NasjoNalt risikobilde 2012 - NHH

dsb.no
  • No tags were found...

NasjoNalt risikobilde 2012 - NHH

Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2012ISBN: 978-82-7768-273-0Foto forside:Flere hundre personer ble evakuert fra sine hjem ved flommen i juni. Bildet er fra Gudbrandsdalen.Foto: ScanpixGrafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien


InnholdForord.........................................................5Sammendrag.................................................71 Innledning................................................9Nasjonalt risikobilde2 Bakgrunn og formål................................ 113 Metode og prosess................................. 134 Risikomatrisen........................................ 175 Naturhendelser...................................... 195.1 Ekstremvær....................................... 195.2 Flom............................................... 245.3 Fjellskred......................................... 275.4 Influensapandemier.............................. 305.5 Skogbrann........................................ 355.6 Solstorm .......................................... 385.7 Vulkanutbrudd................................... 436 Store ulykker......................................... 496.1 Farlige stoffer.................................... 496.2 Skipsulykker...................................... 536.3 Atomulykker..................................... 576.4 Offshoreulykker.................................. 617 Tilsiktede hendelser............................... 677.1 Terrorangrep..................................... 677.2 Sikkerhetspolitiske kriser....................... 707.3 Cyberangrep...................................... 738 Oppsummering og videre arbeid................ 77Fordypningsdel: Kommunenes beredskapmot borTFAll av elektrisk kraft9 Innledning.............................................. 799.1 Bakgrunn......................................... 799.2 Tidligere hendelser............................... 799.3 Formål og avgrensninger........................ 819.4 Oppbygging....................................... 8110 Data, metode og gjennomføring................ 8311 Roller, ansvar og regelverk.................... 8511.1 Lov om kommunal beredskapsplikt, sivilebeskyttelsestiltak og Sivilforsvaret............. 8511.2 Lov om helsemessig og sosial beredskap...... 8611.3 Vann og avløp – krav til beredskap............ 8712 Resultater og vurderinger...................... 8912.1 Risiko- og sårbarhetsanalyser.................. 8912.2 Beredskapsplaner................................ 9112.3 Viktige samfunnsfunksjoner ogtjenesteleveranser................................ 9413 Oppsummering og konklusjon................. 11314 veien videre........................................... 115Vedlegg 1................................................... 117


ForordDirektoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. DSBskal være pådriver i arbeidet med å forebygge ulykker,kriser og andre uønskede hendelser, og skal bidra til godberedskap og effektiv krise- og ulykkeshåndtering.I henhold til kongelig resolusjon av 24. juni 2005 skal DSButarbeide en nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport(NSBR) som grunnlag for videre oppfølging av sikkerhetsogberedskapsarbeidet på tvers av sektorer og etatsgrenser.Slike rapporter har vært utgitt årlig siden 2006. Fra og med iår får rapporten navnet Nasjonalt risikobilde. Dokumentetshensikt og funksjon er den samme som for foregående årsnasjonale sårbarhets- og beredskapsrapporter.I arbeidet med å utvikle det nasjonale risikobildet har detvært en nær dialog mellom DSB og berørte etater, blantannet ved gjennomføring av arbeidsseminarer der mangeav landets fremste eksperter innen ulike fagområder hardeltatt. DSB vil benytte anledningen til å takke ekspertenefor deres deltakelse og nyttige innspill. Det understrekes atdirektoratet alene står ansvarlig for de endelige vurderingeneog sammenstillingene som blir presentert i denne rapporten.Nasjonalt risikobilde består av en gjennomgang av 14sentrale risikoområder og 16 risikoanalyser av scenarioerinnenfor disse områdene. Seks av risikoanalysene iNasjonalt risikobilde 2012 er nye. Det nasjonale risikobildetpresenteres i en risikomatrise der scenarioene er plasserti forhold til hverandre med hensyn til sannsynlighet ogkonsekvenser.Nasjonalt risikobilde vil bli et sentralt element irisikostyringen på nasjonalt nivå i årene som kommer.Arbeidet med det nasjonale risikobildet er en dynamiskprosess, og hensikten er å utvide med flere risikoområder ogscenarioer i det videre arbeidet.Hendelsene 22. juli 2011 har berørt den norske befolkningenog det norske samfunnet sterkt. For første gang har landetvårt opplevd en omfattende terrorhandling. Terrortrusselenfra organiserte miljøer ansees likevel ikke for å være høyerenå enn det den var før 22. juli. DSB ser imidlertid at endel av reaksjonene vi har vært vitne til etter hendelsene iRegjeringskvartalet og på Utøya ikke fanges opp av konsekvenskriterienesom legges til grunn ved utarbeidelsen avrisikobildet. Dette vil inngå i en intern evaluering som vil bligjennomført i løpet av 2012.I tillegg til Nasjonalt risikobilde inneholder rapporten enfordypningsdel. Tema for fordypningsdelen 2012 er envurdering av kommunenes beredskap mot bortfall avelektrisk kraft. En rekke samfunnsfunksjoner og infrastruktureravhenger av elektrisk kraft for å fungere.Videre er den gjensidige avhengigheten mellom ulikesystemer og sektorer stor, og bortfall av elektrisk kraftpå ett område kan ha konsekvenser for en rekke andresamfunnsområder. I fordypningsdelen utredes det i hvilkengrad norske kommuner har en beredskap som gjør demi stand til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner ogtjenesteleveranser ved et langvarig bortfall av elektrisk krafti en kuldeperiode. Konklusjonen er at beredskapen i mangekommuner ikke er god nok til å kunne håndtere en slikkrevende situasjon, og at dette i noen tilfeller vil kunne fåalvorlige konsekvenser. Kommunene har en viktig oppgavei å forbedre dette, en oppgave som også nå er pålagt demgjennom blant annet lov om kommunal beredskapsplikt.Jon A. Leadirektør


Av utredningen går det også frem at mange kommuner imangel av reservestrøm vil få utfordringer med trykk ogrensing av vann ved bortfall av strøm. I tillegg vil mangekommuner få store problemer med å opprettholde nødvendigkommunikasjon dersom ekomtjenester 1 faller bort.Kommunene synes i liten grad å ha planlagt og tilrettelagtfor bruk av alternative kommunikasjonsplattformer.Det fremgår en tydelig sammenheng mellom gjennomføringav risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) og utarbeidelseav beredskapsplaner og kommunenes sårbarhet forbortfall av elektrisk kraft. I kommuner der bortfall avelektrisk kraft er inkludert i ROS-analyser har man bedreoversikt over de utfordringer som kan oppstå, flere forebyggendetiltak er iverksatt, og beredskapsplanverket er istørre grad tilpasset og egnet som hjelpemiddel for kommunenskriseledelse enn i kommuner som ikke har prioritertdette arbeidet.Det er betydelige mangler knyttet til gjennomføring avROS-analyser og utarbeidelse av beredskapsplaner ikommunene. Til tross for at kommunene siden 2010 harvært lovpålagt å gjennomføre helhetlige ROS-analyser, erdet fortsatt mange kommuner som ikke har gjennomførtdette. I tillegg synes det å være til dels store mangler i ROSanalysersom er gjennomført, og det kan stilles spørsmålved i hvilken grad mange av disse oppfyller formålet medforskrift om kommunal beredskapsplikt. Kommunenesarbeid med beredskapsplanverk, herunder utarbeidelse avoverordnet beredskapsplan, synes å ha kommet noe lenger.Samtidig er det en betydelig andel kommuner som ikkehar en beredskapsplan der bortfall av elektrisk kraft erdekket, og mange har ikke planlagt for mer enn ett døgnsstrømbrudd. Det fremkommer også store mangler i planerfor forsyninger av drivstoff, mat, medisiner, med videreknyttet til dette.1 Elektroniske kommunikasjonstjenester.8


1 InnledningEn av hovedstrategiene til Direktoratet for samfunnssikkerhetog beredskap (DSB) er å systematisk identifisereog synliggjøre risiko, sårbarhet og beredskap i samfunnet.Nasjonalt risikobilde har som formål å synliggjøre ogformidle kunnskap om risiko, sårbarhet og beredskap.Nasjonalt risikobilde vil også bidra til å gi en bedreoversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. Risikobildetvil være et virkemiddel i samordningsrollen Justis- ogberedskapsdepartementet (JD) har på samfunnssikkerhetsogberedskapsområdet. Nasjonalt risikobilde vilbli utarbeidet hvert år og overlevert til Justis- ogberedskapsdepartementet.Gjennom utgivelse av et årlig nasjonalt risikobildeønsker DSB å rette søkelys mot utfordringer knyttet tilsamfunnssikkerhet og beredskap. Tidligere rapporter hartatt for seg temaer som:• Samfunnets evne til å håndtere større hendelser (2005).• Potensiell sårbarhet ved aldring i kritisk infrastruktur(2005).• Sårbarhet overfor naturutløste katastrofer (2007).• Samfunnssikkerhetsmessige konsekvenser av enpandemi (2008).• Risiko, sårbarhet og beredskap i nordområdene (2009).• Et nasjonalt risikobilde – eksempelet farlige stoffer(2010).• Myndighetenes kommunikasjon med befolkningenfør, under og etter en krise (2010).• Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner– modell for overordnet styring av risiko(2011).En rekke av scenarioene som inngår i Nasjonalt risikobildeberører temaet kraftforsyning. Flere typer hendelser ogsituasjoner kan på ulike måter medføre bortfall av elektriskkraft, for eksempel stormer og energiknapphet. I åretsfordypningsdel utredes kommunens beredskap mot bortfallav elektrisk kraft.Bakgrunnen for og formålet med å etablere et nasjonaltrisikobilde beskrives i rapportens kapittel 2. I kapittel 3omtales metode og prosess. Risikomatrisen, som er envisualisering av det nasjonale risikobildet, presenteres ikapittel 4. Kapitlene 5 til 7 gir en gjennomgang av 14risikoområder med tilhørende 16 scenarioer og risikoanalysergruppert under hovedkategoriene naturhendelser,store ulykker og tilsiktede hendelser. Denne delen avsluttesmed en omtale av det videre arbeidet i kapittel 8.Fordypningsdelen (kapittel 9) åpner med å se på bakgrunnenfor fokuset på bortfall av elektrisk kraft. Herer også tidligere hendelser, herunder stormen Dagmaromtalt. I kapittel 10 gjennomgås data, metode oggjennomføring. Kapittel 11 tar for seg kommunen somdet lokale fundament i den nasjonale beredskapen,dens rolle og ansvar. I dette ligger også en gjennomgangav bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt, itillegg til sentrale sektorbestemmelser. Resultater ogvurderinger fremkommer av kapittel 12. I dette kapitteletgjennomgås risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser)og beredskapsplanverk. Videre er det fokus på viktigesamfunnsfunksjoner og tjenesteleveranser. Kriseledelse,helse- og omsorgstjenester samt vann er sentrale tema somvurderes. Dette danner grunnlaget for oppsummering ogkonklusjon i kapittel 13. I kapittel 14 omtales veien videre.9


Nasjonalt risikobilde2 bakgruNN og Formål2011 ble et år med flere store og rystende hendelser, settmed norske øyne. Terrorhandlingene 22. juli vil bli ståendesom ett av de alvorligste angrepene i norsk og europeiskhistorie. I desember rammet stormen Dagmar storedeler av landet, først og fremst i Møre og Romsdal ogSogn og Fjordane, og medførte de største skadene sidennyttårsorkanen i 1992. I verdenssammenheng har det desiste par årene vært flere store uønskede hendelser medalvorlige konsekvenser: Tsunamien og kjernekraftulykkeni Japan i 2011, oljeutslippet i forbindelse med ulykken påDeepwater Horizon i 2010 og jordskjelvet på Haiti sammeår.Store uønskede hendelser med betydelige konsekvenser forbefolkningens dagligliv spenner fra naturutløste hendelsersom skred og flom, via store ulykker i transport ogindustri, til tilsiktede handlinger. Slike hendelser utfordrerbefolkningens sikkerhet, og krever at samfunnet utviklernødvendig kompetanse og kapasitet til å forbygge oghåndtere dem.Risiko- og sårbarhetsanalyser er et viktig verktøy i arbeidetmed å få oversikt over hvilke utfordringer samfunnet ståroverfor. Hver enkelt sektor skal ha oversikt over risiko ogsårbarhet innen eget ansvarsområde. DSB skal ha ettverrsektorielt perspektiv, med vekt på store ulykker ogekstraordinære situasjoner og skal på vegne av Justis- ogberedskapsdepartementet ha oversikt over risiko- ogsårbarhetsutviklingen i samfunnet. 2Målsettingen med å etablere et nasjonalt risikobildeer å bidra til en bedre oversikt over risiko ogsårbarhet i samfunnet, og dermed gi et bedre og fellesplanleggingsgrunnlag for samfunnssikkerhetsarbeidet.Oppmerksomheten er rettet mot tverrsektorielle hendelsermed alvorlige konsekvenser som krever ekstraordinærmyndighetsinnsats. Risikobildet er utviklet i tett dialog medfagmiljøer og søker å presentere et tverrsnitt av hvilke typehendelser DSB mener det bør rettes særlig oppmerksomhetmot. Gjennom dialog og diskusjon på tvers av sektorerog fagområder kan prosessen med å utvikle det nasjonalerisikobildet bidra til å skape et mer omforent risikobildeog en felles forståelse for samfunnssikkerhetsutfordringeneNorge står overfor.Det nasjonale risikobildet består av to hovedelementer:en gjennomgang av risikoområder og risikoanalyser avverstefallsscenarioer innen risikoområdene. Scenarioene ersammenstilte i en risikomatrise.2 St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning.11


3 metode og prosessTilnærmingen til risiko- og sårbarhetsanalyser varierermellom fagfelt og sektorer. I prosessen med å utarbeideet nasjonalt risikobilde er det viktig at de involverteaktørene får en felles forståelse av rammeverket forrisikoanalysene. Selv om DSB i stor grad baserer seg påinnspill fra fagmyndigheter og eksperter i prosessen, stårdirektoratet alene ansvarlig for de endelige vurderingene ogkonklusjonene som framkommer i denne rapporten.Det metodiske verktøyet er utviklet av DSB og byggerpå tilsvarende arbeid gjennomført i Storbritannia ogNederland. En nærmere definisjon av sentrale begreper ogen gjennomgang av samfunnsverdier, konsekvenskriterierog metode for sannsynlighetsberegning er gjort idokumentet Nasjonalt risikobilde – prosess og metode. 3I det følgende vil fire hovedtrinn i arbeidet bli presentert, jf.figur 1.SamfunnsverdierFigur 1.Trussel- ogfareidentifikasjonRisikoanalyserNasjonale oginternasjonaleutredninger etc.NasjonaltrisikobildeMøter m/etater,ROS-analyser,tilsyn etc.Arbeidsseminarm/ekspertgrupperDSBHovedtrinn i utviklingen av et nasjonalt risikobilde.TriNN 1: dEFiNisjoN Av sAMFuNNsvErdiErDet nasjonale risikobildet er en sammenstilling av risikoknyttet til store uønskede hendelser som kan ramme Norge.Uønskede hendelser defineres som hendelser med negativekonsekvenser for grunnleggende samfunnsverdier. Basert påoffentlige utredninger og lignende nasjonale risikoanalysergjennomført i andre land 4 har DSB tatt utgangspunkt i femgrunnleggende samfunnsverdier:1. Liv og helse2. Natur og miljø3. Økonomi4. Samfunnsstabilitet5. Styringsevne og territoriell kontrollForståelsen av hva som er sentrale samfunnsverdier ogdet relative forholdet mellom disse, varierer ikke bare påtvers av sektorer og mellom fagområder, men også mellompersoner med forskjellige verdimessige forankringer.En forutsetning for å kunne etablere et nasjonaltrisikobilde er derfor åpenhet rundt hvilke parameteresom brukes og hvordan disse benyttes i analysen. Dettegjør det mulig å forstå og vurdere prosessen og etterprøveanalyseresultatene.TriNN 2: TrussEl- og FArEidENTiFikAsjoNGjennom en vurdering av trusler og farer som kanramme samfunnet, er relevante risikoområder identifisert.Kartleggingen av risikoområder og uønskede hendelserer basert på publiserte risikovurderinger, tilsyn meddepartementer, Fylkesmenn og virksomheter, samt møterog dialog med offentlige myndigheter.Det har vært en målsetting at utvalget av risikoområder oguønskede hendelser skal illustrere bredden av hendelser somkan ramme de grunnleggende samfunnsverdiene.3 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2010): Nasjonaltrisikobilde – prosess og metode.4 Se blant annet NOU 2000:24 Et sårbart samfunn. Utfordringer forsikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet; NOU 2006:6 Nårsikkerheten er viktigst. Beskyttelse av landets kritiske infrastrukturer ogkritiske samfunnsfunksjoner; UK Cabinet Office: National Risk Registerof Civil Emergencies 2010 ed. og Ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties (det nederlandske innenriksdepartementet) Workingwith scenarios, risk assessment and capabilities in the National Safetyand Security Strategy of the Netherlands.13


Tabell 1. Nasjonalt risikobilde – strukturHovedkategori risikoområde scenarioNaturhendelser Ekstremvær StormEnergiknapphetFlomFlomFjellskredFjellskredInfluensapandemierInfluensapandemiSkogbrannSkogbrannSolstormSolstormVulkanutbruddVulkanutbruddstore ulykker Farlige stoffer GassutslippIndustribrannSkipsulykkerSkipskollisjonAtomulykkerAtomulykkerOffshoreulykkerGass- og oljeutblåsningTilsiktede hendelser Terrorangrep TerrorangrepSikkerhetspolitiske kriserSikkerhetspolitisk kriseCyberangrepCyberangrep på finansiell strukturDet primære kriteriet for valg av uønskede hendelserhar vært at de enkelte hendelsene berører én eller flereav samfunnsverdiene, samt at det samlede utvalget avhendelser berører alle samfunnsverdiene. Hendelsenekategoriseres i tre typer hendelser: naturhendelser, storeulykker og tilsiktede handlinger. 5Tabell 1 viser risikoområdene og utvalgte scenarioer innende tre hovedkategoriene. Det er identifisert og vurdert14 risikoområder og 16 tilhørende scenarioer. De 14risikoområdene inkluderer ikke alle tenkelige hendelsermed lav sannsynlighet og høye konsekvenser, men er etutvalg områder og hendelser basert på blant annet innspillfra et bredt spekter av offentlige myndigheter. Arbeidetmed Nasjonalt risikobilde er en kontinuerlig prosess, ogrisikobildet vil bli oppdatert og revidert jevnlig.Med et scenario menes en detaljert og konkretisertbeskrivelse av en uønsket hendelse; en beskrivelse av enframtidig tilstand og den serien av handlinger og/ellerhendelser som leder dit. En generell, men meget sentralretningslinje for utformingen av scenarioene har vært atde skal være realistiske verstefallsscenarioer. Scenarioenesom beskrives skal ha svært alvorlige konsekvenser, mensamtidig framstå som troverdige.TriNN 3: gjENNoMFØriNg Av risikoANAlysErMed utgangspunkt i scenarioene er det gjennomførtenkeltvise risikoanalyser. For å vurdere risikoen knyttet tilde ulike hendelsene har det vært nødvendig med stor breddei fagkompetanse og ekspertise.Risikoanalysene er gjennomført i arbeidsseminarer dereksperter innen relevante fagområder har deltatt.Myndigheter og fagmiljøer har bistått i risikoanalysene,både ved å gi en generell bakgrunnsbeskrivelse av risikoområdeneog ved å bidra til utformingen av forutsetningerog rammer for scenarioene, samt faginnspill/vurderingertil risikoanalysene. DSB er ansvarlig for utformingen ogvurderingene som framkommer i rapporten.Vurderinger av sannsynlighet er foretatt på bakgrunn avfagmiljøenes kunnskap om risikoen knyttet til hendelseneog er blant annet basert på historiske erfaringer ogannen relevant kunnskap. Sannsynlighet er inndelt ifem kategorier fra svært lav til svært høy. 6 Vurderingav sannsynlighet for ulike typer hendelser krever ulikinformasjon og kunnskap. Særlig vil det være et skillemellom tilsiktede og ikke-tilsiktede hendelser. Menssannsynlighet for ikke-tilsiktede hendelser vurderes påbakgrunn av blant annet historiske data, vil vurdering5 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2011): Nasjonalsårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) 2011.6 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2010): Nasjonaltrisikobilde – prosess og metode, s. 14.14


Tabell 2. Samfunnsverdier og konsekvenskriterier.samfunnsverdierkonsekvenskriterium1. liv og helse 1.1 Dødsfall1.2 Skader og sykdom1.3 Fysiske påkjenninger2. Natur og miljø 2.1 Langtidsskader på natur og miljø3. Økonomi 3.1 Finansielle og materielle tap4. samfunnsstabilitet 4.1 Sosial uro4.2 Forstyrrelser i dagliglivet5. styringsevne og territoriell kontroll 5.1 Svekket nasjonal styringsevne5.2 Svekket kontroll over territoriumav tilsiktede hendelser ta utgangspunkt i kunnskap omaktørers kapasitet og intensjon, samt sårbarheten ved detaktuelle målet. Felles for alle vurderinger av sannsynligheter at det ligger et betydelig innslag av subjektive ogkvalitative ekspertvurderinger til grunn.Konsekvenser ved scenarioene vurderes med utgangspunkti de fem samfunnsverdiene og et sett tilhørendekonsekvenskriterier, jf. tabell 2. Ved gjennomføring avarbeidsseminarene har deltakerne samlet sett kompetansetil å vurdere konsekvenser på samtlige kriterieområder.TriNN 4: ETAblEriNg Av EN risikoMATrisEResultatene fra de enkelte risikoanalysene er sammenstilti en risikomatrise, jf. kapittel 4, der de ulike scenarioeneer plassert ut fra utfallet av de respektive konsekvensogsannsynlighetsvurderingene. Risikomatrisen viserresultatene fra de gjennomførte risikoanalysene. Det erviktig å understreke at risikomatrisen gir et forenklet bildeav resultatene fra risikoanalysene; mye relevant informasjonkommer bare fram i teksten.Når risikomatrisen tolkes, er det viktig å være klar over atscenarioene i matrisen er verstefallsscenarioer og dermedikke er ment å være representative for alle hendelserinnen et risikoområde. Hensikten er at scenarioene skalsynliggjøre hvilke beredskapsutfordringer samfunnetkan stå overfor ved ekstraordinære alvorlige hendelser.Innen risikoområdene kan det være flere scenarioer medkonsekvenser av noenlunde samme alvorlighetsgrad,og enda flere scenarioer med mindre alvorligekonsekvenser. Med andre ord er sannsynligheten for allealvorlige hendelser innen et risikoområde høyere ennsannsynligheten for én bestemt alvorlig hendelse. Matrisenviser sannsynligheten for konkrete scenarioer.Nasjonalt risikobilde gjør det mulig å sammenligneforskjellige typer hendelser uavhengig av hvordan deutløses og hvem som er ansvarlig for forebygging oghåndtering. Risikoanalyser innen de enkelte sektorenehar en tendens til å fokusere på verdien liv og helse, samtkonsekvenser for eget ansvarsområde, og unnlater ofte åvurdere samfunnsverdier som i mindre grad er relevante foregen virksomhet eller sektor. En styrke ved det nasjonalerisikobildet er at alle scenarioene vurderes ut i fra desamme konsekvenskriteriene. Dette bidrar til å synliggjøretverrsektorielle utfordringer og bidrar til et mer nyansertbilde av samlet risiko.Usikkerhet vil alltid være en størrelse i en risikoanalyse.De fleste hendelser og fenomener som analyseres i detnasjonale risikobildet inntreffer svært sjelden (eller har aldriinntruffet). Til tross for usikkerheten vil risikoanalysenekunne representere et viktig rammeverk for en strukturerthåndtering av en usikker framtid.15


4 RisikomatrisenRisikomatrisen viser sannsynligheten for og konsekvenseneav særlige alvorlige hendelser innen de enkelte risikoområdene.Bruk av risikomatrisen som et grunnlag foroversikt og planlegging forutsetter at den ikke tas ut avsin kontekst, men ses i sammenheng med beskrivelsen avrisikoområdene, jf. nærmere omtale i kapittel 3 (Trinn 4Etablering av en risikomatrise).Samlet er risikoen ved en influensapandemi vurdert somhøyest. Scenarioet tar utgangspunkt i en vesentlig meralvorlig influensapandemi enn influensa A (H1N1) somrammet Norge i 2009.Den samlede risikoen ved naturhendelsene influensapandemi,stormer, fjellskred og energiknapphet er i risikoanalysenevurdert som relativt høy i Norge. For scenarioenesolstorm, vulkan og skogbrann er konsekvensene vurdert åvære mindre enn for de øvrige naturhendelsene. Solstormog skogbrann scorer imidlertid høyest på sannsynlighetsammen med influensapandemi. Med hensyn til storeulykker er det størst risiko knyttet til atomulykker, skipsulykkerog industribranner. Sannsynligheten for enalvorlig atomulykke er vurdert som relativt lav, menkonsekvensene vurderes som store. Industribrann vurdereså ha noe høyere sannsynlighet enn atomulykke, menskonsekvensene vil være noe mindre. Hvor stort og hvilketområde som rammes er avgjørende for omfanget i dennesammenhengen. Gassutslipp fra et større industrianlegger scenarioet som vurderes å ha lavest samlet risiko.Sannsynligheten for en slik hendelse er lav, blant annetpå grunn av omfattende sikring av aktuelle anlegg. Debegrensede konsekvensene har sammenheng med at en slikulykke vil ramme et avgrenset geografisk område.Risikomatrisen viser at det er knyttet moderat risiko tilbåde terror- og cyberangrep, og begge scenarioene har laverekonsekvenser enn naturhendelser og store ulykker, medunntak av gassutslipp. Scenarioet sikkerhetspolitisk krise erscenarioet som gir størst konsekvenser for Norge. Det tarfor seg en krigslignende situasjon og innebærer at et bredtspekter av samfunnsverdier rammes. Et slikt scenario kanikke utelukkes, men som matrisen viser, er dette vurdertsom svært lite sannsynlig.Sikkerhetspolitisk kriseInfluensapandemiKonsekvensAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomSkipskollisjonIndustribrannStormEnergiknapphetFjellskredVulkanutbruddSolstormSkogbrannSannsynlighetFigur 2. Nasjonalt risikobilde – Resultatene fra risikoanalysene av hvert enkelt av scenarioene sammenstilt i en risikomatrise.17


