Bakgrunnsnotat om mål- og resultatstyring - Direktoratet for ...

Bakgrunnsnotat om mål- og
resultatstyring
Dokumentansvarlig: Espen Frøyland, Anniken E. Hoelsæter og Rolf Korneliussen
Dato opprettet: 16. februar 2005
Dato sist endret: 22. mars 2005
Arkivreferanse: 613
Versjon: 1.9
Resultatmåling

Innholdsfortegnelse
Innholdsfortegnelse
1 Konklusjon og sammendrag.................................................................................................... 1
2 Om notatet ............................................................................................................................... 2
2.1 Innledning ........................................................................................................................ 2
2.2 Innhold ............................................................................................................................. 2
3 Mål- og resultatstyring............................................................................................................ 3
3.1 Helhetlig økonomistyring................................................................................................ 3
3.2 Strategisk økonomistyring .............................................................................................. 3
3.3 Forankring av mål- og resultatstyring i økonomiregelverket ....................................... 4
3.4 Definisjon av mål- og resultatstyring ............................................................................. 5
3.5 Ambisjonsnivå med mål- og resultatstyring .................................................................. 6
3.6 Forskjeller og likheter mellom privat og offentlig sektor .............................................. 7
3.7 Hvorfor statlige virksomheter bør gjennomføre mål- og resultatstyring ..................... 8
3.8 Forskjell mellom evaluering og resultatmåling ............................................................. 9
3.9 Utforming av tildelingsbrev .......................................................................................... 10
3.10 Erfaringer med mål- og resultatmåling........................................................................ 10
3.10.1 Statskonsults undersøkelse................................................................................... 10
3.10.2 Finansdepartementets undersøkelse ”Erfaringsprosjektet” ............................... 11
3.10.3 SSØs inntrykk av status på mål- og resultatstyring i statlige virksomheter .... 11
3.11 Kriterier for resultatmål ............................................................................................... 11
4 Balansert målstyring (BMS) ................................................................................................. 13
4.1 Innledning ......................................................................................................................13
4.2 Om metoden ................................................................................................................... 13
5 Effektivitet og produktivitet ................................................................................................. 16
5.1 Innledning ......................................................................................................................16
5.2 Begrepene effektivitet og produktivitet........................................................................ 16
5.3 Målemetoder .................................................................................................................. 18
5.3.1 Innledning .............................................................................................................. 18
5.3.2 Føringsprinsipp for budsjett og regnskap – kontant- og periodiseringsprinsippet
19
5.3.3 Tradisjonelle økonomiske styringsverktøy ........................................................... 19
5.3.3.1 Budsjettanalyser ................................................................................................ 19
5.3.3.2 Produktivitetsanalyser ...................................................................................... 20
5.3.4 Kalkyleteori............................................................................................................ 22
5.3.4.1 Aktivitetsbasert kalkulasjon – activity based costing ( ABC) ......................... 22
5.3.5 Prosessstyringsverktøy.......................................................................................... 24
5.3.5.1 Aktivitetsbasert styring – Activity based management (ABM) ...................... 25
5.3.5.2 Just in time (JIT) ............................................................................................... 27
5.3.6 Theory of constrains (TOC) ................................................................................... 28
5.3.7 Oppsummering målemetoder................................................................................ 30
6 Sammenlikning av effektivitet/produktivitet ...................................................................... 31
6.1 Benchmarking................................................................................................................ 31
6.1.1 Ulike metoder for benchmarking .......................................................................... 32
6.1.2 Bruk av benchmarking i offentlig sektor.............................................................. 33
6.1.3 Oppsummering av benchmarking......................................................................... 33
6.2 Anvendelse av benchmarkingsanalyse......................................................................... 34
7 Noen lands praksis på mål- og resultatstyring.................................................................... 35
7.1 Innledning ......................................................................................................................35
7.2 MRS i Danmark ............................................................................................................. 35
7.3 MRS i Sverige ................................................................................................................ 35
7.4 MRS i Storbritannia ...................................................................................................... 36
8 Litteratur ............................................................................................................................... 37
Resultatmåling Side i

Konklusjon og sammendrag
1 Konklusjon og sammendrag
Mål- og resultatstyring (MRS) innebærer at mål angis, at resultatene følges opp og
sammenliknes med målene. MRS er det grunnleggende styringsprinsippet i staten og er
forankret i Stortingets bevilgningsreglement og det statlige økonomiregelverket. MRS skal
benyttes i alle statlige virksomheter.
MRS vil være en naturlig del av en virksomhets helhetlige økonomistyring. MRS er først og
fremst et strategisk ledelsesverktøy, men vil involvere hele virksomheten når det settes ut i
livet.
MRS kan gjøres på mange måter. Det er trolig ikke hensiktsmessig at alle statlige
virksomheter gjennomfører det på samme måte. Det er også viktig å ikke ha for store
ambisjoner mht. implementering og gjennomføring av MRS i statlige virksomheter. Det er
bedre å starte forsiktig opp enn å ha for store mål som viser seg å være vanskelig å
implementere og gjennomføre i praksis.
Resultatmåling innenfor MRS motiverer for å bringe inn et produktivitets-/effektivitetsfokus.
Resultatmåling bør normalt gi et uttrykk for om målene nås med effektiv ressursbruk. Slike
målinger forutsetter at det foreligger informasjon om kostnader ved
aktivitet/produksjon/tiltak. Kostnadsinformasjon er dermed normalt en nødvendig betingelse
(dog ikke for alle former for resultatmålinger).
Periodiseringsprinsippet vil gi bedre oversikt over kostnader i virksomhetene. I notatet
foreslås det imidlertid flere metoder for å gjennomføre kostnadsmålinger knyttet til definerte
aktiviteter/produksjon/tiltak. En egnet måte kan f.eks. være ABC-metoden. Men måling av
produktivitet vil ikke i seg selv nødvendigvis avdekke om en virksomhet driver på en mest
mulig kostnadseffektiv måte. For å finne ut av det, kan det også være aktuelt å sammenlikne
produktiviteten mellom statlige virksomheter, og også mellom statlige og private
virksomheter der det er mulig.
Dette notatet gir en bred innføring i ulike innfallsvinkler til mål- og resultatstyring. Kapittel
3.5 gir en gjennomgang av ulike ambisjoner som kan legges til grunn. I det videre arbeidet
med dette vil det være viktig å innskrenke og fokusere sterkere på hvordan resultatmåling
innenfor MRS kan benyttes for å bedre økonomistyringen i statlige virksomheter.
Resultatmåling Side 1

Om notatet
2 Om notatet
2.1 Innledning
SSØ fikk i tildelingsbrevet for 2005 fra Finansdepartementet i oppgave å levere et bredt
anlagt grunnlag for diskusjon for utredning og metode for måling av:
1) Resultat i forhold til definerte mål.
2) Kostnadseffektivitet, inklusive bruk av kostnadsdata sett sammen med
resultatmålinger, herunder å få fram eksempler og metoder for kostnadsmåling og
analyse av kostnader ved å produsere tjenester og/eller skape verdier i staten.
3) Produktivitet.
Vi har tolket oppgaven som at det ikke skal trekkes konklusjoner på dette stadiet, men vi gir
likevel noen foreløpige vurderinger, se særlig kapittel 3.5.
SSØs visjon er effektiv ressursbruk i staten. For å nå denne visjonen, må statlige
virksomheter drive mål- og resultatstyring. Styringen i det offentlige skal sikre høy
produksjon, produktivitet, kvalitet, omkostningsbevissthet, rettsikkerhet med mer. I notatet
har vi også forsøkt å se mål- og resultatstyring i forhold til oppgaver som er tildelt SSØ
innenfor evalueringer, samfunnsøkonomisk analyse og risikostyring/intern kontroll.
Drøftingen i notatet bygger i noen grad på arbeid som er gjort i søsterorganisasjonene
Ekonomistyringsverket (ESV) i Sverige og Økonomistyrelsen i Danmark. Vi har også hentet
informasjon fra Finansdepartementet i Storbritannia.
Drøftingen i notatet er forsøkt å være mest mulig konkret slik at det skal kunne bli et nyttig
bidrag i arbeidet med å implementere resultatmåling i praksis. Notatet drøfter ikke teorier for
nyere vekstteori og dynamisk effektivitet. Vi går også i liten grad inn på metoder for å
gjennomføre forbedringer av produktivitet og effektivitet, men først og fremt hvordan dette
kan avdekkes. For å gjøre forbedringer er det grunnleggende at det foreligger et
faktagrunnlag som kan ligge til grunn for beslutninger om reallokering av ressurser.
SSØ har ansvar for forvaltning av økonomiregelverket, som stiller krav til mål- og
resultatstyring. Vi har ambisjon om å ta en sentral rolle i oppfølging og utvikling av MRS i
statlige virksomheter, i tråd med Finansdepartementets tildelingsbrev.
2.2 Innhold
I kapittel 3 gis det en gjennomgang av hva mål- og resultatstyring er og ulike ambisjonsnivåer
som kan etableres med hensyn til dette.
I kapittel 4 drøftes balansert målstyring som kan ses på som en metode for mål- og
resultatstyring.
I kapittel 5 gjennomgås ulike definisjoner for effektivitet og produktivitet og det drøftes ulike
målemetoder for dette.
I kapittel 6 gis en kort gjennomgang av metoder som gjør det mulig å identifisere
forbedringspotensialet i statlige virksomheter.
I kapittel 7 gis en kort presentasjon av praksis innenfor mål- og resultatstyring i noen andre
land.
Resultatmåling Side 2

Mål- og resultatstyring
3 Mål- og resultatstyring
3.1 Helhetlig økonomistyring
Det kan være hensiktsmessig å se mål- og resultatstyring (MRS) i en helhetlig ramme for
økonomistyring. Figur 3.1 illustrerer en form for helhetlig økonomistyring. Sentralt i
virksomheten står mål og resultat.
• Målstyring og samfunnsøkonomisk analyse anvendes i arbeidet med å finne ut Hva
skal vi gjøre . Dette vil være metoder som brukes i planleggingsfasen.
• I arbeidet med Hvordan skal vi gjøre det? er verktøy som prosessanalyse og
prosessbenchmarking vanlig.
• I arbeidet med Gjennomfører vi som planlagt? er intern kontroll, risikoanalyse og
resultatmåling relevante metoder. I denne fasen vil det også være naturlig å måle
kostnader og produktivitet (output).
• I arbeidet med å finne ut om Er vi effektive? brukes metoder for resultatmåling og
evaluering for å vurdere effektivitet (outcome). Det er vanskelig å gjøre et grundig
arbeid med resultatmåling og evaluering dersom ikke det er blitt gjort et godt arbeid i
målformuleringen og målstyringen.
Hva skal vi gjøre?
Målformulering
Samfunnsøkonomisk
analyse
Figur 3.1
Helhetlig økonomistyring
Hvordan skal vi
gjøre det?
Prosessanalyse,
prosessbenchmarking
MÅL RESULTAT
Var vi effektive?
Måle outcome
Resultatmåling
Evaluering
Resultatmåling Side 3
Gjennomfører vi
som planlagt?
Intern kontroll, risikoanalyse
Måle kostnader og output
Resultatmåling
Figuren illustrerer at SSØ, jf. tildelingsbrev fra Finansdepartementet, har et ansvar for
aktiviteter (rådgivning, veiledning, kompetansetiltak) overfor statlige virksomheter for mange
av prosessene innenfor den helhetlige økonomistyringen.
3.2 Strategisk økonomistyring
Strategisk økonomistyring handler om å utforme, kommunisere og følge opp virksomhetens
strategi, se Bjørneak (2003) for en enkel oversikt. Han skiller mellom økonomiske styringssystemer
på tre ulike nivåer i en virksomhet.
i. Det strategiske nivået sikter til utvikling, implementering og kommunikasjon av
virksomhetens strategi, som toppledelsen naturlig har et ansvar for. På det strategiske

Mål- og resultatstyring
nivået brukes ofte verktøy som balansert målstyring (BMS) og Activity Based Costing
(ABC-analyse).
ii. Oppfølgingen av virksomhetens ressursbruk og prestasjoner tillegges det
administrative nivået.
iii. På det operative nivået følges virksomhetenes arbeidsprosesser opp.
De ulike nivåene gjør bruk av ulike styringsverktøy.
I dette notatet vil vi ha fokus på virksomhetens strategiske nivå, dvs. nivå i).
3.3 Forankring av mål- og resultatstyring i økonomiregelverket
Regelverket om økonomistyring i staten stiller klare krav til mål- og resultatstyring. I dette
avsnittet gjennomgås helt kortfattet dette innenfor gjeldende regelverk.
I § 1 heter det at reglement for økonomistyring har som formål å sikre bl.a. at:
• Fastsatte mål og resultatkrav oppnås.
• Statlige midler brukes effektivt.
I § 4 Grunnleggende styringsprinsipper stilles det krav om at alle virksomheter skal fastsette
mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av
overordnet myndighet, og at virksomhetene skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og
forsvarlig beslutningsgrunnlag.
I § 7 stilles det krav om at tildelingsbrevene skal inneholde bl.a. overordnede mål og
styringsparametere.
I § 9 heter det at virksomhetene skal rapportere om måloppnåelse og resultater.
I § 14 Intern kontroll heter det at alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har
innebygd intern kontroll for å sikre at måloppnåelse og resultater skal stå i tilfredsstillende
forhold til fastsatte mål og resultatkrav, samt at ressursbruken er effektiv.
I § 16 heter det alle virksomheter skal sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få
informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater innenfor hele eller deler av
virksomhetens ansvarsområde og aktiviteter.
Selve resultatbegrepet er nyansert. Regelverket definerer ikke eksplisitt hva som menes med
resultater, men indirekte er det uttrykt at virksomhetens resultater kan avleses på hele
resultatkjeden fra innsatsfaktorer til samfunnseffekter.
Virksomhetene har i det reviderte statlige økonomiregelverket fått større frihet til å tilpasse
sin økonomistyring til sin egenart, men samtidig med krav til vurdering av risiko og
vesentlighet.
Regelverket legger til grunn et nøkternt syn på resultatrapportering. Det må tilpasses behovet
både hos det styrende departementet og hos den underliggende virksomheten. Erfaring tilsier
at kvaliteten på informasjonen blir best, dersom begge parter har nytte av rapporteringen.
Regelverket forankrer både mål- og resultatstyring i statlige virksomheter. Regelverket gir
imidlertid i liten grad føringer på hvordan mål- og resultatstyring skal gjøres i praksis.
Resultatmåling Side 4

