You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Oppgaver</strong> <strong>uten</strong> <strong>grenser</strong><br />
Om kommunenes oppgavemangfold og konsekvenser<br />
av sterkere statlig styring av kommunene
Kommunenes oppgaveekspansjon –<br />
og konsekvenser av sterkere statlig styring av kommunene<br />
Problemnotat<br />
Yngve Carlsson, <strong>KS</strong>-BTV<br />
Oktober 2010<br />
1
Innholdsfortegnelse<br />
Innholdsfortegnelse .................................................................................................................... 2<br />
Forord ......................................................................................................................................... 3<br />
Innledning ................................................................................................................................... 4<br />
I. Oppgaveekspansjonen og dens drivkrefter ............................................................................. 5<br />
Endringer i kommunenes oppgaver etter kommunestrukturreformen i 1963 ........................ 5<br />
Problemer/utfordringer som kommunen må/bør gjøre noe med: ........................................... 6<br />
”Når mye smått summerer seg opp til noe stort” ............................................................... 6<br />
Fenomener som ”alltid” har vært der, men som først i løpet av de siste årene har blitt<br />
definert som et problem kommunene må gjøre noe med ................................................... 7<br />
Medisinske diagnoser – som også er sosialt konstruerte .................................................... 9<br />
Tilstander som var der, som siden har økt i omfang og som har blitt definert som et<br />
problem ............................................................................................................................. 12<br />
Alvorlige medisinske tilstander som kan behandles eller lindres i kommunene pga. ny<br />
eller billigere teknologi .................................................................................................... 13<br />
Når teknologien skaper problemer som kommunene må eller bør adressere .................. 14<br />
Globalisering og en åpnere verden ................................................................................... 16<br />
Oppgaveekspansjon <strong>uten</strong> reformer - oppsummert ................................................ 20<br />
Fire sentrale drivere i problemekspansjonen .......................................................... 22<br />
Aktører som er opptatt av å løfte fram og definere problemer: ........................................... 23<br />
De grenseløse problemene.................................................................................................... 24<br />
Hvordan har kommunene forsøkt å løse utfordringene? ...................................................... 25<br />
Store kommuner har etablert spesialiserte enheter og stillinger ...................................... 26<br />
Små kommuner: Problemløsning fra generalister eller gjennom interkommunale enheter<br />
.......................................................................................................................................... 26<br />
De ansatte i førstelinjetjenesten som buffere ................................................................... 28<br />
En lokal organisasjon preget av tillit og legitimitet – med en egen evne til å håndtere<br />
motstridende krav ................................................................................................................. 28<br />
II. Statlig styring på oppgaver hvor ressursene ikke følger med – hvilke konsekvenser kan det<br />
få? ............................................................................................................................................. 29<br />
Den statlige styringens dominoeffekt – stadig flere ønsker å skjerme seg mot lokale<br />
politiske prioriteringer .......................................................................................................... 29<br />
Avslutningskommentar, hypoteser og problemstillinger ......................................................... 32<br />
Litteraturliste ............................................................................................................................ 33<br />
2
Forord<br />
Dette notatet ble skrevet sommeren 2010 av seniorrådgiver i <strong>KS</strong>, Yngve Carlsson. Det var<br />
først tenkt som et internt arbeidsnotat som ledd i <strong>KS</strong>’ arbeid overfor en planlagt<br />
stortingsmelding om statlig styring av kommunesektoren. <strong>KS</strong> mener at dette notatet fortjener<br />
en større lesekrets enn fagfolk i den interne administrasjonen i organisasjonen. Notatet<br />
dokumenterer på en utmerket måte de økende forventningene over tid til oppgaver<br />
kommunene bør løse. Samtidig drøfter notatet hvilke konsekvenser den stadig sterkere statlige<br />
styringen har for kommunenes evne til å løse dette mangfoldet av oppgaver. Det er dette<br />
oppgavemangfoldet, sammen med en ressursramme som har økt – men neppe i samme<br />
forhold som forventningene – og en stadig sterkere styring fra statens side, som gjør den<br />
norske kommunen til en av verdens desidert mest komplekse organisasjoner. Notatet er<br />
skrevet i en form som bør gjøre det lett forståelig for de som vanligvis ikke leser tungt<br />
fagstoff.<br />
De enkelte synspunkter i notatet står for forfatterens egen regning, og representerer ikke<br />
nødvendigvis <strong>KS</strong> sitt syn.<br />
Helge Eide,<br />
Områdedirektør interessepolitikk, <strong>KS</strong><br />
3
Innledning<br />
Dette notatet inneholder en presentasjon av den stadig økende oppgaveporteføljen som<br />
kommunene har fått eller tatt, og ser denne oppgaveekspansjonen i lys av en parallell<br />
utvikling; en stadig sterkere statlig styring av kommunesektoren.<br />
Første del av notatet tar detaljert for seg hvordan kommunens oppgaver på velferdsområdet<br />
har økt i omfang og kompleksitet i løpet av de siste 30-40 årene. Presentasjonen er nokså<br />
detaljert, fordi en vanskelig kan fatte helheten i problemspekteret <strong>uten</strong> å kjenne til de enkelte<br />
delene. En del av oppgavene har kommunene blitt tildelt gjennom politiske reformer over<br />
relativt kort tid, men mange av oppgavene har kommunene blitt tildelt eller påtatt seg smått<br />
og gradvis. Fenomener som en tidligere aksepterte eller ikke gjorde noe med, blir gradvis<br />
oppfattet som kommunale utfordringer. Dette summerer seg til en anselig oppgaveportefølje. I<br />
notatet beskrives driverne i denne problem- og oppgaveekspansjonen, og det konkluderes med<br />
at ekspansjonen langt på vei er ”grenseløs”.<br />
I andre del av notatet demonstreres hvordan den statlige styringen av kommunene gradvis har<br />
blitt sterkere, og drivkreftene bak styringsiveren drøftes. Det er i stor grad de samme aktørene<br />
som definerer problemer og setter dem på dagsordenen med krav om at de skal løses, som<br />
samtidig tar til orde for økt statlig styring av kommunesektoren.<br />
Spørsmålene blir da: Hva blir konsekvensene for kommunene av at de stadig får flere<br />
oppgaver og problemer å forholde seg til, når tilstrekkelige løsningsressurser ikke følger med?<br />
Og hva blir konsekvensene for problemløsningen av at det kommunale handlingsrommet<br />
snevres inn gjennom en tiltagende statlig styring?<br />
Det meste av empirien som ligger til grunn for dette notatet er basert på egne erfaringer<br />
og/eller egen forskning over en tidsperiode på nesten 30 år. 1 De aller fleste av de<br />
problemene/utfordringene som nevnes, er slike undertegnede har opplevd at kommunene har<br />
forsøkt å løse og hvor jeg selv enten har vært involvert som forsker eller rådgiver. Notatet er<br />
ikke spekket med referanser som i en tradisjonell vitenskapelig artikkel, og det er valgt en<br />
språklig fremstillingsform som forhåpentligvis skal kunne gjøre stoffet lett tilgjengelig. Den<br />
viktigste testen av innholdet i notatet er at leserne faktisk kjenner seg igjen i det bildet som<br />
tegnes.<br />
1 Erfaringen inkluderer to år i ungdomspsykiatrien i Buskerud fylkeskommune (1982-1984), tre år som<br />
nærmiljøkonsulent i Drammen kommune (1984-1987), 20 år som forsker ved Norsk institutt for by- og<br />
regionforskning (1987-2006), og de siste fire årene som seniorrådgiver i <strong>KS</strong>. Forskningen inkluderer evaluering<br />
av flere statlige forsøks- og utviklingsprogram som: De statlige nærmiljøforsøkene inkl. SAM-programmet<br />
(1987-1996), Kultur gir Helse (1998-2000), Utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet (tre puljer over<br />
tre år hver i perioden 1999-2008), og Idrettens storbyprogram (2004). I tillegg kommer et tiltalls evalueringer av<br />
prosjekter som retter seg mot voldelige ungdomsgrupper, samt ca. tyve konsulent/rådgivningsoppdrag på steder<br />
hvor innvandrere eller flyktninger har vært involvert i voldelige konflikter, enten som offer eller som<br />
gjerningsmenn. Til sammen dreier det seg om erfaringer fra kommunalt problemløsningsarbeid i ca. 70<br />
lokalsamfunn i Norge. Henvisninger til de viktigste arbeidene finnes i litteraturlisten bak.<br />
4
I. Oppgaveekspansjonen og dens drivkrefter<br />
Endringer i kommunenes oppgaver etter kommunestrukturreformen<br />
i 1963<br />
Den norske velferdskommunen har i dag et mye mer omfattende spekter av oppgaver enn for<br />
rundt 50 år siden. Da, i 1963, ble dagens kommunestruktur fastlagt gjennom at 744 kommuner<br />
ble til 454 gjennom utstrakte kommunesammenslåinger. Med noen små justeringer rundt en<br />
del av de mellomstore byene, har vi den samme kommunestrukturen i dag.<br />
Den første store reformen som skjedde på 1960-tallet var innføringen av obligatorisk 9-årig<br />
skole. Denne reformen var i seg selv et av hovedargumentene for kommunestrukturreformen i<br />
1963: Mange kommuner var for små til å kunne drifte en egen ungdomsskole.<br />
Eldreomsorgen på begynnelsen 1960-tallet var fortsatt basert på familiepleie. Etter hvert er<br />
den gradvis blitt bygget ut med en omfattende og stadig mer avansert hjemmesykepleie og<br />
behandling i sykehjem. Og kommunal pleie og omsorg dreier seg ikke lenger bare om<br />
eldreomsorg, men i stor grad også om habilitering og rehabilitering av yngre mennesker med<br />
ulike typer medfødte eller ervervede funksjonshemninger og sykdommer.<br />
På slutten av 1980-tallet fikk kommunene overført ansvaret for de psykisk<br />
utviklingshemmede – som ble flyttet fra store sentralinstitusjoner til enten kommunale<br />
bofellesskap eller hjemmebasert omsorg. I dag er dette en stor virksomhet i de fleste<br />
kommuner. Den kommunale primærhelsetjenesten har også ekspandert gjennom<br />
fastlegesystemet som kommunene har ansvaret for, kommunal fysioterapitjeneste og – utover<br />
på 1990-tallet – en betydelig opprustning av kommunepsykiatrien.<br />
Sosialtjenesten, som ved inngangen til 1960-tallet fortsatt var et enkelt fattigvesen, har<br />
utviklet seg til et avansert hjelpeapparat som også inkluderer rusomsorg og boliger for<br />
vanskeligstilte. I dag er sosialtjenesten en del av den kommunale/statlige hybriden NAV.<br />
Barnevernet ble gradvis bygd ut fra 1970-tallet, og fikk spesielt et løft på begynnelsen av<br />
1990-tallet, og har senere fortsatt å øke i antall ansatte.<br />
Utbyggingen av barnehager har strukket seg over et par generasjoner – fra den gang det var et<br />
tilbud til noen svært få til i dag – hvor det er tilnærmet full barnehagedekning. Fra midten av<br />
1990-tallet startet utbyggingen av skolefritidsordningene – som i dag utgjør en betydelig<br />
virksomhet ute i kommunene. Og fra 1997 ble grunnskolen 10-årig.<br />
Mens kommunene på 1960-tallet hadde et bibliotektilbud og kanskje en kommunal kino, har<br />
tjenester og tilbud innenfor fritids- og kulturfeltet ekspandert betydelig. De fleste kommuner<br />
driver fritidsklubber eller et ungdomshus, mange har bygd større kulturhus, mange driver<br />
idrettshaller og noen til og med badeland. I løpet av de siste 10-15 årene har kulturskolene<br />
dukket opp som en ny og stor virksomhet. Kultur- og fritidsfeltet tilhører i stor grad det<br />
”kommunale frihetsrommet”, og ekspansjonen i virksomheter har andre drivkrefter enn statlig<br />
styring og statlige reformer – med unntak av kulturskolene som nå er pålagt kommunene<br />
gjennom en pliktlov.<br />
Et viktig fellestrekk ved reformene hvor kommunene har fått store oppgaver fra staten, er at<br />
de har stått lenge på den politiske agendaen før de har blitt gjennomført. De har vært<br />
diskutert, planlagt og ofte gjennomført over lengre tid. Reformene har i stor grad vært innført<br />
ved bruk av øremerkede midler i en oppbyggingsfase, for deretter å bli ført inn i<br />
rammetilskuddet. Selve lanseringen av reformene har utvilsomt skapt forventninger blant<br />
borgere og brukere. De øremerkede midlene har gitt muligheter for å lage et godt tilbud. Men<br />
når man senere har gått fra øremerkede midler til å inkorporere midlene i rammetilskuddet, er<br />
5
erfaringen fra store deler av kommunesektoren at kostnadene blir større enn de midlene som<br />
er lagt inn for å finansiere reformen. Dette setter enda større press på kommunens<br />
prioriteringer. Det kommunale handlingsrommet synes å være mer presset av underfinansierte<br />
reformer enn av statlige føringer på hvordan tjenestene skal utføres.<br />
<strong>KS</strong> har i mange sammenhenger påpekt en tendens til at nasjonale politikere skaper<br />
forventninger hos innbyggerne til et tjenestetilbud i kvalitet og omfang som de lokale<br />
politikere ikke er i stand til å levere. Dette kan i neste omgang svekke omdømmet til<br />
kommunens folkevalgte både blant stortingspolitikere, statlige byråkrater og hos innbyggerne.<br />
Manglende ”levering” kan lett gjøres til et spørsmål om kommunalpolitisk uansvarlighet,<br />
manglende evne til å kunne prioritere og til begrenset kompetanse. Det gjøres derimot ikke til<br />
et spørsmål om å ha tilstrekkelige ressurser som rekker til å opprettholde et anstendig<br />
tjenestetilbud i både omfang og kvalitet.<br />
Problemer/utfordringer som kommunen må/bør gjøre noe med:<br />
”Når mye smått summerer seg opp til noe stort”<br />
Et viktig poeng i dette notatet er følgende: Det er ikke bare store reformer som legger press på<br />
kommunenes ressurser. Det er også en kontinuerlig utvikling i hvilke oppgaver det<br />
kommunale apparatet forventes å adressere. Smått og gradvis introduseres et ”problem” som<br />
kommunen forventes å gjøre noe med. Etter hvert senkes ofte også tersklene for hva som<br />
aksepteres av sykdom, plager, mistrivsel og utrygghet – slik at innslagspunktet for når<br />
kommunen forventes å sette inn ressurser senkes.<br />
En del av de oppgavene som defineres og som gradvis forstørres, kan i noen grad møtes av<br />
det apparatet som (delvis) finansieres gjennom statlig finansierte reformer (for eksempel<br />
barnevern og psykiatri), samtidig som det derigjennom kan bidra til at reformene blir enda<br />
