Vedlegg: Forvaltningsrevisjonsrapport - Sandnes Kommune

sandnes.kommune.no

Vedlegg: Forvaltningsrevisjonsrapport - Sandnes Kommune

Rogaland Revisjon IKS

Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige

i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Rapporten er et offentlig

dokument og skal være tilgjengelig også for media og andre interesserte. Behovene varierer,

men her er en leserveiledning med to nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles:

1. Innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentar

2. Hovedrapporten med innledning, faktabeskrivelse og vurderinger, konklusjoner

og anbefalinger samt vedlegg

Innhold .................................................................................................................. 3

Sammendrag ........................................................................................................ 4

Rådmannens kommentar .................................................................................. 8

Rapporten ........................................................................................................... 11

1 Innledning ........................................................................................... 12

1.1 Formål og problemstillinger ............................................................. 12

1.2 Revisjonskriterier og metode ............................................................ 13

2 Faktabeskrivelse og vurderinger ...................................................... 14

2.1 God praksis for styring av byggeprosjekter ................................... 14

2.2 Kommunens rutiner for styring av byggeprosjekter ..................... 16

2.3 Kommunens byggeprosjekter og byggeregnskaper ...................... 27

2.4 Våre utvalgte byggeprosjekter i kommunen .................................. 33

3 Konklusjoner og anbefalinger ........................................................... 38

Vedlegg ............................................................................................................... 42

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 3 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Kontrollutvalget har bestilt et prosjekt om styring av byggeprosjekter. Formålet med

prosjektet er å vurdere hvordan kommunens byggeprosjekter planlegges, iverksettes

og følges opp, samt komme med forslag til forbedringer. Anleggsprosjekter og boligprosjekter

er ikke omfattet.

Sentralt står saksbehandlingen i de enkelte faser i byggeprosjekter og den informasjonen

som legges til grunn for beslutninger og innstillinger til politisk vedtak, samt om

det er en tilfredsstillende intern kontroll ved styring av byggeprosjekter.

Arbeidsmetodene har bestått av en kombinasjon av intervjuer, spørreskjema og gjennomgang

av dokumenter. Utvalgte byggeprosjekter er detaljkontrollert.

Våre funn beskrives i det nedenstående

Kommunens rutiner for styring av byggeprosjekter

Kommunens rutiner er i stor grad beskrevet i deres Rutiner for kommunale byggesaker

(som vi for enkelhets skyld kaller byggeinstruksen). Byggeinstruksen beskriver saksbehandlingen

i alle faser i byggeprosjekter. Den er relativt oversiktlig og synes fullstendig

mht. hvilke forhold som må avklares underveis. Dette gjelder både mht. hva

som er beskrevet som vesentlige forhold i anerkjent litteratur, samt innholdet i andre

kommuners byggeinstrukser.

Innvendingen er at den kan gjøres enklere og kortere og gjerne med flere visualiseringer.

En rekke forhold kan tas ut og beskrives i egne håndbøker eller med henvisninger

til andre kilder. Dette er forhold kommunen (stab eiendom) selv trekker frem.

I det nedenstående fokuseres det videre på forhold vi har merknader til. Andre forhold

blir ikke omtalt.

Flere av rutinene omtalt i byggeinstruksen praktiseres ikke av kommunen. Det utarbeides

ikke skjema prosjektkalkyle, rådmannens oppdragsbrev og erfaringsrapporter.

Det er også enkelte andre forhold hvor praksis avviker fra instruksen. Dette siste har vi

omtalt for seg under våre vurderinger av kommunens byggeprosjekter, byggeregnskaper

og utvalgte byggeprosjekter.

Skjema ”prosjektkalkyle av investeringer til økonomiplan” er mye omtalt i byggeinstruksen.

Skjemaet er en sjekkliste som tar for seg status for forhold som skal være på

plass før en går videre med et byggeprosjekt. Dette gjelder eksempelvis arealbehov, regulering,

tomtesituasjon og foreløpig kalkulering. Skjemaet utarbeides ikke. I stedet

drøftes disse forholdene på ulike administrative areaner, for eksempel rådmannens le-

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 4 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

dergruppe og administrativ tomtegruppe. I tillegg tas spørsmålene opp i kommunens

arbeid med skolebyggprogrammet, plan for barnehageutbygging osv.

Rådmannens oppdragsbrev gjelder for et konkret byggeprosjekt. Oppdragsbrevet er

erstattet av et oppdragsmøte i begynnelsen av året. Dette gjelder da for alle byggeprosjektene,

slik at selve forholdet likevel synes dekket.

Det skal være god dialog om erfaringer mellom brukeravdelinger og prosjektledere

underveis i prosjektene og i etterkant av overtagelsen, men dette er ikke erfaringsrapporter.

Vi er likevel noe usikre i hvilken grad erfaringsrapporter alltid er nødvendige.

Kommunen bør ta stilling om erfaringsrapporter alltid skal utarbeides eller hvilke tilfeller

som skal kreve dette.

Fra stab eiendom har vi fått innspill om at de burde være mer involvert i idéfasen, eksempelvis

som rådgivere overfor brukeravdelingen mht. muligheter og utforming av

byggene. De mener at dette kan være med på å redusere kommunens driftskostnader

for byggene. Innspillet kan vurderes nærmere av kommunen.

Vi vil ellers bemerke at byggeinstruksen ikke har vært oppdatert siden 2000. Det som

står om offentlige anskaffelser er gamle lovregler og terskelverdier. Det som står om

normer (konsepter) for byggtyper er en oversikt pr. oktober 2000. Vi foreslår at instruksen

her formuleres på en generell måte. Eksempelvis om å følge opp gjeldende

lovregler om offentlige anskaffelser og normer (konsepter) for byggtyper.

Det er i hovedsak brukerenhetene som utvikler normer (konsepter). Det er utarbeidet

for skolebygg, men ikke for barnehager. I lovverk og sentrale retningslinjer vil det være

krav eller normer om f.eks. antall kvadratmeter pr. barn, pasient e.l. Kommunen bør

likevel vurdere nærmere om det bør utarbeides egne normer (konsepter) for alle vanlige

kommunale byggtyper.

Kommunen er selv er i gang med å oppdatere bygginstruksen og utarbeide en byggehåndbok.

De ser i denne forbindelse på hva andre kommuner har gjort her.

Kommunens byggeprosjekter og byggeregnskaper

Byggeprosjektene fremkommer av kommunens økonomiplan. Kommunen budsjetterer

investeringene for de årene de antas å bli utført (iht. fremdriftsplaner og hvor beløpene

fremkommer av økonomiplanen og investeringsbudsjettet). Dette anses for å være god

praksis. Kommunens byggeprosjekter har hatt lite av overskridelser utover anbudssum.

Dette tyder på at det har vært en fornuftig bruk av påslag (marginer/reserver).

Det fremgår at virksomhetene (brukeravdelingene) ikke blir belastet med internleie.

Dette kan medføre at programkomitéen ikke får dette spesielle incitamentet til å begrense

kostnadene for byggingen og utnyttelsen av byggene. Vi har ingen indikasjoner

på at dette skjer i Sandnes kommune, men de reelle kostnadene kommer nå ikke fram i

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 5 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

regnskapet for virksomhetene. Kommunen selv har vurdert innføring av internleie

som virkemiddel for å optimalisere arealbruken. Foreløpig vil de ikke gjøre dette, men

holder muligheten åpen på sikt. Begrunnelsen var at internleie fører til mer byråkrati

og merarbeid og at det ut fra andres erfaringer synes å ha liten effekt på arealeffektivisering.

Det er også andre incitamenter enn internleie som kan påvirke arealeffektiviseringen.

Vi ser at byggeregnskaper har blitt avlagt svært sent i ettertid, men at kommunen (prosjektlederne)

nå synes å være omtrent à jour. For ettertiden bør det være et mål å få avlagt

byggeregnskapene innen de 18 månedene som kommunens byggeinstruks har

krav om. Kommunen kan vurdere nærmere om de skal ha lenger frist for byggeregnskapene.

På den måten vil det være større sjanser for å få med eventuelle ”sene” utgifter

i byggeregnskapene. Kommunen kan også vurdere nærmere om det skal opprettes

en avsetningskonto for uforutsette utgifter ved byggeprosjektene.

Ved vår løpende kontroll av utgifter til byggeprosjektene har vi ikke avdekket vesentlige

feil. Våre tester viser at fakturakontroll, attestasjon og anvisning i all hovedsak blir

praktisert, samt at arbeid blir utført iht. kontrakt. Det samme gjelder praktiseringen av

rutiner for endringer og tillegg gjennom rekvisisjoner. Vi har heller ikke avdekket større

feil ved kommunens praktisering av lovregler om offentlige anskaffelser. Ombygginger

(oppgraderinger/tilpasninger) få år etter ferdigstillelsen av byggeprosjekter,

anses ikke å ha noe særlig omfang.

Våre utvalgte byggeprosjekter i kommunen

Vi har under våre vurderinger av kommunens rutiner for styring av byggeprosjekter,

skrevet at flere av rutinene omtalt i byggeinstruksen ikke praktiseres av kommunen.

Det utarbeides ikke skjema prosjektkalkyle, rådmannens oppdragsbrev og erfaringsrapporter.

Vi ser også at kostnadskalkylene K0 eller K0 og K1 ofte manglet ved de avlagte byggeregnskaper.

1 Dette er ikke i tråd med byggeinstruksen. Kommunen bør her vurdere å

stramme opp bruken av K0 og K1 da de er en del av økonomistyringen av byggeprosjektene.

Det kan likevel tenkes at disse kostnadskalkylene i gitte situasjoner kan utelates.

Dette kan da fremkomme av byggeinstruksen. Det er ellers uklart i hvilken grad K0

og K1 faktisk ble utarbeidet i sin tid. Når det gjelder de utvalgte byggeprosjektene, ser

vi at rutinene her er fulgt for Sørbø skole, mens de ikke er aktuelle for Bogafjell skole

da dette er et lite prosjekt. For Porsholen barnehage som totalentreprise er K1 ikke aktuelt.

For Riskatun sykehjem og Kustens hus/KinoKino manglet både K0 og K1. Vi ser

at det for Riskatun sykehjem er forklart i rådmannens saksfremlegg hvorfor en gikk direkte

på kostnadskalkylen K2. Dette skyldes at kommunen skulle spare tid i fremdriften

av prosjektet.

1

Kostnadsestimat K0 er etter skisseprosjekt og er et estimat basert på beste erfaringstall relatert til investeringskalkylen

(IK) i økonomiplanen. K0 har nøyaktighetsgrad på +-20 %. Kostnadsestimat K1 er etter forprosjektering ut fra byggeprogram.

Ved K1 legges det inn prosjektreserver på 8-12 %.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 6 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

For anbudsgjennomføringen har vi ingen merknader. Denne er gjennomført i tråd med

lovregler om offentlige anskaffelser.

Vi vil bemerke at dersom kommunen benytter rammeleverandører på et byggeprosjekt,

blir det ikke stilt noen sikkerhet/bankgarantier og garantier for byggutførelsen.

Kommunen bør se om det er muligheter for at slike garantier også kommer med når

rammeleverandører benyttes.

Når det gjelder kommunens (prosjektleders) kontroller av utgifter ved byggeprosjektene

viser vi til det vi skriver under våre vurderinger om kommunens byggeprosjekter

og byggeregnskaper. Det var her ikke noe spesielt å bemerke. Den lange tidsfristen for

avleggelse av byggeregnskaper etter at bygget er tatt i bruk, medfører for øvrig at byggeregnskapene

normalt blir fullstendige med tanke på å få med alle utgifter.

Brukerperspektivet ved byggeprosjektene

Brukerperspektivet ved byggeprosjektene er viktig da det er brukerne byggene er til

for. Vi har søkt etter brukernes mening om byggeprosjektene i sluttrapporter og erfaringsrapporter

for de avlagte byggeregnskapene i den kontrollerte perioden (24 byggeregnskaper).

Det står intet om brukererfaringer i sluttrapporter selv om byggeinstruksen

legger opp til dette, mens erfaringsrapporter som nevnt foran ikke utarbeides. Vi

har for de fem detaljkontrollerte byggeprosjektene kontaktet brukerrepresentantene i

programkomitéen for å få deres oppfatning om byggeprosjektene. Det fremkom ikke

spesielle forhold her, men det understrekes at vi fikk få svar.

Vi gir følgende anbefalinger til kommunen:

Byggeinstruksen bør revideres og gjøres enklere og kortere, og gjerne med flere visualiseringer.

En rekke forhold bør tas ut og beskrives i egne håndbøker eller med

henvisninger til andre kilder.

Kommunen bør vurdere om skjema prosjektkalkyle, rådmannens oppdragsbrev,

erfaringsrapporter og kostnadskalkylene K0 og K1 fremdeles skal være obligatoriske,

eller om byggeinstruksen skal endres når det gjelder bruken av disse.

Kommunen bør innskjerpe overholdelsen av tidsfristen for avleggelse av byggeregnskaper.

Det kan vurderes en lengre tidsfrist for avleggelse av byggeregnskaper

og om det skal opprettes en avsetningskonto for uforutsette utgifter ved byggeprosjektene.

Ved avleggelse av byggeregnskapene bør også K0 og K1 framgå i den grad disse

skal utarbeides, ev. en forklaring på hvorfor de ikke ble utarbeidet.

Kommunen bør vurdere nærmere om det skal utarbeides egne normer (konsepter)

for alle vanlige kommunale byggtyper.

Kommunen bør undersøke mulighetene for at det kan bli stilt sikkerhet/bankgarantier

og garantier for byggutførelsen også når det benyttes rammeleverandører.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 7 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Vi mottok rådmannens kommentar 06.12.12.

Rådmannen er tilfreds med at revisjonen konstaterer at kommunens byggeprosjekter

gjennomføres i samsvar med Lov om offentlige anskaffelser, at regnskapsføring og

håndtering av de kontraktsmessige forholdene er funnet i orden.

I arbeidet med forvaltningsrevisjonen er det sett nærmere på byggeregnskaper i perioden

2006-2011, og gjeldende Rutine for kommunale byggesaker er benyttet som metodisk

måleredskap. Rådmannen er klar over at rutinen på flere punkter er foreldet ift.

den praksis som nå benyttes for utviklingen av et byggeprosjekt. Det har vært initiert

flere oppstarter av arbeidet den senere tiden, men kapasitetshensyn har gjort at pågående

prosjekter og avleggelser av byggeregnskaper er gitt høyere prioritet. Dette har

vært mulig, da de sentrale oppgavene ifm. utviklingen av byggeprosjekter har vært tilfredsstillende

ivaretatt gjennom nye etablerte rutiner med rådmannens oppdragsmøte

og mer overordnet styring og prioritering fra rådmannens ledergruppe ifm. økonomiplanarbeidet.

I tillegg har stab eiendom kommet godt i gang med arbeidet om å få frem

nøkkeltall for ulike kategorier bygg og enkeltbygg.

I rapporten tar revisjon opp intern husleie som et mulig incitament ift. arealeffektivitet.

Rådmannen viser til den nevnte saken som er fremlagt for bystyret om dette forholdet.

Videre vil rådmannen understreke at tjenesteområdene har svært ulike rammeforutsetninger

for å bidra til økt arealeffektivitet med dagens bygningsmasse, den beliggenhet

og fremtidig utviklingsmuligheter. Eksempelvis er ikke skolekapasiteten på Malmheim

skole fullt utnyttet. Det vil ikke la seg gjøre uten tilvekst. Revidert kommuneplan

møtte på innsigelse til nytt område på Malmheim. Innenfor andre sektorer stilles krav

til arealstørrelser for å utløse investeringstilskudd. Incitamentene for tjenesteområdene

mht. arealeffektivitet er etter rådmannens syn klart til stede i dag, men har også begrensninger

i ytre rammebetingelser. Ny kommuneplan legger imidlertid opp til gjennom

prioritert tiltak at ved nye offentlige bygg/anlegg skal funksjoner i størst mulig

grad søkes samlokalisert. Dette for å spare råmark, optimalisere drift og redusere arealbehov

dvs. bygningsmasse.

Rådmannen har forståelse for at revisjonen ikke kan trekke noen entydige konklusjoner

fra undersøkelsen blant brukerrepresentantene som er spurt, da datagrunnlaget er

lite. Fra rådmannens syn hadde det vært et nyttig og viktig supplement til rapporten i

og med at fokus er styring av byggeprosjekter. Målet med forvaltningsrevisjonen er

forbedring og læring og derfor hadde det vært ønskelig at involverte brukerrepresentanter

sine innspill også fremkom. Temaet bør vurderes å følges opp ved senere forvaltningsrevisjon.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 8 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Revisjonen gir i det fremlagte høringsutkastet av forvaltningsrevisjonen fem anbefalinger

til kommunen. Rådmannen vil til disse avgi følgende uttalelse:

Byggeinstruksen bør revideres og gjøres enklere og kortere, og gjerne med flere visualiseringer.

En rekke forhold bør tas ut og beskrives i egne håndbøker eller med henvisninger til andre kilder.

Rådmannen er enig i at Rutinen for kommunale byggesaker må revideres. Rutinen kan

med fordel forenkles, men på en slik måte at den fortsatt er et redskap både stab byggeprosjekter,

tjenesteområdene, tillitsvalgte og hovedverneombud. Flytskjemaer som

ligger i dagens rutine kan med fordel benyttes mer. Gangen i byggeprosjekter med ulike

entrepriseformer bør beholdes da det også gir tjenesteområdene og beslutningstakerne

(folkevalgte) god oversikt over konsekvenser av ulike valg som skal treffes. På

den måten ivaretas også forutsigbarhet hos de ulike involverte partene i et byggeprosjekt.