Mål- og resultatstyring
3.4 Definisjon av mål- og resultatstyring
Teoretisk kan det skilles mellom målstyring og resultatmåling. Målstyring kan defineres som:
Målstyring er å styre etter mål med fokus på resultater. 1 Målstyring består av tre prosesser:
• Målformuleringer
• Deltakelse
• Resultatvurdering
Resultatmåling kan defineres som, se Kommuneforlaget (1995): Med resultatvurderinger
mener vi å fremskaffe relevante data for både effektivitets- og produktivitetsvurderinger, samt å
sette disse inn i en organisatorisk og politisk sammenheng som danner grunnlag for bedre og
mer rasjonelle beslutninger i offentlige organer.
Teoretisk sett trenger derfor ikke resultatmåling være forankret i virksomhetens mål. Etter
vår oppfatning vil det være en lite hensiktsmessig måte å organisere økonomistyringen i en
statlig virksomhet på. Resultatene bør ses opp mot målene i en virksomhet, jf. også
økonomiregelverket. Dette er vår oppfatning av hva statlige virksomheter finner rimelig.
Med resultatstyring menes: Resultatstyrning innebar att mål anges och att resultatet följs upp
och jamförs med målen, se ESV (2003), side 9.
Disse definisjonene indikerer at innholdsmessig kan målstyring og resultatstyring i noen grad
sammenstilles. Begrepet resultatstyring får imidlertid klarere fram at resultatet skal
sammenliknes med målene. Vi vil argumentere for at definisjonen fra ESV innholdsmessig får
fram hva som bør være målsettingen i en statlig virksomhet. Vi vil bruke begrepet mål- og
resultatstyring (MRS) i notatet og foreslår følgende definisjon av dette:
• Mål- og resultatstyring (MRS) innebærer at mål angis, at resultatene følges opp og
sammenliknes med målene.
Figur 3.2 gir en illustrasjon av resultatkjeden for statlige virksomheter og ulike
styringsformer. Ressursinnsats leder til aktiviteter. Disse aktivitetene leder til resultater,
enten som prestasjoner eller effekter. Slike prestasjoner kan f.eks. være sluttrapporter eller
informasjonskampanjer. Med effekter menes endringer hos berørte grupper eller i samfunnet
mer generelt som ellers ikke ville ha inntruffet uten den gitte ressursinnsatsen. Eksempel på
effekt kan være om informasjonskampanjen medførte lavere alkoholforbruk.
Det reviderte økonomiregelverket legger til grunn stor grad av delegering av ansvar. Enkelt
sagt kan vi si at politikerne formulerer mål, mens det er virksomhetenes ansvar å benytte de
virkemidlene som er hensiktsmessige for å nå de angitte mål. I mange tilfeller er det
imidlertid klare politiske føringer også på virkemiddelbruken, enten det gjelder
administrative, økonomiske eller andre beskrankninger/begrensninger.
Figuren viser også mulige tilnærminger til MRS. MRS kan skje mot enten ressursinnsats,
prosesstyring, eller styring mot resultater (prestasjoner og effekter). I tillegg kan en også
tenke seg en bred tilnærming. Dette siste vil i noen grad likne på metodikken som ligger til
grunn for balansert målstyring, se nedenfor.
1 Se Johnsen (2005).
Resultatmåling Side 5

Mål- og resultatstyring
Resultatkjede og styringsformer
Ressurser
Figur 3.2
Ressursstyring
Aktiviteter/Prosess
Prosessstyring
Bred mål- og resultatstyring (BMS)
Kilde: http://www.kkr.se/dokument/SlutrapportWebb.pdf, s.34
Resultatmåling Side 6
Resultat
Prestasjoner Effekter
Snever
mål- og resultatstyring
I neste avsnitt drøfter vi nærmere hvilket ambisjonsnivå virksomhetene kan og bør sikte mot i
deres MRS.
3.5 Ambisjonsnivå med mål- og resultatstyring
MRS kan gjøres med ulikt ambisjonsnivå, både med hensyn til ”bredde og dybde”. Vi vil her
drøfte noen mulige ambisjonsnivåer, med utgangspunkt i figur 3.2. Med bredde menes i
hvilken grad virksomhetene analyserer hele resultatkjeden. Med dybde menes at
virksomheten analyserer bakgrunnen for at mål oppnås/ikke oppnås, f.eks. ved å finne drivere
for resultater, benchmarking mm. Figur 3.3 gir en illustrasjon på dette. Mange av begrepene
blir nærmere forklart i senere kapitler.
Ambisjonsnivå for mål- og resultatstyring
Resultatkjeden
Figur 3.3
Resultater i
resultatkjeden
Hele
resultatkjeden
Lavt
I
IV
Analysenivå
Middels
(analyse av
drivere)
II
V
Høyt
(analyse av
drivere og
benchmarking)
Nedenfor omtaler vi noen av de mest aktuelle (de skraverte) cellene i figur 3.3. Nivå II og III
vurderes ikke som så aktuelle ettersom et høyere analysenivå krever at virksomheten ser på
III
VI

Mål- og resultatstyring
hele resultatkjeden. Det er f.eks. ikke mulig å analysere effektivitet uten å se på hele
resultatkjeden.
• Nivå I
Nivå I er kjennetegnet med at virksomhetene setter opp mål knyttet til prestasjoner og
effekter og måler om disse målene nås. Dette vil i utgangspunktet ikke kreve at
virksomhetene finner fram til driverne for sine resultater. Dette vil heller ikke innebære at
virksomhetene kan se om de kan gjøre ting på en mer kostnadseffektiv måte.
• Nivå IV
Nivå IV likner på nivå I, men er kjennetegnet ved at virksomheten setter opp mål innenfor
hele resultatkjeden og måler om målene nås. Dette er noe mer beslektet med metodikken for
balansert målstyring, der en forsøker å se på alle målområdene for en statlig virksomhet, både
interne og eksterne, se kapittel 4. Det fokuseres imidlertid ikke på driverne til målene.
• Nivå V.
Nivå V innebærer at virksomheten analyserer hele resultatkjeden, og i tillegg at
virksomhetene finner fram til driverne for sine mål, se f.eks. metodene for ABC og ABM i
kapittel 5. Dette vil være mer i henhold til teorien for balansert målstyring, se kapittel 4. Med
utgangspunkt i dette vil det være mulig å se sammenhengen mellom ressursbruk og den
produksjonen og de effektene som kommer ut av ressursbruken (produktivitet og effektivitet).
Måling av kostnadseffektivitet og produktivitet over tid vil vise om virksomheten blir bedre.
• Nivå VI.
Nivå VI samsvarer med nivå V, men innebærer også at virksomhetene vurderer alternative
måter å nå sine mål, herunder å gjøre ting på en mer kostnadseffektiv måte ut fra
observasjoner av andre eller hva som er beste praksis. En måte å gjøre dette på vil være å
anvende benchmarkingsmetoder. F.eks. har Statistisk sentralbyrå som ambisjon å være på
linje med de beste byråene i verden, og har trolig opparbeidet seg kompetanse på området til å
måle om de faktisk er det.
Nivå VI vil innebære den mest omfattende MRS. Et slikt nivå vil imidlertid kreve betydelig
ressursinnsats og være avhengig av opparbeidet kompetanse mm. i en virksomhet. Det er
heller ikke sikkert at dette nivået er hensiktsmessig for alle virksomheter. Hvilket nivå som
virksomhetene bør ligge på, krever en konkret vurdering. Videre vil det være naturlig å ta
utgangspunkt i hvilket nivå virksomheten befinner seg på og eventuelt vurdere videre
utvikling av dette.
Oppsummeringsmessig vil vi argumentere for at statlige virksomheter kan velge ulikt
ambisjonsnivå på MRS. Det er trolig ikke hensiktsmessig å kreve at statlige virksomheter
skal tilfredsstille et gitt nivå, da dette må være en funksjon av virksomhetens egenart. Nivå I
vil imidlertid danne et gulv for MRS. Det må videre understrekes at ansvaret for MRS må
ligge hos toppledelsen.
3.6 Forskjeller og likheter mellom privat og offentlig sektor
Offentlig virksomhet er ofte begrunnet med markedssvikt, som innebærer at markedet ikke
vil frambringe et – sett fra samfunnets ståsted – riktig omfang av ulike goder. I noen tilfeller
har godene en slik egenskap at de ikke kan eller bør omsettes i et marked. Dette gjelder f.eks.
forsvar og rettsvesen. Fordelingshensyn er en annen viktig årsak til at en har valgt å ikke
bruke markedsmekanismen for å fordele produksjonen på brukerne.
Resultatmåling Side 7

Mål- og resultatstyring
For å sikre en effektiv offentlig sektor er det nødvendig å vite hvilke varer og tjenester som
fremstilles, og hvor stor ressursinnsats som går med i produksjonen av disse godene. I mange
tilfeller er det vanskelig å måle verdien av produksjonen i offentlig virksomhet fordi godene
ikke prises, verken i forhold til betalingsvillighet eller kostnader. For å måle effektivitet i
offentlig virksomhet må en derfor bruke effektivitetsmål som er uavhengig av markedspriser
for produktene, og som f.eks. kan beregnes på grunnlag av antall enheter som blir produsert
av en vare eller tjeneste. Selv om kostnadene i prinsippet kan være enklere å måle, fordi det
offentlige i større grad konkurrerer i det private markedet når det gjelder innsatsfaktorer, er
det ofte mangelfull informasjon om kostnadene fordi en fra statens side benytter et
kontantprinsipp istedenfor et periodiseringsprinsipp, slik at det ikke finnes en systematisk og
enhetlig informasjon om hva aktiviteter koster i statlige virksomheter, se avsnitt 5.2.2 for en
nærmer omtale av dette.
Det som særlig skiller staten og privat sektor er at det for mange statlige aktiviteter ikke
eksisterer et marked for sluttproduktet. Staten er både produsent og betaler for tjenestene ”på
vegne av” befolkningen. For slike aktiviteter er det verken mulig eller hensiktsmessig å bruke
markedsmekanismer for å styre produksjonen. ”Prisene” på de aktivitetene som utføres,
reflekteres i den bevilgning som staten stiller til disposisjon for virksomheter.
Private selskaper må til enhver tid møte lønnsomhetskrav. Det er også en klar sammenheng
mellom pris, kvalitet og etterspørsel. Staten skiller seg fra private foretak ved at en stor del av
velferdsproduksjonen (bl.a. skole- og helsetilbudet) stilles til rådighet for befolkningen til
ingen eller lav brukerbetaling. I den grad det er brukerbetaling, er det også ofte slik at
brukerbetalingen ikke reflekterer kostnadene ved å framstille tjenestene. Hvilke aktiviteter
som staten skal være ansvarlig for og finansiere gjennom tilhørende bevilgninger, er politisk
bestemt. Det kan ofte være fordelingspolitiske hensyn som er begrunnelsen for at staten ikke
ønsker å utnytte private betalingsvillighet til å bestemme omfanget av tilbudet. Dette er en
vesentlig forskjell fra markedsbasert produksjon.
Det er derimot sterke likhetstrekk mellom statlig og privat virksomhet når det gjelder
markedet for innsatsfaktorer. Staten bruker en rekke innsatsfaktorer, som arbeidskraft,
produktinnsats og realkapital i framstillingen av ulike velferdstjenester. I markedet for
innsatsfaktorer stiller privat og offentlig sektor mer likt, ved at det er konkurranse om de
samme innsatsfaktorene. Dette kan gi grunnlag for å sammenligne kostnader for ulike
statlige virksomheter og aktiviteter, og mellom statlig og privat aktivitet (der dette er mulig).
Produksjonen i statlige virksomheter korrigeres ikke løpende av markedets dom (gjennom
markedspriser og konkurranse) eller private aksjonærers krav til lønnsomhet. Det er normalt
sett liten sammenheng mellom pris, kvalitet og etterspørsel. Det innebærer at det ikke er
noen omkostninger for kunden å stille økte krav til kvalitet eller tilbud av godet fra den
statlige virksomheten. Statlige virksomheter er i mange tilfeller sikret finansiering via
skattebetalernes penger eller mer direkte via brukerfinansiering. De finansielle midlene
brukes til å innrette virksomhetens virkemidler for å nå deres – og eventuelt samfunnets –
velferds- og fordelingsmål.
3.7 Hvorfor statlige virksomheter bør gjennomføre mål- og resultatstyring
Det er viktig at statlige virksomheter blir mest mulig motivert til å utføre MRS. Det er ikke er
nok å kreve at resultatmåling skal gjøres, f.eks. i økonomiregelverket. Virksomhetene må
finne MRS hensiktsmessig i seg selv. I listen nedenfor har vi satt opp en del fordeler med
MRS, både for departementene og den enkelte statlige virksomhet. Punktene er delvis
overlappende.
- Departementene:
Resultatmåling Side 8

Mål- og resultatstyring
o Er nyttig for interne styringsprosesser.
o Tilveiebringer informasjons- og beslutningsgrunnlag for departement,
Regjeringen og Stortinget.
o Gjør det enklere for myndighetene å drive planlegging.
o Gjør det lettere å sammenlikne virksomheter på tvers.
- Den enkelte statlige virksomhet:
o Gir et rammeverk og signaler om hvor og hvordan en kan skape høyere
produktivitet og kvalitet, uten at det krever mer ressurser (reallokering av
ressurser).
o Kan øke kostnadseffektiviteten ved at ledelsen i statlige virksomheter vrir
ressursbruken mot brukernes behov.
o Etablerer en resultatkultur i statlige virksomheter som fokuserer på resultater.
o Øker muligheten for at statlige virksomheter ser etter bedre måter å gjøre ting
på.
o Synliggjør muligheter for fornyelse og endring i statlige virksomheter.
o Etablerer et realistisk ambisjonsnivå for resultatmål i virksomhetsstyringen.
o Gir kompetanse, kunnskap og motivasjon i den enkelte statlige virksomhet.
Vi vil imidlertid peke på noen utfordringer med mål- og resultatstyring. For det første kan det
være et problem med MRS at virksomhetene ikke opplever at de får en belønning dersom de
oppnår gode resultater. Dette er knyttet til at det i statlig virksomhet ikke nødvendigvis er
etablert tydelige incentivsystemer som stimulerer til slik adferd. I privat sektor er kravet om
størst mulig profitt en slik incentivmekanisme som kan innebære at kravet om effektivitet er
lettere å oppfylle. I staten er det ofte ingen mekanismer som på en tilsvarende direkte måte
tvinger virksomhetene til å drive kostnadseffektivt. Det kan også tenkes situasjoner der det er
i virksomhetens egeninteresse at den ikke tilpasser seg på en kostnadseffektiv måte. Slike
problemer kan forsterkes dersom det er asymmetrisk (skjevt fordelt) informasjon. Statlige
virksomhetsledere vil f.eks. kunne ha som mål å få størst mulig bevilgning for å oppnå høyest
mulig produksjonsnivå. Hvis virksomhetslederne har mer informasjon om produksjonsmulighetene
enn overordnet myndighet, kan virksomhetene påvirke framtidige inntektsmuligheter/bevilgninger
gjennom måten de tilpasser seg på.
For det andre er det en risiko for at skifte av fokus fra å måle ressursinnsats (input) til å måle
produktivitet (output) og effektivitet (outcome) kan innebære et press i retning av mer
ressurser til offentlig sektor, selv om målet er effektivitetsgevinster. Det kan f.eks. være
lettere å kritisere ressursbruken isolert sett, enn resultatene i forhold til ressursbruken (men
dette kan også slå ”begge veier”). For det tredje kan resultatmåling være politisk følsomt, jf.
f.eks. resultatmåling innenfor utdanning (nasjonale prøver mv).
3.8 Forskjell mellom evaluering og resultatmåling
Evalueringer er også et verktøy til løpende styrings- og kontrollinformasjon, se Finansdepartementets
(2005b) utkast til veileder til gjennomføring av evalueringer. Det er en
flytende overgang mellom evaluering og MRS. Mange av kravene til god resultatmåling vil i
stor utstrekning være sammenliknbart med evaluering. I utgangspunktet vil evaluering i
større grad være en dypere analyse av sammenheng/kausalitet til resultatene i en virksomhet
eller i et tiltak/prosjekt mv. En annen forskjell er at mål- og resultatstyring er en kontinuerlig
prosess, mens evalueringer gjøres sjeldnere og mer ad hoc. Evalueringer kan også være
aktuelt i en virksomhet dersom den ikke greier å oppnå resultater, og en ønsker å finne ut
bakgrunnen for dette. I dette notatet drøftes ikke evalueringer nærmere.
Resultatmåling Side 9