5 NaturheNdelserOpprydning etterstormen Gudruni 2005.Foto:Scanpix Sweden5.1 ekstremværbakgruNNEkstremvær kan beskrives som situasjoner der væretutgjør en fare for liv, sikkerhet, miljø og materielle verdier.Ekstremvær kan omfatte stormer, orkaner, isstormer,mye nedbør (inkludert store snømengder) og ekstremetemperaturer. 7 Det er ventet at klimaendringene vil føre tilmer ekstremvær i årene som kommer. 8I de senere årene har flere land i verden blitt sterktrammet av naturkatastrofer og ekstremværsituasjoner.Fra 1970 frem til i dag har det på verdensbasis vært engradvis økning i antall naturkatastrofer, og følgelig har7 St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning.8 Husabø, Idun A. (2010): Ekstremvêrhendingar. Erfaringsgrunnlag forklimatilpassing hos fylkesmannen, Vestlandsforskning.VF-rapport nr.4/2010; NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring.de økonomiske tapene også steget. På verdensbasis mistetsvært mange (ca. 300 000) livet på grunn av slike hendelseri 2010, og de økonomiske kostnadene ble svært storesom følge av naturkatastrofer eller hendelser utløst avekstremvær. 9stormer og orkanerStormen Dagmar rammet Norge, Sverige og Finland idesember 2011 med vinder over orkan styrke. 10 Målt ivindstyrke var ikke Dagmar like sterk som nyttårsorkaneni 1992, men medførte likevel store materielle skader.Naturskadeerstatningene ble anslått til 876 millionerkroner. 11 Kraftforsyningen ble rammet og til sammen9 Sigma, Swiss Re. No 1/2011. Natural catastrophes and man-madedisasters in 2010: a year of devastating and costly events.10 Meteorologisk institutt (www.met.no) 26.12.2011.11 Finansnæringens Fellesorganisasjon (www.fno.no) 19.01.2012.19


570 000 kunder mistet strømmen, hvorav 35 000 var utenstrøm i over et døgn. 12 Stormen førte i tillegg til bortfall avInternett og fast- og mobilnett for mange tusen kunder. 13Det var redusert dekning i deler av nødnettet i Akershusog Buskerud som følge av strømutfall. Dagmar skapteogså store problemer på veiene og i kollektivtrafikken.Mange hovedveier og mindre veier ble stengt, ferjer varute av drift og hele eller deler av flere jernbanestrekningerble stengt. Dette medførte ekstra utfordringer bådefor nettselskapenes opprydning og feilretting, og forkommunenes håndtering av hendelsen.Nyttårsorkanen på Nordmøre i 1992 tok ett menneskeliv oger en av tidenes største naturkatastrofer i Norge målt i tapteverdier. Orkanen skadet 50 000 til 60 000 bygninger, og detvar også betydelige skader på infrastruktur, kulturminner,havbruksanlegg og ikke minst på skog. Bortfall avelektrisk kraft ga betydelig driftstap for næringslivet, ogkriselignende provisoriske energiløsninger ble enkeltesteder tatt i bruk i lang tid. Det økonomiske tapet er anslåtttil vel to milliarder kroner, når egenandeler og tap veddriftsproblemer er holdt utenfor. 14Stormen Gudrun i januar 2005 omtales som den mestødeleggende stormen som har rammet Skandinavia imoderne tid. I Sverige, som ble hardest rammet, omkom 18personer. Omtrent 730 000 innbyggere mistet strømmen, ogstore skogsområder ble ødelagt. Kostnadene som stormenpåførte næringsliv og offentlig sektor er anslått til ca. 20,8milliarder kroner. 15NedbørNedbørmangel kan føre til tørke og ramme jordbruk ogmatproduksjon. I Norge kan lite nedbør skape utfordringerpå grunn av lite tilsig til kraftmagasinene og dermed lavmagasinfylling, noe som igjen kan bidra til redusert tilbudom elektrisitet. Overføring av kraft fra utlandet vil til enviss grad motvirke denne effekten.Unormalt lite nedbør høsten 2002 resulterte i svært litevann i magasinene ved inngangen til vinteren. Ved årsskiftet2002/2003 var fyllingsgraden i vannmagasinene svært lav.Kraftsituasjonen var bekymringsfull gjennom hele vinteren,men mye nedbør og mildvær i januar bidro til at en mer12 Norges vassdrags- og energidirektorat (2012): Første inntrykk etterekstremværet Dagmar, julen 2011, NVE rapport 3/2012.13 Post- og teletilsynet (2012): Foreløpige erfaringer og forslag til tiltaketter ekstremværet Dagmar, PT-rapport nr. 2 2012.14 Finanasnæringens Fellesorganisasjon (fno.no) 2.4.2012.15 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – Kunnskapsbank –naturolycksdatabasen: Krishantering i stormens spår. Sammanställning avmyndigheternas erfarenheter. KBM-rapport 2005.alvorlig situasjon ble unngått. I 2010 resulterte lite nedbørkombinert med tidlig vinter og lave temperaturer tilrekordlav magasinfylling og høye strømpriser. Situasjoneninnebar ingen umiddelbar fare for rasjonering, men ga enpåminnelse om sårbarheten ved nedbørmangel.Klimaprognoser tyder samtidig på at været skal blivåtere, og det er indikasjoner på at antall tilfeller medkraftig nedbør har økt de siste tiårene. 16 I 2011 var detnedbørmengder langt over normalen i Norge, og året vardet våteste siden 1900. Det er imidlertid grunn til å tro atklimaet vil variere i årene som kommer, og at perioder medlite nedbør og kalde vintre også vil forekomme. 17risikostormer og orkanerKraftige stormer og orkaner er de formene for ekstremværsom forårsaker størst skader i Norge, særlig i kombinasjonmed stormflo. Utgangspunktet for sterke stormer ogorkaner er lavtrykk som frigjør varme som ofte fører tilstore nedbørmengder. Det kan samtidig oppstå stormflosom følge av at vannstanden stiger på grunn av sterk vindog lavt lufttrykk. 18 Stormflo skaper ytterligere konsekvenserog utfordringer i tillegg til de som følger av sterk vind.På grunnlag av mange år med observasjoner ogsannsynlighetsberegninger, kan en estimere returperioderfor ekstreme vindforhold. Returperiode er et uttrykkfor hvor ofte slik vind forekommer. For Mørekysten erreturperioden for en så sterk orkan som orkanen i 1992estimert til over 200 år. 19Klimamodeller viser liten eller ingen endring igjennomsnittlige vindforhold i Norge fram mot år 2100.Men samtidig vil en tendens de kommende tiårene værenoe økt sannsynlighet for kraftig storm og orkan, ogsåi områder som tidligere ikke har vært rammet av dennetype ekstremvær, for eksempel Oslofjordregionen. Detkan forekomme tilfeller med sterk vind fra uvanligevindretninger. 20Skader på bygninger som følge av vind og flygendegjenstander er typiske konsekvenser av ekstremevindforhold. Kraftforsyningen er også sårbar for stormer,16 Meteorologisk institutt (www.met.no) 28.12.2011.17 NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring.18 Meteorologisk institutt (www.met.no) 27.2.2012.19 Meteorologisk institutt (www.met.no) 23.9.2008.20 Haugen and Iversen (2008): Response in extremes of daily precipitationand wind. Meteorologisk institutt.20


og særlig er trær som faller over kraftlinjer et problem.Da en rekke infrastrukturer og samfunnsfunksjoner eravhengig av kontinuerlig strømtilførsel, vil bortfall av strømi seg selv medføre svært store utfordringer for samfunnet.I tilfeller der stormer og orkaner fører med seg storenedbørmengder, kan dette også medføre problemer forvann- og avløpssystemer. 21NedbørNedbørmangel i Norge kan først og fremst medføreutfordringer for kraftforsyningen. I situasjoner med sværtanstrengt kraftforsyning, der vanlige prismekanismer ikkeer tilstrekkelige for å oppnå balanse mellom produksjonog forbruk (inkludert import og eksport), må andrevirkemidler tas i bruk. I verste fall kan rasjonering av strømbli nødvendig for å forhindre en alvorlig kraftsituasjon medsterkt reduserte strømleveranser eller fullstendig bortfallav strøm. En slik situasjon vil innebære store utfordringer.Elektrisitet er helt nødvendig for å opprettholde en rekkekritiske samfunnsfunksjoner som blant annet elektroniskkommunikasjon, bank og finans, helse- og sosialtjenester,politi og nødetater. Bortfall av disse funksjonene vilramme både husholdninger, private virksomheter og detoffentlige. 22Klimaprognoser tilsier at Norge vil få et varmere og våtereklima. 23 For vannkraftproduksjonen og forsyningssikkerhetenkan dette være en positiv utvikling. Mer nedbør,kombinert med høyere temperaturer og kortere vintre, vilkunne gi grunnlag for økt vannkraftproduksjon og redusertenergibehov til oppvarming. 24 Samtidig kan store mengdernedbør representere en fare. Jordskred blir ofte utløst avmye nedbør, og sannsynligheten for fjellskred øker ogsåved store nedbørmengder. 25 Nedbør kan ødelegge storematerielle og kulturelle verdier, og store deler av samfunnetsinfrastruktur er utsatt ved den typen ekstremvær. 26 Øktemengder avløps- og overvann i tettbygde og urbaneområder kan også bli en utfordring.ForebyggiNg og beredskapKlimaet er i endring, og forskere peker på at vi vil oppleveflere ekstremværhendelser som følge av klimaendringene.21 St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning;NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring.22 Jf. fordypningsdel fra kap. 9 Kommunenes beredskap mot bortfall avelektrisk kraft og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2012):Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon.23 NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring.24 «Varmere og våtere klima positivt for kraftbransjen» (www.bjerknes.uib.no) 22.5.2008.25 Norges Geotekniske Institutt (www.ngi.no) 3.2.2012.26 NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring.Hvor store konsekvenser ulike typer klimaekstremer vil få,er helt avhengig av hvordan vi forbereder oss. Mer robustinfrastruktur, samt etablering av systemer for tidlig varslinger viktige tilpasningstiltak.Den enkelte sektoren og det enkelte forvaltningsnivåethar et selvstendig ansvar for å redusere konsekvensene avklimaendringer innen eget ansvarsområde. Ansvaret forklimatilpasning ligger både hos det offentlige, næringslivetog privatpersoner. For å redusere konsekvensene er detviktig både med forebygging, for eksempel gjennomarealplanlegging, og det å ha en beredskap for å håndteresituasjonen når den oppstår.Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter ogsivilbeskyttelsesloven 27 er sentrale for å ivareta hensynettil nødvendige klimatilpasninger. Plan- og bygningslovensetter blant annet krav til vurdering av naturskade ved allbyggeaktivitet i Norge.Etter nyttårsorkanen i Møre og Romsdal i 1992 har detblitt etablert en nasjonal plan for varsling av ekstremevær-hendelser. Meteorologisk institutt har ansvaret forberedskapsplanen, som skal sørge for at ulike instanserer forberedt og i størst mulig grad kan opprettholdesamfunnets infrastruktur. Varslingen går først til hovedredningssentraleneog NVEs flomvarslingstjeneste, derettertil andre beredskapsaktører både på nasjonalt, regionalt oglokalt nivå. Beredskapsplanen har vist seg å være et godthjelpemiddel for å begrense skader og redde liv. 28Forskriften om kraftrasjonering 29 har som formål å sikreat kraftrasjonering gjennomføres på en samfunnsmessigrasjonell måte. Forskriften må aktiveres av Olje- og energidepartementeti hvert enkelt tilfelle. Virkemidlene som blirtilgjengelig for rasjoneringsmyndigheten Norges vassdragsogenergidirektorat (NVE), omfatter informasjons- ogsparekampanjer, markedsmessige tiltak, rekvisisjon avenergi fra produsenter, utkobling av forbruk eller tvangsmessigeleveringsinnskrenkninger. I henhold til rasjoneringsforskriftenblir det fattet vedtak som påleggerKraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) å forberederasjoneringsplaner for alle forsyningsområder.I praksis innebærer det at alle nettselskaper er pålagt å haen beredskapsplan for kraftrasjonering.27 Lov av 25. juni 2010 Lov om kommunal beredskapsplikt, sivilebeskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven).28 Meteorologisk institutt (www.met.no) 8.3.2012.29 FOR 2001-12-17 nr 1421: Forskrift om planlegging og gjennomføringav rekvisisjon av kraft og tvangsmessige leveringsinnskrenkninger vedkraftrasjonering.21


Scenario – StormSikkerhetspolitisk kriseInfluensapandemiKonsekvenserStormscenarioet innebærer store konsekvenser for liv oghelse. Det forventes et begrenset antall direkte dødsfallsom følge av stormen, men mange forventes å omkommei forbindelse med opprydding, transportulykker ogmanglende hjelp til eldre og syke. Totalt anslås det atstormen vil føre til mellom 100 og 500 dødsfall, mens antallskadde vil være mellom 500 og 2 500.KonsekvensAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomStormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSannsynlighetSolstormSkogbrannDet er knyttet usikkerhet til konsekvensvurderingene nårdet gjelder liv og helse. Anslaget på antall dødsfall er høyereenn tallene som oppgis fra for eksempel Gudrun. Tallenefra Sverige inkluderer riktignok bare direkte dødsfall, samtdødsfall i oppryddingsarbeidet. Når det gjelder anslagetpå antall skadde og syke, er transportforsinkelser og hvorsvekket det generelle behandlingstilbudet vil være, viktigeusikkerhetsfaktorer.ScenarioRisikoanalysen tar utgangspunkt i en storm innerst i ognord for Oslofjorden, med tilsvarende, eller noe sterkeremiddelvind og vindkaststyrke som ble målt under stormenGudrun i 2005, jf. omtale over. Stormen kommer i midtenav oktober på en hverdag, om morgenen kl. 03.00. Antattmiddelvind er 19 m/s, og vindkastene har orkanstyrke påopptil 34 m/s. Bredden på området som rammes er antattå være 20 til 30 km. Stormen sammenfaller med springfloog fører til stormflo på 250 cm i indre Oslofjord. Bakkener allerede mettet på grunn av kraftig lokal nedbør, 30til 60 millimeter i løpet av 12 timer, før stormen kommer.Temperaturen antas å ligge rundt 5 °C i hoveddelen av detrammede området, men er lavere nord i området.I etterkant av stormen blir det en periode med kulde.Hele stormen varer i 16 timer.SannsynlighetVurdering av sannsynlighet er basert på historiske dataog værobservasjoner. Disse tyder på at vindstyrker som erskissert i scenarioet forekommer omkring én gang i løpet av50 år, mens nedbørmengdene er forventet å inntreffe endahyppigere. Vannstanden i scenarioet er derimot relativtekstrem og ligger opp mot maksimal observert vannstandmålt i 1914. Det er ikke uvanlig at slike værfenomeneropptrer samtidig, og det kan forventes at et slikt scenariovil kunne inntreffe omkring én gang i løpet av 100 år.Samlet sannsynlighet for scenarioet vurderes dermed til åvære middels til høy.Manglende mulighet for oppvarming vil ikke få dramatiskekonsekvenser siden det er forutsatt relativt mildt vær.Likevel anslås det at opp til 100 000 mennesker kan rammesde første par dagene. Omfanget av de fysiske påkjenningeneer usikkert. Dette avhenger blant annet av folks tilgang tilalternative oppvarmingskilder. Behovet for evakuering vilvære lite, men konsekvensene for folks generelle dagliglivblir likevel vurdert som store. Som følge av at kraftledningerskades, vil hundretusener miste tilgangen til tele- ogdatakommunikasjon. Dette rammer hardest de førstedagene.Mange offentlige tjenester vil være mer eller mindreutilgjengelige de første par dagene. Dette vil berøreflere hundre tusen mennesker. Spesielt vil vann - ogavløpsinfrastrukturen rammes raskt, og vannkvaliteten kanforringes på grunn av overløp og strømstans som fører til atrensingen ikke fungerer. Anslagene for antall berørte liggerpå mellom 10 000 og 100 000 mennesker i de første pardagene. Konsekvensene for vann- og avløpsinfrastrukturenavhenger av strømutfallets omfang og varighet, samtvannverkenes robusthet, herunder tilgang til reservestrøm.Konsekvensene for natur og miljø vurderes som store. Detforventes at omtrent 1 000 km² skogområder vil bli hardtrammet eller totalt ødelagt. Det er anslått at det vil ta tre tilti år å rydde opp.Samlet økonomisk tap anslås å være mellom 10 og 15milliarder kroner.22


Scenario – Energiknapphet somfølge av nedbørmangelKonsekvensSikkerhetspolitisk kriseInfluensapandemiAtomulykkeStormFlomEnergiknapphetGass- og oljeutblåsingSkipskollisjonCyberangrepFjellskredIndustribrannTerrorangrepVulkanutbruddGassutslippSannsynlighetSolstormSkogbrannScenarioScenarioet tar for seg en langvarig situasjon medstrømrasjonering i et bestemt område i Norge med ca.600 000 innbyggere. Opptakten til strømrasjoneringen gårover to sesonger, med utgangspunkt i en situasjon mednormalt fulle vannmagasiner. Deretter følger to sesongermed lite nedbør, der den neste vinteren kommer tidlig medkulde. Kraftsituasjonen i øvrige deler av Norden og Europaer stram, og importmulighetene er svært begrensede.Over nyttår vedtar myndighetene å koble inn gasskraftverk.Situasjonen forverrer seg ytterligere da det viser seg atfyllingsgraden i flere vannmagasiner er lavere enn førstanslått, og en betydelig andel kraftverk må nedskrive sinbeholdning. Fra 1. mars pålegges all kraftkrevende industriå koble ut, samtidig som kvoterasjonering innføres. Fra15. mars iverksettes sonevis roterende utkobling. Sykehusog enkelte andre kritiske samfunnsfunksjoner gis prioritet,mens øvrige kunder gis tilgang til elektrisitet i et sværtbegrenset tidsrom av døgnet (2 x 4 timer). Rasjoneringenavsluttes 15. mai da vårsmeltingen begynner.SannsynlighetSannsynligheten for en slik rasjoneringssituasjon vurdereså være middels til høy, og det anslås at det vil gå 100 til200 år mellom hver gang en slik situasjon vil oppstå. Tilgrunn for dette anslaget ligger vurderinger av flere forhold.Værforholdene, i form av to tørre sesonger på rad etterfulgtav en tidlig og kald vinter, er sentrale. Her er historiske dataover nedbør, temperatur og tilsig viktig.Et annet forhold er sannsynligheten for redusert importav kraft fra utlandet. I scenarioet beskrives dette somet resultat av en anstrengt kraftsituasjon i øvrige delerav Norden og Europa. Det er imidlertid også mulig åse for seg andre årsaker til begrensninger i import, sliksom stans i svensk kjernekraftproduksjon, kabelbruddetc. Et tredje forhold er redusert egenproduksjon, somi scenarioet beskrives som et resultat av feilestimertfyllingsgrad. Også her kan man se for seg andre hendelser,for eksempel teknisk svikt, utkobling med påfølgendeustabilitet i systemet, kabelbrudd som følge av skred osv.Det er usikkerhet knyttet til vurderinger av sannsynlighetfor scenarioet. Dette skyldes flere forhold, blant annetkraftsystemets kompleksitet, uforutsette hendelser ogforholdet mellom faktorer som produksjon, import,forbruk og brukerfleksibilitet.KonsekvenserUtkobling av strøm vil få store konsekvenser for en rekkeinfrastrukturer og samfunnsfunksjoner. Særlig IKTsystemervil bli hardt rammet. Alle nett som overførerelektronisk informasjon krever strømforsyning, og bådefasttelefoni og mobiltelefoni vil bli rammet. Andre systemerog funksjoner, slik som betalingsterminaler, kjølesystemer,minibanker, pumper til drivstoff, transportsentraler,signalsystemer i tog og veitrafikk m.m., vil også få storeproblemer. Det anslås at flere hundre tusen personer viloppleve problemer på ett eller flere av områdene beskrevetover mens rasjoneringen pågår. Usikkerhet og bekymringfor framtidig utvikling vil videre kunne medføre hamstring,særlig av matvarer og drivstoff.En langvarig rasjoneringssituasjon vil også utgjøre farefor liv og helse. Blant annet vil manglende evne til åopprettholde varme være en alvorlig utfordring vinterstid,særlig for enslige eldre og syke. Videre kan man forventeat antall ulykker, for eksempel branner og trafikkulykkervil øke. Kommunikasjonsproblemer vil gjøre varslingvanskelig, og myndighetenes evne til å respondere vedulykker og andre akutte situasjoner vil dermed være sværtredusert. Det anslås at et strømutfall som beskrevet her, vilkunne forårsake opp mot 100 dødsfall, 1 000 skadde, og atopp mot 10 000 personer vil oppleve fysiske påkjenninger.Økonomiske tap vil også være store, spesielt for industriog næringsliv. Særlig vil finansielle tap være store, i formav tapte inntekter på grunn av produksjonsstans, tap avkontrakter osv. Materielle tap knyttet til for eksempelvann og frostskader må også tas med i beregningen. Detsamlede økonomiske tapet anslås til å ligge et sted mellom10 og 50 milliarder kroner. Det er usikkerhet knyttet tilkonsekvenser av en rasjoneringssituasjon både på grunn avmanglende erfaringer med dette, og fordi mange potensiellefølgeeffekter gjør bildet komplekst.23