Rådmannen ser for seg at slik revisjon av rutinen kan gjennomføres i løpet av 1.

halvår 2012, etterfulgt av intern høring og godkjenning i bystyret høsten 2012.

Kommunen bør vurdere om skjema prosjektkalkyle, rådmannens oppdragsbrev, erfaringsrapporter

og kostnadskalkylene K0 og K1 fremdeles skal være obligatoriske, eller om byggeinstruksen

skal endres når det gjelder bruken av disse.

Rådmannen mener at kommunens rutiner for utviklingen av et byggeprosjekt med

byggeprogram (K0), prosjektering (KI) og resultat av konkurranse (KII) skal beholdes

for større prosjekter som i dag (kr 4 mill. eller mer). Resultatene har vist at dette er en

god måte å styre utviklingen av prosjektene på, og i en situasjon med presset kommuneøkonomi

er gode rutiner gjennom hele utviklingsforløpet nødvendig.

Praksis knyttet til utforming av prosjektkalkylen i stab eiendom vil rådmannen beholde.

Spesifikasjonsdelen av skjemaet om behovet mener rådmannen må endres og tilpasses

de rutiner som gjelder i dag, i tillegg til at normer for formålsbygg utvikles ihht

tiltak vedtatt i kommuneplan 2011-2025 – samfunnsdelen. Dette vil både forenkle arbeidet

i tjenesteområdene og stab eiendom, og gi økt kvalitet i kravspesifikasjonene

som skal legges til grunn for prosjektkalkylen.

Etter at bystyrets vedtak om økonomiplan foreligger, avholder rådmannen i dag et

oppdragsmøte med stab eiendom og hvor repr. fra tjenesteområdene deltar, samt budsjett

og analyse. Her gjennomgås hele porteføljen av prosjekter slik de er vedtatt i økonomiplan,

samt status på øvrige prosjekter og bygningsmessige utredninger. Oppdragsmøtet

har til formål å forestå prioriteringer av oppgavene inkl. fremdrift, hensyn

til brukerne og andre forhold som har betydning for gjennomføringen. Rådmannen

mener denne formen er effektiv og gir god styring og bør således erstatte enkeltvise

oppdragsbrev.

Rådmannen merker seg revisjonens anmerkning om at det ikke føres erfaringsrapport

ihht. rutinen. Etter rådmannens syn er dette en sentral del av læring og erfaringsoverføringen

som må forbedres. Erfaringsrapporten er personuavhengig og vil således

kunne sikre læring på tross av at personer slutter/endrer funksjon og organisatoriske

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 9 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

endringer over tid. Rådmannen vil derfor styrke dette arbeidet og videreføre dette i revidert

rutine.

Kommunen bør innskjerpe overholdelsen av tidsfristen for avleggelse av byggeregnskaper. Det

kan vurderes en lengre tidsfrist for avleggelse av byggeregnskaper og om det skal opprettes en

avsetningskonto for uforutsette utgifter ved byggeprosjektene.

Det har vært arbeidet intensivt i stab for byggeprosjekter i fjor og i år, i forkant av årsregnskapsavslutningene

med å komme à jour med byggeregnskapene. Rådmannen er

enig i at tidsfristen som er satt skal følges. Å forlenge tidsfristen utover 18 mnd. må

vurderes nærmere også ift. de konsekvenser det har for aktivering av bygg og anlegg i

balanseregnskapet.

Når det gjelder bruk av avsetningskonto har dette vært vurdert og pr i dag føres egen

memoriakonto for byggerregnskapene i regnskapet. For å kunne håndtere uavklaret

forhold i byggeregnskapet har det blitt brukt muligheten for å etablere et eget nytt prosjekt

for dette i investeringsregnskapet når byggeregnskapet er avlagt. Dette har gitt

oppfølgingsmulighet fremover. Rådmannen vil vurdere om ikke dette kan være en

mer egnet løsning på vanskelige byggeprosjekter, fremfor å etablere en felles avsetningskonto.

Formålet må uansett være at byggeregnskapene kan avlegges fortløpende

etter 18 mnd. fristen.

Kommunen bør vurdere nærmere om det skal utarbeides egne normer (konsepter) for alle vanlige

kommunale byggtyper.

Sandnes bystyre har vedtatt at dette skal gjøres. I Samfunnsdelen av Kommuneplan

2011-2025 er det definert et konkret tiltak som beskriver hvilke grupper av bygg som

skal prioriteres og oppgaven er i kommuneplan gitt først prioritet. Dvs. at arbeidet skal

påbegynnes i 2012 og samtlige skal være fullført innen våren 2015.

Utformingen av dette tiltaket i kommuneplanen er gjort av en tverrfaglig gruppe ledet

av byggeprosjektssjefen og med deltakere fra de fire tjenesteområdene, samt boligsosial

handlingsplangruppe.

Kommunen bør undersøke mulighetene for at det kan bli stilt sikkerhet/bankgarantier og garantier

for byggutførelsen også når det benyttes rammeleverandører.

Rådmannen vil følge opp denne anbefalingen mht. mulighetene kommunen har. Oppfølging

slik at det event. nedfelles i kontraktene, vil måtte skje i forbindelse med anbudskonkurranser.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 10 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 11 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Ved kontrollutvalgets behandling 08.09.10 av oppdatering av plan for forvaltningsrevisjon

ble det bestilt et mandat om styring av byggeprosjekter. Styring av byggeprosjekter

er ikke nevnt som et av de prioriterte forvaltningsrevisjonsprosjekter i planen.

Kontrollutvalget har imidlertid hatt en prosess i forbindelse med oppdatering av planen,

og ba om at det ble sett nærmere på styring av byggeprosjekter.

Formålet med prosjektet er å vurdere hvordan kommunens byggeprosjekter planlegges,

iverksettes og følges opp, samt komme med forslag til forbedringer. Anleggsprosjekter

og boligprosjekter er ikke omfattet.

Det framgår av kontrollutvalgets bestilling at følgende problemstillinger skal belyses:


Saksbehandlingen i de enkelte faser i byggeprosjekter og den informasjonen som

legges til grunn for beslutninger og innstillinger til politisk vedtak.

o Hvilken informasjon legges til grunn for beslutninger og innstillinger til politisk

vedtak?

o Det ses på underlag for brukerbehov, romprogram, forprosjektering, detaljprosjektering,

avviksbehandling og økonomistyring.

o Det ses på hvor i saksbehandlingen (prosjektfasene) brukerbehovene har

innflytelse, samt rutiner og regler for når denne innflytelsen opphører.

o Det ses også noe på kravene til universell utforming og ENØK (energiøkonomisering)

hvor ny PBL (plan- og bygningslov) har et sterkere fokus.


Er det en tilfredsstillende intern kontroll ved styring av byggeprosjekter?

o Er byggeinstruksen tilfredsstillende? Er den à jour med nye lovregler mv?

o Hvordan praktiseres kommunens byggeinstruks?

o Er anbudsgjennomføringen iht. lovregler? Det ses på anbudsinnbydelser,

anbudsprotokoller og anbudsevaluering.

o Hvordan kontrolleres utført à konto arbeid iht. kontrakt? Blir det utført arbeid

uten kontrakt?

o Hvordan kontrolleres rekvisisjoner for endringer og tillegg? Rekvisisjoner

gir grunnlag for godkjenning av (tilleggs)fakturaer.

o Hvordan følger prosjektledelsen opp økonomien (kontraktene, endringer og

tillegg) og fremdriften i byggeprosjekter?

o Hvordan avlegges byggeregnskap? Er det en fullstendighet av utgifter?

Kontrollutvalget har ellers bedt oss om å se på om det blir foretatt ombygginger få år

etter ferdigstillelsen av byggeprosjekter, og hva som i så fall er grunnen til dette.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 12 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som brukes for å vurdere funnene i undersøkelsene.

Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative

kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak.

I dette prosjektet er følgende kriterier anvendt:

Kommunens retningslinjer for styring av byggeprosjekter (byggeinstruksen) 2

Aktuelle lover og forskrifter

Andre myndigheters praksis (andre kommuner)

Teori (rettsoppfatninger, fagmetode, litteratur, artikler og lignende)

Reelle hensyn (vurderinger av hva som er rimelig, formålstjenlig eller lignende)

Vår gjennomgang er både en beskrivelse av kommunens rutiner for byggeprosjekter og

detaljkontroller av utvalgte enkeltprosjekter.

For å besvare problemstillingene generelt har vi tatt utgangspunkt i kommunens rutiner

(byggeinstruks). Vi har herunder stilt nærmere spørsmål om kommunens styring

av byggeprosjekter.

Metodisk er det benyttet intervjuer, spørreskjema og dokumentgransking. En nærmere

omtale av kriterier, metode og kildehenvisninger ligger i rapportens vedlegg. Vår samlete

vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å

besvare prosjektets formål og de problemstillinger kontrollutvalget vedtok.

2

Kommunens byggeinstruks heter ”Rutiner for kommunale byggesaker”. Dette er både en instruks og en veiledning for

styring av byggeprosjekter. For enkelthets skyld har vi i rapporten likevel brukt benevnelsen byggeinstruks.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 13 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Kommunale byggeprosjekter er et resultat av nye eller endrede behov ved kommunens

tjenester overfor brukerne, eller ved sanering/opphør av tidligere bygg. Det er særlig

viktig at brukeravdelingen, dvs. den avdeling i kommunen som bestiller et kommunalt

byggeprosjekt og skal bruke bygget, deltar aktivt i de innledende faser.

Følgende styringsfaktorer anses sentrale ved byggeprosjekter:

Egenskaper og kvalitet ved bygget (kvalitetsstyring)

Tid/fremdrift for byggingen (fremtidsstyring)

Ressurser som medgår til byggingen (ressursstyring)

Økonomioppfølging av bygget (økonomistyring)

Prosjektet må struktureres. Det må etableres en prosjektorganisasjon og prosjektet må

deles opp i deloppgaver (aktiviteter). Planlegging går bl.a. ut på å beskrive innholdet i

disse deloppgavene, estimere ressursinnsats og tidsbruk og legge oppgavene ut langs

en tidsakse. Planleggingen skal sikre at prosjektet kan gjennomføres i praksis innenfor

de mål og rammer som er satt for prosjektet. I forbindelse med planleggingen må det

også gjennomføres en risikoanalyse der risikofaktorer identifiseres og analyseres.

Det er en allmenn oppfatning i fagmiljøene at en formell inndeling av byggeprosessen i

faser og aktiviteter både er hensiktsmessig og nødvendig for å få til en god overordnet

styring av byggeprosjekter. En faseinndeling av prosjektet kan bidra til en oppdeling i

passende enheter som hver for seg er overkommelige ut fra en styringsmessig synsvinkel.

Kompleksiteten i prosjektet reduseres på denne måten.

3

Det kan skrives mye om prosjektledelse og prosjektstyring. Vi har begrenset innholdet her til en kort oversikt over det

vi anser som mest vesentlig. Innholdet er i tråd med anerkjent litteratur i emnene prosjektledelse og prosjektstyring.

(Asbjørn Rolstadås, Praktisk prosjektstyring 2006 og Harald Westhagen, Prosjektarbeid – Utviklings- og endringskompetanse

2002)

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 14 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Det finnes ingen organisasjonsform som under alle omstendigheter er den beste, den

må tilpasses den oppgaven som skal løses og den organisasjonsformen kommunen har.

Brukeravdelingens rolle med hensyn til et kommunalt byggeprosjekt vil ofte stå helt

sentralt, og spille en dominerende rolle når det gjelder programmeringsprosessen og

prosjekteringsprosessen. Brukeravdelingens uttrykte behov er som regel utgangspunktet

for at byggeprosjektet blir igangsatt. Prosjektlederen har ansvar for å planlegge, organisere

og gjennomføre prosjektet i samsvar med vedtatte mål.

Prosjekteringsleder (ved delte entrepriser) tar seg av ledelse og samordning av de ulike

fagene som utfører prosjekteringsarbeidet både med hensyn til prosjekteringsløsninger

og når det gjelder fremdriften av prosjekteringsprosessen. Prosjekteringsleder rapporterer

og forholder seg til prosjektleder.

Byggeprosjekter er beheftet med risiko og usikkerhet. Dette gjelder både med hensyn

til egenskaper og kvalitet ved bygget, økonomi (kostnader), tid/fremdrift og om det er

tilstrekkelige ressurser til å håndtere prosjektet. En risikoanalyse går ut på å anslå hvor

stor risiko hver enkelt risikofaktor innebærer. Risikoen og usikkerheten vil bli redusert

etter hvert som byggeprosjektet skrider frem, fra start til slutt. Prosjekter med stram

fremdrift og hvor reguleringsmessige forhold skjer parallelt med utviklingen av byggeprosjekt

innebærer økt risiko mht. merutgifter knyttet til rekkefølgetiltak og til fremdriften.

Når det gjelder kostnader er det større risiko ved kompliserte bygg (eksempelvis nye

byggtyper) og ved rehabiliteringsprosjekter enn for vanlige nybygg. Nye byggtyper

kan gjelde både utformingen og formålet med bygget. Ved rehabiliteringsprosjekter

kan det dukke opp overraskelser underveis, noe som medfører at kostnadene går opp.

For vanlige nybygg - spesielt for bygg en har lang erfaring med - vil risikoen være klart

mindre. Til å håndtere risikoen brukes det påslag (marginer/reserver) i prosjektkalkylen.

Denne skal dekke uforutsette endringer o.l. samt prisstigning. For kompliserte

bygg og rehabiliteringsprosjekter vil det være vanlig å ha et større påslag enn for vanlige

nybygg.

Det må besluttes når og til hvem det skal rapporteres om utviklingen i prosjektet. Oppfølging

fra prosjektleder skjer for de sentrale styringsfaktorene i et prosjekt. Mest sentralt

står ofte fremdrift og økonomi. I oppfølgingen vil en identifisere avvik fra mål og

planer, forklare årsakene, samt iverksette korrigerende tiltak så langt det er mulig.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 15 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Stab eiendom utøver eierskapet for alle Sandnes kommunes bebygde eiendommer,

med tilhørende ansvar for drift og vedlikehold. Staben har også ansvar for byggherrefunksjonen

som innebærer at de gjennomfører alle kommunens byggeprosjekter. Stabens

strategi er å besitte egen spisskompetanse på utvikling, prosjektledelse og forvaltning,

mens andre tjenester kjøpes i markedet. Dette skal sikre den nødvendige egenkompetansen

i byggeprosjektene. Sikring av kompetansen ellers vil være en del av

kravene i anbudsinnbydelsene.

Sandnes kommunes eiendomsvirksomhet har siden 2007 vært samlet i stab underlagt

direktør for samfunnsutvikling. Virksomhetens årlige omsetning er i størrelsesorden

500 millioner kroner. I tillegg investeres det årlig for ca. 300 millioner kroner. Eiendomsverdiene

vurderes til 4 milliarder kroner. Stab eiendom utgjør 14 årsverk.

Stab eiendom er igjen oppdelt i to staber; byggeprosjekter og eiendomsforvaltning. Vi

går i denne rapporten ikke inn på stab for eiendomsforvaltning.

Organisasjonskartet kan enkelt settes opp slik:

Figur 1 Stab eiendom organisering

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 16 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Stab for byggeprosjekter har hovedoppgaver som:

Tabell 1 Hovedoppgaver til stab for byggeprosjekter





Å ivareta kommunens byggherreansvar for alle nye byggeprosjekter

Utvikle og gjennomføre byggeprosjekter etter gjeldende vedtatte rutiner for kommunale byggesaker

(kommunens byggeinstruks)

Evaluere resultat, og overlevere bygg til forvaltning og bruker

Holde seg à jour i forhold til gjeldene lover og forskrifter og norske standarder for byggeprosjekter

Sentrale dokumenter og lovregler

Til grunn for arbeidet med byggeprosjekter har kommunen utarbeidet en byggeinstruks.

Dette er Rutiner for kommunale byggesaker, sist vedtatt av bystyret 12.09.00. I tillegg

kan det nevnes kommunens økonomireglement og formannskapets delegasjonsreglement.

Økonomireglementet har med et utdrag av byggeinstruksens regler om

godkjenning av kostnadsrammer og prosjektavslutning. Delegasjonsreglementet gir

formannskapet det politiske ansvaret for byggherrefunksjonen ved oppfølging av nybygg

og gjennomføring av rehabiliteringsarbeider. Formannskapets rolle her følger av

det som står i byggeinstruksen. Lovregler som er sentrale for byggeprosjekter, er planog

bygningsloven med forskrifter, samt regelverket om offentlige anskaffelser.

Byggeinstruksen gjelder for byggeprosjekter hvor kommunen står som eier og hjemmelshaver.

For byggeprosjekter på mindre enn 4 millioner kroner, kan det brukes en

forenklet prosedyre. 4 Denne fremgår også av byggeinstruksen.

Byggeinstruksen er et relativt stort dokument. Vi har i vår presentasjon som følger tatt

utgangspunkt i hva byggeinstruksen sier om problemstillingene i mandatet. 5

Målsetting for byggeinstruksen

Tabell 2 Målsetting for byggeinstruksen



Rutinene skal gi klare retningslinjer for organisering og styring av kommunens egne byggeprosjekter.

