekommisjonens protokolltilførsel, protokoll for forhandlingene i 1932 om de offentlige
tjenestemenns lønninger, bilag til St. med. nr. 17 (1933), s. 16.
190 Innstilling 1934:20 f.
191 O. L. Strøm i Psostmannen, gjengitt i Statstjenestemannen 1932, s. 536 f.
192 Rundskriv til departementene, offentliggjort 31.12.32, undertegnet J. Hunseid, gjengitt i
Statstjenestemannen 1933, s. 4-5.
193 Ibid. s. 5.
175

Aksjonsutvalget protesterte til Stortinget mot «at tjenestemenns rettslige og
økonomiske forhold under den nuværende regjering i stor utstrekning reguleres eller
forsøkes regulert ved situasjonsbestemte eller følelsesbetonte rundskrivelser fra Regjeringen
eller Finansdepartementet». 194 Opinionen var delt. Aftenposten roste sparetiltaket,
Dagbladet advarte mot en skjerpet konflikt med tjenestemennene. 195 I Stortinget
ble forhandlingsbruddet beklaget. Hunseid fraskrev seg enhver videre
befatning med saken, og tilbød å overlate ansvaret til Stortinget. 196 Fortsatt var det
to år igjen før lønnsavtalen gikk ut.
Lov om forhandlingsrett
Bondepartiet hadde Stortingets støtte i spareforsøkene, men ikke i den økonomiske
politikken generelt. Regjeringen falt i mars 1933, og Mowinckel overtok igjen.
Bare noen dager etter regjeringsskiftet tok den nye venstreregjeringen kontakt
med Sparekommisjonen, for «på helt fritt grunnlag å søke de avbrutte lønnsforhandlinger
gjenoptatt». 197 På nytt gikk Utheim og Holte i møte med de tre hovedorganisasjonene.
Etter en drøy måned forelå resultatet.
Tjenestemennene byttet til seg en lov om forhandlingsrett mot en lønnsreduksjon.
Lønnsavtalen innebar en generell lønnsreduksjon fra 3 – 4,5 prosent for de
ulike lønnsgruppene. 198 Avtalen skulle vare til 30. juni 1937, og verken i pensjonsvilkårene
eller rettigheter sikret i tjenestemannsloven, skulle endres i avtaleperioden.
I tillegg var flere særkrav fra enkeltgrupper trukket inn i forliket. Det gjaldt blant
annet endringer i arbeidstid og ferie for jernbanepersonalet og uniformsordning for
194 Skrivelse fra Statstjenestemennenes aksjonsutvalgs representantskap til Stortinget, delvis
gjengitt i LOs Medlemsblad 1933, s. 17.
195 Aftenposten 04.01.33, gjengitt i Statstjenestemannen 1933, s. 11; Dagbladet 05.01.33,
gjengitt i Statstjenestemannen 1933, s. 5.
196 Jfr. Innst. S. nr. 41 (1933).
197 Henvendelse av 8. mars 1933, jfr. St. prp. nr. 85 (1933) s. 2.
198 Lønningens første kr. 2 000 ble avkortet med 3 prosent, den overskytende delen med 5
prosent, dog således at avkortingen ikke for noen tjenestemann skulle utgjøre mer enn 4,5
prosent. Overenskomst om en frivillig midlertidig avkorting av de offentlige tjenestemenns
lønninger, trykt i Larsen 1949:127-130.
176

tolltjenestemennene. 199 Mens grupper innen post, jernbane og toll fikk gjennom
særkrav, ble Embetsmennenes fellesutvalg presset til å oppgi sine. 200
Statens forhandlere presset tjenestemennene til å renonsere på særkravene,
og fikk gjennom at avtalen bare skulle løpe til 1937, ikke til 1940 som tjenestemennene
opprinnelige hadde krevd. Til avtalen ble det knyttet en indeksregulering
som skulle tre i kraft fra 1936 dersom prisnivået steg eller sank. 201
I bytte mot denne lønnsavtalen skulle tjenestemennene få en ny forhandlingsordning
som ga organisasjonene forhandlingsrett. Også en egen tjenestemannsdomstol
for løsning av rettstvister skulle opprettes. 202
To dager etter at forhandlingsresultatet var klart, sendte regjeringen Mowinckel
ut et rundskriv med beskjed om at Hunseids nyttårshilsen «tilbakekalles». 203
Stillingskrigen var forbi.
Avtalen som ble inngått med tjenestemennene i 1933, var en avtale mellom
organisasjonene og statens forhandlere. Den forutsatte Stortingets beslutning.
Organisasjonene bandt ikke medlemmene formelt. Dette problemet hadde en praktisk,
politisk side, og en juridisk. Det var organisasjonene som forhandlet og i praksis
sluttet avtale. De fleste organisasjonene handlet ut fra prinsippet om et kollektivt
ansvar. Medlemmene skulle følge organisasjon, eventuelt etter at en avstemning blant
medlemmene var foretatt. I enkelte av hovedorganisasjonene var hustukten stor. Da
Det norske Postmannslag nektet å skrive under på overenskomsten, ble organisasjonen
ekskludert fra Statstjenestemennenes aksjonsutvalg. 204 Rent juridisk ble
imidlertid avtalen, i hvert fall fra statens side, sett på som en avtale mellom staten
og den enkelte tjenestemannen. Dette resulterte i at da lønnsavtalen var vedtatt av
Stortinget og en avkortet lønn skulle utbetales i juli 1933, bestemte Finansdepartementet
at hver enkelt tjenestemann skulle spørres om han godtok den inngåtte
overenskomsten. Svarte tjenestemannen nei, ble hans lønn utbetalt i sin helhet, uten
199 St. prp. nr. 85 (1933), St. forh. bd. 2, 1933. Disse særkravene var stilt av ulike forbund tilsluttet
en av hovedorganisasjonene. Fra Norsk Tolltjenestemannsforbund var for eksempel
uniformsspørsmålet trukket frem som en forutsetning for overhodet å akseptere en avtale.
Larsen 1954:126.
200 Ibid. s. 127.
201 Overenskomst om en frivillig midlertidig avkorting av de offentlige tjenestemenns lønninger,
trykt i Larsen 1949:127-130.
202 St. prp. nr. 85 (1933).
203 Larsen 1954:131.
204 Bergh 1985:110.
177

avkorting. 205 Slik ble det nye, kollektive handlingsmønsteret som fulgte organisasjonenes
rolle som forhandlingspart, forsøkt tilpasset det gamle, individbaserte
tjenesteforholdet.
Forslaget til lov om forhandlingsrett hadde ligget klart helt siden forhandlingene
høsten før. Utheim hadde grepet fatt i den utredningen som forelå fra 1925,
og tilpasset forslaget situasjonen i 1932.
Det konservative flertallet i Tjenestemannskomiteen hadde i 1925 ønsket
forhandlingsretten lagt til tjenestemannsutvalg. Dette var ikke lenger en mulig løsning.
I lovforslaget som tjenestemennene hadde forhandlet seg frem til, hadde deres
organisasjoner en selvfølgelig plass; hovedorganisasjonene var i tillegg gitt en
særlig stilling. De skulle få rett til å fremme krav direkte overfor regjeringen. 206 Men
lovforslaget hadde rester av den konservative organisasjonsmotstanden. For den
enkelte anledningen, som det het i lovforslaget, skulle «grupper av ikke organiserte
tjenestemenn» få forhandle dersom de var minst 50 i tallet. 207 Dermed klarte Utheim
å sikre en åpning for uorganiserte. En slik bestemmelse kunne motvirke organisasjonstvang
og dominans av enkeltorganisasjoner. Det ble likevel tatt inn i lovforslaget
bestemmelser om organisasjonenes sammensetning og betydning. Forhandlingsberettigede
organisasjoner måtte ikke oppta andre enn «tjenestemenn i vedkommende
tjenestegren» som medlemmer, og «overveiende representere tjenestemennene
i vedkommende tjenestegren eller gruppe». Uttrykket «overveiende representere» ble
ikke nærmere definert, og ble i ettertid praktisert liberalt. I tillegg skulle organisasjonene
formelt anerkjennes av Kongen. 208
Lovforslaget fremmet i liten grad sentralisering gjennom avgrensing av forhandlingspartene.
Det sentraliserende momentet var den særstillingen som ble hovedsammenslutningene
til del. Erfaringen fra disse forhandlingene, og fra forhandlingene
i 1929, gjorde det naturlig å bygge på hovedsammenslutninger, i hvert fall
i sentrale lønnsforhandlinger. Begrepet «hovedsammenslutning» ble imidlertid ikke
205 Larsen 1954:132. Enkelte tjenestemenn valgte dette. Det gjaldt eldre tjenestemenn som
ville få merke lønnsnedgangen på pensjonsutbetalingen, og det gjaldt organisasjoner som
Postmannslaget. Denne organisasjonens medlemmer fikk lønn utbetalt etter 1929-regulativet
helt frem til 1935, da denne avtalen utløp. Da ble lønningen «tvangsregulert». Bergh
1985:113.
206 Ot. prp. nr. 85 (1933) s. 2, § 4. Andre organisasjoner skulle rette sine krav til de «myndigheter
som har saken til behandling». Ibid.
207 Ibid. s. 2, § 2.
208 Ibid. s. 2, § 3.
178

nærmere definert i loven. Samtidig med at organisasjonene fikk forhandlingsrett,
ble avsnittet om tjenestemannsutvalg tatt ut av tjenestemannsloven. 209
Lovforslaget bygde på at Stortinget eller en annen offentlig myndighet skulle
fatte endelig beslutning. Dersom det kom til enighet mellom partene, kunne ifølge
lovforslaget staten kreve sitt tilbud sendt til uravstemning i organisasjonene, og
tjenestemennene kunne forlange at deres krav ble lagt frem for «den avgjørende statsmyndighet».
210 Formelt bandt loven derfor ikke Stortingets avgjørelser.
Den nye forhandlingsloven skulle gjelde alle statsansatte med unntak av dem
som gikk inn under arbeidstvistloven. Også embetsmennene falt inn under loven,
men lærere, som var ansatt av kommunene, men delvis lønnet av staten, falt utenfor.
211 Bestemmelsen om hva som skulle være gjenstand for forhandlinger, ble utformet
svært åpent og uavgrenset. Forhandlingsretten gjaldt «almindelige lønns- og
arbeidsvilkår». 212 Dette ble ikke nærmere presisert. Siden loven var et forhandlingsprodukt,
lagt frem for Stortinget til vedtak, finnes heller ikke offentlige forarbeider
til loven, annet enn Tjenestemannskomiteens innstilling fra 1925. Flertallet i denne
komiteen mente forhandlingene bare skulle gjelde lønns- og arbeidsvilkår som
Stortinget fastsatte. 213 Selv om enkeltspørsmål og spesielle spørsmål av teknisk art
ikke falt inn under forhandlingsloven, kom forhandlingspraksisen til å variere noe
i de enkelte etatene etter 1933. 214
En helt ny domstol ble foreslått opprettet i forbindelse med loven: Tjenestemannsretten.
Den ble utformet etter modell fra Arbeidsretten, og skulle behandle
tvister mellom stat og organisasjoner om «forståelsen og anvendelsen» av gjeldende
lønnsbestemmelser. 215 Retten fikk en partssammensetning, og høyesterettsjustitiarius
ble tillagt oppgaven å velge medlemmer etter forslag fra organisasjonene. 216
209 Beslutning til lov, Forh. i O. 29. juni 1933, s. 907.
210 Ot. prp. nr. 85 (1933) s. 3, § 7.
211 I forhandlingsloven er uttrykket tjenestemann brukt i betydningen tjenestemenn og embetsmenn.
Jfr. Innstilling 1956:9.
212 Beslutning til lov, Forh. i O. 29. juni 1933, s. 906.
213 Innstilling 1925:26, 35.
214 Jfr. Innstilling 1953:4 ff.
215 Beslutning til lov, Forh. i O. 29. juni 1933, s. 907.
216 Retten fikk seks medlemmer ved siden av formannen. To skulle oppnevnes for hver enkelt
sak. Organisasjonene skulle foreslå et dobbelt antall medlemmer, slik at høyesterettsjustitiarius
kunne velge. Ibid. s. 907.
179

I juni 1933 kunne regjeringen legge frem lovforslag og lønnsavtale for Stortinget i
overensstemmelse med forhandlingsresultatet. I stortingskomiteen var det bare
Bondepartiets representant Lars Romundstad som var negativ. Han kunne akseptere
en forhandlingsordning, hevdet han, men ikke når den ble påtvunget staten i
sammenheng med et lønnsforlik. 217 Romundstad avviste lønnsavtalen i hovedsak
med to begrunnelser: Den ga staten for liten sparegevinst, samtidig som den bandt
staten på flere måter. Avtalen ville binde staten i lønnspolitikken utover 1935, og
den ville også binde statens lovgivningsmulighet i og med at pensjonsloven og
tjenestemannsloven skulle stå uendret ut avtaletiden. 218
Forhandlingsloven ble vedtatt, lønnsforliket ble vedtatt. Stortinget ofret syv
ganger så mye tid på å debattere lønn som på å debattere lov. Bare Bondepartiet
stemte imot. Det kunne «kanskje ha sin grunn i det resultat bondepartiriksstyrets
tingingar med tenestemennene fekk», antydet Gunnulf Eiesland fra Venstre. 219
Bondepartiet forsvarte sitt standpunkt, og angrep ikke minst den måten lov og lønnsforlik
ble presentert for Stortinget på, til vedtak eller forkastelse. Det er «sers
usmakande», hevdet Langeland; 220 «både konstitutionelt og sakleg... heilt forkasteleg»,
mente Romundstad. 221 Witzøe fra Høire sa seg delvis enig med Romundstad:
«det er lite tiltalende». Men han ville ikke se spørsmålet prinsipielt. Han var
villig til å akseptere fremgangsmåten fordi han stort sett var enig i forslaget. 222 All
tale om et bundet Storting, all tale om en fri lovgivende myndighet var stilnet. Stortinget
vedtok et nytt lønnsreglement etter avtale med tjenestemennene. Prisen som
måtte betales, var etableringen av et formelt forhandlingssystem for statens tjenestemenn.
217 Innst. O. XXIX. (1933), s. 2 f.
218 Innst. S. nr. 171. (1933), s. 384 ff.
219 Forh. i O. 29. juni 1933, s. 905. Gunnulf Jakobsen Eiesland (1870-1936) var stortingsrepresentant
for Venstre 1916-36. Seminarutdannet 1892. Lærer og bonde. Medlem av Venstres
hovedstyre fra 1927, parlamentarisk leder fra 1931. Haffner 1949:201.
220 Forh. i O. 29. juni 1933, s. 904.
221 Forh. i L. 1. juli 1933, s. 177.
222 Ibid. s. 178.
180

Et statlig forhandlingsorgan
En del av den sentraliseringen vi har sett at foregikk i den statlige lønnsfastsettelsesprosessen,
gjenspeilte seg også i den måten staten organiserte sin administrasjon på.
Det hadde funnet sted en økt integrering av tjenestemennene gjennom organiseringen,
og gjennom felles lønnsforhandlinger lønnsforholdene blitt homogenisert.
Dette ga staten utfordringer på to områder. For det første måtte staten ha et apparat
å møte tjenestemennene med, den måtte ha forhandlere. Men samtidig måtte lønnssakene
knyttes nært til den politiske ledelsen. Lønnsfastsetting gjennom stortingsbeslutning
var en politisk prosess. For det andre dukket det opp et behov for oversikt
og systematikk i lønnsforholdene. Forhandlerne måtte ha kunnskaper og presise
informasjoner når de skulle måle krefter med tjenestemennenes delegater. Det var
ikke lett å føre forhandlinger uten kunnskap om hvor mange tjenestemenn staten
ansatte, eller om hvilke lønnsbetingelser disse var underlagt.
Opprettelsen av et lønnskontor i Finansdepartementet i 1921 var et første
skritt på veien mot et eget forhandlingsorgan for den statlige arbeidsgiveren. I 1934
etterlyste Spare- og Forenklingskommisjonen av 1932 en mer aktiv holdning hos
kontoret som statens arbeidsgiverrepresentant: «Lønnskontoret bør bli statens
tjenestemannskontor», hevdet Sparekommisjonen, og pekte på at det ikke fantes ett
eneste offentlig kontor som visste hvor mange statsfunksjonærer som fantes, og
hvilke utgifter dette medførte for staten. 223
Opprettelsen av et lønnsdirektorat i Finansdepartementet i 1936
I forhandlingene med tjenestemennene i 1933 var staten representert av Spare- og
Forenklingskommisjonen av 1932. Kommisjonen så hvilket arbeid som krevdes i
slike forhandlinger, og anbefalte at det ble opprettet en stilling som lønnsdirektør. 224
Dette embetet ble opprettet i 1936, med Henrik Lundh som den første lønnsdirektøren.
225 Hans oppgaver ble først og fremst å forestå forhandlingene med
tjenestemennenes organisasjoner etter den nye forhandlingsloven, og å fremskaffe
en oversikt over det virvaret som fantes av lønns- og arbeidsvilkår innenfor det
223 Innstilling 1934:15.
224 Dale 1991:20.
225 Henrik Lundh (1894-) ble dr. juris. 1929, byråsjef i Justisdepartementet 1930 og lønnsdirektør
1936 og var statens personlaldirektør fra 1946 til 1948, da han ble riksmeklingsmann.
Lundh satt som byfogd i Oslo 1954-1969. Aschehougs konversasjonsleksikon, Oslo 1970.
181

statlige arbeidsgiverfeltet. 226 Lundh fikk knyttet til seg en stab av jurister som gikk
i gang med å systematisere regulativsystemet og forhandle. 227
Det nye direktoratet ble plassert inne i departementet. En slik organisering
ble trolig valgt ut fra to hensyn. For det første var det som del av sparepolitikken i
1920-årene utviklet en teori om at dobbeltbehandling kunne unngås dersom man
plasserte direktoratene i et departement. 228 Selve direktoratsformen markerte en viss
selvstendighet, skjønt ønsket om å fremheve saksfeltet og gi det tyngde, var kanskje
viktigere. 229 Men organiseringen hadde også en annen grunn: nærheten til den
politiske ledelsen. Det var aldri aktuelt å skille lønnsdirektoratet ut som en selvstendig
forvaltningsenhet i forhold til Finansdepartementet. Den nye forhandlingsloven
plasserte verken et tiltenkt direktorat eller Finansdepartementet i noen særstilling.
Lønnskrav fra enkeltorganisasjoner skulle ifølge loven rettes til det enkelte
fagdepartementet tjenestemennene hørte under. Hovedsammenslutningene skulle
derimot rette sine krav til Kongen. Man så på den generelle lønnsfastsettingen som
en politisk akt, ikke som en administrativ eller teknisk sak. Det var derfor naturlig
å knytte Lønnsdirektoratet nært til den politiske ledelsen. Lønnsdirektoratet ble etter
opprettelsen oppfattet som en del av Finansdepartementet.
Forhandlingssystem på dobbeltspor
Det offentlige politiske lønnsfastsettingssystemet som fantes fra gammelt av for statens
tjenestemenn, var kommet under press. Tjenestemennene hadde aktivisert seg
og satt kravet om innflytelse gjennom en forhandlingsordning aller øverst på ønskelisten.
At Embedsmændenes Fællesudvalg lot særkrav falle for ikke å velte avtalen
som sikret forhandlingsrett, viser at dette var et mål også for statens høyest lønnede.
Kravet om innflytelse og deltakelse i beslutningsprosesser som hadde betydning
for fastsetting av lønn og arbeidsforhold, støtte imidlertid mot de ideologiske og
konstitusjonelle rammene for det politiske demokratiet. Hvordan ble denne konflikten
forstått?
226 St. prp. nr. 1 (1936), kap. 22 s. 12, cit. Dale 1991:20.
227 Dale 1991:21.
228 Tønnesson 1979:137. Også Vegdirektoratet, Telgrafstyret og Hovedstyret for Norges Statsbaner
ble lagt inn i et departement. Dale 1991:22.
229 Lønnsdirektøren var plassert på et høyere lønnstrinn enn de andre avdelingssjefene i
departementet. Ibid. s. 21.
182

I den norske lønnskonflikten ble ideen om Stortingets rett til ensidig å fastsette
lønninger, prøvd politisk og rettslig. Rettslig sto konflikten om Stortingets politiske
handlefrihet og beskyttelsen av tjenestemennenes individuelle rettigheter. Statens
advokat hadde pekt på at den politiske friheten lå i at statsmakten kunne ta selvstendige
og frie beslutninger. Konstitusjonelt hadde ikke staten rett til å la sin bevilgningsrett
bindes av en avtale med tjenestemennene, hevdet forsvareren. Dette
synet ble støttet av retten. Stortinget hadde derimot en rettslig forpliktelse overfor
hver enkelt ansatt tjenestemann, mente retten. Statstjenestemennenes rettslige stilling
overfor staten ble sett på som en kontraktliknende relasjon. Enkelte sider ved
ansettelsesforholdet, deriblant lønnen, kunne dermed ikke ensidig endres. Dette
hang sammen med oppsigelsesvernet. Det var således embetsmennenes gamle grunnlovsbeskyttelse
som sperret Stortingets handlefrihet, ikke avtalene tjenestemennene
prosederte på at de hadde inngått med staten.
I Stortinget ble domstolens avgjørelse trukket i tvil av høyrefolk, av venstrefolk
og av Bondepartiet. Det var en stor gruppe stortingsrepresentanter som kunne
slutte seg til finansminister Lund fra Venstre, som mente Stortingets herredømme
over bevilgningene var truet. De borgerlige politikerne så i 1929 uten tvil en konflikt
mellom Stortingets suverenitet og tjenestemennenes interesser.
Men hva var prinsippene verd? Etter rettsforlik og deretter nye forhandlinger
om en forhandlingslov var det få som trakk denne konflikten frem, selv om enkelte
mislikte at Stortinget ble stilt overfor et fait accompli i lovsaken. Årsakene til dette
skiftet i holdning finner vi trolig flere steder. For det første styrte begivenhetene både
tanke og tale. Etter år med lønnsstrid var det lett å ta munnen full da domstolen
kjente Stortingets beslutning ulovlig. Fire år senere, i 1933, var det ikke andre enn
Bondepartiets menn som følte seg krenket. Høyre hilste forhandlingsordningen
velkommen. Prinsippet om Stortingets suverenitet var et argument i diskusjonene,
men som rettesnor for handling underordnet andre politiske mål.
En annen årsak til at borgerlige politikere så annerledes på forholdet mellom
Stortinget og tjenestemennene i 1933, finner vi trolig i organisasjonenes opptreden.
Staten hadde ved to anledninger inngått avtale med tjenestemennenes
organisasjoner om lønnsreduksjon. Organisasjonene hadde vist seg som ryddige forhandlingsmotparter,
og ikke minst hadde de vist evne til å disiplinere hverandre og
medlemmene. Tjenestemennenes organisasjoner var en forutsetning for at et rettsforlik
kunne inngås. Det var bare gjennom disse man kunne forholde seg til alle
ansatte under ett og slutte avtale. Dette hadde nå vist seg nyttig for staten. Selv om
organisasjonene fremmet enkeltgruppers interesser, kunne de brukes som et redskap
for å samordne krav og til å sette i verk en lønnsbeslutning. Det var nettopp dette
Stortinget ikke hadde klart på egen hånd i 20-årene.
183

En tredje og viktig grunn til at konflikten mellom tjenestemennenes deltakelse og
Stortingets beslutningsmyndighet ikke ble mer aksentuert, var den formen forhandlingssystemet
fikk. «Som man vil se,» uttalte finansministeren i Stortinget, «blir det
ved den forhandlingsrett som her institueres, overhodet ikke spørsmål om å fastsette
nogen lønninger.» 230 Stortinget beholdt formelt hele sin rett.
Likevel var der noe nytt. Systemet med en offentlig, politisk lønnsfastsetting
var ført sammen med et nytt system for lønnsfastsetting basert på forhandlinger.
Det ga et system på dobbeltspor, fundert både på politisk avgjørelse i Stortinget og
på forhandlinger mellom tjenestemenn og regjering. Systemet innebar derfor ikke
noe endelig brudd, men førte med seg en forskyvning av makt. I den grad forhandlingene
fikk betydning ble innflytelse over lønnsfastsettelsen dels overført fra Stortinget
til regjeringen, dels plassert hos tjenestemennenes organisasjoner. I selve forhandlingssituasjonen
sto organisasjonene og regjeringen på likefot.
Forholdet mellom byråkrati og stat er uklart. Forståelsen av denne relasjonen
er farget av idealer mer enn av noe annet. Konservative politikere så til Tyskland
når de skulle tegne et bilde av byråkratiet slik de gjerne ville ha det: «i første rekke
den ånd... som var tilstede i tyske embetsetater og tjenestemannsetater av enhver
art». 231 Hambro hadde ikke servilitet i tankene. En forutsetning for lojale tjenestemenn
var en «arbeidsgiver som føler for dem». 232 Også Sundby fra Bondepartiet
hadde vært i Tyskland, hvor han kunne «beundre hvorledes den tyske statsfunksjonær
følte sig som staten, når man snakket med ham: vi er staten, statens interesser er
oss.» 233
Utsagnene er ikke faktisk beskrivelse av det tyske byråkratiet. De er uttrykk
for et levende ideal som selv skapte sin virkelighet. Troen på den byråkratiske
rasjonaliteten og upartiske oppofrelsen skapte en forestilling om en enhet mellom
staten og tjenestemennene. Denne levde parallelt med at tjenestemennene formet
interesseorganisasjoner og artikulerte krav overfor den statlige arbeidsgiveren. Men
i 1933 var det ikke lenger mulig å opprettholde dette virkelighetsbildet med mindre
man så til et idealisert, fremmed land. Da var partsrelasjonen mellom tjenestemennene
og staten i Norge blitt så tydelig at den ikke var til å komme utenom.
En form for partsrelasjon hadde selvfølgelig alltid vært der, mer eller mindre
artikulert. Organiseringen av tjenestemennene var imidlertid en forutsetning for at
relasjonen skulle få et institusjonelt uttrykk. Etableringen av tjenestemannsutvalg
230 Statsråd Lund (V), Forh. i O. 29. juni 1933, s. 904.
231 Hambro (H), Forh. i St. 4. juli 1933, s. 2245.
232 Ibid. s. 2245.
233 Ibid. s. 2246.
184

var et første skritt. Byråkratiet ble forsøkt skjermet fra organisasjonsmessig tilknytning.
De rent «private» organisasjonene ble ikke akseptert som legitime uttrykk for
tjenestemennene som gruppe. Organisasjonenes plass i partsrelasjonen ble imidlertid
tydeliggjort gjennom rettssaken og ved at tjenestemennene tvang staten til å inngå
avtaler: først et rettsforlik, deretter en forhandlingslov i bytte for lønnsreduksjon.
Under krisen kunne tjenestemenn som gikk til sak kalles illojale, men etter forlik
og fredsforhandlinger var det ikke lenger mange som trakk i tvil tjenestemennenes
legitime rett til å organisere seg og forhandle. Den motstanden mot organisasjonene
som var til stede i 1925, var i 1933 så godt som død. Levninger gjenfinner vi bare
i forhandlingslovens bestemmelser om at også grupper av uorganiserte kunne gis
forhandlingsrett.
En konsekvens av at partsrelasjonen ble etablert, ser vi i de administrative
endringene som kom i Finansdepartementet. Både lønnskontoret og Lønnsdirektoratet
ble opprettet som en konsekvens av at tjenestemennene var organiserte.
Organisasjonene fungerte som politiske aktører gjennom å sette dagsordenen for
statens politikk overfor sine ansatte. Institusjonene ble opprettet i tilknytning til
pengesekken i Finansdepartementet. Staten hadde fra før ingen arbeidsgiverpolitikk,
men den hadde vevd virksomheten inn som en naturlig del av de ulike forvaltningsorganenes
budsjettpolitikk.
De konstitusjonelle rammene om det gamle lønnsfastsettingssystemet hadde
i en økonomisk krisetid vist seg å virke begrensende på Stortingets suverenitet, ikke
styrkende, slik mange hadde tenkt seg og slik mange ønsket det skulle være. Erkjennelsen
av dette skapte en vilje til å gå ut over de gamle rammene. Tjenestemennenes
interesseorganisasjoner som før var blitt holdt på avstand, ble plutselig et redskap
for å sette statlig sparepolitikk i verk. Men idet staten aksepterte et lønnsforlik og
samarbeid med organisasjonene, vant de organiserte interessene legitimitet. Å slippe
organisasjonene frem til forhandlingsbordet ble akseptert; i 1933 ble det slått fast
som en legal rett. Organisasjonene brakte inn et nytt konstitusjonelt element.
Ingen av partiene på Stortinget hadde vist seg potente i mellomkrigstiden.
Tolv regjeringer hadde skiftet på å ha makten i løpet av de 15 årene fra 1921 til 1935,
da Arbeiderpartiet tok over. Imens hadde organisasjonene vokst. Flere hadde etablert
seg som dominerende på sitt område i samfunnet. Organiserte interesser var på flere
felt blitt en konkurrent til partiene. De hadde lenge stått klare til å tre inn i et
samarbeid med staten. De fleste av de statlige rådene som var blitt opprettet under
første verdenskrig med representasjon fra organisasjonene, var blitt borte sammen
med krigstidens forsyningsproblemer. Mowinckels venstreregjeringer lyktes ikke i
å få etablert et arbeidsløshetsråd med representasjon fra LO og Arbeidsgiverforeningen
i 1920-årene. Høyre var skeptisk. 234 Men etter 1930 ble slike råd på ny
234 Moren 1958:43.
185

etablert; nå var skepsisen hos de politiske partiene borte. Få stilte spørsmål ved om
etableringen av disse rådene visket ut skillet mellom interessedeltaking og offentlig
forvaltning. Trustkontrolldirektør Wilhelm Thagaard var en enslig svale da han i
1934 uttalte om Omsetningsrådet for jordbruksprodukter at dets oppgaver var utpreget
offentligrettslige og ikke skilte seg fra tradisjonell statsforvaltning. Han mente
det derfor hadde vært naturlig om rådet var organisert som et offentlig organ, ikke
som et råd med organisasjonsrepresentasjon. 235 Arbeiderpartiets politikk fra 1934
gikk eksplisitt ut på å integrere statlige råd med interesserepresentasjon i den politiske
styringen av samfunnet. I den senere berømte kriseplanen fra 1934 der økonomene
Ole Colbjørnsen og Ragnar Frisch var blant hovedarkitektene, finner vi flere
forslag til rådsetableringer som senere ble realisert. 236 Bondepartiet følte derimot
arbeidstakerorganisasjonenes, og særlig LOs vekst som truende. Statsminister Hunseid
kunne i taler fremholde at «statens makt og samfundsorganenes autoritet [er]
blitt undergravet», slik at det holdt på å bli «organisasjonene som har den virkelige
makt». 237 Men partiet så det ikke lenger som mulig for å stenge organiserte interesser
ute fra statsstyret. De skulle isteden integreres. 238
Sammenvevingen av stat og organisasjoner var i ferd med å bli akseptert. Det
var blitt en måte å realisere statlig styring på. Etableringen av et forhandlingssystem
i 1933 er et uttrykk for en slik sammenveving. Dels ble statstjenestemennenes interesseorganisasjoner
integrert i staten gjennom et lovverk som ga dem rettigheter overfor
statsmakten, men som også påla dem plikter og krav til autorisasjon. Samtidig
sikret forhandlingssystemet staten innflytelse over korporative organer som kunne
dominere tjenestemennene. At hovedsammenslutningene ble gitt en særskilt rolle,
viser at det fantes et behov for å sentralisere forhandlingene og dermed skape en elite
som kunne være et utgangspunkt for å kontrollere det store antallet
235 Ibid. s. 81. Omsetningsrådet for jordbruksprodukter ble opprettet i 1930. Det var helt
dominert av fem jordbruksorganisasjoner, men fikk likevel rett til å innkreve avgifter også
av uorganiserte produsenter, til tross for at Justisdepartementet mente dette ville bryte med
Stortingets grunnlovfestede skattleggingsrett. Ibid. s. 45. Per 1. januar 1940 fantes 40 statlige
representasjonsråd. Ibid. s. 51. Wilhelm Thagaard (1890-1970) var utdannet cand. Oecon. 1911
og cand. jur. 1916. Han var direktør i Prisdirektoratet fra 1920-26, trustkontrolldirektør 1926-
39, konstituert professor i rettsvitenskap 1939-40, deretter igjen trustkontrolldirektør, senere
prisdirektør (1940-60). Lie 1995:456.
236 Statens arbeidsløshetsråd (1939) og Selvhjelpsrådet (1935), jfr. forslagene som ble presentert
i Det norske Arbeiderpartis kriseplan 1934, dokument nr. 2, 1934.
237 Hunseid under trontaleordskiftet 1933, cit. Stavang 1964:231.
238 Stavang 1964:231.
186

enkeltorganisasjoner. Ingen stilte lenger spørsmål ved om forvaltningen ville bli
influert av utenforliggende interesser når statstjenestemennenes organisasjoner fikk
krav på å drøfte lønns- og arbeidsforhold.
Selve forhandlingsinstituttet ga regjeringen makt på bekostning av Stortinget.
Denne maktforskyvningen skjedde ikke bare fordi regjeringen hadde ansvaret for
forhandlingene og kunne påvirke prosessen, for regjeringen hadde også tidligere vært
saksforberedende organ, men fordi forhandlingene ble ført mellom to parter. Fikk
regjeringen støtte hos tjenestemennene for sin lønnspolitikk, var det i realiteten lite
Stortinget kunne gjøre. Et moment som modifiserer dette bildet, er det faktum at
den formelle beslutningsmyndigheten fortsatt lå hos Stortinget etter 1933. Tjenestemennenes
organisasjoner fikk ikke rett til å slutte tariffavtaler. Men gjennom forhandling
og samarbeid kunne organisasjoner og regjering bygge allianser det var
vanskelig for Stortinget å bryte.
187

188

Kapittel 9 Forhandlingsrett under
sosialdemokratisk styre i Sverige
I Sverige fikk Branting forme den første rene sosialdemokratiske regjeringen i 1920,
men måtte gi slipp etter noen måneder. 1920-årene ga raske skifter mellom minoritetsregjeringer.
Sosialdemokratene hadde frem til 1932 regjeringsmakten i tre
perioder, innimellom to høyreregjeringer og to regjeringer ledet av Carl Gustaf
Ekman, leder for det Frisinnade Folkpartiets riksdagsgruppe. 1 Som mindretallsregjeringer
var de sosialdemokratiske regjeringene svake og måtte søke samarbeid
og allianser. Både Brantings andre regjering og regjeringen Sandler ble felt på enkeltsaker.
Selv om det Socialdemokratiska partiet ønsket å støtte kravet om forhandlingsrett,
kunne regjeringen alene gjøre lite med det formelle. Det er derimot grunn
til å tro at både Branting og Sandlers regjeringer så positivt på uformelle kontakter
mellom staten og tjenestemennenes organisasjoner.
I 1932 ble Per Albin Hansson leder for en sosialdemokratisk regjering som
fikk feste, fra 1936 i koalisjon med Bondeförbundet. Hvordan møtte de svenske
sosialdemokratene tjenestemennene da de fikk et mer stabilt maktfundament?
Den liberale sosialministeren Jacob Pettersson la i 1927 frem for regjeringen
den da syv år gamle betenkningen fra Socialstyrelsen om en forhandlingsordning
for statstjenestemenn. 2 Regjeringen valgte å henlegge hele saken. 3 Det vakte
ingen undring. Det som ved første øyekast kan vekke undring i dag, er den passiviteten
hos Per Albin Hanssons sosialdemokratiske regjeringer som fulgte i mellomkrigstiden.
Sosialdemokratene var tilbakeholdne helt frem til 1937, da regjeringen
la frem for Riksdagen et forslag til «kungörelse angående förhandlingsrätt för statens
1 Brantings første (1920) og andre (1921-1923) regjering, og Richard Sandlers regjering (1924-
1926) som han overtok da Branting ble syk, var sosialdemokratiske. Høyreregjeringene ble
ledet av Ernst Trygger (1923-1924) og Arvid Lindman (1928-1930). Ekmans første regjering
(1926-1928) var en koalisjon med de liberale, den andre (1930-32) hadde et meget smalt
parlamentarisk grunnlag.
2 Jacob Pettersson (1866-1957) var riksdagsrepresentant i AK 1900-1924, først knyttet til Liberala
samlingspartiet og etter bruddet i 1923 til Sveriges liberala parti (Liberala riksdagspartiet).
Pettersson var jurist, borgermester i Södertälje 1896-46, og statsråd og sjef for Socialdepartementet
i Ekmans første regjering, 1926-28. TKR 1:263.
3 Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 9 f.
189

tjänstemän». Men også kunngjørelsen ble utferdiget med tilbakeholdenhet. Den har
i ettertid blitt vurdert som mer «liberal» enn sosialdemokratisk. 4 Hvorfor denne
reservasjonen? Hvorfor tok ikke Socialdemokraterna saken opp før i 1937?
Organisasjonsutviklingen i mellomkrigstiden
Det fant sted en endring både i arbeiderbevegelsen og blant organiserte arbeidstakergrupper
på 1930-tallet. Helt siden den svenske storstreiken i 1909 hadde forholdet
mellom LO og Svenska Arbetsgivarföreningen (SAF) vært kjølig. Alle forhandlinger
og avtaler ble sluttet av enkeltforbund, og offisielle forhandlinger mellom hovedorganisasjonene
hadde ikke forekommet. 5 Fagbevegelsen var dermed lite sentralisert.
Men et skifte kom. Presset av den sosialdemokratiske regjeringen gikk LO i 1936
inn for å føre tosidige forhandlinger med Svenska Arbetsgivarföreningen om en
regulering av streikeaktiviteten, det såkalte «arbetsfredsproblemet». 6 Samme år uttalte
LO-kongressen seg til fordel for en økt sentralisering. 7 Utviklingen ga to resultater.
Det ene var hovedavtalen som ble undertegnet i 1938. LO og Svenska
Arbetsgivarföreningen hadde selv valgt å regulere forholdet mellom seg og sine medlemsforbund
eller -foreninger for dermed å holde staten ute. Dette gjaldt også bruk
av streik og lockout. Både LO og Svenska Arbetsgivarföreningen hadde avvist statlig
intervensjon og lovregulering da de inngikk hovedavtalen. Samarbeid fremfor
lovregulering skulle bli et sterkt og vedvarende credo for de to organisasjonene i
tiårene som fulgte. Det andre resultatet av den endrede politikken var sentralisering.
LO-toppene gikk Arbetsgivarföreningen i møte. Resultatet ble en politikk som forutsatte
koordinering og kontroll fra toppen. Et toppstyre åpnet også for et nært
samarbeid med regjeringen.
For funksjonærgruppene som sto utenfor LO var 1930-tallet en tid for
organisasjonsbygging. Formannen i den svenske Bankmannaföreningen, von Zeipel,
var en av forgrunnsfigurene da Daco, De anställdas centralorganisation, ble
dannet i 1931. De fleste organisasjonene av statstjenestemenn valgte å stå utenfor i
første omgang. Det fantes allerede tre hovedorganisasjoner for de statsansatte på
midten av 1930-tallet. Statstjänarnas centralorganisation var den største med rundt
4 Tobisson 1973:282.
5 Westerståhl 1945:207.
6 Johansson 1989:135 ff.
7 Westerståhl 1945:207.
190

16 700 medlemmer. Den ble oppløst i 1939, etter at de fleste medlemsorganisasjonene
var gått inn i LO og Statstjänarkartellen. Sveriges Statstjänstemannanämnd
hadde rundt 9 000 medlemmer og gikk i 1843 sammen med Trafiktjänstemännens
Riksförbund som hadde rundt 3 400 medlemmer, i Statstjänstemännens Riksförbund.
8 En rekke andre organisasjoner ønsket etter hvert selv å danne en hovedorganisasjon,
og i 1937 ble en ny hovedsammenslutning dannet under navnet Tjänstemännens
Centralorganisation. Organisasjonen hadde ved stiftelsen rundt 40 000
medlemmer fra stat og kommune. 9 I 1944 gikk Daco og det «gamla TCO» sammen
i den nye Tjänstemännens Centralorganisation, som dermed fikk over 180 000
medlemmer og forente offentlige og private funksjonærgrupper i en felles hovedorganisasjon.
10 Den markante delingen av lønnstakerorganisasjonene i Sverige var
dermed etablert. LO styrket sin kontroll over de tradisjonelle arbeidergruppene gjennom
en sentralisering av organisasjonen, TCO ble den sentrale organisasjonen for
funksjonærer og tjenestemenn. De høyere statstjenestemennene i Statstjänstemännens
Riksförbund fungerte som en tredje, akademisk pol. Den fikk mot slutten av
1940-tallet sin pendant i Sveriges Akademikernes Centralorganisation, SACO, som
først og fremst organiserte privatansatte akademikere, men etter hvert også statsansatte.
Fra 1958 begynte et samarbeid, og disse organisasjonene er i dag slått sammen.
Sentraliseringstendensene fikk betydning for utviklingen av forhandlingssystemet.
I første omgang skapte sentraliseringen aktive politiske aktører som krevde statlig
handling.
Privatansatte funksjonærer tok opp tråden der de offentlige hadde gått foran
med krav. Også de privatansatte krevde lovfestet forhandlingsrett. I 1926 tok en
rekke funksjonærorganisasjoner som organiserte både privat ansatte og statsansatte,
et initiativ overfor den liberale sosialministeren Pettersson i Ekmans regjering. Målet
var å sikre forhandlingsrett for både private og offentlige funksjonærer. 11
8 Medlemstall hentet fra SOU 1936:41:35. I tillegg fantes en organisasjon for kvinnelige tjenestemenn,
De kvinnliga kårsammanslutningarnas centralråd, der rundt 6 000 av medlemmene
var statsansatte. Ibid.
9 Sandberg 1969:65. Åtte organisasjoner var med fra 1937: Sveriges Allmänna Folkskollärarförening;
Sveriges Fattigvårds- och Barnavårdsfunktionärers Förbund; Svenska Sinnessjukhusens
Förmansförening; Svenska Sinnessjukhusens Arbetsledareförbund; Maskinbefälsföreningen
vid Statens Sinnessjukhus; Försvarsväsendets Underbefälsförbund; Svenska
Polisförbundet; Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund. Wallén 1989:150, bilaga 5.
10 Sandberg 1969:70 f.
11 Kopi av resymé fra uformelle sammenkomster av organisasjonsrepresentanter, datert 22.
nov. 1926, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv AI:5, SACOs arkiv, Riksarkivet Stockholm.
Notatet er signert «Z», som trolig var von Zeipel fra Bankmannaföreningen. Han hadde tatt
initiativ til det første møtet. Notatet var «ej justerat», og var ment å bli endret på enkelte
punkter.
191

Sosialministeren ble invitert på middag. Der ble han presentert for et krav om å
lovfeste forhandlingsretten. Forhandlingsretten i det private var heller ikke lovregulert,
og mange privatansatte funksjonærgrupper hadde møtt motstand hos arbeidsgiverne
når de krevde forhandlinger. Men statsråd Pettersson avviste et slikt
krav om forhandlingsrett for privat ansatte. Det var umulig å innføre. «Principielt
skulle nämligen lagen innebära ett allt för kraftigt ingrepp på den enskildes frihet,»
mente sosialministeren. 12
Motstanden mot å ta lovverket i bruk for å regulere relasjonene mellom aktørene
på arbeidsmarkedet var stor, men selektiv. Med ulike begrunnelser støttet både
liberale, konservative og sosialdemokrater i perioder denne politikken. Ideen om
partssamarbeid fremfor lovgivning ble utviklet gjennom 30-årene, og ble en modell
som senere historikere og samfunnsforskere gjerne vil se utviklingen i lys av.
Hovedavtalen mellom LO og SAF fra 1938, der partssamarbeid ble foretrukket fremfor
lovregulering, er utgangspunktet. Men selv om politikere i språkbruken før 1938
kunne avvise lovgivning, var de ikke uvillige til å regulere. I 1928 ble kollektivavtalesystemet
lovregulert gjennom lag om kollektivavtal och arbetsdomstol. Loven ble
gjennomført mot LOs protester. Tidligere sosialminister Pettersson måtte i 1936
akseptere at staten grep inn og regulerte forenings- og forhandlingsretten for ansatte
i det private. Lovreguleringen innebar selvfølgelig en viss begrensning i enkeltes
frihet, men ga andre som ønsket organisert samarbeid, en annen form for frihet. I
1938 kom en lov om ferie. Forhandlingsretten for statstjenestemenn i 1937 kom
som en del av denne lovreguleringspolitikken.
Tjenestemennene slapp aldri saken. Helt frem til 1937 var forhandlingsrett
et sentralt krav fra organisasjonene. Gang på gang ble sittende statsråd purret, men
lite skjedde. Organisasjonene valgte derfor å gå veien om Riksdagen. Der satt
organisasjonsmenn med tilhørighet i svært ulike partier.
Standpunkter og debatt 1929 – 1934
Det var to personer i Riksdagen som ofret saken spesiell oppmerksomhet, en kommunist
og en høyremann, begge fra stockholmsområdet. Edoff Andersson var sekretær
i Statstjänarnas centralorganisation og opptatt av de små gruppene av statsansatte,
«vilka icke skapat sig tillräckligt starka organisationer för at tvinga sig
12 Ibid.
192

fram». 13 Andersson fremmet en interpellasjon i 1929, og sto som første navn på en
motion i 1932. 14 Begge dreide seg om å opprette en forhandlingsordning for statstjenestemenn.
Høyremannen Ragnar Lundqvist gikk samme ærend i 1934. Han la frem
en motion som ba Riksdagen uttale seg i favør av å innføre en forhandlingsordning
for statens tjenestemenn, og henstille til Kungl. Maj:t om å legge frem lovforslag
eller ordne saken gjennom en administrativ forføyning. 15 Også han kom fra en
tjenestemannsorganisasjon. 16
Tre forslag i Riksdagen
Sosialminister Lübeck i Lindmans konservative regjering avviste i 1929 Anderssons
interpellasjon, i hovedsak med to argumenter. 17 Han viste for det første til tjenestemennenes
særskilte rettsstilling. Å tilstå av nye rettigheter til statstjenestemennene
ville innebære «en endring i deras särskilda rättsställning över huvud». Lübeck hevdet
at etableringen av nye rettigheter derfor måtte ses i sammenheng med eventuelle nye
plikter. 18 Dette impliserte en fullstendig gjennomgang av tjenestemennenes rettslige
stilling, og muligens utforming av en egen tjenestemannslov, før en eventuell
forhandlingsrett kunne etableres.
13 Andersson, förh. i AK 7. maj 1929, nr. 34, s. 3. Edoff Andersson (1892-1934). Riksdagsrepresentant
i AK 1929-1934. Representerte Kommunistiska riksdagsgruppen, «Kilbomspartiet»
og i 1934 Socialistiska partiet. Andersson var metallarbeider, sekrerær i Försvarsverkens
civila personals förbund 1917-19, ombudsmann 1919-34, samt sekretær i Statstjänarnas
centralorganisation. TKR 1:52.
14 Förh. i AK 7. maj 1929, nr. 34, s. 2 ff, og Motion AK 1932 nr. 29.
15 Motion AK 1934 nr. 374, s. 13.
16 Ragnar Lundqvist (1885-1958). Riksdagsrepresentant i AK 1929-1939U, i FK 1948-1954. Lantmanna-
och borgarepartiet, senere Högern. Notarie 1918, første trafikkinspektør 1932, senere
byråsjef i Järnvägstyrelsen 1939-50. Formann i Trafiktjänstemännens riksförbund 1929-
1933, og i Statens Järnvägars befälsförbund 1933-39. Medlem av Högerns riksorganisations
överstyrelse og arbetsutskott 1934, og formann i Stockholm moderata förbund/högerförbund
1934-53. TKR 1:252.
17 Sven Lübeck (1877-1941) var riksdagsrepresentant i AK 1915-1924 for Lantmanna- och
borgarepartiet. Han var statsråd og sjef for Kommunikationsdepartementet 1923-24 i Tryggers
regjering, senere sjef for Socialdepartementet i Lindmans regjering 1928-30. Ingeniør
utdannet ved Kungl. tekniska högskolan 1898, direktør 1910-22, fra 1922-1941 landshövding
i Gävleborgs län. TKR 1:140.
18 Statsråd Lübeck, förh. i AK 31. maj 1929, nr. 42, s. 80.
193

For det andre ønsket Lübeck å unngå statlig lovregulering. Det var hans «allmänna
ståndpunkt i frågor om lagstifting» mellom arbeidsgivere og arbeidere, at staten ikke
burde gripe inn i dette forholdet med lovgivning. Han hadde tro på «det frivilliga
samförståndets väg». 19 Lübeck ønsket ikke å gjøre noe.
Argumentasjonen var haltende. På den ene siden ønsket Lübeck ingen lovregulering
av relasjonen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, på den andre viste han
nettopp til den lovgivningen som fantes, når han argumenterte mot forhandlingsrett.
Året før hadde i tillegg Lantmanna- och borgarepartiet gitt den ekmanske
regjeringen støtte til å gjennomføre lovregulering på det private arbeidslivets område.
Da var lovene om kollektivavtale og arbeidsdomstol blitt vedtatt mot sosialdemokratenes
stemmer. 20 Høyrepartiet var først og fremst opptatt av å forhindre
streiker, særlig ved «samhällsviktiga företag». 21 Partiet ønsket ikke å gi de statsansatte
tjenestemennene rettigheter som kunne generere konflikter, eller som kunne
tjene som eksempel for funksjonærgrupper i det private.
I 1929 var Andersson beskjeden i interpellasjonen. Han presenterte ikke noe
krav om «medbestemmelsesrett». Her ble han imøtegått av sosialdemokrater. Sosialdemokraten
Ernst Eriksson viste liten interesse for å diskutere forhandlingsrett. Han
avviste Socialstyrelsens forslag fra 1920, som jeg tidligere har behandlet. Det var
forhandlingsrett i den «synnerligen negativa form». 22 Slik forhandlingsrett kunne
ikke løse det virkelige problemet, mente Eriksson. Det viktige var å finne en løsning
på spørsmålet om «den industriella demokratin», det vil si en mulighet for
ansatte til å gjøre sitt syn gjeldende gjennom argumentasjon. Erikssons mål var
medbestemmelse: å «erhålla medbestämmanderätt över de villkor varunder de skola
arbeta». 23
Det kunne se ut som om sosialdemokraten var mer radikal enn kommunisten.
Derfor var det ikke rart at Andersson ved neste anledning, i 1932motionen,
nettopp understreket at forslaget fra Socialstyrelsen ikke var tilfredsstillende,
og at det som krevdes, var en lov som ga «verkligt medinflytande över frågorna
och deras behandling». 24 Andersson foreslo at regjeringen i samarbeid med «stats-
19 Ibid. s. 81.
20 Westerståhl 1949:381. Sten Andersson mener dette var et valgtaktisk standpunkt fra Högern,
som ikke ville skape sprekker i den borgerlige blokken før valget i 1928. Andersson 1990:155
ff.
21 Lindman, cit. Andersson 1990:157.
22 Eriksson, förh. i AK 31. maj 1929, nr. 42, s. 97.
23 Ibid. s. 97.
24 Motion AK 1932 nr. 29, s. 6.
194

tjänarnas organisationer», skulle utarbeide et forslag til forhandlingsordning og legge
det frem for Riksdagen i 1933. 25
I Riksdagens utskott satt en sosialdemokrat som ordfører, Elof Lindberg. 26
Lindberg var partiets mann, ikke fagbevegelsens. Han kom fra Norrbotten, og hadde
levd sitt liv i Umeå. Det var landbruket som lå ham nærmest. Lindberg hadde liten
kjennskap til spørsmålet om forhandlingsrett. Det hadde vært nødvendig for ham,
uttalte han i Riksdagen, «att resonera med folk, som känna till denna fråga, ...och
jag har varit hänvisad att gå till frågans behandling tidigare i Riksdagen.» 27 Utskottet
skrev til Socialstyrelsen og ba den kommentere motionen. Riksdagsutskottet lot
deretter nærmest være å realitetsbehandle motionen, og holdt seg i sin uttalelse helt
til hva Socialstyrelsen hadde uttalt. Som Socialstyrelsen viste utskottet til sosialminister
Petterssons uttalelse fra 1927. De grunnene for å avvise en forhandlingslov
som ble avgitt her, hadde fortsatt gyldighet, hevdet utskottet, og viste til at det var
delte meninger blandt organisasjonene. Forslag til en forhandlingsordning for statens
tjenestemenn «böra i första hand framföras av tjänstemännen själva genom dessa
deras organ», uttalte riksdagsutskottet, og avviste dermed Edoff Anderssons
motion. 28 Sosialdemokratene fraskrev seg ansvaret for å ta initiativ, men åpnet likevel
for at forslag kunne fremmes. Andersson mente det var drøy kost av Riksdagen å
etterlyse et initiativ, og viste blant annet til uttalelsen og lovforslaget Järnvägsmannaförbundet
og andre organisasjoner hadde kommet med i 1922. 29
Det var ikke bare Andersson som reagerte på behandlingen av saken i riksdagsutskottet.
Det gjorde også høyremannen Ragnar Lundqvist. Han mente det var
oppsiktsvekkende at utskottet ikke hadde realitetsbehandlet innholdet i motionen,
men bare vist til at det var delte meninger blant tjenestemannsorganisasjonene. 30
Han avviste at tjenestemennene ikke hadde gjort fremstillinger: «hur många framställningar
skola överhuvudtaget göras...». 31 Lundqvist var forundret over utskottets
behandling, ikke minst det «enkla sätt» komiteen hadde kommet «ifrån hela
frågan» på. Så vidt Lundqvist kjente til, visste de ulike gruppene statstjenestemenn
25 Ibid. s. 6.
26 Elof Lindberg (1891-1957). Riksdagsrepresentant i AK 1922-1943, sosialdemokrat. Redaktør,
senere landshövding. Medlem av styret i SAP 1928-48. TKR 5:360.
27 Lindberg, förh. i AK 23. april 1932, nr. 37, s. 103.
28 AK 4 TfU:7 1932, s. 2.
29 Andersson, förh. i AK 23. april 1932, nr. 37, s. 95 f.
30 Lundqvist, ibid. s. 97.
31 Ibid. s. 99.
195

«ganska bra, vad de vilja i denna fråga», selv om meningene var delte. 32 Dersom Elof
Lindberg bare gikk til organisasjoner sterkt knyttet til hans eget parti og la deres
synspunkter frem for utskottet, var dette neppe grunnlag godt nok for en komitébehandling,
mente Lundqvist. 33 Utskottet måtte behandle saken på nytt. Lindqvist
antydet dermed at LOs synspunkt hadde fått dominere ikke bare sosialdemokratene,
men også resten av utskottet.
Sosialdemokrater og konservative i utskottet ønsket det samme: å ikke gjøre
noe. Sosialdemokratenes negative holdning var preget av LOs stilling. LOs organisasjoner
hadde som vi har sett allerede en viss grad av innflytelse og forhandlingsrett
både gjennom lönenämnder og direkte overfor embetsverkene. Dessuten ville
en forhandlingsrett som Andersson hadde foreslått få et liberalt preg under den sittende
regjeringen, og ikke gi den medbestemmelsesrett LO-forbundene ønsket.
Kanskje var det best å la være så lenge Ekman regjerte. Men sosialdemokraten Elof
Lindberg kunne ikke la være å erte høyremannen Linqvist som hadde kritisert
sosialdemokratenes for at de var unnvikende: «för min personliga del», hevdet Lindberg,
har jeg ikke noe imot en forhandlingsordning fra Lundqvists hånd, «om han
kommer och föreslår en sådan.» 34
Det gjorde Ragnar Lundqvist. I 1934 la han sammen med seks andre høyremenn
frem en motion om å innføre forhandlingsrett for statens tjenestemenn. De
som undertegnet, var alle menn med stilling i det offentlige, og fire var aktive organisasjonsmenn.
35 I motionen var det tatt med et spark til sosialdemokratene og Elof
Lindberg: Ulikt syn blant organisasjonene burde ikke anses som «ett fullgiltigt skäl
för att ingenting göra i saken». 36 Lundqvist mente mye talte for å innføre forhandlingsrett,
«icke minst ur statens synpunkt». 37 Motionen viste både til Danmark og
til Norge, og de erfaringene som var vunnet der.
Riksdagsutskottet innhentet igjen uttalelse fra Socialstyrelsen samt en rekke
organisasjoner, og ga en enstemmig uttalelse. Utskottet var denne gangen positivt.
Det mente at dette forslaget skilte seg fra Anderssons ved at det ikke forutsatte «ett
32 Ibid. s. 97.
33 Ibid. s. 101 f.
34 Lindberg, ibid. s. 101.
35 De seks var professor Claes Lindskog, protokolsekretärare Carl Ossbahr, kaptein Alf Meyerhöffer,
bokholder i Järnvägstyrelsen Gustaf Arnemark, stationsskrivare Gösta Jacobsson og
rektor Ivar Sefve.
36 Motion AK 1934 nr. 374, s. 10.
37 Ibid. s. 12.
196

visst medinflytande», men sikret fremføring av tjenestemennenes synspunkter før
avgjørelser ble truffet «utan att något intrång skulle göras i de statliga myndigheternas
beslutanderätt». 38 Etter å ha ropt på medbestemmelsesrett i over tyve år, gikk sosialdemokratene
i utskottet nå inn for forhandlingsrett med den begrunnelsen at
forslaget ikke forutsatte medbestemmelsesrett. Fem av ti utskottsrepresentanter var
sosialdemokrater. Sosialdemokratene satt i regjeringsposisjon.
De tre fremstøtene som ble gjort, Anderssons to og Lundqvists ene, tillot alle
grupper å utvikle debatten. Minst like viktig var det imidlertid for mange å kvele
utvekslingen av synspunkter og forsøkene på å nå frem til enighet. Vi skal se
argumentene.
Argumentet om statens høyhetsrett, som hadde vært brukt flittig frem til
midten av 20-tallet, var nå lagt til side. Man så det «numera ej på allvar... såsom ett
intrång i statens höghetsrätt» om tjenestemennene fikk forhandlingsrett, kunne
høyremannen Lundqvist uttale i 1934. 39 Argumentet var ikke lenger brukbart. Svært
mange grupper hadde faktisk fått forhandlingsrett uten at noen dermed kunne peke
på noen krenket høyhetsrett. Så lenge forhandlingsretten ikke ga tjenestemennene
en formell rett til å slutte avtale, det vil si reell «medbestämmanderätt» ved beslutninger,
var det ingen som snakket om krenket høyhetsrett. Argumentasjonen mot
forhandlingsrett ble i stedet dreid over mot det som ble kalt «de svenska statstjänstemännens
rättsliga ställning». 40
For motstanderne av forhandlingsrett hadde dette flere fordeler. Først og
fremst ga det en mulighet til å uthale spørsmålet. Her var uklarheter som måtte
avklares før tjenestemennene kunne få forhandle.
Tjenestemennenes rettsstilling var i seg selv uklar. Sosialminister Lübeck
hevdet i 1929 at å tilstå nye rettigheter til statstjenestemennene, ville innebære en
endring i deres «särskilda rättsställning». 41 Skulle tjenestemennene få forhandlingsrett
måtte deres rettigheter og plikter ses i sammenheng. Dette førte til krav om at en
tjenestemannslov måtte vedtas før en forhandlingsordning med de endringene den
ville medføre, kunne vedtas. I andre kammer brukte Bondeförbundets Carl Gustaf
Olsson i Golvvasta dette argumentet, 42 mens det i første kammeret var Volrath Tham
38 Referert i Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 12.
39 Motion AK 1934 nr. 374, s. 11.
40 For eksempel i motion AK 1934 nr. 374, s. 11.
41 Statsråd Lübeck, förh. i AK 31. maj 1929, nr. 42, s. 80.
42 Olsson i Golvvasta, förh. i AK 12. maj 1934, nr. 34, s. 6. Carl Gustaf Olsson (Närlinge fra 1937)
(1885-1965). Riksdagsrepresentant i AK 1918L-1940U, for Bondeförbundet. Landbruker. TKR
1:326, 5:82.
197

som fremholdt at en løsning av spørsmålet måtte skje i forbindelse med en «tjänstemannalagstiftning».
43
198
Herr Reuterskiöld: Herr talman! Jag ber kammarens ledamöter ursäkta, att
jag i samma debatt uppträder för tredje gången. Det brukar inte i första kammaren
sedan gammalt vara vanligt, och jag har inte gärna velat bryta praxis,
fast det är så många andra som brutit den. Även om jag inte vill åberopa detta,
anser jag mig dock böra understryka, att jag endast varit nödd och tvungen
att uppträda för tredje gången.
Den som sterkest førte frem argumentet om at tjenestemennenes rettsstilling var
uforenlig med forhandlingsrett, var den konservative professoren i stats- og forvaltningsrett,
C. A. Reuterskiöld. 44 Å akseptere forhandlingsrett ville være å akseptere
«att statens ämbets- och tjänstemän äro anställda genom avtal», mente Reuterskiöld.
«Dette är icke alls fallet. Alla de förmåner, som ämbets- och tjänstemännen
ha, bero på och grunda sig på det ensidiga uppdrag från statens sida, som äger rum,
och inte alls på något avtal om anställning i statens tjänst. En forhandlingsordning
förutsätter avtal.» 45
Reuterskiöld presset voldsomt på i første kammer. Han hevdet at med innføring
av forhandlingsrett «ser jag inte längre någon möjlighet för att det svenska
förvaltningsskicket kan bevaras». 46 Den statsrettslige teorien om ansettelse ved en
ensidig akt ble holdt frem. Det var i prinsippet den samme som i Norge ble avvist
i Per Ryghs dom i forbindelse med tjenestemennenes rettssak mot staten. Rygh så i
stedet et «kontraktslignende forhold». 47 Reuterskiöld brukte i Sverige teorien om
ensidig forvaltningsakt som argument mot at organisasjonene skulle få øve press på
statsmakten gjennom forhandlinger. Selv om Reuterskiöld ikke kunne vente stor
støtte for sitt juridiske syn, var det mulig å bruke det i debatten fordi rettsforholdet
var uklart. «[S]öndersplittring och oöverskådlighet» preget den rettslige reguleringen
av tjenesteforholdet, mente regjeringsråd Thulin i 1922. 48 Selv om selve ansettelsen
43 Tham, förh. i FK 1. juni 1934, nr. 39, s. 12. Volrath Tham (1867-1946) tilhørte Nationella
partiet, første kammerets høyreparti. TKR 5:176.
44 Carl Axel Reuterskiöld (1870-1944). Riksdagsrepresentant i FK 1919U-1938, i 1919-21 og 1923
uten parti (vilde), i 1922 og fra 1924 for Bondeförbundet. Professor i stats-, förvaltnings- och
folkrätt i Uppsala fra 1909. TKR 1:329.
45 Reuterskiöld, förh. i FK 1. juni 1934, nr. 39, s. 13.
46 Ibid. s. 17.
47 Se side 156.
48 Thulin 1922:254.

var å anse som en forvaltningsakt, mente Thulin i motsetning til Reuterskiöld at
tjenesteforholdet også hadde en avtalemessig side. 49
Reuterskiöld fikk imidlertid støtte av Bondeförbundets Oscar Werner i Riksdagen.
50 Han var redd for tjenestemennenes organisasjoner, og avviste forhandlingsrett
ved å vise til «tjänstemännens rättsliga ställning i staten». 51 Oscar Carlström fra
Frisinnade folkpartiet pekte på at tjenestemennene ikke hadde den samme relasjonen
til sine arbeidsgivere som arbeiderne på det frie markedet. 52 Det ville derfor være
«ett ganska betänkligt steg» om Riksdagen skulle gå inn for en forhandlingsordning. 53
I første kammer satt generaldirektør Örne i generalpoststyrelsen. 54 Han var sosialdemokrat,
og ledet en av de offentlige etatene der forhandlinger var tatt mest i bruk.
Likevel brukte Örne det argumentet at den tradisjonelle rettsstillingen der
tjenestemennene hadde klagerett til Kungl. Maj:t, ikke kunne forenes med
forhandlingsretten. Man kunne ikke både ha rett til å forhandle med embetsverkene
og samtidig beholde retten til å klage embetsverkenes avgjørelser inn for regjeringen,
mente Örne. «Jag har flera gånger framhållit... att man får träffa ett val här,» hevdet
Örne, men ville ikke selv velge. Han ville verken støtte eller avvise Lundqvists
motion: «Jag har intet yrkande, herr talman.» 55
Det ble gitt to typer svar når motstandere av forhandlingsretten avviste denne
ved å vise til rettsstillingen. Det ene var å vise til praksis: Forhandlinger ble faktisk
ført, og avtaler ble faktisk inngått. I 1934 kunne Edoff Andersson konstatere at de
arbeiderne han spesielt hadde siktet til og hatt i tankene i sin motion i 1932, nå
hadde fått innvilget retten til å slutte kollektivavtaler gjennom en beslutning av
49 Ibid. s. 257.
50 Oscar Werner (1889-1970). Riksdagsrepresentant i AK 1933-1949, i FK 1950-57, for Bondeförbundet.
Landbruker. TKR 4:448.
51 Werner, förh. i AK 12. maj 1934, nr. 34, s. 5.
52 Carlström, ibid. s. 10. Oscar Carlström (1879-1950). Riksdagsrepresentant AK 1918L-1949,
1918-23 for Liberala riksdagspartiet, 1923-34 for Frisinnade folkpartiet, 1935-49 for Folkpartiet.
Landbruker. Satt som representant i 1928 års lönekommitte. TKR 2:145.
53 Carlström, förh. i AK 12. maj 1934, nr. 34, s. 11.
54 Anders Örne (1881-1956). Riksdagsrepresentant i FK 1919L-1934, for Socialdemokraterna.
Fil. kand. 1907, sekretær i Finansdepartementet 1920, statsråd og sjef for Kommunikasjonsdepartementet
13.10.21-19.04.23, generaldirektør og sjef for generalpoststyrelsen 1926-46.
TKR 4:524.
55 Örne, förh. i FK 1. juni 1934, nr. 39, s. 18.
199

Kungl. Maj:t. Og det var «herr Carlströms partivänner i regeringsställing, som fattade
det beslut», påpekte Andersson. 56
Det andre svaret var radikalt, og ble gitt av Lundqvist og de av Högerns menn
som sto bak motionen. Spørsmålet om tjenestemennenes rettsstilling burde kunne
løses uten at det ble satt i sammenheng med en allmenn tjenestemannslov. Nettopp
utformingen av en slik lov burde være gjenstand for forhandlinger, mente forslagsstillerne.
57 Vi kan merke oss at dette synet innebar at tjenesteforholdet skulle
ses som en ren partsrelasjon mellom arbeidsgiver og arbeidstakere, og at det ifølge
dette synet ikke skulle være et ensidig offentlig politisk anliggende å utforme og
regulere disse sidene av statsforvaltningen.
Også uklarheten med hensyn til hvem som skulle regnes som tjenestemenn,
ga argumenter for å utsette eller avvise forhandlingsretten. På samme måte som tidligere
debatter i Riksdagen om forhandlingsrett, kan debattene på 30-tallet leses som
en politisk kamp om tjenestemannsgruppenes sosiale forankring. I denne kampen
var terminologien strategisk viktig. Både i interpellasjonen i 1929 og i motionen
tre år etter snakket Andersson om «statstjänarna». Bruken av begrepet «statstjänarna»
viser at fokus ble rettet mot lavere tjenestemenn. Begrepet hadde ikke noen juridisk
betydning, men var utelukkende en sosialt bestemt benevning. Andersson blandet
i motionen bevisst sammen flere begreper. I det ene tilfellet ble det snakket om
arbeidere, i det neste om tjenestemenn. Det het at «[f]ör de ordinarie och extraordinarie
liksom för arbetarna finnes den möjligheten att gå till strid för att gjenomföra
en rimligare behandling av deras angelägenheter.» 58 Her holdes streiketrusselen
frem, og det skjelnes ikke mellom arbeidere og tjenestemenn. Dette var retorikk
nedenfra. Andersson unngikk, eller avviste å drøfte om tjenestemennene formelt
hadde streikerett; han slo det fast. Debatteknikken var den samme som var brukt
før av sosialdemokrater og andre i Riksdagen. Gjennom å snakke generelt om
tjenestemenn, men hente eksempler fra og vise konkret til en annen kategori, i dette
tilfellet «arbetare», forsøkte Andersson å assosiere kategoriene med hverandre. For
ham var det en strategi som også skulle forene interesser.
Den strategien ville den konservative sosialministeren Lübeck ikke la ham
følge. Lübeck brukte de samme kategoriene til å understreke forskjeller, men også
han lot være å definere. Slik forsøkte han, uten å gå inn på realiteter, både å underbygge
det synet at tjenestemannskategorien var spesiell, og samtidig å gjøre problemet
komplisert og vanskelig å løse. Med hensyn til en forhandlingsordning for
56 Andersson i Stockholm, förh. i AK 12. maj 1934, nr. 34, s. 14.
57 Motion AK 1934 nr. 374, s. 13.
58 Motion AK 1932 nr. 29, s. 6.
200

«statstjänare, som vore hänförliga till de egentliga arbetargrupperna», var et viktig
spørsmål «avgränsingen mellan tjänstemanna- och arbetarkategorierna, och derav
beroende spörsmål», hevdet Lübeck. 59 Men han forsøkte ikke selv å dra noen grense.
Mens Edoff Andersson snakket om «statstjänare och tjänstemän», snakket
Reuterskiöld i hovedsak om «tjänstemän och ämbetsmän». 60 Begrepsbruken skapte
bilder av virkeligheten som ble forsøkt holdt fast og støttet av andre argumenter.
Flere forsøkte å vise at det fantes skiller, men ingen la frem klare kriterier. Volrath
Tham mente man kunne dele tjenestemennene opp i to kategorier, «dels arbetare
och dels tjänstemän i mera egentlig mening». 61 Reuterskiöld ville skille mellom
statens funksjonsområder. Innen kommunikasjonsverkene har vi «en annan kategori
av ämbetsmän och i synnerlighet tjänstemän, än man har inom den egentliga statsförvaltningen.»
62 Det var forskjell på kommunikasjonsverkene og «den förvaltning,
som har handhävandet av statens makt», mente professoren. 63
De som nærmet seg spørsmålet om forhandlingsrett ut fra juridiske betraktninger
forvillet seg raskt inn i en krattskog der ingen sti var å finne. Det var ikke
enighet om tjenestemennenes rettslige stilling. Ingen hadde heller noen full oversikt
over hvilke rettslige konsekvenser det ville få å gjennomføre av en forhandlingsordning.
En klar definisjon av begrepet statstjenestemann manglet. Reuterskiölds
synspunkter lå trolig nære LOs ønsker når han i sin definisjon avskrev de forretningsdrivende
embetsverkene som ikke tilhørende den egentlige statstjenesten. De
liberale kjempet for å holde gruppen av statstjenestemenn så stor som mulig, og ville
sette tjenestemennene i en særstilling. Mange ønsket også å kalle seg statstjenestemann
så lenge det ga beskyttelse mot oppsigelse og andre fordeler. Noen forsøkte å
vise vei ut av krattskogen, og var villige til å hugge. Andre så helst at skogen forble
ugjennomtrengelig.
Riksdagens andre kammer støttet utskottet. Det gjorde også utskottet i første
kammer med reservasjon om at utredningen «göres förutsättningslös». 64 Etter
debatten i første kammer konkluderte ordføreren, første vice talman, med at han
fant at utskottets forslag hadde fått støtte. Det var, uttalte han, «med övervägande
59 Statsråd Lübeck, förh. i AK 31. maj 1929, nr. 42, s. 80.
60 Vi finner begrepene «tjänstemän», «ämbets- och tjänstemän», «ämbetsmannastånd» og
«ämbetsmannakåren» om hverandre. Förh. i FK 1. juni 1934, nr. 39, s. 13, 16 f.
61 Tham, ibid. s. 12.
62 Reuterskiöld, ibid. s. 17.
63 Ibid. s. 27.
64 FK 1 TfU:8 1934, s. 2.
201

ja besvarad». 65 Reuterskiöld og herr Johansson forlangte votering, og etter dette
kunne den samme vice talman, trolig noe brydd, konstatere «att flertalet röstade för
nej-propositionen». 66 Lundqvists motion var avslått.
Partisak eller yrkesinteresser?
De som tok initiativ i Riksdagen og var aktive, var tjenestemenn. Edoff Andersson
tilhørte de lavere tjenestemennene, men talte spesielt de små organisasjonenes sak.
Visst var det slik at de store organisasjonene hadde «pressat sig til rätten... att överlägga»,
hevdet Andersson, men det fantes mange «mindre personalgrupper, som icke
kunnat få den rätten sig tillerkänd». Retorisk grep han de konservatives gamle argument:
Det burde vel ikke være slik at bare de som hadde en «tillräckligt stark
organisation för att pressa fram överläggningar», skulle få forhandle, mens de som
ikke tilhørte en slik organisasjon, ble holdt utenfor? 67
Ragnar Lundqvist tilhørte det som ofte ble betegnet som de høyere tjenestemennene.
De organisasjonene som samlet disse tjenestemennene ser ut til å ha gjennomgått
en radikalisering i årene rundt og etter 1930. De ble mer aktive, og stilte
krav. Motionen i 1934 var første gang tjenestemenn fra høyrepartiet tok initiativ i
Riksdagen i denne saken. En grunn til denne radikaliseringen kan ha vært at de fleste
organisasjoner for høyere tjenestemenn ofte var utestengt fra de forhandlingsinstitusjonene
som allerede fantes. Lundqvist presiserte at de ulike lönenämndene
ikke «utgöra någon kompensation för den forhandlingsordning, [tjänstemännen]
begärt, detta främst därför att det sätt, varpå tjänstemännen blivit representerade, i
många fall varit sådant, att stora grupper anse sig icke ha någon som helst egen
representation.» 68 Organisasjoner for høyere tjenestemenn hadde ved flere tilfeller
bedt om å bli representert slik de var lovet, men uten at dette hadde ført frem. 69
Systemet med lönenämnder favoriserte de store organisasjonene, oftest med tjenestemenn
i lavere lønnsklasser, fremfor andre.
Partiene inntok ikke enhetlige standpunkter i spørsmålet om forhandlingsrett.
Högern hadde en ambivalent holdning til arbeidstakerorganisasjonene. 70 Av
den grunn hadde Lundqvist trolig valgt ikke å ta saken opp gjennom partiet i 1934.
65 Förh. i FK 1. juni 1934, nr. 39, s. 34.
66 Ibid.
67 Andersson, förh. i AK 23. april 1932, nr. 37, s. 95.
68 Lundqvist, ibid. s. 98.
69 Motion AK 1934 nr. 374, s. 11.
70 Andersson 1990:47.
202

Tidligere hadde høyrepartiene ofte støttet uorganiserte og forsøkt å svekke organisering
og kollektive ordninger. Partiet var skeptisk til statlig regulering, og statlig
intervensjon skulle i første rekke brukes til å beskytte uorganiserte og «arbetets
frihet», som det het i Svenska Högerns program fra 1924. 71 Støtten til lovene om
kollektivavtale og arbeidsdomstol i 1928 innebar et brudd med denne politikken.
Partiet aksepterte organiseringen av arbeiderne og den kollektive lønnsfastsettelsen
som viktige og sentrale institusjoner. Lundqvist pekte på dette, og mente at nå hadde
«förhandlingsinstitutet... gripit omkring sig så, att det väl knappast finns något
område, där icke förhandlingsväsendet har slagit igenom... tack vare just ingripande
från statsmakternas sida». 72 Når det gjaldt tjenestemenn eller funksjonærer generelt,
var imidlertid situasjonen annerledes. Disse gruppene var langt svakere organisert,
og her beholdt høyrepartiet skepsisen overfor organisasjonene. Erfaringene fortalte
den senere högerformannen Gösta Bagge at «själva apparaten för att komma till tals
med vederbörande personal mycket lätt kan föra över till sådana former av organisationsväsen,
som absolut strida mot tjänstemannens hela ställning». 73 Bagge støttet
imidlertid utskottsforslaget i 1934.
Men ikke alle høyremenn stemte ja. Ved avstemningen må om lag halvparten
av riksdagsrepresentantene fra Lantmanna- och borgarepartiet og de liberale
partiene ha stemt imot motionen i andre kammer dersom hele Bondeförbundet
stemte imot. 74 Det var i hovedsak Bondeförbundets menn som var negative til
forhandlingsretten i andre kammer. Men også Carlström fra Frisinnade folkpartiet
var negativ. Det samme var Magnusson fra Lantmanna- och borgarepartiet.
I første kammer var det de gamle konservative, Bondeförbundet og Första
kammarens nationella parti, høyrepartiet, som øvde motstand mot tjenestemennenes
krav. I debatten var de fleste tause, men lot sin stemme telle til slutt. En som talte,
var Reuterskiöld. I hans angrep på forhandlingsretten ser vi konturene av et klassisk
embetsideal. Tjenestemennenes spesielle rettsstilling, hevdet han, hadde vært
grunnlaget for at de hadde kunnet bevare «sin objektiva inställning, sin objektiva
inriktning och sitt objektiva handhavande av de offentliga angelägenheterna». 75
Grunnlovens regler om tjenestemennenes uavsettelighet sikret denne «objektiva
71 Cit. ibid. 46.
72 Lundqvist, förh. i AK 12. maj 1934, nr. 34, s. 8.
73 Bagge, förh. i FK 1. juni 1934, nr. 39, s. 15.
74 Stemmetallene var 120 for motionen, 55 mot og 5 avholdende. Förh. i AK 12. maj 1934, nr.
34, s. 23.
75 Reuterskiöld, förh. i FK 1. juni 1934, nr. 39, s. 13.
203

inriktning och inställning». 76 Reuterskiöld var redd for at dersom tjenestemennene
skulle innta en partsstilling overfor staten, ville de bli «representanter för egna
enskilda interessen». 77 Det var Riksdagen som skulle ta seg av tjenestemennenes
interesser, mente Reuterskiöld, «därför, att ämbets- och tjänstemännen icke äro en
förhandlande part, utan ett lojalt, villigt verktyg i vilken regerings händer som helst.
Detta är mera värdefullt än något annat.» 78 Reuterskiöld så byråkratiet bli spist opp
av ulike interesseorganisasjoner, men innså vel neppe selv at de gamle klassebåndene
og sosiale normer ikke lenger kunne holde byråkratiet sammen.
Motstanden tjenestemennene møtte fra sosialdemokratene, var spesiell. Vi
har sett hvordan en radikal Ernst Eriksson i 1929 heller ville snakke om «den
industriella demokratin» og medbestemmelsesrett, enn om en forhandlingsrett utformet
av liberalere. 79 Tre år senere unnlot nærmest riksdagsutskottet med sosialdemokratisk
ordfører å realitetsbehandle Anderssons forslag, mens høyremannen
Lundqvist ville ha fornyet behandling. Sosialdemokratene avviste hele saken. Ved
neste korsvei, i 1934, var ikke sosialdemokratene negative, men heller uinteresserte.
De ble etterpå av sine egne beskyldt for ikke å ha gjort nok i Riksdagen. 80 Alle så
at forslaget ikke var radikalt. Sosialdemokraten Johan Bärg trodde «inte, att det är
så värst mycket att vinna genom ett bifall». Skulle man gå inn for avslag, måtte det
være fordi «man redan nu i stor utsträckning självskapat sådana här förhandlingsordningar».
81 Men det var neppe grunn god nok for et avslag, mente Bärg.
Mens skillene gikk på tvers av flere partier, spilte yrkestilknytning en rolle
for synet på statstjenestemennenes forhandlingsrett. Nesten alle som i 1934 tok ordet
i andre kammer og gikk imot Lundqvists motion, var bønder. Her ser vi en parallell
til den negative holdningen vi finner i det norske Bondepartiet overfor tjenestemennene
i Norge. Både i Norge og i Sverige var bondepartiene den første delen av
1930-årene preget av en organisasjonsfiendtlighet som gikk ut over statstjenestemennene.
76 Ibid. s. 16.
77 Ibid. s. 13.
78 Ibid. s. 16.
79 Eriksson, förh. i AK 31. maj 1929, nr. 42, s. 97.
80 Svenska Järnvägstidningen, gjengitt i Tidskrift för de centrala ämbetsverkens icke-ordinarie
befattningshavares förening, nr. 5, 1934, s. 7.
81 Bärg, förh. i FK 1. juni 1934, nr. 39, s. 20. Anders Johan Bärg (1870-1947). Riksdagsrepresentant
i AK 1922-1923, i FK 1923-1947 (29.11.47), socialdemokrat. Ansatt ved Statens Järnvägar
1887-1935, først som rallar, senere som förrådsförman. Representant i styret for Svenska
Järnvägsmannaförbundet 1918-35 og for SAP 1924-32. TKR 1:364.
204

Bøndene i den svenske Riksdagen var redde for organisasjonene. Gartneren Magnusson
i Skövde hadde en frykt for organiseringen, «den överorganisation, som på
många områden i samhället för närvarande förefinnes». 82 Bondeförbundets representanter
fryktet tjenestemennene som gruppe og den stillingen de hadde i statsapparatet.
Tjenestemennene hadde «sina starka organisationer», samtidig som de «i
stor utsträckning intaga platser i Riksdagen», hevdet landbrukeren Oscar Werner.
Werner hevdet at en lovfestet forhandlingsordning ville gi tjenestemennene en «alldeles
särskild rättsställning i förhållande till övriga befattningshavare». 83 Han ønsket,
som de andre bøndene, å begrense tjenestemennenes innflytelse.
Tjenestemennene var, som vi så, den gruppen som presset på for å få en lovregulering.
Men også embetsmenn kunne være skeptiske. Sosialdemokraten Örne
var den eneste som påpekte hvor makten allerede lå. Den «verkligt inflytelsesrika
gruppen bland statstjänarna, det är den stora gruppen, de som äro väl organiserade
fackligt, anslutna till centralorganisationer och även politiskt orienterade åt visst
håll». 84 Han var helt innforstått med at en forhandlingsordning ville bety «ett ökat
inflytande». 85 Som embetsmann, som direktør i et embetsverk, ville han ikke gi
makten fra seg. Han ville ha et uformelt forhandlingssystem, og sa rett ut at han
«utan tvekan» ville oppheve en forhandlingsinstitusjon dersom den skulle bli utnyttet,
for eksempel partipolitisk. 86 Generaldirektøren visste hvilken makt som lå i
organisasjon og politikk. Han var selv utnevnt av en sosialdemokratisk regjering. 87
Saken var likevel ikke ute av verden med et avslag. Tjenestemennene presset
på, og sosialdemokratene så at noe måtte gjøres. 88 I mai 1935 nedsatte den
sosialdemokratiske kommunikasjonsministeren Henning Leo en komité av såkalt
82 Magnusson i Skövde, förh. i AK 12. maj 1934, nr. 34, s. 22. Karl Magnusson (1877-1961) var
riksdagsrepresentant i AK 1915-1948, 1915-34 for Lantmanna- och borgarepartiet, 1935-48
for Högern. Han var gartner (trädgårdsmästare), og eide egen planteskole. TKR 4:338.
83 Werner, förh. i AK 12. maj 1934, nr. 34, s. 5.
84 Örne, förh. i FK 1. juni 1934, nr. 39, s. 30.
85 Ibid. s. 31.
86 Ibid. s. 29. Örne ble kritisert i Svenska Järnvägstidningen for sammen med høyremenn å
skape «missförstånd». Svenska Järnvägstidningen, gjengitt i Tidskrift för de centrala ämbetsverkens
icke ordinarie befattningshavares förening, nr. 5 1934, s. 7.
87 Utnevnt i 1926.
88 Sveriges statstjänstemannanämnd og Trafiktjänstemännens riksförbund sendte høsten 1934
et felles PM til socialministeren hvor et system med direkte forhandlinger ble skissert. Socialministeren
uttalte at saken skulle overføres til Kommunikationsdepartementet. Tobisson
1973:41.
205

«sakkunniga» for å utrede spørsmålet om en forhandlingsordning for statstjenestemenn.
89 Tidspunktet var ikke tilfeldig. En måned i forveien var en utredning om
private arbeidsavtaler blitt lagt frem, og man ventet også snart en utredning om de
privatansattes forenings- og forhandlingsrett som var ment å sikre privatansatte funksjonærer
slike rettigheter. 90
Ny utredning med forslag til forhandlingsordning
Kommunikasjonsminister Leos komité var satt sammen for å skape enighet i det
politiske miljøet. Som formann ble landshövding Alvar Elis Rodhe valgt. 91 To konservative
bønder, riksdagsmennene Gunnar Persson fra Högern og Arthur Ryberg
fra Bondeförbundet, begge opptatt av jordbruksspørsmål, sikret komiteen mot
kritikk fra opposisjonen. 92 Og så slapp organisasjonene til. Albert Forslund kom fra
Svenska Järnvägsmannaförbundet. Han var formann der, og skulle året etter bli valgt
til ny LO-formann. Forslund satt også i Riksdagen for Socialdemokraterna. 93 De
høyere tjenestemennene fikk sin representant i Arvid Linnäs, sekretær i Generalpoststyrelsen.
Linnäs var sekretær i Trafiktjänstemännens riksförbund, samme
89 Henning [Vilhelm] Leo (3.9.1885 - 26.5.1953). Statsråd (kommunikationsminister) i Per Albin
Hanssons regjering 24.09.32-19.06.36. Riksdagsmann for socialdemokraterna i AK 1918L-
1920, 1922-28, FK 1931-32, AK 1933-1940U (urtima riksmøtet). Verksarbeider, lokeldare og
lokfører ved Svenska Järnvägen til 1926. Ombudsmann i Sveriges lokomotivmannaförbund
1924-26, 1929-32. Redaktør for forbundets tidsskrift 1931-32. Generaldirektør i Bygnadsstyrelsen
1936-50. TKR 1:247.
90 SOU 1935:18 og SOU 1935:51.
91 Alvar Elis Rodhe (f. 1882) var landshövding. Jur. kand. 1904, ansatt i Utenriksdepartementet
i 1920, sjef for departementets rettsavdeling, 1927-38 landshövding i Gotlands län, 1938-
47 landshövding i Kristianstad län. Svenska män och kvinnor, Stockholm 1949.
92 Gunnar Persson (1895-1956) var riksdagsrepresentant i AK 1925-1948 for Lantmanna- och
borgarepartiet og Högern. Landbruker. TKR 4:506. Karl Arthur Ryberg (1882-1955) var riksdagsrepresentant
i AK 1918L-1952 for Bondeförbundet. Landbruker. TKR 2:266.
93 Albert Forslund (1881-1954) var riksdagsrepresentant i FK 1931-1951 for sosialdemokratene.
Han ble kommunikasjonsminister i Per Albin Hanssons koalisjonsregjering 28.09.36-16.12.38,
deretter sosialminister til 13.12.39. Forslund var jernbanekonduktør og formann i Svenska
Järnvägsmannaförbundet 1918-36, og fra februar 1936 formann i LO. Forslund trakk seg ut
av komitéen da han ble kommunikasjonsminister 28.09.36, og sluttet også som LO-formann.
TKR 1:235.
206

organisasjon som Lundqvist hadde vært sentral i, og som de siste årene hadde vært
svært aktiv i saken. 94 Det ble en fem mann stor komité. 95 Hva ville den utrette?
Komiteens formann, A. E. Rodhe, var tidlig ute med å tone flagg. Noen
måneder etter at komiteen var blitt nedsatt, uttalte han på det Nordiska Administrativa
Förbunds møte i Stockholm at «ett direkt och verkligt medinflytande» for
tjenestemennene «icke skulle vara önskvärd». 96 Han ville ikke ha en forhandlingsrett
som innebar medbestemmelse for tjenestemennene gjennom avtaleinngåelse.
Statsmaktenes beslutningsrett måtte ikke krenkes, mente Rodhe, som så at spørsmålet
om forhandlingsrett fortsatt var «ganska ömtåligt». 97
Den sosialdemokratiske regjeringen hadde satt den politiske beslutningsprosessen
i bevegelse. Men Rodhes uttalelse ga ikke håp om radikale løsninger.
Sosialminister Möller så seg om etter andre utveier.
Lovfesting av forhandlingsretten for privatansatte
Spørsmålet om forenings- og forhandlingsrett for privatansatte hadde lenge vært
under debatt, og fra 1931 også under komitébehandling. Her var ikke problemet
legale hindringer, men uvilje fra arbeidsgiversiden mot å trekke funksjonærer inn i
et system med arbeidstakerorganisering og kollektive avtaler. De svenske
privattjenestemennene, særlig innen bankvesenet, ønsket en lovregulert forhandlingsrett.
98 Etter utredning fulgte regjeringen opp og fremmet i 1936 forslag til lov. 99
94 Tobisson 1973:41 f. Tobisson bemerker at både Forslund og Linnäs kom fra kommunikasjonsverkene.
Dette sier noe om hvilke grupper tjenestemenn som var mest aktive, men det kan
også være et uttrykk for en dominans som skyldtes både antall tjenestemenn og organisasjonenes
innflytelse.
95 Sekretær i Socialstyrelsen Ernst Bexelius fikk oppdraget som komitéens sekretær. Forslund
trakk seg ut av komitéen da han ble kommunikasjonsminister 28.09.36. SOU 1936:41:3.
96 Rodhe 1935:266.
97 Ibid. s. 265, 267.
98 Daco-komitéen ble nedsatt i 1929, først og fremst på initiativ fra bankansatte og Svenska
Bankmannaföreningen. I mai 1931 ble Daco (De anställdas centralorganisation) stiftet av åtte
organisasjoner med til sammen om lag 20 000 medlemmer. De åtte var Svenska Bankmannaföreningen,
Statens Järnvägars Kontorspersonalförbund, Svenska Maskinbefälsförbundet,
Sveriges Arbetsledareförbund, Sveriges Fartygsbefälsförening, Sveriges Grafiska Faktorsförbund,
Sveriges Radiotelegrafistförening, Sveriges Verkstäders Tjänstemannaförening og
Föreningen Svenska Livförsäkringsinspektörer. Bankmannaföreningen dominerte i begynnelsen
denne organisasjonen. Sandberg 1969:52 f.
99 Kungl. Maj:ts prop. nr. 240, 1936.
207

Privatansatte skulle få forhandlingsrett, mente utredere og regjering. Men kunne denne
retten også tilstås ansatte i stat og kommuner? Det var hva regjeringen ville.
Statsråd Möller, som la frem proposisjonen, ønsket å utvide lovens virkeområde
i forhold til utredningsforslaget. Loven burde også gjelde statens og kommunenes
arbeidere, mente han. Møller viste til «de kategorier av arbetstagare, särskilt
hos de affärsdrivande verken, som anställas genom rent privaträttsliga arbetsavtal
och i stort sett äro fullt jämförliga med arbetare å den enskilda arbetsmarknaden». 100
Disse ville han skille fra tjenestemannskategorien, slik at de skulle få forhandlingsrett.
Problemet var å trekke en adekvat grense mellom tjenestemenn og arbeidere.
Det hadde man tidligere ikke lykkes med. Det var svært uklart hvem som hadde
slike «privaträttsliga arbetsavtal». Et annet kriterium måtte derfor brukes. Regjeringen
grep til straffeloven. Straffeloven hadde regler om lovbrudd rettet mot embetsmenn
og lovbrudd begått av embetsmenn. 101 Regjeringen viste til praksis, og mente
at de tjenestemennene som etter straffelovens kapittel 25 var strafferettslig ansvarlig,
«äro underkastade ämbetsmannaansvar», skulle unntas fra loven om foreningsog
forhandlingsrett. 102
Spørsmålet skapte debatt. Før forslaget ble oversendt Riksdagen, ble det
forelagt Lagrådet til uttalelse. 103 Et flertall i Lagrådet mente avgrensingsspørsmålet
var problematisk: «Att avgöra hur denna gränsdragning lämpligen bör ske har visat
sig vara förbundet med svårighet.» 104 Også bruk av straffeloven var problematisk,
mente Lagrådet. Det var ikke spesifisert i loven hvilke tjenestemenn og hvilken statsvirksomhet
den skulle gjelde. Det måtte i hvert tilfelle bli et tolkningsspørsmål for
domstolene. Og, mente Lagrådet, «det måste betraktas såsom en oegentlighet att...
möjlighet öppnas för motsatta tolkningar.» Lagrådet fryktet at statsadministrasjonen
100 Ibid. s. 71.
101 Kapittel 10 og kapittel 25.
102 Kung. Maj:ts prop. nr. 240, 1936, s. 71.
103 Iflg. Regeringsformen skulle lovforslag og lovendringsforslag forelegges Lagrådet. Lagrådet
ble opprettet i 1909 som et Kongens Lagråd. Det skulle uttale seg om «stiftande, upphävande,
ändring eller förklaring av lagar eller författningar». Dette var en funksjon Högsta
domstolen tidligere hadde hatt. I Lagrådet satt tre høyesterettsdommere, og en dommer i
Regeringsretten. Regjeringen kunne utnevne en representant til om den fant det nødvendig.
Jfr. Prop. nr. 140 1964, s. 49 ff. I 1936 satt følgende personer i Lagrådet: justitierådet
Afzelius, regeringsrådet Kellberg, justitieråd Geijer og justitieråd Alsén. Jfr. Kungl. Maj:ts
prop. nr. 240 1936, s. 126.
104 Uttalelse fra Afzelius, Kellberg og Geijer. Utdrag av protokollet, hållet i Kungl. Maj:ts
Lagråd den 9. april 1936, vedlegg til Kung. Maj:ts prop. nr. 240, 1936, s. 130.
208

skulle overta som tolkende instans, og anbefalte at loven bare ble gjort gjeldende
for privatansatte. 105
Men statsråd Möller ville ikke akseptere at en lovparagraf som kunne brukes
for å fastslå om noen var strafferettslig ansvarlig for tjenestefeil, ikke kunne brukes
til å skille mellom dem som skulle få forhandlingsrett og de andre. 106 Det kjentes
lite tilfredsstillende å la de mange i statlig og kommunal tjeneste stå utenfor loven
fordi det var vanskelig å trekke grenser: «av enbart lagtekniska grunder, nämligen
svårigheten att draga gränsen». 107 Statsråden viste vilje til å kjempe.
Regjeringen fikk støtte i andre kammer for å trekke grensen ved embetsansvaret.
I Riksdagens andre kammer trengte sosialdemokratene bare beskjeden borgerlig
støtte. Men første kammer avviste lovforslaget. 108 Andre lagutskott kom på
ny sammen for å finne et kompromiss. 109 Formuleringen som skulle sikre forhandlingsrett
for ansatte i stat og kommune som ikke var underlagt embetsmannsansvar,
var et av de punktene Socialdemokraterna prioriterte. Sigfrid Hansson bemerket
senere at man «lyckades i sista minuten rädda den bestämmelsen, att… [lagstiftningen]
även skulle utsträckas till i offentlig tjänst anställda arbetare». 110 På denne
måten ble forhandlingsrett og faktisk medbestemmelsesrett etter privatrettslige regler
sikret for flere grupper statsansatte, uavhengig av hva Rodhes komité måtte komme
frem til.
Med lag om förenings- och förhandlingsrett var det kollektive avtalesystemet
etablert for alle arbeidstakergrupper unntatt tjenestemenn i stat og kommune. Komiteen
som hadde utredet forhandlingsrett for de private funksjonærene, hadde i
lovforslaget forsøkt å skape et alternativt forhandlingssystem der organisasjonene
105 Ibid.
106 Utdrag av protokollet över socialärenden, hållet inför Hans Kungl. Höghet Kronprins-Regenten
i statsrådet å Stockholms slott den 17 april 1936, vedlegg til Kungl. Maj:ts prop. nr.
240, 1936, s. 140.
107 Ibid. s. 139.
108 Socialdemokraterna, Kommunisterna og Sosialisterna (Kilbom) hadde etter valget i 1933
112 av 230 representanter i AK. I FK var tallene 59 av 150. Hadenius m.fl. 1991:352 f, tabell
2A.
109 Andra lagutskottets memorial nr. 59 1936.
110 Hansson, förh. i FK 22 maj 1937, nr. 34, s. 65. Sigfrid Hansson (1884-1939) var riksdagsrepresentant
i FK 1919U-1937 for Socialdemokraterna. Han var bror av statsminister Per Albin
Hansson, redaktør av LO-tidsskriftet Fackföreningsrörelsen, 1921-1937, deretter generaldirektør
og sjef for Socialstyrelsen 1937-39. TKR 4:91.
209

skulle ha rett til å si fra seg streikeretten. 111 Hensikten var å holde dem utenfor klassekampen.
Dette gikk regjeringen imot, men aksepterte til slutt forslaget i en sterkt
modifisert form i den endelige loven, der streikemuligheten ble holdt åpen. 112 I
praksis ble det derfor ikke etablert noe skille mellom ulike kategorier arbeidstakere
i privat virksomhet. Det var ingen tvil om at loven trakk funksjonærgruppene ut i
forhandlingsspillet. Drømmer om å skape en egen middelklasse gjennom å utforme
av lovverket slik at funksjonærer ble holdt utenfor interessekampene i arbeidslivet,
ble dermed knust. I 1936 sto bare de statsansatte tjenestemennene igjen. Skulle
det la seg gjøre å holde denne gruppen utenfor når alle andre var gitt forhandlingsrett?
Regjeringen foreslår forhandlingsrett for statstjenestemenn
Rodhes komité av sakkyndige presenterte en enstemmig innstilling høsten 1936.
Komiteen foreslo å opprette en forhandlingsordning der statstjenestemennenes organisasjoner
skulle få rett til å forhandle med embetsverkene. Etter å ha hørt
reaksjoner fra embetsverk og tjenestemannsorganisasjoner la regjeringen frem et forslag
til kunngjøring for Riksdagen våren 1937. 113 Forslund ville at forhandlingsretten
skulle innføres gjennom en administrativ forordning, som en kunngjøring. Slik
var alle andre bestemmelser for statens tjenestemenn fastsatt. 114 En slik kunngjøring
ville utformes som en «författning» og ha lovs gyldighet. Det ble dermed snakk
om en lovfestet forhandlingsrett. For å gi ordningen politisk legitimitet, lot Forslund
Riksdagen uttrykke sin mening om saken.
Det var Forslund som hadde æren av å legge forslaget frem for Riksdagen.
September året før var han blitt utnevnt til kommunikasjonsminister i Per Albin
Hanssons koalisjonsregjering. Forslund hadde flikket litt, men ikke mye på komiteens
forslag. Endringene var i hovedsak gjort på to felt. For det første ville Forslund
at bare organisasjoner som var godkjent av regjeringen, skulle få forhandle. 115 Dette
ville innebære en registrering av forhandlingsberettigede organisasjoner. 116 Men
111 Jfr. Kungl. Maj:ts prop. nr. 240, 1936, s. 36 ff.
112 Andra lagutskottets memorial nr. 59, 1936, s. 7 ff.
113 Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, datert 19. februar 1937.
114 Ibid. s. 116.
115 Ibid. s. 2, § 2.
116 Til søknad om forhandlingsrett skulle en organisasjon vedlegge foreningens lover, en
oversikt over personer i styret eller andre representanter, og et anslag over antall medlemmer.
Ibid. s. 1 f, § 3.
210

noen særskilte krav for å få forhandlingsrett ble ikke foreslått. Videre ville Forslund
at tjenestemannsorganisasjonene også skulle få forhandle om forhold som berørte
én enkelt tjenestemann. 117
Flertallet i Riksdagens utskott støttet Forslunds proposisjon. 118 Georg
Nyblom fra Bondeförbundet stemte i utskottet mot deler av proposisjonen, men
ville ikke reservere seg sammen med de borgerlige representantene. 119 Regjeringssamarbeidet
mellom Socialdemokraterna og Bondeförbundet kan ha spilt inn. 120 La
oss se på løsningene i komitéforslag og proposisjon. Sentralt står spørsmålet om
forhandlingsrett og statlig høyhetsrett, avgrensingen av tjenestemannskategorien og
organisasjonenes plass i forhandlingssystemet.
Det hadde funnet sted en endring i synet på tjenestemennenes stilling, mente
de sakkyndige som hadde stått for utredningen. Tidligere «ansågs det vara omöjligt
för en myndighet att förhandla kollektivt med de anställda». 121 Dette ville nå
komiteen åpne for. Likevel ville ikke tjenestemennene og staten få noen partsstilling
overfor hverandre etter den foreslåtte forhandlingsordningen, mente de sakkyndige.
122 Tjenestemennene skulle få forhandle og ytre seg, men myndighetene skulle
i siste hånd bestemme. 123 Ordet «förhandlingsordning» var egentlig ikke presist,
mente de sakkyndige, fordi mange la mer i det enn hva som var gjort i utredningen.
124 Forslund innrømmet at ordet «överläggning» bedre ville dekke det som faktisk
skulle skje, men forsvarte bruken av ordet forhandlingsrett med at det hadde
vunnet hevd. 125
117 Ibid. s. 86.
118 Andra lagutskottets utlåtande nr. 44, 1937, s. 16 f.
119 Jfr. Sam Larssons uttalelse i Riksdagen der det går frem at også Nyblom hadde vært imot
regjeringens forslag til § 4. Förh. i FK 22 maj 1937, nr. 34, s. 64. Georg Nyblom (1900-1939).
Riksdagsrepresentant i AK 1933-1939U (15.11.39) for Bondeförbundet. Redaktør, senere
ombudsmann i Riksförbundet landsbygdens folk 1936-39 og partisekretær i Bondeförbundet
1936-37. TKR 5:158.
120 Arthur Heiding fra Bondeförbundet sluttet seg imidlertid til reservasjonen. Arthur Heiding
(1883-1973). Riksdagsrepresentant i AK 1925-35, i FK 1936-51, Bondeförbundet. Landbruker,
statsråd og sjef for Kommunikationsdepartementet 19.06.36-27.09.36. TKR 2:279.
121 SOU 1936:41:70.
122 Ibid. s. 68.
123 Ibid. s. 63.
124 Ibid. s. 69.
125 Forslund, Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 42.
211

Slik sett innebar forslaget ingen stor endring i synet på statens suverenitet. Ansettelsesforholdene
var helt annerledes for tjenestemenn enn for arbeidstakere i det
private, ble det fremholdt. Tjenesteforholdet var ikke noen «avtal i egentlig mening»,
og derfor var kollektivavtale eller andre former for privat kontrakt utelukket. 126
Sveriges statstjänstemannanämnd var i sin uttalelse positiv til forslaget, som krenket
verken «statens höghetsrätt ... eller de olika förvaltningsmyndigheternas beslutanderätt».
127 At forhandlingsretten ble utferdiget som en kunngjøring og ikke som en
lov, viser at den gjeldende rettsordenen ble forsøkt opprettholdt og understreket.
Hvem skulle så få slippe til? Kunngjørelsen skulle gjelde alle tjenestemenn.
Forslund fremholdt at en positiv definisjon av tjenestemannsbegrepet «icke är möjligt
att ernå» uten i sammenheng med en allmenn tjenestemannslov. 128 I fravær av en
slik lov grep han til det kriteriet Riksdagen allerede hadde akseptert gjennom loven
om forhandlingsrett i det private: at embetsansvar ble brukt som grense mellom
statstjenestemennene og andre statsansatte. 129 Bestemmelsene om forhandlingsrett
skulle derfor gjøres gjeldende for alle «arbetstagare i statens tjänst, som äro underkastade
ämbetsmannaansvar». 130 Dermed ble skillet mellom statens tjenestemenn
og arbeidere opprettholdt. De som ble ansett ikke å ha embetsmannsansvar knyttet
til sin stilling, skulle forhandle med staten etter lov om forenings- og forhandlingsrett,
som også gjaldt i det private, mens de «egentlige tjenestemennene» ble samlet
under en annen forordning.
De sakkyndige i komiteen ville legge forhandlingsretten til organisasjonene,
men stilte ikke krav. Enhver sammenslutning av tjenestemenn skulle få forhandle
med den gjeldende myndigheten. 131 Her møtte de sakkyndige motstand. Forslaget
ville virke tyngende på embetsverkenes arbeid, hevdet flere av embetsmyndighetene.
Järnvägstyrelsen var redd for at de sakkyndiges forslag ville føre til at forhandlinger
måtte føres med både lokale og sentrale tjenestemannsorganisasjoner i samme sak. 132
126 SOU 1936:41:61.
127 Sveriges statstjänstemannanämnds uttalelse, gjengitt i Kungl. Maj:ts proposition nr. 128,
1937, s. 36.
128 Forslund, Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 49.
129 Lagen av 11. september 1936 om förenings- och förhandlingsrätt.
130 Forslund, Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 2, § 1, og s. 49. Også militære tjenestemenn
kom inn under loven. Samtlige militære myndigheter og organisasjoner for militære
tjenestemenn støttet at en forhandlingsordning også ble gjort gjeldende for militært personale,
med visse begrensinger. Ibid. s. 99.
131 SOU 1936:41:92.
132 Järnvägstyrelsens uttalelse, gjengitt i Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 31.
212