Jord- og leireskred iGudbrandsdalen, 2011.Foto: Scanpix5.2 FlombakgruNNI juni 2011 ble Sør-Norge rammet av en storflom somfølge av store nedbørmengder og snøsmelting. SærligGudbrandsdalen i Oppland, Driva i Møre og Romsdalog indre strøk på Vestlandet ble hardt rammet, menogså Østerdalen ble berørt. Flere steder kulminertevannføringen/vannstanden på et nivå omkring 100-årsflom. 30 I tillegg kommer Naturskadefondets utbetalingersom antas å kunne komme opp i tilnærmet sammestørrelsesorden. Flommen og mange jordskred ga storeødeleggelser. Over 270 personer ble evakuert fra sine hjem,hovedsakelig i Oppland. Helikoptre ble brukt i evakueringenpå grunn av problemer med framkommelighet.I tillegg sørget et ukjent antall personer for egenevakuering. I en periode var alle hovedfartsårer mellomØstlandet og Trøndelag stengt. I tillegg skapte flommenproblemer for jernbanen, og Dovrebanen ble stengt.Naturskadeerstatningene ble anslått til ca. 800 millionerkroner. 31 Dette er omtrent samme omfang som etterstormen Dagmar, og disse to naturhendelsene er de mestomfattende og mest kostbare siden storflommen i 1995.Samtidig, men uavhengig av flommen, oppsto storeproblemer med Telenors mobilnett. Problemene rammetblant annet taletrafikk og SMS i hele landet, og det tok overet døgn å rette opp feilen. Dette skapte store problemer forhåndteringen av hendelsen.I 1789 inntraff Norgeshistoriens største kjente flom, iettertid kjent som Storofsen. Offentlige statistikker viserat flommen tok livet av 72 mennesker, og at over 1 500gårdsbruk ble skadet. I 1995 ble indre deler av Østlandetrammet av en nesten like stor flom, Vesleofsen. 7 000personer ble evakuert og én person omkom. Det blerapportert inn ca. 6 900 skader. Det anslås at flommengjorde skader for omtrent 1,8 milliarder kroner. 32Historien har vist at det er ulike værtyper som forårsakerde største flommene i de ulike landsdelene i Norge. IVest- og Nord-Norge forårsakes oftest flommer av entenrester av tropiske sykloner, eller når det er høytrykk overStorbritannia/kontinentet med en kraftig vestavind nordfor høytrykket. På Sørlandet og nær kysten av Oslofjordenopptrer store regnflommer sammen med lavtrykk nærStorbritannia. På Østlandet gir lavtrykksbaner fra sør ellersørøst de farligste flommene. 3330 Norges vassdrags- og energidirektorat, Rapport 11/2011.31 Finansnæringens Fellesorganisasjon (www.fno.no) 29.6.2011.32 Statens landbruksforvaltning (www.slf.dep.no) 2.4.2012.33 Roald, Lars Andreas (2007) Innsamling av data om historiske ogframtidige flomhendelser i NVE. Oppstartsseminar på Gardermoen, 29.mars 2007.24


isikoSammenlignet med land som ligger på sørligere breddegrader,er Norge forskånet for de mest voldsommeflomkatastrofene. Dette skyldes primært den norsketopografien.Det inntreffer likevel fra tid til annen store flommer medalvorlige konsekvenser også i vårt land. En gjennomgang avhendelser de siste to hundre årene viser at det har vært ti tiltolv storflommer i Norge i denne perioden. Dette betyr atdet i gjennomsnitt går mindre enn 20 år mellom hver gangen slik flom inntreffer. Skadepotensialet for en flom i Norgeer imidlertid avhengig av hvilken landsdel som rammes.Det er flommer i de store vassdragene på Østlandet og iTrøndelag som antas å kunne gjøre størst skade, både pågrunn av tett befolkning og fordi vassdragene her i mindregrad er i stand til å avlede ekstreme vannmengder. 34I årene framover er det grunn til å tro at klimaendringer, iform av mer nedbør og høyere temperaturer, vil innebærehyppigere og større flommer i Norge. Prognoser tyder blantannet på større regnflommer og tidligere vårflommer. 35Sannsynligheten for smeltevannsflommer reduseres, mensdet forventes flere flommer sent på høsten og om vinteren.Det forventes videre at mer intens lokal nedbør vil skapeflomproblemer på steder som tidligere ikke har værtutsatt for flom, særlig i små, bratte elver og bekker, samti tettbygde strøk. Høyere frekvens av perioder med stornedbørintensitet vil i tillegg gi økt sannsynlighet for jordogflomskred, også dette i områder som tidligere ikke harvært utsatt for slike hendelser.Store flommer kan ha alvorlige konsekvenser. Fra historienfinnes en rekke beretninger om tap av menneskeliv iflommer og andre vassdragsulykker. I nyere tid har detimidlertid vært få dødsfall i Norge som følge av flom.Bedre systemer for varsling og kommunikasjon er en viktigårsak til dette. I forkant av storflommen i 1995 ble 7 000mennesker evakuert.De materielle ødeleggelsene kan imidlertid bli svært store.Vannmasser som raserer og oversvømmer bygninger, broer,veier og jordbruksmark kan medføre store økonomisketap. Også infrastrukturer som vann og avløp er sårbare forflom. I tillegg vil flommer også kunne medføre behov forevakuering, forsinkelser som følge av ødelagt infrastrukturog reduserte tjenestetilbud. Psykiske belastninger i form avangst, uro og bekymring vil også kunne forekomme.34 Roald, Lars Andreas (2012): Hva slags flom er det verst tenkelige somkan ramme Norge? Norges vassdrags- og energidirektorat (upublisert).35 NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring.ForebyggiNg og beredskapOlje- og energidepartementet har det overordnede ansvaretfor forebygging av flom og skred, mens det operativeansvaret er delegert Norges vassdrags- og energidirektorat(NVE). 36 Dette ansvaret innebærer blant annet å bistå medkompetanse og ressurser til kartlegging, arealplanlegging,sikring, overvåkning, varsling og beredskap generelt.NVE skal føre tilsyn og kontroll med dammer og andrevassdragsanlegg. 37Den generelle kommunale beredskapsplikten innebærer atkommunene skal kartlegge hvilke uønskede hendelser somkan inntreffe i kommunen. 38 Etter plan- og bygningslovenog naturskadeloven har kommunene ansvar for å forebyggeog sikre innbyggerne sine mot flom- og skredfare. 39Kommunenes arealplanlegging er et viktig virkemiddel idette arbeidet. 40 NVE har utarbeidet retningslinjer 41 sombeskriver hvordan kommunene bør kartlegge og ta hensyntil flom- og skredfare i sine arealplaner. Kommunenesrisiko- og sårbarhetsanalyser er sentrale for å identifisereområder med risiko for flom og skred. NVE bistår ogveileder kommunene i dette arbeidet, og kan gi faglig ogøkonomisk bistand til planlegging og gjennomføring avsikringstiltak. 42Kartlegging, arealplanlegging og sikring reduserer risikoenfor skader som følge av flom og skred. Det er likevel ikkemulig å fjerne all risiko, og myndighetene må derfor forholdeseg til at hendelser vil inntreffe. NVE har ansvaret forden nasjonale flomvarslingstjenesten og har en døgnkontinuerligberedskapstelefon. 43 I krisesituasjoner knyttet tilflom vil flere beredskapsmyndigheter være involvert og haet ansvar, blant annet kommunene, politiet, Hovedredningssentralen,Sivilforsvaret, Vegvesenet, Jernbaneverket ogFylkesmannen. NVE har hatt det faglige ansvaret for åredusere skade fra flom i nesten 200 år og har derfor solidkompetanse på området. Direktoratet gir faglig hjelp tilkommuner, politi og andre beredskapsmyndigheter vedberedskaps- og krisesituasjoner. 4436 Prop. 1 S (2011-2012), Olje- og energidepartementet.37 Jf. vannressursloven og damsikkerhetsforskriften.38 Lov av 25. juni 2010 Lov om kommunal beredskapsplikt, sivilebeskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven).39 Jf. blant annet naturskadeloven § 20 og plan- og bygningsloven §§ 11-8, 28-1.40 NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring; Dokument 3:4(2009–2010) Riksrevisjonens undersøking av arbeidet til styresmaktenemed å førebygje flaum- og skredfare; St.meld. nr. 22 (2007–2008)Samfunnssikkerhet og St.meld. nr. 42 (1996–1997) Tiltak mot flom.41 Norges vassdrags- og energidirektorat Flaum- og skredfare i arealplanar,retningslinjer 2/2011.42 Prop. 1 S (2011–2012), Ole- og energidepartementet.43 Norges vassdrags- og energidirektorat (www.nve.no) 14.2.2012.44 Prop. 1 S (2011-2012), Ole- og energidepartementet.25


Natur og miljø vil berøres ved at elvestrekninger gravesut og at dyrket mark eroderes, samt gi avlingssvikt iområder som blir stående under vann. Naturreservateri området kan forventes å bli rammet av flommen.Videre antas flere kulturminner å bli ødelagt, ogsåenkelte av nasjonal betydning.De totale økonomiske kostnadene av en slik flomestimeres til mellom fem og ti milliarder kroner.Kostnadene knyttes i hovedsak til tap av eller skaderå infrastruktur, boliger og industribygg, gjenopprettingog reparasjoner, samt produksjonstap i berørte områder.5.3 FjellskredbakgruNNFjellskred defineres som skred med et volum på over100 000 m 3 . 46 I noen tilfeller kan steinskred ned mot 30 000m 3 dra med seg store mengder ur som ligger nedenfor.I slike tilfeller må definisjonen av fjellskred også omfattesteinskred som kan ta med seg løsmasser, og som samlet giret volum på over 100 000 m 3 .Skred er en del av de naturlige geologiske prosessenesom pågår når fjell og løsmasser brytes ned. Historiskeerfaringer tilsier at det er to til fire fjellskredhendelser sommedfører dødsfall i Norge hvert århundre. Årsaken til at etfjellskred blir utløst, kan være vanskelig å identifisere fordideformasjoner som til slutt resulterer i et fjellskred, somoftest foregår over lang tid. Økning i vanntrykk, jordskjelveller frostsprengning kan være medvirkende årsaker tilskred. Når et stort fjellparti kollapser og raser ut, får det enkolossal kraft og rekkevidde. Hvis massene treffer en fjordeller et vann, kan det oppstå flodbølger som kan forplanteseg over større områder og gi katastrofale følger.Både på Vestlandet og i Nord-Norge er det registrert fleremulige ustabile fjellpartier som kan rase ut og som kanutløse store flodbølger, men også på Østlandet finnes noenkritiske fjellpartier. Framtidige risikoområder vil stortsett være i de regionene hvor det tidligere har gått mangefjellskred. 47risikoFjellskred er blant de mest alvorlige naturkatastrofer somkan inntreffe her i landet. Det er usikkert hvor mangeustabile fjellpartier som finnes i Norge. Norges46 Høst, Jan (2006): Store fjellskred i Norge, utredning for Landbruksogmatdepartementet på vegne av seks departementer. Utarbeidet avNorges geologiske undersøkelse i samarbeid med Direktoratet forsamfunnssikkerhet og beredskap, Statens vegvesen, Jernbaneverket,Statens Landbruksforvaltning og Statens kartverk.47 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2007): Nasjonalsårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) 2007.geologiske undersøkelse (NGU) har opprettet en nasjonalskreddatabase med oversikt over historiske skred og kjenterisikoområder. Fjellområder med mindre sprekker ellerstore fjellblokker som glir på svakere lag i berggrunnenkan være slike risikoområder. Noen steder er sprekkene ogdeformasjonene svært store, og kan strekke seg over flerekilometer i lengde og flere hundre meter i dybde.Sannsynligheten for store fjellskred avhenger av aktivitetenog den strukturelle utviklingen i de ustabile områdene. Denregionale hyppigheten av historiske skredhendelser er ogsåbrukt for å vurdere skredfaren. Med bakgrunn i historisk oggeologisk dokumentasjon kan det statistisk forventes to til firestore fjellskred i løpet av de neste 100 årene. De to siste storefjellskredene i Norge var på 1930-tallet i Tafjord og Loen.Under skredet i Loen i 1905 omkom 61 personer, mensskredet samme sted i 1936 førte til at 73 personer omkom.For skredet i Tafjord to år før var dødstallet 40. Felles fordisse skredene var at store fjellpartier kollapset og rasteut i vann og fjord, og førte til enorme flodbølger med storrekkevidde og katastrofale konsekvenser for mennesker,bygninger, dyr og dyrket mark. 48De alvorligste konsekvensene av et stort skred medpåfølgende flodbølge er knyttet til dødsfall, skader ogsykdom, inkludert langvarige etterskader, traumer ogposttraumatiske stressreaksjoner. Tap av liv og helsevil være mindre ved et varslet skred hvor det blir tid tilkontrollert evakuering. Et fjellskred vil uansett få storeøkonomiske konsekvenser.Et stort fjellskred vil påvirke innbyggernes dagligliv entendet gjelder evakuering eller brudd i infrastruktur som kraftforsyning,ekomtjenester 49 og samferdsel. Påkjenningen vedå leve med en forventning om fjellskred antas å være enbelastning i seg selv, og fraflytting kan være en aktuellkonsekvens.48 Norges geologiske undersøkelse (www.ngu.no) 20.4.2012.49 Elektronisk kommunikasjonstjenester.27


Ustabile fjellpartierkan forårsakefjellskred.Foto: Astor FursethForebyggiNg og beredskapNVE har det overordnede ansvaret for skredforebyggingi Norge. Direktoratet og NGU har startet arbeidet meden nasjonal kartleggingsplan der målet er å kartleggehøyrisikoområder som har behov for overvåking ogvarsling. Data som benyttes er basert på kartlegging ifelt, fjernanalyse og forskjellige måleteknikker, inkludertsatellittdata. Ekspertene understreker betydningenav regional farevurdering og at en i forebyggings- ogberedskapsarbeidet ikke bør tenke kun enkle scenarioer,men se regionale forhold i sin helhet.Det er hittil etablert kontinuerlig overvåking på fire steder.Tre av disse er i Møre og Romsdal: Åkneset i Stranda,Hegguraksla i Norddal og Mannen i Rauma. I tilleggovervåkes Nordnesfjellet i Kåfjord i Troms. Overvåkingenpå disse stedene driftes av de to sentrene Åknes/TafjordBeredskap og Nordnorsk Fjellovervåking. Åknes/Tafjord ertrolig det mest kjente fjellpartiet som kan utløse fjellskredmed påfølgende flodbølge. Regjeringen har vedtatt at detskal inngås forhandlinger med Åknes/Tafjord Beredskap ogNordnorsk Fjellovervåking med sikte på statlig overtakelseav overvåkingsvirksomheten fra 1. januar 2013. 5059 av de ustabile fjellene i Norge er overvåket gjennomkontinuerlige (4) eller periodiske (55) målinger. I tillegger 69 ustabile fjellpartier blitt befart fram til i dag. Deter kun foretatt systematisk kartlegging av fareobjektenei tre fylker. Undersøkelsene som er gjennomført, viser atområder med store sprekker og ustabile fjellpartier er meromfattende enn man tidligere har vært klar over. NGUanbefaler flere og systematiske kartlegginger for å få bedreoversikt i hele fjell-Norge for å kunne si noe om hvor det erbehov for ytterligere undersøkelser, overvåking eller andresikringstiltak.Blant geofaglige eksperter er det enighet om atdet er konsekvensene av et stort fjellskred som mådanne utgangspunkt for om et ustabilt fjellparti skaldetaljundersøkes. Dette innebærer at man i tillegg til åvurdere risikoen for flodbølger, også må ta hensyn tiltopografien på fjordbunnen. Skadepotensialet i områdermed langgrunn strandsone er for eksempel vesentlig størreenn i områder der fjorden er brådyp helt inntil land.50 Brev fra Olje- og energidepartementet av 21.12.2011.28


sceNario – FjellskredKonsekvensSikkerhetspolitisk kriseAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomInfluensapandemiscenarioDen scenariobaserte risikoanalysen tar utgangspunkt iet varslet fjellskred fra Åkneset i Møre og Romsdal. Enfordel med å ta utgangspunkt i Åkneset, er at man hargode data herfra, og at det er et fjell som er under konstantovervåking. Bevegelsene i Åkneset har blitt målt siden 1986.Åkneset har sprekker i fjellet som utvider seg fra noen fåcm til over ti cm i året. Fra målingene startet og fram tilstarten av scenarioet har bevegelsen vært jevn, men medsesongvariasjoner.Scenarioet starter i april med at bevegelsen øker fra 0,1 til1,0 mm/dag, og beredskapen blir hevet fra grønn til blåberedskap. 51 Som følge av stor snøsmelting øker bevegelseneytterligere i mai, og et høyere beredskapsnivå blir vurdert.I juni øker bevegelsene til 2 mm/dag, og beredskapenblir hevet til gul. Beredskapsplanen blir gjennomgått, oggeofaglig ekspertgruppe blir kalt inn. I juli øker bevegelsentil 1 cm/dag, og det går mindre skred. Beredskapen settestil oransje. Det er ingen økt bevegelse i sprekkene denneste måneden, men i september øker den igjen, og dendaglige bevegelsen er på flere cm. Beredskapen heves tilrød, og et fjellskred er ventet om få dager. 11. septemberraser 18 millioner m 3 fjellmasse ut i fjorden og lagerflodbølger. Dagen etter viser geologiske undersøkelserat store fjellmasser fremdeles er i bevegelse. 13. oktoberutvikles et nytt skred, og 36 millioner m 3 raser ut og dannerflodbølger som er større enn etter det første skredet.Oppskyllingshøyden på bølgene er fra syv til 80 meter.51 Beredskapen er organisert i fem trinn: Grønn: liten fare og definerernormalsituasjonen. Blå: observert økt bevegelse. Gul: bevegelse somgir grunn til å opprettholde døgnvakt ved beredskapssenteret. Oransje:stor fare. Rød: Kritisk situasjon. (Åknes/Tafjord Beredskapssenter IKS –nasjonalt senter for fjellskredovervåkning).StormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSannsynlighetSolstormSkogbrannsannsynlighetBasert på historiske data og historiske frekvenser anslås detat et verstefallscenario i Åkneset vil inntreffe i løpet av 100til 200 år. Denne sannsynligheten er definert som middels.konsekvenserFordi et varslet fjellskred gjør det mulig å evakuerebefolkningen, er anslaget for antall dødsfall vurdert til oppmot ti, mens antall skadde og syke, inkludert langvarigeetterskader, traumer og posttraumatiske stressreaksjonerkan komme opp mot 100.Sårbare institusjoner, som helseinstitusjoner og skoler,blir flyttet. Alle områdene som kan bli rammet av depåfølgende flodbølgene, blir evakuert, noe som vil påvirkeopp mot 100 000 mennesker, hvorav omtrent 2 000 vilmangle bosted. Flodbølgene ødelegger all bebyggelseog infrastruktur i oppskyllingssonen. Dersom kritiskeknutepunkter befinner seg i denne sonen, vil det kunne fåfølger for et langt større område.Mellom 1 000 og 10 000 personer vil oppleve forstyrrelseri hverdagen, problemer med å komme seg på jobb ogproblemer med å kommunisere via ordinære IKTsystemer.Noen vil flytte eller unnvike områder i forkant.Befolkningen kan miste tillit til at de som skal håndteresituasjonen gjør de riktige vurderingene, noe som kanføre til at man handler i strid med de rådene som blirgitt. Slike reaksjoner vil avhenge av om det er gitt god ogentydig informasjon under opptrappingen av beredskapen.Troverdigheten til de som håndterer krisen har storinnvirkning på folks reaksjoner.Scenarioet medfører store økonomiske tap. Allerede ien tidlig fase av scenarioet vil den økte skredfaren gistor mediedekning og færre turister, noe som skaperutfordringer og store økonomiske tap, spesielt forreiselivsnæringen. Skader på bolighus, offentlige bygg,tunneler og annen infrastruktur, samt tap av inntekt kan giet totalt økonomisk tap på opp til 50 milliarder kroner.Det er knyttet vesentlig usikkerhet til alle angivelsene av deulike typene konsekvensene. Usikkerheten er stor for konsekvensenepå lenger sikt, og blant annet er problemstillingenom hvorvidt skredet vil kreve evakuering eller fraflytting iliten grad inkludert i risikoanalysen. Fagmiljøene har til nårettet oppmerksomheten mot geologien, og det eksistererrelativt lite data om de nevnte problemstillingene. Detsamme kan sies om samfunnsstabilitet og sosial uro veddenne type naturhendelse. Lokalkunnskap er derimot viktigog bidrar til et godt underlag for analysen. Vurderingenesom er gjort i analyser av Åkneset vil også ha verdi forandre fjellskredutsatte områder.29


Smitteforebygging.Foto: Colourbox5.4 iNFlueNsapaNdemierbakgruNNFredag 24. april 2009 varslet Verdens helseorganisasjon(WHO) om utbrudd av influensa med bakgrunn i et nyttvirus i Mexico og USA. Det nye viruset ble utgangspunktetfor en ny epidemi som i løpet av året kom til å spre segover hele verden og medføre at en stor del av befolkningeni mange land ble influensasyke. I juni samme år erklærteWHO pandemi, dvs. vedvarende smitte i minst toverdensdeler.I Norge ble de første tilfellene av sykdommen rapportertallerede i begynnelsen av mai, mens hovedbølgen slo innover landet i andre halvdel av oktober og første halvdelav november 2009. Anslag tilsier at ca. 900 000 personerkan ha vært syke med ny influensa A (H1N1) i Norge.For de fleste artet influensaen seg som en mild sykdom,men noen ble rammet hardt. Det ble registrert 32 dødsfallmed bakgrunn i ny influensa i Norge. Håndteringen avinfluensapandemien involverte hele helse-Norge og storedeler av samfunnet for øvrig.Influensapandemier kan forekomme når det oppstår virushos dyr som også kan smitte til mennesker (zoonoser),og som har gode forutsetninger for å smitte mellommennesker. Hvis slike virus er nye, er det vanligvis litenimmunitet mot dem. Siden 1510 har det vært 18 kjentepandemier. Tidsrommet mellom dem har variert, menvanlige intervaller har vært 10 til 40 år. På 1900-tallet vardet 4 influensapandemier, spanskesyken (1918), Asiasyken(1957), Hong-Kong-syken (1968) og russerinfluensaen(1977). Av disse var spanskesyken den mest alvorlige medmellom 14 000 og 15 000 døde i Norge. 52risikoPå bakgrunn av den historiske frekvensen forinfluensapandemier er sannsynligheten for at Norgeigjen vil bli rammet av en influensapandemi vurderttil å være høy. Det betyr at det antas at den framtidigefrekvensen av influensapandemier vil være høyereenn én per hundre år, men lavere enn én per ti år.Sannsynligheten for at Norge vil bli rammet av en alvorliginfluensapandemi, slik som spanskesyken, er imidlertidlavere enn for influensapandemier generelt. De tre andreinfluensapandemiene på 1900-tallet og influensapandemieni 2009 var betydelig mildere enn spanskesyken.En influensapandemi har alvorlige konsekvenser fordipersoner som blir smittet kan bli alvorlig syke, og flereav disse kan dø. Hvor mange som blir alvorlig syke oghvor mange som vil dø, er svært usikkert og kan varieremye fra en influensapandemi til en annen. Historisk harkonsekvensene i form av alvorlig syke og døde varierti betydelig grad. Spanskesyken hadde svært alvorligekonsekvenser, mens de påfølgende influensapandemiene var52 Store norske leksikon (www.snl.no).30


mildere. I influensapandemien i 2009 var det mange somble smittet, men relativt få ble alvorlig syke og få døde somfølge av influensaen. Konsekvensene av et aggressivt virusvil trolig være mindre i våre dager enn konsekvensene av ettilsvarende virus på begynnelsen av forrige århundre, blantannet på grunn av et bedre helsevesen, bedre hygieniskeforhold og generelt bedre helse i befolkningen.En influensapandemi som medfører mange alvorlig sykeog døde, vil innebære en stor belastning for helsevesenet.Etterspørselen etter helsetjenester vil øke, bådediagnostisering, ordinær behandling og intensivbehandling.Samtidig vil helsepersonell også bli syke, og kapasitetendermed redusert. Det vil bli behov for å innkalleekstrapersonell. Behandling av andre sykdommer vilmåtte bli utsatt i stor grad, med de belastninger det vil gifor dem som blir berørt. Gjennomgangen av erfaringenefra influensapandemien i 2009 pekte på sårbarhetknyttet til små enheter i helsetjenestene i distriktene ogintensivkapasiteten ved sykehusene. Massevaksinasjon vilogså innebære en stor arbeidsbelastning, først og fremst forprimærhelsetjenesten.En influensapandemi kan føre til at en stor del avbefolkningen blir syk samtidig, og at en enda større del blirborte fra arbeidsplassen. Fravær kan skyldes egen sykdom,omsorgsansvar eller frykt for smitte, og kan føre til storeproblemer i en rekke sektorer. Et høyt arbeidsfravær kanblant annet føre til at viktige samfunnsfunksjoner, som ogsåhelsevesenet er avhengig av, svekkes eller i verste fall brytersammen.ForebyggiNg og beredskapRegelverk, planer og rutiner mv. gir rammer og premisserfor håndteringen av en influensapandemi. Norge har enegen nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa(pandemiplanen) som beskriver forutsetninger, ansvar,roller og tiltak i forbindelse med håndtering. 53 Avpandemiplanen framgår det at vaksinering av befolkningener hovedstrategi ved håndtering. Fram til vaksine foreligger,skal beredskapslagrede antivirale 54 legemidler brukes til åbehandle de som blir syke. I tillegg benyttes alminneligehygienetiltak. 55 Planen som ble utarbeidet i 2006, er nåunder revisjon, blant annet på bakgrunn av erfaringenemed håndteringen av influensapandemien i 2009. 56Gjennomgangen av erfaringene konkluderte med atdenne influensapandemien i hovedsak ble håndtert påen god måte, men at det likevel er mange lærings- ogforbedringspunkter med tanke på en framtidig meralvorlig influensapandemi. Slike punkter omfatterblant annet en tydeligere ansvars- og rolledeling hos desentrale helsemyndighetene, en mer enhetlig organiseringav vaksineringen med hensyn til fastlegenes rolle ogprissetting, samt et mer robust system for distribusjon avvaksine.For å oppnå en robust beredskap mot en framtidiginfluensapandemi, er det viktig å planlegge for etscenario med potensielt alvorlige konsekvenser, selv omsannsynligheten for en slik influensapandemi er lavere ennsannsynligheten for en mildere influensapandemi.Oppsummert vil en influensapandemi kunne få alvorligekonsekvenser primært med tanke på samfunnsverdieneliv, helse, økonomi og samfunnsstabilitet. Hvor alvorligekonsekvensene vil bli, avhenger av egenskaper ved virusetog samfunnets evne til å håndtere influensapandemien,både med hensyn til å redusere smittespredning, behandlingav syke og håndtering for øvrig.53 Helse- og omsorgsdepartementet, Nasjonal beredskapsplan for pandemiskinfluensa. Versjon 3.0. 2006.54 Medikamenter som virker på virus, jf. Store norske leksikon (www.snl.no) 13.3.2012.55 Slike hygienetiltak omfatter å vaske hendene ofte, ikke hoste på andre ogholde seg hjemme ved sykdom.56 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2010): Ny influensa A(H1N1) 2009. Gjennomgang av erfaringene i Norge, rapport 2010.31