Fullmakter skal klart fremgå.

Det legges vekt på behandling av erfaringsdata. Dette skal gi grunnlag for å videreutvikle produkter

som er tilpasset det kommunale brukerbehov.

Vurdering av risikoer i byggeprosjekter

Det står ikke eksplisitt noe om risikovurderinger i byggeinstruksen, men økonomiske

vurderinger gjøres ved valg av påslag (marginer/reserver) i kostnadskalkylen. Kommunen

(prosjektlederne) kalkulerer økonomisk usikkerhet inn i kostnadskalkylen.

4

Det er ikke sagt noe om beløpsgrense nedad, men kommunens investeringsprosjekter vil alltid være på minst 100 tusen

kroner. Dette følger av vesentlighetskravet for å klassifisere utgifter som investeringer. Det vises til god kommunal

regnskapsskikk KRS nr 4. Det minste byggeregnskapet vi har sett på, er Riskatun (teknisk rom) med 104 tusen kroner.

5

Vi har i vedlegg tatt med en sammenfattet oversikt over innholdsfortegnelsen og hovedtrekkene i byggeinstruksen.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 17 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Usikkerheten/risikoen vil gradvis bli mindre alt etter hvor mye prosjekteringsarbeid

som er gjort.

Funksjonalitet, standardisering og erfaringsoverføring

I byggeinstruksen er det satt fram krav om utvikling av normer (konsepter) for forskjellige

byggtyper og standardisering av funksjonskrav og inventar for byggtyper som

kommunen har lang erfaring med. Det skal tilstrebes funksjonelle løsninger som kan

redusere driftskostnadene. Sluttrapporter skal videreføre erfaringer som kan komme

nye tilsvarende bygg til nytte. Sluttrapporter gjelder byggeprosjekter over 4 millioner

kroner. 6

I byggeinstruksen er det tatt med litt informasjon om normer (konsepter) for byggeprosjektene.

Dette gjelder kun skolebygg. Kommunen har standardiserte normer for

skolebygg, utarbeidet av enheten Oppvekst skole. Stab eiendom er ikke ansvarlig for

denne og er i liten grad med på utformingen av disse normene. Stab eiendom har etterlyst

normer for barnehager hos enheten Oppvekst barn og unge. De har foreslått at det

bør utvikles slike normer.

Det er utarbeidet standarder (kravspesifikasjoner) for BOAS og modulbygg rusvern,i

tillegg til detaljerte arealnormer for ulke typer av skolebygg. Det foreligger ikke standarder

(normer eller konsepter) for andre typer formålsbygg.

Kommunen har i nylig vedtatt kommuneplan – samfunnsdelen, vedtatt at den skal ”ha

et ajourført system med enkle oversikter av normer og regler for bygg som ”gjentar seg”. Av tiltaket

følger en opplisting av priorterte grupper av formålsbygg og tiltaket er gitt prioritet

først i kommuneplanperioden.

Normer og arealkrav som følger av særlovgivningen og tilskuddsordninger må tas

med inn i arbeidet med å utvikle et ajourført system for ”bygg som gjentar seg”, og slik

at investeringstilskudd fortsatt kan oppnås.

Idéfasen

Denne fasen omhandler arbeidet i forbindelse med utarbeidelsen av budsjettgrunnlaget

til økonomiplanen hvert år. Idéfasen omhandler utforming av prosjektkalkyler ved

forslag til nye byggeprosjekter, som brukeravdelingen vil foreslå i sitt budsjettgrunnlag

for neste 4- årsperiode. I idéfasen skal det brukes egen sjekkliste.

Utviklingen av prosjekter i idéfasen, slik det står beskrevet i byggeinstruksen, praktiseres

ikke lenger. Hovedtyngden av nye behov (nybygg, utvidelser) som skyldes volumøkninger,

blir utformet ifm. årlig planrullering for eksempel skolebyggprogram, plan

for barnehageutbygging, boligsosial handlingsplan, omsorgsplan i forkant av økonomiplan.

Prioriteringene gjort her er grunnlaget for forarbeidet til økonomiplan og rådmannens

ledergruppe sine hovedprioriteringer.

6

For byggeprosjekter under 4 millioner kroner avgjør byggeprosjektsjef om det skal utarbeides forenklet sluttrapport.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 18 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Stab eiendom ønsker å være mer involvert i idéfasen (som rådgivere overfor brukeravdelingen

mht. muligheter og utforming av byggene herunder arealutnyttelsen). De

mener at dette kan være med på å redusere kommunens driftskostnader for byggene.

Det blir videre poengtert at det er stab eiendom som besitter bestillerkompetansen og

som sammen med brukeravdelingen kan gi den beste behovsvurderingen.

Programfasen

Med grunnlag i bystyrets vedtak om økonomiplan, skal rådmannen sende oppdragsbrev

til stab for byggeprosjekter. Oppdragsbrevet klargjør rammebetingelsene for det

enkelte prosjektet, slik som økonomi, fremdrift og prosjektets innhold og omfang.

Oppdragsbrev benyttes ikke av kommunen. Det avholdes i stedet et oppdragsmøte i

begynnelsen av året. Dette møtet tar for seg en fullstendig gjennomgang av alle byggeprosjektene

uavhengig av fase, og inkl. status for avleggelse av byggeregnskaper og

utredningsoppdrag som stab eiendom enten gis prosjektansvaret for eller er bidragsyter

til.

Det foretas oppretting av programkomité. 7 Byggeprogram utarbeides med bl.a. tomt

og uteareal, romprogram med areal og funksjonsbeskrivelse, miljøkrav, standard, valg

av inventar, kostnadskalkyle, fremdriftsplan og valg av entrepriseform. Entrepriseform

skal utredes og valget skal underbygges av en skriftlig vurdering.

Kommunen velger totalentreprise dersom det finnes ferdige byggkonsepter (eksempelvis

barnehager). Delte entrepriser brukes ofte på vanlige kommunale bygg, mens

modifisert totalentreprise gjerne blir benyttet dersom bygget er komplisert.

Fremdrift, økonomistyring og kommunikasjon

Byggeleder kontrollerer utført à konto arbeid iht. kontrakt. Byggeleder koordinerer de

forskjellige entreprenørene og følger opp deres kontraktsansvar. Endringer kan initieres

av tiltakshaver eller entreprenør. Byggeleder utsteder endringsordre. Godkjenning

av prosjektleder og delentreprenør. Rekvisisjon utstedes av byggeleder når enighet om

endring foreligger. (Med endring menes her også tillegg) Ved større endringer vil det

forhandles med basis i kontraktsforholdet og hvor brukeravdeling orienteres.

Prosjektleder er ansvarlig for styringssystemer og økonomioppfølging. Byggeleder

holder prosjektleder oppdatert med fremdrift, kvalitet og økonomi (kostnader, endringer

og avvik). Prosjektleder utarbeider jevnlig oversikt over fremdrift og byggeregnskap

(månedlig status for byggeprosjektet).

Det ovennevnte gjelder ved delte entrepriser. Ved totalentrepriser er det normalt ikke

byggeleder. Totalentreprenøren står da for oppgavene tillagt byggeleder. Prosjektleder

7

Programkomitéen består normalt av følgende: stab for byggeprosjekter (leder og sekretær), byggeprosjektsjef, prosjektleder,

to representanter fra brukeravdeling og en representant fra de ansatte.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 19 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

har i noen grad her vært innleid og ivaretatt byggelederfunksjonen. Resten i det ovennevnte

er likt for delte entrepriser og totalentrepriser.

Stab for byggeprosjekter har ”byggeprosjektmøter” hver 14. dag. I disse møter gjennomgås

status for alle pågående prosjekter, hva angår økonomi, fremdrift og eventuelle

endringer i prosjektet. Ved vesentlige avvik i prosjekter, enten det gjelder fremdrift,

økonomi eller omfangsendringer, så melder den enkelte prosjektleder dette videre til

enheten som skal ha bygget, samt at det blir meldt inn til kommunaldirektør for samfunnsutvikling

for videre administrativ og politisk behandling.

Overlevering av bygg og reklamasjonsfase

Når byggeprosjektet er ferdig overleveres det til kommunen. Bygget går nå inn i en reklamasjonsfase

på tre år. Entreprenør skal stille sikkerhet for ev. feil og mangler.

Kommunen bruker Norsk Standard for byggekontrakter. Standardene inneholder spesifiserte

krav om sikkerhetsstillelse og garantier. Garantier gjelder i tre år. Utenom

overtagelsesbefaring, så foretar den enkelte prosjektleder en garantibefaring etter ett og

tre år.

Prosjektavslutning (byggeregnskap, sluttrapport og erfaringsrapport)

Endelig byggeregnskap og sluttrapport skal avlegges senest 18 måneder etter at bygget

er tatt i bruk. Dette er prosjektleders ansvar. Det skal også avgis erfaringsrapport innen

12 måneders drift av bygget, med vekt på gode og dårlige driftsmessige løsninger. Erfaringsrapport

gjelder både ansvarlig i brukeravdeling og prosjektleder. Forslag til forbedringer

skal fremsettes.

Det har ikke vært vanlig rutine å lage erfaringsrapporter. Byggeprosjektene blir normalt

evaluert gjennom møter og oppfølging etter overtagelse og garantibefaringer. Det

skal være god kontakt mellom brukeravdelinger og prosjektledere underveis i prosjektene

og i etterkant av overtagelsen. Gode og dårlige erfaringer blir videreført og søkt

ivaretatt i nye prosjekter. I det pågående arbeidet med byggehåndbok vil det beskrives

gode løsninger og materialvalg.

Brukerbehovenes innflytelse ved i byggeprosjekter

Det er brukeravdelingen som i idéfasen kommer med forslag til nye byggeprosjekter.

Dette må skje med basis i vedtatte planer og utredninger. I sjekklisten (skjema prosjektkalkyle

av investeringer til økonomiplan) skal brukeravdelingen fylle inn spesifikasjoner

for byggeprosjektet, slik som areal/romtyper, referanser til tidligere sammenlignbare

bygg og ønsket fremdrift. Det skal også oppgis antall brukere, beboere eller

plasser som bygget skal inneholde, og hvor mange ansatte det skal være.

Skjema prosjektkalkyle blir ikke utarbeidet av kommunen. Spesifikasjonen i sjekklisten

er blitt erstattet av konkrete krav i miljøplan som ble sist vedtatt av bystyret 6.9.2011,

samt vedtatt energi og klimaplan for Sandnes 2010.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 20 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

I programkomitéen er brukeravdelingen representert ved to representanter. Brukeravdelingen

skal her være leverandør av premisser og krav for bygget innenfor realistiske

økonomiske rammer basert på erfaringsinformasjon fra tidligere tilsvarende bygg og

prosjektkalkylen i økonomiplan.

Utvalg for brukeravdeling (brukerutvalget) skal godkjenne byggeprogrammet forut for

formannskapet. Brukerbehovenes innflytelse stopper i prinsippet opp etter programfasen,

men det kan foretas enkelte tilpasninger underveis. Byggeinstruksen selv har ingen

spesielle regler for opphør av innflytelsen.

Brukerutvalget består gjennom hele byggeprosjektet, og brukerne skal bli tatt med på

råd i den utstrekning prosjektleder har behov for dette. Dersom et byggeprosjekt er

godt planlagt og programmert, er det sjelden behov for stor medvirkning i byggefasen.

Brukeravdelingene skal ellers være involvert ved utvikling av normer (konsepter) for

forskjellige byggtyper (funksjonalitet, standardisering og erfaringsoverføring).

Det er i hovedsak brukerenhetene som utvikler normer og konsepter. Stab eiendom

mener at det er utviklet for lite normer og konsepter for kommunale bygg. Stab eiendom

ønsker å være en pådriver for dette og har tatt dette opp ved flere anledninger.

Krav til byggetiltaket (universell utforming, ENØK og miljø/klimahensyn)

Krav til byggetiltaket følger av kapittel 29 i plan- og bygningsloven (byggesaksdelen).

Dette omfatter en rekke forhold, bl.a. krav til universell utforming, ENØK og miljø/klimahensyn.

Det må understrekes at dagens plan- og bygningslov er av ganske ny

dato. De nevnte tiltakene har fått et klart større fokus i den nye loven.

Hvordan kommunens byggeprosjekter skal forholde seg til universell utforming og

ENØK (energiøkonomisering) er ikke nevnt i byggeinstruksen. Det fremkommer likevel

at ”alternative former for oppvarming skal vurderes”. Det står i byggeinstruksen at

det skal tas hensyn til byggets innemiljø og konsekvenser for utemiljø. Miljø/klimahensyn

er også med i sjekklisten (skjema prosjektkalkyle av investeringer til

økonomiplan).

Kravene til universell utforming videreføres til arkitekt og de prosjekterende i hvert

byggeprosjekt. Brukerrepresentantene må legge fram opplysninger dersom det er behov

for spesielle tilpasninger utover kravene i lovreglene. Det foreligger også ny standard

for universell utforming av arbeids- og publikumsbygninger. Kommunen har

egen ergoterapeut som det kan bli aktuelt å trekke inn som rådgiver i denne sammenheng.

Når det gjelder ENØK, har stab eiendom nå ansatt egen energirådgiver. Vedkommende

blir trukket tidlig inn i byggeprosjektene for å bistå prosjektleder med råd

og valg av energikilder og kravspesifikasjoner, samt til kvalitetssikring av løsninger

som foreslås.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 21 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Offentlige finansieringer (refusjoner og tilskudd) ved byggeprosjekter

Kommunens økonomirådgiver ved budsjett og analyse sikrer at offentlige finansieringer

(refusjoner og tilskudd) blir benyttet ved byggeprosjektene. Det vises her til vedlegg.

Dette gjelder de fem store finansieringsordningene. Ansvaret for å sende inn søknader

om tilskudd og sluttregnskapene for utbetaling er delt mellom ulike funksjoner i

kommunen.

Når det gjelder ENØK-tiltak og universell utforming, gis det kun tilskudd til eksisterende

bygg. I de tilfeller hvor kommunen har rehabilitering/tilbygg til eksisterende

bygg, så blir tilskuddsordninger undersøkt. Kommunen har ved flere anledninger søkt

om ENØK-tilskudd, men tiltakene det har blitt søkt på har hatt for høy inntjening til at

de har kvalifisert til tilskudd. Stab eiendom har nå fått egen energirådgiver. Dette skal

medføre at ENØK-tiltak og energivennlige løsninger blir sterkt vektlagt.

Godkjenning av kostnader for byggeprosjekter og valg av entrepriseform

Det er formannskapet som godkjenner kostnadene for byggeprosjekter og valg av entrepriseform.

Overskridelser av budsjett/kalkyle på 5 % eller mer kreves bystyrets

godkjenning. Dette gjelder K0, K1 og K2 (se tabell 3 for en nærmere omtale av disse

størrelsene). For byggeprosjekter på mindre enn 4 millioner kroner, kan det brukes en

forenklet prosedyre.

Det er seks vedlegg til byggeinstruksen. Dette er følgende vedlegg:







Veiledende hovedtidsplan for byggeprosjekter

Oversikt over gangen i et byggeprosjekt (dette har vi tatt med som vedlegg til rapporten)

Standard kostnadsoppstilling for byggeprosjekter (NS standard)

Skjema ”prosjektkalkyle av investeringer til økonomiplan” (dette omtales nedenfor)

Oversikt over saksmaler som brukes i et byggeprosjekt (i de ulike fasene)

Referanseliste for kommunale byggeprosjekter, bl.a. økonomplan, hovedplaner for

kommunale bygg (som skolebyggprogrammet, barnehageprogrammet mv.) og

økonomireglement

Skjema prosjektkalkyle er en sjekkliste som skal brukes i idéfasen ved brukeravdelingens

forslag om et konkret byggeprosjekt. Grunnlaget for forslaget må være grundige

behovsanalyser, f.eks. med bakgrunn i vedtatte planer og utredninger.

Det er lagt opp til følgende rutine for skjemaet:


Skjemaet tar for seg status for forhold som skal være på plass før en går videre med

byggeprosjektet.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 22 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS







Eksempelvis arealbehov, regulering, tomtesituasjon og foreløpig kalkulering.

Foreløpig kalkulering vil være grunnlag for budsjettering i økonomiplanen.

Skjemaet går på rundgang internt i kommunen.

Det går innom brukeravdeling, byplan, kommunalteknikk, park og utemiljø samt

stab for byggeprosjekter.

Ferdig utfylt skjema går fra brukeravdeling til stab for byggeprosjekter.

Stab for strategi og styring blir holdt informert ved kopi.

Skjemaet utarbeides ikke. Det er i stedet etablert ulike arenaer som erstatter store deler

av faktabeskrivelsen i skjemaet, her kan nevnes skolebyggruppen, gruppen for barnehageutbygging,

administrativ tomtegruppe, boligsosial handlingsplangruppe hvor

stab eiendom er representert. I tillegg deltar byplan og kommunens tomteselskap i

tomtegruppen, som har til formål å avklare og fremskaffe nødvendige arealer til offentlig

formål. De siste årene har rådmannens ledergruppe foretatt hovedprioriteringer av

innspill om nye og endringer av byggeprosjekter. De prioriterte tiltakene oversendes så

for grovkalkulering hos stab eiendom. Dette gjøres ut fra både hensynet til ressursbruk

i stabene og kommunens stramme økonomiske situasjon.