mer underfinansierte. Noen utfordringer blir etter hvert møtt med ”lovbestemte individuelle<br />
rettigheter”, som krever store ressurser fra kommunene. Andre problemer tilhører det<br />
”kommunale frihetsrommet”, men er allikevel av en slik karakter at både innbyggere, media<br />
og nasjonale politikere forventer at dette er noe kommunene ”må gjøre noe med”.<br />
Jeg skal i fortsettelsen presentere en lang og tidvis detaljert liste over fenomener/tilstander<br />
som var lite aktuelle for ca. en drøy generasjon siden (ca. 30-40 år siden), men som<br />
kommunene i dag forventes å ”ta tak i”: Det være seg å forebygge at problemet oppstår,<br />
forhindre at oppståtte problemer utvikler seg videre, eller motvirke problemets negative<br />
konsekvenser gjennom hjelpende, lindrende eller kompensatoriske tiltak. Et sentralt poeng er<br />
at problemforståelse er relativt, og at hva som oppfattes som et problem er sosialt konstruert.<br />
At et problem er sosialt konstruert betyr selvsagt ikke at det er en fiksjon. Men hva vi<br />
definerer som et problem er avhengig av grunnleggende verdier og tenkemåter i et samfunn<br />
(Fauske 1997). Likeledes er det avhengig av at noen har makt og mulighet til å sette det på<br />
dagsordenen (Rønning 1992). De verdimessige og moralske kontekster varierer. Det er altså<br />
ikke problemet i seg selv, men problemdefinisjonene som fører til at myndighetene må gjøre<br />
noe med problemet. Oppfatninger om hva en bør gjøre noe med endrer seg over tid, og det<br />
kan også variere geografisk.<br />
Det påfølgende er ingen uttømmende liste, og selv om den allerede er lang kan den sikkert<br />
gjøres lengre. På den andre siden kan det tenkes at enkelte problemer er trivielle og ikke betyr<br />
all verdens ressurser fra kommunenes side. Det er allikevel summen som er interessant.<br />
Det er ikke slik at alle kommuner vil måtte forholde seg til alle de problemer som blir nevnt i<br />
fortsettelsen. En del problemer er av en slik karakter at de fortsatt vil være ukjente for mange<br />
kommuner. Men de fleste kommuner av en viss størrelse vil måtte forholde seg til de aller<br />
6
fleste av disse problemene. For ikke å drukne i lange beskrivelser av hvert enkelt problem<br />
skal jeg være ganske spissformulert – og påstandsformulert – mht. hva problemet består i og<br />
hva som er kommunens rolle for å forebygge, redusere eller lindre problemet.<br />
Fenomener som ”alltid” har vært der, men som først i løpet av de siste<br />
årene har blitt definert som et problem kommunene må gjøre noe med<br />
• Vold i oppdragelsen (”juling”)<br />
• Vold i hjemmet (”kvinnemishandling”)<br />
• Barn med alkoholiserte foreldre<br />
• Seksuelt misbruk av barn<br />
– Av små barn<br />
– Voksne menn og unge jenter<br />
• Samspillsproblemer mor og barn<br />
• Mobbing<br />
• Ensomhet<br />
• Fattigdom<br />
Hvis vi sammenligner dagens problembilde i Norge med det en hadde på 1960-tallet, finner vi<br />
flere fenomener som eksisterte den gang, men som ikke nødvendigvis ble definert som et<br />
problem. I dag kan derimot fenomenet oppfattes som svært problematisk.<br />
Handlinger som for et par generasjoner siden ble betraktet som ”oppdragelse”, vil i dag bli<br />
definert som barnemishandling – særlig der hvor det anvendes fysisk vold. De fleste som<br />
vokste opp på 1950- og 60-tallet, vil huske at det da var helt vanlig å anvende ”juling” i<br />
oppdragelsen. Det var så vanlig at det ikke var noe man brydde seg særlig om. Det var først<br />
fra begynnelsen på 1970-tallet at det ble forbudt å bruke fysisk refsing som<br />
oppdragelsesmiddel i Norge. Terskelen for å melde denne typen vold til barnevernet var<br />
ganske høy langt utover på 80-tallet. Og som tidligere nevnt var det heller ikke så mye<br />
”barnevern” å melde det til. 2<br />
Det fantes andre fenomener som en nok ante eksisterte, men som en ikke snakket om. Et<br />
eksempel er barn som vokste opp sammen med alkoholiserte foreldre. Det var (og er) sterkt<br />
skambelagt og noe som de involverte selv forsøkte å holde innenfor husets fire vegger. Mange<br />
barn var også utsatt for store psykiske påkjenninger siden de både måtte beskytte sine foreldre<br />
ved å skjule problemet og opptre som voksenperson for en far eller mor som ikke fungerte.<br />
Lærerne, som var den viktigste gruppen offentlige ansatte som så disse ungene, var ikke<br />
særlig drillet i å se etter tegn på at ungene var utsatt for manglende omsorg eller direkte<br />
vanskjøtsel. Og hvis de så problemet, visste de neppe hva de skulle gjøre med det, eller hvor<br />
de skulle henvende seg.<br />
Et fenomen det slett ikke ble snakket om var seksuelt misbruk av barn. Seksuelt misbruk av<br />
barn i familien hadde folk flest knapt noe begrep om. Incest gikk først inn i den vanlige<br />
språkbruk på 1990-tallet. Andre voksnes misbruk av mindreårige gutter og jenter, skjedde<br />
også i det ytterste mørke. Mange av de overgrepene som skjedde for 30-40 år siden har først<br />
kommet til syne i løpet av de siste årene. For kommunene har for eksempel barnemishandling<br />
2 Selv midt på 1980-tallet kunne barnevernet i en så stor kommune som Drammen benevnes som ”Alf Sigmund”<br />
– dvs. én person. I tillegg hadde kommunen et trettitalls sosialkuratorer med barnevernsoppgaver i tillegg til<br />
andre tradisjonelle sosialkuratoroppgaver. Til sammen utgjorde Drammens barnevern den gangen neppe mer enn<br />
rundt ti årsverk mot 50 årsverk i 2010. I dag utgjør meldinger om bruk av vold i oppdragelsen en betydelig<br />
andel av meldingsgrunnlaget inn til barnevernet.<br />
7
– herunder grove seksuelle overgrep – mot barn på barnevernsinstitusjoner og<br />
”forbedringsanstalter” på 50,-60- og 70-tallet utløst store erstatningsbeløp de senere år.<br />
Vold mot kvinner var heller ikke noe man snakket mye om – dette tilhørte det private rom.<br />
Terskelen for å melde til politiet var trolig svært høy. Fra 1970-tallet ble dette satt på<br />
dagsordenen av kvinnebevegelsen – som også etablerte de første krisesentrene. Siden har det<br />
blitt etablert krisesentre over hele landet, og de er nylig gjort til et kommunalt plikttiltak<br />
gjennom lov. I løpet av de siste årene har politiet rettet søkelyset mot familievoldssaker, noe<br />
som i sin tur innebærer at det avdekkes flere saker, og at flere blir henvist til det kommunale<br />
hjelpeapparatet – særlig til barnevernet.<br />
Mishandling og omsorgssvikt er i første rekke en oppgave for barnevernet, men berører også<br />
helsesøstre, barnehagepersonale, sosiallærere, lærere, fritidsklubbansatte, utekontakter mv. Og<br />
nettopp det at vi gjennom de større reformene innenfor skole, helse og sosialområdet gradvis<br />
har bygget opp et apparat for å håndtere denne typen problemer, gjør at det er noen å henvise<br />
problemet til. I tillegg har mange lærere, helsesøstre og andre som arbeider direkte med barn<br />
og unge fått informasjon og opplæring i hvordan de skal avdekke slike problemer tidligst<br />
mulig. Stadig flere tilfeller av mishandling og omsorgssvikt bringes dermed fram som en<br />
oppgave som det kommunale apparatet må håndtere.<br />
Samtidig er det viktig å understreke at det sannsynligvis fortsatt er store mørketall. Det er<br />
åpenbart fortsatt mange barn som lever under forhold som er uakseptable, som enten ikke<br />
oppdages i det hele tatt, eller som ikke meldes videre fordi barnehagepersonale, lærere og<br />
andre offentlige omsorgspersoner enten ikke ser eller vil se hva som skjer, eller ikke vet<br />
hvordan de skal håndtere det. Dette kan allikevel ikke sammenlignes med den gang alle slike<br />
handlinger skjedde i det skjulte. Siden det fortsatt helt sikkert er store mørketall og at<br />
tersklene for hva vi aksepterer av omsorgssvikt neppe kommer til å heves, er det god grunn til<br />
å regne med at behovet for hjelpe- og omsorgstiltak i regi av kommunen (og spesielt<br />
barnevernet) fortsatt vil øke.<br />
Inkludert i dette problemspekteret er også handlinger som er mindre dramatiske, men som<br />
allikevel faglig sett betraktes som skadelige for barns og unges senere utvikling. Et problem<br />
som fikk oppmerksomhet på 1990-tallet var samspillsproblemer mellom mor og barn – ofte<br />
knyttet til mødre som en fryktet ikke var modne nok til å oppdra et barn – enten på grunn av<br />
ung alder, og/eller lav IQ eller EQ. Utstyrt med datidens nye videoteknologi kom Marte-Meoterape<strong>uten</strong>e<br />
inn i heimen for å avdekke samspillsproblemer og for å rettlede de emosjonelt<br />
umodne eller usikre mødrene. Det ble etablert individuelle og gruppebaserte oppfølgingstiltak<br />
som krevde kapasitet fra helsesøstre og barnevernspersonale – og etter hvert også fra såkalte<br />
familiesentre som ble etablert som et lavterskeltilbud i mange kommuner. 3<br />
Det fantes også andre problemer som helt sikkert eksisterte for 30-40 år siden, men som ikke<br />
ble definert som et problem som det kommunale apparatet burde ta tak i. Ensomhet ble for<br />
eksempel i liten grad definert som et problem. I dag er det en bevissthet rundt ensomhet og de<br />
konsekvenser det har for den enkelte livskvalitet. For de eldre er det etablert eldresentre<br />
mange steder, og ensomme eldre motiveres og fraktes til sosiale arrangementer enten av<br />
kommunalt ansatte miljøarbeidere eller av ansatte fra frivillighetssentralen som kommunen<br />
driver. Ensomme unge får støtte- eller fritidskontakt som skal fungere som en bro til<br />
aktiviteter sammen med andre og som en brobygger til kjennskap og vennskap.<br />
3 Undertegnede evaluerte midt på 1990-tallet det tverrfaglige arbeidet ved Varden barnestasjon i Sandefjord. Det<br />
tverrfaglige teamet fokuserte også på slike samspillsproblemer. Varden barnestasjon var en forløper og trolig<br />
også et forbilde for de mange familiesentrene som senere er etablert i Norge.<br />
8
Mobbing blir i dag definert som et alvorlig problem i skolen. For 30-40 år siden hadde man<br />
ikke noe begrep om mobbing. Den gang ble unger ertet – og det var en del av naturens orden.<br />
Bevisstheten om hvilke skadevirkninger dette kunne få, spesielt for de som ble utsatt for<br />
vedvarende plaging, var liten. I dag har mange skoler tatt i bruk strukturerte<br />
mobbeprogrammer for å avdekke mobbing og få lærere og foreldre til å aktivt engasjere seg,<br />
utvikle klare regler for hva slags atferd som ikke tolereres, og å gi beskyttelse og støtte til<br />
mobbeofre. Kommunenes deltakelse i mobbeprogrammene krever betydelige ressurser – ikke<br />
bare til innkjøp av selve mobbeprogrammet og dets oppfølgingstjenester, men også i form av<br />
mye tidsbruk fra lærernes side.<br />
En av velferdsstatenes viktigste målsettinger har vært å utrydde fattigdom. Og i perioden etter<br />
krigen har det vært en gjengs oppfatning både blant politikere og folk flest at velferdsstaten<br />
har lykkes godt med dette gjennom at ingen trenger å sulte og at så å si alle har tak over hodet.<br />
Helt fram til 2000-tallet var det lite oppmerksomhet om fattigdom i Norge, men deretter fikk<br />
fattigdom et nytt innhold, nemlig å ha så lav inntekt at en ikke kan delta i samfunnet på lik<br />
linje med andre mennesker (relativ fattigdom). For barn gjelder det særlig muligheten til å<br />
delta i fritidsaktiviteter på lik linje med andre barn og det å kunne ha klær og utstyr som<br />
forhindrer at de blir sosialt isolert og/eller mobbet på skolen. Forståelsen av fattigdom ble<br />
endret fra å dreie seg om sult og tak over hodet til ikke å ha penger til sykkel, skiutstyr, PC<br />
med internettilgang, mobiltelefon, kinobillett, kontingenter i frivillige organisasjoner og til å<br />
oppleve noe spennende i skoleferiene. Å være fattig i et ellers velstående samfunn føles som<br />
spesielt vanskelig og skamfullt. For noen kan det ha alvorlige konsekvenser for helse og<br />
mulighetene til å bli inkludert i samfunnet (Tvetene 2001, Thorød 2008). Dette er en<br />
forståelse som også har spredd seg fra forskere til andre samfunnsaktører. ”Nyfattigdom” har<br />
blitt satt på den politiske dagsordenen – blant annet gjennom tiltaksplan mot fattigdom<br />
(St.meld. nr. 6 (2002-2003)) og senere også gjennom en rekke tiltak (og tiltaksplaner) ute i<br />
enkeltkommuner. Målgruppene er unge enslige, enslige forsørgere, langtidsledige,<br />
langtidssykemeldte, trygdede med barn, sosialhjelpsmottakere og flyktninger. De kommunale<br />
tiltakene innebærer alt fra rausere praktisering av lov om sosiale tjenester (bl.a. slik at<br />
sosialhjelpen også kan dekke fritidsaktiviteter for barn), etablering av utstyrsdepoter,<br />
ferieaktiviteter, kommunale sommerjobbprosjekter, introduksjonskort for flyktninger,<br />
kommunal støtte til frivillige organisasjoner som inkluderer fattige barn mv.<br />
Det kan tenkes at det faktiske omfanget av de nevnte problemene kan ha endret seg noe over<br />
tid. Det kan for eksempel tenkes at det har blitt flere mishandlede barn fordi alkoholbruken<br />
har økt i samfunnet og at nye rusmidler har gjort sitt inntog. Det kan også tenkes at det er flere<br />
voksne menn som misbruker barn og unge seksuelt fordi ny teknologi har skapt nye<br />
møteplasser hvor slikt misbruk lettere kan tilskyndes. Det kan også tenkes at det er enda verre<br />
å være fattig – kort og godt fordi langt flere er velstående.<br />
Men mest sannsynlig er det endringer i måten vi ser på og vurderer disse og andre problemer<br />
som er den viktigste drivkraften bak at kommunene i stadig større grad må møte disse<br />
problemene med tiltak og ressurser. Det blir sett på noe ”som kommunene må gjøre noe med”<br />
- enten dette blir lovforankret eller kun forankret i folks forventninger. Og kommunene gjør<br />
noe med det – men ikke alltid i et omfang eller med en kvalitet som alle vurderer som god<br />
nok. Det vil alltid være noen som vil hevde at her må kommunene gjøre mer.<br />
Medisinske diagnoser – som også er sosialt konstruerte<br />
• Dysleksi<br />
• ADHD<br />
• Autismespekterdiagnoser (inkl. asperger syndrom)<br />
• Tourettes syndrom<br />
9
• M.fl.<br />
Medisinsk og psykologisk forskning har bidratt med diagnoser og kunnskap om gode<br />
behandlingsmetoder i forhold til problemtilstander som en nok tidligere oppfattet, men som en<br />
ikke gjorde stort med. Ofte hadde man folkelige betegnelser på tilstandene som ”dum” (jf.<br />
dysleksi), ”vill” (ADHD), ”gal” (autisme), ”merkelig” (asperger syndrom), ”sprø” (tourettes<br />
syndrom). Dette var unger som skolene enten ga opp og lot seile sin egen sjø, eller de ble<br />
henvist til ”særskoler” eller sendt til ulike typer forbedringsanstalter og institusjoner.<br />
Ved hjelp av god oppfølging og tilrettelegging i skolene vet vi nå at dyslektikerne kan tilegne<br />
seg lese- og skriveferdigheter som gjør at de kan tilpasse seg et ”lesekrevende arbeidsliv” på<br />
lik linje med andre unge. De er ikke ”dumme”. For en drøy generasjon siden var alternativet<br />
et ødelagt selvbilde, og muligens en jobb som ufaglært. I nær tilknytning til dysleksi er en ny<br />
diagnose/tilstand knyttet til språkvansker i ferd med å bli synliggjort, nemlig vansker med å<br />