sceNario – iNFlueNsapaNdemiKonsekvensSikkerhetspolitisk kriseAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomInfluensapandemiscenarioScenarioet som danner utgangspunkt for plasseringeni risikomatrisen, er et relativt alvorlig influensapandemiscenario, mer alvorlig enn influensapandemiene somhar rammet Norge de siste hundre årene med unntak avspanskesyken. Scenarioet er likevel noe nedskalert i forholdtil verstefallsscenarioet i pandemiplanen fra 2006. Det erforutsatt en influensapandemi som sprer seg raskt, nårtoppen etter seks uker og varer i fire måneder. 25 prosentav befolkningen blir syke, med en gjennomsnittlig varighetpå ti dager. 20 prosent av de syke søker lege, og 3 prosentav de syke legges inn på sykehus. 25 prosent av de innlagtetrenger intensivbehandling, med et gjennomsnittlig oppholdi intensivavdeling på tolvdager. Andelen av de syke som dør,dvs. letaliteten, er 0,5 prosent. Omregnet til antall personerinnebærer dette 1,225 millioner syke, 245 000 til lege, 36 500til sykehus, 9 188 til intensivavdeling og ca. 8 000 døde.Dagens intensivkapasitet er ikke tilstrekkelig i forhold tilbehovet i dette scenarioet. Antall døde inkluderer også desom dør av andre sykdommer fordi intensivkapasitetener sprengt. Den faktiske dødeligheten vil dermed bli noehøyere enn 0,5 prosent av de influensasyke.StormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSannsynlighetSolstormSkogbrannDet er videre forutsatt at viruset har sin opprinnelse iThailand med utbrudd 18. desember. Viruset når Norge13. januar. Smitten skjer primært ved dråpesmitte oginkubasjonstiden er en til to dager. Vaksine blir ikketilgjengelig i Norge i løpet av influensapandemien, ogantiviralia har ikke effekt. Unge og arbeidsføre rammessærlig sterkt.sannsynlighetSannsynligheten for en alvorlig influensapandemi slik sombeskrevet i dette scenarioet, er anslått som høy. Det betyrat det antas at en slik influensapandemi, eller en endamer alvorlig influensapandemi, vil inntreffe mellom hverttiende og hvert hundreår. Sannsynligheten for en alvorliginfluensapandemi er imidlertid lavere enn sannsynlighetenfor en influensapandemi generelt, selv om sistnevnte ogsåer plassert i samme sannsynlighetskategori. Med unntakav spanskesyken har influensapandemiene de siste hundreårene vært mindre alvorlige enn influensapandemien som erbeskrevet i dette scenarioet. Likevel medførte to av dem enoverdødelighet i befolkningen på ca. 1 500. 57konsekvenserDe alvorligste konsekvensene av pandemiscenarioeter knyttet til sykdom og dødsfall, samt sosial uro ogforstyrrelser i dagliglivet. En slik influensapandemi vil ogsåha store økonomiske konsekvenser. Konsekvenser for naturog miljø, styringsevne og territoriell kontroll anses å værebeskjedne.Pandemien vil føre til at et stort antall personer blir syke,over 35 000 så alvorlig syke at innleggelse på sykehus ernødvendig. I tillegg til de som dør, anslås det at flere hundreav de alvorlig syke vil få varige mén som følge av lungesviktog dermed skader på andre organer.Ved nasjonale kriser er det et typisk reaksjonsmønster atca. 70 prosent av befolkningen blir delvis passivisert ogvil være mottakelig for råd fra myndighetene, mens deresterende 30 prosent deler seg på å reagere «konstruktivt»og altruistisk (uegoistisk) eller «destruktivt» og aggressivt. 58Dette reaksjonsmønsteret vil dels ligge til grunn forden sosiale uroen som vil komme til uttrykk under eninfluensapandemi.Den sosiale uroen under en influensapandemi vilsannsynligvis i første rekke komme til uttrykk ved enrelativt utbredt tilbøyelighet til å unngå å oppholde segpå områder hvor det vanligvis er mye folk og å unngåoffentlige transportmidler. Hamstring av viktige varer,misnøye og protester mot myndighetene er også forventetå forekomme, men i mindre omfang enn unnvikelse avfolkerike steder. Det antas videre at et stort antall personervil rammes av ulike forstyrrelser i dagliglivet, som redusert57 Helse- og omsorgsdepartementet, Nasjonal beredskapsplan for pandemiskinfluensa. Versjon 3.0. 2006.58 Leach, J. (2004): “Why people ‘freeze’ in an emergency: temporaland cognitive constraints on survival responses”, Aviation, Space &Environmental Medicine, 75, 539–542.32


tilbud av offentlig transport og dermed problemer med åkomme seg til skole og jobb og generelt redusert tilbud avoffentlige tjenester, blant annet som følge av sykefravær.Det høye sykefraværet og tverrsektorielle avhengigheter vilgenerelt føre til at viktige samfunnsfunksjoner blir utsattfor påkjenninger og fall i produksjon av varer og tjenester.Produksjonsfallet er i noen studier anslått til å være istørrelsesorden to til seks prosent. 59Det er usikkerhet knyttet til konsekvensene av pandemiscenarioet.De helsemessige konsekvensene vil væreavhengig av virusets egenskaper med hensyn til sykdom ogsmitte, samt omfanget og effekten av smitteverntiltak.Tiltak for å begrense smittespredningen vil sannsynligvisbare ha en forsinkende effekt, men vil kunne medføreat behovet for intensivbehandling vil bli spredt over enlenger periode slik at flere vil få slik behandling gitt denbegrensede kapasiteten.Omfanget av helsemessige konsekvenser vil være førendefor samfunnsmessige konsekvenser for øvrig. Sosiale ogøkonomiske konsekvenser vil også avhenge av i hvilkengrad viktige samfunnsfunksjoner er robuste og forberedt påå håndtere en slik krise, myndighetenes krisehåndtering ogevne til å kommunisere på en god måte under krisen.59 International Monetary Fund: World Economic Outlook, April 2006,Appendix 1.2, ”The Global Implications of an Avian Flu Pandemic”og Global Financial Stability Report, April 2006, Box 1.7, “FinancialImplications of Avian Flu Pandemic”.33


Slukningsarbeid ved skogbrannen i Froland, 2008.Foto: Odd Skarbomyr, DSB34


5.5 skogbraNNbakgruNNDet er knyttet betydelige miljømessige, økonomiske oglivskvalitetsmessige verdier til skogen. Skogsområdene harbetydning for arts- og biologisk mangfold, gir grunnlag forskogsnæringen ved produksjon og foredling av skogsvirkeog utmarksprodukter, og de utgjør områder for opplevelserog rekreasjon. Skogbranner setter disse verdiene i fare. Defleste skogbranner i Norge er relativt små, men underspesielle forhold kan mindre branner raskt utvikle seg tilstorbranner der flere tusen dekar skog brenner ned. Nårslike skogbranner herjer, er det ikke lenger kun tap avskogen og de verdier knyttet til den som står i fare, menogså bygninger, infrastrukturer, og i verste fall menneskeliv.I 2008 oppsto en slik situasjon i Froland kommune i Aust-Agder. Etter en svært tørr forsommer var skogbrannfarenekstrem, og 9. juni startet den største brannen i nyere tid.Kraftig vind gjorde at skogbrannen spredte seg svært hurtig,også til områder der skogbrann normalt ikke oppstår. Storestyrker fra brannvesen, Forsvaret, Sivilforsvaret og frivilligedeltok i slokningsarbeidet. På det meste var totalt 790 mannog 15 skogbrannhelikoptre involvert. Tettstedet Mykle vari en periode i fare, og 77 personer ble evakuert. Det tok 13dager før brannen var fullstendig slukket. I løpet av dennetiden hadde 19 000 dekar med produktiv skog brent ned.Ingen menneskeliv gikk tapt i brannen, men et tyvetallshytter, flere høyspentmaster og hundrevis av meter medhøy- og lavspentlinjer brant opp. De totale kostnadene avskogbrannen er anslått til å være omkring 100 millionerkroner.risikoDen mest brannfarlige tiden på året er våren ogforsommeren, da skogbunnen ennå er dekket av knusktørreog lettantennelige døde planterester fra forrige vekstsesong.De fleste og største skogbrannene skjer derfor normalt fraslutten av april og til midten juni. Etter dette vokser gressog grønn bunnvegetasjon frem og skogbrannfaren avtar.Generelt øker skogbrannfaren i tørt og varmt vær. I Norgeer det særlig områder med typisk innenlandsklima – varmeog tørre somre – som er mest utsatt. 60Nesten alle skogbranner er forårsaket av en eller annenform for menneskelig aktivitet. 61 Særlig bråte-, gress-,halm- og bålbrenning, samt barns lek med ild er årsak60 Skogbrukets kursinstitutt (2009): Det skjer ikke oss… - om skogbrann ogskogbrannvern.61 Ibid.til mange branner. 62 Den eneste naturlige årsaken tilskogbrann er lynnedslag, men kun en liten andel avskogbrannene i Norge skyldes dette. 63De virkelig store skogbrannene, som vi hører om i Sør-Europa, Nord-Amerika, Russland, Asia og Australia,forekommer av klimatiske årsaker ikke i Norge. 64 De allerfleste skogbrannene i Norge er små. Ca. 80 prosent avbrannene har berørt mindre enn fem dekar skog, menskun to prosent har berørt over 100 dekar. Ser man på storeskogbranner der mer enn 1 000 dekar produktiv skog hargått tapt viser statistikk at det har vært ni slike branner etter1945. 65 I grove trekk betyr dette at Norge i gjennomsnitterfarer én skogbrann i denne størrelsesordenen hvert tiår.Av de nevnte store skogbrannene etter 1945 skiller Frolandseg ut som den klart største. Med sine 19 000 dekarnedbrent produktiv skog er dette den største skogbrannen iNorge på over hundre år. 66 Det betyr imidlertid ikke at deter like lenge til neste gang vi opplever en slik skogbrann.Det betyr heller ikke at enda større skogbranner kanutelukkes. Erfaringsmessig er det små marginer og oftetilfeldigheter som skiller et lite branntilløp fra en storbrann.For eksempel har vi i stor grad vært forskånet for at to ellerflere store skogbranner har herjet samtidig. Dersom slikesituasjoner oppstår må viktige innsatsfaktorer, for eksempelskogbrannhelikoptre, fordeles under slokningsarbeidet.Dermed er muligheten til å forhindre brannene i å utvikleseg ytterligere svekket.Konsekvensene av skogbranner kan være flere. Med hensyntil natur og miljø kan skogbranner innebære alt fra lettpåvirkning til gjennomgripende endringer i økosystemer.For enkelte dyr og planter som rammes direkte, kanskogbrann være en katastrofe, mens for andre arter erskogbrann en nødvendighet for artens videre eksistens.Store og ukontrollerte skogbranner kan også medføre farefor menneskers liv og helse. Brann- og røykskader kangi både akutte og kroniske skader, og i verste fall ta liv.Særlig rednings- og slukkemannskaper utsettes for storrisiko, mens muligheten for evakuering gjør at faren for denøvrige befolkningens liv og helse kan begrenses. I Norge er62 Bleken et al. (1997): Skogbrann og miljøforvaltning. En utredning omskogbrann som økologisk faktor.63 Ibid.64 Skogbrand forsikring: Skogbrann – vern og slokking, hefte.65 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2008): Rapport fraarbeidsgruppe - Skogbrannberedskap og håndtering av den senere tidsskogbranner i Norge.66 Skogbrukets kursinstitutt (2009): Det skjer ikke oss… - om skogbrann ogskogbrannvern.35


det sjelden at liv går tapt som følge av skogbranner, meni utlandet har man opplevd skogbranner der flere titallspersoner har omkommet.Også bygninger og infrastruktur kan gå tapt i skogbranner.Foruten de økonomiske tapene knyttet til dette, kan svikti infrastruktur medføre utfordringer for både offentligetjenestetilbud, næringsliv og husholdninger. Ved skogbrannprioriteres og konsentreres vanligvis slokking i områdermed bebyggelse eller spesielt viktige bygninger. Opprettingav branngater og skumlegging av bygninger gjør at skadenekan begrenses.De økonomiske tapene av skogbranner kan være betydelige,avhengig av omfang og varighet. I Norge regner man - somen tommelfingerregel - at tusen dekar nedbrent produktivskog tilsvarer et tap på ca. en million kroner i trevirke. Itillegg kommer redusert potensial for utmarksnæring, ogkostnader ved tap av bygninger og infrastruktur. Det erogså knyttet betydelige kostnader til håndtering og slokking,som kjennetegnes av å være både langvarig og ressurskrevende.I Froland utgjorde for eksempel kostnadene tilbekjempelse omtrent en tredjedel av de totale kostnadene.Hyppigheten og omfanget av skogbranner varierer medskogstype, topografi og klimatiske forhold som tørke ogvind, samt vår evne til å kunne begrense og slokke.Endringer i disse forholdene påvirker dermed risiko knyttettil skogbrann. Fra 1970-tallet og inn i 2000-tallet harantallet skogbranner per år, samt årlig brent skogareal, visten nedadgående kurve. 67 Restriksjoner når det gjelder brukav åpen ild i skog og mark, endringer i næringsvirksomehetog et fuktigere klima har trolig bidratt til færre branntilløp.Samtidig har bedre overvåking gjennom bruk av fly ogsatellitter gjort at branner oppdages tidligere, mens etbedre utbygd veinett og bedre utstyr og metoder til brannbekjempelsehar bidratt til at branner ikke får utvikle seglike fritt som tidligere. Bruk av brannhelikopter til støtteunder store og vanskelig tilgjengelige skogbranner framidten av 80-tallet har også hatt betydning for utviklingen.Det er usikkert hvordan klimaendringer vil kunne påvirkerisikobildet. Dersom utviklingen går i retning av mindre snøi lavlandet om vinteren, mer vind, høyere temperaturer ogperioder med tørke vil dette gi økt risiko, både med hensyntil hyppighet og omfang. 68 De seneste klimaprognosenetyder imidlertid på at man kan forvente et fuktigere klima iNorge i årene fremover. 69 Dette vil kunne redusere risikoen.ForebyggiNg og beredskapSkogbrannberedskap omfatter evne til å oppdage, varsleog bekjempe skogbranner. Oppdaging og varsling kanskje både fra publikum og gjennom bruk av fly- ogsatellittovervåking. I Norge har de lokale brannveseneneansvaret for å bekjempe skogbranner i eget område. Forå begrense skogbranner brukes ulike metoder, men oftestbrukes naturlige begrensningslinjer i terrenget, slik somelver, veier, kraftlinjer og lignende i slokningsarbeidet.Ved behov kan staten bistå brannvesenet med ressurser.Dette kan være både i form av kompetanse og fysiskeressurser, hovedsakelig gjennom helikopter og støtte fraSivilforsvaret. Myndighetene har egne skogbrannhelikopteri beredskap, og det foreligger avtaler for rekvirering av flyog helikopter fra andre nasjoner.67 Bleken et al. (1997): Skogbrann og miljøforvaltning. En utredning omskogbrann som økologisk faktor.68 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2008): Rapport fraarbeidsgruppe - Skogbrannberedskap og håndtering av den senere tidsskogbranner i Norge.69 NOU 2010:10 Tilpasning til eit klima i endring.36


sceNario – skogbraNNSikkerhetspolitisk krisefaktorer av betydning for samtidighet ved skogbranner,estimeres en slik hendelse til å inntreffe ca én gang per 100.år. Med andre ord anslås sannsynligheten for at en slikhendelse inntreffer i løpet av de nærmeste fem år til å væreomkring fem prosent.KonsekvensAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomInfluensapandemiStormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSolstormSkogbrannkonsekvenserBasert på rammebetingelsene skissert ovenfor, og gitt eksisterenderessurser til skogbrannbekjempelse, forventes dettotale arealet med nedbrent skog å bli omkring 100 000dekar. For de berørte områdene vil dette medføre betydeligemiljøforandringer, og det vil gå flere tiår før normaltilstandener gjenopprettet. Brannene vil også i betydeliggrad påvirke Norges klimagassregnskap innen skog- ogarealbrukssektoren.SannsynlighetscenarioScenarioet omfatter tre store og samtidige skogbrannerpå Sør- og Østlandet. Utgangspunktet er en langvarigtørkeperiode på vårparten, der det oppstår en rekke mindreskogbranner. Branntilløp stanses i denne perioden daglig,men når det oppstår kraftig vind blir dette vanskeligere.I løpet av to dager oppstår det tre branner som kommer utav kontroll i henholdsvis Hedmark, Buskerud, og Aust-Agder. 70 I Hedmark truer skogbrannen store hytteområder,i Buskerud er tettbebygde områder utenfor en by i fare,mens brannen i Aust-Agder utvikler seg i store skogrikeområder.Den kraftige vinden vedvarer i to dager før den avtar.I denne periode utvikler skogbrannene seg raskt og ukontrollert.Tilgjengelige ressurser fra de lokale brannvesen ogSivilforsvaret deltar i slokkearbeidet. Samtidigheten i de trebrannene gjør at bruken av begrensede helikopterressursermå prioriteres. Helikoptre og øvrige ressurser til brannbekjempelseprioriteres dit faren for liv og helse og materielletap vurderes som størst. Det går til sammen fire tilseks dager før alle brannene er under kontroll, og ytterligereen uke før etterslokking avsluttes. 71sannsynlighetSannsynligheten for et scenario med tre store og samtidigeskogbranner ute av kontroll, vurderes til å være relativtstor sammenlignet med andre hendelser i NRB. Basert påvurderinger av både historiske data og frekvenser, samt70 Analysen bygger på et scenario der skogbrannene er lokalisert tilspesifikke områder i de nevnte fylkene.71 Hendelsesforløpet, herunder varighet, vurderes som ”realistisk” utfra øvrige forutsetninger i scenarioet, samt eksisterende ressurser tilskogbrannbekjempelse.Skogbranner av dette formatet antas å få konsekvenserfor liv og helse. Særlig utgjør kraftig og varierende vinden stor risikofaktor ved at brannmannskaper og annetinnsatspersonell som opererer tett opp mot skogbrannenekan bli omringet. Dødsfall kan derfor ikke utelukkes, menerfaringsmessig kan antallet forventes å være lavt, og troligfærre enn fem personer. Muligheten for evakuering gjør detlite trolig med omkomne blant befolkningen.Også brann- og røykskader kan forventes. Inhalering avrøyk kan gi både akutte og kroniske skader. Særlig innsatspersonell,men også spesielt sårbare grupper i berørteområder, eksempelvis personer med luftveissykdommer,vil være utsatt. Tidlig evakuering kan imidlertid begrenseomfanget av skader i sistnevnte gruppe. Totalt antall skaddepersoner anslås dermed til mellom 20 og 100.Skogbrannscenarioet vil på ulike måter medføre forstyrrelserfor innbyggerne i de berørte områdene. Innbyggerei områder som er direkte truet av brannene vil måtte evakueres.Det kan også bli nødvendig å evakuere innbyggerei områder der røyk og sot utgjør et problem. Det antas atopp mot 10 000 mennesker vil måtte evakueres fra sinehjem i en til to dager. Midlertidig stengte veier eller kortereutkoblinger av strømforsyningen kan også medføre enkelteforstyrrelser.De økonomiske kostnadene av en slik hendelse knytterseg hovedsakelig til tap av store mengder skog og trevirke,bygninger og infrastruktur, samt langvarig slukking medbåde helikopter- og mannskapsressurser. I tillegg kommerredusert potensial for utmarksnæring. De samlede økonomiskekostnadene av scenarioet foreventes å ligge påomkring 500 millioner kroner.37


Solstorm.Foto: ESA/NASA5.6 solstormbakgruNNSolens overflate består av plasma som kan betraktes somen meget varm elektrisk ledende gass. Gassen strømmerkontinuerlig ut fra solen, og sammen med elektromagnetiskstråling, påvirker dette jorda og vårt nære verdensromved en rekke prosesser som med en fellesbetegnelse kallesromvær. Til tider oppstår voldsomme eksplosjoner i solasatmosfære, såkalte solstormer, hvor store mengder partikler,stråling og gass med magnetfelt slynges ut i verdensrommet.Jordas magnetfelt beskytter mot solstormer, men vedpolområdene er denne beskyttelsen svakere. 72 Romvær ogsolstorm er derfor et særlig aktuelt tema for Norge siden viligger langt nord.Den såkalte Carrington-stormen i 1859 refereres ofte tilsom den kraftigste solstormen man har hatt erfaring med.Telegrafsystemet ble kraftig rammet, operatørene fikkelektriske sjokk, og branner oppsto i telegrafbygningersom følge av solstormen. Også i 1921 opplevde man enstor solstorm. Denne solstormen var ikke så kraftig somden i 1859, men medførte samme type konsekvenser ogutfordringer for datidens samfunn.72 NATO/EAPC, working paper 30 August 2011; Norsk Romsenter (NRS);www.kriseinfo.no (14.12.2011).Flere kraftige solstormer har de siste 20 til 50 årene medførtforstyrrelser og avbrudd i tele- og strømforsyning medujevne mellomrom og ulik varighet. I 2003 var det mangekraftige elektromagnetiske stormer på sola. I forbindelsemed de såkalte Halloween-stormene ble det meldt omtekniske problemer med satellitter og satellittelefonerfra flere deler av verden. På grunn av problemer medradiokommunikasjon ble internasjonal luftfart på transatlantiskeog polare ruter midlertidig reduserte og trafikkenomdirigert, og det ble sendt ut advarsel om økt strålefarefor flypassasjerer. I USA ble også enkelte store krafttransformatorerskadet og ødelagt, og store områder blemørklagt i noen timer. Kostnader som følge av solstormenble anslått til å være minst fire milliarder dollar.Også i Sverige mistet mange tusen mennesker strømmen ien kort periode som følge av denne solstormen. 7373 National Research Council of the National Academies (2008): SevereSpace Weather Events-Understanding Societal and Economic Impacts,Workshop Report; U.S. Department of Homeland Security, FederalEmergency Management Agency (FEMA), National oceanic andatmospheric administration (NOAA), US Department of Commerce,Swedish Civil Contingencies Agency (MSB) (2010): Managing CriticalDisasters in the Transatlantic Domain – The Case of a GeomagneticStorm. Workshop Summery, February 23.-24.2010.38


isikoBetegnelsen superstormer benyttes på 100- til 500-årsstormer. Svært kraftige superstormer som den manopplevde i 1859 antas å inntreffe statistisk sett hvert 500.år. Store solstormer av størrelse tilsvarende den i 1921antas å inntreffe en gang hvert 100. år. 74 Solens aktivitetgår i sykluser og når maks aktivitet ca. hvert 11. år. Storesolstormer som Halloween-stormene i 2003 antas å kunneinntreffe en gang i løpet av hver, til annen hver, 11-årssyklus. Statistisk sett er det flest geomagnetiske aktive dageri den avtagende delen av solsyklusen. Sola er nå i ferd medå gå inn i en mer aktiv fase, og toppen av den nye aktivesyklusen ventes å nås i 2013. 75Solstormer kategoriseres i tre ulike typer avhengig avhvordan utbruddet på solen er: 1) Utbrudd sender somregel store mengder elektromagnetisk stråling i retningjorda. Strålingen beveger seg med lysets hastighet ognår jorda i løpet av åtte minutter, og med en varighet franoen minutter opp til en time. 2) Ved protonskurer sendespartikler ut i verdensrommet med svært høy hastighet ogkan nå jorda i løpet av 15-60 minutter. Varigheten variererfra noen timer til flere dager. 76 3) I tillegg kan store skyerav plasma, såkalte CME 77 , slynges ut i verdensrommet.Det dannes da geomagnetiske stormer som utløserenorme mengder energi. Partikler trenger gjennomjordas magnetfelt og ledes ned over polområdene. Nårplasmaskyene beveger seg mot jorda og vekselvirker medmagnetfeltet, vanligvis etter en til tre dager, vil det somregel kunne observeres nordlys. Dess kraftigere utbruddetpå sola er, dess lengre sør kan nordlyset observeres.Verken elektromagnetisk stråling eller protonskurer kanskade mennesker siden vi er beskyttet av jordas atmosfære,men strålingen kan være svært farlige for mennesker somoppholder seg i verdensrommet. 78 Protonskurer kan ogsåvære et potensielt helseproblem for flybesetninger som flyrofte over polare områder. Eventuelle konsekvenser av ensolstorm vil for mennesker eller samfunnet i all hovedsakvære følgeeffekter, for eksempel gjennom solstormenseffekter på kraftsystemet, satellittkommunikasjonen ogsatellittnavigasjonen. Dersom disse systemene forstyrreseller svikter, kan solstormer få store konsekvenser forsamfunnet.Dersom en geomagnetisk storm er kraftig nok kan denføre til spenningsfall i kraftnettet. Fagpersoner i USA harantydet at konsekvensene kan bli enorme hvis et stort antallstore krafttransformatorer havarerer i mange land samtidig,hovedsakelig fordi det kan ta opp til et år å erstatte en nytransformator. 79 Sårbarheten i kraftsystemene variererimidlertid fra land til land, avhengig av en rekke forholdsom jordsmonn (ledningsevne), nett- og produksjonsstruktur,tekniske løsninger, bruk av jording m.m.Sammenlignet med andre lands systemer antas det norskekraftsystemet å være relativt robust overfor solstormer,blant annet på grunn av tekniske løsninger, desentralisertproduksjonssystem og færre svært lange overføringslinjer.I motsetning til for eksempel i USA og Canada, der storemengder strøm produseres av få store enheter som måsende energien over lange avstander, produseres det i Norgestrøm fra flere mindre kraftverk med kortere avstander tilforbrukerne. Det norske kraftsystemet er også designetmed redundans og for å gi omkoblingsmuligheter på ulikespenningsnivå slik at strømutfall i en transformator ikkenødvendigvis fører til langvarige avbrudd for sluttbruker.Det kan likevel ikke utelukkes at man ved større solstormerkan oppleve lokale eller regionale forstyrrelser i forsyningenav kraft til sluttbrukere av kortere varighet (noen timer).Enkelte områder i Norge er mer sårbare enn andre da dehar færre lokale produksjonskilder og mindre nettkapasitetinn og ut av området.Solstormer kan også påvirke mottak av satellittnavigasjonssignalersom benyttes til posisjonering, navigasjon ogtid. GNSS (Global Navigation Satellite Systems) 80 tilbyrposisjons-, hastighets- og tidssignaler. Det er ikke uvanligat signalene fra slike systemer forstyrres av solstormer ikortere perioder. Omfanget av signalforstyrrelser avhengerav solstormens intensitet og sammensetning. Langvarigbortfall av satellittsignaler er lite sannsynlig. 81 For brukerevil effekten av forstyrrelser være avhengig av tilgjengelighettil alternative systemer. For de fleste private brukere vilsolstormer være uproblematiske, men i kritiske operasjonermed strenge ytelseskrav, må reserverløsninger ta overdersom GNNS ikke kan benyttes. Nøyaktig posisjon ognavigasjon benyttes blant annet i maritim sektor inklusivolje- og gassvirksomheten. Nøyaktig tid benyttes blantannet i kommunikasjonsnettverk, ved finanstransaksjoner74 U.S. Department of Homeland Security; Federal Emergency ManagementAgency (FEMA); NATO/EAPC, working paper 30. August 2011.75 Norsk Romsenter (NRS).76 NATO/EAPC, working paper 30. August, 2011.77 Coronal Mass Ejection.78 NATO/EAPC, working paper 30. August, 2011.79 National Research Council of the National Academies (2008): SevereSpace Weather Events-Understanding Societal and Economic Impacts,Workshop Report.80 Fellesbetegnelse for globale satellittnavigasjonssystemer. I dag er detto operative GNSS: det amerikanske GPS-systemet og det russiskeGLONASS-systemet. Et europeisk satellittnavigasjonssystem, Galileo, erplanlagt å være i drift fra 2015. Kina planlegger å fullføre utbyggingen avdet globale systemet BeiDou/COMPASS rundt år 2020.81 Norsk Romsenter (NRS).39