Kommunen er i gang med en oppdatering av byggeinstruksen. Det legges opp til at

den får en enklere og kortere utforming, samt at det blir flere visualiseringer (figurer

og tabeller o.l.). Det pågår for tiden også et arbeid med en byggehåndbok. Byggehåndboken

tar utgangspunkt i andre kommuners håndbøker. Den skal være en teknisk

håndbok med standarder for nybygg mv, og også om vedlikehold. Kommunen har

ikke tidligere hatt en byggehåndbok.

Kommunens byggehåndbok forventes ferdig i løpet av vinteren 2011/2012, mens det

for byggeinstruksen ikke er angitt noe spesielt tidspunkt. Det foreligger ved vårt kontrolltidspunkt

ikke noe utkast til byggehåndbok eller ny byggeinstruks.

Vi har sett litt på tre andre kommuner. Dette er Stavanger, Kristiansand og Bærum.

Stavanger har utarbeidet en ren byggeinstruks hvor også den politiske behandlingen

fremgår. Instruksen har bestemmelser om hvem som fremmer og bestemmer hva i

gangen av et byggeprosjekt. Det er i tillegg utarbeidet en PA Håndbok (Prosjekt Administrativ

Håndbok), som er en mal for orientering om byggeprosjekter. Denne gir videre

opplysninger og veiledning om rutiner som gjelder på området.

Kristiansand og Bærum har retningslinjer som gjelder både anleggs- og byggeprosjekter.

Det er i tillegg egne rutiner for politisk behandling. Kristiansand sin instruks gir

retningslinjer for enhetlig behandling og styring av investeringer. Dette gjelder alle typer

investeringer. Instruksen regulerer de ulike aktørenes roller, myndighet og ansvar.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 23 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Bærum har utarbeidet regler for styring av investeringsprosjekter innen bygg og anlegg.

Reglene har med overordnede styringsprinsipper for investeringer og mål for de

enkelte prosjektfaser.

Vi har invitert formannskapet (her de politiske gruppelederne pr. september 2011) og

spurt om hvordan de ser på sin rolle som byggherre. Formannskapets rolle følger av

det som står i byggeinstruksen. Gruppelederne fra Høyre, Fremskrittspartiet, Arbeiderpartiet

og Senterpartiet deltok på vårt møte.

Første gang formannskapet kommer inn i bildet ved saksbehandlingen av byggene, er

ved romprogrammet. I hovedsak oppfattet formannskapet at deres rolle var å bevilge

penger til byggeprosjektene, og at de var lite involvert i byggeprosjektene ellers.

Formannskapet mente at det ikke var noen særlige problemer med byggeprosjektene

etter at anbud var innhentet, men at det meste av premissene nå også var lagt. Det ble

vist til at de senere faser er kjente prosesser som blir godt styrt av prosjektlederne i stab

for byggeprosjekter. Fra idéfasen til anbud kunne det til tider være større endringer i

budsjettene/kalkylene. En del av dette skyldtes markedet og prisstigninger, men brukerne

kunne gjerne være interessert i å få mest mulig av ønsker inn i bygget. Muligens

burde flere alternativer kommet sterkere fram i idéfasen og hvor konsept, kvalitet og

kostnader sto sentralt. Det var viktig å få fram hva som var billigste tilfredsstillende

løsning for et bygg. I tillegg kunne brukerne bli mer ansvarliggjort ved eksempelvis

innføring av internleie.

Som byggherre mente formannskapet derfor at det kunne være aktuelt å trekke dem

inn også i de tidlige faser av byggeprosjektene. Det ble også nevnt at det kunne være

dialogmøter mellom administrasjonen og formannskapet når det gjaldt forbedring av

disse fasene.

Formannskapet mente at de involverte i kommunen var ”gode” i å få med alt nødvendig

i byggene i første omgang, og at det derfor hadde vært lite aktuelt med ombygginger

(oppgraderinger/tilpasninger) få år etterpå ferdigstillelsen av byggeprosjekter.

Formannskapet kom til slutt inn på byggeprosjekter hvor det også var andre eiere (eksempelvis

interkommunale bygg). I disse tilfellene hadde det til tider vært større problemer

med prosjektstyringen (særlig kostnadsoverskridelser – eksempelvis Sørmarka

flerbrukshall). Hvem som hadde prosjektledelsen her, varierte. 8

8

Stab for byggeprosjekter har gjennomført byggeprosjektet Sandneshallen, i regi av interkommunalt selskap. Prosjektet

er gjennomført uten overskridelser eller uoverensstemmelser ved prosjektledelsen.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 24 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Kommunen sin egen rådgiver for anskaffelser er blitt benyttet som juridisk kompetanse.

Vedkommende har fast oppdrag på alle konkurransegrunnlag, utlysninger, innleveringer,

evalueringer og ferdigstillelse av kontraktsdokumenter. Han har de siste årene

arbeidet 100 % for stab eiendom.

For delte entrepriser vil kommunen måtte gjennomføre mange anbudskonkurranser,

mens det kun vil være én anbudskonkurranse for totalentrepriser. 9 Ved totalentrepriser

vil det gjerne være en prekvalifisering forut. Dette gjelder særlig ved kompliserte bygg

hvor tilbyder vil måtte legge mye arbeid ned i anbudsarbeidet. For slike bygg bruker

kommunen også modifisert totalentreprise. Det er da som oftest ikke prekvalifisering.

Kommunen utarbeider her skisseprosjekt som deretter overlates totalentreprenør. På

denne måten blir det lettere for kommunen å få inn flere anbud.

I tillegg vil kjøp av arkitekttjenester, byggeledelse og konsulenttjenester (rådgivere)

måtte følge lovreglene om offentlige anskaffelser. For arkitekttjenester har kommunen

nå rammeavtaler. Rammeavtalene skal benyttes ved byggeprosjekter under 25 millioner

kroner, ellers står kommunen fritt. For konsulenttjenester (rådgivere) har kommunen

nå rammeavtaler for rehabiliteringsprosjekter. Det arbeides her med å inngå rammeavtaler

for alle typer byggeprosjekter. Ved totalentrepriser vil totalentreprenøren ta

seg av det som gjelder konsulenttjenester (rådgivere).

Stab for byggeprosjekter sier at bruk av rammeavtaler medfører at byggeprosjektene

på disse områdene får en enklere og raskere gjennomføring.

Kommunens rutiner er i stor grad beskrevet i deres Rutiner for kommunale byggesaker

(som vi for enkelhets skyld kaller byggeinstruksen). Byggeinstruksen beskriver saksbehandlingen

i alle faser i byggeprosjekter. Den er relativt oversiktlig og synes fullstendig

mht. hvilke forhold som må avklares underveis. Dette gjelder både mht. hva

som er beskrevet som vesentlige forhold i anerkjent litteratur samt innholdet i andre

kommuners byggeinstrukser.

Innvendingen er at den kan gjøres enklere og kortere og gjerne med flere visualiseringer.

En rekke forhold kan tas ut og beskrives i egne håndbøker eller med henvisninger

til andre kilder. Dette er forhold kommunen (stab eiendom) selv trekker frem.

I det nedenstående fokuseres det videre på forhold vi har merknader til. Andre forhold

blir ikke omtalt.

9

Ved totalentrepriser brukes det en forprosjektgruppe. Basert på byggeprogram definerer forprosjekteringsgruppen

forutsetninger og utarbeider krav til standard, kvalitet og funksjon for bygget. På dette grunnlag utarbeides anbudsspesifikasjonen.

Etter anbudsevalueringen velges og inngås kontrakt med en entreprenør (totalentreprenør), som får ansvar

for all prosjektering og bygging.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 25 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Flere av rutinene omtalt i byggeinstruksen praktiseres ikke av kommunen. Det utarbeides

ikke skjema prosjektkalkyle, rådmannens oppdragsbrev og erfaringsrapporter.

Det er også enkelte andre forhold hvor praksis avviker fra instruksen. Dette siste har vi

omtalt for seg under våre vurderinger av kommunens byggeprosjekter, byggeregnskaper

og utvalgte byggeprosjekter.

Skjema ”prosjektkalkyle av investeringer til økonomiplan” er mye omtalt i byggeinstruksen.

Skjemaet er en sjekkliste som tar for seg status for forhold som skal være på

plass før en går videre med et byggeprosjekt. Dette gjelder eksempelvis arealbehov, regulering,

tomtesituasjon og foreløpig kalkulering. Skjemaet utarbeides ikke. I stedet

drøftes disse forholdene på ulike administrative areaner, for eksempel rådmannens ledergruppe

og administrativ tomtegruppe. I tillegg tas spørsmålene opp i kommunens

arbeid med skolebyggprogrammet, plan for barnehageutbygging osv.

Rådmannens oppdragsbrev gjelder for et konkret byggeprosjekt. Oppdragsbrevet er

erstattet av et oppdragsmøte i begynnelsen av året. Dette gjelder da for alle byggeprosjektene,

slik at selve forholdet likevel synes dekket.

Det skal være god dialog om erfaringer mellom brukeravdelinger og prosjektledere

underveis i prosjektene og i etterkant av overtagelsen, men dette er ikke erfaringsrapporter.

Vi er likevel noe usikre i hvilken grad erfaringsrapporter alltid er nødvendige.

Kommunen bør ta stilling om erfaringsrapporter alltid skal utarbeides eller hvilke tilfeller

som skal kreve dette.

Fra stab eiendom har vi fått innspill om at de burde være mer involvert i idéfasen, eksempelvis

som rådgivere overfor brukeravdelingen mht. muligheter og utforming av

byggene. De mener at dette kan være med på å redusere kommunens driftskostnader

for byggene. Innspillet kan kommunen vurdere nærmere.

Vi vil ellers bemerke at byggeinstruksen ikke har vært oppdatert siden 2000. Det som

står om offentlige anskaffelser er gamle lovregler og terskelverdier. Det som står om

normer (konsepter) for byggtyper er en oversikt pr. oktober 2000. Vi foreslår at instruksen

her formuleres på en generell måte. Eksempelvis om å følge opp gjeldende

lovregler om offentlige anskaffelser og normer (konsepter) for byggtyper.

Det er i hovedsak brukerenhetene som utvikler normer (konsepter). Det er utarbeidet

for skolebygg, men ikke for barnehager. I lovverk og sentrale retningslinjer vil det være

krav eller normer om f.eks. antall kvadratmeter pr. barn, pasient e.l. Kommunen bør

likevel vurdere nærmere om det bør utarbeides egne normer (konsepter) for alle vanlige

kommunale byggtyper.

Kommunen er selv er i gang med å oppdatere bygginstruksen og utarbeide en byggehåndbok.

De ser i denne forbindelse på hva andre kommuner har gjort her.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 26 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Økonomiplanen (kalkyler og fremdrift for byggeprosjektene)

Byggeprosjektene fremkommer av kommunens økonomiplan. Beløp som der er oppført,

er grovt beregnede investeringskalkyler (IK) ut fra stab for byggeprosjekter sine

egne erfaringstall for kvadratmeterpriser, basert på nylig avsluttede byggeprosjekter

og andre referansetall. Beløpene i økonomiplanen blir årlig justert med endringer av

investeringskalkylene (IK) med bakgrunn i prisstigning og eventuelle nye krav i forskrift

eller vedtak.

Innholdet i kostnadskalkylene kan i grove trekk beskrives slik:

Tabell 3 Innholdet i kostnadskalylene K0, K1 og K2 - Kilde: Kommunens ”byggeinstruks”

Delte entrepriser:

K0 etter skisseprosjekt (prosjektgransking gir revidert K0)

K1 etter kostnadsoverslag forprosjektering ut fra byggeprogram

K2 etter detaljprosjektering og anbud er gjennomført

Totalentrepriser:

K1 etter ”foreløpig” anbud (det er ikke K0 her)

NB Dette skal være K0. Det er K1 som ikke brukes.

K2 etter ”justert anbud” (mht. brukerbehov og kvalitet)

Små byggeprosjekter (dvs. under 4 millioner kroner)

Her er det kun K2 (etter anbud er gjennomført)

Kostnadsestimat K0 settes opp basert på beste erfaringstall relatert til investeringskalkylen (IK) i økonomiplanen.

K0 har nøyaktighetsgrad på +-20 %, ved K1 legges det inn prosjektreserver på 8-12 %,

ved K2 legges det inn prosjektreserver på 3-6 % (marginer/reserver i prosjektet).

Det vil ofte kunne være noe usikkert å vite når byggeprosjekter kan startes opp og

gjennomføres. Prosjektene vil dessuten gjerne kunne gå over flere år. I henhold til uttalelse

fra KRD er budsjettering av investeringer ikke årsuavhengige. Kommunen budsjetterer

investeringene for de årene de antas å bli utført (iht. fremdriftsplaner og hvor

beløpene fremkommer av økonomiplanen og investeringsbudsjettet). Dette er i tråd

med uttalelser fra KRD om hvordan investeringer skal budsjetteres. 10

Kommunen (prosjektlederne) har vært på etterskudd i sin avleggelse av byggeregnskaper.

For den perioden vi har konsentrert oss om (årene 2006-2011), er det blitt avlagt

24 byggeregnskaper (1 byggeregnskap i 2009 og 23 byggeregnskaper i 2010). For

10

Problemstillingen ble tatt opp av NKRF på bakgrunn av at det var mange kommuner som kun budsjetterte investeringsutgiften

første året selv om investeringen skulle gå over flere år eller ble utsatt til senere år. Kilder: NKRF (brev av

10.12.09 til KRD og KRD sitt svar av 07.04.10).

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 27 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

tiden arbeides det med 9 byggeregnskaper til for avleggelse høsten 2011. Dette gir totalt

33 byggeregnskaper. Det gjenstår nå byggeregnskaper kun for noen få byggeprosjekter.

Pga. kapasitetsproblemer hos stab for byggeprosjekter, har ikke byggeregnskaper

vært prioritert av prosjektlederne. Det ble derfor foretatt en større oppsamling av

byggeregnskaper i slutten av 2010.

I tabellen nedenfor viser vi fordelingen av byggeregnskaper på byggtyper.

Tabell 4 Fordeling av byggeregnskaper

Byggtype

Antall

Skolebygg 4

Idrettshaller 2

Barnehager 8

Kulturbygg 2

Omsorgsbygg 7

Små prosjekter 10

Totalt 33

Byggeprosjekter som nylig er avsluttet eller som er under arbeid, er ikke med i oversikten.

Kommunen har i byggeinstruksen satt en frist for byggeregnskap på 18 måneder

etter at bygget er tatt i bruk.

Eiendomssjef mener at avleggelse av byggeregnskap innen 18 måneder etter ferdigstillelse

kunne medføre at ikke alle forhold (utgifter) kom med her. Det ville vært bedre

med eksempelvis 2 års frist (som noen kommuner har). Eiendomssjef mener også at det

burde være en avsetningskonto for uforutsette utgifter ved byggeprosjektene. Dette

kan eksempelvis dekke håndteringen av udekkede garantikostnader.

Teknisk sett (bokføringsmessig) er avsetningskontoen en konto hvor besparelser (mindreutgifter)

avsettes og merutgifter dekkes. Dette skjer da ved avleggelse av byggeregnskaper.

Vår kontroll av avlagte byggeregnskaper ved regnskapsrevisjonen

Ved regnskapsrevisjonen kontrollerer vi kommunens byggeregnskaper. Dette skjer ved

såkalte revisjonsuttalelser. 11 I den forbindelse ser regnskapsrevisor gjennom saksutredning

og regnskaper, og kontrollerer utgifter på stikkprøvebasis.

Det bemerkes at vi vanligvis bare har avlagt revisjonsuttalelser for byggeprosjekter på

større enn 4 millioner kroner (hvor kommunen har revisjonsuttalelse som obligatorisk).

11

Vår revisjonsuttalelse foretas i samsvar med revisjonsstandard ISRS 4400 ”Avtalte kontrollhandlinger”. Vår kontroll

er i hovedsak begrenset til vedtakskontroll, forespørsler til kommunens personale og analytiske kontrollhandlinger rettet

mot regnskapsmaterialet. Det bemerkes at dette ikke er ordinær revisjon.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 28 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Dette gjelder 14 av de 24 byggeregnskapene. For 8 av 10 kommunens mindre byggeregnskaper

har vi ikke avlagt revisjonsuttalelser.

Utgifter for alle byggeprosjekter er imidlertid kontrollert i forbindelse med vår ordinære

løpende revisjon. Våre tester viser at fakturakontroll, attestasjon og anvisning i all

hovedsak blir praktisert, samt at arbeid blir utført iht. kontrakt. Det samme gjelder

praktiseringen av rutiner for endringer og tillegg gjennom rekvisisjoner.

Vi hadde følgende revisjonsuttalelse for de avlagte byggeregnskaper i 2010:

Tabell 5 Revisjonsuttalelse - avlagte byggeregnskaper - vår uttalelse fra 26.11.10




Vi har gjennomført de kontrollhandlinger som er avtalt med dere og gjengitt nedenfor.

Vårt oppdrag er utført i samsvar med ISRS 4400 ”Avtalte kontrollhandlinger”.

Handlingene er utført for å bistå dere i vurderingen av riktigheten av byggeregnskapene som er avsluttet

pr. 24.11.2010, med en samlet sum på 519 millioner kroner.