Det ble satt frem krav om å begrense tallet på organisasjoner som skulle gis forhandlingsrett.
133 Alle høringsinstanser som uttalte seg om hvilke organisasjoner som skulle
få forhandlingsrett, ønsket en begrensning, bortsett fra Socialstyrelsen og to mindre
organisasjoner, Statsbanornas Stationsmästare- och Kontoristförbund og De
Kvinnliga Kårsammansluttningarnas Centralråd. 134 For organisasjonene generelt ville
en regulering virke preventivt overfor splittelser og separatisme.
Kravet om regulering ble delvis etterkommet av Forslund. På dette punktet
endret han komiteens forslag. 135 Det fantes flere mulige kriterier for å avgjøre hvilke
organisasjoner som skulle tas med i en forhandlingsordning. Spørsmålet om representativitet
og størrelse var oppe. En stasjonsmesterforening i Södra Kalmar län
mente en grense på ti prosent ville være bra. 136 Andre organisasjoner og flere embetsverk
pekte på at det burde stilles et visst krav til størrelse og representativitet. Järnvägsmannaförbundet
viste til prinsippet for representasjon i tjänstgöringsnämnden. 137
I tjänstgöringsnämnden for Statens Järnvägar satt tre representanter utvalgt av organisasjonene
som omfattet et større antall berørte medlemmer. 138 Ingen sa direkte
at forhandlingsrett burde forbeholdes den største, skjønt Svenska Postmannaförbundet
mente at «endast i verklig mening representativa föreningar borde få
förhandlingsrätt.» 139
Forslunds endring var minimal. Han mente forhandlingsretten burde innskrenkes
til å gjelde «endast i särskild ordning erkända organisationer». 140 Forslund
gikk inn for registrering og godkjenning. Men han ville ikke stille opp spesielle krav
som en organisasjon måtte oppfylle for å bli godkjent. 141 Dette var likevel et skritt
på veien mot sentralisering i forhold til forslaget fra 1920, der også uorganiserte
133 Embetsmyndigheter, referert i Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 27.
134 Ibid. s. 60.
135 Forslund, ibid. s. 43.
136 Ibid. s. 63.
137 Ibid. s. 63.
138 SOU 1936:41:48.
139 Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 63.
140 Forslund anga arbeidsmengden for forhandlerne som grunn for en slik registrering. Ibid.
s. 43.
141 Ibid. s. 65.
213

skulle få forhandlingsrett. En bestemmelse om dette var kommet med i den norske
loven i 1933. Ingen inngripen i foreningsretten var ønskelig, mente Forslund. 142 Han
ga imidlertid en formaning til organisasjonene om hva han forventet: Han håpet
at tjenestemannsorganisasjonene skulle gjøre det lettere for myndighetene gjennom
«att skapa stora och enhetliga organisationer». 143 Det ville også tjenestemennene dra
fordel av, mente den tidligere LO-formannen.
Det spørsmålet som skapte mest strid da kunngjørelsen skulle vedtas, var
spørsmålet om hvorvidt en organisasjon skulle ha rett til å føre forhandlinger om
saker som utelukkende gjaldt en enkelt tjenestemann. Rodhes komité hadde avvist
dette. 144 I høringsuttalelsene fremholdt også Socialstyrelsen at man måtte utelukke
slike spørsmål fra forhandlingsretten. 145 Både LO, Järnvägsmannaförbundet og
Sveriges lokomotivmannaförbund gikk derimot sterkt imot en slik begrensning av
forhandlingsretten. 146 LO mente at de «allmänna tjänstevillkor och tillämpningen
av dessa i de enskilda fallen måste anses vara förbundna med varandra». 147 Sveriges
lokomotivmannaförbund mente en slik begrensning ville være en «försemring av
vad som nu gällde». 148
I dette spørsmålet gikk Forslund mot komitéforslaget. Han hevdet at slike
forhandlinger allerede nå ble ført i stor utstrekning, og at de sakkyndige ikke hadde
avvist slike forhandlinger på prinsipielt grunnlag dersom de foregikk i «icke formbunden
ordning». 149 Han viste også til at statsmaktene hadde akseptert dette som
prinsippet i loven om Arbeidsdomstolen, som gjaldt i det private. For Arbeidsdomstolen
kunne saker som angikk enkeltpersoner, bare føres av organisasjoner. 150 Derfor
brøt regjeringen med komitéutredningen og tilbakeviste presset fra konservative
og embetsverk. Helt siden 1920 hadde disse vært motstandere av at forhandlinger
142 Ibid. s. 44.
143 Ibid. s. 66.
144 «Sådana frågor äro exempelvis enskild tjänstemans förflyttning, befordran, avsked för sjukdom,
bestraffning m. m.» SOU 1936:41:108. For slike spørsmål henviste komitéen til petisjonsretten.
Ibid. s. 71.
145 Socialstyrelsen, gjengitt i Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 73.
146 Ibid. s. 79 f.
147 Landsorganisationen, referert i ibid. s. 79.
148 Sveriges lokomotivmannaförbund, referert i ibid. s. 80.
149 Ibid. s. 86.
150 Med unntak for saker der organisasjonen ikke ville påta seg å føre saken. Ibid. s. 86.
214

skulle føres i saker som gjaldt enkeltpersoner. Under utskottsbehandlingen og
diskusjonen i Riksdagen sto striden i hovedsak om dette punktet. 151 Men etter at
Forslund hadde vunnet første kammer for sitt forslag, måtte andre kammer bøye
seg, selv om Gunnar Persson fra Högern så for seg «båda små och stora, både allmänna
och enskilda frågor... i en bred flod vid dessa förhandlingar». 152
Forslaget til kunngjørelse, og senere kunngjørelsen, forsøkte i liten grad å
skape et formalisert forhandlingssystem. Det ble ikke stilt opp kriterier for å få forhandlingsrett,
annet enn at organisasjonene måtte la seg registrere. Det skulle ikke
sluttes avtaler. Denne manglende formaliseringen kom også til syne når det gjaldt
den andre parten i forhandlingene, de statlige myndighetene.
Politisk eller administrativ forhandlingsmotpart?
Den grunnleggende retten for tjenestemennene til å forhandle skulle gjelde ovenfor
den enkelte myndigheten tjenestemennene hørte inn under. Men forhandlinger
skulle også kunne føres med de politiske myndighetene. Både komité og regjering
foreslo å åpne for forhandlinger mellom tjenestemennenes organisasjoner og
«ombud, som i det särskilda fallet» skulle utpekes av regjeringen. 153 Det skulle ikke
være en uvilkårlig rett å få forhandle med regjeringen; forhandling skulle være avhengig
av regjeringens godkjenning og «lämpligheten i varje särskilt fall». Det måtte
også forutsettes, mente de sakkyndige i komiteen, at bare «riksorganisationer och
de för tjänstemännen i verklig mening representativa föreningarna få deltaga i dessa
förhandlingar». 154
Retten til å forhandle med embetsverkene eller den gjeldende myndigheten
skulle være absolutt. Protokoll og dokumenter fra forhandlinger skulle forelegges
beslutningstaker. Men både skriftlige og muntlige forhandlinger kunne myndighetene
avslutte ensidig etter å ha gitt en begrunnelse. 155 Retten til å føre forhandlinger
med Kungl. Maj:ts ombud skulle ikke være absolutt. Her skulle regjeringen
i hvert enkelt tilfelle vurdere saken. 156 Det ble ikke satt opp kriterier for hvilke saker
dette kunne være. Forslund og regjeringen la for en stor del til grunn at forhandlinger
151 Jfr. reservasjonen i andra lagutskottets utlåtande nr. 44, 1937, s. 19.
152 Gunnar Persson, förh. i AK 22. maj 1937, nr. 34, s. 106.
153 SOU 1936:41:116.
154 SOU 1936:41:117.
155 Ibid. s. 3, §§ 7 og 8.
156 Ibid. s. 4, § 11.
215

skulle føres lokalt, og at den viktigste forhandlingsparten på statens side var de enkelte
verkene og forvaltningsmyndighetene.
En av de viktigste innvendingene mot forslaget til forhandlingsordning fra
1920 var at den reelle beslutningsmyndigheten overfor tjenestemennene i visse fall
ville bli overført gjennom forhandlingsnemnden til Kungl. Maj:t. Dette var embetsverkene
redde for. De hadde derfor gått imot etableringen av en forhandlingsnemnd
i 1920. 157 Nå reagerte de på samme måte mot at tjenestemennene skulle få forhandle
direkte med Kungl. Maj:t. Embetsverkene fryktet at de skulle miste både myndighet
og makt. Generalpoststyrelsen og Telegrafstyrelsen var skeptiske. Telegrafstyrelsen
så spøkelset fra 1920 igjen: Muligheten til å forhandle med regjeringen «förefaller
styrelsen ganska snarlik vad som skulle uppstått genom den av Socialstyrelsen
år 1920 ifrågasatta förhandlingsnämnden». 158
Embetsmyndighetenes skepsis mot at tjenestemennene skulle få forhandle
med regjeringen, viser at de fryktet politisk overprøving av de beslutningene som
ble tatt av verk og myndigheter. De forsøkte å bevare og forsterke den relativt
uavhengige stillingen de hadde i forhold til den politiske ledelsen og regjeringen.
De sakkyndige i Rodhe-komiteen hadde understreket at noen overføring av beslutningsrett
fra embetsmyndighet til regjering ikke var aktuelt. 159 Komiteen ville ikke
gå med på at muligheten for tjenestemennene til å forhandle med regjeringen innebar
noe nytt i forhold til den allmenne klageretten til Kungl. Maj:t. som tjenestemennene
alltid hadde hatt. Likevel åpnet forslaget for forhandlinger med regjeringen.
Den overordnede stillingen regjeringen hadde overfor embetsmyndighetene, ble dermed
styrket. At embetsverkene i denne saken ikke fikk støtte fra konservativt hold,
viser at deres tradisjonelt uavhengige stilling ikke lenger var så lett å forsvare. Den
sosialdemokratiske regjeringen var i ferd med å samle makten i sine hender.
Tvisteløsning
Både en sterk regjering og et sterkt embetsverk ville komme opp i tvister med
tjenestemennene. De sakkyndige drøftet ulike måter å løse tvistespørsmål på.
Når det gjaldt interessetvister, var det ingen tvil. Statens beslutningsrett skulle
ikke krenkes. Dette avskar muligheter for å etablere voldgiftsordninger. Heller ikke
kunne voldgift komme på tale i rettstvister eller tvister om tolkningsspørsmål, mente
de sakkyndige. Spørsmålet om voldgiftsdomstoler med partsrepresentasjon var blitt
157 Se side 118 og følgende.
158 Uttalelser fra Generalpoststyrelsen og Telegrafstyrelsen, gjengitt i Kungl. Maj:ts proposition
nr. 128, 1937, s. 93.
159 SOU 1936:41:69.
216

tatt opp tidligere, og tjenestemannsorganisasjonene viste til at slike var etablert flere
steder i utlandet. 160 Men de sakkyndige sa nei. De anså «det icke vara tänkbart» med
voldgift i rettstvister, det vil si tvister om tolkningsspørsmål, der staten selv eller et
embetsverk hadde gitt bestemmelsene. «Här bjuder statens höghetsrätt gentemot
tjänstemännen, att statsmakterna måste förbehålla sig rätt att avgöra tolkningsfrågor
genom egna särskilt upprättade organ.» 161 De sakkyndige siktet til de offentligrettslige
domstolene, Regeringsrätten og Kammarrätten, som var den rettsinstansen som
behandlet tvister om tolkningene av lønnsreglementer og liknende. Behandling av
saker i Kammarrätten kunne imidlertid fort ta to til tre år. 162 Men ifølge de sakkyndige
var det en vesensforskjell på den juridiske domsavgjørelsen og avgjørelser tatt
av en partsdomstol. Domstolene måtte følge «tolkningsregler», og kunne ikke som
en voldgiftsdomstol «diskresjonärt fastställa» hva som var best i det enkelte tilfellet.
163 De sakkyndige åpnet derimot for å utrede spørsmålet om å opprette en egen
tjenestemannsdomstol som kunne fungere i Kammarrättens sted. 164
Forhandlinger om tolkningsspørsmål var blitt avvist av Socialstyrelsen i 1920.
Nå åpnet de sakkyndiges forslag for dette, skjønt forhandlinger om tolkningsspørsmål
med ombud utpekt av Kungl. Maj:t, så de sakkyndige i komiteen ikke for seg. 165
Det kunne heller ikke bli snakk om «bud och motbud», fordi en myndighet ikke
kunne «förhandla bort vad som myndigheten anser vara rätt». Forhandlinger kunne
imidlertid klarlegge selve tvistespørsmålet og partenes oppfatninger, mente de sakkyndige.
Resultatet av forhandlingene ville, slik komiteen så det, utelukkende bli
at myndighetene uttalte seg om hvordan de for fremtiden hadde til hensikt å tolke
en bestemmelse. 166
Vi ser av argumentasjonen hvor strengt de sakkyndige forsøkte å holde på
prinsippet om myndighetenes beslutningsrett. Samtidig var man presset. Alle var
klar over at den gamle, skriftlige prosederingen overfor Kammarrätten var svært
tungvint. 167 De gamle rettsformene og prosedyrene svarte ikke lenger på en
160 Ibid. s. 106.
161 Ibid. s. 107.
162 Ibid. s. 106.
163 Ibid. s. 107.
164 Ibid.
165 Ibid. s. 105.
166 Ibid.
167 Ibid. s. 106.
217

meningsfylt måte til de konfliktene de skulle løse. Hva ville skje hvis man ga etter?
En rettsoppfatning og en statsideologi ble mobilisert i forsvaret av statsapparatets
makt. De konservative kunne ennå i 30-årene håpe å få makt til å hindre videre fragmentering
av og gruppedannelser i samfunnet. Socialdemokraterna var på vei inn i
statsapparatet. De så muligheten til å bruke statens makt på nye måter, og kunne
derfor akseptere en gammel statsideologi som nå legitimerte deres makt.
Men dette gjaldt ikke alle sosialdemokrater. LO-forbundene Järnvägsmannaförbundet,
Telegraf- och telefonmannaförbundet og Försvarsvärkens civila personals
förbund mente at «medinflytande» bare kunne sikres dersom det fantes bestemmelser
om hvordan tvistespørsmål skulle løses. Dette gjaldt også interessetvister. 168
Svakheten med forslaget fra Socialstyrelsen i 1920 var at den foreslåtte forhandlingsnemnden
ikke kunne konstituere seg som «skiljenämnd», mente forbundene. 169
Dette var også en mangel ved det foreliggende forslaget. Statsbanornas Stationsmästare-
och Kontoristförbund støttet komitéforslaget, men mente at et «medinflytande»
burde være gitt personalet gjennom «någon sorts skiljedomsinstitut», som
for eksempel ved de private jernbanene. 170
Regjeringen fulgte de sakkyndiges forslag. Noe forslag til en voldgiftsrett ble
ikke fremmet.
Spørsmålet om voldgift handlet om innflytelse. Mellom Edoff Anderssons
forslag i 1932 og de sakkyndiges forslag i 1936 fant det sted en gradvis endring i
språkbruken. Mens Andersson i sin motion brukte ordet fra de første debattene om
en forhandlingsordning, «medbestämmanderätt», og ble angrepet for dette, var
ordbruken nå endret. 171 De sakkyndige kunne forsikre at forslaget ikke ville gi
tjenestemennene rett til «att erholda medbestämmanderätt», men bare «ett visst inflytande».
172 Også kommunikasjonsminister Forslund brukte denne vendingen. Han
ville gi tjenestemennene «ett visst inflytande», men forsikret at dette ikke ville gjøre
tjenestemenn og stat til «likeberättigade parter». 173 I Riksdagen kunne han også
forsikre at enkelte tjenestemenn allerede hadde «ett visst medinflytande» på en rekke
168 Uttalelse fra Svenska Järnvägsmannaförbundet m. fl., gjengitt i Kungl. Maj:ts proposition
nr. 128, 1937, s. 37 f.
169 Ibid.
170 Statsbanornas Stationsmästare- och Kontoristförbunds uttalelse, gjengitt i ibid. s. 39.
171 Eriksson, förh. i AK 31. maj 1929, nr. 42, s. 97.
172 SOU 1936:41:64, 68.
173 Forslund, Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 41 f.
218

områder. 174 Svenska Järnvägsmannaförbundet endret også sin språkbruk: Nå het det
«medinflytande», ikke «medbestämmande». 175 Men innholdet i Järnvägsmannaförbundets
politikk var ikke endret. Forbundet ønsket fortsatt rett til å slutte avtaler
og bruke voldgift. Men ordet «medbestämmande» var så ladet fra gammelt av at det
ikke kunne brukes. Ved å ta i bruk et nytt ord ble en gammel realitet kledd i en ny
og akseptabel frakk.
Både utredningen og det endelige forslaget til kunngjøring åpnet for forhandlinger
på flere områder. Om voldgift ikke skulle etableres, skulle i hver fall tolkningsspørsmål
kunne gjøres til gjenstand for forhandlinger. 176 Når det gjaldt tekniske
spørsmål, hadde svært mange embetsverk pekt på problemet med å dra en grense
mellom disse og det som nå ble kalt «arbetets organisation och ledning». 177 Tidligere
hadde embetsverkene avvist forhandlinger om spørsmål som angikk «arbetets tekniska
anordnande». Det gjorde de fortsatt. «Tekniska frågor, inklusive frågor om
arbetsledning och personaluppsättning», burde holdes utenfor en forhandlingsordning,
mente Järnvägstyrelsen. 178 Men å gå opp en grense mellom tekniske spørsmål
som ikke skulle være gjenstand for forhandling, og «øvriga arbetsvilkor, skulle säkerligen
bjuda på mycket stora svårigheter», kommenterte statsråd Forslund. Selv
om selve arbeidsledelsen ikke skulle være gjenstand for forhandlinger, måtte
«innehållet» for eksempel i en instruksjon kunne drøftes. Forslund mente at tjenestemennene
burde få føre forhandlinger «angående upprättande av instruktioner och
angående tjänstemännens allmänna åligganden, exempelvis vad det tillkommer en
arbetsledare i viss ställning att utföra». 179
Nye holdninger
I utredningen og i forslaget til kunngjøring trer det frem nye holdninger. Åpen strid
var det lite av. Det kan bety enighet. Men det kan også bety at den politiske
174 Forslund, förh. i FK 22. maj 1937, nr. 34, s. 65.
175 Uttalelse fra Svenska Järnvägsmannaförbundet m. fl., gjengitt i Kungl. Maj:ts proposition
nr. 128, 1937, s. 37 f.
176 Ibid. s. 85.
177 Ibid. s. 80 f.
178 Järnvägstyrelsen, gjengitt i ibid. s. 87.
179 Forslund, ibid. s. 87.
219

dragkampen foregikk mer i det skjulte, og at viljen til å finne kompromisser var
større. På tross av enigheten ser vi at gamle argumenter og tradisjonell ideologi spilte
en rolle. Både embetsverk, konservative og sosialdemokrater hadde jenket seg, men
inntok fortsatt ulike posisjoner i forhold til hverandre.
For embetsverkene var forhandlingsrett blitt mer vanlig. Langt på vei ble
forhandlinger ført i utstrakt grad i de ulike embetsverkene. Hvorfor målbar de likevel
motforestillinger?
Mens Generalpoststyrelsen i all hovedsak var positiv, kom Telegrafstyrelsen
og Järnvägstyrelsen med innvendinger. 180 De kom på to punkter. Det ene var faren
for at arbeidets ledelse og fordeling skulle kunne bli forhandlingstema. 181 Dette var
frykten for å miste den generelle styringsretten. Styringsretten var et prinsipp private
arbeidsgivere innbitt hadde forsvart den første tiden organisasjonene gjorde seg gjeldende.
182 Det andre punktet der det ble gjort innvendinger, handlet om frykt for
en svekket effektivitet. Også det et gammelt argument. Järnvägstyrelsen mente en
formell forhandlingsordning ville virke tyngende på arbeidsbyrden, og at det ikke
var behov for en lovregulering. 183 For embetsverkene ble bevaring av styringsretten
og muligheten til å handle uten innledende forhandlinger sett på som grunnleggende
for å sikre effektiviteten ved verkene.
Blant partiene strakk de konservative seg lenger enn hva de tidligere hadde
gjort i dette spørsmålet. Högern hadde lagt mye av sin skepsis til side. Trolig så man
det slik at et politisk kompromiss nå var umulig å komme utenom. Dessuten hadde
Högern flere aktive tjenestemenn i sin midte. Skulle Högern ikke stilles på sidelinjen,
måtte partiet gå sosialdemokratene i møte.
Det spørsmålet de konservative valgte å slåss for og markere seg på, handlet
om hvorvidt forhandlinger skulle kunne føres i saker som bare gjaldt enkeltpersoner.
Det var på dette punktet Forslund hadde fulgt LO-forbundenes syn. Gunnar Persson
180 Generalpoststyrelsen mente det ikke var noen grunn til å gå til en lovstifting, men hadde
ingenting imot en lovfestet forhandlingsordning. Uttalelse, gjengitt i ibid. s. 27.
181 Telegrafstyrelsens uttalelse, gjengitt i ibid. s. 27 f.
182 Bernt Schiller hevder at Svenska Arbetsgivareföreningen hadde overtatt de «alminnelige
bestemmelsene» fra den danske hovedavtalen som ble inngått i 1899. Bestemmelsene ble
tatt med i «Decemberkompromissen» i 1906, der SAF gikk inn for å erkjenne foreningsretten.
Schiller 1983:19. Tariffavtaler uten «alminnelige bestemmelser» ble ikke godtatt av Norsk
Arbeidsgiverforening frem til 1920. De alminnelige bestemmelsene fastslo at arbeidsgiverne
skulle ha full frihet til å utøve styringsretten i bedriftene. I 1922 fikk arbeidsgiverne medhold
i en dom i Arbeidsdomstolen, noe som fikk Arbeidsgiverforeningen til å vurdere det som
unødvendig å ha med de «alminnelige bestemmelsene» i alle tariffavtaler. Olstad 1991:66,
69, og Knutsen 1993:34.
183 Järnvägstyrelens uttalelse, gjengitt i Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 29 f.
220

fra Högern og K. A. Rydberg fra Bondeförbundet, som begge satt i Rodhe-komiteen
som sakkyndige, utformet en motion sammen med seks andre fra de tre borgerlige
partiene, der de ba Riksdagen uttale at forhandlingsretten burde begrenses slik
at den ikke ville gjelde i spørsmål om enkeltstående tjenestemenn. 184 Det samme
standpunktet ble ført frem i utskottet av de konservative. Det ble hevdet at dette
både ville svekke effektiviteten og virke tyngende for verksledelsen, samtidig som
det ut fra «principiell synpunkt» var betenkelig. 185 De ga imidlertid ingen begrunnelse
for det siste. I Riksdagen avviste høyremannen Tamm at man hadde gått imot
forhandlinger i saker som angikk enkeltstående tjenestemann på prinsipielt grunnlag.
Han mente imidlertid at slike forhandlinger kunne gjøres «mindre formella». 186
Grunnen til reservasjonen var at når forhandlingsretten skulle tas i bruk på nye
områder, ville det være «stora möjligheter... at den skall kunna missbrukas». 187 Det
var ikke mye igjen av Högerns motstand i Tamms uttalelse.
Men andre var skarpere i sin kritikk. Den konservative kritikken mot regjeringens
forslag ble i hovedsak fremført av høyremannen Gunnar Persson. Han avviste
«den ytterst betänkliga radikaliseringen av förslaget» som ville bli konsekvensen
av at forhandlingsretten ble utvidet til å gjelde også i saker som angikk enkeltstående
tjenestemenn. 188 Persson mente departementssjefen i sin argumentasjon sto i fare
for å ville utviske det skillet som lå i en «tjänstemannaställning». En nedbryting av
dette skillet ville «bryta sönder svensk förvaltningsrätt», og kunne være «inkörsporten
till en rasering av för den svenska staten oerhört betydelsesfulla värden». 189 At
Persson selv i all hovedsak hadde vært med på å utforme forslaget til forhandlingsordning,
angret han i kampens stund.
«[D]e sakkunnigas förslag [kom] att gå längre än jag från början tänkte mig.
Det gikk enligt min mening till yttersta gränsen av vad som ur statens intressen
och ur de allmännas synpunkter kan vara försvarbart. [...] Att jag ändå
till sist godtog detta utan reservation, var med hänsyn till vikten av enighet
i det väsentliga och i förhoppning om en förnuftig tillämpning av
184 Bak motionen sto åtte riksdagsrepresentanter fra partiene Högern, Bondeförbundet og
Folkpartiet. Motion AK nr. 436, 1937.
185 Reservasjonen, andra lagutskottets utlåtande nr. 44, 1937, s. 19.
186 Tamm, förh. i FK 22. maj 1937, nr. 34, s. 69.
187 Tamm, ibid. s. 70.
188 Persson, förh. i AK 22. maj 1937, nr. 34, s. 98.
189 Ibid. s. 100.
221

222
förhandlingsordningen. Jag måste säga, att denna min förhoppning nu är fullstendigt
borta.» 190
Persson følte seg trolig lurt og presset. Högern hadde vært med på å akseptere et
kompromiss, og Forslund tøyde dette enda lenger. Derfor den sterke reaksjonen.
For Socialdemokraterna innebar forslaget et ideologisk kompromiss. De
måtte akseptere at statstjenestemennene ble skilt fra resten av arbeidslivet med særskilte
regler. Sigfrid Hansson fra Socialdemokraterna viste i Riksdagen til loven om
forenings- og forhandlingsrett fra året før, og hevdet at dersom man ikke «i sista
minuten» hadde klart å få de offentlig ansatte arbeiderne, de tjenestemennene som
ikke var underlagt embetsmannsansvar, inn under loven, så hadde ikke disse fått
mange fordeler ved det forslaget som ble behandlet. Hansson fulgte den sosialdemokratiske
regjeringen, og uttalte at en forhandlingsordning for «tjänstemän i strängare
bemärkelse» må ha en annen og «mera restriktiv karaktär». 191
Også for LO var forslaget et kompromiss. I fellesuttalelsen fra Järnvägsmannaförbundet
m. fl. og Postmannaförbundets uttalelse var en av formuleringene
nesten likelydende. Begge organisasjonene uttalte at de ikke var tilfredse, men at
de ikke ville gå inn for andre forslag enn det som var lagt frem av de sakkyndige.
Begrunnelsen var at forslaget var viktig for «andra och mindra statstjänareorganisationer»,
og at forbundet tross alt hadde interesse av at forhandlingsrett ble lovfestet.
192 Dette må ha blitt politisk avgjort innad i LO i samforstand med regjeringen
og Forslund, som jo var LO-formann da han gikk inn i regjeringen.
Sosialdemokratenes politikk i Sverige
Sosialdemokratene stilte seg i Riksdagen ikke særlig positive til en radikal gjennomføring
av forhandlingsrett for statstjenestemenn. Den rene uviljen mot Edoff Anderssons
forslag i 1932, likegyldigheten overfor Ragnar Lundqvists forslag i 1934, og
de liberale trekkene ved forhandlingsforslaget som ble lagt frem av regjeringen i 1937,
er iøynefallende. Hvordan skal vi forklare Sosialdemokratenes holdning slik den
fremtrådte i Riksdagen og i regjeringen?
En forklaring kan være at holdninger og interesser var posisjonsstyrt.
Sosialdemokratene inntok i 30-årene regjeringskontorene, og med en endret posisjon
190 Ibid.
191 Hansson, förh. i FK 22. maj 1937, nr. 34, s. 65.
192 Samme ordlyd i sitert tekst (dersom Svenska Postmannaförbundet er riktig referert i proposisjonen).
Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 38 f.

kunne man tenke seg endrede interesser. Sosialdemokratene ble arbeidsgivere. Dette
er tankegangen hos Tobisson. Han mener at sosialdemokratene hele tiden i regjeringsposisjon
fulgte «arbetsgivarinteresset» og drev en «uppskovspolitik» for at ikke
konflikten med velgere og tjenestemannsorganisasjoner skulle bli for stor. 193 Forslund
gikk som statsråd i 1937 imot de kravene Svenska Järnvägsmannaförbundet
hadde stilt, enda han året før hadde vært formann i forbundet.
En annen forklaring på sosialdemokratenes manglende iver kan være at tjenestemennene
allerede hadde forhandlingsrett, det var ikke mer å kjempe for. Slik
sett kan en tenke seg at kunngjørelsen i 1937 bare var en kodifisering av et allerede
eksisterende forhandlingssystem, etablert gjennom praksis over lengre tid. 194 Sosialdemokraten
Ernst Eriksson kunne i 1929 uttale at når det gjaldt Statens Järnvägar,
kunne man si «att förhandlingsrätten är erkänd även om formerna för förhandlingarna
icke ha så noga utformats». Og grunnen var, mente Eriksson, at det her var
bygd opp «en stark facklig organisation» knyttet til LO. 195 Også Generalpoststyrelsen
kunne slå seg for brystet i 1936 og hevde at «i postverket är således nu förhållandet
det, att ett förhandlingsinstitut faktisk redan är för handen.» 196
Ingen av disse to synsmåtene gir imidlertid noen god forklaring på den sammensatte
politikken Socialdemokraterna og arbeiderbevegelsen for øvrig fulgte i
1930-årene når det gjaldt forhandlingsretten for statstjenestemenn. Socialdemokraternas
politikk overfor tjenestemennene i mellomkrigstiden, fulgte tre ulike linjer
eller strategier.
For det første arbeidet sosialdemokratene aktivt for å utvikle og etablere et
forhandlingssystem i praksis. Lönenämndene som ble etablert tidlig på 20-tallet,
var en del av dette, men disse hadde støtte også fra andre partier. 197 I tillegg til
193 Tobisson 1973:283 f, 304.
194 Tobisson ser forhandlingsordningen fra 1937 som «en kodifiering av praxis». Ibid. s. 57.
Dette er i tilfelle bare korrekt for deler av den svenske statsforvaltningen.
195 Eriksson, förh. i AK 31. maj 1929, nr. 42, s. 95.
196 Generalpoststyrelsens uttalelse, gjengitt i Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 27.
Skjønt, Postmannaförbundet hadde kjempet lenge for å komme i forhandling med generalpoststyrelsen.
November 1926 ba Postmannaförbundet i en henvendelse til Generalpoststyrelsen
om å få forhandle om ulike ansettelsesforhold for landpostbud. Denne henvendelsen
ble ikke formelt besvart før i mars 1928. Edoff Andersen, förh. i AK 7. maj 1929, nr. 34, s.
4.
197 Lönenämndene for de ulike embetsverkene og Riksdagens verk ble etablert i desember
1919, september og november 1921 og mai 1922, under de respektive regjeringene Edén,
von Sydow og Branting. SOU 1936:41:42 f.
223

nemndene arbeidet særlig de store LO-organisasjonene med å opprette en forhandlingsrelasjon
til styrene i embetsverkene. Både innen Statens Järnvägar og i postverket
var disse relasjonene godt etablert ut på 30-tallet. Dette var en strategi som
tjente de største organisasjonene. Den ga særlig uttelling for de LO-tilknyttede forbundene
som organiserte lavere tjenestemenn. Generaldirektøren i postverket, Örne,
hevdet i 1934 at det var her den virkelige makten lå. 198 Status quo i forhandlingsrettsspørsmålet
kunne derfor tjente arbeiderbevegelsens egne organisasjoner, kanskje
også på bekostning av andre. Enkelte LO-organisasjoner, som Järnvägsmannaförbundet
og Postmannaförbundet, kunne dermed ha interesse av at det ikke kom
noen ny forhandlingsordning med mindre denne på radikal måte åpnet for avtalerett
og forhandlinger med regjeringen om lønnsspørsmål. Slike synspunkter kan også
ha preget det socialdemokratiske partiet.
Etter at Ernst Wigforss ble finansminister, forsøkte han å etablere et mer
forhandlingsorientert system gjennom lönenämndene i 1936. 199 Lönenämnden
skulle ikke lenger bestå av representanter for organisasjonene, men «i stället vara...
en förhandlingsdelegation, som skall representera statsmakterna». Organisasjonene
skulle selv få velge representanter til å «förhandla med denna av regeringen tilsatta
delegation». 200 Her antesiperte Wigforss elementer av det forhandlingssystemet
som skulle etableres året etter. Men Wigforss gikk lenger. Han støttet også etter
hvert tanken om at et slikt forhandlingsresultat langt på vei skulle aksepteres som
en bindende avtale. 201 Dette var en strategi for å legge forhandlingssystemet i staten
nærmere opp til et privatrettslig system i likhet med det som fantes på det private
arbeidsmarkedet.
Den andre strategien sosialdemokratene fulgte, var å akseptere et kompromiss
i striden om hvordan tjenestemennene skulle defineres. De aksepterte etter hvert
uttrykkelig at ansettelsesforholdene for statens tjenestemenn «äro av en helt annan
198 Om Örne, se note 54 side 199.
199 Ernst Wigforss (1881-1977) var riksdagsrepresentant i FK 1919U-1928, i AK 1929-1947, og
i FK igjen 1948-1953, for Socialdemokraterna. Han avla universitetseksamen 1906 (phil. lic.),
og etter nye studier i nordiske språk og dialekter ble han phil. dr. i 1914. Ansatt som lektor
i Göteborg 1918-1946. Wigforss var sentral i SAP helt fra 1920. Han var medlem av styret i
SAP 1920-52 og verkstellande utvalg 1928-52. Han satt som statsråd i flere perioder: konsultativt
statsråd 1924-25, statsråd og sjef for Finansdepartementet 1925-26, 1932-36, 1936-49.
TKR 4:171.
200 Wigforss i AK 1936:35, s. 8, cit. Feldt 1957:37.
201 Feldt 1957:46. Wigforss ville ikke påstå at lönekommittens forslag skulle være så bindende
i alle detaljer at «det icke skulle vara möjligt eller lämpligt för Riksdagen att göra någon
ändring, men frågan är om man verkligen skall anse detta vara en så underordnad detalj att
den kan ändras». Wigforss i FK 1939, cit Feldt 1957:44.
224

karaktär» enn for arbeidere. 202 Dermed aksepterte de tanken om statens høyhetsrett.
I 1936 la Rodhe-komiteen til grunn at ingen «intrång i statsmakternas eller
myndigheternas beslutanderätt» skulle skje. Forslund kommenterte dette slik: «Mot
denna utgångspunkt för lagstiftningen på området har jag icke något att erinra.» 203
Dette var trolig et diskret uttrykk for at han ikke var enig, men lot det passere.
Forslund hadde alt i 1928 som formann i Järnvägsmannaförbundet ment at en
overgang til et kollektivavtalesystem for statstjenestemenn ville bli vanskelig. Han
mente da at Järnvägsmannaförbundet ville tape «prestige» om organisasjonen truet
med aksjoner for å få forhandlingsrett «och man icke är färdig at realisera detsamma».
204
At statsmaktene beholdt beslutningsretten, kunne også tjene arbeiderbevegelsen,
ettersom Socialdemokraterna økte i styrke og satt med regjeringsmakt.
Så lenge LO-organisasjonene i utstrakt grad fikk slippe til gjennom forhandlinger,
ville ideen om høyhetsretten i første rekke ramme de høyere tjenestemennene. Regjeringsmakt
og beslutningsmyndighet tillagt Riksdagen åpnet for at sosialdemokratene
kunne føre en utjevnende lønnspolitikk. Forslaget til lønnsregulering som
ble lagt frem i 1938, hadde en utjevnende profil. Svenska Järnvägsmannaförbundet
mente dette var «vad som på förhandlingens väg stod att nå» 205 , mens Centrala
statsförvaltningens tjänstemannaförening følte seg stilt «inför revolvermynningen». 206
Samtidig som kompromisslinjen kunne favorisere egne tjenestemannsgrupper
ga den økt kontroll over de høyere tjenestemennene. I tillegg var denne strategien
kanskje også nødvendig for å bygge tillit. Socialdemokraterna ville ikke komme noen
202 «...än som gäller för de arbetstagare, som falla under lagen om förenings- och förhandlingsrätt.»
Forslund, Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 41.
203 Ibid.
204 Kongressen i 1928 behandlet spørsmålet om etableringen av en egen «tjänstemannalag».
Det ble fremmet forslag om å aksjonere mot en slik lov hvis den ble foreslått, og i stedet kreve
forhandlingsordning. Dette må ses som et uttrykk for at krefter i organisasjonen ønsket en
stilling som var mer lik den LOs øvrige (privatansatte) medlemmer var i, ikke å bli skilt ut som
en egen gruppe underlagt en tjenestemannslov. Protokol från Sveriges Järnvägsmannaförbunds
13:de ordinarie kongress i Stockholm 13.-19. maj 1928. Arbetarrörelsens Arkiv och
Bibliotek, Stockholm. s. 398 f.
205 Signalen 1938:3, cit. Feldt 1957:40.
206 Tidskrift för den centrala statsförvaltningens tjänstemän, nr. 3 1938, s. 2.
225

vei på egen hånd. Gjennom å samle flere krefter bak et kompromiss, kunne spørsmålet
om forhandlingsrett bringes videre. Sammensetningen av og arbeidet i utredningskomiteen
fra 1936 og utover, viser dette.
Men parallelt med denne strategien, der sosialdemokratene aksepterte at
tjenestemennene ble skilt ut som egen gruppe, fulgte partiet nok en strategi, en tredje.
Skulle kategorien tjenestemenn utgjøre en særegen gruppe, der de vanlige organisasjons-
og forhandlingsrelasjonene ikke skulle gjelde, var det viktig å gjøre denne
gruppen så liten som mulig. Derfor forsøkte sosialdemokratene i mellomkrigstiden
ved flere anledninger å skyve flest mulig av statens arbeidere og tjenestemenn ut av
kategorien «tjenestemenn». Dette var mulig fordi skillet mellom tjenestemenn og
arbeidere var uklart og kunne gjøres til gjenstand for diskusjon.
Gjennom Socialiseringsnämnden ble det første forsøket på å skille ut tjenestemenn
gjort. 207 Nemnden fremmet i 1923 et forslag om å avskaffe tjenestemannsstillingen
for deler av jernbanens personale. 208 I stedet ville nemnden at disse skulle
forhandle om lønns- og ansettelsesspørsmål på lik linje med statens arbeidere. Det
ville åpne for kollektivavtaler og streikerett. I 1934 fikk de såkalte lant- och lådbrevbärare
en forhandlingsordning som var godkjent av Per Albin Hanssons regjering.
Denne ordningen innebar at lønnsvilkårene ble fastsatt gjennom individuelle kontrakter,
og ikke gjennom kollektivavtale. 209 Svenska Postmannaförbundet protesterte
i 1936 mot at lant- och lådbrevsbärare, som var organisert i forbundet, ble betegnet
som tjenestemenn. 210 Dette viser at for enkelte grupper var det en fordel å havne
utenfor tjenestemannskategorien. Det siste forsøket på å redde grupper av statsansatte
fra å defineres inn i denne kategorien, kom med loven om forenings- og
forhandlingsrett i 1936. Den gjaldt i det private, men ble gjort gjeldende for tjenestemenn
som ikke var underlagt embetsmannsansvar. Dette var sosialdemokratenes
fortjeneste, for det var deres strategi.
Disse ordningene ble hilst velkommen av de tjenestemennene det gjaldt. De
ble gjennom dette innrømmet streikerett og forhandlingsrett som private arbeidere
og tjenestemenn. Det var i første rekke de lavere tjenestemennene organisert i LO,
207 Denne regjeringsoppnevnte nemnden ble ledet av Rickard Sandler, og fire av syv medlemmer
var sosialdemokrater. Meijer 1956:154.
208 Jfr. Otto Järte, förh. i AK 19. februari 1926, nr. 11, s. 7.
209 SOU 1936:41:51 f, 87.
210 Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 46 f. Se også Forslunds kommentar samme sted,
s. 48.
226

som fikk del i dette. Politikken viser at Socialdemokraterna både før og etter at de
kom i regjeringsposisjon, ikke så det som spesielt viktig å forhindre forhandlingsrett
eller holde på statens beslutningsrett. De var ikke redde for å føre tjenestemenn
ut av statens og i visse henseender deres egen beslutningssfære.
Sosialdemokratenes politikk etter 1937 fulgte flere linjer. For det første forsøkte
Forslund forsiktig å fremme en sentralisering gjennom at regjeringen skulle
godkjenne forhandlingsberettigede organisasjoner. Denne godkjenningsretten brukte
han. I 1938 ble han kritisert av Riksdagens konstitutionsutskott for ikke å ha fulgt
enhetlige regler ved godkjenning av forhandlingsrett. 211 For det andre fulgte Wigforss
som finansminister en politisk linje der forhandlingene mellom staten og tjenestemennene
langt på vei ble gjort reelle, slik at forhandlingsresultatet i økende
grad ble sett på som en avtale, som en helhetlig overenskomst Riksdagen ikke uten
videre kunne gjøre endringer i. Dette skulle bli politikken i krigsårene og videre i
etterkrigstiden.
Gikk partiets regjeringspolitikk så ut på å gi makten fra seg? Nei. For Socialdemokraterna
var det å samle makt ikke bare å samle den på statens og regjeringens
hånd. LO var også en hånd som med hell kunne gis en finger med i spillet. Socialdemokraterna
førte en differensiert politikk som forsøkte å styrke maktkonsentrasjonen
i egne organisasjoner og samtidig bruke regjeringens makt, når den var sikret,
mot andre organisasjoner. Som statlige arbeidsgivere fryktet de i mellomkrigstiden
ikke egne organisasjoner, men oppmuntret til sentralisering og til forhandling.
211 Eksempelvis var Svenska Järnvägsmannaförbundet og Statens Järnvägars befälsförbund
godkjent for å dekke henholdsvis lavere og høyere tjenestemannsgrupper, mens Svenska
Järnvägars kontorspersonalförbund ikke hadde fått forhandlingsrett, mente konstitutionsutskottet.
Uttalelse fra konstitutionsutskottet, delvis trykt i Tidskrift för den centrala statsförvaltningens
tjänstemän, nr. 4 1938, s. 3.
227

228

Kapittel 10 Tredje fase 1925–1940:
Et rettighetsbasert forhandlingssystem i
Norge og Sverige
I både Norge og Sverige ser vi i mellomkrigstiden en vilje blant statstjenestemenn
til å bygge organisasjoner og til å søke sammen i hovedorganisasjoner. I Norge kom
denne sentraliseringsprosessen i gang tidligere enn i Sverige. Statens sparepolitikk
og forslaget om lønnsnedslag genererte et effektivt organisert samarbeid blant
tjenestemennene. Dette samarbeidet ble en forutsetning for at forhandlingsloven
kunne tvinges igjennom. Men loven skapte også et grunnlag for ny sentralisering.
Den norske forhandlingsloven forutsatte at store deler av lønnsforhandlingene skulle
foregå med hovedorganisasjonene og regjeringen som parter. Derfor var hovedorganisasjonene
gitt en særskilt rolle i forhandlingssystemet. Dette satte i gang en
prosess der hovedorganisasjonene søkte å forsterke sitt herredømme over de enkelte
medlemsorganisasjonene.
Sentraliseringen startet noe senere i Sverige, men skulle gå lenger. Det var
først mot slutten av 1930-tallet og i løpet av 1940-tallet at byggingen av de store
hovedorganisasjonene for funksjonærer og tjenestemenn skjøt fart. Organisasjonene
selv hadde en klar forestilling om at staten ønsket ryddige og enhetlige forhandlingsmotparter
dersom en forhandlingsordning skulle etableres. 1 Oppsplittede
organisasjonsforhold ble anført som et argument mot forhandlingsrett. Men organisasjonsforholdene
hadde neppe særlig betydning da forhandlingsretten ble innført
i 1937. Økt organisasjonsbevissthet blant funksjonærer spilte trolig en større
rolle da loven om forenings- og forhandlingsrett ble vedtatt for de privat ansatte året
før. Da denne loven ble vedtatt, var det dødsstøtet for mange av de klasserelaterte
motforestillingene mot å gi funksjonærer og tjenestemenn forhandlingsrett. Denne
loven lettet derfor trolig innføringen av en forhandlingsordning også for statstjenestemenn.
1 Jfr. Sveriges Statstjänstemannanämnd, hvor styret manet tilsluttede foreninger til å «vidmakthålla
en sammanslutning och enig samverkan mellan föreningar». Man mente «statsmakterna»
hadde satt dette som forutsetning for en forhandlingsordning. Konsept til skrivelse
til foreninger tilsluttet Sveriges Statstjänstemannanämnd fra styrelsen, 15. mars 1934, Statstjänstemännens
Riksförbunds arkiv, AI:9, SACOs arkiv, Riksarkivet Stockholm.
229

Det svenske forhandlingssystemet som ble etablert i 1937, var formelt langt mindre
sentraliserende enn det norske. Ingen av de to hadde avtalerett som mål. Den parlamentariske
suvereniteten ble opprettholdt. Men mens den norske loven la forholdene
til rette for forhandlinger på topplan, forutsatte den svenske ordningen at forhandlinger
i hovedsak skulle føres mellom etatsorganisasjoner og de enkelte verkene
og myndighetene. Som en unntaksregel ga paragraf 11 i kunngjørelsen organisasjonene
rett til å be om forhandlinger med ombud oppnevnt av regjeringen. Slike
forhandlinger kunne regjeringen avvise med en begrunnelse, dersom regjeringen
ønsket det. 2 Kunngjørelsen i Sverige skilte heller ikke mellom ulike organisasjonstyper,
og ga dermed ikke hovedorganisasjonene noen fremtredende plass, slik de
hadde fått i Norge. Det er derfor grunn til å tro at den sentraliseringen av organisasjonsstrukturen
som fant sted etter 1937 i Sverige, skyldtes andre forhold enn
innføringen av selve forhandlingsretten.
Om ikke de formelle reglene hadde betydning, kunne uformelle forhandlingsmønstre
spille en rolle for organisasjonsbyggingen. Finansminister Ernst Wigforss
søkte nye veier. Han la i sitt arbeid vekt på den direkte kontakten med organisasjonene.
3 Og her kunne han gå utenom forhandlingsordningen og selv velge
hvilke organisasjoner han ville snakke med; vi skal senere se at hovedsammenslutningene
ble naturlige samtalepartnere. I motsetning til i Norge, hvor selve forhandlingsloven
etablerte en partsrelasjon mellom organisasjoner og regjering, ble denne
relasjonen utviklet ovenfra og uformelt i Sverige. Det var finansministeren selv som
tok initiativet. Selv om organisasjonen uoppfordret henvendte seg til ministeren,
var det opp til Wigforss å utforme det partsforholdet han ønsket. Wigforss satt nesten
uavbrutt som finansminister fra 1932 til 1949. Vi skal i neste kapittel se hvordan
denne praksisen ble utviklet på siden av eller i tillegg til det forhandlingssystemet
som ble etablert i 1937.
Etableringen av et formelt forhandlingssystem innebar en form for demokratisering
der arbeidstakerne i staten fikk økt innflytelse over de beslutningene som
påvirket deres lønns- og arbeidsvilkår. Både i Norge og i Sverige fikk statstjenestemennene
aksept for sin rett til å legge frem sine synspunkter innen en forhandlingsramme.
Samtidig sikret et formelt forhandlingssystem at denne retten tilkom alle
godkjente organisasjoner. Vi kan si at forhandlingssystemet var rettighetsbasert og
tilstrebet å stille alle organisasjoner og grupper likt. Dette innebar en demokratisering
også mellom de ulike tjenestemannsorganisasjonene. Det var ikke lenger slik
2 Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937, s. 4.
3 Det var her snakk om direkte kontakt mellom organisasjonene og finansministeren, ikke
om et forhandlingsorgan som formelt representerte regjeringen (Kungl. Maj:t). Disse forhandlingene
fant dermed sted utenfor rammene av den lovfestede forhandlingsordningen.
230

at bare den sterkeste eller mest betydningsfulle organisasjonen ble hørt. Dette ga
trolig høyere tjenestemenn en følelse av sikkerhet. Samlingen av tjenestemenn i
organisasjoner var i seg selv et demokratiserende element og en forutsetning for at
deres interesser kunne artikuleres. I Norge var de fleste organisasjonene fornøyd med
den loven som ble vedtatt. Selv om noen kanskje hadde formell avtalerett i tankene,
var det ingen som uttrykte ønske om dette i forhandlingsprosessen der loven
ble utformet. I Sverige viste imidlertid LO forhandlingsordningen liten interesse:
Den er kanskje nyttig for andre, var omkvedet. Svensk LO talte heller om «den
industriella demokratin»; det gjaldt reell medbestemmelsesrett. I mellomkrigstiden
var forestillingene om et slikt demokrati upresise og utopiske. Men etter at samarbeidspolitikken
med Svenska Arbetsgivareföreningen ble etablert med hovedavtalen
i 1938, tok planene mer konkret form. I planene som ble utviklet frem mot
1945, skulle organisasjonene ha en helt sentral rolle, og redskapet for innflytelse
skulle først og fremst være samarbeid og forhandling. 4
Demokratiseringen nådde en grense; den støtte mot en forståelse av konstitusjonen
og av tjenestemennenes rettslige stilling som kom i konflikt med kravet
om avtalerett. Verken i Norge eller i Sverige ble det rokket ved den formelle retten
parlamentene hadde til å fastsette statstjenestemennenes lønninger. Dette var, ble
det hevdet, grunnlovfestede rettigheter som ikke kunne delegeres. Venstre, Arbeiderpartiet
og deler av Bondepartiet og Høyre kunne i prinsippet akseptere bruk av
voldgift i Norge. Denne juridiske og politiske tolkningen av de konstitusjonelle
reglene svekket argumentet om at det var konstitusjonelt begrenset hvilken forhandlingsrett
som kunne tilkjennes tjenestemennene. I Sverige ble imidlertid voldgift
avvist av alle de borgerlige partiene som uaktuelt og i konflikt med konstitusjonen.
Sosialdemokratene unnlot i 1930-årene å ta opp problemet. Men nesten alle organisasjonene
som samlet lavere tjenestemenn, ønsket voldgift, og mente at en slik
institusjon burde etableres. Om organisasjonene ikke direkte trakk den borgerlige
grunnlovstolkningen i tvil, er det likevel riktig å si at en slik restriktiv tolkning ikke
hadde deres politiske støtte. Organisasjonene skjøv problemet over til staten. De
var «medvetna om de svårigheter, som ur konstitutionell synpunkt föreligga för statsmakterna».
5 Kanskje tenkte de den sosialdemokratiske regjeringen når de sa statsmakten.
Etableringen av formelle forhandlingsordninger i Norge og Sverige på 1930tallet
innebar ikke et konstitusjonelt brudd. Likevel må vi se dette som kvalitative
endringer i forhold til det gamle systemet. Tjenestemennenes organisasjoner fikk
4 Jfr. for eksempel ideer om produktionsnämndsavtal 1945, referert Johansson 1989:261.
5 Uttalelse fra Svenska Järnvägsmannaförbundet, Telegraf- och telefonmannaförbundet og
Försvarsverkens civila personals förbund, gjengitt i Kungl. Maj:ts proposition nr. 128, 1937,
s. 38.
231

økt innflytelse, og ble anerkjent som forhandlingsmotpart. Både i Norge og Sverige
førte de nye forhandlingssystemene til at regjeringen fikk større innflytelse over
lønnsfastsettingsprosessen. I Norge var dette et direkte resultat av lovens bestemmelser;
i Sverige var det først og fremst finansministerens uformelle forhandlingspolitikk
som sikret regjeringen økt kontroll. Det forhandlingssystemet som skulle
virke de neste 20-30 årene var imidlertid i begge land delt. Det var en hybrid mellom
det gamle systemet bygd på statlig suverenitet, og det nye, der makten gjennom
forhandlinger tok dynamisk form.
232

1940 – 1965
233

234

Kapittel 11 Riksdagens abdikasjon i
Sverige
I en liten studie fra 1957 har Kjell-Olof Feldt undersøkt praksis innenfor statlige
lønnsforhandlinger i 1930-årene. 1 Utgangspunktet var den «utomparlamentariska»
karakteren lønnsforhandlingene hadde fått på midten av 1950-tallet. Feldt rettet
oppmerksomheten mot det faktum at Riksdagen ikke lenger selvstendig tok stilling
til et forhandlingsresultat, men innskrenket seg til å godkjenne det uten å foreta
endringer. Hva slags prosess hadde ført til dette, og hva var forutsetningene for
den?
Forhandlingspraksis i Sverige 1936 - 1945
Når Riksdagen ikke lenger realitetsbehandlet lønnsregulativene, betyr det at regjeringen
var overlatt ansvaret med å håndtere spørsmålet. Er det mulig å slå fast på
hvilket tidspunkt Riksdagen i praksis begynte å betrakte regjeringens forslag til lønnsregulativ
som et forhandlingsresultat, som en avtale? 2 Forhandlingene som ble ført
i 1928 års lönekommitté ble aldri gjenstand for noen beslutning i Riksdagen. 3 Det
ble derimot komitéforslaget fra 1936 års lönekommitté. 1936 års lönekommitté ble
regjeringens forhandlingsombud selv om den ikke formelt ble oppnevnt som forhandlingsdelegasjon.
4
1 Feldt 1957. Jeg vil i det følgende hovedsakelig bygge på Feldts arbeide.
2 Ibid. s. 37. Feldt skiller mellom de faktiske formene forhandlingspraksisen hadde fått, og
de rettslige og ideologiske forholdene: «“överhöghetsideologiens” övergivande och en övergång
till den enskilda arbetsmarknadens avtalsformer». Ibid. s. 33.
3 Ibid. s. 37, note 11.
4 Ibid. s. 37. Komiteen besto av riksdagsmennene Andersson i Malmö (S), Strindlund (BF)
(senere erstattet med Hansson i Rubbestad (BF)), Hansén (FP) og Tamm (H). I tillegg satt kommerskollegieschefen
Herman Eriksson (komitéformann), huvudsekreteraren E. A. Westling og
docent Alf Johansson i komittén. Ibid. s. 38.
235

Dette året var forhandlingsloven under utforming. Tjenestemannsorganisasjonene
sto og trippet, de ville inn i forhandlinger. Finansminister Wigforss ble i Riksdagen
presset til å presisere hvilken rolle organisasjonene var tiltenkt. Komiteen skulle
være «en förhandlingsdelegation, som skall representera statsmakterna, under det
att statstjänarna själva genom sina organisationer få utse vilka representanter de vilja
och hur många de vilja» til å forhandle. 5 I november 1936 ba Wigforss en del større
organisasjoner og hovedorganisasjoner om å utpeke forhandlingsdelegater. 6
Komiteen la i 1937 frem forslag til et lønnsregulativ, et «civilt lönereglemente».
Det var ikke en undertegnet avtale. Men personalrepresentantene hadde
i egne uttalelser godkjent viktige avsnitt i komiteens forslag. For disse delene av
lønnsplanen het det at de var et resultat av forhandlinger og godkjent av personalorganisasjonene.
Andre deler av forslaget til nytt lønnsreglement var det imidlertid
ikke blitt enighet om. Komiteen la derfor ikke frem forslaget som et forhandlingsprodukt.
7
Lønnstakerne uttrykte sterk misnøye med resultatet, og organisasjonsrepresentantene
som hadde deltatt i forhandlinger, unnskyldte seg med at de hadde vært
i en tvangssituasjon, og at de hadde måttet strekke seg langt for at ikke lønnsrevisjonen
skulle bli utsatt enda lenger. 8 Motviljen mot forslaget var størst hos høyere
tjenestemenn, som hadde fått minst ut av lønnsforslaget. 9 I Tidskrift för den
centrala statsförvaltningens tjänstemän mente man forhandlingene «mest likna et
ultimatum», og at resultatet neppe kunne «rättfärdiga benämningen förhandlingsresultat».
10
Proposisjonen som ble lagt frem i 1938, stemte i hovedsak overens med
komitéforslaget. 11 Riksdagsutskottet utsatte behandlingen av ett punkt i forslaget,
endret det «rörliga tilskottet» for enkelte lønninger med den begrunnelse at dette
var rettferdig, og forholdt seg ikke til forhandlingsmomentet. 12 Men ut over små
endringer ble proposisjonen vedtatt uforandret. Ragnar Lundqvist i Rotebro (H)
5 Finansminister Wigforss i AK 1936, cit. Feldt 1957:37.
6 Feldt 1957:38.
7 Ibid. s. 39.
8 Ibid. s. 39.
9 Ibid. s. 40.
10 Tidskrift för den centrala statsförvaltningens tjänstemän nr. 3 1938, s. 2.
11 Feldt 1957:40.
12 Ibid. s. 41.
236

emerket om det «rörliga tilskottet» at «statsmakterna här direkt gått ifrån vad man
avtalat, som det så vackert hetat under debatten». 13 Det var altså en konservativ som
holdt avtalemomentet frem. Lundqvist var imidlertid også representant for de høyere
tjenestemennene, og det var dem endringen hadde rammet. Riksdagsrepresentantene
tok for øvrig i liten grad hensyn til at proposisjonen bygd på et forhandlingsresultat.
14
Ett punkt i proposisjonen ble utsatt av Riksdagsutskottet. Det gjaldt spørsmålet
om hvorvidt tjenestemenn skulle få dekket sine kostnader ved sykehusopphold.
15 Forslag ble lagt frem i egen proposisjon i 1939. Og nå ble debatten skarpere.
Det blusset opp strid om hvorvidt lönekommitténs forslag var å betrakte som
en avtale. Kunne spørsmålet om kostnadsbidrag ved sykehusopphold ses uavhengig
av resten av lönekommitténs forslag, eller måtte dette forslaget, som i hovedsak nå
var vedtatt, være å betrakte som en avtale med tjenestemennene, og derfor bli stående
uendret? Finansminister Wigforss hadde lagt frem en proposisjon i overensstemmelse
med lönekommitténs forslag. Han grunnga dette med at kostnadsdekningen var en
«integrerande del av överenskommelsen». 16 Proposisjonen var fordelaktig for de
høyere embetsmennene. 17 For Wigforss var det utvilsomt viktig å vinne tillit hos
tjenestemennene. Han så at dersom han skulle oppnå reelle forhandlinger, var det
av betydning at de ulike tjenestemannsgruppene kunne stole på at forhandlingsresultatet
i sin helhet ble lagt frem for Riksdagen.
En rekke høyrepolitikere sto frem og talte om en «överenskommelse» som
ikke måtte eller burde brytes. I første kammeret viste både Tamm og Domö 18 til
13 Ibid. s. 42.
14 Det ble fremmet mange endringsforslag i Riksdagen. Noe forsøk på å ta hensyn til at det
foreliggende forslaget hadde vært gjenstand for forhandlinger, mener Feldt, «kan icke spåras,
utom i två motioner». Disse var utarbeidet av socialdemokrater. Ibid. s. 41. Feldt konkluderer
med at «lönekommitténs förhandlingsprodukt» stort sett ble Riksdagens beslutning, men
finner at verken oppslutningen om det eller endringene kan «tydas som ett samtidigt ställningstagande
till ett statligt förhandlingssystem». Ibid. s. 42.
15 Ibid. s. 41.
16 Wigforss, cit. ibid. s. 44.
17 Disse skulle få erstatning for sykehusopphold i enkeltrom, mens lavere tjenestemenn skulle
få erstatning for opphold på fellesrom. Jfr. ibid. s. 41.
18 Fritiof Domö (1889-1961). Riksdagsrepresentant i FK 1928-1934 for Nationella partiet, 1935-
1959 for Högern. Godseier senere landshövding. Statsråd og sjef for Handelsdepartementet
1939-41, konsultativ statsråd 1941-44, statsråd og sjef for Kommunikasjonsdepartementet
1944-45. Partiformann i Högern 1944-50. TKR 4:320.
237

avtaleaspektet ved lönekommitténs forslag, 19 i andre kammeret talte Magnusson i
Skövde 20 og Lundqvist i Rotebro om «viss överenskommelse». Gøsta Bagge la vekt
på det prinsipielle, og mente Riksdagen sto fritt til å beslutte, men fant det «föga
praktiskt och föga lämpligt» å gå ifra et forhandlingsresultat med tanke på de kommende
forhandlingene. 21 Flere av de konservative brukte altså argumentet om avtale
i en sak der egne velgergrupper, det vil si de høyere tjenestemennene, hadde noe
å vinne. Både Högern og Socialdemokraterna ble splittet. Sosialdemokratene
Råstock og Eriksson i Stockholm gikk mot sin egen finansminister. Eriksson mente
det gjeldende spørsmålet om sykehustilskudd ikke lenger kunne ses i sammenheng
med avtalen. 22 Han ville ha lik dekning for høyere og lavere tjenestemenn. Felles
votering i de to kamrnee måtte til, og en endring i forhold til lönekommitténs forslag
ble vedtatt. Tilhengerne av endring hevdet at det i dette tilfellet ikke forelå noen
avtale. Dermed kunne Riksdagen slippe å ta hensyn til det prinsipielle spørsmålet
om hvorvidt en avtale virkelig skulle binde Riksdagen. Feldt mener dette var første
gang det prinsipielle aspektet ved forhandlingene med tjenestemennene og betydningen
av disse, var aktuelt for staten som arbeidsgiver. 23
I 1940 fikk Wigforss på nytt presentert sitt syn i Riksdagen. Debatten sto
om lönekommitténs siste innstilling om fast ansatte underbefal. Høyremannen
Tamm gikk lengst i debatten, og ville ikke røre ved en overenskomst: «har en överenskommelse
träffats skall den respekteras och bör detta vara tillfyllest.» 24 Wigforss
støttet dette synet både i første og i andre kammer, selv om han understreket at
Riksdagen formelt sto fritt. 25 Wigforss trakk frem selve det forhandlingstekniske
momentet i sin argumentasjon. For selve forhandlingsgangen var det av stor betydning
at forhandlerne kunne stole på resultatet, «att man... från båda sidor utgår från
att det, som man kommit överens om, blir faktiskt bestående.» Wigforss advarte
mot at tjenestemenn ellers ville søke å få sine synspunkter gjennom i Riksdagen via
19 Feldt 1957:431.
20 Karl Magnusson (1877-1961). Riksdagsrepresentant i AK 1915-1948, 1915-1934 for Lantmanna-
och borgarepartiet, 1935-48 for Högern. Gartner. Medlem av allmänna civilförvaltningens,
försvarsväsendets och kommunikationsverkens lönenämnder 1933-49, undervisningsväsendets
lönenämnd 1937-48. TKR 4:338.
21 Gösta Bagge, cit. Feldt 1957:44.
22 Jfr. ibid. s. 45.
23 Ibid. s. 46.
24 Tamm (FK), cit. ibid. s. 48.
25 Jfr. ibid. s. 48.
238

enkeltpersoner, eller at de ville inngå avtaler de ikke var fornøyde med i den hensikt
å få dem forbedret hos en «mycket lydhörd» Riksdag. 26 Som finansminister
hadde Wigforss helt klart for seg at hans problem var tosidig. På den ene siden skulle
enighet oppnås med tjenestemennene, på den andre måtte ministeren sikre enighet
også i Riksdagen. Wigforss satset på en side, og forsøkte å binde den andre.
Så kom krigen. En samlingsregjering under Per Albin Hansson ble dannet i
desember 1939, etter at forholdet til Finland fikk Sandler til å gå ut av koalisjonsregjeringen.
27 Wigforss ble sittende som finansminister. Situasjonen skapte både et
behov for og en vilje til samarbeid og tilbakeholdenhet i lønnsspørsmål. Det ble ført
årlige forhandlinger om krisetillegg under hele krigen. Wigforss samlet trådene i sin
hånd. Han ledet selv forhandlingene direkte. «Jag hade fått föra dem på egen hand,
det ena året efter det andra,» skriver Wigforss i sine memoarer. 28 Wigforss fikk en
sentral rolle. Han tok langt på vei eneansvar for statens lønnspolitikk. I 1944 ble
han offentlig kritisert etter å ha lovet lavtlønnede tjenestemenn i Göteborg lønnsforhøyelse
uten regjeringens vitende. Dette viser hvilken selvstendig stilling han etter
hvert fikk. Wigforss stolte på at regjeringen fulgte hans råd. Han så det som «ytterst
osannoligt att regeringen skulla avböja» etter at han hadde gitt tjenestemennene
et tilbud. 29
Ingen av forslagene som ble lagt frem i løpet av krigen, ble felt av Riksdagen. 30
Det hersket en uttalt «arbetsfred», skjønt Wigforss hevder at han til tider måtte sette
hardt mot hardt. 31
Kjell-Olof Feldt mener at regjeringen i løpet av krigen forsto hvilket effektivt
redskap forhandlinger var for å sikre arbeidsfred: «insikten om förhandlingsmetodens
förmåga att skapa lugn» spredte seg og ble «medveten hos statsmakterna». 32
Dette var med på å befeste forhandlingspraksis. Feldt hevder at de «utomparlamentariska
förhandlingarna» ikke møtte motstand som var basert på konstitusjonelle
26 Wigforss, cit. ibid. s. 48.
27 Koalisjonen mellom Socialdemokraterna og Bondeförbundet hadde vart fra 1936. Regjeringen
motsatte seg hjelp til Finland etter krigsutbruddet, og Rickard Sandler gikk av som
utenriksminister. Hadenius m. fl. 1991:137 f.
28 Wigforss 1954:262. Jfr. også Feldt 1957:49.
29 Wigforss 1954:262.
30 Feldt 1957:49.
31 «[Jag] hade fått pressa organisationernas representanter intill bristningsgränsen, jag tror
jag kan säja». Wigforss 1954:262.
32 Feldt 1957:50.
239

etenkeligheter. Han konkluderer med at «överhöghetsideologin» dermed syntes å
være et «redan passerat stadium». 33
Lars Tobisson følger opp denne konklusjonen. «Statsmakterna hade alltså
frivilligt och informellt tillerkänt tjänstemännens organisationer viss medbestämmanderätt.»
34 Han finner at teorien om statens høyhetsrett «var knäckt redan
1945». 35 Riksdagen beholdt den konstitusjonelle retten til å ta avgjørelser, men gjorde
ikke krav på å utøve noen høyhetsrett.
Vi kan se en ny tenkemåte tre frem, et nytt syn på forhandlingenes funksjon.
Men er det riktig med utgangspunkt i krigstidens særskilte samarbeidsklima
å konkludere med at Riksdagen heretter så resultatet av lønnsforhandlingene med
tjenestemennene som en avtale, og helt overlot ideen om statens høyhetsrett til historien?
Høsten 1948 satte regjeringen ned et utvalg som skulle utrede spørsmålet
om en utvidelse av forhandlingsretten for stats- og kommunaltjenestemenn. 36 Sosialminister
Möller uttalte da at spørsmålet om det «offentligas *höghetsrätt’... icke torde
vara oomstridd». 37 Spørsmålet om statens høyhetsrett skulle bli et sentralt tema for
den nyoppnevnte komiteen. 38
1948 års Förhandlingsrättskommitté
Komitéutredning var kommet i stand etter press fra organisasjonene. Tjänstemännens
Centralorganisation (TCO) var aktiv. Ved flere anledninger henvendte
organisasjonen seg til regjeringen og ba om at en ny forhandlingsordning ble utredet.
I 1943 påpekte organisasjonen at embetsmannsansvaret ga et uklart skille mellom
dem som kunne slutte kollektivavtaler og andre. Dette hadde i enkelte fall skapt
rettstvister. 39 En vei ut av dette problemet var, mente TCO, å få i stand en «allmän
33 Ibid. s. 50.
34 Tobisson 1973:78.
35 Ibid. s. 79.
36 SOU 1951:54.
37 Möller, Statsrådsprotokollet 23. april 1948, trykt i SOU 1951:54:26.
38 Intervju med Otto Nordenskiöld, Wallén 1985:62.
39 Brev fra TCO til Konungen, september 1943, avskrift, TCO 801:1, Yttringer 1945:8, TCOs arkiv.
240

tjänstemannalag», det vil si en lov om kommunale og statlige tjenestemenn. 40 I 1945
ble spørsmålet om streikerett tatt opp. Hvilke «stridsåtgärder, som... tjänstemän [med
ämbetsmannaansvar] äga vidtaga», måtte bli gjenstand for utredning og «förutsättningslös
prövning», mente TCO. 41 TCO understreket at forhandlingsretten for tjenestemenn
med embetsansvar måtte få «samma utformning som för övriga arbetstagare».
42 Når organisasjonen på tross av at den fant gjeldende forhandlingspraksis
tilfredsstillende, likevel ønsket en ny lovregulering, var det fordi organisasjonen ville
ha trygghet for forhandlingsresultatet, «garantier mot att restriktiva författningsformuleringar
skulle kunna utnyttjas av förhandlingsovilliga arbetsgivarrepresentanter».
43
Også de andre hovedorganisasjonene henvendte seg til regjeringen og ba om
utredning. 44 Under press ga regjeringen etter, og satte i 1948 ned en komité. 45 Resultatet
ble lagt frem i 1951 som 1948 års Förhandlingsrättskommittés betänkande. 46
TCO ble sterkt representert i komiteen, mens verken Statstjänstemännens
40 Ibid. TCO ba om en revisjon av forhandlingsretten for kommunale tjenestemenn, og ønsket
muligheten til å inngå kollektivavtale. I den forbindelse uttalte Socialstyrelsen i 1945, ifølge
Tobisson, at «det kunde ifrågasättas, huruvida begränsningen i förhandlingsrätten var grundat
på verkligt bärande motiv eller om den endast kvarstod som en relikt av den äldre tids
åskådning. [...] Om en sådan höghetsrätt förelåg, borde den rimligen komma till uttryck icke
endast i förhållande till tjänstemän med ämbetsansvar utan även - och kanske framför allt -
gentemot offentliganställda arbetare.» TCOs prinsipielle syn var at offentlig ansatte skulle
likestilles med øvrige arbeidstakere. Tobisson 1973:72 f.
41 Brev fra TCO til Konungen, 13. mars 1945, avskrift, TCO 801:1, Yttringer 1945:8, TCOs arkiv.
42 Brev fra TCO til Konungen, 16. mai 1945, avskrift, ibid.
43 Lederartikkel i Tjänstemannarörelsen nr. 5 1947, TCOs organ, referert av Tobisson 1973:75.
44 Statstjänstemännens Riksförbund og Sveriges Akademikers Centralorganisation, SACO,
henvendte seg i fellesskap til regjeringen bare dager før statsrådet vedtok å igangsette en
utredning. Jfr. brev fra Statstjänstemännens Riksförbund til sosialministeren, 13. april 1949,
Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv FVb:4, Riksarkivet Stockholm.
45 I komiteen satt generaldirektøren for statens avtalsnämnd, John Lingman, som formann
frem til 1951. Han var tidligere funksjonær i Statstjänarkartellen og LO. Øvrige komitémedlemmer
var riksdagsmannen Elon Andersson (FP), erstattet i 1949 med riksdagsmannen Anders
Olsson (FP), første aktuar og formann i Svenska Kommunaltjänstemannaförbundet Filip
Anger, revisjonssekretær Erik Alexanderson, styremedlem i TCO Sven Hallnäs, ombudsmann
i Statstjänarkartellen Sture Henriksson, formann i statens lönenämnd B. E. Johnsson, førstesekretær
i TCOs kanseli Otto Nordenskiöld og direktør i Svenska stadsförbundet Erik Törngren.
I 1951 ble Lingman minister, og Alexanderson overtok formannsfunksjonen. SOU
1951:54.5.
46 SOU 1951:54.
241

Riksförbund eller det nydannede (1947) Sveriges Akademikers Centralorganisation,
SACO, ble representert. 47
Komiteen gikk en balansegang mellom statlig høyhetsrett og praktiske løsninger.
Det ble et «egendomlig kompromiss», hevdet TCO-mannen Otto Nordenskiöld
i ettertid; 48 «en sammanjämkning av oförenliga grundsatser», mente juristen
Svennegård. 49 Det var særlig på tre felter kompromisset tok form: spørsmålet om
kollektivavtaler, streikeretten og forholdet til Riksdagen.
Kollektivavtaler, streik og Riksdagens myndighet
Komiteen kunne ikke se at tanken om statens høyhetsrett sto i veien for å bruke
kollektivavtaler i det offentlige. Den fikk anses «i det väsentliga tillhöra historien»,
mente Förhandlingsrättskommittén. 50 Komiteen ville at stats- og kommunaltjenestemenn
skulle få forhandle på tilnærmet samme måte som det andre ansatte
fikk. Den ville ha «regelrätta förhandlingar och överenskommelser om anställningsvillkoren».
51 Ved å foreslå at lag om förenings- och förhandlingsrätt fra 1936, som
gjaldt arbeidstakere i det private, også skulle gjelde stats- og kommunaltjenestemenn,
mente komiteen å sikre slike rettigheter. 52 Spørsmålet om hvorvidt disse tjenestemennene
skulle få rett til å slutte kollektivavtaler, ble dermed i første omgang løst
fra høyhetsretten.
Komiteen ville imidlertid også løse retten til å slutte kollektivavtaler fra
streikespørsmålet. Det var vanlig å se avtalerett og streikerett som nært forbundet.
Men selv om tjenestemennene ikke hadde full streikerett eller kunne kreve voldgift
47 Organisasjonene protesterte ved flere anledninger. Sosialminister Möller må ha grepet inn
overfor komiteen, for etter en protest fra SR våren 1948 inviterte Förhandlingsrättskommittén
SACO og SR til en «konferens» for å sikre «vidare information än den som möjliggöres
genom kommitténs sammansättning.» Brev fra 1948 års Förhadnlingsrättskommitté, 20.04.49,
Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv FVb:4, Riksarkivet Stockholm. SR avslo å delta på en
slik konferanse. Jfr. brev fra SR til sosialministeren og til förhandlingsrättskommittén, hhv.
13. og 22. april 1949, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv FVb:4, Riksarkivet Stockholm.
48 Intervju med Otto Nordenskiöld, Wallén 1985:63. Otto Nordenskiöld (1914-), fil. kand og
jur. kand., sekretær i De anställdas centralorganisation (Daco), en av TCOs forløpere, fra 1941
til 1944, førstesekretær i TCO 1944-60, fra 1961 direktør og formann for TCO. Sandberg
1969:219.
49 Juristnytt 1952:114.
50 SOU 1951:54:120.
51 Ibid. s. 109.
52 Ibid. s. 20.
242

i lønnsspørsmål, mente komiteen at en avtale kunne «iklädes kollektivavtalets
form». 53
Komiteen forsøkte å gi og ta på samme tid. Skulle i det hele tatt kollektivavtalen
som institusjon ha noen mening, måtte tjenestemennene gis en mulighet
til å hevde sine interesser. De måtte få makt. Full streikerett ville komiteen ikke gi
tjenestemennene. Streik, eller kollektiv oppsigelse med nedleggelse av arbeidet etter
syv dagers varsel, skulle være forbudt for tjenestemenn underkastet embetsmannsansvar,
mente komiteen. 54 Som argument mot full streikerett hevdet komiteen at
streik forutsatte rett og mulighet til lockout. Dette var praktisk umulig å gjennomføre
i det offentlige, mente komiteen. 55
Komiteen mente imidlertid at store grupper av tjenestemenn allerede hadde
mulighet til å streike gjennom individuelt å si opp sine stillinger. 56 Dette tilsvarte
den streikeretten tjenestemenn hadde i Norge. Alle offentlige tjenestemenn «som
ha uppsägningsrätt, [kunna] tillgripa massuppsägning av sina tjänster», framholdt
komiteen. 57 Dette gjaldt i prinsippet også uoppsigelige tjenestemenn, mente
komiteen, men her rådde det tvil om hvorvidt staten kunne nekte slike oppsigelser.
I hvilken grad «entledigande kan vägras är dock ovisst». 58 Streikespørsmålet ville
komiteen dermed løse ved offentlig å akseptere at tjenestemennene hadde rett til å
handle kollektivt. Komiteen ville forby streik, men akseptere «att alla offentliga
tjänstemän, vilkas anställning gäller tills vidare - altså även befattningshavare med
fullmakt och konstitutorial - skola erhålla rätt att säga upp sig». 59 I tillegg kunne
organisasjonene benytte «anställningsblokad» uten noen innskrenkninger. 60
På den annen side våget ikke komiteen å ta skrittet fullt ut. En slik rett til
masseoppsigelse måtte kunne begrenses dersom oppsigelsen «utsätta viktigt samhällsinteresse
för fara», som komiteen formulerte det. 61 Kongen skulle ha rett til å pålegge
53 Ibid. s. 120.
54 Ibid. s. 109 f.
55 Ibid. s. 111.
56 Ibid. s. 110. (Komiteen henviste ikke til Norge.)
57 Ibid. s. 110.
58 Ibid.
59 Ibid. s. 116.
60 Ibid. s. 115. Komitémedlem Erik Törngren advarte mot dette. Han hadde foretrukket et
forbud mot blokade, og henviste blant annet til Norge. Ibid. s. 195.
61 Forslag til lov, §20, ibid. s. 15.
243

tjenestemannen å stå i tjenesten i inntil seks måneder etter oppsigelsesfristens utløp.
Dette minner om den norske løsningen i tjenestemannsloven.
Komiteens konstruksjon haltet. På den ene siden skulle tjenestemennene få
avtalerett og rett til å bruke maktmidler. Ifølge komitéforslaget skulle tjenestemennene
være «principiellt» likestilte med sine arbeidsgivere. 62 På den annen side ble
Riksdagens rett til ensidig å fastsette lønninger ikke beskåret.
Komiteen drøftet om det var mulig å løfte lønnsspørsmålene ut av Riksdagen.
En måte å ordne dette på kunne være å la Riksdagen foreta en rammebevilgning,
noen få store «anslagsposter», som regjeringen så kunne disponere til avlønning. En
slik prosedyre, mente mange, ville skape en «viss ’avpolitisering’ av tjänstemännens
lönefrågor». 63 Komiteen så det imidlertid som lite trolig at Riksdagen ville gå med
på dette. Lønnsbevilgningene utgjorde rundt 40 % av de samlede statsutgiftene.
Komiteen mente derfor at Riksdagen ville holde på sin rett til «att i detalj pröva
storleken av tjänstemännens löner». 64 Komiteen foreslo derfor at forslag til kollektivavtale
skulle legges frem i proposisjon til Riksdagen og gis vanlig utskottsbehandling.
Utskottet kunne innhente opplysninger, men noen «förhandling i verklig
mening inför utskottet» mente komiteen at ikke burde forekomme. 65 Det ville også
være mulig for Riksdagen å endre på hele eller deler av den foreslåtte avtalen. Dersom
den ble endret, burde imidlertid nye forhandlinger finne sted. 66
Komiteen klarte ikke å forestille seg at Riksdagen ville holde fingrene av fatet.
Også i en annen sammenheng går dette frem. Komiteen ville ikke anbefale
«obligatorisk skiljedom... som ett normalt led i lösningen av interessetvisterna». Slik
«skönsmässig värdering... [har] hittills ansetts förbehållen riksdagen». 67 Riksdagen
og den kommunale representasjonen skulle «å det allmännas vägnar avgöra tjänstemännens
anställningsvillkor», fortsatte komiteen, og påpekte at tjenestemennene
«äro ofta representerade i dessa organ med möjlighet att göra sin stämma hörd
och påverka avgörandet.» 68 Vi ser her hvor lite komiteen hadde fjernet seg fra den
gamle tenkemåten. Et gjennomført system med kollektivavtaler ville innebære at
62 Ibid. s. 125.
63 Ibid. s. 130.
64 Ibid. s. 130.
65 Ibid. s. 131.
66 Ibid. s. 132.
67 Ibid. s. 119.
68 Ibid. s. 120.
244

endringer gjort av Riksdagen, ville måtte utelukkes, og påvirkning ville bli meningsløst.
Kollektivavtaler har ofte klausuler om at andre deler av avtalekomplekset ikke
må endres dersom ikke hele avtalen skal falle. Riksdagen ville måtte godta eller helt
forkaste et avtaleforslag. Dette var en logikk komiteen vegret seg for å følge: høyhet
og likeverd gikk i komitéforslaget hånd i hånd.
Organisasjonenes syn
Lovforslaget fra 1948 års Förhandlingsrättskommitté ble i hovedsak møtt med negative
reaksjoner fra de statlige verkene. 69 De ønsket ikke å miste styringen over sine
tjenestemenn, og uttrykte misnøye med den sentraliseringen som hadde funnet sted
ved at Finansdepartementet og senere Civildepartementet førte forhandlinger med
tjenestemennene. Verkene fryktet også streik, og ba i flere tilfeller om forbud mot
bruk av stridsmidler i det offentlige. 70 Forskjellen mellom streik og masseoppsigelse
var bare av formell karakter, ble det hevdet. 71
Organisasjonene var derimot mer positive. Både LO og TCO hadde sittet
sentralt i komiteen, og skarpe reaksjoner var neppe ventet.
Statstjänarkartellen i LO godtok komiteens forslag, men hadde primært
ønsket full streikerett. 72 LO, derimot, aksepterte at et streikeforbud var nødvendig
på det offentlige området. LO tok i sin uttalelse hensyn til Kommunalarbetareförbundets
synspunkter på lovforslagets definisjon av tjenestemannsbegrepet. Derfor
kunne ikke LO støtte forslaget slik Statstjänarkartellen gjorde. 73
TCO ga forslaget sin støtte. 74 I 1945 hadde TCO vist interesse for streikeretten.
Men et skifte kom. To år senere ville TCO se streikespørsmålet løst fra spørsmålet
om forhandlingsrett. «Full förhandlingsrätt förutsetter icke strejkrätt», hevdet
organisasjonen. Fravær av streikerett ville gjøre organisasjonens stilling svakere enn
ellers, men TCO ville likevel være «likeberättigad part med rätt att sluta rättsligt
69 Tobisson har studert remissene fra statlige verk i Civildepartementets arkiv. Tobisson 1973:95
ff, note 44.
70 Ibid. s. 97.
71 Ibid. s. 96.
72 Ibid. s. 99.
73 Ibid. s. 99 f. Kommunalarbetareförbundet kunne ikke godta at det skulle tilligge arbeidsgiveren
å trekke opp grensen mellom arbeidere og tjenestemenn, slik forslaget anbefalte.
74 TCO anførte at «organisationen i allt väsentligt tillstyrker det... framlagda förslaget». Brev
fra TCO til Konungen, 6. desember 1952, avskrift s. 10, TCO 801 Y-39:1952, TCOs arkiv.
245

indande avtal». 75 I stedet for streikeretten trakk TCO frem igjen tanken om en
«särskild lönedomstol», og mente dette burde utredes. 76
Selv om det i uttalelsen om 1948 års Förhandlingsrättskommittés forslag
skinner gjennom at TCO helst så en annen løsning på streikespørsmålet, viser
høringsuttalelsen at TCO beholdt strategien fra 1947 og betonet forhandling fremfor
maktmidler. 77 TCO avviste imidlertid obligatorisk «skiljedom», som organisasjonen
i 1947, hadde vist interesse. 78 TCO følte seg i 1952 fortrolig med regjeringen, og
behovet for å løfte lønnsavgjørelsene ut av politikken var sannsynligvis mindre. TCO
støttet komiteen som hadde foreslått å legge statens forhandlingsorgan til departementet,
nærmest mulig civilministeren. Det ga organisasjonen mulighet til å forhandle
med den som hadde et «avgörande inflytande.» 79 At Riksdagens beslutningsrett
ble opprettholdt, var ingen god konstruksjon ifølge TCO, men organisasjonen
mente likevel at spørsmålets konstitusjonelle side gjorde det vanskelig å kreve en
endring. 80
I den interne høringsrunden i TCO var det bare to av elleve forbund som
ikke ville støtte komitéforslaget. Det ene, Föreningen Kvinnor i Statens Tjänst, viste
til høyhetsretten, Riksdagens rett til «förutsettningslös prövning». Foreningen fryktet
at statstjenestemennenes særskilte stilling og rettigheter kunne gå tapt. 81 Svenska
Barnmorskeförbundet (Jordmorforbundet) var derimot langt mer radikalt. Barnmorskeförbundet
fant straks akilleshælen i Förhandlingsrättskommitténs betenkning:
Komiteen hadde ikke skilt mellom staten som arbeidsgiver og staten som
utøver av det allmennes interesser, det vil si den politiske funksjonen. Måtte man
ikke skille her, spurte forbundet, og svarte selv bekreftende. 82 Prinsipielt gikk
75 «P.M. angående förhandlingsrätt för tjänstemän med ämbetsmannaansvar», TCO 10.
oktober 1947, s. 2 f. TCO 801 Y-22:1947, TCOs arkiv.
76 Ibid. s. 6.
77 TCO anførte at «organisationen i allt väsentligt tillstyrker det... framlagda förslaget». Brev
fra TCO til Konungen, 6. desember 1952, avskrift s. 3, TCO 801 Y-39:1952, TCOs arkiv.
78 Ibid. s. 4.
79 Ibid. s. 5.
80 Ibid.
81 Brev fra Föreningen Kvinnor i Statens Tjänst til TCO, 26. mars 1952, TCO 801 Y 39:1952,
TCOs arkiv.
82 Svenska Barnmorskeförbundet, Yttrande över 1948 års Förhandlingsrättskommittés betänkande,
22. september 1952, s. 2, TCO 801 Y-39:1952, TCOs arkiv.
246

forbundet inn for streikerett, men det ville akseptere «obligatorisk skiljedom». 83 «En
kommande utredning måste mera konsekvent följa den ledande principen att frigöra
sig från hävdvunna synpunkter om statens och kommunernas höghetsrätt till förmån
för ett mera privaträttsligt betraktelsesätt av de offentliga i dess egenskap av
arbetsgivare», avsluttet Barnmorskeförbundet. 84 Barnmorskeförbundets avvikende
holdning innenfor TCO må delvis kunne tilskrives tidspunktet for uttalelsen. I
motsetning til de andre TCO-forbundene som uttalte seg om våren, skrev jordmødrene
sitt svar i september. Da var de trolig blitt påvirket av juristen Carl Svennegård,
som i løpet av sommeren hadde skapt debatt om spørsmålet gjennom artikler
i Juristforbundets medlemsblad Juristnytt. 85 Svennegård talte varmt for et skarpere
skille mellom statens offentligrettslige stilling overfor alle samfunnets borgere, og
dens privatrettslige stilling overfor de statlig ansatte tjenestemennene. 86 Svennegårds
tanker ble også SACOs linje.
Mens TCO var svært positive til Förhandlingsrättskommitténs forslag, var
SACO den mest negative organisasjonen. At skillene kunne bli så store beror hovedsakelig
på to forhold. For det første ble uttalelsene gitt samme år som SACO hadde
varslet streik i en konflikt med regjeringen. 87 For det andre, og det er kanskje det
viktigste, gjennomførte SACO høringen på en annen måte. I stedet for å sende
komitébetenkningen til medlemsorganisasjonene med forespørsel om kommentarer,
og risikere å få svaret «intet att erinra», lot organisasjonen Carl Svennegård i Juristforbundet
forfatte et motskrift, et PM der komiteens synspunkter ble imøtegått.
Dette motskriftet ble så sendt på remiss. 88 SACO fikk det forventede svaret: «intet
at erinra», og Svennegårds markante synspunkter kunne legges frem som SACOs
egne. 89
Svennegård gikk inn for å definere relasjonen mellom staten som arbeidsgiver
og statens tjenestemenn i størst mulig grad privatrettslig. «Om man bestämmer
83 Ibid. s. 3.
84 Ibid. s. 6.
85 Carl Svennegårds artikler i Juristnytt 1952 nr. 9, 10, 13, 14-15, 16. Svennegård var formann
i Sveriges Juristförbund og gjennom det sentral i SACO.
86 Svennegård, Juristnytt 1952:113 ff.
87 Se side 253.
88 Jfr. brev fra ulike medlemsorganisasjoner til SACO, SACOs arkiv, FI:48 dnr. 5/52, Riksarkivet
Stockholm.
89 I SACOs arkiv ligger svar fra syv organisasjoner som alle, bortsett fra Läroverkslärarnas Riksförbund,
støttet Svennegårds synspunkter. Jfr. SACOs arkiv, FI:48 dnr. 5/52, Riksarkivet
Stockholm.
247

sig för det privaträttsliga systemet så bör man fullfölja tanken så långt det är möjligt,»
hevdet Svennegård. 90 SACOs standpunkt ble i forlengelsen av dette synet å kreve
full streikerett og vid rett til å slutte kollektivavtaler. 91 Forhandlingssystemet SACO
la opp til, lå så nær opp til forhandlingssystemet i det private som mulig. SACO så
at streik måtte være utelukket innenfor noen områder. Disse områdene burde avgrenses
gjennom avtaler, mente SACO, som også ville opprette en «arbetsmarknadsnämnd...
för varje huvudorganisation». 92 Arbetsmarknadsnämnden var en konstruksjon
hentet fra hovedavtalen mellom LO og SAF. Den var en partssammensatt
nemnd som blant annet skulle avgjøre om konflikter satte «samhällsviktiga interessen»
i fare. 93 På de områdene der streik var utelukket, ville SACO ha «obligatorisk
skiljedom». 94 Begrunnelsen for tvungen voldgift er interessant. Her dukker SACOs
konkrete frykt frem: «Ett viktigare skäl att inte överlämna interessetvisterna til riksdagen...
är at avgörandena inte bör politiseras. Faran är påtaglig att de politiska
församlingarna lägger politiska synpunkter på lönefrågorna.» Dette kunne ikke fremme
«en rättvis lösning», hevdet SACO, som avsluttet med å avsløre at det var særlig
den sosialdemokratiske regjeringen organisasjonen fryktet: «De risker, som högre
tjänstemännen skulle utsättas för, är uppenbara.» 95 For enhver pris ville SACO ut
av hendene på Riksdagen. SACO visste selvfølgelig at det innenfor det statlige ansettelsesområdet
være virksomt, ikke fantes noen annen rettesnor for «rettferdighet»
enn, som organisasjonen selv uttrykte det, «samhällets behov», det vil si den politiske.
I 1952 hadde imidlertid SACOs medlemmer den sosialdemokratiske civilministeren
John Lingmans rettferdighet langt opp i halsen.
Også Statstjänstemännens Riksförbund stilte seg negativt til komiteens
forslag. Organisasjonen ville vente og se før endelig standpunkt ble tatt. Ved første
øyekast ser det ut som om Statstjänstemännens Riksförbund var imot både streikerett
og kollektivavtale. 96 Går vi til de ulike medlemsorganisasjonene i Statstjänste-
90 Svennegård i Juristnytt 1952 s. 180, og SACOs uttalelse, brev fra SACO til Konungen, 31.
desember 1952, s. 14, SACOs arkiv FI:48 dnr. 5/52, Riksarkivet, Stockholm.
91 Brev fra SACO til Konungen, 31. desember 1952, s. 8, 23, SACOs arkiv FI:48 dnr. 5/52, Riksarkivet,
Stockholm.
92 Ibid. s. 7.
93 Motivering for hovedavtalen 1938, cit. SOU 1951:54:56 f.
94 Brev fra SACO til Konungen, 31. desember 1952, s. 8, SACOs arkiv FI:48 dnr. 5/52, Riksarkivet,
Stockholm.
95 Ibid. s. 12.
96 Tobisson påpeker at organisasjonen ikke ville ha «någon rätt till strejk och kollektivavtal
utan föredrog den bestående ordningen». Tobisson 1973:100.
248

männens Riksförbund og ser på deres høringsuttalelser til moderorganisasjonen, trer
et noe annet mønster frem.
For det første var de høyere statstjenestemennene i stor grad opptatt av den
rettssikkerheten de hadde gjennom å være ansett som ordinarie tjenestemenn. Dette
gjaldt blant annet uavsetteligheten eller beskyttelsen mot oppsigelse, 97 og dette
var en medvirkende årsak til at Statstjänstemännens Riksförbunds organisasjoner
var skeptiske til streikerett og full medbestemmelsesrett. Förhandlingsrettskommittéen
hadde slått fast at streikerett forutsatte at lockout kunne brukes. En
eventuell lockout ville kunne komme i konflikt med uavsettelighetsprinsippet. Ved
å knytte disse elementene sammen, gjorde komiteen det kostbart for tjenestemennene
å akseptere regulær streikerett. De måtte da si farvel til sin uoppsigelighet. For
mange SR-forbund ble den prisen for høy. Retten til å si opp stillinger på ordinær
måte, det vil si masseoppsigelse, forsvarte imidlertid Statstjänstemännens Riksförbund
fullt ut. 98 I spørsmålet om kollektivavtale gikk Statstjänstemännens Riksförbund
imot komitéforslaget. 99 I sin uttalelse til moderorganisasjonen stilte Statens
Järnvägars Befälsförbund spørsmål om «huruvida en avtalsrätt egentligen är så
önskvärd för statstjänstemannaorganisationerna, som man nog hittills ofta trott». 100
Uten en effektiv streikerett ville tjenestemennene stå svakt overfor staten i forhandlinger.
101 Jernbanebefalet visste også å sette pris på tregheten i det gjeldende forhandlingssystemet,
som innebar full riksdagsbehandling; Ved årlige eller toårige kollektivavtaler
ville risikoen for «grundlönenivellering... bli betydligt större». 102 De høyere
97 Jfr. for eksempel uttalelser fra Läroverkslärarnas Riksförbund, Statens Järnvägars Befälsförbund
og Sveriges Lantmätareförening, Uttalelser fra Statstjänstemännens Riksförbunds
medlemsorganisasjoner, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv, FVb:4, Riksarkivet Stockholm.
98 Statstjänstemännens Riksförbund gikk imot komiteens forslag om at staten skulle kunne
forlenge oppsigelsestiden dersom striden utsatte viktige samfunnsinteresser for fare. Brev
fra Statstjänstemännens Riksförbund til Konungen, 15. november 1952, trykt i Statstjänstemännens
Riksförbunds Styrelse- och Revisionsberättelser avseende verksamheten under år
1952, s. 29, SACOs arkiv.
99 «SR är emellertid av den uppfattningen att det avtalsystem, som för närvarande tillämpas,
är att föredraga framför kollektivavtalsformen.» Ibid. s. 30.
100 Brev fra Statens Järnvägars Befälsförbund til Statstjänstemännens Riksförbund, 25. september
1952, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv, FVb:4, Riksarkivet Stockholm.
101 Posttjänstemännens Förening fremhevet det samme poenget: «Kollektivavtal utan verklig
strejkrätt synes ganska värdelöst.» Brev fra Posttjänstemännens Förening til Statstjänstemännens
Riksförbund, 22. oktober 1952, ibid.
102 Brev fra Statens Järnvägars Befälsförbund til Statstjänstemännens Riksförbund, 25. september
1952, ibid.
249

tjenestemennene fryktet regjeringens utjevningspolitikk. Også Läroverkslärarnas
Riksförbund så dette poenget. Forbundet mente de offentligrettslige trekkene ved
tjenestemennenes stilling «skapar en viss trögrörlighet, som inte sällan kan vara till
fördel för de högre tjänstemännen». Denne offentligrettslige rammen beskyttet ifølge
Läroverkslärarnas Riksförbund, mot «de politiskt betonade strävandena till löneutjämning».
103
Statstjänstemännens Riksförbunds tilbakeholdenhet kan bare i liten grad
forklares av konservative holdninger og omsorg for statens høyhet. Avvisningen av
streikerett og kollektivavtale var et forsvar av interesser og en avansert forhandlingsstrategi.
At Statstjänstemännens Riksförbund ikke lenger fryktet radikale angrep på
staten, men så sine egne muligheter sperret, viser organisasjonens uttalelse om de
såkalte «samhällsfarliga konflikter», et begrep som «måste anses såsom mycket svårdefinerbart»,
ifølge forbundet. Organisasjonen var redd for en sammenblanding av
«staten - arbetsgivarens och statsmaktens befogenheter». 104 Uttalelsen viser at Statstjänstemännens
Riksförbund ikke gikk av veien for å anlegge et privatrettslig syn
på staten når det ble ansett som nødvendig.
Lovforslaget til 1948 års Förhandlingsrättskommitté bar i seg en dobbelthet:
Riksdagens frihet og kollektivavtalens bånd var to komponenter som ikke lot
seg forene. I høringsuttalelsene ble statens høyhetsrett forlatt i tale, men ikke helt i
handling. Problemet ble skjøvet til side. I stedet for høyhetsrett ble streikespørsmålet
stilt opp som et hinder for et rent avtalebasert forhandlingssystem. Både den
sosialdemokratiske regjeringen, LO og TCO holdt igjen. Tobisson finner i sin undersøkelse
at både Statstjänarkartellen og TCO helt fra arbeidet i Förhandlingsrättskommittéen
og frem til 1960 «aldrig klart uttalade sig för strejk och lockout». 105
Både LO og TCO var rimelig fornøyde med sosialdemokratenes lønnspolitikk og
den innflytelsen de hadde gjennom den eksisterende forhandlingssituasjonen.
103 Uttalelse fra Läroverkslärarnas Riksförbund, 22. oktober 1952, s. 2. ibid.
104 Brev fra Statstjänstemännens Riksförbund til Konungen, 15. november 1952, trykt i Statstjänstemännens
Riksförbunds Styrelse- och Revisionsberättelser avseende verksamheten under
år 1952, s. 29, SACOs arkiv.
105 Tobisson 1973:274.
250

Den konstitusjonelle dreiningen
Både lønnsfastsettingspraksis i Riksdagen og den offentlige betenkningen viser at
det hadde funnet sted en endring i synet på statens høyhetsrett. Den ble ikke lenger
sett på som absolutt. Hvordan skal vi forstå den konstitusjonelle dreiningen som
hadde funnet sted? Hvordan forklare de høyere tjenestemennenes radikalisme og
de konservatives omvending?
Radikalisering og streikevilje
Alt fra 1934 kan vi registrere en radikaliseringsprosess blant høyere tjenestemenn i
Sverige. Radikaliseringen gjorde seg gjeldende på tre felt: gjennom en økt vilje til
organisering og samling i hovedorganisasjoner, gjennom økt streikevilje og gjennom
en ny, aktiv rolle i spørsmålet om å utvikle forhandlingssystemet.
De høyere tjenestemennene hadde vært gjennom en lengre periode med svak
lønnsutvikling, særlig i forhold til lavere tjenestemenn. Dette forholdet endret seg
ikke under 30-tallets sosialdemokratiske regjeringer. De høyere tjenestemennene så
hvordan en velorganisert LO-maskin med gode kontakter både i embetsverkenes
styrer og i det politiske miljøet løftet de lavere gruppene frem. Den samlingen av
de høyere tjenestemennene som skjøt fart på 1930-tallet, må forstås som en reaksjon
mot LOs organisasjonsdominans.
Sveriges Statstjänstemannanämnd var blitt dannet allerede i 1917, med forbund
fra både toll- og telegrafverket. 106 Fra 1930 begynte imidlertid et mer bevisst
arbeid med å finne alliansepartnere. Etter at en felles utredning om organisasjonsforholdene
for de høyere tjenestemennene forelå i 1933, begynte et regelmessig
samarbeid mellom Sveriges Statstjänstemannanämnd og Trafiktjänstemännens riksförbund.
107 I 1943 gikk disse organisasjonene sammen i Statstjänstemännens Riksförbund.
108 Statstjänstemännens Riksförbund ble hovedorganisasjonen for de gamle
gruppene høyere tjenestemenn innenfor de statlige verkene og myndighetene og i
den statlige forvaltningen.
Blant yngre akademikere var det i 30-årene imidlertid en vilje til organisering
som fant veier utenom de tradisjonelle etatsforeningene, og som kom i tillegg til de
gamle profesjonsforeningene. Yngre lærere i det svenske läroverket, leger, prester og
jurister dannet såkalte «yngreforeninger». Disse rettet oppmerksomheten spesielt mot
106 Stiftet 29. juni 1917. SR AI:1, SACOs arkiv, Riksarkivet Stockholm.
107 Sandberg 1985:144.
108 Ibid. Sveriges Statstjänstemannanämnd opphørte fra 1946.
251

de nyutdannedes problemer. 109 I 1943 dannet disse akademikerne SYACO, Sveriges
Yngre Akademikers Centralorganisation. Men ønsket om å samle akademikergruppene
strakte seg ut over de unges opprør. Det ideologiske skiftet som fant sted
på flere felt i mellomkrigstiden, da fagkunnskap og vitenskapelig fundering ble gitt
større plass innenfor politikken, førte med seg en økt profesjonsbevissthet. Mens
lojalitetsbåndene innenfor statlig virksomhet tidligere gjerne var blitt knyttet til
arbeidssted og den statlige etaten der man var ansatt, ble de for mange nå i stedet
knyttet til egen profesjon og allianser med andre profesjoner på tvers av arbeidssted
og arbeidsgiver. Et uttrykk for dette er danningen av SACO, Sveriges Akademikers
Centralorganisation, i 1947. Organisasjonen organiserte akademikergrupper på tvers
av sektorgrenser, og skulle ved det bringe holdninger og handlingsmønstre fra det
private inn i sitt arbeid for ansatte i statlig virksomhet. Flere av forbundene i Statstjänstemännens
Riksförbund valgte også å slutte seg til SACO. Et av de største,
Läroverkslärarnas Riksförbund, søkte medlemskap i SACO i 1951. 110
Radikaliseringen blant høyere tjenestemenn viste seg også i hvordan deres
syn på streikevåpenet utviklet seg. Selv om motstanden mot streik var stor i disse
gruppene, og organisasjonene deres offisielt ikke ville gå inn for streikerett, fantes
det grupper som ville. I 1939 oppsto en konflikt ved det statlige sykehuset Serafimerlasaretet.
Fjorten leger sa opp sine stillinger etter at Riksdagen ikke hadde imøtekommet
lønnskrav. 111 Oppsigelsen ble begrunnet med en henvisning til Sveriges
läkarförbund, som hadde gjort vedtak om at forbundets medlemmer ikke skulle stille
seg til disposisjon for de berørte stillingene. 112 Streiken var trolig organisert fra
toppen.
Direksjonen for sykehuset avslo å innvilge avskjedssøknadene med den
begrunnelse at det dreide seg om «en organiserad kollektiv aktion, som riktar sig
mot av statsmakterna fattade beslut». Videre var legetjenestene nødvendige for
sykehuset. 113 De fjorten legene valgte å bli stående i tjenesten, men elleve av dem
109 Tunevall 1985:11 ff.
110 SACO:s verksamhet 1951-1952, s. 25, SACOs arkiv. Enkelte organisasjoner, blant andre
Läroverkslärarnas Riksförbund, hadde i perioder et dobbelt medlemskap.
111 Lønnskonflikten gjaldt delvis erstatning for utlegg til forsikring, delvis krav om lønnsforhøyelse.
Törngren 1940:304.
112 Ibid.
113 Ibid. s. 304 f.
252

klaget direksjonens beslutning inn for Kungl. Maj:t. Eric Törngren 114 fant i sin
juridiske drøfting av streikespørsmålet ingen lovhjemmel for å nekte legene, som
var extra tjänstemän og lønnet med honorar (arvodestagare), oppsigelse. 115 Han fant
ingen regler i svensk rett som kunne begrunne at en slik «kollektiv aktion i och för
sig kan anses otillåten». 116 Verken Törngren eller justitiekanslerämbetet som hadde
uttalt seg i sakens anledning, fant at noen nødsituasjon hadde foreligget. 117 Regjeringen
satt på papirene i måned etter måned. Etter fjorten måneder var alle de midlertidige
stillingene opphørt. Da fant regjeringen tid og mulighet til å la klagen arkivere
«utan åtgärd». 118 Streikespørsmålet var imidlertid ført opp på dagsordenen.
I 1947 måtte Riksdagen vedta en midlertidig lov om «polisverksamhetens
upprätthållande i vissa fall» for å forhindre at kommunalt ansatte politimenn gikk
til streik. De truet med streik under forhandlinger med Svenska stadsförbundet. 119
Også høsten 1951 forsøkte politiet å streike. Stockholmskonstablene ble da nektet
avskjed med henvisning til nødsituasjonen. 120
En ny og alvorlig streikesituasjon oppsto i 1952, den såkalte SACO-konflikten.
Den viste på nytt regjeringen hvordan akademikergrupper og høyere tjenestemenn
var kommet i bevegelse. Läroverkslärarnas Riksförbund, som i 1951 sto tilsluttet
både Statstjänstemännens Riksförbund og SACO, valgte å la SACO føre
forhandlingene. SACO var mer aktiv, og bygde sin strategi på akademiker- og
profesjonprinsipper. Sommeren 1951 hadde SACO henvendt seg til juristen Stig
Jägerskiöld og bedt ham utrede de rettslige sidene ved en eventuell konflikt. 121 SACO
hadde forberedt seg på streik.
114 Eric Törngren ble i 1948 oppnevnt i Förhandlingsrättskommittén som representant for de
«kommunala arbetsgivarintressena». Han var da direktør i Svenska stadsförbundet. Tobisson
1973:80.
115 Extra tjänstemän og arvodestagare kunne avskjediges fra sine stillinger og hørte således
ikke til gruppen uoppsigelige tjenestemenn.
116 Törngren 1940:308.
117 Ibid. s. 309.
118 Ibid.
119 SOU 1951:54:50.
120 Det var her tale om «extra poliskonstaplar». Ibid. s. 48 note 1.
121 PM fra Stig Jägerskiöld, sendt SACO 31. august 1951. FI:53 d.nr. 25/52, SACOs akriv, Riksarkivet
Stockholm.
253

Forhandlingene med den såkalte Tjänsteförteckningskommittén ble vanskelige. 122
1949 års Tjänsteförteckningskommitté fungerte som statlig forhandlingsorgan i
spørsmål som gjaldt hvor stillinger skulle innplasseres på regulativet, det vil si i
normerings- og justeringsforhandlinger. 123 Forhandlingene kilte seg fast. 124 Det var
særlig spørsmål som gjaldt lærerne i det svenske läroverket, som ga problemer. SACO
søkte den nyutnevnte civilministeren John Lingman. Han hadde fått ansvaret for
det nye Civildepartementet, som skulle ta seg av lønns- og forhandlingsspørsmål. 125
Lingman kunne ikke hjelpe. Han henviste til komiteen som forhandlet på statens
vegne. Etter nye forhandlinger varslet SACO streik. I februar 1952 sa nærmere 200
läroverkslärare opp sine stillinger. I tillegg ble 50 jurister, 63 sivilingeniører og enkelte
andre akademikere tatt ut i streik.
Stillingen til den sosialdemokratiske regjeringen var vanskelig. Den hadde
ved flere anledninger de siste årene møtt streiketrusler fra tjenestemenn, og den hadde
tatt relativt kraftige virkemidler i bruk. Hvordan ville regjeringen møte en ny konfliktsituasjon?
Parallelt med disse forhandlingene om lønnsplassering, ble det ført forhandlinger
om allment lønnstillegg for 1952. Disse forhandlingene ble ført mellom civilminister
Lingman og de store hovedorganisasjonene, Statstjänarkartellen, SACO,
Statstjänstemännens Riksförbund og TCO. Forhandlingene ble sluttført med enighet
også fra SACOs side, dagen før SACO varslet oppsigelser i konflikten om normering
og justering av stillinger. Bare den formelle undertegningen av avtalen gjensto.
Lingman så nå sitt snitt til å vise frem sine våpen. Mens Wigforss overfor
tjenestemennene hadde ført en smidig, uformell linje med vekt på gjensidig respekt,
valgte Lingman å sette hardt mot hardt. Da avtalen om det allmenne lønnstillegget
på 15 % skulle skrives under, presenterte han en tilleggsklausul til avtalen. Lønnstillegget
skulle ikke utbetales til «anställningshavare, ansluten till organisation, som
varslar (varslat) eller vidtager (vidtagit) stridsåtgärder i anslutning till förhandlingar
i avlöningsfrågor». 126 SACOs medlemmer i statlig tjeneste skulle ikke få utbetalt
122 SOU 1960:10:25.
123 Normeringsforhandlinger handler om hvor mange stillinger det skal være innenfor hver
lønnsgrad, eller hvordan hele stillingsgrupper skal plasseres i regulativet, mens justeringsforhandlinger
dreier seg om å endre av lønnsklasse eller -trinn for enkelte stillinger.
124 SACO:s verksamhet 1951-1952, s. 26, SACOs arkiv.
125 Ibid. John Lingman, tidligere funksjonær i Statstjänarkartellen og LO, generaldirektør i
Statens avtalsnämnd. Tobisson 1973:80.
126 Avtaleklausul, cit. SACO:s verksamhet 1951-1952, s. 27, SACOs arkiv.
254

lønnstillegget. Lingman satte lansespissen mot SACO. SACO svarte med en rekke
blokader og nye oppsigelser. 127
Lingmans rytteri viste liten politisk smidighet. Det som førte til at strategien
delvis lyktes, var at de andre organisasjonene aksepterte klausulen. Både LO, TCO
og Statstjänstemännens Riksförbund, Läroverks läroverkslärarnas egen organisasjon,
godtok Lingmans våpenbruk. TCO og Statstjänstemännens Riksförbund viste ingen
lojalitet med SACO. At LO fulgte civilministeren, som selv hadde arbeidet i LO,
var kanskje ikke så rart. Lingman viste til praksis på det private arbeidsmarkedet.
Det var ikke vanlig å gi lønnstillegg under konflikt. Men organisasjonsforholdene
og lønnssystemet var et annet i staten. For å sette vedtaket igjennom, måtte Lingman
pålegge alle tjenestemenn som skulle få utbetalt lønnstillegget, skriftlig å erklære
at han eller hun ikke tilhørte et forbund knyttet til SACO. Dette var en krenking
av den enkeltes integritet; av deres borgerlige rettigheter, mente også noen. 128 Regjeringen
måtte innvilge dispensasjon for Högsta domstolen og Regeringsrätten. 129
Også i Riksdagen måtte Lingman samle de sosialdemokratiske troppene for å få
flertall. Högern og Folkpartiet stemte ikke for proposisjonen, selv om denne bygde
på en avtale. De ønsket at lønnsforhøyelsen skulle gjelde alle tjenestemenn, også om
tjenestemennene var i konflikt. 130
Tross støtte var SACO presset. Da nye forhandlinger kom i stand ble oppsigelsene
utsatt og senere trukket tilbake. Selv om streik ikke ble iverksatt, hadde
Lingman fått smake kamp i sitt første år som civilminister. Da Förhandlingsrättskommitténs
forslag til ny forhandlingsordning ble lagt på bordet under SACOkonflikten,
uttalte Lingman seg skeptisk til å sette i verk en reform. Begrunnelsen
var blant annet SACO-konflikten. 131
Vi har sett ovenfor både hvordan de høyere tjenestemennene presset på for
å få en ny forhandlingsordning, og hvordan de avviste den som ble lagt på bordet
etter utredning. I utgangspunktet sa både Statstjänstemännens Riksförbund og
SACO seg i 1948 interessert i et forhandlingssystem som var mer likt forhandlingssystemet
i det private. 132 Ingen av de to organisasjonene forsvarte noen form for
127 Ibid. s. 28.
128 SACO viste til Arbeidsdomstolen, som hadde funnet det «föreningsrättsstridigt att göra
avlöningen beroende av löntagares anslutning till viss fackorganisation». Ibid. s. 27.
129 Ibid.
130 Tobisson 1973:111 f.
131 Ibid. s. 102.
132 Brev fra Statstjänstemännens Riksförbund og SACO til finansministeren, 14. april 1948, kopi,
Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv FVb:4, Riksarkivet Stockholm.
255

statlig høyhetsrett. Men da et forslag til forhandlingsordning ble lagt frem, sa de to
organisasjonene for høyere tjenestemenn begge nei. Både Statstjänstemännens Riksförbund
og SACO representerte tjenestemannsgrupper som hadde mistet innflytelse.
LO, og etter hvert også TCO, ble hørt av den sosialdemokratiske regjeringen. Det
ga en lønnsutvikling som favoriserte de lavest lønnede. LO hadde siden slutten av
1930-årene utviklet en politikk for solidarisk lønnsutjevning. 133 Selv om denne
politikken var teoretisk forankret i økonomisk markedsteori, og derfor ikke direkte
kunne overføres til det statlige virksomhetsområdet, fikk den indirekte betydning.
LO la i sin politikk vekt på både å heve lavtlønnsgrupper og å holde igjen lønnsutviklingen
for høytlønnsgrupper. 134 Både den indre solidariteten i LO og faren for
påvirkninger tilsa at LO måtte kreve den samme politikken fulgt også i offentlige
virksomheter. 135 Sosialdemokratene fulgte LO. Det ankerfestet de høyere tjenestemennene
tradisjonelt hadde hatt i en konservativ Riksdag var forsvunnet. De kunne
ikke henvende seg dit for å få støtte. Selv om de konservative, for eksempel under
SACO-konflikten, ga de høyere tjenestemennene støtte i Riksdagen, var støtten lite
verdt. De ble nedstemt. Med en sosialdemokratisk Riksdag kunne ikke teorien om
høyhetsrett være til hjelp; Den høyheten som fantes, ble benyttet av det disiplinerte
regjeringspartiet. Läroverkslärarnas Riksförbund så derfor på det gjeldende forhandlingssystemet
som en «petitionsrett», ikke som et forhandlingssystem som ga
medinnflytelse. 136
SACO og Statstjänstemännens Riksförbund valgte imidlertid hver sin forsvarslinje.
SACO fant frem til den veien LO hadde gått før dem i kampen mot
private arbeidsgivere, og krevde forhandlinger, full avtalerett og bruk av organiasjonspolitiske
maktmidler som streik. Dette linjevalget gjorde SACO til den mest radikale
organisasjonen i forhandlingsrettsspørsmålet. Målet var å løfte den avgjørende
makten ut av Riksdagens hender. Den gamle teorien om høyhetsrett og de konstitusjonelle
sperrene sto i veien for SACO.
133 Johansson 1989:412 ff.
134 Politikken ble utviklet av Gösta Rehn og Rudolf Meidner, og ble vedtatt på LOs kongress
i 1951 i det lønnspolitiske programmet «Fackföreningsrörelsen och den fulla sysselsättningen».Tanken
var at man ved full sysselsetting ville oppnå både en rasjonalisering og en
strukturendring i økonomien ved å heve de lavere lønningene og holde de høye igjen. Dette
skulle sikre at uproduktive bedrifter enten rasjonaliserte eller ble lagt ned, og at det i
produktive bedrifter ble skapt et overskudd som sikret fortsatt kapitaltilførsel. Ibid. s. 415.
135 En annen lønnsutvikling i offentlig sektor ville kunne påvirke lønnsnivået i det private enten
ved sammenlikning eller ved at arbeidskraft flyttet. Begge disse mulighetene måtte bli vurdert
som uønskede. Se for øvrig note 155 side 260.
136 Uttalelse fra Läroverkslärarnas Riksförbund, 22. oktober 1952, s. 5, Statstjänstemännens
Riksförbunds arkiv FVb:4, Riksarkivet Stockholm.
256