og i kraftforsyningen. Samfunnseffekten av at kritiskeoperasjoner som benytter GNNS må over på reserveløsningermed potensielt redusert effektivitet, må vurderessektor- og operasjonsspesifikt.ForebyggiNg og beredskpSolstormer kan ikke forhindres, men daglige satellittobservasjonerav sola gir oss 18 til 72 timers forvarsel fra et utbruddpå sola til en geomagnetisk storm vil treffe jorda. 82Dette gir myndigheter, og andre med ansvar for viktigesamfunnsfunksjoner, mulighet til å iverksette forberedteskadereduserende tiltak dersom en kraftig geomagnetiskstorm skulle inntreffe. Hvor kraftig solstormen blir vet manimidlertid ikke før en time eller to før den treffer jorda.Det finnes per i dag ingen nasjonal ordning for varslingav solstorm. Norge deltar imidlertid i ESAs 83 nye overvåkningsprogramder en felles europeisk romværvarsling eret viktig element. Tromsø geofysiske observatorium utføreri dag sanntidstjenester, og overvåker geomagnetismen ogforstyrrelser i jordens magnetfelt. Statens kartverk inngikk i2011 en samarbeidsavtale med det tyske romsenteret 84 for åovervåke været i den øverste delen av atmosfæren. 85Det finnes flere muligheter til å forebygge skade påkraftsystemet. Den norske kraftforsyningen overvåkeskontinuerlig mot alle former for driftsforstyrrelser og forå sikre balanse i kraftsystemet. Umiddelbare tiltak på endriftssentral kan blant annet være kontrollert utkoblingav anleggsdeler eller deler av nettet for senere å kunnekoble det uskadet inn igjen. 86 Tiltakenes konsekvenserfor sluttbruker vil være alt fra ingen merkbare endringertil utkoblinger av en viss varighet. Forstyrrelser ellerbortfall av presis tid for synkronisering og tidsstempling iovervåkningen av kraftnettet kan medføre at feillokaliseringog feilretting tar lenger tid.For satellittnavigasjon vil tilgangen til flere uavhengigesystemer bidra til redusert sårbarhet i fremtiden. Gjørman seg ensidig avhengig av GNSS for posisjonsellertidssignaler, blir man svært sårbar ved svikt isatellittsystemene. God bevissthet rundt operasjonsbehov,sårbarhet og beredskapsløsninger er særdeles viktig.Kunnskap om mulige konsekvenser av solstormer kan bidratil å redusere samfunnets sårbarhet. Blant annet vil effektenav varsling avhenge av om sektoransvarlige myndigheterog brukere har nødvendig kunnskap om hvordan solstormkan påvirke egne systemer, og dermed hvilke tiltak som børiverksettes. Med bedre kunnskap om solstormer og innsikt iegne systemer, kan man også i større grad unngå å ta i bruknye teknologiske løsninger og sikre redundante løsninger ogøkt robusthet i systemene, samt sikre kompetent og effektivhåndtering under og etter en større solstorm.82 Ibid.83 Norges medlemskap i den europeiske romorganisasjonen ESA forvaltesav Norsk Romsenter.84 Deutsches Sentrum für Luft- und Raumfahrt.85 Statens kartverk (www.statkart.no).86 I tillegg kan omkoblinger, bruk av nettvern, motkjøp,eksportminimeringer, frakoblinger osv. være noen mulige tiltak.40


sceNario – solstormKonsekvensSikkerhetspolitisk kriseAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomInfluensapandemiscenarioRisikoanalysen tar utgangspunkt i et scenario som omfatteralle tre former for solstorm; elektromagnetisk stråling,protonskur og geomagnetisk storm. Styrken på hver avdisse klassifiseres til høyeste nivå på NOAAs 87 SpaceWeather Scales. Sammenfall av maksimal styrke av dissetre ulike elementene medfører at solstormen blir særdeleskraftig. Scenarioet tilsvarer scenarioer som er blitt brukt iandre lands risikoanalyser. 88I scenarioets første fase observerer man et usedvanligintenst utbrudd på sola som fører til en kraftig økningav UV- og røntgenstrålingen. En voldsom protonskurregistreres bare 15 minutter etter eksplosjonsøyeblikket.Et stort utbrudd på sola (CME) sender ut skyer avplasma, som også inneholder et kraftig magnetfelt meduvanlig stor hastighet. En rekke satellitteiere og brukereav satellittbaserte tjenester opplever problemer og avvik.Forstyrrelsene varer i et døgn.I scenarioets andre fase inntreffer en meget intensgeomagnetisk storm dagen etter utbruddet. Dettesammenfaller med en uvanlig kuldeperiode (- 15 ºC) inordøstlige USA og Nord-Europa. Innen en time oppleverman en kjedereaksjon av strømbrudd i østlige87 National Oceanic and Athmospheric Administration, United StatesDepartment of Commerce (NOAA).88 NATO/EAPC, working paper 30. august 2011; U.S. Departmentof Homeland Security, Federal Emergency Management Agency(FEMA), National oceanic and atmospheric administration (NOAA),USDepartment of Commerce, Swedish Civil Contingencies Agency (MSB)(2010): Managing Critical Disasters in the Transatlantic Domain – TheCase of a Geomagnetic Storm. Workshop Summery, February 23.-24.2010.StormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSannsynlighetSolstormSkogbranndeler av USA og Canada. Det rapporteres også omdriftsforstyrrelser og strømbrudd i Nord-Europa ogNord-Skandinavia. Den geomagnetiske stormen varer i24 timer. I scenarioet forutsettes det at enkelte av de mersårbare kraftforsyningsområdene rammes av strømutfall.Det antas at flere hundre tusen innbyggere blir berørtav strømbruddet, med en varighet på inntil ti timer medpåfølgende ustabil strømforsyning i hele døgnet da stormenpågår.sannsynlighetDet antas at det kan inntreffe en stor solstorm i løpetav solas aktivitetssyklus på 11 år. At elektromagnetiskstråling, en protonskur og en geomagnetisk storm medden angitte styrken skal inntreffe samtidig, forventes åskje statistisk sett en gang hvert 100. år. Forutsetningeneom at solstormen sammenfaller med en uvanlig kuldeperiode,samt forstyrrelsene stormen medfører innenstrømforsyningen og satellittsystemene, er ikke omfattet avsannsynlighetsvurderingen.konsekvenserKonsekvensene av scenarioet er primært følgeeffekter i formav forstyrrelser i satellittsignaler og strømutfall.Styrken i denne solstormen anses å være innenfor derammer som det norske kraftsystemet i stor grad vil kunnetåle uten omfattende systemskader, men forstyrrelser av ulikart kan ikke utelukkes. Bortfall av strøm vil først og fremstramme funksjoner uten tilstrekkelig nødstrøm, sårbaregrupper som gamle og syke, og de som kun bruker elektriskoppvarming. Den begrensede varigheten av strømbruddet iscenarioet gjør imidlertid at situasjonen ikke blir kritisk, ogevakuering blir trolig ikke nødvendig.Forstyrrelser i høyfrekvens (HF)-samband 89 som følgeav solstormen, vil påvirke både lufttrafikken og militærebrukere av slike samband. Også kommunikasjon vialavfrekvenssignaler vil påvirkes. Det antas at over 100 000personer ikke kan benytte seg av ordinær elektroniskkommunikasjon eller offentlige nettbaserte tjenester.Dersom andre uønskede hendelser inntreffer i periodenhvor strømtilførselen og satellittsignalene er ustabile, kandette få alvorlige konsekvenser for liv og helse på grunnav manglende kommunikasjonsmuligheter til nødnumre,sentrale beredskaps- og nødetater, samt manglendemulighet for nødetatene til å kommunisere seg i mellom.89 Det skilles mellom lavfrekvens som omfatter det hørbarefrekvensområdet, og høyfrekvens som omfatter området over det hørbare.Høyfrekvens blir stort sett det samme som radiofrekvens. Blant annetForsvaret benytter seg av HF-samband.41


Forstyrrelsene i satellittsignaler kan føre til upresisetidssignaler som igjen kan få betydning for blant annetgjennomføring av finansielle transaksjoner, styringssystemer,telekommunikasjon og drift av kritiske ITsystemer.90 Det er usikkert hvor langvarige effektene avforstyrrelsene kan bli. Reetablering av normaltilstandenkan bli langvarig, noe som vil binde opp personell og somkan utfordre logistikken for reservedeler og annet materiell.Forstyrrelser i satellittsignaler innebærer økt fare forulykker innen sektorer hvor styringssystemene er avhengigav presise signaler, eksempelvis sivil luftfart, industrielleoperasjoner, maritim-, og kraftsektoren. Når det gjeldernavigasjon vil sivil luftfart i liten grad bli berørt, noesom henger sammen med at man innen luftfarten inntilvidere baserer seg på konvensjonelle (bakkebaserte)navigasjonssystemer som ikke vil påvirkes av forstyrrelseri satellittsignaler.Scenarioets konsekvenser for liv og helse vurderes som lave.Skader og ulykker som følge av brudd i kritiske tjenestersom strøm og ekomtjenester 91 kan imidlertid ikke utelukkessom følge av solstormen.Det er usikkert hvor store de økonomiske kostnadeneblir som følge av scenarioet, men det antas at deøkonomiske tapene vil bli middels store, mellom en halvtil fem milliarder kroner. Tapet knyttes hovedsakelig tilproduksjons- og tjenestetap i områdene som rammes avstrømbrudd og kostnader knyttet til eventuelle skader påkraftsystemet. Det vil også være økonomiske kostnadergjennom tapt arbeidstid og produksjonstap innen berørtesektorer, eksempelvis petroleumsnæringen. Norskeorganisasjoner opererer også egne satellitter. Satellitter kansettes helt eller delvis ut av spill av høyenergistråling, noesom vil kunne representere milliardverdier i tap.90 Norsk Romsenter (NRS).91 Elektronisk kommunikasjonstjenester.42


Askeskyen fra Eyjafjöllutbruddet 2010 skapte problemer for lufttrafikken.Foto: VG/Scanpix5.7 VulkanutbruddBakgrunnDet eksplosive Eyjafjöllutbruddet på Island startet den14. april 2010. Den voldsomme skyen av vulkansk aske ogrøyk steg flere kilometer til værs, og uvanlig stabile nordligeog nordvestlige vinder førte asken til Norge og Europa.Utbruddet skapte askeproblemer over det meste av Nord-Europa. Til sammen 110 000 flyavganger i Europa blekansellert.Det finnes en rekke ulike typer vulkanutbrudd.Eyjafjöllutbruddet i 2010 er et eksempel på etfreatomagmatisk utbrudd som ofte knyttes til utbrudd iislandske sentralvulkaner som er helt eller delvis dekketav is. Kombinasjonen av smeltevann i kraterområdet ogmagma kan føre til voldsomme eksplosjoner og megethøy askeproduksjon. Et nytt utbrudd fra vulkanenKatla trekkes ofte frem som et fryktet scenario medpotensielt enorme konsekvenser som følge av svært høyaskeproduksjon.43


Utbruddet i vulkansystemet Laki (Island) i 1783-84 er eteksempel på et svært stort sprekkutbrudd. Utbruddet pågikki åtte måneder og sendte lavafontener opp i en høyde avminimum 1 000 meter. Totalvolumet av tefra 92 og lava bleestimert til henholdsvis 0,4 km³ og 15 km³, og fontener medtefra og damp nådde opp i syv til tretten kilometers høyde.Utbruddet slapp ut 122 megatonn svoveldioksid (SO 2).SO 2løses opp i små vanndråper og danner mikroskopiskeluftbårne sulfatpartikler (aerosoler 93 ) som reflekterersolstrålingen tilbake til verdensrommet og gir mindrevarmestråling til jorda. Etter utbruddet i Laki hang deten tåke av sulfataerosoler over Europa og Nord-Amerikai fem måneder, og høstavlingene slo feil mange steder.Luftforurensningen førte til døde husdyr, dårlige avlingerog hungersnød på Island. 21 prosent av Islands befolkningdøde. Utbruddet førte også til nedkjøling av den nordligehalvkule og avlingssvikt i Europa.risikoNorge kan rammes av utbrudd fra flere ulikevulkansystemer. Det er først og fremst utbrudd i et avIslands ca. 30 ulike vulkanske systemer som vil kunne fåkonsekvenser for Norge.Vulkanutbrudd på Island er vanlig, med små utbruddhvert fjerde til femte år, mens utbrudd på størrelse med foreksempel Eyjafjöll har gjentaksintervall på 10–20 år. Destørste eksplosive utbruddene, som store utbrudd i Katla ogLaki skjer gjennomsnittlig bare med 500–1000 års intervall.Global oppvarming kan medføre rask nedsmelting avisbreer. Der disse dekker vulkaner, kan avsmeltningenmedføre økt vulkanaktivitet på grunn av trykkavlastingenpå jordskorpa. 94Omfanget av askeutbredelsen fra et utbrudd på Islandavhenger av meteorologiske forhold som vindstyrke,vindretning og nedbørmønster. Det er dermed vanskeligå forutsi hvilke konsekvenser et utbrudd på Island kan fåfor Norge. Sannsynligheten for at luftfarten vil bli påvirketi større eller mindre grad, som følge av et vulkanutbruddvurderes som svært høy (mer enn en gang per tiende år). 9592 Vulkansk materiale.93 Ved høyt trykk i jorden skorpe er gass oppløst i smeltet stein (magma).Når magmaen stiger til overflaten avtar trykket og gassen frigjøres.Svoveldioksid og evt. andre farlige gasser løses opp og blir oksiderti vanndråper og danner blant annet svovelsyre. De transporteres iluften som mikroskopiske sulfatpartikler (aerosoler) som reflekterersolstrålingen tilbake til verdensrommet og gir mindre varmestråling tiljorda.94 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2010): Vulkanutbrudd– når og hvor kommer det neste? En naturvitenskapelig analyse i et norskperspektiv.95 Norges geologiske undersøkelse (NGU) og Norges teknisknaturvitenskapeligeuniversitet (NTNU).Aske fra vulkanutbrudd kan få helsemessige konsekvenserfor Norges befolkning ved at den mest finkornede askenkan pustes inn og dermed gi potensielle helseskader. Itillegg kan farlige gasser frigis avhengig av hvilke stoffersom magmaen inneholder. Svoveldioksid, karbondioksidog fluor kan opptre i betydelige mengder. Helsevirkningenekan være irritasjon av øye- og neseslimhinner og luftveier.De mest utsatte gruppene er personer med lunge- ellerhjertekarsykdommer og barn. Økningen i karbondioksid erbare lokal og vil ikke ha noen effekter i Norge.Følgene av restriksjoner i flytrafikken vil dels væreumiddelbare konsekvenser som inntreffer når luftrommetstenges og dels indirekte konsekvenser med betydning forøkonomi og arbeidsliv. De mest alvorlige konsekvenseneav stengt luftrom er mulige pasientskader som følge avat luftambulansene er ute av funksjon. Videre kan deøkonomiske konsekvensene av et utbrudd bli store, og dettehenger i stor grad sammen med vår tids avhengighet avlufttransport. Aktører innen luftfarts- og reiselivsnæringensamt underleverandører innen disse næringene vil kunnefå betydelig tap ved vedvarende stengning av luftrommet.Et moderne samfunn er avhengig av flytrafikk til alt fratransport av mennesker, varer, medisiner og post. Enomlegging av transportrutinene kan ta lang tid. Indirektekonsekvenser eskalerer over tid, og blir verre desto lengersituasjonen med forstyrrelser i flytrafikken varer.Vulkanutbrudd med aske og luftforurensning kan medføreøkt sårbarhet i ulike samfunnsfunksjoner dersom andreuønskede hendelser inntreffer samtidig. For eksempel vilforstyrrelser i transport av viktig utstyr, reservedeler mv.øke sårbarheten for funksjoner og infrastruktur som eravhengig av rask tilførsel av reservedeler. Sannsynlighetenfor at denne sårbarheten får betydning, øker med lengdenog omfanget av stans i flytrafikken.Vulkanutbrudd kan gi global avkjøling. Dette harsammenheng med at spredningen av aerosoler somreflekterer solstrålingen tilbake til verdensrommet og kanbidra til å kjøle ned jorden med flere grader. Denne effektenkan vare i to til ti år. 9696 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2010): Vulkanutbrudd– når og hvor kommer det neste? En naturvitenskapelig analyse i et norskperspektiv.44


ForebyggiNg og beredskapSom for andre naturutløste hendelser kan ikke vulkanutbruddforhindres. Det neste vulkanutbruddet, somindirekte eller direkte påvirker oss kan være av en annenkarakter og varighet enn de siste vi opplevde. Myndighetenebør være forberedt på nye utbrudd som kan utfordresamfunnet på ulike måter.Etter Eyjafjöllutbruddet i 2010 er regelverket for norsk sivilluftfart blitt endret og fremtidige utbrudd med askeskyervil trolig få mindre konsekvenser for luftfarten enn detman erfarte i 2010. 97 Det nye regelverket medfører atluftrom ikke stenges, men at det opprettes fareområder ogNOTAMs 98 som operatørene på eget ansvar og i henholdtil egne prosedyrer kan operere i. Prosedyrene skal væregodkjent av det enkeltes lands luftfartsmyndigheter.Omfanget av konsekvensene er imidlertid avhengig avvulkanutbruddets størrelse når det gjelder produksjon avbåde aske og farlige gasser.Om, og eventuelt hvor lang tid i forveien, et utbrudd kanvarsles avhenger av vulkantype, registrering og overvåkningav seismisk aktivitet. De aller fleste vulkanergir tegn på at et utbrudd nærmer seg gjennom småjordskjelv og seismisk uro. Alle bekreftede vulkanutbruddpå Island siden 1996 har blitt varslet på bakgrunn avseismisk aktivitet og noen også ved registrering av atvulkanen hever seg. En forutsetning for å kunne planleggekonsekvensreduserende tiltak er tilstrekkelig kunnskapom vulkaner, askenedfall og farlige vulkanske gasser.Betydningen av varslingsmulighetene avhenger dermed avom myndighetene og relevante aktører har tilstrekkelig medoversikt og kunnskap.Norske myndigheter har overvåknings- og varslingsansvaretfor vulkanen Beerenberg på Jan Mayen. Et stort utbruddher kan føre til store askemengder, og med kraftige vestligevinder kan utbruddet ramme deler av Nord-Norge.Ansvarlige myndigheter må være forberedt på å kunnevarsle og dekke informasjonsbehovet ved store utbruddfra denne vulkanen. Mandat og varslingsrutiner knyttet tilovervåkningen synes noe uavklart. 99 Forvaltningsansvaretfor Jan Mayen ligger hos Fylkesmannen i Nordland,som nå skal ta initiativ til å samle involverte aktører foravklaring av roller, oppgaver og ansvar.97 Luftfartstilsynet.98 Notice to airmen. Informasjon til flygende personell om viktige forhold.99 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2010): Vulkanutbrudd– når og hvor kommer det neste? En naturvitenskapelig analyse i et norskperspektiv.45


Andre indirekte konsekvenser er i hovedsak knyttet tilarbeidsliv og økonomiske kostnader. Gjennom bortfall avinntekter antas utbruddet først og fremst å påvirke aktøreri norsk luftfart og reiselivsnæringen. Scenarioet vil ogsåmedføre økonomiske kostnader for både helsevesenet ogskipsfarten. Konsekvensene for petroleumsnæringen måses i sammenheng med at det ikke er mulig å gjennomføretilstrekkelig utskifting av personell. Drøyt 6 000 personer 102er sysselsatt innen olje- og gassutvinning til havs. Dissevil tidvis kunne bli berørt som følge av forstyrrelser ilufttrafikken. Scenarioet antas samlet sett å medførebetydelige samfunnsøkonomiske kostnader, anslått tilmellom 5 og 50 milliarder.I tillegg til konsekvenser for enkelte sektorer, vil mangeoppleve problemer i forbindelse med både tjeneste- ogferiereiser. Ved et langvarig utbrudd som dette vil det kunneoppstå usikkerhet i befolkningen, og det antas at det vilstilles tydelige krav til myndighetene om beslutninger ogtiltak.En konsekvens av vulkanutbruddet vil være reduksjoni sollys som slipper gjennom aske-/gasskyene. Sidensollys bare er én av flere kritiske faktorer for vekst, antasscenarioet likevel ikke å føre til langtidsskader på naturog miljø. Når det gjelder avlinger er klimaet genereltog vanntilgang vel så avgjørende som sollys. Grunnetstore temperaturvariasjoner fra år til år i Norge, er detingen entydig sammenheng mellom global avkjøling ogtemperaturen i Norge på kort sikt. Utbruddet vil imidlertidinnebære økt sannsynlighet for tidligere frost og enkald vekstsesong. Sammen med nedgang i sollys vil detderfor være en signifikant sannsynlighet for reduksjon iavling. En redusert avling globalt vil også ha økonomiskekonsekvenser gjennom økte priser på mat.102 Siste tilgjengelig tall fra 2009 hentet fra Statistisk sentralbyrå.47


Transport av farlig gods.Foto: Colourboxterrorhandlinger. Hvis aktører utvikler interesse for ågjennomføre slike terrorhandlinger vil dette kunne bidra tilå øke sannsynligheten for hendelser med farlige stoffer medalvorlige konsekvenser.Hendelser med brannfarlige eller giftige stoffer kanmedføre store konsekvenser. Ulykker med giftige gassernær eller i tett befolkede områder kan få store konsekvenserfor liv og helse for befolkningen rundt ulykkesstedet.Ammoniakk og klor er de gassene som er mest aktuelle ien slik sammenheng i Norge. Hendelser med detonasjonav eksplosiver i transport eller i lager med forurensetammoniumnitrat kan heller ikke helt utelukkes når man serpå hendelser med lav sannsynlighet og store konsekvenser.Konsekvensene av en ulykke med farlige stoffer påvirkesav en rekke faktorer, som for eksempel type farlig stoff,temperatur, vindretning, lokalitet og ulykkestidspunkt.I tillegg vil beredskapskompetanse og kapasitet, effektivvarsling av befolkningen, samt informasjonsformidlingenbåde før og under en hendelse påvirke hvor storekonsekvensene blir.Ulykker med både giftige og brannfarlige gasser kangi betydelige konsekvenser for liv og helse og økonomi.Enkelte giftige stoffer vil også kunne gi store konsekvenserfor natur og miljø, men generelt sett er langtidseffektenemer begrensede. Omfanget av konsekvensene forsamfunnsstabiliteten er vanskelig å vurdere på genereltgrunnlag. Dette gjelder i særlig grad kriteriet «sosial uro».Dette skyldes at konsekvensene av en ulykke i stor grad vilpåvirkes av både den forhåndsinformasjon befolkningenbesitter og av den konkrete håndteringen av en ulykke.i arealbruk, aldring på visse typer anlegg og at det tas i brukmer brannfarlig gass som energikilde. Det er en tendens tilat bebyggelsen kommer nærmere eksisterende virksomhetermed farlige stoffer. Dette vil føre til at befolkningen istørre grad kan bli rammet dersom en ulykke med farligestoffer inntreffer. En del kjøleanlegg med den giftigegassen ammoniakk befinner seg i tett bebygde områder.Samtidig er en del av disse anleggene blitt relativt gamle ogdermed ikke like sikre. Store anlegg med brannfarlig gassetableres ofte nær bebyggelse for at det skal være kort veitil brukerne. Gassanleggene og transporten til og fra slikeanlegg innebærer risiko for omgivelsene.ForebyggiNg og beredskapVirksomheter som håndterer eller transporterer farligestoffer er underlagt strenge krav til sikkerhet gjennomregelverk, og de er gjenstand for tilsyn fra HMS 103 -myndighetene. DSB forvalter de sentrale regelverkene forfarlige stoffer med risiko for liv, helse og materielle verdier.I Norge er det opprettet en koordineringsgruppe ledetav DSB for oppfølging av virksomheter som oppbevarerfarlige stoffer i slike mengder at de kan forårsakestorulykker.Direktoratet har også ansvaret for Kontaktutvalget fortransport av farlig gods og Samvirkeområdet farlige stoffer,som er samarbeidsgrupper for myndigheter på farlig stoffområdeti Norge. I disse samarbeidsgruppene arbeidesdet med å avdekke svakheter og å foreslå tiltak som økersikkerheten på området. Selv om det gjøres mye godtarbeid for å redusere risiko til et akseptabelt nivå både iindustrien og hos myndighetene viser erfaringen at storeulykkeshendelser likevel kan inntreffe.Utfordringer på farlig stoff-området er knyttet til endringer103 Helse, miljø og sikkerhet.50