Vi har kontrollert at:

beskrivelsen av byggeprosjektets fremdrift samsvarer med vedtak og budsjettforutsetninger

utgifter som er bokført på prosjektene vedrører det aktuelle prosjektet

Det presiseres at 13 byggeregnskap er avlagt etter fristen iht. byggeinstruks.

Vårt arbeid avdekket ingen vesentlige feil eller avvik.

Byggeregnskaper avlagt i 2010 viser stort sett besparelser (mindreutgifter) i forhold til

K2 (dvs. etter anbud) for byggeprosjektene.

Nærmere om påslag (marginer/reserver) i byggeprosjektene

Vi har sett på hvilke marginer kommunen (prosjektlederne) har lagt inn ved K2 for de

avlagte byggeregnskaper i 2010. Marginene varierte mellom 3 og 14 prosent.. Det må

her presiseres at hvert byggeprosjekt krever sin egen vurdering. For rehabiliteringsprosjekter

spesielt vil marginene kunne settes høyere enn ellers.

Marginen var høyest ved Kunsten hus/KinoKino med 14 %. Byggeprosjektsjef opplyser

følgende om hvorfor den høye marginen ble brukt:

Prosjektet omfattet bl.a. ombygging og rehabilitering av hele taket, samt hele første

etasje samt deler av underetasje, på et bygg som er mer enn 50 år gammelt. Det fantes

kun enkle fasade- og plantegninger for bygget, ingen detaljtegninger eller

konstruksjonsdetaljer. Heller ikke detaljerte beskrivelser av materialer og teknisk

standard.

Prosjektet hadde derfor en meget høy grad av usikkerhet, da man skulle inn å rive

deler av konstruksjonene og hadde en risiko for at det dukket opp løsninger som

det ikke var mulig å forutse.

Takkonstruksjonen hadde lekkasjeproblemer og det var ikke mulig å fastslå omfanget

av dette før riving ble utført. Først etter at innredning, himlinger og innvendige

vegger var revet, dukket bærende konstruksjoner opp, og standard på tekniske

løsninger som vann- og avløpsrør samt elektrisk opplegg ble blottlagt.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 29 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS


Det var derfor lagt inn en høyere margin enn ellers, for å kunne ivareta endringer

og nye løsninger, som ikke tidligere var fastlagt.

Sluttrapporter skal videreføre erfaringer som kan komme nye tilsvarende bygg til nytte.

Vi ser at det ikke står ikke noe om brukere og erfaringer i de sluttrapportene som er

avlagt i perioden.

Byggeprosjektsjef sier at det ikke har vært normal prosedyre å lage sluttrapporter hvor

byggets egnethet blir beskrevet. Klager eller synspunkter fra brukerne blir søkt ivaretatt

ved erfaringsoverføring til neste prosjekt, dersom ikke problemstillinger som oppstår/oppdages

under byggingen kan rettes opp. Eiendomssjef mener for øvrig at utarbeidelse

av sluttrapporter mest burde gjelde byggeprosjekter hvor noe var gått galt, eller

ikke gått helt etter planen, eller hvor det var spesielle utfordringer/problemer.

Stab eiendom sin kommende utarbeidelse av en byggehåndbok skal beskrive standard

og materialkrav, tekniske løsninger og andre normer for kommunale bygg. Her vil de

sammenstille erfaringer fra Sandnes Byggdrift, forvaltningen og brukerne, for å få mer

enhetlig løsninger, materialvalg, kvalitet på byggene.

Eiendomssjef bemerker at selve byggeprosjektene er virksomhetsstyrt, men at økonomien

i byggeprosjektene ligger utenfor virksomhetene. Det beregnes ikke internleie på

virksomhetenes budsjetter. Dette medfører at brukeravdelingene ikke har internleie

som e incitament til å begrense kostnadene for byggingen og utnyttelsen av byggene.

Innføring av internleie er vurdert av kommunen. Det vises til saken ”Optimal arealbruk

– internleie som virkemiddel” (bystyre sak 162/10 fra 14.12.10). I saken er det

vurdert fordeler og ulemper ved bruk av internleie, og i hvilken grad internleie vil ha

betydning for arealeffektivisering.

I tillegg til internleie peker rådmannen på følgende forhold som incitamenter til arealeffektivisering:

- Rutiner ved investeringsbeslutninger

- Roller som eier,bruker og forvalter må være klart definerte

- Virksomhets- og arealplanlegging, nøkkeltall og benchmarking.

Rådmannen var i saken negativ til å innføre internleie, men holdt likevel muligheten

åpen for at dette kan innføres på sikt. Begrunnelsen (konklusjonen) var at internleie fører

til mer byråkrati og merarbeid, og at det ut fra andres erfaringer synes å ha liten effekt

på arealeffektivisering. Vi har vedlagt rådmannens konklusjoner i vedlegg.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 30 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Rådmannen opplyser ellers til oss:

Den faktiske situasjon innenfor bygningsmassen av kjernetjenester er at mulighetene

for arealeffektiv utnyttelse varierer, bl.a. mht. reglene som følger av annen lovgivning.

Innenfor skolebygg er det ikke alle byggene som pr. d.d. kan ha full utnyttelse pga. utbyggingsmønster,

krav til areal/transport og opplæringslova sine bestemmelser. Denne

situasjon er blitt ytterligere spisset med innstramninger av nærskoleprinsippet den

senere tiden.

Rådmannens forslag til vedtak og som ble vedtatt var:

Det utarbeides arealbruksoversikt over alle formålsbygg og administrasjonsbygg.

Oversikten skal danne grunnlag for å beregne økonomisk konsekvens av bedre

arealutnyttelse.

Ved investeringsbeslutninger i nye bygg skal årlige driftsutgifter ved bygget beregnes

og fremgå (renter, avdrag, forvaltning, drift og vedlikehold). I tillegg skal

driftsutgifter per kvadratmeter og krav til arealutnyttelse oppgis.

Status for dette arbeidet er følgende:

Stab eiendom har utarbeidet arealoversikter for formålsbyggene.

Økonomiplankalkyler for bygg utarbeidet av eiendom viser investeringsbeløpet. I

tillegg oppgis et gjennomsnittlig tall for årlig pengestrømsbelastning på kr 2.000 pr.

m2. Tallet gir sammen med byggets areal et godt bilde av investeringens fremtidige

kostnad og anses dekkende for en korrekt beslutning på økonomiplannivå. Det vil i

fremtiden bli utarbeidet mer prosjektspesifikke pengestrømskalkyler som grunnlag

for K2 vedtak

Vedrørende energi er det fremmet forslag til konkrete tiltak med beregning av innsparing

i energiforbruket samt reduksjon av utslipp.

Vi har ved vår regnskapsrevisjon ikke avdekket spesielle forhold som gjelder ombygginger

(oppgraderinger/tilpasninger) få år etter ferdigstillelsen av byggeprosjekter.

Vi fikk opplyst i vårt oppstartsmøte med kommunen at det nå ikke er mye av ombygginger

få år etter ferdigstillelsen av et bygg. Det hadde vært litt av dette i tidligere år i

forbindelse med omsorgsbygg. For Sandnes læringssenter - som er et leieforhold - ble

det nevnt at kommunen trengte større volum og at leieareal derfor måtte utvides og

tilpasses. Det ble også sagt at ”økonomi” kunne medføre at rehabiliteringsprosjekter i

første omgang ikke alltid var fullstendige iht. behovet og at senere arbeider derfor ville

kunne forekomme (men dette er da altså planlagt).

Vi har i forbindelse med denne forvaltningsrevisjonen gått gjennom sluttrapportene til

alle de 24 avlagte byggeregnskapene i perioden. Det var her for tre barnehager en del

ombygningsarbeider pga. utvidelser. Arbeidene gjaldt flere avdelinger for å oppnå full

barnehagedekning i kommunen.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 31 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Det er viktig for kommunene å overholde lovregler om offentlige anskaffelser, både for

at ”beste” tilbyder blir valgt og for at prisen ikke blir for høy, samt for å unngå å måtte

betale overtredelsesgebyr ved brudd på lovreglene. Ved våre kontroller av kommunene

viser det seg at lovreglene i all hovedsak overholdes når det gjelder entreprisene

(entreprenørene), mens det gjerne kunne være noe feil og mangler ved andre tjenester

(arkitekter og konsulenter). Vi har ved vår regnskapsrevisjon ikke avdekket større feil

ved Sandnes kommunes praktisering av lovregler om offentlige anskaffelser. Sandnes

kommune har vært innklaget til KOFA (klagenemnda for offentlige anskaffelser) i tre

tilfeller når det gjelder byggeprosjekter. Alle klagene ble avvist av KOFA.

Når det gjelder anbud, vil kommunen legge vekt på både prisen og andre forhold. Ved

delte entrepriser vil normalt kun pris være kriteriet. For totalentrepriser benyttes gjerne

flere forskjellige kriterier og med ulik vekting fra prosjekt til prosjekt.

Kommunen sin egen rådgiver for anskaffelser opplyser ellers følgende

For prosjekteringskontrakter (rådgivingstjenester) benyttes utelukkende tildeling

på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige. Mest brukte tildelingskriterier:

Kvalitet (60 prosentpoeng) og pris (40 prosentpoeng). I noen tilfeller

blir også f. eks. oppgaveforståelse og leveringstid benyttet som tildelingskriterier,

alt etter oppdragets art og omfang.

For utførelseskontrakter (entrepriser) benyttes tildeling på basis av hvilket tilbud

som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud

som har den laveste prisen. Laveste pris benyttes kun i de tilfeller der ytelsesspesifikasjonene

er så detaljerte at samlet prisfastsettelse er mulig.

Byggeprosjektene fremkommer av kommunens økonomiplan. Kommunen budsjetterer

investeringene for de årene de antas å bli utført (iht. fremdriftsplaner og hvor beløpene

fremkommer av økonomiplanen og investeringsbudsjettet). Dette anses for å være god

praksis. Kommunens byggeprosjekter har hatt lite av overskridelser utover anbudssum.

Dette tyder på at det har vært en fornuftig bruk av påslag (marginer/reserver).

Det fremgår at virksomhetene (brukeravdelingene) ikke blir belastet med internleie.

Dette kan medføre at programkomitéen ikke får dette spesielle incitamentet til å begrense

kostnadene for byggingen og utnyttelsen av byggene. Vi har ingen indikasjoner

på at dette skjer i Sandnes kommune, men de reelle kostnadene kommer nå ikke fram i

regnskapet for virksomhetene. Kommunen selv har vurdert innføring av internleie

som virkemiddel for å optimalisere arealbruken. Foreløpig vil de ikke gjøre dette, men

holder muligheten åpen på sikt. Begrunnelsen var at internleie fører til mer byråkrati

og merarbeid og at det ut fra andres erfaringer synes å ha liten effekt på arealeffektivi-

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 32 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

sering. Det er også andre incitamenter enn internleie som kan påvirke arealeffektiviseringn.

Vi ser at byggeregnskaper har blitt avlagt svært sent i ettertid, men at kommunen (prosjektlederne)

nå synes å være omtrent à jour. For ettertiden bør det være et mål å få avlagt

byggeregnskapene innen de 18 månedene som kommunens byggeinstruks har

krav om. Kommunen kan vurdere nærmere om de skal ha lenger frist for byggeregnskapene.

På den måten vil det være større sjanser for å få med eventuelle ”sene” utgifter

i byggeregnskapene. Kommunen kan også vurdere nærmere om det skal opprettes

en avsetningskonto for uforutsette utgifter ved byggeprosjektene.

Ved vår løpende kontroll av utgifter til byggeprosjektene har vi ikke avdekket vesentlige

feil. Våre tester viser at fakturakontroll, attestasjon og anvisning i all hovedsak blir

praktisert, samt at arbeid blir utført iht. kontrakt. Det samme gjelder praktiseringen av

rutiner for endringer og tillegg gjennom rekvisisjoner. Vi har heller ikke avdekket større

feil ved kommunens praktisering av lovregler om offentlige anskaffelser. Ombygginger

(oppgraderinger/tilpasninger) få år etter ferdigstillelsen av byggeprosjekter,

anses ikke å ha noe særlig omfang.

Utvalgte byggeprosjekter er hentet fra de 24 avlagte byggeregnskapene i perioden. Vi

har tatt ut fem byggeprosjekter ut fra en risiko- og vesentlighetsbetraktning.

Innledningsvis ba vi kommunen (byggeprosjektsjefen) om K0 og K1 samt erfaringsrapporter

for alle de avlagte byggeprosjektene. Vi hadde da på forhånd innhentet byggeregnskaper

(sluttregnskaper og sluttrapporter) for disse. Vi fikk av byggeprosjektsjef

opplyst at K0 og K1 i liten grad var utarbeidet, og at stab for byggeprosjekter som oftest

kun var involvert ved kostnadskalkyler til økonomiplanen (IK) og senere i forbindelse

med saken om K2. Vi ser i det videre bort fra IK som alle byggeprosjekter har.

For de to skolene (delte entrepriser) var det utarbeidet både K0 og K1. For de to idrettshallene

(totalentrepriser) var det utarbeidet K0 (for totalentrepriser utarbeides ikke

K1). For de resterende byggeprosjektene var det kun utarbeidet K2. For prosjekter under

4 millioner kroner vil det som tidligere nevnt bare utarbeides K2. Det gjenstår da ti

byggeprosjekter hvor det mangler K0 eller K0 og K1. For byggeprosjektene var det ikke

utarbeidet erfaringsrapporter. Vårt grunnlag for utvelgelse av byggeprosjekter begrenset

seg da til byggeregnskaper (sluttregnskaper og sluttrapporter). Her fremgår alltid

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 33 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

kostnadskalkylen etter anbud (K2) og endelige utgifter for byggeprosjektet samt en generell

beskrivelse av gjennomføringen av byggeprosjektet.

I tabellen har vi listet opp de fem utvalgte byggeprosjektene og resultatet av vår kontroll.

Tabell 6 Oversikt over resultatet for vår kontroll av utvalgte byggeprosjekter

Byggeprosjekt

Type prosjekt

Riskatun

sykehjem

Ombygging

rehabilitering

Sørbø skole

Nybygg

Kunstens hus

/ KinoKino

Ombygging

rehabilitering

Porsholen

barnehage

Utvidelse

(nytt tilbygg)

Bogafjell

skole

Midlertidige

løsninger

Byggeregnskap

Påløpte utgifter 6.278 mill 54.777 mill 17.366 mill 24.889 mill 1.927 mill

Kostnadskalkyle K2 7.900 mill 59.870 mill 17.017 mill 23.517 mill 2.000 mill

(etter anbud)

Mer/(mindre)utgift (1.622 mill) (5.093 mill) 349 tusen 1.372 mill (74 tusen)

Idefasen, økonomiplan, programfasen og prosjekteringsfasen

Skjema

Nei Nei Nei Nei IA

prosjektkalkyle

Kostnadskalkyle IK (til Ja Ja Ja Ja Ja

økonomiplan)

Rådmannens

Nei Nei Nei Nei Nei

oppdragsbrev

Byggeprogram Ja Ja Ja Ja Ja (enkel)

Kostnadsoverslag K0 Nei Ja Nei Nei IA

Fremdriftsplan Ja Ja Ja Ja IA

Valg av entrepriseform Ja Ja Ja Ja IA

Kostnadsoverslag K1 Nei Ja Nei IA IA

Anbudsinnbydelser Ja Ja Ja/IA Ja IA

Anbudsprotokoller Ja Ja Ja/IA Ja IA

Anbudsevalueringer Ja Ja Ja/IA Ja IA

For to byggeprosjekter er brukt rammeavtaler som ikke er anbud for det enkelte byggeprosjekt. For

det ene, Kunsten hus/KinoKino, er det brukt en blanding av anbud og rammeavtaler. Kommunens

bruk av anbud/rammeavtaler er kommentert nærmere under det enkelte byggeprosjekt nedenfor.

Kostnadsoverslag K2

(etter anbud)

Ja Ja Ja Ja Ja (som IK)

Byggefasen, økonomistyring og fremdrift

Fakturakontroll Ja Ja Ja Ja Ja

Kontroll av endringer Ja Ja Ja Ja Ja

og tillegg

Løpende oppfølging og

rapportering

Ja Ja Ja Ja Ja (internt)

Avslutningsfasen og reklamasjonsfasen

Ferdigbefaring Ja Ja Ja Ja IA

Byggeregnskap med Ja Ja Ja Ja Ja

sluttrapport

Erfaringsrapport Nei Nei Nei Nei IA

Sikkerhetsstillelse / Ja Ja Nei Ja Nei

bankgaranti

Garantier for

Ja Ja Nei Ja Nei

byggutførelsen

Garantibefaringer Ja Ja IA Ja IA

IA betyr ikke aktuelt for det aktuelle byggeprosjektet.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 34 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Kommunen har i 2010 og 2011 prioritert arbeidet med å få avlagt byggeregnskapene,

slik at en kommer à jour. Regnskapene er avlagt i samlede saker, og kun referanse til

vedtatt K2 er oppgitt. Det er ikke kjent i hvilken grad K0 og K1 faktisk ble utarbeidet i

sin tid.

Riskatun sykehjem - ombygging og rehabilitering

I rådmannens saksfremlegg står det at byggeprosjektet går direkte til K2 for å spare tid.