Også Statstjänstemännens Riksförbund ønsket beskyttelse mot regjering og Riksdag.
Men for Statstjänstemännens Riksförbund var det naturlig å søke vern i statstjenestemennenes
rettsstilling. Mens rundt halvparten av SACOs 40 000 medlemmer
var knyttet til privat virksomhet, var Statstjänstemännens Riksförbund faktisk
den eneste hovedorganisasjonen som bare hadde statsansatte medlemmer. 137 Det
gjorde det lettere innad i organisasjonen å argumentere for statsansattes særrettigheter.
Uavsetteligheten skulle ikke byttes mot streikerett. For å oppnå den samme
friheten fra det sosialdemokratiske trykket som SACO søkte, fant Statstjänstemännens
Riksförbund alternative løsninger. En tjenestemannsforening tilknyttet Statstjänstemännens
Riksförbund, mente styrkeforholdet mellom stat og statsansatte ikke
måtte «döljas bakom juridiska fiktioner av typen kollektivavtal och rätt till stridsåtgärder».
138 Det foreningen ønsket, var en «överenskommelse med de statliga myndigheterna
om en fixerad norm för den framtida lönesättningen. Denna norm bör
vara så beskaffad, att en bestämd automatik tryggar en skälig lönesätting för statstjänstemännen.»
139 Blant de høyere tjenestemennene var det noen som ønsket et
system som fungerte «automatisk» slik at nye forhandlinger ble overflødige. Med
Socialdemokraterna i regjering og et sterkt LO og TCO, var ingen forhandlinger
bedre enn mange forhandlinger for de høyere tjenestemennene.
Det politiske skiftet fra en borgerlig-liberal politisk riksdagsmajoritet til en
sosialdemokratisk dominans førte med seg en radikalisering blant høyere tjenestemenn.
Arbeidsgiveren ble en farligere motstander. Samtidig ble tjenestemennene
trukket mer direkte inn i lønnsfastsettingsprosessen. Dette skapte rom for organisasjonene.
Organisasjonene ble utviklet til redskaper for de høyere tjenestemennene
som begynte å ta streik aktivt i bruk. Med en sosialdemokratisk regjering og
dominans i Riksdagen kunne den gamle teorien om statlig høyhetsrett verken kaste
glans over tjenestemennene eller sikre høyere tjenestemenn mot radikalt press
nedenfra. De var selv presset, og tanken om høyhetsrett sto mer i veien for de fremvoksende
organisasjonene, enn den ga dem støtte. Derfor var SACO den organisasjonen
som gikk i spissen for å rive av den offentligrettslige kappen som lå over statstjenestemennenes
ansettelsesforhold.
Radikaliseringen av de høyere tjenestemennene var en viktig forutsetning for
at Riksdagens kontroll med lønnsspørsmål ble avviklet. De høyere tjenestemennene
hadde ikke mer å hente i Riksdagen og forlot tanken om statens høyhetsrett. Det
137 Dette forutsetter at Statstjänarkartellen betraktes som en del av LO, og ikke som en egen
hovedorganisasjon. SACOs medlemstall er hentet fra SACO-tidningen 1954:107.
138 Brev fra Konjunkturinstitutets Tjänstemannaförening til Statstjänstemännens Riksförbund,
13. oktober 1952, s. 2, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv FVb:4, Riksarkivet Stockholm.
139 Ibid. s. 3.
257

var et spørsmål om å forsvare interesser. Hva som ved første øyekast kanskje synes
mer merkverdig, er at de konservative politikerne i Riksdagen endret sitt standpunkt.
Konservative og liberale politikere
I Riksdagens diskusjoner om tjenestemennenes lønninger forsvant etter hvert argumentet
om statens overhøyhet. Hvordan kan vi forklare at de konservative oppga
forsvaret av høyhetsretten? Kjell-Olof Feldt konkluderte sin lille studie med at forhandlinger
«betraktades helt enkelt som ett ‘bättre’ sätt att lösa tvistefrågorna». 140
Tobisson kaller dette et mer «smidigt» system. 141 Var det virkelig slik at også de
konservative og liberale politikerne i Riksdagen begynte å betrakte direkte forhandlinger
mellom regjeringen og organisasjonene som et bedre lønnsfastsettingssystem?
Det som gjorde det særlig vanskelig for de konservative å bruke argumentet
om høyhetsrett, var forholdet til de høyere tjenestemennene. For det første kom flere
konservative politikere selv fra tjenestemannsgrupper. De bar synspunkter fra
arbeidslivet og fra sine egne tjenestemannsorganisasjoner med seg inn i partiet. Vi
har tidligere sett hvordan Ragnar Lundqvist fra Högern alt i 1930-årene gikk i spissen
for å få igangsatt en utredning om forhandlingsrett. Lundqvist var byråsjef i Järnvägstyrelsen
og formann i Statens Järnvägars befälsförbund, samtidig som han hadde
en sentral plass i partiet som partiformann i Stockholm. 142 Mot slutten av 1940årene
var riksdagsmannen Per-Hjalmar Fagerholm en aktivist fra høyrepartiet.
Fagerholm var første ombudsmann i Försäkringstjänstemannaförbundet, som var
tilsluttet TCO. 143 I 1945 fremmet han en motion med krav om utredning i forhandlingsrettsspørsmålet.
Han fikk støtte i Riksdagen, der utskottet stilte spørsmål ved
om ikke de offentlige tjenestemennenes forhandlingsrett burde endres slik at den
ble mer i overensstemmelse med loven av 1936 og forhandlingsretten i privat sektor.
Utskottet forutsatte at en utredning ville komme i stand. 144 I 1948 kom Fagerholm
igjen med en motion, denne gangen sammen med Alarik Hagård, partikollega
140 Feldt 1957:51.
141 Tobisson 1973:258.
142 I 1934 satt han også i Högerns riksorganisations överstyrelse og arbetsutskott. TKR 1:252.
143 Per-Hjalmar Fagerholm (1914-1971) var riksdagsrepresentant i AK 1945-1952 for Högern.
Jur. lic. 1942. Han var 1. ombudsman i Försäkringstjänstemannaförbundet 1942-1950, og ble
senere direktør. TKR 1:84.
144 Tobisson 1973:74.
258

og også han tjenestemann med tilknytning til en tjenestemannsorganisasjon. 145 I
motionen gikk Fagerholm og Hagård inn for å utvide forhandlingsretten, og etablere
et «skiljedomsförfarande». 146 Fagerholm og Hagård kjente de «statsrättsliga betänkligheter»
som ikke minst fantes i deres eget parti, og mente en voldgiftsdom bare
burde ha «rådgivande karaktär». 147 Vi ser hvordan høyrepartiets menn var aktive for
å sikre tjenestemennene forhandlingsrett. Alle partikolleger var kan hende ikke helt
enige. Tobisson hevder at høyrepartiet sto splittet i et «tjänstemannahöger» og et
«gammalhöger». Dette var noe av grunnen til at det ikke ble fremsatt noen «partimotion»
fra Högern, men at motionene var undertegnet av enkeltrepresentanter fra
partiet. 148 Men gjennom den aktiviteten noen utøvde, ble grunnlaget for en ideologisk
motstand mot forhandlingsrett gravd vekk. Skulle noen ta til motmæle, som
enkelte gjorde, måtte også det presenteres som personlige ytringer, ikke som et partistandpunkt.
Også andre partier fremmet tjenestemennenes sak i Riksdagen. Folkpartiets
leder Bertil Ohlin gikk i en motion i 1948 inn for at den eksisterende forhandlingsretten
burde utvides til «en avtalsrätt». 149 Folkpartiet ønsket også en tjenestemannslovgivning
som kunne regulere uavsettelighetsprinsippet, og en partssammensatt
«lönedomstol». 150 Ohlin støttet tjenestemennenes krav. Men det var ikke hans eneste
hensikt. Han mente at et avtalebasert forhandlingssystem også ville virke preventivt
mot streik. 151 Men heller ikke Ohlin klarte å bestemme seg i valget mellom
145 Alarik Hagård (1888-1956) var riksdagsrepresentant i AK 1941-1956, for Högern. Han hadde
folkskollärarexamen fra 1908, var rektor 1920-26, deretter syssloman vid länslasarettet i Borås
fra 1926. Hagård ble formann i Svenska sjukhusförvaltningens tjänstemannaförbund i 1936,
og var medlem i det lokale högerförbundet. TKR 4:227.
146 Motion AK nr. 48 1948, s. 11. Her presenterte Fagerholm TCOs synspunkter. Se side 246.
147 Motion AK nr. 48 1948, s. 12.
148 Tobisson 1973:299.
149 Motion AK nr. 176 1948, s. 14. Bertil Ohlin (1899-1979) var riksdagsrepresentant i FK 1938-
1944 og i AK 1945-1970, for Folkpartiet. Han var utdannet fil. dr. 1924, professor i nasjonaløkonomi
ved Univ. i København 1924-29, og ved Handelshögskolan i Stockholm 1929-65.
Statsråd og sjef for handelsdepartementet 1944-45. Nobelprisen i økonomi 1977. Formann i
Folkpartiet 1944-67. TKR 1:155.
150 Motion AK nr. 176 1948, s. 14.
151 Ibid. s. 13.
259

avtalesystem og riksdagsmakt, og han avsluttet med å forsikre Riksdagen om at dens
«slutliga avgörande» ikke skulle «trädes för nära». 152
For de borgerlige partiene, bortsett fra Bondeförbundet, var funksjonærer i
stat og kommune og i det private blant de primære velgergruppene. De kunne ikke
neglisjeres uten fare for å miste et velgergrunnlag. Når disse tjenestemannsorganisasjonene
ønsket å forhandle og slutte avtaler, ble det et argument for konservative at
disse avtalene også skulle holdes. I den opphetede riksdagsdebatten i 1939 var det
konservative som refererte til avtalen med tjenestemennene, og som ville holde
den. 153 Likedan gikk det i 1947. Da ville regjeringen få endret avtalen som var inngått
med de tre hovedorganisasjonene året før. Men bare Statstjänarkartellen og TCO
aksepterte dette og sluttet avtale med finansministeren; Statstjänstemännens Riksförbund
satte seg imot ny avtale. For finansminister Wigforss var situasjonen kinkig.
For ham var det viktig å bekjempe den økende inflasjonen som alt hadde spist opp
valutareservene. 154 Han ville bruke lønnsfastsettelsen som et instrument i den allmenne
pris- og stabiliseringspolitikken, og ønsket av den grunn å bli kvitt avtalen
med statstjenestemennene om indeksregulering av lønningene. En stor lønnsøkning
i staten kunne få konsekvenser også for lønninger i det private. 155 Wigforss fikk den
støtten han trengte fra LO og TCO for å gi et fast tillegg på 12 % i stedet for indeksregulering.
Med aksept fra de to store organisasjonene kunne han overse den avtalen
han hadde med Statstjänstemännens Riksförbund fra året før. Riksdagen ble forelagt
den nye avtalen sommeren 1947, mindre enn syv måneder etter at forrige lønnsavtale
var vedtatt av Riksdagen.
Högern ga i Riksdagen de høyere tjenestemennene full støtte, og gikk sterkt
imot proposisjonen. 156 Både Holmström og Fagerholm påpekte at proposisjonen
innebar et brudd på den avtalen finansministeren hadde inngått med Statstjänstemännens
Riksförbund i 1946. 157 Fagerholm mente avtalen hadde «rivits upp mot
152 Ibid. s. 14.
153 Se side 236.
154 Hadenius m. fl. 1991:178.
155 «Det har blivit regeln, att de statliga löneuppgörelserna bli en mall för arbetsmarknadsparterna,
när dessa skola träffa sina löneavtal,» hevdet Anton Norling (Kommunistiska riksdagsgruppen)
i Riksdagen. Förh. i FK, 30. juni 1947, nr. 31, s. 52. Norling hadde vært formann
i Svenska metallindustriarbetarförbundet i Göteborg. TKR 4:130. Wigforss fikk året etter (1948)
statstjenestemennene til å akseptere ytterligere moderasjon. Dette ble ifølge Wigforss senere
fulgt opp i privat sektor. Wigforss 1954:41.
156 Förh. i AK, 28. juni 1947, nr. 30, s. 81. Förh. i FK, 30. juni 1947, nr. 31, s. 44.
157 Förh. i AK, 28. juni 1947, nr. 30, s. 81.
260

en av de avtalsslutande parternas vilja». Han påpekte at det neppe kunne være verken
god avtalerett eller god moral når finansministeren overså en avtalepart og påberopte
seg «att två andra organisationer med större medlemsantal gått med på ändringen».
158 «Visserligen är icke riksdagen bunden», påpekte Fagerholm, men det
burde de være som hadde ført forhandlingene, «nämligen finansministern och regeringen».
159
Sosialdemokratenes forsvar var arrogant og viste at regjeringspartiet tok lett
på forhandlingsrettslige prinsipper. Ernst Eriksson mente at «vad som alldeles särskilt
komplicerar denna fråga är ju att på personalsidan uppträda inte mindre än
tre organisationer.» 160 Det er ikke uvanlig med flere parter i en konflikt. Det kompliserte
er selvfølgelig å komme til enighet, uavhengig av hvor mange parter som er
involvert i konflikten. Det som imidlertid forenklet spørsmålet for finansministeren,
var at han ikke følte det nødvendig å komme til enighet.
Högern støttet de høyere tjenestemennene. Partiet forlangte at avtaler skulle
holdes, og Fagerholm konstaterte at regjeringen ikke klarte å «fullfölja den modernare
linje, som man tidigare följt». 161 Men selv om Högern etterlyste en moderne
linje, ville partiet ikke overføre makt fra Riksdag til regjering. Samtidig med at den
omstridte lønnsavtalen ble lagt frem, ba finansministeren Riksdagen om myndighet
til å «utfärda avlöningsreglemente for tjänstemän [...och] vidtaga ändringar i
sålunda utfärdade reglementen...». 162 Forslaget ble avvist av riksdagsutskottet og
imøtegått av høyrepolitikere. Elis Håstad fra Högern mente at om det overhodet
skulle bli snakk om å overføre makt til regjeringen, «så bör man börja i en annan
ända än i den, som mest av alla berör riksdagens finansmakt». 163 Selv om Håstad
måtte innrømme at det var heller sjelden Riksdagen benyttet seg av denne makten,
var den av prinsipiell betydning. Kanskje tenkte han på de høyere tjenestemennenes
158 Ibid. s. 82, 96.
159 Ibid. s. 82.
160 Ibid. s. 88.
161 Ibid. s. 82.
162 Proposition nr. 281, gjengitt i förh. i AK, 28. juni 1947, nr. 30, s. 77. Teksten lyder: «...dels
at bemyndiga Kungl. Maj:t a) att i huvudsaklig överenstämmelse med vad i statsrådsprotokollet
förordats utfärda avlöningsreglemente for tjänstemän (beställningshavare vid den
civila och den militära statsförvaltningen..., b) att under de förutsättningar och i den omfattning,
som i statsrådsprotokollet förordats, vidtaga ändringar i sålunda utfärdade reglementen
samt utfärda övergångsbestämmelser».
163 Förh. i AK, 28. juni 1947, nr. 30, s. 97. Elis Håstad (1900-1959) var riksdagsrepresentant i
AK 1941-1959 for Högern. Phil. dr. 1936, docent 1936, fra 1948 professor i statskunnskap ved
Stockholms högskola. Formann i Stockholms förbund av Högern 1945-47. TKR 1:111.
261

ve og vel når han hevdet at å overlate lønnsfastsettingen til regjeringen, ville svekke
de «rättsliga garantierna» for tjenestemennenes lønninger. 164
Konservative og liberale hadde knapt noe valg. De måtte følge regjeringen
som samarbeidet med organisasjonene. Dette var den «moderne linjen». Men oppsto
det konflikter når dette samarbeidet strandet, var de borgerlige snare til å markere
motstand mot regjeringen. Høyrepartiet ble drevet inn i en krok der det både
måtte forsvare Riksdagens konstitusjonelle stilling og den makten som tillå Riksdagen,
og samtidig gi tjenestemenn støtte i kravet om at forhandlingsavtaler skulle
følges. Når avtale ble et våpen for de høyere tjenestemennene, ble det viktig for de
konservative å støtte avtaler på mer eller mindre prinsipielt grunnlag. Slik glapp
høyhetsteorien ut av hendene på dem.
Socialdemokraterna og regjeringens politikk
Sosialdemokratenes politikk i etterkrigstiden kan synes å være reservert, nærmest
konservativ i spørsmålet om forhandlingsrett. Tjenestemennenes krav om å få slutte
avtaler, ble avvist av sosialdemokratene Det var et krav som nå var et halvt
århundre gammelt i arbeiderbevegelsen. Den restriktive holdningen er, som vi har
sett, blitt forklart med den arbeidsgiverrollen partiet hadde fått sammen med
regjeringsansvaret. 165 Det var viktig for regjeringen, som for enhver arbeidsgiver, å
opprettholde handlefriheten. Men handlingsfrihet er ikke fast knyttet til ett spesielt
institusjonelt arrangement. Når de ytre betingelsene skifter, kan en arbeidsgiver
oppnå større handlefrihet gjennom å endre sin relasjon til arbeidstakerne. Når Socialdemokraterna
valgte politikk, var det neppe for å redde en institusjonell ordning
som delvis hadde sitt opphav i et gammelt arbeidsgiverideal. Socialdemokraterna
valgte en strategi som gjorde det mulig å nå flere mål. De ville sikre en stabil lønnspolitikk,
arbeidsfred og eget velgergrunnlag. Kontroll med organisasjonene og med
Riksdagen var det som ga handlefrihet.
Wigforss var den som utformet lønnspolitikken overfor tjenestemennene i
den første, vanskelige fasen av Sosialdemokraternas styre. Han satt som finansminister
i 17 år, fra 1932 til 1949, med et avbrudd på tre måneder i 1936.
Denne første fasen er preget av Wigforss’ sentrale posisjon og hans personlige
engasjement. Han valgte tidlig å åpne en dialog med tjenestemennene. De første
forsøkene ble gjort i 1936 med forhandlinger gjennom en statlig oppnevnt
komité. Etter hvert samlet finansministeren trådene i egen hånd. Dette var lettere å
164 Förh. i AK, 28. juni 1947, nr. 30, s. 98.
165 Tobisson viser også til avhengigheten av Bondeförbundet, som Socialdemokraterna var i
koalisjon med. Tobisson 1973:304 f.
262

gjøre i det spesielle klimaet krigen brakte med seg, som var preget av nærhet, samarbeid
og vilje til å bringe offer. Denne formen for forhandlingskontakt fortsatte
etter krigen. Først rundt 1950, da Wigforss gikk av som finansminister, forsvant
den personlige relasjonen mellom organisasjonene og finansministeren. Forhandlingsvirksomheten
ble overført til Civildepartementet, og det ble vanlig at et regjeringsoppnevnt
ombud førte forhandlingene. 166
Wigforss la ned arbeid i å bygge opp en troverdighet overfor organisasjonene.
Han fant en smidighet i avtalesystemet, og mente det var viktig å holde seg til systemets
logikk. Mot slutten brøt imidlertid Wigforss denne lojaliteten til systemet.
Lønnsproposisjonen i 1947 hadde ikke full støtte blant tjenestemennenes organisasjoner.
Men Wigforss hadde vunnet tilstrekkelig støtte. Gjennom sin åpenhet og
positive holdning til å trekke organisasjonene med i forhandlinger, hadde han vunnet
TCOs fortrolighet. 167 Han hadde langt på vei fått LO og TCO til å gå i takt. Lønnsvedtaket
i 1947 viser at Wigforss hadde oppnådd en stor grad av kontroll med lønnsfastsettelsen.
Gjennom forhandlinger og allianser fikk han LO og TCO med seg,
og gjennom å aksentuere den avtalemessige formen på oppgjørene, fikk han Riksdagen
til å la lønnsproposisjonene være i fred. Støtten fra LO og TCO i den statlige
lønnspolitikken var en viktig forutsetning for prosessen som førte lønnsspørsmål
ut av Riksdagen.
Etter Wigforss fikk civilminister John Lingman ansvaret for lønnsforhandlingene.
Med Lingman kom et systemskifte. Dels skyldtes dette at lønnsspørsmål
ble overført til Civildepartementet, samtidig som Finansdepartementet fikk større
betydning i budsjettmessig sammenheng. 168 Det gjorde behandlingen av lønnsspørsmål
i regjeringen mer omstendelig, og svekket den innflytelsen civilministeren hadde
i forhold til hva Wigforss hadde hatt som finansminister. Forhandlingene ble imidlertid
sentralisert i Civildepartementet, og praksisen med å bruke statlige lønnskommisjoner
ble avviklet. Slik sett ble statens forhandlingskompetanse samlet i Civildepartementet.
Dels skyldtes systemskiftet også Lingmans person. Han kom fra LO,
og var tilsynelatende som Wigforss opptatt av å bringe avtalepraksisen fra det private
inn i det offentlige. Men Lingman var mer enn Wigforss en byråkrat, og fant regelverket
fra det private arbeidsmarkedet anvendelig i forsøket på å styre tjenestemennenes
organisasjoner. Lingman ble den første til å iverksette sanksjoner som «väl må
166 Ibid. s. 68.
167 Otto Nordenskiöld, førstesekretær, senere direktør og formann i TCO, hevder at Wigforss
spilte en viktig rolle for å drive frem forhandlingsretten gjennom i 1945 å gi lønnskomiteen
direktiv om å forhandle med organisasjonen. «Det var en revolutionerande nyhet». Intervju
med Nordenskiöld, Wallén 1985:61.
168 «Finansberedningen» fikk økt plass og betydning, skriver Hadenius m. fl. 1991:196.
263

på goda grunder uppfattas som en stridsåtgärd från statsmakternas sida». 169 Både i
1952 og i 1954 holdt han lønn tilbake overfor grupper av tjenestemenn som var i
konflikt. 170 Lingman forsøkte også å styre Riksdagen, og fulgte heller ikke her opp
Wigforss’ smidighet. I 1952 la Lingman frem en lønnsproposisjon for Riksdagen
uten begrunnelse. 171 Dette kunne tas som et tegn på at regjeringen så lønnsavtalen
som bindende, som en enhet som ikke kunne endres. Fremgangsmåten ble kritisert
i Riksdagen, og regjeringen fulgte i fortsettelsen praksis med å la en redegjørelse følge
avtaler som ble lagt frem i proposisjon. 172 I proposisjonene ble også begrunnelsene
endret. Etter 1948 anså ikke lenger regjeringen avtaleaspektet bare for å være en
medvirkende årsak, men for å være en tilstrekkelig årsak til ikke å endre en lønnsproposisjon.
173 Her var Socialdemokraternas dominans i Riksdagen en viktig forutsetning
for at regjeringens politikk skulle lykkes. Socialdemokraterna satt i 1950årene
med noe under halvparten av mandatene i Riksdagens andre kammer, og i
første kammer hadde de rent flertall.
Overfor Riksdagen holdt Lingman på avtalene, men forslaget til utvidet
forhandlingsrett ville han ikke ta opp enda han selv i en periode hadde ledet Förhandlingsrättskommittén.
Lingman viste til de konstitusjonelle forholdene, og
mente at både disse og konsekvensene av en utvidet forhandlingsrett måtte utredes
før en utvidelse kunne komme på tale. 174 Streiketrusselen var trolig viktig for Socialdemokraternas
holdning. Da Lingman i 1952 vegret seg for å sette i gang arbeidet
med en reform etter at Förhandlingsrättskommitténs forslag lå på bordet, var begrunnelsen
blant annet SACO-konflikten. 175 Det var nye tjenestemannsgrupper som nå
truet med streik, ulike grupper tjenestemenn og akademikere, og ikke de gamle,
tradisjonelle forbundene i LO. I tillegg fulgte LO fra 1950-tallet av den Rehn-
Meidnerske modellen i sin lønnspolitikk. 176 Den innebar sentral samordning av
lønnskrav og sterk kontroll med bruken av streikevåpenet. Enhver streik ville kunne
virke demoraliserende og undergrave denne politikken.
169 SOU 1960:10:18.
170 Se side 254, og SOU 1960:10:19.
171 Proposisjon 1952:107, jfr. SOU 1960:10:25.
172 SOU 1960:10:25.
173 Ibid. s. 23.
174 Tobisson 1973:104.
175 Ibid. s. 102.
176 Elvander 1988:32.
264

Forholdet til regjeringssamarbeidet spilte trolig også en rolle for regjeringens holdning
frem til midten av 1950-tallet. Socialdemokraterna satt i flere perioder i koalisjon
med Bondeförbundet, blant annet fra 1951 til 1957. Relasjonen til Bondeförbundet
hadde helt siden 1936 derfor hatt betydning. Bondeförbundet var
tradisjonelt konservativt i forfatningsspørsmål, og ønsket neppe å svekke Riksdagens
stilling. Også partiets forhold til tjenestemennene var kjølig. «[Under] så gynnsamma
förhållanden som statstjänstemännen leva under den nu sittande regeringens tid ha
de aldrig levat i detta land», hevdet Rubbestad i 1947, og han mente neppe dette
var helt fortjent. 177 Han lot heller ikke sin stemmegivning i Riksdagen påvirkes av
hvorvidt tjenestemennene hadde inngått avtaler eller ikke.
To andre forhold kan også forklare Socialdemokraternas tilbakeholdenhet.
Først og fremst var LO og Statstjänarkartellen fornøyde. LO fikk føre forhandlinger
på en tilfredsstillende måte. Organisasjonen hadde akseptert alle avtaler som lå bak
proposisjonene som ble lagt frem for Riksdagen. Den sosialdemokratiske regjeringen
sikret støtte for disse avtalene, slik at de gikk gjennom i Riksdagen. For LO, og vel
også etter hvert for TCO, ble lønnsforhandlingene derfor reelle. Lite skilte fra det
forhandlingssystemet som ble praktisert i det private. Verken LO eller TCO viste
derfor særlig interesse for streikeretten. Hovedavtalen mellom LO og Svenska Arbetsgivareföreningen
fra 1938 hadde skapt grunnlag for en politikk der LO ikke ønsket
åpen strid. Med LOs støtte fikk Socialdemokraterna føre en utjevnende lønnspolitikk
med vekt på å dempe kostnadene.
For det andre var de legale skillene mellom de ulike sosialgruppene blitt bygd
ned etter 1930-årene. Skillene når det gjaldt forhandlingsrett, gikk i praksis ikke
lenger mellom funksjonærer og arbeidere. I det private var disse kategoriene underlagt
det samme forhandlingssystemet og lovverket. Også offentlig ansatte uten
embetsmannsansvar kom inn under dette lovverket. Det legale skillet gikk derfor
mellom disse kategoriene og kategorien statsansatte tjenestemenn. Når så LO, som
organiserte nærmere 50 % av statstjenestemennene, i praksis hadde mulighet til å
føre forhandlinger etter samme mønster også for disse tjenestemennene, var den
sosiale splittelsen det differensierte lovverket skapte, av mindre betydning. Det var
i økende grad det organisasjonsmessige skillet mellom arbeidere og tjenestemenn
eller funksjonærer, som danningen av TCO hadde skapt, som voldte LO bekymring.
Socialdemokraterna hadde alle fordeler av et forhandlingssystem der LO i
praksis hadde reelle forhandlingsmuligheter, samtidig som den eksisterende konstitusjonelle
ordenen ga Socialdemokraterna makt gjennom Riksdagen. Makten ble
177 Förh. i AK, 28. juni 1947, nr. 30, s. 90 f. Axel Rubbestad (1888-1961) var riksdagsrepresentant
i AK 1933-1960 for Bondeförbundet/Centerpartiet. Bonde, senere statsråd (brenselsminister)
1943-45. TKR 4:230.
265

enyttet til å presse høyere tjenestemenn, som for eksempel i 1947, og til å hindre
streiker, som i SACO-konflikten. Den sosialdemokratiske regjeringen var ikke
interessert i å arbeide aktivt for et system som åpnet for at de nå etter hvert streikevillige
høyere tjenestemennene skulle få bruke dette våpenet. I det tvedelte forhandlingssystemet
som ble etablert av Wigforss gjennom praksis, satt Socialdemokraterna
med bukten og begge endene, og med en svært stor handlefrihet.
266
«Det kan inte pågå länge till, som det nu är, innan det hela spricker och
vi få överlämna till Kungl. Maj:t att träffa avgöranden rörande lönefrågor
i allmänhet.»
Gustaf Karlsson (s), Riksdagen 1947
Riksdagens abdikasjon ved fastsetting av lønn i Sverige i etterkrigstiden hadde flere
viktige forutsetninger. Først og fremst den store sosialdemokratiske innflytelsen og
kontrollen med Riksdagen. Dette gjorde det mulig å føre en lønnspolitikk som LO
og TCO ga sin støtte til. Med denne støtten kunne regjeringen spille både på avtalesystemet
og på Riksdagens beslutningsrett. Det tvedelte lønnsfastsettingssystemet
som var utviklet gjennom praksis, gjorde det mulig å spille tjenestemennene og
Riksdagen ut mot hverandre. Også radikaliseringen av de høyere tjenestemennene
var en viktig forutsetning. Det gjorde streikespørsmålet aktuelt for nye grupper, og
det gjorde avtaler og endog kollektivavtaler til honnørord for de høyere tjenestemennene.
Dette lammet den konservative opposisjonen i Riksdagen. Riksdagen
kunne ikke lenger forsvares med en teori om statlig høyhetsrett, og dermed kunne
heller ikke Riksdagen brukes som redskap for en alternativ lønnspolitikk.

Kapittel 12 Mot et avtalebasert
forhandlingssystem i Sverige
12. oktober 1966 varslet staten lockout mot SACOs medlemmer. Alle SACO-tilsluttede
tjenestemenn ved samtlige grunnskoler, gymnaser, universiteter, høyskoler
og enkelte andre utdanningsinstitusjoner ble bedt om å «innställa arbetet och att
avhålla sig från besök på arbetsplatsen». 1 Dagen etter varslet SACO tre dagers generalstreik.
All virksomhet der akademikere var sentrale, skulle rammes, også departementene.
I Justisdepartementet streiket 49 av 52 akademikere. 2 Ikke ett år var gått
siden den nye loven om tjenestemenn var trådt i kraft i Sverige. Forhandlingsloven
hadde åpnet for utstrakt bruk av maktmidler. Få hadde i forveien sett for seg en slik
situasjon. Få hadde et år i forveien sett for seg at staten skulle være den angripende
parten. 3
Organisasjonene
Organisasjonsstrukturen ble ikke vesentlig endret etter at SACO ble etablert i 1949.
LO med Statstjänarkartellen og TCO var de store organisasjonene, SACO den nye,
pågående, og Statstjänstemännens Riksförbund den gamle, kanskje noe konservative
i enkeltes øyne.
1 Sirkulære nr. 1 fra Statens Avtalsverk, 12.10.66, cit. Schmidt 1967:14.
2 Schmidt 1967:13.
3 Ved riksdagsbehandlingen hadde man ikke «för ögonen fallet att staten stod som angripare.»
Schmidt 1967:16.
267

Tabell 12.1: Antallet organiserte statstjenestemenn i Sverige i 1951, fordelt etter organisasjon
og virksomhetsområde. Organisasjonsgrad i prosent av totalt antall ansatte innen
hvert virksomhetsområde. 4
LO TCO SR SACO Organisasjonsgrad
Allmänn förvaltning 3700 26 000 3070 3350 66,6
Försvarsväsendet - 16 900 4300 - 99,8
Domstolar och åklagarmyndigheter - 2000 610 640 102,2
Statliga skolor 500 1500 4820 1160 65,2
Statliga sjukhus och
provinsialläkare
8000 1200 790 920 88,6
Postverket 16 500 2100 2450 10 70,8
Telegrafverket 10 500 7400 2210 150 89,4
Statens järnvägar 45 000 2000 2640 170 97,8
Vattenfallsverket 890 1600 - 240 86,4
Diverse verk5 70 1680 240 330 90,3
Samtliga Verksamhetsområden 85 160 62 380 21 130 6970 82,7
TCO hadde på de femten årene fra 1950 til 1965 nær fordoblet medlemstallet. 6
Dette skyldtes imidlertid ikke tilvekst av nye forbund, men økt medlemstilslutning
i allerede eksisterende organisasjoner. 7 Også SACO vokste raskt, og hadde i 1961
rundt 25 000 medlemmer i staten. 8 Veksten i LO-forbundene stagnerte. Statstjänstemännens
Riksförbund mistet, som vi har sett, medlemsorganisasjoner til SACO. I
løpet av 1950-årene sank tallet på medlemmer fra om lag 21 000 til 16 000. 9
Organisasjonen la opp til et samarbeid med SACO, etter noen motsetningsfylte år
på begynnelsen av 50-tallet. I 1957 ble det forsøkt etablert et samarbeid mellom
TCO, SACO og Statstjänstemännens Riksförbund. Men TCO bakket ut. SACO
og Statstjänstemännens Riksförbund underskrev derimot våren 1958 en avtale om
4 Kilde: SOU 1951:54, tabell 1. Tallene er avrundet. Det er ikke korrigert for eventuelt dobbeltmedlemskap
som kan forekomme mellom TCO, Statstjänstemännens Riksförbund (SR) og
SACO. Unøyaktig tallmateriale har gitt en organisasjonsprosent på over 100 ved enkelte verk
og myndigheter. SOU 1951:54:86 f.
5 Slått sammen i denne tabellen.
6 Økning fra 271 000 til 509 000. Wallén 1989:155, bilaga 11. Økningen blant statsansatte
var noe større; fra ca. 62 000 i 1951 til 124 000 i 1960. SOU 1951:54:87 og Tobisson 1973:109.
7 Wallén 1989:151, bilaga 6.
8 SACO:s verksamhet 1961, SACOs arkiv.
9 Tobisson 1973:109.
268

samarbeid, og etablerte en samarbeidskomité. 10 Relasjonen mellom Statstjänarkartellen
og TCO ble også bedre. I 1962 etablerte organisasjonene en felleskomité, som
i 1964 presenterte et forslag til «gränsdragning» mellom de to organisasjonenes
rekrutteringsfelt innenfor offentlig sektor. 11
Politisk press mot regjeringen
Organisasjonene lot ikke forhandlingsrettsspørsmålet ligge. Etter civilminister Lingmans
avgang i 1954, og et mellomspill med Gunnar Lange i 1955, overtok Sigurd
Lindholm Civildepartementet. Han brakte med seg erfaringene fra et arbeidsliv i
privat industri, men fra Riksdagen også kunnskaper om lønn og offentlig virksomhet.
12 Den nye civilministeren ble møtt med press fra organisasjoner og riksdagsmenn.
13 Lindholm lovet ved utnevnelsen i TCO-tidningen å gjenoppta utredningen
av forhandlingsrettsspørsmålet. I 1956 overlot han utredningsarbeidet til landshövding
Olle Ekblom. Ekblom hadde to år tidligere fått i oppdrag å behandle komitébetenkningen
fra 1951 og remissvarene. 14 Civilministerens direktiv til utredningen
bygde for en stor del på Ekbloms eget PM. Der hadde Ekblom klargjort sin posisjon
og negative innstilling til det å blande privatrettslige og offentligrettslige forhold. 15
Valget av Ekblom viser at verken det socialdemokratiske partiet eller Lindholm
på dette tidspunktet hadde noen aktiv strategi i spørsmålet. Ekblom var en
arv Lindholm plukket opp. Det måtte bety uthaling av spørsmålet. Det kan ha hatt
10 Statstjänstemännens Riksförbund, Styrelse- och Revisionsberättelser 1958, s. 12 f, SACOs
arkiv.
11 Tjänstemännens Centralorganisation, Styrelsens berättelse för verksamhetsåret 1964, s. 36,
TCOs arkiv.
12 Sigurd Lindholm (1904-1990) var riksdagsrepresentant i AK 1937-1970 for Socialdemokraterna.
Jerndreier ved Sandvikens Järnverk øst for Gävle til 1948. 21 år gammel startet han
sin politiske karriere, først i Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund og Metallindustriarbetarförbundet,
deretter i partiet. Statsråd og sjef for Civildepartementet 1955-65. Medlem
av avdelingsstyret i Svensk Metallindustriarbetarförbund, medlem av styret i SAP 1952-
1969. I Riksdagen medlem av en rekke komiteer med offentlig sektor og lønnsforhold som
arbeidsfelt. TKR 5:150.
13 1956 presenterte Knut Senander fra Kommunistpartiet en motion. Senander var også aktiv
i Svenska Tullmannaförbundet, som var medlem av TCO. I remissvar støttet LO og TCO
motionen, som ba om en lovendring. Tobisson 1973:116 f.
14 Ibid. s. 125.
15 Ibid. s. 126 f.
269

etydning at Bondeförbundet fortsatt var med i regjeringen. I denne situasjonen
var Lindholms spillerom lite.
Vi kan skille ut tre ulike sentra i det organisatoriske og politiske arbeidet med
å presse regjeringen.
Ett senter lå i Folkpartiet. Her var særlig riksdagsmannen Folke Nihlfors
aktiv. 16 Nihlfors var aktuar, ansatt i Riksförsäkringsverket og også aktivt medlem
av Civila statsförvaltningens tjänstemannaförbund, senere Statstjänstemannaförbundet,
som sto tilsluttet TCO. Som medlem og senere formann i Folkpartiets centrala
tjänstemannadelegation hadde han et særlig ansvar for saker som berørte
tjenestemenn. Nihlfors brukte avisen Expressen som talerør. I 1956 skrev han en artikkel
som var et direkte angrep på Ekblom, utredningens leder. 17 Nihlfors og Expressen
gikk i tiåret som fulgte, hånd i hånd for å presse den sosialdemokratiske regjeringen.
Tobisson peker på at det reelle innholdet i denne kritikken etter hvert ble
lite. Organisasjonene selv tok til tider avstand fra den, og Nihlfors ble sittende igjen
med en generell kritikk av den «förhalning» han mente å se fra regjeringens side i
framdriften av saken. 18 I 1962 vedtok Folkpartiet å programfeste forhandlingsrett
for offentlige tjenestemenn. 19
Et annet senter lå i den offentlige debatten organisasjonene forsøkte å skape
gjennom å la «eksperter» drøfte forhandlingsrettsspørsmål eller relaterte emner. Juristene
Folke Schmidt og Stig Jägerskiöld ble ved flere anledninger brukt i organisasjonenes
tidsskrifter for å bringe frem mer radikale juridiske synspunkter i saken. 20
Schmidt var professor i civilrett i Lund 21 , Jägerskiöld jurist fra Stockholms högskola.
I tillegg var Carl Svennegård som SACO-medlem selv aktiv. 22 Også
16 Folke Nihlfors (1910-) var riksdagsrepresentant i AK 1949-1960 og 1965-1968 fra Folkpartiet.
Ansatt i riksförsäkringsverket 1930, akruarie fra 1947, senere byrådirektør. Organisasjonsdirektør
i Försvarets rationaliseringsinstitut 1969. Medlem av styret i Civila statsförvaltningens
tjänstemannaförbund, senere Statstjänstemannaförbundet, 1943-69, fra 1963 som 1. viseordförande.
Medlem av styret for Stockholms avdeling av Folkpartiet 1947-66, medlem av partistyrets
arbeidsutvalg 1958-66 og av Folkpartiets centrala tjänstemannadelegation 1948-66,
som formann 1953-66. TKR 1:149.
17 Tobisson 1973:127.
18 Ibid. s. 298.
19 Partiprogram 1962, cit. ibid. s. 183.
20 Se f. eks. Juristnytt nr. 19/1954 og SACO-tidningen 1956:8, 1958:105 og 164.
21 Folke Schmidt (d. 1980), fra 1966 professor i arbeidsrett i Stockholm. President (1966) i The
International Society of Labour Law and Social Security. Edlund 1985:24 f.
22 SACO-tidningen 1955:30, 1958:58.
270

Statstjänarkartellen og LO lot Folke Schmidt fremføre sine synspunkter. I et skrift
fra 1957, Får vi strejka?, fremholdt Schmidt i en artikkel at lover som utformet et
forhandlingssystem i staten, burde begrenses til visse grunnleggende prinsipper. For
øvrig burde regulering skje gjennom overenskomster mellom partene. 23 I 1961 skrev
Folke Schmidt en artikkelserie i Statsanställd hvor han behandlet temaer som streikerett,
kollektivavtale og arbeidsmarkedsnemnd. 24
Det tredje senteret dukket opp litt senere. Fra og med 1961 begynte et nært
samarbeid mellom organisasjonene. Det kom som et resultat av civilminister Lindholms
forhandlingsinitiativ. Ekbloms utredning hadde ikke ført til noe resultat
organisasjonene kunne godta. Alle krevde nå forhandlinger med civilministeren om
utforming av en ny lov. Lindholm bestemte seg for å møte organisasjonene direkte.
Han savnet trolig full støtte i regjeringen, men visste han hadde utenriksminister
Östen Undén med seg. 25 Lindholm gikk til forhandlinger med tjenestemennenes
organisasjoner for å få utarbeidet en lov organisasjonene kunne godta. Forhandlingene
brakte organisasjonene sammen. I felles møter drøftet de strategien overfor
departementet, og forsøkte å utjevne uoverensstemmelser seg imellom. 26 Fra høsten
1961 ble fremdriften i forhandlingsrettsspørsmålet sikret av hovedorganisasjonenes
sentrale ledelse i samarbeid og i forhandlinger med civilministeren.
Ekbloms utredningsforsøk
Utredningen som Lindholm igangsatte i 1956, var et blindspor. Den førte ingen
steder hen. Om Lindholm ikke visste dette, visste han heller ikke hvor han ville.
Utredningen ble foretatt av én mann, Olle Ekblom. Han var landshøvding i
Jönköpings län, og ble hentet inn av Lindholms forgjenger Lingman for å bearbeide
materialet fra forrige komitébetenkning. Han hadde en sekretær, først i S. Jacobsson,
siden i L. A. Tännérus fra Civildepartementet. I 1957 ble Stig Jägerskiöld hentet
inn som «expert». 27 Organisasjonene var ikke representert. Tanken var at de skulle
kontaktes etter behov. Sommeren 1958 måtte imidlertid Lindholm be representanter
23 Tobisson 1973:118.
24 Ibid. s. 164. Om arbeidsmarkedsnemnd, se side 248.
25 Lindholm ventet høsten 1961 med å foredra saken for regjeringen til Östen Undén var til
stede. Han trengte Undéns politiske støtte og juridiske autoritet. Tobisson 1973:172 f.
26 Ibid. s. 165, 168 f og 174.
27 SOU 1960:10:3.
271

fra organisasjonene også tre inn som eksperter. 28 Utredningen ble lagt frem i 1960,
undertegnet Ekblom og sekretæren. Organisasjonene fikk ikke føre inn reservasjoner,
men hadde heller ikke noe formelt ansvar for resultatet.
Ekblom gikk inn for at staten som arbeidsgiver skulle slutte kollektivavtaler
med sine tjenestemenn. Han fant at dobbeltheten i det eksisterende systemet var
uheldig. Reglement og forskrifter var de facto utformet gjennom partsforhandlinger
av «privaträttslig karaktär», men ble så transformert til «författningstexter». I tvistesituasjoner
var det vanskelig å finne praktiske løsninger når tolkningen av reglementene
måtte knyttes til den parlamentariske prosedyren og ikke til den faktiske
situasjonen eller forholdene under forhandlingene, hevdet Ekblom. 29 Han mente
derfor at en endring burde komme, men ville ikke gå lenger enn nødvendig. En
reform burde foreløpig bare innebære at dagens praksis ble presisert og kodifisert. 30
Det ville gi tjenestemennene et kollektivavtalesystem. Området for avtalene, eller
de emnene som skulle kunne bli gjenstand for avtaleregulering, skulle være det «i
egentlig mening ekonomiska mellanhavandet mellan staten og tjänstemännen».
Juridisk burde dette ordnes slik at alt som ikke kunne være gjenstand for avtaleslutning,
ble positivt skulle fastslått i lov. 31
Før utredningen tok til, hadde Ekblom gjort kjent sitt syn på forholdet
mellom staten og tjenestemennene. Han ville skille skarpt mellom de områdene av
statens virksomhet som dreide seg om de «fundamentala institutionerna», og dem
som hadde arbeidsoppgaver som mer liknet privat virksomhet. 32 Ekblom ville ikke
gi mer enn han måtte. Han ville ikke viske ut skillet mellom det offentligrettslige
tjenesteforholdet og det privatrettslige avtalesystemet. Målet var å begrense streikeretten.
Kunne han klare å verne «samfundsmakten» mot angrep? 33
I utredningen slo Ekblom fast at «oavsättligheten i dess nuvarande form
medför sådana rättsföljder, att densamma icke är förenlig med en konventionell
28 Administrerende direktør i SACO, J. C. Almqvist, formannen i TCOs statstjenestemannsseksjon,
Tor Hellenius, formann i Statstjänarkartellen, Gustaf Kolare, og første ombudsmann
i Statstjänstemännens Riksförbund, Sture Lannefjord. I tillegg ble generaldirektøren i statens
lönenämnd, B. E. Johnsson, og kommende generaldirektør i statens avtalsnämnd, K. G. Samuelsson,
trukket inn. SOU 1960:10:3 og Tobisson 1973:128.
29 SOU 1960:10:81 f.
30 Ibid. s. 84.
31 Ibid. s. 86 f.
32 Jfr. Tobisson 1973:126.
33 SOU 1960:10:82.
272

privaträttslig gestaltning av tjänsteförhållandet». 34 Ekblom ville ikke gi ordinarie
tjenestemenn streikerett. Alternativt måtte deres status som ordinarie opphøre. De
ordinarie tjenestemennene hadde en ansettelse der «en specifik tjänsteplikt ligger
innesluten», mente Ekblom. 35 Han valgte å se bort fra at 1948 års Förhandlingsrättskommitté
ti år tidligere hadde påpekt at retten til å nekte også ordinarie tjenestemenn
avskjed, var uviss. 36 Hvem som i fremtiden skulle ansettes som ordinarie
tjenestemenn, mente Ekblom burde utredes. Spørsmålet om å etablere voldgiftsordninger
som erstatning for tapt streikerett, ble ikke drøftet i utredningen.
Ikke bare skulle staten spares for angrep fra streikevillige tjenestemenn.
Ekblom ville gjerne reetablere en opphøyet Riksdag: «Den bör om möjligt stå utanför
och över partsintressena.» 37 Dette gjaldt for øvrig også regjeringen. Derfor tenkte
Ekblom seg at et frittstående organ burde representere staten i forhandlinger. Her
dukket imidlertid et nytt problem opp, eller var det et gammelt? Hvor lå lojaliteten
til de tjenestemennene som skulle opptre på statens vegne? I lovgivningen som gjaldt
privat virksomhet, var spørsmålet løst ved den såkalte «arbetsledareklausulen». Den
som skulle ivareta arbeidsgiverens interesser, kunne i avtaler nektes rett til medlemskap
i fagforeninger som organiserte underordnede han skulle lede eller forhandle
med. 38 Skulle dette gjelde også i offentlig virksomhet? Problemet fikk i den svenske
debatten navnet «frikretsfrågan». For Ekblom sto det som «oundgängligt» at de som
forhandlet på statens vegne, måtte være «obundna av tjänstemannaorganisationerna».
De måtte ikke utsettes for «misstro». 39 Hvilke tjenestemenn som skulle komme inn
under en slik frikrets, burde avtales mellom partene, og når det gjaldt statens sentrale
forhandlingsorgan, fastsettes i lov. 40
Ekbloms utredningsforslag skilte seg noe fra betenkningen fra 1948 års Förhandlingsrättskommitté
knappe ti år tidligere. For det første var Ekblom mer restriktiv
når det gjaldt streikeretten. Mens betenkningen fra 1951 hadde åpnet for
34 Ibid. s. 49.
35 Ibid. s. 88.
36 SOU 1951:54:110. Se side 242.
37 SOU 1960:10:92.
38 I lag om förenings- och förhandlingsrätt av 1936, § 3, fantes et unntak fra regelen om fri
foreningsrett. Ved kollektivavtale kunne partene gjøre unntak slik at «arbetsledare ej må vara
medlem av förening, som avser tillvaratagande av honom underställd personals interessen
gentemot arbetsgivaren.»
39 SOU 1960:10:92.
40 Ibid. s. 90, 93.
273

streik eller kollektiv oppsigelse også blant ordinarie tjenestemenn, ville Ekblom
avskjære denne muligheten. Han ville derimot formelt legalisere streikeretten for
icke-ordinarie tjenestemenn. Denne burde utformes som innenfor privat virksomhet,
og slik at streiken ikke brøt ansettelsesforholdet. 41 Videre var Ekblom opptatt
av at statens forhandlingsorgan skulle legges utenfor regjering og departement. Også
her skilte han seg fra Förhandlingsrättskommittén, som i betenkningen fra 1951
hadde fulgt Statstjänarkartellens ønsker og anbefalt at en forhandlingsorganisasjon
skulle inngå som en avdeling i Civildepartementet. 42 Förhandlingsrättskommittén
hadde heller ikke klart å slippe taket i Riksdagen. Nå foreslo Ekblom å skyve Riksdagen
helt til side. 43 Ekblom ville privatisere alle sider ved lønnsfastsettingsprosessen
bortsett fra streikeretten. For å bruke hans egne ord: Man «gör rent hus» med
de forholdene som avviker fra det privatrettslige. «Sedan finns det vissa undantag.» 44
Organisasjonenes syn
Utredningen ble sendt på remiss. Alle organisasjonene understreket at det var viktig
å innføre kollektivavtaler og gjøre loven av 1936 gjeldende også for offentlig virksomhet.
45 Så langt fulgte de Ekblom. Men så kom innvendingene. I spørsmålet om
hva som skulle kunne være gjenstand for avtaler, ville organisasjonene ha med mer.
«Några inskränkningar i avtalsområdet synes ej vara behövliga» fremholdt SACO. 46
Også LO mente dette. 47 Men Gustaf Kolare, som kom fra Statstjänarkartellen, hadde
41 Arbeidsdomstolen hadde gjennom praksis etablert den normen at en konflikt, streik eller
lockout, ikke skulle bryte ansettelsesforholdet. De streikende skulle tas tilbake i arbeid når
konflikten var over. Når det gjaldt masseoppsigelse i det offentlige i henhold til fastsatt oppsigelsestid,
ble det hevdet at dette innebar en faktisk oppsigelse av stillingen. Tjenestemannen
kunne derfor ikke regne med å få stillingen tilbake etter konflikt.
42 SOU 1951:54:128.
43 Den delen av utredningen som Ekblom hadde ansvaret for, sa lite om hvilken funksjon
Riksdagen og regjeringen var tiltenkt, annet enn at de burde «frigöras» fra avtalespørsmål.
Spørsmålet ble imidlertid behandlet i utredningens avsnitt om konstitusjonelle spørsmål,
forfattet av Stig Jägerskiöld. Her ble Riksdagen tiltenkt en oppgave «bestående i pröving av
anslag», dvs. rammebevilgning. Ekbolm sluttet seg til disse synspunktene. Jfr. SOU 1960:10:78.
44 Förhandlingsrättsutredningen, Lannefjords anteckningar vid förhandlingarna, møte
01.09.58, s. 3, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv, FVb:17, Riksarkivet Stockholm.
45 Tobisson 1973:142.
46 Brev fra SACO til statsråden og sjefen for Civildepartementet, 30.09.60, s. 12, SACOs arkiv,
FI:247 dnr. 54/60, Riksarkivet Stockholm.
274

tidligere sagt at han heller ville ha et fullstendig kollektivavtalesystem utelukkende
for økonomiske spørsmål, enn et system med full avtalefrihet, men begrensede stridsmuligheter.
48
Ingen av organisasjonene ville ha begrensninger i streikeretten. SACO, som
hadde presset hardest på for streikerett i 1951, fremholdt også denne gangen at retten
til å streike «bör gälla alla statstjänstemän». 49 Igjen var det trolig Juristförbundet
som sto sterkest bak kravet. 50 SACO-formannen Almqvist hadde i samtalene
som var blitt ført med Ekblom under utredningsarbeidet, røpet tvil med hensyn til
streikeretten: «Jag vil också ha strejkrätt men kan man ej få den... bör man ej därför
offra avtalsmöjligheten.» 51 SACO var blitt mer avventende, mens LO derimot nå
så på spørsmålet om streikerett som særlig viktig. Kolare fra Statstjänarkartellen pekte
på at dersom streikeretten bare skulle tilkomme icke-ordinarie tjenestemenn, ville
hans organisasjon havne i en svakere stilling enn andre organisasjoner. De fleste LOtilknyttede
tjenestemennene var nemlig ordinarie. Her burde personalorganisasjonene
stå likt, mente Kolare. 52
Heller ikke ville organisasjonene renonsere på tjenestemennenes uavsettelighet
. Mens Statstjänstemännens Riksförbund hadde vært den eneste organisasjonen
som ti år tidligere hadde tatt ordinarieskapet i forsvar, var de andre nå kommet etter.
Kolare hadde advart Ekblom på forhånd: «Jag kan redan nu säga at vi inte köper
någon strejkrätt till priset av oavsättligheten.» 53
Hvorfor var uavsetteligheten så viktig? Først og fremst fordi den ga hver
enkelt ansatt en følelse av trygghet. Det ville være vanskelig for organisasjonene å
47 Brev fra LO til statsråden og sjefen for Civildepartementet, 03.10.60, s. 19, kopi, SACOs arkiv,
FI:247 dnr. 54/60, Riksarkivet Stockholm.
48 Förhandlingsrättsutredningen, Lannefjords anteckningar vid förhandlingarna, møte
01.09.58, s. 2, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv, FVb:17, Riksarkivet Stockholm.
49 Brev fra SACO til statsråden og sjefen for Civildepartementet, 30.09.60, s. 12, SACOs arkiv,
FI:247 dnr. 54/60, Riksarkivet Stockholm.
50 «Värdet av förhandlingsrätten skulle närmast bli illusorisk [... utan] rätt att vidtaga stridsåtgärder.»
Brev fra Sveriges Juristförbund til SACO, 30. august 1960, s. 3, SACOs arkiv, FI:247
dnr. 54/60, Riksarkivet Stockholm. Men også Sveriges Samhällsvetareförbund, og muligens
andre SACO-organisasjoner, uttrykte i sine høringsuttalelser at streikeretten måtte gjelde alle
tjenestemenn. Se samme sted i arkivet.
51 Förhandlingsrättsutredningen, Lannefjords anteckningar vid förhandlingarna, møte
01.09.58 s. 2, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv, FVb:17, Riksarkivet Stockholm.
52 Ibid., møte 09.10.58, s. 2.
53 Ibid., møte 15.01.59, s. 4.
275

få medlemmene med på å gi fra seg denne retten. TCO var mot slutten av 50-tallet
kommet i gang med å sikre ansettelsestryggheten innenfor privat virksomhet. 54 Da
var det ikke noen god idé å oppgi tryggheten i det offentlige. Et annet moment som
kan ha hatt betydning for organisasjonen, var den sikkerheten for lønn som var
knyttet til uavsetteligheten. Den som var uavsettelig, kunne heller ikke berøves
lønn. 55 Som et ledd i arbeidet med å endre forhandlingssystemet i retning av modellen
fra privat virksomhet, hadde staten fått inn i avtalen med organisasjonene i 1957
en klausul om at tjenestemennene pliktet å akseptere endrede lønnsbetingelser, en
«generell ändringsskyldighet». 56 Klausulen var sikkert også ment å fri staten fra de
bånd ordinarieskapet la på lønnsfastsettingssystemet. Den generelle plikten til å
akseptere lønnsendringer var imidlertid bare knyttet til avtalen med organisasjonen,
ikke formelt vedtatt av Riksdagen. 57 Flere mente etterpå at selv om organisasjonen
sto bundet av avtalen, ville den enkelte tjenestemannen ikke kunne tvinges. I diskusjonen
mellom Ekblom og organisasjonene om ordinarieskapet, ble spørsmålet
om plikt til å akseptere lønnsendringer tatt opp. Sture Lannefjord fra SACO mente
at selv om organisasjonen godtok denne plikten til å akseptere lønnsendringer, også
nedjusteringer, kunne ikke den enkelte statstjenestemannen tvinges til å gjøre det
samme. Han fikk støtte av Ekblom: «...om den enskilde «jävlas» är det nog som
Lannefjord säjer.» 58 Lønnssikkerheten var en vare organisasjonene hadde solgt én
gang, men som de fortsatt satt med. Kolare ville ikke selge den igjen.
SACO var den organisasjonen som sterkest gikk imot en innskrenkning i
retten til å være organisert, fordi det ville følge med etableringen av en såkalt frikrets.
54 LO var foreløpig negativ til lovregulering av spørsmålet (intervju med Otto Nordenskiöld,
Wallén 1985:78), og endelig lovgivning kom først med 1974 års anställningsskyddslag. Sigeman
1990:390. Enkelte tidligere lover regulerte sider av ansettelsesforholdet; én ga f. eks.
forbud mot å avskjedige pga. ekteskapsinngåelse (1945). Wallén 1985:20.
55 Lønn ble i denne sammenhengen sett på som grunnlønn. Under tidligere perioder med
inflasjon var lønnstillegg blitt gitt som dyrtidstillegg. Dette kunne staten trekke tilbake. Men
i forbindelse med den revisjonen av hele statens avlønningsvesen som kom i gjang i etterkrigstiden,
blant annet med 1945 års lönekommitté, kom også en sanering av de gamle lønningssystemene
med ulike typer lønn og tillegg. Et rasjonelt system ble etablert, med faste
lønnssatser knyttet til et regulativ. For staten aktualiserte dette spørsmålet om å løse på
båndet mellom deres uavsettelighet og rett til lønn, slik båndet mellom uavsettelighet og
rett til ikke å bli forflyttet tidligere var blitt myket opp.
56 SOU 1960:10:24.
57 Ibid.
58 Förhandlingsrättsutredningen, Lannefjords anteckningar vid förhandlingarna, møte 12.09.58
s. 1, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv, FVb:17, Riksarkivet Stockholm.
276

Organisasjonen forsøkte å døpe frikrets om til «förbudskrets». 59 Sveriges
Juristförbund var en av SACO-organisasjonene som reagerte sterkt mot dette punktet
i Ekbloms utredning. Organisasjonen henvendte seg til den norske høyesterettsadvokaten
O. Trampe Kindt, som var vel kjent i organisasjonskretser, og ba ham utrede
problemene knyttet til den såkalte «frikretsen». Trampe Kindt vurderte spørsmålet
i lys av internasjonale konvensjoner som både Sverige og Norge hadde
ratifisert. 60 Selv om etablering av en slik frikrets ikke behøvde å bryte med konvensjonene,
fant Trampe Kindt at det ville være uhensiktsmessig å drive dette langt. Problemet
hadde overhodet ikke vært luftet i Norge.
SACO var som organisasjon i hovedsak bygd opp rundt profesjonsforeninger.
Disse organiserte både arbeidsledere og vanlige tjenestemenn innenfor ulike fagfelt,
for eksempel leger og overleger innenfor sykehussektoren eller saksbehandlere og
ekspedisjonssjefer innenfor departementsstrukturen. Dersom det ledende personalet
skulle tvinges ut av sine profesjonsorganisasjoner, og eventuelt inn i egne arbeidslederorganisasjoner,
ville dette true hele organisasjonsgrunnlaget for SACO. SACO
ville derfor heller ikke ha et system etter modell fra privat virksomhet, der innskrenkninger
i organisasjonsretten kunne slås fast i kollektivavtaler etter forhandlinger.
Organisasjonen presiserte at den ikke kunne akseptere «avtalsmässiga förbud för
tjänsteman att tillhöra organisation». 61 I remissvaret til Civildepartementet vedla
SACO et ti siders langt PM som bare dreide seg om frikretsproblemet. Til kontrast
ofret TCO problemet to setninger. 62 Frykten for at etableringen av frikretser kunne
svekke SACO, kan ha vært en av grunnene til at organisasjonen fra 1960 syntes
tilbakeholden overfor spørsmålet om ny forhandlingslov sammenliknet med den
aktive rollen den inntok etter danningen i 1947. 63
59 Et «PM med synspunkter i frågan om förbudskrets» ble vedlagt uttalelsen om SOU 1960:10.
Bilag til brev fra SACO til statsråden og sjefen for Civildepartementet, 30.09.60, SACOs arkiv,
FI:247 dnr. 54/60, Riksarkivet Stockholm.
60 ILOs konvensjoner nr. 87 om organisasjonsfriheten (vedtatt 1948) og nr. 96 om retten til
forhandlinger (vedtatt 1949). Jfr. brev fra høyesterettsadvokat Trampe Kindt til Sveriges Juristförbund,
27. august 1960, avskrift. SACOs arkiv, FI:247 dnr. 54/60, Riksarkivet Stockholm.
61 «PM med synspunkter i frågan om förbudskrets», s. 10, bilag til uttalelsen om SOU 1960:10.
SACOs arkiv, FI:247 dnr. 54/60, Riksarkivet Stockholm.
62 TCO mente at spørsmålet om en eventuell frikrets måtte avgjøres i forhandlinger og eventuelt
fastsettes i kollektivavtaler. Brev fra TCO til herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Civildepartementet,
29. september 1960, s. 7, TCOs arkiv, 801 vol. 56 Y 54:1960.
63 Tobisson mener SACO frem mot 1960 begynte å se «många problem» med kollektivavtalesystemet,
og at organisasjonen begynte å bremse reformarbeidet. Slik kunne den tvinge
gjennom flere av sine synspunkter, og de andre organisasjonene måtte gi etter for å få SA-
CO med seg. Tobisson 1973:188.
277

Veien mot en ny lov
Alle de fire hovedorganisasjonene understreket i sine uttalelser om Ekbloms utredning,
at direkte forhandlinger med myndighetene nå måtte komme i gang. De ville
til maktens kjerne: «Förhandlingsrättens utformning bör ske efter förhandlingar
mellan civildepartementet och personalorganisationerna», fremholdt Statstjänstemännens
Riksförbund, og brukte nesten de samme ordene som de tre andre organisasjonene.
64 Civilminister Lindholm tok hansken opp. Forhandlinger ble ført i
to faser. Først direkte mellom organisasjonene og Lindholm. I disse forhandlingene
ble et fundament for videre arbeid lagt. Deretter ble en arbeidsgruppe nedsatt i
Civildepartementet, ledet av hovrättsråd Ingmar Lidbeck. Tobisson har kalt dette
for Lidbeckgruppen. 65 Denne gruppen arbeidet frem en hovedavtale og en utredning
som dannet grunnlaget for regjeringens proposisjon til ny tjenestemannslov. 66
Forhandlinger
18. mai 1961 ble det første møtet mellom civilminister Lindholm og organisasjonene
holdt. Også Lidbeck fulgte forhandlingene, som Civildepartementets ekspert
med ansvar for forhandlingsrettsspørsmål. På seminarer i juni måned ble flere problemer
drøftet. I en «fri diskusion» ble emner som «allmänfarliga strejkar», forhandlingsområdets
avgrensing og frikrets debattert. Kolare fra Statstjänarkartellen avviste
igjen å bytte ordinarieskapet med streikerett. Det ville ta opp mot 40 år før ordinarieskapet
helt kunne avvikles, mente han, og ville ikke vente. 67
Civilministeren reiste spørsmålet om hvilke organisasjoner som skulle få
forhandlingsrett. Synspunktene falt pent sammen med LOs. Lindholm ville ha en
avgrensing av organisasjonene og truet med at ellers ble det ikke noen lov. 68 Statstjänarkartellen
og Statstjänstemännens Riksförbund støttet forslaget om å begrense
64 Dette må ha vært en felles strategi organisasjonene hadde avtalt. Brev fra Statstjänstemännens
Riksförbund til Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Civildepartementet 29.09.60
angående statstjänstemäns förhandlingsrätt, bilag 1 til Statstjänstemännens Riksförbund,
Styrelse- och Revisionsberättelser avseende verksamheten under år 1960, SACOs arkiv.
65 Tobisson 1973:183.
66 Tobisson har studert forhandlingsarbeidet og utredningsarbeidet nøye. I det følgende vil
jeg, der annet ikke er angitt, bygge på Tobissons arbeid.
67 Tobisson 1973:162 f.
68 Ibid. s. 162.
278

i tallet på forhandlingsberettigede organisasjoner. TCO og SACO tilbakeviste imidlertid
at dette skulle lovfestes. Kolare hadde tidligere på vegne av Statstjänarkartellen
hevdet samme syn som Lindholm: «Vilken liten org. som helst bör ej få etablera
sig som huvudorganisation. Man måste ge en definition på huvudorganisation,
dock ej efter det norska systemet.» 69 Den gang var han blitt imøtegått av Ekblom,
som ikke ville ha en definisjon inn i loven. Hellenius fra TCO ville heller ikke ha
lovregulering. «Jag har svårt att vara med på lagstiftning som reglerar förenings- och
förhandlingsfriheten. Utbrytarorg. som lokförarna (300) lär ej betyda något.» 70
Hellenius’ kommentar viser at LO fryktet at mindre organisasjoner skulle bryte ut.
Kolare ville sperre veien frem til forhandlingsbordet, og nå fikk han full støtte av
Lindholm.
Organisasjonene samarbeidet om forhandlingsstrategi og forsøkte å bli enige
om krav. På et møte i november 1961 ble spørsmålet om felles hovedavtale og felles
institusjoner tatt opp. SACO ville ikke binde seg til å ha felles hovedavtale med andre
organisasjoner. Organisasjonen ville også ha en egen arbetsmarknadsnämnd til å
vurdere om streiker kunne være «samhällsfarliga». Med de erfaringene SACO hadde
fra SACO-konflikten tidlig på 50-tallet, var det kanskje ikke rart organisasjonen var
skeptisk til at LOs og TCOs menn skulle sitte i en arbeidsmarkedsnemnd og vurdere
SACOs streiker. SACO lot seg imidlertid presse. Organisasjonen aksepterte en
felles hovedavtale etter at TCO hadde uttalt at det måtte være mulig for hver enkelt
organisasjon å si opp avtalen. SACO fikk også plasser i arbetsmarknadsnämnden.
Tobisson mener viljen til samarbeid mellom organisasjonene ble tvunget frem
av frykt. Organisasjonene ville ha flest mulig forhold avtalefestet, ikke fastsatt i lov.
Forhold som var fastsatt i avtale, kunne lettere endres. Dersom organisasjonene seg
imellom ikke kunne komme til enighet, fryktet de at civilministeren ville foreslå
lovgivning i stedet. 71
Mot slutten av året 1962 presenterte Lindholm og Lidbeck sitt syn for
tjenestemennene. Organisasjonene hadde i tidligere møter lagt frem sine synspunkter,
og Lindholm hadde fått regjeringens støtte til å gå videre med arbeidet. 72
Lindholm så for seg en hovedavtale og en lov. Hovedavtalen skulle regulere
streikeretten og hvilke organisasjoner som skulle få slippe til i forhandlinger. Han
69 Förhandlingsrättsutredningen, Lannefjords anteckningar vid förhandlingarna, møte
15.06.59 s. 2, Statstjänstemännens Riksförbunds arkiv, FVb:17, Riksarkivet Stockholm.
70 Ibid.
71 Tobisson 1973:169.
72 Ibid. s. 172 f.
279

overveide å kombinere hovedavtalen med en fullmaktslov som ga regjeringen rett
til å forlenge avtalens gyldighet dersom noen organisasjon forsøkte å si den opp i
den hensikt å unngå avtalens rettsvirkninger. 73 Organisasjonene ga senere beskjed
om at de ikke ville ha noen fullmaktslov. 74 Alternativet var lange varselfrister, slik
at Riksdagen kunne trekkes inn og eventuelt stoppe en konflikt med lovgivning. 75
Uorganiserte skulle ikke ha streikerett, mente Lindholm. De skulle heller ikke kunne
bli offer for lockout.
Alle lønns- og ansettelsesvilkår skulle fastsettes og reguleres i kollektivavtaler.
Tanken var å gjøre forhandlingsloven fra 1936 gjeldende også for offentlige tjenestemenn.
En egen tjenestemannslov skulle regulere de andre sidene ved tjenestemennenes
stilling, så som rettigheter, plikter, disiplinærstraff og liknende.
Lindholm gikk inn for å skille ut et eget organ som skulle forhandle på statens
vegne. Han tenkte seg en nemnd med statssekretærer fra Civil- og Finansdepartementet
samt delegater fra Riksdagen. 76 Ved å legge forhandlingskompetansen
utenfor selve den politisk ledelsen tenkte Lindholm seg at det skulle bli enklere for
civilministeren eller regjeringen, som utenforstående, å gripe inn i konflikter. Det
ville også kunne gi større innflytelse for verk og myndigheter. En utredningsgruppe
som hadde utredet sider ved den svenske forfatningen, Författningsutredningen,
hadde foreslått en «riksdagens lönedelegation». 77 Ideen ble tatt opp av Lindholm.
Han så trolig dette som en mulighet til å sikre en raskest mulig behandling av
lønnsspørsmålene. 78 Allerede nå kunne Lindholm berolige SACO med at en eventuell
frikrets ikke skulle gjelde andre enn «statens centrala chefsförhandlare». 79
I januar 1962 var avisen Expressen igjen ute med skarp kritikk av Lindholm
for hans sendrektighet i spørsmålet om forhandlingsrett. Etter initiativ fra organisasjonene
80 utferdiget partene et «presskommuniké» med en «grundskiss till
73 Ibid. s. 173 f.
74 Ibid. s. 176.
75 Oppsigelsestiden ble i hovedavtalen som ble forhandlet frem i 1963, fastsatt til seks måneder.
Huvudavtal, Stockholm 3. september 1963, trykt i SOU 1963:51:110.
76 Tobisson 1973:174.
77 Ibid. s. 205. Om Författningsutredningen, se side 284.
78 Tobisson 1973:205.
79 «Presskommuniké» 18. januar 1962, gjengitt i Statstjänstemännens Riksförbund, Styrelseoch
Revisionsberättelser avseende verksamheten under år 1962, s. 13, SACOs arkiv.
80 Tobisson 1973:177.
280

förhandlingsrättens utformning». 81 Civilministeren fikk gjennom kommunikeet vist
handlekraft, og at han hadde alle organisasjonene i ryggen; organisasjonene kunne
binde civilministerens løfter til et offentlig dokument. Expressen fikk beskjed om å
vise tålmod. Dersom en forhandlingsordning krevde grunnlovsendringer, måtte disse
vedtas av to Riksdager, skilt ved et valg til andre kammer. Det neste andrekammeret
skulle velges i 1964 og tre sammen i 1965. 82 Det var ikke civilministeren som her
satte grenser, men Regeringsformen.
Etter at en politisk plattform var blitt etablert mellom organisasjonene og
Civildepartementet, ble saken overlatt Lidbeck-gruppen. Det offisielle navnet var
Civildepartementets arbetsgrupp för förhandlingsrätten (CAF). Gruppen ble ledet
av Lidbeck og hadde representanter for tjenestemannsorganisasjonene. 83 Møtene
pågikk i perioder hyppig, og arbeidet holdt på helt frem til våren 1963.
Lidbeck-gruppen var utformet som en partssammensatt arbeidsgruppe internt
i departementet. Organisasjonenes representanter var ikke formelt knyttet til
gruppen som eksperter, men hadde heller ikke reservasjonsrett. 84 Dette ga gruppen
en særegen karakter. 85 Organisasjonene ble trukket inn i sentraladministrasjonen,
og fikk der fungere som en slags saksbehandlere innenfor eget interessefelt. Samtidig
fikk civilministeren trukket de interesserte partene med i et forpliktende samarbeid
som var unntatt offentlighetens lys.
Ved siden av sammensetningen i Arbeidsdomstolen, var det først og fremst
spørsmålet om hva som skulle kunne være gjenstand for forhandlinger, det sto strid
om i gruppens arbeid. Det var klart at staten, i likhet med arbeidsgivere i det private,
skulle ha rett til å lede og fordele arbeidet. Men skulle organisasjonene få forhandle
om spørsmål som dreide seg om når arbeidstiden skulle legges og rett til permisjon
fra arbeidet utover retten til ferie?
Etter at arbeidet i Lidbeck-gruppen var avsluttet og enkelte justeringsforhandlingene
mellom departement og organisasjoner var foretatt, forelå to dokumenter.
Det ene var et arbeidsnotat som ble lagt til grunn for regjeringens lovproposisjoner,
det andre et utkast til hovedavtale mellom staten og de fire hovedorganisasjonene.
81 «Presskommuniké» 18. januar 1962, gjengitt i Statstjänstemännens Riksförbund, Styrelseoch
Revisionsberättelser avseende verksamheten under år 1962, s. 12, SACOs arkiv.
82 Ibid. s. 13.
83 De andre representantene i gruppen var assessor Georg Nordmark (sekretær) og byråsjef
Sven-Hugo Ryman. Fra organisasjonene møtte Erik Berglund (Statstjänarkartellen), jur. dr.
Lennart Geijer (TCO), Henry Jonsson (SR) og Bertil Östergren (SACO). Tobisson 1973:183 f.
84 Ibid. s. 187.
85 Tobisson mener gruppen hadde en «tämligen oklar» stilling i lovarbeidet. Ibid.
281

Forslaget til hovedavtale ble formelt sendt ut til organisasjonene som forhandlingsgrunnlag.
Etter det nære samarbeidet som hadde vært i Lidbeck-gruppen, ble forhandlingene
en formsak. I september 1963 skrev partene under hovedavtalen. 86
Slottsbacksavtalet
Hovedavtalen som ble undertegnet i statens forhandlingslokaler på Slottsbacken i
Stockholm, ga langt på vei form til det nye forhandlingssystemet. Det ble et sentralisert
system. To forhold hadde betydning: For det første ble det inngått en felles
hovedavtale mellom alle de fire hovedorganisasjonene og staten, for det andre ble
hovedorganisasjonene gitt en sentral plass i forhandlingene. I motsetning til systemet
innenfor det private arbeidsgiverområdet, der LO og funksjonærorganisasjonene
hadde inngått egne hovedavtaler med arbeidsgiverorganisasjonene, ble hovedavtalen
innenfor det statlige området felles for alle de fire hovedorganisasjonene.
SACO var den eneste av de fire som ville ha egen avtale, men organisasjonene ga
etter. En felles hovedavtale skapte felles institusjoner for de fire organisasjonene, og
vevde dem sammen i et visst avhengighetsforhold. Avtalen sementerte de eksisterende
organisasjonsforholdene. Hele hovedavtalen måtte nemlig reforhandles dersom
andre hovedorganisasjoner skulle få forhandlingsrett.
Den viktigste sentraliserende faktoren var likevel de forhandlingsbestemmelsene
som ble slått fast i hovedavtalen. Lindholm og LO fikk igjennom sitt krav om
at antall parter måtte begrenses. I § 3 i avtalen heter det at forhandling «skall på
arbetstagarsidan föras av vederbörande huvudorganisation». 87 Det var et fristende
tilbud. For hovedorganisasjonene ville dette sette en bom for separasjonsvirksomhet.
Det ville styrke den sentrale ledelsen overfor de enkelte medlemsorganisasjonene.
Men en slik ordning av forhandlingssystemet hadde også lønnspolitiske
konsekvenser. SACOs og TCOs tidlige motstand mot å begrense forhandlingspartene
kan ha vært påvirket av medlemsorganisasjonenes interesser, men også av
erfaringer fra privat sektor. Her foregikk lønnsfastsettingen, eller deler av denne, ofte
forbundsvist. Selv om hovedavtalen mellom LO og Svenska Arbetsgivareföreningen
i 1938 også innebar sentralisering og styrking av LOs sentrale maktstilling, sto
86 De undertegnende partene var Civildepartementet, Statstjänarkartellen, Statstjänstemännens
Riksförbund, Sveriges Akademikers Centralorganisation og Tjänstemännens Centralorganisations
statstjänstemannasektion. SOU 1963:51:110, bilag.
87 Partene kunne avtale annet. Det var også tatt med en protokolltilførsel om at paragrafen
ikke skulle være til hinder for at vanlig praksis kunne følges slik at saker som kun gjaldt ett
forbund, kunne føres direkte med dette. Huvudavtal, Stockholm 3. september 1963, trykt i
SOU 1963:51:107.
282

forbundene friere i det private arbeidsmarkedet. 88 Dette førte blant annet med seg
større lønnsdifferensiering. 89 På det statlige området gikk de statlige verkene imot
sentralisering nettopp ut fra ønsket om lønnsdifferensiering. Vattenfallstyrelsen ga
i 1950 en beskrivelse av «det stela statliga lönesystemet, där lönerna bestämmas
genom en med långa mellanrum företagen schematisk klassning av tjänsterna, vid
vilken ingen som helst hänsyn tages till tjänsteinnehavarens personliga meriter och
möjligheter att gagna verkets intressen.» 90 På begynnelsen av 1960-tallet fastholdt
Vattenfallstyrelsen at det var de respektive verkene som arbeidsgiverparten, ikke et
sentralt statlig organ, som burde slutte avtale med tjenestemennene. 91 De forretningsdrivende
verkene ble ikke hørt. Lindholm satte gjennom sitt. Regjeringen ville ha
sterkere kontroll med lønnsfastsettelsen i det offentlige, og ønsket ikke å gi slipp på
den samordningen som var etablert.
Hovedavtalen slo videre fast at en Statstjänstenämnd skulle opprettes etter
mønster av arbetsmarknadsnämnden i hovedavtalen mellom LO og den svenske
arbeidsgiverforeningen, SAF. Hver hovedorganisasjon fikk en representant i nemnden,
som skulle vurdere om streiker var «samhällsfarliga». 92 Likeledes omtalte hovedavtalen
hvordan forhandlingsgangen skulle være, og under hvilke forutsetninger
partene hadde fredsplikt. 93 I henhold til hovedavtalen var det hovedorganisasjonene
som hadde rett til å iverksette eller godkjenne en streik. 94 I privat virksomhet lå
kontrollen over streikeavgjørelsene i de enkelte forbundene. 95 I den offentlige sektoren
ble denne myndigheten nå lagt til hovedorganisasjonene. 96 Dette ga dem en
ytterligere styrket stilling overfor de enkelte forbundene eller medlemsorganisasjonene.
88 Elvander 1988:32.
89 Sjölund 1989:29 f.
90 Yttrande till statsutskottet vid 1950 års Riksdag, cit. Hecksher 1952:339.
91 Sjölund 1989:30.
92 Nemnden besto av åtte representanter, hvorav staten utpekte fire. Huvudavtal, § 2, Stockholm
3. september 1963, trykt i SOU 1963:51:107, 109.
93 Ibid. s. 107 f.
94 Huvudavtal, § 13, ibid. s. 108 f.
95 LO hadde imidlertid en mulighet til å påvirke enkeltforbunds bruk av streik gjennom å holde
tilbake økonomisk støtte. For å få støtte fra LOs kampfond, måtte en streik godkjennes av
hovedorganisasjonen.
96 Jfr. Tobisson 1973:189.
283

Forfatningsutredning og grunnlovsendring
I 1954 nedsatte regjeringen en parlamentarisk komité til å utrede den svenske forfatningen.
Både valgsystemet og tokammersystemet var under politisk press. Store
deler av statsskikken passet ikke lenger til de konstitusjonelle formene som var nedfelt
i Regeringsformen som i deler var bevart siden 1809. Författningsutredningen påbegynte
et langvarig arbeid som ble avsluttet i 1963, og som la mye av grunnlaget
for de konstitusjonelle endringene som skulle komme på begynnelsen av 1970-tallet.
97 En av de «bärande tankarna» bak Författningsutredningens arbeid var, ifølge
utredningen, «strävandet att stärka riksdagens inflytande». 98
Författningsutredningen tok i en av sine mange delutredninger fatt i spørsmålet
om statstjenestemennenes rettsstilling. En revisjon av denne var blitt diskutert
en rekke ganger i etterkrigstiden. 99 Bestemmelser om tjenestemennenes rettsstilling
fantes i en rekke lover og regelverk med ulik juridisk status. Disse bestemmelsene
burde samles i en egen lov om statens tjenestemenn, mente Författningsutredningen.
Bare med hensyn til dommere burde bestemmelser om uavsettelighet fortsatt fastsettes
i grunnlovs form. 100 Författningsutredningen foreslo derfor at de gamle
bestemmelsene i Regeringsformens §§ 35 og 36, som i over 150 år hadde beskyttet
statens tjenestemenn, skulle oppheves. 101
Selve arbeidet med å fastsette nye regler og utforme forslag til en ny tjenestemannslov
ble, som vi har sett, utført i Civildepartementet i organisasjonenes nærvær.
En opphevelse av grunnlovsparagrafene måtte komme samtidig med at en ny
lov forelå. Tanken var å overføre rettsbeskyttelsen fra grunnlov til vanlig lov. De fleste
remissinstanser aksepterte Författningsutredningens forslag. Men noen hadde innvendinger.
Et stort flertall av Högsta domstolens medlemmer mente grunnlovens
beskyttelse fortsatt burde gjelde. Den innebar ifølge Högsta domstolen en «garanti
för objektivitet och följdriktighet i förvaltningen», og sikret «att tjänstemannakåren
blir självständig och oberoende av den politiska makten och dagens åsiktsströmningar».
102 Men Högsta domstolen innså behovet for å avgrense hvilke grupper som
skulle nyte grunnlovsbestemt uavsettelighet. To av 16 dommere i Regeringsrätten
97 Holmberg og Stjernquist 1980:5 f.
98 Prop. nr. 140, 1964, s. 142.
99 Spørsmålet hadde vært oppe i Riksdagen i 1942, 1946, 1948 og 1959. Ibid. s. 86 f.
100 Ibid. s. 89.
101 §§ 35 og 36 hadde stått nærmest uforandret siden 1809, bare med mindre endringer av §
35 i 1876. Ibid. s. 97.
102 18 av 24 medlemmer av Högsta domstolen, ibid. s. 93.
284

hadde samme syn som Högsta domstolen. 103 Den eneste av tjenestemannsorganisasjonene
som fortsatt holdt fast ved grunnloven, var SACO. Organisasjonen ville
endatil at den grunnlovfestede uavsetteligheten ikke bare som hittil skulle gjelde
tjenestemenn med fullmakt, men alle ordinarie tjenestemenn. 104 Regjeringen ønsket
imidlertid endringer. Den ønsket en «modern» lovregulering, og fremholdt som
et viktig argument at det «råder osäkerhet i vissa hänseenden om innebörden av
gällande rätt». 105
Et annet forhold som også ble tatt opp av Författningsutredningen, var Riksdagens
stilling i lønnsspørsmål. Riksdagen hadde tidligere en betydelig innflytelse,
mente Författningsutredningen, men den hadde «skutits åt sidan». 106 Ekbloms forhandlingsutredning
hadde i 1960 foreslått at beslutningsretten på statens vegne i
lønnsspørsmål helt ble overført til et forhandlingsorgan utenfor Riksdagens og regjeringens
direkte kontroll. Et slikt forslag var, med Författningsutredningens ord,
«i och för sig en konsekvent slutpunkt» på utviklingen. 107 Men en formell løsning
slik Ekblom hadde foreslått lot seg ikke selge. Kanskje var den heller ikke ønskelig.
Författningsutredningen viste til sitt grunnleggende mål, å styrke Riksdagens innflytelse.
Dette var et paradoks. Forfatningsmessig hadde jo Riksdagen full myndighet.
Grunnen til at denne ikke kunne brukes, var dels tjenestemennenes krav om å
få slutte avtale, men mest av alt at regjeringen satt med den faktiske makten. Det
var den som la avtalene i fanget på Riksdagen som et fait accompli. Författningsutredningen
ønsket neppe å gjøre noe radikalt med dette. Problemet var å finne en
praktisk løsning der Riksdagen fikk, om ikke annet, en tilsynelatende innflytelse
som kunne tilpasses de faktiske maktforholdene. Författningsutredningen forsøkte
å forene avtalesystemet og regjeringens maktstilling med et arrangement som skulle
ivareta Riksdagens tilstedeværelse i beslutningsprosessen. Det ble foreslått å opprette
en Riksdagens «lönedelegation», bestående av åtte representanter fra hvert
kammer, som på Riksdagens vegne skulle godkjenne forhandlingsoverenskomster
vedrørende tjenestemennenes lønn. 108 Godkjennelsen skulle foregå i forbindelse med
forhandlingene og i nært samarbeid med regjeringen. 109
103 Ibid. s. 94.
104 Ibid.
105 Ibid. s. 98.
106 Ibid. s. 142.
107 Ibid.
108 Ibid. s. 146.
109 Ibid. s. 147.
285

Regjeringen tok opp tråden. I proposisjon til grunnlovsendringer foreslo justisministeren
å opprette Riksdagens lönedelegation langt på vei etter de retningslinjene
Författningsutredningen hadde trukket opp. Den samme forsikringen ble gitt
om at målet var å «förstärka det parlamentariska inflytandet». 110 På ett punkt avvek
imidlertid regjeringens forslag fra Författningsutredningen. I motsetning til Författningsutredningen
ville regjeringen at lönedelegationen skulle være et obligatorisk
organ, ikke et organ Riksdagen kunne opprette ved behov. Författningsutredningen
hadde tenkt seg at Riksdagen selv skulle kunne velge å ta beslutninger hvis den fant
det ønskelig. 111 Regjeringen sa nei. Skulle forhandlingsprinsippet gjennomføres,
måtte de organene som skulle ta beslutningene, være til stede fra første stund. Dette
ble også understreket av SACO, Statstjänstemännens Riksförbund og Statstjänarkartellen
i høringsrunden. En forutsetning for å gjennomføre den tiltenkte forhandlingsordningen
var at «partene ges möjlighet att träffa direkta bindande överenskommelser»,
hevdet Statstjänarkartellen. 112
Men Riksdagen ville ikke slippe taket. I flere motioner ble det fremmet forslag
om å gjøre lönedelegationen fakultativ, det vil si at den skulle kunne opprettes
etter behov. 113 Et kompromiss ble utformet og vedtatt. Det ga Regeringsformens §
62 en form der Riksdagens lönedelegation i forhandlingssaker skulle rådslå med en
representant for statsråden, og på vegne av Riksdagen godkjenne tariffavtaler. Loven
åpnet imidlertid for at Riksdagen i konkrete tilfeller kunne beslutte ikke å følge
denne prosedyren. 114
Etter at valg til andre kammer var blitt avholdt høsten 1964 var det klart for
endelig grunnlovsvedtak våren 1965. Det ble vedtatt enstemmig å endre §§ 35 og
36 i Regeringsformen, og dermed ble bestemmelsene om tjenestemenns uavsettelighet
tatt ut av grunnloven. 115
110 Ibid. s. 159.
111 Ibid. s. 144.
112 Ibid. s. 155.
113 Motionene var fra Centerpartiet og Folkpartiet. Tobisson 1973:207.
114 «...därest icke Riksdagen för visst fall annorlunda beslutade, i förhandlingsfrågor rörande
anställningsvillkor för statens arbetstagare rådpläga med statsrådsledamot, som Konungen
därtill förordnat, samt å Riksdagens vägnar godkänna överenskommelse, som träffats i sådan
fråga.» Gjengitt i Tobisson 1973:208.
115 Tobisson 1973:209.
286

Synspunkter på lovforslaget
Noen måneder etter at hovedavtalen forelå i september 1963, ble Civildepartementets
lovforslag publisert. 116 Forslaget bygde på Lidbeck-gruppens arbeid, og
ble sendt til høring fra oktober til desember 1963. 117 Tre grupper ble satt i gang med
utredning i departementet. Den ene utredningen gjaldt det nye forhandlingsorganet
staten skulle etablere. Den andre var en «avtalsberedning» som skulle omarbeide
gjeldende regler og lønnsreglementer til kollektivavtaler som skulle fastsette lønnsog
ansettelsesvilkår for statens tjenestemenn. Arbeidet ble utført i samråd med
hovedorganisasjonene. I tillegg ble Lidbeck satt til å utforme en proposisjon på
bakgrunn av utredningen og høringsresultatene. I november 1964 var Lindholm
klar til å be om Lagrådets uttalelse om lovforslaget. 118
De fleste høringsinstansene som uttalte seg, var positive. 119 Men det fantes
unntak. Militieombudsmannen hadde innvendinger av juridisk-konstitusjonell art,
og argumentet var rettet mot de korporative trekkene ved forhandlingsordningen
som var i ferd med å bli etablert. Ifølge konstitusjonen skulle «riket styras av
Konungen allena». En «obegränsad strejkrätt» ville begrense denne retten, mente Militieombudsmannen.
120 Han ble ikke hørt. 121
Det var nå svært få som uttalte skepsis mot at kollektivavtalesystemet skulle
anvendes. Å etablere parallellitet med forhandlingssystemet i det private var blitt et
akseptert mål som ikke lenger skapte konflikt. Et interessant unntak var imidlertid
Medisinalstyrelsen. Den fryktet at majoritetens interesser skulle trampe på de små,
men «betydelsesfulla» gruppene. Medisinalstyrelsen mente også at kollektivavtalesystemet
var til hinder for en effektiv lønnsfastsettelse. 122 Dette synspunktet sto i
sterk kontrast til oppfatningene i Järnvägsstyrelsen og Väg- och vattenbyggnads-
116 SOU 1963:51.
117 SOU’en stemte i hovedsak overens med Lidbeck-gruppens notat. Tobisson 1973:191, 197.
118 Ibid. s. 209 f.
119 Jfr. ibid. s. 198. Tobisson har studert remissuttalelsene i Civildepartementets arkiv. Ibid. s.
197, note 101.
120 Militieombudsmannen, remissyttranden, gjengitt i prop. nr. 60, 1965, s. 62.
121 Ingen motioner som ba om å avvise forhandlings- eller streikerett for tjenestemennene
ble fremsatt i Riksdagen. I avstemningene var henholdsvis fire og to stemmer «nedlagda»,
dvs. at de aktuelle representantene avholdt seg fra å stemme. Tobisson 1973:223.
122 Remissyttranden, prop. nr. 60, 1965, s. 65 f.
287

styrelsen, som mente kollektivavtalesystemet var «smidigt» og ga muligheter for
«marknadslöneanpassning». 123
I lovforslaget lå det enkelte innskrenkninger på forhandlingsretten. Den tredje
paragrafen i lovforslaget omtalte de områdene eller sakene det ikke måtte sluttes
avtale om. Dette gjaldt tjenesteorganisasjonens utforming, samt myndighetenes
arbeidsoppgaver og styringsrett, den såkalte «ledning och fördelningen av arbetet».
I tillegg skulle arbeidstids- og permisjonsordninger samt ansettelses- og arbeidsvilkår
som ble fastsatt i lov, holdes utenfor forhandlinger. 124 SACO påpekte at disse
innskrenkningene gikk «längre än vad... [konstitutionella] hänsyn påkallar». 125
Organisasjonen ville ha rett til å forhandle om arbeidstids- og permisjonsordninger.
126
To høringsinstanser tok opp spørsmålet om å avgrense tallet på forhandlingsberettigede
organisasjoner. Autorisasjonsplikten som ble fastsatt i 1937, og som
innebar at organisasjoner som skulle ha forhandlingsrett, måtte godkjennes, ble
opphevet i 1954. 127 Lovforslaget som ble lagt frem, la heller ikke opp til autorisasjon
av organisasjoner. Bestemmelser som fastsatte hvilke organisasjoner som var
avtaleparter, var inntatt i hovedavtalen. Statstjänarkartellen understreket likevel at
tallet på organisasjoner var stort innenfor det statlige området. Organisasjonen mente
det var viktig å sikre at «de stora och representativa huvudorganisationerna ha ett
avgörande inflytande». 128 Også arbeidsgiveren på den kommunale siden, Svenska
Kommunförbundet, viste bekymring. 129 Den nåværende «splittring av tjänstemännen
på en mångfald skilda fackorganisationer medför olägenheter», mente forbundet.
130 Som staten ønsket også kommunene en sentralisering av tjenestemannsorganisasjonene.
123 Ibid. s. 63 f. Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen mente kollektivavtaler ville gjøre forutsetningene
for «en marknadslöneanpassning av de statliga lönerna betydligt större än hitintills».
Ibid. s. 64.
124 Prop. nr. 60, 1965, s. 2. Se også SOU 1963:51:9.
125 Bertil Östergren, SACO-tidningen 1965, s. 32
126 Tobisson 1973:213.
127 Jfr. SOU 1963:51:67.
128 Remissyttranden, prop. nr. 60, 1965, s. 85.
129 Arbeidsgiverorganisasjonene i den kommunale sektoren var Landstingens centrala lönenämnd,
Svenska Kommunförbundet og Svenska Stadsförbundet.
130 Remissyttranden, Prop. nr. 60, 1965, s. 85.
288

Streikeretten var fortsatt et spørsmål som skapte debatt. Skjønt, en rekke høringsinstanser
med juridisk kompetanse aksepterte nå at det i prinsippet gikk an å forene
uavsettelighet med streikerett. 131 Men flere instanser var imot, selv om innvendingene
ikke gikk på det juridiske. De fleste statlige verkene var skeptiske. Det ble påpekt
at en streik innenfor ulike samfunnssektorer kunne få alvorlige konsekvenser. 132
Justitieombudsmannen gikk inn for obligatorisk voldgift i konflikter som kunne
være «samhällsfarliga». Dette ville, i tillegg til å hindre streik eller bruk av «tjänstepliktslag»,
sikre en «viss jämbördighet» mellom staten og tjenestemennene. Dette
var nødvendig hvis kollektivavtalesystemet i det hele tatt skulle ha noen mening,
påpekte Justitieombudsmannen. 133
Regjeringen hadde gjort en endring i proposisjonen i forhold til forslaget
partene hadde forhandlet om. Den hadde fulgt rådet fra Arbeidsdomstolens formann
og presisert hvilke kampmidler organisasjonene ikke kunne benytte. I proposisjonen
ble alle andre kampmidler enn blokade, streik og lockout innenfor avtaleområdet
erklært ulovlige. 134 Overtidsnekting og masseoppsigelse ble dermed forbudt.
SACO reagerte. Disse begrensningene fantes ikke på det private arbeidsmarkedet,
mente organisasjonen, og fikk med seg de andre organisasjonene i et møte med
Lindholm. 135 Men Lindholm ville ikke gi seg, og truet med at hele loven måtte
utsettes dersom han måtte utarbeide ny proposisjon. Organisasjonene ga etter. 136
I desember 1964 ble proposisjonen sendt til behandling i Lagrådet. 137 Rådets
uttalelser forelå tre måneder senere. Lagrådet fant ikke at noen av de tidligere anførte
konstitusjonelle hindringene sto i veien for kollektivavtale eller ny tjenestemannslov.
To forhold ble likevel bemerket av Lagrådet. Det ene gjaldt streikeretten,
det andre de uorganiserte tjenestemennene.
131Svea hovrätt, Arbetsdomstolens ordförande, Justitiekanslerämbetet, Jutstitieombudsmannen
og Kammarrätten. Ibid. s. 67 f.
132Fångvårdstyrelsen, Medisinalstyrelsen, Generalpoststyrelsen, Riksförsäkringsverket, Telestyrelsen
og Järnvägsstyrelsen. Ibid. s. 69.
133 Ibid. s. 73.
134 Prop. nr. 60, 1965, s. 4, § 15.
135 Jfr. Bertil Östergren, SACO-tidningen 1965, s. 32
136 Tobisson 1973:215.
137 Om Lagrådets funksjon, se note 103 side 208.
289

Flertallet fant trøst i at en «tjänstepliktslagstiftning in casu» alltid ville kunne brukes
mot «samhällsfarliga konflikter», og hadde derfor ingen prinsipielle betenkeligheter
med å godta proposisjonen, selv om det helst så at tjenestemannsloven ble komplettert
med en «beredskapslag». 138 Justitieråd Hagbergh måtte imidlertid, på grunn
av de «principiella betänkligheterna», i sin reservasjon avvise forslaget. 139 Han pekte
på at det innenfor statens virkefelt fantes områder der staten ikke ville godta streik,
men derimot måtte bruke tvangslov. På disse områdene ville ikke streikeretten ha
noen funksjon. 140 Ville det ikke også for arbeidstakerne selv være bedre å være henvist
til tvungen voldgift enn til arbeidsgivers «objektivitet och förståelse?» spurte
Hagbergh. 141
Uttalelsene fra Lagrådets medlemmer viser at spørsmålet om streik var den
siste skansen som ble forsvart mot tjenestemennenes krav. Alle de konstitusjonelt
betingede reservasjonene var lagt til side når uavsetteligheten nå ble opphevet. Tilbake
sto spørsmålet om konflikt og makt. Heller ikke det kunne lenger gjøres til et
konstitusjonelt problem; det gjensto som et politisk problem. Hagbergh forsøkte å
gjøre det til et praktisk problem. Han hadde selvfølgelig rett i at konflikt for enkelte
grupper ikke ville bli akseptert. Isolert sett var kanskje streikeretten for enkelte derfor
illusorisk. Men forhandlingssystemet fungerte ikke slik. Statens motpart var fire
store hovedorganisasjoner som forhandlet for et konglomerat av mindre organisasjoner.
Store deler av forhandlingene for enkeltgrupper foregikk innad i hovedorganisasjonene.
I disse forhandlingene var det ingen som hadde streikerett.
Sammen med høyesterettsdommer Riben viste Hagbergh i en annen reservasjon
også interesse for de organisasjonsløse. De utgjorde et betydelig antall, i 1960årene
rundt 25 % offentlige ansatte tjenestemenn. 142 Hagberghs omsorg skyldtes
delvis en skepsis til den økte organiseringen eller sentraliseringen av organisasjoner
som hadde funnet sted. Han advarte mot en lovgivning som kunne «utnyttjas som
ett instrument för at framtvinga organisationstillhörighet». 143 Riben, derimot, fant
det lite tilfredsstillende at de uorganiserte tjenestemennene var satt utenfor når det
138 Flertallet besto av regeringsrådet Wilkens og justitierådene Riben og Bergsten. Utdrag av
protokoll, hållet i Kungl. Maj:ts Lagråd den 10. mars 1965, trykt i prop. nr. 60, 1965, s. 266.
139 Ibid. s. 270.
140 Ibid. s. 269.
141 Ibid. s. 269 f.
142 Kjellberg 1983:127, tabell 10.
143 Utdrag av protokoll, hållet i Kungl. Maj:ts Lagråd den 10. mars 1965, trykt i prop. nr. 60,
1965, s. 268.
290

gjaldt streik og lockout. Han foreslo at også de uorganiserte skulle ha rett til å delta
i en konflikt dersom den var vedtatt av en av hovedorganisasjonene. Regjeringen
hadde i sitt forslag ikke villet gi uorganiserte streikerett. Den hadde derimot funnet
det vanskelig å unnta dem fra en eventuell lockout. Et slikt unntak ville kreve gransking
av organisasjonstilhørighet ved enhver konfliktsituasjon. Erfaringene fra tidlig
på 50-tallet hadde trolig lært regjeringen at slik gransking fort kunne skape
komplikasjoner. Uorganiserte kunne dermed etter lovforslaget utsettes for lockout,
men hadde ikke rett til å streike. Riben mente dette ga ubalanse. Det burde være en
balanse i «tillgången till stridsmedel», mente han. 144 Riben la også sosiale synspunkter
til grunn. I et arbeidsfellesskap kunne en tjenestemann både av solidaritet og for å
unngå «besvärande uppmerksamhet» ha grunn til å streike. 145
Lagrådet nærte frykt først og fremst for at organisasjonene skulle bruke eller
misbruke sin makt. Det var organisasjonene loven var utformet for. Mye av ansvaret
for at forhandlingssystemet skulle fungere, hvilte på dem. Lagrådet ville ikke
direkte advare mot uansvarlighet, men Hagbergh konstaterte med en viss resignasjon
at det avgjørende var hvordan «organisationerna i framtiden komma att bedriva sin
verksamhet. Man vet föga härom.» 146
Civilministeren hadde en proposisjon klar for statsrådsbehandling to dager
etter at Lagrådet hadde gitt sin uttalelse. Han fulgte ikke Lagrådet i spørsmålet om
en beredskapslov. Heller ikke ble Ribens forsvar av de uorganiserte hørt. Bare mindre
endringsforslag ble etterkommet. Proposisjonen var klar for riksdagsbehandling.
Riksdagsbehandling
Regjeringens lovforslag ble møtt med fire forskjellige motioner i Riksdagen. 147 Bak
en motion som var influert av TCO, sto flere partier. Folkpartiet fremmet en motion,
og to kom fra høyremotioner. Den ene av høyremotionene var en klart påvirket av
tjenestemannssynspunkter, den andre var mer konservativ. Vi kan samle innvendingene
mot proposisjonen i tre emner.
Det første gjaldt området for forhandlinger og avtaleslutting. Lovforslaget
innebar visse begrensninger, blant annet når det gjaldt arbeidstids- og permisjons-
144 Ibid. s. 278.
145 Ibid. s. 277.
146 Ibid. s. 269.
147 Likelydende motioner ble lagt frem i begge kamre i 1965. FK 716 og AK 842, FK 718 og
AK 839, AK 840 og FK 719, AK 841 og FK 717. I tillegg ble en andrekammermotion lagt frem
av Erik Larsson og Robert Johansson, begge Centerpartiet, angående en mindre detaljendring.
AK 838.
291

ordninger, «arbetstidens förläggning och rätt til annan ledighet än semester», som
det het i lovforslaget. Tjenestemennene gjorde gjennom Riksdagen et siste forsøk
på å få fjernet enkelte av begrensningene som Lindholm hadde sikret seg i forhandlingene.
Gjennom flerpartimotionen, hvor blant andre Mary Hultell, Cecilia Nettelbrandt
og Folke Nihlfors var de fremste navnene, gjorde TCO sitt fremstøt. Alle
tre var aktive i TCO, Hultell som styremedlem, Nettelbrandt blant annet som sentralt
medlem av TCOs statlige forhandlingsdelegasjon. 148 Representantene som fremmet
motionen, ville ha bort de innskrenkningene i avtaleområdet som gjaldt «arbetstidens
förläggning». 149 En annen motion søkte å oppnå det samme. Det var en
høyremotion som fremmet organisasjonenes synspunkter, undertegnet av 21 personer.
150 Også denne gikk imot innskrenkninger i avtaleområdet når det gjaldt
«arbetstidens förläggning», men i tillegg gikk den imot innskrenkninger som gjaldt
retten til å forhandle om «annan ledighet än semester». 151 Den tredje motionen som
berørte spørsmålet, var folkpartimotionen anført av Mac Hamrin, også han tjenestemann
med SACO-medlemskap. 152 Hamrin mente avtale måtte kunne sluttes også
om «arbetstidens förläggning och rett till annan ledighet än semester». 153 Lindholm
hadde ikke gode argumenter for å holde dette utenfor forhandlingene i strid med
praksis i det private, mente Hamrin. Han viste til Lagrådet, som hadde påpekt at
det i praksis var umulig å skille disse spørsmålene fra lønnsspørsmålene i en
148 Mary Hultell (1908-1978), første kammer, tilhørte Högern. Hun var byråassistent og medlem
av styret i Sveriges kommunaltjänstemannaförbund 1944-68, som formann 1961-62.
Hultell var medlem av styret i TCO 1961-70. TKR 1:111. Cecilia Nettelbrandt (1922-), andre
kammer, representerte Folkpartiet og var jurist. Hun hadde vært forbundsjurist i Sveriges
lärarförbund 1961-70, medlem av TCOs avtalsråd 1956-62 og statliga förhandlingsdelegation
1960-64. Medlem av styret i Folkpartiet 1958-75. TKR 1:256. Folke Nihlfors, også han andre
kammer, var sentral i Statstjänstemannaförbundet, som sto tilsluttet TCO. Om Nihlfors, se note
16 side 270. To andre forslagsstillere i første kammer var lærerinnene Gunvor Stenberg fra
Högern og Socialdemokraten Dagmar Randmark. Begge var aktive i organisasjonsarbeid. TKR
1:111 og 4:434. De to andre navnene i andre kammer var Erik Johansson, sosialdemokrat med
LO-tilknytning, og bonden Harald Larsson, Centerpartiet. Jfr. TKR 3:126 og 5:423. Se også
Tobisson 1973:218, note 136.
149 Motion FK 716, 1965, s. 11 f.
150 Tobisson hevder at motionen hadde et «visst SACO-prägel». Tobisson 1973:219.
151 Motion FK nr. 718, 1965, s. 15.
152 Mac Hamrin (1910-1979) var riksdagsrepresentant i AK 1957-58, 1961-68 og senere i ettkammersystemet
1971-73. Hamrin var landmåler, medlem av styret for Sveriges lantmätareförening
1940, nestformann 1960-64, og medlem av SACOs representantskap (fullmäktige).
Medlem av styret i Folkpartiet 1954-74. TKR 2:278.
153 Motion AK nr. 841, 1965, s. 10.
292

forhandlingssituasjon. 154 Folkpartiet støttet i tillegg organisasjonene, og gikk inn
for å lovfeste retten til «överläggningar» om forhold som ikke kom inn under avtaleområdet.
155 Både folkpartimotionen, den ene høyremotionen og flerpartimotionen
gikk dermed inn for å utvide forhandlingsområdet.
Det neste emnet som var gjenstand for endringsforslag, var forholdet til de
uorganiserte. Folkpartimotionen gikk inn for at også disse skulle få streikerett. En
«verkschef» som ikke var organisert, måtte få rett til, «som en solidaritetsyttring», å
streike sammen med sine tjenestemenn, mente Folkpartiet. 156 De uorganiserte fikk
også støtte i en av høyremotionene, den konservative. Når uorganiserte av praktiske
grunner ikke kunne unntas fra lockout, måtte det mest rettferdige være at også de
fikk rett til å streike. 157 Begge motionene forutsatte likevel at beslutning om streik
bare kunne tas av organisasjonene.
Den konservative høyremotionen berørte også det tredje emnet, selve streikeretten.
Her ble merknadene fra Lagrådet tatt opp. 158 Høyrerepresentantene foreslo
å komlpettere tjenestemannsloven med en «beredskapslag» som skulle angi prinsipper
for når staten kunne gripe inn, og for hvilke former dette skulle skje i. 159 Fordelen
med å fastsette prinsippene for når staten kunne ty til tvang, var ifølge motionen,
at tjenestemennene på forhånd ville vite hvor grensene for streikeretten gikk. Dette
ville skape trygghet, mente forslagsstillerne. 160 På tross av alle innvendingene som
var blitt fremsatt mot det å definere det «samhällsfarliga» i en streik, ville Högerns
konservative forsøke.
Men Högern sto splittet. Den andre høyremotionen så streikespørsmålet fra
organisasjonenes synsvinkel. Den uttrykte skepsis til å begrense tjenestemennenes
154 Ibid. s. 8.
155 Jfr. organisasjonenes høringsuttalelser, Prop. nr. 60, 1965, s. 81. Lindholm hadde ikke sett
det som nødvendig å lovfeste dette. Den retten tjenestemennene tidligere hadde hatt til slike
overlegninger, var ifølge Lindholm gitt som en kompensasjon for at tjenestemennene ikke
hadde fått full avtalerett. Lindholm viste til det etablerte systemet med «företagsnämnder»,
og mente disse til en viss grad ville forfekte tjenestemennenes synspunkter på den statlige
virksomheten. I tillegg forutsatte han at myndighetene fortsatt ville ta initiativ til å drøfte
driftsendringer og liknende med tjenestemennene. Ibid. s.121 f.
156 Motion AK nr. 841, 1965, s. 9.
157 Motion AK nr. 840, 1965, s. 6.
158 Motion AK nr. 840 og motion FK nr. 719.
159 Motion AK nr. 840, 1965, s. 6.
160 Motion AK nr. 840, 1965, s. 5.
293

kampmidler, men fremmet likevel ikke endringsforslag. 161 Det gjorde imidlertid
flerpartimotionen. Den gikk inn for at retten til konflikt skulle fastsettes i lov. 162
Målet var å komme unna den begrensningen i streikeretten som proposisjonen la
opp til.
Selv om enkelte konservative holdt igjen og ønsket en beredskapslov mot
truende streiker, var det politiske presset mot proposisjonen størst fra radikalt hold.
Tjenestemenn innen både Högern og Socialdemokraterna gikk, sammen med Folkpartiet,
inn for å utvide avtaleområdet. Spørsmålet var om Socialdemokraterna ville
klare å holde rekkene samlet under riksdagsbehandlingen.
Proposisjon og motioner ble behandlet i sammensatt konstitusjons- og lagutskott.
163 Utskottet besto av åtte sosialdemokrater og åtte borgerlige. 164 Blant
sosialdemokratene var Axel Strand, tidligere LO-formann, Sigrid Ekendahl, ombudsmann
i LO i en årrekke, og Lennart Geijer, TCOs jurist. 165
Utskottet fulgte enstemmig ønsket om å gi de uorganiserte streikerett. Beredskapslov
ble avvist. Dog fremholdt to høyremenn og en folkpartirepresentant at en
beredskapslov ville innebære «vissa fördelar». 166 Striden sto om utvidelse av avtaleområdet.
De borgerlige dannet her et flertall sammen med sosialdemokraten og
TCO-mannen Lennart Geijer. Flertallet fant at det ikke var «realistisk» at man i
forhandlinger skulle kunne skille mellom økonomiske forhold og «arbetstidens
förläggning och.. rätt till olika slag av ledighet». 167 Disse områdene burde derfor
161 Motion FK nr. 718, 1965, s. 13 ff.
162 «Vid [tillåten] konflikt... må lockout, strejk, blockad, bojkott eller annan därmed jämförlig
stridsåtgärd vidtagas». Motion FK nr. 716, 1965, s. 11 f.
163 Sammansatt konstitutions- och andra lagutskotts utlåtande nr. 1, 1965.
164 Tobisson 1973:219.
165 Axel Strand (1893-83), riksdagsrepresentant i FK 1938-1970, var kasserer i LO 1936-47,
deretter formann i til 1956. Medlem av SAPs arbeidsutvalg (verkställande utskott) 1944-64.
TKR 1:173. Sigrid Ekendahl (1904-), riksdagsrepresentant i AK 1941-1948 og 1957-1968 for
Socialdemokraterna, var ombudsmann i Sveriges hotell- og restaurangpersonalsförbund 1937-
47, formann 1945-47, og ombudsmann i LO 1948-64. Medlem av styret i SAP 1956-68. TKR
1:82. Lennart Geijer (1909-) var riksdagsrepresentant i FK 1962-1970 og i ettkammersystemet
1971-1976 for Socialdemokraterna. Han var utdannet jurist, jur. dr. i 1958, ansatt jurist for
Svenska industritjänstemannaförbundet 1939-57, 1957-66 som TCOs jurist. Konsultativt statsråd
1966-69, statsråd og sjef for Justisdepartementet 1969-76. Geijer var ikke medlem av
partistyret, men han var formann i SAPs tjänstemannaråd 1963-67. TKR 1:90.
166 Dag Edlund og Allan Hernelius fra Högern og Eric Källqvist fra Folkpartiet. Sammansatt
konstitutions- och andra lagutskotts utlåtande nr. 1, 1965, s. 73.
167 Ibid. s. 55.
294

kunne være gjenstand for forhandlinger. Geijer var eneste sosialdemokrat i utskottet
som brøt med partilinjen. Han fant det «inte lätt att vara enkel riksdagsmann». 168
Sosialdemokratene med tilknytning til LO valgte å følge partiet, og fremholdt i sin
reservasjon at «Utskottet vill erinra om att arbetsgivare på den privata arbetsmarknaden
inte sällan förbehållit sig bestämmanderätten i frågor om arbetstidens förläggning.»
169 Det var tale av LOs tillitsmenn og en tidligere LO-formann.
Debatten i Riksdagen ga få nye synspunkter. Lennart Geijer presset i første
kammer civilminister Lindholm inn i en arbeidsgiverrolle Lindholm så ut til å trives
i. Tjenestemenn i det private, for eksempel innen bankvirksomheten, hadde lenge
kunnet forhandle om arbeidstiden, mente Geijer. Dessuten hadde statens arbeidere,
både innen forsvaret, i kommunikasjonssektoren og ved sykehusene, lenge hatt full
forhandlingsrett. Hvorfor skulle ikke tjenestemennene ha slik rett? Civilminister
Lindholm oppviste i sitt svar et syn på arbeidere versus tjenestemenn som vi har sett
hos enkelte borgerlige politikere helt tilbake til 1910: «Herr Geijer bör ändock
observera att dessa kategorier [arbetare] inte på samma sätt som de tjänstemän det
nu är fråga om fullgör den servicefunktion gentemot allmänheten.» 170 Det var nok
enkelte sosialdemokrater som følte seg noe forlegne. LO-formannen Arne Geijer,
som også satt i Riksdagen, følte seg tvunget til å kommentere spørsmålet om arbeidstidsbestemmelser.
«Jag vill klart säga ifrån att principiellt hör den frågan till
avtalsparternas domäner.» 171 Arne Geijer viste til LO og Statstjänarkartellens uttalelser.
Han ville ikke gå fra det prinsipielle kravet, men ønsket å gi loven tid, og
åpnet for muligheten av å komme tilbake med en endring. 172 Det var nok lettere
for ham enn for den vanlige tjenestemannen å ha et instrumentelt forhold til lovgivningen.
Og Lindholm fikk sitt syn igjennom. Staten fikk beholde eneretten til å fatte
beslutninger om arbeidstid og fritid. Den eneste endringen som ble gjort, var at også
uorganiserte fikk rett til å gå med i streik, dersom en av organisasjonene vedtok å
gå til streik. 173 Den nye tjenestemannsloven var vedtatt. Det ble en lov som ga
tjenestemennene den avtaleretten de lenge hadde ønsket; enkelte hadde tenkt tanken
168 Intervju med Lennart Geijer 21. mai 1984, Wallén 1984:52.
169 Sammansatt konstitutions- och andra lagutskotts utlåtande nr. 1, 1965, reservation, s. 71.
170 Förh. i FK 19. mai 1965, nr. 25, s. 57.
171 Ibid. s. 60.
172 Ibid.
173 Ibid. 148 f, og förh. i FK 19. mai 1965, nr. 25, s. 74.
295

allerede før første verdenskrig. Streikeretten fulgte med. Men det legale skillet mellom
statens tjenestemenn og statens arbeidere ble fortsatt opprettholdt. Statstjänstemannalagen
skulle bare gjelde ansatte med embetsansvar. Loven brukte begrepet
«tjänsteman», men definerte det ikke. Den foreskrev at det til nyansatte skulle utstedes
et ansettelsesbevis der det skulle «framgå att han är ansatt som tjänsteman». 174
På denne måten tok loven tjenestemannsbegrepet med dets sosiale konnotasjoner i
bruk. Først et drøyt tiår senere skulle tjenestemannsbegrepet bli erstattet i en ny lov
om «offentlig anställning». 175
Axel Strand etterlyste i riksdagsdebatten den «självsäkerhet» som pleide å
prege debattantene når saken hadde «en politisk anstrykning». «[Det] har nu inte
denna fråga, och inte heller utskottets handlägging av den har haft det,» hevdet
Strand. 176 LO-mannen Strand hadde gode grunner til å bagatellisere og dekke over
konfliktspørsmålene. Den sosialdemokratiske regjeringen hadde regissert et stramt
løp for å sikre seg den nødvendige kontrollen for å få proposisjonen vedtatt. Et
vesentlig bidrag var LOs og Statstjänarkartellens høringsuttalelser. Selv om LO i
prinsippet ønsket forhandlinger på alle områder, var organisasjonen villig til å gjøre
unntak. 177 Vi kan gjette på at Lindholm hadde lagt press på LO og Statstjänarkartellen,
og bedt om diplomatisk etikette. I Riksdagen marsjerte sosialdemokratene
i takt. Lennart Geijer var den eneste sosialdemokraten som uttalte seg mot
proposisjonen. «Ja, där kom jag på kant med partiet,» uttalte han i ettertid, og understreket
dermed at spørsmålet om forhandlingsretten, i motsetning til hva Axel
Strand hadde hevdet, ble gjort til en partisak. 178 Dette poenget gikk heller ikke pressen
forbi. 179 Tobisson knytter i sin studie også bånd mellom TCO og Folkpartiet,
SACO og Högern. 180 At spørsmålet ikke ble en konfliktsak etter rene partilinjer,
skyldtes at kløften mellom tilhengere og motstandere av utvidet avtale- og forhandlingsrett
gikk gjennom alle partiene. De som ønsket en reform, så at nettopp ved å
174 Prop. nr. 60, 1965, s. 3, § 8.
175 Lag om offentlig anställning 1976/1994.
176 Förh. i FK 19. mai 1965, nr. 25, s. 64.
177 «Man är alltså för närvarande beredd att finna sig i det förslag som propositionen innebär,»
hevdet LO-formannen Arne Geijer i Riksdagen med henvisning til organisasjonenes
uttalelser. Ibid. s. 60. Jfr. også Statstjänarkartellens uttalelse, gjengitt i prop. nr. 60, 1965, s.
141.
178 Intervju med Lennart Geijer 21. mai 1984, Wallén 1984:52.
179 Jfr. Tobissons gjennomgang av pressedekningen. Tobisson 1973:223 ff.
180 Ibid. s. 237.
296

gjøre emnet «upolitisk» var det mulig både å sikre enhet i egne rekker, og å presse
motstanderne tilbake. Dette ble gjort ved å velge «staten» som motpart, ikke regjeringen
eller et parti. 181 Carl Svennegård, som regisserte det meste av SACOs politikk
i forhandlingsrettsspørsmålet frem mot 1960, satte det onde opp mot det gode. Han
grep tilbake til språkbruken fra Socialiseringsnämnden i 1920-årene da han ville
skille mellom «en auktoritär och en avtalsmässig lönebestämning». 182 Den språkbruken
var en kappe å ikle seg også i etterkrigstiden. Forhandlingsretten ble slått
sammen med demokratiet.
Statens forhandlingsorgan
Statstjenestemennene hadde fått forhandlingsrett. Men hvem skulle representere
arbeidsgiveren i forhandlinger?
Den første gangen tjenestemennene fikk forhandle med «ombud utsedda av
Kungl. Maj:t» var i 1951. Før dette var forhandlingene blitt ført direkte mellom
organisasjonene og finansministeren eller Finansdepartementet. 183 I tillegg hadde
tjenestemennene hatt representasjon i statlige komitéer. 1949 års Tjänsteförteckningskommitté
avsluttet sitt arbeid med stillingsrevisjonen i 1952, og et noe
mindre arbeid i 1955. Dette var siste gang komitéer ble brukt i det svenske lønnsfastsettingssystemet.
Etter dette ble forhandlingsarbeidet sentralisert til Civildepartementet.
184 Dette ble den vanlige formen for forhandlinger etter 1950. Regjeringen
forsøkte i 1947 å sikre seg større handlefrihet i disse forhandlingene. Den foreslo at
Riksdagen skulle bemyndige regjeringen til innen visse rammer å utforme lønnsreglementet.
185 Riksdagen ga ikke regjeringen denne fullmakten, og uttalte at dersom
det av tidsmessige grunner var vanskelig å legge endringsforslag frem for Riksdagen,
181 Et unntak er kanskje krefter innen Folkpartiet som i en periode forsøkte å skape en front
mot Socialdemokraterna gjennom agitasjon i Riksdagen og i pressen. Se side 270 f.
182 Svennegård, «Förhandlingsrätten», Juristnytt 1952, s. 114. Se også Svennegård, «Staten
och tjänstemännen», SACO-tidningen 1955, s. 30.
183 Tobisson 1973:68.
184 Ibid. s. 112.
185 Prop. Nr. 281, 1947, gjengitt i SOU 1960:10:64.
297

måtte slike endringer utferdiges «såsom provisoriska bestämmelser». 186 En slik delegering
ville berøre viktige sider ved Riksdagens finansmakt, hevdet Elis Håstad i
Riksdagen. 187
Allerede i 1938 hadde Sveriges Statstjänstemannanämnd og Trafiktjänstemännens
Riksförbund uttalt at lønnsnemndene burde avskaffes, og at lønnssakene
burde behandles av et departement. 188 1948 års Förhandlingsrättskommitté tok
spørsmålet opp. Komiteen tenkte seg to måter å organisere et særskilt forhandlingsorgan
for staten på. Det ene alternativet var å legge det til en avdeling innen Civildepartementet.
189 Det var dette alternativet komiteen valgte å anbefale. 190 Det andre
alternativet var å opprette et eget, frittstående embetsverk. Oppgavene kunne eventuelt
legges inn under Statens avtalsnämnd. 191 Komiteen forutsatte at civilministeren
og også finansministeren måtte «stå i intim kontakt» med forhandlingsorganet.
Det mest rasjonelle ville kanskje være at civilministeren selv ledet de større forhandlingene.
Dette ville imidlertid gjøre civilministerens stilling konstitusjonelt «egenartad,
i vart fall om han själv å kronans vägnar skall träffa preliminära uppgörelser
vid förhandlingarna.» 192 Derimot ville avstanden til civilministeren kunne bli merkbar
dersom forhandlingene skulle foregå i et eget verk. «Måhända kommer icke heller
förhandlingsresultatet att framstå på samma sätt auktoritativt, när kronan företrätts
av ett ämbetsverk», bemerket komiteen. 193 Komiteen var opptatt av å trekke
riksdagsrepresentanter inn i forhandlingsarbeidet for å «öva inflytande... så att icke
detsamma sedermera vid riksdagsbehandlingen befinnes helt oacceptabelt». 194
186 Ibid.
187 Ibid.
188 Organisasjonen uttalte «önskvärdheten av at lönenämndsinstitutionen avskaffades och att
löneärendena hänsköts till behandling å byrå inom Kungl. Maj:ts kansli». Protokoll fra møte
mellom styrene i Sveriges Statstjänstemannanämnd og Trafiktjänstemännens Riksförbund
samt til detta anslutna föreningar, 20. februar 1938. SR AI:11 RA, SACOs arkiv, Riksarkivet
Stockholm.
189 SOU 1951:54:125.
190 Ibid. s. 128.
191 Ibid. s. 125. Statens avtalsnämnd var statens forhandlingsorgan overfor arbeidere uten
embetsmannsansvar ved verk og myndigheter, og overfor ansatte ved statlige virksomheter
som ble drevet som selvstendige selskaper (bolag).
192 Ibid. s. 126.
193 Ibid.
194 Ibid. s. 127.
298