Scenario – Gassutslippfor en slik hendelse. Den samlede sannsynligheten vurderesimidlertid fortsatt til å være svært lav.KonsekvensSikkerhetspolitisk kriseAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomInfluensapandemiStormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSolstormSkogbrannKonsekvenserEt generelt trekk ved et større utslipp av giftig gass sombeskrevet i scenarioet er at de umiddelbare konsekvenseneer relativt store mens de langsiktige konsekvensene er merbegrensede. Scenarioet vurderes å ha størst konsekvensermed hensyn til finansielle og materielle tap, da særligknyttet til endrede rammefaktorer for næringslivet somfølge av en slik hendelse. Samlet vurderes kostnadene av etutslipp å være høye og beløpe seg til flere titalls milliarderkroner, men det er stor usikkerhet knyttet til disseanslagene.SannsynlighetScenarioRisikoanalysen tar utgangspunkt i et stort utslippav gass ved et større industrianlegg i Norge. Brudd ilagertankene ved anlegget medfører et stort utslipp avgiftig gass med luftspredning til omkringliggende områder.De første én til to timene spres store mengder gass, førutslippene og spredningen deretter avtar. Spredningen tilomkringliggende områder er modellert med utgangspunkti de dominerende vindforholdene i området, og er dermedden mest sannsynlige spredningen gitt et større utslipp.SannsynlighetSannsynligheten for at et større utslipp som skissert iscenarioet skal kunne forårsakes av systemsvikt vedanlegget vurderes som veldig lav. Omfattende forebyggendearbeid i form av barrierer, rutiner og tilsyn bidrar til høysikkerhet ved anlegg. Et stort utslipp kan imidlertid ogsåforårsakes av andre forhold.Tilsiktede hendelser, ekstreme naturhendelser eller ytrepåvirkning fra ulykker ved nærliggende anlegg kan tenkes åforårsake et lignende scenario. Dette øker sannsynlighetenAntall dødsfall som følge av utslippet er anslått til iunderkant av 100, mens nær 500 personer blir rammetav skader og sykdom. Dette er svært høye døds ogskadetall i norsk sammenheng, men disse konsekvensenevurderes likevel som middels store innenfor det metodiskerammeverket som er brukt i arbeidet med et nasjonaltrisikobilde.Den giftige gassen i scenarioet vil ha en delumiddelbare miljøeffekter, men vil ikke gi miljømessigelangtidsvirkninger. Det vil si at utslippet ikke vil forringenatur og miljø vesentlig ut over en treårsperiode. Miljøkonsekvensenevurderes derfor som lave.Konsekvensene for samfunnets stabilitet er anslått å værelave. Det vil bli en uoversiktlig situasjon i forbindelse medselve ulykken, men denne vil trolig stabiliseres når manfår kontroll på ulykkesstedet og oversikt over omfanget.Konsekvensene for infrastrukturen i området vil være små,og utslippet vil heller ikke ha omfattende langtidseffekter.Det vil kunne bli store faglige og politiske diskusjonerog jakt på syndebukker. Selvevakuering på tross avmyndighetenes råd vil også kunne forekomme i en periode,og omdømmet og tilflyttingen til området vil kunne bliredusert.51


Scenario – IndustribrannKonsekvensSikkerhetspolitisk kriseAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomInfluensapandemiScenarioRisikoanalysen er basert på et scenario med en voldsombrann i tilknytning til en oljeterminal. Terminalen ligger ien norsk storby nær tett bebyggelse og viktig infrastrukturi form av europavei, jernbane og en containerterminal næropp til oljeterminalen.Hendelsen inntreffer i desember, med vindstille og klartvær og noen plussgrader i ettermiddagsrushet. Et tankskipankommer for lossing av bensin til landtanker. Fralossepunktet på terminalens pir går bensinen i en rørgatetil tanklageret på land. Det oppstår en eksplosjonsartetbrann som antenner et betydelig volum bensin. Resultatetblir brann både i landtankene og på piren hvor tankskipetligger fortøyd.Fra ulykkesstedet klarer man ikke slukke brannen somutvikler seg raskt, og etter ca. timinutter må personellettrekke seg tilbake. Det er slått full alarm, brannen erukontrollert og oljeterminalen evakueres. Etter et kvartertar to landtanker hver med 20 000 tonn bensin fyr, og detteutvikler seg til en eksplosjonsartet brann. Tankskipet medtil sammen 7 000 m 3 diesel og 11 000 m 3 bensin blir ogsåraskt overtent. Det oppstår en enorm røykutvikling medsvart røyk og sot, og brannen kan ses fra europaveien medsaktegående kø og i store deler av byen.StormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSannsynlighetSolstormSkogbrannSannsynlighetEn brann slik som beskrevet i scenarioet er ikke umulig åtenke seg, og det finnes eksempler på lignende hendelseri utlandet. Ut fra foreliggende informasjon og kunnskapvurderes imidlertid sannsynligheten til å være lav.Hendelsen vurderes til å kunne inntreffe ca. én gang pertusen år. Sannsynligheten for at en slik hendelse inntrefferi løpet av fem år anslås med andre ord til å være ca. 0,5prosent.KonsekvenserScenarioet får konsekvenser både på kort og lang sikt.Det antas at mellom 5 og 20 mennesker som befinner segpå selve ulykkesstedet kan omkomme umiddelbart, menset betydelig antall (20 –100) mennesker med kroniskeluftveissykdommer (for eksempel kols og astmatikere) istørre deler av byen vil kunne bli syke og kanskje dø pågrunn av røykskader. Trafikkskader som følge av trafikkaosi de mest berørte områdene kan heller ikke utelukkes.Utslippet av olje til sjøen vil sette spor i naturen,men skadeomfanget antas å være svært begrenset.Luftforurensing som følge av røyk og sot vil kunne fåbetydning for lokalmiljøet.Scenarioet gir store forstyrrelser i hverdagen for et stortantall mennesker i akuttfasen. Det vil ta noen dager å fåkontroll på brannen. Fordi anlegget som brenner dekkeren stor del av Norges behov for drivstofforsyning kan dettenkes at folk vil være bekymret for ikke å få tak i drivstoffog dermed forsøke å fylle opp lagre privat. Store mengderrøyk kan også føre til at skoler og barnehager stenges foren kortere periode, og folk blir anmodet om å holde seginnendørs. Dette får dermed også betydning for et størreantall mennesker som blir hjemme fra arbeid. Det forventesuro og til dels kaotiske forhold pga. røyk, stengte veier osv.og det vil være en stor utfordring da det berører et stortantall mennesker (over 100 000). De materielle skadene påkaianlegg, tankanlegg og tankskip vil være betydelige. Dentotale kostnaden, inkludert oppbygging, og forsterkning ogtapte inntekter anslås å ligge mellom 5–50 milliarder.52


Skipskollisjon var scenarioet under øvelsen SkagEx11. Foto: DSB6.2 skipsulykkerbakgruNNSkipsulykker kan oppstå både ved passasjer- oggodstransport, samt frakt av olje til sjøs. En skipsulykkevil ofte være en trussel både mot liv og helse, miljø ogmaterielle verdier.Tilfeller av alvorlige skipsulykker der mange har mistetlivet eller blitt skadet langs kysten av Norge eller i nærehavområder de siste 20 årene, er Scandinavian Star-ulykkeni 1990 der 159 personer omkom, og Estoniaforliset i 1994der hele 852 personer mistet livet. Sleipnerforliset nordfor Haugesund i 1999 kostet 16 personer livet, mens 18personer omkom da Rocknes kantret utenfor Bergen i2004. I 2011 oppstod det brann om bord i hurtigruteskipetNordlys som var på vei til Ålesund. To av fartøyetsbesetningsmedlemmer omkom, to kom alvorlig til skade ogsyv ble lettere skadet. Samtlige 207 passasjerer ble evakuertuten fysiske skader. 104104 Statens havarivernkommisjon for transport: Varsel om sikkerhetskritiskeforhold, 20.10.2011.De senere årene har det også vært skipsulykker med storeakutte oljeutslipp. Et av de største oljeutslippene siden1970-tallet skjedde da tankeren Haven brakk i tre vedlossing av råolje utenfor Genova i Italia i 1991. Ulykkenførte til et utslipp på over 140 000 tonn råolje. I Norgehar vi også opplevd ulykker med akutte utslipp. I 2011grunnstøtte det islandske containerskipet Godafoss utenforHvaler i Østfold. 105 Båten hadde ca. 800 tonn tungoljeom bord. Det ble registrert lekkasje i to tanker, hver medanslagsvis 265 tonn olje. 106 Oljeforurensning på land bleheldigvis svært begrenset etter ulykken. I 2009 grunnstøtteFull City utenfor Langesund. Utslippet til sjøen bleberegnet til om lag 300 m 3 olje og førte til oljeforurensninglangs kysten i Telemark, Vestfold og Aust-Agder. 107Kystverket mottok i den forbindelse en ekstrabevilgningpå 234 millioner kroner 108 , men de totale kostnadene erforventet å bli noe høyere. 109105 Statens havarivernkommisjon for transport (www.aibn.no) 6.1.2012.106 Prop. 1 S (2011-2012), Fiskeri- og kystdepartementet.107 Kystverkets beredskap mot akutt forurensning, Årsrapport 2009.108 Innst. 75 S (2009–2010) Innstilling til Stortinget fra transport- ogkommunikasjonskomiteen om endringer i statsbudsjettet for 2009 underFiskeri- og kystdepartementet.109 E-post av 4. januar 2012 fra Kystverket til Direktoratet forsamfunnssikkerhet og beredskap.53


isikoSjøfartsdirektoratets ulykkesbase viser en nedgang i antallpersonulykker på skip i Norge siden 2003, mens det harvært en økning i antall skipsulykker siden 2006. 110 Denvanligste ulykkeskategorien for skip i norske farvanner grunnstøting og kollisjon, etterfulgt av brann ogkontaktskader. 111Det er en sammenheng mellom utseilt distanse (omfangetav skipstrafikken) og antall ulykker til sjøs som kaninnebære fare for liv, helse, miljø og materielle verdier.I 2007 ble det transportert 25 millioner tonn godsmellom norske havner. Våt bulk 112 er den dominerendelastkategorien i innlandstransporten, hvorav transport avpetroleumsprodukter utgjorde 89 prosent av den totalemengden. Den samlede skipstrafikken langs norskekystener estimert til å øke med 16 prosent fra 2008 til 2025. 113Selv om sjøtransport er en relativt sikker transportform kankonsekvensene av ulykker til sjøs være alvorlige. I perioden1970 til 2001 var sjøfarten en av sektorene hvor det var flestulykker med mer enn fem omkomne. 114 Dette henger blantannet sammen med at konsentrasjonen av energi og antalleksponerte passasjerer er stor i denne sektoren. Mangelpå evakueringsmuligheter kan bidra til at skipsulykker fåralvorlige konsekvenser.En stor risiko ved sjøtransport er knyttet tilukontrollerte utslipp av giftige og miljøskadelige stoffer.Miljøkonsekvensene av akutte oljeutslipp for sjøfugl,marine pattedyr og strandhabitat avhenger blant annetav tidspunkt for utslippet, geografisk posisjon, størrelse,forekomst av sårbare økosystemer i det rammede område,vær, oljetype og oljevernberedskap. 115Den russiske sjøtransporten av olje langs kysten av Nord-Norge er forventet å øke betydelig i årene som kommer. 116Denne transporten representerer en miljørisiko for desårbare hav- og kystområdene i denne delen av landet.Sammenlignet med andre deler av norskekysten er det i dag110 Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabase (www.sjofartsdir.no) 5.2.2010.111 Det Norske Veritas (2010): Analyse av sannsynlighet for akutt oljeutslippfra skipstrafikk lang kysten av Fastlands-Norge, rapport for Kystverket,Beredskapsavdelingen, DNV-rapport 2010–0085.112 Våt bulk er olje og andre flytende produkter.113 Ibid.114 SINTEF (2004): Katastrofepotensialet ved uønskede hendeler innentransport: hvilke faktorer avgjør om en hendelse utvikler seg til enstorulykke, SINTEF-rapport STF38 A04411.115 St.meld. nr. 37 (2008–2009) Helhetlig forvaltning av det marine miljø iNorskehavet (forvaltningsplanen).116 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2009): Nasjonalsårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) 2009.likevel forholdsvis liten skipstrafikk i nordområdene.Krevende klimatiske forhold, tidsaspektet, forhold knyttettil bemanning ombord og manøvreringsforhold i trangefarvann er blant de kjente utfordringene for skipstrafikken.Sjøtransport er utsatt for vind- og bølgeforhold, strøm,tåke, polare lavtrykk m.m. Sjøtransporten vil likeveltrolig være mindre utsatt for klimaendringer enn andretransportformer. Klimaendringer vil imidlertid kunneforsterke belastningen og slitasje på den maritimeinfrastrukturen, i tillegg til at dårlig vær kan vanskeliggjøregjennomføring av oljevernaksjoner og opprydding. 117ForebyggiNg og beredskapSammenhengen mellom omfanget av skipstrafikkenog antall ulykker til sjøs er ikke statisk, men påvirkesav forebyggende tiltak og beredskapstiltak. Denforebyggende sjøsikkerheten handler om tiltak for åredusere sannsynligheten for ulykker til sjøs og dermedbeskytte samfunnet mot ulykker som kan føre til tapav liv, miljøskader og økonomiske tap. Virkemidler forå oppnå sikker sjøtransport og god framkommeligheti norske farvann er blant annet utbygging og drift avelektroniske navigasjonshjelpemidler, utbedring avfarleder, lostjeneste, trafikksentraler og slepebåtberedskap.Nasjonale myndigheter stiller også krav til, og fører tilsynmed, konstruksjon og utrustning av skip og mannskapetskvalifikasjoner.De senere årene har det blitt gjennomført viktige forebyggendetiltak for å redusere risikoen ved sjøtransport langsstore deler av kysten. Etablering av seilingsleder lenger utfra kysten, trafikkseparasjon, antikollisjonssystemer ogetablering av en statlig slepeberedskap, samt trafikksentraleri Vardø og Murmansk er noen eksempler. I Nord-Norge vil utslippspotensialet øke ettersom oljetankskipeneblir vesentlige større og flere i årene framover. I nordområdeneer imidlertid virkningsfulle sannsynlighetsreduserendetiltak allerede iverksatt i motsetning til langsøvrige deler av kysten.Den nasjonale slepebåtberedskapen ble fra 1. januar 2011utvidet til også å gjelde Vestlandet. Kystverket innførte1. juni 2011 trafikkseparasjonssystemer utenfor sør- ogvestkysten av Norge. Simuleringer viser at man oppnår enbetydelig reduksjon i antall potensielle grunnstøtinger ved åflytte skipstrafikken lengre ut fra kysten. 118117 NOU 2010:10 Tilpassing til et klima i endring.118 Årsrapport 2012, fra Risikogruppen – Forum for samarbeid for om risikoknyttet til akutt forurensing i norske havområder.54


Nordområdetiltaket Barent Watch er et overvåknings- oginformasjonssystem for de nordlige hav- og kystområdenesom skal integrere de eksisterende norske delsystemenefor overvåking og varsling. Systemets offentlige del åpnesi mai 2012. Samtidig pågår nå utviklingsarbeidet meden gradert del, som vil ha mest betydning for nød- ogberedskapsetatene. 119Uansett hvor mange forebyggende tiltak som blir etablert,vil det ikke være mulig å forhindre enhver ulykke til sjøs.Beredskap som kan forhindre eller begrense skade nårulykken inntreffer, er av stor betydning for de samledekonsekvensene. Beredskapen på sjøen ivaretas i fremsterekke gjennom skipets eget mannskap og tekniske varslingsogslukkesystemer om bord på skipet. I tillegg er sjøbaserteog landbaserte ressurser slik som Kystvakta og enkeltelandbaserte brannvesen (RITS 120 -brannvesen) forberedt påå kunne yte bistand ved branner og andre ulykker til sjøs.Et annet element er beredskapen mot akutt forurensning.Den norske beredskapen på dette området er tredelt: privatberedskap, kommunal beredskap og statlig beredskap, og erdimensjonert ut fra kunnskap om miljørisiko langs kysten.For å styrke statens beredskap mot akutt forurensninggjennomførte Kystverket i 2011 en miljø- og beredskapsanalysefor skipstrafikken. 121 I 2011 ble det åpnet for atfartøyer som slepebåter, oppdretts- og redningsfartøy ogfiskefartøy kan brukes i oljevernberedskapen. 122 Fartøyeneskal primært benyttes til utsetting og sleping av oljelenser iforbindelse med oppsamling av oljeutslipp, samt sleping avmindre oljevernlektere. 123Ledelse av redningsinnsats til sjøs (sjøredning) ivaretas aven av hovedredningssentralene, enten direkte eller gjennomlokal redningssentral (LRS). Ved akutt forurensning vilaksjonen ledes enten av Kystverkets beredskapsavdelingeller interkommunalt utvalg mot forurensning (IUA).Gjennomføring av øvelser har stor betydning for å begrensekonsekvensene når ulykker først inntreffer. Gjennomøvelser får myndighetene viktig lærdom om sine beredskapsplanerog organisasjon, og felles forbedringspunkteravdekkes. I 2011 ble øvelse SkagEx11 gjennomført for åøve relevante myndigheters beredskap og håndtering av enalvorlig skipskollisjon mellom en oljetanker og et passasjerskip,samt myndighetenes koordinering og samarbeidnasjonalt og internasjonalt.119 E-post av 21. februar 2012 fra Kystverket til Direktoratet forsamfunnssikkerhet og beredskap.120 Redningsinnsats til sjøs (RITS) er et samlebegrep for landbaserte ogsjøbaserte brann- og redningsressurser som er trent og utrustet for å ytebistand ved branner og andre ulykker i rom sjø.121 E-post av 4. januar 2012 fra Kystverket til Direktoratet forsamfunnssikkerhet og beredskap.122 FOR 2011-02-08 nr 130: Forskrift om bruk av fartøy i oljevern123 Rundskriv RSR 3/2011 - Forskrift 8. februar 2011 om bruk av fartøy ioljevern55


sceNario – skipskollisjoNKonsekvensSikkerhetspolitisk kriseAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomInfluensapandemiscenarioRisikoanalysen tar utgangspunkt i en kollisjon mellom enoljetanker og et cruiseskip et sted på vestkysten av Norgei midten av mai. Det blåser nordvestlig laber bris, 5 meterper sekund. Den fullastede oljetankeren er lastet med115 000 tonn råolje og 2 300 tonn bunkersolje. Mannskapetom bord på tankeren består av 22 personer, og om bordpå cruiseskipet er det totalt 2 350 personer (inkludertpassasjerer og mannskap). Som følge av teknisk svikt mistercruiseskipet manøvreringsevnen, og med en fart på 10 til12 knop kolliderer det med den fullastede tankeren. I løpetav 45 minutter brekker tankskipet i to, noe som straksmedfører et stort utslipp. I løpet av det påfølgende døgnetlekker til sammen 100 000 tonn råolje ut.sannsynlighetSannsynlighetsanslaget for scenarioet gjelder sannsynlighetfor kollisjon mellom oljetanker og et større passasjerskip,med utslipp av ca. 100 000 tonn råolje i det aktuelleområdet. Anslaget bygger i hovedsak på vurderingav eksisterende risikoanalyser av skipsulykker langsnorskekysten. 124 Datagrunnlaget for disse analysene erStormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSannsynlighetSolstormSkogbranninternasjonal ulykkesstatistikk, korrigert for norske forholdmed hensyn til ulykkesfrekvenser, ulykkestyper, trafikk,seilingsleder etc. Det forventes å gå ca. 1 000 år mellomslike hendelser, og sannsynligheten for en slik hendelse i detaktuelle området vurderes som middels til lav.konsekvenserKollisjonsscenarioet antas å føre til mellom 20 og 100 dødeog mellom 100 og 500 skadde. Det er knyttet usikkerhettil disse anslagene da omfanget av dødsfall og skader istor grad avhenger av om det brenner på hele cruiseskipeteller deler av skipet, hvor lang tid det tar før brannen fårgjennomslag, samt hvordan brannen om bord arter seg.Det er scenarioets miljøkonsekvenser som vurderes å værede mest alvorlige. Scenarioet vil også innebære betydeligeøkonomiske tap. En mer presis størrelse på tapet ervanskelig å anslå da dette i stor grad avhenger av hvor langtid opprensningen tar, hvor raskt området restitueres, omman må stenge seilingsleder og varigheten av en eventuellomdømmekrise både for turist- og fiskerinæringen.De største konsekvensene ved et slikt scenario vil først ogfremst være langtidsskader på natur og miljø. Omfanget avet slikt utslippsscenario vil avhenge av type olje som slippesut, dens egenskaper, værforholdene de nærmeste dageneog mengden olje man vil kunne få tatt opp i løpet av denærmeste døgnene. Med et anslag på ca. 1 000 km tilgrisetkystområde, vil scenarioet få miljøeffekter med flere årsvarighet. Utslippet vil påvirke spesielt sårbare områder,kulturminner og friluftsliv.Scenarioet vil også medføre betydelige økonomiske tap. Dedirekte kostnadene knytter seg blant annet til tap av last ogskip, samt materielle ødeleggelser på skip og landanlegg.Forstyrrelser og stans i fiske og fiskeoppdrett vil medførestore finansielle tap. I tillegg kommer kostnader knyttettil flere års opprydningsarbeid. De totale økonomiskekostnadene ved et slikt scenario anslås å ligge på mellom 10og 50 milliarder kroner.124 Det Norske Veritas (2010): Analyse av sannsynlighet for akutt oljeutslippfra skipstrafikk lang kysten av Fastlands-Norge, rapport for Kystverket,Beredskapsavdelingen, DNV-rapport 2010–0085.56


AtomkraftverketFukushimaDai-ichi i Japan,2011.Foto: Polaris/Scanpix6.3 atomulykkerbakgruNNNoen sentrale hendelser preger vår oppfatning og forståelseav risiko knyttet til atomulykker. Three Mile Island-ulykkeni USA i 1979 viste at lite sannsynlige atomulykker kaninntreffe. Tsjernobylulykken i tidligere Sovjetunionen i 1986viste at konsekvensene av en lite sannsynlig atomulykkekan bli mer omfattende enn tidligere antatt, og at vesentligstørre områder enn tidligere antatt kan bli berørt.Ulykken som i 2011 rammet kjernekraftverket FukushimaDai-ichi i Japan viste tydelig at det stadig kan oppståalvorlige atomulykker. Selv om alvorlige ulykker henderlangt unna og ikke har direkte konsekvenser for Norge,skaper de usikkerhet og behov for informasjon oghåndtering fra norske myndigheter. Kjernekraftulykkeni Fukushima var i likhet med Tjernobylulykken en ulykkeklassifisert til høyeste alvorlighetsgrad på InternationalNuclear Event Scale. Imidlertid ble konsekvensene mindrealvorlige enn etter Tsjernobyl. 125Atomulykker kan inntreffe ved de fleste typer atomanlegg;kjernekraftverk, anlegg for produksjon og behandling avreaktorbrensel (gjenvinningsanlegg) eller annet spaltbartmateriale, og anlegg for lagring av brukt brensel og annetradioaktivt avfall. Hendelser som involverer kjernevåpenutgjør også en potensiell fare for Norge og norskeinteresser.Norge er i stor grad omgitt av land hvor det foregår ulikeformer for nukleær aktivitet. Kjernekraftverk finnes iSverige, Finland, Ukraina, Litauen, Storbritannia,Nederland, Belgia, Tyskland, Frankrike og Russland.Gjenvinningsanlegg for brukt reaktorbrensel finnes både iStorbritannia, Frankrike og Russland. Anlegg for lagring avbrukt brensel som kan utgjøre en fare for Norge finnes førstog fremst på Kolahalvøya i Russland.Nordområdene har mange potensielle kilder for storeradioaktive utslipp. Temaet blir også aktualisert fordirussiske myndigheter utvikler flytende kjernekraftverk forbruk på vanskelig tilgjengelige steder i Arktis, samt at det eren økende aktivitet i den russiske marinen i nordområdene.risikoSannsynligheten for at en alvorlig atomhendelse skalinntreffe og ramme Norge vurderes som lav. Men hvis enatomulykke først inntreffer kan konsekvensene bli sværtalvorlige. Radioaktiv forurensning forårsaker eksponering125 Tidsskrift for Den norske legeforening, nr. 23, 29. november 2011.57