Mål- og resultatstyring
3.9 Utforming av tildelingsbrev
Kravet til utforming av tildelingsbrev til statlige virksomheter er gitt i punkt 1.4 i
Bestemmelser om økonomistyring i staten, men formuleringene er relativt generelle. Muligens
kunne det være hensiktsmessig å supplere bestemmelsene om tildelingsbrev, f.eks. ved å gi
noen nærmere anbefalinger på hvordan det bør utformes. Dette drøftes ikke nærmere i dette
notatet. I Sverige har myndighetene laget anbefalinger for hvordan tildelingsbrev for
virksomhetene skal utformes. Det heter at det er viktig at målene konsentreres om de
forholdene som er viktig for at virksomhetene oppnår målene for hele virksomhetsområdet og
hele politikkområdet. Det er for øvrig ikke angitt hvor mange mål det skal være.
3.10 Erfaringer med mål- og resultatmåling
Det finnes flere empiriske undersøkelser som har sett på norske erfaringer med mål- og
resultatstyring. I Statskonsult (1999) undersøkes hvordan 10 statlige virksomheter og deres
overordnede departementer har tatt i bruk mål- og resultatstyring. Undersøkelsen ble foretatt
i tidsrommet fra høsten 1997 til høsten 1999. Den andre undersøkelsen er et større prosjekt
som Finansdepartementet gjennomførte fra 1999 til 2000. ”Erfaringsprosjektet” resulterte i
fire rapporter. Rapport 4 i denne serien omhandler styring i staten, og ser spesielt på
erfaringer knyttet til mål- og resultatstyring (Finansdepartementet, 2000b). Prosjektet bygget
på en spørreundersøkelse utført av Statistisk sentralbyrå rettet mot ansatte i departementer
og statlige virksomheter. Til sammen ble det sendt ut 937 spørreskjema og 702 svarte på
undersøkelsen. Resultatene fra undersøkelsene er nærmere omtalt under.
3.10.1 Statskonsults undersøkelse
Statskonsults undersøkelse bestod av tre delprosjekter, hvorav to var gjennomganger og
oppsummeringer av eksisterende dokumenter og forskningsarbeider. Disse to delprosjektene
så respektivt på sentrale mål- og resultatstyringsreformer og erfaringer med dem, og
erfaringer med mål- og resultatstyring i andre land. Det tredje og siste delprosjektet baserte
seg på intervjuer eller såkalte case-studier av et fåtall virksomheter. Statskonsult gikk i disse
intervjuene i dybden og fikk belyst praksisen over tid. Statskonsult oppsummerer funnene i
denne undersøkelsen på følgende måte (Statskonsult, 1999):
”På den ene siden er vårt hovedinntrykk at departementenes styring av underliggende
institusjoner har blitt mer koordinert, strukturert og sterkere forankret i ledelsen enn
tidligere. Videre synes departementenes vektlegging i styringsøyemed å ha beveget seg fra
økonomisk-administrative spørsmål til hvordan underliggende virksomhet løser sine
oppgaver. Mye tyder på at det har funnet sted en tilsvarende utvikling i underliggende etater
– særlig mellom direktorat og ytre etat, men også i noen grad internt i de sentrale
institusjonene. Hvis mål- og resultatstyring først og fremst betraktes som en styrings- og
ledelsesfilosofi, indikerer dette at den har fått innpass i etatsstyringen.
På den andre siden er vårt hovedinntrykk også at mål, resultatmål, resultatindikatorer,
måling av resultater, resultatrapportering og bruk av resultatinformasjon i forbindelse med
ressurstildeling er preget av skrittvise og forsiktige tilpasninger heller enn større
omveltninger. Oppmerksomheten synes primært å være rettet mot virksomhetens oppgaver og
i mindre grad mot målene. Måling av resultater er i hovedsak knyttet enten til hvordan
ressursene fordeles på ulike typer oppgaver eller til hvordan trekk ved brukerne eller
samfunn, som antas å være påvirket av institusjonens aktivitet, har utviklet seg. Bare
unntaksvis vurderes sammenhengen mellom ressursbruk og virkningen for samfunn og
brukere. Hvis mål- og resultatstyring primært betraktes som en styringsteknikk og metode,
Resultatmåling Side 10

Mål- og resultatstyring
tyder dette på at den måten å styre på heller representerer en delvis, skrittvis og forsiktig
tilpasning enn en fullstendig omlegging av styringen.
Det er imidlertid store forskjeller mellom institusjonen. Flere av de største institusjonene i
undersøkelsen synes å ha tatt i bruk mål- og resultatstyring i større grad enn de minste...”
3.10.2 Finansdepartementets undersøkelse ”Erfaringsprosjektet”
Undersøkelsen inneholdt både lukkede og åpne spørsmål som ble stilt til fire målgrupper av
respondenter: ekspedisjonssjefer, virksomhetsledere og leder av driftsenheter, økonomiledere
og medarbeidere i økonomi- og regnskapsfunksjoner. Finansdepartementet oppsummerer den
generelle tilstanden når det gjelder styring i statsforvaltningen på følgende måte
(Finansdepartementet, 2000b):
”I sum er tilstanden overveidende positiv. Mye har skjedd som peker i retning av mål- og
resultatstyringsidealet. F.eks. er styringsdokumentene på plass og brukes, styringsdialogen
har utviklet seg, og det er mange ledere som ser sammenheng og integrasjon mellom de ulike
delene av styringsprosessene. (….)
Samtidig har vi fått bekreftet at idealet nettopp er et ideal, og at styring er noe som utvikles i
praksis og i prosesser som aldri helt kommer i mål. Vi har funnet ganske store forskjeller i
status og tilstand mellom departementer og virksomheter, mellom ulike typer virksomheter og
mellom lederer på alle nivåer, dvs. mellom styrende og styrt. Tilstanden er langt fra likedan
eller like positiv overalt. Vi har også funnet flere ”hull” i styringen og brudd mellom ulike
deler av styringsprosessen: (….)
Generelt ser det ikke ut til at mål- og resultatstyringen ennå har tatt form av en integrert
prosess der strategi og plan, fag og økonomi, mål og resultater møtes.”
3.10.3 SSØs inntrykk av status på mål- og resultatstyring i statlige virksomheter
I forbindelse med vårt arbeid med samfunnsøkonomiske analyser har vi hatt en del møter med
statlige virksomheter. Vårt inntrykk er at selv om virksomhetene i utgangspunktet har
fastsatt hovedmål og visjoner, synes det som at mål ikke er blitt konkretisert til f.eks. kritiske
suksesskriterier eller at virksomhetene systematisk følger opp sine mål/kriterier. Dette
stemmer godt overens med funnene i undersøkelsene referert over. Et departement mente at
resultatmåling var vanskelig fordi det kunne være svært politisk følsomt. Det synes således å
være til stede et klart forbedringspotensiale.
3.11 Kriterier for resultatmål
Statlige virksomheter er ulike i mange dimensjoner. Noen statlige virksomheter har i
utgangspunktet klare og entydige mål, mens andre har mer overordnede og løse mål til sine
aktiviteter. Det er viktig å etablere noen kriterier som kan gjelde for de fleste virksomheter.
Aktuelle kriterier for resultatmål er at de er (gir akronymet SMART(E)):
• Spesifikke
• Målbare
• Aksepterte
• Realistiske
• Tidsbestemte
Resultatmåling Side 11

Mål- og resultatstyring
• Enkle
Disse kriteriene er i noen grad i overensstemmelse med kriteriene i Finansdepartementets
(2005) evalueringsveileder. Disse SMART-kriteriene brukes både i Sverige, se ESV (2004a), s.
17, i Storbritannia, se HM Treasury (1997), s. 6 og i OECD, se Jourmard m.fl. (2004), s. 30.
Kriteriet om enkelhet er imidlertid vårt eget. Dersom resultatmåling innebærer for store krav
til kompetanse og ressursinnsats, tilsier erfaring at det i liten grad vil bli gjort.
Det er mange utfordringer med å sette opp slike kriterier til resultatmål. Det pekes ofte på tre
problemer, se f.eks. ESV (1999), s. 28:
• Identifikasjonsproblemet består i å finne ut hva som skal måles og etablere enighet om
at det skal måles. Det kan f.eks. tenkes at tildelingsbrevet ikke er særskilt klart på hva
målene er.
• Måleproblemet innebærer at det kan være vanskelig å spesifisere resultatmålene.
F.eks. kan det tenkes vanskelig å spesifisere hvorvidt effektene som er angitt skyldes
den virksomhetens isolerte ressurser, eller andre virksomheters ressursinnsats
• Relevansproblemet, også ofte kalt lyktestolpeproblemet, 2 innebærer at det kan være
vanskelig for virksomheten å se relevansen av å måle det enkelte resultatmål. Innen
FOU er det f.eks. vanlig å evaluere antall sider eller antall rapporter. Dette trenger
imidlertid ikke nødvendigvis være treffende på f.eks. avkastningen av
forskningsinnsats.
Det er også viktig at kriteriene forhindrer uheldige og/eller uønskede ”vridninger”. I enkelte
land har en erfart at uheldig utforming av kriterier til resultatmål kan gi ekstreme effekter. I
England ble det i helsesektoren satt et konkret mål på antall pasienter som hadde stått i kø i
mer enn et år. Det ga imidlertid et incentiv til å prioritere behandling av nye pasienter, og la
de pasientene som hadde ventet i mer enn et år, vente enda lenger.
2 Lyktestolpeproblemet er at fokus rettes mot der det er tilgang på gode data, men at dataene ikke
nødvendigvis vil være en god indikator på målet.
Resultatmåling Side 12

Balansert målstyring (BMS)
4 Balansert målstyring (BMS)
4.1 Innledning
I dette kapittelet gjennomgås metoden for balansert målstyring (BMS). Metoden er blitt viet
mye oppmerksomhet i akademiske miljøer og har fått stor utbredelse i praksis.
4.2 Om metoden
Den grunnleggende tankegangen i BMS er at en virksomhets målesystem skal synliggjøre
dens strategi. Dette krever ikke bare en forståelse og valg av de riktige perspektivene (se
nedenfor) og måledimensjonene, men også kausalitetsforståelse. Enhver strategi bygger på
(implisitte eller eksplisitte) antakelser om underliggende årsaks-virkningsforhold og BMS
skal synliggjøre disse kausalitetsantakelsene. I tillegg fokuserer BMS på forhold som kvalitet,
tidsbruk og kundetilfredshet, faktorer som driver de framtidige økonomiske resultatene –
såkalt ”feed-forward”-styring. I mer konvensjonelle økonomisystem fokuseres det på fortiden –
”feedback”-styring. På den måten gir balanserte målesystem økte muligheter til å predikere
framtidige resultater. BMS er et strategisk ledelsesverktøy, men forutsetter delaktighet fra
hele organisasjonen. Det er viktig å understreke at BMS ikke er et statisk konsept, men et
konsept som er i kontinuerlig utvikling. BMS må også tilpasses den enkelte virksomhet.
BMS tar utgangspunkt i organisasjonens mål, og legger opp til å utvikle et sett konkrete
indikatorer eller parametere som lar seg måle/tallfeste, se f.eks. Kommunaldepartementet
(2002) eller Hoff og Holving (2002) for en enkel oversikt. Figur 4.1 gir en illustrasjon av BMS.
BMS tar utgangspunkt i virksomhetens overordnede visjon eller hovedmål. 3 Visjoner er ofte
vanskelig å operasjonalisere. Som regel må det settes opp delmål. Disse delmålene kan være
av økonomisk karakter, mot medarbeiderne osv. Delmålene er heller ikke alltid
operasjonaliserbare. Det må derfor defineres kritiske suksessfaktorer som er de faktorene som
virksomheten må lykkes med for å nå mål. Hoff og Holving definerer kritisk suksessfaktor
som: Forhold og variabler hvis endringer gir størst mulig utslag på virksomhetens resultater
eller mål. Avklaring og valg av de kritiske suksessfaktorene bidrar til nyttig prioritering
mellom det avgjørende og det mindre viktige. De kritiske suksessfaktorene skal formidle
strategiens innhold, både kortsiktig og langsiktig.
Illustrasjon av balansert målstyring
Hovedmål
Delmål Delmål Delmål Delmål
Kritisk suksessfaktor
Styringsindikator
Figur 4.1
Kritisk suksessfaktor
Styringsindikator
Kritisk suksessfaktor
Styringsindikator
3 For SSØ er f.eks. visjonen effektiv ressursbruk i staten.
Resultatmåling Side 13
Kritisk suksessfaktor
Styringsindikator

Balansert målstyring (BMS)
I kjernen for BMS står styringsindikatorene, som kan relateres til styringsparametre i
økonomireglementets § 7. En styringsindikator er en beskrivelse av en aktivitet eller et
resultat som faktisk lar seg måle, f.eks. i antall, i kroner, i prosent eller i en score på en skala,
f.eks. fra 1 - 10. Hensikten med indikatorene er at de skal gi et faktisk anslag på hvordan
organisasjonen ligger an i forhold til måloppnåelse innenfor en gitt kritisk suksessfaktor.
Kaplan og Nortens BMS-modell benytter følgende fire perspektiver, jf. Hoff og Holving (2002):
• Det finansielle
o Hvordan ser aksjonærene på oss?
• Det kunderelaterte
o Hvordan ser kundene på oss?
• Det interne
o Hvilke prosesser er sentrale?
• Læring og vekst
o Kan vi opprettholde innovasjon, endringstakt og fornyelse?
Det vil være vanskelig å måle det finansielle perspektivet i mange offentlige virksomheter
siden de ikke står overfor et marked og ofte ikke har kunder i ordets tradisjonelle betydning.
Det må derfor finnes andre mål og/eller kritiske suksessfaktorer for dette. Ifølge
Stemsrudhagen (2003) har Kaplan og Norton foreslått at offentlige virksomheter kan erstatte
eierperspektivet med et perspektiv for staten eller lovgivende myndighet, og at kundeperspektivet
erstattes med et perspektiv som måler de verdiene eller fordelene organisasjonen
skal skape for publikum. KRD (2000) anbefaler fem perspektiver for kommunene:
• Økonomi
• Interne prosesser og rutiner
• Medarbeidere
• Brukerne
• Læring og fornyelse
Kriterier for gode styringsindikatorer likner på de kriterier som er satt opp for gode
resultatmål ovenfor. Hoff og Holving (2001), s. 179, har foreslått følgende kriterier:
• Troverdige
o Entydig, konsistent definisjon
o Balanserte
• Finansielle
• Ikke-finansielle
• Tilgjengelig
o Enkle å ta fram
o I rett tid
• Enkle
o Lette å forstå
o Egnet for kommunikasjon
• Relevante
o Linket til strategi
o Beskriver retning (gir beslutningsinformasjon)
Det er vanlig å skille mellom to typer styringsindikatorer:
• Driverindikator (”årsak”)
• Resultatindikator (”virkning”)
En driverindikator gir en måling av en aktivitet en antar påvirker det den statlige
virksomheten ønsker å oppnå. Forholdet som måles antas altså å drive utviklingen i retning
Resultatmåling Side 14