gjøre seg forstått muntlig og med å forstå andre. Slike språkvansker kan igjen forårsake leseog<br />
skrivevansker, sosiale vansker og emosjonelle problemer i form av manglende selvtillit,<br />
angst og tilbaketrekking. 4<br />
For en generasjon siden hadde man ikke begreper om dysleksi, ADHD, tourettes syndrom og<br />
autismespekterdiagnoser. For 20-25 år siden dukket diagnosene opp og ble inkludert i WHOs<br />
diagnosemanualer. Siden har antallet som får slike diagnoser steget kraftig fra en i hver<br />
kommune, til en på hver skole, til en i hver klasse – og kanskje etter hvert til flere i hver<br />
klasse. Det er ingen reform som ligger bak, men en sterk økning i antallet med slike<br />
diagnoser.<br />
ADHD’erne og de med mye ufrivillige bevegelser og lyder (tourettes syndrom) som tidligere<br />
ofte havnet på spesialskoler og i mange tilfeller i fengsel, kan gjennom medisinering, tilpasset<br />
opplæring og oppfølging på fritiden, kanaliseres inn i et utdanning- og yrkesløp hvor de kan<br />
få utløp for sin virketrang. Noe av det samme gjelder med de uforståelige, merkelige og sære<br />
ungene (høytfungerende autister og asperger syndrom) som tidligere ble misforstått, gitt opp<br />
og ofte ble sendt på spesialskoler for deretter å ende opp i voksenpsykiatrien (Gilberg 1995).<br />
Gjennom tilpasset opplæring, samt sosial trening i både skole og fritid, er det en realistisk<br />
sjanse for at mange av dem kan leve et tilnærmet normalt liv med arbeid og egen bolig.<br />
Barn og unge som får en diagnose som nevnt ovenfor, gis ofte et oppfølgingstilbud ute i<br />
kommunene. Dette inkluderer ofte spesialpedagogisk hjelp i barnehage og skole, egen<br />
barnehage- og skoleassistent, støttekontakt eller ”fritid med bistand”, tilpasset fysisk trening<br />
og helgeavlaster. Og bak de som følger barnet direkte opp, finner en ofte veiledere fra PPT,<br />
barnevernet eller helsetjenesten med enda tyngre kompetanse.<br />
Stadig flere barn får denne type psykiatriske diagnoser. Ifølge professor i barns og unges<br />
psykiske helse, Willy Tore Mørch, har diagnosen ADHD<br />
”(…) økt voldsomt i Norge de siste 10-15 årene, mer enn i noe annet land. Man kan spørre<br />
seg om økningen er et reelt tegn på underdiagnostisering, eller om man stiller den litt for ofte.<br />
4 Jfr. Lillian Hollund- Møllerhaug, ”Forekomsten av språkvansker hos norske barn”. Tidsskrift for Norsk<br />
Psykologforening, Vol 47, nummer 7, 2010, side 608-610.<br />
10
Måten diagnosen stilles på er relativt lettvint, ved hjelp av enkle instrumenter” (Intervju i<br />
Vårt Land, 21. juni 2010).<br />
Tall fra Reseptregisteret viser en dobling i antall brukere av ADHD-medisiner i alderen 0 til<br />
19 år i perioden 2004 – 2009; fra rundt 8500 til snaut 17000. Sosial- og helsedirektoratet<br />
regner med at 3-5 pst. av norske barn og unge under 18 år faktisk har ADHD – selv om alle<br />
ikke er diagnostisert. Det innebærer at det i gjennomsnitt er ett barn med ADHD i hver<br />
skoleklasse. 5<br />
Når det gjelder autistiske tilstander (inkl. asperger syndrom) opplyser assisterende direktør<br />
ved Folkehelseinstituttet og leder av verdens største studie av autisme, Camilla Stoltenberg, at<br />
det har vært en sterk økning i antallet med en autismediagnose de senere år og at dette i all<br />
hovedsak skyldes at flere tilfeller blir oppdaget og at flere tilstander blir inkludert i<br />
autismediagnosen:<br />
”Bare for ti år siden ble autisme sett på som en ekstremt sjelden diagnose. Nå viser nye<br />
studier at så mye som en prosent av befolkningen kan være rammet av såkalte<br />
autismespekterforstyrrelser” (Intervju i VG 10. juni 2010).<br />
I gjennomsnitt betyr dette én elev pr. småskole og fire-fem elever pr. storskole.<br />
Sosiologen Per Solvang (2002) påpeker at denne type diagnoser også er sosialt konstruerte.<br />
Dyslektiker, ADHD’er eller asperger er ikke noe man er, men noe man blir. Det finnes ingen<br />
enkle diagnostiske kriterier, men flere skjønnsmessige, og det finnes ingen klare<br />
terskelverdier. For kommunene framstår spesielt barn og unge med slike diagnoser likevel<br />
som noe de ”må gjøre noe med”. Det finnes sterke motiver for ”å få en diagnose”, både hos<br />
foreldre og hos fagfolk i barnehage og skole. For mange foresatte innebærer en medisinsk<br />
diagnose at de kan forklare barnets dårlige fungering eller merkelige oppførsel med denne<br />
diagnosen, og dermed lette evt. følelser av skyld og utilstrekkelighet. Og diagnosene kan åpne<br />
for betydelige økonomiske stønader som grunn- og hjelpestønad. For fagfolk/pedagoger gir<br />
en diagnose både ekstraressurser og muligheter til å hjelpe barn som en ellers hadde lite å<br />
tilby. Når diagnosekriteriene endres ved at stadig flere tilstander blir inkludert i diagnosene,<br />
samtidig som kommunale fagfolk (helsesøstre, førskolelærere og lærere) kurses i å se tegn<br />
slik at de kan henvises videre til PPT og BUP for videre diagnostisering, er det lett å forstå at<br />
antallet stiger kraftig. Mangelen på klare kriterier innebærer at diagnostisering også vil kunne<br />
være avhengig av utredernes subjektive verdier, faglige ståsted, eller være apparatavhengig i<br />
betydning av ulikt kartleggings og utredningstilbud i ulike deler av landet. Det er liten grunn<br />
til å anta at denne type funksjonshemning skal variere særlig fra fylke til fylke eller kommune<br />
til kommune, 6 men likevel er det nesten 2,3 prosent av barn (0-19 år) i Nordland som får<br />
ADHD-medisin – mot 0,8 prosent i Oslo. 7<br />
I dette notatet, hvor en viktig målsetting er å illustrere hvor store oppgaver kommunene har<br />
fått og hvor mye ressurser dette krever, er det viktig å understreke at det selvsagt dreier seg<br />
om helt legitime og viktige hjelpebehov. Det dreier seg om å hjelpe barn og unge til et godt og<br />
meningsfullt liv. Gode hjelpetiltak kan bidra til forskjellen mellom et liv i arbeid og egen<br />
bolig – til forskjell fra et liv med psykiske og rusrelaterte problemer og evt. også<br />
5 Kilde: Folkehelseinstituttet 2010:<br />
http://www.fhi.no/eway/default.aspx?pid=233&trg=MainLeft_5648&MainArea_5661=5648:0:15,2917:1:0:0:::0:<br />
0&MainLeft_5648=5544:60586::1:5647:2:::0:0<br />
6 Andelen som får ADHD-medisiner er ikke ensbetydende med det faktiske antallet med diagnose, men det er<br />
grunn til å anta at det er et betydelig overlapp slik at det er betydelig variasjoner fra fylke til fylke over hvor<br />
mange som har diagnosen.<br />
7 Jf. Aftenposten 31. juli 2010.<br />
11
fengselsopphold. Dette er noe de kommunale fagfolkene og mange kommunalpolitikere også<br />
er klar over – og som igjen innebærer at en forsøker å strekke seg langt for å komme disse<br />
barnas behov i møte.<br />
Tilstander som var der, som siden har økt i omfang og som har blitt<br />
definert som et problem<br />
• Selvmord<br />
• Spiseforstyrrelser<br />
• Inaktivitet og fedme<br />
• Feilernæring<br />
Det finnes også problemer som var der tidligere og som vi ikke snakket så mye om, men som<br />
senere har økt i omfang og som har blitt definert som viktige oppgaver for kommunene.<br />
Bl.a. tilhører selvmord en type problem som det tidligere var liten åpenhet om og som mange<br />
familier opplevde som en så stor belastning at de helst ville holde det skjult. Samtidig var det<br />
heller ikke så mange selvmord i Norge. Ved inngangen til 1970-tallet var Norge et av de<br />
landene i Europa med færrest registrerte selvmord. Men fra 1970 til 1990 økte antallet<br />
selvmord blant unge mennesker med 2,5 ganger (SSB 2000). 8 Dette genererte større<br />
oppmerksomhet rundt fenomenet, samtidig som det også ble stadig større åpenhet om det,<br />
både fra personer som selv hadde forsøkt å ta sitt liv og fra pårørende. Det ble etablert en<br />
rekke tiltak på statlig nivå (jf. nasjonal handlingsplan i 1994) og etter hvert også ute i<br />
kommunene – spesielt gjennom styrkingen av det psykiske helsevern i kommunene. Utover<br />
på 1990-tallet sank antallet selvmord i Norge, og det har siden holdt seg 25 prosent lavere enn<br />
ved utgangen av 1980-tallet, men likevel betydelig høyere enn i 1970. Arbeid for å forebygge<br />
selvmord er i stor grad sekundær- og tertiærforebyggende – dvs. rettet mot risikogrupper og<br />
mot personer som tidligere har forsøkt å ta sitt eget liv. En god del av arbeidet skjer i den<br />
statlige spesialisthelsetjenesten, men kommunene har også en rekke virkemidler som kan<br />
aktiveres. Disse omfatter for eksempel oppfølging av pasienter som har vært behandlet på<br />
sykehus, oppfølging av pårørende etter selvmordsforsøk (særlig barn som også kan være i en<br />
risikogruppe), samt oppfølging av etterlatte etter selvmord. Enkelte kommuner (eks. Asker og<br />
Bærum) har et eget selvmordsforebyggende team. I andre kommuner skjer en oppfølging fra<br />
helsesøster, sosiallærere på skolen, barnevernsansatte og psykiatriske sykepleiere. Enkelte<br />
kommuner har tatt et krafttak gjennom å koble ressurser fra ulike kommunale instanser når<br />
dette spørsmålet har kommet på den lokale dagsorden – for eksempel etter gjentatte selvmord<br />
eller selvmordsforsøk blant unge mennesker (eks. Karasjok midt på 1990-tallet og<br />
Kvaløysletta bydel i Tromsø i 2001).<br />
Spiseforstyrrelser – særlig anoreksi og bulimi – er en type lidelse man ikke hadde begrep om<br />
eller snakket om for 30-40 år siden. Sannsynligvis var fenomenet heller ikke like utbredt som<br />
i dag. Et stadig økende press i retning av et skjønnhetsideal hvor jenter og kvinner skal være<br />
slanke og at toppidrettsutøvere ikke skal bære unødvendige kilo, kan ha ført til en økning av<br />
spiseforstyrrelser. I dag har det blitt en sterk bevissthet rundt slike begreper og lidelser. En<br />
medvirkende årsak kan være at dette også har rammet kjente kvinner i både idrett og<br />
underholdnings/skjønnhetsindustrien, slik at det har fått mye medieoppmerksomhet. Ca. 0,3<br />
prosent av kvinner mellom 15-44 år har til enhver tid anoreksi, dvs. 2700 på landsbasis<br />
(tilsvarende 25-30 i en kommune med 50.000 innbyggere og 2-3 i en kommune med 5000<br />
innbyggere). Antallet som lider av bulimi er 2 prosent (dvs. 18.000 kvinner på landsbasis<br />
mellom 15-44 år). De mest alvorlige tilfellene – spesielt av anoreksi – krever omfattende<br />
8 http://www.ssb.no/ssp/utg/200002/7.shtml<br />
12
ehandling i spesialisthelsetjenesten. Kommunale instanser som helsesøster, psykiatriske<br />
sykepleiere, sosiallærere og kroppsøvingslærere spiller en viktig rolle i å kunne avdekke<br />
problemet, samt også gi oppfølging og støtte som ledd i en etterbehandling.<br />
At folk er overvektige og noen i en slik grad at det kan gi alvorlig sykdom, er ikke noe nytt.<br />
Men de overvektige var åpenbart færre for en generasjon siden enn i dag. Stadig flere i Norge<br />
passerer grensen for det WHO definerer som overvekt og fedme, og i følge<br />
Folkehelseinstituttet tyder mye på at andelen sterkt overvektige barn/unge er økt med 2-3<br />
ganger siden 1970. 9 Noen lider av en spiseforstyrrelse som resulterer i overspisning. For de<br />
fleste skyldes det endringer i miljø og levevaner (bl.a. i form av større inntak av sukker og<br />
fett, samt mindre fysisk aktivitet). Fedme og betydelig overvekt kan gi en rekke alvorlige<br />
lidelser og helseskader for den enkelte og legge beslag på store ressurser i<br />
spesialisthelsetjenesten. Det er derfor mye å vinne på å forebygge fedme og overvekt. Deler<br />
av den kommunale virksomheten, spesielt på anleggssiden, har i mange årtier hatt et<br />
helsefremmende siktemål (jf. kommunale idrettshaller, svømmehaller, lysløyper, gang- og<br />
sykkelveier). Dagens oppmerksomhet rundt overvekt og fedme har også resultert i<br />
forventninger om økt innsats fra kommunale fagfolk. Dette kan være seg mer aktivitet på<br />
SFO, organisering av selvhjelpsgrupper for personer i risikosonen, direkte rådgivning til<br />
foreldre fra helsesøster, og ikke minst en plikt for kommunen til å sørge for to timers fysisk<br />
aktivitet pr. uke utover kroppsøvingstimene for elever på mellomtrinnet (5-7. klasse).<br />
Forebygging av fedme er et sentralt mål i Samhandlingsreformen. Ressurser fra<br />
spesialisthelsetjenesten skal overføres til kommunene for derigjennom å få en mer direkte<br />
forebyggende innretning. Dette vil føre til en rekke nye tiltak av både forebyggende og<br />
reparerende art.<br />
Et annet problem blant barn og unge er feilernæring. Problemet har ofte blitt konkretisert<br />
gjennom unge som ikke har med seg matpakke, men som i stedet drikker brus og spiser<br />
godteri i løpet av skolehverdagen. Dermed hopper blodsukkeret opp og ned, og elevene blir<br />
trøtte og uopplagte og ute av stand til å ta til seg læring på skolen. En annen gruppe er de som<br />
ikke spiser morgenmat og som møter slappe og uopplagte på skolen. Dette har igjen<br />
foranlediget krav om innføring av gratis skolefrokost, lunsj eller gratis frukt. Gratis frukt og<br />
grønt til elever i ungdomsskolen er nå lovpålagt og er bakt inn i rammetilskuddet til<br />
kommunene. En del kommuner har innført egne matordninger som går utover dette – spesielt<br />
på skoler hvor det er mange sosialt utsatte barn.<br />
Alvorlige medisinske tilstander som kan behandles eller lindres i<br />
kommunene pga. ny eller billigere teknologi<br />
Lammelser<br />
Muskelsykdommer<br />
Nyresvikt<br />
Pusteproblemer<br />
Utviklingen av nye medisiner og ny teknologi gjør at stadig flere sykdommer og lidelser kan<br />
behandles. Dette skaper et prioriteringspress i sykehusene. Den samme utviklingen av<br />
medisinsk teknologi slår også inn i kommunene som nye og ressurskrevende oppgaver. En<br />
rekke tilstander som en tidligere enten døde av eller som krevde intensiv behandling i<br />
sykehus, kan nå skje på sykehjem og i økende grad i den enkeltes hjem – gjennom å<br />
kombinere ny teknologi og en ofte betydelig innsats fra kommunale pleiere. Sterkt<br />
9 htttp://www.fhi.no/eway/default.aspx?pid=233&trg=MainLeft_5648&MainArea_5661=5648:0:15,2917:1:0:0:::<br />
0:0&MainLeft_5648=5544:44465::1:5647:49:::0:0<br />
13
trafikkskadde og muskelsyke vil ved hjelp av nye løfteanordninger og tilrettelagte boliger<br />
kunne ha et meningsfullt liv i eget hjem. For et tiår eller to siden var de henvist til et liv på en<br />
institusjon. Mennesker med nyresvikt som er avhengig av dialyse, trenger ikke lenger<br />
oppsøke sykehus, men kan få dette i eget hjem. Og mennesker som ikke kan puste ved egen<br />
hjelp trenger ikke være henvist til en respirator på et sykehus, men kan bo hjemme – nok en<br />
gang forutsatt stor innsats fra den kommunale hjemmesykepleien. Utviklingen av medisinsk<br />
teknologi gir muligheter for å hjelpe unge funksjonshemmede og syke – og er en av grunnene<br />
til at en betydelig del av pleie- og omsorg i kommunene ikke lenger kun er ”eldreomsorg”,<br />
men i betydelig grad også ”yngreomsorg”. Og forventninger og krav fra brukere selv, fra<br />
deres interesseorganisasjoner og pårørende, dreier seg ofte om at de må få denne hjelpen i<br />
eget hjem siden dette er teknologisk mulig, og ikke ”bli stuet bort på et sykehjem sammen<br />