Uttalelsen viser at komiteen ikke ga slipp på den tanken at Riksdagen skulle ha vesentlig
innflytelse på forhandlingsresultatet.
1956 års Förhandlingsrättsutredning kom til motsatt resultat. Statens forhandlingsorgan
skulle ikke legges direkte inn under de politiske institusjonene,
hverken Riksdag eller regjering. Det var ikke Ekblom, men juristen Stig Jägerskiöld
som hadde ført i pennen utredningens forslag på dette punktet. 195 Jägerskiöld så ikke
noe hinder for å overføre retten til lønnsfastsetting fra Riksdagen til et «frittstående
förvaltningsorgan». Noe slikt hinder «synes knappast föreligga i svensk statsrätt»,
mente Jägerskiöld. 196 Han ville ha et frittstående forvaltningsorgan som hadde hele
ansvaret for avtaleverket. «Härigenom skulle rikets högsta politiska instanser komma
att principielt intaga enahanda position i förhållande till avtalsparterna på det
statliga området som inom enskild företagsamhet.» 197 Slik stilte Jägerskiöld seg på
samme linje som de høyere tjenestemennene: Regjeringen skulle ikke styre forhandlingene.
198
Mot Statstjänarkartellens vilje gikk regjeringen med på dette. I pressemeldingen
som ble sendt ut etter de første forhandlingene mellom tjenestemennene og
Lindholm den 18. januar 1962, hadde Civildepartementet åpnet for et frittstående
organ. Der het det at statens forhandlingsorgan «torde bli ett från Kungl. Maj:t och
riksdag särskilt statligt organ». 199
Civildepartementet satte ned en komité i 1963 200 og mot slutten av 1964
forelå et forslag til forhandlingsorganisasjon. Forslaget innebar at det skulle opprettes
av et frittstående organ der Statens avtalsnämnd og Statens lönenämnd skulle
inngå. 201 Navnet skulle være Statens avtalsverk. I begrunnelsen ble det blant annet
lagt vekt på at de «högsta statsmakterna borde åtminstone i princip stå fria i
195 SOU 1960:10:4.
196 Ibid. s. 77.
197 Ibid. s. 78.
198Både statlige verk og myndigheter, SACO og de borgerlige avisene gikk inn for en fristilling.
Statstjänarkartellen gikk imot.
199 «Presskommuniké» 18 januar 1962, gjengitt i Statstjänstemännens Riksförbund, Styrelseoch
Revisionsberättelser avseende versamheten under år 1962, s. 13, SACOs arkiv.
200 En organisasjonsforberedende komité ble ledet av Bertil Löfberg, statssekretær i Civildepartementet.
Statssekretær Krister Wickman fra Finansdeparementet var også med i
komiteen, foruten tjenestemenn fra Civildepartementet, deriblant Lidbeck. Tobisson 1973:227.
201 Ibid. s. 228.
202 PM fra organisasjonsforberednede komité, 1964, gjengitt i Tobisson 1973:228.
299

förhållande till de förhandlande och avtalsslutande parterna». 202 Det politiske ansvaret
for meklingsinstitusjonen måtte skilles fra partene. Videre burde ikke representanter
for Kungl. Maj:t delta i forhandlinger om omtvistede spørsmål som kunne
bli gjenstand for domstolenes behandling. 203
Samtlige myndigheter var positive til forslaget om å sentralisere forhandlingsvirksomheten.
204 Men de fleste forretningsdrivende verkene var skeptiske til å
gi fra seg myndighet. En rekke verk ba om at «affärsverken» måtte få beholde sin
frihet til å forhandle. Denne friheten omfattet blant annet retten til å slutte avtaler
med statens arbeidere, som lenge hadde sluttet kollektivavtaler. 205 Spørsmål som bare
gjaldt ett verk eller en gruppe verk, burde behandles av de berørte partene, hevdet
Vattenfallstyrelsen. Denne forhandlingsretten ville verket utvides til også å omfatte
statstjenestemennene: «Samma regler bör gälla för de olika personalkategorierna.» 206
Statstjänarkartellen ønsket det motsatte. Formelt lå retten til å slutte avtaler
mellom staten og statsansatte som ikke var tjenestemenn, hos de statlige verkene
og myndighetene og hos det aktuelle fagforbundet. Dette gjaldt både hovedavtaler,
lønnsavtaler og andre avtaler. Reelt sett var det likevel den sentrale statlige avtalsnämnden
og Statstjänarkartellen som bestemte innholdet i hovedavtalene og andre
rammeavtaler. Kartellet ville ha alle avtaler inn i det nye avtaleverket. Målet var at
det snarest måtte bli mulig «att sammanföra överenskommelser... för alla statsanställda
till ett enda avtal». 207 LO-organisasjonen ønsket en sentralisering og et
enhetlig system. Det oppsto dermed en dragkamp om forhandlingsretten. LO gikk
inn for sentralisering og enhetlige lønnsregulativer, de ulike verkene og myndighetene
ønsket desentralisering og markedstilpassede lønninger. Kreftene for å desentralisere
lønnsfastsettelsen i staten var ikke små. SACO og Statstjänstemännens
Riksförbund var positive, og allerede i 1967 nedsatte den nye sosialdemokratiske
civilministeren Hans Gustavsson en Lönesystemutredning med mandat til å «undersöka
förutsättningarna för att tillämpa sådana metoder för lönesättningen som
närmar statstjänstemannasektorn till den allmänna arbetsmarknadens
203 Ibid.
204 Prop. nr. 77, 1965, s. 23.
205 Telestyrelsen, Järnvägstyrelsen, Vattenfallstyrelsen og Domänstyrelsen, remissyttranden,
ibid. s. 10.
206 Ibid. s. 9.
207 Ibid.
208 Direktiv til Lönesystemutredningen, 1967, cit. Sjölund 1989:36.
300

förhållanden». 208 Noen desentralisering kom likevel ikke i gang før helt mot slutten
av 1970-årene.
En proposisjon ble lagt frem i 1965 og vedtatt uten debatt. 209 Dermed ble
et sentralt embetsverk opprettet fra og med 1. januar 1966. Det fikk navnet Statens
avtalsverk (SAV), og skulle forhandle og slutte avtaler med tjenestemennenes organisasjoner.
Dette skulle skje i samråd med regjeringen, og formelt skulle regjeringen
og Riksdagens lönedelegation godkjenne avtalene. Statens avtalsverk fikk i tillegg
i oppgave å samle statistikk, gi informasjon og sørge for nødvendig opplæring. 210
Innen utgangen av 1965 forelå et ferdig avtaleverk for statstjenestemennene.
211 Lindholm var fornøyd. Han følte seg som en foregangsmann. «Jag skall kanske
också tillägga,» sa Lindholm under riksdagsdebatten om tjenestemannsloven, «att
Sverige är, såvitt jag vet, den första stat som helt och fullt reglerar dessa frågor för
de statsanställda.» 212
Lindholm gikk av høsten 1965. Statens arbeidsgiveransvar var da langt på
vei ført ut av både regjeringens og Riksdagens hånd. Drøyt ti måneder etter at det
var opprettet, besluttet Statens avtalsverk å sende lockoutvarsel til alle SACOs medlemmer
i utdanningssektoren. Det nye forhandlingssystemet skulle prøves.
209 Prop. nr. 77, 1965, Jfr. Förh. i FK 21. maj 1965, nr. 27, s. 93, og Förh. i AK 21. maj 1965, nr.
27, s. 136.
210 Prop. nr. 77, 1965, s. 1.
211 «Allmänt avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän» (AST), «allmänt tjänsteförteckningsavtal»
(AFT) og «tjänsteförteckningsavtal för undervisningsområdet» (TFU). Samtlige
avtaler trådte i kraft 1. januar 1966. Tobisson 1973:231.
212 Förh. i AK 19. maj 1995, nr. 25, s. 39.
213 Heckscher 1951:266.
301

Sentralisering og organisasjonsmakt
I den første etterkrigstiden rettet mange forskere i Sverige oppmerksomheten mot
den økende betydningen organisasjonene hadde fått i samfunnet. Gunnar Heckscher
utga i 1946 og i omarbeidet utgave 1951, sin bok Staten och organisationerna.
Samme år ga Fritz Croner ut sin bok Tjänstemannakåren i det moderna samhället.
Bøkene behandlet både de politiske og de sosiale konsekvensene av den økende
arbeidstakerorganiseringen. Heckscher kaller samarbeidet mellom stat og organisasjoner
for en ny «konstitutionell faktor». 213
I 1950 var dette samarbeidet ennå ikke institusjonalisert og anerkjent når
det gjaldt den statlige lønnspolitikken. Med flere store og voksende organisasjoner
måtte det komme en kamp om hvordan samhandlingen mellom Riksdagen, regjeringen
og organisasjonene skulle utformes.
Den prosessen som hadde foregått gjennom samordningen av den statlige
lønnsfastsettingen etter krigen, hadde vært med på å legge grunnen for en organisasjonsmessig
sentralisering. De ulike verkene og myndighetene hadde mistet mye
av sin autonome stilling i lønnsfastsettingsprosessen. Systemet med flere titalls
regulativer for ulike verk og myndigheter, var sanert av 1945 års Lönenämnd. I stedet
var et sentralt, allment lønnsregulativ blitt etablert, Statens allmenna avlöningsreglemente
(Saar). Med et felles reglement mistet verkene deler av sin makt. Dette
førte blant annet til at forhandlingsordningen fra 1937 mistet mye av sin funksjon.
I stedet for etatsvise forhandlinger mellom de enkelte etatsorganisasjonene og det
enkelte verket eller myndigheten, utviklet det seg regelmessige forhandlinger mellom
hovedorganisasjonene og finans-, senere civilministeren. Hovedorganisasjonene
ble viktigere. De viste vilje til å samle makten i egne hender på bekostning av medlemsorganisasjonene.
214 Hovedavtalen kan ses på som kronen på verket i så henseende.
Den sikret hovedorganisasjonene enerett til å inngå tariffavtaler, og stor kontroll
over streikevåpenet. 215
Militieombudsmannen var den eneste som i høringsuttalelser skarpt angrep
streikeretten. Han forsøkte å sette organisasjonenes økte makt inn i en konstitusjonell
kontekst. En ubegrenset streikerett ville «icke stå i överensstämmelse med
demokratins og parlamentarismens principer», og den ville begrense Riksdagens
214 Et eksempel er at SACO i 1955 innledet diskusjonen om å skape et sentralt stridsfond, slik
at organisasjonen ikke skulle være avhengig av de ulike medlemsorganisasjonenes egne fond.
SACO-tidningen, 1955 s. 16 f.
215 Enerett til å forhandle med mindre forhandlingsspørsmålet bare gjaldt et enkelt forbund,
samt rett til å beslutte eller godkjenne streikevarsel. Huvudavtal, Stockholm 3. september
1963, trykt i SOU 1963:51:107 (protokollsanteckning), 109.
216 Militieombudsmannen, remissyttranden, gjengitt i Prop. nr. 60, 1965, s. 62 f.
302

evilgningsmyndighet, mente han. 216 Militieombudsmannen viste til Författningsutredningen,
som hadde uttrykt at «all statsmakt i Sveriges rike skall utgå från folket,»
og fant ikke at det var plass for «något slags medinflytande från föreningar av
allenast vissa kategorier medborgare.» 217
Militieombudsmannens utsagn var direkte, men kledd i et språk som la det
dødt til jorden. Vi kan se det fra to sider. Den ene siden viser overhøyhetstanken
og maktens ståsted. I et historisk perspektiv hadde først grupper av arbeidere, så en
hel klasse sakte brutt ned forestillingen om arbeidsgivers rett som kapitaleier, til å
inngå separat avtale med hver enkelt ansatt. Retten til kollektivt å delta i fastsettelsen
av lønns- og ansettelsesforhold var blitt institusjonalisert og rettslig regulert
gjennom avtaler og samfunnets lovgivning. Arbeidslivet var blitt formet i lys av et
partsforhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Hver part hadde rett og plikt til
å forholde seg til organisasjoner eller kollektive aktører, og til å forhandle. Hvem
ville høre en Militieombudsmanns tale om kongens enerett? I over 50 år hadde man
spurt hvorfor en lokomotivfører ikke skulle ha den samme retten som en trikkefører,
bare fordi hans arbeidsgiver var staten. Ingen riksdagspolitiker i Sverige ville
i 1965 bli identifisert med et standpunkt som Militieombudsmannens.
Ser vi Militieombudsmannens utsagn fra en annen side viser det oss imidlertid
vesentlige trekk ved den utviklingen samfunnet hadde gjennomgått. Organisasjonene
hadde fått større makt. På en rekke områder talte organisasjonene på
enkeltindividets vegne. På det offentlige området fikk organisasjonene en stemme,
en ekstra stemme, i den politiske avgjørelsesprosessen. Dette kunne, om det ikke
skulle anses for å være i strid med demokratiske prinsipper, influere på dem. 218 At
relasjonen mellom staten og tjenestemennene med hensyn til lønns- og arbeidsforhold
nå skulle utformes privatrettslig, innebar ikke bare en juridisk omtolking og
endring. Det innebar også at en organisert gruppe fikk direkte tigang til en beslutningsprosess
som tidligere hadde funnet sted innenfor de politiske institusjonene.
Det var neppe kontroversielt å vise skepsis eller årvåkenhet overfor en slik utvikling.
Samarbeidet mellom statstjenestemennenes organisasjoner og regjeringen var
ikke lenger bare en «konstitusjonell faktor». Det var blitt en konstitusjonelt forankret
institusjon.
217 Ibid. s. 63.
218 Et eksempel kan være opprettelsen av Statens Arbetsmarknadskommission (AMK) i 1939.
Kommisjonen fikk blant annet i oppgave å lede og samordne den offentlige arbeidsformidlingen.
Den ble etter hvert organisert som et formelt embetsverk (verkställande organ). I AMKs
styre var representanter for hovedorganisasjonene på arbeidsmarkedet i flertall. Rothstein
1986:115, 136. På en LO-konferanse i 1967 beskrev Bertil Olsson organisasjonenes betydning
slik: «...när organisationerna är ense i arbetsmarknadspolitiken finns det egentligen ingen
som kan protestera -... utan då går beslutet igenom.» Cit. ibid. s. 146.
303

304

Kapittel 13 Forhandlingssystem og
aktører i Norge
I Norge var et nytt forhandlingssystem etablert etter at forhandlingsloven ble vedtatt
i 1933. Hvordan forløp forhandlingene mellom staten og tjenestemennene i
dette nye systemet? La oss se på hvordan partene forholdt seg til forhandlingsloven
i praksis, og hvordan både staten og tjenestemennene som aktører i det nye forhandlingssystemet
forsøkte å utforme sitt forhandlingsapparat og sine organisasjoner.
Forhandlingspraksis i Norge 1937 - 1950
I 1937 utløp den lønnsavtalen fra 1933 mellom staten og tjenestemennene som var
blitt inngått i forbindelse med at lov om forhandlingsrett ble vedtatt. Verken tjenestemennene
eller staten var lenger bundet av formelle avtaler og det nye forhandlingssystemet
som var blitt utformet i 1933, skulle prøves ut. De tre hovedorganisasjonene
som var blitt anerkjent i henhold til forhandlingsloven av 1933, ba derfor i 1936 i
et felles brev til regjeringen om forhandlinger. 1 Det var knyttet spenning til hvordan
det nye forhandlingssystemet ville virke, og til hvordan den nye arbeiderpartiregjeringen
ville handle. Skulle organisasjonene få økt innflytelse?
Forhandlinger ble satt i gang. Organisasjonene presset på, og etter en tid truet
LO med streik. 2 Etter over et halvt års forhandlinger endret regjeringen strategi. Det
tidligere forhandlingsgrunnlaget ble satt til side, og et nytt forslag ble lagt frem for
tjenestemennene. I stedet for en alminnelig lønnsforhøyelse på 5 % gikk regjeringen
nå inn for et fast tillegg, med visse begrensninger, på 240 kroner for forsørgere og
160 kroner for tjenestemenn uten forsørgerbyrde. 3 LO var fornøyd, men embets-
1 Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg (senere omdøpt til Statstjenestemannskartellet),
Statstjenestemannsforbundet og Embetsmennenes Fellesutvalg. St. prp. nr. 1 (1937) Tillegg
nr. 13, s. 9.
2 Blom 1955:56.
3 Protokoll fra forhandlinger 27. april 1937, trykt i St. prp. nr. 1 (1937) Tillegg nr. 13, s. 191.
305

mennenes forhandlere mente Regjeringen her hadde grepet inn og satt sine egene
forhandlere til siden. Regjeringen «desavouerte Statens forhandlere», hevdet de. 4
Embetsmennene pekte på at det nye forslaget var i strid med de tidligere forslagene
staten hadde fremsatt. Embetsmennenes Fellesutvalg gjorde det klart at det «ikke
på nogen måte [kunne] anbefale sine mandater å vedta» forslaget. 5 Arbeiderpartiregjeringen
brøt så forhandlingene, og la frem sitt eget forslag for Stortinget. Det
nye forslaget ga langt mer til lavtlønnsgruppene, samtidig som den totale rammen
ble mindre enn i det tidligere forslaget fra staten. I Stortinget kunne finansminister
Bergsvik slå fast at 16 000 tjenestemenn hadde akseptert forslaget, mens det var blitt
avvist av 18 000. 6 I all hovedsak var det LO-organisasjonene som hadde sagt ja. 7
Det nye forhandlingssystemet hadde i den første virkelige forhandlingssituasjonen
vist sin begrensning. Tjenestemennene hadde sittet i over et halvt år og
forhandlet. De hadde fått legge frem sine krav og føre merknader og synspunkter
til protokolls. Ingen enighet var oppnådd, ingen avtale var inngått. Regjeringen la
sitt eget forslag frem for Stortinget, og viste med det hvordan det nye systemet fortsatt
ga regjeringen den gamle handlefriheten.
Men også organisasjonene visste å spille etter det gamle spillets regler. Samme
dag som forhandlingene ble brutt, sendte Embetsmennenes Fellesutvalget brev
direkte til Stortinget. Formannen i Stortingets administrasjonskomité kunne vise
til rundt 120 ulike henvendelser som var kommet under sakens behandling i Stortinget.
8 Administrasjonskomiteen ville ikke slutte seg til regjeringens forslag, og gikk
etter drøftelser med regjeringen inn for å øke lønnstillegget til tjenestemennene.
Komiteen henviste direkte til de forhandlingene som var blitt ført, og de tilbudene
staten hadde kommet med før bruddet. 9 Det lønnsregulativet som ble vedtatt av
Stortinget, lå langt nærmere det opprinnelige forslaget fra staten og de rammene
Statstjenestemannsforbundet og Embetsmennenes Fellesutvalg hadde akseptert. 10
4 Eitrem 1937:483.
5 Embetsmennenes Fellesutvalg, protokolltilførsel, protokoll fra forhandlinger 28. april 1937,
trykt i St. prp. nr. 1 (1937), Tillegg nr. 13, s. 196.
6 Forh. i St. 15. juni 1937, s. 1385.
7 Protokoll fra forhandlinger 28. april 1937, trykt i St. prp. nr. 1 (1937), Tillegg nr. 13, s. 193
ff. Jfr. også Eitrem 1937:483.
8 Getz, Forh. i St. 15. juni 1937, s. 1372.
9 Innst. S. nr. 179 (1937) s. 338.
10 Protokoll fra forhandlinger 28. april 1937, trykt i St. prp. nr. 1 (1937), Tillegg nr. 13, s. 195
f.
306

I Stortinget var det bare Bondepartiet som svakt opponerte mot forslaget til lønnsregulativ.
Forløpet av lønnsforhandlingene og den endelige behandlingen av regjeringens
forslag i Stortinget, viste at det var vanskelig for staten å forhandle med alle
gruppene samlet. LO-organisasjonene avviste prosentvise tillegg, embetsmennene
ville ikke ha faste. Regjeringen valgte å følge LO-organisasjonene, men møtte motstand
i Stortinget, der særlig Høyre arbeidet aktivt for å komme frem til et kompromiss.
Regjeringen la heller ikke avgjørende vekt på å komme til enighet med de
ulike tjenestemannsgruppene gjennom forhandlingene. Forhandlingene ble sett på
som et redskap til å klarlegge interesser og posisjoner. I selve beslutningsprosessen
ventet regjeringen at arbeiderpartigruppen på Stortinget skulle komme den til hjelp.
Tjenestemennenes lønninger ble etter 1937, med unntak av noen reguleringstillegg,
stående til etter krigen. 11 I perioden rett etter krigen presset derfor
tjenestemennene sterkt på for å oppnå kompensasjon for den «nedsettelse av levestandarden
som krigen hadde ført med seg». 12 Fra 1944 til 1946 ble det foretatt tre
mindre lønnsreguleringer. Ingen av disse var imidlertid allmenne reguleringer. 13
London-regjeringen fattet i september 1944 et lønnsvedtak for frigjøringstiden.
Dette ble gjort etter konferering mellom Finansdepartementet og LO, som ikke
hadde innvendinger. Både i 1945 og i 1946 fremmet tjenestemennene krav. Bakgrunnen
var særlig den høye inflasjonen i krigens første fase. Fra 1939 til 1942 steg
levekostnadsindeksen med rundt 45 %. 14 Gerhardsens regjeringer satte mye inn på
å holde prisnivået stabilt etter krigen. Et av hovedmotivene for denne politikken
var hensynet til lønnsutviklingen i privat og offentlig sektor. 15 Både i 1945 og året
etter ble det ført forhandlinger mellom staten og de tre hovedsammenslutningene,
Statstjenestemannskartellet, Statstjenestemannsforbundet og Embetsmennenes Fellesutvalg.
Begge ganger ble partene enige. I 1945 ble forslaget lagt frem av statens
forhandlere, det vil si Statens lønnsdirektorat, under forutsetning av at det ble godkjent
av regjeringen og Stortinget. Forslaget som regjeringen la frem for Stortinget
i 1946, ble kalt «forslag til lønnsavtale». Ved begge anledninger vedtok Stortinget
proposisjonene uten endringer. 16
11 Innstilling 1948:9 ff.
12 Uttalelse fra tjenestemennene, referert i ibid. s. 15.
13 St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1948), s. 2.
14 Lie 1995:46.
15 Ibid. s. 47 f.
16 Innstilling 1948:14 ff.
307

Lønnsjusteringene i 1930-årene var preget av famling innenfor et nytt
forhandlingssystem. Mangelen på et enhetlig lønnsregulativ for statsansatte var
presserende. I den første etterkrigstiden ble viljen til samarbeid strukket langt fra
tjenestemennenes side. Finansdepartementet holdt igjen hva det kunne. Lønnsbudsjettet
ble sett på som departementets «største hodepine» i årene etter krigen. 17 Det
alle ventet på, var en fullstendig revisjon av hele statens lønnssystem.
Statens lønnskomité av 1946 og lønnsregulativet av 1948
Ønsket om en sanering av det gamle, etatsbaserte lønnssystemet gikk langt tilbake.
Spørsmålet ble tatt opp på nytt da lønnsavtalen med tjenestemennene løp ut i 1936,
men Finansdepartementet vegret seg. En slik teknisk revisjon hadde «vist seg umulig»
å foreta, hevdet departementet, fordi den «ville sluke meget betydelige beløp»
og medføre at ulike tjenestemannsgrupper ville komme forskjellig ut. 18 Selv om
regjeringen hadde en ekspansiv politikk på sitt program, holdt Finansdepartementet
igjen. Usikkerhet med hensyn til hvordan det nye forhandlingssystemet ville virke
og frykt for en ny stor konflikt med tjenestemennene, kan ha fått departementet til
å trø forsiktig. Etter krigen slapp nye folk til i regjeringsposisjon. De ville gi kortene
på nytt. En utpreget styringsvilje fremmet ønsket om enkelhet og oversiktlighet
også i lønnsregulativet. Finansdepartementet ville ha et «saklig og teknisk tilfredsstillende»
regulativ. 19 I 1946 nedsatte regjeringen en lønnskomité med mandat til
å utrede hele statens lønnssystem. 20 Siktemålet var «et forenklet lønnsregulativ». 21
Det ble lagt vekt på å komme bort fra systemet med forskjellige regulativer og lønnssatser
for de ulike etatene. Departementet la til grunn at «tilsvarende arbeid og
ansvar» lønnsmessig skulle vurderes likt. Også utdanning og konkurranseforholdet
til kommuner og privat næringsliv skulle legges til grunn. 22 Det nye lønnsregulativet
som ble lagt frem og vedtatt i 1948, var første steget i retning av å sanere det
gamle, oppdelte regulativsystemet.
Statstjenestemennene ble trukket inn i arbeidet med det nye regulativet på
to måter: gjennom komitéarbeid og gjennom forhandlinger.
17 Finansdepartementet forsøkte sterkt å begrense stillingsveksten. Lie 1995:142 ff.
18 Finansdepartementet i St. prp. nr. 1 (1937), cit. innstilling 1948:8.
19 Mandat til Statens lønnskomité av 1946, ibid. s. 4.
20 Nedsatt ved kongelig resolusjon av 11. april 1946, innstilling 1948.
21 Ibid. s. 3.
22 Ibid. s. 4.
308

De tre formennene i hovedsammenslutningene fikk sete i komiteen. 23 Det brakte
organisasjonene tidlig inn i arbeidet og sikret innstillingen legitimitet. Komitéarbeidet
representerte en tradisjonell måte å forberede et politisk vedtak på. Men
organisasjonene hadde også krav på å forhandle om endringer i lønnssystemet før
Stortinget gjorde vedtak. Forhandlingsloven ga tjenestemannsorganisasjonene rett
til forhandlinger. Med innstillingen som forhandlingsgrunnlag gikk derfor statens
forhandlere tjenestemennene i møte, nok en gang.
Finansdepartementet oppnevnte et eget forhandlingsutvalg til å forestå forhandlingene.
Utvalget møtte i tur og orden alle de ulike tjenestemannsorganisasjonene.
Under de allmenne forhandlingene om selve regulativet var bare representanter
for de tre hovedsammenslutningene til stede. Men etter at disse forhandlingene
var avsluttet, ble det ført såkalte «etatsforhandlinger». Her deltok over 120 ulike
organisasjoner. Loven sikret at alt fra små foreninger som Bjørnebekk kursteds
funksjonærlag og Tobakkbeskatningens funksjonærforening til større organisasjoner
som Legeforeningen og Norsk Lektorlag, var sikret rett til å forhandle. 24 Det
endelige tilbudet fra regjeringen ble etter forhandlinger lagt frem for organisasjonene,
som fikk en svarfrist. De fleste tjenestemannsorganisasjonene sendte tilbudet
til uravstemning.
Hovedorganisasjonenes uttalelser, som ble sendt til regjeringen sammen med
en redegjørelse for avstemningsresultatet, viser hvor tilfeldig og lite samordnet
forhandlingssystemet virket. Bare Statstjenestemannskartellet, som var knyttet til
LO, kunne gi staten klar tilbakemelding. Kartellet godtok statens tilbud etter at 16
916 medlemmer hadde stemt for og 8 923 imot. 25 Her ble flertallsprinsippet fulgt,
og hovedorganisasjonen bandt gjennom flertallsavgjørelse alle sine medlemmer. Også
i Statstjenestemannsforbundet var det flertall for å godta tilbudet. Men bare så vidt.
Statstjenestemannsforbundets lover krevde imidlertid to tredjedels flertall for å vedta
et forhandlingsresultat, og til det var ja-stemmene for få. 26 I tillegg hadde flere av
23 Formannen i Statstjenestemannskartellet, Arthur Ruud; formannen i Statstjenestemannsforbundet,
Andreas Faafeng; og formann i Embetsmennenes Landsforbund, Fredrik Bie. I
tillegg satt formannen i Norsk Jernbaneforbund, Marius Trana, i komiteen. De øvrige komitémedlemmene
var ekspedisjonssjef i Forsvarsdepartementet, Olaf Kran (formann), ekspedisjonssjef
i Samferdselsdepartementet, Harald Thorleif Hasle, kontorsjef i hovedstyret i NSB,
Gunnar Teige; dommer Carl Johan Fleischer, byråsjef i Statistisk sentralbyrå, Signy Arctander,
og konservator Leif Størmer. Ibid. s. 3.
24 Protokoll for forhandlingsmøte mellom de for staten oppnevnte forhandlere og Statstjenestemannskartellet,
Statstjenestemannsforbundet og Embetsmennenes Landsforbund, s.
11 ff. Trykt som vedlegg 2 til St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1948).
25 St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1948), s. 27.
26 4 750 stemte for, 3 768 stemte imot. Det var imidlertid et flertall av Statstjenestemannsforbundets
medlemsorganisasjoner som hadde stemt imot. Ibid. s. 27.
309

de medlemsorganisasjonene i Statstjenestemannsforbundet som godtok tilbudet,
forutsatt «at deres krav blir forelagt Stortinget, og at det fremdeles må være mulig
å få justeringer gjennomført under sakens videre behandling». 27 De sa altså ja til et
forhandlingstilbud, men så for seg at de likevel skulle ha rett og mulighet til å påvirke
også Stortinget, som skulle ta den endelige avgjørelsen.
Embetsmennenes Landsforbund hadde ikke anledning til å gi bindende svar
på vegne av sine medlemsorganisasjoner. Forbundet kunne derfor bare godta statens
tilbud på vegne av de 31 medlemsorganisasjonene som hadde svart ja. Ni organisasjoner
hadde avvist forslaget, deriblant Norsk Lektorlag, som var den desidert største
organisasjonen innen Embetsmennenes Landsforbund. 28 Landsforbundet meddelte
regjeringen at det derfor var en mulighet for at over halvparten av forbundets
medlemmer hadde avvist tilbudet. 29 En rekke andre organisasjoner ga beskjed om
at deres organisasjon enten hadde godkjent tilbudet, godkjent det med visse forbehold,
eller avvist det. 30 Til sammen hadde rundt halvparten av de anerkjente
tjenestemannsorganisasjonene avvist tilbudet. 31 På tross av den store motstanden
la regjeringen forslaget frem for Stortinget.
Stortingets administrasjonskomité stilte seg i all hovedsak bak regjeringens
forslag til nytt lønnsregulativ. På ett punkt skilte imidlertid et mindretall seg ut. Det
gjaldt lønnsplasseringen til enkelte stillinger i lønnsregulativet. Representantene fra
Venstre og Høyre mente at disse allerede ved vedtaket av lønnsregulativet burde
oppjusteres. 32 Stortingsbehandlingen og debatten avdekket hvor stor usikkerhet som
rådde med hensyn til hvordan forhandlingssystemet og lønnsfastsettelsen burde
foregå.
Arbeiderpartiet fulgte i Stortinget regjeringens forslag, som ble vedtatt. Det
hadde først og fremst LOs støtte. Dette var trolig avgjørende for partiet. Administrasjonskomiteen
hadde under sitt arbeid mottatt en rekke skriftlige henvendelser
og deputasjoner, 33 blant annet fra Statstjenestemannskartellet. Kartellet gjorde det
27 Ibid.
28 I Norsk Lektorlag ble tilbudet forkastet med 1 663 mot 30 stemmer. Seip 1990:134.
29 St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1948), s. 27.
30 Ibid. s. 27 f.
31 Tillegg til budsjett-innst. S. nr. 190 (1948), s. 17. Det fantes ingen full oversikt over det samlede
stemmetallet. Ibid.
32 Mindretallets innstilling (Bernhard Berthelsen (V), Henrik Friis Robberstad (H)), ibid. s. 18
ff.
33 Hjalmar Larsen (A), Forh. i St. 1. juli 1948, s. 1759.
310

klart at dets aksept av tilbudet var gitt under forutsetning av at det ikke ble gjort
vesentlige endringer i forslaget. 34 Saksordføreren fra Arbeiderpartiet, Hjalmar Larsen,
trakk det avtalemessige momentet inn i argumentasjonen, dog uten å bruke ordet
avtale. «Enhver forskyvning i plasseringen innebærer et usikkerhetsmoment som etter
flertallets mening ikke gjør det forsvarlig nå å foreta endringer», hevdet Larsen. «En
tilsynelatende liten og nærmest bagatellmessig beriktigelse kan, uten at en har full
oversikt, virke inn på andre plasseringer». 35 Venstre og Høyre så bort fra dette. Venstres
Bernhard Berthelsen kunne med en viss rett påpeke at det var «vanskelig å forstå
at det i dette tilfelle er foregått forhandlinger mellom staten og tjenestemennene
etter vanlig oppfatning av begrepet forhandling.» 36 Også Arne Strøm fra Arbeiderpartiet
måtte gi ham rett i dette. 37 Men i motsetning til Strøm, som mente forhandlinger
om endringer i regulativet måtte komme senere, holdt Berthelsen frem den
lov- og konstitusjonsbestemte saksgangen. Tjenestemennene hadde ifølge forhandlingsloven
rett til å forlange sine synspunkter fremlagt for Stortinget dersom det ikke
ble enighet ved forhandlingene. Det hadde de nå gjort. «Etter dette skal altså Stortinget
i virkeligheten avslutte forhandlingene og har plikt til å ta standpunkt i saken.
Stortinget sier det avgjørende ord, ikke bare som bevilgende myndighet, men
også som den myndighet der avslutter forhandlingene.» 38 Berthelsen mente at dersom
Stortinget fant opplagte feilplasseringer, hadde det plikt til «å foreslå endringer».
39 Henrik Friis Robberstad fra Høyre støttet dette synspunktet. 40 Finansminister
Olav Meisdalshagen sa seg enig med Berthelsen i at «Stortinget.. til vanleg må vera
34 Arne Torolf Strøm (A), ibid. s. 1766.
35 Hjalmar Larsen (A), ibid. s. 1760.
36 Berthelsen (V), ibid. s. 1763. Bernhard Berthelsen (1897-1964) var stortingsrepresentant for
Venstre 1945/46-1953. Styreformann i Arendal venstrelag 1932-39 og Oslo Venstres Råd 1961-
62. Tollinspektør i Arendal fra 1946, distriktssjef i Bergen tolldistrikt 1951-57 og driftssjef i
Tolldirektoratet 1957-64. Nordby (red.) 1985a.
37 «Da man kom så langt at man skulle forhandle om detaljene, viste det seg at det ikke ble
anledning til å forhandle om hver enkelt detalj. De måtte mer summarisk henskytes til avgjørelse
på et senere tidspunkt». Arne Torolf Strøm, Forh. i St. 1. juli 1948, s. 1766.
38 Bernhard Berthelsen (V), ibid. s. 1763.
39 Ibid.
40 Robberstad (H), ibid. s. 1764. Henrik Friis Robberstad (1901-1978) var stortingsrepresentant
for Høyre 1945/46-1949, vararepresentant 1950-1957. Lensmann i Bømlo 1935-1971, styremedlem
i Hordaland Høyre 1934-51, styremedlem i Hordaland lensmannslag, formann 1957-58.
Nordby (red.) 1985a.
311

den instans som avgjer sakene til slutt». 41 Men han advarte mot «hastverksarbeid»
som kunne føre galt av sted. 42 Berthelsen holdt også frem et alternativ til tradisjonelle
forhandlinger. Det ville vært en fordel, hevdet Berthelsen, om «de etater som
ikke hadde talsmenn innen lønnskomiteen, var kommet til orde under lønnskomiteens
behandling av saken». 43
Vi ser her konturene av tre ulike lønnsfastsettelsesystemer som alle er blandet
sammen i denne reguleringen: 1) lønnsfastsetting gjennom offentlig komitéarbeid,
2) lønnsfastsetting gjennom direkte forhandlinger mellom staten og tjenestemannsorganisasjonene,
og 3) ensidig lønnsfastsetting av Stortinget etter at tjenestemennene
har fått legge frem sine synspunkter.
Opprettelsen av Statens lønnskomité i 1946 innebar at det første alternativet
ble valgt. Bruk av statlige komiteer eller utvalg er en tradisjonell vei å gå når større
administrative endringer eller lover skal forberedes. Arbeiderpartiregjeringen brukte
dette redskapet flittig. Fra 1936 til 1951 steg tallet på midlertidige statlige utvalg
som var i aktivitet, fra 69 til 125. 44 Vi har sett at lønnskomiteer i stor grad ble brukt
i Sverige. Også i Norge var slike midlertidige komiteer blitt brukt tidligere når det
gjaldt endringer i lønns- og arbeidsforhold for embets- og tjenestemenn. 45 Men i
Lønnskomiteen av 1946 ble partsrepresentasjon praktisert, slik at tjenestemennenes
organisasjoner formelt fikk plass i komiteen. Dette var nytt. 46 Når venstremannen
Berthelsen etterlyste flere organisasjoner representert i Lønnskomiteen, var dette et
41 Forh. i St. 1. juli 1948, s. 1774. Olav Meisdalshagen (1903-1959), cand. jur. 1932, overrettssakfører
på Fagernes fra 1935. Stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet 1937-59, finansminister
1947-51, landbruksminister 1955-56. Heidar 1983:57.
42 Statsråd Meisdalshagen (A), Forh. i St. 1. juli 1948, s. 1774.
43 Bernhard Berthelsen (V), ibid. s. 1763.
44 Nordby 1994:80 figur 2.
45 Lønnskommisjonen av 1919 (Heyerdahls komité) ble nedsatt ved kgl. res., og gav sin innstilling
i 1919. Lønnskomiteen av 1919 ble nedsatt av Finansdepartementet i henhold til Stortingets
beslutning. Komiteen leverte flere innstillinger og var virksom helt frem til 1927, da
Regjeringens lønns- og forenklingskomité fortsatte arbeidet. Denne komiteen leverte også
flere innstillinger. Disse komiteene førte ved flere anledninger samtaler og forhandlinger med
tjenestemennene på statens vegne. Også tidligere hadde det vært vanlig å bruke lønnskomiteer.
I tillegg ble tidvis komiteer nedsatt for å vurdere lønns- og arbeidsforhold for spesielle
grupper. Haffner 1925 og 1936.
46 Trond Nordby viser i statistikk at rundt 50 % av alle midlertidige statlige utvalg i årene 1936
og 1951 hadde «deltakere fra interesseorganisasjoner». Dette var altså ikke uvanlig. Statistikken
viser imidlertid bare at enkelte utvalgsmedlemmer «tilhørte» en organisasjon. Det er
derfor vanskelig å fastslå i hvilken grad utvalgsrepresentantene «representerte» sine respektive
organisasjoner i utvalget. Nordby 1994:75, 85, tabell 1.
312

ønske som kunne forene flere mål. For det første var det et uttrykk for at også de
små måtte få være med. Berthelsen tilhørte selv tolletaten, mens det var jernbanens
og telegrafverkets menn som hadde sittet i komiteen. 47 En gammel skepsis mot store
organisasjoner og sammenslutninger hadde fulgt både Venstre og Høyre. Skepsisen
ble ikke mindre etter at LO økte sin innflytelse blant statsansatte tjenestemenn. 48
Ønsket om et utvidet komitéarbeid kunne også indikere en skepsis til selve
forhandlingsinstituttet. Det var noe betryggende med den kjente ordningen der
utvalgte menn fikk arbeide sammen i en komité og innordne sine synspunkter i
flertalls- og mindretallsinnstillinger. Forhandlingene som etterfulgte komitéarbeidet,
hadde derimot vært preget av uoversiktlighet og liten grundighet. Det hadde vist
seg umulig å forene synspunkter fra over hundre organisasjoner i løpet av noen få
møter. Lønnsfastsetting gjennom komitéarbeid kunne på denne bakgrunnen fortone
seg som mer rettferdig enn den åpne striden og stillingskrigen som ble ført
under forhandlingsmøtene.
Loven fastsatte imidlertid at forhandlinger skulle finne sted. Dermed ble også
det andre lønnsfastsettingssystemet tatt i bruk, og systemets begrensninger dukket
opp. For det første viste det seg vanskelig å forhandle med alle parter. 120 organisasjoner
hadde alle et legitimt krav på å forhandle. Skulle forhandlingene gjennomføres
på rimelig tid kunne ikke enighet med alle parter oppnås. Forhandlingene ble
derfor ført svært summarisk med de mange etatsorganisasjonene. 49 Det ble derfor
stilt spørsmål ved om de samtaler som hadde funnet sted, med rette kunne kalles
forhandlinger. Kritikken rammet systemet mer enn regjeringens håndtering av den
aktuelle saken.
Hovedsammenslutningene fikk derimot stor innflytelse. Men organisasjonene
var ikke tilpasset et forhandlingssystem å la det som fungerte i det private.
Bare Statstjenestemannskartellet hadde myndighet til å binde sine medlemmer etter
et vedtak fattet ved simpelt flertall. Statstjenestemannsforbundet hadde myndighet,
men under forutsetning av større enighet. Embetsmennenes Landsforbund hadde
ingen myndighet i det hele tatt. Staten satt og forhandlet med skygger.
47 Formannen i Statstjenestemannskartellet, Arthur Ruud kom fra Norsk Telegraf- og Telefonforbund,
formannen i Statstjenestemannsforbundet, Andreas Faafeng kom fra Statsbanenes
Regnskapsrevisjons personales forening. I tillegg satt formannen i Norsk Jernbaneforbund,
Marius Trana i komiteen. Bergh 1987, register, Pryser (red.) 1949:250.
48 I 1945-46 gikk Tolltjenestemannsforbundet, Fengselsbetjentenes landslag og Politiforbundet
inn i LO. Bergh 1987:116.
49 Forhandlingene med over 120 organisasjoner var over etter en drøy måned og 20 forhandlingsmøter.
Protokoll for forhandlingsmøte mellom de for staten oppnevnte forhandlere og
Statstjenestemannskartellet, Statstjenestemannsforbundet og Embetsmennenes Landsforbund,
trykt som vedlegg 2 til St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 7, (1948).
313

Når forhandlingene resulterte i et forslag som, i beste fall, bare halvparten av statstjenestemennene
godtok, og en rekke organisasjoner ikke ble bundet av flertallet,
fikk staten problemer. Når regjeringen våget å legge et slikt forslag frem for Stortinget,
skyldtes det i hovedsak to forhold. Det ene momentet var at LO-organisasjonene,
som kunne tenkes å være mest streikevillige, ga forslaget sin støtte; det andre
var at regjeringen kunne forvente Stortingets støtte og finne ly bak bevilgningsmyndighetens
avgjørende makt. Det innebar at det tredje systemet for lønnsfastsetting
ble tatt i bruk.
Kjennetegnet ved en ensidig lønnsfastsetting av Stortinget er det politiske
elementet. Stortinget er et politisk organ som skal sikre at avgjørelser tas etter en
offentlig politisk debatt. Når politikerne fra Venstre og Høyre viste til den konstitusjonelle
retten og plikten til å ta «det avgjørende ord» 50 og «rette på de skjevheter
en finner er til stede» 51 , bunnet dette både i et politisk ønske om å komme visse
grupper til unnsetning, og i et syn på hvordan lønnsfastsettingen faktisk burde foregå.
Det er vanskelig å skille de situasjonsbestemte motivene fra den prinsipielle
holdningen. Uttalelsene uttrykker i hvert fall en skepsis til det forhandlingsbaserte
resultatet, og understreker Stortingets suverene rett. Men var det slik at de borgerlige
partiene virkelig ønsket, som Berthelsen sa, at Stortinget skulle være den instansen
som «avslutter forhandlingene»? 52 Hvor mye reell vilje ville da bli lagt bak
arbeidet med å oppnå enighet ved forhandlingsbordet? At Statstjenestemannsforbundets
medlemsorganisasjoner hadde godtatt statens tilbud under den forutsetning
at de fortsatt fikk mulighet til å påvirke Stortinget for å oppnå justeringer,
viser at lojaliteten til det forhandlingsbaserte systemet var liten blant mange tjenestemenn,
og at Stortingets gamle rett fortsatt sto høyt i kurs. 53 Så lenge Stortinget var
siste reelle avgjørelsesinstans, våget ingen å stole på regjeringen. 54 I Stortinget fikk
saken partipolitisk farge. Arbeiderpartiet ble beskyldt for å gå LOs ærend, mens de
konservative ville markere avstand til regjeringen for å vinne støtte blant alle dem
som hadde avvist regjeringens tilbud. Slik sett ble lønnsfastsettelsen i 1948 som så
ofte tidligere trukket inn i partipolitikken.
50 Bernhard Berthelsen (V), Forh. i St. 1. juli 1948, s. 1763.
51 Henrik Friis Robberstad (H), ibid. s. 1764.
52 Bernhard Berthelsen (V), ibid. s. 1763.
53 St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1948), s. 27.
54 Også Statstjenestemannskartellet, som hadde godtatt avtalen, møtte opp på Stortinget og
minnet om at det hadde akseptert forslaget under forutsetning av at det ble vedtatt uendret.
Jfr. Arne Torolf Strøm (A), Forh. i St. 1. juli 1948, s. 1766.
314

De tre ulike systemene for lønnsfastsetting eksisterte parallelt. Det skapte uryddige
forhold der partenes lojalitet til hverandre og til forhandlingssystemet som helhet
var svak. Det ga også lønnsregulativet liten legitimitet. Mange tjenestemannsgrupper
var i opprør. 55 Enkelte så kan hende symptomene på den krisen i forhandlingssystemet
som skulle komme.
Statens forhandlingsorgan
En del av den sentraliseringen som fant sted i den statlige lønnsfastsettingsprosessen,
gjenspeilte seg også i den måten staten organiserte sitt forhandlingsorgan på.
Tjenestemennene var blitt sterkere integrert gjennom organiseringen, og gjennom
opprettelsen av et felles statlig lønnsregulativ var lønnsforholdene blitt homogenisert.
Dette ga staten utfordringer på to områder. For det første måtte staten ha et apparat
å møte tjenestemennene med; den måtte ha forhandlere. Men samtidig måtte lønnssakene
fortsatt knyttes nært opp til den politiske ledelsen. Lønnsfastsetting gjennom
stortingsbeslutning var en politisk prosess. For det andre dukket det opp et
behov for oversikt over og systematikk i lønnsforholdene. Forhandlerne måtte ha
kunnskaper og presise informasjoner når de skulle måle krefter med tjenestemennenes
delegater. Argumentet er et viktig våpen i forhandlinger. Det var ikke lett å føre
forhandlinger uten kunnskap om hvor mange tjenestemenn staten ansatte, eller om
hvilke lønnsmessige forhold disse var underlagt. Opprettelsen av lønnskontoret i
Finansdepartementet i 1921 og ansettelsen av Henrik Lundh som lønnsdirektør
femten år senere, var de første skrittene på veien mot et statlig forhandlingsorgan
som på permanent basis kunne utøve viktige sider av statens arbeidsgiverfunksjon.
Etter krigen skiftet Lønnsdirektoratet navn til Statens personaldirektorat. Det
innebar ikke umiddelbart endringer, men innevarslet den utvidede rollen direktoratet
skulle få etter hvert som sentraliseringen av lønnsfastsettelsen ble sentralisert.
Finansdepartementet hadde allerede ansvaret for de fleste lønnssakene. 56 Men enkelte
lover som berørte lønns- og arbeidsvilkår for statens tjenestemenn, sorterte under
andre departementer, for eksempel lovene om aldersgrense og Statens pensjonskasse.
Statens lønnskomité av 1946 mente Personaldirektoratet måtte få ansvar for disse
55 En opposisjon i Norsk Lektorlag, som var medlem av Embetsmennenes Landsforbund, arbeidet
for å «sette alle lagets kampmidler inn», og så for seg en streikemulighet. Den Høgre
Skolen 1950, cit. Seip 1990:139 f.
56 De enkelte fagdepartementene måtte legge frem forslag til endringer for Finansdepartementet
i særskilt skriv. Innstilling 1948:125.
315

lovene og alle andre saker som berørte lønns- og arbeidsvilkår. «Først når en slik
sentralisering er gjennomført, vil direktoratet være bygd ut på en måte som tjener
så vel det offentlige som tjenestemennenes interesser,» mente Statens lønnskomité. 57 .
Femten år etter at Lønnsdirektoratet var opprettet, ble fortsatt et sentralt
register eller kartotek over statens tjenestemenn etterlyst. Et slikt kartotek ville gjøre
det mulig for Finansdepartementet raskt å gi oppgaver over løpende lønnsutgifter
eller utgifter ved eventuelle lønnsendringer. «Slike oppgaver er Finansdepartementet
i dag ikke i stand til å gi,» uttalte Statens lønnskomité. 58
I 1950 ble direktoratet delt opp i to kontorer. Nye oppgaver var kommet til.
Likevel var det arbeidet med lønnsforhandlingene som vokste raskest.
Et eget Lønnsdepartement
I 1955 ble Personaldirektoratet overført og omorganisert til en ny departementsavdeling
i det nyopprettede Lønns- og prisdepartementet. Karl Trasti hadde som konsulent
i Finansdepartementet arbeidet med å rasjonalisere departementet. 59 Trasti
hadde delvis den svenske forvaltningsmodellen som forbilde i sitt rasjonaliseringsarbeid,
og foreslo å overføre arbeidsoppgaver til direktorater fremfor å utføre dem i
selve departementet. Men Trasti lot ikke dette prinsippet gjelde for Personaldirektoratet.
I april 1953 presenterte han en foreløpig rapport der han blant annet foreslo
å overføre Personaldirektoratet til et annet departement. 60 Einar Lie mener styringen
av tjenestemennenes ansettelses- og lønnsforhold ble ansett som en «politisk»
sak og derfor beholdt i et departement, direkte underlagt statsrådens ansvar. 61
En av grunnene til å opprette et eget departement, var å gi Finansdepartementet
en nødvendig avlastning. Politisk kunne det imidlertid også ta seg godt ut
å skille lønnssakene ut som et eget felt, klart avgrenset fra det spesielle budsjettansvar
som tillå Finansdepartementet. Trasti hadde i sin rapport antydet at et personaldirektorat
i Finansdepartementet lett kunne skape det synet at «den aktuelle
57 Ibid.
58 Ibid. s. 126.
59 Karl Trasti var konsulent i Finansdepartementet frem til 1955, da han ble statssekretær under
Mons Lid i det samme departementet. I denne posisjonen fikk han god anledning til å realisere
sine rasjonaliseringsforslag. Trasti ble senere tolldirektør, og var 1962-63 statsråd i Lønnsog
prisdepartementet, 1964-65 i Industridepartementet. Lie 1995:260 ff; Nordby (red.) 1985a.
60 Lie 1995:263 f.
61 Ibid. s. 267.
316

statsfinansielle situasjon» ble tillagt for stor vekt ved fastsettingen av tjenestemennenes
lønninger. 62 Vi har sett at LO mente Finansdepartementet ikke tilla lønnssakene
stor nok betydning som et eget felt.
Opprettelsen av et eget departement ga finansministeren avlastning. En egen
statsråd kunne vie seg til de voksende og kompliserte forhandlingssakene som utover
på 1950-tallet også skapte betydelige konflikter med tjenestemennene. Det ser
ikke ut til at spørsmålet om å opprette et selvstendig direktorat uten tilknytning til
noe departement, ble alvorlig drøftet. 63 Oppmerksomheten ble derimot rettet utover
mot statens motpart, organisasjonene. Deres antall og vilje til å bruke trusler
og makt i forhandlingene var økt. Fra regjeringens side ble trolig politisk kontroll
sett på som helt nødvendig når vanskelige lønnssaker skulle legges frem i Stortinget.
Etter hvert rettet regjeringen også oppmerksomheten utover; organisatorisk kontroll
kunne kanskje gi en kjærkommen støtte.
Organisasjonene
I desember 1950 skrev LO et brev til Finansdepartementet og ba om en revisjon av
deler av forhandlingsloven for statstjenestemenn. Organisasjonen understreket i sin
henvendelse at det var viktig å samle forhandlingsretten, slik at «bare de større
organisasjoner og hovedsammenslutninger har forhandlingsrett». 64 LO ville ha hjelp
til å sentralisere organisasjonsforholdene.
Rundt 1950 fantes det om lag150 registrerte organisasjoner for statstjenestemenn.
83 av disse var anerkjent som forhandlingsberettigede. Av disse igjen var 31
uten tilknytning til noen av de tre store hovedsammenslutningene. 65
La oss se hvilken form organisasjonsstrukturen fikk utover på 1950-tallet.
Hvordan forholdt organisasjonene seg til den forhandlingsutviklingen som hadde
funnet sted?
62 Karl Trasti, cit. ibid. s. 267.
63 Dale 1991:23.
64 Brev fra Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon av 12. desember 1950 til Finansdepartementet.
Trykt som vedlegg til innstilling 1953:24.
65 67 organisasjoner var medlemmer av en hovedsammenslutning uten å ha direkte forhandlingsrett,
enten fordi de ikke hadde søkt om dette, eller fordi de ikke var kvalifisert. Innstilling
1953:10.
317

Tabell 13.1 Hovedsammenslutningenes og frittstående organisasjoners medlemstall i 1955. 66
Landsorganisasjonen
I motsetning til i Sverige tok LO i Norge opp kampen for å organisere funksjonærene.
En slik politikk var blitt ført også i 30-årene, da blant annet Handel og Kontor
ble tatt opp i fagbevegelsen. Men organisasjonsarbeidet skjøt fart i 1945. Organisasjonssekretær
i LO, Elias Volan talte i 1948 om å samle «alle lønnsmottakere i privat
og offentlig virksomhet» i organisasjonen. 67
318
«Bare gjennom de forskjellige organisasjoner kan det bli den oversikt og
plan i forhandlingsarbeidet som er nødvendig for tilveiebringelse av en
noenlunde likevekt mellom de forhandlende parter.»
LO, 1950
De første funksjonærorganisasjonene som ble tatt opp i LO, organiserte statstjenestemenn.
I 1919 gikk Norsk Jernbaneforbund, Norsk Lokomotivmannsforbund
68 og Norsk Postforbund inn i LO. LO hadde organisert kommunale
funksjonærer fra 1920. 69 Statsansatte gjorde et nytt innrykk etter 1945. Tolloppsynsmennenes
landsforbund 70 , Norsk Fengselstjenestemannsforbund og Norsk
66 Kilde: innstilling 1956, bilag 3. Medlemstall er oppgitt av organisasjonene.
67 Han gjorde unntak for dem som satt i «arbeidsgivers sted». Cit. Bergh 1987:119.
68 Organisasjonen meldte seg ut for en periode etter at LO gjorde vedtak om å danne industriarbeiderforbund.
Ibid. s. 115.
69 Først i Kommunale tjenestemenns landsforbund, og fra 1923 i Norsk Kommuneforbund.
Bjørgum 1978:86, 199.
70 Fra 1948 Norsk Tolltjenestemanns Forbund.

Politiforbund ble alle medlemmer i løpet av de første etterkrigsårene. 71 Flere store
etatsforbund fulgte etter i løpet av 50-årene. 72
LO fulgte to strategier overfor funksjonærene. Organisasjonen forsøkte å
knytte tjenestemennene til seg som medlemsforbund, eller å vinne kontroll over eller
etablere samforstand med funksjonærgrupper. Det siste gjaldt særlig akademikerne.
I 1946 begynte arbeidet med å organisere arbeidsledere og tekniske funksjonærer,
og i 1951 ble et eget forbund etablert i konkurranse med Norsk Arbeidslederforbund,
som sto utenfor LO. 73 Rekrutteringen var imidlertid ikke stor. Da hadde
LO større hell med danningen av Norsk Tjenestemannslag. Etter at det hadde vist
seg umulig å få det gamle Statstjenestemannsforbundet til å melde seg inn i LO,
etablerte LO i 1947 Norsk Tjenestemannslag som et eget samleforbund for
statstjenestemenn som ikke var knyttet til et av de store etatsforbundene. Dette
forbundet hadde i 1954 over 6 000 medlemmer, og bare innen jernbane, post og
telegraf fantes større LO-forbund for statstjenestemenn. 74 Et annet tiltak for å øke
tilslutningen blant funksjonærer, var danningen av Funksjonærsambandet i 1953.
Det skulle samle alle funksjonærer i både privat og offentlig virksomhet i LO, og gi
disse gruppene en felles plattform overfor de dominerende industriarbeiderforbundene
i LO. 75 Funksjonærsambandet ble dannet blant annet som en reaksjon på stiftelsen
av Funksjonærenes sentralorganisasjon i 1951, en organisasjon utformet etter
mønster av TCO i Sverige. 76 LOs funksjonærsamband fikk imidlertid liten
betydning. Det hadde ikke forhandlingsoppgaver, og de enkelte særforbundene var
lite villige til å gi fra seg myndighet. Skepsisen var dessuten stor innen LO. Ville
man med dette akseptere at funksjonærene tilhørte «en annen klasse» enn andre LOmedlemmer?
77 LO-formannen Konrad Nordahl var klar over motstanden. Han ville
71 Organisasjoner for statsansatte som var medlemmer i LO av 1947: Norsk Fengselstjenestemannsforbund,
Norsk Jernbaneforbund, Norsk Lokomotivmannsforbund, Norsk Losforbund,
Norsk Politiforbund, Norsk Postforbund, Norsk Telegraf- og Telefonforbund, Norsk Tjenestemannslag
og Tolloppsynsmennenes landsforbund. I tillegg organiserte flere andre store
forbund, f. eks. Norsk Elektriker- og Kraftsstasjonsforbund, medlemmer som arbeidet i staten.
Fri Fagbevegelse 1948:56.
72 Postmannslaget 1951, Poståpnernes Landsforbund i 1954 og Lensmannsbetjentenes landslag
i 1953. Bergh 1987:116 f.
73 Ibid. s. 119 ff.
74 Fri Fagbevegelse 1954:383.
75 Bergh 1987:131.
76 Thue 1986:83 f.
77 Ødegaard, Treindustriarbeiderforbundet, cit. Bergh 1987:131.
319

ikke ha danningen av Funksjonærsambandet opp på kongressens dagsorden. I en
«så vidt delikat sak som dette er», burde avgjørelsen tas av representantskapet, mente
Nordahl. 78
Om ikke funksjonærene var en egen klasse, var akademikerne en egen gruppe.
LO aksepterte at «åndsarbeidere med akademisk utdannelse» dannet sin egen
hovedorganisasjon, og gikk i stedet sammen med Arbeiderpartiet inn for å kolonisere
akademikerorganisasjonene. Strategien var å sikre kontroll over og styring med
organisasjonene gjennom indre organisasjonsarbeid og ved å besette ledende verv. 79
Slik kunne et godt samarbeid etableres.
LO lot i etterkrigstiden mye av sin kamppolitikk ligge; streik var ikke lenger
det viktigste politiske redskapet. I stedet ble en «solidarisk samfunnspolitikk»
satt i høysetet, der lønnsoppgjør skulle iverksettes som store «samfunnsoppgjør for
hele arbeiderklassen». 80 LO ville påvirke både regjeringens lønns- og prispolitikk
gjennom partiapparatet, og lønnsnivået gjennom frie forhandlinger med arbeidsgiverne.
Dette åpnet for en variert interessepolitikk. Som uttalt politikk gikk LO
inn for moderasjon og lønnsutjevning. Organisasjonen støttet regjeringens stabiliseringslinje
frem mot 1950, og førte sentralt en sterk utjevningspolitikk med like
kronetillegg for alle. I forhandlinger med arbeidsgivere spilte imidlertid lønnsglidningen
en viktig rolle. De lokale forhandlingene mellom forbund og arbeidsgiverforeninger
ga ikke sjelden uttelling, særlig i bransjer med mangel på arbeidskraft.
Resultatet var en effekt som gikk i motsatt retning av den solidariske lønnspolitikken.
LO kunne slik spille på flere hester. Sentralt fremmet man utjevning, mens man
lokalt lot egne medlemmer ta ut lønnsøkning i form av lokale tillegg. Lønns- og
prisøkningen dette skapte, ga hodepine for regjeringen, som i 1947 følte seg tvunget
til å iverksette en midlertidig lønnsstopp for å få bukt med lønnsglidningen. 81
For statstjenestemennene resulterte kombinasjonen av solidarisk lønnspolitikk
og lønnsglidning i private virksomheter i en markant relativ lønnsnedgang.
Mens en sekretær i staten i 1939 tjente 32 % mer enn en industriarbeider, var denne
lønnsforskjellen i 1949 redusert til 18 %. 82 Den relative nedgangen for høyere
tjenestemenn var over tid enda større. Mens en understasjonsmester i 1950 hadde
78 Protokoll fra forhandlingene ved representantskapsmøte i Oslo 19. og 20. januar 1953, s.
76. Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek, Oslo.
79 Bergh 1987:126 f.
80 Ousland 1945, cit. Bergh 1987:133.
81 Denne ble akseptert av LO. Bergh 1987:145.
82 Ibid. s. 148.
320

hatt en lønnsøkning på 72 % siden 1930, var den gjennomsnittlige timefortjenesten
i verkstedindustrien økt med 130 %. 83 I 1953 ble imidlertid et nytt lønnspolitisk
syn programfestet i Arbeiderpartiet, med støtte også i LO-kretser. Den solidariske
politikken skulle modifiseres, og partiet åpnet for «differensiering basert på yrkeserfaring,
utdanning, faglige kvalifikasjoner og ansvar». 84 En slik differensieringspolitikk
kom imidlertid til uttrykk allerede ved det statlige lønnsoppgjøret i 1952.
Blant flere gikk Norsk Telegraf- og Telefonforbund, som sto tilsluttet Statstjenestemannskartellet,
inn for å sikre større likhet med forholdene i private bedrifter. Dette
ville innebære en «sterk oppvurdering av mellomliggende og høyere stillinger». 85
Statstjenestemannskartellet fulgte denne linjen i 1952-oppgjøret. 86 Hans Otto
Frøland knytter endringen i lønnspolitikk til det politiske skiftet som fant sted på
regjeringsplan. Torp-regjeringen og finansminister Bratteli markerte allerede tidlig
i 1952 et ønske om å desentralisere lønnsfastsettelsen slik at en lønnsdifferensiering
kunne finne sted. 87
Akademikerne
Embedsmændenes Fællesudvalg ble stiftet i 1918. Inflasjonen som var skapt under
verdenskrigen var en utløsende årsak. Den hadde gitt de statsansatte en følelse av
at inntekten var i fritt fall. Regjeringen og Stortinget var lite villige til å gi dyrtidstillegg
til de høyest lønnede. En rekke foreninger av embetsmenn fant i denne
situasjonen sammen for å styrke sin posisjon overfor regjeringen. Både dommere,
prester og hærens menn var med. 88 Flere av organisasjonene hadde medlemmer som
ikke var embetsmenn, mens andre, som Den norske Ingeniørforening (NIF), hadde
en rekke medlemmer som ikke var statsansatte. Men kjernen i Embedsmændenes
Fællesudvalg var statens høytlønte; navnet ga en fane å marsjere under.
83 Amundsen 1952, tabell s. 294 f, og Historisk statistikk 1978, tabell 297, s. 548.
84 Arbeiderpartiets program 1953, cit. Bergh 1987:148.
85 Blom 1955:295 ff.
86 Larsen og Spjeldnæs 1954:230.
87 «Jeg ser det som en fordel», hevdet finansminister Bratteli i sin første finanstale våren 1952,
«at de store fellesoppgjør... nå blir avløst av forhandlinger for de enkelte fag og grupper for
seg. Det vil gi høve til en mer realistisk vurdering av økonomisk evne... for den enkelte bransje.»
St. tid. 1952 s. 12, cit. Frøland 1992:138.
88 Se note 99 side 49.
321

Organisasjonen fikk liten sentral myndighet. Den fungerte i hovedsak som et koordinerende
organ overfor myndighetene når det gjaldt lønnsspørsmål. Utvalget
skulle fremme sosiale og økonomiske interesser, og ble i 1920-årene de høytløntes
talerør overfor staten. I 1922 ble embetsmennene innbudt til å stifte en organisasjon
sammen med andre statstjenestemenn, Statstjenestemennenes Landsorganisasjon.
Embetsmennene var lite villige til å binde seg, og et løsere samarbeid smuldret opp
etter kort tid. 89
I 1933 kom det første forsøket på å reorganisere Embedsmændenes Fællesudvalg.
90 Forhandlingsloven hadde gjort utvalget til en naturlig forhandlingspart.
Organisasjonen fikk et representantskap, og en sekretær ble ansatt. 91 Medlemsveksten
var stabil. I 1940 hadde organisasjonen 5700 medlemmer i 32 primærorganisasjoner,
i 1960 var medlemstallet nesten fordoblet. 92 I 1938 skiftet organisasjonen navn til
Embetsmennenes Landsforbund.
Organisasjonen fikk ingen lett oppgave i etterkrigstiden. Utjevningspolitikken
ga embetsmennene mange følte nederlag. I 1948 anbefalte styret i Embetsmennenes
Landsforbundet forslaget til lønnsrevisjon som ble lagt frem. Formannen
Fredrik Bie, som kom fra Norsk Lektorlag, ble avvist av sine egne som stemte imot.
Sterke opposisjonskrefter gikk i gang med å stifte en ny organisasjon for alle
akademikere, Norges Akademikersamband. 93 Embetsmennenes Landsforbund måtte
likevel akseptere lønnsoppgjør med like kronebeløp for alle både i 1949 og 1951. I
1952 ble imidlertid en «differensieringslinje» fulgt. 94 Selv om Embetsmennenes
Landsforbund kunne ta dette som en seier, kunne fortjenesten vel så mye tilskrives
LOs og regjeringens innsats. Som vi så, var både LO og Arbeiderpartiet på vei inn
i en ny lønnspolitikk fra og med 1952.
Embetsmennenes Landsforbund forhandlet, men førte ingen konfrontasjonslinje.
I 1955 vedtok representantskapet å føre en mer aktiv lønnspolitikk.
Organisasjonen skulle heretter anvende «lovlige kampmidler». 95 Men mange følte
89 Pryser (red.) 1949:19 f.
90 Navnet ble endret til Embedsmennenes og tilsluttede tjenestemenns Fellesutvalg. Wyller
1970:30.
91 Ibid. s. 30 f.
92 I 1919 var medlemstallet ca. 3 000, i 1933 ca. 4 000. Fra 1949 til 1960 steg medlemstallet
fra ca. 6 000 til 12 000. Ibid. s. 19, 30, 32 og tabell s. 177.
93 Aktive i arbeidet var advokat Trampe Kindt og blant annet medlemmer av Norsk Lektorlag.
Seip 1990:136, note 11.
94 Wyller 1970:50.
95 Ibid. s. 51.
322

at organisasjonen ikke satte makt bak sine krav. To år etter vedtaket om bruk av
kampmidler, brøt Ingeniørforeningen ut av Embetsmennenes Landsforbund i forbindelse
med en lønnskonflikt. Landsforbundet førte ikke en tøff nok linje. 96 Den
norske Ingeniørforening, som også sto som medlem av Norges Akademikersamband,
hadde 6 000 medlemmer, hvorav 1 000 var statsansatte. 97
Videre sentralisering av organisasjonen kom først i gang etter at tjenestetvistloven
var blitt vedtatt i 1958. Året etter fikk Embetsmennenes Landsforbund nye
vedtekter. Forbundet ble gitt mulighet til å binde medlemsorganisasjonene ved generelle
lønns- og tariffavtaler, og fikk innflytelse over dem når det gjaldt retten til å
bringe en sak inn for voldgiftsavgjørelse i Statens lønnsutvalg. 98
Norges Akademikersamband ble dannet i 1950 som en hovedorganisasjon.
SACO i Sverige sto som forbilde. Norges Akademikersamband skulle dekke både
offentlig og privat sektor, og ble delvis etablert som en konkurrent til Embetsmennenes
Landsforbund, som mange følte var lite aktivt. Norges Akademikersamband
hadde på 50-tallet om lag 20 000 medlemmer, over dobbelt så mange som Embetsmennenes
Landsforbund. 99 De fleste organisasjonene i Embetsmennenes Landsforbund
var imidlertid også tilknyttet Norges Akademikersamband. Et samarbeid og
en arbeidsdeling ble utviklet. Embetsmennenes Landsforbund beholdt retten til å
representere medlemmene ved lønnsforhandlinger med staten. Den retten ville organisasjonen
ikke gi slipp på. 100 Norges Akademikersamband ble derfor i hovedsak
henvist til å spille på opinionen. Interessepolitiske utspill ble gjort i skatte- og lønnsspørsmål.
101 En formell samarbeidsavtale mellom Norges Akademikersamband og
Embetsmennenes Landsforbund ble vedtatt i 1954. Hovedlinjer ved alle lønnsforhandlinger
skulle heretter drøftes i fellesskap. Fra 1960 ble dette samarbeidet utvidet
til en formell sammenslutning. Arbeidsdelingen ble imidlertid i stor utstrekning
bevart, skjønt Norges Akademikersamband fikk uttalerett før avgjørelser ble tatt i
Embetsmennenes Landsforbund. 102
96 Ibid. s. 57.
97 Ibid. s. 60.
98 Ibid. s. 55.
99 Ibid. s. 56.
100 Ibid. s. 56 f.
101 Ibid. s. 57.
102 Ibid. s. 59.
323

Funksjonærgrupper
Den tredje store organisasjonen ved siden av LO og Embetsmennenes Landsforbund
var Statstjenestemannsforbundet, STAFO. Det ble stiftet i 1923, og samlet de gruppene
av statsansatte som ikke ville søke mot LO og som ikke følte seg hjemme blant
embetsmennene i Embedsmændenes Fællesudvalg. Tolv organisasjoner var med ved
konstitueringen. 103 Men tilsiget av små organisasjoner var stort. I 1949 var 61 små
og store foreninger tilsluttet Statstjenestemannsforbundet. Medlemstallet var steget
fra 3750 til nærmere 12.000. 104
Heller ikke Statstjenestemannsforbundet hadde fullmakt til å binde sine
medlemsorganisasjoner. Først i 1937, etter at forhandlingsloven hadde gjort dette
aktuelt, fikk organisasjonen regler som bandt medlemmer og medlemsorganisasjoner
til å akseptere et forhandlingsresultat etter avstemning. Dersom et forslag ble vedtatt
med to tredjedels flertall, skulle dette ha bindende virkning. 105 Organisasjonen
var til ut på 1970-tallet en av hovedsammenslutningene som hadde forhandlingsrett
for statstjenestemenn.
En egen sentralorganisasjon for funksjonærer utenfor LO ble stiftet 1951,
Funksjonærenes Sentralorganisasjon (FSO). Den svenske Tjänstemännens Centralorganisation
var forbildet. Initiativtakerne fantes først og fremst innenfor privat og
kommunal virksomhet, og det var her organisasjonen fikk medlemmer. 106 Funksjonærenes
Sentralorganisasjon lyktes ikke i å få med seg Norges Ingeniør- og teknikerorganisasjon
(NITO), Norges Lærerlag eller Statstjenestemannsforbundet, og fikk
ingen betydning når det gjaldt sentrale forhandlinger med staten. Drømmen om å
bli et norsk TCO ble derfor aldri realisert. I 1962 måtte derfor Svenn Stray på Høyres
sentralstyremøte bekymret konkludere med at «LO langt på vei hadde lykkes i å
organisere funksjonærene». 107
103 Se note 100 side 49.
104 Pryser (red.) 1949:236, 267.
105 Lov for Statstjenestemannsforbundet, trykt i ibid. s. 231 ff.
106 Initiativtakere var Norske Bankfunksjonærers Forbund og Kommunale Funksjonærers
Landsforbund. Ved stiftelsen var også disse med: Forsikringsfunksjonærenes Landsforbund,
Norges Arbeidslederforbund og Norsk Styrmannsforening. I 1957 var følgende nye medlemmer
kommet til: Norges Funksjonærforbund, Norges Sibsfærerforbund, Norsk Sykepleierforbund
(ekskludert 1962), Riksrevisjonens Tjenestemannslag, Skibsbyggerienes Tekniske
Funksjonærers Landsforbund, Kommunerevisorenes Lønnsorganisasjon, Norske Barnehagelærerinners
Landsforbund, Foreningen for Skipskontrollens sjøkyndige personell, Sykehuskuratorenes
Forening, Norges Skogteknikerforbund og Norsk Biblioteklag. Thue 1986:83 ff.
107 Iflg. Sejersted 1984:132.
324

Folkeskolelærerne var ikke statstjenestemenn, men kommunalt ansatte. De fikk likevel
grunnlønnen fastsatt av Stortinget. I tillegg fikk lærere i mange kommuner
kommunale tillegg. 108 Dette gjaldt særlig i byene. Lønnssystemet satte derfor folkeskolelærerne
i en mellomstilling. De hadde lønnsmessig sett to arbeidsgivere.
Norges Lærerforening, senere Norges Lærerlag, ble stiftet i 1892. 109 I 1912
brøt flere lærerinner ut og dannet en egen organisasjon for kvinnelige lærere. 110
Denne splittelsen holdt seg helt til 1966. Da tvang tjenestetvistloven organisasjonene
til samarbeid. 111 Splittelse kjennetegnet organisasjonsstrukturen i skolevesenet.
Ved forhandlingene med lærerne i 1948 måtte staten forhandle med seks ulike
lærerorganisasjoner. 112 Den største, Norges Lærerlag, valgte i etterkrigstiden å stå
utenfor hovedsammenslutningene.
Lærerorganisasjonene ba i 1916 om å bli unntatt fra en eventuell tjenestemannslov.
Dette hadde Stortinget akseptert, ettersom lærernes ansettelsesforhold ble
regulert i egen lovgivning. 113 I 1947 ba Kirkedepartementet Statens lønnskomité av
1946 vurdere om den lønnsmessige stillingen til folkeskolens lærere kunne endres
slik at de ble å anse som statstjenestemenn. 114 Statens Lønnskomité gikk inn for at
lærerne skulle bli «likestilt med statens tjenestemenn så langt råd er». 115 Lærerne
burde «under enhver omstendighet» føres inn under statens lønnsregulativ og stilles
på «lik linje med statens tjenestemenn når det gjelder forhandlingsrett og lønnsrevisjoner»,
hevdet komiteen. 116 Komiteens holdning ga en åpning for folkeskolelærerne.
De fikk forhandle. 117 Men noen formell forhandlingsrett fikk ikke denne
108 I 1860 ble det etablert et system der minstelønn for lærere ble vedtatt av Stortinget. Skolene
fikk tilskudd fra både stat, amt og kommuner. Christensen 1983:176.
109 Tok navnet Norsk Lærerlag i 1966.
110 Hagemann 1992:153 f.
111 Ibid. s. 296.
112 Norges Lærerlag, Norges Lærerinneforbund, Framhaldsskolelærernes landslag, Noregs
Høgskulelærarlag, Noregs Fylkesskulelærarlag og Noregs Ungdsomskulelærarlag. Protokoll
for forhandlingsmøte 16. oktober 1948, trykt som vedlegg 2 til St. prp. nr. 135 (1948).
113 Se side 62.
114 Innstilling 1948b:3.
115 Ibid. s. 28.
116 Ibid. s. 14.
117 Jfr. Ot. prp. nr. 20 (1958), s. 3.
325

gruppen før tjenestetvistloven ble vedtatt i 1958. 118 Stortingets administrasjonskomité
ønsket i 1958 å gi Norges Lærerlag adgang til å forhandle på lik linje med
hovedsammenslutningene der disse i fellesskap deltok i generelle lønnsforhandlinger.
Dette ble ikke etterkommet, men Lærerlaget fikk i 1966 observatørstatus ved slike
forhandlinger. 119
Folkeskolelærernes vei inn i statsregulativet var imidlertid tornefull. Både
organisasjonen og staten fikk blø. Lærerkonflikten i 1954 ble en av to store lønnskonflikter
i staten som satte fart i arbeidet med å videreutvikle forhandlingssystemet.
118 Ibid. s. 11.
119 Christensen 1983:235.
326

Kapittel 14 Utredning og streiker
Folkeskolelærernes stilling utenfor den norske forhandlingsloven ble berørt av
Finansdepartementet i forbindelse med lønnsreguleringen i 1948. Departementet
mente lærerne burde ha samme forhandlingsrett som statens tjenestemenn. 1 Norges
Lærerlag tok hansken opp, og henvendte seg til departementet. Lærerne ba om
forhandlingsrett og lovendring om så var nødvendig. 2
Men også fra en annen kant kom kravet om en lovrevisjon. Kampen om
funksjonærene ble skjerpet rundt 1950. LO flagget interessefelt: «I Norge er og blir
Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon samlingsmerket for alle fagorganiserte arbeidere
og funksjonærer», uttalte representantskapet høsten 1950. 3 De høyere tjenestemennene
i postverket førte Norsk Postmannslag inn i LOs havn. Men andre ville
seile fritt. Som vi har sett, var Funksjonærenes Sentralorganisasjon i ferd med å sjøsettes.
Arbeidet ble påbegynt allerede høsten 1949. 4 I 1950 startet akademikerne sitt
samlingsforsøk.
LO valgte å slåss. Organisasjonen forsøkte å klebe betegnelsen «gule organisasjoner»
på dem som sto utenfor LO-fellesskapet, kanskje med unntak av akademikerne,
og etterlyste «renslighetssans og normale æresbegreper». 5 Det var av stor
betydning for LO å beskytte den sentrale stillingen organisasjonen hadde, i mange
tilfeller en monopolstilling. Dette gjaldt både som forhandlingspart overfor private
og offentlige arbeidsgivere, og som representant for arbeidstakerinteresser overfor
myndighetene. Det nære forholdet til regjeringen førte selvfølgelig tankene hen
på hva også andre kunne oppnå etter et eventuelt regjeringsskifte.
Det er sannsynlig at LO i denne situasjonen la press på regjeringen for å sikre
sin stilling på det statlige området. Her var forhandlingsloven upresis. Den ga
«hovedsammenslutninger» av tjenestemannsorganisasjoner rett til å fremme krav
1 St. prp. nr. 135 (1948), cit. Innstilling 1953:4.
2 Brev fra Norges Lærerlag av 3. april 1950 til Finansdepartementet, trykt som vedlegg til
Innstilling 1953.
3 Cit. Fri Fagbevegelse 1951:191.
4 Thue 1986:83.
5 Fri Fagbevegelse 1951:191.
327

overfor regjeringen. Men hva var en hovedsammenslutning? Loven stilte ikke opp
noen krav. Dette ble følt som et problem i LO og i Statstjenestemannskartellet. I
desember 1950 kom den formelle henvendelsen til Finansdepartementet. Regelen
om at tjenestemenn som ikke var organisert, kunne kreve forhandlinger, måtte anses
som «meget uheldig», mente LO. Loven burde endres slik at «bare større organisasjoner
og hovedsammenslutninger» fikk forhandle. 6
Arbeiderpartiregjeringen tok spørsmålet opp. Den 19. april 1951 oppnevnte
Finansdepartementet en komité til å foreslå en revisjon av forhandlingsloven, Forhandlingslovkomiteen.
7 Komiteen ble spesielt bedt om å drøfte bestemmelsene om
«hvilke tjenestemenn som omfattes av loven», hva som skulle være gjenstand for
forhandlinger, og «hvilke organisasjoner og tjenestemannsgrupper som kan anerkjennes
som forhandlingsberettiget». 8
Forhandlingslovkomiteen av 1951
Komiteen ble relativt bredt sammensatt. Som formann satt Sverre Iversen. Han var
arbeidsdirektør og gammel fagforeningsmann, og hadde sittet som et av de første
medlemmene i Arbeidsretten. Iversen hadde også vært med i Tjenestetvistkomiteen
av 1919, som hadde utredet spørsmålet om streikerett og konfliktløsning for tjenestemenn.
9 Blant de øvrige medlemmene av komiteen var tre jurister; den unge juridiske
dosenten Torstein Eckhoff, høyesterettsadvokat Alf Nordhus, som i 1950-årene ble
benyttet som LOs jurist, og underdirektør i Statens Lønnsdirektorat, Karl Frimann
Dahl. Et annet komitémedlem var riksmeklingsmannens kontorsjef Toralf Evje.
Organisasjonene var representert med forretningsfører M. Trana fra Statstjeneste-
6 LO ba også om at lovens bestemmelser om at det kunne forhandles om «gjeldende alminnelige
lønns- og arbeidsvilkår», ble presisert slik at den vide forhandlingspraksisen som hadde
funnet sted, ble lovhjemlet. Brev fra Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon av 12 desember
1950 til Finansdepartementet, trykt som vedlegg til Innstilling 1953.
7 Innstilling 1953.
8 Komiteens mandat, cit. ibid. s. 3.
9 Se side 101. Sverre Iversen (1879-67) var utdannet murer. Han var med på å stifte Norsk Murerforbund
i 1900, og var fra 1911 sekretær i Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon. Fra 1926
var han rådmann i Oslo kommune, og han ble i 1945 utnevnt til statens arbeidsdirektør.
Medlem av Arbeidsretten 1916-27, og av voldgiftsrettene 1916, -19 -20 og -22. Formann i det
økonomiske samordningsrådet 1950-54. Aschehougs konversasjonsleksikon 1970.
328

mannskartellet, kontorsjef A. Faafeng fra Statstjenestemannsforbundet og Per Glad
fra Embetsmennenes Landsforbund. 10
Komiteens mandat var begrenset, og komiteen hevet heller ikke blikket med
håp om å se større sammenhenger. De prinsipielle spørsmålene valgte komiteen å
la ligge. Spørsmålet om opprettelse av kollektivavtaler ble overhodet ikke tatt opp.
Programerklæringen om en mest mulig «omfattende forhandlingsadgang» bare beskåret
av «praktiske hensyn», bar således også bud om at ingen skulle tråkkes på
tærne.
Komiteen foreslo ingen vesentlige endringer med hensyn til hvem loven
skulle omfatte. Lærernes organisasjon kunne gis forhandlingsrett ved en liten endring
i lovens ordlyd. Skillet mellom tjenestemenn og arbeidere, som sorterte under
arbeidstvistloven, ble ikke rokket. 11 Heller ikke søkte komiteen i særlig grad å avgrense
forhandlingspartene. LOs krav om at uorganiserte ikke skulle ha forhandlingsrett,
var ikke vanskelig å etterkomme. Denne spesielle bestemmelsen i forhandlingsloven
var aldri kommet til anvendelse. 12
På ett punkt søkte imidlertid komiteen mot en prinsipiell endring. Forhandlingsloven
forutsatte at forhandlingsberettigede organisasjoner bare hadde medlemmer
i én «tjenestegren», det vil si at de var såkalte «etatsorganisasjoner». 13 Det falt
naturlig å tenke slik i 1933. Prinsippet kunne for så vidt også innpasses i LOs program
om industriforbundsorganisering. Femten år senere så de fleste at dette var
en sperre mot organisasjonsbygging. Dette gjaldt både danningen av samleorganisasjoner
som Norsk Tjenestemannslag, som organiserte funksjonærer i alle etater,
og danningen av fagspesifikke organisasjoner og profesjonsorganisasjoner som ingeniør-
og teknikerorganisasjonen NITO eller Norges Juristforbund. 14 To ulike
organisasjonsprinsipper møttes: et vertikalt, knyttet til etat eller tjenestegren, og et
horisontalt, knyttet til fag og profesjon, av komiteen gitt betegnelsen «gruppe».
Komiteen mente at både etatsorganisasjoner og «bestemte grupper av tjenestemenn»
måtte få slippe til, og foreslo at kravet til etatsorganisering ble tatt ut av loven. 15 Her
10 Innstilling 1953:3.
11 Ibid. s. 4.
12 Ibid. s. 11.
13 I forhandlingsloven het det at kongen skulle fastsette «hva der skal forståes ved en tjenestegren
eller gruppe av en slik». Lov om forhandlingsrett av 6. juli 1933, § 2.
14 På 1950-tallet sto åtte ulike juristorganisasjoner, inndelt etter tjenestegren, direkte knyttet
til Embetsmennenes Landsforbund. Disse medlemskapene ble senere erstattet av et indirekte
medlemskap via Norges Juristforening. Wyller 1970:179 note 1.
15 Innstilling 1953:11, 18.
329

møtte imidlertid komiteen på et problem. Det var et klart ønske i de fleste leirene
at forhandlingsretten burde begrenses noe. Ved siden av hovedsammenslutningene
ønsket LO at de største organisasjonene skulle ha enerett til å forhandle. Men størst
på hvilken måte? Skulle kravet gjelde størrelse innen en tjenestegren eller innen en
gruppe? Problemet var løst forskjellig i Sverige og Danmark. I den svenske loven
fantes ingen avgrensingskriterier. Den danske fulgte derimot prinsippet om at den
største organisasjonen innen en tjenestegren skulle ha forhandlingsrett. 16 Den norske
komiteen hadde ingen politikk, og fant ingen løsning. Den ville ha sentralisering,
men ønsket ikke å hindre gruppeorganisering etter fag og profesjonskriterier.
Dessuten forutsatte loven at organisasjoner som ikke var en hovedsammenslutning,
bare skulle ha forhandlingsrett overfor vedkommende departement; det vil si at den
forutsatte etatsorganisasjoner. Fag- og profesjonsorganisasjoner passet ikke inn. De
sorterte ikke under ett, men under mange departementer. Komiteen valgte å foreslå
at forhandlingsmuligheten for disse skulle amputeres, og henviste dem til forhandlinger
via hovedorganisasjonene. 17 I et noe puslete forsøk på å komme kravet
om avgrensing og sentralisering i møte, foreslo komiteen å bytte ut det eksisterende
kravet om at organisasjonen «overveiende» skulle representere tjenestemennene,
med at den skulle representere «en vesentlig del» av tjenestemennene. Komiteen
unnskyldte seg, og var selv klar over at «uttrykket ikke er særlig presist». 18
Forhandlingsloven åpnet for forhandlinger om «alminnelige lønns- og arbeidsvilkår».
19 Bestemmelsen var upresis, og hadde skapt tvister. Forhandlingspraksis
utviklet seg forskjellig i de ulike etatene. Mens Poststyret praktiserte en relativt vid
forhandlingspraksis som inkluderte normeringsforhandlinger, det vil si forhandlinger
om antall stillinger innenfor hver lønnsgrad eller innplassering av hele stillingsgrupper
i regulativet, satte hovedstyret for statsbanene seg imot slike forhandlinger.
20 Både i Sverige og i Danmark ble det i staten praktisert forhandlinger om
normering og såkalt justering. Justeringsforhandlinger dreier seg om endring av
16 Organisasjonen måtte representere «det overveiende antall», samtidig som bare én organisasjon
kunne godkjennes. Ibid. s. 12.
17 Komiteen pekte på at organisasjoner som organiserte tjenestemenn under flere departementer,
og som ikke var med i en hovedsammenslutning, kunne bli skadelidende etter komiteens
forslag. Glad og Faafeng ga særuttalelse om at også organisasjoner med tjenestemenn
i flere etater skulle ha forhandlingsrett dersom de oppfylte lovens vilkår.
Finansdepartementet skulle i hvert enkelt tilfelle avgjøre hvilken myndighet slike organisasjoner
skulle fremsette krav overfor. Ibid. s. 14 f.
18 Ibid. s. 13.
19 Lov om forhandlingsrett av 6. juli 1933, § 2.
20 Uttalelser fra Poststyret og hovedstyret for statsbanene, cit. Innstilling 1953:6 f.
330

lønnsklasse for enkelte stillinger. Også i private arbeidsforhold var forhandlingsretten
videre enn i staten. Komiteen mente forskjellen burde utjevnes. Statens tjenestemenn
burde ha «samme adgang» til forhandlinger som det hovedavtalen mellom
LO og NAF ga, mente komiteen. Skjønt, de spesielle forholdene i staten krevde en
sentralisering. 21 Komitémedlem Karl Frimann Dahl, som kom fra Finansdepartementets
Lønnsdirektorat, fryktet imidlertid arbeidsbyrden. Tvistespørsmål måtte
holdes utenfor, mente Dahl, med mindre man ville gjennomføre «en vesentlig utvidelse
av statens forhandlingsapparat». 22
Endringene komiteen foreslo, var små. Konfliktstoffet ble holdt utenfor.
Enkelte nyanser i komitémedlemmenes preferanser kan så vidt skimtes. Mens representantene
for Statstjenestemannsforbundet og Embetsmennenes Landsforbund
markerte støtte til fag- og profesjonsorganisasjoner som organiserte tjenestemenn
som sorterte under flere departementer, søkte Trana og Nordhus å sikre hovedsammenslutningene
videst mulig forhandlingsadgang. 23
Innstillingen ble avgitt rett før jul 1953 og lagt til side. Komiteens forslag
ga lite nytt, LO var lite interessert, og regjeringen kan neppe ha følt det bryet verdt
å foreta endringer.
Små organisasjoner og store konflikter
To store lønnskonflikter midt på 1950-tallet markerer et skille i debatten rundt
forhandlingssystemet. For første gang siden begynnelsen av 1920-tallet sa statsansatte
opp sine stillinger for å sette makt bak sine krav. Både folkeskolelærerne i Oslo
og funksjonærene i Norsk Rikskringkasting sto utenfor de store hovedsammenslutningene
da de gikk til streik. Oslo-lærerne hadde endatil meldt seg ut
av Norges Lærerlag for å føre en selvstendig lønnskamp. Disse gruppene forlangte
at forhandlingsretten ikke skulle være bare et ord, men en realitet. De hadde levd
under trykket av moderasjon og utjevningspolitikk, dominert av LO og
21 Ibid. s. 9. Ved siden av å foreta en liten endring i lovteksten, der tvistespørsmål ble gjort
til forhandlingstema, gjorde komiteen ikke annet enn å uttale seg generelt om hva den la i
betegnelsen «alminnelige lønns- og arbeidsvilkår». Ibid. s. 16.
22 Ibid. s. 9.
23 Ang. Glad og Faafengs særuttalelse, se note 17 ovenfor. Trana og Nordhus ba i særuttalelse
om at hovedorganisasjonene måtte få forhandlingsrett i saker som berørte bare én tjenestegren,
selv om hovedorganisasjonen ikke kunne sies «å representere en vesentlig del av
vedkommende tjenestemenn». Ibid. s. 13.
331

Arbeiderpartiet. Oslo-lærerne sto i en organisasjon som ikke prioriterte deres interesser,
følte de selv. Streikene var et tjenestemannsopprør fra midten.
Konfliktene aktualiserte problemer som lå innebygd i det eksisterende
forhandlingssystemet. For de store hovedsammenslutningene handlet disse problemene
om kontroll og solidaritet. Hvor langt skulle enkeltgrupper få gå på egenhånd,
uten å måtte ta hensyn til en helhet og til andre gruppers interesser? Blant de streikende
ble problemet oppfattet som et uavhengighetsspørsmål. Hvem skulle ha innflytelse
over deres interesser? Myndighetene så svakhetene i forhandlingssystemets
oppbygging og i systemet for lønnsfastsettelse. Systemet var åpent og lite strukturert.
Det hadde regjeringen benyttet seg av overfor tjenestemennene. Nå var situasjonen
snudd om.
Lærerstreiken i Oslo
Folkeskolelærerne hadde, som vi så, lønnsmessig sett to arbeidsgivere: staten og
kommunen. Etter 1945 ønsket Arbeiderpartiet å avvikle systemet med statlig grunnlønn
og kommunale tillegg. Arbeiderpartiet gikk inn for «likelønnssystem» for
lærere. 24 Venstre og Bondepartiet så med skepsis på at rike bykommuner kunne gi
store kommunale tillegg, og fryktet en negativ utvikling for folkeskoler på landet.
Arbeiderpartiet fryktet at lønnsskillene mellom lærere i ulike kommuner skulle hemme
gjennomføringen av et enhetlig skolesystem, og gikk inn for å knytte lærerne til
det statlige regulativsystemet. 25 Lederen i Norsk Lærerlag, Kaare Norum, satte seg
først sterkt imot en endring av lærernes lønnsforhold. Han fryktet at en full tilknytning
til statsregulativet ville frata lærerne et fleksibelt lønnssystem som åpnet for
lokale forhandlinger om kommunale tillegg. Dette systemet ga spillerom. En plass
i statsregulativet ville binde organisasjonen. 26 «Hadde lærerne vært rendyrkede
statstjenestemenn», hevdet Norum i 1946, ville de aldri lønnsmessig «stått hvor de
står idag». 27
Men Norum og Lærerlaget måtte snu. Statens lønnskomité gikk i sin innstilling
fra 1948 inn for å innføre et felles regulativ for lærere i hele landet. 28 Både
komiteen og regjeringen gikk inn for å avvikle de kommunale tilleggene. 29
24 Christensen 1983:194.
25 Ibid. s. 195 f; Hagemann 1992:280.
26 Hagemann 1992:279 f.
27 Kaare Norum 1946, cit. Hagemann 1992:279.
28 Innstilling 1948b.
29 St. prp. nr. 135 (1948) s. 3, 7 f.
332

Lærerlønnen Stortinget bevilget, skulle ikke lenger være en minstelønn, men en full
lærerlønn. Det var imidlertid ikke lett å avvikle systemet med de kommunale tilleggene.
Lærernes rettslige stilling var regulert i skolelovene. 30 De beskyttet lærerne
mot vilkårlig oppsigelse og forflytning, og ga dermed også beskyttelse for lønnen.
Stortinget kunne ikke uten videre la lærerne gå ned i lønn gjennom å frata dem det
kommunale tillegget. 31 Et lønnshopp stort nok til å eliminere dette problemet, ville
regjeringen og Stortinget ikke gå med på. Enkelte kommunale tillegg ble derfor
akseptert, men Stortinget tok selv kontroll over tilleggene ved å lovfeste at slike tillegg
skulle godkjennes av Stortinget eller av regjeringen etter Stortingets delegering. 32
Dermed ble Stortinget trukket direkte inn i lønnskampen om kommunale tillegg.
Konflikten i Oslo-skolen begynte å tilspisse seg i 1949. Da sa Oslo-lærerne
opp sine stillinger. De kunne ikke godta kommunens tilbud om kommunalt tillegg.
Sammen med oppsigelsene vedtok lærerne at de ville akseptere en frivillig voldgift. 33
Slik satte lærerne effektivt Stortinget under press. Enten streiket de, eller de fikk en
voldgiftsdom. Regjeringen og Stortinget ga etter, og aksepterte voldgift. 34 Det gikk
ikke lang tid etter at Oslo-lærerne hadde fått sitt kommunale tilskudd før lærerorganisasjonene
systematisk gikk på de andre kommunene. 35 Norges Lærerlag fremmet
krav i 69 kommuner. 36 I flere store byer gikk lektorer i den høyere skolen til
oppsigelse av sine stillinger. 37 Norges Byforbund og Norges Herredsforbund følte
presset, men skjøv det over på Stortinget «i tillit til at Stortinget vil finne frem til
en tilfredsstillende løsning». 38
30 Lov om byfolkeskolen og lov om landsfolkeskolen, begge 1936.
31 Statens lønnskomité pekte på at enkelte lærere hadde rettskrav på å beholde den delen
av de kommunale tilleggene som ikke ble dekket av de nye lønningene. Innstilling 1948b:24.
Jfr. også Stortingets vedtak 8. desember 1948, gjengitt i St. prp. nr. 31 (1950), s. 2.
32 «Stortinget eller den det bemyndiger kan i særskilte tilfelle samtykke i at en kommune får
gi ett tillegg til den lønn Stortinget har fastsatt.» Lov om byfolkeskolen § 22.
33 Oslo Lærerlag og Oslo Lærerinneforbund. Aksjonen hadde støtte i landsorganisasjonene
Norges Lærerlag og Norges Lærerinneforbund. St. prp. nr. 31 (1950), s. 3.
34 Det ble imidlertid forutsatt at voldgiftsnemndas kjennelse skulle sendes til høring i berørte
departementer før regjeringen kunne akseptere dommen. Ibid. s. 2.
35 Lærerorganisasjonene som var med i forhandlingene, var Norsk Lektorlag, Norges Lærerlag
og Norges Lærerinneforbund. St. prp. nr. 1 (1950), Tillegg nr. 32.
36 St. prp. nr. 31 (1950), s. 10.
37 Ibid. s. 7. Bare i Harstad var streiken i gang før lærerne fikk beskjed om å innstille den.
38 Vedtak på felles styremøte oktober 1949 for Norges Byforbund og Norges Herredsforbund,
gjengitt i ibid. s. 7.
333