Balansert målstyring (BMS)
av målet og det som er kritisk å oppnå. For en statlig virksomhet kan saksbehandlingstid
være en annen driverindikator. Eksempel på driver for SSØ kan være antall seminarer
arrangert om økonomiregelverket.
Resultatindikatorer er størrelser som direkte og/eller indirekte måler i hvilken grad
virksomheten når sine mål og resultatkrav. Resultatindikatorene kan på samme måte som
resultatrapporteringen dekke hele resultatkjeden i figur 3.1 og 3.2.
ESV (2000) drøfter hvordan BMS kan brukes i svenske statlige virksomheter. De poengterer
imidlertid at BMS er bare en av flere mulige måter å drive resultatmåling på.
Oppsummeringsmessig vil vi argumentere for at BMS kan være et egnet redskap i mål- og
resultatstyring. En fordel med BMS er at det er etablert terminologi i mange virksomheter,
både i og utenfor statlig sektor. Metoden er relativt enkel å forstå fordi det er ”sunn fornuft
satt i system”. Utfordringen for den enkelte virksomhet vil derfor være å utforme mål, kritiske
suksessindikatorer og styringsindikatorer.
Vår forståelse er at BMS innebærer at resultatmåling skjer på hele resultatkjeden i en statlig
virksomhet, og ikke bare på sluttresultater, jf. drøftingen om ulike ambisjonsnivåer i kapittel
3.
En fordel med BMS er at virksomhetene vil få et klart forhold til både å etablere resultatmål
og vurdering av ”driverne” til målene. En ulempe med BMS er imidlertid at det kan være for
krevende å etablere og følge opp. En risikerer også at det kan bli lagt for stor vekt på interne
forhold i organisasjonen, og ikke på effektene for brukerne.
Resultatmåling Side 15

Effektivitet og produktivitet
5 Effektivitet og produktivitet
5.1 Innledning
Måling av effektivitet og produktivitet er nødvendig for å få et best mulig grunnlag for å
bedømme ressursbruken i statlige virksomheter. Sentrale drivere for mål og resultater i
statlige virksomheter må synliggjøres og defineres fordi det forteller hvordan ressursinnsats
skaper verdier for samfunnet. Måling av effektivitet og produktivitet for ulike aktiviteter for å
avdekke forskjeller mellom enheter innenfor den enkelte sektor når det gjelder resultater av
ressursbruk, vil da være hensiktsmessig. Men måling av effektivitet og produktivitet er ikke
bare til hjelp for sentrale myndigheter i etatstyringen. De enkelte virksomheter har også et
behov for å styre sin interne bruk av ressurser på de forskjellige underaktiviteter. Dette
gjelder også departementene som virksomheter.
I 5.1 gis en teoretisk ramme for produktivitet og effektivitet, mens i resten av kapittelet
drøftes nærmere måter å beregne kostnader i statlige virksomheter.
5.2 Begrepene effektivitet og produktivitet
Paretooptimalitet er et grunnleggende effektivitetskriterium i en økonomi. Paretooptimalitet
innebærer at ressursallokeringen (dvs. fordelingen av ressurser) er effektiv dersom det ved
endret ressursallokering ikke er mulig å øke velferden for minst ett individ uten at den
reduseres for et annet. Paretokriteriet er imidlertid vanskelig å operasjonalisere, og i
praktiske analyser benyttes derfor andre mer anvendbare effektivitetskriterier som er nært
knyttet til paretokriteriet. I tilknytning til dette drøfter NOU 1991:28 tre ulike effektivitetskriterier:
• Kostnadseffektivitet. Kostnadseffektivitet vil oppnås når et produkt av gitt kvalitet
framstilles til lavest mulig total kostnad. Kostnadseffektivitet er en forutsetning for
paretooptimalitet. Kostnadseffektivitet betyr dermed at vi ikke sløser med ressursene
for en gitt produksjonsmengde. 4
• Resultateffektivitet. Det vil ofte være mulig å oppnå et gitt samfunnsmessig mål ved
hjelp av flere ulike tiltak eller virkemidler. Resultateffektivitet innebærer at man
velger de virkemidlene der en oppnår det spesifiserte målet til lavest mulig kostnad.
Resultateffektivitet forutsetter kostnadseffektivitet, siden beslutningen om bruk av
virkemidler må baseres på en korrekt vurdering av hva den lavest mulige
implementeringskostnaden er.
• Nytte-/kostnadseffektivitet. Nytte-/kostnadseffektivitet er et kriterium for optimal
dimensjonering av offentlig innsats. Kriteriet innebærer at nytten av én krones økt
innsats på ett politikkområde, ikke skal være større enn nytten av én krones økt
innsats på et annet område. Dette innebærer at en omfordeling av innsats fra et
område til et annet ikke skal kunne gi en positiv netto nytteeffekt. Nytten vil i denne
sammenhengen være subjektiv og avhengig av beslutningstakers preferanser. Kriteriet
innebærer også at den totale størrelsen på offentlig sektor bør tilpasses slik at verdsettingen
av den siste inntektskronen (skattekronen) er den samme i offentlig og privat
sektor.
4 Noen kaller dette også indre effektivitet, se Kittelsen og Førsund (2001). Indre effektivitet er knyttet
til om vi gjør tingene riktig, mens ytre effektivitet er knyttet til om vi gjør de riktige tingene, se
resultateffektivitetsdefinisjonen.
Resultatmåling Side 16

Effektivitet og produktivitet
I tildelingsbrevet til SSØ omtales kostnadseffektivitet som ett av tre områder innen utvikling
av mål- og resultatstyring. I det videre velger vi å benytte kostnadseffektivitet som begrep,
selv om det også kan forstås som resultateffektivitet.
Sammenhengen mellom produktivitet og effektivitet kan enkelt illustreres som i figur 5.1,
hentet fra Finansministeriet (2000). Ifølge Finansministeriet er produktivitet ”kun en del af
den samlede effektivitet. Den samlede effektivitet vedrører evnen til at opnå størst mulig effekt
(nyttevirkning) av ressourceindsasen, dvs. hele forløpet fra ressourceindsats til effekt i
modelskitsen.”
Forskjellen mellom produksjon (output) og effekt (outcome) kan i noen tilfeller være litt
flytende, men produksjonen er det mer eller mindre håndfaste utfallet av produksjonsprosessen,
f.eks. en meter vei, en time norskundervisning, et ferdigskrevet notat eller et avgitt
råd. Effekten er den videre virkningen av produktet, f.eks. kortere og sikrere reise for
trafikanter, bedre norskkunnskap hos skoleelever eller økt kjennskap til et bestemt tema hos
mottakere av et notat.
Figur 5.1
Produktivitet og effektivitet
Ressurser
(input)
Produktivitet
Produksjon av
varer og
tjenester
(output)
Effektivitet
Resultatmåling Side 17
Effekt
(outcome)
Når det gjelder begrepet produktivitet har Ekonomistyrningsverket (2003) beskrevet
produktivitet som ”et mått på hur mycket som produceras för en given resursmängd eller under
en viss tid”. Produktivitet ses her på som en kvote og utrykker et forholdstall mellom to
komponenter, noe som medfører at produktivitet er relativt begrep som først får betydning ved
en sammenligning mot måltall, se likning 1.
(1)
Produktivi tet =
Resultat
Kostnader eller tid
Telleren kan uttrykkes kvantitativt i f.eks. antall, vekt, volum eller kroner.
Ekonomistyrningsverket beskriver videre at det finnes ulike typer produktivitetsmål, som
kostnadsproduktivitet og arbeidsproduktivitet. Førstnevnte beskriver forholdet mellom
resultater og kostnader, og sistnevnte forholdet mellom resultater og tiden som har gått med.
Dette bygger på at resultater og kostnader må kunne sammenlignes. For å måle produktivitet

Effektivitet og produktivitet
over tid (fra år til år), setter dette krav til både hvilke kostnader som inngår i regnskapet og
hvilken regnskapsmetode som benyttes. 5
For samfunnet er det effekten (outcome) som er målet med virksomheten. Når vi likevel
opererer med en slik todeling av produksjonsprosessen er det fordi det ofte er lettere å måle
produktet (output) enn de endelige effektene (outcome). Problemer med å måle effekter
omtales nærmere lenger ut i kapittelet, men de viktigste utfordringene er knyttet til:
• Vanskelig å måle ”abstrakte” forhold som kunnskap, trygghet, velvære etc.
• Effektene er sammensatt og det er nødvendig å måle mange ulike forhold
• Forhold utenfor vår kontroll eller kjennskap påvirker effektene
Produktivitet og (kostnads-)effektivitet kan, jf. tidligere omtale, forenklet ses på som evnen til
omdanne ressurser eller innsatsfaktorer (input) til hhv. produkter og effekter. For at det skal
være mulig å finne den optimale produksjonsmåten/sammensetning av innstatsfaktorer, må
følgende forutsetninger være oppfylt:
• Det må være mulig å måle innsatsfaktorbruken.
• Det relative prisforholdet mellom innsatsfaktorene må være kjent.
• Det må være mulig å måle sluttproduktet/resultatet av aktiviteten.
• Det må være en kjent og sikker sammenheng mellom innsatsfaktorbruken og
sluttproduktet.
Den første forutsetningen vil normalt være oppfylt, både i statlig og i privat sektor, men kan
være praktisk utfordrende. Metoder for å måle innsatsfaktorbruken omtales i avsnittet under.
Også den andre forutsetningen er normalt oppfylt i staten, jf. omtalen av marked for
innsatsfaktorer over. De to siste forutsetningene er imidlertid mer problematiske. Nettopp
fordi det ofte er vanskelig å måle sluttproduktet eller effekten (outcome) av statens
virksomhet, kan det være nødvendig å gå omveien om måling av produktet (output). Måling
av produksjonen/produktet og utfordringer knyttet til dette, er også omtalt nærmere i de
påfølgende avsnittene. Selv dersom det er mulig å måle effekten eller produktet, kan det by på
utfordringer å fordele kostnadene/innsatsfaktorbruken slik at en får en enhetskostnad på
effekten/produktet. Dette henføringsproblemet er særlig viktig ved mer kompliserte aktiviteter
og i større virksomheter.
Arbeidsinnsats er normalt den viktigste innsatsfaktoren i statlig aktivitet, og henføring krever
at vi kan måle hvor mye arbeidstid som har gått med til å produsere en gitt enhet. En annen
utfordring er fordeling av ”overheads” eller felleskostnader som lokaler, maskiner,
støttefunksjoner mv. Utfordringer knyttet til henføring av kostnader er omtalt i de videre
avsnittene.
5.3 Målemetoder
5.3.1 Innledning
For å oppnå størst mulig produktivitet/effektivitet i staten må en først kunne:
1. måle/definere produkt og resultat
2. henføre kostnader til produkt og resultat
3. måle kostnadene
5 Denne produktivitetsdrøftingen er svært kortfattet. I det videre arbeidet med mål- og resultatstyring
er det naturlig at en i større detalj drøfter ulike produktivitetsmål
Resultatmåling Side 18

Effektivitet og produktivitet
Har man utført disse stegene vil man ha informasjon om kostnaden knyttet til sin aktivitet.
For å kunne vurdere hvorvidt det er mulig å redusere kostnadene må man vurdere
alternativer og sammenlikne.
Det finnes ulike metoder for å måle, sammenlikne og øke effektiviteten. I det følgende er det
foretatt en gjennomgang av ulike metoder og det forsøkes også å belyse fordeler og ulemper
ved disse, samt hvordan de kan passe inn i statlige virksomheter.
5.3.2 Føringsprinsipp for budsjett og regnskap – kontant- og periodiseringsprinsippet
Statens budsjett og regnskap føres i dag etter kontantprinsippet. Kontantprinsippet
innebærer at inntekter og utgifter budsjetteres og regnskapsføres det året de innbetales og
utbetales. Dette skiller seg fra det regnskapsprinsippet som anvendes i privat sektor (regulert
av regnskapsloven), der inntekter og utgifter regnskapsføres det året inntektene opptjenes og
utgiftene pådras.
I privat sektor fordeles (dvs. periodiseres) bl.a. investeringer i realkapital i årlige
kapitalkostnader, normalt i form av avskrivninger over kapitalens anslåtte levetid. Dette
innebærer at forbruket av realkapital synliggjøres som en årlig kostnad på linje med andre
kostnader. Samtidig vurderes realkapitalen etter standardiserte prinsipper, og man får en
mer systematisk og samlet framstilling av eiendeler og gjeld. Kontantprinsippet innebærer
derimot at investeringer i realkapital utgiftsføres det året investeringene betales, selv om
realkapitalen har en brukstid som strekker seg til dels mange år fram i tid. Kostnaden ved
bruk av statens realkapital framkommer dermed ikke av statsbudsjettet eller statsregnskapet
etter at investeringen er foretatt og betalt.
Også på andre områder, som lønns- og pensjonskostnader, tap på fordringer og forsikringer
kan forskjellen mellom de to måtene å føre budsjett og regnskap på være store. Statens bruk
av kontantprinsippet gir derfor mangelfull informasjon om forbruket av ressurser (dvs.
kostnader) knyttet til statlig aktivitet, noe som er en forutsetning for at staten skal kunne
vurdere om den driver effektivt. Statens kapitalregnskap (statens balanseoppstilling) gir
heller ingen fullstendig oversikt over statens eiendeler (realkapital og finanskapital).
For å kunne få et riktig bilde på og sammenligne ressursbruken mellom virksomheter og over
tid trenger en derfor tilleggsinformasjon utover kontantprinsippet. Mange statlige
virksomheter har allerede slik tilleggsinformasjon ved at det benytter elementer av
periodiseringsprinsippet i sin interne regnskapsføring (Finansdepartementet, 2000a s. 14-15),
noe som det er åpnet opp for i økonomireglementet. Det er videre satt i gang et pilotprosjekt
der ti statlig virksomheter skal føre sitt internregnskap etter periodiseringsprinsippet, og der
Finansdepartementet er i gang med å utarbeide regnskapsstandarder for bruk av
periodiseringsprinsippet i staten. Også bare ved bruk av kontantprinsippet vil det være mulig
å gjøre ad hoc analyser av kostnader, men en mer gjennomgående og kontinuerlig kostnadsstyring
fordrer regnskapsføring etter periodiseringsprinsippet. Dette er derfor en nødvendig
betingelse for å drive gjennomgående kostnadsstyring i staten. I de følgende avsnittene
forutsettes det at slik periodisert informasjon finnes.
5.3.3 Tradisjonelle økonomiske styringsverktøy
5.3.3.1 Budsjettanalyser
Pettersen og Bjørnenak (2003) definerer budsjettanalyser som ”et handlingsprogram uttrykt i
økonomiske termer, alt basert på angitte forutsetninger for en begrenset framtidig periode”. I
Resultatmåling Side 19