med gamle og senile”. I tillegg har de ikke bare rett til pleie og omsorg i den kommunen de<br />
bor; i følge lov om helsetjenester i kommunene har de den samme retten til pleie på hytta. For<br />
noen kommuner (bl.a. Tjøme) innebærer det at de får 10-20 ekstra brukere i sommerhalvåret –<br />
herunder enkelte med behov for svært ressurskrevende pleie (eks. terminalbehandling).<br />
Når teknologien skaper problemer som kommunene må eller bør<br />
adressere<br />
• Tagging<br />
• ”Utagerende råning”<br />
• ”Utagerende snøscooterkjøring”<br />
• Spillavhengighet<br />
• Mobbing på mobiltelefon og internett (bilder i dusjen, trusler og intriger)<br />
• Seksuelt misbruk av barn og unge formidlet via internett<br />
Teknologiske oppfinnelser, nyvinninger og innretninger kan representere problemer som<br />
kommunene forventes å adressere. Det er ikke teknologien i seg selv som er problemet, men<br />
hvordan den blir brukt. Bruken må derfor også forstås i et sosial og kulturell sammenheng.<br />
Innen spesielle ungdomskulturer har aerosolboks med lakk (”sprayboks”) vært benyttet til å<br />
sette sitt preg på de fysiske omgivelsene, særlig fra 1980-tallet og utover. Dette gjelder<br />
spesielt innen hip-hop-kulturen. Noe har vært kunstnerisk, men mye oppfattes som ren<br />
vandalisering og forsøpling av det offentlige rom. Ekstreme politiske grupperinger har også<br />
flittig brukt sprayboksen for å synliggjøre sine slagord og for å markere sine standpunkt, for<br />
eksempel overfor flyktninger og innvandrere at de er uønskede (såkalt ”low-level<br />
harassment”), og i noen grad for å rette direkte trusler mot bestemte asylmottak eller<br />
flyktningeboliger.<br />
De fleste av de større bykommunene har i en årrekke brukt betydelige ressurser og mye tankevirksomhet<br />
for å stoppe denne taggingen. Det gjelder byer som Bergen, Stavanger, Trondheim, Drammen,<br />
Kristiansand og ikke minst Oslo. Bare i 2009 brukte Oslo kommune for eksempel 75 millioner kroner for<br />
å fjerne tagging. 10 I tillegg er det satt inn sosiale innsatser mot deltakere i taggemiljøene eller for å<br />
forhindre at ungdom søker seg til slike miljø. 11 Også mindre byer og tettsteder kan periodevis oppleve<br />
uønsket tagging. Et eksempel på dette er Brumunddal på begynnelsen av 1990-tallet, hvor teknisk etat i<br />
10 http://www.byradet.oslo.kommune.no/budsjett_2010/article146790-39954.html<br />
11 Oslo kommunes handlingsplan mot tagging inneholder for eksempel et årlig bymesterskap for 8-klassinger i<br />
streetbasket, samt en filmmanuskonkurranse for 9-trinn hvor de skal lage et manus til en 30 sekunders<br />
kampanjefilm mot tagging.<br />
14
Ringsaker kommune hadde et team som umiddelbart rykket ut med sandblåserutstyr hver gang det ble<br />
oppdaget fremmedfiendtlige slagord på vegger og i underganger. 12 Til og med lille Rennesøy kommune<br />
har hatt et ”taggeproblem”. 13<br />
Biltrafikk skaper også store utfordringer for kommunene. Det er nok å nevne kommunale planer og tiltak i<br />
de større byene for å begrense privatbilismen for derigjennom å motvirke negative effekter på miljøet.<br />
Dette er så velkjent at det ikke trenger videre utdyping – og tilhører også de store og kjente oppgaver som<br />
må møtes med store reformaktige grep på både nasjonalt og lokalt nivå. Fra 1980-tallet ble bilen også<br />
allemannseie blant ungdom. I mange norske kommuner har det oppstått ungdomskulturer der bilen står i<br />
sentrum. Mange steder dreier det seg om positive ungdomsfellesskap, men noen steder utvikles det<br />
”rånemiljøer” som oppfattes som problematiske og som det forventes at kommunen og politiet gjør noe<br />
med. Eksempler er at bilbrukende ungdom blir for dominerende og dermed fortrenger andre brukere av<br />
sentrum, at uakseptabel bilbruk (eks. burning) fører til støy og forurensning, og at ”rånekulturen”<br />
legitimerer og fremmer spesielt trafikkfarlig atferd. Hvert eneste år skjer mange tragiske ulykker med<br />
utspring i slike ungdomsmiljøer, noen med dødelig utgang. Langt flere ender med invalidiserende skader<br />
hvor unge mennesker blir avhengige av enten kommunal hjemmesykepleie eller institusjonspleie resten av<br />
livet. I tillegg skjer det av og til seksuelle koblinger i slike miljøer mellom menn i 20-årene og en spesiell<br />
type sårbare jenter helt ned til 13-14 års-alder.<br />
Forventningene fra innbyggerne og det kommunale apparatet selv om ”at noe må gjøres” med slike<br />
rånemiljøer, er ofte klart artikulerte. Mange kommuner bruker mye tankekraft på hvordan de skal møte<br />
dette. Tiltaksmangfoldet spenner fra å opprette uteteam/utekontakter, mekkeverksted, motorsportbaner,<br />
holdningskampanjer i skolen og tiltak i barnevernet rettet mot sårbare unge jenter. For enkelte kommuner<br />
representerer også svært synlige og aggressive rånemiljøer et omdømmeproblem som undergraver<br />
kommunens attraktivitet. Begrunnelsene for å gjøre noe med slike miljøer er derfor mange og forståelige.<br />
I snørike kommuner nær tregrensen, har snøscooteren fått stor utbredelse. På noen slike steder defineres<br />
ulovlig og ”utagerende” snøscooterkjøring som et problem som kommunene må gjøre noe med. Dette<br />
krever neppe så stor direkte ressursinnsats, men tiltakene krever ofte mye politisk diskusjon og omtanke.<br />
Det er sikkert mulig å kunne godta og leve med både tagging og råning, men i mange<br />
kommuner blir dette definert som problemer som krever innsats og handling fra kommunen.<br />
Samtidig kjennetegnes denne type problemer av at de er uforutsigbare og foranderlige. De kan<br />
oppstå raskt, men like raskt kan de også forsvinne av seg selv. Andre steder kan fenomenet i<br />
seg selv være mer eller mindre permanent, men uttrykksformer og miljøets omfang kan<br />
variere. Mange kommuner har aldri opplevd dette som problematisk, mens i andre kommuner<br />
kan slike problemer stå høyt på den lokalpolitiske dagsorden i lang tid (jf. Notodden).<br />
En teknologisk nyvinning som har skapt mye hodebry for mange kommuner er<br />
spillmaskinene – som igjen har gitt grobunn for en ny diagnose; spillgalskap. Mens det for en<br />
generasjon eller to gjaldt noen få enkeltpersoner som spilte bort lønna på travbanen, og lot<br />
familien sitte igjen i fattigdom, ble dette i første halvdel av 2000-tallet nærmest omtalt som en<br />
epidemi. Stadig flere satte seg i bunnløs gjeld etter å ha spilt bort pengene på spillmaskiner på<br />
den lokale butikk, bensinstasjon eller kafé. En del av de økonomiske konsekvensene ble<br />
lempet over på kommunene – både i form av økt behov for gjeldsrådgivning, men også i form<br />
av sosialhjelp og støtte til familier som plutselig befant seg i dyp fattigdom. Nå er dette<br />
spillproblemet redusert gjennom ”snillere” spillautomater. Men nye og lett tilgjengelige<br />
12 Jfr. Carlsson: ”Aksjonsplan Brumunddal – ga den resultater? NIBR-rapport 1995.13, s. 86<br />
13 http://www.aftenbladet.no/lokalt/article502591.ece<br />
15
muligheter på internett og via mobiltelefonen vil på nytt kunne skape behov for både økt<br />
rådgivning og økonomisk krisehjelp. Og den forventes helt sikkert å komme fra kommunen.<br />
Internett og mobiltelefonen har også en bakside som kan kreve omtanke og innsats fra<br />
kommunene. De kan forsterke eller endre fenomener som mobbing og seksuelt misbruk av<br />
barn. Mobbingen får en ny dimensjon når bilder og ufordelaktig omtale av enkeltpersoner<br />
spres teknologisk. Lærere på skolene, sosiallærere, fritidsklubbansatte og andre som arbeider<br />
direkte opp mot barn og unge, må forholde seg til dette gjennom alt fra å informere om<br />
fenomenet til å gå inn i konkrete episoder. Samtidig er internett et møtested hvor voksne<br />
lettere kan få mulighet til å etablere seksuelle relasjoner til mindreårige. Omfanget av kjente<br />
fenomener som mobbing og seksuelt misbruk av barn øker trolig på denne måten, samtidig<br />
som det stiller de kommunale fagfolkene som arbeider opp mot barn overfor nye utfordringer<br />
og merarbeid (herunder kursing) på grunn av at problemet endrer karakter.<br />
Globalisering og en åpnere verden<br />
• Narkotika<br />
• Spredning av smittsomme sykdommer<br />
• Overdosedødsfall<br />
• Prostitusjon<br />
• Vold mot eldre foreldre<br />
• Organisert krim. jf. MC-bander<br />
• Rasisme<br />
• Nynazisme<br />
• Etnisk diskriminering<br />
• Foreldre som ikke snakker norsk<br />
• Skolebarn som ikke snakker godt nok norsk<br />
• Analfabetisme og uvitenhet blant foreldre<br />
• Vold i oppdragelsen<br />
• Krigstraumer og posttraumatisk stressyndrom<br />
• Tvangsgifte<br />
• Kjønnslemlestelse<br />
• ”Innvandrergjenger”<br />
• Unger som uteblir lenge fra skolen (fordi de er langvarig i foreldrenes hjemland)<br />
Den kanskje største påvirkningen på det norske samfunnet i løpet av de siste 30-40 årene, er<br />
effektene av en stadig åpnere verden. Personer, varer (legale og illegale), teknologi,<br />
kulturimpulser, organisasjoner og nettverk, beveger seg over kontinenter, lande<strong>grenser</strong> og<br />
kommune<strong>grenser</strong>. Globaliseringen har gitt det norske samfunnet viktig arbeidskraft og en<br />
rekke positive kulturimpulser, men har også stilt kommunene overfor mange og store<br />
utfordringer. Det er problemsiden som presenteres her.<br />
Det er vanlig å si at narkotikaen ”kom til Norge” på slutten av 1960-tallet (selv om den hadde<br />
vært her lenge i form av pillemisbruk) – først til hovedstaden og senere til de andre større<br />
byene – før den på 1980-tallet ble tilgjengelig de fleste steder i landet. Først kom cannabisen<br />
og noe senere heroin, kokain og et vidt spekter av kjemisk/syntetisk fremstilte rusmidler<br />
(amfetamin, ecstasy, GHB mv.). Konsekvensene ble menneskelig fornedrelse, prostitusjon,<br />
vinningskriminalitet, spredning av smittsomme sykdommer og et betydelig antall<br />
overdosedødsfall. Kommunene må dermed forholde seg til narkotika på flere områder. Det<br />
forventes at de driver informasjon og forebygging blant unge på skolene, gjennom<br />
fritidsklubber og oppsøkende virksomhet, og det forventes og kreves at de gir hjelp og støtte<br />
16
til brukere og deres nære pårørende (særlig barn av narkomane). Sosialtjenestene har blitt<br />
styrket for å kunne håndtere utslåtte misbrukere med penger til livsopphold og med bolig,<br />
noen steder med tett oppfølging fra miljøarbeidere. For det kommunale helsevesenet har<br />
mennesker med rusproblemer etter hvert blitt en betydelig målgruppe. Somatiske plager,<br />
smittsomme sykdommer og store psykiske problemer har krevd betydelig innsats fra den<br />
kommunale delen av helsevesenet. I dag har mange kommuner egne spesialister eller til og<br />
med egne team som tilbyr legemiddelassistert rehabilitering (LAR). For barnevernet utgjør<br />
barn av foreldre med et alvorlig narkotikaproblem en betydelig andel av saksmengden – noe<br />
som kan forklare noe av veksten i behovet for omsorgstiltak fra barnevernets side. Og behovet<br />
for penger til rus har i mange tilfeller ført til at narkomane har anvendt vold mot en eldre mor<br />
eller far for å få ta i penger. Dette har igjen foranlediget kommunal innsats – som for<br />
eksempel eldrevoldskoordinator ved legevakt/sosial vakttjeneste i Drammen.<br />
Av og til skjer det brå endringer i det lokale bruksmønsteret. Det er spesielt når nye former for<br />
narkotika introduseres eller når spesielt farlige narkotiske stoffer introduseres for nye<br />
brukergrupper. Eksempler på dette er Ecstasy og GHB – som også har tatt flere unge liv.<br />
Dette har igjen foranlediget nye tiltak for å møte den akutte situasjon.<br />
En stadig større del av narkotikaomsetningen synes å bli styrt av godt organiserte kriminelle<br />
nettverk. Noen av disse nettverkene finnes ute i norske kommuner. I første rekke gjelder dette<br />
bestemte MC-miljøer – hvor en rekke personer som tilhører disse er tatt for ulovlig omsetning<br />
av narkotika. Ca. 20 norske kommuner har i dag et MC-miljø som opererer etter egne lover og<br />
som stiller seg <strong>uten</strong>for norsk lov – de såkalte ”1-prosentmiljøene” (Hells Angels, Bandidos,<br />
Outlaws, Coffin Cheaters). Narkotikaomsetningen går ofte sammen med torpedovirksomhet<br />
og annen vinningskriminalitet. Samtidig dreier dette seg om en internasjonal kultur hvor<br />
motorsykkelen spiller en stor rolle og hvor de lokale organisasjonene er en del av en<br />
verdensomspennende organisasjon. I første rekke er bekjempelse av kriminalitet med utspring<br />
i MC-miljøene en politisak. Men kommunene har også virkemidler de kan velge å bruke. Det<br />
gjelder alt fra en offensiv bruk av bygningslov og alkohollov, mobilisering av befolkningen<br />
mot denne type aktivitet, samt å bruke penger på å kjøpe opp bygninger hvor MC-bander leier<br />
lokaler. Øvre Eiker, Kristiansand og Trondheim er eksempler på kommuner som har nedlagt<br />
mye oppfinnsomhet og arbeid for å bekjempe slike grupperinger. I dag er det tegn til at minst<br />
én av disse MC-gruppene har begynt å rekruttere stadig yngre ungdommer – ikke primært for<br />
at de skal være en del av en motorsykkelkultur, men for å bruke dem i kriminelle handlinger.<br />
Berørte kommuner kan velge å definere dette som ”noe de bør gjøre noe med”, eller de kan<br />
velge å la være.<br />
Den første bølgen av arbeidsinnvandrere med ikke-europeisk bakgrunn kom til Norge fra<br />
begynnelsen av 1970-tallet. Krig, konflikter og nød brakte fra slutten av 1970-tallet og fram<br />
til i dag et stort antall flyktninger og asylsøkere til Norge. Andelen innbyggere med ikkevestlig<br />
bakgrunn i Norge er i dag ca. 7,5 pst. av totalbefolkningen.<br />
En av de første utfordringene som innvandring frambrakte ute i kommune-Norge, var<br />
negative reaksjoner fra enkelte i majoritetsbefolkningen. Det gjaldt i første rekke i form av<br />
rasistiske utsagn og trakassering, men i noen grad også hærverk og direkte vold hvor offeret<br />
ble utpekt i egenskap av å være fremmed og annerledes. Spesielt på slutten av 1980-tallet og<br />
ved inngangen til 90-tallet var rasistisk vold og åpenlys trakassering utbredt, men den kunne<br />
ikke knyttes til noen tydelig ideologisk overbygning. Eksempler på slike kommuner var<br />
Arendal, Ringsaker (Brumunddal) og Vennesla.<br />
Utover på 1990-tallet fikk ungdommer som utøvet rasistisk vold ofte bistand fra personer og<br />
miljøer som ønsket å utnytte lokal fremmedfiendtlighet og rasisme for å bygge opp en større<br />
17
evegelse – og som i tillegg til rasismen også tok avstand fra det norske demokratiet.<br />
Enkeltpersoner og organisasjoner med et tydelig nynazistisk budskap markerte seg i flere<br />
norske lokalsamfunn – og bidro til å fyre opp under den rasistiske volden. Dette skjedde i<br />
Øvre Eiker, Tønsbergsområdet, Kristiansand, Oslo (Nordstrand og Bøler bydel).<br />
Et 20-talls norske kommuner har måttet forholde seg til rasistisk vold. For de fleste av disse<br />
har fenomenet vært helt nytt, og en del kommuner var åpenbart handlingslammet i møte med<br />
aggressive miljøer bestående av ungdommer og unge voksne fra lokalsamfunnet (jf. Bjørgo<br />
og Carlsson 1999). Men flere kommuner utviklet tiltaksplaner og iverksatte alt fra<br />