for ioniserende stråling, enten direkte eller gjennominntak av forurensede matvarer eller innånding avforurenset luft. Dette kan gi helsemessige konsekvenserfor befolkningen i form av akutte stråleskader, senskader(hovedsaklig økt kreftrisiko) og/eller psykologiskevirkninger. Utslipp og spredning av radioaktive stofferkan også gi negative miljøkonsekvenser. I tillegg kanradioaktiv forurensning gi konsekvenser som forurensningav næringsmidler, økonomiske tap som følge av redusertmarkedsanseelse, forurensing av eiendom og landområder,tap av infrastruktur, behov for midlertidig evakuering ellerpermanent flytting av lokalsamfunn og samfunnsmessig uroog usikkerhet. 126Risiko varierer imidlertid mellom ulike potensiellekilder. Sannsynligheten for en atomulykke påvirkes avteknisk standard, organisasjon, myndighetskontroll ogsikkerhetskultur. Også konsekvensene av en atomulykke vilavhenge av en rekke faktorer, for eksempel hvor ulykkenskjer, type og mengde radioaktive stoffer som er involvert,hvordan utslippene transporteres og evne til å håndtere ogiverksette tiltak.Vesteuropeiske kjernekraftverk har generelt gode,redundante sikkerhetssystemer, og både sannsynlighets- ogkonsekvensreduserende tiltak er vektlagt. Kjernekraftverki det tidligere Øst-Europa anses derimot ikke for åvære like sikre, og svakheter ved disse kraftverkene blegrundig dokumentert av International Atomic EnergyAgency (IAEA) på 1990-tallet. 127 Det har blitt anslått atsannsynligheten for alvorlige ulykker ved kjernekraftverki dette området er 10 til 100 ganger større enn hva tilfelleter for vestlige kjernekraftverk, med unntak av enkelte eldrebritiske kjernekraftverk.På Kolahalvøya finnes det en rekke anlegg hvor bruktreaktorbrensel blir lagret under lite tilfredsstillende forhold.Enkelte av anleggene ligger nær Norge, og en ulykke ved enav disse vil kunne få betydelige konsekvenser for miljøet iBarentshavet og norske næringsinteresser.Undersøkelser av sikkerheten ved gjenvinningsanlegg iStorbritannia og Frankrike viser at det er størst risikoknyttet til hendelser ved lagertankene for flytende avfallsom inneholder store mengder radioaktivitet. Bortfall avkjøling ved disse anleggene vil kunne føre til utslipp somer langt større enn ved Tsjernobylulykken. Slike utslipp kanramme Norge, avhengig av vind og værforhold.126 Statens strålevern (2008): Atomtrusler, Strålevern Rapport 2008:11.127 Statens strålevern (2008): Atomtrusler, Strålevernrapport 2008:11.Fukushimaulykken kom som en følge av et kraftig jordskjelvetterfulgt av en voldsom tsunami 128 , og viste hvordannaturhendelser kan forårsake atomulykker. Utslippenefra kjernekraftanlegget Fukushima Dai-ichi kunne målesi Norge, men verdiene var så lave at det ikke medførtekonsekvenser for helse og miljø. Samtidig medførtehendelsen at en rekke aktører ble involvert i et omfattendearbeid med å informere innbyggerne om hendelsen ogaktuelle konsekvenser for Norge. 129Den nukleære aktiviteten i Norge er begrenset. Det erto forskningsreaktorer, en på Kjeller og en i Halden.Utredninger av verstefallsscenarioer for disse anleggene, iform av delvis nedsmelting av reaktorkjernen, har vist atkonsekvensene vil være relativt beskjedne. 130 I tillegg til denevnte reaktorene er det to deponier for radioaktivt avfall,et i Himdalen og et i Gulen. Utslipp fra disse forventes hellerikke å gi alvorlige konsekvenser.Norge grenser til farvann med relativt stor trafikk avreaktordrevne fartøy, og Norge mottar regelmessig besøkav slike fartøy. En ulykke med disse fartøyene i eller likeutenfor norsk havner, vil under gitte forhold ha alvorligekonsekvenser for mennesker og miljø i nærområdene. 131Transport av radioaktivt avfall langs norskekysten utgjørogså en potensiell trussel.I tillegg til ulykker ved kjernekraftverk eller andre anleggsom håndterer radioaktive stoffer, må også trusselenknyttet til terrorhandlinger mot slike anlegg tas med ibetraktningen. Det kan også tenkes at terrorgrupperselv kan komme i besittelse av kjernevåpen. Vurderingav sannsynligheten for slike terrorangrep mot Norgemå baseres på nasjonale trusselvurderinger. Politietssikkerhetstjeneste (PST) vurderer det som svært litesannsynlig at en ikke-statlig aktør vil gjennomføre etterroranslag med nukleære eller radiologiske midler i Norge.Sannsynligheten for atomulykker henger sammen medantall anlegg hvor slike ulykker kan oppstå. Med uendretsikkerhetsnivå vil sannsynligheten for ulykker øke itakt med antall anlegg. Kjernekraftverk har fått økt sinaktualitet de senere årene, og bygging av kjernekraftverk128 Vindsand (2011): Befolkningsundersøkelse om informasjon etterkjernekraftulykken i Fukushima. Utarbeidet på oppdrag for Statensstrålevern, NIVI-rapport 2011:5.129 Vindsand (2011): Befolkningsundersøkelse om informasjon etterkjernekraftulykken i Fukushima. Utarbeidet på oppdrag for Statensstrålevern. NIVI-rapport 2011:5.130 Statens strålevern (2008): Atomtrusler, Strålevernrapport 2008:11.131 NOU 1992:5 NB Tiltak mot atomulykker. Anbefalinger om videre styrkingav norsk beredskap mot atomulykker.58


lir av mange sett på som en strategi for å møteklimautfordringene. I Finland er en ny reaktor underbygging, og både i Storbritannia og Russland er det planerom å bygge nye kjernekraftverk de kommende årene.Russland planlegger også å bygge flytende kraftverk.ForebyggiNg og beredskapFor å forebygge atomhendelser fører Statens stråleverntilsyn med sikkerhet og beredskap ved norske atomanlegg,inkludert lagre/deponier for radioaktivt avfall. I tilleggforegår det et utstrakt internasjonalt samarbeid for å bedresikkerheten ved utenlandske atomanlegg. En betydelig delav innsatsen har vært rettet mot Nordvest-Russland, ogsiden 1992 har Norge finansiert en rekke tiltak for å styrkesikkerheten ved russiske kjernekraftverk. Siden etableringenav atomhandlingsplanen i 1995 og frem til 2010 har detblitt bevilget ca. 1,5 milliarder kroner over statsbudsjettettil atomsikkerhetssamarbeid i Nordvest-Russland. 132Videre prioriteringer for samarbeidet vil være å rydde oppi Andrejeva-bukta, tiltak knyttet til sikkerhet og beredskapved kjernekraftverkene på Kola og ved St. Petersburg, ogmiljøovervåking. 133Norge har i dag en permanent beredskap motatomhendelser. Målsettingen for den nasjonaleatomberedskapen er at alle potensielle hendelser skalkunne håndteres, uansett sannsynlighet. Som et ledd i dettearbeidet vedtok regjeringen våren 2010 et sett av ulike typerscenarioer som skal ligge til grunn for dimensjoneringen avnorsk atomberedskap. 134 Disse vil danne et viktig grunnlagfor det videre beredskapsarbeidet.132 Meld. St. 11 (2009–2010) Samarbeidet med Russland om atomvirksomhetog miljø i nordområdene.133 Meld. St. 7 (2011–2012) Nordområdene.134 Statens strålevern 2010.59


Scenario – AtomulykkeKonsekvensSikkerhetspolitisk kriseAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomInfluensapandemiScenarioRisikoanalysen er basert på et scenario med en ulykkeved et bestemt atomanlegg utenfor Norges grenser.Anlegget driver med gjenvinning av brukt kjernebrenselog er avhengig av kontinuerlig kjøling. Scenarioet tarutgangspunkt i en eksplosjon i en av avfallstankene vedanlegget som følge av kjølesvikt, noe som fører til at ca.én prosent av avfallet ved anlegget slippes ut i atmosfæren.Utslippet transporteres med luftstrømmene mot Norge.Etter 9 timer treffer utslippet norsk territorium, og etter 48timer kan utslippet registreres over hele landet. Spredningog konsentrasjoner av nedfall over Norge er basert påetablerte modeller.SannsynlighetSannsynlighetsanslaget for scenarioet bygger på envurdering av forventet ulykkesfrekvens ved lignende anlegg,justert med hensyn til egenskaper og særegne forhold veddet spesifikke anlegget. I tillegg er hyppighet og forekomstStormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSannsynlighetSolstormSkogbrannav luftstrømmer som kan føre utslippet mot Norgeinkludert i anslaget, der det har blitt tatt utgangspunkt ireelle værobservasjoner i det aktuelle geografiske området.Den samlede sannsynligheten for at et større utslipp fraanlegget skal ramme Norge vurderes som lav. Det forventesat Norge vil rammes av en slik ulykke én gang i løpet av5 000 år. Historiske data av denne typen hendelser vedden typen anlegg er begrenset, og det er derfor knyttetusikkerhet til anslaget.KonsekvenserKonsekvensvurderingen er basert på en totalvurderingav ulike typer konsekvenser man kan forvente ved et sliktscenario. De umiddelbare konsekvensene for befolkningenvil være relativt begrensede, mens de langsiktigekonsekvensene vil være omfattende. De umiddelbarekonsekvensene knytter seg hovedsaklig til forstyrrelser idagliglivet og sosial uro i form av atferdsreaksjoner somfølge av frykt, uro og stress i befolkningen. Det forventesingen umiddelbare dødsfall, men flere hundre vil kunne døi tiårene etter hendelsen, primært som følge av en økningi antall krefttilfeller. Flere tusen anslås å bli rammet avskader og sykdom som ikke er dødelige. Anslagene avkonsekvenser for liv og helse i risikoanalysen er basert påinternasjonale anbefalinger. Det er usikkerhet knyttet tilanslagene, hovedsakelig på grunn av manglende historiskedata.Natur, miljø og næringsmiddelproduksjon vil også rammeshardt, og nedslakting av dyr, destruering av melk m.m. vilkunne bli nødvendig. Tiltak vil være påkrevd i flere tiår.De økonomiske tapene vil være særlig store for landbruketog landbruksbasert næringsmiddelindustri. De totaleøkonomiske kostnadene ved et slikt scenario anslås å værepå mellom 5 og 50 milliarder kroner, blant annet basert påerfaringer med håndtering av Tsjernobylulykken i 1986.60


Brannen vedDeepwaterHorizon i 2010.Foto: AFP/Scanpix6.4 oFFshoreulykkerbakgruNNSamfunnets avhengighet av fossil energi gjør petroleumsvirksomhetviktig, og for Norge utgjør produksjon avolje og gass vår største inntektskilde. Samtidig er detknyttet risiko til petroleumsvirksomheten. Store uønskedehendelser kan få alvorlige konsekvenser for både menneskerog miljø. Flere nasjonale og internasjonale hendelser oppgjennom historien illustrerer dette.I 2010 oppsto en feil da boreinnretningen Deep WaterHorizon boret en brønn i Mexicogulfen. Gass og oljestrømmet opp gjennom borehullet. I løpet av kort tidantente gassen, og en eksplosjonsartet brann krevde 11menneskeliv. 135 Ulykken resulterte videre i at store mengderolje strømmet opp fra sjøbunnen og ut i det marine miljøet.I løpet av de 87 døgnene det tok før brønnen var tettethadde nærmere 655 000 tonn olje strømmet ut. 136 Det erdet historisk største oljeutslippet til havs som følge av enulykke.135 Petroleumstilsynet (2011): Deepwater Horizon-ulykken – vurderinger oganbefalinger for norsk petroleumsvirksomhet.136 Petroleumstilsynet (2011): Forslag til scenarioer relatert til akutt utslipptil sjø fra petroleumsvirksomhet i Nordsjøen og Skagerrak i perioden2010 til 2030.Også på norsk sokkel har man erfart hendelser av dennetypen. Den hittil mest alvorlige ukontrollerte utblåsningeninntraff i 1977 på oljeplattformen Ekofisk B i Nordsjøen.Utblåsningen, bedre kjent som Bravo-utblåsningen, varte isyv døgn før man fikk stanset den. I løpet av denne tidenhadde mellom 13 000 og 20 000 tonn olje lekket ut. 137 Detteer det største oljeutslippet i Norges historie.Norge har også erfart en av petroleumsindustriens mestkatastrofale hendelser hva angår tap av menneskeliv. I1980 kantret den halvt nedsenkbare riggen AlexanderKielland under arbeid på Ekofiskfeltet i Nordsjøen. 123 avde 212 menneskene ombord på riggen omkom i ulykken.Kun Piper Alpha-ulykken på britisk sokkel i 1986 har værtstørre når det gjelder tap av menneskeliv. Her omkom 167mennesker da plattformen eksploderte.risikoMens mindre ulykker inntreffer med jevne mellomromi petroleumsvirksomheten er storulykker sjeldne. Medstorulykker menes her akutte hendelser, som større utslipp,brann eller en eksplosjon - som medfører flere alvorligepersonskader eller tap av menneskeliv, alvorlig skade påmiljøet eller tap av større økonomiske verdier.137 Ibid.61


Sist gang det var omkomne ved en storulykke på enoffshoreinnretning på norsk sokkel var i 1985, da enukontrollert gassutblåsning med påfølgende eksplosjon ogbrann inntraff om bord på boreplattformen West Vanguardpå Haltenbanken. 138 En person omkom i hendelsen, mensresten av mannskapet i løpet av kort tid ble evakuert vialivbåter.Av og til inntreffer også ulykker som medfører storeakutte utslipp. Foruten Bravo-utblåsningen i 1977 har detpå norsk sokkel vært ett utslipp på over 1 000 tonn olje.Dette inntraff i 2007 på Statfjord A i Nordsjøen, da 3 700tonn olje lakk ut i forbindelse med lasting. I 1992 og 2003inntraff utslipp på henholdsvis 900 og 750 tonn olje. Dealler fleste utslipp på norsk sokkel er imidlertid små.I perioden 2001–2009 var hele 97 prosent av utslippenemindre enn 10 tonn. Utviklingen i perioden har også visten positiv trend ved at antall akutte utslipp per år har blitthalvert, fra knapt 90 til 40 per år. 139I tillegg til faktiske hendelser, kan også trender for tilløptil hendelser med potensial for tap av liv eller akuttforurensing gi en indikasjon på utviklingen av risikonivåeti norsk petroleumsvirksomhet. Spesielt interessant i dennesammenheng er utviklingstrekk knyttet til hendelsestypermed et særlig potensial for storulykker.Én slik hendelsestype er brønnkontrollhendelser. Detteer hendelser der formasjonsfluid strømmer inn i brønnen,og – dersom alle tekniske barrierer svikter – medførerutblåsning av olje og gass. Denne hendelsestypen utgjørførst og fremst en fare for akutt forurensing. I 2010 oppstoen alvorlig situasjon på norsk sokkel da man mistet kontrollpå en av brønnene som ble boret fra Gullfaks C-innretningeni Nordsjøen. Hendelsen innebar et langvarig tap av enbarriere, og kun tilfeldigheter gjorde at hendelsen ikkeutviklet seg til en storulykke. 140 Brønnkontrollhendelserkan også utvikle seg til ulykker der liv og helse er i fare.Deepwater Horizon-ulykken omtalt tidligere illustrerer dette.En oversikt over brønnkontrollhendelser på norsksokkel viser at mens det i perioden 2001–2008 var engjennomgående positiv utvikling, var det i perioden 2008-2010 en markant økning i antall hendelser, fra henholdsvis11 til 28. 141 Dette er en klar økning, selv når man korrigerer138 Petroleumstilsynet (2011): Risikonivå i petroleumsvirksomheten.Sammendragsrapport.139 Petroleumstilsynet (2010): Risikonivå i petroleumsvirksomheten.Prosjektrapport – akutte utslipp.140 Petroleumstilsynet (2011): Risikonivå i petroleumsvirksomheten.Sammendragsrapport.141 Ibid.for aktivitetsnivået (antall borede brønner). Tar manhensyn til potensialet for tap av liv ved slike hendelser, samtpotensialet for akutte oljeutslipp til sjø, innebærer denneutviklingen en økt sannsynlighet for tap av liv og akutteoljeutslipp som følge av brønnkontrollhendelser.En annen relevant hendelsestype er hydrokarbonlekkasjer.Dette er gasslekkasjer som kan gi opphav til brann ogeksplosjon og dermed utgjøre en direkte fare for personell.Dersom flere barrierer svikter, kan denne typen hendelserogså medføre akutt forurensing, med mulighet for totaltapav innretningene. Oversikt over antall hydrokarbonlekkasjerpå norsk sokkel fra midten av 90-tallet viser at det harvært en gjennomgående fallende trend i perioden, men atdet var en økning i perioden 2008–2010. 142 Betydningen avdenne utviklingen er at antallet mulige tilløp til branner ogeksplosjoner øker, og dermed også sannsynligheten for tapav liv og akutte oljeutslipp. 143En tredje type med potensial for storulykker er konstruksjonshendelser,herunder skip og drivende gjenstander påkollisjonskurs, samt sammenstøt med feltrelatert trafikk.Rapportering fra de siste ti årene viser at antall skip somer registrert å være på kollisjonskurs har gått betydeligned. 144 Trafikksentralenes kontroll av havområder rundtinnretningene synes å være et viktig bidrag til denneutviklingen, sammen med tilgangen på kvalifisert slepeberedskap.Det er samtidig verdt å merke seg at gjennomsnittstørrelsenpå fartøyene er blitt vesentlig større medårene. Dette betyr at gjennomsnittsfartøyet kan gjøre merskade i dag enn for 20 år siden.Alt i alt har indikatorene relatert til storulykker vist enpositiv utvikling i perioden 2001–2009. 145 I perioden2008–2010 har det imidlertid vært en økning i hyppighetav enkelte typer hendelser, særlig brønnkontrollhendelserog hydrokarbonlekkasjer. 146 Med tanke på potensialetfor tap av liv og akutte utslipp ved denne typen hendelserer dette et klart negativ utviklingstrekk i offshorepetroleumsvirksomhet.142 Ibid.143 Petroleumstilsynet (2010): Risikonivå i petroleumsvirksomheten.Prosjektrapport – akutte utslipp.144 Petroleumstilsynet (2011): Risikonivå i petroleumsvirksomheten.Sammendragsrapport.145 Petroleumstilsynet (2010): Risikonivå i petroleumsvirksomheten.Prosjektrapport – akutte utslipp.146 Petroleumstilsynet (2010): Risikonivå i petroleumsvirksomheten.Prosjektrapport – akutte utslipp, Petroleumstilsynet (2011) Risikonivå ipetroleumsvirksomheten. Sammendragsrapport.62


ForebyggiNg og beredskapDet er Olje- og energidepartementet som har det overordnedeansvaret for petroleumsvirksomheten på norskkontinentalsokkel. Arbeidsdepartementet har ansvaret forsikkerhet og arbeidsmiljø, mens Miljøverndepartementethar ansvaret for beredskapskravene til private virksomheterog kommuner. Fiskeri- og kystdepartementet har ansvaretfor den statlige beredskapen mot akutt forurensning,herunder akutt oljeforurensning som ikke er dekket avkommunal og privat beredskap.Det foreligger strenge HMS 147 -krav til virksomheter i norskpetroleumsvirksomhet. Det er Petroleumstilsynet som hartilsyns- og regelverksansvaret for arbeidsmiljø og sikkerhet ipetroleumsvirksomheten. Klima- og forurensningsdirektoratethar tilsvarende ansvar for ytre miljø, og stiller beredskapskravog fører tilsyn med petroleumsvirksomheten.Operatørselskapene er selv ansvarlige for å aksjonere vedakutte utslipp fra petroleumsinnretninger. Operatørselskapenepå norsk sokkel har egne beredskapsressurser,og har inngått samarbeid gjennom NOFO 148 når det gjelderetablering, ivaretakelse og videreutvikling av beredskapmot akutt forurensning. Ved behov kan staten bistå medavtalefestede beredskapsressurser, og det er Kystverket somivaretar statens oppgave med å føre tilsyn med at ansvarligforurenser iverksetter nødvendige tiltak for å hindre ogbegrense akutt forurensning.147 Helse, miljø og sikkerhet.148 Norsk Oljevernforening For Operatørselskap.63


sceNario – gass- og oljeutblåsNiNgKonsekvensSikkerhetspolitisk kriseInfluensapandemiAtomulykkeStormFlomGass- og oljeutblåsingEnergiknapphetSkipskollisjonCyberangrepFjellskredIndustribrannTerrorangrepVulkanutbruddGassutslippSannsynlighetSolstormSkogbrannscenarioMed Deepwater Horizon-ulykken som bakteppe erdet utarbeidet et lignende scenario på norsk sokkel.Elementene i scenarioet som omhandler akutt utslipp avolje er basert på verstefallsutslipp slik disse er definerti grunnlagsrapporter til forvaltningsplaner i norskehavområder. 149Ulykken innledes med en brønnhendelse ved en alminneligstor borerigg i Nordsjøen. Under en boreoperasjon skjerdet en alvorlig feil, og en rekke sikkerhetsbarrierer svikter,blant annet utblåsningsventilen. Dette fører til at gassstrømmer ut gjennom borehullet og opp på dekk. Gassenomfavner store deler av innretningen, og den antenner fåminutter senere. Det oppstår en voldsom eksplosjon medpåfølgende brann om bord på riggen der det befinner segca. 100 personer. Store mengder olje begynner å strømmeut i sjøen. Oljeutslippet vedvarer i 43 døgn, og den totaleutslippsmengden kommer opp i ca. 300 000 tonn olje.sannsynlighetScenarioet beskrevet over involverer et sammenfallmellom flere mer eller mindre sjeldne hendelser: Førstat en utblåsning inntreffer, deretter at denne medførergasslekkasje med antennelse, og til slutt at hendelsenmedfører et svært langvarig utslipp. Et anslag av densamlede sannsynligheten bør derfor ta hensyn til sannsynlighetenfor hver av de enkelte hendelsene. Ut fra en sliktilnærming, og basert på foreliggende data om hver av de149 Petroleumstilsynet (2011): Forslag til scenarioer relatert til akutt utslipptil sjø fra petroleumsvirksomhet i Nordsjøen og Skagerrak i perioden2010 til 2030, Oljedirektoratet (2011) Helhetlig forvaltningsplan forNordsjøen og Skagerrak – Oljedrift.enkelte størrelsene 150 , samt dagens aktivitetsnivå på norsksokkel, 151 er en slik hendelse beregnet til å inntreffe ca éngang hvert 5 000. år. Med andre ord anslås sannsynlighetenfor at en slik hendelse skal inntreffe i løpet av fem år til ca0,1 prosent.konsekvenserDet er vanskelig å se for seg at en hendelse som dette ikkevil kreve liv. I scenarioet er det lagt til grunn at det tarfem minutter fra gassen oppdages på dekk til eksplosjonog brann inntreffer. Muligheten for evakuering i forkantvil derfor være begrenset, og den påfølgende brannenvanskeliggjør evakuering underveis. Alle om bord påinnretningen er utsatt, men særlig vil personer i arbeidpå boredekk rammes hardt. Trykk- og brannskader somfølge av eksplosjon og brann vil være nærmest uunngåelig.Under forutsetningene som her skisseres anslås det atmellom 5 og 20 personer vil omkomme som følge av deneksplosjonsartede brannen. Videre antas det at en storandel av de resterende personene om bord på riggen vil fåalvorlige skader, enten direkte fra eksplosjonen/branneneller under evakuering. I tillegg antas det at mangeoverlevende fra hendelsen vil oppleve posttraumatisk stress.Totalt antall skadde antas å være flere titalls personer.De store mengdene utslipp av råolje vil kunne få konsekvenserfor natur og miljø. I første omgang vil olje påsjøen kunne ramme et stort antall sjøfugl langs kysten.Simuleringer av lignende oljeutslipp tyder videre på atbetydelige mengder olje vil nå kysten. 152 Selv om man tarhensyn til at værforhold, naturlig og kjemisk dispergeringog mekanisk opptak har betydning for mengden av oljesom når strandsonen, kan man forvente å finne oljepåslag iopp til 3 000 km kystlinje. Ved et så vidstrakt påslag vil detvære uunngåelig at miljøsårbare områder ikke berøres. Deter imidlertid knyttet usikkerhet til hvordan, og i hvilkengrad, fisk og fiskeyngel berøres av et slikt utslipp.Oljepåslag langs kysten vil også kunne berørehavbruksnæringen, i form av tilsøling av utstyr oginstallasjoner. Dette kan potensielt medføre usikkerheti markedet om kvalitet og mattrygghet. Et eventueltomdømmetap kan medføre sviktende salg og reduserteksport i fiskerinæringen.150 SINTEF (2010): Blowout and Well Release Characteristics andFrequencies; Petroleumstilsynet (2011): Forslag til scenarioer relatert tilakutt utslipp til sjø fra petroleumsvirksomhet i Nordsjøen og Skagerrak iperioden 2010 til 2030.151 Petroleumstilsynet (2010): Risikonivå på norsk sokkel.152 Oljedirektoratet (2011): Helhetlig forvaltningsplan for Nordsjøen ogSkagerrak – Oljedrift.64


Store tap av menneskeliv og skade på natur og miljø gjørdette til en hendelse som trolig vil medføre sterke reaksjoneri befolkningen. I første omgang kan dette dreie seg omskyldspørsmål, hvor sviktende sikkerhet, beredskap oghåndtering vil være sentralt. På lengre sikt vil også skepsistil petroleumsnæringen og myndighetenes politikk knyttet tiloljeutvinning gjøre seg gjeldende. Reaksjonene kan kommetil uttrykk gjennom demonstrasjoner og markeringer.Titusener av personer som på ulike måter markerer sinmisnøye over en periode på flere uker kan forventes.De økonomiske kostnadene av en hendelse som dette vilvære svært store. Tap av rigg, materiell og utstyr vil alenebeløpe seg til flere milliarder kroner, og oljen som går tapthar i seg selv en verdi på over én milliard kroner. I tilleggvil det være store kostnader knyttet til langvarig håndteringog oppryddingsarbeid. Sluttsummen kan forventes å beløpeseg til opp mot ti milliarder kroner.65


7 Tilsiktede hendelser7.1 TerrorangrepBakgrunnHandlingene 22. juli 2011 vil bli stående som et av dealvorligste terrorangrepene i europeisk historie. Engjerningsperson sprengte en bombe i regjeringskvartalet ogåtte mennesker mistet livet, mange ble skadet og eksplosjonenmedførte store materielle ødeleggelser. Like etterskjøt og drepte den samme gjerningspersonen 69 menneskerpå Utøya, der rundt 600 ungdommer var samlet på Arbeiderpartietsungdomsorganisasjons årlige sommerleir.Gjerningsmannenvar etnisk norsk med høyreekstrem ideologi.Terrorhandlinger har til hensikt å skape frykt i enbefolkning eller bestemt målgruppe, og utføres med tankepå å få stor oppmerksomhet rundt en politisk kampsakeller religiøs overbevisning.De siste årene har det vært økende bekymring for og øktoppmerksomhet om terrorisme i skandinaviske land. I 2010ble det utført angrep i Sverige og Danmark. Disse ble utførtav enkeltpersoner som handlet på bakgrunn av inspirasjonfra andre, men sto for gjennomføringen på egen hånd.Siden slutten av 1990-tallet og med terrorangrepene11. september 2001 i USA, er det al-Qaida-nettverket somhar dominert den internasjonale terrorismen. Ekstremeislamistnettverk med lojalitet til al-Qaida har utgjort enstadig større trussel i Europa. Terrorangrepene i Madrid i2004 og London i 2005 er eksempler på angrep der mangemennesker mistet livet. De siste årene har derimot visten tendens til at flere mindre, mer spredte aksjoner blirforsøkt gjennomført og utført av autonome grupper ellerenkeltpersoner.RisikoDet er flere utviklingstrekk som påvirker trusselbildet.Politiets sikkerhetstjeneste (PST) skriver i sin åpnetrusselvurdering fra 2012:22. juli 2011 iReg jeringskvartalet.Foto: Scanpix67