Effektivitet og produktivitet
privat sektor har budsjettet normalt funksjon som målestokk for ressursbruken. I statlig
sektor er det imidlertid vanlig at budsjettet har flere funksjoner.
Budsjettet kan fungere som autorisasjon, siden tilgangen til ressurser godkjennes gjennom
vedtak av overordnet myndighet, og budsjettet blir dermed en inntektskilde for virksomheten.
Videre uttrykker budsjettet forventet ressursbruk ved gitt aktivitets- og kostnadsnivå for en
framtidig periode. Budsjettet får dermed en prognosefunksjon. Ved aktiv oppfølging av
regnskap mot budsjett kontrolleres at det ikke brukes mer ressurser enn vedtatt
(måleinstrument). Når avvik oppstår må det settes i verk tiltak for å holde budsjettrammene.
Effekt av tiltak legges inn og blir virksomhetens reviderte budsjett. Budsjettet brukes også til
planlegging og koordinering internt i virksomheten. F.eks. forteller budsjettet hvor mye det er
forventet at hver enhet/virksomhet skal produsere, og hvor mye hver enhet/virksomhet kan
benytte av ressurser, jf. Pettersen og Bjørnenak (2003).
Statsbudsjettet er basert på kontantprinsippet, dvs. at det har et betalingsfokus. Dette har
flere fordeler, bl.a. at budsjettvedtakene er presise og målbare (ingen skjønnsvurderinger). Det
gir dermed et godt grunnlag for oppfølging og kontroll. Videre er kontantprinsippet godt egnet
for makroøkonomisk styring. I forhold til virksomhetene kan det imidlertid reises flere
spørsmål i forhold til en for sterk bruk av budsjettet alene som styringssystem:
• stor arbeidsmengde i forhold til nytte
• overforbruk av ressurser
• begrenset styringsinformasjon
• forankring i strategisk plan
I det følgende kommenteres disse punktene nærmere:
• Arbeidsmengden i budsjettarbeidet ofte er stor i forhold til nytten. Detaljeringsnivået
er ofte stort i forhold til sikkerheten i grunnlagsmaterialet og stabiliteten i
omgivelsene. Dette kan komme av at budsjettprosessen strekker seg over lang tid; det
vil si at det er lang tid fra detaljerte budsjettforutsetninger lages til budsjettet blir
vedtatt og skal gjelde.
• Budsjett kan lede til overforbruk av ressurser. Dette gjelder spesielt i offentlig sektor,
der et budsjett gjelder for en avgrenset periode, samtidig som tilgodehavende i
budsjettet som hovedregel ikke kan tas med inn i neste periode. Hvis et budsjettområde
har midler til gode mot slutten av en budsjettperiode kan det være incentiver
til at disse midlene blir benyttet til anskaffelser som det strengt tatt ikke er behov for.
Slike kjøp kan bli gjennomført for ikke å risikere redusert tildeling ved et senere
budsjett. Budsjettet kan altså være kostnadsdrivende ved at ressursbruken blir
tilpasset budsjettet og ikke målene for virksomheten. Det kan hindre åpenhet rundt
forbruket og det kan føre til at ressursene ikke nødvendigvis blir brukt der det er størst
behov for dem.
• Budsjett er ikke godt nok forankret i virksomhetens strategiske plan, eller omvendt.
Målene kan være vage eller lite operasjonaliserbare, og dermed vanskelige å benytte
direkte i budsjettene. Videre er det ikke nødvendigvis utarbeidet konkrete
handlingsplaner for budsjettperioden. Virksomheten evalueres ikke alltid mot gitte
mål. Koblingene mellom strategi, budsjett, handling og regnskap kan være svak, og
disse funksjonene kan i en del sammenhenger fungere relativt atskilt fra hverandre.
5.3.3.2 Produktivitetsanalyser
Produktivitetsanalyser benyttes for å måle sammenhengen mellom ressursbruk og de
resultater ressursbruken gir i form av produksjon. En viktig forutsetning er at det foreligger
informasjon om kostnader. Et sentralt spørsmål er videre hvordan man skal måle
Resultatmåling Side 20

Effektivitet og produktivitet
produksjonen. Dette kan være vanskelig, spesielt i tjenesteproduksjon. I sykehussektoren
f.eks. har det vært vanlig å måle produksjon gjennom antall innleggelser eller antall
liggedøgn.
I produktivitetsanalyser kan det være relevant å se på netto driftsutgifter eller
lønnskostnader. En del kostnader er ikke alltid enkle å måle, men det kan f.eks. være aktuelt
å gjøre bruk av kalkyler og studere kalkulerte kostnader opp mot aktivitet. Dersom man
velger å ta utgangspunkt i lønnskostnader i produktivitetsanalysene kan det være fornuftig å
trekke noen faktorer ut av postene, som lønn til ansatte i permisjon.
Analyser av produktivitet ser som nevnt på sammenhengen mellom ressursbruk og
resultatene ressursbruken gir. I tillegg til å benyttes som kontrollinstrument, kan slike
analyser bl.a. gi økt styringsinformasjon til ledere. Analysene kan dermed brukes til å trekke
oppmerksomheten mot aktiviteter med lav produktivitet, slik at det kan settes inn tiltak. En
av de enkleste måtene å måle produktivitet er å se på innsatsfaktorproduktivitet. Dette målet
viser sammenhengen mellom ressursforbruket for en valgt innsatsfaktor og den produserte
mengden. Man får imidlertid ingen analyse av totalt ressursbruk.
I staten er budsjettet, som nevnt tidligere, et mye benyttet styringsverktøy. Det kan dermed
være nyttig å gjøre avviksanalyser mellom budsjett og regnskap. Avviksanalyser kan
imidlertid også benyttes til å se på utviklingen fra år til år. Totalavviket mellom budsjett og
regnskap, eller mellom år 1 og år 2, kan dekomponeres i tre ulike avvik for å se hvilke forhold
som forårsaker totalavviket. Disse tre avvikene er volumavvik, prisavvik og produktivitetsavvik.
Avviksanalyser kan gi verdifull informasjon om forholdene som ligger bak tallene, samtidig
som de er relativ enkle å utføre. Analysene krever imidlertid spesifikasjoner i budsjettarbeidet
for å benytte dem i budsjettanalyser. Analysene gir altså informasjon om hvorfor
produksjonen avviker fra forventningene eller fra tidligere år. Dette kan være nyttig i
planlegging og kontroll av aktivitetene for å forklare lønnsutgifter og netto driftsutgifter i
virksomheten. Begrensingen med avviksanalyser er at de ikke forklarer årsaken til
produktivitet (”hvorfor”). Dette kan imidlertid gjøres ved å kombinere avviks- og
årsaksanalyser.
Avviksanalyser kan både gjøres for avvik mellom budsjett og regnskap og som en analyse av
utviklingen mellom to år. En slik analyse av utvikling i produktivitet over tid kan også gjøres
ved å sammenlikne utviklingen i kostnadsnivået med aktivitetsnivået for samme enhet over
tid. I en slik tidssammenlikning er det viktig å trekke ut priseffekten fra sammenlikningene
for å skape et mest mulig realistisk bilde. Endringene kan f.eks. settes opp som endring i
prosent, og den samlede endringen etter sammenlikningen av kostnadsnivå og aktivitetsnivå
gir prosentvis endring i produktivitet.
For å benytte produktivitetsanalyser i mål- og resultatstyring, må man ha kunnskap om
årsaker og virkninger. Man må altså finne ut hvorfor det er forskjeller i produktivitet. I en
slik analyse kan det være naturlig å kartlegge drivere, som ofte omtales som strukturelle
drivere. Dette er underliggende forklaringer og grunnleggende forutsetninger til forskjeller i
produktivitet. Disse driverne kan også sies å være bakgrunn for direkte
produktivitetsindikatorer eller operasjonelle drivere, som innebærer f.eks. hvordan aktiviteter
utføres innenfor de grunnleggende forutsetningene. Kortsiktige endringer gjøres i
operasjonelle drivere, mens langsiktige endringer gjøres i strukturelle drivere. Dette blir
nærmere omtalt i avsnittene om aktivitetsbasert kalkulasjon (ABC) og aktivitetsbasert
styring (ABM) nedenfor.
Resultatmåling Side 21

Effektivitet og produktivitet
5.3.4 Kalkyleteori
Kalkyler forsøker først og fremst å beregne produkt- eller tjenestekostnader, og derigjennom
øke forståelsen for lønnsomheten ved en tjeneste eller et produkt. Videre kan kalkyler
benyttes til produktrelaterte beslutninger (fastsettelse av pris og vurdering av beste egnede
produktmiks), bedret kostnadskontroll og til å skape økt forståelse for kostnadsstrukturen i
en virksomhet. Det finnes flere ulike måter å kalkulere på som divisjonskalkulering, andre
selvkostkalkyler og dekningsbidrag/marginalkostnad.
Divisjonskalkulering er en enkel selvkostkalkyle. Divisjonskalkylen finner kostnader per
enhet ved å dele totale kostnader på produksjonsvolum ved virksomheten eller avdelingen; det
vil si at alle kostnader inkluderes. Forutsetningen for at divisjonskalkuleringen skal ha verdi
er homogene produkter. For virksomheter hvor tjenestene er sammensatte og lite
standardiserte, gir kalkylen liten informasjonsverdi. Samtidig viser kalkylen dårlig hva ting
koster og hvor kostnadene oppstår.
Et alternativ kan være mer kompliserte selvkostkalkyler. Også her fordeles både faste og
variable kostnader (altså alle kostnader), men forskjellen er at kostnadene fordeles i to steg.
Først fordeles alle kostnader til kostnadssteder, før de fordeles videre til det endelige
kostnadsobjektet ved hjelp av fordelingsnøkler. Slike selvkostkalkyler gir mer detaljert
informasjon om hvor kostnader oppstår, men viser likevel dårlig hva det koster å utnytte
kapasitet og hva som driver kostnadene.
Dekningsbidragsmetoden tar kun hensyn til variable kostnader, og fordeler ikke faste
kostnader. I dekningsbidragsmetoden kategoriseres kostnader i to typer; særkostnader og
alternativkostnader. Særkostnaden kan ses på som endring i de totale kostnadene f.eks. på
grunn av behandling av søknader, mens alternativkostnaden er kostnaden ved at behandling
av søknad utnytter begrensede, faste ressurser, som dermed ikke kan benyttes til andre
aktiviteter. Alternativkostnader kan være vanskelig å beregne, fordi man ikke kan verdsette
den tiden man bruker i kroner nøyaktig. I praksis kan det også være vanskelig å skille mellom
særkostnader og alternativkostnader. Med dekningsbidragsmetoden får man altså vite
marginalkostnaden, men dette kan i mange tilfeller være lite interessant. Andre ulemper med
dekningsbidragsmetoden er at de variable kostnadene ofte blir undervurdert eller at man rett
og slett ikke tar hensyn til alternativkostnadene i praksis.
5.3.4.1 Aktivitetsbasert kalkulasjon – activity based costing ( ABC)
ABC ble utviklet med bakgrunnen i at det var problemer med fordeling av indirekte kostnader
i selvkost- og bidragsmetodene. Det har også vist seg at det har forekommet flere feil i disse
tradisjonelle metodene; særlig gjelder dette selvkostmetoden. Vanlige feil er å benytte
fordelingsnøkler som ikke viser hva som forårsaker kostnader (spesifikasjonsfeil), å fordele
kostnader uten sammenheng med produktene og å gjøre grove gjennomsnittsvurderinger. I
tillegg oppstår det kryssubsidiering ved at enkelte produkter blir tildelt mer kostnader enn de
forårsaker (typisk høyvolum-produkter), mens andre produkter blir tildelt mindre kostnader
enn de forårsaker (typisk lavvolum-produkter).
ABC er en metode for å fordele kostnader til produkter eller tjenester ut fra de ressurser som
forbrukes i utførelsen. Metoden fokuserer på aktiviteter som det grunnleggende kostnadsobjekt,
og anvender kostnader for disse aktivitetene som basis i viderefordelingen til andre
kostnadsobjekter. Kort beskrevet innebærer metoden at kostnader for innsatsfaktorene
henføres til aktiviteter, og at disse aktivitetskostnadene fordeles på kostnadsobjekter
(produkter eller tjenester) basert på faktisk forbrukt mengde av identifiserte aktivitetsdrivere.
Aktivitetsdriverne er faktorer som i størst mulig grad forklarer endringer i utgiftsnivå for en
aktivitet ut fra endringer i volum på aktiviteten.
Resultatmåling Side 22

Effektivitet og produktivitet
ABC beregner kostnader ved tjenester, og man kan dermed få en forståelse av hva hver
tjeneste koster virksomheten. ABC kan imidlertid også benyttes til ”benchmarking”
(sammenlikning) av kostnader mellom enheter. Videre kan ABC benyttes som et verktøy for å
skape bedre kostnadskontroll og for å øke forståelsen av kostnadsstrukturen og hvor man
bruker ressursene i virksomheten. I arbeidet med å strukturere ressursinnsatsen i
virksomheten kan også ABC kalkylen være nyttig.
Målsetningen er dermed at ABC skal gi et bedre bilde på hvor kostnader oppstår enn i
tradisjonelle kalkyler. En slik økt tilgang på informasjon om hvor kostnader oppstår gjør at
ABC er et interessant verktøy.
ABC består av fem trinn ifølge Johnsen (1995):
1. Liste opp alle aktiviteter som utføres i organisasjonen.
2. Fordele kostnader til aktiviteter, evt. via hjelpeaktiviteter.
3. Velge kostnadsdrivere for aktivitetene.
4. Gruppere kostnadene etter felles kostnadsdrivere.
5. Fordele kostnader til objektet basert på objektets bruk av kostnadsdriverenheter.
Aktivitet
Aktivitet kan defineres som det arbeidet som utføres og som medfører kostnader. En slik
aktivitet bør omfatte homogene arbeidsoppgaver. Eksempler kan være: Innkjøp,
materialadministrasjon, produksjon, opp-/omstilling av produksjonsutstyr, kvalitetskontroll
og ordrebehandling/distribusjon. I en grunnskole kan det være tale om administrasjon,
undervisning og aktiviteter i tilknytning til dette, og ulike støtteaktiviteter som renhold,
vedlikehold, skyss o.l. Kostnaden for en aktivitet er bruken av innsatsfaktorer som inngår i
aktiviteten.
Aktivitetene og de medfølgende kostnadene kan være enhets- eller volumbaserte, seriebaserte,
produktbaserte eller anleggsbaserte. På en høyskole kan eksempler på enhetsbaserte
aktiviteter være oppgavesensur, eksempel på seriebasert aktivitet er forelesning, eksempel på
produktbaserte aktiviteter er å arrangere eksamen innen en utdanning. Anleggsbaserte
aktiviteter er f.eks. fellesadministrasjon og bibliotekstjenester.
Kostnadsdriver eller variabilitetsfaktor
Kostnadsdriver er en faktor som har avgjørende betydning for kostnadsnivået for aktiviteten.
Hvis vi betrakter de aktivitetene vi har nevnt ovenfor, kan aktuelle kostnadsdrivere være
antall enheter/deler, antall oppsett, antall maskintimer, og antall forsendelser. En taler gjerne
om tre typer kostnadsdrivere:
• antall ganger en aktivitet utføres, som f.eks. antall lærertimer
• varigheten til en aktivitet, f.eks. 45 minutter
• ressurser som benyttes hver gang en aktivitet gjennomføres, f.eks. forberedelse,
gjennomføring og etterarbeid relatert til en lærertime.
Resultatmåling Side 23