Regjeringen henstilte senhøsten 1949 til organisasjonene om å innstille streiker og
streikevarsler, og la deretter saken frem for Stortinget. Hele grunnlaget for overføringen
til et statlig lønnsregulativ var i ferd med å forsvinne, mente regjeringen. 39
Den ba derfor om at Stortinget «prinsipielt gir uttrykk for» at det ikke skulle gis
kommunale tillegg. 40 Men dette var ikke nok. Utover i landet kokte det blant lærere
både i folkeskole og i høyere skole. Regjeringen så at en «overgangsordning» med
fortsatte kommunale tillegg måtte aksepteres, «slik at ingen lærer for tiden går tilbake
i kontant lønn». 41 De lønnsvedtakene som ble gjort i 1950 og 1951, skulle
gjelde til 1953. 42
I spillet om de kommunale tilleggene var partene mange og alliansene vekslende.
Regjeringen og Stortinget vedtok stadig prinsipputtalelser om at kommunale
tillegg ikke skulle gis, men ga likevel noe. Tingmennene sto splittet. Både Venstre,
Kristelig Folkeparti og Høyre fant det vanskelig å tukte både lærere og kommuner
som ville gi tillegg. 43 Norges Byforbund og Norges Herredsforbund sto sammen med
regjeringen i forsøket på å begrense de kommunale tilskuddene, men overlot til
Stortinget å sette makt bak gjennomføringen av prinsippet. 44 Byforbundet og Herredsforbundet
var fellesorganer for kommunene, men hadde ingen formell myndighet
over kommunene. 45 Kommunene støttet seg dels på By- og Herredsforbundet
i forhandlingene med lærerorganisasjonene. De ville selvfølgelig gjerne begrense
størrelsen på tilleggene. Men mange rike kommuner, deriblant Oslo, Bærum og
Bergen, gikk ikke av veien for å støtte lærernes krav om tillegg. Det ga kommunene
39 Ibid. s. 8 f.
40 Ibid. s. 11.
41 Ibid. s. 12, 32.
42 Etter forhandlinger ble nytt vedtak gjort av Stortinget i juni 1950. Forh. i St. 29. juni 1950,
s. 1851-1856. Oslo-lærerne fikk sitt overgangstillegg regulert i 1951. St. prp. nr. 110 (1951).
43 Mindretallet i administrasjonskomiteen, som besto av Berthelsen (V), Bjerkeset (KrF), Christie
(H) og Edvardsen (V), uttalte i 1950 at «Regjeringen som en midlertidig ordning straks bør
godkjenne rimelige kommunale tillegg i tilfelle hvor lærerorganisasjonene og kommunene
er blitt enige.» Innst. S. nr. 43 (1950) s. 106.
44 «...folkeskolen er en landssak og ikke en kommunal sak», hevdet forbundene, men åpnet
likevel for slike tillegg enkelte steder. Uttalelse fra Byforbundet og Herredsforbundet, gjengitt
i St. prp. nr. 31 (1950), s. 9.
45 Byforbundet og Herredsforbundet hadde alt fra 1945 bygd opp institusjoner for å bistå
kommunene i lønnsforhandlinger. Organisasjonene tok mål av seg til å bli sentralorganisasjoner
for kommunene i lønnsspørsmål. Selv om organisasjonene ikke kunne inngå bindende
avtaler for kommunene, overtok de etter hvert mye av forhandlingsarbeidet. Terjesen 1995:98
ff.
334

et konkurransefortrinn i kampen om gode lærerkrefter at de kunne tilby ekstra lønnstillegg.
Lærerorganisasjonene balanserte på en knivsegg. De forsøkte å unngå splittelser.
Dels presset landslærere på for likelønn, dels forlangte bylærere å få beholde
sitt gamle tillegg. 46
Om lærerlønningene:
«Når ein studerer proposisjonen og tilrådinga, kjem ein inn i ein krattskog
som det mest ikkje er råd å koma heilskinna ut or. Saka er uvanleg
komplisert. Argument og synsmåtar kryssar kvarandre. Tingingar, nemnder
og utgreiingar hopar seg opp».
Kjell Bondevik (KrF) i Stortinget 1954.
For regjeringen, Norges Byforbund og Norges Herredsforbund var selve forhandlingsspillet
nøkkelen til å lykkes. Med så mange parter og kryssende interesser
kunne konflikt bare unngås ved å oppnå avtaler som partene følte seg bundet av.
Før Norges Byforbund og Norges Herredsforbund ville akseptere ytterligere tillegg
i Oslo, gjorde de vedtak om at det var «en absolutt forutsetning at Norges Lærerlag
og Norges Lærerinneforbund skriftlig utvetydig gir uttrykk for» at krav ikke skulle
fremmes i andre kommuner, og at organisasjonene ville «forplikte seg til med alle
midler å søke å stoppe eventuelle lokale aksjoner». 47 Finansdepartementet ville også
ha en garanti fra lærerorganisasjonene om at krav ikke skulle fremsettes i andre
kommuner. Lærerlaget svarte at organisasjonen holdt seg til avtalene, og at det i dette
tilfellet var kommunene, ikke lærerorganisasjonen, som hadde søkt Finansdepartementet
om å få gi kommunale tillegg. 48 Lærerlaget forsikret at det ikke ville
støtte ulovlige aksjoner. 49 Spillets regler ble utnyttet og fulgt. Selv om Stortinget
formelt kunne avskaffe kommunale tillegg gjennom et ensidig vedtak, lot ikke dette
seg gjøre i praksis. Stortinget ba regjeringen forhandle. 50 Regjeringen forhandlet,
og forlangte lojalitet. Avtalene skulle holdes og spillereglene følges. Og de ble fulgt
helt til Oslo-lærerne ikke lenger ville spille med.
46 Hagemann 1992:282 ff.
47 Vedtak gjort av styrene i Norges Byforbund og Norges Herredsforbund 27. januar 1951,
gjengitt i St. prp. nr. 110 (1951), s. 2.
48 Brev fra Norges Lærerlag av 12. februar 1951, gjengitt i St. prp. nr. 110 (1951), s. 2 f.
49 Brev fra Norges Lærerlag av 1. mars 1951, gjengitt i St. prp. nr. 110 (1951), s. 3.
50 Jfr. Innst. S. nr. 43 (1950), s. 106.
335

I Oslo følte lærerne at Norges Lærerlag førte en «kompromisspolitikk» der Oslolærerne
bar byrdene. 51 Da Lærerlaget og Lærerinneforbundet i 1953 forlenget avtalen
med staten, brøt Oslo-lærerne ut av moderorganisasjonene. Oslo-lærerne forsøkte
med dette å fri seg fra de avtalene Lærerlaget og Lærerinneforbundet hadde
inngått. De ville streike, og vedtok å si opp sine stillinger fra 1. november 1953.
Oslo-lærerne forhandlet i to retninger. Kommunen stilte seg langt på vei
positiv til å gi tillegg. Formannskapet hadde allerede på vårparten vedtatt å be om
«lønnstillegg til grunnskolen» og sagt seg «villig til å drøfte» størrelse og form på
slike tillegg. 52 Men ettersom Stortinget hadde overtatt kontrollen med lærerlønningene,
måtte slike tillegg ha godkjenning derfra. Forhandlingene ble derfor ført over
i den andre retningen: mot staten.
Så lenge forhandlingene pågikk, ventet Oslo-lærerne med å sette streiken i
verk. Men lærerne fikk det ikke som de ville. Statens tilbud var for dårlig, og ble
ved uravstemning i februar 1954 avvist med 1115 mot 14 stemmer. Finansdepartementet
fikk heller ikke støtte fra noen av de andre lærerorganisasjonene for sitt
tilbud. 53 11. februar gikk Oslo-lærerne ut i streik. Folkeskolene i Oslo stengte fra
samme dag. De hadde store deler av opinionen i ryggen. Etter å ha gjennomgått de
største avisene, konkluderer historikeren Gro Hagemann med at støtten til lærerne
nærmest var enstemmig i hovedstaden; streiken ble et populært uttrykk for motstanden
mot et dominerende Arbeiderparti og en steil statsmakt. 54 Også fra kompetent
hold hadde lærerne fått støtte. Lærernes lønnskrav var behandlet i Statens
Justeringskomité. Der hadde høyesterettsjustitiarius Emil Stang i en mindretallsuttalelse
gitt full støtte til Oslo-lærernes krav. 55
Regjeringen la frem sitt forslag for Stortinget uten at det var akseptert av
organisasjonene. En utvidet administrasjonskomité forsøkte å samle seg om et kompromiss;
viljen til å gi lærerne en ytterligere lønnsøkning var stor blant annet hos
Høyre. Komiteen forhandlet med Finansdepartementet, som igjen sto i forbindelse
med lærerorganisasjonene. Administrasjonskomiteen og departementet ble enige,
uten at lærerorganisasjonene ga sin aksept. I Oslo ble tilbudet avvist med 872 mot
42 stemmer. 56 Også i Stortinget hevet flere røsten mot administrasjonskomiteens
kompromiss. Fra både Venstre og Høyre kom representanter som ga Oslo-lærerne
51 Hagemann 1992:283.
52 Vedtak i Oslo formannskap 17. april og 15. mai 1953, gjengitt i St. prp. nr. 33 (1954), s. 8 f.
53 St. prp. nr. 33 (1950), s. 38.
54 Hagemann 1992:285.
55 St. prp. nr. 33 (1954), s. 17.
56 Hagemann 1992:287.
336

støtte. 57 Men Stortinget vedtok komiteens forslag, og sperret slik veien videre for
Oslo-lærerne. 58 Lærerne måtte igjen endre forhandlingsstrategi. Før Stortinget hadde
fattet sitt vedtak, var lærerne alt i gang med nye forhandlinger med Oslo kommune.
Jeg har lest om det i avisen, sa Gerhardsen på Stortinget; pressen hadde skrevet
at Oslo-lærerne hadde tatt kontakt med kommunen. «Jeg går ut fra at Oslo kommune
under alle omstendigheter er oppmerksom på... at en ikke her kan søke løsninger
som er kamuflerte lønnstillegg. Det vil i tilfelle være i strid med Stortingets
vedtak.» 59 Men det var nettopp det lærerne og Oslo kommune gjorde. I samarbeid
med kommunen klarte lærerne å omgå stortingsvedtaket. Oslo-lærerne fikk igjennom
de fleste kravene som kunne etterkommes uten å bli definert som lønnstillegg.
Blant annet fikk de nå betalt for konferansetimer med foreldrene. 60 Streiken ble
avblåst etter 26 dager. Dagbladet, som hele tiden hadde vært lærernes støttespiller
og talerør, hevdet at lærernes kamp hadde vist «at også en yrkesgruppe utenfor LO
er i stand til å gjennomføre en aksjon for å få sine rettmessige krav oppfyldt». 61
Lærerstreiken var spesiell. Det var en streik der staten og Stortinget var
motpart, det var en streik som skyldtes sentralisering av lønnssystemet, og hvor
særlige faktorer spilte inn. Men var det også en streik som satte LO i forlegenhet?
Arbeiderpartiet og regjeringen var i tvil om valg av strategi. Lærerorganisasjonene
var ikke tilsluttet noen av de tre hovedorganisasjonene, og Oslo-lærerne var
ikke engang tilsluttet den landsdekkende lærerforeningen. Tidlig søkte finansminister
Bratteli råd hos LO: Hvordan skulle regjeringen reagere seg når streiker ble
satt i gang av enkeltgrupper, uten at hovedorganisasjonene hadde gitt sitt «samtykke»?
62 Regjeringen fikk støtte for å avvise kravene fra Oslo og holde seg til avtalene
med Norges Lærerlag. 63
57 Både Helge Seip (V), Kjell Bondevik (KrF), Reidar Bruu (H) og Hambro (H) fremsatte eller
støttet endringsforslag. Forh. i St. 10. mars 1954, s. 553, 556, 557 og 585. Gerhardsen beklaget
at ikke alle medlemmene i administrasjonskomiteen hadde «fått tilslutning i sine
[parti]grupper», slik at en kunne ha unngått inntrykket av at Stortinget var «innbyrdes uenig».
Ibid. s. 589.
58 Ibid. s. 589 ff.
59 Ibid. s. 572.
60 Hagemann 1992:287.
61 Dagbladets redaksjonsartikkel, cit. Fri Fagbevegelse 1954, s. 113.
62 Samarbeidsnemnda mellom Landsorganisasjonen og Arbeiderpartiet, Protokoll 1953, 26.
august, s. 1. Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek, Oslo.
63 Ibid. s. 2.
337

LO hadde gjennom sin lønnspolitikk påtatt seg i nært samarbeid med regjeringen
å holde pris- og lønnsnivået nede. I 1953 ble lønnsoppgjøret suspendert. LO-toppene
ønsket det samme for 1954 men torde ikke av frykt for egen organisasjon. 64
Gjennom samarbeid med regjeringen og en gjensidig forståelse med arbeidsgiverorganisasjonen
forsøkte LO å holde kontroll med lønnsutviklingen i sine egne
medlemsorganisasjoner, og å sikre moderate lønnsoppgjør som ikke truet regjeringens
økonomiske politikk. Oslo-lærernes streikeseier representerte derfor ikke bare
en konkurranse, den truet LOs sentrale ledelse og organisasjonens lønnspolitikk.
Dersom grupper av lønnstakere utenfor Landsorganisasjonen skulle få store lønnstillegg,
ville det bli umulig for LO-ledelsen å holde lønnskrav fra egne medlemmer
tilbake. Det pris- og inntektspolitiske samarbeidet med regjeringen kunne dermed
bryte sammen. 65 «Man bør imidlertid ikke gå ut fra», truet LO etter at lærerstreiken
var over, «at grupper av lønnstakere utenfor Landsorganisasjonen skal kunne
operere fritt uten konsekvenser». 66 Dagbladet, derimot, håpet at lærerstreiken indikerte
at LO ikke lenger skulle bestemme og «diktere lønnspolitikken med samme
suverene makt som tidligere». 67 LO hadde klar interesse av at forhandlingssystemet
ble endret. Organisasjonen ønsket en større sentralisering av arbeidstakerorganisasjonene
og en sperre mot at enkeltstående grupper gjennom streik eller trussel om
streik kunne sikre seg større lønnsøkning enn andre.
Aksjonen til Oslo-lærerne viser hvordan nye grupper offentlig ansatte tok
organisasjonspolitiske virkemidler i bruk. Lærerne hadde tidligere vært svært tilbakeholdne
og skeptiske overfor streikevåpenet. Med et solid rekrutteringstyngdepunkt
blant bønder, var streik et kulturelt fremmedelement. Det er derfor ikke overraskende
at det nettopp var bylærerne som først gikk til streik. Oslo-lærerne måtte
imidlertid bryte med landsforeningene for å få fritt spillerom. Streikevåpenet ble
ført ut av den store landsomfattende foreningen som Norges Lærerlag var, og tatt i
bruk lokalt. Dette skapte en ny forhandlingspolitisk situasjon som det tradisjonelle
forhandlingssystemet ikke klarte å fange opp. For det første ble det mange aktive
parter i konflikten. Det ble vanskelig for staten og Stortinget å hindre at et oppgjør
64 Frøland 1992:203, 205 f.
65 I hvert fall i de formene det hadde på 50-tallet. Frøland viser hvordan ledelsene i LO og
NAF også sikret seg kontrollen i forbundsvise oppgjør i privat sektor; i 1954 ved at de «manøvrerte
frem en voldgiftskjennelse» som satte referanserammen for de forbundsvise oppgjørene
som fulgte. Frøland 1992:215.
66 Uttalelse sendt Dagbladet 23. mars 1954, trykt i Fri Fagbevegelse 1954, s. 114. Konsekvensen
ville bli økt kostnadsnivå dersom også andre grupper, som LO, skulle stille de samme
kravene, mente LO. Ibid.
67 Dagbladets redaksjonsartikkel, cit. Fri Fagbevegelse 1954, s. 113.
338

med en lokal organisasjon i Oslo skulle få konsekvenser andre steder i landet. For
det andre måtte Stortinget fatte sitt vedtak under påtrykk, ikke bare fra lærere i en
pågående streik i Oslo og en ganske betydelig hovedstadsopinion, men også fra over
60 000 foreldre som krevde skole for sine barn. 68 Stortinget kunne i «den alvorlige
situasjon» ikke vedta «noen endelig løsning på saken», sa komiteens ordfører Henry
Jacobsen i debatten. 69 «[En] nødens innstilling... i en nødens situasjon», bemerket
en sogneprest, også han komitémedlem. 70 Stortinget måtte fatte et lønnsvedtak
det ikke var gjort avtale om, og som det sto strid om. Det var en situasjon Stortinget
neppe ønsket å komme i på nytt.
Streik i NRK
Tre måneder etter lønnsvedtaket i lærerkonflikten fremmet Norsk Rikskringkastings
Funksjonærlag krav overfor Finansdepartementet, og ba om forhandlinger. I hovedsak
dreide kravet seg om oppjustering av visse stillinger fra en lønnsklasse til en
høyere. Dette var i det vesentligste krav som tidligere var blitt vurdert av regjeringen
og Stortinget. 71 Finansdepartementet la saken frem for styret i NRK og
Kirkedepartementet. 72 Funksjonærlaget sto utenfor de tre hovedsammenslutningene.
Forhandlingene, som strakk seg utover høsten 1954 og frem til februar 1955,
ble derfor ført direkte mellom statens lønnsdirektør i Finansdepartementet og funksjonærene
i NRK.
Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag avviste Finansdepartementets tilbud,
og meddelte den 23. oktober at funksjonærene «hadde besluttet å gå til oppsigelse
av sine stillinger etter den oppsigelsesfristen som var fastsatt, dvs. med fratreden 1.
februar 1955». 73 Trusselen om en ny streik blant statstjenestemenn ble overhengende.
68 Jfr. stortingspresidenten, Forh. i St. 10. mars 1954, s. 561.
69 Ibid. s. 546. Henry Jacobsen (1898-1964) var stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet.
Møllearbeider, senere kontorsjef ved Alderstrygdens kontor i Moss. Medlem av Norges Nærings-
og Nytelsesmiddelarbeiderforbund fra 1920 og av representantskapet 1923-28. Nordby
(red.) 1985a.
70 Varmann (A), Forh. i St. 10. mars 1954, s. 551. Kolbjørn Sigurd Verner Varmann (1904-1980)
var stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet. Cand. theol. 1929, gymnaslærer, stiftskapellan
1931-36, senere sogneprest og prost. 1963-74 fylkesmann i Finnmark. Nordby (red.) 1985a.
71 Behandlet av Statens Justeringskomité og Stortinget i 1953. St. prp. nr. 19 (1955), s. 2.
72 Protokoll fra forhandlingene mellom statens forhandlere og Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag,
s. 14. Trykt som vedlegg til St. prp. nr. 19 (1955).
73 Ibid. s. 3.
339

Det var vanskelig for staten å imøtekomme slike justeringskrav som det dreide seg
om i NRK-konflikten. Det lønnsregulativet som var blitt vedtatt for statstjenestemenn
i 1948, innebar en betydelig forenkling. Det ble opprettet et lønnssystem med
28 lønnsklasser. Bare de 15 laveste klassene hadde alderstillegg. 74 Med så få lønnsklasser
ble fleksibiliteten liten. Det var vanskelig å skille mellom de ulike stillingene,
og justering av en stilling fikk gjerne betydning for svært mange andre stillinger.
Statens tilbud til de NRK-ansatte illustrerer problemet. Statens løsningsforslag
var å ta enkelte stillinger ut av lønnsregulativet og gjøre dem om til åremålsstillinger.
75 Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag foreslo straks også å ta andre stillinger
ut av det alminnelige regulativet for statstjenestemenn. 76 For Finansdepartementet
var det imidlertid ingen god løsning å begynne å bryte ned det
lønnsregulativet det hadde vært så vanskelig å bygge opp.
Forhandlingene ble tatt opp igjen på nyåret 1955. 77 Den 26. januar, en uke
før streiken skulle iverksettes, dukket fungerende finansminister Ulrik Olsen opp
på forhandlingsmøtet. Han henstilte til Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag om
å utsette arbeidsnedleggelsen, som var fastsatt til 1. februar. 78 Den 31. januar ba Ulrik
Olsen på nytt om at streiken ble utsatt. Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag sa
seg villig til å utsette arbeidsnedleggelsen til 21. februar 1955, «slik at den fungerende
finansminister personlig kunne få anledning til å sette seg bedre inn i saken». 79
Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag hadde da forsikret seg om at det var Ulrik
Olsen som fortsatt ville behandle saken også etter regjeringsskiftet. 80 Statsråd Olsen
fikk sin utsettelse. Den 14. februar la staten frem et siste tilbud. Lønnsdirek-
74 Dahl 1950:9.
75 Protokoll fra forhandlingene mellom statens forhandlere og Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag,
s. 16. Trykt som vedlegg til St. prp. nr. 19 (1955).
76 Ibid. s. 17.
77 Etter henstilling fra styret i NRK meddelte Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag 21. desember
Finansdepartementet at laget var villig til å ta opp nye forhandlinger med sikte på å
få løst den pågående lønnskonflikten. St. prp. nr. 19 (1955), s. 3.
78 Ibid. s. 7.
79 Protokoll fra forhandlingene mellom statens forhandlere og Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag,
s 26. Trykt som vedlegg til St. prp. nr. 19 (1955).
80 Ulrik Olsen var kommunal- og arbeidsminister i Torp-regjeringen. Han fortsatte i denne
stillingen da Gerhardsen overtok, og beholdt den frem til 1958. Han fikk befatning med saken
som fungerende finansminister i dagene etter regjeringsskiftet.
340

tøren understreket at tilbudet ikke måtte ses på som «en diktat fra statens side», men
det ville likevel bare i «ubetydelig» grad kunne endres. 81
Statens tilbud ble avvist. Statsråd Ulrik Olsen ba, med hjemmel i lov om
forhandlingsrett, om at tilbudet ble lagt ut til uravstemning. Lønnsdirektøren ba
funksjonærlaget «stille medlemmene fritt» ved avstemningen, slik at funksjonærene
ikke skulle påvirkes av organisasjonsledelsens syn. 82 Dette ble avvist. Norsk Rikskringkastings
Funksjonærlag ville forbeholde seg retten til å kunne anbefale eller
ikke anbefale et tilbud. En eventuell arbeidsnedleggelse ville finne sted når resultatet
av avstemningen forelå, tidligst 22. februar. Statsråd Olsen anmodet funksjonærlaget
om å utsette arbeidsnedleggelsen til etter at Stortinget hadde behandlet
saken. «Saken går nå til Stortinget, og Stortinget burde ikke stilles overfor det press
som en åpen konflikt ville føre med seg», uttalte statsråden. 83 Forhandlingene ble
avsluttet. Tjenestemennene i NRK la ned sitt arbeid 23. februar. 84
Da administrasjonskomiteen i Stortinget fikk saken til behandling, var streiken
i gang. 85 Komiteen beklaget i innstillingen «at funksjonærlaget ikke fant å kunne
følge henstillingen om å utsette arbeidsnedleggelsen, slik at Stortinget kunne behandle
saken uten det press som en åpen konflikt medfører». 86 På nytt hadde Stortinget
fått en ubehagelig sak i fanget. Da regjeringen slapp saken, ble Stortinget og
administrasjonskomiteen gjort til arbeidsgiverpart. Komiteen søkte løsninger i to
retninger: voldgift og forhandlinger.
Voldgift var et gammelt middel som i perioder var blitt brukt i konflikter
mellom parter i det private. Under første verdenskrig fra 1916 og helt frem til 1923
eksisterte det midlertidige lover om tvungen voldgift. Også i tiden etter andre verdenskrig
ble slike lover tatt i bruk. 87 I 1952 kom en lovregulering av en frivillig
81 Protokoll fra forhandlingene mellom statens forhandlere og Norsk Rikskringkastings Funksjonærlag,
s 28. Trykt som vedlegg til St. prp. nr. 19 (1955).
82 Ibid. s. 29.
83 Ibid.
84 Innst. S. nr. 22 (1955), s. 59.
85 Ibid. Regjeringen la frem proposisjon for Stortinget med forslag til vedtak om lønnsregulering
den 18. februar. St. prp. nr. 19 (1955).
86 Innst. S. nr. 22 (1955), s. 59.
87 Provisorisk anordning av 15. september 1944 ga staten rett til å bringe konflikter inn for
lønnsnemnd i visse tilfeller. Denne anordningen ble etterfulgt av kortvarige lover, den siste
gjeldende til utgangen av 1952. Jfr. Berg og Evje 1959:12 ff.
341

lønnsnemndsordning. 88 Frivillig voldgift var ikke uvanlig, og ble brukt for eksempel
i 1954 i oppgjøret for private virksomheter. 89 Nå så Stortingets administrasjonskomité
til voldgiften som løsning. Stilt overfor en streikesituasjon fant komiteen
det «ønskelig å få klarlagt om det antas å være adgang til å anvende tvungen lønnsnemnd
i en konflikt av denne art uten å støte an mot konstitusjonelle prinsipper». 90
Administrasjonskomiteen henvendte seg til utenriks- og konstitusjonskomiteen.
Denne manøveren kunne ha to funksjoner. For det første var det viktig for
stortingskomiteen å sikre seg en måte å løse konflikten på. Kirkedepartementet hadde
måttet sende lønnssaken til Finansdepartementet, som sendte den uløst videre til
Stortinget. Et stortingsvedtak i lønnssaken ville ikke kunne tvinge NRKfunksjonærene
tilbake i arbeid. Under lærerstreiken året før var det kommunen, ikke
Stortinget som klarte å løse konflikten. Heller ikke en tvungen lønnsnemnd ville
formelt kunne heve oppsigelsene som var gitt, med mindre den ble fulgt av et lovpåbud
om å gå tilbake til arbeidet. Streikeforholdet for statstjenestemenn var ikke
regulert i verken avtaler eller lov. 91 Men dersom Stortinget sendte lønnssaken til
tvungen lønnsnemnd, ville en domsavsigelse legge et enormt press på NRKfunksjonærene.
Stortinget ville i alle fall blitt kvitt saken uten å måtte bære det
88 Lov av 19. desember 1952 om lønnsnemnd i arbeidstvister. Loven gjaldt fra januar 1953.
89 Frøland 1992:215, 240. Se også note 65 side 338.
90 Innst. S. nr. 22 (1955), s. 59.
91 Med unntak av bestemmelsene i tjenestetvistloven av 1918 om at staten kunne pålegge
tjenestemennene å stå i stillingen i inntil tre måneder utover oppsigelsestiden dersom det
dreide seg om streik. For øvrig var streikeretten for statsansatte ikke lovregulert. Det var
derfor knyttet usikkerhet til de disposisjonene partene kunne foreta under en streik. Oppsigelsene
var formelt sett regulære individuelle oppsigelser. I NRK-konflikten ga hver enkelt
funksjonær funksjonærlagets styre fullmakt til å si opp egen stilling. (Jfr. brev fra
«Funksjonærforeningen» (sic), cit. Statsråd Ulrik Olsen, Forh. i St. 15. mars 1955, s. 626.) Men
det var organisasjonen som tok den reelle beslutningen om oppsigelse, slik tilfellet også var
i konflikter som falt inn under arbeidstvistloven. I praksis ble oppsigelser i streikeøyemed
behandlet av staten og statstjenestemennenes organisasjoner som streiker etter arbeidstvistlovens
forståelse. Lønnsnemndsloven av 1952 ga en kjennelse i lønnsnemnd samme virkning
som en kollektivavtale (§ 1). Det vil si at partene var bundet til å godta avtalen, som også
impliserte fredsplikt. Statstjenestemenn sluttet ikke kollektivavtaler, og hadde derfor formelt
ingen fredsplikt. I praksis handlet imidlertid statstjenestemennenes organisasjoner som om
det var knyttet fredsplikt til de «lønnsavtalene» organisasjonene aksepterte. Et eksempel på
dette finner vi i konflikten mellom Byforbundet, Herredsforbundet og staten på den ene
siden, og Norges Lærerlag blant flere på den andre. Kommunene og staten krevde skriftlige
garantier fra Lærerlaget nettopp fordi det ikke fantes noen lov- eller avtaleregulering. Lærerlaget
forsikret derimot at det ville holde avtaler og ikke tillate «ulovlige aksjoner». Selv
om uttrykket «ulovlige aksjoner» ikke ble definert av Lærerlaget, er det grunn til å tro at
det refererte til aksjoner som stred mot en akseptert lønnsavtale. Lærerlaget handlet dermed
som om streikeretten var regulert etter arbeidstvistloven. Se side 335.
342

politiske presset en ensidig stortingsavgjørelse ville innebære, særlig dersom streiken
fortsatte.
Et annet motiv for administrasjonskomiteen til å be utenriks- og konstitusjonskomiteen
om å uttale seg i voldgiftsspørsmålet, kunne være å legge press på
tjenestemennene i de forhandlingene som administrasjonen la opp til. Med voldgift
som ris bak speilet gikk Stortingets administrasjonskomité i gang med å finne
en forhandlingsløsning på konflikten.
Administrasjonskomiteen lot funksjonærene fra NRK legge frem sitt syn, og
ba regjeringen på nytt drøfte enkelte punkter med dem. Finansdepartementet underrettet
stortingskomiteen om de siste forhandlingene i et brev datert 1. mars
1955. 92 I forståelse med både regjeringen og de streikende funksjonærene anbefalte
administrasjonskomiteen et forslag som innebar noen mindre endringer. 93 Norsk
Rikskringkastings Funksjonærlag må enten ha vært fornøyd med forhandlingene
eller fryktet voldgiftsretten, for den 28. februar, før administrasjonskomiteens innstilling
formelt var ferdig, gikk funksjonærene tilbake til arbeidet. 94 Det forelå da
etter forhandlinger en protokollert enighet mellom regjeringen og funksjonærene,
og en samforstand, ikke en formell avtale, mellom tre parter: de streikende, regjeringen
og Stortingets administrasjonskomité.
Stortinget opplevde sin stilling som vanskelig. Administrasjonskomiteen tok
derfor til slutt i sin innstilling opp det allmenne problemet som oppsto når Stortingets
lønnsfastsettelse måtte foregå under en lønnskonflikt:
«Ved lærerlønnskonflikten i 1954 og kringkastingskonflikten nå hadde tjenestemennene
allerede nedlagt sitt arbeide før sakene ble overlevert Stortinget.
Denne situasjon satte Stortinget og administrasjonskomiteen under et
unødig press i arbeidet med sakene.
Komiteen anser det bl.a. på denne bakgrunn nødvendig å overveie om man
ikke bør søke å finne frem til bestemmelser om ordning av lønnsforholdene
mellom staten og dens tjenestemenn, som ut fra alle hensyn kan lede til en
mer tilfredsstillende behandlingsmåte av tvister på dette område, enn de regler
vi nå har åpner mulighet for.
Komiteen henstiller til regjeringen å la utrede på bredt grunnlag spørsmålet
om en endring i formen for lønnsforhandlinger mellom staten og dens
92 Innst. S. nr. 22 (1955), s. 59.
93 Stillingene som sjef for henholdsvis utenriksredaksjonen og underholdningsavdelingen ble,
i tillegg til stillingene som musikksjef og teatersjef, tatt ut av regulativet for å fastsettes på
kontrakt med mulighet for omgjøring til åremålsstillinger. I tillegg ble diverse «kompensasjonstillegg»
økt. Innst. S. nr. 22 (1955), s. 59.
94 Jfr. Aabrekk, Forh. i St. 15. mars 1955, s. 613.
343

344
tjenestemenn, og forelegge utredningen - eventuelt ledsaget av forslag fra regjeringen
- for Stortinget så snart som mulig.» 95
Det er neppe tvil om at administrasjonskomiteen, til tross for en lykkelig utgang
på NRK-konflikten, var lei av å få kompliserte lønnssaker i fanget; saker som trengte
en rask avgjørelse, men som kunne være politisk vanskelige. I disse sakene måtte
stortingsmennene la politikken ligge og heller oppta forhandlinger. Stortinget ble
langt på vei gjort til forhandlingspart, og mistet dermed mye av handlefriheten og
den politiske kontrollen.
Både medlemmene av administrasjonskomiteen og andre stortingsrepresentanter
la i debatten stor vekt på Stortingets stilling. Alle uttalte et ønske om å få
forhandlingsordningen utredet, ingen kom med innvendinger mot komiteens uttalelse.
Men spørsmålet om bruk av voldgift vekket følelser i forsamlingen.
Debatten viser både hvordan Stortingets stilling ble vurdert å være, og hvordan
den faktisk var. Vi kan trekke ut tre elementer som synes viktige i denne sammenhengen:
1) ønsket om et nytt forhandlingssystem, 2) holdninger til voldgift og
3) forståelsen av forhandlingsspillet.
Alle politiske grupperinger stilte seg positive til en utredning av forhandlingsrettsspørsmålet.
Fra Høyre kom det krav om nyordning: Erling Norvik mente den
«nåværende ordning ikke er tilfredsstillende», og ønsket «mer reelle forhandlinger». 96
Berte Rognerud mente staten «som landets største arbeidsgiver har en dobbelt stilling,
idet den opptrer både som arbeidsgiver, hvor den faktisk dikterer lønningene,
og samtidig er øverste meglingsinstans». Her krevdes utredning, mente hun. 97 Rogneruds
synspunkt var ikke vanlig i Norge. Få var opptatt av å skille mellom statens
roller som henholdsvis arbeidsgiver og et overordnet politisk organ. Heller ikke ble
det foreslått å skille ut et eget statlig organ skilt fra Stortinget og regjeringen, for å
forhandle og fastsette lønninger. I Sverige var derimot slike tanker svært viktige i
debatten. 98 En tredje høyremann, Henrik Svensen, mente streikene og den «stilling
Stortinget er kommet i», aktualiserte behovet for «bedre forhandlingsformer». 99
95 Innst. S. nr. 22 (1955), s. 60.
96 Forh. i St. 15. mars 1955, s. 600. Erling Norvik (1899-1964) fra Høyre var medlem av
administrasjonskomiteen. Norvik var skattefogd i Finnmark 1948-62, nestformann i Skattefogdenes
Landsforbund 1954-63, medlem av Høyres landsstyre 1950-62. Nordby (red.) 1985a.
97 Forh. i St. 15. mars 1955, s. 604. Berte Rognerud (1907-) fra Høyre var medlem av
administrasjonskomiteen. Hun var bestyrer ved Oslo arbeidskontors landbruksavdeling 1936-
69, formann i Kommunale funksjonærers landsforbund 1952-62, medlem av Høyres landsstyre
1959-70 og av Høyres sentralstyre 1962-76. Nordby (red.) 1985a.
98 Se side 280.
99 Forh. i St. 15. mars 1955, s. 613.

Alle de tre var offentlige tjenestemenn, og Norvik og Rognerud var aktive i organisasjoner.
Det er imidlertid ingen grunn til å tro at Høyre som parti ikke så positivt
på å endre forhandlingssystemet. Men partiet visste neppe sikkert hvor det ville.
Partirepresentantene fremmet i debatten, både under lærerstreiken og under NRKstreiken,
en sterk kritikk av regjeringens lønnspolitikk. Høyre var langt mer villig
enn Arbeiderpartiet til å gå utenfor lønnsregulativet, som partiet så som en «tvangstrøye»,
særlig for de høyere tjenestemennene. 100 En skulle tro at Høyre ville se positivt
på et forhandlingssystem som fratok regjeringen den sentrale rollen den hadde
i lønnsforhandlingene. Delvis var nok dette et ønske. Berte Rognerud åpnet for
å løsne båndet mellom staten og en del statsinstitusjoner. Det kunne resultere i «en
smidigere, mer selvstendig og mer effektiv ledelse både når det gjelder personalpolitikk,
lønnssaker, megling og andre spørsmål». 101 Men Erling Norvik understreket
at selv løsrevne åremålsstillinger «i visse henseender [er] knyttet til regulativet, og
en form for godkjennelse ansees nødvendig av hensyn til den helhetsvurdering som
Finansdepartementet er tillagt i lønnssaker.» 102
Henry Jacobsen fra Arbeiderpartiet, som var ordfører i saken, sa at både
«tidsbegrensede avtaler, megling og lønnsnemnd etter mønster av arbeidstvistloven»
hadde vært i hans tanker da spørsmålet om utredning av forhandlingsordningene
ble tatt opp. 103 Enstemmighet krevde imidlertid at administrasjonskomiteens uttalelse
ble utformet åpent. Det gir en indikasjon på at synspunktene var forskjellige
på Stortinget. Alle ønsket noe nytt, men var neppe enige om hva slags forhandlingsordning
som burde komme. Det ble derfor fra nesten alle de borgerlige understreket
at utredningen måtte bli både «allsidig» og «bred», og at den måtte «ta hensyn
til alle forhold». 104 Fra de fleste leirene kom krav om at tjenestemennene måtte være
representert i komiteen, og for enkelte var dette «selvsagt». 105
Holdningene til voldgift var delte på Stortinget. Utenriks- og konstitusjonskomiteen,
som hadde fått saken oversendt fra administrasjonskomiteen, var splittet.
Flertallet besto av Arbeiderpartiets representanter i komiteen samt Erling Wikborg
100 Rognerud, ibid. s. 603.
101 Ibid. s. 605.
102 Ibid. s. 600.
103 Ibid. s. 599.
104 Ibid. Norvik (H) s. 601, Seip (V) s. 608 og Kjøs (H) s. 625.
105 Kjøs (H), ibid. s. 625. Kjøs ønsket primært en «parlamentarisk kommisjon... - allsidig sammensatt
og med de forskjellige syn representert.» Ibid. s. 625. Jfr. også Remseth (A) s. 606 og
Henrik Svensen (H) s. 613.
345

fra Kristelig Folkeparti. 106 For arbeiderpartirepresentantene var det høyst sannsynlig
forhandlingstaktiske vurderinger som var avgjørende. Voldgiftstrusselen skulle
gjøre NRK-funksjonærene myke. Erling Wikborg var derimot en genuin tilhenger
av voldgift. Han bar frem den gamle rettstanken som hadde preget deler av Venstre
både før og etter første verdenskrig. «Personlig mener jeg - og det har mitt parti alltid
hevdet - at streik ikke er den rette måte å løse konflikter av denne art på.» Wikborg
satte sin lit til fornuften og retten, og støttet en voldgiftsordning. 107 Flertallet i utenriks-
og konstitusjonskomiteen uttalte at «grunnloven ikke antas å være til hinder
for at Stortinget går med på en ordning som overlater fastsettelsen av en begrenset
gruppe statstjenestemenns eller arbeideres lønnsvilkår til en tvungen lønnsnemnd». 108
Dette ble begrunnet med at Stortinget i 1938 hadde tatt i bruk voldgift i en
lønnskonflikt ved Statens Veivesen, og med at enkelte av de tidligere voldgiftslovene
var blitt anvendt overfor statsarbeidere, uten at det var kommet innsigelser mot
dette på rettslig grunnlag eller ut fra betenkeligheter av konstitusjonell art. 109
Mindretallet, som besto av fem borgerlige representanter, hvorav to fra Venstre,
ville ikke avgi uttalelse om «det reiste forfatningsspørsmål» uten en grundigere
utredning. Det var det ikke tid til. 110
Men selv om skillene i utenriks- og konstitusjonskomiteen delvis fulgte partigrenser,
var ikke dette mønsteret entydig i Stortinget. Høyres Henrik Svensen
mente tiden var inne til å «erkjenne og ta konsekvensen av» at forholdet mellom
staten og dens embets- og tjenestemenn var annerledes enn «den gang da Grunnloven
106 Flertallet i komiteen: Reidar Carlsen (A), Konrad Gustav Knudsen (A), Nils Langhelle (A),
komitéformann Finn Moe (A), Torstein Selvik (A), Johan Wiik (A) og Erling Wikborg (KrF).
107 Ibid. s. 621. Erling Wikborg (1894-), Kristelig Folkeparti. Parlamentarisk leder for KrF 1954-
61.
108 Brev fra utenriks- og konstitusjonskomiteen av 25. februar 1955 til Stortingets presidentskap,
trykt som vedlegg til Innst. S. nr. 22 (1955). Komiteen ville ikke behandle «de mange
og vidtrekkende konsekvenser» av bruk av voldgift, men innskrenket seg til å gi uttalelse om
«sakens rent statsrettslige side, dvs. hvorvidt en slik ordning kan antas å være i strid med
grunnlovens bestemmelser i første rekke om Stortingets bevilgningsmyndighet.» Utenriksog
konstitusjonskomiteen ville heller ikke uttale seg om en allmenn bruk av voldgift, men
innskrenket seg til å behandle bruk av voldgift «for fastsettelsen av en gruppe statstjenestemenn
eller arbeideres lønnsvilkår». Ibid.
109 Flertallet viste også til Justisdepartementets «utvetydige» uttalelse fra 1925, og til uttalelsene
fra juristene Castberg, Hiorthøy og Andenæs. Ibid.
110 Ibid. Mindretallet var: Anders Johanneson Bøyum (V), Haakon Emil Hellesø-Knutsen (H),
Arthur Sundt (V), Harald Houge Torp (H) og Elisæus Larsen Vatnaland (B).
346

le til». 111 Dette åpnet for å se på de konstitusjonelle spørsmålene på en ny måte.
Det fantes både politiske og konstitusjonelle betenkeligheter ved å la «organer utenfor
Stortinget» fastsette lønnen, men det var nødvendig å «overvinne disse
betenkeligheter». 112 Smitt Ingebretsen fra Høyre ga ikke direkte støtte til bruk av
voldgift, men understreket at det var «meget omfattende områder, hvor samfunnet
simpelthen ikke kan tåle en streik». Der var det nødvendig «å finne former som løser
konflikter uten åpen kamp». 113 Frykten for streik gjorde mange åpne for bruk av
voldgift. Dessuten var det mange høyere tjenestemenn og embetsmenn som så på
voldgift som et alternativ for dem som ikke hadde streikerett, eller som ikke ville ta
dette middelet i bruk.
Motstanden mot voldgift i Stortinget ble først og fremst båret frem av venstremenn.
Venstre hadde tidligere vært splittet i spørsmålet om bruk av voldgift der
staten var part, men partiet hadde i regjeringsposisjon vært en pådriver i voldgiftsspørsmål.
114 Nå var venstremannen Bjarne Fjærtoft skeptisk, 115 mens partikollega
og jurist Arthur Sundt dramatiserte situasjonen. 116 Sundt trakk opp de lange linjene
og så «Stortingets maktfullkommenhet» truet dersom bevilgningsmyndigheten,
selve grunnlaget for Stortingets makt, skulle delegeres. 117 Bondepartisten Elisæus
Vatnaland sa seg enig, og også Jakob Remseth fra Arbeiderpartiet trakk den juridiske
111 Forh. i St. 15. mars 1955, s. 612.
112 Ibid. s. 613. Henrik Svensen (1904-) fra Høyre var lagdommer ved Gulating, og ble senere
fylkesmann i Aust-Agder. Han var utdannet cand. jur. fra 1926, og satt på Stortinget 1954-
61. Nordby (red.) 1958a.
113 Forh. i St. 15. mars 1955, s. 618.
114 Sosialminister Lars Oftedal hadde i 1925, med støtte fra Venstre og Bondepartiet, foreslått
å innføre permanent tvungen voldgift i privat sektor. NOU 1973:6:14
115 Fjærtoft, medlem av administrasjonskomiteen, var skeptisk til voldgift, men mente det var
god grunn til å «finna fram til gode reglar for fastsetjing av arbeids- og lønsvilkår». Forh. i
St. 15. mars 1955, s. 602. Bjarne Fjærtoft (1899-1981) fra Venstre, cand. jur. 1924, byfogd i
Ålesund 1946-69. Han var styremedlem og varaformann i Den norske dommerforening 1962-
68, og medlem av Venstres landsstyre fra 1960. Nordby (red.) 1985a.
116 Arthur Sundt (1899-1971) fra Venstre, cand. jur. 1921, høyesterettsadvokat, fra 1957 sorenskriver
i Midthordland. Sundt var viseformann i Den norske sakførerforening 1947-49, og
medlem av Venstres landsstyre 1946-62. Nordby (red.) 1985a.
117 Forh. i St. 15. mars 1955, s. 622. Sundt var skeptisk, men sa han ikke hadde tatt standpunkt
i saken. Ibid. s. 633.
347

ekspertisen i tvil i voldgiftsspørsmålet. 118 Remseth kom like langt i argumentasjonen
med sitt lekmannsskjønn som den rettslærde Sundt med sin juss. Han argumenterte
for at det var en prinsipiell forskjell mellom veiarbeidere som ble lønnet
over veibudsjettet, og tjenestemenn som var plassert i statens lønnsregulativ. Når
Stortinget i 1938 hadde gitt klarsignal for voldgift i en veiarbeiderstreik, var det
administrasjonens lønnsavgjørelse som var blitt delegert, ikke Stortingets. 119 Dette
skillet ser det ikke ut til at formannen i utenriks- og konstitusjonskomiteen, Finn
Moe, fikk med seg da han, i stor hast og tiltro til juristene, ekspederte saken i komiteen.
120
Også selve forhandlingsspillet ble kommentert og drøftet i Stortinget. Debatten
viste at det var vanskelig selv for stortingsrepresentantene å overskue spillets
regler og gang.
Enkelte stortingsrepresentanter kritiserte regjeringen for den måten forhandlingene
med NRK-funksjonærene var blitt ført på. Fjærtoft mente forhandlingene
skulle vært avsluttet før, slik at Stortinget kunne fått saken før streiken var et faktum.
121 Henry Hoff fra Norges Kommunistiske Parti etterlyste statlig forhandlingsvilje.
122 Begge søkte å slå politisk mynt. Kanskje hadde Fjærtoft tro på at Stortingets
autoritet alene ville binde gjenstridige tjenestemenn. Men også Erling Norvik
kom med kritikk av regjeringen. Ikke fordi forhandlingene gikk galt, men fordi
regjeringen i en pressemelding tok æren for det resultatet som til slutt ble akseptert,
og «på denne måte annekterte administrasjonskomitéens forslag». 123 Det hadde
aldri vært snakk om at saken, etter at Stortinget hadde fått den oversendt, «skulle
tas ut av Stortingets hånd og bringes tilbake på regjeringsplanet», mente Norvik. 124
Helge Seip fra Venstre ga honnør til administrasjonskomiteen, der Norvik var formann:
«vi er klar over at Stortingets administrasjonskomité har en betydelig del av
118 Ibid. Vatnaland s. 624, Remseth s. 605. Elisæus Larsen Vatnaland (1892-1983) fra Bondepartiet
var fiskeriinspektør for Vestlandet 1937-62, og medlem av representantskapet i Norges
Bondelag 1945-60. Han var Bondepartiets parlamentariske leder 1949-57. Jakob Remseth
(1897-1969) var fabrikkarbeider fra Sauda, varamedlem i Arbeiderpartiets landsstyre 1939-
53 og stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet 1937-40, 1945 (vararepresentant) og 1945-
1965. Nordby (red.) 1985a.
119 Forh. i St. 15. mars 1955, s. 605, og Sundt s. 630.
120 Jfr. Finn Moe (A), ibid. s. 633.
121 Ibid. s. 602.
122 Ibid. s. 609.
123 Ibid. s. 601.
124 Ibid. s. 601.
348

æren for den løsning som ble funnet». 125 Alle i Stortinget, inklusive administrasjonskomiteens
formann, trodde Stortingets administrasjonskomité hadde presentert
forslaget som ga saken en løsning. Alle, bortsett fra en mann: saksordfører Henry
Jacobsen fra Arbeiderpartiet. Han hadde brakt løsningsforslaget med seg fra Finansdepartementet
eller fra statsråden til komiteen, og presentert det der. 126 Det var, ifølge
statsråd Ulrik Olsen, «det samme forslag som Lønnsdirektoratet nevnte for meg som
det som burde bli det absolutt endelige tilbud». 127 Det var i og for seg en naturlig
ting. Det var Finansdepartementet som satt med detaljer og oversikt, og som lett
kunne fremskaffe et løsningsforslag. Dette ble, med Olsens ord, «meddelt»
administrasjonskomiteen. 128 Fra administrasjonskomiteen hadde forslaget så tatt
veien til forhandlingsbordet igjen, denne gangen som Stortingets forslag, mer generøst
enn regjeringens, dog ikke mer enn at regjeringen og Lønnsdirektoratet kunne
anbefale det. NRK-funksjonærene takket ja. 129
Kanskje kan Henry Jacobsen kritiseres for ikke å ha informert administrasjonskomiteen
om hvor forslaget kom fra. Han påtok seg ansvaret. 130 Debatten viser
imidlertid hvilken plass Stortinget hadde i forhandlingsspillet. Stortinget sto på
mange måter på siden. Norviks uttalelse om at det ikke hadde vært meningen at
saken skulle tas ut av Stortingets hånd, viser bare spillets ytre fasade. I praksis hadde
Stortinget aldri grepet fatt i saken. Regjeringen brukte Stortinget som joker i
spillet. Ved å sende saken til Stortinget fikk den satt tommeskruen på tjenestemennene
gjennom voldgiftstrusselen, samtidig som Stortinget som et selvstendig organ
kunne presentere Finansdepartementets eget forslag for tjenestemennene som et
ultimatum.
125 Ibid. s. 607.
126 Det er mulig at andre av administrasjonskomiteens medlemmer enn Jacobsen kjente til
hvor forslaget kom fra. Ingen orienterte imidlertid komitéformannen, heller ikke under stortingsdebatten.
127 Ibid. s. 632.
128 Ibid. s. 632.
129 De ble i Stortinget kritisert for ikke å ha vært mer imøtekommende overfor regjeringens
forslag når de allikevel aksepterte Stortingets, som lå svært nær dette. Ibid. Smitt Ingebretsen
s. 617, Sundt s. 621.
130 Ibid. s. 625.
349

Forhandlingssystem i krise
De to streikene blant statstjenestemenn rundt midten av 1950-tallet satte sitt preg
på debatten om staten som arbeidsgiver. Noen så med uro på den statlige lønnspolitikken,
som klart var preget av LOs og Arbeiderpartiets sterke stilling og politiske
syn; andre fryktet den nye streikeviljen som dukket opp, og den manglende organisatoriske
enheten blant disse gruppene statstjenestemenn. 131
Begge streikene var iscenesatt av små eller lokale grupper utenfor hovedsammenslutningene.
Slik sett ble de symbolet for et opprør mot den maktdominansen
særlig LO hadde. Landsorganisasjonen hadde med sin sterke posisjon blant lavere
tjenestemenn tvunget gjennom en lønnsutjevning som hadde rammet midlere og
høyere lønnsgrupper. Men streikene kom også for mange til å symbolisere et opprør
mot den arbeiderpartidominerte staten, både kulturelt og lønnspolitisk. Det var
de utdannede, «åndsarbeiderne», som gjorde opprør. 132 Sammen med lønnsutjevningen
og den moderasjonslinjen som arbeiderpartiregjeringen hadde ført i lønnsog
prispolitikken, hadde det bygd seg opp en meget stor frustrasjon blant store grupper
tjenestemenn. Forhandlinger som var blitt ført, hadde ikke gitt noen følelse av
innflytelse, og heller ikke penger i pungen. Dette genererte en streike- og aksjonsvilje
som strakk seg langt inn i de høyere inntektsgruppene. Gjennom lektorene var
medlemmer av Embetsmennenes Landsforbund aktive i streik. 133
Aksjonsviljen truet LO. Landsorganisasjonens dominans og styrke hvilte på
to hovedpilarer: samarbeidet med arbeiderpartiregjeringen og indre organisasjonskontroll.
Disse to støttet hverandre gjensidig. LOs raison d’être var sentralisering
av beslutninger knyttet til lønnsfastsettelse og avtaleslutting. Denne koordineringsfunksjonen
forutsatte en sterk indre lojalitet og kontroll i organisasjonen. Gjennom
samarbeidet med regjeringen fikk organisasjonen også kontroll med flere av de ytre
faktorene som påvirket dens lønnspolitikk. Dette ga LO-ledelsen en meget sterk
posisjon overfor de enkelte medlemsforbundene. Nyere studier viser at dette
131 En parallell til debatten på 1950-tallet om stillingen til organisasjonene utenfor hovedsammenslutningene,
finner vi i Arbeidsrettsrådets innstilling avgitt i 1996. Arbeidsrettsrådet
drøfter her situasjonen innenfor kommunal og privat sektor, og peker blant annet på at et
stort antall konkurrerende organisasjoner medfører konflikter som er kostbare for samfunnet
og skaper uro i arbeidslivet. For å forebygge slike konflikter, mener Arbeidsrettsrådet at
hovedorganisasjonenes stilling bør styrkes. NOU 1996:14:41 ff. Arbeidsrettsrådet er et permanent
råd der Norges Hovedorganisasjon (NHO) og LO er representert.
132 «Åndsarbeider» var et ikke uvanlig uttrykk i agitasjonen for høyere lønn til utdannede
grupper, særlig lærere. Jfr. f. eks. Berte Rognerud, ibid. s. 603.
133 Lektorene varslet streik og var i streik i Harstad. Se side 333.
350

samarbeidet langt på vei også inkluderte Norsk Arbeidsgiverforening. 134 Det som i
første rekke kunne true denne pax corpores, var de små organisasjonene som sto
utenfor. De behøvde ikke å ta hensyn til andre grupper innad i en større sammenslutning,
og kunne, som vi har sett, gjennom streikeaksjoner presse frem lønnsøkninger
utenom de generelle lønnstilleggene som ble gitt i fellesoppgjørene. Slike lønnstillegg
kunne lett ødelegge den indre disiplinen i hovedorganisasjonene. For LO var
det derfor av stor betydning å få kontroll over disse gruppene.
Også regjeringen mistet kontrollen når enkeltgrupper brukte streikemakt. Vi
har sett at Oslo-lærerne presset Stortinget og regjeringen til å gi nye kommunale
tillegg på tross av tidligere vedtak om at slike tillegg skulle avskaffes. Deretter omgikk
lærerne Stortingets vedtak og sikret seg enda større tillegg med kommunal støtte.
NRK-funksjonærene fikk lurt stillinger ut av lønnsregulativet, også dette et brudd
med hovedlinjene i statlig lønnspolitikk, samtidig som de sikret seg lønnsøkning
gjennom særtillegg. Slik brøt de små gruppene regjeringens lønnspolitikk i stykker.
Det ble for mange parter som innbyrdes ikke var avhengige eller bundet av hverandre,
og regjeringen mistet kontrollen over forhandlingene.
Sentraliseringen av statens lønnsregulativ i 1948 hadde brakt den horisontale
dimensjonen ved lønnsvurderinger i forgrunnen. Sammenlikningsgrunnlaget
for lønnen ble ikke lenger de over- eller underordnede i samme etat, men andre tjenestemenn
og yrkesgrupper på samme lønnstrinn i andre etater. Dette fikk store
konsekvenser for lønnspolitikken. Et enhetlig lønnsregulativ nødvendiggjorde en
sentralisert og enhetlig lønnspolitikk. Dette forholdet tvang Arbeiderpartiet ut på
leting etter nye begreper og mål for lønnsfastsettelse i offentlige virksomheter. Allerede
tidlig på 1950-tallet ba Einar Gerhardsen om at spørsmålet om arbeidsvurdering
i offentlig tjeneste ble utredet med tanke på lønnsfastsettelse. 135 Partiet følte
tydelig et behov for et nøytralt redskap, en teknologi, for lønnsfastsettelse. Det fantes
på 1950-tallet få eller ingen systematiske stillingsbeskrivelser i statlige virksomheter,
og verken Lønnskomiteen av 1946 eller den senere oppnevnte Justeringskomiteen
av 1952 gjorde forsøk på å beskrive stillinger for å finne et grunnlag for lønnsplassering.
Prinsipper for å vurdere utdanning og praksis var bare til en viss grad
forsøkt tatt i bruk. 136 Systematisk arbeidsvurdering var i Norge for så vidt også noe
nytt i det private arbeidslivet. 137
134 Knutsen 1993, Frøland 1992.
135 Arbeidsvurdering ble definert som «en systematisk metode for å bestemme forskjellige
stillingers relative verdi». Notat om arbeidsvurdering for offentlige tjenestemenn, oktober
1954, fra en gruppe nedsatt av Samarbeidskomiteen, s. 2. Samarbeidskomiteen 1954, Arbeiderpartiets
arkiv, saksarkivet, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek, Oslo.
136 Ibid. s. 6.
137 Ibid. s. 2.
351

Arbeiderpartiets interesse for nye hjelpemidler i den statlige arbeidsgiverpolitikken
viser at lønnsfastsettelsen etter hvert var blitt meget kompleks. Den statlige arbeidsgiveren
følte behov for å føre forhandlinger i et nytt språk der de nye begrepene
kunne vinne legitimitet og dermed bli et redskap for å få kontroll over en stor og
sammensatt lønnstakermasse. Et nytt og nøytralt redskap for lønnsfastsettelse kunne
også hjelpe partiet og fagbevegelsen gjennom et politisk linjeskifte i lønnspolitikken.
Vi har sett at både partiet og LO ved begynnelsen av 1950-tallet la om sin
lønnspolitikk.
Både Landsorganisasjonen og arbeiderpartiregjeringen hadde grunner til å
ønske endringer i det eksisterende forhandlingssystemet. Men også på Stortinget
var det stemning for et systemskifte. Ifølge forhandlingsloven fra 1933 var det Stortinget
som var den «besluttende myndighet» i spørsmål om statens lønnsregulativ.
Strengt tatt tilhører beslutninger og forhandlinger to forskjellige avgjørelsessystemer.
At termen «besluttende myndighet» var plassert inn i en forhandlingslov, viser
derfor med hvilken ambivalens loven var vedtatt. Den indikerer også hvilken
sprengkraft som lå innebygd i systemet: Tjenestemenn og regjering skulle forhandle,
Stortinget skulle beslutte. De to avgjørelsessystemene kunne balansere hverandre,
men maktutøvelse i det ene systemet måtte komme på bekostning av det andre.
Vi har sett hvordan lønn ble fastsatt både ved forhandlingsbordet og ved
Stortingets beslutning. Aktørenes krefter ble altså ikke kanalisert inn i ett avgjørelsessystem,
men i flere.
Stortinget så sin makt forvitre. I mange sammenhenger var den blitt illusorisk.
Til dels skyldtes dette at regjeringens proposisjoner ofte var bygd på avtaler med
tjenestemannsorganisasjonene. Dette var ikke tariffavtaler, men avtaler inngått under
forutsetning av at Stortinget godkjente forhandlingsresultatet. Det var vanskelig for
Stortinget å gjøre annet. Men også når regjeringen ikke nådde frem i forhandlinger,
var Stortingets handlingsrom begrenset. Dette skyldtes til dels at Arbeiderpartiet
i etterkrigstiden dominerte Stortinget. Etter debatter og voteringer var det
regjeringens forslag som ble vedtatt. Dette var imidlertid ikke spesielt for lønnspolitikken.
Men også selve forhandlingstanken hadde svekket Stortingets kraft. Forhandlingsrett
var lovhjemlet, og forhandlinger var blitt en naturlig del av avgjørelsesprosessen.
Stortinget kunne i praksis ikke råde alene. Vi ser dette klart i de to
sakene der tjenestemennene brukte streikemakt. Stortinget ble trukket inn i forhandlinger,
og måtte delta som part på forhandlingsspillets premisser. Etter streikene i
1954 og 1955 var det få, om noen av Stortingsrepresentantene som så nytten av et
system med ensidig lønnsfastsettelse fra Stortingets side. Organisasjonenes rett til å
få innflytelse over slike stortingsbeslutninger var blitt akseptert som en politisk realitet.
Stortingsrepresentantene så at Stortinget ikke lenger kunne manøvrere innenfor
det forhandlingssystemet som eksisterte. De to streikene hadde satt Stortinget i
352

klemme. Streikeretten var ikke en regulert del av forhandlingssystemet. Stortinget
ga derfor uttrykk for at det ønsket en endring. Det var minst fire veier å gå.
Noen ønsket å begrense tallet på forhandlingsparter. En økt sentralisering
kunne skje ved at hovedorganisasjonene ble gitt en mer sentral stilling i forhandlingssystemet
på bekostning av medlemsorganisasjoner og utenforstående organisasjoner.
En samling og styrking av statens forhandlingsapparat kunne også gi en
sentraliseringseffekt, kanskje først og fremst på bekostning av de enkelte fagdepartementene.
Noen ønsket at en utenforstående rettsinstans skulle aktiviseres i arbeidet med
lønnsfastsettelse i staten. Tanken om tvungen voldgift dukket opp igjen på 50-tallet
i kjølvannet av de to tjenestemannskonfliktene. Nå var Arbeiderpartiet langt mer
villig til å ta voldgift i bruk, men partiet så vel helst for seg en kasuistisk bruk av
slik voldgift.
I Høyre var det krefter som ønsket et større skille mellom politiske institusjoner
og deler av statlig virksomhet. Det var uklart hvilke implikasjoner dette ville
få for lønnsfastsettelsen. Men mange så trolig positivt på tanken om å skille Stortinget
og regjeringen fra rollen som forhandlingspart på statens vegne. Dette var en
desentraliseringsstrategi. Den kunne innebære at lønnsfastsettelsen skulle foregå mer
lokalt, og uten at regjeringen eller Stortinget grep inn, eller den kunne innebære at
det skulle etableres en selvstendig sentral forhandlingsorganisasjon utenfor departementet.
Veiene var mange. De fleste på Stortinget var nok likevel usikre på hvor de
ønsket å gå. Det fantes imidlertid et lønnsfastsettelsessystem som hadde stor legitimitet
i alle politiske leire. Det var forhandlingssystemet i privat sektor, som bygde
på arbeidstvistloven. Statens arbeidere hadde vært omfattet av denne siden 1915.
Var det ikke på tide å la også statens tjenestemenn komme innenfor denne lovens
rammer?
353

354

Kapittel 15 Etableringen av et nytt
forhandlingssystem i Norge
De forhandlingene som var blitt ført mellom staten og tjenestemennene etter 1933
med hjemmel i forhandlingsloven, hadde en formell og en reell side. Formelt førte
forhandlingene ikke til inngåelse av rettslig bindende avtaler. Selv om begge parter
ved forhandlingsbordet var enige i resultatet, kunne Stortinget etter at forhandlingene
var avsluttet, ensidig vedta de lønns- og arbeidsvilkårene det fant riktige. Selv
om tjenestemennene hadde krav på å forhandle, hadde Stortinget formelt en rett
til suverent å fastsette tjenestemennenes betingelser, med de begrensningene som lå
nedfelt i lov og grunnlov.
Reelt sett hadde regjeringen og organisasjonene økt sin innflytelse gjennom
forhandlingssystemet. De avtalene som ble lagt frem for Stortinget, ble sjelden endret
av Stortinget, og aldri uten at regjeringen ble konsultert. Arbeiderpartiets dominerende
posisjon hadde selvfølgelig betydning. Men selv om Stortinget hadde mistet
mye av den reelle innflytelsen over statens lønnspolitikk, var det Stortinget som i
siste instans satt igjen med ansvaret. Dette kom tydelig frem i streikekonfliktene.
Ansvaret ble følt som en byrde. Både regjeringen og Stortinget ønsket å legge mer
ansvar over på organisasjonene. De hadde fått innflytelse, og burde derfor også bære
ansvar. Kunne staten inngå tariffavtaler med tjenestemennenes organisasjoner? Det
ville gjøre de to partene likeverdige i sitt ansvar for at avtalen skulle holdes. Men
med fordelingen av ansvar fulgte kompetansen. Et system med tariffavtaler ville frata
Stortinget suverenitet.
Offentlig utredning i LOs skygge
Innstillingen fra Forhandlingslovkomiteen ble, som vi har sett, avlevert i desember
1953. Den ble ikke publisert med det første. 1 Rett etter juleferien gikk Oslo-lærerne
til streik etter en høst med aksjoner og trusler om aksjoner i en rekke kommuner.
Temperaturen var høy blant tjenestemenn i offentlig virksomhet.
1 Innstilling 1954 ble trykt som vedlegg til Ot. prp. nr. 20 (1958).
355

Statstjenestemannskartellet var ikke fornøyd med den nylig avleverte innstillingen
og forslagene til revisjon av forhandlingsrettsloven. Allerede 26. januar 1954 henvendte
kartellet seg til Samarbeidskomiteen mellom LO og Arbeiderpartiet med
anmodning om å sette i gang en utredning med sikte på å foreta en revisjon av
tjenestemannsloven. 2 Tankegangen må ha vært at dersom det ikke var noe å gjøre
med forhandlingsrettsloven, måtte tjenestemannsloven endres. En endring av denne
loven kunne for eksempel åpne for at statstjenestemennene kom inn under arbeidstvistloven
og fikk samme forhandlingsordning som den ansatte i privat virksomhet
hadde. Det kan også ha vært streikeretten Statstjenestemannskartellet mente
var for vid. Slik det så ut ved inngangen til 1954, kunne enhver liten gruppe av statstjenestemenn
eller utbrytere fra en organisasjon sette aksjoner i gang. I
Samarbeidskomiteen lovet finansminister Bratteli å ta seg av saken. 3 Et tremannsutvalg
ble stablet på bena mot slutten av 1954 gjennom Samarbeidskomiteen. Utvalget
besto av justisminister og tidligere LO-jurist Gustav Sjaastad, LO-jurist og
høyesterettsadvokat Alf Nordhus, og Funksjonærsambandets formann Idar Norstrand.
4
Ikke bare Statstjenestemannskartellet ønsket endringer. Også Stortinget ble
vekket. Etter NRK-streiken ville hele tinget ha utredning. Men arbeiderpartirepresentanten
Reidar Strømdahl kunne ikke dy seg for å fortelle at LO allerede
hadde foretatt en slik utredning. 5 En LO-komité hadde arbeidet med saken, fortalte
Strømdahl, og tenkte på Samarbeidskomiteens tremannsutvalg. Utvalget hadde
allerede gitt uttrykk for sitt «foreløpige syn» i en del prinsippspørsmål. Strømdahl
påpekte også at Norsk Tjenestemannslag gjerne ville ha utredet spørsmålet om tvungen
voldgift i interessekonflikter mellom staten og tjenestemennene. 6 Både Stortinget
og organisasjoner var opptatt av tjenestemennenes rettsstilling og forhandlingssituasjon.
2 Protokoll fra Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige
Landsorganisasjon, 3. februar 1954. Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet, Arbeiderbevegelsens
Arkiv og Bibliotek, Oslo. I Samarbeidskomiteen satt sentrale personer fra ledelsene i LO
og Arbeiderpartiet. I tillegg ble ofte personer hentet inn, alt etter hvilke saker som ble drøftet.
På møtet 3. februar var Bratteli, Torp, Tranmæl, Håkon Lie og Brofoss til stede fra partiet.
Til stede fra LO var formannen Konrad Nordahl og nestformannen Parelius Mentsen samt
Torbjørn Henriksen. Ibid.
3 Ibid.
4 Innstilling 1954.
5 Reidar Strømdahl (1913-) fra Arbeiderpartiet var konsulent, senere byråsjef i Riksrevisjonen,
og 1938-42 styremedlem i Riksrevisjonens tjenestemannslag. Strømdahl var formann i Skoger
Arbeiderparti 1945-52 og 1955-58. Nordby (red.) 1985a.
6 Forh. i St. 15. mars 1955, s. 615 f.
356

Leter vi etter initiativtakere, er det naturlig å spørre hvem som ga Stortingets administrasjonskomité
ideen til å fremme et utredningskrav. Det kan godt ha vært saksordføreren
Henry Jacobsen, som visste at LO og Samarbeidskomiteen var interessert
i at saken ble drevet fremover. 7 Et enstemmig utredningskrav fra Stortinget var
selvsagt et bedre handlingsgrunnlag for regjeringen enn hva et ønske fra LO var.
Landsorganisasjonens mål og strategi
Det var ikke uten grunn Landsorganisasjonen tok opp problemer knyttet til forhandlingsordningen
for statstjenestemenn. Gjennom utredningen fra tremannsutvalget
får vi et innblikk i hvilke forhold LO mente var problematiske, og i hva som
var organisasjonens mål.
Det mandatet Samarbeidskomiteen ga utvalget, var ikke presist. Det er imidlertid
klart at spørsmålet om streikekontroll var et av de aller viktigste temaene utvalget
skulle ta opp. I en presisering av mandatet fremholdt utvalget at det ville
«drøfte muligheten av å gjennomføre lovendringer med sikte på å hindre organisasjoner
eller underavdelinger (grupper) av slike å gjennomføre aksjoner hvorved
myndighetene tvinges til å treffe vedtak om lønns- og arbeidsvilkår utenfor de linjer
som generelt er trukket opp for dette». 8 Det er liten tvil om at det utvalget hadde
i tankene, var lærerkonflikten og den eskalerende NRK-konflikten som var under
utvikling.
Utvalget konsentrerte seg om tre sider ved konfliktproblemet: fredsplikt,
sentralisering av forhandlingsretten, og innføring av tariffavtaler.
Utvalget mente det var lett å se at rettstilstanden i forhold til spørsmålet om
arbeidsfred var «særdeles utilfredsstillende». 9 Det var særlig to forhold som gjorde
det mulig for mindre grupper å «bevirke undergraving av det ansvarsprinsipp som
så intimt er knyttet til forhandlinger». 10
For det første var streikeretten helt uregulert. Selv uorganiserte tjenestemenn
eller grupper av tjenestemenn uten forhandlingsrett kunne streike når som helst.
7 På et møte i Samarbeidskomiteen den 27. desember 1954 der komiteens utredning ble drøftet,
ble det uttrykt ønske om «at Stortingsgruppen ble gitt en orientering om saken». Slik
fikk trolig både Strømdahl og Jacobsen kjennskap til saken. Notat fra møte 27. desember 1954,
Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon,
Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1954, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek,
Oslo.
8 Innstilling 1954:1.
9 Ibid. s. 4.
10 Ibid. s. 7.
357

Utvalget fant det «ytterst uheldig» at slike grupper «skal ha fri adgang til å skape
uro omkring et forhandlingsresultat». 11
For det andre fantes det heller ingen regler om at tjenestemenn som var
medlemmer av en organisasjon, var bundet av avtalene organisasjonen inngikk. Med
Oslo-lærerne i tankene mente utvalget det var uheldig at «organiserte tjenestemenn
bryter ut i forbindelse med et lønnsoppgjør for derved å frigjøre seg fra de forpliktelser
som det har vært hovedhensikten ved forhandlingene å binde dem til». 12
Botemidlet, mente utvalget, var streikeforbud. 13 I tillegg kunne man ta inn
i forhandlingsloven regler som tilsvarte arbeidstvistlovens § 3, om at tjenestemenn
som melder seg ut av en organisasjon, ikke blir fri for sine forpliktelser etter de tariffavtalene
som gjelder for organisasjonen. 14
Det kunne også være behov for en begrensning av forhandlingsretten, mente
utvalget. Dersom alle organisasjoner, også de små, skulle få den samme forhandlingsretten,
ville man risikere at en «mindretallig tjenestemannsgruppe», kanskje med
tjenestemenn i «nøkkelstillinger», fremmet krav som ville være urimelige, mente
utvalget. 15 Utvalget tok her opp et problem LO fryktet: utbrytere og konkurrenter.
Dersom ikke forhandlingsretten ble begrenset, ville det være «en stor fristelse for
en mindre gruppe til å organisere seg isolert og derved forsøke å oppnå særfordeler
som det ikke ut fra en alminnelig vurdering er rimelig å gi dem», hevdet utvalget. 16
Både «praktiske og økonomiske» grunner talte for en konsentrasjon av
forhandlingsretten når det gjaldt tjenestemenn, slo komiteen fast. 17
11 Ibid. s. 13.
12 Ibid. s. 13.
13 Konsekvensen må være «ved lov å stille opp et forbud for uorganiserte tjenestemenn til å
si opp sine stillinger i forståelse med hinannen». Ibid. s. 13. Utvalget foreslo ifølge Idar
Norstrand at det «for dem som kommer inn under Forhandlingsloven, men likevel ikke oppnår
forhandlingsrett på grunn av konsentreringen av forhandlingene, tas inn i loven bestemmelser
om forbud mot oppsigelser når oppsigelsene skjer i forståelse med hverandre i den
hensikt å avgi reaksjon mot en avtale som er sluttet med de forhandlingsberettigede organisasjoner».
Notat fra møte 27. desember 1954, Samarbeidskomiteen mellom Det norske
Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon, Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet
1954, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek, Oslo.
14 Innstilling 1954:14.
15 Ibid. s. 8.
16 Ibid.
17 Ibid. s. 12.
358

Utvalget ville temme tjenestemennene og samle dem i de store eksisterende organisasjonene.
Det ville utvalget gjøre med et lovverk som begrenset både streikeretten og
retten til å kunne kreve forhandling for tjenestemenn som sto utenfor de store organisasjonene.
Utvalget så imidlertid at en slik regulering for å binde tjenestemennene
og deres organisasjoner krevde et helt annet system for selve lønnsfastsettelsen.
Reguleringen forutsatte «selvfølgelig at forhandlingssystemet søkes omlagt i den
retning at forhandlingsresultatet blir bindende for et bestemt tidsrom.» Utvalget ville
ha en tilnærming til de «tariffavtaler» som fantes i den private sektoren. 18 Det var
nødvendig dersom organisasjonene skulle gjøres medansvarlige og dermed forpliktes
til fred.
Ved siden av det generelle konfliktproblemet berørte utvalget i sin innstilling
spørsmålet om voldgift eller lønnsnemnd. Utvalget gikk inn for en ordning med
frivillig lønnsnemnd. Dette var et krav blant annet fra LO-organiserte statstjenestemenn.
Et meklingsinstitutt og en lønnsnemnd ville gi partene en «upartisk instans
å henvende seg til», ble det hevdet. 19
Kravet om en meklings- og lønnsnemndsordning var et uttrykk for et ønske
om assistanse i selve forhandlingsprosessen og tilgang til et instrument for lønnsfastsettelse.
Men en slik ordning ville trolig også gjøre det mulig å løfte avgjørelsen
ut av Stortinget. Dette kunne være ønskelig, fordi stortingsbehandlingen var forbundet
med usikkerhet. En behandling i lønnsnemnd ga langt større muligheter
for å «prosedere» saken. I en lønnsnemnd ville tjenestemennene ha krav på å få legge
frem synspunktene i muntlig form, mens de ved avgjørelser i Stortinget bare
kunne legge saken frem skriftlig. 20
Utvalget så til slutt på tjenestemennenes motpart, staten. Det var tydelig at
tjenestemennene i LO ikke var fornøyde med Finansdepartementets og Lønnsdirektoratets
håndtering av lønnsspørsmålene. Det var en skjevhet til stede, mente
utvalget, «fordi forhandlingsapparatet administrativt er lagt under Finansdepartementet
og naturlig nok ikke spiller noen sentral rolle når det gjelder de saker dette
departement har til behandling». 21 Utvalget foreslo derfor å opprette et eget departement
til å ta seg av lønnssakene. 22
18 Ibid. s. 14.
19 Ibid. s. 15.
20 Jfr. ibid. s. 16.
21 Ibid. s. 17.
22 Utvalget tilrår «at forhandlingssakene administrativt legges under et eget departement».
«[Rent] praktiske hensyn taler for opprettelse av et slikt departement, idet det overfor tjenestemennene
og av hensyn til dem må føres en aktiv lønnspolitikk.» Ibid. s. 18.
359

Foruten de to juristene Sjaastad og Nordhus satt Idar Norstrand i utvalget. Som
formann i det nyopprettede Funksjonærsambandet i LO sto han midt i den kampen
LO førte i forbindelse med tjenestemennenes organisering. Det var naturlig for ham
å sørge for at utvalget plasserte spørsmålet om tjenestemennenes forhandlingsrett
og lønnsspørsmål inn i denne rammen: «Det er nå uomgjengelig nødvendig at
tjenestemennenes lønnsproblemer blir sett i den videst mulige sammenheng, slik
at en ikke risikerer at disse grupper faller fra fagbevegelsen og den politiske arbeiderbevegelse.»
23
I romjulen 1954 holdt tremannsutvalget en intern konferanse med Samarbeidskomiteen
der innstillingen ble drøftet. Til stede på konferansen var både statsminister
Oscar Torp og Einar Gerhardsen, LO-toppene Nordahl og Mentsen samt
flere statsråder. 24 I debatten ble det understreket at det overordnede målet måtte være
at alle lønnstakere ble stilt «mest mulig likt», selv om dette førte til at Stortinget
måtte «avstå fra å selv bestemme lønningene for tjenestemennene». 25 Møtet sluttet
seg i hovedsak til innstillingens konklusjoner og forslag, og besluttet at det skulle
arbeides videre med saken med sikte på å knytte synspunktene fra tremannsutvalgets
innstilling sammen med innstillingen fra Forhandlingslovkomiteen. 26
Ledelsene i LO og Arbeiderpartiet besluttet dermed å arbeide for en radikal
endring av forhandlingsordningene for statstjenestemenn. Forslaget som fikk støtte,
ville innebære at Stortinget ble fratatt ansvaret for lønnsfastsettelsen. Det forhandlingssystemet
som ble satt opp som et mål, var ikke helt nytt. Hovedlinjene
var kjent fra arbeidslivet i privat sektor, der forhandlingssystemet hadde vunnet stor
legitimitet og aksept hos både arbeidstakere, arbeidsgivere og myndigheter. Dette
systemet hadde imidlertid skapt to store og meget innflytelsesrike organisasjoner
på arbeidsmarkedet, LO og Norsk Arbeidsgiverforening. Den sentraliseringen som
hadde funnet sted ved flere av lønnsoppgjørene etter krigen, hadde ytterligere styrket
ledelsene i disse organisasjonene. Forhandlingssystemet var utformet for å skape
orden og fred i et marked. Det var dette LO ønsket også i virksomheter der staten
23 Ibid. s. 18.
24 Til stede var Torp, Gerhardsen, finansminister Bratteli, Martin Tranmæl, LO-formann Konrad
Nordahl og nestleder Parelius Mentsen, kommunal- og arbeidsminister Ulrik Olsen, justisminister
og utvalgsmedlem Gustav Sjaastad, Arne Kr. Meedby, Arthur Karlsen og Marius
Trana, samt utvalgsmedlemmene Alf Nordhus og Idar Norstrand. Notat fra møte 27. desember
1954, Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige
Landsorganisasjon, Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1954, Arbeiderbevegelsens Arkiv og
Bibliotek, Oslo.
25 Ibid.
26 Ibid.
360

var arbeidsgiver. Men det krevde maktkonsentrasjon og tvang. Det var derfor naturlig
at LO og Arbeiderpartiet gikk inn for å forby streik og innskrenke forhandlingsretten
gjennom lovendringer. Det var et middel til å skape fred; det var et middel til å
styrke LOs egen makt og kontroll.
Landsorganisasjonens ledelse hadde i 1954 grepet fatt i saken og brakt den
opp på regjeringsnivå. Det var liten grunn til å tro at LO ville slippe taket. Forslaget
om å opprette et eget «Personaldepartement» ble etterkommet sommeren 1955. 27
Karl Trasti i Finansdepartementet hadde foreslått dette noen år tidligere som et ledd
i å omorganisere og avlaste departementet, men forslaget møtte motstand hos
finansminister Bratteli. 28 Brattelis avgang i 1955 åpnet veien for Trasti, som fikk
Gerhardsens støtte. 29 Slik kunne både Trasti og LO få det som de ville.
Tjenestetvistkomiteen av 1955: oppnevning og arbeid
Spørsmålet om tjenestemennenes forhandlingsrett hadde fortsatt den problematiske
tilknytningen til konstitusjonelle spørsmål. Kanskje så regjeringen at det ville være
politisk vanskelig ikke først å behandle disse spørsmålene i en offentlig utredning.
Et nytt forhandlingssystem måtte ha legitimitet, og en utredning kunne sikre støtte
for endringer. Stortingets oppfordring om å utrede spørsmålet gjorde det i hvert
fall lett å sette et utredningsarbeid i gang. Et stykke utpå vårparten etter regjeringsskiftet
i januar 1955 fikk høyesterettsadvokat og formann i Rikslønnsnemnda Kai
Knudsen i oppdrag å utforme et forslag til mandat for en ny komité. 30 Kai Knudsen
hadde sittet som henholdsvis justisminister og forsvarsminister i Torps regjeringstid,
og han hadde etter avgangen fått vervet som formann i Rikslønnsnemnda. 31
27 Se side 316.
28 Lie 1995:264 f.
29 Ibid. s. 268. Trasti ble i 1955 statssekretær i Finansdepartementet.
30 Protokoll fra Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige
Landsorganisasjon, 4. mai 1955. Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet, Arbeiderbevegelsens
Arkiv og Bibliotek, Oslo.
31 Kai Knudsen (1903-77) var utdannet cand. jur. fra 1926. Han hadde vært ordfører på Notodden
1945-46, og han hadde egen sakførerpraksis på Notodden og i Oslo. I 1955 ble han
utnevnt til sorenskriver i Follo. Nordby (red.) 1985a. Rikslønnsnemnda ble instituert med lønnsnemndsloven
i 1952, og besto av en formann og seks andre medlemmer. Formannen og fire
av de øvrige medlemmene ble oppnevnt av Kongen for tre år. Rikslønnsnemnda skulle avsi
voldgiftsdom i saker som partene frivillig hadde brakt inn for avgjørelse. Lov om lønnsnemnd
av 19. desember 1952.
361

Fem medlemmer i Samarbeidskomiteen drøftet i mai Knudsens forslag. 32 Stikk i
strid med alle ønsker og oppfordringer fra Stortinget om å nedsette en bredt sammensatt
komité med representasjon fra tjenestemannsgruppene, ble de fem på møtet
enige om at «det mest hensiktsmessige» ville være å oppnevne en liten komité. Tre
personer ble foreslått: byfogd og tidligere lønnsdirektør og riksmeklingsmann Henrik
Lundh som formann, Kai Knudsen som sekretær samt kontorsjef Magnus Bjerkholt
hos riksmeklingsmannen. 33 LO og Arbeiderpartiet ville ha en liten ekspertkomité
hvor alle de tre medlemmene var jurister. De ønsket ikke at tjenestemannsorganisasjonenes
kanskje sprikende interesser skulle gjøre arbeidet i komiteen tyngre
enn nødvendig. Dersom nødvendige lovendringer ikke skulle møte for stor motstand
i Stortinget, var det viktig med en innstilling som på de sentrale punktene
var enstemmig. Det ville være lettere å sikre dette med en liten komité. Den 28. mai
ble Tjenestetvistkomiteen oppnevnt i tråd med Samarbeidskomiteens forslag. 34
Henrik Lundh var den eneste i utvalget som ikke var knyttet til Arbeiderpartiet.
Han var byråkrat. Med en lang yrkeskarriere innenfor både Justis- og Finansdepartementet
hadde han mer enn 25 års erfaring med lønns- og rettsproblemer
knyttet til statstjenesten. 35 Både Kai Knudsen og Magnus Bjerkholt var knyttet til
Arbeiderpartiet. Knudsen var nylig avgått som statsråd. Bjerkholt hadde derimot
ikke vært aktiv som politiker. Han hadde bak seg en karriere som forhandlingssjef
for Norges Byforbunds og Norges Herredsforbunds forhandlingsorganisasjon, og
satt i 1955 som kontorsjef hos Riksmeklingsmannen. 36 Han hadde dermed erfaring
både fra arbeidsgiversiden og fra meklingsapparatet.
Fire dager etter at Tjenestetvistkomiteen offisielt var blitt oppnevnt, nedsatte
Samarbeidskomiteen en skyggekomité for å følge arbeidet dens. Skyggekomiteen
skulle «sikre... at det blir lagt fram en innstilling som er tilfredsstillende», ifølge
32 Til stede på møtet var Gerhardsen, Bratteli og Tranmæl fra Arbeiderpartiet, og Nordahl
og Mentsen fra LO. Protokoll fra Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og
Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon, 4. mai 1955. Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet, Arbeiderbevegelsens
Arkiv og Bibliotek, Oslo.
33 Ibid.
34 Innstilling 1956:5.
35 Om Henrik Lundh, se note 225 side 181.
36 Magnus Bjerkholt (1907-) var medlem av Sarpsborg formannskap 1935-37, og hadde fra
1937 vært juridisk konsulent for Norsk Sjømannsforbund. Fra 1947 til 1954 var Bjerkholt
kommunenes forhandlingssjef. Han var i 1939 blitt gift med Aase Bjerkholt, som var aktiv
politiker for Arbeiderpartiet. Hvem er hvem? 1979.
362

Samarbeidskomiteen. 37 I skyggekomiteen fikk, foruten Knudsen og Bjerkholt, Alf
Nordhus og Idar Norstrand sete. 38
Tjenestetvistkomiteen fikk i mandat å utrede om det burde etableres en
forhandlingsordning som liknet den som fungerte innenfor de private områdene
av arbeidslivet. Det innebar bruk av tidsbestemte avtaler, domsbehandling av rettstvister
i avtaleperioden, tvungen mekling og eventuell bruk av voldgift. Komiteen
fikk også i oppgave å vurdere administrative og konstitusjonelle spørsmål knyttet
til etableringen av en eventuell ny ordning. 39 Justisdepartementet skulle stille juridisk
assistanse til rådighet for komiteen, og konsulent Audvar Os i lovavdelingen
utredet spørsmålet om voldgift og samlet opplysninger om rettsforholdet i andre
land. 40
Tjenestetvistkomiteen arbeidet raskt. Allerede i januar 1956 forelå innstillingen.
Det var enighet i komiteen om de sentrale elementene i et nytt forhandlingssystem.
Skyggekomiteen som fulgte utredningsarbeidet, tok problemene opp
underveis. I oktober 1955 ble det holdt et møte med Samarbeidskomiteens medlemmer
for å gjennomgå hovedpunktene i Tjenestetvistkomiteens utkast til innstilling.
41 Det punktet som var «vanskeligst og har den største interesse», mente møtet,
var «hvilke organisasjoner som skal ha forhandlingsrett». 42 Møtet vedtok at en
organisasjon måtte oppfylle to kriterier for å få forhandlingsrett: Den måtte være
landsomfattende, og den måtte representere «minst halvparten av medlemmene
innenfor vedkommende etat». 43 Dette var LO-linjen: Ved siden av hovedorganisasjonene
skulle bare de største organisasjonene, og bare én innenfor hvert fag- eller
etatsområde, ha forhandlingsrett. LOs ønske om streikeforbud for dem som ikke
var forhandlingsberettigede, mente Kai Knudsen det kunne bli vanskelig å få enighet
37 Protokoll for Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige
Landsorganisasjon, 2. juni 1955. Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet, Arbeiderbevegelsens
Arkiv og Bibliotek, Oslo.
38 Ibid.
39 Ot. prp. nr. 20 (1958), s. 4.
40 Innstilling 1956:5. Arbeidet til Audvar Os ble trykt som vedlegg til innstillingen.
41 Til stede var Gerhardsen, Bratteli, Tranmæl, Nordahl, Mentsen, Josef Larsson og Gunnar
Bråthen, samt skyggekomiteens medlemmer Norstrand, Nordhus, Knudsen og Bjerkholt. Notat
fra møte 13. oktober 1955, Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes
Faglige Landsorganisasjon, Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1955, Arbeiderbevegelsens
Arkiv og Bibliotek, Oslo.
42 Ibid.
43 Ibid.
363

om i Tjenestetvistkomiteen. 44 Komiteen tok da heller ikke opp dette i innstillingen.
Det ser ut til at Knudsen og Bjerkholt lot spørsmålet falle for å unngå uenighet.
Knudsen og Bjerkholt fikk instrukser på ett område til. Det var uenighet i
Tjenestetvistkomiteen om en eventuell meklingsmann skulle oppnevnes av høyesterettsjustitiarius
eller av regjeringen. «Det er intet stort spørsmål», mente Kai
Knudsen, «men hvis komiteen enstemmig foreslår h.r.justitiarius, vil det bli vanskelig
for Regjeringen å foreslå seg selv.» 45 Samarbeidskomiteen ønsket at Tjenestetvistkomiteen
skulle innstille regjeringen som oppnevnende instans. 46 Det ble også
resultatet.
Tjenestetvistkomiteens innstilling
Tjenestetvistkomiteen utformet rammene for et nytt forhandlingssystem bygd opp
etter mønster fra privat sektor. Det besto av fire hovedelementer: tariffavtaler, eller
«fellesavtaler» som komiteen valgte å kalle det, streikeregler og forhandlingsprosedyrer,
en meklingsinstitusjon og en voldgiftsinstitusjon. I tillegg behandlet
komiteen spørsmålet om hvem som skulle få utøve forhandlingsretten.
Tariffavtaler
Tariffavtalens fortrinn var dens rettsskapende evne, dens tvangsaspekt. Det gjorde
tariffavtalen og avtalesystemet i det private forlokkende. En tariffavtale var bindende
for partene. Når en arbeidstakerorganisasjon inngikk en avtale med arbeidsgiver eller
en arbeidsgiverorganisasjon, ble medlemmer av disse organisasjonene bundet av
44 Brev til Samarbeidskomiteen fra Kai Knudsen, 11. oktober 1955, s. 2. Samarbeidskomiteen
mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon, Arbeiderpartiets
arkiv, saksarkivet 1956, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek, Oslo. Se note 13 side 358.
45 Notat om råutkast til lov om offentlige tjenestetvister, signert KK [Kai Knudsen], 11.10.55,
s. 2. Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon,
Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1956, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek,
Oslo.
46 Notat fra møte 13. oktober 1955, Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti
og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon, Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1955, Arbeiderbevegelsens
Arkiv og Bibliotek, Oslo.
364

avtalen. 47 Arbeidstvistloven slo fast at parter som var bundet av en tariffavtale, ikke
hadde rett til å inngå andre avtaler som brøt med denne. 48 Men en tariffavtale ville
få betydning også for utenforstående, dersom en av avtalepartene krevde det. En
arbeidstakerorganisasjon som hadde sluttet tariffavtale, kunne kreve at alle ansatte
som gikk inn under avtalens område, skulle ha de samme betingelsene. 49 Det vil si
at selv de som valgte å stå utenfor en organisasjon, i praksis ikke kunne inngå avtaler
med arbeidsgiver som brøt med tariffavtalens bestemmelser. Det var dette systemet
Tjenestetvistkomiteen foreslo innført i forholdet mellom staten og tjenestemennene.
Dermed ville organisasjonene få kontroll også med uorganiserte, og i noen
tilfeller med arbeidstakere som sto organisert i andre organisasjoner.
Den nye tjenestetvistloven skulle gi bestemmelser om «fellesavtaler» som i
praksis gjorde dem lik tariffavtalene. 50 «Derved vil organisasjonene oppnå å bli en
med staten likestillet part», mente komiteen. 51 Etableringen av tariffavtaler ville legge
begrensninger på begge parter. Staten ville ikke lenger ha rett til å inngå personlige
avtaler med tjenestemennene dersom disse brøt med tariffavtalens bestemmelser. De
som fortsatt trodde på og ønsket å beholde det gamle idealet om et personlig og
direkte tjenerforhold mellom stat og tjenestemann, måtte gi tapt. Organisasjonene
47 Medlemmer av organisasjoner (arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjoner) kunne ikke
fri seg fra de forpliktelsene en avtale pålegger dem ved å melde seg ut av organisasjonen.
Jfr. arbeidstvistloven av 5. mai 1927, § 3.
48 Arbeidstvistlovens (1927) bestemmelse i § 3, det såkalte «ufravikelighetsprinsippet», lød
som følger: «Hvis en arbeidsavtale mellem en arbeider og en arbeidsgiver, som begge er
bundet av en tariffavtale, inneholder noen bestemmelse som strider mot tariffavtalen er
denne bestemmelse ugyldig.»
49 Dette er ikke slått fast i loven, men utviklet gjennom domspraksis i Arbeidsretten (jfr. ARD
1922, s. 50 og ARD 1950, s. 113). Både Berg og Andersen skriver at tariffavtalens parter har
rett til, i kraft av avtalen, å kreve at den etterleves også i avtaler partene inngår med utenforstående.
Berg og Evje 1959:50, note 9, og Andersen 1955:188. Det rådde nok noe usikkerhet
med hensyn til denne rettspraksisen i 1956. Således ba Embetsmennenes Landsforbund
i sin uttalelse til Tjenestetvistkomiteens innstilling om at spørsmålet ble «klarlagt», mens Statstjenestemannskartellet
i sin uttalelse tilkjennega en lovforståelse som var i pakt med den
Andersen (1955) hadde forfektet. Uttalelse fra tjenestemannsorganisasjonene, trykt i Ot. prp.
nr. 20 (1958), vedlegg 4, s. 37, 40.
50 Skillet mellom en tariffavtale og de foreslåtte begrepet «fellesavtale» var rent terminologisk.
Loven skulle gi bestemmelser om underskrift, gyldighetstid og oppsigelsesfrist. Videre
fastsatte den at bestemmelser i private avtaler som stred mot tariffavtalen, skulle være ugyldige,
samt at en tjenestemann ikke kunne fri seg fra de forpliktelsene hans organisasjon var
pålagt gjennom en tariffavtale, ved å melde seg ut av organisasjonen. Innstilling 1956:50,
§§ 13-15.
51 Ibid. s. 19.
365

ville med tariffavtalene få en betydelig innflytelse over utformingen av ansettelsesforholdet
og betingelsene for dette. Staten ville også binde seg i lønnsspørsmål for
den perioden avtalen var gyldig.
Det båndet som ble lagt på tjenestemennene, var først og fremst fredsplikten.
Organisasjonens medlemmer ville stå rettslig bundet av en avtale, og kunne ikke
streike eller ta andre maktmidler i bruk under avtaleperioden for å få endret avtalen.
Under avtaleperioden skulle det heller ikke være lov til å streike for å få endret forhold
som lå utenfor avtalen. 52 Dette var bestemmelser som hadde en parallell i
arbeidstvistloven.
Komiteen pekte på den skiftende praksisen som var blitt ført med hensyn
til hva som kunne være gjenstand for forhandlinger. Forhandlingsretten måtte tolkes
vidt, mente komiteen. 53 Partene skulle kunne forhandle både om interessetvister og
om rettstvister. I lovforslaget ble uttrykket «gjeldende alminnelige lønns- og arbeidsvilkår»
brukt. 54 Med dette mente komiteen å gi tjenestemennene «samme adgang
til å fremme krav om forhandlinger som arbeidere som omfattes av hovedavtalen
mellom N.A.F. og A.F.L.». 55
Prosedyrene for forhandlinger ble også utformet etter arbeidstvistlovens
mønster. «Komiteen har lagt stor vekt på å få en rask saksbehandling», hevdet Kai
Knudsen. 56 Etter at et krav var blitt fremmet, skulle forhandlinger innledes i løpet
av 14 dager. Dersom disse ikke førte frem, skulle en meklingsmann for det statlige
området, «statsmeglingsmannen», mekle mellom partene i minst tre uker før konflikt
kunne iverksettes. 57
Streikerett
Komiteen gjorde ingen endringer i statstjenestemennenes streikerett. Innstillingen
slo fast at embetsmennene, som hadde en særlig grunnlovsbeskyttelse, ikke hadde
streikerett. Dette sto imidlertid ikke i veien for at også embetsmennene og deres
52 Ibid. s. 52, § 26 (jfr. også § 24 om sympatistreik).
53 Ibid. s. 13.
54 Ibid. s. 48, § 3.
55 Ibid. s. 13.
56 Notat om råutkast til lov om offentlige tjenestetvister, signert KK [Kai Knudsen], 11.10.55,
s. 7. Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon,
Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1956, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek,
Oslo.
57 Innstilling 1956:51 ff.
366

organisasjoner kunne inngå tariffavtaler og dermed ta del i alle sider ved forhandlingsordningen
bortsett fra å streike. 58 Tjenestemennene fikk beholde sin streikerett
slik den var blitt oppfattet og tolket av Tjenestemannskomiteen i 1925. 59 De
hadde rett til å si opp sine stillinger etter gjeldende oppsigelsesfrist, som var på tre
måneder. 60 Lovforslaget skilte dermed ikke mellom streik og regulær masseoppsigelse.
Streikeforbud for uorganiserte ble ikke tatt inn i lovforslaget, men den gamle
bestemmelsen fra tjenestemannsloven ble foreslått beholdt i en litt endret form.
Ifølge denne bestemmelsen kunne tjenestemenn bli pålagt å stå i tjenesten i inntil
tre måneder utover ordinær oppsigelsesfrist dersom oppsigelsen var et ledd i en streik,
og streiken ville «utsette viktige samfunnsinteresser for fare». 61
Mekling og voldgift
I tillegg til forhandlinger søkte Tjenestetvistkomiteen å etablere en meklingsinstans
og et voldgiftsapparat. Arbeidstvistloven var igjen rettesnor. Men ikke mer enn det.
Komiteen understreket «det offentlige tjenesteforholds egenart», og mente selve
meklingsmyndigheten for statstjenesten burde være helt «selvstendig og uavhengig.»
I riksmeklingsmannens sted burde stå en «statsmeglingsmann», mente komiteen. 62
Meklingsmannen skulle oppnevnes av Kongen for tre år og ha en selvstendig stilling
i forhold til partene. En oppgave for statsmeklingsmannen, ved siden av mekling,
skulle være å vurdere om streiker truet viktige samfunnsinteresser, og i slike
tilfeller pålegge tjenestemennene å bli stående i tjenesten utover oppsigelsesfristen.
Også voldgift ble drøftet av Tjenestetvistkomiteen. Den foreslo å opprette
to voldgiftsinstanser.
Den ene voldgiftsinstansen ble kalt Statens lønnsutvalg, og skulle være et
permanent utvalg med partsrepresentasjon som skulle behandle alle normerings- og
justeringsspørsmål i forbindelse med regulativlønningene. 63 Disse spørsmålene
58 Ibid. s. 20 f. Embetsmennene var uoppsigelige og det ble dermed også ansett umulig å
benytte lockout mot embetsmenn.
59 Se side 106.
60 Innstilling 1956:28, 52.
61 Ibid. s. 52, § 25. I henhold til komitéforslaget skulle den nye statsmeklingsmannen, og ikke
som før regjeringen, avgjøre om tjenesten skulle forlenges. Ibid.
62 Ibid. s. 19.
63 Dette gjaldt saker som dreide seg om «hvilken lønnsklasse i fellesavtale eller regulativ en
tjenestemanns stilling skal innføres i eller overføres til». Ibid. s. 54, § 36.
367

kunne være gjenstand for forhandlinger, men det skulle ikke brukes konflikt under
en avtaleperiode for å fremtvinge en løsning i slike spørsmål. Komiteen mente at
dersom partene ønsket det, skulle normerings- og justeringsforhandlinger når som
helst kunne bringes inn for en forenklet voldgiftsinstans. Begrunnelsen for å skille
ut normerings- og justeringsforhandlingene og opprette to voldgiftsinstitusjoner,
var at komiteen anså det som ønskelig å kunne benytte «en noe enklere fremgangsmåte
og et mindre omstendelig apparat» i slike saker. 64
Den andre voldgiftsinstansen som ble foreslått opprettet, skulle være en frivillig
voldgiftsrett i interessetvister. Den skulle bygges opp etter mønster av lønnsnemndsordningen
som blitt var etablert ved lov i 1952, men den skulle i likhet med
meklingsinstitusjonen være skilt fra ordningen i det private. 65 Den ble derfor lagt
inn som en avdeling i Tjenestemannsretten.
Henrik Lundh ville ikke kalle voldgiftsretten for «lønnsnemnd» slik som i
lønnsnemndsloven for det private arbeidsmarkedet. Han ville beholde særegne
institusjoner for statstjenestemennene for å markere denne gruppens særlige rettsstilling.
Kompromisset ble at Tjenestemannsretten ble foreslått delt i to helt uavhengige
avdelinger. En avdeling skulle behandle rettstvister, den andre skulle fungere
som en partssammensatt voldgiftsrett i interessetvister. Kai Knudsen kalte dette
et «terminologisk problem». «Dette spørsmålet får departementet avgjøre når det
skal skrive proposisjon», skrev han. 66
I tillegg foreslo komitémedlemmene Lundh og Knudsen at Stortinget skulle
ha en mulighet til i plenum å vedta tvungen voldgift i Tjenestemannsretten dersom
det «finner at viktige samfunnsinteresser krever at konflikten blir løst uten
arbeidsstans». 67 Dette var ifølge Lundh og Knudsen ikke det samme som å etablere
en ordning med permanent tvungen voldgift, men bare en forenkling av prosedyrene
for den muligheten Stortinget allerede hadde til å vedta en kasuistisk lov om
tvungen voldgift. 68 Magnus Bjerkholt var derimot ikke enig. Han ville ikke sette
64 Ibid. s. 34.
65 Ibid. s. 33.
66 Notat om råutkast til lov om offentlige tjenestetvister, signert KK [Kai Knudsen], 11.10.55,
s. 5. Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon,
Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1956, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek,
Oslo.
67 Innstilling 1956:53, § 32.
68 Ibid. s. 33.
368

de offentlig ansatte i «en særstilling», og mente dette kunne bli oppfattet som «et
overgrep». 69
Ideen om voldgiftsvedtak ved plenumsavgjørelse kom fra Henrik Lundh.
«Lundh mener at når Stortinget behandler en lønnssak - f.eks. spørsmålet om å vedta
et meglingsforslag - må det allerede under plenumsbehandlingen ha adgang til å
henvise saken til tvungen lønnsnemnd», hevdet Kai Knudsen, som selv mente mye
talte for en slik løsning. 70 Den gamle tankegangen hang igjen hos Lundh. Han så
fortsatt Stortinget som den selvstendige statsmyndigheten som skulle føre statens
lønnspolitikk, ikke som part i et forhandlingsspill der partene i prinsippet var likestilte.
Tanken på bruk av voldgift lå ham trolig nær. Den tidligere statsråden Knudsen
tok antakelig regjeringens synspunkt når han støttet Lundh: Maktredskapet skulle
gjøres lett tilgjengelig. Det kunne legge press på organisasjonene i vanskelige situasjoner.
Arbeiderpartiet hadde i sin regjeringstid utviklet en utpreget forkjærlighet
for bruk av voldgift. 71 Bjerkholt tok organisasjonenes utgangspunkt. De ønsket ikke
at offentlig ansatte skulle settes i en særstilling i forhold til ansatte i privat virksomhet.
Det var også viktig, mente Bjerkholt, at det ble etablert et klart skille mellom
«når Stortinget opptrer som part på statens vegne og når det som høyeste statsmyndighet
gir påbud og forbud». 72 Dette var en synsmåte Henrik Lundh fortsatt
ikke ønsket å etablere.
Avgrensing av forhandlingsretten
Det den virkelige striden sto om i Tjenestetvistkomiteen, var selve forhandlingsretten.
Vi så ovenfor hva LO ønsket. Landsorganisasjonen ville ha enerett for den største
organisasjonen innen hver etat. Den visste det ville bli strid om dette.
Kai Knudsen var under komitéarbeidet fornøyd med den stillingen hovedsammenslutningene
ville få etter komiteens forslag. De ville få en langt sterkere
69 Ibid.
70 Notat om råutkast til lov om offentlige tjenestetvister, signert KK [Kai Knudsen], 11.10.55,
s. 5. Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon,
Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1956, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek,
Oslo.
71 Det er selvfølgelig mulig at Knudsens støtte til Lundh var ment å skape et «forhandlingsobjekt»
i innstillingen, som regjeringen senere generøst kunne sløyfe.
72 Notat om råutkast til lov om offentlige tjenestetvister, signert KK [Kai Knudsen], 11.10.55,
s. 5. Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon,
Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1956, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek,
Oslo.
369

stilling enn andre organisasjoner. Hovedsammenslutningene ville få forhandlingsrett
i alle sammenhenger der de hadde medlemmer, selv om medlemstallet var lite
i vedkommende etat. 73 Dessuten ville hovedsammenslutningene bli de eneste som
kunne fremme krav dersom kravet omfattet tjenestemenn under flere departementer.
74 Når det gjaldt forhandlingsrett for andre organisasjoner, ble det lange drøftinger
i komiteen. Under komitéarbeidet hadde Henrik Lundh gjort det klart at han
mente en organisasjon måtte ha oppslutning fra en fjerdedel av tjenestemennene i
en etat for å få forhandlingsrett. Kai Knudsen mente dette var lite. «Komiteens
medlemmer kan antakelig enes om 1 / del», mente han, og pekte på at en slik ord-
3
ning ville sørge for at det aldri ble flere enn to organisasjoner med forhandlingsrett
innen en etat. 75 Hvor skulle grensen trekkes?
Det ble ikke enighet i komiteen. Knudsen og Bjerkholt brøt med Lundh og
utformet en flertallsinnstilling. Spørsmålet var svært viktig for LO. Det gjaldt «å
hindre at mindre og lokale organisasjoner tvinger seg til forhandlingsrett», mente
Knudsen, og selv med en grense på en tredjedel av alle etatens tjenestemenn ville
ofte en Oslo-avdeling være stor nok til å få forhandlingsrett. 76 Knutsen og Bjerkholt
ble av Samarbeidskomiteen bedt om å gå inn for LOs linje: Bare den største organisasjonen
skulle få forhandlingsrett. 77
Flertallet i Tjenestetvistkomiteen, Knudsen og Bjerkholt, fremmet derfor
forslag om å gi forhandlingsrett bare til to typer organisasjoner. Den ene typen var
selvstendige «etatsorganisasjoner». De måtte bare omfatte tjenestemenn i en etat eller
en tjenestegren, og de måtte representere «minst 50 tjenestemenn og minst halvparten
av tjenestemennene i landet i vedkommende etat eller tjenestegren». 78 De
organisasjonene som ikke fikk selvstendig forhandlingsrett, ville få forhandlingsrett
73 Dette var LOs forslag. Det ble fremmet av Trana og Nordhus i en mindretallsuttalelse i
Forhandlingslovkomiteens innstilling i 1953. Se note 23 side 331.
74 Innstilling 1956:49, § 7.
75 Notat om råutkast til lov om offentlige tjenestetvister, signert KK [Kai Knudsen], 11.10.55,
s. 1. Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon,
Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1956, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek,
Oslo.
76 Ibid.
77 Notat fra møte 13. oktober 1955, Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti
og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon, Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1955, Arbeiderbevegelsens
Arkiv og Bibliotek, Oslo.
78 Innstilling 1956:48.
370

gjennom den andre typen organisasjoner: hovedorganisasjoner. Disse ble definert
som organisasjoner som representerte tjenestemenn i «flere etater». En av de tilsluttede
organisasjonene måtte ha selvstendig forhandlingsrett, ifølge kriteriene ovenfor.
I tillegg krevde flertallet at hovedorganisasjonen skulle ha flere enn 7 000 medlemmer.
79
Det var altså to hovedkriterier som ifølge flertallet skulle gjelde for enkeltorganisasjoner:
etatstilknytning og størrelse. Det sentrale for Knudsen og Bjerkholt
var størrelse. Men hvordan skulle størrelsen bestemmes? Primært hadde nok Knudsen
og Bjerkholt ønsket å knytte forhandlingsretten utelukkende til den største organisasjonen
i hver etat. Som eksempler på etater ble nevnt «postetaten, politietaten
osv.». 80 Men de eksisterende organisasjonsforholdene fulgte ikke bare
etatsgrensene. Innenfor hver etat var det ofte flere organisasjoner som hadde forhandlingsrett.
Her var utdanning og lønnsplassering viktige organisasjonskriterier.
Uttrykket fra den gamle forhandlingsloven som i praksis hadde dekket denne inndelingen,
var «tjenestegren». Men enkelt var det ikke å operasjonalisere begrepet.
Skillet mellom en tjenestegren og andre inndelinger måtte bli skjønnsmessig og
knyttet til tradisjon. Knudsen og Bjerkholt fant det helt naturlig å plassere politiembetsmennene
og polititjenestemennene i to forskjellige tjenestegrener. De antok
at andre etater «på tilsvarende måte naturlig lar seg dele opp i en tjenestegren for
høyere funksjonærer og en tjenestegren for de lavere funksjonærer». 81 De uttrykte
selv at avgrensingen måtte bli «skjønnsmessig». 82 Det de ikke sa, var at inndelingen
i praksis ville følge de eksisterende organisasjonene.
Det fantes også enkelte tilleggskriterier som det ikke var uenighet om i komiteen.
Ett var kravet om at en organisasjon måtte ha minst 50 medlemmer. Et annet
var kravet om at organisasjonene bare måtte organisere nåværende eller tidligere
tjenestemenn. 83 Dette hadde vært et krav også i den gamle forhandlingsloven. I
praksis ble dette løst ved at organisasjoner som organiserte ansatte både i statlig og
i privat virksomhet, laget en under- eller forhandlingsorganisasjon bare for de statlig
ansatte. Statstjenestemannskartellet var for så vidt en slik organisasjon.
Forslaget fra Knudsen og Bjerkholt var ikke radikalt. De aksepterte skillet
mellom høy og lav, og forslaget ville stort sett la organisasjonsforholdene være som
79 Ibid.
80 Ibid. s. 37.
81 Ibid. s. 37 f.
82 Ibid. s. 38.
83 Ibid. s. 48 f, forslagene til § 4.
371

de var. Det var neppe helt etter forslagsstillernes eget ønske. Kai Knudsen hadde
ment det var ille «at det i dag er spesielle grener innen en etat som har forhandlingsrett,
f.eks. politiembetsmennene, uten å være med i en hovedsammenslutning». 84
Han hadde imidlertid ikke noe håp om å løse det problemet. Det kampen sto om,
var LOs konkurrenter og eventuelt fremtidige konkurrenter: foreninger som organiserte
arbeidstakere parallelt med LO. 85 Knudsen og Bjerkholt understreket at det
ikke skulle være kravet til utdanning som avgrenset en tjenestegren, men «arbeidsområdet
(arten av arbeidet)». 86 Mens ingeniører og teknikere i NITO ville bli rammet
av forslaget, mente Knudsen og Bjerkholt det var naturlig å dele helsepersonalet inn
i forskjellige tjenestegrener, slik at leger og sykepleiere kunne ha hver sin organisasjon.
87 Knudsen og Bjerkholt anførte ikke mange argumenter for sitt syn. De mente
den foreslåtte avgrensingen ville sikre «den konsentrasjon av forhandlingene som
er påkrevet». 88
Henrik Lundh var ingen mann som bygde nytt, som skapte nye politiske rom.
Han var som gammel byråkrat opptatt av likhet og likebehandling. 89 Et regelverk
som skulle fungere, måtte til en viss grad diskriminere, men det måtte ikke formes
slik at det i unødig grad favoriserte enkelte grupper. Med en fri organisasjonsrett
måtte i prinsippet følge en rett til å forhandle, mente Lundh. 90 I komiteen ville han
sikre at de som allerede hadde fått forhandlingsrett, skulle få beholde denne. Han
mente hans eget forslag ikke avvek vesentlig fra ordningen etter den gamle forhandlingsloven.
91
84 Notat om råutkast til lov om offentlige tjenestetvister, signert KK [Kai Knudsen], 11.10.55,
s. 1 f. Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon,
Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1956, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek,
Oslo.
85 Selv om kriteriene for inndeling «for tiden ikke vil ha så stor praktisk betydning», påpekte
komitéflertallet, ville man ikke «under skiftende forhold... risikere en utglidning som det ikke
er mulig å overskue konsekvensene av». Innstilling 1956:16.
86 Ibid. s. 38.
87 Ibid. s. 37.
88 Ibid. s. 16. De mente at bare to organisasjoner som hadde forhandlingsrett, ville rammes
av deres forslag. Den ene av disse var trolig Statstjenestemennenes ingeniør- og teknikerforening
av NITO. Ibid. s. 15.
89 Einar Lie skriver for eksempel at Henrik Lundh som statens personaldirektør «var en sterk
og konsekvent forsvarer av ansiennitetsprinsippet». Lie 1995:190.
90 Innstilling 1956:17.
91 Ibid. s. 38.
372