holdningstiltak i skolen, bred mobilisering av lokalbefolkningen, etablering av<br />
natteravntjeneste, til en rekke forebyggende ungdomstiltak og sosialpolitiske tiltak rettet mot<br />
deltakere i gjerningsmiljøene.<br />
Den aggressive og voldelige rasismen i Norge synes å være på retur, men fortsatt er det<br />
kommuner som opplever episoder hvor uskyldige innvandrere eller flyktninger er offer. I<br />
dagens moralske og politiske kontekst vil det være svært vanskelig for en kommune ikke å ta<br />
dette alvorlig gjennom en eller annen form for handling.<br />
Et tilgrensende problem er etnisk diskriminering og utestengning. Dette kan, men må ikke,<br />
være rasistisk motivert. Det finnes også andre grunner til at personer med ikke-vestlig<br />
bakgrunn diskrimineres i arbeidsliv, på boligmarkedet, på utesteder. En rekke kommuner har<br />
valgt å adressere denne utfordringen gjennom tiltak mot diskriminering – som også omfatter<br />
kommunen som arbeidsgiver og hvor innsatsen skjer i form av holdningsbearbeiding og<br />
endring av praksiser.<br />
En av de aller største utfordringene som innvandringen har stilt kommunene overfor, er<br />
språkproblemene. Dette har ført til et veldig behov for tolkebistand, enten i form av egne<br />
kommunale tolker eller gjennom å kjøpe dette på et privat tolketjenestemarked. Men også der<br />
hvor borger eller bruker snakker et tilsynelatende godt norsk, er ofte språkproblemene såpass<br />
store at mange oppgaver er mer tidkrevende sammenlignet med etniske nordmenn. Dette<br />
gjelder særlig i barnehager, skoler, helsestasjoner og barnevernet.<br />
En lignende utfordring er at en del av innvandrer- og flyktningebefolkningen er analfabeter<br />
eller tilnærmet analfabeter. Sammen med analfabetismen følger også ofte mangel på<br />
kunnskap som forutsettes kjent for voksne mennesker– for eksempel om helse, kosthold og<br />
samfunnsliv generelt. Analfabetisme innebærer også store problemer med å tilegne seg ny<br />
kunnskap og et nytt språk. Mange innvandrere og flyktninger kommer fra samfunn som er<br />
svært ulike Norge økonomisk, organisatorisk, teknologisk, klimamessig og kulturelt – som<br />
igjen forutsetter at de må tilegne seg mye kunnskap for å fungere godt både som enkeltindivid<br />
og i rollen som forelder. Å gi denne informasjonen til analfabeter er en betydelig utfordring<br />
både pedagogisk og ressursmessig (fordi det tar så lang tid) for de kommunalt ansatte som står<br />
i det direkte møtet med denne typen brukere.<br />
Det er store variasjoner mellom kommunene mht. hvor mye ekstrainnsats som trengs for å<br />
møte dårlige norskkunnskaper, analfabetisme og generelt lavt kunnskapsnivå. Det varierer<br />
ikke minst som følge av hvor mange flyktninger/innvandrere de har og av det språk og det<br />
kunnskapsnivået disse har med seg. Det er store forskjeller mellom de bosniske flyktningene<br />
som kom for 15-16 år siden til dagens flyktninger fra Somalia og Afghanistan.<br />
I tillegg kommer utfordringer knyttet til skolebarn med et annet morsmål enn norsk og som<br />
har så dårlige språkkunnskaper at de ikke er i stand til å kunne følge vanlig undervisning. De<br />
må ha særskilt norskopplæring, noe som i opplæringsloven er fastlagt som en rettighet for<br />
elevene og en plikt for kommunene. I tillegg opererer flere kommuner med gratis kjernetid i<br />
18
arnehagen for å stimulere minoritetsspråklige foreldre til å sende ungene i barnehagen for å<br />
bedre deres norskkunnskaper.<br />
For det kommunale apparatet representer vold i oppdragelsen som nevnt et kjent problem,<br />
men fremstår nå i en ny tapning som krever mer ressurser og andre tilnærminger. Som nevnt<br />
ble vold i oppdragelsen gradvis definert som uakseptabelt i Norge fra 1970-tallet. For mange<br />
av innvandrer/flyktninggruppene er bruk av fysisk avstraffelse i oppdragelsen imidlertid<br />
fortsatt vanlig og akseptabelt. Håndteringen av dette representerer en betydelig utfordring for<br />
både helsesøstre, lærere og barnevern. Skal en praktisere samme terskel for inngripen som<br />
overfor norske barn – eller bør en tolerere mer fysisk vold i oppdragelsen i<br />
innvandrermiljøene? Hvordan en skal ta dette opp – og hvilke hjelpetiltak en skal anvende –<br />
vil kunne være forskjellig sammenlignet med norske barn. Bl.a. innebærer hjelpetiltak overfor<br />
foreldrene språklige og pedagogiske utfordringer.<br />
Gjennom mottak av flyktninger fra krigsområder har helsetjenesten i Norge måttet forholde<br />
seg til mennesker som har hatt opplevelser som knapt noen nordmenn har erfart. Vi har fått<br />
mennesker – ikke minst barn – med krigstraumer og med diagnosen posttraumatisk<br />
stressyndrom. Dette er mennesker som trenger mye og kompetansekrevende hjelp, behandling<br />
og oppfølging fra det kommunale apparatet – hvis de skal oppnå et normalt funksjonsnivå og<br />
et godt liv.<br />
Med flyktninger og innvandrere har det kommunale apparatet videre fått et par utfordringer<br />
som har vært helt ukjente tidligere – hhv. tvangsgifte og kjønnslemlestelse. Disse to<br />
fenomenene blir av og til sammenfattet som æresrelatert vold i nære relasjoner. Det dreier seg<br />
om praksiser som er dypt forankret i enkelte folkegrupper, men som strider både mot norsk<br />
lov og menneskerettigheter. I kommuner som Oslo og Drammen er æresrelatert vold i nære<br />
relasjoner en åpenbar utfordring for barnehageansatte, lærere, helsesøstre, ansatte på<br />
sosialkontor og legevakt, ungdomsarbeidere og ansatte i barnevernet. Bare i Drammen har 80<br />
fagpersoner, de fleste fra kommunen og noen fra politiet, gjennomgått et eget høyskolekurs<br />
om ”Vold i nære relasjoner, menneskerettigheter og profesjonsetikk”. 14 Videre er det iverksatt<br />
en rekke tiltak, som utarbeidelse av samarbeidsrutiner mellom ulike etater, bredt<br />
holdningsskapende arbeid overfor bestemte etniske grupper, dialog med utsatte familier,<br />
behandling og i enkelte tilfeller institusjonsplassering og identitetsskifte. I de fleste norske<br />
kommuner er neppe dette noe stort problem for apparatet pr. i dag, enten fordi de har en liten<br />
innvandrerbefolkning eller at en har en innvandrerbefolkning hvor slikt ikke praktiseres. Men<br />
i stadig flere kommuner forekommer fenomenet og det blir definert som et problem som ”en<br />
må gjøre noe med”. 15<br />
Vold utført av ungdommer som opptrer som en gruppe eller gjeng kan også ha ære som en av<br />
flere viktige forklaringer. Å komme som innvandrer eller flyktning inn i et velstående og<br />
komplisert konkurransesamfunn, er i seg selv en risikofaktor for at enkelte vil søke ære og<br />
anerkjennelse på illegitime og illegale måter. Å delta i en gruppe som bygger opp ære og<br />
anerkjennelse ved å utøve vold og gjennom å tilegne seg forbruksgoder som gir status, er et<br />
alternativ for enkelte som ikke lykkes på skole, som ikke har råd til eller mulighet til å hevde<br />
seg gjennom idrett eller kulturaktiviteter, og som heller ikke har særlig forhåpninger om å<br />
kunne lykkes i arbeidslivet. Mer eller mindre varige grupper bestående av gutter med etnisk<br />
minoritetsbakgrunn har gjort mye av seg og vært svært synlige i flere norske kommuner. I<br />
14 Høgskolekurs med 30 studiepoeng.<br />
15 Følgende kommuner har søkt informasjon i Drammen kommune om arbeidet med æresrelatert vold, fordi dette<br />
er et fenomen de også må forholde seg til: Fredrikstad, Stavanger, Kongsberg, Trondheim, Ålesund, Tromsø,<br />
Oslo, Nes, Bergen, Lier, Nedre Eiker og Øvre Eiker.<br />
19
Oslo 16 , Kristiansand 17 , Trondheim 18 , Skien 19 , Stavanger, Bergen, Drammen – men tidvis også<br />
i enkelte mindre kommuner. I Oslo har fenomenet vært etablert i flere år gjennom for<br />
eksempel A- og B-gjengen, og her utgjør nye grupper som ”kommer nedenfra” et fortsatt<br />
rekrutteringsgrunnlag. Andre steder har gjengfenomenet gått mer i bølger. Når slike bølger<br />
oppstår, forventes det at kommunen, sammen med politiet, gjør noe med problemet. Og de<br />
nevnte kommunene har da også satt inn et vidt repertoar av virkemidler for å forebygge<br />
gjengdannelser og for å bidra til å løse opp allerede etablerte grupper. Det dreier seg om alt<br />
fra fritidsklubber og kulturtiltak hvor minoritetsunger kan ”bli vinnere”, tilbud om<br />
sommerjobber hvor de kan tjene egne penger, individuell mentoroppfølging, etablering av<br />
oppfølgingsteam, bruk av MST og institusjonsplassering. Det dreier seg ofte om betydelige<br />
innsatser fra kommunens side.<br />
Gjennom innvandring har en også fått en ny type skoleskulk i form av elever som oppholder<br />
seg i foreldrenes hjemland i svært lang tid. Noen er borte så lenge at det kan gå alvorlig ut<br />
over deres evne til å følge med i undervisningen. Kommuner som opplever dette bruker ofte<br />
mye ressurser på å finne ut hvor elevene befinner seg og på å få dem tilbake til skolen – ofte i<br />
et nært samarbeid mellom skole, barnevern og politi.<br />
Norge har nå så lang erfaring med flyktninger og innvandrere at mange av utfordringene nok<br />
er kjente. De utfordringene kommuner som Oslo og Drammen i dag står overfor, vil kunne bli<br />
vanlige i relativt mange andre kommuner, selv om det er vanskelig å si på hvilken måte og i<br />
hvilket omfang. Noen problemer kommer i bølger – mens andre vil være mer varige og ha et<br />
stabilt omfang. Men vi vil helt sikkert også oppleve at nye fenomener vil oppstå – som igjen<br />
vil bli definert som et problem. Noen slike ser vi konturene av, som etablering av ekstreme og<br />
voldelige islamistiske grupper, ”aggressiv tigging”, omreisende kriminelle, situasjonen for de<br />
omreisendes barn, etc.<br />
Oppgaveekspansjon <strong>uten</strong> reformer - oppsummert<br />
Vi kan nå oppsummere et bilde av fenomener som kommunene må forholde seg til – og som<br />
en i de fleste kommuner vil definere som ”et problem en må gjøre noe med” forutsatt at<br />
fenomenet objektivt oppstår. De største kommunene må forholde seg til det meste, mindre<br />
kommuner må forholde seg til en del, men ikke alt. Enkelte definerte problemer er ganske<br />
stabile og like i karakter og omfang fra kommunen til kommune – slik at det kan være enkelt<br />
å dimensjonere innsatsen. Mange problemer oppstår tilsynelatende tilfeldig eller med ulik<br />
styrke fra tid til annen. Både omfang og karakter på mange av utfordringene kan variere fra<br />
kommunen til kommune.<br />
16 Carlsson 2005<br />
17 Carlsson og Haaland 2004,<br />
18 Berg 2005<br />
19 Barland og Egge 2008<br />
20
• Vold i oppdragelsen (”juling”)<br />
• Vold i hjemmet (”kvinne-mishandling”)<br />
• Barn med alkoholiserte foreldre<br />
• Seksuelt misbruk av barn<br />
– Av små barn<br />
– Kobling voksne menn og unge jenter<br />
• Samspillsproblemer mor og barn<br />
• Mobbing<br />
• Ensomhet<br />
• Fattigdom<br />
• Dysleksi<br />
• ADHD<br />
• Autismespekterdiagnoser (inkl. asperger syndrom)<br />
• Tourettes syndrom<br />
• Selvmord<br />
• Spiseforstyrrelser<br />
• Inaktivitet og fedme<br />
• Feilernæring<br />
• Lammelser<br />
• Muskelsykdommer<br />
• Nyresvikt<br />
• Pusteproblemer<br />
• Tagging<br />
• ”Utagerende råning”<br />
• ”Utagerende snøscooterkjøring”<br />
• Spilleavhengighet<br />
• Mobbing på mobiltelefon og internett (bilder i dusjen, trusler og innrtriger)<br />
• Seksuelt misbruk av barn og unge formidlet via internett<br />
• Narkotika<br />
• Overdosedødsfall<br />
• Prostitusjon<br />
• Spredning av smittsomme sykdommer (hepatitt B, HIV/Aids)<br />
• Vold mot eldre foreldre<br />
• Organisert krim. jf. MC-bander<br />
• Rasisme<br />
• Nynazisme<br />
• Etnisk diskriminering<br />
• Foreldre som ikke snakker norsk<br />
• Skolebarn som ikke snakker godt nok norsk<br />
• Analfabetisme og uvitenhet blant foreldre<br />
• Krigstraumer (posttraumatisk stressyndrom)<br />
• Tvangsgifte<br />
• Kjønnslemlestelse<br />
• ”Innvandrergjenger”<br />
• Unger som uteblir lenge fra skolen (fordi de er langvarig i foreldrenes hjemland)<br />
Selv om det kan diskuteres hva som bør være med i en slik oversikt – det kan være både<br />
problemer som bør tas ut og andre som bør legges til – rokker det ikke ved hovedpoenget,<br />
21
nemlig at kommunene står overfor problemer – dvs. fenomener som oppfattes at en bør gjøre<br />
noe med – i en langt større grad i dag enn for 30-40 år siden. Og det skjer hele tiden en<br />
problemekspansjon. Det er få problemer som er løst eller som av andre grunner er uaktuelle<br />
og som gir avlastning i den andre enden. 20 Det er dette bildet som gjør den norske<br />
velferdskommunen til trolig verdens mest komplekse organisasjon målt i antall og arten av<br />
oppgaver. Den norske kommunen skal sørge for ”alt” fra at veier brøytes og strøs til å<br />
forhindre æresrelatert vold. De største kommunene i landet må forholde seg til de fleste av de<br />
nevnte fenomenene, mens mindre kommuner må forholde seg til et utvalg utfordringer.<br />
Fire sentrale drivere i problemekspansjonen<br />
Det er fire sentrale drivere i den omtalte problemekspansjonen:<br />
Globaliseringen som ”problemprodusent” er grundig eksemplifisert ovenfor. Norske<br />
kommuner må i stadig sterkere grad forholde seg til fenomener som enten har sitt utspring i<br />
andre deler av verden eller som har sammenheng med at mange nye innbyggere skal<br />
inkluderes i norske lokalsamfunn.<br />
Ny teknologi gjør det mulig å løse eller lindre mange tilstander, men skaper samtidig<br />
utfordringer som kommunene forventes å adressere.<br />
Forskning innen legevitenskap og psykologi har bidratt til å utvikle kunnskap om<br />
fenomener/tilstander som vi for en generasjon siden ikke hadde anelse om hvordan vi kunne<br />
møte – og derfor ble det heller ikke definert som noe problem. Forskning har etablert<br />
diagnoser som dysleksi, ADHD, tourettes syndrom og autismespektertilstander, og har åpnet<br />
dører til kunnskap om hva som kan bedre funksjonsnivå, livskvalitet og fremtidsmulighetene<br />
for de berørte.<br />
En betydelig del av tiltaksrepertoaret overfor de ovennevnte funksjonshemningene er av<br />
pedagogisk og sosial karakter og må/bør læres og trenes i kommunale institusjoner<br />
(barnehage, skole). Et viktig trekk ved denne forskningen er at definisjonen av disse<br />
tilstandene endrer seg. Inklusjonskriteriene endres og utvides. Antallet med diagnoser øker<br />
kraftig, noe som innebærer at det blir flere som vil kunne kreve/forvente bistand, oppfølging<br />
og støtte fra kommunale virksomheter. Også annen medisinsk eller samfunnsvitenskapelig<br />
forskning på spiseforstyrrelser, selvmord, fedme, posttraumatisk stress-syndrom, rasisme,<br />
voldelige grupper etc., ender ofte opp med anbefalte tiltak av pedagogisk og sosial karakter<br />
som kan bedre på tilstanden og hvor kommunene sitter på mange av virkemidlene.<br />
Den norske velstandsøkningen de siste tiårene har også bidratt til at flere tilstander har blitt<br />
definert som et ”problem en må gjøre noe med”. Den økonomiske veksten har tilført<br />
kommunene økonomi som igjen har blitt konvertert til fagpersoner med både kunnskap og<br />