Effektivitet og produktivitet
Tabell 5.1. Eksempel på kostnadsdrivere
Tjeneste: Aktivitet: Aktivitetsdriver:
Hjemmesykepleie Pleie i hjemmet
Antall bestilte timer
pleie i hjemmet
Reise Antall besøk til bruker
Administrasjonsaktiviteter
Antall registrerte HSbrukere
Trygghetsalarm
Antall registrerte
trygghetsalarmbrukere
Oslo sporveier Administrasjon Antall linjer
Ruteplanlegging Antall avganger
Vognføring Antall kjørelistetimer
Trafikkledelse Antall kjørelistetimer
Det er viktig å være nøye i valg av kostnadsdrivere. Det kan også være ønskelig å gjøre
utdypende kostnadsdriveranalyser, der man skiller mellom kostnader som kommer av
strukturelle drivere og kostnader som kommer av operasjonelle drivere. De strukturelle
driverne kan være vedtatte strukturer som antall avdelinger og oppgaver i virksomheten
(påvirkbare på lang sikt), mens operasjonelle drivere kan være aktivitetsnivået innen denne
strukturen og f.eks. gjelde kapasitetsutnyttelse (påvirkbare på kort sikt).
I ABC er det også strenge krav til linearitet og homogenitet. Det skal være full
proporsjonalitet mellom kostnader for den enkelte aktivitet og kostnadsdriveren, og det skal
være homogenitet i grupperingen av kostnader til aktiviteter. Dette kan gi meget detaljerte og
kompliserte kalkyler, som er vanskelige å håndtere, mens det i praksis ofte er viktig med
enkle kalkylerutiner. I tillegg er arbeidet med kalkylen ofte tidkrevende og omstendelig, og
dermed kostbart.
Oppsummering av ABC
ABC kan gi en god oversikt over kostnadsbildet i en virksomhet, men er ressurskrevende å
gjennomføre. Dersom en virksomhet vurderer å innføre ABC bør det gjøres nytte-/kostnadsvurderinger
av behovet. En mulighet kan være å benytte ABC-kalkylen i spesielle tilfeller, og
benytte et system med aspekter av ABC-kalkylen i mindre kritiske tilfeller. Før
implementeringen av et ABC-system bør man også være klar over at målingene som er
nødvendig for innføre systemet kan være kostbare, og at man må utføre dem med grundighet.
Dersom målingsfeilene er store, kan informasjonen man får fra kalkylen være misvisende.
Virksomheter kan også ha problemer med å klare å utnytte informasjonen fra ABC-kalkylen
til å gjennomføre handlinger eller at kalkylen er blitt så komplisert at ingen forstår den. Dette
kan komme av at ABC har vært et mål i seg selv og at selve bruksområdet for kalkylen har
vært mindre fokusert i utviklingen. Til slutt kan man også peke på at alle kalkyler er et bilde
av virkeligheten, der det alltid vil være nødvendig å gjøre avveininger og forenklinger. ABC
gir altså ikke riktige produktkostnadene, men forhåpentligvis bedre tilnærminger enn
tradisjonelle bidrags- og selvkostkalkyler.
5.3.5 Prosessstyringsverktøy
I prosesstyring er tankegangen å forbedre prosessene i en virksomhet. Forbedringer kan f.eks.
innebære forenkling av prosesser, å høyne kvaliteten og å bedre koordinering mellom
prosessene. Dette er ofte typiske industrisystemer. Activity Based Management (ABM) og Just
in Time (JIT) verktøyene tar sikte på å redusere aktiviteter som ikke skaper verdi og å skape
en mer effektiv utnyttelse av ressurser. ABM er også nært knyttet til ABC siden begge har et
Resultatmåling Side 24

Effektivitet og produktivitet
sterkt fokus på aktiviteter. ABM har imidlertid et større styrings- og strategiperspektiv. Også
gjennom JIT oppnår virksomheten et sterkt styrings- og strategiperspektiv ved at filosofien
innlemmes i alle funksjoner av virksomheten.
5.3.5.1 Aktivitetsbasert styring – Activity based management (ABM)
Aktivitetsbasert styring (ABM) og ABC er beslektet. Begge verktøyene har aktiviteter som det
sentrale begrepet, og ABM er utviklet på bakgrunn av prinsippene bak ABC-kalkylen. En
viktig forskjell er imidlertid at ABC er en kalkyle for å beregne lønnsomhet og en konkret
regnskapsmetode, mens ABM er et rammeverk eller en idé. Målet er å oppnå bedre
ressursstyring ved å fokusere på virksomhetens aktiviteter, og på den faktoren som forårsaker
kostnadene for de enkelte aktivitetene, se Bjørnenak og Olson (1995). ABM søker å oppnå en
effektiv utnyttelse av ressurser og samtidig skape verdi for kunden, med bakgrunn i de
målsetninger virksomheten har satt seg, se Ax og Ask (1995). Dette innebærer ikke at
ressursinnsatsen må være minst mulig, men at utnyttelsen av ressursene skal være effektiv.
Disse rammene kan tilpasses den enkelte virksomhet og virksomhetens ønskede fokus. Av
denne grunn er det en rekke ulike framstillinger av innholdet i ABM; det finnes ikke en
allment akseptert oppfatning av hensikt, målsetning og begreper. Fellesnevnere er imidlertid
alltid aktiviteter og drivere, samt at det normalt tas utgangspunkt i et kundeperspektiv.
Aktiviteter
I arbeidet med å skape en effektiv ressursutnyttelse fokuserer ABM på aktiviteter. En
virksomhet deles inn i ulike aktiviteter (arbeidsoppgaver), og for å forbedre utnyttelsen av
ressurser er det viktig å få en oversikt over aktivitetene som bidrar til å skape verdi for
kunden og aktiviteter som ikke skaper slik verdi. Aktivitetene kan derfor deles i ulike
begrepspar; verdiskapende og ikke-verdiskapende aktiviteter (og eventuelt ikke-
verdiskapende, men nødvendige aktiviteter), positive og negative aktiviteter eller primære og
støttende aktiviteter.
• Direkte verdiskapende: Aktiviteter som kunden har direkte tilgang til.
• Indirekte verdiskapende: Aktiviteter som kunden ikke ser på som verdiskapende, men
som aksepteres av nødvendighet; som f.eks. innkjøp av utstyr til regnskapsføring,
kvalitetskontroll, etc.
Negative aktiviteter deles i to:
• Duplisering: Aktiviteter som utføres unødvendig flere ganger; som at fakturaer
kontrolleres på to steder.
• Korrigering: Aktiviteter som utføres på grunn av feil i utførelsen av andre
aktiviteter. De negative aktivitetene bør man forsøke å unngå og å eliminere fra
virksomheten.
De foredlingsverdiskapende og de verdiskapende aktivitetene er aktiviteter som skaper verdi
for kunden. Likevel bør man fokusere på å utføre disse mest mulig effektivt.
Drivere
I ABM er drivere ulike faktorer og årsaker som kan relateres til aktiviteter. Driverne har
forklaringsegenskaper som kan gi innsikt i egen virksomhet og forklare totale
aktivitetskostnader og aktivitetenes volum. Identifikasjon av drivere kan videre skape
forståelse for hvordan ressursbruk og størrelsen på tilgjengelige ressurser kan påvirkes, og på
sikt skape en effektiv ressursutnyttelse.
Resultatmåling Side 25

Effektivitet og produktivitet
Det er ingen standard drivere i ABM, på grunn av forskjeller i faktorer i ulike typer
virksomheter. Det er f.eks. ulike årsaker som forklarer ressursbruken i et sykehus og i en
møbelfabrikk. Driverne kan deles inn i fire kategorier:
• De initierende driverne er bakenforliggende årsaker og faktorer som fører til at
aktiviteter utføres. Dette er forklaringer på hvorfor aktiviteter finnes og hvorfor de
utføres, og kan være hendelser, beslutninger, interne regler og rutiner, markedskrav og
eksterne reguleringer.
• Ressursdriverne er faktorer som forklarer størrelsen på ressursforbruket som kreves
eller som er tilgjengelig for å utføre ulike aktiviteter. Driverne forklarer altså hvorfor
ressursforbruket ligger på et visst nivå. Slike drivere er gjerne sammensatt av mer enn
en faktor, og er relatert til strukturen og utførelsen av aktivitetene.
• Aktivitetsdriverne er faktorer som forklarer omfanget av aktiviteter og frekvensen i
utførelsen. Disse aktivitetene utgjøres av flere faktorer. Det kan være antall avdelinger
i behandlingskjeden, kapasitet, forekomst av lagre og omfang av program.
• Aktivitetsmål er faktorer som fordeler aktivitetskostnader til produkter (etter
produktenes konsum av aktiviteter) for å forklare aktivitetskostnadenes nivå og for å
avgjøre volumet på aktivitetene. Aktivitetsmål tilsvarer altså det som betegnes
kostnadsdrivere i ABC-kalkylen. Både aktivitetsmål og kostnadsdrivere angir
tilgjengelige aktivitetsressurser i volum, og er derfor et mål på aktivitetens output.
Hvordan benytte ABM
ABM er et rammeverk og gir ideer til hvordan man kan utnytte ressursene mer effektivt.
Dette gjøres på bakgrunn av de parametere og restriksjoner som ligger til grunn for den
enkelte virksomhet. Det vil være naturlig å starte arbeidet med ABM med å identifisere
hvilke aktiviteter som utføres i virksomheten. Når man skal inndele en virksomhet etter typer
aktiviteter, tas det i praksis utgangspunkt i hovedfunksjonene virksomheten er organisert i.
Man bestemmer hvilke aktiviteter som skal inngå, etter hensikt og hva som er praktisk
rimelig. Deretter forsøker man å finne kostnadene for aktivitetene, før man finner faktorene
som driver kostnadene for det som blir produsert. Basert på disse undersøkelsene kan man
gjennomføre flere typer analyser.
Analyse av verdiskapende og ikke-verdiskapende aktiviteter undersøker hver aktivitet med
tanke på hvor stor verdiøkning aktiviteten gir til et produkt, og dermed hvor mye mer kunden
er villig til å betale (kundeverdi). Dersom en aktivitet ikke har verdi for kunden, bør
aktiviteten reduseres eller elimineres. En slik aktivitet kan f.eks. være lagring av utstyr.
Analyse av kjerne- og støtteaktiviteter vurderer kjerneaktivitetene som er satsningsområder
for virksomheten, og støtteaktivitetene som er aktiviteter som ikke er satsningsområde og som
kan vurderes å kjøpe av andre (outsources). Analysen kan brukes til å ta beslutninger om en
aktivitet skal settes ut til andre eller ikke.
Analyser av kostnadsreduksjoner i aktivitetene setter fokus på å gjøre kostnadsreduksjoner og
å forstå effekten av endringer. Normalt bindes mange kostnader opp allerede i løpet av
designet av et produkt, og endringer bør derfor skje på et tidlig tidspunkt. Et hjelpemiddel er
å forstå sammenhengen mellom kostnadsnivået for en aktivitet og kostnadsdriveren.
Analyse av forbedringer i aktiviteter setter fokus på å gjøre forbedringer i den enkelte
aktivitet. Målet er at aktivitetene skal forbedres både med tanke på kostnad og på kvalitet.
Dermed vil også den totale kostnaden synke og den totale kvaliteten øke. Disse
Resultatmåling Side 26

Effektivitet og produktivitet
undersøkelsene setter fokus på en rekke aspekter i forbindelse med aktiviteter i en
virksomhet. Disse analysene kan kombineres med noen retningslinjer om hvordan man skal
oppnå effektiv utnyttelse av ressursene:
• Man bør redusere og eliminere ineffektive og negative innslag i foredlingsskapende
aktiviteter.
• Man bør redusere og eliminere ineffektive og negative innslag i verdiskapende
aktiviteter.
• Man bør redusere og eliminere negative aktiviteter.
• Man bør sikre seg at oppsettet og utnyttelsen av aktiviteter er effektivt
• Man bør sikre seg at kombinasjonene av aktiviteter i aktivitetskjeder er effektive
Man bør imidlertid være klar over at effekter av endringer best kommer til syne på lang sikt,
og at aktivitetsbasert styring derfor bør ses i et langsiktig perspektiv. Hensikten med ABM er
altså å effektivisere utnyttelsen av ressurser.
5.3.5.2 Just in time (JIT)
På 1960- og 1970-tallet utviklet bilprodusenten Toyota Motors Company et system for
material- og produksjonsstyring som ble kalt Toyota Production System (TPS). Systemet er
bygd opp av ni hovedfunksjoner, som bl.a. inkluderer Just in Time (JIT). Toyota var opptatt av
å minimere produksjonskostnadene/sløsing. Sløsing ble her definert som alt over
minimumsnivået som er nødvendig for å kunne produsere, se Hoff (2000), og sløsingen kan
gjelde råmaterialer, arbeidskraft, tid, papirarbeid mv.
JIT-filosofien bygger på tanken om å produsere riktig produkt, i riktig mengde, i riktig
kvalitet, levert til riktig tidspunkt og på riktig sted. Og JIT kjennetegnes derfor av små
seriestørrelser, korte omstillingstider og høy kvalitet på produktene. Målet for en virksomhet
med et JIT-system er å unngå råvare- og ferdigvarelager. Man skal altså ikke kjøpe inn mer
enn man trenger til den daglige produksjonen. For et sykehus blir dette den daglige
behandlingen av pasienter. For virksomheter som har innført JIT har dette ofte medført
forbedret lønnsomhet og en reduksjon i bunden kapital (lagerbeholdning) (Hoff, 2000).
En tilvirkningsprosess i en virksomhet kan deles i fem tidselementer, se Ax og Ask (1995).
Dette er prosesseringstid, kontrolltid, transporttid, ventetid og lagringstid. Av disse er det kun
prosesseringstiden som gir verdi til produktet, mens de andre tidselementene kun forårsaker
kostnader. Tankegangen bak JIT fokuserer i stor grad på å redusere prosesseringstiden, men
målet er også å eliminere eller redusere de andre tidselementene mest mulig. Det er altså et
mål å eliminere ikke-verdiskapende elementer. Dette kan vi kjenne igjen fra tankegangen bak
ABM.
Ax og Ask (1995) oppsummerer tankegangen bak JIT i fem overordnede målsetninger:
• Virksomheten skal eliminere ikke-verdiskapende aktiviteter.
• Man skal strebe etter null feil.
• Leveranser til og fra virksomheten skal skje til rett tid og sted.
• Utførelsen av aktiviteter og arbeidsoppgaver skal stadig forbedres.
• Det skal fokuseres på verdiskapende aktiviteter; disse skal forenkles og forbedres.
Det viktige er at målsetningene blir integrert i virksomheten, slik at alle funksjoner og
ansatte ser på målene som noe de skal arbeide mot.
I en JIT-produksjon er det derfor vanlig å organisere produksjonen i produksjonsceller
(minifabrikker), som består av flere ulike typer maskiner, som er nødvendige for å tilvirke et
Resultatmåling Side 27