Arkitekttjenester, byggeledelse og konsulenter (rådgivere) kjøpes direkte inn og faktureres

etter medgått tid. På bakgrunn av beløpenes størrelse skriver rådmannen at dette

ikke vil være i strid med lovregler om anskaffelser. Byggeprosjektet er ellers oppdelt i

fire entrepriser: bygning (tømmerarbeider), luftbehandlingsanlegg, sanitærarbeider og

elkraftanlegg. Entrepriseformen ble også valgt på bakgrunn av kommunens behov for

å spare tid. For alle de fire entreprisene ble lavbyder valgt.

Sørbø skole - nybygg

For arkitekttjenester, byggeledelse og konsulenter (rådgivere) ble det valgt lavbydere,

med ett unntak. Det var her seks forskjellige anbudskonkurranser. Ved en av konkurransene

ble en tilbyder som lå noen få tusen kroner over en annen valgt. Den siste tilbyderen

her hadde imidlertid lagt inn forbehold ved sitt anbud.

Byggeprosjektet er ellers oppdelt i tolv entrepriser: grunn- betong- stålarbeider, taktekking,

mur og flisearbeider, tømmerarbeider, malerarbeider, gulvleggerarbeider, sanitær

og varmeanlegg, luftbehandlingsanlegg, elkraftinstallasjoner, SD-anlegg, heisanlegg

samt gartner og utendørsanlegg. For alle anbudskonkurransene ble det valgt lavbyder,

med ett unntak. Ved en av konkurransene ble en tilbyder som lå noen få tusen

kroner over to andre tilbydere valgt. Den valgte tilbyderen hadde imidlertid bedre garantier.

Den valgte entrepriseformen er vanlig for skoler.

Kunsten hus/KinoKino - ombygging og rehabilitering

I økonomiplanen er prosjektet ført opp med 8 millioner kroner. Kostnadsoverslag K2

(etter anbud) kom på 17 millioner kroner, hvilket er 9 millioner kroner mer.

Vi har fått følgende kommentarer fra prosjektleder (som også er byggeprosjektsjef)

”Da forarbeidet til K2 ble igangsatt, ble det klart at kostnadene til klima- og sikringsanlegg

for Tjørhomsamlingen, og for en regional kunsthall ble vesentlig dyrere enn tidligere

forutsatt. (Dette var ikke grundig utredet i fasen før tiltaket ble oppmeldt til ØP

2007-2010). Samtidig ble en del av forutsetningene endret, da plassering av nødvendig

klima- og ventilasjonsanlegg måtte plasseres i underetasje, hvor det påløp større kostnader

med føringsveier for ventilasjonskanaler. Det ble også noe større kostnader knyttet

til brannsikring og sprinkling av lokalene.”

Byggeprosjektet er gjennomført med anbud på arkitekttjenester og byggeledelse. Det

ble bedt om anbud samlet for disse tjenestene, hvor det også var forutsatt at tilbyder

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 35 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

selv skulle engasjere konsulenter (rådgivere). Det var kun en tilbyder her. Ellers er det

valgt å bruke rammeavtaler på de byggtekniske fag hvor kommunen hadde rammeavtaler

og anbud ved andre byggtekniske fag (tre faggrupper). Vi har her ikke noe å bemerke.

Rammeleverandør ev. lavbyder er valgt.

Sikkerhetsstillelse/bankgarantier og garantier for byggutførelsen

Det lages ikke kontraktsdokumenter for arbeid på rammeavtaler. Her faktureres det

etter påløpte kostnader og leverte tjenester. Dette betyr at dersom kommunen bruker

rammeleverandører på et byggeprosjekt, blir det ikke stilt noen sikkerhet/bankgarantier

og garantier for byggutførelsen.

Porsholden barnehage - utvidelse (nytt tilbygg)

I økonomiplanen er prosjektet ført opp med 16,1 millioner kroner. Kostnadsoverslag

K2 (etter anbud) kom på 23,1 millioner kroner, hvilket er 7 millioner kroner mer.

Det står i saken om K2 at en del av dette skyldes at tilbygget er utvidet til å romme en

halv avdeling ekstra pga. større fleksibilitet mht. småbarn. Det tilkom dessuten nye

krav når det gjaldt veger og parkering rundt barnehagen, samt noe tillegg på ventilasjonsanlegget.

Selve byggeprosjektet ble lyst ut som totalentreprise og lavbyder ble valgt. Ved totalentreprisen

har kommunen selv kun stått for engasjering av arkitekttjenester, andre

konsulenttjenester ligger under totalentreprenøren. Vi har ikke sett på totalentreprenørens

anbudsprosesser. Den valgte entrepriseformen er vanlig for barnehager.

Bogafjell skole - midlertidige løsninger

Dette er et lite byggeprosjekt og det vil/skal naturlig nok ikke legges så mye formelt

opp i prosjektstyringen som ved store byggeprosjekter.

Rammeavtaler er benyttet for håndverkertjenester, samt for kjøp av inventar og utstyr.

For små prosjekter vil kommunen som oftest benytte rammeavtaler, slik at videre valg

av entrepriseform er lite aktuelt.

Arkitekttjenester, byggeledelse og konsulenter (rådgivere) ble videreført for tidligere

oppdrag med Bogafjell skole. Videreføringen anses kurant da det bare var mindre beløp

involvert.

Når det gjelder fremdriftsplan for små prosjekter, blir dette vurdert fra prosjekt til prosjekt.

Det konkrete prosjektet her hadde ikke ferdigbefaring da det var en løpende oppfølging.

Prosjektlederne vil ellers vurdere ferdigbefaring i hvert enkelt tilfelle. Ferdigbefaring

er spesielt aktuelt ved entreprisekontrakter.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 36 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Vi har tatt kontakt med brukerrepresentantene i programkomitéen for de utvalgte

byggeprosjektene. Dette er for hvert prosjekt to personer fra brukeravdelingene og ansattes

ene representant. Spørsmål er stilt disse i et eget spørreskjema. Skjemaet er i e-

post oversendt de brukerrepresentanter som fremdeles arbeider hos kommunen. Vi viser

til vedlegg ”Spørsmål til brukerrepresentanter i programkomitéen ved utvalgte

byggeprosjekter”. Det fremkom ikke her spesielle forhold som kan trekkes fram når det

gjelder ev. forbedringer i kommunens rutiner. Men det understrekes at vi fikk få svar.

Vi har under våre vurderinger av kommunens rutiner for styring av byggeprosjekter,

skrevet at flere av rutinene omtalt i byggeinstruksen ikke praktiseres av kommunen.

Det utarbeides ikke skjema prosjektkalkyle, rådmannens oppdragsbrev og erfaringsrapporter.

Vi ser også at kostnadskalkylene K0 eller K0 og K1 ofte manglet ved de avlagte byggeregnskaper.

Dette er ikke i tråd med byggeinstruksen. Kommunen bør her vurdere å

stramme opp bruken av K0 og K1 da de er en del av økonomistyringen av byggeprosjektene.

Det kan likevel tenkes at disse kostnadskalkylene i gitte situasjoner kan utelates.

Dette kan da fremkomme av byggeinstruksen. Det er ellers uklart i hvilken grad K0

og K1 faktisk ble utarbeidet i sin tid. Når det gjelder de utvalgte byggeprosjektene, ser

vi at rutinene her er fulgt for Sørbø skole, mens de ikke er aktuelle for Bogafjell skole

da dette er et lite prosjekt. For Porsholen barnehage som totalentreprise er K1 ikke aktuelt.

For Riskatun sykehjem og Kustens hus/KinoKino manglet både K0 og K1. Vi ser

at det for Riskatun sykehjem er forklart i rådmannens saksfremlegg hvorfor en gikk direkte

på kostnadskalkylen K2. Dette skyldes at kommunen skulle spare tid i fremdriften

av prosjektet.

For anbudsgjennomføringen har vi ingen merknader. Denne er gjennomført i tråd med

lovregler om offentlige anskaffelser.

Vi vil bemerke at dersom kommunen benytter rammeleverandører på et byggeprosjekt,

blir det ikke stilt noen sikkerhet/bankgarantier og garantier for byggutførelsen.

Kommunen bør se om det er muligheter for at slike garantier også kommer med når

rammeleverandører benyttes.

Når det gjelder kommunens (prosjektleders) kontroller av utgifter ved byggeprosjektene

viser vi til det vi skriver under våre vurderinger om kommunens byggeprosjekter

og byggeregnskaper. Det var her ikke noe spesielt å bemerke. Den lange tidsfristen for

avleggelse av byggeregnskaper etter at bygget er tatt i bruk, medfører for øvrig at byggeregnskapene

normalt blir fullstendige med tanke på å få med alle utgifter.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 37 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Saksbehandlingen i de enkelte faser i byggeprosjekter og den informasjonen som legges

til grunn for beslutninger og innstillinger til politisk vedtak, fremkommer av

kommunens byggeinstruks. Dette er omtalt i faktadelen, men våre merknader fremkommer

nedenfor. Forhold omkring den interne kontroll ved styring av byggeprosjekter

er omtalt flere steder i faktadelen.

Konklusjonene er tatt direkte fra våre vurderinger i faktadelen. Ut fra dette er det til

slutt utformet anbefalinger.

Våre vurderinger av kommunens rutiner for styring av byggeprosjekter

Kommunens rutiner er i stor grad beskrevet i deres Rutiner for kommunale byggesaker

(som vi for enkelhets skyld kaller byggeinstruksen). Byggeinstruksen beskriver saksbehandlingen

i alle faser i byggeprosjekter. Den er relativt oversiktlig og synes fullstendig

mht. hvilke forhold som må avklares underveis. Dette gjelder både mht. hva

som er beskrevet som vesentlige forhold i anerkjent litteratur, samt innholdet i andre

kommuners byggeinstrukser.

Innvendingen er at den kan gjøres enklere og kortere og gjerne med flere visualiseringer.

En rekke forhold kan tas ut og beskrives i egne håndbøker, eller med henvisninger

til andre kilder. Dette er forhold kommunen (stab eiendom) selv trekker frem.

I det nedenstående fokuseres det videre på forhold vi har merknader til. Andre forhold

blir ikke omtalt.

Flere av rutinene omtalt i byggeinstruksen praktiseres ikke av kommunen. Det utarbeides

ikke skjema prosjektkalkyle, rådmannens oppdragsbrev og erfaringsrapporter.

Det er også enkelte andre forhold hvor praksis avviker fra instruksen. Dette siste har vi

omtalt for seg under våre vurderinger av kommunens byggeprosjekter, byggeregnskaper

og utvalgte byggeprosjekter.

Skjema ”prosjektkalkyle av investeringer til økonomiplan” er mye omtalt i byggeinstruksen.

Skjemaet er en sjekkliste som tar for seg status for forhold som skal være på

plass før en går videre med et byggeprosjekt. Dette gjelder eksempelvis arealbehov, regulering,

tomtesituasjon og foreløpig kalkulering. Skjemaet utarbeides ikke. I stedet

drøftes disse forholdene på ulike administrative areaner, for eksempel rådmannens

ledergruppe og administrativ tomtegruppe. I tillegg tas spørsmålene opp i kommunens

arbeid med skolebyggprogrammet, plan for barnehageutbygging osv.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 38 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Rådmannens oppdragsbrev gjelder for et konkret byggeprosjekt. Oppdragsbrevet er

erstattet av et oppdragsmøte i begynnelsen av året. Dette gjelder da for alle byggeprosjektene,

slik at selve forholdet likevel synes dekket.

Det skal være god dialog om erfaringer mellom brukeravdelinger og prosjektledere

underveis i prosjektene og i etterkant av overtagelsen, men dette er ikke erfaringsrapporter.

Vi er likevel noe usikre i hvilken grad erfaringsrapporter alltid er nødvendige.

Kommunen bør ta stilling om erfaringsrapporter alltid skal utarbeides eller hvilke tilfeller

som skal kreve dette.

Fra stab eiendom har vi fått innspill om at de burde være mer involvert i idéfasen, eksempelvis

som rådgivere overfor brukeravdelingen mht. muligheter og utforming av

byggene. De mener at dette kan være med på å redusere kommunens driftskostnader

for byggene. Innspillet kan vurderes nærmere av kommunen.

Vi vil ellers bemerke at byggeinstruksen ikke har vært oppdatert siden 2000. Det som

står om offentlige anskaffelser er gamle lovregler og terskelverdier. Det som står om

normer (konsepter) for byggtyper er en oversikt pr. oktober 2000. Vi foreslår at instruksen

her formuleres på en generell måte. Eksempelvis om å følge opp gjeldende

lovregler om offentlige anskaffelser og normer (konsepter) for byggtyper.

Det er i hovedsak brukerenhetene som utvikler normer (konsepter). Det er utarbeidet

for skolebygg, men ikke for barnehager. I lovverk og sentrale retningslinjer vil det være

krav eller normer om f.eks. antall kvadratmeter pr. barn, pasient e.l. Kommunen bør

likevel vurdere nærmere om det bør utarbeides egne normer (konsepter) for alle vanlige

kommunale byggtyper.

Kommunen er selv er i gang med å oppdatere bygginstruksen og utarbeide en byggehåndbok.

De ser i denne forbindelse på hva andre kommuner har gjort her.

Våre vurderinger av kommunens byggeprosjekter og byggeregnskaper

Byggeprosjektene fremkommer av kommunens økonomiplan. Kommunen budsjetterer

investeringene for de årene de antas å bli utført (iht. fremdriftsplaner og hvor beløpene

fremkommer av økonomiplanen og investeringsbudsjettet). Dette anses for å være god

praksis. Kommunens byggeprosjekter har hatt lite av overskridelser utover anbudssum.

Dette tyder på at det har vært en fornuftig bruk av påslag (marginer/reserver).

Det fremgår at virksomhetene (brukeravdelingene) ikke blir belastet med internleie.

Dette kan medføre at programkomitéen ikke får dette spesielle incitamentet til å begrense

kostnadene for byggingen og utnyttelsen av byggene. Vi har ingen indikasjoner

på at dette skjer i Sandnes kommune, men de reelle kostnadene kommer nå ikke fram i

regnskapet for virksomhetene. Kommunen selv har vurdert innføring av internleie

som virkemiddel for å optimalisere arealbruken. Foreløpig vil de ikke gjøre dette, men

holder muligheten åpen på sikt. Begrunnelsen var at internleie fører til mer byråkrati

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 39 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

og merarbeid, og at det ut fra andres erfaringer synes å ha liten effekt på arealeffektivisering.

Det er også andre incitamenter enn internleie som kan påvirke arealeffektiviseringn.

Vi ser at byggeregnskaper har blitt avlagt svært sent i ettertid, men at kommunen (prosjektlederne)

nå synes å være omtrent à jour. For ettertiden bør det være et mål å få avlagt

byggeregnskapene innen de 18 månedene som kommunens byggeinstruks har

krav om. Kommunen kan vurdere nærmere om de skal ha lenger frist for byggeregnskapene.

På den måten vil det være større sjanser for å få med eventuelle ”sene” utgifter

i byggeregnskapene. Kommunen kan også vurdere nærmere om det skal opprettes

en avsetningskonto for uforutsette utgifter ved byggeprosjektene.

Ved vår løpende kontroll av utgifter til byggeprosjektene, har vi ikke avdekket vesentlige

feil. Våre tester viser at fakturakontroll, attestasjon og anvisning i all hovedsak blir

praktisert, samt at arbeid blir utført iht. kontrakt. Det samme gjelder praktiseringen av

rutiner for endringer og tillegg gjennom rekvisisjoner. Vi har heller ikke avdekket større

feil ved kommunens praktisering av lovregler om offentlige anskaffelser. Ombygginger

(oppgraderinger/tilpasninger) få år etter ferdigstillelsen av byggeprosjekter,

anses ikke å ha noe særlig omfang.

Våre vurderinger av utvalgte byggeprosjekter i kommunen

Vi har under våre vurderinger av kommunens rutiner for styring av byggeprosjekter,

skrevet at flere av rutinene omtalt i byggeinstruksen ikke praktiseres av kommunen.

Det utarbeides ikke skjema prosjektkalkyle, rådmannens oppdragsbrev og erfaringsrapporter.

Vi ser også at kostnadskalkylene K0 eller K0 og K1 ofte manglet ved de avlagte byggeregnskaper.

12 Dette er ikke i tråd med byggeinstruksen. Kommunen bør her vurdere å

stramme opp bruken av K0 og K1 da de er en del av økonomistyringen av byggeprosjektene.

Det kan likevel tenkes at disse kostnadskalkylene i gitte situasjoner kan utelates.

Dette kan da fremkomme av byggeinstruksen. Det er ellers uklart i hvilken grad K0

og K1 faktisk ble utarbeidet i sin tid. Når det gjelder de utvalgte byggeprosjektene, ser

vi at rutinene her er fulgt for Sørbø skole, mens de ikke er aktuelle for Bogafjell skole

da dette er et lite prosjekt. For Porsholen barnehage som totalentreprise er K1 ikke aktuelt.

For Riskatun sykehjem og Kustens hus/KinoKino manglet både K0 og K1. Vi ser

at det for Riskatun sykehjem er forklart i rådmannens saksfremlegg hvorfor en gikk direkte

på kostnadskalkylen K2. Dette skyldes at kommunen skulle spare tid i fremdriften

av prosjektet.

For anbudsgjennomføringen har vi ingen merknader. Denne er gjennomført i tråd med

lovregler om offentlige anskaffelser.

12

Kostnadsestimat K0 er etter skisseprosjekt og er et estimat basert på beste erfaringstall relatert til investeringskalkylen

(IK) i økonomiplanen. K0 har nøyaktighetsgrad på +-20 %. Kostnadsestimat K1 er etter forprosjektering ut fra byggeprogram.