Lundh ville gi forhandlingsrett til fire ulike organisasjonstyper: etatsorganisasjoner,
gruppeorganisasjoner, samleorganisasjoner og hovedsammenslutninger. Den første
typen, etatsorganisasjoner, var tenkt å måtte oppfylle de samme kriteriene som var
angitt i forslaget til Knudsen og Bjerkholt. Men i motsetning til flertallet, som ville
ha et krav på 50 prosents representasjon, ville Lundh nøye seg med å kreve en
representasjon på «minst en fjerdedel av medlemmene i vedkommende tjenestegren
eller gruppe». 92 Med «gruppe» mente Lundh «et horisontalt avgrenset område av
tjenestemenn i samme eller et par lønnsklasser» innenfor en tjenestegren. 93 Det kunne
gjerne være utdanning eller liknende som samlet tjenestemennene i organisasjoner.
Disse ville Lundh kalle «gruppeorganisasjoner» og gi forhandlingsrett dersom de
representerte en fjerdedel av tjenestemennene i «gruppen».
Den tredje organisasjonstypen Lundh ville anerkjenne, kalte han «samleorganisasjoner».
Med det mente han organisasjoner som organiserte tjenestemenn
«på tvers» av tjenestegren. 94 Denne bestemmelsen ville sikre at organisasjoner som
Norges ingeniør- og teknikerorganisasjon (NITO) kunne få forhandlingsrett under
visse betingelser. 95
Når det gjaldt hovedsammenslutningene, skilte ikke Lundhs forslag seg
vesentlig fra Knudsen og Bjerkholts. Også han falt ned på 7 000 medlemmer som
et minimumsantall, og det var enighet om at hovedsammenslutningene skulle få
forhandlingsrett for alle medlemmer selv om disse ikke utgjorde en betydelig del
av det samlede tallet på ansatte innenfor sin etat eller tjenestegren. 96
Hele spørsmålet om å knytte organisasjonsstørrelse til en administrativ inndeling
var problematisk. Den administrative inndelingen i etat og tjenestegren var
uformell. 97 Hva som skulle forstås med «gruppe», var også uklart. Dels var oppfatningen
av disse begrepene farget av de organisasjonsforholdene som hadde utviklet
92 Ibid. s. 49, § 4.
93 Ibid. s. 38. Det var altså en betingelse for en «gruppeorganisasjon» at den organiserte
ansatte bare innenfor én etat.
94 Ibid. s. 17.
95 Dersom en samleorganisasjon ville fremme krav som bare gjaldt tjenestemenn i én tjenestegren
var betingelsen for å få forhandlingsrett at organisasjonen måtte organisere «minst en
fjerdedel av tjenestemennene i vedkommende tjenestegren eller gruppe». Ibid. s. 49, § 4.
96 Ibid. s. 38 f, 49, § 4.
97 Det var blant annet usikkert om Forsvaret skulle betraktes som én etat, eller om hver forsvarsgren
- hær, marine og flyvåpen - skulle betraktes som egne etater. Jfr. uttalelse fra fellesstyret
for Hærens befalsorganisasjoner, trykt i Ot. prp. nr. 20 (1958), vedlegg nr. 4, s. 51 ff.
373

seg i de ulike statlige virksomhetene, dels spilte andre forhold som utdanning,
stillingsinndeling og liknende inn. Kriteriene var ikke objektive, men sosialt bestemt.
Den administrative strukturen ble langt på vei knyttet til tjenestemennenes interesseorganisering,
samtidig som komiteen ønsket å bruke den som et kriterium for
disse organisasjonenes rett til å forhandle. Slik sett var den foreslåtte avgrensingen
av forhandlingsretten tradisjonsbevarende, og bidro til å sementere den eksisterende
organisasjonsstrukturen.
Stortingets rolle
Komiteen valgte å ikke trå Stortinget for nære i spørsmålet om hvem som skulle ha
den formelle myndigheten til å fastsette lønninger. I stedet gikk den rundt. Alle visste
at et forhandlingssystem, og i særdeleshet et avtalesystem, ville føre den reelle avgjørelsen
ut av Stortinget. I komiteen var man fortsatt redd for strid i Stortinget om
bruk av voldgift. 98 Komiteen slo derfor fast at det ifølge offentlig rett var «statsmyndighetene»
som fastsatte lønn og arbeidsvilkår. Dette skulle ikke endres. Den juridiske
kompetansen denne juristkomiteen hadde hentet inn utenfra, fra Justisdepartementets
lovavdeling, hadde ikke vist dristighet. Juridisk konsulent Audvar Os holdt
seg til det andre jurister hadde sagt før ham, og konkluderte for så vidt med at en
voldgiftsordning måtte aksepteres. «Anderledes ville spørsmålet unektelig ha stilt
seg», mente Os, dersom Stortinget skulle delegere alle lønnsavgjørelser til en annen
myndighet. «Jeg skulle tro... at en slik “delegasjon” i dag ville ligge utenfor det
forfatningsmessige tillatelige.» 99 Det trodde vel også komiteen. Den omgikk spørsmålet
om hvem som skulle inngå tariffavtaler på statens vegne, og tenkte seg vel at
Stortinget skulle være den myndigheten som «fastsatte» lønningene, selvfølgelig i
henhold til de avtalene det hadde bundet seg til. 100 Lovforslaget var formulert ut
fra tanken om at Stortinget var tariffavtalepart.
98 «Det vil vel reise politisk strid, jfr. Venstre og Bondepartiet under kringkastingskonflikten»,
skrev Kai Knudsen. Notat om råutkast til lov om offentlige tjenestetvister, signert KK [Kai
Knudsen], 11.10.55, s. 6. Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti og Arbeidernes
Faglige Landsorganisasjon, Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet 1956, Arbeiderbevegelsens
Arkiv og Bibliotek, Oslo.
99 Os 1956:64.
100 Innstilling 1956:36, 48.
374

Organisasjonenes syn
Tjenestetvistkomiteens innstilling forelå i januar 1956. Hovedtrekkene var komitémedlemmene
enige om, men det var dissens på enkelte punkter. For det første var
det uenighet mellom Henrik Lundh på den ene siden og Knudsen og Bjerkholt på
den andre når det gjaldt hvem som skulle få forhandlingsrett. For det andre dissenterte
Bjerkholt i spørsmålet om å gi Stortinget adgang til forenklet bruk av tvungen
voldgift. 101
Departementet somlet ikke bort tiden. 19. januar ble dokumentet sendt på
høring til de ulike tjenestemannsorganisasjonene og departementene. Lønns- og
prisdepartementet gjorde det klart at det også ville forhandle med organisasjonene
om lovendringene. 102 Organisasjonene var stort sett positive. Ingen hadde innvendinger
mot at et forhandlingssystem med tariffavtaler, mekling og voldgift ble opprettet.
Ingen så ut til å frykte det nye. Det mange fryktet, var at de ikke skulle få
være med.
Hovedsammenslutningene
De store sa seg stort sett fornøyd med innstillingen. Både Statstjenestemannskartellet
og Statstjenestemannsforbundet presiserte imidlertid at forhandlingsloven av 1933
var kommet til gjennom avtale. 103 Statstjenestemannskartellet mente dette hadde
«den reelle betydning at det ikke uten videre kan gis ny lov på samme lovområde...
uten at det på forhånd fra statens side opptas forhandlinger med de store tjenestemannsorganisasjoner
om saken». 104 Statstjenestemannskartellet mente å ha en
«eiendomsrett» til den gamle forhandlingsloven, selv etter 25 år.
Et av Statstjenestemannskartellets hovedpoenger i uttalelsen var å understreke
at flere bestemmelser burde fastsettes i en hovedavtale fremfor å fastsettes i loven.
Dermed ville bestemmelsene kunne bli gjenstand for forhandlinger, og senere lett
101 Plenumsavgjørelse fremfor lovbehandling i Odels- og Lagting.
102 Jfr. uttalelse fra Norsk Sykepleierforbund, trykt i Ot. prp. nr. 20 (1958), vedlegg 4, s. 48.
103 Statstjenestemannsforbundet presiserte i likhet med kartellet at den eksisterende forhandlingsloven
var et forhandlingsprodukt. Den var blitt til som del av en avtale, og Statstjenestemannsforbundet
mente dette ga visse rettigheter. Forbundet sa seg villig til «å delta i forhandlinger...
før Stortinget forelegges forslag til ny lov på området». Uttalelse fra
Statstjenestemannsforbundet, ibid. s. 38.
104 Uttalelse fra Statstjenestemannskartellet, ibid. s. 36.
375

kunne endres. Et av de viktigste punktene her var retten til kollektiv oppsigelse og
retten til å avtale oppsigelsesfrister. 105
Statstjenestemannskartellet gikk for fullt inn for å sikre en sterkest mulig
sentralisering av forhandlingsretten. Kartellet støttet det det kalte et «konsentrasjonsprinsipp»,
og mente at tallet på forhandlingsberettigede organisasjoner måtte begrenses.
Dersom smågrupper fikk slippe til, ville det «eliminere enhver mulighet for
på lengre sikt å følge en linje i lønnspolitikken», hevdet Statstjenestemannskartellet.
106
De eneste som hadde maktet å følge en «linje» i etterkrigstidens statlige lønnspolitikk,
var Arbeiderpartiet, hjulpet nettopp av LO og Statstjenestemannskartellet.
Kartellet ønsket et forhandlingssystem som åpnet for at de store kunne bruke
tvang. Slik ville den reelle innflytelsen og medbestemmelsesretten som mange håpet
at forhandlingsretten skulle gi, bli begrenset. Noen måtte holdes utenfor. Statstjenestemannskartellet
ville reservere forhandlingsretten for hovedorganisasjonene
og den største organisasjonen i hver etat eller tjenestegren. «Under ingen omstendighet
må det gis forhandlingsrett, hverken direkte eller indirekte,» utover dette,
mente Statstjenestemannskartellet. 107
Tvangen innebar også at de som ble satt utenfor, ble avvæpnet. Lovutkastet
«lider av en fundamental mangel», hevdet Statstjenestemannskartellet, fordi det ikke
begrenset streikeretten for uorganiserte eller organisasjoner uten forhandlingsrett. 108
Aksjoner fra disse ville ikke bare være å forstå som lønnsaksjoner, mente Kartellet,
de ville være «direkte rettet mot lovordningen». 109 Kartellet foreslo fullt streikeforbud
for alle tjenestemenn som ikke var organisert i en forhandlingsberettiget organisasjon.
Kombinert med den ønskede bestemmelsen om at bare den største organisasjonen
i hver etat eller tjenestegren skulle ha forhandlingsrett, var dette et ganske
omfattende krav om streikeforbud.
For sin egen del ønsket ikke Statstjenestemannskartellet innskrenkninger i
streikeretten i forhold til de reglene som fantes i arbeidstvistloven. Komiteen hadde
foreslått å forby sympatiaksjoner. Kartellet gikk imot. Likeledes avviste kartellet
105 Ibid. s. 36 f. Med kollektiv oppsigelse mente Statstjenestemannskartellet at organisasjonene
skulle ha rett til i en streikesituasjon å si opp tjenestemannens stilling uten at det skulle
gis individuelle fullmakter til dette. Kartellet mente også at avstemningsreglene burde
fastsettes i avtale, ikke i lov. Ibid. s. 38.
106 Ibid. s. 37.
107 Ibid.
108 Ibid.
109 Ibid. s. 38.
376

forslaget om å forenkle stortingsbehandlingen i spørsmål om bruk av tvungen voldgift
overfor tjenestemennene. Dette ville være å stille tjenestemennene i «en annen
stilling enn andre borgere», mente kartellet. 110
Statstjenestemannskartellet var den største hovedsammenslutningen med
rundt 53 000 medlemmer. I sammenlikning ble de andre små. Statstjenestemannsforbundet
hadde 10 800 medlemmer, Embetsmennenes Landsforbund cirka 9 300.
Det er ingen tvil om at den foreslåtte grensen på 7 000 medlemmer for å bli anerkjent,
var utformet med tanke på de to minste sammenslutningene.
Statstjenestemannsforbundet viste ingen bekymring for denne grensen. Det
var fire momenter som var viktige for Statstjenestemannsforbundet. For det første
ville det ha større avtalerett. Forbundet ba om at det måtte opprettes en hovedavtale
mellom staten og organisasjonene. Det burde også åpnes for at forhold som streikerett,
oppsigelsesfrist og liknende kunne avtalefestes. Her burde lovforslaget «mykes
opp», mente Statstjenestemannsforbundet, som dermed var på linje med Statstjenestemannskartellet.
111
For det andre tok Statstjenestemannsforbundet for seg de små organisasjonenes
streikerett. «Vi kan ikke se at dette særdeles viktige spørsmålet er tatt opp av
Tjenestetvistkomiteen», skrev Statstjenestemannsforbundet. Streikeretten for organisasjoner
uten forhandlingsrett måtte begrenses, mente forbundet, og ga dermed
støtte til Statstjenestemannskartellets syn. 112
Det tredje punktet som ble tatt opp av Statstjenestemannsforbundet, var
representasjon ved voldgift. Alle de tre hovedsammenslutningene måtte bli representert,
mente Statstjenestemannsforbundet, som vel fryktet at de to minste hovedsammenslutningene
til stadighet skulle komme i skyggen av Statstjenestemannskartellet.
113
Det siste viktige punktet for forbundet var forslaget til Lundh og Knudsen
om at Stortinget skulle ha rett til å vedta tvungen voldgift i plenum. Dette ble avvist.
Statstjenestemannsforbundet ønsket ikke at tjenestemennene skulle settes i noen
særstilling ved at Stortinget skulle kunne vedta voldgift etter en forenklet
prosedyre. 114
Embetsmennenes Landsforbund stilte seg også positivt til en ny forhandlingsordning.
Men organisasjonen hadde flere innvendinger. En var knyttet til de 7 000
110 Ibid.
111 Uttalelse fra Statstjenestemannsforbundet, ibid. s. 38 f.
112 Ibid. s. 39.
113 Ibid.
114 Ibid. s. 40.
377

medlemmene som var minimumsgrensen for å bli godkjent som hovedsammenslutning.
Embetsmennenes Landsforbund mente å være i en spesiell stilling. Landsforbundet
var den eneste hovedsammenslutningen som rekrutterte i de øverste lagene
av tjenestemennene. Her var rekrutteringsgrunnlaget mindre, slik at landsforbundet
ville ikke kunne vokse så mye. Embetsmennenes Landsforbund påpekte derfor at
en nedre grense «bør ses i relasjon til antallet av tjenestemenn i de grupper som
vedkommende hovedsammenslutning tar sikte på å organisere». 115 Ledelsen i landsforbundet
så neppe for seg at endringen i statlig virksomhet og i samfunnets yrkesog
organisasjonsstruktur skulle gjøre forskjellene mellom de tre organisasjonene langt
mindre i fremtiden. 116
De organisasjonsmessige skillene mellom Embetsmennenes Landsforbund
og de to andre hovedsammenslutningene kom godt frem i uttalelsene om komitéinnstillingen.
Embetsmennenes Landsforbund besto for en stor del av profesjonsorganisasjoner.
Disse organiserte ikke ansatte etter etatsgrenser, men etter utdanningsskiller.
Den sterke etatsfokuseringen som lå til grunn for lovforslaget, ble av
Embetsmennenes Landsforbund avvist. Flertallsforslaget fra Knudsen og Bjerkholt
la opp til å etablere et «faktisk forhandlingsmonopol innen hver etat», mente Embetsmennenes
Landsforbund. Organisasjoner som organiserte for eksempel jurister,
økonomer og ingeniører, ville dermed ikke få «selvstendig forhandlingsrett angående
krav som gjelder tjenestemenn under flere departementer», hevdet landforbundet. 117
Her var det deres kjerneorganisasjoner som ble holdt utenfor. Også den foreslåtte
bestemmelsen om at krav som gjaldt flere departementer, bare kunne fremsettes av
hovedsammenslutninger, ville ha denne virkningen.
Embetsmennenes Landsforbund var også den eneste av de tre hovedsammenslutningene
som ville begrense hovedsammenslutningenes makt. Forslaget om at en
hovedsammenslutning, selv der den ikke hadde et kvalifisert medlemstall innenfor
en etat, skulle ha forhandlingsrett i saker som bare gjaldt etaten, fant ikke landsforbundet
berettiget. 118 To forhold kan forklare denne holdningen. For det første var
115 Uttalelse fra Embetsmennenes Landsforbund, ibid. s. 40.
116 Med danningen av Akademikernes Fellesorganisasjon i 1975 fikk akademikergruppene en
raskt voksende organisasjon. I 1993 var medlemstallet kommet opp i nesten 230 000. AF hadde
da ca. 63 000 yrkesaktive medlemmer i statlig sektor. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund,
som ble stiftet 1977, fikk Statstjenestemannsforbundet som medlem. YS hadde i 1993 ca. 51
000 medlemmer i statlig sektor. Til sammenlikning hadde Statstjenestemannskartellet vokst
lite. Det hadde i 1993 ca. 107 000 medlemmer, inkludert pensjonister og ikke yrkesaktive.
Nergaard 1993:103 f, og Hallenstvedt og Trollvik (red.) 1993.
117 Uttalelse fra Embetsmennenes Landsforbund, trykt i Ot. prp. nr. 20 (1958), vedlegg 4, s.
40.
118 Ibid. s. 40.
378

Embetsmennenes Landsforbund en svak og lite sentralisert hovedsammenslutning.
Landsforbundet hadde ingen formell myndighet over medlemsorganisasjonene.
Hovedsammenslutningen kan derfor ha prioritert å sikre medlemsorganisasjonene
forhandlingsrett, ikke landsforbundet selv. For det andre var medlemsorganisasjonene
i Embetsmennenes Landsforbund helt dominerende på sine felt:
profesjonene. Det var lite ønskelig at en annen hovedorganisasjon med noen få medlemmer
innenfor disse gruppene skulle få forhandlingsrett på linje med profesjonsorganisasjonene.
Konkurransen med de to andre hovedsammenslutningene var ikke
stor. Derfor var det viktig å få rett til å forhandle alene.
I tillegg til de tre hovedsammenslutningene avga også Funksjonærenes
Sentralorganisasjon og Norges Akademikersamband uttalelser. Ingen av de to hadde
forhandlingsrett, men de hadde likevel ambisjoner om å vokse og gjøre seg gjeldende
i statlig sektor. Begge rettet de oppmerksomheten mot § 4, som omhandlet kriteriene
for å få forhandlingsrett.
Funksjonærenes Sentralorganisasjon støttet Lundhs mindretallsforslag, men
fant at minstegrensen på 7 000 medlemmer for å kvalifisere som hovedsammenslutning,
var for høy. En slik grense kunne føre til at de to minste hovedsammenslutningene
kunne settes under et «utilbørlig press» dersom en eller to organisasjoner
truet med å melde seg ut av dem, noe som kunne føre til at forhandlingsretten gikk
tapt. Funksjonærenes Sentralorganisasjon, som åpent konkurrerte med LO, protesterte
også «mot forsøk som gjøres på å frata statstjenestemenn den fulle organisasjonsfrihet
og forhandlingsrett». 119 Protesten var tydelig rettet mot komitéflertallets forslag,
selv om også Lundhs innebar begrensninger.
Norges Akademikersamband hadde derimot ikke noe prinsipielt imot tvang
og et begrenset antall organisasjoner med forhandlingsrett. 120 Organisasjonen var
likevel ikke fornøyd; den ville ha plass også for «yrkesorganisasjoner». «Utviklingen
har nemlig vist at de akademiske yrkesutøvere innen mange områder mer og mer
knyttes sammen etter yrke», mente Akademikersambandet, og pekte på flere av
problemene som var knyttet til den sterke etatsstruktureringen lovforslaget la opp
til. 121
119 Uttalelse fra Funksjonærenes Sentralorganisasjon, ibid. s. 58 f.
120 Krav om organisasjonsprosent kunne gjerne settes til «70-80% av de ansatte innenfor
vedkommende yrkesgruppe», hevdet Norges Akademikersamband. Uttalelse fra Norges Akademikersamband,
ibid. s. 60.
121 Ibid.. s. 59 f.
379

Enkeltorganisasjoner; «...i sannhet et lite demokratisk system»
Uttalelser fra de mindre organisasjonene var preget av kampen for tilværelsen. De
fleste forbundsledelsene hadde fått samme instruks som ledelsen i Norsk Sykepleierforbund:
«vårt Forbund må gjøre alt som står i vår makt for å beholde den forhandlingsretten
vi har oppnådd». 122 Sykepleierforbundet var fornøyd. Andre fortvilte. Alle
var de mest opptatt av selve forhandlingsretten: Hvem skulle få slippe til? Norges
Ingeniør- og Teknikerorganisasjon (NITO) gikk rett til kjernen av konflikten: «Forslaget
vil, etter vår mening, sikre visse organisasjoners beståen og samtidig virke
ødeleggende på andre organisasjoner.» 123
Kritikken av lovforslaget ble rettet inn mot fire ulike områder, alt etter hva
organisasjonene følte at rammet dem selv.
Tre lokale organisasjoner krevde «likhet for loven». 124 Oslo Lærerlag, Oslo
Lærerinnelag og Oslo Politiforening hadde alle valgt å stå alene. Nå ville de etter
Tjenestetvistkomiteens forslag stilles utenfor, fordi de ikke var landsdekkende. Oslo
Politiforening hadde meldt seg ut av Norsk Politiforbund og LO i 1955. Nå følte
foreningen at LO brukte svepen. LO godkjente bare sin egen organisasjonsrett,
mente politiforeningen, «ingen frittstående organisasjon skal anerkjennes uansett
hva grunnen er for at medlemmene ikke ønsker å stå tilsluttet en hovedorganisasjon».
125 Oslo-lærerne forsøkte med det gode. De viste til at loven ville frata samtlige
lærere i Oslo den forhandlingsretten de i praksis hadde, og uttalte at komiteen
neppe kunne «ha hatt for øye lærernes organisasjonsforhold i Oslo». 126 Oslo-lærerne
lot som om de ikke forsto at komiteen nettopp hadde hatt deres organisasjon i tankene
da den innskrenket forhandlingsretten for lokale organisasjoner.
Et eksempel på en liten, men landsdekkende organisasjon som ble rammet,
var Losoldermennenes Landsforening. Den hadde 23 medlemmer, «landets samtlige
losoldermenn». 127 Slik oppfylte den kravene til organisasjonsprosent og til å
dekke én tjenestegren. Men den var for liten. Selv med 100 prosents oppslutning
fra etaten kunne organisasjonen aldri håpe å nå grensen på 50 medlemmer, med
mindre også andre stillingskategorier fikk slippe til. Denne situasjonen var ikke så
spesiell. Svært mange organisasjoner for statstjenestemenn organiserte utelukkende
122 Uttalelse fra Norsk Sykepleierforbund, ibid. s. 48.
123 Uttalelse fra Norges Ingeniør- og Teknikerorganisasjon, ibid. s. 54.
124 Uttalelse fra Oslo Politiforening, ibid. s. 45.
125 Ibid. s. 43.
126 Uttalelse fra Oslo Lærerlag og Oslo Lærerinnelag, ibid. s. 57.
127 Uttalelse fra Losoldermennenes Landsforening, ibid. s. 49.
380

én stillingskategori. 128 De fleste hadde imidlertid etter hvert knyttet seg til en større
organisasjon eller en hovedsammenslutning.
Norges Ingeniør- og Teknikerorganisasjon (NITO) var en av organisasjonene
som gikk hardest ut mot Tjenestetvistkomiteens innstilling. Organisasjonen så
seg utelukket fra forhandlinger i det forslaget som Tjenestetvistkomiteen hadde lagt
frem. På samme måte som de truede SACO-organisasjonene i Sverige, trakk NITO
frem FNs menneskerettighetserklæring og konvensjonene om foreningsfrihet i
argumentasjonen mot forslaget. Forslaget brøt både med demokratiske prinsipper
og med arbeidstakernes rett til fritt å velge interesseorganisasjon, mente NITO. 129
NITO var imot den sterke etatstilknytningen som innstillingen la opp til,
og den stillingen den ga hovedorganisasjonene. Både for NITO og for LO ble lovutformingen
en fortsettelse av en allerede eksisterende organisasjonskamp. Kampen
hadde særlig vært hard i kommunesektoren. 130 I 1955 gikk NITO inn i en lang
konflikt med Hurum kommune om rett til å føre forhandlinger for sine medlemmer.
Konflikten ble en bitter strid der LO-organiserte oppfordret til det NITO oppfattet
som «streikebryterarbeid». 131 Kampen i kommunesektoren hadde i 1954 ført til
at LO henvendte seg til Kommunal- og Arbeidsdepartementet og forsvarte Norsk
Kommuneforbunds kamp mot at NITO skulle få slutte avtaler uavhengig av
Kommuneforbundet. Med henvisning til forhandlingsloven fra 1933 i staten, fremholdt
LO at det var lovlig å forsøke å oppnå en konsentrasjon av organisasjonene.
Med eksplisitt adresse til NITO uttalte LO at det var «forståelig at foreninger med
mindre tilslutning, i sin iver etter å øke sitt medlemstall på hovedforbundets bekostning,
gjerne ser åpnet mulighet for ren tariffmessig fribyttervirksomhet». 132
Norsk Kommuneforbund organiserte etter et industriforbundsprinsipp eller et etatsprinsipp;
alle kommunalt ansatte var i prinsippet velkomne, uavhengig av faglig
128 Andre organisasjoner som påpekte at kravet om 50 medlemmer var for høyt, var blant
andre Sentraltrekkontorets Tjenestemannslag, Foreningen for Skipskontrollens sjøkyndige
personell og Statsbankfunksjonærenes Landsforbund. Ot. prp. nr. 20 (1958), vedlegg 4.
129 Uttalelse fra Norges Ingeniør- og Teknikerorganisasjon, ibid. s. 54.
130 Terjesen 1995:154 ff.
131 NITO 50 år, 1986, brosjyre fra Norges Ingeniør- og Teknikerorganisasjon.
132 Brev fra Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon til Det Kgl. Kommunal- og Arbeidsdepartement,
2. august 1954, avskrift. Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti
og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon, Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet, Arbeiderbevegelsens
Arkiv og Bibliotek, Oslo.
381

akgrunn. 133 Norges Ingeniør- og Teknikerorganisasjon plukket derimot ut spesielle
yrkesgrupper, og kom i kommunesektoren derfor i konflikt med LO. NITO beveget
seg på LOs områder. Det fikk organisasjonen føle. NITO påpekte at Tjenestetvistkomiteens
lovforslag ville virke ødeleggende på noen organisasjoner. Knudsen og
Bjerkholts forslag lot ingen plass stå åpen for frittstående yrkesorganisasjoner av
NITOs type. Det hadde vært en av intensjonene bak forslaget.
Sammen med en rekke andre organisasjoner krevde Norges Ingeniør- og
Teknikerorganisasjon at hovedsammenslutningenes innflytelse skulle begrenses.
Dersom kravet om oppslutning fra en fjerdedel eller halvparten av alle ansatte i en
etat ikke skulle gjelde hovedsammenslutningene, ville disse kunne dukke opp i
enhver forhandlingssammenheng. En organisasjon med 40 % av tjenestemennene
bak seg kunne risikere å bli avvist, mens en hovedorganisasjon som kanskje bare
hadde et par mann innen vedkommende tjenestegren eller gruppe, ville ha forhandlingsrett,
«i sannhet et lite demokratisk system», mente NITO. 134 Organisasjonen
fikk støtte både innen politietaten og fra Sykepleierforbundet.
Kritikken som ble reist fra enkeltorganisasjoner, ble rettet mot alle sider av
Tjenestetvistkomiteens forsøk på å avgrense forhandlingsretten. Men de små organisasjonene
hadde en svak stemme. Selv de som argumenterte med slagord om demokrati
og menneskerettigheter, aksepterte stort sett at det var behov for visse
begrensninger; de måtte bare ikke ramme deres egen organisasjon.
Mot en ny tjenestetvistlov
LO hadde lyktes langt på vei i sin strategi for å få frem et forslag til ny tjenestetvistlov
etter organisasjonens ønsker. Tjenestetvistkomiteens innstilling oppfylte ikke alle
de kravene LO hadde stilt til en ny lov, men var i de viktigste sakene helt på linje
med LO. Der komiteen hadde delt seg i et flertall og et mindretall, var LO forberedt
på fortsatt kamp. Statstjenestemannskartellet viste i sin uttalelse motstand mot at
forhandlingsretten skulle spres på for mange organisasjoner. Også LO-kravet om
streikeforbud for de uorganiserte kjørte Statstjenestemannskartellet frem. 135 Dette
133 Kommunale arbeidere og tjenestemenn var hovedgruppen, men Kommuneforbundet
organiserte også ansatte utenfor kommunen. Den største gruppen var ansatte ved statlige
og private sykehus. Terjesen 1995:29 ff.
134 Uttalelse fra Norges Ingeniør- og Teknikerorganisasjon, trykt i Ot. prp. nr. 20 (1958), vedlegg
4, s. 55.
135 Uttalelse fra Statstjenestemannskartellet, ibid. s. 37.
382

var de to svake punktene i komitéforslaget, sett med LOs øyne. Både forhandlingsretten
og streikeretten måtte begrenses.
Statsråd Gunnar Bråthen mente det måtte handles raskt. Han sendte
Tjenestetvistkomiteens innstilling til høring hos organisasjonene med kort svarfrist.
Etter at uttalelser var kommet inn, så han seg om etter kyndig hjelp. Hvordan skulle
lovforslaget få en akseptabel form som gjorde det vanskelig både for sårede organisasjoner
og for en mulig politisk opposisjon å svekke realiseringen av Arbeiderpartiets
intensjon med loven, nemlig å sikre arbeidsfred og de stores kontroll med
forhandlingsgangen? Det var klart at flere organisasjoner hevdet at lovforslaget ikke
var demokratisk. Henrik Lundhs mer åpne holdning i komiteen reflekterte eller
korresponderte med et ønske fra konservative om ikke å ramme de små, frie organisasjonene
for hardt. Hvordan skulle statsråd Bråthen sikre en bredest mulig politisk
oppslutning om loven?
Statsråd Bråthen var selv LO-mann. Han var utdannet fagarbeider, og hadde
gått sin politiske læretid i Norsk Jern- og Metallarbeiderforbund. Han hadde sittet
som LOs nestformann i fem år før han via Arbeidsdirektoratet ble hentet inn for å
styre statens arbeidsgiverpolitikk. 136 Han kjente forhandlingssystemet i det private
ut og inn, og etter at juristene og Tjenestetvistkomiteen nå hadde ryddet veien for
et tariffavtalesystem også i det offentlige, var det helt naturlig for Bråthen å søke
parallellitet. Han valgte å gå utenfor Lønns- og prisdepartementet for å finne hjelp.
Departementet ba professor Kristen Andersen ved Universitetet i Oslo om å avgi
en betenkning.
Tre jurister hadde sittet i komiteen. Den hadde hatt Justisdepartementets
jurister som støttespillere. Likevel måtte nok en jurist kalles inn på banen. Det var
et spill om løsninger og legitimitet. Ingen spørsmål av juridisk karakter var omtvistede.
Striden sto om politiske valg. Ikke desto mindre var forhandlingsrettsspørsmålet
så nært knyttet til offentlig rett og statsrett at regjeringen ikke våget å fremme et
forslag som ikke hadde solid juridisk støtte. Kristen Andersen var den rette mannen.
Han var dr. jur., arbeidsrettsjurist og professor i rettsvitenskap siden 1939.
Andersen hadde vært dommer i Arbeidsretten i mange år, og han hadde utgitt flere
arbeidsrettslige skrifter. 137 Han var villig til å hjelpe.
136 Gunnar Bråthen (1896-1980) var statsråd og sjef for Lønns- og prisdepartementet 1955-
1959, tillitsmann i fagbevegelsen frem til 1950, direktør i Arbeidsdirektoratet 1950-1963.
Nordby (red.) 1985a.
137 Kristen Andersen (f. 1907) ble cand. jur. i 1930 og dr. jur. i 1938, og var professor ved Universitetet
i Oslo 1939-1977. Han hadde blant annet utgitt Streik og Arbeidsboikott (1932) og
Arbeidsretten og Organisasjonene (1955). Andersen var dommer i Arbeidsretten fra 1946.
Hvem er hvem? 1979.
383

Professor Andersens syn
I et notat til departementet ga Kristen Andersen sitt syn på forhandlingsrettsspørsmålet.
Han tok utgangspunkt i den gamle ordenen der staten fastsatte lønn
med ensidig beslutning. Bare forhandlingsrett ville aldri kunne skape et system i
staten som kunne sammenliknes med systemet i det private. Det som trengtes, mente
Andersen, var et system med tariffavtaler også i det offentlige, tariffavtaler som kunne
binde partene til fred. Utviklingen i det private næringslivet var her «forbilledlig». 138
Vi skal se på fire hovedpunkter der Andersen enten hadde kommentarer til
Tjenestetvistkomiteens innstilling eller ønsket å endre lovforslaget. Det første
punktet gjaldt spørsmålet om hvilke organisasjoner som skulle få forhandlingsrett.
Andersen støttet en konsentrasjon. Han støttet Knudsen og Bjerkholt både med hensyn
til hovedsammenslutningenes sentrale plassering i forhandlingssystemet, og når
det gjaldt kravet om at en organisasjon skulle representere minst halvparten av
tjenestemennene i en etat. 139 Andre organisasjoner kunne forhandle gjennom
hovedsammenslutningene. Både fra et «forhandlingsteknisk» og fra et «sosialpolitisk»
synspunkt anså Andersen hovedsammenslutningene for å være «grunnpilarene» i en
forhandlingsordning. 140
Andersen bar frem et sterkt sentralistisk syn på organisasjonene og deres plass
i forhandlingssystemet. Nøkkelordet var «helhetsbetraktning». Han mente de små
organisasjonene var tilbøyelige til å handle «ut fra et snevert interessesynspunkt, uten
å ha tilbørlig blikk for den kritisk prøvende helhetsbetraktning som det er så sterkt
behov for under forhandlinger mellom staten og dens tjenestemenn». 141 Hovedsammenslutningenes
oppgave var å temme denne interessekampen. Ved å tvinge små
organisasjoner til å innordne seg en hovedsammenslutning, ville de urimelige kravene
fra disse reduseres, «bringes ned på et nivå som svarer til hva man i kraft av en kritisk
prøvende helhetsbetraktning finner rimelig». Det ville være en «katastrofal ulykke»
om hovedsammenslutningene ikke fantes, mente Andersen. 142 Han foreslo å
138 Andersen 1956:10.
139 Ibid. s. 8.
140 Ibid. s. 7.
141 Ibid.
142 Ibid.
384

skjerpe vilkårene for å kunne godkjennes som forhandlingsberettiget hovedsammenslutning.
143
Andersens argumentasjon var en sterk støtte til LO og Arbeiderpartiets
sentraliseringspolitikk. Men Andersens utgangspunkt behøver ikke så mye ha vært
kontrollaspektet ved sentralisering, som moderasjonsaspektet. Store organisasjoner
ga moderate lønnskrav; når ulike grupper skulle samordnes, ble resultatet en gyllen
middelvei.
Kristen Andersen fant også en løsning for akademikerne. Lundh hadde
ønsket å godkjenne det han kalte horisontale «gruppe»-organisasjoner. Andersen
aksepterte dette, men ville gå videre. Han grep til den termen Akademikersambandet
hadde brukt, «yrkesorganisasjoner», og foreslo at landsomfattende yrkesorganisasjoner
skulle få forhandlingsrett. 144 Dette ga en åpning både for akademikere og for
andre yrkesorganisasjoner som Norges Ingeniør- og Teknikerorganisasjon. NITO
forutsatte at organisasjonen etter en slik endring ville få beholde sin forhandlingsrett,
noe den også fikk. 145 Men for alle organisasjoner som organiserte tjenestemenn
som sorterte under flere departementer, skulle det fortsatt ligge en begrensning.
Berørte kravet tjenestemenn under flere departementer, var det bare hovedorganisasjonene
som skulle ha rett til å fremme krav. 146
Andersen gikk inn for å begrense streikeretten til de uorganiserte. Det var et
LO-krav som skyggekomiteen ikke hadde klart å få Tjenestetvistkomiteen til å oppfylle.
Knudsen og Bjerkholt hadde av en eller annen grunn latt det ligge. Nå skrev
i stedet Andersen bestemmelsen inn i loven. Under en avtaleperiode med fredsplikt
for de organiserte skulle alle berørte tjenestemenn, også uorganiserte og de som var
organisert i ikke forhandlingsberettigede organisasjoner, ha fredsplikt. Dette var,
mente Andersen, «det eneste rimelige og tilrådelige» som kunne sikre «den ro og
stabilitet» man ønsket. 147 Ikke et ord fra professor Andersen her om at dette ville
143 Der Tjenestetvistkomiteen krevde at en hovedsammenslutning skulle omfatte tjenestemenn
i «flere etater», satte Andersen «5 etater». Likeledes ville han at «minst 5» av de tilsluttede
organisasjonene skulle ha selvstendig forhandlingsrett, ikke bare en, slik Tjenestetvistkomiteen
hadde foreslått. Jfr. Andersen 1956:20, § 3, og Innstilling 1956:48 f, §4.
144 Kongen skulle kunne gi slike yrkesorganisasjoner forhandlingsrett dersom de «har minst
50 medlemmer, spenner over flere etater og representerer halvparten av tjenestemennene i
landet innenfor vedkommende yrkesgruppe». Andersen 1956:8.
145 Uttalelse fra NITO, trykt i Ot. prp. nr. 20 (1958), vedlegg 6, s. 74, og proposisjonen s. 17.
146 Andersens forslag, Andersen 1956:21, § 6.
147 Ibid. s. 16, 17.
385

avvike fra rettstilstanden i privat sektor, 148 der fredsplikten kun gjaldt partene i en
tariffavtale. 149 Andersen ga dermed Statstjenestemannskartellet og LO full støtte i
kravet om å begrense streikeretten. Dette gjorde det lettere for regjeringen å bære
forslaget frem.
Hvem burde opptre på statens vegne? Tjenestetvistkomiteen hadde i realiteten
ikke berørt problemet. Den hadde angitt at «staten» skulle inngå tariffavtale,
uten å presisere hva den i denne sammenhengen mente med staten. Denne uvissheten
var ikke til å leve med, mente Andersen. 150
Her dukket på ny den konstitusjonelle siden av saken opp. Grunnlovens §
75 slo fast Stortingets rett til å bevilge. I smått var det ingen tvil eller uenighet blant
juristene om at Stortinget hadde delegasjonsrett. 151 Men kom spørsmålet til å dreie
seg om en fullstendig delegasjon av retten til å fastsette lønninger, var trolig uenigheten
større med hensyn til Grunnlovens bud. Audvar Os i Justisdepartementet
hadde frarådd slik delegasjon. 152 Kristen Andersen tok derimot spranget. Grunnloven
satte etter hans mening ingen hinder for at Kongen eller hans fullmaktshaver
kunne slutte bindende avtaler med tjenestemennene på statens vegne. «Noe vesentlig
begrensning av Stortingets herredømme over statsutgiftene blir det ikke tale om»,
mente Andersen. Han ville gi regjeringen adgang til å slutte bindende tariffavtaler. 153
Argumentet for å benytte denne adgangen fant han i Stortingets organisasjon og
sammensetning. Det var ved sin oppbygging «dårlig skikket» til å inngå tariffavtaler.
Andersen ville derfor legge tømmene i regjeringens hender, det «handlende organ».
148 Når det gjaldt tvungen voldgift, var Andersen derimot «meget betenkt overfor den mulighet
at man stiller statstjenestemenn i en særposisjon». Andersen 1956:17.
149 Jfr. arbeidstvistlovens § 6. Uorganiserte og de som er organisert i organisasjoner som ikke
har tariffavtale, vil dermed kunne streike etter de reglene arbeidstvistloven fastsetter. Uorganiserte
kan imidlertid, etter en endring i arbeidstvistloven i 1967, pålegges ansvar for
deltakelse i en konflikt dersom et slikt ansvar kan gjøres gjeldende overfor organiserte som
deltar i samme konflikt. § 4. Arbeidsrettsrådet har fremholdt at et ufravikelighetsprinsipp i
visse tilfeller gjelder tariffavtaler. En avtalepart kan ikke inngå en avvikende tariffavtale med
andre parter innenfor samme virkeområde. Dette er imidlertid ikke lovregulert. NOU
1996:14:27. Et slikt ufravikelighetsprinsipp vil ikke gjøre streiker ulovlig, men det vil forhindre
at arbeidsgiver kan imøtekomme krav for å få en slutt på streiken.
150 Ibid. s. 11.
151 Andersen viste til Castberg, Hiorthøy, Andenæs og Audvar Os. Andersen 1956:111.
152 Se side 374.
153 Andersen 1956:12.
386

Han foreslo at «Kongen, eller den han gir fullmakt», skulle slutte avtaler på statens
vegne. 154
Det fjerde punktet der Andersen foretok vesentlige endringer i forhold til
Tjenestetvistkomiteens forslag, var de juridiske institusjonene. Som mangeårig
medlem av Arbeidsretten hadde Andersen god kjennskap til domstolens virkemåte.
Han foreslo å viske ut skillet mellom offentlig og privat i behandlingen av både
rettstvister og interessetvister. Han kunne ikke se noen grunn til å opprettholde
separate institusjoner, og fant at flere forhold talte mot en separasjon. Det var
betenkelig, mente Andersen, å la Tjenestemannsretten, selv i to atskilte avdelinger,
dømme i både interesse- og rettstvister. 155 Dette kunne svekke autoriteten til en viktig
domstol. Frivillig voldgift burde overlates til Rikslønnsnemnda, som behandlet slike
tvister dersom de oppsto i privat virksomhet. Arbeidsretten burde trekkes inn ved
rettstvister. Det ville være «utilrådelig» å la to forskjellige domstoler avsi dommer
som siste instans i like saker der spørsmålene ofte var av prinsipiell karakter, mente
Andersen. 156 Det arbeidsrettslige området burde være felles for både offentlige og
private arbeidsforhold. Han anbefalte derfor at tvister mellom staten og tjenestemennene
ble ført over i det domsapparatet som allerede fantes i privat sektor.
Kristen Andersen hadde med sin betenkning trukket parallellen til
forhandlingssystemet i privat sektor lenger enn noen andre. Alle særinstitusjonene
for statsansatte ble forkastet i Andersens lovforslag. På to områder ville han imidlertid
ha særbestemmelser. Det gjaldt reguleringen av hvilke organisasjoner som
skulle ha forhandlingsrett, og det gjaldt begrensningen i retten til å streike. I det
private var disse forholdene ikke regulert ved lov. Der gjaldt maktens rett. Den var
ikke så lett å slippe løs der staten var arbeidsgiver, mente nok mange. Lovregulering
var alternativet. Den gamle konstitusjonelle teorien som hadde ligget som en bremsekloss
under forhandlingsrettsspørsmålet i 50 år, ville Andersen avskrive. Han foreslo
at Stortinget ved lovgivningen delegerte hele sin myndighet til å fastsette
tjenestemennenes lønninger til Kongen, slik at regjeringen eller departementet fikk
myndighet til å slutte avtaler med tjenestemennene.
Andersens forslag ble brukt av statsråd Gunnar Bråthen til å gi regjeringen
ryggdekning der Tjenestetvistkomiteen sto splittet. Slik ble grunnlaget for regjeringsproposisjonen
lagt i to trinn. Første trinn var unnagjort da forhandlingene i
Tjenestetvistkomiteen hadde utformet et tariffsystem som liknet systemet i det private.
Neste trinn var å trekke dette systemet nesten helt over i det systemet som fantes
i privat sektor. Det ble gjort med støtte av professor Andersen.
154 Ibid.
155 Ibid. s. 17 ff.
156 Ibid. s. 18.
387

Organisasjonenes støtte
Statsråd Bråthen var trolig fornøyd. Med Andersens betenkning i hånden tok han
kontakt med hovedsammenslutningene og inviterte til forhandlingsmøte i januar
1957. Organisasjonene ble lovet at de skulle få være med og drøfte vanskelige
problemer. 157 I oktober 1957 forelå et utkast til lov. Det ser ut til at organisasjonene
nå begynte å få kalde føtter. Det gikk fort med lovarbeidet, og endringene ville
bli store. På et nytt møte mellom staten og organisasjonene stilte Statstjenestemannskartellet
og Statstjenestemannsforbundet med Alf Nordhus som juridisk rådgiver.
På vegne av organisasjonene presiserte han at loven måtte gis særskilt behandling,
fordi organisasjonene hadde et legitimt krav på å få forhandle. 158 Statsråden førte
ingen protest til protokolls, men tok selv saken opp da han tre dager senere møtte
alle de enkeltstående organisasjonene. Han presiserte da at det ikke var snakk om
et «forhandlingsmøte i vanlig forstand», men om et orienteringsmøte, ettersom
lovsaken måtte behandles «på samme måte som lovsaker ellers». 159 Hovedsammenslutningene
ble imidlertid hørt. Både Statstjenestemannskartellet og Statstjenestemannsforbundet
viste plutselig skepsis til at forhandlingsretten skulle innskrenkes.
Kartellet ba statsråden overveie om man ikke kunne beholde de eksisterende reglene
i forhandlingsloven. 160 Dette skiftet kan ha hatt sammenheng med at Lundh og
Andersens forslag om å tillate gruppeorganisasjoner ble støttet.
Vi ser at statsråd Bråthens strategi var utformet med samme siktemål som
det tjenestetvistloven var tiltenkt å ha: å holde de små organisasjonene på avstand
og vinne tilslutning fra hovedsammenslutningene. Derfor ga han enkeltorganisasjonene
beskjed om at det ikke var rom for forhandlinger om lovutformingen, samtidig
som han ikke motsa de stores krav om det samme. Tvert imot ga han dem
mulighet til å forhandle. Etter at utkastet var lagt frem for organisasjonene på møter,
hvor Bråthen kunne registrere en økende motstand og skepsis selv hos de LOorganiserte,
foreslo han at hovedorganisasjonenes jurist, Alf Nordhus, sammen med
lønnsdirektør Døhlen og professor Kristen Andersen skulle danne et utvalg som på
157 I protokollen fra møtet heter det at man ble enig om at representanter for Lønns- og
prisdepartementet og hovedsammenslutningene i et «arbeidsutvalg» skulle drøfte «visse
spesielle sider ved ordningen». Protokoll for møter med statstjenestemennenes tre hovedsammenslutninger,
9. januar 1957, trykt i Ot. prp. nr. 20 (1958), vedlegg 5, s. 61.
158 Protokoll for møter med statstjenestemennenes tre hovedsammenslutninger, 11. oktober
1957, ibid. s. 62.
159 Protokoll for møter med organisasjoner utenfor hovedsammenslutningene, 14. oktober
1957, ibid. s. 64.
160 Protokoll for møter med statstjenestemennenes tre hovedsammenslutninger, 5. november
1957, ibid. s. 63.
388

nytt skulle gå gjennom lovutkastets regler om forhandlingsretten. 161 Det gikk
organisasjonene med på. Forslaget som ble lagt frem i proposisjonen, møtte etter
dette ingen store innvendinger fra hovedsammenslutningene. 162
Etter at statsråd Bråthen hadde sikret seg ryggdekning fra de tre store, sendte
han proposisjonen ut til høring. Protestene var begynt å stilne også fra enkeltorganisasjonene.
Avsnittet om å gi landsomfattende yrkesorganisasjoner forhandlingsrett,
som Andersen hadde lansert, fikk de store profesjonsforeningene til å akseptere
forslaget. Legeforeningen og Tannlegeforeningen var i hovedsak fornøyde på dette
punktet, og det samme var Den Norske Ingeniørforening. 163 Men ikke alle ga etter.
Selv om Norges Ingeniør- og Teknikerorganisasjon nå følte seg litt tryggere på å få
forhandlingsrett, gjentok organisasjonen sitt prinsipielle standpunkt: Lovforslaget
var i strid med menneskerettserklæringene og de demokratiske prinsippene for organisasjonsfriheten.
«Departementet har for å oppnå en rasjonell forhandlingsteknisk
ordning simpelt hen feiet til side et av de viktigste prinsipper vi hittil har hatt»,
mente NITO. 164 Den samme kritikken ble gjentatt av lokalorganisasjonene i Oslo,
som ville miste forhandlingsretten. Loven var udemokratisk, og ville «sette bom for
en naturlig organisasjonsform», mente Oslo-lærerne og Oslo Politiforening. 165
Norsk Sykepleierforbund var den eneste organisasjonen som høylydt protesterte
mot hovedsammenslutningenes sterke stilling. 166 Det ser for øvrig ut til at
prinsippet om å gi hovedorganisasjonene en sentral stilling i forhandlingssystemet,
var blitt akseptert.
Regjeringen hadde latt være å ta opp spørsmålet om å forenkle prosedyrene for tvungen
voldgift, slik Lundh og Knudsen hadde foreslått i Tjenestetvistkomiteen. I stedet
foreslo departementet å la Statens lønnsutvalg fungere som en instans for tvungen
voldgift i lønnsspørsmål som gjaldt normering og justering. Flere av de store organisasjonene
for embetsmenn og høyere tjenestemenn protesterte mot dette. Mye av
161 Ibid.
162 Uttalelser fra tjenestemannsorganisasjoner om departementets lovutkast, trykt i Ot. prp.
nr. 20 (1958), vedlegg 6, s. 69 ff.
163 Ibid. s. 72, 75.
164 Ibid. s. 75.
165 Uttalelser fra tjenestemannsorganisasjoner om departementets lovutkast, referert i ibid.
s. 8 f.
166 Uttalelser fra tjenestemannsorganisasjoner om departementets lovutkast, trykt i ibid. s.
76.
389

potensialet for lønnsvekst for disse gruppene lå trolig i normerings- og justeringsforhandlinger.
Embetsmennenes Landsforbund, Akademikersambandet, Norsk
Lektorlag, Den Norske Ingeniørforening og politiembetsmennenes organisasjon
frarådde at tvungen voldgift ble tatt i bruk, selv på et avgrenset område. 167 Statstjenestemannskartellet,
Statstjenestemannsforbundet, Norges Lærerlag og andre,
mindre organisasjoner aksepterte forslaget, eller var tause. 168 LO-organisasjonene og
de andre tjenestemannsorganisasjonene for lavtlønte anerkjente dermed bruk av
tvungen voldgift dersom forhandlinger ikke førte frem i normerings- og justeringsspørsmål.
Regjeringens forslag til ny lov
Regjeringens proposisjon, som var utarbeidet i Lønns- og prisdepartementet, ble lagt
frem i januar 1958. Den fulgte et hovedprinsipp. Reglene for forhandling og regulering
av partsforholdet som fantes i det private, skulle overføres til den offentlige
sektoren. Nøkkelen var tariffavtalesystemet. Regjeringen foreslo at tariffavtaler også
skulle tas i bruk i forholdet mellom staten og tjenestemannsorganisasjonene. Slike
tidsbestemte avtaler ville være gjensidig bindende og gjøre staten og organisasjonene
til formelt likestilte parter. Avtalene ville få den samme privatrettslige karakteren som
det tariffavtalene i det private hadde.
Forhandlingsrett
Proposisjonen fulgte i alt vesentlig Tjenestetvistkomiteens utkast og de endringsforslagene
professor Kristen Andersen hadde kommet med. Statsråd Bråthen la seg
på den restriktive linjen når det gjaldt tildelingen av forhandlingsrett. Han hadde
nå sikret seg hovedorganisasjonenes støtte, og hadde Kristen Andersens autoritet i
ryggen. For å få forhandlingsrett måtte en tjenestemannsorganisasjon oppfylle tre
hovedkriterier, ifølge departementets forslag. Den måtte 1) omfatte tjenestemenn i
én etat eller tjenestegren eller gruppe av en etat, 2) ha minst 50 medlemmer, og 3)
ha et medlemstall som måtte utgjøre minst 50 % av tjenestemennene i landet i vedkommende
etat eller tjenestegren. Likeledes måtte en hovedorganisasjon oppfylle
tre krav for å få forhandlingsrett: 1) Den måtte omfatte tjenestemenn i minst fem
167 Ibid. s. 70, 71, 73.
168 Ibid. s. 69 ff. Statstjenestemannskartellet tok et mindre forbehold. Ibid.
390

etater, 2) ha minst 7 000 medlemmer, og 3) ha minst fem medlemsorganisasjoner
med selvstendig forhandlingsrett. 169 I tillegg måtte verken enkeltorganisasjoner eller
hovedsammenslutninger organisere andre enn nåværende eller forhenværende
tjenestemenn. 170 Disse bestemmelsene skulle gi den ønskede sentraliseringen, mente
departementet, som ikke ville «slippe til de mange småorganisasjoner og lokale
gruppeorganisasjoner som lett vil se sine krav under for snever synsvinkel». 171
Mekling og voldgift
Regjeringen ville også ta i bruk mekling, voldgift og domsavgjørelser. Den ville
benytte de samme institusjonene som ble brukt av partene i det private arbeidslivet:
Arbeidsretten, Riksmeklingsmannen og Rikslønnsnemnda. Proposisjonen avviste
dermed Tjenestetvistkomiteens forslag om å opprette særinstitusjoner på disse
områdene. 172
Departementet valgte imidlertid å dele lønnsspørsmålene i to grupper, de
generelle lønnsjusteringene på den ene siden og de spesielle justerings- og
normeringsspørsmålene, konflikter om overtidsgodtgjøring og særtillegg av ulike
slag på den andre. De generelle lønnsjusteringene ville bli behandlet av de eksisterende
meklings- og voldgiftsinstitusjonene etter mønster fra det private. Men i tillegg
ville departementet opprette et eget institutt til å ta seg av de spesielle lønnskravene
fra statsansatte tjenestemenn dersom partene i forhandling ikke ble enige.
Her fulgte departementet opp Tjenestetvistkomiteens forslag om å opprette Statens
lønnsutvalg. Det skulle ikke være streikerett i slike spørsmål, og tvister skulle ensidig
kunne bringes inn for Statens lønnsutvalg. 173 En avgjørelse i lønnsutvalget skulle
169 Ot. prp. nr. 20 (1958), s. 42, § 3.
170 Dette ble som sagt løst av mange organisasjoner ved at det ble opprettet egne underorganisasjoner
eller «seksjoner» for statsansatte, som så formelt fikk forhandlingsretten. Ibid.
171 Ibid. s. 17. En overgangsbestemmelse skulle gjøre det mulig for organisasjoner som ikke
fikk forhandlingsrett etter den nye loven, å «treffe de organisasjonsmessige foranstaltninger»
som var nødvendige for å få forhandlingsrett. Overgangsordningen innebar at Kongen
kunne gi en midlertidig dispensasjon. Ibid. s. 47, § 32.
172 Riksmeklingsmannen skulle styrkes, slik at institusjonen også kunne betjene lønnskonflikter
i staten. Ibid. s. 20. Rikslønnsnemnda skulle i hovedsak fungere etter lov om lønnsnemnd i
arbeidstvister av 19. desember 1952. Den skulle tas i bruk som voldgiftsrett i interessetvister
dersom partene ønsket dette. Ibid. s. 46, § 27.
173 Ibid. s. 46, §§ 28, 29, 30. Formannen i Statens lønnsutvalg skulle oppnevnes av Riksmeklingsmannen,
de andre medlemmene skulle oppnevnes i likt antall fra hver av partene, staten og
hovedsammenslutningene, for tre år. Ibid. § 28.
391

ha samme virkning som en tariffavtale. Forslaget skilte seg fra Tjenestetvistkomiteens
ved at en av partene alene kunne bringe saken inn for voldgift. Det vil si at viktige
deler av statstjenestemennenes lønnsfastsettelse skulle kunne avgjøres ved tvungen
voldgift.
Sett fra statens side, som arbeidsgiver, var det helt klart at det var i forhandlinger
om ulike tillegg samt normering og justering av lønnsplassering, at enkeltgruppene
førte den tøffeste linjen. 174 Her var den kollektive kontrollen minst: Det
dreide seg om tillegg til en enkelt gruppe, ikke om generelle tillegg som alle skulle
ha. Ved slike forhandlinger kunne enkeltgrupper skaffe seg «posisjoner» eller fordeler
som ga en relativ gevinst i forhold til andre statsansatte. Det var altså her
arbeidsgiveren fikk det største presset, selv om de totale utbetalingene i slike saker
var langt mindre. 175 I fellesforhandlingene om generelle tillegg holdt organisasjonene
hverandre i sjakk og sloss innbyrdes om fordelingen; statens oppgave dreide seg i
hovedsak om å holde totalsummen nede. I normerings- og justeringsforhandlingene
ble arbeidsgiveren tvunget til å begrunne sammenlikningen med andre grupper på
en langt mer inngående måte. I NRK-konflikten hadde for eksempel tjenestemennene
argumentert for høyere lønn ved å vise til den arbeidsbyrden som lå innbakt
i plikten til å lytte på radio. Skulle staten avvise kravet, måtte den i forhandlingene
godtgjøre at andre statsansatte lønnet i samme lønnsklasse, hadde en
tilsvarende arbeidsbyrde eller andre byrder som begrunnet lønnen. Dette var vanskelig.
Staten hadde, som vi så, ikke foretatt noen systematisk sammenlikning av
stillinger, og den hadde heller ikke vurdert hvilke redskaper som kunne brukes til å
foreta slike sammenlikninger. Ved å gi fra seg avgjørelsesmyndigheten i slike spørsmål
til en voldgiftsrett, ville staten som arbeidsgiver slippe å stå eneansvarlig i de
lønnskonfliktene som åpenbart var de vanskeligste og de mest konfliktfylte. En
domstol ville søke rettferdighet. Det ga som oftest utjevning og litt til alle. I tillegg
ville prosedyremulighetene begrenses. Et forhandlingsspill kan løpe i det uendelige,
mens retten hører en prosedyre én gang for deretter å avsi dom.
174 Et eksempel på lønnsjustering ville være å flytte f. eks. stillingskategorien politifullmektig
II til en høyere lønnsklasse i regulativet, mens normering ville være å flytte en eller flere
stillinger som hørte til kategorien politifullmektig II, over til kategorien politifullmektig I.
Jfr. Andenæs 1958:9. Som eksempler på «særtillegg av lønnsmessig art» nevnte departementet
høyfjellstillegg, risikotillegg, radiotillegg, værvarslingstillegg, svalbardtillegg polititillegg,
patruljetillegg, verksmestertillegg, bestyrertillegg, anleggstillegg, timepenger, skiftepenger,
tellepenger, dykkertillegg, omflytningstillegg og flygetillegg. Ot. prp. nr. 20 (1958), s. 40, §
29.
175 Gjennomsnittlig kostnad for justering og normering av tjenestemennenes stillinger i perioden
1949-1956 var 2,4 millioner pr. oppgjør (1952 var uten endringer). Militære og lærere
er unntatt fra denne beregningen. Opplyst av Groos (H) i Stortinget, Forh. i O. 13. juni 1958,
s. 229.
392

Men staten ga også noe fra seg. Mye av muligheten til å styre lønnsfastsettelsen og
forholdet mellom de ulike lønnsgruppene i staten, ville gå tapt. Med et permanent
voldgiftssystem ville det være vanskelig å gi enkeltgrupper særtillegg for eksempel
ut fra markedsbehov. Selv om mange yrkesgrupper kanskje ønsket slike tillegg, var
den generelle motstanden mot lønnsdifferensiering ut fra mer tilfeldige forhold trolig
stor i organisasjonene. Organisasjonenes liv er å skape enhet og like forhold. Differensiering
vil lett splitte en organisasjon. Arbeiderpartiregjeringen hadde heller neppe
noe ønske om å føre en aktiv personalpolitikk rettet mot individer og enkeltgrupper.
Troen på organisasjonene og sentralisering, enhetlige og kontrollerbare systemer, ble
fulgt av troen på likhet og fellesløsninger.
Streik og lockout
Det er ingen tvil om at et av hovedmålene med loven var å begrense adgangen til å
streike. Streik som sosialt fenomen hadde alltid fulgt de statsansatte, i likhet med
alle andre lønnstakergrupper. Streik var enten et sosialt tegn tjenestemennene tok
avstand fra, eller et kampmiddel de truet med i vrede eller av taktiske grunner. Som
rettslig fenomen hadde streikeretten vært omdiskutert, men fra 1918 ble den mer
eller mindre godkjent i det offentlige. Arbeiderpartiregjeringen viste i 1958 ingen
imøtekommenhet i proposisjonen. Departementet hadde «funnet å burde opprettholde
den indirekte streikeadgang» som en masseoppsigelse kunne sies å være. 176 Men
så kom begrensningene.
For det første ønsket departementet å opprettholde den muligheten
«ansettelsesmyndigheten» hadde til å pålegge tjenestemennene å stå i stillingen i inntil
tre måneder utover den tre måneder lange oppsigelsestiden. Departementet ville ikke
som Tjenestetvistkomiteen overføre denne retten til en utenforstående instans; det
ville selv kunne pålegge tjenestemennene slik tjenesteplikt. Begrunnelsen var «det
offentlige tjenesteforholds spesielle karakter» og samfunnets avhengighet av tjenestemennene.
177 Det var det samme argumentet som Arbeiderpartiet og fagbevegelsen
i mannsaldre hadde forsøkt å tilbakevise i kampen om forhandlings- og streikerett.
176 Ot. prp. nr. 20 (1958), s. 23.
177 Ibid. Samtidig med at proposisjonen ble lagt frem for Stortinget, var regjeringen i konflikt
med to tjenestemannsorganisasjoner, Den Norske Ingeniørforening og Oslo Politiforening,
som begge hadde varslet streik. 20. desember 1957 forbød regjeringen streik ved
en provisorisk anordning. Dette skjedde etter at de tre ekstra månedene departementet hadde
pålagt tjenestemennene å stå i tjeneste, var utløpt. (Oslo-politiet streiket tross streikeforbudet.)
En høyesterettsdom 19. mars 1959 ga ikke organisasjonene medhold i at et slikt
streikeforbud brøt med tjenestemannslovens bestemmelser, og at en provisorisk anordning
dermed var ugyldig. Det var imidlertid dissens i Høyesterett, og mindretallet (forts. neste side)
393

Fredsplikten som var knyttet til kollektivavtalene, var det andre forholdet som ville
begrense streikeretten. Dette var nettopp hovedgrunnen til å velge avtalesystemet.
Men i tillegg til den generelle fredsplikten som tillå avtalepartene, ville departementet
utvide fredsplikten til også å omfatte de uorganiserte og dem som tilhørte organisasjoner
uten avtale. Det var dette LO hadde ønsket og Kristen Andersen foreslått.
Departementet viste til Andersen, og foreslo at i en avtaleperiode skulle «heller ikke
de øvrige tjenestemenn» kunne iverksette aksjoner. 178
På ett område gikk proposisjonen lenger enn både Tjenestetvistkomiteen og
professor Andersen. Departementet ville at alle lønnskrav som dreide seg om normerings-
eller lønnsspørsmål, overtid eller særtillegg, ikke skulle kunne være gjenstand
for streik. 179 Dette var spørsmål som ensidig skulle kunne trekkes inn for
voldgiftsavgjørelse i Statens lønnsutvalg, og departementet fant det derfor naturlig
at det ikke skulle være streikerett i slike saker. 180
Når det gjaldt sympatiaksjoner, inntok imidlertid departementet en mer åpen
holdning enn Tjenestetvistkomiteen, som ville ha lovforbud. Adgangen til å iverksette
sympatiaksjoner var i privat sektor regulert av partene i hovedavtale. Andersen
hadde foreslått at dette burde være tilfelle også i staten, og departementet sa seg
enig. 181
Avtalesystemet aktualiserte spørsmålet om hvorvidt staten hadde rett til å ty
til lockout i arbeidskonflikter. Tjenestetvistkomiteen hadde akseptert lockout som
en mulighet. Det lå et problem i oppsigelsesvernet, men komiteen hadde funnet
støtte både i en høyesterettsdom og i Frede Castbergs statsforfatningsrett. 182
(fire) mente at paragrafen som ga ansettelsesmyndigheten anledning til å forlenge oppsigelsestiden
med tre måneder, satte «en absolutt grense for statens adgang til å møte en streik
med forbud mot arbeidsnedleggelse». Dommer Holmboe, Rt. 1959:313. Regjeringen kom i
denne saken i en dobbeltrolle. Som arbeidsgiver var den part i konflikten, som lovgiver i
Stortingets fravær var den overordnet statsmyndighet med kompetanse til å gripe inn. Høyesteretts
flertall gikk ikke med på at formålet med et slikt midlertidig streikeforbud var å
påvirke lønns- og tjenesteforhold, men mente at hensikten var å unngå «samfunnsmessige
skadevirkninger». Rt. 1959:309. Det kan diskuteres hvilke skadevirkninger streiken hadde. Det
er ingen tvil om at LO mente Oslo Politiforenings lønnsaksjon var en trussel mot egen organisasjon,
og at organisasjonen så på aksjonen som et eksempel på en konflikt som var fremkalt
av at organisasjoner som sto utenfor hovedorganisasjonene, hadde streikerett.
178 Ibid. s. 45, § 20.
179 Ibid. s. 46, § 30.
180 Ibid. s. 40.
181 Ibid. s. 38.
182 Innstilling 1956:28.
394

Departementet hadde drøftet spørsmålet med organisasjonene, og møtte ikke motstand.
Det later til at gjensidighetsprinsippet - hvis streik, så lockout - var så selvfølgelig
at ingen av partene ville forsøke å presse jussen i verken den ene eller den
andre retning, selv om spørsmålet om hvorvidt staten kunne gå til lockout, trolig
var noe uklart ut fra et juridisk ståsted. 183 Få så for seg at en rett til lockout ville bli
tatt i bruk. Når departementet ville at loven skulle ha med bestemmelser som åpnet
for bruk av lockout, var dette for ikke å ha «fraskrevet seg muligheten til å erklære
lockout». 184 En positiv lovregel ville, foruten å holde døren åpen, sikre at ikke
tjenestemennene skulle forsøke å trekke lockout-retten i tvil i en fremtidig konfliktsituasjon.
Staten som part og Stortingets stilling
Tjenestetvistkomiteen hadde sett for seg Stortinget som avtalepart, professor
Andersen hadde sett for seg regjeringen. Regjeringen selv valgte en middelvei.
Mye talte for å følge Andersen og foreslå at Kongen alene skulle slutte avtaler
på statens vegne. Departementet mente at for å få til reelle og effektive forhandlinger,
måtte tjenestemennenes organisasjoner kunne stole på at forhandlingsmotparten var
den reelle motparten. Kunne tjenestemennene oppnå mer ved å la saken gå til
Stortinget, ville lite nytt være vunnet i forhold til det gamle forhandlingssystemet.
Stortingets arbeidsbyrde og det teknisk kompliserte i et detaljert avtalesystem tilsa
at Stortinget ikke var den ideelle avtaleparten. 185 På den annen side visste departementet
at avtalesystemet ville strippe Stortinget for myndighet i ethvert tilfelle, også
om det fikk beholde den formelle retten til å slutte avtaler på statens vegne. I proposisjonen
pekte departementet på at «den avtalemessige sammenheng mellom de
enkelte parter i oppgjøret» gjorde det umulig, når forhandlinger var fullført, å endre
på deler av avtaleverket. 186 Avtalene kunne forkastes, men ikke endres. Da måtte
i tilfelle nye forhandlingsrunder til. Departementets konklusjon var at Stortinget
ville måtte gi «sitt samtykke, selv om det misbilliger forhandlingsresultatet». 187
183 Både komiteen og departementet viste til Henry Østlids avhandling, der Østlid hevdet at
tjenestemenn etter tre års prøvetid normalt var uoppsigelige. Dette gjaldt med visse unntak.
Østlid 1940:129 ff.
184 Ot. prp. nr. 20 (1958), s. 24.
185 Ibid. s. 29 f.
186 Ibid. s. 30.
187 Ibid.
395

Med regjeringens forslag til ny lov om tjenestetvister ble det kompliserte spørsmålet
om delegasjonsmyndighet splittet opp. Loven ble formet som et kompromiss mellom
de to alternativene: bevaring av Stortingets myndighet eller full delegasjon. Regjeringen
valgte å etablere et skille mellom tariffavtaler om generelle lønnsspørsmål og
avtaler om nærmere avgrensede lønnsspørsmål. Med hensyn til de generelle lønnsoppgjørene,
der lønnssatsene i regulativet skulle endres, foreslo departementet at
«Kongen med Stortingets samtykke» skulle inngå tariffavtaler. 188 Med dette unngikk
departementet å sette det konstitusjonelle problemet med Stortingets bevilgningsmyndighet
på spissen. Stortinget fikk beholde sin formelle kompetanse til å
bevilge gjennom bestemmelsen om at det skulle gi samtykke til tariffavtalene. Det
ville trolig berolige representantene. Regjeringen fikk derimot full kontroll over
forhandlingene, rett til å inngå avtaler og til ellers å handle på statens vegne overfor
tjenestemennene. Det var en rett regjeringen mente at korresponderte med den
utøvende myndigheten. 189 I praksis fulgte den reelle makten regjeringen. Alle var
på det rene med at avtalesystemet ville avskjære Stortinget og hindre at det grep
inn. 190 Bestemmelsen om Stortingets samtykke var også utformet slik at samtykket
kunne gis på forhånd. Departementet tenkte seg dette som en mulighet. 191 Tjenestetvistloven
åpnet dermed for en full, om ikke permanent delegasjon.
I andre lønnsspørsmål, det vil si i forhandlinger om normerings- og justeringskrav
og i spørsmål om særlige tillegg skulle regjeringen ha rett til alene å binde
staten. Det vil si at Stortinget måtte oppgi sin innflytelse over disse sentrale sidene
ved statens lønnspolitikk. Disse spesielle lønnsspørsmålene skulle også kunne bli
gjenstand for voldgiftsavgjørelse i Statens lønnsutvalg. Regjeringen fikk dermed også
på dette området rett til alene å føre en sak inn for voldgiftsdomstol på statens
vegne. 192
396
«...den mulighet at [de private] arbeidsgiverne, etter at forhandlingsresultatet
foreligger, ensidig skulle kunne fastlegge lønns- og arbeidsvilkårenes
innhold, fremstår som fullkommen grotesk.»
Kristen Andersen
188 Ibid. s. 46, § 31.
189 Ibid. s. 29.
190 Jfr. for eksempel Andenæs 1958:7 eller Groos (H) i Stortinget, Forh. i O. 13. juni 1958, s.
231.
191 Ot. prp. nr. 20 (1958), s. 30.
192 Ibid. s. 46 f, § 31.

Todelingen av lønnssakene var allerede blitt introdusert av Tjenestetvistkomiteen.
Men komiteen hadde ikke hatt andre mål med Statens lønnskomité enn å etablere
forenklede prosedyrer med mulighet for frivillig voldgift. Andersen hadde ikke forfulgt
tanken om en todeling. For ham var det parallellen til systemet i det private
som var det overordnede. Men regjeringen gikk lenger. Med denne todelingen oppnådde
den i praksis den ønskede kontrollen med lønnsfastsettelsen. De generelle
oppgjørene var del av et avtalesystem, og hadde en slik karakter at endringer i ettertid
ikke ville være aktuelt. Den politiske striden om slike avtaler ville også være mindre
og i tilfelle av mer generell karakter. Det Stortinget fikk beholde, hadde derfor
liten verdi. Det regjeringen tok kontroll over, var derimot den delen av lønnsfastsettelsessystemet
som hadde politisk sprengkraft: normerings- og justeringsspørsmål
og lønnsplasseringen til enkeltgrupper av tjenestemenn. Det var slike spørsmål som
tidligere hadde ført til lange debatter i Stortinget. Nå ville regjeringen ta over. Men
den ønsket ikke å være skyteskive i den politiske striden som måtte komme. Ved å
la disse lønnsspørsmålene omfattes av en ordning som gjorde det enkelt å bruke
tvungen voldgift, ville regjeringen kunne skyve de kompliserte og ubehagelige sakene
over på en utenforstående instans. I tillegg var det foreslått absolutt streikeforbud i
saker som falt inn under Statens lønnsutvalg. Det ville binde tjenestemennene og
hindre konflikter.
Proposisjonen ble godkjent ved kongelig resolusjon 10. januar 1958, og
oversendt Stortinget. Arbeiderpartiregjeringen hadde i et stramt løp gjennom flere
år utredet og fått utformet et forslag til en tjenestetvistlov. Og ikke minst hadde
statsråd Bråthen klart å få de tre hovedsammenslutningene til å stille seg bak forslaget.
Nå skulle det prøves politisk, kortene var lagt på bordet.
Stortingsbehandling
Stortinget sto overfor en komplisert sak da proposisjonen forelå. Her fantes konstitusjonelle
spørsmål å ta stilling til, og til dels motstridende interesser blant tjenestemennenes
organisasjoner. Men også det administrative aspektet ved saken måtte tas
i betraktning, det professor Andersen hadde kalt en «forhandlingsteknisk» synsvinkel.
193 Selv om Stortinget tidligere hadde uttalt at det ønsket en endring av forhandlingssystemet,
var det regjeringen som hele tiden hadde stått for saksforberedelsen.
Ingen av de politiske partiene på Stortinget følte seg helt trygge på hvilke
kort som burde spilles. Stortingets administrasjonskomité, som skulle behandle
193 Andersen 1956:7.
397

saken var forsiktig. Bare i «ganske liten grad» kommenterte den de enkelte paragrafene,
av frykt for «å bli tatt til inntekt for en fortolkning av loven som måtte avvike
fra det som forarbeidene forøvrig har gitt uttrykk for». 194 Regjeringen hadde utformet
et lovforslag Stortinget knapt torde ta i.
På nytt ble de konstitusjonelle spørsmålene forelagt juridisk ekspertise. Både
Frede Castberg og Johs. Andenæs ble av Stortinget bedt om å gi en betenkning.
Da administrasjonskomiteens innstilling lå på bordet, kunne en samstemt komité
anbefale et nytt tariffavtalesystem innført. Med jussprofessorene i ryggen anbefalte
komiteen også voldgift etter de retningslinjene proposisjonen hadde trukket opp.
På ett punkt reiste imidlertid den politiske opposisjonen seg mot Arbeiderpartiet.
Det gjaldt spørsmålet om hvilke organisasjoner som skulle gis forhandlingsrett. Det
vi kan kalle LO-modellen, forhandlingsrett bare til den største organisasjonen, ble
utfordret.
398
«Mens adgangen til å slutte tariffavtaler, bindende for staten, neppe er
omtvistet i dag, gjelder ikke det samme om adgangen til å henskyte lønnstvister
mellom staten og dens tjenestemenn til voldgift.»
Frede Castberg (1958)
Juristene om konstitusjonen
Castberg og Andenæs uttalte seg om bruken av tariffavtaler og om voldgift. De var
i hovedsak samstemte. Tariffavtaler ville innebære at Stortingets bevilgningsmyndighet
ble bundet for en lengre periode. Det var imidlertid ikke noe nytt at statens
kontrakter med private interessenter bandt dens disposisjoner. Verken Castberg eller
Andenæs så derfor noe betenkelig i det å ta tariffavtaler i bruk. 195 Proposisjonen
forutsatte imidlertid at det var Kongen som skulle slutte disse avtalene, om enn med
samtykke av Stortinget i de generelle lønnsoppgjørene. Dette innebar en delegasjon,
særlig hvis dette samtykket ble gitt på forhånd, slik proposisjonen åpnet for. Både
Castberg og Andenæs mente slik delegasjon lå innenfor det konstitusjonelt
194 Groos (H), Forh. i O. 13. juni 1958, s. 226.
195 Castberg påpekte imidlertid at en tariffavtale mellom staten og tjenestemennenes organisasjoner
ville ha «mer langtrekkende virkninger» enn en privat avtale, fordi tjenestemennene
som alminnelig regel hadde rett til å beholde sine lønnsrettigheter. Castberg mente
det bare «unntagelsesvis» ville være adgang til å ta forbehold overfor denne regelen. Castberg
1958:2.

akseptable. 196 Indirekte avviste imidlertid Castberg professor Kristen Andersens opprinnelige
forslag om å gi regjeringen fullt herredømme over inngåelsen av tariffavtaler.
Å gi Kongen «en generell fullmakt til å slutte tariffavtaler... er etter min mening å
gå for langt», uttalte Castberg. 197 Andenæs mente det ikke var nødvendig å ta stilling
til et slikt spørsmål i denne sammenhengen. 198
Bruk av voldgift innebar ikke bare en overføring av bevilgningsmyndighet
fra ett statsorgan til et annet, men delegasjon til en utenforstående og uavhengig
instans. I selve kravet om voldgift lå den tanken at staten var part i et flersidig forhold,
og at den dermed hadde egne interesser i forholdet. Andenæs pekte på at det
nå var «tale om å gå et betydelig skritt videre» enn da saken ble utredet i forbindelse
med NRK-konflikten i 1955. 199 I teorien kunne hele lønnsoppgjøret i staten havne
i Rikslønnsnemnda.
Castberg ville ikke gi Stortinget en blankofullmakt til å bruke voldgift. Hver
konflikt måtte vurderes konkret, mente han. Spørsmålet om hvorvidt bruk av voldgift
ville være tilrådelig, måtte «først og fremst bero på Stortingets eget skjønn». 200
Heller ikke Andenæs ville trekke opp faste grenser for delegasjon. Han viste i likhet
med Castberg til Stortingets egen vurdering. 201
Et spesielt tilfelle ville man få i saker som skulle inn for voldgiftsavgjørelse i
Statens lønnsutvalg. At kompetansen til å bringe en sak inn for voldgift var overført
til Kongen, var ikke problematisk. Men denne retten var tosidig. Også tjenestemennenes
organisasjoner kunne kreve en sak avgjort i Statens lønnsutvalg. I slike
tilfeller måtte staten overføre sin bevilgningsrett til et utenforstående organ, selv om
den ikke ønsket det. Castberg mente at voldgift «neppe burde kunne besluttes ensidig
av den annen part», men gjorde unntak i dette tilfellet, ettersom det ifølge proposisjonen
dreide seg om meget begrensede konflikter. 202
196 Andenæs 1958:5.
197 Castberg 1958:3.
198 Andenæs ga imidlertid uttrykk for at den generelle fullmakten Kongen ville få til å slutte
kollektivavtaler i justerings- og normeringsspørsmål, var dårlig begrunnet. «Jeg kan riktignok
ikke forstå at det foreligger noe sterkt praktisk behov for en slik generell fullmakt»,
uttalte han. Andenæs 1958:7, 9.
199 Ibid. s. 8.
200 Castberg 1958:4.
201 Andenæs 1958:6.
202 Castberg 1958:4.
399

Selv om regjeringens forslag til tjenestetvistlov gikk lenger enn alle tidligere konkrete
forslag i spørsmålet om å delegere Stortingets bevilgningsmyndighet til regjeringen
og til en voldgiftsinstitusjon, ga juristene klarsignal. Den ytterste grensen som
Castberg advarte mot og Andenæs unnlot å drøfte, var i realiteten ingen grense, men
et spørsmål om politisk vilje. Ville Stortinget delegere, kunne det det; ville domstolene
kjenne delegasjonen ugyldig, skulle de også kunne det, mente Castberg. 203
I et juridisk rom der grensene ikke var klart trukket, måtte beslutning og dom hvile
på politisk legitimitet, det juristene kaller rettsoppfatning.
Enigheten... og uenigheten
Enigheten var bred i administrasjonskomiteen. Den valgte ikke å gå inn på enkeltspørsmål.
I sine kommentarer til prinsippene bak loven ga komiteen i hovedsak støtte
til de argumentene som var anført i proposisjonen. Hva kom denne enigheten av?
Var det slik at de synspunktene som Kai Knudsen og Magnus Bjerkholt hadde kjempet
for gjennom utredningsarbeidet, og som lå til grunn for LOs arbeid i skyggekomiteen,
for regjeringens manøvrering overfor hovedsammenslutningene og for
professor Andersens uttalelse, alt sammen var slag og innsats mot en opposisjon som
ikke eksisterte?
Komiteen støttet streikeforbudet som regjeringen foreslo. Det var naturlig å
se retten til å streike i sammenheng med retten til å forhandle. Komiteen aksepterte
at det var lite meningsfullt å gi streikerett til en gruppe som staten ikke kunne
møte i forhandlinger. 204 Den støttet også forslaget som ville frata Stortinget myndighet,
både når det gjaldt regjeringens rett til å slutte avtaler, og med hensyn til etableringen
av voldgiftsinstitusjoner. I innstillingen pekte komiteen på at nettopp
justerings- og normeringsspørsmålene de siste årene hadde skapt uro. Når komiteen
støttet den foreslåtte ordningen la den stor vekt på at hovedsammenslutningene og
også andre organisasjoner hadde gått inn for ordningen med tvungen voldgift etter
krav fra en av partene. 205 Ingen av mennene fra Venstre eller Bondepartiet som noen
år før hadde advart mot å bruke voldgift i staten, lot sin stemme høre. 206
203 Ibid. s. 5.
204 Innst. O. V. (1958), s. 8.
205 Ibid. s. 9.
206 Fjærtoft (V) og Remseth (A) hadde vist skepsis til voldgift i 1955. De var tause om dette i
1958. Sundt var ute av tinget, og Vatnaland var stortingspresident. Det kan ha foregått et
generasjonsskifte i alle partier, for ingen røster hevet seg mot bruk av voldgift.
400

Det er ingen tvil om at enigheten var et resultat av at opposisjonen langt på vei følte
seg bundet. Den var bundet av organisasjonenes egen aksept av og støtte til proposisjonen,
delvis også av effektivitetsargumentet. De borgerlige var kommet inn i
en krysskonflikt der motstridende idealer og krav lammet dem. Høyremannen Kaare
Steel Groos, som også var sakens ordfører i komiteen, ga uttrykk for dette: «Jeg tror
jeg tør si at administrasjonskomiteen opprinnelig var lite tilbøyelig til å akseptere
denne løsningen [med streikeforbud for uorganiserte og organiserte uten forhandlingsrett]...
Men vi er under arbeidet med saken kommet til at denne løsningen må
være en logisk konsekvens av at man i offentlig sektor innfører en lovfestet avgrensning
av forhandlingsretten.» 207 Også Berte Rognerud fra Høyre ville bare gi «en
betinget tilslutning» til prinsippet om at streikeretten skulle gjøres avhengig av forhandlingsretten.
208 Lik rett for alle til å streike lot seg ikke forene med den nødvendige
avgrensingen. Den var igjen en konsekvens av «effektiviteten» alle så behovet
for. Det trengtes, sa Borten, «en viss organisasjonsmessig orden i rekkene». 209
Så langt strakk enigheten seg i komiteen og på tinget. Uenigheten dukket
opp i spørsmålet om hvem som skulle få forhandlingsrett. I dette spørsmålet hang
effektivitet, tvang og LOs dominerende rolle blant organisasjonene uløselig sammen.
Denne forbindelsen var utgangspunktet for Groos da han slo fast «at de fleste av
dem som deltok i forarbeidene, har en sterk personlig erfaring for ønskeligheten av
effektivitet i forhandlingsapparatet, og at dette ubevisst kan ha preget deres oppfatning
i noe for sterk grad». 210 Opposisjonen forsøkte å samle seg mot den strenge
avgrensingen av forhandlingsretten og den sentraliseringen dette kunne medføre.
Årsaken var neppe ønsket om å svekke «effektiviteten».
I administrasjonskomiteen rettet opposisjonen seg mot to punkter i proposisjonen.
Det første gjaldt LO-modellen der bare organisasjoner med over halvparten
av tjenestemennene i landet i vedkommende etat eller tjenestegren som medlemmer,
skulle få forhandlingsrett. Mens arbeiderpartirepresentantene 211 samlet seg bak proposisjonen,
presenterte opposisjonen to alternativer: ett der kravet ble satt til minst
207 Forh. i O. 13. juni 1958, s. 229.
208 Ibid. s. 235.
209 Ibid. s. 232 f. Per Borten (1913-) var stortingsrepresentant for Bondepartiet/Senterpartiet
1950-1977. Statsminister 1965-1971. Agronom, utdanning fra Norges Landbrukshøyskole 1936-
39. Parlamentarisk leder i Bondepartiet/Senterpartiet 1958-65 og 1971-73, medlem av sentralstyret
i partiet 1953-73, partiformann 1955-67. Nordby (red.) 1985a.
210 Forh. i O. 13. juni 1958, s. 230.
211 Fossum, Hagelia, Ingebrigtsen, Henry Jacobsen og Liane. Innst. O. V. (1958), s. 6.
401

en fjerdedel dersom organisasjonen hadde mer enn 500 medlemmer, 212 og ett der
kravet skulle være en tredjedel av alle tjenestemennene i vedkommende etat eller
tjenestegren. 213 Ingen avviste å innføre begrensninger. Striden sto om hvorvidt mer
enn en organisasjon på hvert område skulle få forhandlingsrett.
Det andre punktet som opposisjonen rettet oppmerksomheten mot, var kravet
om 7 000 medlemmer for å kunne godkjennes som hovedsammenslutning. Her
måtte grensen gå ved 5 000 og ikke ved 7 000, mente opposisjonen. 214
Selv om Berte Rognerud holdt frem organisasjonsfriheten og ILOkonvensjonene,
og Bondevik minnet om at de mindre organisasjonene også hadde
«livsrett», var det ingen, verken i Stortingets administrasjonskomité eller blant
representantene på Stortinget, som holdt fast ved noe prinsipp om lik rett for alle. 215
Striden sto om hvorvidt en eller flere organisasjoner på samme område skulle få
slippe til ved forhandlingsbordet. Opposisjonen ville gjerne fremstille dette som
oppmerksomhet overfor «de uorganisertes og de mindre organisasjonenes
interesser». 216 Den viktigste grunnen var likevel frykten for LO. Svenn Stray fra
Høyre snakket om «tvang» ved lov, og ville hindre at «bare de gamle tradisjonelle
interessegrupperinger... skal få lov til å gjøre seg gjeldende». 217 Loven var uten tvil
utformet for å passe den eksisterende organisasjonsstrukturen og bevare de eksisterende
organisasjonene. 218 Per Borten gjorde adressen til LO tydeligere. Han ville
beskytte det prinsippet «at ingen skal støtes, om jeg kan si det på den måten, i sin
politiske oppfatning ved å komme i en tvangssituasjon med hensyn til valg av
212 Bak dette sto høyremennene Støtvig, Otto Lyng og Steel Groos, samt Todal fra Venstre.
Ibid. s. 6.
213 Bak dette forslaget sto Haugeland fra Bondepartiet. Ibid.
214 Ibid. s. 7.
215 Forh. i O. 13. juni 1958, s. 236 (Rognerud) og s. 233 (Bondevik).
216 Groos (H), ibid. s. 226.
217 Ibid. s. 244, 242.
218 Et uttrykk for dette var det vage og tradisjonsavhengige i tolkningen av begrepene etat
og tjenestegren. Berte Rognerud (H) beklaget at departementet ikke hadde villet definere
disse begrepene, som jo var helt sentrale for å bestemme om en organisasjon var stor nok til
å få forhandlingsrett. Rognerud følte seg «slett ikke beroliget over at det er Kongen som i
tvilstilfelle sak [sic] avgjøre om en organisasjon “fyller vilkårene for å få forhandlingsrett”».
Ibid. s. 236 f. I klar tale sa statsråd Bråthen i Stortinget at grensen på 7 000 medlemmer for
en hovedsammenslutning var satt for ikke å «vanskeliggjøre det organisasjonssamarbeid» som
var i emning mellom Embetsmennenes Landsforbund og Norges Akademikersamband. Ibid.
s. 240.
402

yrkesorganisasjon». 219 De konservative ville ikke i effektivitetens navn føre tjenestemennene
inn i Landsorganisasjonen.
Opposisjonen eksisterte, men var langt på vei utmanøvrert. Gjennom forarbeidene
til loven var de ulike elementene lenket sammen i en tilsynelatende uløselig
logikk. Avtale, streikeforbud og voldgift var alle elementer i et fredsskapende arbeid
ingen ønsket å avvise. Regjeringen hadde lyktes i å få hovedsammenslutningene med
på lovforslaget; i bytte fikk de vesentlig innflytelse. Kanskje var også den gamle
motstanden mot å gjøre statens tjenestemenn til vanlige arbeidere og funksjonærer,
i ferd med å forsvinne. 1950-tallets streiker i staten og disiplinen i det private
arbeidslivet gjorde det trolig vanskelig å holde de gamle sosiale skillene oppe.
Voldgiften hadde ikke skapt store problemer for de konservative. Den ble
akseptert som en «unntaksregel». 220 Tjenestetvistloven ga langt på vei de borgerlige
partiene det de alltid hadde ønsket: arbeidsfred og begrensning av streikeretten. De
som hadde ønsket voldgiftsavgjørelser, fikk også langt på vei dette ønsket oppfylt.
Det som måtte innrømmes i gjengjeld, var lønnstakerorganisasjonenes medbestemmelsesrett
i beslutningsprosessen. Det var etter hvert blitt en naturlig tanke. Organiserte
interesser var ved inngangen til 1960-tallet blitt akseptert. De ble ikke lenger
sett på som en trussel mot «allmenninteressen», men som et uttrykk for at ulike syn
kom til uttrykk. Noen år senere skulle samfunnsvitenskapen beskrive dette som et
organisasjonsmessig mangfold.
Opposisjonen fikk ikke flertall for sine forslag om å utvide forhandlingsretten
i forhold til regjeringens forslag. LO-modellen ble vedtatt, i likhet med resten
av proposisjonen. 221 Norge hadde dermed fått en forhandlingsordning for statens
tjenestemenn som bygde på de samme avtalerettslige prinsippene som arbeidslivet
for øvrig var basert på.
219 Ibid. s. 233.
220 Ibid. s. 229. En arbeiderpartirepresentant mente voldgiftsspørsmålet hadde skapt «stort
bryderi» for hans parti. «Vi kjenner LO’s prinsipielle oppfatning, og vi kjenner Arbeiderpartiets»,
hevdet Fossum. Ibid s. 243. Fossum holdt slik frem LOs offisielle holdning til voldgiftsspørsmål
i privat sektor. Det er likevel ingen tvil om at LO og Statstjenestemannskartellet
aksepterte Statens lønnsnemnd; den var deres egen og arbeiderpartiregjeringens oppfinnelse.
221 Ibid. s. 246. Unntaket var et enstemmig forslag fra administrasjonskomiteen om en mindre
endring i paragrafen som regulerte tallet på medlemmer i Statens lønnsutvalg. Dette ble
vedtatt. Jfr. Innst. O. V. (1958), s. 10.
403

404

Kapittel 16 Fjerde fase 1940-1965:
Kampen om makten
Den politiske maktkampen om utformingen av et tariffavtalesystem for statstjenestemennene
i Norge og Sverige, fikk i den fjerde fasen en helt annen form enn hva den
tidligere hadde hatt. Mens statstjenestemennene før hadde kjempet for å få åpnet
en ny kanal for politisk innflytelse og maktutøvelse, dreide konfliktene seg i etterkrigstiden
om hvem som skulle ha kontroll og posisjoner i en slik kanal.
De to første fasene av utviklingen mot et forhandlingssystem i staten, fra 1910
til 1925, var preget av problemformuleringer og stillingskrig. Forskjellige syn på
staten og på organisasjonenes rolle i samfunnet dominerte debatten. Konstitusjonelle
argumenter ble brukt. Dette avtok i tredje fase. 1930-tallet var en tid med store
politiske endringer der blant annet de sosialdemokratiske partiene fikk regjeringsmakt.
I denne fasen ble et rettighetsorientert forhandlingssystem etablert både i
Norge og i Sverige. Det ble utformet med tanke på å stille alle organisasjoner og
grupper likt. Slik sett var det en frukt av organisasjonenes vedvarende press gjennom
mer enn to tiår. Selv om synspunktene kunne variere, fant alle organisasjonene
sammen i denne kampen. Målet var å etablere en forhandlingsordning som kunne
gi innflytelse overfor arbeidsgiverne og den politiske makten.
I den fjerde fasen sto striden i realiteten om å regulere eller begrense adgangen
til de rettighetene som tidligere var etablert. Endringene som kom i forhandlingssystemet,
handlet mer om regulering enn om rettigheter. Både i Norge og i
Sverige var forhandlingsretten etablert, delvis formelt, delvis reelt gjennom den
praksisen som ble fulgt. I den fjerde fasen var partene opptatt av makten. Nå skulle
makten fordeles og forankres i et eget institusjonelt arrangement. Et nytt forhandlingssystem
skulle sikre posisjoner som var vunnet, og holde nye utfordrere borte
fra forhandlingsbordet.
Tariffavtalesystemet i Norge og Sverige
I begge de to landene ble et system med tariffavtaler eller kollektivavtaler etablert.
15-20 år av etterkrigstiden var da gått med til utredning og forhandling.
405

Tariffavtalesystemet sikret statstjenestemennene i Norge og Sverige det den gamle
jernbanemannen Winberg hadde krevd i 1911: full «medbestämmanderätt» for
tjenestemennene i spørsmål som angikk lønns- og arbeidsvilkår. Lovene fra 1959
og 1965 knyttet staten og tjenestemennenes organisasjoner sammen i et reelt partsforhold,
der lønn og andre arbeidsvilkår skulle fastsettes i avtaler. Forskjellen på det
norske og det svenske systemet som ble bygd opp, besto først og fremst i måten
systemene ble regulert på, og i hvem som skulle representere den statlige arbeidsgiveren
i forhandlinger.
Det svenske avtalesystemet fikk langt på vei sin utforming i den hovedavtalen
som ble inngått mellom partene. Her ble det fastslått hvem som var parter, hvordan
forhandlingene skulle foregå, og hvordan institusjoner for behandling av «samhällsfarliga»
streiker skulle være sammensatt. For øvrig skulle arbeidsrettslovgivningen
i det private arbeidslivet gjelde. Lovgivningen ble brukt for å legge til rette
for et avtalebasert forhandlingssystem for statstjenestemennene, mens det ble overlatt
til partene å fastsette innholdet i selve forhandlingsordningen i en hovedavtale.
I Norge var det omvendt. Her ble hele forhandlingssystemet utformet i detalj
i lovverket. Loven regulerte kriteriene for hvem som skulle være parter i systemet,
hvordan forhandlingene skulle gjennomføres, og hvordan tvistespørsmål skulle løses.
Her valgte man ikke å bruke arbeidsrettslovgivningen fra det private, selv om man
tok i bruk de eksisterende institusjonene for tvisteløsning. Mens Norge dermed
etablerte et lovregulert forhandlingssystem, bygde det svenske i større grad på avtaleregulering.
Overgangen til et lønnsfastsettelsessystem basert på tariffavtaler, innebar en
sterk grad av sentralisering. Hovedorganisasjonene ble gitt en helt sentral plass i begge
land. I praksis var det bare hovedorganisasjonene som etter det nye systemet ville
ha rett til å forhandle om sentrale lønnsspørsmål. Reguleringsformen var likevel noe
forskjellig i de to landene.
I Sverige hadde lovgivningen en generell form. Den skulle også passe i det
private. I prinsippet hadde alle organisasjoner rett til å kreve forhandlinger og til å
streike. 1 I praksis var det hovedavtalen som definerte partsforholdet i staten, og
dermed hvem som skulle være med i forhandlingssystemet. Organisasjoner som ikke
var part i denne avtalen, ble holdt ute fra forhandlingene. 2 Det var dermed de faktiske
maktforholdene og hovedorganisasjonene selv som bestemte hvilken plass disse
skulle ha i det statlige forhandlingssystemet i Sverige.
1 Lag om förenings- och förhandlingsrätt, 1936.
2 Det heter i hovedavtalen at forhandling om «slutande av kollektivavtal skall på arbetstagarsidan
föras av vederbörande huvudorganisation». Forhandlinger som bare gjaldt ett enkelt
forbund, var unntatt bestemmelsene i hovedavtalen. Huvudavtal, 3. september 1963, trykt
som bilag til SOU 1963:51.
406

I Norge ble forhandlingsretten gitt hovedorganisasjonene gjennom lov, en lov som
bare omfattet ansatte i staten. Striden sto om hvordan tjenestetvistloven skulle
definere en hovedorganisasjon, og om hvor stor en hovedorganisasjon måtte være.
Det var ikke de formelle reglene i seg selv som var viktige for lovgiverne. Med vekst
i tallet på tjenestemenn er loven senere blitt endret. Både politikerne og organisasjonene
var opptatt av å sikre de ulike gruppenes og de eksisterende organisasjonenes
posisjon. Innenfor det statlige arbeidsgiverområdet fikk Norge dermed en legal
definisjon av en «hovedorganisasjon» som ikke finnes i Sverige.
Både i Norge og i Sverige ble streikeretten anerkjent med etableringen av
tariffavtalesystemet. En liten forskjell finner vi likevel. I Norge gikk den gamle skillelinjen
mellom tjenestemenn og embetsmenn. Embetsmennene var uavsettelige, og
ble dermed ikke ansett å ha streikerett, selv om de på lik linje med tjenestemennene
hadde avtalerett. I Sverige var alle ordinarie tjenestemenn uavsettelige. En liten
gruppe kunne dermed ikke isoleres som i Norge. Reglene om de ordinarie statstjenestemennenes
uavsettelighet ble i Sverige tatt ut av grunnloven, men gitt ny ordlyd
i den nye Statstjänstemannalagen. Streik og lockout ble tolket dithen at slik
arbeidskamp «icke bryter anställningen», men bare midlertidig fritok arbeidsgiver
og arbeidstaker fra deres plikter. 3 Slik kunne uavsettelighet kombineres med streik
og lockout. Den lovtolkningen som ble foretatt i denne sammenhengen, har ført
til at den svenske definisjonen av streik i dag avviker noe fra den norske. 4
I Norge var et annet problem knyttet til streikespørsmålet. Streikeretten var
anerkjent, men bare i form av individuell masseoppsigelse. Innenfor det private
avtaleområdet var det vanlig at oppsigelsesfrister i forbindelse med streik ble fastsatt
i tariffavtalene. I staten måtte den vanlige oppsigelsesfristen følges. Disse oppsigelsesfristene
var det ikke lett å endre. Selve definisjonen av en tjenestemann var i
loven knyttet til lengden av oppsigelsesfristen. 5 Før oppsigelsesfrister kunne gjøres
til gjenstand for avtale, måtte dette definisjonskriteriet endres. Det skjedde i 1969. 6
Samtidig ble det åpnet for at kortere oppsigelsesfrist kunne avtales i tariffavtale.
Første gang dette ble gjort, var i 1971. 7 Denne fastlåste oppsigelsestiden ble både
av regjeringen og av organisasjonene opplevd som et problem under
3 SOU 1963:51:55.
4 Jfr. Sigeman 1990:350 f, 358 ff, og Jakhelln 1995:9 note 7.
5 Tjenestemannsloven av 1918, forhandlingsrettsloven av 1933 og tjenestetvistloven av 1958.
6 Da ble en tjenestemann definert som en som «er fast eller midlertidig ansatt i organisert
statsstilling (regulativlønnet)». Lov om offentlige tjenestetvister av 18. juli 1958 med endringer
av 19. juni 1969, § 1.
7 Avtale mellom staten og hovedsammenslutningene og Norsk Lærerlag. Dahl 1979:73.
407

forhandlingsprosessen. En streik måtte gjerne varsles før både forhandling og mekling
var startet. Ved flere anledninger fastsatte derfor regjeringen ved kongelig resolusjon
en kortere oppsigelsesfrist som skulle gjelde for en særskilt periode. 8 Dette
gjorde regjeringen allerede ved lønnsoppgjøret høsten 1957, før tjenestetvistloven
ble vedtatt. 9
I Sverige hadde tjenestemennene før 1965 bare i liten grad anledning til å
streike. Streikerett og bruk av oppsigelse var omtvistet. I praksis var det icke-ordinarie
tjenestemenn som hadde tatt streikevåpenet i bruk. Men etter lovendringene i 1965
ble streikeretten svært omfattende. Begrensninger ble i hovedsak regulert ved avtaler.
Gjennom hovedavtalen sikret hovedorganisasjonene seg stor kontroll over egne
forbund og medlemsorganisasjoner, i og med at streik skulle besluttes eller godkjennes
av en hovedorganisasjon.
I Norge hadde streik i form av masseoppsigelse lenge vært lovlig og flere
ganger forekommet. Her kom tjenestetvistloven til å bety en markant innskrenkning
av streikeretten. Uorganiserte og organiserte utenfor hovedsammenslutningene
ble bundet av en lovbestemmelse som sa at når medlemmer av en forhandlingsberettiget
organisasjon hadde fredsplikt på grunn av en avtale, «kan heller ikke de
øvrige tjenestemenn i vedkommende etat, tjenestegren eller gruppe iverksette
arbeidsnedleggelse». 10 Igjen finner vi det mønsteret at reguleringen i Norge skjer ved
lov, i Sverige ved avtale.
Avtalesystemet krevde ikke bare at organisasjonene ble definert som part, men
også at den statlige arbeidsgiverparten fikk kompetanse til å slutte avtaler. Dette
innebar for Norges og Sveriges del at beslutningsmyndigheten måtte overføres fra
Stortinget og Riksdagen til en statlig avtalepart. I Norge ble dette regjeringen. Den
hadde allerede etter at forhandlingsloven av 1933 ble vedtatt, sikret seg en sterk
stilling overfor Stortinget i lønnsspørsmål. Arbeiderpartiregjeringene hadde visst å
spille organisasjonene og Stortinget ut mot hverandre i ulike konflikter. Det var også
en videreføring av en lang tradisjon i Norge at regjeringen og departementene hadde
stor innflytelse i arbeidsgiverspørsmål. Kravene fra Bestillingsmændenes Forening
fra 1893 og fremover viser at store tjenestemannsgrupper ønsket departementet som
besluttende instans eller ankeinstans.
I Sverige ble ansvaret for forhandlingene og kompetansen til å slutte avtaler
overført fra Riksdagen til et statlig embetsverk, Statens avtalsverk (SAV). Også dette
var i pakt med tradisjonen. De svenske embetsverkene hadde tradisjonelt hatt stor
8 Dahl 1979:73.
9 Jfr. Norsk Tjenestemannslag, Beretning 1. juli 1957 - 30. juni 1958, s. 65.
10 Ot. prp. nr. 20 (1958), s. 45, § 20.
408

grad av selvstyre i slike saker. Med etableringen av avtalesystemet ble deler av dette
ansvaret overført til et felles embetsverk. At et statlig embetsverk og ikke regjeringen
fikk hånd om avtaleverket, kan dermed ses på som fortsettelsen av en tradisjon.
Likevel var det uenighet. Statstjänarkartellen så helst at statsråden fikk holde i taktstokken
under forhandlingene, slik han i praksis hadde gjort siden Ernst Wigforss
mot slutten av 1930-tallet åpnet for sentrale forhandlinger om tjenestemennenes
lønninger.
I begge land beholdt imidlertid parlamentet et siste formelt ansvar, i Norge
gjennom ansvaret for å samtykke, i Sverige gjennom et ansvar delegert til en lönedelegation
som skulle følge forhandlingene fra bakrommet, vel mest som en viljeløs
skygge.
Habilitetsproblemet
Hvem skulle forhandle på statens vegne med tjenestemennene? Som vi så i
innledningen, var spørsmålet om habilitet ved fastsettelse av embetsmennenes lønn,
et gammelt tema. Embetsmennene satt i 1814 i stort antall på Stortinget og regulerte
sine egne embetsgasjer. Men problemstillingen ble en noe annen da organisasjonene
dukket opp og forhandlingskravet ble fremmet. Skulle tjenestemenn møte
tjenestemenn i forhandlinger?
Ved opprettelsen av tjenestemannsutvalg i Norge i 1918 forutsatte departementet
at over- og underordnede ikke ble organisert i samme tjenestemannsutvalg. 11
Det var tradisjon både i arbeiderbevegelsen og blant mange av statstjenestemennenes
organisasjoner at disse gruppene organiserte seg separat. 12 Det ble derfor ikke
eksplisitt gitt regler om dette i lovgivningen, men forutsatt at den tradisjonelle
organisasjonsstrukturen ville løse noe av habilitetsproblemet. Problemet ble ikke tatt
opp i forbindelse med forhandlingsloven i 1933. Først mot slutten av 1940-tallet,
da LO gikk aktivt inn for å organisere arbeidsledere, ble spørsmålet om
organisasjonstilknytning for arbeidsledere aktualisert. Dette gjaldt imidlertid det
private arbeidslivet. Striden endte i 1951 med en lov om organisasjonsrett, «Lex
Askim», der det ble slått fast at arbeidsledere hadde full frihet til å stå tilsluttet den
11 Ot. prp. nr. 38 (1915), s. 44.
12 Men det fantes også unntak. I for eksempel profesjonsorganisasjoner kunne både overog
underordnede stå som medlemmer. I Filologenes og Realistenes Landsforening, senere
Norsk Lektorlag, var rektorene medlemmer, endog lærere med eierinteresser i skoler. Seip
1990:6.
13 Bergh 1987:123. Dette ble vedtatt mot LOs ønsker. LO var skeptisk til å lovfeste retten til å
stå uorganisert. Ibid.
409

fagforeningen de måtte ønske, eller til å stå utenfor enhver fagforening. 13 Dermed
var prinsippet om full organisasjonsfrihet slått fast. 14 I forbindelse med arbeidet med
Lex Askim viste justisminister O. C. Gundersen til at arbeidsledere i det offentlige
i stor grad hadde vært organisert i de samme organisasjonene som sine underordnede.
15 Gundersen mente dette forholdet ikke var blitt diskutert «hverken innenfor
statsstyret eller for offentligheten». 16 Som vi så, var faktisk forholdet blitt drøftet
før 1918, men det var sannsynligvis aldri blitt trukket frem senere. I 1959 var
det ingen som betvilte de høyere tjenestemennenes rett til å stå tilsluttet en hvilken
som helst organisasjon med forhandlingsrett.
I motsetning til i Norge utviklet dette spørsmålet seg til et sentralt punkt
under arbeidet med et avtalebasert forhandlingssystem i Sverige. Spørsmålet ble
aktualisert da de private funksjonærene for alvor søkte forhandlingsrett i 1930-årene.
Loven om forenings- og forhandlingsrett fra 1936 åpnet for å avtalefeste bestemmelser
om at en arbeidsleder ikke skulle være medlem av samme organisasjon som
hans underordnede. 17 Ved innføringen av forhandlingsrett for statstjenestemennene
i 1937 ble spørsmålet ikke nevnt. 18 Men da ideen om å innføre et tariffavtalesystem
erobret terreng, pekte 1948 års Förhandlingsrättskommitté på at statens forhandlere
kunne få et habilitetsproblem. 19 Diskusjonen om en såkalt «frikrets», en krets
av tjenestemenn som skulle representere arbeidsgiverens interesser, og som derfor
skulle nektes rett til medlemskap i fagforeninger som organiserte underordnede de
skulle lede eller forhandle med, var i gang. SACO satte mye inn på å forhindre innføring
av en frikrets, og vant frem med sine synspunkter. En frikrets skulle eventuelt
14 Habilitetsproblemet er løst ved at det i avtaler inntas bestemmelser om at avtalen ikke skal
gjelde bedriftens øverste ledelse eller personer som representerer bedriften ved fastsettelse
av generelle lønns- og arbeidsvilkår, dersom disse tilhører en fagforening som er part i avtalen.
Jfr. for eksempel § 1 i teknologi- og dataoverenskomsten 1994/96 mellom Fellesforbundet
og Teknologibedriftenes Landsforening.
15 Jfr. brev fra høyesterettsadvokat Trampe Kindt til Sveriges Juristförbund, 27. august 1960,
avskrift s. 16. SACOs arkiv FI:247 dnr. 54/60, Riksarkivet Stockholm.
16 O. C. Gundersen, cit. brev fra høyesterettsadvokat Trampe Kindt til Sveriges Juristförbund,
27. august 1960, avskrift s. 16. SACOs arkiv FI:247 dnr. 54/60, Riksarkivet Stockholm.
17 Andra lagutskotts memorial nr. 59, 1936, s. 4.
18 Men det ble behandlet i utredningen av lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän,
SOU 1938:56:45 ff. Egne bestemmelser for «chefstjänstemän» ble avvist som unødvendig.
Deler av problemstillingen fant utrederne uproblematiske, «då det väl för varje
chefstjänsteman måste stå klart, att han icke samtidigt kan företräda tjänstemännen och
kommunen». SOU 1938:56:47.
19 SOU 1951:54:122.
410

are gjelde statens sentrale forhandlere, lovet regjeringen, og spørsmålet ble som i
det private overlatt til avtaleslutting. 20
Et problem som ikke ble ofret en tanke i Norge, ble inngående drøftet i
Sverige. Hvorfor? Først og fremst bunnet frikretsproblemet i tradisjon mer enn i
nye synsmåter og problemer. Før 1936 var organisasjonsforholdet for arbeidsledere
i det private regulert ved såkalte «förmansklausuler» i tariffavtalene. Der kunne
partene avtale hvem som eventuelt skulle unntas organisasjonstilknytning på grunn
av at vedkommende representerte arbeidsgiver. I 1936 ble denne praksisen med å
avtalefeste bestemmelser om organisasjonstilknytning for arbeidsledere, akseptert
som eneste legale unntak fra den generelle foreningsretten. Det var i Sverige tradisjon
for å forstå spørsmålet om arbeidsledelse og organisasjonsmedlemskap som et
habilitets- eller lojalitetsproblem. Dessuten var «förmansklausulene» et avtalefestet
gode arbeidsgiverne helst ikke ville gi slipp på.
Det er mulig at også utformingen av statsforvaltningen i Sverige hadde
betydning for spørsmålet om frikrets. Forhandlinger var tenkt å skulle føres både
lokalt, innen de enkelte embetsverkene og sentralt med Statens avtalsverk (SAV). 21
Embetsverkene hadde en relativt fri stilling. De var ansvarlige overfor regjeringen,
men ingen statsråd var konstitusjonelt ansvarlig for embetsverkenes handlinger. Selv
om både regjeringen og Riksdagen var involvert i selve beslutningen når sentrale
avtaler skulle godkjennes, var det generaldirektøren for Statens avtalsverk som ledet
forhandlingene på statens vegne. 22 Det kan ha vært slik at den noe friere stillingen
administrasjonen hadde i forhold til den politiske ledelsen i Sverige, skapte et behov
hos noen for å sikre at ledende tjenestemenn var lojale, eller at deres habilitet
ikke ble trukket i tvil av offentligheten.
Spørsmålet om statstjenestemenns habilitet har vekslet med interessekonstellasjoner
og temperaturen i den politiske debatten. En situasjon der konsekvensene
av habilitetsspørsmålet ble trukket langt, var den norske rettssaken i 1929. Ikke bare
ble dommerne vist bort fra sine seter, også en lekdommer med en statstjenestemann
til bror ble kjent inhabil til å dømme om tjenestemennenes lønn. At spørsmålet om
arbeidsledelse og organisasjonsmedlemskap så grundig ble drøftet i Sverige frem mot
1960, viser at frykten for organisasjonene fortsatt var betydelig i visse politiske kretser.
Det viser dessuten at et forhandlingssystem kan innebære at grensene mellom
arbeidstakerorganisering og offentlig myndighet blir visket ut. Selv om dette ikke
har vært omstridt, er det blitt problematisert også i Norge. Aftenposten pekte i april
20 Det ble ikke foreslått endringer på dette punktet i lag om förenings- och förhandlingsrätt
av 1936, jfr. Kungl. Maj:ts prop. nr. 60, 1965, s. 13.
21 Huvudavtal, gjengitt som bilag til SOU 1963:51:108.
22 Sjölund 1989:59.
411