Effektivitet og produktivitet
eller flere produkter. Produktet gjøres ferdig eller til et gitt nivå før det går til neste celle,
samtidig som arbeid ikke skal startes før neste celle etterspør.
I et JIT-system er det nødvendig at ansatte kan utføre mange arbeidsoppgaver, betjene flere
maskiner og drive løpende kvalitetsovervåkning i cellen. De ansatte må også kunne gjøre noe
reparasjons- og vedlikeholdsarbeid innen produksjonscellen. Det er altså en stor grad av
forbyggende vedlikehold, og dermed fokuserer man også på forebyggende kvalitetsarbeid og en
stor grad av delegert kvalitetssansvar, se Horngren, Datar og Foster (2003).
Det finnes derfor to vilkår for at JIT-systemet skal fungere; alle deler må komme dit det er
behov for dem, når det er behov for dem, og alle deler som kommer må være av tilstrekkelig
kvalitet (Virum, 2001). Dette krever et partnerskap mellom virksomhet og leverandør, og er
noe begge parter tjener på. Bl.a. fører dette til langsiktige avtaler, stabilitet og forutsigbarhet
for leverandøren, og minimale lagerbeholdninger, med redusert kapitalbinding, for JITvirksomheten.
Samtidig er det et mål å oppnå null feil på alle nivåer i produksjonen. I denne forbindelse er
det nødvendig med høy eller tilstrekkelig kvalitet på både materialer og den interne
produksjonsprosessen.
En slik innføring av JIT-systemet kan føre til flere viktige fordeler for en virksomhet:
• Økt produktivitet hos de ansatte på grunn av lagspill i produksjonsceller
• Økt produktkvalitet og større kvalitetsbevissthet gjennom fokus på null feil
Just in Time i staten
JIT ble først utviklet i bilindustrien og er utbredt i industriforetak generelt. Det bør imidlertid
også være fullt mulig å anvende JIT-tankegangen om effektiv og strømlinjeformet produksjon
også i en del offentlige tjenesteytende virksomheter.
Det kan være gunstig for ressursbruken i virksomheten at det blir satt fokus på aktiviteter
som medfører verdi for tjenesten, samtidig som man reduserer eller eliminerer aktiviteter som
ikke gir verdi til tjenesten (aktiviteter som kun høyner kostnadene). Vi kan altså snakke om
verdiskapende og ikke- verdiskapende aktiviteter. Det kan derfor være aktuelt å kartlegge og
analysere aktiviteter, for å se om noen av aktivitetene er unødvendige og dermed kan
elimineres.
For å benytte Just in Time i en statlig tjenesteytende virksomhet må noen endringer og
tilpasninger gjøres. Produksjonsprosessen vil være vesentlig forskjellig fra prosessen i et
industriforetak. Samtidig kan det være vanskelig gjennomførbart at de ansatte skal utføre
mange ulike arbeidsoppgaver og funksjoner selv om dette vil kunne fremme effektivitet. Å
benytte tankegangen bak JIT og tilpasse systemet til aktuelle offentlige virksomheter gir en
mulighet til å redusere produksjonskostnader, unngå sløsing og forbedre kvaliteten på
tjenestene som tilbys.
5.3.6 Theory of constrains (TOC)
TOC eller gjennomstrømstenkning kan ses på som et bindeledd mellom kalkyletankegangen i
ABC og prosesstyringstankegangen i ABM og JIT. Dette er fordi metoden forsøker å
maksimere driftsresultatet ved å behandle flaskehalser og gjennom dette også forbedre hele
produksjonsprosessen.
TOC fokuserer på behandlingen av flaskehalser i en virksomhet. For å kalkulere
gjennomstrømningsbidraget ser man da på alternativkostnaden i flaskehalser.
Gjennomstrømningsbidraget er lik inntekter minus direkte materialkostnader for solgte
Resultatmåling Side 28

Effektivitet og produktivitet
varer. TOC ser på alle kostnader som faste, med unntak av materialkostnadene. Dette er en
stor forskjell fra ABC-kalkylen, der man ser på alle kostnader som variable på kort eller lang
sikt. TOC og ABC tar altså to ulike utgangspunkt i beregningen av kostnader. ABC går inn i
det enkelte produkt og fordeler alle kostnader. Det kan dermed sies at ABC fordeler for mye
kostnader til aktiviteter som ikke er knappe og for lite til flaskehalser. Dette kommer av det
langsiktige perspektivet, der det ikke eksisterer flaskehalser.
Målet med TOC er å øke gjennomstrømningsbidraget, samtidig som man senker
investeringskostnadene og driftskostnader. Pettersen og Bjørnenak (2003) trekker fram tre
punkter som en virksomhet bør fokusere på i sin økonomistyring gitt
gjennomstrømstenkningen:
• Ressursforbruket bør kontrolleres i avdelingene (beregning av driftskostnader). Dette
innebærer bruk av avviksanalyser mot budsjett.
• Investeringer og større beslutninger bør kontrolleres gjennom analyser for investering
og struktur.
• Man bør søke etter flaskehalser, og dermed finne muligheter for å øke
gjennomstrømningen.
Beregninger i TOC benytter ikke historiske kostnader. Derimot forsøker man å finne verdien
av økt gjennomstrømning dersom flaskehalsen blir løst opp; altså alternativkostnaden. For å
nå målene med økt gjennomstrømningsbidrag og reduserte investerings- og driftskostnader
må man hanskes med flaskehalsene i produksjonen.
En flaskehals er ofte knapphet på ressurser eller plass. Årsakene til flaskehalsene kan være
organisering av aktivitetene, hvordan aktivitetene blir planlagt eller balansen i
innsatsfaktorer. Det kan f.eks. være mangel på nøkkelpersonell.
Behandling av flaskehalsproblematikken kan deles i fire steg:
- forstå at flaskehalser bestemmer gjennomstrømningsbidraget for hele systemet
- finn flaskehalsene ved å identifisere operasjoner med store mengder av
lagerbeholdning som venter på å bli bearbeidet.
- hold flaskehalsene i arbeid hele tiden, og underordnet alle andre funksjoner og
prosesser til flaskehalsene. Det vil si at behovene til flaskehalsene bestemmer
produksjonsplanen til andre funksjoner.
- øk effektiviteten og kapasiteten ved flaskehalsen
Det tredje steget foreslår at en flaskehals alltid bør være i arbeid. For å nå dette målet, bør en
ha en liten buffer av jobber som venter ved flaskehalsen. Flaskehalsene bestemmer
hastigheten for øvrige prosesser. Det er derfor nødvendig at en ved andre funksjoner kjenner
gjennomstrømmingen ved flaskehalsen. Dersom det produseres for mye ved andre funksjoner
vil det skapes overskytende lager, uten at gjennomstrømningsbidraget øker.
Det fjerde steget peker på at målet bør være å øke gjennomstrømningsbidraget mer enn
investeringskostnadene knyttet til å øke effektiviteten og kapasiteten. I det fjerde steget er
det flere handlinger som er mulige. En mulighet er å eliminere ledig tid ved flaskehalsen. En
annen mulighet er å kun prosessere de delene eller produktene som øker
gjennomstrømningsbidraget. Videre kan man forskyve produkter som ikke behøver å
prosesseres ved flaskehalsoperasjonen til andre operasjoner, eller til utenfor
prosesseringsfasilitetene. Til slutt er også en mulig handling å forbedre kvaliteten på det som
produseres ved flaskehalsen. Dette reduserer antall feil, noe som fører til mindre omarbeid,
som tar opp kapasitet.
Et aspekt er at dersom en flaskehals løses opp, oppstår det ofte en ny, et annet sted i kjeden.
Beslutninger angående behandling av flaskehalser kan derfor sies å gjelde hvor man vil ha
dem, se Young et al., (2004). Handlinger for å øke effektiviteten finner vi igjen i
Resultatmåling Side 29

Effektivitet og produktivitet
prosesstyringslitteraturen, og er noe det blir fokusert på i JIT og ABM. Det kan sies at TOC er
Just in Time (JIT) i praksis. Dermed kan vi si at TOC kan benytte elementer fra og
kombineres med prosesstyring. TOC legger altså vekt på ledelse og planlegging av
flaskehalsoperasjoner som nøkkelen til å forbedre hele produksjonsprosessen.
Oppsummering TOC
Metoden fokuserer på å maksimere gjennomstrømningsbidraget på kort sikt. På grunn av det
korte tidsperspektivet antar TOC at driftskostnadene er faste, og dermed identifiserer heller
ikke teorien individuelle aktiviteter og kostnadsdrivere. Av denne grunn er ikke TOC spesielt
nyttig for langsiktig behandling og ledelse av kostnader. Til et slikt langsiktig perspektiv kan
det i stedet være fornuftig å bruke ABC, som fokuserer på å eliminere ikke-verdiskapende
aktiviteter og redusere kostnader ved utførelse av verdiskapende aktiviteter. Det kan dermed
være aktuelt å benytte ABC for et langsiktig strategisk fokus på kostnadsledelse og kombinere
dette med det kortsiktige fokuset på økt gjennomstrømning med TOC. Over ble det også
trukket fram at TOC kan kombineres med prosesstyring. Disse to kombinasjonsmulighetene
forklarer at TOC kan ses på som et bånd mellom kalkyle og prosesstyring.
5.3.7 Oppsummering målemetoder
Figur 5.3 gir en skjematisk oppsummering av de ulike målemetodene som er blitt diskutert i
dette kapitlet.
Figur 5.3
• Formål ABM: Bedre ressursstyring og mer effektiv utnyttelse av ressurser gjennom
fokus på aktiviteter.
• Formål JIT: Fokus på å unngå sløsing, oppnå null feil, forbedre verdiskapende
aktiviteter, eliminere ikke-verdiskapende aktiviteter og produsere til rett tid og sted.
• Formål ABC: Beregne kostnader, benchmarking, økt kostnadskontroll, peke på
skjevheter, strukturere ressursinnsats.
• Formål TOC: Maksimere driftsresultat gitt flaskehalser, ved å behandle flaskehalser
(effektivisere, øke kapasitet, løse opp).
• Formål budsjett: Autorisering, prognose, planlegging og koordinering, måleinstrument.
• Formål produktivitetsmålinger: Måle sammenheng mellom ressursbruk og
produktivitet; kontroll av innsatsfaktorer og endringer i aktiviteter som følge av
funnene.
Resultatmåling Side 30

Sammenlikning av effektivitet/produktivitet
6 Sammenlikning av effektivitet/produktivitet
I kapittel 3 drøftet vi hvordan vi kan etablere gode (resultat)mål og styre etter disse i staten. I
kapittel 5 gjennomgikk vi ulike metoder for å måle hva det koster å frambringe disse
resultatene, og hvordan vi kan kartlegge prosessen som fører fram dit. I dette kapitlet skal vi
se på måter å identifisere forbedringspotensial og bli mer effektive, dvs. oppnå mer/bedre
resultat for samme mengde ressursinnsats, evt. bruke mindre ressurser for å oppnå samme
resultat.
Forbedringspotensial kan identifiseres ved isolerte gjennomganger av egen produksjonsprosess
og ”kreativ” vurdering av alternative framgangsmetoder. Hvilket potensial man
avdekker ved en slik prosses avhenger imidlertid av evnen til selv å tenke ut alternativer. Det
kan derfor være hensiktmessig å se hen til hva andre enheter, virksomheter, land etc. har
valgt å gjøre, og sammenlikne med dette. Slike sammenlikninger kan gjøres ved
benchmarking.
6.1 Benchmarking
Benchmarking er en samlebetegnelse for systematiske sammenlikninger av resultatoppnåelse
og produksjonsprosesser. Selve begrepet er et teknisk uttrykk brukt av landmålere og kan
oversettes til ”fikspunkt” eller referansepunkt. Benchmarking handler om å lære av de beste.
Målet med benchmarking er å identifisere ineffektiviteter og forbedringspotensial gjennom
sammenlikninger.
Hva en ønsker å sammenlikne har betydning for framgangsmåten. Det er mulig å foreta
benchmarking på flere ulike nivåer:
• ”Makronivå” – overordnede, samfunnsmessige mål/resultater (andel fattige, antall
arbeidsledige eller utslipp av CO2)
• Virksomhetsspesifikke resultater i form av effekter (outcome) – mål av overordnet
karakter som i hovedsak kan knyttes til den enkelte virksomhet (antall ran i Oslo,
leseferdigheter i 6. klasse eller trivsel på sykehjem)
• Produksjon (output) – antall produserte enheter i virksomheten (behandlede
lånesøknader, gjennomførte hjertetransplantasjoner eller antall km tokt med
minesveiper)
Bruk av benchmarking forutsetter at det kan etableres kvantitative data (indikatorer) som
sier noe om resultatene for de enheter som undersøkes. Det man konkret sammenlikner i
tradisjonell resultatbenchmarking er f.eks. tallmessige mål på produktiviteten eller mer
aggregerte nøkkeltall som enhetskostnader. Man kan også sammenlike mengde oppnådd
produkt/resultat for en gitt kostnad.
Hvem man sammenlikner med avhenger av muligheter og formål med analysen. Ulike
dimensjoner kan være:
• Internasjonale sammenlikninger (andre land)
• Sammenlikning med andre virksomheter (i utlandet, i privat sektor eller statlige
virksomheter)
• Andre enheter i samme virksomhet
Gjennom systematiske sammenlikninger kan en avdekke beste praksis på et område, og
gjennom det identifisere forbedringsmuligheter. Imidlertid er det ikke sikkert at beste praksis
Resultatmåling Side 31