Ved K1 legges det inn prosjektreserver på 8-12 %.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 40 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Vi vil bemerke at dersom kommunen benytter rammeleverandører på et byggeprosjekt,

blir det ikke stilt noen sikkerhet/bankgarantier og garantier for byggutførelsen.

Kommunen bør se om det er muligheter for at slike garantier også kommer med når

rammeleverandører benyttes.

Når det gjelder kommunens (prosjektleders) kontroller av utgifter ved byggeprosjektene,

viser vi til det vi skriver under våre vurderinger om kommunens byggeprosjekter

og byggeregnskaper. Det var her ikke noe spesielt å bemerke. Den lange tidsfristen for

avleggelse av byggeregnskaper etter at bygget er tatt i bruk, medfører for øvrig at byggeregnskapene

normalt blir fullstendige med tanke på å få med alle utgifter.

Brukerperspektivet ved byggeprosjektene

Brukerperspektivet ved byggeprosjektene er viktig da det er brukerne byggene er til

for. Vi har søkt etter brukernes mening om byggeprosjektene i sluttrapporter og erfaringsrapporter

for de avlagte byggeregnskapene i den kontrollerte perioden (24 byggeregnskaper).

Det står intet om brukererfaringer i sluttrapporter selv om byggeinstruksen

legger opp til dette, mens erfaringsrapporter som nevnt foran ikke utarbeides. Vi

har for de fem detaljkontrollerte byggeprosjektene kontaktet brukerrepresentantene i

programkomitéen for å få deres oppfatning om byggeprosjektene. Det fremkom ikke

spesielle forhold her, men det understrekes at vi fikk få svar.

Vi gir ut fra det ovenstående følgende anbefalinger til kommunen:

Byggeinstruksen bør revideres og gjøres enklere og kortere, og gjerne med flere visualiseringer.

En rekke forhold bør tas ut og beskrives i egne håndbøker eller med

henvisninger til andre kilder.

Kommunen bør vurdere om skjema prosjektkalkyle, rådmannens oppdragsbrev,

erfaringsrapporter og kostnadskalkylene K0 og K1 fremdeles skal være obligatoriske,

eller om byggeinstruksen skal endres når det gjelder bruken av disse. Kommunen

bør innskjerpe overholdelsen av tidsfristen for avleggelse av byggeregnskaper.

Det kan vurderes en lengre tidsfrist for avleggelse av byggeregnskaper og om det

skal opprettes en avsetningskonto for uforutsette utgifter ved byggeprosjektene.

Ved avleggelse av byggeregnskapene bør også K0 og K1 framgå i den grad disse

skal utarbeides, ev. en forklaring på hvorfor de ikke ble utarbeidet.

Kommunen bør vurdere nærmere om det skal utarbeides egne normer (konsepter)

for alle vanlige kommunale byggtyper.

Kommunen bør undersøke mulighetene for at det kan bli stilt sikkerhet/bankgarantier

og garantier for byggutførelsen også når det benyttes rammeleverandører.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 41 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 42 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

I kommunelovens § 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det

gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi,

produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra fylkestingets/kommunestyrets vedtak og forutsetninger.

Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens

kapittel 5.

Revisjon i norsk offentlig sektor omfatter både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, i motsetning til i

privat sektor hvor kun regnskapsrevisjon (finansiell-) er obligatorisk.

Rogaland Revisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på oppdrag fra kontrollutvalget i kommunen. Arbeidet

er gjennomført i henhold til NKRF sin standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Les mer på

www.rogaland-revisjon.no.

Denne rapporten er utarbeidet av forvaltningsrevisor Rune Eskeland under ledelse av fagansvarlig for

forvaltningsrevisjon Bernt Mæland, og gjennomgått av oppdragsleder Tove-Gunn Moen.

Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene.

Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte

området, f.eks. lovverk og politiske vedtak.

I dette prosjektet er følgende kriterier anvendt:

Kommunens retningslinjer for styring av byggeprosjekter (byggeinstruksen)

Aktuelle lover og forskrifter

o Plan- og bygningsloven (kapittel 29 om krav til tiltaket)

o Lovregler om offentlige anskaffelser

Andre myndigheters praksis (andre kommuner)

Teori (rettsoppfatninger, fagmetode, litteratur, artikler og lignende)

Reelle hensyn (vurderinger av hva som er rimelig, formålstjenlig eller lignende)

Tilnærmingen er basert på gjennomgang av relevante dokumenter og intervjuer mv med involverte personer

i kommunen.

Vi tar først med en beskrivelse av den flyt av aktiviteter, informasjon og beslutninger som foregår mellom

aktørene i løpet av prosjektfasene. Gjennomgangen (beskrivelsen) av disse rutinene er på et overordnet

nivå. Vi tar deretter for oss et utvalg av enkeltprosjekter. Enkeltprosjekter blir detaljkontrollert. De er herunder

sett opp mot kommunens byggeinstruks og aktuelle lovregler.

Rapporten omfatter alle faser i byggeprosjekter: Etablering av et nytt byggeprosjekt, prosjektering, anbudsprosessen,

gjennomføring av selve byggingen, rapportering, overtagelse, avslutning og reklamasjon.

Vi ser ikke på anleggsprosjekter (kommunaltekniske anlegg) og boligprosjekter. Også utbyggingsområder

er holdt utenfor. Det samme gjelder merverdiavgiftsproblematikk.

Intervjuer mv

Vi har foretatt intervjuer mv med personer som har befatning med byggeprosjekter i kommunen, både fra

politisk hold, i administrasjonen og på brukersiden. Fra politisk hold har vi intervjuet gruppelederne i

formannskapet (her de politiske gruppelederne pr. september 2011). Alle gruppelederne var invitert til intervjuet,

mens det var representanter fra Høyre, Fremskrittspartiet, Arbeiderpartiet og Senterpartiet som

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 43 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

møtte. Fra administrasjonen har vi ved oppstartsmøtet intervjuet kommunaldirektør samfunnsutvikling,

spesialrådgiver ved rådmannens stab, eiendomssjef, byggeprosjektsjef og forvaltningssjef. Vi har i tillegg

hatt egne intervjuer med kommunaldirektør samfunnsutvikling samt med stab for byggeprosjekter (herunder

de aktuelle prosjektledere). Brukersiden har blitt kontaktet med spørreskjema. Brukerne her er de

personer som var representert i programkomitéen for de enkeltprosjekter som vi har sett nærmere på dvs.

de utvalgte byggeprosjekter. Dette gjelder representanter fra brukeravdelingene og ansattes representanter,

og som fremdeles arbeider hos kommunen. Vår kontaktperson for hele forvaltningsrevisjonsprosjektet

har vært byggeprosjektsjef.

Kontrollutvalget har kommet med noen presiseringer til problemstillingene i prosjektmandatet. Dette fremkommer

for seg nedenfor.

Kontrollutvalgets presiseringer (i behandlingen av prosjektmandatet)

Prosjekter plukkes ut etter en risikovurdering som revisjonen selv kan foreta. Revisjonen konsentrerer seg

om byggeprosjekter over en million kroner.

Det ses etter om det er ivaretatt et 30 års perspektiv på bygging slik at det ikke er nødvendig med ombygginger

umiddelbart etter avslutning.

Ble det f.eks. foretatt ombygginger på Sandnes læringssenter allerede etter 3-4 år og hva skyldes dette i så

fall? Var det nye krav/reformer, universal utforming, eller annet som det ikke var mulig å ta hensyn til

ved det opprinnelige bygget.

Utvalg av enkeltprosjekter

Risikovurdering

Det er ved oppstarten av prosjektet foretatt en avgrensning av hvilken type byggeprosjekter som det bør

fokuseres på underlagt det hensyn at rapporten bør gi muligheter for læring i senere byggeprosjekter.

Dette gjelder eksempelvis større overskridelser (iht. vedtatt K2 dvs. etter anbud), dårlig/mindre god brukertilfredshet,

samt eventuelle ombygginger få år etter ferdigstillelse av et bygg.

Vesentlighet

I tillegg kommer kontrollutvalgets presisering om at vi kun skal se på byggeprosjekter over en million

kroner.

Nærmere om vår utvelgelse av enkeltprosjekter

Vi har tatt ut 5 byggeprosjekter ut fra en risiko- og vesentlighetsbetraktning. Utvalgte byggeprosjekter er

hentet fra de 24 avlagte byggeregnskapene i perioden. Ut fra byggeregnskaper og sluttrapporter var det

ikke noe spesielt med noen av prosjektene. Det er lite av overskridelser (merutgifter utover vedtatt K2). Vi

har derfor også kontaktet kommunen (stab for byggeprosjekter) for å få innspill.

For å få variasjon i utvalget ble det av oss bestemt at det skulle trekkes ut et prosjekt som har forenklet

byggesaksrutine (dvs. hvor byggekostnadene er mindre enn 4 millioner kroner) og fire prosjekter som skal

følge den ordinære byggesaksrutine (dvs. hvor byggekostnadene er større enn 4 millioner kroner). De fire

prosjektene skulle ellers være en skole, en barnehage, et kulturbygg og et rehabiliteringsprosjekt. Tre prosjekter

er blitt valgt direkte av oss. Vi har dessuten valgt to av fem prosjekter foreslått av kommunen (stab

for byggeprosjekter).



Byggeprosjekt etter forenklet rutine. Pga. at vi kun skal se på prosjekter over en million kroner, begrenset

dette seg til fire byggeprosjekter. Vi har tatt ut det største prosjektet. Dette er byggeprosjektet

”Bogafjell skole, midlertidige løsninger”.

For skoler var det to byggeprosjekter å velge mellom. Vi har tatt ut byggeprosjektet ”Sørbø skole, nybygg”.

Dette var også kommunens forslag.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 44 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS




For barnehager var det fire byggeprosjekter å velge mellom. Vi har tatt ut det klart største prosjektet.

Dette er byggeprosjektet ”Porsholen barnehage, utvidelse”.

For kulturbygg var det to byggeprosjekter å velge mellom. Vi har tatt ut det minste prosjektet. Dette

er byggeprosjektet ”Kunstens hus/KinoKino, ombygging og rehabilitering. Dette var også kommunens

forslag.

For rehabiliteringsprosjekter var det kun et aktuelt prosjekt, når det ses bort fra Kunstens hus/Kino

Kino som allerede var tatt ut. Dette er byggeprosjektet ”Riskatun, ombygging og rehabilitering”.

Kilder

Vi henviser til følgende kilder:

Aktuelle lovregler og sentrale føringer mv

Plan- og bygningsloven av 27. juni 2008

KRD Forskrift om byggesak (byggesaksforskriften) av 26. mars 2010

KRD Forskrift om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift) av 26. mars 2010

Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 (opphevet)

Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999

FAD Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006

FAD Veileder til reglene om offentlige anskaffelser fra november 2006

Interne (Sandnes kommune)

Rutiner for kommunale byggesaker, sist vedtatt av bystyret 12.09.00

Veiledende hovedtidsplan for kommunale byggeposjekter

Oversikt over gangen i et byggeprosjekt

Standard kostnadsoppstilling for byggeprosjekter (NS standard)

Skjema prosjektkalkyle av investeringer til økonomiplan

Innsamlet materiell for utvalgte byggeprosjekter (jf. tabell V1 nedenfor)

Oppstartsnotat mai 2011 (gjelder utarbeidelse av byggehåndbok for kommunen)

Økonomireglement gjeldende fra 01.01.11, sist revidert av bystyret 03.05.11

Delegasjonsreglement for formannskapet, sist revidert av bystyret 21.06.11

Årsrapport og årsregnskap for 2010

Kommuneplan 2007-2020 tekstdelen (vedtatt av bystyret oktober 2007)

Kommuneplan 2011-2025 samfunnsdelen (bystyre sak 81/11 fra 06.09.11)

Miljøplan for Sandnes 2011-2025 (bystyre sak 82/11 fra 06.09.11)

Økonomiplan for 2011-2014 (bystyre sak 148/10 fra 14.12.10)

Virksomhetsplan 2011 Rådmannens stab og stabsenheter (herunder stab eiendom)

Byggeregnskaper 2009 (bystyre sak 55/09 fra 19.05.09, 1 byggeprosjekt)

Byggeregnskaper 2010 (bystyre sak 160/10 fra 14.12.10, 15 byggeprosjekter)

Byggeregnskaper 2010 (bystyre meldingssak 39/10 fra 14.12.10, 8 byggeprosjekter)

Oversikt over prosjekter som har vedtatt justert framdrift og/eller økonomisk ramme (bystyre

sak 149/08 fra 11.11.08)

Plan for barnehageutbygging 2011-2014 (bystyre sak 96/10 fra 14.09.10)

Skolebyggprogram 2011-2014 (bystyre sak 110/10 fra 19.10.10)

Skolebyggprogram 2012-2015 (bystyre sak 88/11 fra 06.09.11)

Forslag til omsorgsplan - Omsorgsplan 2010-2030 (bystyre sak 128/10 fra 16.11.10)

Optimal arealbruk – internleie som virkemiddel (bystyre sak 162/10 fra 14.12.10)

Andre kilder

Stavanger kommune: Byggeinstruks vedtatt av bystyret mars 2004, instruksen er en del av PA

Håndbok (Håndbok prosedyre revidert 29.02.08)

Stavanger kommune: PA Håndbok (Håndbok prosedyre revidert 29.02.08)

Investeringsinstruks for Kristiansand kommune (rådmannens investeringsinstruks av 17.10.06)

Bærum kommune: Regler for styring av investeringsprosjekter innen bygg og anlegg (regler av

24.04.08)

Byggehåndbok for Moss kommunale eiendomsselskap KF (håndbok av 06.11.08)

KS (2010): Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold (veileder for folkevalgte og rådmenn)

Rogaland Revisjon: Styring av byggeprosjekter i Rogaland fylkeskommune (rapport januar 2007)

Rogaland Revisjon: Styring av byggeprosjekter i Stavanger kommune (rapport februar 2008)

Rogaland Revisjon: Styring av byggeprosjekter i Eigersund kommune (rapport mai 2008)

Rogaland Revisjon: Kommunale byggeprosjekter i Gjesdal kommune (rapport april 2009)

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 45 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Innlandet Revisjon: Prosjektstyring i Lunner kommune Overordnet system for styring av byggeprosjekt

(rapport september 2008)

Kommunal styring av store byggeprosjekter (artikkel i kommunerevisoren nr 05/2003)

Tabell V1 Oversikt over hvilken informasjon stab for byggeprosjekter ble bedt om

Prosjektfase Det er bedt om nærmere dokumentasjon (det i kursiv) Kommentarer

Idefasen

Programfasen

Skjema Prosjektkalkyle av investeringer til økonomiplan

Prosjektkalkyle/kostnadsoppstilling

Vurderinger av ev. offentlige tilskudd og refusjoner

Rådmannens oppdragsbrev

Byggeprogram (romprogram mv)

Kostnadsoverslag K0

Hovedtidsplan (fremdriftsplan)

Valg av entrepriseform

Skjema Prosjektkalkyle av investeringer til

økonomiplan var ikke utarbeidet.

Rådmannens oppdragsbrev var ikke utarbeidet.

Nærmere om hva byggeprogram skal inneholde

står i byggeinstruksen (dekker mange forhold).

Brukerbehovenes innflytelse stopper i prinsippet

opp i programfasen. Men det kan foretas enkelte

tilpasninger underveis.

Valg av entrepriseform påvirker den videre saksgangen hos kommunen

Prosjekteringsfase

Delte entrepriser

Prosjekteringsfase

Totalentreprise

Byggefasen

Avslutningsfasen

Reklamasjonsfasen

Skisseprosjekt/kostnadsoverslag K0

Forprosjekt/kostnadsoverslag K1

Detaljprosjektering/anbudsinnhenting

Kostnadsoverslag K2

Kontrakt med byggeleder

Anbudsinnbydelser, -protokoller og -evalueringer

Målsetning for fremdrift i prosjektet

Forprosjektgruppe/anbudsspesifikasjon

Anbudsinnbydelser, -protokoller og -evalueringer

Kontrakt med totalentreprenør/kostnadsoverslag K1

Justering av anbud/kostnadsoverslag K2

Økonomistyring og fremdrift

Prosjektleder følger opp

Kontroll akonto arbeid

Endringer og tillegg Rekvisisjoner

Byggemøter/møter stab byggeprosjekter

Månedlig prosjektoppfølging (prosjektleder)

Ferdigbefaring og overtakelse av bygg

Sluttregnskap/sluttrapport

Erfaringsrapport

Reklamasjonstid

Sikkerhetsstillelse/bankgaranti

Garantibefaring ved nedtrapping av garantibeløpene

Vi ser bare på de politiske sakene. Ikke tekniske

data og opplysninger.

Vi ser bare på de politiske sakene. Ikke tekniske

data og opplysninger.

Justering av anbud gjelder mht. brukerbehov og

kvalitet.

Vi har gjennom vår regnskapsrevisjon foretatt

løpende kontroll av utgiftsbilag. I tillegg har vi sett

på dette ved revisjonsuttalelser til

byggeregnskapene.

Vår arbeid inkluderer hvordan kommunen selv

kontrollerer fakturaene (mht. fakturakontroll,

akonto arbeid og rekvisisjoner).

Det var ikke her noe av betydning å bemerke.

Byggeregnskaper (sluttregnskaper og

sluttrapporter) var innhentet på forhånd for alle

byggeregnskaper avlagt i perioden vi har sett på.