1996 på hvordan statens forhandlere, administrasjonsminister Nils Totland og Per
Engebretsen, begge hadde en nær fortid i organisasjonene de skulle møte i forhandlinger,
henholdsvis Statstjenestemannskartellet og Akademikernes Fellesorganisasjon.
23
Vi ser at konflikten mellom forhandlingssystem og politisk system også ble
sett på som et spørsmål om habilitet. Hvem representerte staten, om det ikke var
tjenestemennene selv?
Statens nye ansikt
I fjerde fase av utviklingen av et forhandlingssystem i staten fikk staten et nytt ansikt.
Både i Norge og i Sverige trådte først og fremst regjeringen frem og påtok seg
et ansvar som statlig arbeidsgiver. Det sløret av upartisk overhøyhet som hadde ligget
over eller som ble forsøkt lagt over de ulike statlige organene som kunne representere
en statlig arbeidsgiver, var langt på vei blitt revet bort. I Norge fikk regjeringen
det formelle ansvaret. I Sverige dirigerte statsråden gjennom hele
etterkrigstiden de sentrale forhandlingene, og bar ansvaret for å få oppgjørene i havn.
Men da civilminister Lindholm i 1965 hadde fått lovendringer og avtaleverk på plass,
ga han mye av ansvaret fra seg til et embetsverk. Selv om den svenske staten var
tvunget til å innta en partsrolle, skulle et embetsverk, tradisjonen tro, skjule den
politiske makten.
Etableringen av partsrelasjonen mellom staten og tjenestemennene hadde
noen strukturelle og politiske forutsetninger. Økt statlig aktivitet innenfor områder
som utdanning, jernbanedrift og telekommunikasjon samt vekst i tallet på ansatte
gjorde at problemene som var knyttet til lønns- og arbeidsgiverpolitikk, fikk
større omfang, samtidig som løsningsmulighetene ble færre. Fra 1920 til 1950 ble
tallet på statsansatte mer enn fordoblet både i Norge og i Sverige. Selv små lønnsendringer
for disse gruppene ville gi store utslag i statsbudsjettene.
Også endringene i organisasjonsstrukturen hadde betydning. I Norge ble det
etablert én stor hovedorganisasjon og to små. Det var LO som både organisasjonsmessig
og politisk var den drivende kraften i arbeidet med å endre forhandlingssystemet.
I Sverige var det fire hovedorganisasjoner som i 1963 kunne skrive under
hovedavtalen med staten. TCOs sentrale posisjon ved siden av LO sementerte langt
på vei det sosiale skillet mellom arbeider og funksjonær eller tjenestemann. Det var
23 Aftenposten 09.04.96.
412

likevel SACO som i Sverige var opprøreren mot det bestående systemet og forkjemperen
for avtalerett for statstjenestemennene, i hvert fall frem mot 1960.
At kravene om endringer kom fra LO i Norge, mens de i Sverige kom fra de
høyutdannede profesjonsgruppene, kan i noen grad ha sin årsak i den generelle
lønnspolitikken som ble ført.
I Norge ble store deler av lønnsfastsettelsen styrt sentralt av LO. Selv under
forbundsvise oppgjør var den sentrale innflytelsen sterk. Dessuten var oppgjørene
etter krigen under sterk samfunnsmessig kontroll gjennom den permanente voldgiftslovgivningen.
Flere viktige tariffoppgjør ble avgjort av Rikslønnsnemnda. Men
fra rundt 1952 begynte LO å føre en mer åpen politikk med hensyn til lønnsdifferensiering.
Dette kan ha dempet presset fra høyere og midlere inntektsgrupper. Men
presset økte fra grupper som var fristilt i forhold til hovedorganisasjonene. Derfor
tok LO initiativ til å etablere et nytt forhandlingssystem i Norge. Organisasjonen
ønsket først og fremst å få kontroll med disse fristilte organisasjonene.
Samordningen av lønnsfastsettelsen var svakere i Sverige. Her signaliserte
imidlertid svensk LO på begynnelsen av 50-tallet en noe annen politikk enn LO i
Norge. Gjennom den Rehn-Meidnerske solidariske lønnspolitikken skulle full sysselsetting
nås. Her kom de høytlønte i klemme, kanskje særlig innenfor kommunal
og statlig virksomhet. I det offentlige var lønnsnivået strengt regulert og offentlig
kjent. Lønnsfastsettelsen var fortsatt del av en politisk prosess, og dermed i en viss
forstand også offentlig eie. Dette gjorde SACO til en forkjemper for et system der
lønn kunne avtales. Tanken var at avtaler ikke skulle være politisk påvirket. Lønnsfastsettelsen
ville dermed ikke bli offentlig på samme måte, men snarere privatrettslig,
som Svennegård i SACO kalte det.
Fjerde fase skiller seg fra de andre fasene også når det gjelder generelle politiske
endringer. Dette var sosialdemokratenes æra. Sterke regjeringer og partier sikret
sammen med et solid velgergrunnlag en stabil parlamentarisk situasjon i begge
land. Sosialdemokratene hadde en historisk arv som ga dem et særskilt syn på både
organisasjonene og staten.
Sosialdemokratenes arv ga legitimitet til kravet om rett til å inngå kollektivavtaler
for alle arbeidstakere, også i staten. Partiene kunne ikke tale høyt om noen
høyhetsrett. Viktigere var det likevel at partiene hadde en tradisjon for samarbeid
med arbeidstakerorganisasjonene. Arbeiderpartiet i Norge og Socialdemokraterna
i Sverige hadde et felles maktgrunnlag med landets Landsorganisasjon. Arbeidstakerorganisasjonene
hadde ikke bare en legitim plass i det samfunnet sosialdemokratene
så for seg. Partiene delte langt på vei skjebne med dem.
Sosialdemokratene viste vilje til å styre. De ville bruke staten som redskap
for å skape reelle politiske og kulturelle endringer. 1930-tallets nye syn på samfunnsøkonomi
og samfunnsplanlegging ga styringsviljen en kulturell legitimitet den
413

tidligere ikke hadde hatt. Dette åpnet for maktendringer. En aktiv statlig styring
førte med seg et behov for å overføre kompetanse fra Stortinget eller Riksdagen til
regjeringene. På tross av at den svenske Författningsutredningen på slutten av 1950tallet
kunne forsikre at den søkte å styrke Riksdagens makt, foregikk det både i Norge
og i Sverige en overføring av makt på en rekke områder fra parlamentene til regjering
og forvaltning i etterkrigstiden. Overfor statstjenestemennenes organisasjoner
fikk regjeringene i denne perioden en sentral rolle som part. Kanskje hadde statstjenestemennenes
årelange kamp for forhandlingsrett bidratt til å endre samfunnets
syn på hvilken rolle staten kunne ha overfor interesseorganisasjonene. Et saksfelt
som tidligere hadde vært et offentlig politisk anliggende, ble trukket inn i et forhandlingsspill
mellom regjeringen og store interesseorganisasjoner, og dermed langt
på vei ført ut av den parlamentariske politikken. Dette ble et mønster som gikk igjen
med variasjoner. Staten ble aktør på en ny måte. Regjeringene i Norge og Sverige
åpnet både formaliserte og uformelle dialoger med ulike interessegrupper. I Norge
ble dette et «toppfolkenes partnerskap», i Sverige et demokrati styrt fra statsministerboligen
i Harpsund.
414

Avslutning
415

416

Kapittel 17 Fra offentlig politikk til
tariffavtale
I denne undersøkelsen har vi sett hvordan statsansatte tjenestemenn i Norge og
Sverige fikk forhandlingsrett overfor sin arbeidsgiver. I løpet av drøye 50 år fra de
første kravene om forhandlingsrett ble fremmet i 1911, endret lønnsfastsettelsessystemet
for statstjenestemenn i disse landene seg fra å være et offentlig politisk
system til å bli et system basert på forhandlinger og inngåelse av tariffavtaler. I denne
prosessen fikk tjenestemennenes organisasjoner større og større betydning for
lønnsfastsettelsen. Stortinget og Riksdagen, som opprinnelig var de institusjonene
som fattet beslutninger i lønnsspørsmål, fikk etter hvert mindre betydning. Ansvaret
for den statlige arbeidsgiverpolitikken ble overført til regjeringen og forvaltningen,
som gjennom forhandlinger med tjenestemannsorganisasjonene utformet
lønnsavtaler. Denne utviklingen er inndelt i fire faser.
Fire faser
I første fase, som strekker seg fra 1910 til 1918, ble kravene om forhandlingsrett
fremsatt både i Norge og i Sverige. Krav om forhandlingsrett var et internasjonalt
fenomen, men problemene det medførte, ble løst på forskjellige måter i ulike land.
I Norge ble spørsmålet trukket inn i arbeidet med en generell tjenestemannslov. Det
resulterte i etableringen av et forhandlingssystem der tjenestemannsutvalg kunne
opprettes innenfor de ulike administrasjonsgrenene. I Sverige ble kravet tjenestemennene
fremmet, avvist av Riksdagen. Verken i Sverige eller innenfor det norske
systemet ville man gi tjenestemennenes egne organisasjoner en fremtredende plass
når lønnsspørsmål skulle avgjøres.
Den første verdenskrigen førte debatten inn i en ny fase. Tjenestemannsorganisasjonene
vokste. En sentralisering tok til ved at organisasjoner fant sammen i
fellesforeninger. Den vanskelige økonomiske situasjonen for statsansatte i krigstiden,
førte både i Norge og i Sverige til en markant radikalisering også blant høyere
tjenestemenn. Få tvilte på at organisering var nødvendig for å hevde gruppeinteresser
overfor staten. I denne fasen fra 1918 til 1925 ble debatten om forhandlingsrett
417

sentrert rundt forholdet mellom staten og organisasjonene. Både i Norge og i Sverige
ble spørsmålet om forhandlingsrett utredet. Sammen med dette hørte spørsmål om
streikerett, rett til å slutte avtaler og eventuell bruk av voldgift. Den andre fasen kan
beskrives som en mobilisering, der frontene mellom stat og organisasjoner ble dratt.
Noen presset på for å få en endring, andre holdt igjen. Verken i Norge eller i Sverige
våget noen regjering å skjære gjennom og redefinere forholdet mellom staten og
tjenestemannsorganisasjonene.
En slik redefinering kom først i den tredje fasen, fra 1925 til 1940. I Norge
ble forholdet mellom staten og tjenestemannsorganisasjonene endret gjennom et
oppgjør i rettssalen i 1929, og gjennom de forlikene som fulgte. Direkte forhandlinger
ga i 1933 den første forhandlingsloven. I Sverige tok prosessen lengre tid. Først
etter et generelt politisk oppgjør om forhandlingsrettsspørsmålet for funksjonærer
i det private, var Riksdagens politikere i 1937 villige til å åpne for forhandlinger
om lønns- og arbeidsvilkår i staten.
De forhandlingssystemene som ble etablert i de to landene i 1930-årene, var
hva vi har kalt rettighetsbaserte. Det var systemer som var utformet for å gi alle
tjenestemannsorganisasjoner lik rett til å gjøre seg gjeldende. Den norske loven ga
endog uorganiserte rett til å tre inn i forhandlinger. Selv om forhandlingssystemene
innebar en form for formell partsetablering mellom tjenestemannsorganisasjonene
og staten, ble staten fortsatt langt på vei betraktet som allmenn og politisk suveren
i slike arbeidsgiverspørsmål. Stortinget og Riksdagen beholdt full beslutningsmyndighet.
Det rettighetspreget forhandlingssystemene hadde, viser et offentligrettslig
trekk ved loven som brøt med det tariffrettslige i Norge. I Sverige bygde imidlertid
loven om forenings- og forhandlingsrett i det private, som ble vedtatt i 1936,
på et liknende rettighetsprinsipp. Loven ga arbeidsgivere og organisasjonene en
formell rett til å kreve forhandlinger.
Den fjerde fasen, perioden fra rundt 1940 og frem til 1959 i Norge og 1965
i Sverige, er beskrevet som en kamp om makten etter at forhandlingsretten var etablert,
enten formelt, eller reelt gjennom de forhandlingene som faktisk ble ført.
Særlig i Norge var det et av hovedmålene for LO å begrense andre organisasjoners
handlingsrom. I Sverige ønsket tjenestemannsorganisasjonene å få bedre tilgang til
streikevåpenet. Både i Norge og i Sverige var konflikter blant statstjenestemenn blitt
et aktuelt problem. Det ga regjeringene i de to landene en grunn til å søke økt kontroll
med tjenestemennene. De så at de gjennom et lønnsfastsettelsessystem med
tariffavtaler kunne bruke organisasjonene til å kontrollere tjenestemennene gjennom
avtalesystemets fredsplikt. Slik kunne de eksisterende organisasjonene og de sittende
sosialdemokratiske regjeringene forenes i et felles ønske om en sterkere regulering
av forhandlings- og streikeretten. Vi kan si at aktørene i denne fasen først og
fremst var reguleringsorientert. De systemene som ble etablert, i Norge først og
fremst gjennom tjenestetvistloven, i Sverige for en stor del gjennom hovedavtalen,
418

innebar en markant sentralisering. Makten til de eksisterende hovedorganisasjonene
ble styrket, og mindre organisasjoner eller utfordrere ble effektivt holdt utenfor
forhandlinger. Gjennom avtaler med et fåtall organisasjoner kunne dermed staten
i de to landene begrense konfliktmulighetene, til tross for at statstjenestemennenes
rett til å streike ble allment akseptert og slått fast i lovs form.
Gjennom de fire fasene kan det trekkes linjer. Det foregikk en vedvarende
sentralisering i spørsmål om lønns- og arbeidsvilkår gjennom hele tidsspennet.
Opprettelsen av egne sentrale organer som delvis overtok håndteringen av statens
arbeidsgiveransvar fra de ulike statlige etatene og embetsverkene, var en faktor som
bidro til dette. En annen var samordningen av lønnsregulativer for de ulike gruppene
av statsansatte tjenestemenn. Også blant organisasjonene foregikk en vedvarende
prosess i retning av sammenslåing og sentralisering.
En annen linje er utviklingen av medbestemmelse, eller demokrati om vi vil.
De tjenestemennene som i Norge og Sverige først fremmet krav om lovregulert
ansettelsesforhold og forhandlingsrett, mente at de ofte ble utsatt for vilkårlig behandling
av en egenrådig arbeidsgiver. Kravet om medbestemmelse var et krav om
innflytelse over avgjørelser som hadde betydning for den enkelte statstjenestemannen
i hverdagen.
En tredje linje følger organisasjonene. De vokste, fikk større makt, og ble
gjennom ulike formelle og uformelle politiske beslutninger vevd inn i et samvirke
med staten. I spørsmål som berørte lønns- og arbeidsvilkår, deltok de i et beslutningssystem
på siden av de offentlige politiske institusjonene. Makt og innflytelse ble ført
fra parlamentene i Norge og Sverige og over i lukkede forhandlingsrom. Dette kan
kalles en korporativ prosess.
Vi skal trekke frem noen forhold som har betydning når utviklingen gjennom
disse fasene skal forklares, og se hvordan utviklingen av et forhandlingssystem
i staten kan kaste lys over viktige sider ved samfunnsutviklingen.
Strukturelle endringer
Det var ikke bare i Norge og Sverige at statsansatte tjenestemenn fikk forhandlingsrett.
Offentlig ansatte har fått rettigheter og innflytelse overfor sin arbeidsgiver i
mange europeiske land. Utviklingen av disse forhandlingssystemene har tatt ulike
former og kommet til forskjellig tid. 1 Norge og Sverige var tidlig ute, og begge landene
gikk langt gjennom å etablere både avtalerett og streikerett. I 1955 var verken
1 Olsen 1996.
419

forhandlingsrett eller streikerett utbredt. 2 Vi har likevel med en generell utviklingsprosess
å gjøre. Den har funnet sted i mange land. Gir dette oss grunn til å avskrive
betydningen av nasjonale hendelser når en slik utvikling skal forklares?
Jeg tror ikke det. Slike internasjonale fenomener kan ses som en «kulturell
faktor» som virker innenfor et større, uspesifisert område. Internasjonalt samkvem
og samarbeid gir felles forståelsesformer og felles handlingsmønstre. I noen tilfeller
kan internasjonale organer være formidlere og pådrivere i utviklingen av politiske
reformer. I vårt tilfelle har FN i etterkrigstiden spilt en rolle for etableringen av
organisasjons- og streikeretten. Vi har sett at tjenestemenn både i Norge og i Sverige
har referert til FN-konvensjoner når disse spørsmålene er blitt drøftet. Både utviklingen
av en rettighetstenkning og den økende aksepten av arbeidstakerorganisering
er internasjonale fenomener.
Denne undersøkelsen har ikke hatt den internasjonale kulturelle utvekslingen
som emne. Studien av Norge og Sverige har imidlertid vist at det innenfor to
relativt like land er variasjoner i måten aktørene handler på og i måten problemene
blir forstått på. Det har gitt et utgangspunkt for å søke forklaringer. Det er nettopp
i handlingene og i de ulike historisk betingede forståelsesformene at nøkkelen til
en meningsfull forklaring av fenomenene ligger.
Gjensyn med Tobissons forklaringer
Som vi så i innledningen, trekker Lars Tobisson i sin studie fra 1973 av forhandlingsrettens
fremvekst i Sverige, frem fem faktorer som han kaller «pådrivande»
krefter i utviklingen: 1) statstjenestemennenes voksende antall, 2) organisasjonenes
tiltakende styrke, 3) det forandrede synet på tjenesteforholdet, 4) utviklingen på
arbeidsmarkedet for øvrig, og 5) behovet for et smidig system. Kan vi på bakgrunn
av en ny studie som denne si noe nytt om disse faktorenes betydning?
Veksten i tallet på tjenestemenn og tjenestemennenes økende kapasitet til å
artikulere interesser gjennom organisasjonene, er åpenbart av betydning for den
utviklingen som fant sted. Tobisson konkluderer med at tallet på tjenestemenn ga
kravet om forhandlingsrett gjennomslagskraft overfor politikerne. Han peker på
betydningen av at organisasjonene kom til enighet om forhandlingsspørsmålet: Det
var først gjennom en «enad front» av organisasjoner at forutsetningene for en forhandlingsrett
ble skapt, ifølge Tobisson. 3
Jeg tror samspillet mellom faktorene her er noe mer komplisert enn hva
Tobisson fremstiller det som. Det er mulig å hevde at nettopp fordi forhandlingsretten
ikke ble etablert allerede før første verdenskrig, ble veksten i tallet på
2 Innstilling 1956, bilag 2.
3 Tobisson 1973:258 ff.
420

statstjenestemenn så stor. De «egentlige» tjenestemennene, i Reuterskiölds betydning
av ordet fra 1937, ble ikke skilt fra de store tjenestemannsgruppene for eksempel
i jernbanen. I Danmark fikk tjenestemennene forhandlingsrett i 1910. Det gjorde
det mulig å isolere en mindre gruppe statstjenestemenn fra andre statsansatte, og å
etablere særregler for denne gruppen. Danske «tjenestemænd» fikk avtalerett først i
1969, og har fremdeles ikke streikerett. 4 Det samme er for så vidt tilfellet med de
norske embetsmennene. Nettopp fordi lovgivningen hadde så stor betydning for
definisjonen av disse gruppene, er ikke veksten i seg selv en selvstendig faktor.
Svenske liberale og konservative politikere ville ikke gi slipp på de icke-ordinarie
tjenestemennene da Winberg og LO fremmet sitt krav og ville trekke disse gruppene
over i klassekampens verden. Over tid kostet dette dyrt. Det ble umulig å utforme
særregler for en stor tjenestemannsklasse.
Likedan er det med organisasjonenes størrelse. Heller ikke dette er en selvstendig
faktor som kan forklare fremveksten av et forhandlingssystem. I Norge
stimulerte for eksempel forhandlingsloven fra 1933 til sentralisering og organisasjonsvekst
gjennom å gi hovedsammenslutningene en mer sentral posisjon. Den
samme virkningen hadde nok også Wigforss’ forhandlingsinitiativer fra slutten av
1930-årene og utover. Slik ble organisasjonsformingen og forhandlingsretten vevd
sammen i et samspill.
Synet på tjenesteforholdet endret seg. Både den sosiale og den juridiske forståelsen
av relasjonen mellom tjenestemenn og staten gjennomgikk en endringsprosess.
Mange har sett et mer patriarkalsk syn på ansettelsesforholdet bli avløst av
et byråkratisk. Som Lasse Kvarnström understreker, levde et paternalistisk og et
byråkratisk element side om side i det statlige tjenesteforholdet i en slags symbiose. 5
Det sentrale er at ulike aktørgrupper – tjenestemenn, organisasjoner eller politikere
– til forskjellig tid hadde interesse av å opprettholde ulike bilder av denne relasjonen.
Derfor kunne lavere tjenestemenn og LO-organiserte i Sverige i én sammenheng
hevde streikeretten, i en annen holde frem uavsetteligheten. Når juristen
Svennegård mot slutten av 1950-tallet presenterte forholdet mellom tjenestemennene
og staten som arbeidsgiver som privatrettslig, var det ikke bare et resultat
av et endret syn: Det var et selvstendig forsøk på å endre synet på staten.
Hvordan ansettelsesforholdet i staten og synet på organisasjonenes rolle visà-vis
en arbeidsgiver skulle forstås, kan ikke ses isolert fra utviklingen av de arbeidsrettslige
forholdene i det private. Selve ideen om forhandlingsrett var en modell
hentet fra det private. Sakte, men sikkert spredte denne modellen seg til offentlig
virksomhet. Først ble den anvendt på forholdet mellom arbeidere i stat eller
4 Pedersen 1993:48 ff og Olsen 1996:35.
5 Kvarnström m. fl. 1996:95.
421

kommune og deres offentlige arbeidsgiver. Senere fikk kommunale tjenestemenn
avtalerett i både Norge og Sverige. 6 Dette viste at det var mulig å slutte avtaler også
med en statlig arbeidsgiver, og gjorde det mer problematisk å forsvare en særbehandling
av statstjenestemennene. 1930-tallets hovedavtaler mellom Landsorganisasjonen
og Arbeidsgiverforeningen i de to landene, var politiske hendelser som hadde stor
betydning for hvordan arbeidslivets organisasjoner ble forstått, og for hvordan deres
samfunnsmessige rolle ble akseptert.
Samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjoner er en form for
konfliktløsning. Tobissons tanke om at behovet for et smidig og effektivt system
for lønnsfastsettelse var en drivkraft i utviklingen av forhandlingssystemet, er neppe
fruktbar. I beste fall kan vi spørre, effektivt for hvem? Det er i ettertid lett å rasjonalisere,
og å se løsningen av en konflikt som en «effektiv» løsning. Skjønt, de
fleste som i dag befatter seg med avtaleverket for ulike grupper i statlig sektor, oppfatter
neppe systemet som utpreget «effektivt». Konfliktløsning er først og fremst
maktfordeling. Dermed er det, slik jeg ser det, mer fornuftig å se både sentraliserings-
eller byråkratiseringstendenser og etableringen av nye måter å fastsette lønnsog
arbeidsvilkår på, som endringer i maktforhold. Det er imidlertid viktig å ikke
regne makt som i et nullsumspill. Selv om institusjonell endring innebærer maktforskyvning,
endres også handlingsformenes mening. Institusjoner blir meningsfulle
på en ny måte når de endres, derfor tolkes også maktendringen på en ny måte. I
begynnelsen av det tidsspennet vi i denne undersøkelsen har behandlet, var det svært
vanlig å se de «private» organisasjonenes krav om rett til å forhandle som en trussel
mot statens overordnede stilling, og i en viss forstand også mot demokratiet. Etter
at de store hovedorganisasjonene i Norge og Sverige i realiteten hadde sikret seg
enerett til å slutte avtaler med staten om tjenestemennenes lønns- og arbeidsvilkår,
var det ikke mange som mente at demokratiet var truet av at statens egne tjenestemenn
kunne gå til streik for å påvirke den statlige lønnsfastsettelsen. 7
Militieombudsmannen var kanskje et unntak.
Tobissons generelle forklaringer peker på strukturelle endringer, noen med
ideologisk karakter, som er av betydning for å forstå utviklingen av et forhandlingssystem
i staten både i Norge og i Sverige. Det er imidlertid utilstrekkelig å beskrive
disse som faktorer i en enkel funksjon som tolkes som årsak og virkning. En bedre
forklaring av utviklingen får vi dersom vi også trekker inn kampen om å definere
tjenestemennene som gruppe og de institusjonene som ble bygd opp, og den
6 I Norge kom dette gradvis fra 1920 og utover, i Sverige kom en lovendring som åpnet for
bruk av tariffavtaler i 1939. Thue 1986:56, Bjørnhaug 1994b:204 f og Lindblad 1960:178.
7 Andre organisasjoner enn hovedorganisasjonene kan slutte særavtaler med den statlige
arbeidsgiveren om lønns- og arbeidsvilkår. Det er imidlertid ikke knyttet konfliktrett til inngåelse
av slike avtaler.
422

ideologiske striden om hvordan aktørene og det eksisterende lovverket skulle forstås.
To spørsmål har stått sentralt for aktørene gjennom hele tidsspennet som er
undersøkt: Hvem skulle ulike ordninger omfatte, og hva skulle en eventuell forhandlingsordning
innebære? Sagt på en annen måte: Hvem handler dette om? Hva
handler dette om? Hvert av spørsmålene skapte politisk uenighet, hvert av spørsmålene
åpnet for strid om hvordan samfunnet skulle formes og hvilken rolle staten
skulle ha i dette samfunnet.
Det sosial problemet: Formingen av
tjenestemennene som sosial gruppe
Statstjenestemennene var ingen klart avgrenset gruppe med en fast sosial posisjon.
Skulle disse statsansatte ha forhandlingsrett, måtte en gruppe defineres. Historien
om statstjenestemennenes forhandlingsrett er dermed også en historie om hvordan
disse sosiale gruppene ble formet. Både organisasjonsstrukturen og den politiske
kampen om formingen av samfunnsklassene er viktige forhold som er med på å
forklare hvordan vi forstår tjenestemennene som gruppe, og hvordan deres identitet
og tilhørighet er skapt.
Organisasjonsstrukturens betydning
Gjennom organisering har tjenestemennene vært med på å forme seg selv som en
sosial gruppe, og gjennom organisering har de kunnet påvirke denne gruppens sosiale
status og politiske makt. Organisering var et redskap for å forme tilhørighet
og koordinere interesser.
Statsansatte organiserte seg etter så vel et vertikalt som et horisontalt prinsipp.
Blant tjenestemannsgrupper er danningen av etatsorganisasjoner et trekk ved
organisasjonsutviklingen som går igjen i både Norge og Sverige. 8 Statstjenestemennene
organiserte seg etter et vertikalt prinsipp. Hvem som var deres arbeidsgiver
og hvilken forvaltningsgren de tilhørte, ble ofte bestemmende. Dette vitner
om hvordan tjenestemennene oppfattet sine interesser. Men det var også et signal
om sosial tilhørighet og lojalitet overfor den statlige arbeidsgiveren. Denne
8 Høyere utdanningsgrupper dannet i stedet ofte utdanningsbaserte profesjonsorganisasjoner.
Her kunne som oftest yrkesutøvere utenfor statstjenesten også være med. For mange
grupper var imidlertid statstjenesten det primære virkefeltet, ofte slik at yrkesutøvelsen falt
sammen med etatsgrenser. Dette gjaldt for eksempel lærere i den høyere skolen, prester og
offiserer. Et unntak var juristene. De satt spredt rundt i en rekke statlige forvaltningsorganer,
og hadde i likhet med Den norske Lægeforening medlemmer utenfor statstjenesten.
423

tilknytningen til arbeidsgiver kan forklare at tjenestemennene så det som naturlig
at de var underlagt et eget regelverk, et regelverk som for øvrig ofte ga mange fordeler.
At arbeidsgiveren var staten, gjorde det også naturlig å tenke lov fremfor avtale.
Skjønt, i kravet om forhandlingsrett lå en orientering mot det mer privatrettslige.
Det ga tjenestemennene en splittet identitet.
Vi kan imidlertid se at en rekke grupper som også var statsansatte, søkte
kontakter horisontalt og valgte å organisere seg sammen med arbeidere i det private.
Et eksempel fra Norge er vei- og jernbanearbeiderne som dannet Norsk Arbeidsmandsforbund,
der arbeidere fra både privat, kommunal og statlig virksomhet var
organisert. Disse gruppene statsansatte havnet tidlig i Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon.
Det samme mønsteret ble fulgt i Sverige. Disse gruppene hadde gjerne
et annet ansettelsesforhold, og ble kalt «arbeidere» i motsetning til «tjenestemenn».
Men det var ikke alltid et klart skille. Derfor bidro også organiseringen til å understreke
og forme de sosiale distinksjonene. Det gikk heller ikke lenge før organisasjonene
for statsansatte arbeidere fikk forhandle og slutte avtaler. Dette ble praksis
i Sverige alt fra 1905, i Norge åpnet arbeidstvistloven av 1915 for at grupper av
statsansatte arbeidere kunne inngå tariffavtaler med staten. I praksis fikk dermed
organisasjonsstrukturen betydning, ikke bare for identitetsformingen, men også for
tildelingen av rettigheter og utformingen av lovverket både i Norge og i Sverige. 9
Tjenestemennene dannet fra 1890-tallet og utover landsdekkende foreninger
eller forbund. Tidlig begynte også arbeidet med å føre de ulike foreningene sammen,
enten i nye forbund eller i fellesforeninger for statsansatte eller ansatte i stat og
kommuner. Det statlige byråkratiet og de politiske myndighetene var nasjonalt forankret.
Det gjorde det viktig for tjenestemennene å søke innflytelse på et høyere nivå.
Et nasjonalt samarbeid skapte fellesinteresser blant tjenestemenn utover etat og lokal
arbeidsgiver.
Først og fremst skapte de landsdekkende organisasjonene mer effektive
organer for å artikulere interesser nasjonalt. I Sverige ble det under første verdenskrig
avholdt store tjänstemannakongresser i Stockholm. Her var også de høyere
tjenestemennene med. Organisasjonsaktiviteten både i Norge og i Sverige ga et
grunnlag for de første sentrale drøftingene mellom representanter for tjenestemennene
og staten om lønnsreguleringer. Sentraliseringen skapte organisasjoner som
hadde større representativitet. Dette ga også organisasjonene legitimitet som
9 Den vertikale etatsorganiseringen blant statstjenestemennene kan ha svekket tendensen
til sentralisering av forhandlingsspørsmål og dermed arbeidet med forhandlingsrett i staten.
Etatsorganiseringen sikret at forhandlinger kunne føres atskilt for de enkelte embetsverkene.
Det var i den første fasen ingen organisasjoner som bygde broer mellom de forskjellige
tjenestemannsgruppene i ulike etater. Tanken om at forhandlinger i hovedsak skulle være
desentraliserte, holdt seg til langt utpå 1930-tallet. Den var sterkere i Sverige enn i Norge.
Den svenske forhandlingsordningen fra 1937 bygde på en forutsetning om at forhandlingene
skulle føres mellom etatsforbund og de enkelte verkene og myndighetene.
424

deltakere i beslutningsprosesser. I Sverige ble de statlige lønnsnemndene etablert som
permanente organer fra 1919. Organisasjonene fikk representasjon, men de fikk ikke
noen formell rett til å delta eller til å velge representant.
For det andre førte sentraliseringen av organisasjonene til en større samordning
av lønnskrav. Ulike grupper kunne lettere sammenlikne seg med hverandre
og vise til forskjeller som ble oppfattet som urettferdige. Dette formet et nytt fellesskap
gjennom sammenlikning. Ulikheter og lønnskonkurranse ble forsøkt overvunnet
gjennom organisering. En «likevektstankegang» eller relasjonsoppmerksomhet
ble utviklet. Interessene til ulike tjenestemannsgrupper ble sett i forhold til
hverandre. Dette ga også støtet til en begynnende sentralisering av statens arbeidsgiverfunksjon.
I Norge ble et eget lønnskontor opprettet i Finansdepartementet i
1921.
Utviklingen av hovedorganisasjoner innenfor det statlige arbeidsgiverområdet
forløp til dels parallelt i Norge og i Sverige. Det finnes likevel viktige skiller. For
det første gikk flere av tjenestemannsorganisasjonene i Norge tidlig inn i Arbeidernes
Faglige Landsorganisasjon. Norsk Jernbaneforbund og Norsk Postforbund var i 1919
de første som gjorde dette. Fra 1926 deltok de i Aksjonsutvalget, der flere organisasjoner
innen jernbane-, post-, telegraf- og tolletat var med. Dette var trolig med
på å legge grunnen for den store overgangen til LO som de store tjenestemannsorganisasjonene
i Norge sto for fra slutten av 1930-tallet til utpå 1950-tallet. Norsk
LO satte etter andre verdenskrig inn en offensiv for å sikre seg kontroll over tjenestemannsorganisasjoner
både i det private og i staten. Samtidig ble Statstjenestemannskartellet
skapt som en hovedorganisasjon for statstjenestemenn i LO. Denne nærheten
til LO som statstjenestemennene i Norge dermed fikk, var trolig med på å
svekke det allmenne inntrykket av at tjenestemennene var en egen sosial klasse.
Utviklingen startet tidlig, og førte til at det ikke ble etablert et organisasjonsmessig
grunnlag for å skape en egen sosial og politisk klasse av tjenestemenn. Betegnelsen
tjenestemann ble dermed knyttet til det statlige eller kommunale ansettelsesforholdet,
og den ble etter hvert brukt mer eller mindre uavhengig av hvilke arbeidsoppgaver
eller hvilken sosial status den ansatte hadde.
En slik utvikling fikk man ikke i Sverige. Her klarte privatansatte funksjonærer
fra begynnelsen av 1930-tallet å bygge opp en egen hovedorganisasjon. Statstjenestemennenes
organisasjoner søkte et samarbeid med disse gruppene. Da TCO
ble dannet i 1944 med organisasjoner fra både det offentlige og det private arbeidsmarkedet,
fantes det dermed et organisasjonsmessig grunnlag for å etablere en sosial
kategori. I Sverige ble begrepet «tjänstemann» en fellesbetegnelse på ansatte både i
det private og i stat og kommune. Langt på vei er det den organisasjonsmessige tilknytningen
til TCO og SACO som bestemmer språkbruken.
For tjenestemennene innebar byggingen av hovedorganisasjoner et stykke på
vei at de oppga sin fag- og etatsidentitet. Hovedorganisasjonene ble nye
425

identitetsformidlere. Dette gjaldt kanskje spesielt i Sverige, der TCO ble bygd opp
etter et horisontalt organisasjonsprinsipp, og hvor en rekke småforbund samlet seg
i Statstjänstemannaförbundet fra 1957 og utover. Men fortsatt spilte det en rolle at
den felles arbeidsgiveren var staten.
Kampen om de sosiale gruppene
Det er en nær forbindelse mellom politikk og sosiale grupper i et samfunn. Ser vi
politikken i et lengre tidsperspektiv, ser vi at politiske partier eller aktører i tillegg
til å hevde ulike interesser, vil forsøke å skape sosiale grupper eller klasser med en
felles identitet. Identiteten kan være knyttet til en ideologi, eller den kan innebære
lojalitet til en person eller aktørgruppe. I politikken er en slik felles identitet blant
velgere den grøden politikere kan høste.
Arbeiderpartiet i Norge og Socialdemokraterna i Sverige bygde sin makt på
arbeiderklassens bevissthet, og søkte samtidig å forme denne klassen. Fra århundreskiftet
var dette en betydelig trussel mot alle de andre partiene i det offentlige politiske
livet. I Norge måtte de liberale se Arbeiderpartiet vinne stadig nye velgergrupper
som tidligere hadde tilhørt Venstre. 10 Sosialradikale venstremenn som Johan Castberg
i Arbeiderdemokratene klarte ikke å demme opp for denne overgangen til
Arbeiderpartiet. I Sveriges Riksdag gikk Socialdemokraterna i andre kammer fra å
ha ett mandat i 1900 til å ha 87 i 1915. De liberale tapte mot sosialdemokratene,
skjønt de i samme periode vant terreng fra de konservative.
De sosialdemokratiske partiene og fagbevegelsen i Norge og Sverige forsøkte
å vinne de offentlig ansatte for sin bevegelse. Dette var grupper i sterk vekst. Det
var arbeidere og det var tjenestemenn. Kommunale arbeidere og arbeidere ansatt i
statlig byggevirksomhet, fant ofte veien inn i fagbevegelsen. Svenska Kommunalarbetareförbundet,
som ble stiftet i 1910, valgte å melde seg inn i LO, selv om
motstanden blant enkelte foreninger var stor. 11 I Norge var vei- og jernbanearbeiderne
blant de første som søkte medlemskap da Norsk Arbeidsmandsforbund
i 1901 gikk inn i Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon. Men om arbeiderne fant
et redskap for sine interesser og et identitetsgrunnlag i fagbevegelsen, var det vanskeligere
for sosialdemokratene å fange de statsansatte tjenestemennene.
For det første fantes det sosiale skiller. Barn av arbeidere fikk sjelden tjeneste
i det offentlige, og da helst i de laveste tjenesteklassene. I den norske
10 Tall fra Kristiania, Kjeldstadli 1990:50 f.
11 Lindblad 1960:80 f.
426

sentraladministrasjonen var de få. 12 Begrepsbruken viser at folk skilte mellom ulike
typer lønnstakere. Arbeidere ble skilt fra tjenestemenn og funksjonærer. I Sverige kunne
en skille mellom arbetare, statstjänare, betjänte og tjänstemän. Men benevningene
skiftet over tid. 13 Lars Henrik Bjørgum viser i sin undersøkelse av kommunefunksjonærene
i Norge hvilke krefter funksjonærorganisasjoner ble utsatt for når
lavere tjenestemenn forsøkte å finne en felles yrkesidentitet og en sosial tilhørighet. 14
For det andre fantes det formelle skiller. I staten ble ulike former for ansettelse
benyttet, og likeledes ulike former for avlønning. Det førte til at organisasjonenes
handlingsformer varierte. Arbeidere hadde lenge forhandlet om timelønn og
akkord med den lokale statlige arbeidsgiveren. For tjenestemenn som fikk lønnen
fastsatt i et offentlig regulativ, var det annerledes. Disse gruppene hadde en annen
tradisjon når det gjaldt å fremme lønnskrav. De benyttet seg ofte av petisjoner og
henstillinger til de politiske myndighetene, eller av press på de politiske partiene.
Som vi har sett, var verken tjenestemenn eller politikere enige om hvilke
praktiske konsekvenser slike sosiale eller formelle skiller skulle ha for arbeidstakerorganisasjonenes
deltakelse i lønnsfastsettelsesprosessen. Derfor sto det strid om
hvordan lovverk og regler skulle forstås. For de sosialdemokratiske partiene og fagbevegelsen
var det viktig å sikre at lovverket ikke skapte formelle skiller, men tvert
imot gjorde det mulig å assosiere tjenestemannsgrupper med arbeiderne. Det ville
over tid forme disse gruppenes identitet og gjøre det mulig å vinne dem for parti
og arbeiderbevegelse. Striden om tolkningen og utformingen av lovverket gjør det
dermed relevant å spørre hvordan utviklingen av lovverket og reglene for forhandlingsrett
har formet tjenestemannsgruppene.
Venstre i Norge og Liberala Samlingspartiet i Sverige kjempet for å trekke
til seg de voksende funksjonær- og tjenestemannsgruppene. I Norge utgjorde statstjenestemennene
en viktig del av Venstres velgergrunnlag. Tjenestemennene passet
inn i Venstres samfunnsideologi: De var en klasse mellom klassene, en gruppe uten
interesser i den pågående kampen mellom arbeid og kapital. Venstre ville sikre denne
klassen uavhengighet i forhold til arbeiderbevegelsen.
Da kravet om forhandlingsrett ble fremmet av tjenestemennene, førte det til
at både Venstre og Liberala Samlingspartiet kjempet for å etablere en videst mulig
12 Av 220 ansatte i den norske sentraladministrasjonen i perioden 1914-1920 var tre sønner
av arbeidere. Selv om den norske sentraladministrasjonen ikke er representativ, kan statistikken
gi antydninger om et mønster. Barn av arbeidere fikk svært sjelden høyere stillinger.
Det var bondesønner og barn av offentlige og private funksjonærer som søkte utdannelse
og som fikk stillinger i sentraladministrasjonen. Tønnesson 1979:197, tabell 5, ff.
13 Kvarnström m. fl. 1996:16 ff.
14 Bjørgum 1978.
427

definisjon av statens tjenestemenn. Da det norske Justis- og Politidepartementet
under Gunnar Knudsens venstreregjering i 1915 la frem det første utkastet til en
tjenestemannslov, ville regjeringen ha med alle statsansatte i fast stilling. Departementet
fant ikke noe begrepsmessig skille mellom arbeidere og funksjonærer. Likevel
foreslo det å holde utenfor alle ansatte med oppsigelsestid på 14 dager eller kortere. 15
Mer tilfeldig personale som for eksempel anleggsarbeidere kom dermed ikke inn
under tjenestemannsloven. I den svenske Riksdagen sloss liberale politikere fra 1911
til 1913 mot sosialdemokrater. Målet var å trekke de extra-ordinarie tjenestemennene
inn i tjenestemannsdefinisjonen. Tjenestemannsansettelsen var en ansettelse på livstid,
en «lifstidsförsörjning», hevdet liberaleren Allan Cederborg. Dette gjaldt også
extra-ordinarie tjenestemenn, mente han, selv om denne gruppen var lønnet direkte
av de enkelte embetsverkene og ikke gjennom regulativer fastsatt av Riksdagen.
Både i Norge og i Sverige søkte det politiske sentrum å forme en stor tjenestemannsgruppe.
I Norge var tanken å knytte tjenestemennene til staten som samfunnsinstitusjon,
i Sverige kom trolig klasseperspektivet noe sterkere inn. Tjenestemennene
var en naturlig del av middelklassen. Det er flere grunner til at denne strategien ble
valgt.
For det første var det viktig å sikre seg mot at tjenestemennene adopterte
handlingsmønsteret til arbeiderne, der interessekonflikter og arbeidskamp var en del
av systemet rundt inngåelse av tariffavtaler. I mange tilfeller hadde arbeidergrupper
allerede etablert mer eller mindre faste forhandlingsmønstre overfor de ulike statlige
arbeidsgiverne. De liberale ønsket ikke at disse skulle tjene som mal for
tjenestemennene.
For det andre var det viktig å sikre en egen ideologisk plattform for disse
gruppene. En egen identitet for tjenestemannsgruppene ville gi form til det
samfunnssynet de liberale bygde sitt politiske virke på. Det ville hindre at disse
gruppene ble assosiert med arbeiderklassen, slik de sosialdemokratiske partiene gjerne
ville.
Verken i Sverige eller i Norge var det liberalernes tanke å frata tjenestemennene
rettigheter. Rettighetene skulle imidlertid ligge i selve den ansettelsen
tjenestemennene hadde. Det ville, mente de liberale, sikre at de forble tjenere av allmenninteressen
og ikke av egeninteresser eller klasseinteresser.
Det er derfor ikke tilfeldig at det i Norge var venstreregjeringer som både i
1918 og i 1933 la frem lover som regulerte tjenestemennenes rettigheter og plikter.
Tjenestemannsloven fra 1918 definerte statstjenestemennene som en særskilt gruppe,
og ga dem særrettigheter. De fikk dermed en stilling som liknet langt mer på embetsmennenes
enn på den som arbeidere i det privat hadde. Loven åpnet også for
forhandlinger, men ikke i samme form som i det private. I tjenestemannsloven
15 Ot. prp. nr. 38 (1915).
428

forsøkte venstreregjeringen å skape en administrasjonsintern institusjon for drøfting
av spørsmål knyttet til tjenesten, herunder lønns- og arbeidsvilkår.
Liberala samlingspartiet i Sverige stilte seg også positivt til forhandlinger. Men
disse måtte ikke ha samme form som i det private, der tariffavtaler ga arbeiderne
en formell medbestemmelsesrett. De liberale ville høre tjenestemennenes krav og
la dem delta i utredninger, ikke i avgjørelser. Det viktigste argumentet mot avtalerett,
og også mot bruk av voldgift, var den statlige høyhetsretten. Liberalere og konservative
holdt lenge fast ved ideen om en statlig høyhetsrett som gjorde det umulig
for staten å inngå i et likeverdig partsforhold med statens tjenestemenn. Dette var
klassepolitikk og økonomisk ideologi. Det ga embetsverkene i Sverige stor innflytelse,
og dermed også en gruppe av høyere embetsmenn. De forretningsdrivende
verkene skulle styres etter oppsatte økonomiske mål av en fristilt og uavhengig
embetsklasse med statlig høyhetsrett som maktgrunnlag. Dette synet holdt seg lenge,
men ble trolig svekket da sosialdemokratiske regjeringer kunne begynne å plassere
sine folk i ledelsen for embetsverkene.
Tjenestemennene i Norge ble langt på vei skapt som gruppe gjennom et
lovvedtak. I Sverige ble gruppen forsøkt skapt gjennom ikke å fatte noe vedtak. Både
liberale og konservative mente det allerede forelå et lovverk som skulle tolkes dithen
at tjenestemenn ikke kunne gis rett til å inngå tariffavtale, selv om regelverket
ikke var enhetlig og klart. Derfor var de heller ikke fremmede for tanken om å utforme
en egen tjenestemannslov. Konservative som byråsjef Bergsten i Socialstyrelsen
mente at en «tjänstemannalag» som ga et fullstendig bilde av tjenestemennenes
rettigheter og plikter, måtte etableres før man bega seg inn på å la tjenestemennenes
organisasjoner få drøfte egne lønns- og arbeidsvilkår med den statlige arbeidsgiveren.
16 En slik lov fikk imidlertid ikke tjenestemennene i Sverige før i 1965.
I Norge ble embetsstanden politisk detronisert langt tidligere enn i Sverige.
Det ga embetsmennene andre politiske interesser. Radikaliseringen både under første
verdenskrig og under det harde presset fra statens sparelinje i mellomkrigstiden,
gjorde at organisasjonene også for de høytlønte fikk økt betydning når det gjaldt å
fremme interesser. Arbeiderpartiet gikk på frierføtter. En embetsmann og sentral
arbeiderpartipolitiker oppfordret embetsmenn til å kvitte seg med gamle illusjoner
og innse at også embetsmennene, «slike fine folk som oss», ville få lønnsspørsmål
avgjort på samme måte som alle andre, alminnelige lønnsmottakere. 17 Det viste seg
vanskelig for Venstre å oppfylle de politiske forpliktelsene det innebar å ha en egen
tjenestemannsklasse som klienter. Loven om forhandlingsrett i 1933 var et nytt
forsøk på å forme særregler for statstjenestemennene. Embetsmennene ble inkludert,
16 Betänkande 1920:92.
17 G. Natvig-Pedersen 1934, cit. Seip 1990:94.
429

og en forhandlingsrett som skilte seg fra den som fantes i det private, ble utformet
slik at Stortinget fortsatt skulle ha den avgjørende myndigheten. Loven fikk likevel
mindre betydning når det gjaldt å skape en egen gruppe eller klasse av tjenestemenn.
Den fikk derimot betydning for organiseringen og hovedorganisasjonenes utvikling.
Slik ble det ikke i Sverige. Der kom i 1930-årene kampen for forhandlingsrett
blant de private funksjonærene eller tjenestemennene til å styre mye av utviklingen.
Et lovforslag om forenings- og forhandlingsrett ble lagt frem i 1936.
Konservative forsøkte å utforme særskilte forhandlingsregler for tjenestemannsorganisasjoner
som ikke ønsket å bruke streikeretten. 18 Tanken var den samme som
for statstjenestemennene: gjennom lovgivning å sikre et eget identitetsgrunnlag for
funksjonærer og dermed forme dem som sosial gruppe.
Lovgivningen fra 1930-tallet førte til at skillet mellom statstjenestemenn og
privatansatte ble opprettholdt i Sverige. Fremstøtet fra de konservative lyktes bare i
liten grad. 19 I stedet var det sosialdemokratene som fikk sitt igjennom da loven om
forenings- og forhandlingsrett også ble gjort gjeldende for statsansatte arbeidere, det
vil si dem som ikke kom inn under straffelovens bestemmelser om embetsansvar.
Statens arbeidere ble dermed formelt likestilt med ansatte i det private. Forhandlingsretten
som de statsansatte tjenestemennene fikk i 1937, ga som i Norge rett til å
forhandle, men ikke til å slutte avtaler. Dermed hadde sosialdemokratene sikret at
enkelte grupper av statsansatte arbeidere ble ført inn under loven som gjaldt i den
private sfæren. Men særlovgivningen for statstjenestemennene ble opprettholdt. I
debatten som fulgte, ble den statlige høyhetsretten skjøvet i bakgrunnen til fordel
for streikefaren som argument mot avtalerett. Staten måtte vernes mot farlige streiker.
Det gjorde det nødvendig med særskilte regler for statens tjenestemenn, mente
mange.
I etterkrigstiden ble organisasjonsutviklingen den faktoren som fikk størst
betydning for formingen av de ulike arbeidstakergruppene. Både i Norge og i Sverige
endret tenkningen om klasser karakter. I Norge forsøkte Arbeiderpartiet å favne hele
«folket» med retorikk om demokrati. I Sverige bygget Erlander «folkhemmet» i et
forsøk på å skape en felles identitet for grupper langt utover arbeiderklassen. I
debatten om forhandlingsrett ble interessen vendt fra klassestruktur til organisasjonsstruktur.
Synet på statstjenestemennene som en egen klasse med egne handlingsnormer,
var forsvunnet. I Norge ble tjenestetvistloven et aktivt redskap for å gi
hovedorganisasjonene makt og for å hindre organisasjonsendringer. I Sverige fikk
18 Motion FK 429 og AK 823, 1936, jfr. Andra lagutskotts utlåtande nr. 58, 1936.
19 Forslaget ble vedtatt, men den frivillige spesialordningen ble bare i liten grad benyttet.
430

avtaleretten og hovedavtalen den samme rollen. Kampen om de sosiale gruppene
ble dermed delvis ført ut av de tradisjonelle politiske institusjonene og over i de nye,
hovedorganisasjonene.
Det konstitusjonelle problemet: medbestemmelse
versus høyhetsrett
Kampen for medbestemmelse
De vesteuropeiske samfunnene, og med dem de nordiske, har de siste to hundre årene
gjennomgått en demokratiseringsprosess. Dette har trukket nye grupper inn i beslutnings-
og avgjørelsesprosesser, og den enkelte har fått økt innflytelse over ulike
sider ved samfunnets virksomhet. I direktivet til den svenske maktutredningen som
ble lagt frem i 1985, heter det: «Demokratins mål är att medborgarna på lika villkor
skall kunna delta i formandet av framtiden och att de själva skall kunna forma
sin tillvaro». 20 For demokratiske sosialister var det naturlig å snakke om økonomisk
demokrati. Den svenske sosialdemokraten Rickard Sandler ønsket seg allerede i 1912
at det «ekonomiska demokrati» skulle «träda i despotins ställe». 21 Som finansminister
i Brantings første sosialdemokratiske regjering nedsatte han en «socialiseringsnämnd»
med mandat blant annet til å utrede industrielt demokrati. 22 Lov- og avtaleregulering
har suksessivt både i Sverige og i Norge utvidet arbeidstakernes innflytelse over
beslutningsprosessene i private og offentlige foretak og i forvaltningen. I Sverige er
Medbestämmandelagen fra 1974 en foreløpig kulminasjon av denne utviklingen. 23
Loven bygger på prinsippet om at innflytelse først og fremst skal øves innen rammen
av forhandlinger mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. 24 I Norge ble det allerede
i 1920 vedtatt en lov om arbeiderutvalg i industrielle bedrifter. Den tidlige
20 Dir 1985:36, cit. Olsen 1990:18.
21 Sandler 1912:24.
22 Meijer 1956:153.
23 Etableringen og nedbyggingen av de svenske «löntagarfonden» i 1970- og 80-årene kan
ses som et intermesso der økonomisk demokrati ble forsøkt etablert ved at arbeidstakerne
skulle gå inn på eiersiden i private foretak for å få innflytelse.
24 Sigeman 1990:372. Loven har imidlertid også bestemmelser om «förstärkt förhandlingsrätt,...
facklig vetorätt i visst fall,... rätt till information... och s.k. tolkningsföreträde».
Ibid. s. 379.
431

lovgivningen fikk liten praktisk betydning, men ble fulgt av nye lover og avtaler. 25
I 1980 ble det i den norske Grunnloven tatt inn et ledd som var ment å slå fast viktigheten
av at arbeidstakere fikk innflytelse over sin arbeidsplass. 26 Et helt sentralt
element i denne utviklingen mot økt innflytelse og demokrati innenfor samfunnets
økonomiske virksomhet, har vært forhandlingsinstituttet. Demokrati er langt på vei
blitt synonymt med rett til å forhandle.
Vi kan i denne sammenhengen snakke om to ulike teoretiske meningsinnhold
i demokratibegrepet. Det klassiske demokratiidealet er knyttet til utviklingen av
politiske institusjoner og den fordelingen av ressurser som skjer i parlamentet. Et
helt sentralt element innenfor denne teorien om demokrati er likhet mellom
borgerne. Allmenn stemmerett og lik rett til å stifte politiske partier skal sikre at alle
med samme styrke kan hevde sine interesser. Statens beslutninger skal tas i
offentlighet, og argumentasjon og begrunnelse for beslutningene vil vanligvis være
offentlige. Det legitime grunnlaget for statlige avgjørelser er forankringen i parlamentet
eller regjeringen, som alle borgere har kunnet påvirke gjennom valg. 27
Ideologisk er et slikt styre til tider blitt betraktet som uttrykk for en allmenninteresse
eller en flertallsinteresse, dog begrenset gjennom et konstitusjonelt arrangement.
Et annet meningsinnhold har demokratibegrepet når det brukes for eksempel
som i den svenske maktutredningen eller om et «økonomisk demokrati». Det er i
denne sammenhengen snakk om et «deltakerdemokrati», om rett til å delta i viktige
beslutningsprosesser som er avgjørende for den enkelte også utenfor den parlamentariske
institusjonen. 28 I streng forstand er det snakk om innflytelse, i en videre
mening omfatter det deltakerdemokratiske begrepet også rett til deltakelse i og
tilhørighet til et sosialt fellesskap. Deltakelse i og interesseforming gjennom
arbeidstakerorganisasjoner kan ses som et uttrykk for slik demokratisk deltakelse.
Det dreier seg om å bringe politiske synsmåter og institusjoner inn i samfunnets
økonomiske sfære til erstatning for økonomiske markedsmekanismer og personlige
25 For eksempel avtale mellom LO og NAF om produksjonsutvalg fra 1945, en samarbeidsavtale
fra 1966, arbeidsmiljølovgivning og aksjelovgivning (1972 og 1976) med bestemmelser
om representasjon i selskapsorganer. Evju 1990:263 ff.
26 «Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesrett paa sin Arbeidsplads, fastsættes
ved lov.» Grl. § 110.
27 Dette er selvfølgelig en teoretisk betraktning. I praksis vil både valgsystem og partisystem
modifisere dette idealet. Som legitimeringsprinsipp er det imidlertid det viktigste.
28 Bergh 1983.
432

avhengighetsbånd. 29 Selv om hovedvekten av disse organisasjonenes arbeid legges
ned i lønnspolitiske spørsmål, inngår også innflytelse over utformingen av arbeidsprosessen
og andre arbeidsforhold i deres mål.
De to demokratiidealene støtte sammen i konflikten om statstjenestemennenes
forhandlingsrett. Her var det staten som gjennom et valgt demokratisk
organ fordelte goder og byrder til de ansatte tjenestemennene. I møtet med interesseorganisasjonenes
krav om deltakelse og innflytelse over beslutningene, kom det gode
i konflikt med det gode: politisk styring støtte mot deltakelse og medbestemmelse.
Helt frem til 1930-årene var det en utstrakt skepsis til at rent private organisasjoner
skulle få del i den politiske beslutningsprosessen omkring lønns- og arbeidsvilkår
for statstjenestemennene. Konflikten ble fra rundt 1920 og frem til organisasjonene
fikk avtalerett, forsøkt løst på to måter. Den første gikk ut på at det ble etablert
formelle forhandlingsordninger der statstjenestemennene fikk delta i forhandlinger,
men uten at Stortingets og Riksdagens myndighet formelt ble innskrenket. Tjenestemennenes
deltakelse i statlig oppnevnte komiteer kan forstås som en del av disse
formelle forhandlingsordningene.
Den andre måten å løse konflikter på, var av uformell karakter. Ved siden
av det formelle utviklet enkelte embetsverk en uformell forhandlingspraksis innenfor
sitt område. Etter hvert lot også statsråder en praksis utvikle seg der tjenestemennenes
organisasjoner fikk innflytelse over de avgjørelsene som parlamentene
skulle fatte. På denne måten kunne den gamle beslutningsprosessen fungere formelt
mens en ny praksis ble etablert.
Emnet for forhandlinger – deltakerdemokrati og valgdemokrati
møtes
Hvor går grensen for hva arbeidstakere, og i dette tilfellet statstjenestemennenes
organisasjoner, skal ha direkte innflytelse over gjennom forhandlingssystemet? Retten
til å forhandle ville innebære innflytelse over et saksfelt. Det var i utgangspunktet
ikke gitt hvilke emner som kunne dekkes av en slik forhandlingsordning. Fra
29 Bo Rothstein drøfter forholdet mellom kapitalisme og forhandling, og hevder at «kapitalismen
[är] ett system av kontinuerliga förhandlingar». Rothstein 1992:32 f. Det er selvfølgelig
riktig. I en viss forstand kan dermed relasjonen mellom arbeidstakerorganisasjoner og
arbeidsgivere (evt. arbeidsgiverorganisasjoner) forstås som markedsforhandlinger om lønn
og andre goder, en pris på arbeidet. Det synes likevel ikke urimelig å se organisering i sammenslutninger,
enten det er arbeidstakere eller det er bedrifter eller konserner, som en strategi
for å unnslippe markedsmekanismene og åpne for at mer eller mindre «politiske» prinsipper
kan gjøres gjeldende. I organisering vil det ofte ligge et moment av monopolisering
og markedskontroll. Klas Åmark anvender et slikt perspektiv når han bruker begrepet «kartell».
Åmark 1989.
433

forhandlinger i privat virksomhet fantes noen forbilder, men også her var det strid
om grensene for organisasjonenes innflytelse og arbeidsgivers styringsrett.
I en tidlig fase var det først og fremst i Sverige dette spørsmålet skapte konflikt.
Her følte nemlig embetsverkene sin styringsrett truet. Socialstyrelsen ville derfor
holde både arbeidsledelse og spørsmål om enkeltpersoner utenfor forhandlingsretten.
30 Det var først og fremst den generelle styringsretten Socialstyrelsen mente å
verne med disse bestemmelsene, ikke uavhengigheten av politiske beslutninger,
skjønt disse forholdene i enkelte tilfeller kunne bli sett i sammenheng. I Norge åpnet
tjenestemannsloven for at tjenestemannsutvalgene kunne drøfte både lønns- og tjenestevilkår
og andre «tjenesteforhold». Det ga en vid forhandlingsrett, men den ble
altså ikke formelt tillagt organisasjonene.
Lovene fra 1930-tallet var vide og til dels upresise. Den norske loven tillot
forhandlinger om endringer i de «almindelige lønns- og arbeidsvilkår». 31 Den ble
praktisert forskjellig i de ulike etatene. Dette førte i 1951 til en debatt om hvorvidt
forhandlingsadgangen kunne utvides slik at den ble i samsvar med hovedavtalen som
gjaldt mellom LO og Norsk Arbeidsgiverforening. I Sverige kom embetsverkene i
1930-årene med den samme innvendingen mot en vid forhandlingsrett som tidligere
var blitt fremsatt: Tekniske spørsmål og arbeidsledelse måtte holdes utenfor. Nei,
mente LO og den sosialdemokratiske regjeringen. Slike spørsmål lot seg ikke skille
fra andre arbeidsvilkår. Kunngjørelsen fra 1937 åpnet derfor for forhandlinger om
alle generelle «anställnings-, arbets- och avlöningsvillkor», herunder også spørsmål
knyttet til enkeltpersoner. Enkelte konservative hevdet den gang at en så radikal
forhandlingsmulighet var et angrep på den svenske forvaltningens uavhengige stilling.
32
Med utformingen av et avtalebasert forhandlingssystem i de to landene i 1959
og 1965, ble området for forhandlinger tilpasset systemet som gjaldt i privat sektor.
Dette ga en vid forhandlingsrett. I Norge ble forhandlingsretten knyttet til inngåelse
av tariffavtale om «alminnelige lønns- og arbeidsvilkår». 33 I proposisjonen
åpnet departementet for at spørsmål knyttet til enkeltstående tjenestemenn, skulle
kunne drøftes under uformelle konferanser. 34 Arbeidsgivers styringsrett ble ikke
30 Betänkande 1920:12, §§ 2, 3. Uttrykket som ble brukt, var «arbetets tekniska anordnande».
31 Beslutning til lov, Forh. i O. 29. juni 1933, s. 906.
32 Se side 221.
33 Ot. prp. nr. 20 (1958), s. 42 f, §§ 2, 11.
34 Ibid. s. 12.
434

nevnt i loven. Styringsretten var likevel akseptert, skjønt grensene skulle senere bli
gjenstand for strid. 35 I Sverige ble loven om forenings- og forhandlingsrett fra 1936
gjort gjeldende også for statstjenestemennene i 1965. Loven åpnet i prinsippet for
forhandling om alle forhold i relasjonen mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. 36
Men i den nye Statstjänstemannalagen som ble vedtatt samtidig, ble enkelte unntak
gjort for statstjenestemenn. Blant annet ble de fratatt retten til å forhandle om
plassering av arbeidstiden og annen permisjon enn ferie. I Sverige ble også arbeidsgivers
styringsrett slått fast i loven.
Motstanden mot en vid forhandlingsrett var preget av det forsvaret av
styringsrett som arbeidsgivere tradisjonelt hadde fremført. I Norge kan dette forsvaret
knyttes til debatten frem mot 1920 om de «alminnelige bestemmelsene», i
Sverige til debatten om § 23, den Svenska Arbetsgivareföreningens vedtekt om at
alle tariffavtaler skulle inneholde en bestemmelse om at arbeidsgiver har rett til å
ansette og avskjedige arbeidstakere og til å lede og fordele arbeidet. Argumentasjonen
mot forhandlingsrett for statstjenestemenn, og senere mot å utvide emneområdet
for forhandlinger, bar preg av denne tradisjonen fra det private: arbeidsgivernes
motstand mot å dele makt med arbeidstakerne.
Dermed hadde både Norge og Sverige fått et forhandlingssystem der statens
tjenestemenn hadde tilnærmet samme rett til forhandling som arbeidstakere i det
private. Man var seg bevisst at visse forhandlingsemner kunne berøre konstitusjonelle
forhold. Men til tross for at forhandlingsretten begrenset de politiske myndighetenes
beslutningsrett, ble dette spørsmålet først og fremst forstått ut fra et arbeidsgiverperspektiv.
Gjennom utviklingen av forhandlingssystemet vant organisasjonene økt
innflytelse over viktige beslutninger som berørte tjenestemennene som arbeidstakere.
Det gjaldt etter hvert mer enn bare lønnsfastsettelse. Etter at det avtalebaserte forhandlingssystemet
vokste frem, grodde det opp en flora av særavtaler som satte
politikerne i forlegenhet. 37 Etter som flere og flere forhold knyttet til statstjenestemennenes
arbeidssituasjon ble avgjort ved forhandlingsbordet og fastsatt i avtaler
mellom partene, ble de to parlamentene bundet. Stortinget og Riksdagen ga slipp
på deler av sitt herredømme.
35 Dahl 1979:22.
36 Loven gjaldt «reglering av anställningsvillkoren ävensom rörande förhållandet i övrigt
mellan arbetsgivare och arbetstagare». Andra lagutskotts memorial nr. 59, 1936, s. 5.
37 Hernes 1994:251.
435

Grunnlaget for høyhetsretten svekkes
Det fantes også et forsvar av det politiske systemet. En utvikling som førte makt
fra de politisk valgte organene over i bakrommene der forhandlingene foregikk, truet
statens politiske funksjon.
Statens politiske funksjon hadde et legitimeringsgrunnlag i ulike ideologiske
tradisjoner. En tradisjon kom fra Tyskland, med røtter tilbake til blant andre Hegel.
Her var staten et sammenbindende element i et fragmentert samfunn, en sterk enhet
som holdt delene sammen. 38 Statens embetsmenn var knyttet til monarken mer enn
til parlamentet. 39 Embetsmennenes kunnskaper og deres stilling som uavhengige av
politiske og økonomiske interesser, gjorde dem til legitime forvaltere av fellesskapets
interesser. 40 Staten var bærer av allmenninteressen, en interesse som i denne tyske
tradisjonen sprang ut av en statsmakt som nærmest var selvlegitimerende. 41
436
»...det allt mer öfverhandtagande partiväsendet är en kräftskada för vårt land
och det kan inom en närmare eller fjärnare framtid komma att medföra stora
olycker för land och folk. Må därför den svenska tjänstemannavärlden giva
det övriga folket ett gott föredöme genom att i möjligaste mån ställa sig utanför
partistriderna.»
Från svenska statsförvaltningen. Tidskrift för administrativa spörsmål 1914.
Denne tyske tradisjonen sto ved århundreskiftet langt sterkere i Sverige enn i Norge.
I Norge hadde fransk folkesuverenitet og engelsk parlamentarisme fått sette sitt
preg på konstitusjon og politikk. Her fantes den samme tanken, at staten fremmet
allmennvellet og fellesskapets interesser. Men innenfor den fransk-engelske tradisjonen
ble den statlige suvereniteten legitimert på en annen måte. Gjennom valg
pekte folket selv ut en politisk ledelse. Dermed ble tanken om allmennviljen knyttet
til valg og til utviklingen av demokratiet. Partivesenets oppkomst la grunnen for
ideen om pluralismen, at uavhengige interessekonstellasjoner legitimt kunne slåss
om makten.
38 Dette korresponderer med det føderale politiske systemet som etter 1870 ble bygd opp i
Tyskland.
39 Sabine and Thorson 1987:590.
40 Malnes og Midgaard 1993:217.
41 Sabine and Thorson 1987:590.

Begge idétradisjonene fantes i Norge og Sverige. Den tyske tenkningen, mer dominerende
i Sverige enn i Norge, tapte imidlertid terreng. Den var bygd på forutsetninger
som forsvant. I 1914 kunne for eksempel svenske embetsmenn, i et forsøk
på å skape seg et selvbilde, plassere seg selv utenfor valgstridigheter, «ty ämbetsmännen
böra stå över partierna». 42 Fire år senere, under krisetiden, drev de samme
embetsmennene lønnskamp og agiterte for organisering. Da hadde også de høyere
tjenestemennene innsett at «Vi leva i sammanslutningarnas tidevarv.» 43 Partiorganisering
og organisering generelt vant legitimitet. Valgreform og parlamentarismens
endelige aksept i Sverige vendte fokuset over mot det parlamentariske spillet
om makten. Flerpartisystemet viste sine muligheter og begrensninger både i Norge
og i Sverige i mellomkrigstiden.
Utviklingen av et parlamentarisk valgdemokrati fortsatte. Det er imidlertid
verdt å merke seg at samtidig med at et pluralistisk syn på statens maktgrunnlag vant
frem, ble interessen for å verne statens suverenitet og parlamentets innflytelse i en
rekke politiske spørsmål svekket. Tjenestemennenes deltakelse i beslutningsprosessen
som vedrørte lønns- og arbeidsforhold, ble gradvis akseptert. Dette tillot et
deltakerdemokrati å utvikle seg gjennom forhandlingssystemet, samtidig som ideen
om valgdemokratiet ble opprettholdt.
Kampen om staten
Parallelt med den demokratiske utviklingen ble synet på staten endret. Nye velgergrupper
og nye partier inntok den politiske scenen. Det skapte forskyvning av makt
og av interesser. Samtidig som kampen om den politiske makten i staten foregikk,
utspilte det seg også en kamp om hvordan statens rolle og plass i samfunnet skulle
være. Konstitusjonelle spørsmål ble tatt opp. Hvordan skulle relasjonen mellom
staten og tjenestemennenes organisasjoner være? Synet på statens høyhetsrett ble
viktig.
I det undersøkte materialet kan vi se konturene av en teori om statlig høyhetsrett
og suverenitet både i Norge og i Sverige. Den trer imidlertid langt sterkere
frem i Sverige enn i Norge, selv om lovverk og andre formelle rammer ikke var så
forskjellige i de to landene.
To former for høyhetsrett kan skilles ut. De ble imidlertid ikke alltid holdt
atskilt. Den ene gjaldt retten for staten eller statens organer til å være overordnet.
42 Redaksjonell lederartikkel i Från svenska statsförvaltningen. Tidskrift för administrativa
spörsmål 1914, s. 19.
43 «Till statens samtliga tjänstemän», opprop i Från svenska statsförvaltningen. Tidskrift för
administrativa spörsmål 1918, s. 117.
437

Den andre gjaldt den grunnlovfestede retten til å utøve en funksjon, i dette tilfellet
til å bevilge penger.
Tanken om at staten hadde en særegen stilling i samfunnet, sto klar for alle.
Men hva denne stillingen besto i og hvordan den skulle oppfattes, var radikale og
konservative, reguleringsvillige og tilhengere av næringsfrihet uenige om. Som
argument mot at statstjenestemenn skulle få forhandlingsrett, ble det hevdet at
statens virksomhet hadde en annen karakter enn hva privat virksomhet hadde, fordi
den var samfunnsnødvendig og tjente fellesinteresser. Dette ga staten en opphøyet
karakter som gjorde det utenkelig, eller uønsket, at staten skulle innta en partsstilling
overfor tjenestemennene. Til dette hørte også et lydighetskrav. Tanken på opposisjon
innad i selve statsmakten var for mange truende. Dette synet på staten trer
tydelig frem i de svenske debattene om såkalte «samhällsfarliga streiker». Men også
statsminister Gunnar Knudsen presenterte i en opphetet situasjon et slikt syn, da
jernbanens tjenestemenn gikk ut i streik i 1920: «Det er i virkeligheten et attentat
paa vort lovlige samfund, som her er satt i verk.» 44
Et annet trekk ved staten som satte den i en særstilling, var dens politiske
karakter. Avgjørelsene som ble tatt i staten, skulle være preget av de politiske
institusjonenes vilje. Slik skulle den allmenne viljen tre frem. Forhandling, og innflytelse
fra rent «private» organisasjoner, ville svekke statens politiske autoritet, mente
noen.
Det mest konkrete innholdet hadde teorien om statlig høyhetsrett når den
hvilte på konstitusjonelle betraktninger knyttet til bevilgningsretten. Stortingets og
Riksdagens bevilgningsmyndighet var nedfelt i Grunnloven og Regeringsformen.
Det ble hevdet at forhandlinger mellom staten og statens tjenestemenn ville innebære
en krenking av parlamentets bevilgningsmyndighet, og dermed et brudd med
konstitusjonen. Det var et effektivt argument, men det ble ikke akseptert av alle. I
Norge, hvor voldgiftstanken sto sterkt, vant argumentet om at bevilgningsretten ikke
kunne delegeres, mindre støtte enn i Sverige, hvor bruk av voldgift helt ble avvist
av Liberala Samlingspartiet, Högern og Bondeförbundet.
Teorien om en statlig høyhetsrett fikk form gjennom argumenter som ble
fremført i politiske saker. I Sverige bar konservative teorien frem med støtte fra
liberale. Grensen for høyhetsretten ble imidlertid ofte trukket på litt ulike steder.
Dette viser teoriens lite konkrete karakter. Sosialdemokrater og andre radikale hadde
et tvetydig forhold til teorien. For mange av dem sto den imidlertid i veien. Socialdemokraterna
og Järnvägsmannaförbundet fryktet ikke at høyhetsretten skulle bli
krenket selv om lavere tjenestemenn fikk medbestemmelsesrett. Winberg uttalte i
Riksdagen at den foreslåtte forhandlingsordningen, som bygde på den danske,
«lämnar mera rum för statens öfverhöghet» enn den ordningen «som jag för min
44 Gunnar Knudsen i Stortinget 1920, cit. Maurseth 1987:190.
438

del anser mest betryggande..., nämligen att förekommande tvister skole i sista hand
afgöras genom skiljedom». 45
Var høyhetsretten for de svenske sosialdemokratene bare et element i den
borgerlig styrte staten? Teorien om høyhetsrett var i hvert fall noe som kunne utfordres.
Hva lå egentlig i «statens överhöghet», spurte sosialdemokraten Rickard
Sandler i 1912, denne fanen både liberale og konservative hadde «hissad på det
innersta fästningsverket»? 46 Sandler mente den borgerlige oppfatningen av høyhetsretten
ville gi enhver institusjon eller person som kunne sies å representere staten,
rett til alene å fatte beslutninger på statens vegne, også «varje överordnad i förhållande
till den underordnade». Dette var «despoti». Sandler ville imidlertid ikke avvise
Riksdagens suverenitet i dens avgjørelser, «riksdagens okränkliga rätt att i sista
instans bestämma». 47 Slik sett betonet også svenske sosialdemokrater det politiske
aspektet ved staten, og den høyhetsretten det gav den.
Teorien om statens høyhetsrett var, med Sandlers ord, en nyttig fane som
kunne heises til forsvar. I streng forstand kunne de fleste i Sverige akseptere teoriens
gyldighet. Men teorien var lite konkret. Disse kjennetegnene gjorde den til et meget
velegnet redskap i den politiske argumentasjonen mot innføring av forhandlingsrett
for statstjenestemenn i Sverige.
Argumentene i Norge var de samme, men de ble sjeldnere fremført. Oftest
lå de på høyrefolks tunge. Noen mer helhetlig teori vant ikke feste i Norge. Hovedgrunnen
til dette var trolig Venstres spesielle stilling. Partiet hadde god oppslutning
i tjenestemannskretser. Mange følte seg hjemme i dette partiet som var åpent i så
mange retninger. 48 Venstre representerte på mange vis også en åpning ut av klassesamfunnet.
Tidlig valgte partiet å gå inn for å bruke voldgift for å begrense klassekampen.
Også på det statlige området ble dette et redskap Venstre ønsket å bruke
for å dempe konflikter. Paal Berg preget med sitt syn både lovutformingen og
institusjonspraksisen innenfor norsk arbeidsliv. For ham sto «samfundsinteressen
mot organisasjonsinteressen». For å hindre «de private maktorganisasjoner» i å sette
sin vilje over samfunnets, ville Paal Berg bruke staten og rettsapparatet. 49 «Vil
staten være en rettsstat som gjør rett og skjell til alle sider, så kan den ikke forby
45 Förh. i AK 26. maj 1911, nr. 59, s. 11. Det er her tale om voldgift i saker der embetsverkene
og ikke Riksdagen hadde den besluttende myndigheten.
46 Sandler 1912:21.
47 Ibid. s. 21 f.
48 Et eksempel er Bestillingsmændenes Forening, som sto kollektivt tilsluttet Venstre i flere
år på 1890-tallet. Thue 1986:23.
49 Berg 1936:29.
439

kollektiv arbeidskamp uten å gi anvisning på andre og bedre måter for en rettferdig
og rimelig løsning av konfliktene i arbeidslivet.» 50 Han hadde tro på et system som
fremmet «de beste fornuftsgrunner», og mente det avgjørende måtte være «ikke
maktforholdet mellom partene, men en nøktern vurdering... av de saklige grunner». 51
Paal Berg var justisminister da departementet i 1925 uttalte at Grunnloven ikke var
til hinder for å bruke voldgift mellom staten og statens tjenestemenn, «hverken
bestemmelsene om Stortingets bevilgningsmyndighet eller nogen annen bestemmelse
i Grundloven». 52 Ingen partier hadde villigere enn Venstre tatt lovtolkning i bruk
for å nå politiske mål.
Da krefter i Venstre og Bondepartiet valgte å gå inn for å bruke voldgiftsinstituttet
også der staten var arbeidsgiver, ble fundamentet for en høyhetsteori i
Norge revet vekk. En teori om statens overhøyhet kunne ikke lenger gis en enhetlig
form og vinne bred oppslutning. Bondepartiet var i 1920-årene så sterkt opptatt av
å begrense streikeretten at det lot alle tanker på høyhetsrett fare og valgte voldgift.
I voldgiftsspørsmålet ble delegasjon av bevilgningsmyndighet satt på spissen.
Svenske politikere og jurister avviste på dette grunnlaget bruk av voldgift. Det
svenske alternativet var «tjänstepliktlag», det vil si å pålegge arbeidstakere å utføre
en viss tjeneste eller et visst arbeid. Bevilgningsretten ble i Norge brukt som argument
mot voldgift, men dette synet fikk liten støtte av juristene. Mens det generelle
rettsforholdet mellom staten og statens tjenestemenn ble behandlet i juridisk litteratur
og debatt, var spørsmålet om voldgift i statlige lønnstvister nærmest fraværende
som emne i den juridiske litteraturen. 53
Hvor allmenn var teorien om statens høyhetsrett? For Sveriges del er det ikke
uvanlig å se den som dominerende til langt utpå 1930-tallet. «Under lång tid framöver
var detta synsätt förhärskande», hevder Tobisson, som mener at høyhetsretten
også på 1930-tallet var «nästan obestridd». 54 Men selv om teorien om statens
50 Ibid. s. 31. For Berg var rettsstaten en regulerende stat som grep inn og løste de private
interessekonfliktene gjennom domsavsigelser i stedet for å overlate dem til markedskrefter
og partenes egne initiativer.
51 Ibid. s. 38.
52 Justisdepartementets brev til Socialdepartementet av 11. mars 1925, gjengitt i Innstilling
1925:30.
53 Platou 1922, Grette 1928, Hiorthøy 1954, særlig s. 95 ff. Hiorthøy viser til Justisdepartementets
lovtolkning fra 1925 når det gjelder bruk av voldgift der staten er part, og skriver at «[så]
vidt vites er det ikke noensinne av statsmyndighetene tatt avstand fra denne fortolkningen
på rettslig grunnlag». Hiorthøy 1954:105.
54 Tobisson 1973:249, 252.
440

høyhetsrett i Sverige ble vidt akseptert, fikk den ingen allmenn form. 55 I årene etter
1910 var det vanlig å la høyhetsteorien hvile på et ideologisk fundament: tanken
om statens særegenhet, dens overordnede posisjon i forhold til samfunnets øvrige
institusjoner. Da forhandlingsretten ble innført i 1937, var det bare rester igjen av
høyhetstanken. Riksdagens rett til å bevilge skulle ikke krenkes, skjønt den nok i
praksis ble det.
I Norge fant både høyre- og venstremenn ikke sjelden at teorien kunne være
nyttig i argumentasjon. Men noen teori om statens høyhetsrett ble aldri bredt
akseptert.
Det politiske problemet: Medbestemmelse og
organisasjonsmakt
Organiseringen av samfunnets økonomiske sfære fra siste halvdel av 1800-tallet
skapte forutsetninger for utviklingen av en organisert kapitalisme. Bedrifter søkte
sammen i bransjeorganisasjoner, ulike former for karteller ble bygd opp, og relasjonen
mellom arbeidsgivere og arbeidstakere ble i større grad basert på kollektive
aktører. Sett i et politisk perspektiv førte organiseringen til at en rekke nye aktører
som organiserte ulike interessegrupper, dukket opp på siden av de politiske organisasjonene,
partiene. Disse organiserte interessene søkte kontakter inn i det politiske
systemet og innflytelse over politiske avgjørelser. Tjenestemennenes organisasjoner
skilte seg ikke ut i så måte.
Mot en korporativ stat?
Selv om forhandlingsrett kan ses i lys av en demokratiutvikling, har utviklingen av
ulike systemer for forhandlinger i det 20. århundret ikke bare vært ledsaget av en
spredning av makt og innflytelse. Den har også vært fulgt av maktkonsentrasjon.
Dette blir særlig tydelig om vi tar utgangspunkt i den store interesseorganiseringen
som har funnet sted. Innenfor samfunnsvitenskapen er et korporatismeperspektiv
blitt lagt til grunn for studiet av samhandling mellom stat og organisasjoner. I Norge
var Rokkan en av de første som brukte dette begrepet. 56 Han så «et vidstrakt nett
av interesseorganisasjoner og andre korporative sammenslutninger» som en kanal
55 Når Tobisson (1973) hevder at teorien om statens høyhetrett var ubestridt, er dette bare
riktig for så vidt som begrepet brukes nokså innholdsløst.
56 Rokkan (1966), «Norway: Numerical democracy and corporat pluralism», trykt i norsk oversettelse
i Rokkan 1987.
441

der organiserte interesser kunne «øve innflytelse på de politiske beslutninger i
regjeringen gjennom sin organisatoriske styrke». 57 For Rokkan var «forhandlingsprosessene»
nøkkelen til å forstå hvordan denne innflytelsen ble utøvet.
I sin tilnærming la ikke Rokkan større vekt på den maktkonsentrasjonen som
organisasjonene representerte. 58 Han så mangfoldet av organisasjoner og muligheten
til å påvirke politiske avgjørelser utenom den tradisjonelle veien via partier og valg
(«numeriske demokrati»), som et demokratisk tillegg, en «korporativ pluralisme»
som var viktig dersom den «demokratiske pluralisme [skulle] overleve». 59 Denne
tilnærmingen til forholdet mellom stat og korporasjoner er senere blitt fulgt opp
innenfor norsk samfunnsforskning. 60
En annen tilnærming til studiet av relasjonen mellom stat og organisasjoner
er kommet utenfra. Philip C. Schmitter angis gjerne som referansepunkt for den
teoretiske skolen som har fått navnet nykorporatisme. 61 Her blir statens makt og
styringsbehov stilt i sentrum. Schmitter ser organisasjonene som en serie «mellommakter»,
for å bruke et uttrykk fra Montesquieu, mellom den egentlige sentralmakten
og folket. 62 I Norge har Trond Nordby studert den politiske utviklingen med
utgangspunkt i nykorporativ teori. 63 Han finner sterke trekk av «samfunnskorporatisme»,
noe som indikerer at betingelsene for en stor statlig styringskapasitet
er til stede i det norske samfunnet. 64
57 Ibid. s. 96 f.
58 Rokkan peker likevel på at «gjensidig avhengige beslutningssystemer» medfører en fare
for at «deltakerne blir bundet i fortrolige sirkler av kjente forhandlere og byråkrater - og
blir immune overfor påvirkninger fra grasrotplanet.» Ibid. s. 104.
59 Ibid.
60 F. eks. Berrefjord, J. P. Olsen, Hernes, Sejersted. For en oversikt, se Nordby 1994:28 ff. Nordby
konkluderer med at «Rokkans forestilling om en “korporativ pluralisme” har altså dominert
norsk samfunnsforskning, og det har stått som en uomtvistelig sannhet at de korporative
organene i første rekke styrker organisasjonenes maktstilling.» Nordby 1994:34 f.
61 Jfr. Nordby 1994:26, Torstendal 1989:15, 63, note 73, Williamson 1989:4.
62 Schmitter veksler mellom begrepene «interest representation» og «interest intermediation».
Det siste understreker i større grad organisasjonenes funksjon som formidlere av interesser
ovenfra eller utenfra, og deres oppgave med å kontrollere og disiplinere medlemmene.
Jfr. Williamson 1989:14 og Knutsen 1993:213.
63 Nordby 1994. Nordby trekker veksler på tradisjonen etter Schmitter, særlig Allan Cawson.
64 Nordby 1994:140. Nordby definerer «samfunnskorporatisme» etter Schmitter, som en idealtype
i relasjon til «pluralisme». Samfunnskorporatismen er kjennetegnet blant annet ved
at det bare er «én organisasjon for hver sektor av samfunnet, eventuelt er flere (forts.)
442

I Sverige var Gunnar Heckscher tidlig ute med å presentere et korporativt perspektiv
på forholdet mellom stat og organisasjoner. I sin studie Staten och
organisationerna, som utkom allerede i 1946 og i omarbeidet utgave i 1951, konkluderer
han med at staten har fått en ny innstilling til organisasjonene. «Det är nu
icke längre fråga om att reglera, kontrollera eller t.o.m. motarbeta sammanslutningarna,
utan om att utnyttja dem.» 65 Dette er et trekk som ifølge Heckscher
gjør at organisasjonene i mange tilfeller har fungert på statens vegne, som «statsorgan».
66 Heckscher fant i 1940-årenes Sverige «mera av verklig korporatism... [än]
i det fascistiska Italien». 67 Men Heckscher betoner skillene. Organisasjonenes frie
stilling er av helt sentral betydning for systemet. Den «fria korporatismen», slik
Heckscher ser den, hviler på den lojaliteten medlemmene har til organisasjonene.
Dette er en forutsetning for at organisasjoner skal kunne beholde kontrollen over
medlemmene, og lykkes i å «övertaga lösningen av statliga uppgifter». 68 Heckscher
fører slik sammen korporatisme og demokrati. Samtidig som han understreker det
statlige styringspotensialet i de korporative løsningene, understreker han det pluralistiske
og demokratiske elementet i systemet. Heckscher peker imidlertid også på
visse farer eller begrensninger. En fare ligger i regjeringens økte makt i forhold til
Riksdagen. Større økonomiske saker løses gjennom samarbeid mellom regjeringen
og organisasjonene, uten at Riksdagen har hatt noen reell innflytelse. Dette gjør
ifølge Heckscher forholdet mellom staten og organisasjonene til en «grundläggande
konstitutionell faktor» med betydning for den svenske statsskikken. 69 Organisasjonenes
indre demokrati er også en kritisk faktor, ifølge Heckscher. En «taus» aksept
av organisasjonens politikk er neppe det beste utgangspunktet for å utvikle et levende
demokrati.
organisasjoner ordnet hierarkisk i forhold til hverandre. Staten kontrollerer organisasjonene
gjennom ulike sertifiserings- og finansieringsordninger. Som motytelse får organisasjonene
monopol på å forhandle med offentlige myndigheter.» Ibid. s. 27.
65 Heckscher 1952:261.
66 Ibid. s. 262.
67 «...korporatism - ordet taget utan sin tyvärr vedertagna bismak av “nyordningspropaganda”».
Ibid.
68 Ibid. s. 264. «Uppenbarligen hade LO under det andra värdskrigets antiinflationspolitik
pressat sina medlemmars lojalitet intill en gräns, som åtminstone icke annat än i en period
av omedelbar akut krigsfara kunde överskridas utan allvarliga risker för organisationens
auktoritet.» Ibid. s. 265.
69 Ibid. s. 266.
443

I nyere svensk forskning har Bo Rothstein vært en representant for studier av korporatisme.
Etter å ha studert hvilke muligheter regjeringen har til å gjennomføre
sin politikk ved hjelp av det byråkratiske apparatet, vendte han seg mot studier av
organisasjonenes innflytelse på statlig politikk. 70 Rothstein har valgt en relativt åpen
definisjon av korporatisme, som han betrakter som en «politisk bestämd samhällelig
koordinationsteknik». 71 Det dreier seg om et politisk arrangement der organiserte
grupper tar del i utformingen og implementeringen av politiske beslutninger
gjennom representasjon og samhandling i viktige institusjoner. 72 Denne formen for
korporatisme finner han dypt integrert i den svenske statsforvaltningen. Allerede
før det er rimelig å regne med sterke og betydningsfulle interesseorganisasjoner, ble
korporative løsninger etablert. Rothsteins første eksempel er Landsorganisationens
og Svenska Arbetsgivareföreningens partsrepresentasjon i den svenske Socialstyrelsen,
som ble etablert som et embetsverk i 1912. 73 Forklaringen på integrasjonen mellom
organiserte interesser og statsforvaltning finner Rothstein i usikre politikere og
embetsmenn som søkte informasjon og legitimitet for sine avgjørelser. 74 Det har
ifølge Rothstein vært liten politisk strid om denne nære sammenvevingen av
interesseorganisasjonene og forvaltningen; politikere har kappes om å overføre makt
fra Riksdagen til en forvaltning der interesseorganisasjonene satt ved bordet. Dette
har gitt utydelige grenser mellom stat og organisasjoner i svensk politikk. 75
Korporatisme innebærer en utvelgelse. Bare få organisasjoner eller sammenslutninger
av organisasjoner får være med rundt forhandlingsbordet. Dette gir et
toppstyre. Et fåtall organisasjoner, med makten samlet hos ledelsen, forhandler på
vegne av mange medlemmer. Organisasjonene sitter også med ansvaret for at den
politikken som er forhandlet frem, blir iverksatt. En norsk historiker som har tatt
et slikt utgangspunkt, skjønt uten å bruke ordet korporatisme, er Edvard Bull d.y.
Han har villet se utviklingen i samfunnet etter 1935 som «den organiserte
70 Rothstein 1986, 1992.
71 Rothstein 1992:31.
72 Rothstein henter sin definisjon fra Panitch: «a political structure within advanced capitalism
which integrates organized socioeconomic... groups through a system of representation
and cooperative mutual interaction at the leadership level and mobilization and social
control at the mass level». Cit. ibid. s. 30.
73 Ibid. s. 88.
74 Ibid. s. 343.
75 Ibid. s. 347.
444

kapitalismens epoke». 76 Sentralt i teorien om en organisert kapitalisme står organisasjonenes
forsøk på å få kontroll over så vel lønninger som tilgangen på arbeidskraft.
LO har i stor utstrekning hatt til oppgave å temme arbeiderklassen gjennom «å hindre
streiker og spesielle krav fra enkelte grupper». Det er Bulls syn at denne lønnskontrollen,
sammen med kampanjer for å øke produksjonen, ble styrt ovenfra. Den
organiserte kapitalismen er ifølge Bull preget av «et nært samvirke mellom politikere
– Arbeiderpartiets eller andre -, embetsmenn, “næringslivets menn” og organisasjonsfolk».
77 Noen år senere satte Bull navn på dette samvirket: toppfolkenes partnerskap.
78
I Sverige har historikeren Rolf Torstendahl utformet en periodisering av
kapitalismens utvikling i de vesteuropeiske landene. 79 Organisasjonenes samfunnsmessige
rolle trer i Torstendahls modell frem i den perioden han kaller «participatorisk
kapitalisme», og som strekker seg fra 1930- til 1970-tallet. I denne perioden
ble et politisk samarbeid mellom fagforeninger og regjering etablert. Torstendahl
hevder at under den participatoriske kapitalismen «överfördes makten inom arbetarklassen
från fackföreningar till politiska organ, ett reformistisk parti eller (helst) en
reformistisk regering». 80 Her betones enda sterkere enn hos Bull overføringen av
makt fra organisasjonsmedlemmer til et styrende organ, endog utenfor fagorganisasjonen
selv. Men Torstendahl vil ikke kalle dette korporatisme. Denne betegnelsen
reserverer han for det systemet han ser utvikle seg etter 1970. Da trer organisasjonene
selv i større grad frem som aktører. Organisasjonenes «strukturella dominans, som
går vid sidan av det formella politiska systemet», gjør kapitalismen korporativ. 81
Torstendahl trekker veksler på den norske maktutredningen, og viser hvordan de
politiske institusjonene tappes for beslutningsmyndighet, og hvordan regjering og
parlament blir avhengige av beslutninger tatt i og mellom organisasjoner og statlig
administrasjon. 82 Satt på spissen kjennetegnes etterkrigstiden ifølge Torstendahl først
av organisasjonenes abdikasjon, dernest av regjeringens.
76 Bull 1975:226. Trekk ved den organiserte kapitalismen begynte å tre frem etter 1920, men
ble for alvor tydelige først etter 1935, ifølge Bull.
77 Ibid. s. 237.
78 Bull 1979.
79 Torstendahl (1984) 1989.
80 Ibid. s. 93.
81 Ibid. s. 95 f.
82 Ibid. s. 94 f.
445

Vi ser at begrepet korporatisme brukes forskjellig. Det gjør det lite presist og vanskelig
å håndtere. Forholdet mellom organiserte interesser og statlig styring er imidlertid
en sentral faktor i dagens politiske system. Her kan den historiske utviklingen
av et forhandlingssystem i staten kaste lys over de prosessene som har skapt denne
nære forbindelsen.
Vi har i denne studien sett at de statlige «lönenämnderna» som ble etablert
fra 1919 i Sverige, innebar at organisasjonene fikk en formalisert deltakelse i politiske
beslutningsprosesser. Dette er blant de første eksemplene på at staten oppnevnte
representanter for organisasjonene til råd, utvalg og kommisjoner. Mer uformelt
startet også forhandlinger eller drøftinger mellom utsendinger fra organisasjonene
og ulike politiske myndigheter. Slike drøftinger ble for tjenestemennene i Norge sin
del forsøkt formalisert i 1918 gjennom etableringen av tjenestemannsutvalg.
Teorien om en «korporativ pluralisme» forutsetter til en viss grad at mangfoldet
av organiserte interesser får slippe til. Dette var hele tiden et moment som
ble drøftet i spørsmålet om tjenestemennenes forhandlingsrett. Det fikk en særlig
aktualitet fordi mange mente staten vanskelig kunne favorisere enkeltgrupper. I
Norge sto striden mellom dem som ønsket at bare den største organisasjonen innenfor
en etat skulle få forhandlingsrett, og dem som mente at en forhandlingsordning
også måtte gi rom for mindre organisasjoner og endog grupper som i utgangspunktet
var uorganiserte. Forhandlingsloven fra 1933 gjenspeiler begge synspunktene.
Det er likevel ikke tvil om at staten i praksis favoriserte enkeltorganisasjoner
både når formell og når uformell kontakt ble opprettet. Det var et politisk privilegium,
men også en politisk nødvendighet. Skulle politiske mål nås, måtte regjeringen
velge støttespillere og motspillere med omhu.
Organisasjonene så selv at forhandlingsretten måtte skjermes dersom deres
egen makt og innflytelse gjennom et forhandlingssystem skulle få tyngde. Oppbyggingen
av hovedorganisasjonene ble organisasjonenes løsning på problemet. En
slik løsning fikk statens støtte. I hovedorganisasjonene så regjeringen et redskap for
å styre og kontrollere større tjenestemannsgrupper. At dette var et viktig aspekt ved
forhandlingsinstitusjonen, fikk norske politikere øynene opp for da tjenestemennene
gikk til kamp mot lønnsnedskjæringer mot slutten av 1920-årene og videre inn i
30-årene. Hovedorganisasjonene ble derfor gitt en særskilt plass i det forhandlingssystemet
som ble etablert i 1933. I Sverige fikk de en tilsvarende stilling i det uformelle
forhandlingssystemet som finansminister Ernst Wigforss bygde opp fra slutten
av 1930-årene. Dette systemet utvidet statens mulighet til å samordne og styre forhandlingene.
Man kan gjerne si at hovedorganisasjonene overtok mye av det som
tidligere hadde vært Stortingets og Riksdagens oppgave, nemlig å samordne lønnskrav
og lønnsplasseringer for de forskjellige stillingsgruppene.
446

Noe egentlig korporativt system kan man ikke kalle de forhandlingsordningene som
ble etablert på 1930-tallet. Først og fremst fordi det ikke lå noen formelle bindinger
i systemet. Verken i Norge eller i Sverige var det etablert et reelt partsforhold mellom
tjenestemennenes organisasjoner og staten. I begge landene viste regjeringen
vilje til å spille tjenestemenn og parlament ut mot hverandre i forskjellige sammenhenger.
Dersom en tjenestemannsorganisasjon ikke ville godkjenne et forhandlingsresultat,
kunne regjeringen vende seg til henholdsvis Stortinget og Riksdagen og be
om å få det vedtatt. Dersom den politiske opposisjonen i parlamentet gjerne ville
gjøre lønnsmessige endringer, kunne regjeringen henvise til et forhandlingsresultat
og be om at dette måtte være bindende. Dette kunne være et problem for enkelte
organisasjoner og for opposisjonen.
Men også for den statlige arbeidsgiveren var mangelen på formelle bindinger
et problem. Dette gjaldt særlig hovedorganisasjonenes manglende evne til å binde
alle statsansatte arbeidstakere. Systemet omfattet ingen bestemmelser som regulerte
streikeretten. Et stykke på vei ble dette problemet håndtert av organisasjonene
internt. I noen tilfeller ble avstemninger om forhandlingsresultater lagt opp slik at
det samlede avstemningsresultatet var bindende for alle medlemsorganisasjonene i
en hovedorganisasjon. Selv om et stort flertall i en enkeltorganisasjon hadde avvist
et forslag, kunne det dermed likevel bli godkjent. Disse interne avstemningsreglene
gjaldt imidlertid ikke i alle hovedorganisasjonene. Organisasjoner som sto utenfor
hovedorganisasjonene, var heller ikke forpliktet til å godta et forhandlingsresultat.
I Norge sto tjenestemannsorganisasjoner fritt til å streike, i Sverige hersket det tvil
om dette. SACO var blant organisasjonene som gikk til oppsigelser. Problemet ble
utredet og diskutert. På overflaten: Hvordan skulle man sikre arbeidsfred? Og i det
skjulte: Hvordan skulle man begrense streikeretten? Løsningen ble hentet fra det
private avtaleområdet. Et system med formelle parter som inngikk tariffavtale, ville
binde partene til fred i avtaleperioden. Det ville også gjøre det legitimt å binde dem
som sto utenfor avtalene gjennom streikeforbud.
Partsrelasjonen som avtalesystemet etablerte mellom staten og tjenestemennenes
hovedorganisasjoner, styrket dermed makten til de sistnevnte. Den norske
lovreguleringen og den svenske avtalereguleringen av forhandlingsretten gjorde i
praksis hovedorganisasjonene nesten enerådende i forhandlingssammenheng. Om
dette systemet skal kalles korporativt, i streng forstand, kan diskuteres. At enkeltorganisasjoner
har en dominerende stilling, behøver ikke bety at de har et formelt
monopol. Det er likevel viktig å merke seg at systemet ble utviklet for å tjene de
eksisterende organisasjonene og hindre at nye grupperinger ble dannet.
Viktigere enn den formelle reguleringen av statens relasjon til organisasjonene,
var nok det partnerskapet som i perioder utviklet seg mellom organisasjonsledere
og statsråder. Vi har sett at norsk LO gjennom sitt samarbeid med Arbeiderpartiet
i 1950-årene i praksis styrte utformingen av tjenestetvistloven. LO fikk
447

estemme sammensetningen av Tjenestetvistkomiteen, og fulgte arbeidet gjennom
sin skyggekomité. I Sverige ble lovverk og regelverk for et avtalesystem utformet i
nært samarbeid med organisasjonene. I den såkalte Lidbeck-gruppen ble representanter
for organisasjonene trukket direkte inn i departementets interne arbeid, men
uten rett til å markere egne standpunkter i det endelige forslaget som ble lagt frem. 83
Her passer Bo Rothsteins åpne tilnærming. Både i Norge og i Sverige fikk organiserte
grupper ta del i utformingen av lovverket. I begge landene var dette et arbeid
som til dels var skjult. Et viktig element i dette arbeidet var å styrke egne organisasjoners
posisjon overfor andre organisasjoner. Det er imidlertid ikke riktig å oppfatte
dette som et resultat av usikkerhet hos politikere og embetsmenn. Både i Norge
og i Sverige visste regjeringene hva de ville og støttet aktivt hovedorganisasjonenes
etablering av et maktgrunnlag. En sentralisering innebar at organisasjonene internt
måtte samordne krav og enes om en felles lønnspolitikk, i det minste en lønnspolitikk
som var konsistent. Dette åpnet et nytt perspektiv for myndighetene.
Gjennom å forhandle med hovedorganisasjonene kunne regjeringen overlate svært
mye av samordningen av lønnskravene til organisasjonene. Samtidig ble hovedorganisasjonene
en garantist for at de mange ulike tjenestemannsgruppene skulle
akseptere sluttresultatet fra forhandlingene. Organisasjonene ble et nytt styringsredskap.
Den norske og den svenske regjeringen valgte samme politikk. Gjennom å akseptere
at staten ble sidestilt part med organisasjonene, kunne hovedorganisasjonene
gjøres medansvarlige i lønnsfastsettelsesprosessen. Det statlige
forhandlingssystemet ble utformet for å utnytte og forsterke hovedorganisasjonenes
posisjon. Kampen om statstjenestemennenes forhandlingsrett hadde satt Stortinget
og Riksdagen på sidelinjen og skapt nye politiske aktører i et nytt politisk landskap.
83 Se side 281.
448

Vedlegg 1
Biografiske opplysninger
Biografiske opplysninger om personer er gitt i noter første gang de nevnes i teksten.
En rekke personer opptrer imidlertid flere ganger, og jeg har derfor valgt å samle
opplysningene i denne listen.
Norge
Abrahamsen, Lars Kristian (1855-1921). Cand. jur. 1886, sorenskriver i Hardanger og Voss,
senere i Follo. Arbeidet blant annet med avholdssak. Stortingsrepresentant for Venstre 1898-
1903, 1906-09, 1913-15. Haffner 1949.
Andersen, Kristen (1907-) ble cand. jur. i 1930 og dr. jur. i 1938. Professor ved Universitetet
i Oslo 1939-1977. Han har blant annet utgitt Streik og Arbeidsboikott (1932) og Arbeidsretten
og Organisasjonene (1955). Andersen var dommer i Arbeidsretten fra 1946. Hvem er hvem?
1979.
Berthelsen, Bernhard (1897-1964), stortingsrepresentant for Venstre 1945/46-1953. Styreformann
i Arendal venstrelag 1932-39 og Oslo Venstres Råd 1961-62. Tollinspektør i Arendal
fra 1946, distriktssjef i Bergen tolldistrikt 1951-57 og driftssjef i Tolldirektoratet 1957-64.
Nordby (red.) 1985a.
Bjerkholt, Magnus (1907-) var medlem av Sarpsborg formannskap 1935-37, og ble i 1937
juridisk konsulent for Norsk Sjømannsforbund. Fra 1947 til 1954 var Bjerkholt kommunenes
forhandlingssjef. Han ble i 1939 gift med Aase Bjerkholt, som var aktiv politiker for Arbeiderpartiet.
Hvem er hvem? 1979.
Borten, Per (1913-) var stortingsrepresentant for Bondepartiet/Senterpartiet 1950-1977. Statsminister
1965-1971. Agronom, utdanning fra Norges Landbrukshøyskole 1936-39. Parlamentarisk
leder i Bondepartiet/Senterpartiet 1958-65 og 1971-73, medlem av sentralstyret i partiet
1953-73, partiformann 1955-67. Nordby (red.) 1985a.
Bothner, Harald (f. 1850) var sorenskriver i Stjørdal og Verdal. Stortingsrepresentant for
Venstre fra 1903. I 1905 medlem av statsråd i Stockholm til 7. juni, deretter sjef for Revisjonsdepartementet.
Fra nov. 1905 til okt. 1907 justisminister. Debes 1950:145 f.
449

Bratlie, Jens K. M. (1856-1939) hadde eksamen fra militær høyskole 1881, ble cand. jur. 1885,
og var fra 1906 generaladvokat for armeens rettsvesen. Formann i Høire 1911-1919,
stortingsrepresentant 1900-1912 og 1916-1918, statsminister 1912-1913, samtidig sjef for
Forsvarsdepartementet og Revisjonsdepartementet. Heidar 1983.
Bråten, Gunnar (1896-1980) var statsråd og sjef for Lønns- og prisdepartementet 1955-1959,
tillitsmann i fagbevegelsen frem til 1950, direktør i Arbeidsdirektoratet 1950-1963. Nordby
(red.) 1985a.
Castberg, Johan (1862-1926) var politiker og embetsmann. Stortingsrepresentant 1900-10,
1912-22 og 1924-26, først for Venstre, siden for Arbeiderdemokratene (Det radikale Folkeparti).
Cand. jur. 1884. Formann i Det arbeiderdemokratiske parti (fra 1921 Det radikale Folkeparti)
til 1924. Castberg øvet betydelig innflytelse under Stortingets behandling av arbeidstvistloven,
en lov han hadde tatt initiativet til. Haffner 1949:177. Norsk biografisk leksikon.
Eiesland, Gunnulf Jakobsen (1870-1936) var stortingsrepresentant for Venstre 1916-36.
Seminarutdannet 1892. Lærer og bonde. Medlem av Venstres hovedstyre fra 1927, parlamentarisk
leder fra 1931. Haffner 1949:201.
Fjærtoft, Bjarne (1899-1981) var venstremann. Cand. jur. 1924, byfogd i Ålesund 1946-69.
Han var styremedlem og varaformann i Den norske dommerforening 1962-68, og medlem
av Venstres landsstyre i 1960. Nordby (red.) 1985a.
Hagerup Bull, Edvard (1855-1938) var høyesterettsdommer 1893-1918, stortingsrepresentant
for Høire 1903-06 og 1910-18. Han var først justisminister og siden finansminister i
Michelsens regjering 1905-06. Også finansminister 1920-21. Aschehoug og Gyldendals store
norske leksikon 1987.
Hansson, Andreas (1853-1923) var stortingsrepresentant for Venstre 1903-1909 og 1916-
1918. Redaktør av Samholds Avis og Folketanken, som han var med på å starte i 1888. Hansson
var også med på å stifte arbeiderforeningen i Arendal. Medlem av Risør bystyre i en årrekke.
Haffner 1949.
Iversen, Sverre (1879-67) var utdannet murer. Han var med på å stifte Norsk Murerforbund
i 1900, og var fra 1911 sekretær i Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon. Fra 1926 var han
rådmann i Oslo kommune, og han ble i 1945 utnevnt til statens arbeidsdirektør. Medlem av
Arbeidsretten 1916-27, og av voldgiftsrettene i 1916, -19 -20 og -22. Formann i det økonomiske
samordningsrådet 1950-54. Aschehougs konversasjonsleksikon 1970.
Jacobsen, Henry (1898-1964) var stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet. Møllearbeider,
senere kontorsjef ved Alderstrygdens kontor i Moss. Medlem av Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
fra 1920, og satt i representantskapet 1923-28. Nordby (red.) 1985a.
450