arbeidskapasitet til å adressere problemene. På 1980-tallet var det for eksempel i mange<br />
kommuner knapt noe barnevern å melde saker til eller noen kommunal psykiatritjeneste som<br />
kunne følge opp enkeltpersoner med kompleks psykososial problematikk. Jo større og mer<br />
synlig apparatet blir, desto lettere vil det være å plassere ansvaret for problemer der.<br />
Hovedpoenget er: Kunnskap om hvordan en kan forebygge, redusere eller lindre tilstander<br />
som skaper vansker enten for enkeltpersoner, familier eller hele lokalsamfunn - kombinert<br />
20 En del helseproblemer som infeksjonssykdommer er åpenbart løst. HIV/Aids kom som en ny utfordring på<br />
slutten av 1980-tallet. Den fikk et veldig fokus da sykdommen spredde seg og det ikke fantes kjente medisiner.<br />
Det skjedde en betydelig satsing – også ute i kommunene – både for å forhindre spredning og for å hjelpe de som<br />
var smittet. Det er derimot få kommuner som i dag har Aids-kontorer eller som bruker mye ressurser på dette.<br />
22
med ressurser til å handle – øker sannsynligheten for at tilstanden blir definert som ”et<br />
problem kommunen må gjøre noe med”.<br />
Aktører som er opptatt av å løfte fram og definere problemer:<br />
I selve ordet ”velferdsstat” og i mye av tenkningen rundt velferdsstaten ligger det klare<br />
forventninger om at staten – og kommunene på vegne av staten – skal hjelpe folk til et godt<br />
liv. Det innebærer også at tilstander og fenomener som skaper uhelse, mistrivsel, lidelse og<br />
utrygghet forventes å bli adressert. Og det er mange aktører som deltar aktivt i å identifisere<br />
problemer og deretter kreve innsats fra de instanser som kan gjøre noe med det.<br />
Interesse- og brukerorganisasjoner har som en av sine hovedoppgaver å sette sitt problem på<br />
dagsordenen og deretter kreve mest mulig ressurser kanalisert inn mot det. På mikronivå<br />
hjelper de sine medlemmer til å spisse argumentasjonen og stille krav i individuelle<br />
enkeltsaker. Ressurssterke enkeltpersoner kan sette søkelyset både på ”sitt eget problem” og<br />
derigjennom synliggjøre et problem som gjelder flere og ”som kommunene må gjøre noe<br />
med”.<br />
Ofte spiller også den statlige spesialforvaltningen en viktig rolle – dvs. direktorater og<br />
departementer. Enten ser de selv et problem oppstå eller de blir konfrontert med det gjennom<br />
nasjonale media som krever at noe gjøres. Departementer og direktorater finansierer ofte<br />
forskning og utredning, enten via Norges forskningsråd eller gjennom egne FoU-midler, slik<br />
at de ofte får mye informasjon om nye fenomeners utbredelse og karakter og hva som kan/bør<br />
gjøres. Deretter bruker departementer og direktorater både informasjon, overtalelse og i noen<br />
tilfeller direkte pålegg overfor kommunene – for å få dem til å adressere utfordringene.<br />
I utkanten av statsforvaltningen har en ombudene (bl.a. barneombud, forbrukerombud og<br />
likestillings- og diskrimineringsombud) som ofte påpeker at det gjøres for lite på akkurat<br />
deres fagfelt og at innsatsen må styrkes: Enten må kommunene skjerpe seg, eller så må staten<br />
styre tettere gjennom lov og øremerking.<br />
Forskere er en viktig aktørgruppe som synliggjør problemer og løfter de fram i den offentlige<br />
debatt slik at de kan adresseres. Et eksempel på dette er forskernes rolle det siste tiåret i å<br />
synliggjøre ”den nye fattigdommen” – ved å vise hvilke konsekvenser det har for de som ikke<br />
kan delta i samfunnets aktiviteter på lik linje med andre.<br />
I en velferdsstat ligger det i politikkens natur at det politiske flertallet på både statlig og<br />
kommunalt nivå vil forsøke å vise handlingsdyktighet i forhold til problemer på dagsordenen.<br />
Norske lokalpolitikere befinner seg tett på virkeligheten. Det er alltid politikere som kjenner<br />
til enkeltmennesker eller grupper som sliter med et problem som de mener de bør få hjelp til å<br />
løse. Det er derfor en del av lokalpolitikernes ”ombudsrolle” å videreformidle henvendelser<br />
fra enkeltvelgere, grupper og organisasjoner. Men det er også en viktig del av den<br />
partipolitiske konkurransen at den politiske opposisjonen vil prøve å sette det politiske<br />
flertallet til veggs for ikke å ha tatt et problem alvorlig nok. Da brukes argumenter av typen:<br />
”Dette er et problem som de styrende ikke har tatt alvorlig og som det snarest må gjøres noe<br />
med. Det er uverdig at en ikke gjør noe med dette i verdens rikeste land”, mv.<br />
Videre er det de kommunale fagfolkene som møter mennesker ansikt til ansikt, som ser hva<br />
som skjer ute ”i virkeligheten” og som forsøker å bringe informasjonen opp i organisasjonen<br />
eller ut til lokal debatt gjennom sine respektive fagorganisasjoner.<br />
Media spiller også en viktig rolle i å synliggjøre utfordringer. Media kan selv, gjennom sin<br />
egen aktive journalistikk, sette et problem på dagsordenen – enten nasjonalt eller lokalt.<br />
23
Enkelte ganger skjer dette i form av banebrytende og kritisk journalistikk, 21 andre ganger<br />
gjennom stadig påpekning av kjente problemer som at enkeltpersoner får for lite eller for<br />
dårlig behandling eller manglende oppfølging fra en eller annen kommunal virksomhet.<br />
Med referanse til de aktørene som er nevnt ovenfor, påpeker velferdsforskeren Knut<br />
Halvorsen at:<br />
”De er alle involvert i å overbevise allmenheten om påståtte sosiale problemers utbredelse,<br />
og få det synliggjort for allmenheten, og som har sterke interesser i at problemet forsøkes<br />
løst” (Halvorsen 2001: 28).<br />
De grenseløse problemene<br />
Det er liten tvil om at alle de tilstandene som er nevnt ovenfor – og som kommunen på et eller<br />
annet vis forventes å gjøre noe med – er reelle problemer for de som er involvert. Det dreier<br />
seg i aller høyeste grad om velferd!<br />
Samtidig kjennetegnes det hele av en form for grenseløshet. Når den norske velferdsstaten –<br />
som regel gjennom kommunene – har begynt å kanalisere ressurser for å adressere et problem,<br />
ofte med begrunnelse i dets negative konsekvenser for den enkelte eller lokalsamfunnet, er det<br />
vanskelig å si nei til andre fenomener som har lignende konsekvenser. Når en allerede bruker<br />
store ressurser for å gripe inn mot fysisk mishandling mot små barn, blir det nesten umulig å<br />
begrunne at en ikke skal bruker ressurser for å gripe inn overfor seksuelt misbruk, eller hjelpe<br />
barn som har vært utsatt for krigstraumer eller æresrelatert vold. Når en først gir<br />
ekstraressurser for å hjelpe barn med lese- og skrivevansker og til barn som er sosialt isolerte<br />
fordi de har en autismespekterforstyrrelse, blir det vanskelig å begrunne hvorfor barn som har<br />
vanskelig med å forstå muntlig språk ikke skal få lignende bistand. Når en bruker ressurser for<br />
å motvirke vold mot barn og kvinner, blir det vanskelig ikke å gjøre tilsvarende overfor<br />
sårbare eldre som blir utsatt for vold og trusler. Det dreier seg om et landskap hvor det er<br />
svært vanskelig på et prinsipielt politisk grunnlag å si ”her går grensen, dette skal ikke<br />
kommunen drive med”. Det finnes ikke noe klart sted hvor en kan sette ned grensesteinene.<br />
Det finnes sikkert politikere som ser med bekymring på denne problemekspansjonen og som<br />
ser at oppgavene overskrider ressursene. Men få har utvist særlig engasjement ved å påpeke at<br />
”her går grensen”. Tradisjonen ute i kommunene er å forsøke å hjelpe de som trenger det<br />
gjennom å strekke ressursene, ikke å opprette stengsler og avgrense seg mot problemer og<br />
velferdsutfordringer som innbyggerne måtte ha.<br />
Kommunen har et ansvar for innbyggernes ve og vel, og et betydelig apparat med stor<br />
problemløsningserfaring. Når det oppstår et problem, vil det nesten alltid være nærliggende å<br />
peke på kommunen. Det betyr at kommunen vil være adressaten for så å si alle nye problemer<br />
som oppstår. En kan selvsagt peke på foreldrenes ansvar, men noen må mobilisere dem, og<br />
det vil normalt være ”noen i kommunen”. En kan peke på frivillige organisasjoner, men<br />
mange av dem sliter med å mobilisere innsats og har nok med det de allerede gjør. Og de er<br />
uansett verken et redskap for stat eller kommune. Hvis de skal gjøre noe, vil det ofte være i<br />
form av profesjonell og lønnet innsats som kommunen allikevel må betale. Og det siste<br />
gjelder selvsagt også næringslivet. I den grad frivillige organisasjoner eller næringsliv skal<br />
gjøre noe, vil det være på kontrakt for en kommune som allikevel vil ha ansvaret – også det<br />
økonomiske ansvaret.<br />
21 Et godt eksempel på dette er Vetle Lid Larsens featureartikkel i Aftenposten i 1991 om ”Brumunddal, stedet<br />
Gud glemte”, der han satte søkelyset på hvordan fremmedfiendtligheten og rasismen artet seg i et norsk<br />
lokalsamfunn og hvordan et alvorlig problem ble forsøkt bagatellisert.<br />
24
En tredje type grenseløshet er at mange av tilstandene krever en betydelig ressursinnsats for å<br />
lykkes i problemløsningen i en slik grad at brukere, interesseorganisasjoner, ombud etc. skal<br />
være fornøyd. Hvis en bruker en store ressurser i skolen, kan en redusere mobbing. Setter en<br />
inn store behandlings- og oppfølgingsressurser kan en bedre situasjon for barn med<br />
krigstraumer. Hvis en setter inn store oppfølgingsressurser i skole og fritid overfor enkeltbarn<br />
med noen av de kjente psykiatriske diagnosene, kan de negative konsekvensene av<br />
lidelsen/funksjonshemningen reduseres og fremtidsmulighetene bedres. Dette er noe også<br />
mange foreldre er klar over. I motsetning til i barnevernet, hvor foreldrene ofte er<br />
”ressurssvake”, dreier seg her ofte om ressurssterke foreldre som er klar over hvilke<br />
rettigheter de har, og de er godt i stand til å hevde dem. Spesielt vanskelig blir det for<br />
kommunene hvis denne type brukere gis rett på flere ressurser enn det kommunene er i stand<br />
til å gi. 22<br />
Isolert sett kan kommunene forebygge, motvirke og redusere problemet, samt lindre følgene<br />
for de som er berørt, hvis de kanaliserer mye ressurser mot det enkelte problem.<br />
For kommunene er utfordringen at de ikke bare skal forholde seg til ett problem eller en<br />
tilstand. Kommunene må forholde seg til stadig flere tilstander som defineres som problemer.<br />
Og de må forholde seg til at terskelen for forventet ressursinnsats senkes blant annet gjennom<br />
at inklusjonskriteriene for enkelte diagnoser endres. I tillegg skal kommunene forholde seg til<br />
uforutsigbare fenomener som kan komme plutselig eller som kan variere betydelig i omfang<br />
og intensitet over tid. Og sist men ikke minst: Kommunene skal også sørge for tjenester og<br />
tilbud til de som ikke har spesifikke problemer – til vanlige barn som skal ha en god<br />
undervisning og til de mange som blir skrøpelige og hjelpetrengende rett og slett fordi de blir<br />
gamle.<br />
Maktutredningens sluttrapport i 2003 konkluderte med at etterspørselen etter kommunale<br />
velferdstjenester har steget raskere enn utbyggingen av dem. Kravene og forventningene har<br />
økt langt sterkere enn ressursene. Oppgavene løper foran ressurstildelingen – som i stor grad<br />
er statlig bestemt. Maktutredningen konkluderte med at ”den kommunale opplevelsen er at de<br />
skal realisere mange gode hensikter med altfor knappe midler.” Denne konklusjonen styrkes<br />
av den gjennomgangen av oppgaver som er gjort i dette notatet: Kommunenes<br />
oppgaveportefølje har økt så sterkt i omfang at kommunenes ressurser ikke har holdt tritt. Alt<br />
annet likt er det lite trolig at kommunens ressursvekst skal holde tritt med denne<br />
problemekspansjonen i fremtiden.<br />
I forlengelsen av denne påstanden kan en formulere en annen påstand: Jo flere oppgaver<br />
kommunene bruker ressurser på, desto mindre blir muligheten til å lykkes med den enkelte<br />
oppgave. Dette innebærer at kritikken fra brukere, pårørende, brukerorganisasjoner, forskere,<br />
ombud etc. vil kunne øke i fremtiden. Det vil alltid finnes noen som vil kunne hevde at<br />
kommunen ikke gjør nok og at dette er et resultat av feil prioritering, uvitenhet eller dumskap<br />
– og som vil forsøke å så tvil om kommunens evne og vilje til å håndtere problemene.<br />
Hvordan har kommunene forsøkt å løse utfordringene?<br />
Norske kommuner er forskjellige, og det er et av hovedargumentene for at kommunene skal<br />
ha stor handlefrihet. De varierer når det gjelder antall innbyggere, topografi, klima,<br />
næringsstruktur, etc. Men også det problemspekteret de står overfor varierer sterkt fra en<br />
kommune til en annen. Problembildet i Alna bydel i Oslo, Drammen, Notodden, Forsand,<br />
22 For kommunene innebærer dette derfor ikke bare ressurser til individuelle oppfølgingstiltak, men også en ofte<br />
krevende saksbehandling – ofte med klagerunder – og kanskje i enkelte tilfeller i form av rettssaker.<br />
25
Tynset og Kautokeino er veldig forskjellig. Problemene kan variere fra kommune til<br />
kommune i antall, omfang, intensitet og hvordan de arter seg.<br />
Store kommuner har etablert spesialiserte enheter og stillinger<br />
Store kommuner har kunnet spesialisere mye av sin problemløsning gjennom å opprette egne<br />
enheter, avdelinger, prosjekter og fagstillinger. Eksempler på det er barnevernsvakt, sosial<br />
vakttjeneste, oppfølgingsteam for bostedsløse, voldsoffermottak, utekontakt, sosialarbeidere i<br />
skolen, barnevernskonsulent på politistasjonen, gjeldsrådgiver, egen enhet for<br />
rusmiddelmisbrukere, helsestasjon for ungdom, egen habiliteringsenhet, eget krisesenter, egen<br />
tolketjeneste, ambulerende boteam, familiesenter, feltsykepleierteam, LAR-team<br />
(legemiddelassistert rehabilitering), egen pedagogisk-psykologisk tjeneste,<br />
selvmordsforebyggende team mv. For store kommuner på størrelse med Drammen, Tromsø<br />
og Kristiansand dreier det seg trolig om et hundretalls stillinger i hver kommune.<br />
De store kommunene har kunnet rekruttere personer med spisskompetanse på mange av<br />
problemene – de fleste ansatt i disse spesialenhetene. Det vil si fagfolk med spesiell<br />
kompetanse på lese- og skrivevansker, ADHD, asperger syndrom, rasisme, mobbing,<br />
språkopplæring ift. minoritetspråklige, spiseforstyrrelser, selvmord, æresrelatert vold etc.<br />
Slike spesialister arbeider trolig delvis selv direkte med problemer og brukere, delvis gjennom<br />
å gi råd og veiledning til generalist-fagfolk (barnehageansatte, helsesøstre, lærere, assistenter)<br />
som arbeider i førstelinjen. 23 En rimelig hypotese er at en slik spesialisering og<br />
fagkompetanse fremmer god problemløsning.<br />
På den annen side fører et sterkt spesialisert apparat til større koordineringskostnader og<br />
behov for tverretatlige grupper og/eller prosjekter. Dette gjelder særlig rundt de mange<br />
enkeltpersonene som har en sammensatt problematikk (som samtidig for eksempel har<br />
lærevansker, atferdsproblemer, omsorgssvikt, etc.). Koordineringen forsøkes ofte gjennomført<br />
via såkalte ansvarsgrupper hvor mange fagfolk skal forsøke å koordinere sin innsats. Samtidig<br />