Erfaringsrapporter var ikke utarbeidet.

Merknad: K0 og K1 var ofte ikke utarbeidet.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 46 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Spørsmålene ble i e-post stilt til representanter fra brukeravdelingene (herunder de ansattes representant),

og som fremdeles arbeider hos kommunen. Det ble understreket at spørreskjemaet kun var ment for å

samle inn innspill til ev. forbedringer i kommunens rutiner.

I kommunens ”byggeinstruks” står bl.a. følgende under punkt 9 - Programfasen:

Stab for byggeprosjekter skal ha lederansvaret for programarbeidet og etablere programkomité. Følgende enheter skal

normalt være representert i programkomitéen:






Stab for byggeprosjekter (leder og sekretær)

Byggeprosjektsjef

Prosjektleder

Brukeravdeling, 2 representanter

Fra de ansatte, 1 representant (velges av de ansattes organisasjoner)

Brukeravdelingen(e) skal være leverandør av premisser og krav for bygget innenfor realistiske økonomiske rammer

basert på erfaringsinformasjon fra tidligere tilsvarende bygg og prosjektkalkylen i økonomiplan. Dette skal gjøres

skriftlig. Lov og forskrifter og kommunens internkontroll-system skal legges til grunn.

Brukerne skal ha tilstrekkelig tid for å fremme sine interesser. Det må også tas høyde for vurdering av alternative

brukerønsker. Det er avgjørende for den videre utvikling i prosjektet at det oppnås god balanse mellom de forventninger

brukerne har og det produkt som leveres ved ferdigstillelse av prosjektet.

Spørreskjema til brukerne i programkomitéen (for utvalgte byggeprosjekter)

Spørsmål

Hvilket byggeprosjekt representerer

du?

I hvilken grad er du fornøyd

med brukerbehovenes innflytelse

i dette byggeprosjektet?

Er det særlige forhold du

mener kunne vært bedre

håndtert når det gjelder brukerbehovenes

innflytelse?

Hvordan er ”sluttbrukerne”

fornøyd med byggeprosjektet?

Svar (vi har satt inn noen kommentarer i kursiv)

Brukerbehovenes innflytelse stopper i prinsippet opp etter programfasen, men det kan

foretas enkelte tilpasninger underveis. Brukerutvalget består gjennom hele byggeprosjektet.

Brukerne skal bli tatt med på råd i den utstrekning prosjektleder har behov for

dette.

I så fall hvilke og hvorfor?

Spørsmålet gjelder i den grad det finnes dokumentasjon på dette. Sluttbrukerne er de

bygget er til for, eksempelvis beboere og elever.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 47 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Ref: Bystyre sak 162/10 fra 14.12.10 ”Optimal arealbruk – internleie som virkemiddel”

Konklusjoner

Ved å legge ut internleie på alle enheter både budsjettmessig og regnskapsmessig vil det bli synliggjort at

bruk av lokaler koster. Det kan imidlertid lett bli oppfattet som en kalkulatorisk kostnad som ikke har

noen realiteter over seg. Den enkelte enhet vil normalt ha liten påvirkningsmulighet på arealbruken. Faren

er stor for at innføring av internleie på alle enhetene kun fører til mer byråkrati og merarbeid. Erfaringer

fra de kommunene som bruker eller har brukt internleie (jfr vedlagte svar) viser i all hovedsak at bruk av

internleie i liten grad har effekt på arealeffektiviseringen. I veilederen om husleieordninger fra FOBE blir

det også påpekt at ”dersom målet er kortsiktig gevinst, er husleieordningen neppe relevant, da eiendomsforvaltning

som system krever langsiktige strategiske valg”. Å etablere og drifte en husleieordning er krevende

administrativt. Rådmannen er derfor av den oppfatning at det er andre verktøy og tiltak som på

kort sikt er enklere å iverksette for å oppnå arealeffektivisering enn å innføre husleieordning.

Det vil for det første være å kartlegge nåværende arealbruk og utnyttelsen av alle formålsbygg og administrasjonsbygg.

Ved å sammenligne arealutnyttelsen innenfor hver gruppe og opp mot eventuelle måltall,

er det mulig å få fram potensialet for innsparing.

For det andre vil beslutninger som gjøres i forbindelse med investeringer være viktige i forhold til arealeffektivisering.

Dette gjelder både krav som settes til utforming av bygg og hvilke krav som settes til arealutnyttelsen,

For å ta gode beslutninger er det viktig å vite hva arealer koster (internleien). Ved nye investeringer

er det viktig at beslutningstakerne får seg forelagt oppstillinger som viser årlige driftsutgifter som

vil bli belastet driften i framtiden. Det vil blant annet være utgifter som inngår i ”husleien” som renter,

avdrag og alle driftsutgifter. Målingen kan gjøres i forhold til ulike krav til arealutnyttelse eller alternativet

å leie bygg. Det må alltid vurderes om det er en mulighet for å utnytte eksisterende bygningsmasse bedre.

Hver kvadratmeter som ikke bygges kan ses på som en 100 prosent innsparing.

For det tredje er det viktig at det er et klart skille organisatorisk mellom forvalter, bruker og eier. Dette

skillet finnes i dag, men det kan være behov for ytterligere klargjøring av rollene og hvilket ansvar og

funksjoner som ligger innenfor de enkelte roller.

Rådmannen vil likevel holde muligheten åpen for at internleie kan innføres på sikt. Det må da utvikles et

system for dette som ivaretar insentiver og praktisk gjennomførbarhet for arealeffektivisering, rasjonell

drift og forvaltning av kommunens eiendommer.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 48 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Det finnes fem offentlige finansieringsordninger for byggeprosjektene som kommunen nytter. Kommunen oppgir

også nettsidene til de forskjellige ordningene. (Ref. Stein Åge Sivertsen, Økonomirådgiver)

1: For idrettsbygg og -anlegg nyttes spillemidler.

Ordningen nyttes fullt ut. Kommunaldirektør for Kultur og byutvikling fremmer, på basis av råd fra enheten

Park og idrett, til økonomiplanbehandlingen forslag til nye byggeprosjekt innen idrettsbygg og -

anlegg. Samtidig fremmer disse anslag til økonomiplanbehandlingen for hvor mye spillemidler til byggeprosjektet

det kan budsjetteres med.

Etter at byggeprosjekt innen idrettsbygg og -anlegg, inkludert budsjetterte spillemidler, er vedtatt av bystyret,

så er det enheten Park og idrett som er ansvarlig for å sikre at de budsjetterte spillemidlene blir søkt

om og regnskapsført på prosjektet. Avdelingen har egne rutiner for dette.

2: Tilskudd fra husbanken til kompensasjon for renter og avdrag til sykehjemsplasser og omsorgsplasser

ferdigstilte mellom 01.01.1998 og 31.12.2007.

Ordningen nyttes fullt ut og kommunen får årlig fra husbanken kompensasjon for avdrag og renter knyttet

til alle kommunens omsorgsboliger og sykehjemsplasser etablert i ovennevnte periode.

3: Tilskudd fra husbanken til kompensasjon for renter som følge av investeringer i skolebygg.

Ordningen gjelder for skolebygg ferdigstilt i perioden 2002-2008 innenfor en investeringsramme for Sandnes

kommune på kr 149,754 millioner kroner, samt for skolebygg ferdigstilt i perioden 2009-2016 innenfor

en investeringsramme for Sandnes kommune på kr 155,292 millioner.

Ordningen nyttes fullt ut og kommunen har fått godkjent og utnyttet hele investeringsrammen både for

perioden 2002-2008, samt for perioden 2009-2016. Kommunen får årlig fra husbanken kompensasjon for

renter på grunnlag av nevnte fullt utnyttede investeringsrammer.

4: Kompensasjon for investeringskostnader ved grunnskolereforma (reform 97).

”Ved innføring av skolestart for seksåringar i 1997, vart det bestemt at kommunane skulle få kompensasjon

for investerings- og kapitalkostnadar knytt til nødvendige investeringar i samband med reformen

(L97).”

Ordningen nyttes fullt ut og kommunen får årlig fra Utdanningsdirektoratet kompensasjon for kommunens

investerings- og kapitalkostnader knyttet til reform 97. Da ordningen gjelder for lån med løpetid på

20 år blir siste utbetaling i 2017.

5: Investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser i henhold til Regjeringens ”Omsorgsplan

2015”.

Kommunaldirektør for Levekår fremmer, på basis av råd fra aktuelle enheter innen levekårsområdet, til

økonomiplanbehandlingen forslag til nye byggeprosjekt med omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Samtidig

fremmer økonomirådgiver innen investeringsområdet ved enheten Budsjett og analyse, i samarbeid

med seniorrådgiver hos rådmannens stab, anslag på hvor mye investeringstilskudd det kan budsjetteres

med i henhold til gjeldende regler og satser.

Etter at byggeprosjekt med omsorgsplasser og sykehjemsplasser, inkludert budsjetterte investeringstilskudd,

er vedtatt av bystyret, så er det Fagstab hos Levekår, ved rådgiver Frode Otto, som er ansvarlig for

å sikre at de budsjetterte tilskuddsmidlene blir søkt om og regnskapsført på prosjektet.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 49 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

Tabell V2 Byggeinstruksen har følgende innholdsfortegnelse og hovedinnhold:


















2. Målsetting for byggeinstruksen.

Rutinene skal gi klare retningslinjer for organisering og styring av kommunens egne byggeprosjekter.

Fullmakter skal klart fremgå. Det legges vekt på behandling av erfaringsdata. Dette skal gi

grunnlag for å videreutvikle produkter som er tilpasset det kommunale brukerbehov.

3. Virkeområde.

Prosjekter større enn 4 millioner kroner. Forenklede regler for mindre prosjekter er beskrevet.

4. Regler for politisk og offentlig godkjenning.

Politisk godkjenning angir det nivå et prosjekt skal godkjennes på i de ulike prosjektfasene. Offentlig

godkjenning gjelder reglene i plan- og bygningsloven.

5. Oversikt over reglene om offentlige anskaffelser. Ved overskridelser av terskelverdier skal

juridisk spesialkompetanse nyttes ved utforming av anbudsprosedyrer.

6. Standardisering og erfaringsoverføring.

Utvikling av konsepter for forskjellige byggtyper i samarbeid med brukeravdelingene og andre

kommuner. Standardisering av funksjonskrav og inventar for byggtyper som kommunen har lang

erfaring med. Standardiseringen skal oppdateres med jevne mellomrom for å få med de seneste erfaringene.

Tilstrebing av funksjonelle løsninger som kan redusere driftskostnadene.

7. Organisering av arbeidet.

Oversikt som viser aktører og aktiviteter i de ulike prosjektfasene. Totalentreprise/delt entreprise.

8. Idefase.

Informasjon om hvilke oppgaver som her ligger under stab for strategi og styring, brukeravdelingen,

park- og utemiljø, tomteselskapet og stab for byggeprosjekter.

9. Programfase.

Oppdragsbrev fra rådmannen til stab for byggeprosjekter. Oppretting av programkomité. Utarbeidelse

av et byggeprogram (med bl.a. tomt og uteareal, romprogram med areal og funksjonsbeskrivelse,

miljøkrav, standard, valg av inventar, kostnadskalkyle, fremdriftsplan og valg av entrepriseform).

Entrepriseform skal utredes og valget skal underbygges av en skriftlig vurdering.

10. Delte entrepriser.

Prosjektleder etablerer kontrakt med prosjekteringsleder. Prosjekteringsfase med prosjektledelse,

skisseprosjekt (K0), forprosjekt (K1) og detaljprosjekt (K2). Anbudsfasen for de ulike entreprisene.

Byggefasen.

11. Totalentrepriser.

Prosjekteringsfase med prosjektledelse. Forprosjektgruppe. Basert på byggeprogram definerer forprosjekteringsgruppen

forutsetninger og utarbeider krav til standard, kvalitet og funksjon for bygget.

På dette grunnlag utarbeides anbudsspesifikasjonen. Etter anbudsevalueringen velges og inngås

kontrakt med en entreprenør (totalentreprenør), som får ansvar for all prosjektering og bygging.

Utarbeidelse av kostnadsoverslag (K1 og siden K2). Byggefasen.

12. Overlevering av bygg.

13. Reklamasjonsfase med garantibefaringer.

14. Økonomistyring.

Kostnadskontroll (kalkyler) i programfasen. Prosjektleder er ansvarlig for styringssystemer og økonomioppfølging.

Endringsrutiner i byggefasen. Endringer kan initieres av tiltakshaver eller entreprenør.

Byggeleder (entreprenør ved totalentreprise) utsteder endringsordre. Godkjenning prosjektleder

og delentreprenør (ved delte entrepriser). Rekvisisjon utstedes av byggeleder (entreprenør ved

totalentreprise) når enighet om endring foreligger. Ved større endringer vil det forhandles med basis

i kontraktsforholdet og hvor brukeravdeling orienteres. Månedlig byggeregnskap (NS 3453).

15. Kommunikasjon.

Møtevirksomhet i de ulike prosjektfasene. Byggeleder (entreprenør ved totalentreprise) holder prosjektleder

oppdatert med fremdrift, kvalitet og økonomi (kostnader, endringer og avvik). Månedlig

byggeregnskap. Byggeprosjektsjef rapporterer til kommunens administrative og politiske ledelse.

16. Prosjektavslutning.

Endelig byggeregnskap og sluttrapport senest 18 måneder etter at bygget er tatt i bruk. Sluttrapporten

skal videreføre erfaringer som kan komme nye tilsvarende bygg til nytte. Det skal også avgis

erfaringsrapporter innen 12 måneders drift av bygget med vekt på gode og dårlige driftsmessige

løsninger. Forslag til forbedring skal fremsettes.

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 50 - SANDNES KOMMUNE


Rogaland Revisjon IKS

GANGEN I ET BYGGEPROSJEKT

I 1 IDEFASEN : ansv. Avdelingene

D Prosjektkalkyle for nye prosjekter i kommende 4 års periode utarbeides ifm.

E avdelingen sitt budsjettgrunnlag til økonomiplan.

& Prosjektkalkylen (IK) inneholder; krav til prosjektets innhold, ferdigstillelse, pris

V for byggeklar tomt, total kalkyle for prosjektet og en fremdriftsplan.

E

D 2 BYSTYRET VEDTAR PROSJEKTET I ØKONOMIPLAN (kapitalbudsjettet)

T

A. 3 OPPDRAGSBREV; fra rådmannen til stab for byggeprosjekter om at det kan

K settes igang ihht. bystyrets vedtak. Kopi av oppdraget sendes brukeravdelingen(e)

FULLSTENDIG BYGGESAKSRUTINE FORENKELT BYGGESAKSRUTINE

Byggeprosjekt med kalkyle (IK) over kr. 4 mill. Byggeprosjekt med kalkyle (IK) inntil kr. 4 mill.

behandles ihht. fullstendig byggesaksrutine behandles på forenklet måte :

B Byggeprogram : stab for byggeprosjekter BYGGEPROGRAM & KOSTNADSOVERSLAG II

Y Stab for byggeprosjekter etablerer bygge- Stab for byggeprosjekter og brukeravdelingen

G programkomiteen. Det utarbeides bygge- utarbeider et byggeprogram og kostnadsover-

G program, utredes valg av entrepriseform og slag II for prosjektet

E komite for kunsterisk utsmykning starter

P.

R Byggeprogram behandles først i utvalget Fremdrift, økonomi Avvik fra bystyrets

O Formannskapet godkjenner byggeprogram og innhold - som vedtak om økonomi,

R og valg av entrepriseform (K0). bystyrets vedtak fremdrift og/eller innhold

A. Ved overskridelse på 5% eller mer kreves medfører : medfører :

M

bystyrets godkjenning

P. Forprosjektering : stab for byggeprosjekter

R Prosjektet videreføres med forprosjektering. KDØA - godkjenner KDØA - godkjenner ikke

O Arbeidsformen vil variere ift. vedtatt entreprise- FSK - får melding FSK - sak legges frem

S form for prosjektet. for endelig godkjenning

J Sak om kostnadsoverslag I utarbeides (stoppes/bearbeides/

E

godkjennes m/avvik)

K Formannskapet godkjenner kostnadsover-

T slag I (KI) STOPP !

E

R

I

N

G

Ved overskridelse på 5% eller mer kreves

bystyrets godkjenning

Detaljprosjektering : stab for byggeprosjekter

Prosjektet detaljprosjekteres og anbud

innhentes. Arbeidsformen vil variere ift. type

entrepriseform som er vedtatt brukt

Sak om kostnadsoverslag II utarbeides

A.

V

S

L

U

T

T

Formannskapet godkjenner kostnadsoverslag

II (KII)

Ved overskridelse på 5% eller mer kreves

bystyrets godkjenning

Prosjektavslutning : ansv. stab for byggeprosjekter

Byggeregnskap og sluttrapport utarbeides innen

18 mnd. etter ferdigstillelse.

1) saken sendes Kommunerevisjonen

2) deretter behandling i formannskapet og

3) bystyret fatter endelig vedtak

STYRING AV BYGGEPROSJEKTER - 51 - SANDNES KOMMUNE


Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Andre tjenester

Rogaland Revisjon IKS

Lagårdsveien 78

4010 Stavanger

Tlf 40 00 52 00

Faks 51 84 47 99

www.rogaland-revisjon.no

www.rogaland-revisjon.no

More magazines by this user
Similar magazines