Jacobsen, Rolf (1865-1942) var stortingsrepresentant for Venstre 1913-1918. Statsråd og sjef
for Forsvarsdepartementet i Mowinckels første regjering 1924-26. Cand. jur. 1885, høyesterettsadvokat
i Oslo fra 1893, senere sorenskriver. Haffner 1949:359.
Knudsen, Kai (1903-77) ble cand. jur. i 1926. Han var ordfører på Notodden i 1945/46, og
hadde egen sakførerpraksis på Notodden og i Oslo. I 1955 ble han utnevnt til sorenskriver i
Follo. Nordby (red.) 1985a.
Lindboe, Asbjørn (1889-1967), cand. jur. 1914, sakfører i Trondhjem 1919-1931, sorenskriver
i Inderøy 1933, fylkesmann i Nord-Trøndelag 1945-1959. Statsråd og sjef for Justisdepartementet
1931-1933.
Lundh, Henrik (f. 1894) ble dr. juris. i 1929, byråsjef i Justisdepartementet i 1930 og lønnsdirektør
i 1936. Han var statens personaldirektør fra 1946 til 1948, da han ble riksmeklingsmann.
Lundh satt som byfogd i Oslo 1954-1969. Aschehougs konversasjonsleksikon 1970.
Løvland, Jørgen G. (1848-1922) var utdannet seminarist. Tollkasserer i Kristiania fra 1910,
stortingsrepresentant for Venstre i en rekke perioder. Statsminister 1907-08, statsråd i flere
regjeringer, sist som kirke- og undervisningsminister 1915-1920. Heidar 1983.
Meisdalshagen, Olav (1903-1959), cand. jur. 1932, overrettssakfører på Fagernes fra 1935.
Stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet 1937-59, finansminister 1947-51, landbruksminister
1955-56. Heidar 1983:57.
Nagel, Otto (f. 1869) ble ansatt i Veidirektoratet i 1884. Han var sekretær i Bestillingsmændenes
Landsforbund 1912-18, formann i Centraladministrasjonens kontorfunksjonærers
forening 1908-20, formann i Departementsforeningen 1922-24, og fra 1923 til 1930 var han
formann i Statstjenestemannsforbundet. I 1930 stilte han til stortingsvalg for Frisinnede Venstre,
men ble ikke innvalgt. Statstjenestemannen 1930, s. 360 f.
Norvik, Erling (1899-1964) fra Høyre var medlem av administrasjonskomiteen. Norvik var
skattefogd i Finnmark 1948-62, nestformann i Skattefogdenes Landsforbund 1954-63, medlem
av Høyres landsstyre 1950-62. Nordby (red.) 1985a.
Remseth, Jakob (1897-1969) var fabrikkarbeider fra Sauda. Varamedlem av Arbeiderpartiets
landsstyre 1939-53 og stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet 1937-40, 1945 (vararepresentant)
og 1945-65. Nordby (red.) 1985a.
Robberstad, Henrik Friis (1901-1978) var stortingsrepresentant for Høyre 1945/46-1949, vararepresentant
1950-1957. Lensmann i Bømlo 1935-1971, styremedlem i Hordaland Høyre 1934-
51, styremedlem i Hordaland lensmannslag, formann 1957-58. Nordby (red.) 1985a.
Rognerud, Berte (1907-) fra Høyre var medlem av administrasjonskomiteen. Hun var bestyrer
ved Oslo arbeidskontors landbruksavdeling 1936-69, formann i Kommunale funksjonærers
451

landsforbund 1952-62, medlem av Høyres landsstyre 1959-70 og av Høyres sentralstyre 1962-
76. Nordby (red.) 1985a.
Sigurdsen, Andreas (1861-1939) var stortingsrepresentant for Venstre 1913-1918. Han var
kemner i Skien 1896-1926, og borgermester i samme by 1926-1935. Sigurdsen var aktiv innen
avholdsbevegelsen, baptistmenigheten og dissenterbevegelsen. Haffner 1949.
Solnørdal, Ole Severin (1869-1946) var advokat og politiker. Juridisk embetseksamen 1896,
1898-1904 fullmektig hos Kristiania-advokat og politiker Johan Bredal, fra 1904 egen advokatforretning.
Aktiv republikaner i 1905, førte mange saker for fagforeninger, og kom i kontakt
med Johan Castberg gjennom arbeidet i arbeidstvistkomiteen. Solnørdal var noen år
generalsekretær for Det radikale Folkeparti (Arbeiderdemokratene), og ble en tid kalt «Castbergs
høire hånd». Han var aktiv avholdsmann, medlem av IOGT fra 1915, og ble engasjert
av statsråd Lars Abrahamsen i avholdsarbeid og rettssaker for staten. Norsk biografisk leksikon.
Strømdahl, Reidar (1913-) fra Arbeiderpartiet var konsulent og senere byråsjef i Riksrevisjonen,
og 1938-42 styremedlem i Riksrevisjonenes tjenestemannslag. Strømdahl var formann
i Skoger Arbeiderparti 1945-52 og 1955-58. Nordby (red.) 1985a.
Sundt, Arthur (1899-1971) fra Venstre ble cand. jur. i 1921. Høyesterettsadvokat, fra 1957
sorenskriver i Midthordland. Sundt var viseformann i Den norske sakførerforening 1947-49
og medlem av Venstres landsstyre 1946-62. Nordby (red.) 1985a.
Svensen, Henrik (1904-) var stortingsrepresentant for Høyre 1954-61. Cand. jur. 1926, lagdommer
ved Gulating, senere fylkesmann i Aust-Agder. Nordby (red.) 1985a.
Thaggard, Wilhelm (1890-1970) ble cand. oecon. i 1911 og cand. jur. i 1916. Han var direktør
i Prisdirektoratet 1920-26, trustkontrolldirektør 1926-39, konstituert professor i rettsvitenskap
1939-40, deretter igjen trustkontrolldirektør, senere prisdirektør (1940-60). Lie
1995:456.
Utheim, Trygve (1884-1952) var stortingsrepresentant for Venstre 1946-49. Cand. jur 1907.
Fylkesmann i Møre og Romsdal 1928-1952. Statsråd og sjef for Sosialdepartementet 1933-1935
i Mowinckels tredje regjering. Medlem av Venstres landsstyre 1937-52. Haffner 1949:742,
Nordby 1985a:765.
Varmann, Kolbjørn Sigurd Verner (1904-1980) var stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet.
Cand. theol. 1929, gymnaslærer, stiftskapellan 1931-36, senere sogneprest og prost. Fra
1963 til 1974 fylkesmann i Finnmark. Nordby (red.) 1985a.
Vatnaland, Elisæus Larsen (1892-1983) var stortingsrepresentant for Bondepartiet 1945-
61. Fiskeriinspektør for Vestlandet 1937-62, medlem av representantskapet i Norges Bondelag
1945-60. Han var Bondepartiets parlamentariske leder 1949-57. Nordby (red.) 1985a.
452

Vraa, Torgeir Olavsson (1868-1934) var stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet i flere
perioder, og redaktør av avisen Fremtiden i Drammen. Haffner 1947:759.
Wikborg, Erling (f. 1894) var stortingsrepresentant for Kristelig Folkeparti 1945-49 og 1954-
61. Formann i KrF 1952-56, parlamentarisk leder 1954-61. Utenriksminister i Lyng-regjeringen
1963.
Sverige
Andersson, Edoff (1892-1934) var riksdagsrepresentant i AK 1929-1934. Representerte Kommunistiska
riksdagsgruppen, «Kilbomspartiet», og i 1934 Socialistiska partiet. Andersson var
metallarbeider, sekretær i Försvarsverkens civila personals förbund 1917-19, ombudsmann
1919-34, samt sekretær i Statstjänarnas centralorganisation. TKR 1:52.
Bärg, Anders Johan (1870-1947) var riksdagsrepresentant i AK 1922-1923, i FK 1923-1947,
for Socialdemokraterna. Ansatt ved Statens Järnvägar 1887-1935, først som rallar, senere som
förrådsförman. Medlem av styret i Svenska Järnvägsmannaförbundet 1918-35 og av styret i
SAP 1924-32. TKR 1:364.
Carlström, Oscar (1879-1950) var riksdagsrepresentant i AK 1918L-1949, 1918-23 for Liberala
riksdagspartiet, 1923-34 for Frisinnade folkpartiet, 1935-49 for Folkpartiet. Landbruker.
Satt som representant i 1928 års lönekommitté. TKR 2:145.
Cederborg, Allan (1868-1931) var tilknyttet Liberala Samlingspartiet. Han var rådmann i
Stockholm, senere direktør ved byens brannforsikringskontor. 1907-18 fungerte han som statens
förlikningsman i arbetstvister. TKR1:73.
Domö, Fritiof (1889-1961) var riksdagsrepresentant i FK, 1928-1934 for Nationella partiet,
1935-1959 for Högern. Godseier, senere landshövding. Statsråd og sjef for Handelsdepartementet
1939-41, konsultativ statsråd 1941-44, statsråd og sjef for Kommunikationsdepartementet
1944-45. Partiformann i Högern 1944-50. TKR 4:320.
Ekendahl, Sigrid (f. 1904) var riksdagsrepresentant i AK 1941-1948 og 1957-1968 for Socialdemokraterna.
Ombudsmann i Sveriges hotell- og resturangpersonalsförbund 1937-47, formann
1945-47, og ombudsmann i LO 1948-64. Medlem av styret i SAP 1956-68. TKR 1:82.
Eriksson, Ernst (1881-1956) var riksdagsrepresentant i AK 1918-1948 for Socialdemokraterna.
Medlem av SAPs styre 1920-28, og medlem av styret i Sveriges Järnvägsmannaförbund
1904-44. TKR1:81
Fagerholm, Per-Hjalmar (1914-1971) var riksdagsrepresentant i AK 1945-1952 for Högern.
Jur. lic. 1942. Han var 1. ombudsman i Försäkringstjänstemannaförbundet 1942-1950, og ble
senere direktør. TKR 1:84.
453

Fornander, Alfred (1855-1937) var riksdagsrepresentant i AK 1907-12 for Lantmanna- och
borgarepartiet. Han var bankmann, senere bankdirektør. TKR2:212.
Forslund, Albert (1881-1954) var riksdagsrepresentant i FK 1931-1951 for Socialdemokraterna.
Han ble kommunikasjonsminister i Per Albin Hanssons koalisjonsregjering 28.09.36-
16.12.38, deretter sosialminister til 13.12.39. Forslund var jernbanekonduktør og formann i
Sveriges Järnvägsmannaförbund 1918-36, og fra februar til september 1936 formann i LO.
TKR 1:235.
Geijer, Lennart (1909-) var riksdagsrepresentant i FK 1962-1970 og i ettkammersystement
1971-1976 for Socialdemokraterna. Han var utdannet jur. dr. fra 1958. Ansatt jurist for Svenska
industritjänstemannaförbundet 1939-57, 1957-66 jurist for TCO. Konsultativ statsråd 1966-
69, statsråd og sjef for Justisdepartementet 1969-76. Geijer var formann i SAPs tjänstemannaråd
1963-67. TKR 1:90.
Gibson, Jimmy (1858-1932) var riksdagsrepresentant i AK 1909-1911 for Liberala Samlingspartiet.
Han var overingeniør, senere disponent. Kilde: TKR4:85.
Hagård, Alarik (1888-1956) var riksdagsrepresentant i AK 1941-1956 for Högern. Han hadde
folkeskolelærereksamen fra 1908, var rektor 1920-26, deretter syssloman vid länslasarettet
i Borås fra 1926. Hagård var formann i Svenska sjukhusförvaltningens tjänstemannaförbund
i 1936, og medlem av det lokale högerförbundet. TKR 4:227.
Hamrin, Mac (1910-1979) var riksdagsrepresentant i AK 1957-58 og 1961-68 og senere i ettkammersystemet
1971-73, for Folkpartiet. Hamrin var landmåler, medlem av styret i Sveriges
lantmätareförening fra 1940, nestformann 1960-64. Han var også medlem av SACOs
representantskap (fullmäktige). Medlem av styret i Folkpartiet 1954-74. TKR 2:278.
Hansson, Sigfrid (1884-1939) var riksdagsrepresentant i FK 1919U-1937 for Socialdemokraterna.
Han var bror av statsminister Per Albin Hansson, redaktør av LO-tidsskriftet Fackföreningsrörelsen,
1921-1937, deretter generaldirektør og sjef for Socialstyrelsen 1937-39. TKR
4:91.
Heiding, Arthur (1883-1973) var riksdagsrepresentant i AK 1925-35 og i FK 1936-51, for
Bondeförbundet. Landbruker, statsråd og sjef for Kommunikationsdepartementet 19.06.36-
27.09.36. TKR 2:279.
Hultell, Mary (1908-1978) var riksdagsrepresentant I FK 1964-69 for Högern. Hun var byråassistent
og medlem av styret for Sveriges kommunaltjänstemannaförbund 1944-68, som formann
1961-62. Hultell var medlem av styret for TCO 1961-70. TKR 1:111.
Håstad, Elis (1900-1959) var riksdagsrepresentant i AK 1941-1959 for Högern. Fil. dr. 1936,
docent 1936, fra 1948 professor i statskunnskap ved Stockholms högskola. Formann i Stockholms
förbund av Högern 1945-47. TKR 1:111.
454

Järte, Otto (1881-1961) var i 1920 førsteaktuarie, og ble senere byråsjef og redaktør. Riksdagsrepresentant
i AK 1925-1932 for Lantmanna- och borgarepartiet. Fil. lic. 1916. Amanuensis
ved kommerskollegium 1908, aktuarie i Socialstyrelsen 1913, byråsjef 1922-1932. Medarbeider
og journalist i Social-Demokraten 1903-15, Sveriges lösen 1916-18, Det nya Sverige
1918-23, Nya Dagligt Allehanda 1918-20, og i Svenska Dagbladet fra 1924, der han var politisk
redaktør 1932-52. Järte ble ekskludert fra Sveriges Socialdemokratiska Arbetareparti (SAP)
i 1915 på grunn av tyskvennlighet, og ble senere en konservativ høyrepolitiker. Andre viceordförande
i Allmänna valmansförbundets stockholmsavdeling 1926-32. (Allmänna valmansförbundet
var høyrepartienes utenomparlamentariske riksorganisasjon.) TKR 1:117.
Lemke, Harald (1855-1917) tilhørte Lantmanna- och borgarepartiet. Han var major, og
distriktssjef i Statens Järnvägar. TKR3:231.
Leo, Henning [Vilhelm] (1885-1953) var riksdagsrepresentant for Socialdemokraterna i AK
1918L-1920 og 1922-28, i FK 1931-32, og i AK igjen 1933-1940U (urtima riksmötet). Statsråd
(kommunikasjonsminister) i Per Albin Hanssons regjering 1932-36. Verksarbeider, lokeldare
og lokfører ved Svenska Järnvägen til 1926. Ombudsmann i Sveriges lokomotivmannaförbund
1924-26 og 1929-32. Redaktør for forbundets tidsskrift 1931-32. Generaldirektør i Bygnadsstyrelsen
1936-50. TKR 1:247.
Lindberg, Elof (1891-1957) var riksdagsrepresentant i AK 1922-1943 for Socialdemokraterna.
Redaktør, senere landshövding. Medlem av styret i SAP 1928-48. TKR 5:360.
Lindholm, Sigurd (1904-1990) var riksdagsrepresentant i AK 1937-1970 for Socialdemokraterna.
Jerndreier ved Sandvikens Järnverk øst for Gävle til 1948. 21 år gammel startet han
sin politiske karriere, først i Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund og Metallindustriarbetarförbundet,
deretter i partiet. Statsråd og sjef for Civildepartementet 1955-65.
Medlem av avdelingsstyret i Svensk Metallindustriarbetarförbund, medlem av styret i SAP
1952-69. I Riksdagen medlem av en rekke komiteer med offentlig sektor og lønnsforhold som
arbeidsfelt. TKR 5:150.
Lindqvist, Herman (1863-1932) var medlem av Socialdemokratiska riksdagsgruppen, og satt
i AK 1906-32. Formann i LO 1900-20. 1921-23 statsråd og sjef for Socialdepartementet.
TKR1:136
Lundqvist, Ragnar (1885-1958) var riksdagsrepresentant i AK 1929-1939U og i FK 1948-1954,
for Lantmanna- och borgarepartiet, senere Högern. Notarie 1918, første trafikkinspektør 1932,
senere byråsjef i Järnvägstyrelsen 1939-50. Formann i Trafiktjänstemännens riksförbund 1929-
1933 og i Statens Järnvägars befälsförbund 1933-39. Medlem av Högerns riksorganisations
överstyrelse og arbetsutskott 1934, og formann i Stockholm moderata förbund / högerförbund
1934-53. TKR 1:252.
455

Lübeck, Sven (1877-1941) var riksdagsrepresentant i AK 1915-1924 for Lantmanna- och
borgarepartiet. Han var statsråd og sjef for Kommunikationsdepartementet 1923-24 i Tryggers
regjering, senere sjef for Socialdepartementet i Lindmans regjering 1928-30. Ingeniør,
utdannet ved Kungl. tekniska högskolan 1898. 1922-1941 landshövding i Gävleborgs län. TKR
1:140.
Magnusson, Karl (1877-1961) var riksdagsrepresentant i AK 1915-1948, 1915-34 for Lantmanna-
och borgarepartiet, 1935-48 for Högern. Han var gartner (trädgårdsmästare) og eide
egen planteskole. Medlem av allmänna civilförvaltningens, försvarsväsendets och kommunikationsverkens
lönenämnder 1933-49, og av undervisningsväsendets lönenämnd 1937-
48.TKR 4:338.
Nettelbrandt, Cecilia (1922-) var riksdagsrepresentant i AK 1961-70 for Folkpartiet. Utdannet
jurist. Hun var forbundsjurist i Sveriges lärarförbund 1961-70, medlem av TCOs avtalsråd 1956-
62 og statliga förhandlingsdelegation 1960-64. Medlem av styret i Folkpartiet 1958-75. TKR
1:256.
Nihlfors, Folke (1910-) var riksdagsrepresentant i AK 1949-1960 og 1965-1968 for Folkpartiet.
Ansatt i Riksförsäkringsverket 1930, aktuarie fra 1947, senere byrådirektør. Organisasjonsdirektør
i Försvarets rationaliseringsinstitut 1969. Medlem av styret i Civila statsförvaltningens
tjänstemannaförbund, senere Statstjänstemannaförbundet, fra 1943 til 1969, fra 1963
som 1. viceordförande. Medlem av styret i Stockholms avdeling av Folkpartiet 1947-66, medlem
av partistyrets verkställande utskott 1958-66 og av Folkpartiets centrala tjänstemannadelegation
1948-66, som formann 1953-66. TKR 1:149.
Nordenskiöld, Otto (1914-) var fil.. kand. og jur. kand. Sekretær i De anställdas centralorganisation
(Daco), en av TCOs forløpere, fra 1941 til 1944, førstesekretær i TCO 1944-60, fra
1961 direktør og formann for TCO. Sandberg 1969:219.
Nyblom, Georg (1900-1939) var riksdagsrepresentant i AK 1933-1939U for Bondeförbundet.
Redaktør, senere ombudsmann i Riksförbundet landsbygdens folk 1936-39 og partisekretær
i Bondeförbundet 1936-37. TKR 5:158.
Ohlin, Bertil (1899-1979) var riksdagsrepresentant i FK 1938-1944 og i AK 1945-1970, for
Folkpartiet. Han var utdannet fil. dr. fra 1924. Professor i nasjonaløkonomi ved Univ. i København
1924-29, og ved Handelshögskolan i Stockholm 1929-65. Statsråd og sjef for Handelsdepartementet
1944-45. Nobelprisen i økonomi 1977. Formann i Folkpartiet 1944-67. TKR
1:155.
Olsson i Golvasta, Carl Gustaf (Närlinge fra 1937) (1885-1965) var riksdagsrepresentant i
AK 1918L-1940U for Bondeförbundet. Landbruker. TKR 1:326, 5:82.
456

Olsson i Kullenbergstorp, Olof (1859-1934) var jordbruker og tilhørte högervilde, senere
Jordbrukarnas fria grupp (1918-21) og Bondeförbundet fra 1922. TKR3:253.
Palmstierna, Erik (1877-1959) var riksdagsrepresentant i AK 1909-1920, for Liberala Samlingspartiet
1909-11 og for Socialistiska riksdagsgruppen 1912-20. Han var friherre (baron),
med offiserseksamen fra sjøkrigsskolen 1897. Statsråd og sjef for Sjöförsvarsdepartementet
1917-20 og utenriksminister 10.03.20-27.10.20. Medlem av verkställande utskott i SAP 1911.
TKR 1:159.
Persson, Gunnar (1895-1956) var riksdagsrepresentant i AK 1925-1948 for Lantmanna- och
borgarepartiet og Högern. Landbruker. TKR 4:506.
Pettersson, Jacob (1866-1957) var riksdagsrepresentant i AK 1900-1924, først for Liberala
Samlingspartiet og etter bruddet i 1923 for Sveriges liberala parti (Liberala riksdagspartiet).
Pettersson var jurist, borgermester i Södertälje 1896-46, formann i statens bostadsnämnd 1923-
26 og 1928-37; statens förlikningsman i arbeidstvister 1925-26 og 1928-34, og statsråd og sjef
for Socialdepartementet i Ekmans første regjering 1926-28. TKR 1:263.
Reuterskiöld, Carl Axel (1870-1944) var riksdagsrepresentant i FK 1919U-1938, 1919-21 og
i 1923 uten parti (vilde), i 1922 og fra 1924 for Bondeförbundet. Professor i stats-, förvaltnings-
och folkrätt i Uppsala fra 1909. TKR 1:329.
Rodhe, Alvar Elis (1882-) ble jur. kand. i 1904. Ansatt i Utenriksdepartementet i 1920, sjef
for departementets rettsavdeling, 1927-38 landshövding i Gotlands län, 1938-47 landshövding
i Kristianstad län. Svenska män och kvinnor, Stockholm 1949.
Ryberg, Karl Arthur (1882-1955) var riksdagsrepresentant i AK 1918L-1952 for Bondeförbundet.
Landbruker. TKR 2:266.
Sandler, Rickard (1884-1964) var riksdagsrepresentant i AK 1912-16 og i FK 1919U-1964 for
Socialdemokraterna. Fil. lic. 1911, folkehøyskolelærer, senere statsråd og landshövding. Konsultativ
statsråd 10.03.20-30.06.20 og 1921-23, finansminister 30.06.20-27.10.20, handelsminister
18.10.24-27.02.25. Statsminister 24.01.25-07.06.26. Utenriksminster 1932-36 og 1936-
39. Medlem av partistyret i SAP 1911-52. TKR 5:90.
Schmidt, Folke (d. 1980) var fra 1966 professor i arbeidsrett i Stockholm. President i The
International Society of Labour Law and Social Security (1966). Edlund 1985:24 f.
Strand, Axel (1893-1983) var riksdagsrepresentant i FK 1938-1970 for Socialdemokraterna.
Kasserer i LO 1936-47, deretter formann til 1956. Medlem av SAPs arbeidsutvalg (verkställande
utskott) 1944-64. TKR 1:173.
Tham, Volrath (1867-1946) var riksdagsrepresentant i FK 1919L og 1934-36. Han var direktør
og tilhørte Nationella partiet, første kammerets høyreparti. TKR 5:176.
457

von Sydow, Hjalmar (1862-1932) var riksdagsrepresentant i FK 1916-1932 (Førsta kammarens
nationella parti). Jur. kand. 1886. Formann og administrerende direktør (VD) i Svenska Arbetsgivareföreningen
(SAF) 1907-1931. En rekke offentlige og politiske verv, blant annet medlem
av Socialförsäkringskommittén 1915-22. TKR I:177.
Werner, Oscar (1889-1970) var riksdagsrepresentant i AK 1933-1949 og i FK 1950-57 for
Bondeförbundet. Landbruker. TKR 4:448.
Wigforss, Ernst (1881-1977) var riksdagsrepresentant i FK 1919U-1928, i AK 1929-1947 og i
FK igjen 1948-1953, for Socialdemokraterna. Han avla universitetseksamen i 1906 (fil. lic.),
og etter nye studier i nordiske språk og dialekter ble han fil. dr. i 1914. Ansatt som lektor i
Göteborg 1918-1946. Wigforss var sentral i SAP helt fra 1920. Han var medlem av styret i SAP
1920-52 og av verkställande utskott 1928-52. Han satt som statsråd i flere perioder: konsultativ
statsråd 1924-25, statsråd og sjef for Finansdepartementet 1925-26, 1932-36 og 1936-
49. TKR 4:171.
Winberg, Carl (1867-1945) var riksdagsrepresentant i AK 1912-17 og i FK 1919U-1930. Han
var først medlem av Socialdemokratiska riksdagsgruppen, senere av Socialdemokratiska
vänstergruppen og Kommunistiska riksdagsgruppen. Han var sekretær i Sveriges Järnvägsmannaförbund
1907-09 og redaktør av forbundsbladet Signalen 1909-1928. TKR1:192.
Örne, Anders (1881-1956) var riksdagsrepresentant i FK 1919L-1934 for Socialdemokraterna
Fil. kand. 1907, sekretær i Finansdepartementet 1920, statsråd og sjef for Kommunikationsdepartementet
1921-23, generaldirektør og sjef for Generalpoststyrelsen 1926-46. TKR 4:524.
458

Vedlegg 2
Lover og utredninger
Tabell over utvalgte lover, avtaler og utredninger i Norge og Sverige. For ytterligere detaljer
se litteraturliste eller liste over stortingsforhandlinger og riksdagsforhandlinger.
Årstall Lover/avtaler Utredninger Lover/avtaler i Utredninger
i Norge
i Norge
Sverige
i Sverige
1906
1909
1915
1918
1920
1925
1927
1928
1933
Lov om
arbeidstvister
Lov om offentlige
tjenestemænd
Lov om
arbeidstvister (ny)
Lov om
forhandlingsrett
for statstjenestemenn
Indstilling 1909.
Forslag til lov om
mægling og voldgift
i arbeidstvister
med motiver.
Solnørdalkomiteen.
Innstilling 1925.
Utkast til lov om
lønnstvister i
offentlige
tjenesteforhold.,
Innstilling fra
Tjenestemannskomiteen
Lag om medling i
arbetstvister
Lag om
kollektivavtal. Lag
om arbetsdomstol.
Betänkande 1920.
Betänkande med förslag
til lag angående
förhandling mellan
staten och dess
tjänstemän, avgitt av k.
socialstyrelsen
459

460

Vedlegg 3
Kilder
Universitetsbiblioteket i Oslo
Per Ryghs dagbøker, bd. 20, 03.12.1928 – 31.07.1929, Universitetsbibliotekets håndskriftsamling,
Oslo.
Protokol for Venstres stortingsgruppe 1883-1940, bind I 1883-1924, Rolf Danielsen (utg.)
Protokol for Venstres stortingsgruppe 1883-1940, bind II 1925-1934, Rolf Danielsen (utg.)
Universitetsbiblioteket i Stockholm
Ds 1988:4, Från patriark till part - spelregler och lönepolitik för staten som arbetsgivare.
Finansdepartementet. Rapport till ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi.
Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek, Oslo
De norske Jernbaneforeningers Forbund, årsberetning 1910-11.
Det norske postmandslag, beretning om Det norske postmandslags virksomhet i tidsrommet
1906-1910.
Det Norske Arbeiderparti, Saksarkivet, Samarbeidskomiteen 1945-1960.
Indstilling 1912, «Om forhandlingsret for jernbaneetatens organisationer». Indstilling fra
komitte oppnevnt av Norges Lokomotivpersonales Forening og De norske Jernbaneforeningers
Forbund. Trykt i Lokomotivmands Tidene nr. 11, 12 og 13/1912.
Norsk Tjenestemannslag, beretninger 1957-59.
Norsk Arbeidsmandsforbund, beretning om Norsk Arbeidsmandsforbunds virksomhet 1917
og 1919.
Norges Lokomotivpersonales Forening, referat fra aarsmøtet 1912, trykt i Lokomotivmands
Tidene nr. 11/1912.
Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg, protokol 1926-1933.
461

Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek, Stockholm
Landsorganisationen, berättelse över Landsorganisationens verksamhet år 1927.
Landsorganisationen, sammandrag av protokollet över Representantskapets möte 1928.
Statstjänarnas Centralorganisation, protokoller 1916-1938.
Sveriges Järnvägsmannaförbund, protokoll från Sveriges Järnvägsmannaförbunds kongresser
1924, 1928, 1932, 1936.
Tjänstemännens Arkiv och Museum (TAM), Stockholm
Handlingar och protokoll om Gamla TCOs bildande 1929-1937.
Statstjänstemannaförbundet (S), protokoller 1954, 1957, 1960, 1968.
Svenska Tullmannaförbundet, Förbundsstyrelsens protokoll 1932, Årsmøte/kongressprotokoll
1934-1941.
Sveriges allmänna Tulltjänstemannaförening, Centralstyrelsen/Förbundsstyrelsens protokoll
1932-1938.
Tjänstemännens Centralorganisation, protokoll från kongress 1955, 1958, 1961.
Tjänstemännens Centralorganisation, Styrelsens och Revisorernas berättelser för år 1958, 1962,
1964.
Tjänstemännens Centralorganisation, diverse dokumenter.
Sveriges Akademikers Centralorganisations arkiv
«Förhandlingsrättsliga spörsmål», trykt utredning fra SACO:s förhandlingsrättskommitté,
SACO:s skriftserie nr. 1/1958.
Statstjänstemännens Riksförbund, Styrelse- och Revisionsberättelser avseende verksamheten
för åren 1948 - 1953, 1955 - 1965, 1971.
Statstjänstemännens Riksförbund, diverse dokumenter, Riksarkivet Stockholm.
Sveriges Akademikers Centralorganisation, verksamhetsberättelser 1947-1971, 1976.
Sveriges Akademikers Centralorganisation, SACOs klipparkiv 1956-1967, Ö VI:1, 2 og 3, Riksarkivet
Stockholm.
Sveriges Akademikers Centralorganisation, diverse dokumenter, Riksarkivet Stockholm.
Sveriges Statstjänstemannanämnd, protokoll och handlingar 1917-1945, Riksarkivet Stockholm.
462

Finansdepartementets Arkiv, Riksarkivet Oslo
Finansdepartementets lønnskontor, arkiv: 3A-283-41, diverse pakker nr. 2-467.
Notat fra Konferance tirsdag den 15. mars 1927 mellom representanter for regjeringen og
styret for Statstjenestemennenes Aksjonsutvalg. (Trolig stenografisk notert.) Arkiv: 3A-283-
41, pakke nr. 171, Riksarkivet Oslo.
Aviser og tidsskrifter
Aftenposten januar - februar 1929.
Arbeidsmanden 1916-1920. Organ for Norsk Arbeidsmandsforbund.
Dagbladet januar - februar 1929
Fri Fagbevegelse 1947-1954. Utgitt av Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon.
Förhandlingsnytt 1968. Utgitt av SACO.
Från svenska statsförvaltningen 1907. Tidskrift utgifven af De extra ordinaries förening.
Från svenska statsförvaltningen 1908-14, 1917-20, 1922-1929. (Ikke utkommet 1915-16 og
1921.) Tidskrift för administrativa spörsmål.
Förvaltningsrättslig Tidskrift 1938-1979.
Lanternan 1933-1936. Organ för Svenska Tullmannaförbundet.
Lokomotivmands Tidene 1910 - 1912. Organ for Norges Lokomotivpersonales Forening.
Meddelelsesblad 1923-1939. Utgitt av Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon..
Medlemsblad för de Centrala Ämbetsverkens Icke Ordinarie Befatningshafares Förening 1930-
1937.
Morgenbladet januar - februar 1929
Nordisk Administrativt Tidsskrift 1921-1960.
Norsk Tjenestemannsblad 1957-1959.
Postbladet 1924
Posthornet 1909-1912, 1915. Organ for Det norske postmandslag.
SACO-tidningen 1954-1971.
Statstjenestemannen 1925-1933.
Tidskrift för den Centrala Statsförvaltningens tjänstemannaförening 1937-1944.
463

Stortingsforhandlinger
1893 Brev fra Bestillingsmændenes Forening i Kristiania den 20. januar 1893 til Justis- og
Politidepartementet. Trykt i sin helhet i St. dok. nr. 137 (1895).
1895 ”Udkast til Almindelig borgerlig Straffelov for Kongeriget Norge, I Udkast til Lov”.
Kristiania 1896. Trykt som vedlegg til Oth. Prp. No. 24 (1898-99), Ang. Udfærdigelse
af en almindelig borgerlig Straffelov.
1895 ”Udkast til Almindelig borgerlig Straffelov for Kongeriget Norge, II Motiver”, Kristiania
1896. Trykt som vedlegg til Oth. Prp. No. 24 (1898-99), Ang. Udfærdigelse af en
almindelig borgerlig Straffelov.
1895 Indst. O. nr. 73 (1895), Indstilling fra Justitskomiteen angaaende Forslag fra Bestillingsmændenes
Forening i Kristiania til Lov angaaende Ansættelse og Afskedigelse af civile
Bestillingsmænd i Stat og Kommune.
1895 St. dok. nr. 137 (1895), Forslag til Lov angaaende Ansættelse og Afskjedigelse av civile
Bestillingsmænd i Stat og Kommune. (Oversendt Stortinget 7. juni 1895. Fire Kristiania-representanter
vedtok det til fremsettelse.)
1896 ”Udkast til lov om civile og geistlige Embeds- og Bestillingsmænds Disciplinærforseelser
og Avskedigelse med Motiver, Udarbeidet af den ved kgl. Resolution af 14de
November 1885 nedsatte Kommission (straffelovskommissionen)”. Trykt som vedlegg
til og lagt til grunn for proposisjonen om disiplinærlov, fremsatt i 1899 (Oth. Prp. No.
25 (1898-99)), vesentlig uforandret i Oth. Prp. No. 17 (1900-01).
1901 Indst. O. II (1901-02), Indstilling fra justiskomiteen angaaende den kongelige proposition
om udfærdigelse af en lov om civile og geistlige embets- og bestillingsmænds
diciplinærforseelser og afskedigelse.
1901 Indst. O. I (1901-02), Indstilling fra justiskomiteen angaaende den kongelige proposition
til en almindelig borgerlig straffelov, en lov om den almindelige borgerlige
straffelovs ikrafttræden samt en lov, indeholdende forandringer i lov om rettergangsmaaden
i straffesager af 1ste juli 1887.
1903 Forh. i O. 17. november 1907 (om Indst. O. nr. 3 (1903-04)).
1903 Indst. O. nr. 3 (1903-04). Privat lovforslag om ansettelse og avskjedigelse. Undertegnet
av Chr. Ødegaard, S. Hodne m. fl. Vedtatt fremsatt av representanten Myrvang.
Bygde vesentlig på forslaget fra 1895. Innstilt oversendt regjeringen.
1907 Indst. O. nr. 21 (1906-07), Indstilling fra justiskomiteen angaaende forslag fra bestillingsmændenes
landsforbund til lov om ansættelse og afskedigelse af bestillingsmænd
i stat og kommune, vedtaget til fremsættelse af repræsentanten Thore Myrvang
m. fl.
1907 Dokument nr. 55 (1906-07). Forslag til lov, innsendt fra Bestillingsmændenes Landsforbund.
Jfr. også Indst. O. nr. 21 (1906-07).
464

1907 St. tid. 1906-07, s. 3212 f. Debatt om ansettelsesforhold.
1907 Dok. nr. 55 (1906-07), Forslag til lov om ansættelse og afskedigelse af bestillingsmænd
i stat og kommune.
1907 Forh. i O. 9 mars 1907.
1912 Ot. prp. nr. 29 (1912), Om utfærdigelse av en lov om arbeidstvister.
1912 St. tid. 6. mai 1912. Forslag fra Magnus Nilsen der regjeringen bes åpne forhandlinger
med Norsk Arbeidsmandsforbund om jernbaneanleggsarbeidernes lønnskrav. St.
forh. 1912, 7a, s. 1336-1371.
1915 Indst. O. XII (1915), Tillæg til Indst. O. II for 1914 fra den forsterkede socialkomité
angaaende utfærdigelse av en lov om arbeidstvister.
1915 Indst. O. nr. 146 (1915), Indstilling fra justiskomité nr. 1 om utfærdigelse av en lov om
offentlige tjenestemænd.
1915 Ot. prp. nr. 38 (1915), Om utfærdigelse av en lov om offentlige tjenestemænd.
1915 Tillæg til dokument nr. 42 (1915), Om lov om offentlige tjenestemænd.
1915 Dok. nr. 42 (1915) med tillæg, Uttalelser angaaende lov om offentlige tjenestemænd.
1915 Besl. O. til indst. O. XII (1915), Beslutning til lov om arbeidstvister.
1916 Ot. prp. nr. 48 (1916), Om utfærdigelse av en lov om offentlige tjenestemænd.
1917 Indst. O. XXX (1917), Om utfærdigelse av en lov om offentlige tjenestemænd.
1918 Forh. i O. (1918), s. 2-19.
1918 Tillæg til dokument nr. 4 (1918), Uttalelser angaaende Odelstingets beslutning til lov
om offentlige tjenestemænd.
1918 Forh. i L. (1918), s. 2-6.
1918 Dok. nr. 4 (1918).
1920 St. tid. 9. juli 1920,. Om lønsregulering for off. tjenestemænd og om bev. av dyrtidstillæg.
St. forh. bd. 7b 1920, s. 2829-2831
1920 St. tid. 10. juli 1920, Om lønsregulering for off. tjenestemænd og om bev. av dyrtidstillæg.
St. forh. bd. 7b 1920, s. 2845-2847.
1920 St. tid. 27. november 1920, Om forandring i statsbanernes lønsregulativ. St. forh. bd.
7b 1920, s. 3772-3811.
1925 St. tid. 17. juli 1925. Dyrtidstillegg for statstjenestemenn. St. forh. bd. 7b. 1925, s. 2887-
2902.
1925 St. tid. 30. mars 1925, Spørsmålet om opsigelse av overtallige statstjenestemenn. St.
forh. bd. 7a 1925, s. 742-743.
1925 St. tid. 9. juli 1925, Om muligheten for og virkningen av overtallige tjenestemenns
opsigelse. St. forh. bd. 7b 1925, s. 2582-2583.
465

1926 St. tid. 14. mai 1926, Forslag fra repr. Langeland ang. revisjon av lønsregulativ for
offentlige tjenestemenn. St. forh. bd. 7b 1926, s. 1626-1632.
1927 St. prp. nr. 75 (1927), Om nedregulering av de offentlige tjenestemenns lønninger m.
v. St. forh. bd. 2b 1927.
1927 Forh. i St. 5. juli 1927. Innstilling fra lønningskomiteen om nedregulering av de offentlige
tjenestemenns lønninger m. v. St. forh. bd. 7b 1927, s. 2536-2593.
1927 Ot. med. nr. 1 (1927), Om tjenestemannsloven.
1927 Dokument nr. 20. (1927), Angående nedregulering av de offentlige tjenestemenns
lønninger. Regjeringsadvokat Kristen Johanssens skrivelse av 11te september 1926 til
Det kgl. Finansdepartement. St. forh. bd. 5 1920.
1927 Budgettinnst. nr. 119b. (1927), Innstilling fra lønningskomiteen om nedregulering av
de offentlige tjenestemenns lønninger m. v. St. forh. bd. 6a 1927.
1928 Ot. med. nr. 1 (1928), Angående spørsmålet om en lov om lønnstvister i offentlige
tjenesteforhold. St. forh. bd. 3 1928.
1929 St. prp. nr. 1 (1929), Tillegg nr. 15, Om ordning av de offentlige tjenestemenns lønnsforhold.
St. forh. bd. 2 1929.
1929 St. tid. 20. mars 1929, Spørsmålet om appell av statsfunksjonærenes lønnssak. St. forh.
bd. 7a 1929, s. 741-771.
1929 St. med. nr. 21 (1929), Om Oslo byretts dom av 5. februar 1929 i søksmålene mot det
offentlige i anledning av den almindelige lønnsreduksjon fra 1. januar 1928. St. forh.
bd. 2 1929.
1929 St. prp. nr. 2 (1929), Om nye lønnsregulativer for de offentlige tjenestemenn. St. forh.
bd. 2 1929.
1929 St. tid. 24. juni 1929, Ordning av de offentlige tjenestemenns lønnsforhold. St. forh.
bd. 7b 1929, s. 2388-2437.
1929 Budgettinnst. S. nr. 169 (1929), Innstilling fra lønningskomiteen om ordning av de
offentlige tjenestemenns lønnsforhold. St. forh. bd. 6a 1929.
1929 Innst. S. nr. 62 (1929), Innstilling fra lønningskomiteen angående spørsmål om å innbringe
til prøvelse ved Høiesterett Oslo byretts dom av 5te februar 1929 i søksmålene
mot det offentlige i anledning av den almindelige lønnsreduksjon fra 1ste januar
1928.
1932 Ot. prp. nr. 57 (1932), Om forandringer i lov av 15. februar 1918 om offentlige tjenestemenn.
1932 Innst. O. nr. 130 (1932), Innstilling fra administrasjonskomiteen om forandringer i lov
av 15 februar 1918 om offentlige tjenestemenn.
1932 Forh. i St. 3. juni 1932. Dyrtidstillegg m.v. St. forh. bd. 7b 1932, s. 1637-1653.
466

1933 Innst. S. nr. 171 (1933), Innstilling fra administrasjonskomiteen om istandbringelse av
lønnsordninger med statens tjenestemenn m. v. for tidsrommet 1 juli 1933 - 30 juni
1937. St. forh. bd. 6a 1933.
1933 Ot. prp. nr. 85 (1933). Om utferdigelse av en lov om forhandlingsrett for statstjenestemenn
og om oprettelse av en tjenestemannsrett. St. forh. bd. 3 1933.
1933 St. med. nr. 17 (1933), Om forhandlingene høsten 1932 om reduksjon av de offentlige
tjenestemenns lønninger. St. forh. bd. 2b 1933.
1933 Innst. S. nr. 41 (1933), Innstilling fra administrasjonskomiteen om forhandlingene om
reduksjon av de offentlige tjenestemenns lønninger. St. forh. bd. 6a 1933.
1933 Innst. O. XXIX (1933), Innstilling fra administrasjonskomiteen om utferdigelse av en
lov om forhandlingsrett for statstjenestemenn og om oprettelse av en tjenestemannsrett.
St. forh. bd. 6b 1933.
1933 Forh. i L. 3. juli 1933, Lov om forhandlingsrett for statstjenestemenn m. v. St. forh.
bd. 8 1933, s. 177-179.
1933 Forh. i O. 29. juni 1933, Lov om forhandlingsrett for statstjenestemenn m. v. St. forh.
bd. 8 1933, s. 903-907.
1933 Forh. i St. 4. juli 1933, Lønnsordninger med statens tjenestemenn. St. forh. bd. 7b 1933,
s. 2231-2253.
1936 St. med. nr. 35 (1936), Departementets uttalelser om de av Spare- og Forenklingskommisjonen
av 1932 fremsatte forslag. Bilag til Spare- og Forenklingskommisjonens
innstillinger II, III, V, VI og VII.
1937 Innst. S. nr. 179 (1937), Innstilling fra administrasjonskomiteen om lønnsregulering
for de offentlige tjenestemenn m. v. St. forh. bd. 6a 1937.
1937 St. prp. nr. 1 (1937), Tillegg nr. 13, Om lønnsregulering for de offentlige tjenestemenn
m.v. St. forh. bd. 2a 1937.
1937 Forh. i St. 15. juni 1937, Lønnsregulering for de offentlige tjenestemenn. St. forh. bd.
7b 1937, s. 1371-1435.
1948 St. prp. nr. 135 (1948), Om lønnsregulering for lærere m.fl. i Folke-, framhalds- og
ungdomsskolen. St. forh. bd. 2a 1948.
1950 St. prp. nr. 31 (1950), Kommunale tillegg til folkeskolens og den høyere skoles lærere
m.v. St. forh. bd. 2a 1950.
1950 Forh. i St. 29. juni 1950, Overgangsordning for komm. lærerlønnstillegg. St. forh. bd.
7b 1950, s. 1851-1856.
1950 Innst. S. nr. 43 (1950), Innstilling fra den forsterkede administrasjonskomité om kommunale
tillegg til folkeskolens og den høyere skoles lærere m.v. St. forh. bd. 6a 1950.
467

1951 St. prp. nr. 110 (1951), Overgangsordning for tilståelse av kommunale tillegg til lærerpersonalet
i folke- og framhaldsskolen i Oslo. St. forh. bd. 2a 1951.
1954 St. prp. nr. 33 (1954), Overgangsordning for tilståelse av kommunale tillegg til lærerpersonalet
i den høyere skole, folke- og framhaldsskolen m. v. St. forh. bd. 2a 1954.
1954 Innst. S. nr. 27 (1954), Innstilling fra den forsterkede administrasjonskomité om overgangsordning
for tilståelse av kommunale tillegg til lærerpersonalet i den høyere
skole, folke- og framhaldsskolen m. v. St. forh. bd. 6a 1954.
1954 Forh. i St. 10. mars 1954, Overgangsordning for kommunale tillegg til lærere. St. forh.
bd. 7a 1954.
1955 Innst. S. nr. 22 (1955), Innstilling fra administrasjonskomiteen om lønnsregulering for
en del tjenestemenn i Norsk Rikskringkasting. St. forh. bd. 6a 1955..
1955 St. prp. nr. 19 (1955), Om lønnsregulering for en del tjenestemenn i Norsk Rikskringkasting.
St. forh. bd. 2a 1955.
1955 Forh. i St. 15. mars 1955, Lønnsregulering for en del tjenestemenn i Norsk Rikskringkasting.
St. forh. bd. 7a 1955, s. 598-634.
1958 Vedlegg 3-6 til Ot. prp. nr. 20 (1958).
1958 Ot. prp. nr. 20 (1958).
1958 Dokument nr. 11 (1958), Betenkning av professor Frede Castberg og Johs. Andenæs
om forslaget til lov om offentlige tjenestetvister (Ot. prp. nr. 20 for 1958).
1958 Forh. i O. 13. juni 1958, s. 226-251, sak nr. 14, Innstilling fra administrasjonskomiteen
om lov om offentlige tjenestetvister. St. forh. bd. 8. 1958.
1958 Forh. i L. (1958), s. 264, Lov om offentlige tjenestetvister, Lagt. bif. ref. sanksjon. St.
forh. bd. 8 1958.
1958 Innst. O. V. (1958), Innstilling fra administrasjonskomiteen om lov om offentlige tjenestetvister.
St. forh. bd. 6b 1958.
1969 Ot. prp. nr. 34 (1968-69), Om lov om endring i lov om offentlige tjenestetvister av 18.
juli 1958 og i lov om arbeidervern av 7. desember 1956. St. forh. bd. 4a 1968-69.
1969 Innst. O. XXI (1968-69), Innstilling fra administrasjonskomiteen om lov om endring i
lov om offentlige tjenestetvister av 18. juli 1958 og i lov om arbeidervern av 7. desember
1956. St. forh. bd. 6b 1968-69.
Riksdagsforhandlinger
1910 Kungl. Maj:ts Nåd. Proposition Nr. 96 (1910), Förslag til Lag om ändrad lydelse af 19
kap. 22 § samt 25 kap. 15 och 22 §§ strafflagen.
1910 Riksdagens Särskilda Utskotts, nr. 2, utlåtande nr. 8 (1910), Angående Förslag til Lag
om ändrad lydelse af 19 kap. 22 § samt 25 kap. 15 och 22 §§ strafflagen.
468

1911 Första kammarens andra tillfälliga utskotts utlåtande nr. 18 (1911), Med anledning
af herr Winbergs m. fl. motion om skrifvelse till Kungl. Maj:t angående en förhandlingsordning
mellan tjänstemän och arbetare i statens administrativa verk, å ena, samt
vederbörande verks styrelser och underlydande förvaltningar, å andra sidan. Bihang
till Riksdagens protokoll 1911, 9 Saml. 1 & 2 Afd. 1. Band. Nr. 2:18
1911 Motion AK nr. 158 (1911), Af herr Winberg m. fl, om skrifvelse till Kungl. Maj:t angående
en förhandlingsordning mellan tjänstemän och arbetare i statens administrativa
verk å ena, samt om vederbörande verks styrelser och underlydande förvaltningar
å andra sidan. Bihang till Riksdagens protokoll 1911, 1 Saml. 2 Afd. 2 Band. B.
1911 Förh. i AK, fredag den 26 maj. Kl. 7 e. m. Behandling av Andra kammarens fjärde tillfälliga
utskotts utlåtande, nr 14. Rd. prot 1911, AK, VII. bandet, Nr. 59:1d.
1911 Förh. i FK, tirsdag den 30 maj. Behandling av Första kammarens andra tillfälliga utskotts
utlåtande, nr 18. Rd. prot 1911, FK, III. bandet, Nr. 33:67d.
1911 AK 4 TfU:14, Andra kammarens fjärde tillfälliga utskotts utlåtande nr 14, 1911, med
anledning af herr Winbergs m. fl. motion om skrifvelse till Kungl. Maj:t angående
en förhandlingsordning mellan tjänstemän och arbetare i statens administrativa verk
å ena samt vederbörande verks styrelser och underlydande förvaltningar å andra
sidan. Bihang till Riksdagens protokoll 1911, 9 Saml. 2 Afd. 2 Band. Nr. 4:14.
1912 AK 4 TfU:8, Andra kammarens fjärde tillfälliga utskotts utlåtande nr 8, 1912 angående
herr Winbergs motion, nr 227, 1912, om skrifvelse till Kungl. Maj:t angående utredning
och förslag i fråga om en förhandlingsordning mellan vissa statens tjänstemän
och arbetare samt vederbörande verks styrelser och underlydande
förvaltningar. Andra Kammarens protokoll 1912, 13 Saml. 4 Avd., nr. 8.
1912 Motion AK nr. 227 (1912), Af herr Winberg, om skrifvelse till Kungl. Maj:t angående
utredning och förslag i fråga om en förhandlingsordning mellan vissa statens tjänstemän
och arbetare samt vederbörande verks styrelser och underlydande förvaltningar.
1913 Förh. i AK, fredag 25. april 1913, nr. 36:72, Interpellation från Herr Lindman.
1913 Förh. i AK, onsdag 28. maj 1913, nr. 51:57, Svar å interpellation fra Chefen för Civildepartementet,
herr statsrådet Scotte.
1921 Förh. i AK, onsdag 27. april 1921, nr. 35:93, Ang. förhandlingsrätt åt befattningshavare
vid vissa företag.
1921 Andra kammarens fjärde tillfälliga utskotts utlåtande nr. 10 (1921), I anledning av
väckt motion om skrivelse till Kungl. Maj:t i fråga om tillförsäkrande av förhanlingsrätt
åt befattningshavare vid vissa företag.
1925 Förh. i AK, lördag 17. januari 1925, nr. 3:18, Interpellation från herr Lindman.
469

1926 Förh. i AK, 19. februari 1926, nr. 11:1, Svar av statsråd Möller, å interpellation från
herr Otto Järte om arbetsinställelse vid samhällsviktiga företag.
1929 Förh. i AK, fredag 31. maj 1929, nr. 42:79, Svar av statsråd Lübeck, å interpellation
från herr Edoff Andersson om förhandlingsordning för statens befattningshavare.
Riksdagens protokoll AK, V. bandet, nr. 42:79.
1929 Förh. i AK, 7. maj 1929, nr. 34:2, Interpellation från herr Andersson i Stockholm om
förhandlingsordning för statens befattningshavare.
1932 Motion AK nr. 29 (1932), Av herr Andersson i Stockholm m. fl., angående förhandlingsordning
för i statens tjänst anställda befattningshavare. Riksdagens protokoll,
bihang 1932, 4 Saml. 1 Band.
1932 Andra kammarens fjärde tillfälliga utskotts utlåtande nr. 7 (1932), I anledning av väckt
motion angående förhandlingsordning för i statens tjänst anställda befattningshavare.
Riksdagens protokoll 1932, bihang, 13 Saml.
1932 Förh. i AK, lördag 23. april 1932, nr. 37:93, Ang. ifrågasatt förhandlingsordning för i
statens tjänst anställda befattningshavare.
1934 Motion AK nr. 374 (1934), Av herr Lundqvist m. fl., angående införande av förhandlingsordning
för statens tjänstemän. Riksdagens protokoll 1934, bihang, 4 Saml. 2
Band.
1934 AK 3 TfU:7 1934. Andra kammarens tredje tillfälliga utskotts utlåtande nr. 7 (1934), I
anledning av väckt motion angående införande av förhandlingsordning för statens
tjänstemän. Riksdagens protokoll 1934, bihang, 13 Saml.
1934 Förh. i AK, lördag 12. maj 1934, nr. 34:3. Riksdagens protokoll 1934, Andra kammaren,
IV Band.
1934 FK 1 TfU:8 1934. Första kammarens första tillfälliga utskotts utlåtande nr. 8 (1934), I
anledning av väckt motion angående införande av förhandlingsordning för statens
tjänstemän. Riksdagens protokoll 1934, bihang, 12 Saml. 1 Avd. nr. 8.
1934 Förh. i FK, fredag 1. juni 1934, nr. 39:12. Riksdagens protokoll 1934, Första kammaren,
IV Band.
1936 Kungl. Maj:ts proposition nr. 240 (1936), Till riksdagen med förslag till lag om förenings-
och förhandlingsrätt med mera; given Stockholms slott den 17 april 1936. Riksdagens
Protokoll 1936, bihang, 1 Saml. 15 Band.
1936 Andra lagutskottets utlåtande nr. 58 (1936), I anledning av dels Kungl. Maj:ts proposition
med förslag till lag om förenings- och förhandlingsrätt samt i samband därmed
väckta motioner, dels ock väckta motioner angående lag om vissa ekonomiska
stridsåtgärder m. m. Riksdagens Protokoll 1936, bihang, 9 Saml. 2 Band.
470

1936 Andra lagutskottets memorial nr. 59 (1936), Med föranledning av kamrarnas skiljaktiga
beslut beträffande andra lagutskottets utlåtande nr. 58 i anledning av dels Kungl.
Maj:ts proposition med förslag till lag om förenings- och förhandlingsrätt samt i samband
därmed väckta motioner m. m. Riksdagens Protokoll 1936, bihang, 9 Saml. 2
Band.
1936 Förh. i FK, torsdag 18. juni och måndag 22. juni 1936, nr. 47:8 d och nr. 48:2, Lagförslag
om förhandlingsrätt m. m. Riksdagens protokoll 1936, IV Band.
1936 Förh. i AK, torsdag 18. juni och måndag 22. juni 1936, nr. 48:5 d og nr. 50:2, Angående
förenings- och förhandlingsrätt m. m. Riksdagens protokoll 1936, V Band.
1937 Kungl. Maj:ts proposition nr. 128 (1937), Till riksdagen med förslag till kungörelse
angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän; given Stockholms slott den 19
februari 1937. Riksdagens protokoll 1937, bihang, 1 Saml. 9 Band.
1937 Motion AK nr. 436 (1937), Av herr Persson i Falla m. fl., i anledning av Kungl. Maj:ts
proposition, nr. 128, med förslag till kungörelse angående förhandlingsrätt för statens
tjänstemän. Riksdagens protokoll 1937, bihang, 4 Saml. 2 Band.
1937 Andra lagutskottets utlåtande nr. 44 (1937), I anledning av dels Kungl. Maj:ts proposition
med förslag till kungörelse angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän,
dels ock en i ämnet väckt motion. Riksdagens protokoll 1937, bihang, 9 Saml. 2 Band.
1937 Förh. i FK 22. maj 1937, nr. 34:62, Kungörelsesförslag ang. förhandlingsrätt för statens
tjänstemän. Riksdagens protokoll 1937, III Band.
1937 Förh. i AK 22. maj 1937, nr. 34:95, Angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän.
Riksdagens protokoll 1937, III Band.
1937 Riksdagens skrivelse nr. 342 (1937), Till Konungen i anledning av dels Kungl. Maj:ts
proposition med förslag till kungörelse angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän,
dels ock en i ämnet väckt motion. Riksdagens protokoll 1937, bihang, 14 Saml.
1937 Riksdagens skrivelse nr. 343 (1937), Till fullmäktige i riksgäldskontoret angående utredning
om införande av förhandlingsrätt för tjänstemän vid riksdagen och riksdagens
verk. Riksdagens protokoll 1937, bihang, 14 Saml.
1939 Motion AK nr. 245 (1939), Av herrar Holm och Falk, angående viss ändring av lagen
om förenings- och förhandlingsrätt. Riksdagens protokoll 1939, bihang, 4 Saml. 2
Band.
1940 Kungl. Maj:ts proposition nr. 4 (1940), Till riksdagen med förslag till lag om förhandlingsrätt
för kommunala tjänstemän; given Stockholms slott den 26 januari 1940.
Riksdagens protokoll 1940, bihang, 1 Saml. 5 Band.
1940 Andra lagutskottets utlåtande nr. 24 (1940), I anledning av Kungl. Maj:ts proposition
med förslag till lag angående ändrad lydelse av 3 och 29 §§ lagen den 11 september
471

472
1936 (nr 506) om förenings- och förhandlingsrätt. Riksdagens protokoll 1940, bihang,
9 Saml. 2 Avd.
1940 Andra lagutskottets utlåtande nr. 25 (1940), I anledning av dels Kungl. Maj:ts proposition
med förslag till lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän, dels ock
i ämnet väckta motioner. Riksdagens protokoll 1940, bihang, 9 Saml. 2 Avd.
1940 Förh. i AK 8. maj 1940, nr. 30:57, Angående förslag till lag om förhandlingsrätt för
kommunala tjänstemän. Riksdagens protokoll 1940, Andra kammaren II Band.
1940 Förh. i FK 8. maj 1940, nr. 27:40, I anledning av Kungl. Maj:ts proposition med förslag
till lag angående ändrad lydelse av 3 och 29 §§ lagen den 11 september 1936 (nr 506)
om förenings- och förhandlingsrätt. Riksdagens protokoll 1940, Första kammaren II
Band.
1940 Kungl. Maj:ts proposition nr. 106 (1940), Till riksdagen med förslag till lag angående
ändrad lydelse av 3 och 29 §§ lagen den 11 september 1936 (nr 506) om föreningsoch
förhandlingsrätt; given Stockholms slott den 8 mars 1940. Riksdagens protokoll
1940, bihang, 1 Saml. 7 Band.
1947 Förh. i AK 28. juni 1947, nr. 30:77, Statens löneplansförordning m. m. Riksdagens
protokoll 1947, Andra kammaren 3 Band.
1947 Förh. i FK 30. juni 1947, nr. 31:41, Förslag till statens löneplansförordning m. m. Riksdagens
protokoll 1947, Första kammaren 3. Band.
1948 Motion AK nr. 48 (1948), Av herrar Fagerholm och Hagård, angående förstärkning av
förhandlingsrätten för de stats- och kommunalanställda tjänstemännen.
1948 Motion AK nr. 176 (1948), Av herr Ohlin m. fl., om de offentliga tjänstemännens rättsställning.
1964 Kungl. Maj:ts proposition nr. 140 (1964), Till riksdagen med förslag till vissa grundlagsändringar;
given Stockholms slott den 20 mars 1964. Riksdagens protokoll 1964,
bihang, 1 Saml. 13 Band.
1965 Kungl. Maj:ts proposition nr. 60 (1965), Till riksdagen angående reform av de offentliga
tjänstemännens förhandlingsrätt m. m.; given Stockholms slott den 12 mars 1965.
Riksdagens protokoll 1965, bihang, 1 Saml. 8 Band.
1965 Kungl. Maj:ts proposition nr. 77 (1965), Till riksdagen angående organisation av ett
statligt förhandlingsorgan m.m.; given Stockholms slott den 12 mars 1965. Riksdagens
protokoll 1965, bihang, 1 Saml. 9 Band.
1965 Motion AK nr. 838 (1965), Av herrar Larsson i Norderön och Johansson i Dockered, i
anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr. 60, angående reform av de offentliga
tjänstemännens förhandlingsrätt m. m. Riksdagens protokoll 1965, bihang, 4. saml.
3. band.

1965 Motion FK nr. 718 (1965), Av herr Lidgard m. fl., i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
nr. 60, angående reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m.
m. Riksdagens protokoll 1965, bihang, 3 Saml.
1965 Motion AK nr. 839 (1965). (Likelydende med motion nr. 718 i Första kammaren.)
1965 Motion AK nr. 840 (1965), Av herr Carlshamre m. fl., i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
nr. 60, angående reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt
m. m. Riksdagens protokoll 1965, bihang, 4 Saml. 3 Band.
1965 Motion FK nr. 719 (1965). (Likelydende med motion nr. 840 i Andra kammaren.)
1965 Motion AK nr. 841 (1965), Av herr Hamrin i Kalmar m. fl., i anledning av Kungl. Maj:ts
proposition nr. 60, angående reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt
m. m. Riksdagens protokoll 1965, bihang, 4 Saml. 3 Band.
1965 Motion FK nr. 717 (1965). (Likelydende med motion nr. 841 i Andra kammaren.)
1965 Motion FK nr. 716 (1965), Av fru Hultell m. fl., i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
nr. 60, angående reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m. m.
Riksdagens protokoll 1965, bihang, 3 Saml.
1965 Motion AK nr. 842 (1965). (Likelydende med motion nr. 716 i Första kammaren.)
1965 Sammansatt konstitutions- och andra lagutskotts utlåtande nr. 1 (1965), I anledning
av Kungl. Maj:ts proposition nr. 60, angående reform av de offentliga tjänstemännens
förhandlingsrätt m. m. jämte i ämnet väckta motioner. Riksdagens protokoll
1965, bihang, 5 Saml. 3 Avd.
1965 Förh. i AK 19. maj 1965, nr. 25:105, Grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens
rättsställning samt reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m.
m. Riksdagens protokoll 1965, Andra kammaren 4 Band.
1965 Förh. i FK 19. maj 1965, nr. 25:27, Ang. statstjänstemännens rättsställning, m. m. Riksdagens
protokoll 1965, Första kammaren 3 Band.
473

474

Litteraturliste
Adlercreutz, Axel (1954) Kollektivavtalet. Studier över dess tillkomsthistora, Lund.
Adlercreutz, Axel (1994) Svensk arbetsrätt, Stockholm.
Amundsen, Hans (1952) Norsk jernbaneforbund gjennom 60 år 1892 - 1952, Oslo.
Andenæs, Johs. (1958) «Betenkning», trykt i Dokument nr. 11 (1958), St. forh. bd. 5 1958.
Andenæs, Johs. (1986) Statsforfatningen i Norge. 6. rev. utg. Oslo.
Andersen, Kristen (1932) Streik og arbeidsboikott efter norsk rett, Oslo.
Andersen, Kristen (1955) Arbeidsretten og organisasjonene, Oslo 1955.
Andersen, Kristen (1956) «Om rettslig regulering av lønns- og arbeidsvilkår i statens
tjeneste», utredning trykt som vedlegg 3 til Ot. prp. nr. 20 (1958). Forelå utrykt i 1956.
Andersen, Kristen (1965) Arbeidskamp og arbeidsrett. Et 50årsjubileum, Oslo.
Andersen, Kristen (1975) Arbeidervern i norsk arbeidsliv. Noen utviklingslinjer.«Stensilserie
Institutt for privatrett», Universitetet i Oslo, Oslo.
Andersen, Poul (1926) «Kontrakt eller Forvaltningsakt» i: Nordisk Administrativt Tidsskrift,
1926, s. 78-84, København.
Anderson, Ivar (1965) Otto Järte - en mann för sig, Stockholm.
Andersson, Sten (1990) Mellan Åkarp och saltsjöbaden. En studie av arbetsfredsfrågan i
minoritetsparlamentarismens Sverige 1923 - 1928, Stockholm.
Aschehoug, T. H. (1892) Norges nuværende Statsforfatning, bind II, 2. gjennemseede og
forøgede utg., Christiania 1892.
Aschehougs konversasjonsleksikon 5. utgave, Oslo 1970.
Aubert, Vilhelm m. fl. (1960) «Akademikere i norsk samfunnsstruktur 1800-1950», Tidsskrift
for samfunnsforskning, s. 185-204.
Beaumont, P. B. (1992) Public sector industrial relations, London.
Beckman, Nils (1941) «Lagstiftningen om förenings- och förhandlingsrätt», Förvaltningsrättslig
tidskrift, 1941, s. 85-95.
Benum, Edgeir (1979) Sentraladministrasjonens historie, bind 2, 1845-1984, Oslo.
Berendsen, Ivar (1921) «Tjenestemændenes Forhandlingsret», i Nordisk administrativt tidsskrift,
anden aargang, København 1921, s. 162-169.
475

Berg, Paal (1936) «Arbeidskamper og tariffavtaler», i Arbeidsfredens problemer, Norsk Rikskringkasting,
Serieforedrag, Oslo.
Berg, Paal (1953) Arbeidstvistloven og lønnsnemndloven, 5. utg., Oslo.
Berg, Paal og Toralf Evje (1959) Arbeidstvistloven. Lov om offentlige tjenestetvister.
Lønnsnemndloven, 6. utg., Oslo.
Bergh, Trond (red.) (1983) Deltakerdemokratiet. Teori og praksis, Oslo.
Bergh, Trond (1985) Lønnskamp og etatspolitikk - Den norske Postorganisasjon 1884-1984,
Oslo.
Bergh, Trond (1987) Arbeiderbevegelsens historie i Norge, bind 5: Storhetstid 1945-1965,
Tiden, Oslo.
Bergh, Trond og Tore J. Hanisch (1984) Vitenskap og politikk. Linjer i norsk sosialøkonomi
gjennom 150 år, Oslo.
Betänkande 1920. Betänkande med förslag til lag angående förhandling mellan staten och
dess tjänstemän, avgitt av k. socialstyrelsen, Stockholm den 16. december 1920. Riksarkivet
Stockholm.
Bjørgum, Lars Henrik (1978) Kommunefunksjonærene: organisasjon - «bevissthet» sett i
lys av Kommunale tjenestemenns landsforbunds forløpere - og utviklingen fram til
ca. 1923, hovedoppgave i historie, Oslo.
Bjørnhaug, Inger (1994a) «De offentlig ansatte som historisk forskningsfelt», Arbeiderhistorie
94. Årbok for Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek, Oslo, s. 148-175.
Bjørnhaug, Inger (1994b) Norsk Kommuneforbund 75 år. Et mangfoldig fellesskap 1920-
1945, bind 1, Oslo.
Bjørnson, Øyvind (1990) Arbeiderbevegelsens historie i Norge, bind 2: På klassekampens
grunn 1900-1920, Tiden, Oslo.
Blom, Anton (1955) Norsk Telegraf- og telefonforbund gjennom 25 år, 1930-1955, Oslo.
Blomberg, H. (1887-89) Den nordiska förvaltningsrätten, København 1887-89.
Brulin, Göran och Tommy Nilsson (1991) Mot en ny svensk modell. Arbete och förhandlingssystem
i förändring, Kristianstad.
Brusewitz, Axel (1951) Kungamakt, herremakt, folkmakt. Författningskampen i Sverige
(1906-1918), Stockholm.
Bull, Edvard (1975) «Fra bøndenes og husmennenes samfunn til den organiserte kapitalisme»,
i Ottar Dahl m.fl. (red.) Makt og motiv. Et festskrift til Jens Arup Seip, Oslo.
Bull, Edvard (1979) Norges historie, bind 13: Klassekamp og fellesskap, Oslo.
Bull, Edvard (1979) Norges historie, bind 14: Norge i den rike verden. Tiden etter 1945, Oslo.
Bull, Edvard (1985) Arbeiderbevegelsens historie i Norge, bind 1: Arbeiderklassen blir til
1850-1900, Tiden, Oslo.
476

Cappelen, Ådne (1993) «Økonomene og inntektspolitikken 1952-1967», i Trond Nordby
(red.) Arbeiderpartiet og planstyret 1945-1965, Oslo.
Carlsen, H. G. (1994) Dansk funktionær ret, 5. utgave, København.
Carlsson, Sten (1988) «Partiväsendet i den svenska tvåkammarriksdagen 1867-1970», i Tvåkammarriksdagen
1867-1970, band 1, Stockholm.
Castberg, Frede (1938) Innledning til forvaltningsretten, Oslo.
Castberg, Frede (1958) «Tariffavtaler og voldgift angående lønns- og arbeidsvilkår for
statens tjenestemenn», betenkning trykt i Dokument nr. 11 (1958), St. forh. bd. 5 1958.
Castberg, Frede (1964) Norges statsforfatning, bind II, 3. utg., Oslo 1964.
Christensen, Tom (1983) Organisasjonslederskap under endrete handlingsbetingelser. En
undersøkelse av organisasjonsutviklingen i Norges/Norsk Lærerlag 1946-79, Universitetsforlaget,
Oslo.
Colbjørnsen, Tom, Gudmund Hernes og Knud Knudsen (1982 Klassestruktur og klasseskiller,
Bergen.
Croner, Fritz (1951) Tjänstemannakåren i det moderna samhället, Uppsala.
Croner, Fritz (1963) Tjänstemännen, Stockholm.
Dahl, Karl Frimann (1950) Lønnsregulativet for statens tjenestemenn m. v., Oslo.
Dahl, Karl Frimann (1979) Tjenestetvistloven, 4. utgave, Statstjenestemannsforbundet, Oslo.
Dahl, Svein (1985) Høyre og staten. Høyres holdning til statlige inngrep i det økonomiske
liv i mellomkrigstiden, Oslo.
Dale, Geir (1991) Statens arbeidsgiverorganisering 1920-1991. Organisasjons- og tilknytningsformer
for den sentrale arbeidsgiverfunksjonen, LOS-senteret, rapport 91/
7, Bergen.
Danielsen, Rolf (1984) Borgerlig oppdemmingspolitikk. Høyres historie 1914-1940, bind 2,
Oslo.
Danielsen, Rolf m.fl. (1988) Historia i belysning. Sex perspektiv på svensk historisk forskning,
HSFR, Universitet och högskoleämbetet, rapport 1988:17, Uppsala.
Debes, Jan (1950) Det norske statsråd 1914-1949, Oslo.
Debes, Jan (1989) I statens tjeneste. Norsk tjenestemannsrett, Oslo.
Debes, Jan u.å. Forhandlingssystemet i den offentlige sektor, upublisert notat stilt til disposisjon
av Per Lægereid.
Due, Jesper, Jørgen Steen Madsen og Karsten Strøby Jensen (1993) 1994 Den danske
Model, 2. oplag, København.
Eckhoff, Torstein (1982) Forvaltningsrett, Oslo.
477

Edlund, Sven (1985) «Utveklingsperspektiv på svensk arbetsrätt och arbetsrättsforskning»
i Arbetsrättslig forskning, ARFO. Nuläge och framtidia utveckling, Arbetarskyddsfonden,
Rapport 1985:2.
Eitrem, H. (1937) «Hva kan vi lære av lønnsforhandlingene», Den Høiere Skole 1937 s. 477-
487.
Ekblom, (1960) «Kollektivavtal för stats- och kommunalanställda tjänstemän», i Arbetsrättsliga
föreningens skrifter I, 1960.
Ekström, Anna (1989) Skiljande från statlig tjänst, Juristförlaget, Stockholm.
Elvander, Nils (1974) «Staten och organisationerna på arbetsmarknaden i de nordiska länderna.
En komparativ översikt», i Brantgärde m. fl Konfliktlösning på arbetsmarknaden,
Lund.
Elvander, Nils (1988) Den svenska modellen. Löneförhandlingar och inkomstpolitik 1982-
1986, Stockholm.
Elvander, Nils (1989) «Inkomstpolitik i Norden», i Klaus Nielsen og Ove K. Pedersen Forhandlingsøkonomi
i Norden, Jurist- og Økonomiforbundets Forlag, København.
Erichsen, Emanuel (1911) «Forhandling, mægling og voldgift», Posthornet s. 234-237, 249-
252.
Ericsson, Tom (1983) Den andra fackföreningsrörelsen. Tjänstemän och tjänstemannaorganisationer
i Sverige före förste värdskriget. Umeå.
Eriksson, Arne H. (1993) Arbetare eller tjänsteman? De «anställda» i politik och facklig
organisering under 1930-talet, upublisert manuskript, Historiska Institutionen, Stockholms
Universitetet.
Eriksen, Eilif O. (1951) Norsk Postforbund 1941-1951, Oslo.
Evju, Stein (1990) «Norge», Arbetsrätten i Norden, Nord 1990:42, Nordisk Ministerråd, Stockholm.
Fanebust, Arne (1987) Tjenestemannsrett, Bergen.
Feldt, Kjell-Olof (1957) «Statlig löneförhandlingspraxis och riksdagen», Statsvetenskaplig
tidskrift, Lund s. 32-51.
Fivesdal, Egil (1964) «Organisasjonsgraden blant funksjonærer og tjenestemenn» i Tidsskrift
for samfunnsforskning, ss. 56-69.
Florin, Christina (1987) Kampen om katedern. Feminiserings- och professionaliseringsprocessen
inom den svenska folkskolans lärarkår 1860-1906, Umeå.
Fougner, O. H. (1934) Det norske postmannslag 1884 - 1934, Oslo.
Frihagen (1977) Forvaltningsrett I-III, Oslo.
478

Frilseth, Sverre (1993) Brød og Sirkus. En historisk vandring med bankfunksjonærene i
Hamar-distriktet, Hamar og Omegns Bankfunksjonærforening.
Frøland, Hans Otto (1992) Korporativt kompromiss gjennom korporativ konsert. Tariff- og
inntektspolitikk i LO-N.A.F. området 1950-1965, doktoravhandling, Historisk institutt,
Universitetet i Trondheim - AVH.
Furre, Berge (1991) Vårt hundreår. Norsk historie 1905-1990, Oslo.
Furåker, Bengt og Rafael Lindqvist (1992) Arbetsrätt och offentlig sektor, Lund.
Geijer, Lennart og Folke Schmidt (1958). Arbetsgivare och fackföreningsledare i domarsäte.
En studie i rättsbildningen på arbetsmarknaden, Lund.
Glad, Per (1952) «Diskusjonsinnlegg ved Nordiska Administrativa Förbunds 10:de allmänna
möte, 1952» trykt i Nordisk Administrativt Tidsskrift, s. 449-456.
Grette, Sverre (1928) «Forholdet mellom staten og dens tjenestemenn efter norsk ret» i
Nordisk administrativt tidsskrift 1928, s. 17-25.
Hadenius, Stig, Björn Molin, Hans Wieslander (1991) Sverige efter 1900. En modern
politisk historia, Originalutgåva 1967, tolfte bearbetade upplagan, Stockholm 1991
Haffner, Vilhelm (1949) Stortinget og statsrådet 1915 - 1945, Bind I, Oslo.
Hagemann, Gro (1992) Skolefolk. Lærernes historie i Norge, Oslo.
Hallenstvedt, Abraham og Jan Trollvik (red.) (1993) Norske organisasjoner, Oslo.
Hallenstvedt, Abraham og Jorolv Moren (1975) «Det organiserte samfunn» i Rogoff
Ramsøy/Vaa (red.) Det norske samfunn, bind 1, Oslo 1977.
Heckscher, Eli F. (1911) «Staten som företagare», i Svensk tidskrift 1911, s. 167-178.
Heckscher, Gunnar (1951) Staten och organisationerna, Andra omarbetade upplagan, Stockholm.
Heckscher, Gunnar (1952) Svensk statsförvaltning i arbete, Stockholm.
Heidar, Knut (1983) Norske politiske fakta 1884-1982, Oslo.
Hepple, Bob and Sandra Fredman (1986) Labour Law and Industrial Relations in Great
Britain, Deventer.
Herlitz, Nils (1948) Den offentliga förvaltnings organisation. Föreläsningar i förvaltningsrätt,
bind 2, 2. uppl. Stockholm.
Herlitz, Nils (1950) «Karakteristiska drag i svensk förvaltningsrätt» i Nordisk Administrativt
Tidsskrift, København, s. 38-97.
Herlitz, Nils (1952) «Statstjänsten på ny grundval?», Förvaltningsrättslig tidskrift, 1952, s.
73-93.
Hermanson, R. F. (1898) Inhemsk förvaltningsrätt, anteckningar med tillstånd af föreläsaren
utg. af Hj. Nyqvist, Helsingfors.
479

Hermansson, Jörgen (1993) Politik som interessekamp. Parlamentariskt beslutsfattande och
organiserade interessen i Sverige, Stockholm.
Hernes, Gudmund (1994) «Ti teser om forhandlinger», i Nytt Norsk Tidsskrift nr. 3-4/1994,
s. 246-255.
Hindahl, Olav (1936) «Organisasjonene og deres utvikling», i Finn Dahl m. fl. Arbeidsfredens
problemer, Norsk Rikskringkasting serieforedrag, Oslo.
Hiorthøy, Finn (1954) «Rettsforholdet mellom staten og dens tjenestemenn. (Offentligrettslige
og privatrettslige synspunkter)», trykt som bilag I til Forhandlinger på det
tyvende nordiske juristmøte i Oslo 1954, Oslo 1956.
Holmberg, Erik og Nils Stjernquist (1980) Grundlagarna med tillhörande författningar,
Stockholm.
Indstilling 1896 I Udkast til Almindelig borgerlig Straffelov for Kongeriget Norge, Udkast
til Lov, Kristiania. Trykt som vedlegg til Oth. Prp. No. 24. (1898-99), Ang. Udfærdigelse
af en almindelig borgerlig Straffelov.
Indstilling 1896 II Udkast til Almindelig borgerlig Straffelov for Kongeriget Norge, Motiver,
Kristiania. Trykt som vedlegg til Oth. Prp. No. 24. (1898-99), Ang. Udfærdigelse
af en almindelig borgerlig Straffelov.
Indstilling 1909. Forslag til lov om mægling og voldgift i arbeidstvister med motiver, Indstilling
fra Den til behandling av spørsmaalet om tvungen voldgift i arbeidstvister
m.m. nedsatte departementale komité, Kristiania. Trykt som vedlegg til Ot. prp. nr.
29 (1912), St. forh. bd. 3 1912.
Indstilling 1912 «Om forhandlingsret for jernbaneetatens organisationer, indstilling fra
komitte oppnevnt av Norges Lokomotivpersonales Forening og De norske Jernbaneforeningers
Forbund». Trykt i Lokomotivmands Tidene nr. 11, 12 og 13 1912.
Inger, Göran (1980) Svensk rättshistoria, Lund.
Innstilling 1925. Utkast til lov om lønnstvister i offentlige tjenesteforhold, Innstilling fra
Tjenestemannskomiteen, Oslo, trykt som vedlegg til Ot. med. nr. 1 (1928), St. forh.
bd. 3 1928.
Innstilling 1926. Innstilling fra Den departementale Lønnskomité om forskjellige spørsmål
vedrørende almindelig revisjon av offentlige lønninger, Oslo, trykt som vedlegg til
St. prp. nr. 75 (1927), St. forh. bind. 2b 1927.
Innstilling 1934. Innstilling V fra Spare- og Forenklingskommisjonen av 1932, Betraktninger
om budgett og besparelser, av 19. mars 1934, trykt som vedlegg til St. med. nr.
35 (1936), St. forh. bind 2 1936.
Innstilling 1948. Innstilling fra Statens lønnskomité av 1946. Alminnelige del, trykt som
vedlegg 1 til St. prp. nr. 1 (1948), tillegg 7.
480

Innstilling 1948b. Innstilling fra Statens lønnskomité av 1946, Lønninger for lærere i folkeframhalds-
og ungdomsskolen, trykt som vedlegg til St. prp. nr. 135 (1948).
Innstilling 1953. Innstilling fra Forhandlingslovkomiteen om revisjon av lov av 6. juli 1933
om forhandlingsrett for statstjenestemenn og om opprettelse av en tjenestemannsrett,
Oslo, trykt som vedlegg 1 til Ot. prp. nr. 20 (1958), St. forh. bd. 3 1958.
Innstilling 1954 «Innstilling om tjenestemennenes stilling i relasjon til gjeldende arbeidstvistlovgivning»,
fra utvalg nedsatt av Samarbeidskomiteen mellom Det norske Arbeiderparti
og Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon, Arbeiderpartiets arkiv, saksarkivet
1954, Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek, Oslo.
Innstilling 1956 Innstilling fra Tjenestetvistkomiteen med utkast til lov om offentlige
tjenestetvister, Oslo, trykt som vedlegg 2 til Ot. prp. nr. 20 (1958), St. forh. bd. 3 1958.
Innstilling 1969, Innstilling om revisjon av lov om offentlige tjenestetvister av 18. juli 1958.
Tjenestetvistlovkomiteen, oppnevnt ved kongelig resolusjon av 25. juni 1965. Trykt
som vedlegg til Ot. prp. nr. 34 (1968-69). St. forh. bd. 4a 1968-69.
Jakhelln, Henning (1992) «Stortinget og dets tjenestemenns tariffrettslige stilling», Institutt
for offentlig retts skriftserie, nr. 3/1992, Oslo.
Jakhelln, Henning (1995) Arbeidstvistloven, Karnov kommenterte lover, Oslo.
Jakhelln, Henning u.å. Den historiske utvikling av lærernes arbeidsrettslige stilling, utrykt
notat.
Jespersen, V. (1928) «Engelske Tjenestemandsvilkaar», Nordisk Administrativt Tidsskrift,
København 1928, s. 221-238.
Johansen, Vincent (1974) Hovedregister til innstillinger og betenkninger 1935-1971, Oslo.
Johanssen, Karl (1929) «Lensmannen av Guds nåde», Samtiden 1929, s. 115-117.
Johansson, Alf (1991) «Industrial Relations and Work Effort. The Case of the 1905 Agreement
in the Swedish Mechanic Engineering Industry», I Kersti Ullenhaug (ed.) «Hundred
Flowers Bloom». Essays in Honour of Bo Gustafsson, Uppsala Studies in Economic
History 33, Uppsala.
Johansson, Anders L. (1989) Tillväkst och klassamarbete - en studie av den svenska modellens
uppkomst, Stockholm.
Jor, Finn (1980) Politi i Norge. Norsk Politiforbunds 75-års jubileumsskrift, Norsk Politiforbund.
Jägerskiöld, Stig (1948) Anmeldelse av Åke Larssons bok Om kommunaltjänstemän och
kommunalarbetare, Stockholm, i Förvaltningsrättslig tidskrift 1948, s. 277-280.
Jägerskiöld, Stig (1952) «Tjänstemännen och strejkrätten», Förvaltningsrättslig tidskrift
1952, s. 140-149.
Jägerskiöld, Stig (1956, 1959, 1961) Svensk tjänstemannarätt, I-II:2, Uppsala.
481

Jägerskiöld, Stig (1960) «Swedish state officials and their position under public law and
labour law» i Scandinavian Studies in Law 1960, s. 101 ff.
Jägerskiöld, Stig (1969) Tjänstemannarätt, Stockholm.
Keilhau, Wilhelm (1927) Norge og verdenskrigen, Oslo.
Kilander, Svenbjörn (1991) Den nya staten och den gamla. En studie i ideologisk förändring,
Uppsala.
Kjellberg, Anders (1983) Facklig organisering i tolv länder, Arkiv förlag, Lund.
Kjelstadli, Knut (1990) Oslo bys historie, bind 4: Den delte byen. Fra 1900 til 1948, Oslo.
Kjerschow, P. (1930) Straffeloven med kommentar, Oslo.
Kjølsrød, Lise (1992) Jordmor der mor bor? En sosiologisk analyse av jordmoryrket etter
1945, Institutt for Sosiologi, rapport 16 1992.
Knutsen, Paul (1993) Korporatisme og klassekamp. Studier i forholdet mellom Norsk
Arbeidsgiverforening, fagbevegelsen og statsmakten, 1915-1928, utrykt doktorgradsavhandling,
Universitetet i Oslo.
Kvarnström, Lasse & Ylva Waldemarson (1991) Med sikte på staten - faclig verksamhet
bland kvinnor och betjänter i statens tjänst, notat Historiska Institutet Stockholms
Universitet, april 1991.
Kvarnström, Lasse (1994) «Det statliga broderskapet. Patriarkalism och byråkrati vid Statens
Järnvägar och Postverket i början av 1900-talet», i Arbetarhistoria nr. 2/94.
Kvarnström, Lasse (1995) «Den politiska modellen - stationskarlar och brevbärare 1897-
1919», i Arkiv för studier i arbetarrörelsens historia nr. 65, Lund, s. 15-28.
Kvarnström, Lasse, Ylva Waldemarson og Klas Åmark (1996) I statens tjänst. Statlig
arbetsgivarpolitik och fackliga strategier 1870-1930, Arkiv förlag, Lund.
Laband, Paul (1888) Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Zweite umgearbeitete Ausgabe,
Freiburg.
Larsen, G. og Johs. Spjeldnæs (1954) Norsk Tolltjenestemannsforbund gjennom 50 år,
Norsk Tolltjenestemannsforbunds 50-årsberetning.
Lindblad, Ingemar (1960) Svenska kommunalarbetare förbundet 1910-1960. En studie i
svensk fackföreningsrörelse, Stockholm.
Lindhult, Niklas A. (1921) «Drag av den svenska statstjänstemannarörelsen» i Nordisk administrativt
tidsskrift, anden aargang, København 1921, s. 124-129.
Lindqvist, Gösta (red.) (1954) Civila Statsförvaltningens Tjänstemannaförbund 1904-1954,
Jubileumsskrift, Sundsvall 1954.
Lindstøl, Tallak (1914) Stortinget og statsraadet 1814-1914, Kristiania.
Linnäs, Arvid (1938) «Statstjänstemännens förhandlingsrätt», Svensk förvaltning, 1938 nr.
1, s. 38.
482

LO 1925 «De offentlige funksjonærers streikerett», Meddelelsesblad, 1925, utgitt av Arbeidernes
Faglige Landsorganisasjon i Norge, s. 122-124.
Lockwood, David (1958) The Blackcoated Worker. A Study in Class Consciousness, London.
Lundh, Henrik (1935) «Tvister i offentlige tjenesteforhold og tjenestemenns forhandlingsrett»,
foredrag under det Nordiska administrativa Förbunds 6:te allmänna möte i
Stockholm den 29-31 augusti 1935, trykt i Nordisk administrativt tidsskrift, 1935 s.
226-250.
Malmgren, R. (1951) Sveriges grundlagar, 6. uppl. Stockholm.
Marcusson, Lena (1989) Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Uppsala.
Maurseth, Per (1979) Sentraladministrasjonens historie, bind 1, 1814-1844, Oslo.
Maurseth, Per (1987) Arbeiderbevegelsens historie i Norge bind 3: Gjennom kriser til makt
1920-1935, Tiden, Oslo.
Meijer, Hans (1956) Kommittépolitik och kommittéarbete. Det statliga kommittéväsendets
utvecklingslinjer 1905-1954 samt nuvarande funktion och arbetsformer, Lund.
Melby, Kari (1990) Kall og kamp. Norsk Sykepleierforbunds historie, Oslo.
Moren, Jorolv (1958) Organisasjonene og forvaltningen, Skrifter fra Norges Handelshøyskole
i rekken almene emner nr. 3, Bergen.
Morgenstierne, Bredo (1912) Den norske Forvaltnings- og Næringsret. Et Grundrids, Kristiania
1912.
Morgenstierne, Bredo (1927) Den norske statsforfatningsret, bind II, 3. omarb. utg., Oslo
1927.
Myrberg, Israel (1930) Om tjänstemäns oavsättlighet. En Rättsdogmatisk undersökning,
Uppsala.
Myrberg, Israel (1943) «Ett spörsmål om tjänstemäns oavsättlighet», Förvaltningsrättslig
tidskrift, 1943, s. 16-24.
Nergaard, Kristine (1993) Samarbeid og selvstendighet. Norsk Lærerlags alliansesituasjon,
Fafo-rapport nr. 157, Oslo.
Nilsson, Tommy (1985) Från kamratföreningar till facklig rörelse. De svenska tjänstemännens
organisationsutveckling 1900-1980, Arkiv förlag, Lund.
Nordby, Trond (red.) (1985a) Storting og regjering 1945-1985. Biografier, Oslo.
Nordby, Trond (red.) (1985b)Storting og regjering 1945-1985. Institusjoner - rekruttering,
Oslo.
Nordby, Trond (1989) Karl Evang. En biografi, Oslo.
Nordby, Trond (1993) «Statsutviklingen under Arbeiderpartiet» i Trond Nordby (red.)
Arbeiderpartiet og planstyret 1945-1965, Oslo.
483

Nordby, Trond (1994) Korporatisme på norsk 1920-1990, Oslo.
NOU 1973:6 Den tvungne voldgifts problem i norsk arbeidsliv, Oslo.
NOU 1989:5 En bedre organisert stat, Oslo.
NOU 1994:1 Streikerett for politiet og lensmannsetaten, Oslo
NOU 1996:14 Prinsipper for ny arbeidstvistlov, Oslo.
Nybom, Thorsten og Rolf Torstendahl (red.) (1989) Byråkratisering och maktfördelning,
Lund.
Nyhamar, Jostein (1990) Arbeiderbevegelsens historie i Norge bind 6: Nye utfordringer
1965-1990, Tiden, Oslo.
Odlaug, Kåre (1955) Norsk Arbeidsmandsforbund gjennom 60 år, bind I, Oslo.
Odlaug, Kåre (1956) Norsk Arbeidsmandsforbund gjennom 60 år, bind II, Oslo.
Olofsson, Gunnar (1979) Mellan klass och stat. Om arbetarrörelse, reformism och socialdemokrati,
Arkiv förlag, Lund.
Olsen, Johan P. (1988) Statsstyre og institusjonsutforming, Oslo 1988.
Olsen, Johan P. (1990) Demokrati på svenska, Stockholm.
Olsen, Torunn (ed.) (1996) Industrial Relations Systems in the Public Sector in Europe,
European Public Services Committee, Fafo-rapport nr. 195, Oslo.
Olsson, Tom (1980) Pappersmassestrejken 1932, Kristianstad.
Olstad, Finn (1991) Arbeiderklassens vekst og fall. Hovedlinjer i 100 års norsk historie, Oslo.
Os, Audvar (1956) «Om adgangen til å overlate interessetvister angående lønns- og arbeidsvilkår
mellom staten og dens tjenestemenn til voldgift», trykt som bilag 1 til Innstilling
1956.
Ousland, Gunnar (1947a) Fagorganisasjonen i Norge, bind I, Oslo.
Ousland, Gunnar (1947b) Fagorganisasjonen i Norge, bind II, Oslo.
Pedersen, Dorte (1993) Offentlig løn, Projekt forhandlingsøkonomi, Fredriksberg C.
Petersen, Hanne (1987) Ledelse og loyalitet. Kollektiv arbejdsret i den offentlige sektor,
København.
Petersson, Nils Hj. (1940) «Polismäns skyldighet att avgå från tjänsten», i Förvaltningsrättslig
tidskrift, 1940, s. 35-40.
Platou, Carl (1922) «Statstjenestemennenes retsstilling efter norsk ret», i Nordisk
Administrativt Tidsskrift, København, 1922 s. 216-242.
Poujade, François (1926) «Den franske Statsembedsmands økonomiske og sociale Stilling»,
Nordisk Administrativt Tidsskrift, København 1926, s. 156-170.
Pryser, Thoralf (red.) (1949) Statstjenestemannsforbundet gjennom 25 år, Oslo.
484

Pryser, Tore (1988) Arbeiderbevegelsens historie i Norge bind 4: Klassen og nasjonen 1935-
1946, Tiden, Oslo.
Rafto, Thorolf (1955) Telegrafverkets historie 1855-1955, Bergen.
Reuterskiöld, C. A. (1914) Föreläsningar i svensk stats- och förvaltningsrätt, I, Stockholm.
Reuterskiöld, C. A. (1934) Sveriges grundlagar. Utgifna med anmärkninger, Uppsala och
Stockholm.
Rodhe, A. E. (1935) «Frågan om förhandlingsrätt för statstjänstemän från svensk synpunkt»,
forhandlingene under det Nordiska administrativa Förbunds 6:te allmänna möte i
Stockholm den 29-31 augusti 1935, trykt i Nordisk administrativt tidsskrift, 1935 s.
265-269.
Rodhe, A. E. (1938) «Förhandlingsrätt för statens tjänstemän», Förvaltningsrättslig tidskrift
1938, s. 25-36.
Rokkan, Stein (1970) «Statsdannelse, nasjonsbygging og territoriell konsolidering i Europa»
i Stein Rokkan Stat, nasjon, klasse, Oslo 1987.
Rokkan, Stein (1987) Stat, nasjon, klasse, Oslo.
Rothstein, Bo (1986) Den socialdemokratiska staten. Reformer och förvaltning inom svensk
arbetsmarknads- och skolpolitik, Lund.
Rothstein, Bo (1992) Den korporativa staten, Stockholm.
Runelöv, Håkan och Ulrika Runelöv (1984) Statstjänstemännens stridsrätt. Utvecklingen
under 1900-talet, Examensarbete 20 poäng i civilrätt, Stockholms Universitet.
Rueschemeyer, Dietrich (1984) «Theoretical Generalisation and Historical Particularity in
the Comparative Sociology of Reinhard Bendix» i Theda Skocpol (ed.) Vision and
Method i Historical Sociology, Cambridge Univeristy Press, Australia.
Sachs, Aage (1926) «Indførelse af en Voldgiftsret i visse Tjenestemandsspørgsmaal i Danmark»,
Nordisk Administrativt Tidsskrift, København 1926, s. 239-242.
Sachs, Aage (1926) «Om Forhandlingsretten i Danmark», Nordisk Administrativt Tidsskrift,
København 1926, s. 84-96.
SACO (1958) Förhandlingsrättsliga spörsmål, trykt utredning fra SACO:s förhandlingsrättskommitté,
SACO:s skriftserie nr. 1, 1958. Sveriges Akademikers Centralorganisations
arkiv.
Sandberg, Per (1945) «Tjänstemännens bildningsverksamhet (TBV)», i Nordisk administrativt
tidsskrift, København 1945, s. 200-204.
Sandberg, Per (1969) Tjänstemannarörelsen. Uppkomst och utveckling, Stockholm.
Sandberg, Ulf (1985) «Sveriges statstjänstemannanämnd 1917-1946», i SACO/SR Historieboken,
1985 (årstall oppgitt av SACO).
485

Sandler, Rickard och O. F. Ström (1912) Socialdemokratiska programpunkter i en kortfattad
framställning belysta, Stockholm.
Sandler, Rickard (1912) Från genombrottets riksdag. Forhandlingsordningen. En livsfråga
för statens arbetare, Fram förlag, Stockholm.
Schiller, Bernt (1983) «Den moderna arbetsrättens utveckling. Tiden fram till 1970», i Anders
Boström (red.), Arbetsrättens utveckling, Arbetslivscentrum, Stockholm.
Schmidt, Carl Chr. (1938) «Registrering av arbetstagarföreningar enligt lagen om föreningsoch
förhandlingsrätt», meddelanden i Förvaltningsrättslig tidskrift, 1938, s. 128-131.
Schmidt, Folke (1945) «Om kollektivavtal för stats- och kommunaltjänstemän», Förvaltningsrättslig
tidskrift, 1945, s. 121-135.
Schmidt, Folke (1950) 1966 Kollektiv arbetsrätt, Femte upplagan, Stockholm.
Schmidt, Folke (1967) «Eftermäle til lärarkonflikten», Förvaltningsrättslig tidskrift, 1967,
s. 1-26.
Schweigaard, A. M. (1844/46) (1882) Commentar over den norske Criminallov, del I og II,
3. utg. Christiania.
Seim, Jardar (1972) Hvordan Hovedavtalen av 1935 ble til, Oslo.
Seip, Åsmund Arup (1990) Lektorene. Profesjon, organisasjon og politikk 1890-1980, Faforapport
nr. 108, Oslo.
Sejersted, Francis (1984) Demokrati og rettsstat, 2. oppl. Oslo 1985.
Selander, Staffan (red.) (1989) Kampen om yrkesutövning, status och kunskap. Professionaliseringens
sociala grund, Lund 1989.
Sigeman og Backman, Evju, Hasselback, Suviranta (1990) Arbetsrätten i Norden, Nord
1990:42, Nordisk Ministerråd, Stockholm.
Sigeman, Tore (1990) «Sverige», i Arbetsrätten i Norden, Nord 1990:42, Nordisk Ministerråd,
Stockholm.
Sjöberg, Sven (1957) «Angående löneklassplacering vid övergång från kollektivavtalsanställning»,
i Förvaltningsrättslig tidskrift, 1957, s. 202-204.
Sjölund, Maivor (1989) Statens lönepolitik 1966-1988, Stockholm.
Skar, Alfred (1953) Norsk lokomotivmannsforbund gjennom 60 år 1893 - 1953, Oslo.
Skar, Alfred (1969) På vei mot den gryende dag. Norsk Kommuneforbund gjennom 50 år,
Oslo.
Skjerbæk, Oluf J. (1922) «Danske Statstjenestemænds Retsstilling», Nordisk Administrativt
Tidsskrift, København 1922, s. 243-254.
Smith, Eivind (1989) «Embets- eller tjenestemenn: spørsmålet om professorenes uavhengighet»,
i Nytt Norsk Tidsskrift, nr. 1 1989.
486

Solnørdal, O. (1909) «Nogle bemerkninger om fællesoverenskomster og deres retsvirkninger
efter norsk ret», trykt som bilag nr. 3 til Voldgiftskomiteens indstilling 1909, Kristiania.
Trykt som vedlegg til Ot. prp. nr. 29 (1912), St. forh. bd. 3 1912.
SOU 1930:17 1928 års lönekommitté. Betänkande med förslag till allmänt avlöningsreglemente
för ordinarie tjänstemän, tillhörande den civila statsförvaltningen, Stockholm.
SOU 1935:18 Betänkande med förslag till lag om arbetsavtal, Stockholm.
SOU 1935:59 Betänkande med förslag till lag om förenings- och förhandlingsrätt, Stockholm.
SOU 1936:41 Betänkande med förslag rörande förhandlingsordning för statstjänstemän,
Stockholm.
SOU 1938:56 Betänkande med förslag till lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän,
Stockholm.
SOU 1939:19 Betänkande om statstjänstemäns ställning vid arbetskonflikter, Stockholm.
SOU 1939:49 Betänkande med förslag till ändring i lagen om förenings- och förhandlingsrätt,
Stockholm.
SOU 1946:48 Betänkande med förslag till statliga löneplaner m.m.
SOU 1951:54 Stats- och kommunaltjänstemäns förhandlingsrätt, Stockholm 1951.
SOU 1960:10 Statstjänstemäns förhandlingsrätt. Stockholm 1960.
SOU 1963:51 De offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt, lagförslag utarbetat inom civildepartementet.
Stockholm 1963.
SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige, Maktutredningens huvudrapport, Stockholm.
Statens Järnvägars Befälsförbund (1955) Statens Järnvägars Befälsförbund 1905-1955,
Minnesskrift, Stockholm.
Stavang, Per (1964) Parlamentarisme og maktbalanse. Maktbalansen i det norske parlamentariske
systemet særleg i åra 1945-61, Oslo.
Stjernberg, Nils (1938) Strafflagen, kap. 10, Anteckningar efter föreläsningar, Stockholms
Högskolas Juridiska Förenings Kompendier, Stockholm.
Strøm, O. L. (1941) Norsk Postforbund 1901-1941, Oslo.
Strömberg, Håkan (1985) «“Allmänt” och “enskilt” i den offentlige rätten», Förvaltningsrättslig
tidskrift, 1985, s. 49-64.
Sundberg, Halvar G. F. (1941) «Något om den korporationsrättsliga regleringen i Sverige»
Statsvetenskaplig tidskrift, Lund 1941, s. 209-244.
Sundberg, Halvar G. F. (1943) «De tre statsmakterna», Förvaltningsrättslig tidskrift, 1943,
s. 1-15.
487

Svennegård, Carl (1948) «Staten och de sociala synpunkterna», i Svensk Juristtidning, 1948
s. 22-33.
Svenska kommittén för historisk arbetslivsforskning (1990) «Historisk arbetslivsforskning
i Sverige under 1990-talet. Ett forskningsstrategiskt program», i Historisk tidskrift,
nr. 4 1990, s. 560-576.
Sørensen, Rune og Arild Underdal (1992) Overordnet styringsinstans og sideordnet part:
Statens rolle i inntektsforhandlingene, Forskningsrapport 03/92, Institutt for statsvitenskap,
Universitetet i Oslo.
Saastad, Edvin og Jan Debes (1984) Lov om statens tjenestemenn m.m. 4. mars 1983 med
kommentarer, Oslo 1984.
Terjesen, Einar A. (1995) Norsk kommuneforbund 75 år. Fellesskap og likeverd 1945-1970,
bind 2, Oslo.
Thue, Lars (1986) Fra bestillingsmannsforening til moderne fagforbund. Kommunalansattes
fellesorganisasjon 1936-1986, Oslo.
Thulin, G. (1922) «Svenska statstjänstemäns rättsliga ställning», Forhandlingerne ved Det
nordiske administrative Forbunds andet almindelige Medlemsmøde, Nordisk Administrativt
Tidsskrift, København 1922, s. 254-265.
Thulin, G. G. (1926) «De kvinnliga statstjänstemännen i Sverige efter 1925 års omgestaltningar»,
Nordisk Administrativt Tidsskrift, København 1926, s. 96-104.
Thullberg, Per og Kjell Östberg (red.) (1994) Den svenska modellen, Lund.
Tjänstemannarörelsens Arkiv och Museum (1988) Perspektiv på tjänstemän, Årsbok 1988.
TKR 1-5 (1988)Tvåkammarriksdagen 1867-1970, band 1-5, Sveriges Riksdag, Stockholm. 1988/
1992
Tobisson, Lars F. (1973). Framväxten av statstjänstemännens förhandlingsrätt, Stockholm.
Torgersen, Ulf (1994) Profesjoner og offentlig sektor, Oslo.
Torstendahl, Rolf (1982) «Byråkratisering, yrkesstolthet och klassmedvetande 1870-1940.
Uppkomsten av svensk tjänstemannarörelse», i Bo Öhngren Organisationerna och
samhällsutvecklingen, TCO, Stockholm.
Torstendahl, Rolf (1984) (1989) «Teknologi och samhällsutveckling 1850-1980. Fyra faser i
västeuropeisk industrikapitalism», i Thorsten Nybom og Rolf Torstendahl (red.) Byråkratisering
och maktfördelning, Lund.
Torstendahl, Rolf (1984) Forskning om tjänstemannagrupperna, Tjänstemannarörelsens
arkiv och museum.
Torstendahl, Rolf (1989) «Byråkratisering och maktfördelning i Nordvästeuropa efter 1880»
i Thorsten Nybom og Rolf Torstendahl (red.) Byråkratisering och maktfördelning,
Lund.
488

Tunevall, Gösta (1985) «Förhistorien til SACO», i SACO/SR Historieboken, 1985 (årstall satt
oppgitt av SACO).
Tønnesson, Kåre D. (1979) Sentraladministrasjonens historie, Bind 4, 1914-1940, Oslo.
Törngren, Eric (1940) «Läkarkonflikten ur rättslig synspunkt», i Förvaltningsrättslig tidskrift,
1940, s. 304-309.
Ulne, John (1942) «Särskild lönedomstol?», i Förvaltningsrättslig tidskrift, 1942, s. 360-362.
Undén, Östen (1912) Kollektivavtalet enligt gällande svensk rätt, Lund.
Valstrand, Liv (red.) (1985) Alt om LO, Oslo.
Wagnsson, Ruben (1945) «Tjänstemännens Centralorganisation i Sverige», i Nordisk
Administrativt Tidsskrift, København 1945, s. 16-22.
Waldemarson, Ylva (1995) «Kön och klass i Telegrafverket», i Arkiv för studier i arbetarrörelsens
historia nr. 65, Lund, s. 29-44.
Wallén, Thord (1989) Suveränitet och Samverkan. Några viktiga drag i TCOs organisationsutveckling,
Tjänstemännens Centralorganisation, Tjänstemannarörelsens arkiv och
museum.
Wallén, Thord (1985) Bakom dokumenten, TCO, Stockholm.
Wallén, Thord (1993) «En svensk tjänstemannarörelse - varför ock hur?» Arbeiderhistorie
93. Årbok for Arbeiderbevegelsens Arkiv og Bibliotek, Oslo, s. 59-68.
Wejle, Gunnar (1941) «Om forum i mål om “löningsrättigheter”»,», Förvaltningsrättslig
tidskrift, 1941, s. 149-157.
Westerhult, Bo (1969). Underdåniga påtryckningar. Fögderitjänstemännens interessebevakning
från 1800-talets början till år 1918, Lund political studies 10, Lund.
Westerståhl, Jörgen (1945) Svensk fackföreningsrörelse. Organisationsproblem, verksamhetsformer,
förhållande til staten, Stockholm.
Westman, E. G. (1941) «Några spörsmål vid tillämpningen av lagen om förhandlingsrätt
för kommunala tjänstemän», Förvaltningsrättslig tidskrift, 1941, s. 329-344.
Wiesener, G. (1926) «Staten og Tjenestemennene», Nordisk Administrativt Tidsskrift, København
1926, s. 1-17.
Wigforss, Ernst (1950) Minnen I, Føre 1914, Stockholm 1950.
Wigforss, Ernst (1951) Minnen II, 1914-1932, Stockholm 1951.
Wigforss, Ernst (1954) Minnen III, 1932-1949, Stockholm 1954.
Williamson, Peter J. (1989) Corporatism in Perspective, London 1989.
Winberg, Carl (1945) Från Kvarnberget till Helgelandsholmen. En torparpojkes livsöden,
Stockholm.
489

Wyller, Thomas Chr. (1970) Landsforbund og lønnskamp. En studie av Embetsmennenes
Landsforbund 1918-68, Oslo.
Öhngren, Bo (red.) (1982) Organisationerna och samhällsutvecklingen, TCO, Stockholm
1982.
Østbye, Nils (1921) «Lønnsforhold siden 1914 for statstjenestemenn i Norge», i Nordisk
Administrativt Tidsskrift, anden aargang, København 1921, ss. 169-186.
Østerberg, Erling (1958) Politiembetsmennenes Landsforening 1908-1958, Oslo.
Østlid, Henry (1940) Det offentliges adgang til å avskjedige embets- og tjenestemenn Juridiske
småskrifter nr. 3, utgitt av Tidsskrift for rettsvitenskap Oslo 1940.
Åmark, Klas (1986) Faclig makt och fackligt medlemskap. De svenska fackförbundens medlemsutveckling
1890-1940, Lund.
Åmark, Klas (1989) «Öppna karteller och sociala inhägnader. Konkurrensbegränsningsstrategier
bland professionella yrkesgrupper i Sverige 1860-1950», i Staffan Selander
(red.) Kampen om yrkesutövning, status och kunskap. Professionaliseringens sociala
grund, Lund.
Åmark, Klas (1991) «Den svenska modellen. Arbetarnas fackföreningsrörelse och samverkan
på svensk arbetsmarknad» i Klaus Misgeld och Klas Åmark (red.) Arbetsliv och
arbetarrörelse. Modern historisk forskning i Sverige, Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek,
Stockholm, s. 27-42.
490

Rett til å forhandle
Rundt 1910 ble kravet om forhandlingsrett reist av statstjenestemenn både i
Norge og i Sverige. Inntil da var statstjenestemennenes lønn fastsatt av
Stortinget og Riksdagen i det vi kan kalle et system med offentlig politisk
lønnsfastsetting. I private arbeidsforhold fikk arbeiderne i økende grad
forhandle om lønns- og arbeidsforhold, og slutte tariffavtaler med
arbeidsgiverne. Skulle også statsansatte få rett til å forhandle med sin
arbeidsgiver om lønn og andre arbeidsforhold?
Det gikk flere tiår før statstjenestemennene i Norge og i Sverige fikk
formell rett til å forhandle med sin arbeidsgiver. Det gikk et halvt århundre før
de fikk rett til å slutte tariffavtaler knyttet til sine lønns- og arbeidsvilkår i det
vi kan kalle et avtalebasert lønnsfastsettingssystem. Hvorfor tok det så lang tid?
Denne avhandlingen behandler fremveksten av et forhandlingssystem for
statstjenestemenn i perioden fra 1910 til rundt 1960 i Norge og til 1965 i
Sverige. De to landene sammenliknes med sikte på å få frem særtrekk ved det
enkelte lands utvikling. Tre problemstillinger står sentralt i fremstillingen.
Det første problemet er knyttet til formingen av statstjenestemennene
som gruppe. Hvordan definerte tjenestemennene seg selv som gruppe, og
hvordan ble de forsøkt definert og formet av andre? Her spiller
statstjenestemennenes organisering og interessehevding en stor rolle.
Det andre problemet er knyttet til den politiske maktendringen som fant sted
da Stortinget og Riksdagen ga fra seg retten til å regulere
statstjenestemennenes lønninger, og regjeringen eller forvaltningen overtok
ansvaret som statlig part i lønnsforhandlingene. Hvorfor ga Stortinget og
Riksdagen i fra seg makten?
Det tredje og siste problemet er knyttet til den makt som
forhandlingssystemet ga organisasjonene. Ikke alle organisasjonene fikk plass
rundt forhandlingsbordet. Hvem var det som fikk forhandle, og hvorfor
nettopp disse organisasjonene?
Forskningsstiftelsen Fafo
Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen
N-0608 Oslo
HTTP://www.fafo.no
Fafo-rapport 243
ISBN 82-7422-208-3