fører flere enheter og flere fagfolk til større mulighet for uenighet og konflikter, som igjen kan<br />
føre til at arbeidet stopper opp og/eller til at enkeltpersoner kan falle mellom apparatets stoler.<br />
Koordineringsutfordringene finnes også ift. mer generelle problemområder som krever innsats<br />
fra mange enheter i et spesialisert apparat (f.eks. ”innvandrergjenger”, voldelige rasistiske<br />
grupper, inkludering av flyktninger, selvmordsforebygging, mv.). Svaret er tverretatlige<br />
grupper eller prosjekter.<br />
Men mye av problemløsningen i store kommuner er også lagt til generalistene i førstelinjen<br />
og har dermed ført til behov for langt flere ansatte i denne linjen, for eksempel i barnehage,<br />
skole, barnevern, helse- og omsorgstjenester, etc.<br />
Små kommuner: Problemløsning fra generalister eller gjennom<br />
interkommunale enheter<br />
De små kommunene må i stor grad håndtere problemer gjennom et apparat hvor det ikke er<br />
ressursgrunnlag for å spesialisere. Problemene må løses av generalister – av den enkelte<br />
barnevernsansatte, helsesøster, omsorgsarbeider og lærer. For å møte de mange problemene<br />
har antall ansatte også ekspandert i små kommuner, men neppe i samme omfang som<br />
problemene som skal løses. Fordelen i små kommuner er at det er færre fagfolk som trenger å<br />
samordne seg slik at koordineringskostnadene blir klart mindre enn i store kommuner.<br />
Forutsatt at småkommunen har kloke og dyktige generalister, kan dette helt sikkert oppveie<br />
23 Denne muligheten til å få høyspesialiserte fagfolk sammenfaller også med den utviklingen som har skjedd i<br />
profesjonsutdanningene i høyskolesystemet – hvor det tilbys masterutdanninger eller lengre<br />
videreutdanningskurs på stadig flere og smalere problemfelt.<br />
26
mye av mangelen på spesialkompetanse. Dess<strong>uten</strong> er mange små kommuner så oversiktlige at<br />
”apparatet” på et tidlig tidspunkt vet hvem som har eller kan få et problem, og hvor det kan<br />
settes inn tidlige og ikke altfor dyre tiltak.<br />
På den andre siden er det ingen urimelig hypotese at mangel på kompetanse og fagmiljøer kan<br />
gjøre problemløsningen i små kommuner dårligere enn i større kommuner:<br />
• En del oppgaver krever en kompetanse som små kommuner neppe vil kunne skaffe<br />
seg.<br />
• En del oppgaver er så krevende faglig og menneskelig at fagfolk neppe vil arbeide<br />
alene med dem.<br />
• En del problemer/utfordringer dukker opp kun tilfeldig og tidvis, slik at små<br />
kommuner ikke kan sette av permanente fagressurser.<br />
• En del oppgaver krever enheter som er såpass store at de sprenger mulighetene for<br />
små kommuner (jf. mange av de oppgaver som nå skal føres til kommunene gjennom<br />
samhandlingsreformen).<br />
En løsning for de små kommunene er å etablere interkommunale enheter innenfor for<br />
eksempel PPT (pedagogisk-psykologisk tjeneste), barnevern, barnevernsvakt, krisesenter,<br />
kriminalitetsforebygging, introduksjonssenter og voksenopplæring for flyktninger,<br />
habiliteringstjenester for funksjonshemmede barn m.m. Dette har gjort det økonomisk mulig å<br />
etablere et fagmiljø som er attraktivt nok til at høyt utdannet personell søker seg dit.<br />
Denne typen interkommunalt samarbeid, hvor en henviser stadig større oppgaver og flere<br />
ressurser inn i det interkommunale rom, har som konsekvens at den politiske styringen kan<br />
undergraves. Den flyttes fra det enkelte kommunestyre til indirekte styring gjennom et<br />
regionråd, styringsgruppe, interkommunalt selskap eller i form av en vertskommuneløsning<br />
eller samkommunemodell. Ressursfordelingen avtalebaseres mellom deltakerkommunene,<br />
noe som igjen hindrer fleksibilitet og direkte styring av ressursene fra den enkelte kommunens<br />
side. Og en slik fleksibilitet er spesielt viktig for små kommuner hvor problembildet kan<br />
variere sterkere enn i store kommuner, både når det gjelder hvilke problemer som oppstår og<br />
med hvilken styrke.<br />
Det er også en fare for at en ved å henvise stadig flere oppgaver inn i dette interkommunale<br />
rommet gradvis utvikler et slags fjerde forvaltningsnivå som er basert på kun indirekte<br />
politisk styring. En får kommuner som innbyrdes har svært ulike oppgaver – ved at noen<br />
håndterer oppgavene selv og hvor andre kommuner samarbeider om ulike oppgaver i ulike<br />
kommunekonstellasjoner. Man kan samarbeide med en kommune om én oppgave, med et par<br />
andre om en annen oppgave og med opptil flere om en tredje oppgave. Og dette varierer fra<br />
kommunene til kommune og fra region til region.<br />
På denne måten gjøres kommunene innbyrdes svært ulike og ugjenkjennelige mht. hvilke<br />
oppgaver og problemer de adresserer hhv. alene eller sammen med andre kommuner. Dette<br />
gjør kommunen som organisasjon og oppgaveløser enda vanskeligere å forstå for lokale<br />
politikere, og ikke minst for velgerne. Faren for å utvikle et svært uryddig ”fjerde<br />
forvaltningsnivå” er spesielt overhengende hvis det interkommunale samarbeidet om<br />
oppgaver som er eksemplifisert ovenfor, suppleres av nye oppgaver innfor både<br />
forebyggende, behandlende og rehabiliterende helsearbeid gjennom samhandlingsreformen.<br />
Den problemekspansjonen som er nevnt i dette notatet, og som krever spesiell kompetanse for<br />
å bli håndtert på en god måte i 2010, legger press på den kommunestrukturen som ble etablert<br />
27
tilbake i 1963. Dagens oppgavebilde er så uendelig mye mer komplisert. Det forutsetter trolig<br />
kommuner som er betydelig større enn mange av dagens kommuner hvis denne type oppgaver<br />
fortsatt skal være underlagt direkte lokal folkevalgt styring.<br />
De ansatte i førstelinjetjenesten som buffere<br />
At kommunene faktisk – til tross for manglende ressurser – har klart å møte de mange<br />
problemer og utfordringer som er nevnt i dette notatet, har ikke minst sammenheng med at det<br />
er utløst en merinnsats fra de ansatte i førstelinjen – fra lærere, sykepleiere, omsorgsarbeidere,<br />
barnevernsansatte, etc. Maktutredningen nevner dette eksplisitt i sin sluttrapport (kap. 5.3).<br />
”Det er de som arbeider i direkte pasient- og klientkontakt som føler velferdsstatens dilemma<br />
på kroppen. De opplever helt konkret misforholdet mellom ambisjoner og bevilgninger, og de<br />
voksende kravene som det ofte ikke er tid og ressurser til å imøtekomme. Dilemmaet blir i<br />
noen grad absorbert og dempet i velferdsstatens førstelinje, av en arbeidsstyrke som strekker<br />
seg og tærer på sine egne ressurser i møtet med klientene. Dette er velferdsstatens<br />
lavtlønnede omsorgsreservoar som bærer byrdene når budsjettene ikke strekker til. Når de<br />
tilførte midlene ikke er tilstrekkelige, og går sammen om et kontinuerlig press om effektivitet<br />
og lønnsomhet, er det de ansattes ansvarsfølelse og samvittighet som tøyer innsatsen. (…) Det<br />
er først og fremst kvinners omsorgsressurser som blir utnyttet og oppbrukt når velferdsstatens<br />
oppgaver og krav går lenger enn bevilgningen tilsier”. 24<br />
Det store sykefraværet i førstelinjeyrkene, et høyt antall uføretrygdede, samt at få ønsker å stå<br />
i jobben til de er 67 år, kan være et tegn på at denne strikken er tøyd så langt at det ikke lenger<br />
kan være så mye mer ”å hente” blant de ansatte i den brede kommunale førstelinjen.<br />
En lokal organisasjon preget av tillit og legitimitet – med en egen<br />
evne til å håndtere motstridende krav<br />
Haukelien m. fl. (2010) har stilt seg følgende spørsmål: ”Hvorfor har ikke kommunene<br />
kollapset under presset fra den omfattende ansvarsoversvømmelsen? Hvorfor har ikke lokale<br />
folkevalgte blitt ”klovner” i befolkningens øyne når de ikke er i stand til å begrunne hvorfor<br />
tjenestene på flere områder blir dårligere, og på andre lenge har vært ytterst mangelfulle?”<br />
I rapporten fra forskerne ved Telemarksforskning vises det til at kommunene fortsatt nyter<br />
stor legitimitet og tillit hos folk. Denne tilliten har sammenheng med nærheten mellom<br />
innbyggere og folkevalgte – hvor de aller fleste oppfatter at de er representert av folk de<br />
identifiserer seg med. De lokale politikere er ikke er ute etter å fremme egne særinteresser,<br />
men derimot opptatt av likehetsverdier i betydningen skape forbedring av livsbetingelsene for<br />
de som befinner seg i en vanskelig eller uheldig situasjon. Lokalpolitikere har mulighet til å<br />
imøtegå kritikk i det offentlige rom, men også i direkte samtale med innbyggerne på de<br />
mange uformelle arenaene hvor lokale politikere treffer innbyggerne. De kan forklare de<br />
vanskelige dilemmaene og få forståelse for dette.<br />
Den politiske kommunen har klart å håndtere en stadig mer omfangsrik oppgaveportefølje<br />
<strong>uten</strong> å miste sin legitimitet eller oppslutning. Dette har kommunen gjort gjennom pragmatisk<br />
å løse oppgavene med de ressurser en har. Oppgavene settes ikke på vent, og utsatte<br />
mennesker settes ikke i kø – en forsøker å gjøre i alle fall noe. Det er sjelden spørsmål om å<br />
gjøre ting best mulig, men om hva som er godt nok gitt de ressurser en har til rådighet.<br />
24 http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/nouer/2003/nou-2003-019/14.html?id=118907#<br />
28
Pragmatismen kommer bl.a. til uttrykk gjennom at normer og styringssignaler fra staten og<br />
tilsynsmyndighetene ikke tas bokstavelig. Skulle de gjøre det, ville hele systemet kollapse.<br />
II. Statlig styring på oppgaver hvor ressursene ikke følger<br />
med – hvilke konsekvenser kan det få?<br />
Den ovennevnte rapporten fra Telemarksforskning presenterer noen interessante refleksjoner<br />
om hvorfor den norske velferdskommunen faktisk har klart å håndtere alle disse oppgavene så<br />
godt som den har gjort. Dette er et viktig spørsmål i samfunnsvitenskapen som dessverre<br />
stilles altfor sjelden: Hvorfor går det så bra som det gjør? Rapporten peker på mekanismer og<br />
faktorer som gjør at velferdskommunen langt på vei har klart å håndtere et i utgangspunktet<br />
uløselig dilemma mellom de krav som både innbyggere, brukere og statlige instanser stiller til<br />
kvalitet og nivå på problem- og oppgaveløsning, samtidig som ressursene er klart begrensede.<br />
Kommunen har klart dette fordi den har hatt autonomi. Der hvor staten har forsøkt å styre, er<br />
autonomien likevel et godt stykke på vei blitt opprettholdt ved at kommunen – pragmatisk<br />
som den er – ikke alltid har tatt statens og tilsynsmyndighetenes standarddefinisjoner helt<br />
bokstavelig.<br />
Samtidig er det ikke vanskelig å se hva som truer denne balansen, og det er innskrenkingen av<br />
det kommunale handlingsrommet. Mye forskning (jf. Maktutredningen 2003,<br />
Velferdsutvalget 2003, Lokaldemokratikommisjonen 2005, Sørensen og Vabo 2005, DIFI<br />
2010) viser at kommunens autonomi gradvis har blitt innskrenket:<br />
”Fra 1990-tallet er det vedtatt en rekke lover i Norge som rettighetsfester krav til<br />
helsetjenester, velferd og utdanning. Likestillingsrettigheter og rettigheter for kulturelle<br />
minoriteter er bygget videre ut. Mange av de generelle velferdsrettighetene skal gjennomføres<br />
på kommunalt nivå og dette be<strong>grenser</strong> spillerommet for det lokale selvstyret. Samtidig bidrar<br />
de til å overbelaste kommunale budsjetter, slik at ikke alle berettigede krav kan tilfredsstilles<br />
fullt ut og samtidig. På denne måten oppstår nye og utilsiktede former for ulikhet der<br />
mulighetene til å fremme sin sak gjennom massemediene og rettsvesenet kan være<br />
utslagsgivende” (Maktutredningens sluttrapport pkt. 6.2).<br />
Et hovedpoeng i maktutredningen er at når staten styrer gjennom rettighetslover, vil en over<br />
tid utvikle en praksis hvor enkelteltindivider og interesseorganisasjoner etter hvert vil bruke<br />
lovene for alt det de er verdt for å påvirke prioriteringen til sin fordel– og da i stor grad<br />
gjennom å bruke rettsvesenet. Dette innebærer at kommunenes pragmatiske praktisering av<br />
statlige pålegg, og særlig rettighetslovene, over tid vil kunne endres.<br />
Kommunene vil kunne bli presset til å imøtekomme de individuelle kravene med de ressurser<br />
som lov og rettsavgjørelser foreskriver. Spørsmålet er da: Hva må da evt. nedprioriteres?<br />
Hvilke fortreningseffekter og velferdstap vil dette føre til?<br />
Den statlige styringens dominoeffekt – stadig flere ønsker å<br />
skjerme seg mot lokale politiske prioriteringer<br />
I følge Sørensen og Vabo (2005) finner en den viktigste drivkraften bak den statlige styringen<br />
i samspillet mellom media og sentrale politikere. Ofte retter media spørsmål til nasjonale<br />
politikere (helst en statsråd) om hva de vil gjøre med en kritisk sak hvor enkeltpersoner synes<br />
urimelig behandlet i kommunen (f.eks. eldre på bøttekott på sykehjemmet, unge<br />
funksjonshemmede på ”aldershjem” etc.). Skal de nasjonale politikerne vise handlekraft og<br />
29
dermed score politiske poeng i velgermassen, må de love et ”statlig grep” hvor kommunens<br />
prioriteringer overstyres – gjennom øremerking, lovpålagte krav til tjenestene og/eller<br />
minimumsstandarder. Løsninger på en tilsynelatende uklok prioritering eller dårlig håndtering<br />
av en sak i en eller noen få kommuner, finner sin løsning gjennom å bruke et generelt<br />
styringsinstrument som gjelder alle kommuner.<br />
Det finnes også andre drivkrefter som trekker i retning av statlig styring av kommunene. Krav<br />
og press kommer ofte også innenfra kommunene sjøl – i første rekke fra ansatte og deres<br />
organisasjoner. I følge Terje P. Hagen ligger en viktig drivkraft i profesjonaliseringen og<br />
sektorspesialiseringen:<br />
”Profesjoner og sektorspesialister i det lokale og sentrale styringssystemet vil stille krav om<br />
standarder når det gjelder egne lønns- og arbeidsforhold og når det gjelder kommunenes<br />
ytelser. De lokale helsemyndighetene ønsker øremerkede tilskudd til eldreomsorg,<br />
undervisningsadministrasjonen ønsker mer veldefinerte og høyere statlige minstestandarder,<br />
barnehageforvaltningen ønsker høyere kvalitetskrav til barnehagene osv. Profesjonene på de<br />
lokale nivåene vil derfor etterspørre flere reguleringer, sterkere bindinger på bruk av<br />
kommunens midler og økt statlig ansvar for oppgaveløsningen. (…) Fordi det skjer<br />
sentralisering på ett område som følge av profesjonalisering og utvikling av standarder, vil<br />
det bli nødvendig for grupper innenfor andre deler av kommunens ansvarsområde å stille<br />
krav om lignende standarder. Sentralisering skaper sentralisering” (Hagen 2000: 196).<br />
Profesjons- og fagorganisasjoner, ofte med støtte fra tjenesteområdets bruker- og<br />
interesseorganisasjoner, ønsker å komme seg ut av den prioriteringsklemma som kommunen<br />
står oppe i. Dette kan gjøres ved å skjerme nettopp sitt eget tjenesteområde fra de lokale<br />
politiske prioriteringene. I en kommune som hele tiden får eller påtar seg flere oppgaver enn<br />
det er ressurser til, og hvor det hele tiden er nødvendig å utnytte og smøre ressursene tynt<br />