Sammenlikning av effektivitet/produktivitet
alltid lar seg gjennomføre, i hvert fall ikke på kort sikt. I slike tilfeller kan bedre praksis være
et mer oppnålig mål.
Danskene har gitt ut en publikasjon om benchmarking i offentlig sektor, se Finansministeriet
(2000). Her er det listet opp en del formål med benchmarking i offentlig sektor:
• Skape vedvarende press for forbedringer i offentlig sektor (benchmarking som delvis
erstatter for markedskreftene).
• Være inngangsmetode til problemområder som krever nytenking og handling i form av
politikkendringer, reformer mv. (benchmarking som redskap til strategisk fornyelse).
• Identifisere sektorer, institusjoner, virksomheter, ordninger og strukturer hvor det er
behov for forbedringer (benchmarking som redskap for rekognosering) .
• Identifisere variasjoner i resultater og søke å redusere disse variasjonene ved å innføre
beste praksis (benchmarking som redskap til å unngå ulikheter og ineffektivitet).
• Identifisere veltilrettelagte arbeidsprosesser og -metoder (benchmarking som redskap
til å finne og implementere beste praksis).
• Gi konkrete redskaper til å forbedre effektiviteten i de enkelte virksomhetene
• Teste om forbedringer har virket etter hensikten (benchmarking som redskap for
uttesting og for å sikre kontinuerlig forbedring).
• Tilveiebringe beslutnings- og inspirasjonsgrunnlag for politikere (benchmarking som
informasjonsverktøy).
• Fungere som resultatoppfølgingsverktøy
• Forbedre mulighetene til å stille realistiske resultatkrav
• Fastlegge kravspesifikasjon mv. som forberedelse til evt. privatisering og lignende
• Motvirke informasjonsasymmetri
6.1.1 Ulike metoder for benchmarking
Den mest komplette metoden for benchmarking er DEA-analyser. DEA (Data Evelopment
Analysis) tar utgangspunkt i beste praksis, dvs. høyeste observerte produksjon/resultat for en
gitt ressursbruk eller laveste observerte ressursbruk for et gitt resultat. Virksomhetene
sammenliknes med hverandre, der beste praksis brukes som norm. Selv de beste
virksomhetene (beste praksis observasjonene) vil kunne ha effektiviseringspotensial, så de
avdekkede forbedringsmulighetene vil normalt være mindre en det faktiske (men uobserverte)
potensialet. Forbedringsmulighetene/effektiviteten uttrykkes med et tall mellom 0 og 1, hvor 1
står for effektiv produksjon (beste praksis).
Regresjonsanalyse er en annen, noe enklere, metode for å foreta benchmarking. Ved
regresjonsanalyse finner man den linjen som best beskriver den gjennomsnittlige
sammenhengen mellom ressursinnsats og resultater i de sammenliknede enhetene. Hvor
effektive enhetene er i forhold til snittet uttrykkes av hvordan de ligger i forhold til linjen. Ved
bruk av denne metoden avdekker en ikke det totale effektiviseringspotensialet sett i forhold til
beste praksis.
En enkel form for benchmarking er nøkkeltallsanalyse. Nøkkeltallanalyse er (enkle) analyser
basert på sammenlikning av nøkkeltall på tvers av enheter. Nøkkeltall kan være
enhetskostnader eller mål på produktivitet, dvs. forholdet mellom output (evt. outcome) og
input. Denne metoden kan by på problemer når enhetene bedriver flere typer aktivitet, og
man ønsker et samlet mål på produktiviteten.
I tabellen under er det vist et svært enkelt eksempel med tre virksomheter som produserer to
ulike produkter med samme kostnad.
Resultatmåling Side 32

Sammenlikning av effektivitet/produktivitet
Tabell 6.1. Benchmarking – enkelt talleksempel
Kostnader og produksjon Produktivitetsmål
Totalkostnad K Mengde A Mengde B A/K B/K
Virksomhet 1 100 20 20 0,2 0,2
Virksomhet 2 100 30 30 0,3 0,3
Virksomhet 3 100 10 40 0,1 0,4
I eksemplet over kan vi konkludere med at virksomhet 2 er mer effektiv en virksomhet 1 (2
produserer mer av begge produkter). Men selv om det kan virke som om virksomhet 2 i
eksemplet over også er mer effektiv en 3 (samlet sett produserer 2 flere enheter enn 3), så kan
vi ikke avgjøre det uten først å vurdere vektingen av de to produktene.
Dette enkle eksemplet illustrerer hovedtanken bak benchmarking. Imidlertid vil de fleste
faktiske studier være langt mer komplekse enn dette. Vi har ofte flere produkter, varierende
kostnader og flere virksomheter, og vi kan også være interessert i bruk av ulike typer
innsatsfaktorer. Problemstillingen kan da fort bli kompleks, og det er utviklet
dataprogrammer til hjelp ved slike utregninger.
6.1.2 Bruk av benchmarking i offentlig sektor
Benchmarking har vært brukt i stor utstrekning i privat sektor i lang tid, men det finnes også
en større mengde analyser gjennomført i offentlig sektor, kanskje spesielt innen
kommuneforvaltningen. Flere land har utviklet indikatorer for kvalitet og kostnad, spesielt
innenfor helse og/eller utdanning. I Norge (KOSTRA) og Sverige er det opprettet systemer for
å måle dekning og kostnad av kommunale tjenester. Erlandsen og Kittelsen (1998) gir en
oversikt over tidligere norske, offentlige benchmarkingstudier.
En særlig utfordring ved bruk av benchmarking i offentlig sektor er mangelen på gode
resultatmål og mål på produksjonen (hva en skal sammenlikne). Videre kan det være
utfordringer å finne enheter med samme måte å måle kostnader og produksjonsprosesser på.
6.1.3 Oppsummering av benchmarking
Oppsummeringsmessig vil benchmarking kunne understøtte styring. Benchmarking kan bidra
til å identifisere ”beste praksis” og ineffektiviteter. Det kan være en kilde til eksternt press på
virksomheten, som kan bidra til økt effektivitet. Det er imidlertid ikke nødvendigvis enkelt å
utføre benchmarking i praksis. Det kan være vanskelig å lage gode mål på en del størrelser,
eksempelvis innenfor utdanning. Det er f.eks. pekt på at grove/misvisende mål på kvalitet kan
gi perverse effekter siden skolene kan legge inn ressursinnsatsen mot mål som er enkle å
måle. I tillegg kan en tenke seg at publisering av resultater kan føre til at foreldre og barn blir
mer fokusert på nivå i skolen slik at det blir (enda) sterkere segregering i skolevesenet.
Det er også vanskelig å tenke seg benchmarking for mange offentlige virksomheter som er
relativt unike og/eller har monopol i sitt marked. Det er selvfølgelig vanskelig å måle unike
virksomheter på tvers av bransjer/næringer.
Resultatmåling Side 33

Sammenlikning av effektivitet/produktivitet
6.2 Anvendelse av benchmarkingsanalyse
Figur 6.1 gir en skjematisk oversikt over de ulike trinnene i en prosess med nyttiggjøring av
informasjon fra benchmarking, jf. NOU 2001:29. Selve benchmarkingsanalysen kan sies å
utgjøre de tre øverste trinnene i figuren. Avdekker en et forbedringspotensial vil en ofte måtte
gjøre mer grundige analyser for å vurdere effektiviteten av egen aktivitet (trinn 4). Metodene
omtalt i kapittel 5 vil da kunne komme til anvendelse. Hvordan gjennomføring av forbedring i
praksis skal gjennomføres, omtales ikke i dette notatet.
Figur 6.1
Anvendelse av benchmarking
Måle prestasjoner på et
område ved hjelp av
indikatorer.
Identifisere hvilket
resultat som er beste
praksis.
Sammenlikne egne prestasjoner
med beste praksis.
Planlegge og gjennomføre
forbedringer.
Vurdere resultatene av egne tiltak.
Resultatmåling Side 34

Noen lands praksis på mål- og resultatstyring
7 Noen lands praksis på mål- og resultatstyring
7.1 Innledning
I dette kapitlet gis en svært kortfattet gjennomgang av praksis på mål- og resultatstyring i
Danmark, Sverige og Storbritannia.
7.2 MRS i Danmark
Det er etablert et regime for resultatmåling av statlige virksomheter i Danmark, se f.eks.
Thorn og Lyndrup (2003). Nedenfor drøftes helt kortfattet dette systemet kalt ”Annual
performance reports”. Resultatmålingen er implementert bredt i departementene og
underliggende etater. Regimet har gitt et mer resultatorientert kultur i statlige virksomheter,
med høyere kvalitet og større grad av kostnadseffektivitet. Det er Finansministeriet som
kontinuerlig forbedrer regimet og som koordinerer større administrative initiativ.
Finansministeriet har imidlertid ikke noen formell myndighet til å pålegge departementene å
følge alle retningslinjene. Men departementene skal årlig levere som minimum:
• Virksomhetens oppgaver, mål og aktiviteter
• Oppnåelse av resultatmål ”performance targets”
• Finansielle balanser
• Administrative utgifter
• Investeringer i fysisk kapital
• Produktivitet og enhetskostnader
• Organisasjonsstruktur
• Bruk av personell
Det er blitt reist kritikk mot at resultatmålingen er for omfattende og for heterogen, noe som
gjør det vanskelig og tidskrevende å sammenlikne resultater og kostnader mellom
virksomheter.
Thorn og Lyndrup (2002) skriver at det er økende erkjennelse av at resultatmåling bør brukes
i en balansert og fokusert måte, for i større grad å unngå feil ved dagens resultatmålingsregime.
De peker på at modeller som BMS kan være modeller som kan gi en mer balansert og
strategisk bruk av resultatmåling.
7.3 MRS i Sverige
Ekonomistyringsverket (ESV) har gitt ut omfattende informasjon og veiledningsmateriell om
mål- og resultatstyring, se f.eks. ESV (2003). Etter det vi kan se er det imidlertid ikke gitt ut
klare krav eller anbefalinger på hvordan det skal utføres i praksis, verken fra Finansdepartementet
eller ESV.
I Sverige er det gjennomført flere studier som ser på omfanget av resultatmåling i praksis, se
ESV (1999). Virksomhetene er bl.a. spurt om: hvilke resultatkrav som finnes, om det er
vanskelig å få fram resultatmål, om resultatinformasjonen benyttes, om det finnes en kultur
for resultatmåling osv.
Resultatmåling Side 35

Noen lands praksis på mål- og resultatstyring
7.4 MRS i Storbritannia
Finansdepartementet i Storbritannia, HM Treasury, har kommet langt i resultatmåling av
departementer. Alle departementene må utforme mål og resultatene vurderes opp mot disse
målene. Resultatoppfølgingen er webbasert, se http://www.hmtreasury.gov.uk/performance/index.cfm#Public.
Disse målene er kalt Public Service
Agreements (PSA) 2003-2006. PSA inkorporerer ambisiøse mål for hele statsforvaltningen.
Samlet er det om lag 130 PSAer, og rundt 7 for hver statlig virksomhet (først og fremst
departement). Alle PSAer inneholder en note, der det blir beskrevet hvordan målet blir målt,
hvordan suksess blir definert, kilder for relevante data. Tabellen nedenfor viser hvordan dette
er gjort for ett av sju hovedmål til Utdanningsdepartementet i Storbritannia. Vi har brukt
samme terminologi som ligger til grunn for balansert målstyring.
Tabell 7.1 Resultatstyring av ett hovedmål for Utdanningsdepartementet i Storbritannia
Hovedmål Mål 1: Forbedringer i barneskolen
Mellommål Økt standard i matematikk og
engelsk
Kritisk
suksessfaktor
I 2004 skal 75% av alle 14-åringer
få 5 eller mer i engelsk,
matematikk og IKT (70% i
naturvitenskap).
I 2007 skal 90% av alle 12-åringer
få 4 i engelsk og matematikk
Styringsindikator 4. kvartal 2003 har 77% av elevene
oppnådd kravet om 4 i engelsk og
matematikk
Teknisk noter Ikke beskrevet her
Kilde: HM Treasury, http://www.hm-treasury.gov.uk/performance/DFES.cfm
Vi ser at alle kriteriene for SMART er oppnådd, bl.a. er det spesifikke og tidsbestemte mål.
Resultatmåling Side 36

Litteratur
8 Litteratur
Ax, C. og U. Ask (1995): Cost management – Produktkalkylering och ekonomistyrning
under utveckling.
Bjørnenak, T. og O. Olson (1995): Utvikling av økonomisystemer – med vekt på
eksperimentell systemlæring, Oslo: TANO.
ESV (1999). Myndigheternas syn på resultatstyrningen, 1999:20,
http://www.esv.se/download/18.381a53100506cbef980002166/1999-20.pdf.
ESV (2000). Styrkortet i praktiken, Så anvender myndigheterna Balancered Scorecard,
http://www.esv.se/download/18.381a53100506cbef980002145/2000-16.pdf.
ESV (2003). Resultatanalys för nybörjare, 2003:17,
http://www.esv.se/publikationer/trycksaker/publikationer/5.e1666ffde6cee0580005798.html.
Finansdepartementet (2000a): Statsbudsjettets hovedprinsipper, kan hentes fra
Finansdepartementets hjemmeside www.finans.dep.no.
Finansdepartementet (2000b): Statlig økonomistyring – Rapport 4: Erfaringsprosjektet –
styring i staten.
Finansdepartementet (2005a). Styring og styringsteknikker,
http://www.odin.dep.no/fin/norsk/Statlig_okonomistyring/styring/styring/index-b-n-a.html
Finansdepartementets (2005b). Veileder til gjennomføring av evalueringer. Publiseres i løpet
av andre halvår 2005.
Finansministeriet (2000). Benchmarking i den offentlige sektor – nogle metoder og erfaringer.
Hoff, K.G. og P. A. Holving (2002): Balansert målstyring, Universitetsforlaget.
Jacobsen, D. I., Å. Johnsen og K. Robertsen: Resultatvurderinger i offentlig sektor,
Kommuneforlaget, Oslo 1995.
Johnsen, Å. (2005). Foredrag arrangert av Riksrevisjonen, 8. mars.
Joumard, I., P. M. Kongsrud, Y.-S. Nam og R. Price (2004). Enchancing the effectiveness of
Public Spending: Experience in OECD countries, Working Paper no. 380,
http://www.olis.oecd.org/olis/2004doc.nsf/43bb6130e5e86e5fc12569fa005d004c/2459ff79232247
fdc1256e3f0021af66/$FILE/JT00158260.PDF .
Hoff, K.G., (2000): Bedriftens økonomi, Kongsberg: Universitetsforlaget.
Horngren, C.T, S. Datar og G. Foster (2003): Cost accounting - A managerial
Emphasis, 11th edition, Upper Saddle River: Prentice Hall.
HM Treasury (1997). Apprasial and Evaluation in Central Government, “The Green Book”,
Treasury Guidance, http://www.hm-treasury.gov.uk./media/D5E/29/96.pdf.
Resultatmåling Side 37

Litteratur
Kittelsen, A. C. og F. R. Førsund (2001): Empiriske forskningsresultater om effektivitet i
offentlig tjenesteproduksjon, Økonomisk forum nr. 6, 2001.
Kommuneforlaget (1995), Resultatvurdering i offentlig sektor.
KRD (2002). Resultat og dialog. Balansert målstyring (BMS) i kommunal sektor,
http://odin.dep.no/filarkiv/148013/Veileder_BMS.pdf
NOU 1991:28.
OECD (2004): ENHANCING THE EFFECTIVENESS OF PUBLIC SPENDING:
EXPERIENCE IN OECD COUNTRIES, http://www.olis.oecd.org/olis/2004doc.nsf/linkto/ecowkp(2004)3.
Pettersen, I. J. og T. Bjørnenak (2003): Helse i hver krone – om økonomisk styring i
helsesektoren, Bodø/Kristiansand: Cappelen Akademisk forlag
Statskonsult (1999): Erfaringer med mål- og resultatstyring i statsforvaltningen, Rapport
1999:19.
Stemsrudhagen, J. I. (2003): Balansert målstyring: Fra måling til strategisk ledelse, nr. 2,
Magma.
Strategiplan for NHD: http://odin.dep.no/nhd/norsk/dok/andre_dok/rapporter/024091-
220007/hov010-bn.html.
Thorn, K. og M. Lyndrup (2003): The quality of public expenditure – challenge and solutions
in results focused management in the public sector,
http://www.oecd.org/dataoecd/30/24/2079003.pdf.
Young, T., S. Brailsford, C. Connell, R. Davies, P. Harper og J. H. Klein (2004): Using
industrial processes to improve patient care, British Medical Journal: 2004; 328: 162-
164.
Resultatmåling Side 38