utover, framstår det som rasjonelt for både ansatte, brukere, brukerorganisasjoner og<br />
sektor/interessepolitikere å ville skjerme seg mot lokale prioriteringer. Sentrale løsninger<br />
framstår som om de i seg selv gir en velferdsgevinst.<br />
Et illustrerende eksempel er kravet om statlig styring av det kommunale ungdomsarbeidet<br />
gjennom en ungdomslov som ble overlevert regjeringen i 2007. I oppropet hvor kravene var<br />
formulert, framgikk det at alle kommuner skal være forpliktet til å tilby en bestemt type<br />
ungdomstiltak (rusfrie mestringsarenaer <strong>uten</strong> kvalifikasjonskrav), at det utarbeides<br />
retningslinjer gjennom en forskrift for å sikre kvalitet i tiltaket, samt krav om øremerkede<br />
midler (jf. en ungdomsmilliard). 25 Bak oppropet sto:<br />
Ungdom og Fritid, som er en interesseorganisasjon for ca. 600 fritidsklubber<br />
og ungdomshus – de fleste kommunale.<br />
Fagforbundet, som organiserer drøyt 300.000 ansatte i offentlig sektor, hvorav<br />
20.000 som arbeider med barn og unge.<br />
Landsforeningen for utekontakter, en interesseorganisasjon for 62 kommunale<br />
utekontakter med ca. 200 ansatte.<br />
25 Et annet eksempel på denne logikken er Musikernes fellesorganisasjon og Norsk kulturskoleråd som i<br />
september 2008 tok til orde for detaljerte forskrifter som binder kommunenes handlefrihet når det gjelder<br />
musikk- og kulturskolene. Det er ikke nok at kulturskolene har blitt et en lovpålagt oppgave for kommunene. I<br />
følge interessentene må det hardere lut til.<br />
30
Ungdom mot Narkotika, Nordens største rusgiftspolitiske<br />
ungdomsorganisasjon.<br />
Senere har et 30-talls organisasjoner stilt seg bak kravet om en ungdomslov<br />
herunder også ungdomsorganisasjonene til to av regjeringspartiene (AUF og<br />
SU) og Barneombudet.<br />
Sørensen og Vabo (2005) påpeker videre at de sentraliserte løsningene hele tiden fremstår<br />
som bedre enn de desentraliserte i nasjonale debatter. Velferdsgevinsten ved statlig regulering<br />
blir fremhevet, mens det er få som peker på velferdstapet ved sentralisering. Velgerne får ikke<br />
kunnskap om hvilke fordeler de desentraliserte løsningene har. Sørensen og Vabo peker også<br />
på at en av grunnene til at regjering og storting kan innføre stadig sterkere regulering av<br />
kommunesektoren, er at ”lokaldemokratiets fortrinn har få energiske talsmenn, verken blant<br />
velgerne, lokalpolitikerne eller stortingspolitikerne”. Hvis vi vender tilbake til eksempelet<br />
med en ungdomslov, har det vært utvist betydelig energi for å begrense det lokale demokratiet<br />
i Fagforbundet og Ungdom og Fritid, som jo organiserer kommunalt ansatte og kommunale<br />
fritidsklubber. Kravene kommer ”innenfra” kommunene selv. I dette tilfellet dreier det seg om<br />
et krav om sterkere statlig styring på det området som minst egner seg for statlig styring –<br />
kultur og fritidsfeltet. 26 De nevnte organisasjonene og aktørene går her lenger enn regjeringen<br />
som understreker (i St.meld. 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemokrati) at kultur- og<br />
fritidspolitikken ligger <strong>uten</strong>for de sentrale velferdstjenester hvor likhet, standardisering og<br />
sterk statlig styring er påkrevet. Et betimelig spørsmål i forlengelsen av dette er: Hvis en ikke<br />
engang kan akseptere lokal politikk på dette feltet, hva skal da rommet for lokal politikk<br />
egentlig være?<br />
En av grunnene til at velferdsgevinsten ved statlig regulering framstår som åpenbar, er at det<br />
er lett å vise til at en gjennom styring og øremerking kan få til en bedring av akkurat den<br />
konkrete tjenesten. Hvis en øremerker en milliard kroner til ungdomsarbeid og pålegger<br />
kommunene å drive fritidsklubblignende tiltak styrt av en kvalitetsforskrift, er det konkret og<br />
enkelt å forstå at dette vil gi bedre fritidsklubber. Motargumentet vil være at dette vil kunne<br />
ha fortrengningseffekter på andre tiltaksområder som nødvendigvis må få mindre ressurser,<br />
samt at det vil undergrave reelt lokale løsninger, som kanskje vil være vel så gode for<br />
ungdommene. Men dette blir en type innvending hvor de negative følgene av den statlige<br />
styringen framstår som uklare og hypotetiske. Statlig styring framstår som så mye bedre enn<br />
velferdstapet på andre områder – kort og godt fordi gevinsten ved statlig styring er så mye<br />
enklere å forstå.<br />
Gjennom at talspersoner for statlig styring (stortingspolitikere, ombudene, ledere i de politiske<br />
ungdomsorganisasjonene, ledere i fagforeningene m.m.) opererer på den nasjonale arena, kan<br />
det tenkes at de opparbeider seg en type definisjonsmakt som det kan være vanskelig å<br />
imøtegå. Og de som evt. kan imøtegå den, befinner seg ikke på den nasjonale arenaen, men på<br />
den lokale.<br />
I tillegg gir Svarte-Per-logikken ekstra kraft til argumentene for statlige styringstiltak overfor<br />
kommunene. Når så mange områder allerede er statlig styrt og skjermet fra kommunal<br />
prioritering, er det desto viktigere for brukere, ansatte og interesse/saks-politikere på de ”frie<br />
og ustyrte områdene” å komme seg inn under det statlig styrte skjoldet. Dette betyr at selv om<br />
en prinsipielt er for kommunal frihet, kan konklusjonen likevel bli ”statlig styring”. Få vil<br />
26 Her vil lokale behov og interesser i stor grad variere ut fra kommunestørrelse, antall ungdommer i kommunen,<br />
hva som allerede foreligger av tilsvarende tilbud, hva som finnes i nabokommunene, etc. Kort sagt: I mange<br />
kommuner vil det neppe være behov for en fritidsklubb fordi de unge er aktive på andre arenaer.<br />
31
være ansatt i, bruker av eller interesse/sakspolitiker på ”de siste kommunalt styrte områdene”<br />
– med stor risiko for å bli en evig salderingspost. Dette har vært en viktig begrunnelse for en<br />
ungdomslov. Og denne begrunnelsen har blitt ytterligere aktualisert gjennom at kulturskolene<br />
har blitt lovpålagt, og hvor det viser seg at de får en stadig større andel av de kommunale<br />
kulturbudsjetter. 27<br />
Det er disse drivkreftene som ligger bak mye av den situasjonen som DIFI (2010) beskriver:<br />
Den statlige detaljstyringen har tiltatt samtidig som kontrollen har økt.<br />
Det er ingen som bestrider statens rett til å styre ressursbruk og prioriteringer i kommunene<br />
for å ivareta viktige nasjonale hensyn, rettigheter for svake grupper og rettssikkerhetshensyn.<br />
Problemet er at det har vokst opp en underskog av statlige påbud, plikttiltak og individuelle<br />
rettigheter som samlet sett undergraver den handlefriheten som kommunene trenger for å<br />
være en god problem- og oppgaveløser – i forhold til oppgaver som det ut i fra et<br />
velferdsperspektiv er minst like viktig å løse.<br />
Avslutningskommentar, hypoteser og problemstillinger<br />
Et hovedargument for at vi i det hele tatt har kommuner er at det kommunale selvstyret bidrar<br />
til en effektiv utnyttelse av ressursene gjennom en lokal tilpasning og prioritering ut i fra lokal<br />
kunnskap og lokale behov. Dette argumentet veier trolig enda tyngre i en situasjon hvor<br />
kommunene ikke bare er ulike i størrelse, topografi, næringsstruktur, folketall etc., men hvor<br />
de står overfor så mange utfordringer som varierer i type, omfang og styrke fra kommune til<br />
kommune. Den norske kommunen forholder seg til et problembilde som stadig ekspanderer. I<br />
dette notatet er det nevnt over 40 mer eller mindre nye utfordringer/problemer hvor det<br />
forventes innsats fra kommunen, og hvor kravene om innsats øker. Samtidig har ikke<br />
ressursene for å møte denne problemekspansjonen holdt tritt – noe som stiller enda sterkere<br />
krav til lokal prioritering og fleksibel utnyttelse av ressursene.<br />
En spesiell utfordring ved den statlige styringen er at den etablerer noen “må-oppgaver” for<br />
kommunene. Samtidig kan mange av de oppgavene som ikke styres på denne måten være<br />
minst like viktig for velferd – for individer, grupper eller en hel lokalbefolkning. Hva er<br />
fortreningseffektene av at staten styrer noe og stadig mer, men ikke alt? Hvilke problemer –<br />
og hvilke klientgrupper, brukere og innbyggere – vil være tapere?<br />
En hypotese er at fortrengningseffektene vil bli mest merkbare ift. å adressere generelle og<br />
varige utfordringer som alle kommuner står overfor, så som kriminalitetsforebygging,<br />
helsefremmende tiltak, inkludering og rusforebygging. I tillegg vil evnen til å adressere helt<br />
nye problemer som oppstår plutselig og som fluktuerer i omfang og karakter, og som krever et<br />
apparat som er fleksibelt og hvor alle ressurser ikke er båndlagt, bli svært begrenset hvis den<br />
statlige styringen tiltar.<br />
En problemstilling som kan/bør utredes videre er: Hva gjør kommunene ift. problemer som er<br />
nedprioritert fordi kommunene må prioritere andre problemer? Bidrar manglende ressurser og<br />
manglende handlingsrom til at enkelte problemer kun møtes med symbolpolitiske tiltak? Eller<br />
er det slik Haukelien m. fl. (2010) antyder, at kommunene faktisk klarer å unndra seg den<br />
27 Dette dokumenteres i utredningen “Ungdoms fritidsmiljø – Ungdom, demokratisk deltakelse og innflytelse”.<br />
Barne- og likestillingsdepartementet, 2009. Utredningen er utarbeidet av en ekspertgruppe bestående av Halvor<br />
Fauske, Guri Mette Vestby og Yngve Carlsson.<br />
32
statlige styringen og den statlige kontrollen – gjennom at de allikevel gjør det som synes mest<br />
fornuftig i den enkelte kommune?<br />
Et realistisk scenario for fremtiden er at den statlige styringen med kommunene vil tilta. Det<br />
er så sterke krefter i sving at det kan være vanskelig å stoppe den stadig sterkere statlige<br />
styringen – særlig innenfor de typiske velferdstjenestene. Det hele kan gå så langt at staten<br />
like gjerne kan overta det direkte ansvaret for å produsere tjenester innenfor skole, barnehage,<br />
barnevern, helse og omsorg. Kommunene kan evt. bli sittende igjen med de feltene hvor det er<br />
åpenbart at de bør ha et stort handlingsrom, for eksempel samfunnsutvikling og kultur.<br />
Da er spørsmålet: Hva vil skje hvis velferdskommunen ikke fantes? Hvordan skal staten da<br />
kunne sikre fleksibilitet til å finne gode lokale løsninger i forhold til oppgaver som varierer<br />
sterkt i omfang, innhold og styrke mellom lokalsamfunn og innen det enkelte lokalsamfunn<br />
over tid? Hvordan skal en prioritere ift. til et oppgavemangfold som overskrider de ressursene<br />
man har til rådighet når prioriteringen ikke skjer politisk? Hvordan skal en lokal stat kunne<br />
gjøre dette, samtidig som en opprettholder en viss legitimitet som politisk system – når en<br />
ikke har lokale politikere som kan ”bufre” og forklare hvorfor de prioriterer som de gjør?<br />
Hvordan skal en evt. sikre åpenhet, innsyn, diskusjon og kritikk i et lokalt statlig system <strong>uten</strong><br />
den offentlighet som kjennetegner kommunene? Vil en slik total statliggjøring av den lokale<br />
problemløsning gi bedre eller dårligere problemløsning? Og kanskje viktigst: Bedre eller<br />
dårligere velferd?<br />
Handlefrihet dreier seg ikke bare om statlig styring gjennom lover, forskrifter, rundskriv og<br />
rikspolitiske retningslinjer. Handlefrihet dreier seg i stor grad om økonomi; om<br />
oppgaveekspansjonen faktisk reflekteres i den økonomien som kommunene har. Et spørsmål<br />
som det er naturlig å reise på nytt i forlengelsen av dette notatets beskrivelse av den<br />
kommunale oppgaveekspansjonen, er om kommunene bør få rett til å fastsette det lokale<br />
skattøre. Dette for å kunne tilpasse ressursene til et stadig økende oppgavespekter og høyere<br />
forventninger blant innbyggene om større kommunal innsats. Hvis innbyggerne gjennom valg<br />
gir tilslutning til de partiene som ønsker å heve lokale skatter, vil problemløsningsevnen<br />
kunne økes. Hvis innbyggerne derimot gir tilslutning til partier som ikke ønsker å pålegge<br />
dem større lokale skatter, kan det ha som effekt at folks forventninger til at kommunen skal<br />
løse stadig flere oppgaver reduseres til et nivå kommunen lettere kan håndtere.<br />
Litteraturliste<br />
Barland, B. og Egge, M. (2009): Tro, håp og mulighet: Evaluering av et<br />
kriminalitetsforebyggende ungdomsprosjekt i Skien. PHS Forskning 2009:1<br />
Barne- og likestillingsdepartementet ( 2009): Ungdoms fritidsmiljø – Ungdom, demokratisk<br />
deltakelse og innflytelse. Utredning fra ekspertgruppe nedsatt av Barne- og<br />
likestillingsdepartementet januar 2008<br />
Berg, B. (2005): En stein i elva: En evaluering av et kvalifiseringsprosjekt for ungdom med<br />
minoritetsbakgrunn. Trondheim: SINTEF<br />
Baklien, B. og Carlsson, Y. (2000): Helse og kultur. Prosessevaluering av en nasjonal satsing<br />
på kultur som helsefremmende virkemiddel. NIBR-rapport 2000:11<br />
Bjørgo T. og Carlsson, Y. (1999): Vold, rasisme og ungdomsgjenger. Oslo: Tano<br />
33
Carlsson, Y. (1995). Aksjonsplan Brumunddal – ga den resultater? Oslo: NIBR-rapport<br />
1995:13<br />
Carlsson, Y. (2002) Utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet: Rapport fra en<br />
følgeforsker. Oslo: NIBR-notat 2002:125<br />
Carlsson, Y. (2008). Utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet. 2005-2007: De gode<br />
eksemplene. Oslo: Barne- og likestillingsdepartementet<br />
Carlsson, Y og Haaland, T (2004). Barn og unge som står <strong>uten</strong>for – aktivisering gjennom<br />
idrett. NIBR-rapport 2004:11<br />
Carlsson, Y og Haaland, T (2004): Voldelige ungdomsgrupper – intervensjon på<br />
kommunenivå. NIBR-rapport 2004:20<br />
Fauske, H. (1997): Forståelse, forklaring og konstruksjon av sosiale problemer. Sosiologi i<br />
dag. Nr. 4/97<br />
Hagen, T. P. (2000): Hva skal vi evaluere? Effektivitet eller demokrati? I: Evaluering av<br />
offentlig virksomhet. Metoder og vurderinger. Oslo: Norsk institutt for by- og<br />
regionforskning.<br />
Halvorsen, Knut (2001): Sosiale problemer. En sosiologisk innføring. Fagbokforlaget<br />
Haukelien, H. Vike, H., Landsverk Hagen, A., Rudningen, A. 2010: Frihet til likeverd<br />
Likhetsverdier, lokal tilpasning og ansvarsfordeling. Telemarksforskning rapportutkast juni<br />
2010. Ferdig rapport ventes i oktober 2010.<br />
Rønning, R. (1992): Vår velferdsskute er lastet med. Oslo: Ad Notam Gyldendal<br />
Solvang, P. (2002): Annerledes. Uten variasjon, ingen sivilisasjon. Oslo: Aschehoug<br />
St.meld. nr 6 (2002-2003): Tiltaksplan mot fattigdom.<br />
St.meld. nr.33 (2007-2008): Eit sterkt lokaldemokrati.<br />
Sørensen., R, J. og Vabo, S (2005): Sentraliseringsparadokset. Hvorfor staten overtar<br />
styringen av kommunene. Tidsskrift for samfunnsforskning vol. 46, nr. 4, s. 503-536<br />
Thorød, A. B. (2006): En normal barndom? - Foreldrestrategier for å skjerme barn fra<br />
konsekvenser av å leve med lav inntekt. NOVA-rapport 2/06. Oslo: NOVA<br />
Tvetene, G. K. (2001): ”Jeg prøver å få det til å bli borte av seg selv”. Om barn som lever i<br />
familier som over tid har mottatt økonomisk sosialhjelp. Masteroppgave i statsvitenskap.<br />
NTNU. Institutt for Sosiologi og Statsvitenskap. Trondheim<br />
34