”Ekstrem islamisme vil fortsatt utgjøre den størsteterrortrusselen for Norge i 2012. Selv om det er fåpersoner i Norge som støtter ekstrem islamisme, errekrutteringen til enkelte miljøer økende. Lederskikkelser imiljøene kan utnytte dette til å etablere celler eller grupperi Norge som har til hensikt å planlegge voldelige aksjoner.Norge fremstår som sentralt i fiendebildet til enkelte av disselederne.Personene i de ekstreme islamistiske nettverkene er involverti aktiviteter av mer operativ karakter enn tidligere. Flereav disse personene reiser til konfliktområder for å fåtrening, kamperfaring og møte internasjonale kontakter.Slike opphold kan påvirke den enkeltes ønske og evne tilå planlegge terrorhandlinger her i landet. Samtidig kantrusselaktører gjennomføre voldelige handlinger uavhengig avslike reiser.Terrorhandlingene 22. juli har så langt ikke medført noenendring i trusselen fra organiserte nasjonale ekstreme miljøeri Norge. Oppslutningen rundt organiserte høyreekstremeog antiislamske grupper forventes å være forholdsvis lavogså i 2012. Det er imidlertid mange som finner inspirasjoni de antiislamske miljøenes fremmedfiendtlige retorikk, ogsom sympatiserer med og støtter slike holdninger. Antallenkeltpersoner som oppfordrer til eller truer med bruk av voldmed henvisning til antiislamsk retorikk, synes å være økende.”PST viser til trusselen fra miljøer med antiislamskeholdninger og retorikk. Miljøene er først og fremstsynlige i ulike sosiale nettmedier. Gjerningsmannen somer ansvarlig for terrorhandlingene 22. juli 2011 henvisertil antiislamsk propaganda som bakgrunn for sinehandlinger. Terrorangrepene viste at soloterrorister utgjøren ukjent, men potensiell og alvorlig trussel. Disse kanvære motivert av ulike ideologiske retninger. PST definerersoloterrorisme som ”enkeltpersoner som med terrorforsettforbereder og eventuelt gjennomfører en terrorhandling utenat det foreligger et forbund med andre. Gjerningspersonenkan få bistand, motivasjon og støtte fra andre, men utenat disse er kjent med at det foreligger planer om konkreteterrorhandlinger.” 153PST samarbeider med Etterretningstjenesten påterrorområdet. Etterretningstjenesten vurderer ikketerrortrusselen i Norge, men følger kontakter tilNorge fra al-Qaida eller tilknyttede grupper. I følgeEtterretningstjenesten skjer kontakten mellom al-Qaidaeller tilknyttede grupper og personer i Norge i hovedsak iform av støttevirksomhet, men har i de senere årene også153 Åpen trusselvurdering 2012, Politiets sikkerhetstjeneste.inkludert tilrettelegging for og planlegging av angrep. 154Enkeltindivider og mindre grupperinger i Europa som erinspirert av al-Qaidas ideologi, utgjør også en terrortrussel.Disse personene har unntaksvis forutgående trening, mende kan gjennomføre enkle angrep. Kjennetegnet for disseangrepene er at de er mindre komplekse og at de ikkeforutsetter avansert trening. Al-Qaida har i sin propagandaoppfordret tilhengere til å gjennomføre terroraksjoneralene. Terroraksjonene som er gjennomført av ekstremeislamister i Skandinavia de siste årene, har vært utført avsoloterrorister.Norsk engasjement internasjonalt og politiske enkeltsakerhar tidligere gitt Norge negativ oppmerksomhet framilitante islamister lokalt og internasjonalt. Det er særligtemaer som militante islamister oppfatter som krenkendemot religionen islam, eksempelvis karikatursaken, somvurderes å være en viktig motivasjonsfaktor i den grad disseplanlegger angrep. 155ForebyggiNg og beredskapRask teknologisk utvikling og pågående globaliseringhar gjort utfordringene knyttet til politisk motivert voldkomplekse. Internett har gjort terrorpropaganda mertilgjengelig. Digitale nettverk har gjort det mulig forde som støtter opp om ekstrem islamisme å organiserevirksomheten på nye måter. I tillegg har globaliseringen avkommunikasjonsnettverk gjort Norge synlig internasjonaltpå en helt ny måte. Politiske debatter, synspunkter og utspillsom fremmes i en nasjonal sammenheng kan i dag få etglobalt publikum. Arbeidet med å forebygge og motvirkeslik vold, må derfor skje på rettsstatens premisser oggjennom et bredt samarbeid mellom politi, myndigheter ogandre sivile aktører.Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Politidirektoratet ogPST utga høsten 2010 en veiledning om sikkerhets- ogberedskapstiltak mot terrorhandlinger. 156 Veiledningen skalvære et hjelpemiddel for offentlige og private virksomheterfor å tilpasse grunnsikring og beredskapstiltak til egenvirksomhet. Den beskriver ansvar og roller hos relevantemyndigheter, prosessen som bør ligge til grunn forimplementering av sikringstiltak mot terrorhandlinger,beredskapssystemer og beredskapsnivåer, samt eksempler påkonkrete sikringstiltak. Veiledningen er under revidering i2012.154 Fokus 2011. Etterretningstjenestens vurdering, Etterretningstjenesten.155 Fokus 2011. Etterretningstjenestens vurdering, Etterretningstjenesten.156 Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Politidirektoratet og Politietssikkerhetstjeneste (2010): En veiledning – Sikkerhets- og beredskapstiltakmot terrorhandlinger.68


sceNario – terroraNgrepSikkerhetspolitisk krisemen det har også skjedd angrep samtidig på ulike steder iulike land. Britiske medier opplyste i september 2010 157 atdet var avdekket at al-Qaida planla å utføre koordinerteangrep i Storbritannia, Frankrike og Tyskland. Angrepeneskulle angivelig ligne på Mumbai-angrepet i 2008.KonsekvensAtomulykkeFlomInfluensapandemiStormEnergiknapphetGass- og oljeutblåsingSkipskollisjonCyberangrepFjellskredIndustribrannTerrorangrepVulkanutbruddGassutslippSolstormSkogbrannsannsynlighetNår det gjelder intenderte hendelser er det vanlig å byggesannsynlighetsvurderinger på intensjonen og kapasitetensom identifiserte trusselaktører antas å ha. Sannsynlighetenfor det beskrevne scenarioet ble i arbeidsseminaretvurdert å være lav, det vil si at det forelå en mulig, menlite sannsynlig trussel. Dette var blant annet basert på detstore omfanget av kapasitet som en gruppe må ha for ågjennomføre et slikt angrep.SannsynlighetscenarioRisikoanalysen har tatt utgangspunkt i et størreterrorangrep i Oslo. Grupper av terrorister gjennomførerparallelle angrep mot flere mål for å maksimere ødeleggelseog frykt. Den gjennomførte risikoanalysen baserer segpå delvis parallelle angrep mot tre typer mål ved hjelp avhåndvåpen og forskjellige typer eksplosiver. Angrepet varerunder ett døgn.Dette scenarioet er laget på bakgrunn av atsikkerhetstjenester har sett med tiltagende bekymringpå et økende antall angrep som benytter flere mobileangrepslag med høy grad av brutalitet. Det brukes gjerneulike virkemidler som gisseltaking, skyting og bomber,og angrepet kan avsluttes med en selvmordsbomber. Etslikt angrep kan vare over tid fordi det ofte inkludererbarrikadering. Et eksempel er angrepet i Mumbai inovember 2008, der over 170 mennesker mistet livet,inkludert minst 35 utenlandske statsborgere, og 370 bleskadet. Angrepet varte i tre døgn og var rettet mot ti ulikesteder.Politiet i flere europeiske land har de siste årene avdekketplaner om terrorangrep utført av mobile angrepslagsom bruker denne form for taktikk og metode. Sliketerrorangrep kan utføres innenfor et geografisk område,konsekvenserI risikoanalysen ble det konkludert med at et slikt angrepville ha særlig alvorlige konsekvenser for liv og helse. Detkan ventes opptil noen hundre drepte og et tilsvarendeantall skadde som følge av angrepene. I etterkant kan detforventes at pårørende og andre involverte vil få psykiskesenskader og traumer, men dette antas å ha begrensetomfang.Et terrorangrep vil ha økonomiske konsekvenser. Detvil føre til omfattende ødeleggelse av bygningsmasse,gjøre det nødvendig med ekstraordinære tiltak knyttettil håndtering og gjenoppretting, og føre til direkte ogindirekte kommersielle tap. Samlet vurderes de økonomiskekonsekvensene å utgjøre fra 500 millioner til 5 milliarderkroner.Et terrorangrep vil både føre til sosial uro og forstyrrelseri dagliglivet. Blant annet vil det iverksettes en del tiltaksom stans i offentlig trafikk osv. De umiddelbare effekteneav angrepet vil være omfattende, men situasjonen viltrolig relativt raskt normaliseres. Kun en mindre del avbefolkningen forventes å endre adferdsmønster over tidsom følge av et slikt angrep. Konsekvensene for kritiskinfrastruktur vurderes som meget begrenset. Scenarioetvil også føre til svekket nasjonal styringsevne, men dennekonsekvensen gjelder kun kort tid.157 BBC News Europe: Al-Qaida terror plot targeting Europe uncovered,29.2.2010.69


Stortinget.Foto: Scanpix7.2 sikkerhetspolitiske kriserbakgruNNStatssikkerheten i vår del av verden fram til 1990var primært knyttet til trusselen om invasjon. Etter1990 har situasjonen først og fremst vært preget avfaren for ulike former for politisk og militært press,begrensede episoder, kriser og anslag. Norge står i dagoverfor et komplekst sikkerhetspolitisk bilde med flerebekymringsfulle trekk. De samlede utfordringene omfatterbåde nye geopolitiske utviklingstrekk, vedvarendeglobaliseringsutfordringer knyttet til terrorisme ogspredning av masseødeleggelsesvåpen, økende globalemiljøutfordringer og konkurranse om strategiske ressurser,kombinert med betydelige nasjonale utfordringer påressurssiden i egne områder, blant annet knyttet til olje ogfiskeri. Alle utfordringene vil på ulike måter kunne berøreNorge og norske interesser, samtidig som mulighetenefor alene å påvirke enkelte av utfordringene vil være sværtbegrensede. 158Den sikkerhetspolitiske situasjonen har på drøye 20 årgått fra supermaktrivalisering mellom USA og tidligereSovjetunionen, via en unipolar orden dominert av USAtil en i dag stadig mer multipolar orden der gamle og nyestormakter konkurrerer om økonomisk og politisk maktog innflytelse. 159158 St.prp. nr. 48 (2007–2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet,interesser og verdier.159 St.meld. nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter –Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk.Som følge av den tiltagende multipolariseringen er inntrykketi dag en økende tendens til stormaktsrivaliseringder territorialstaten og statssikkerheten igjen synes å få øktbetydning. 160Framveksten av nye stormakter som Kina og India,med regionale og til dels globale ambisjoner, samtrevitaliseringen av en tidligere stormakt som Russland,gir samlet en økende uforutsigbarhet og et mer kompleksttrusselbilde. 161 Norges posisjon i dette bildet hengerframfor alt sammen med to dimensjoner, begge av storinternasjonal, regional og nasjonal betydning:• Globaliseringsutfordringer og nye geopolitiskeutviklingstrekk som understreker Norges sentraleposisjon i de strategisk viktige nordområdene, som isenere år har fått økt internasjonal oppmerksomhet,politisk, økonomisk og miljømessig.• Regional ressursforvaltning hvor Norge har ensentral posisjon med hensyn til både energi ogfiskeriressurser, og som på ressursområdet gjørat landet har en langt større strategisk tyngdeenn størrelse og folketall ellers skulle tilsi. 162160 St.prp. nr. 48 (2007–2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet,interesser og verdier.161 St.meld. nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter –Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk.162 St.prp. nr. 48 (2007–2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet,interesser og verdier.70


isikoEn trussel skapes av mennesker og kan ses i lys av deevner (kapasiteter) og den vilje (intensjon) som en aktørbesitter. Alle Norges nabostater har militære kapasitetersom kan påføre Norge omfattende skade. Det foreliggerimidlertid ingen konkret eller overhengende trussel motNorge i dag. Spredning av masseødeleggelsesvåpen oglangdistanseraketter kan imidlertid i verste fall på siktrepresentere svært alvorlige trusler mot norsk territorium. 163Norges sikkerhetspolitiske situasjon preges også av atlandet befinner seg i et strategisk følsomt område, medNATO, EU og Russland som sentrale aktører. Utviklingenhos disse aktørene, samt i FN og i Norden, utgjør viktigepremisser for norsk sikkerhetspolitikk. 164 Mulighetenefor avgrenset militært press mot Norge for å endre norskpolitikk kan aldri utelukkes. Mulige ønsker fra andre landom å oppnå fordeler i nord på Norges bekostning kan ikkeutelukkes. Norge vil kunne bli stilt overfor nye episoderog eventuelt også situasjoner med fare for opptrapping tilsikkerhetspolitiske kriser. 165Dagens hovedutfordringer er knyttet til ressursforvaltning,uavklarte jurisdiksjonsspørsmål og miljø, hvor alle i førsterekke berører samfunnssikkerheten. Situasjoner somvil innebære utfordringer også for statssikkerheten, kanimidlertid ikke utelukkes. 166Framtidige utfordringer mot norsk sikkerhet vil i førsterekke være ulike former for politisk press, eller krenkelserog episoder som utfordrer norsk suverenitet. Disse vil mestsannsynlig være av begrenset militært omfang, men vilkunne oppstå raskt, med krav til hurtig håndtering. 167ForebyggiNg og beredskapPå det sikkerhetspolitiske området kan endringer skjehurtig, og alle land må ha beredskap for territorielletrusler, som ikke kan utelukkes selv om de har lavsannsynlighet. Sikkerhetspolitikkens hovedmål er åivareta Norges grunnleggende sikkerhetsinteresser ogmålsettinger. Ivaretakelsen av suvereniteten, territoriellintegritet og politisk handlefrihet er slike grunnleggendesikkerhetsinteresser. 168Som omtalt er det ingen åpenbare scenarioer som pekerseg ut som direkte trusler mot den grunnleggende norskestatssikkerheten. 169 De potensielle sikkerhetsutfordringenemot Norge overgår imidlertid langt landets egenforsvarsevne, og Norge har av den grunn deltatt aktivt ogsøkt støtte i det transatlantiske sikkerhetsfellesskapet iNATO. 170 I tillegg videreføres den aktive satsingen i nord,og det vil framover bli lagt stor vekt på å være til stedemilitært i de nordlige havområdene for å kunne hevdesuverenitet og utøve myndighet. 171163 St.meld. nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter –Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk.164 St.prp. nr. 48 (2007–2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet,interesser og verdier.165 St.meld. nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter –Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk.166 St.prp. nr. 48 (2007–2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet,interesser og verdier.167 Ibid.168 Forsvarsdepartementet (2009): Evne til innsats – Strategisk konsept forForsvaret169 St.meld. nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter –Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk.170 Forsvarsdepartementet: Evne til innsats – Strategisk konsept for Forsvaret(2009)171 Prop. 1 S (2011–2012), Forsvarsdepartementet.71


sceNario – sikkerhetspolitisk kriseKonsekvensSikkerhetspolitisk kriseAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomInfluensapandemiscenarioRisikoanalysen har sett på et begrenset strategisk overfallmot et avgrenset antall geografiske knutepunkter iNorge. 172 Som bakgrunn for dette scenarioet ligger det endel nødvendige, men ikke tilstrekkelige, forutsetninger.Det må finne sted endringer internasjonalt for at et sliktscenario skal bli aktuelt, for eksempel en forskyvning avden økonomiske maktbalansen, økende usikkerhet rundt desikkerhetspolitiske garantiene som ligger til grunn for norsksikkerhetspolitikk, og økende konflikt i våre nærområderfor eksempel knyttet til klimaendringer og til fiskeressurser.sannsynlighetRisikoanalysens sannsynlighetsvurdering tar utgangspunkti sannsynligheten for et begrenset strategisk overfall motStormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSannsynlighetSolstormSkogbrannmål i Norge i løpet av de neste fem årene. Vurderingenav sannsynligheten har tatt utgangspunkt i arbeiderfra Forsvarets forskningsinstitutt, samt opplysningerframkommet i gjennomføringen av risikoanalysen.Sannsynligheten for et begrenset strategisk overfall motNorge i løpet av de neste fem årene er vurdert som megetlav. Intensjon er vanskelig å måle og kan endre seg raskt, ogdet er dermed usikkerhet knyttet til vurdering av risiko fortilsiktede handlinger i et femårs perspektiv.konsekvenserSkulle et angrep på Norge finne sted, vil konsekvensenebli omfattende. I risikoanalysen ble det konkludert med atkonsekvensene vil bli svært høye når det gjelder finansielleog materielle tap, sosial uro, forstyrrelser i dagliglivet ogsvekket kontroll over territorium. Konsekvenser i formav fysiske påkjenninger og svekket nasjonal styringsevneble vurdert som høye, mens konsekvensene med hensyn tildødsfall og skader og sykdom er vurdert som middels.Selv om angrepet er geografisk avgrenset, vil det haalvorlige nasjonale konsekvenser. Det kan forventes tildels sterke adferdsreaksjoner også utenfor området somer direkte berørt. De økonomiske konsekvensene vil ogsåvære store og av nasjonal karakter. Det vil forekommehamstring, begrenset tilgang på nødvendighetsgoderog ødelagt IKT -infrastruktur i deler av landet, noe somvil forsterke den sosiale uroen og skape forstyrrelser idagliglivet. Et begrenset strategisk overfall vil føre til atsentrale myndigheter mister kontroll over deler av landet,både geografisk og funksjonelt.172 Utgangspunkt fra FFI-rapport 2010/01009: (U) Sikkerhetspolitisk krise,nasjonal kriseleiing og sivilmilitært samarbeid. 2010.72


Økt avhengighetav IKT-systemerg jør oss sårbarefor cyberangrep.Foto: ANP/Scanpix7.3 cyberaNgrepbakgruNNCyberangrep, eller datanettverksoperasjoner, er en typeIKT-kriminalitet, og omfatter kriminalitet der det erIKT-systemene som sådan som er målet. Denne form forangrep kan stoppe kritiske samfunnsfunksjoner blantannet ved å lage programmer som bryter seg inn i prosessogstyringssystemene og deretter tar kontroll over ellerlammer for eksempel kraftproduksjon, kraftoverføring,raffinerier, vannforsyning, renseanlegg, samferdsel ogoljeplattformer. Når skadelig programvare kommer inni slike systemer, kan gjerningspersonene i noen tilfellerogså stjele forretningskritisk informasjon eller i verste fallødelegge systemene. I St.prp. nr. 48 (2007–2008) heterdet at «det moderne samfunn har vist seg å være sværtsårbart i forhold til angrep i det computergenererte rom,som i verste fall kan framkalle fullstendig sammenbrudd ivitale samfunnsfunksjoner som energiforsyning, transport,betalingstjenester og matforsyning».Datasikkerhetsavdelingen NorCERT i NasjonalSikkerhetsmyndighet (NSM) har som en av sine roller åovervåke cyberangrep mot Norge. Det er først i de senereår prosess- og kontrollsystemer har blitt utsatt for angrep.Tidligere har slike systemer vært isolerte datasystemer utentilkopling til eksterne nettverk. En tendens synes å være atsystemene i større grad blir koblet sammen med bedriftenesøvrige datanettverk og i noen tilfeller koblet direkte tilInternett. Dette gjør systemene atskillig mer sårbare forat uvedkommende kan ta kontroll over dem. Cyberangrepav en slik karakter er sjeldne, men svært alvorlige, og detkreves ekstraordinær innsats for å håndtere og bekjempedem. NSM oppdaget sommeren 2010 for første gang atnorske bedrifter ble utsatt for såkalte trojanere, spesiallagetfor å ta kontroll over prosess- og kontrollsystemer iNorge. 173Det ses med økende bekymring på denne nye typentrusler som kan få svært store konsekvenser. NATOvurderer cyberangrep som en av de mest alvorlige truslenemedlemsstatene står overfor, med noen av de mest alvorligeøkonomiske og nasjonale sikkerhetsutfordringene i det 21.århundre. 174risikoI dagens samfunn er organisasjoner i svært stor gradavhengige av datanettverk og Internett-infrastruktur.Et angrep som rettes mot kritiske punkter i den norskenettstrukturen, vil derfor kunne ramme tverrsektorielt173 Aftenposten 29. august 2010, «Norge utsatt for nytt datavåpen» – «Målrettetangrep mot vann, olje og gass».174 Koordineringsgruppen for IKT-risikobildet (2010): «BakgrunnsnotatCybersikkerhet 2010–06–01» (Upublisert).73


og få store følger for virksomheter som er avhengig avkommunikasjonssystemer som går over Internett. 175Datasystemer blir kontinuerlig utsatt for forsøk på infiltrering.Eksempler på ulike typer angrep er:• Innplassering (datainnbrudd) av ondsinnet programvare(trojanere) og infisering av datamaskiner og nettverkmed elektroniske «agenter» som er målrettet for tappingeller skadeverk.• Forfalskning og salg av kredittkortnumre og personopplysninger/identiteter.• Dataangrep for å sette viktige mål og aktiviteter utav funksjon.• Bruk av botnets (robotic network) for å iverksetteangrep og skjule spor.• Distribusjon av seksuelle overgrep mot barn overInternett.Risikoen for et større koordinert cyberangrep motinfrastruktur som enten direkte eller indirekte påvirkernorske samfunnsinteresser har økt betydelig de siste parårene. I tillegg til angrep er systemene sårbare overforandre typer hendelser, inkludert store ulykker somfølge av menneskelig og/eller teknisk svikt. Sårbarhetoverfor naturutløste hendelser, som for eksempel flom oglynnedslag, påvirker også det totale risikobildet.Trusselaktører med intensjon om og kapasitet til ågjennomføre cyberangrep med store konsekvenser ervanskelig å identifisere. Den alvorligste nettverksbasertetrusselen anses av PST å være den som utøves av fremmedetterretning mot norsk sikkerhet og selvstendighet,blant annet rettet mot norske politiske prosesser, norskenaturressurser, teknologi og økonomi. Dette er dennettverksbaserte trusselen som er mest avansert og derforvanskeligst å avdekke. 176 NSM har registrert et kraftigøkende antall målrettede forsøk på dataspionasje de sisteårene. Etterretnings- og sikkerhetstjenestene (E-tjenesten,NSM, PST) mener også at det er en trend at flere stater er iferd med å bygge opp kapasitet til bruk i cyberspace. 177Manglende sikkerhetsbevissthet hos brukere er enutfordring. Mange virksomheter og enkeltindividerundervurderer risikoen ved dårlig informasjonssikkerhet.Datamaskiner uten beskyttelse kan fjernstyres, og dermedutnyttes for eksempel som plattform for tjenestenektangrep(Distributed Denial of Service (DDoS)-angrep) mot blantannet Internetts infrastruktur. DDoS-angrep hindrernormal tjeneste på for eksempel en webserver ved å sendeså mange forespørsler til en bedrifts webserver om åvise en webside at serveren bryter sammen. Slike angrepkan også medføre at all tilgjengelig båndbredde somen bedrift disponerer brukes opp slik at det blir kø ogtreghet i nettverket. På grunn av et stadig økende antalldatamaskiner på relativt raske nettlinjer og dårlig sikkerhethar problemet med DDoS-angrep økt de siste årene.ForebyggiNg og beredskapDen ideelle måten å beskytte seg på, er å ha tette skottmellom datanettverk som brukes til å styre maskineneog datasystemer som brukes til kommunikasjon medomverdenen. NSM har bygget opp kapasiteter for åforebygge og avdekke cyberkriminalitet både i offentligog privat sektor. I tillegg er det utarbeidet en strategi forcybersikkerhet 178 som tar for seg ulike former for IKTsikkerhet(Cyber Security), samt avdekking av fiendtligeangrep og reduksjon av skadevirkninger. Den enkeltesystemeier eller bruker har imidlertid ansvar for å sørge foregen sikkerhet.175 St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning.176 Åpen trusselvurdering 2010, Politiets sikkerhetstjeneste.177 Koordineringsgruppen for IKT-risikobildet (2010): «BakgrunnsnotatCybersikkerhet 2010–06–01» (Upublisert).178 Nasjonal sikkerhetsmyndighet: Nasjonal strategi for cybersikkerhet –Forebygging og håndtering av IKT-hendelser med store samfunnsmessigeskadefølger, 21. desember 2009.74


sceNario – cyberaNgrep påFiNaNsiell iNFrastrukturSikkerhetspolitisk kriseInfluensapandemisårbart for denne typen angrep. Likevel vurderes dettescenarioet å ha lav sannsynlighet. Et slikt angrep som dettehar aldri blitt gjennomført i den skalaen som her beskrives,og det er usikkerhet knyttet til hvem som har kapasitetog intensjon til å gjøre noe slikt. Kompleksiteten gjør atbare organisasjoner eller aktører med betydelige ressurserkan gjennomføre slike angrep. Det begrensede antalletaktuelle aktører og behovet for «hjelp fra innsiden» for ågjennomføre angrepet betyr at sannsynligheten er lav.KonsekvensAtomulykkeGass- og oljeutblåsingCyberangrepGassutslippTerrorangrepFlomStormEnergiknapphetSkipskollisjonFjellskredIndustribrannVulkanutbruddSannsynlighetSolstormSkogbrannkonsekvenserDet forventes ingen direkte konsekvenser for liv og helse avdette scenarioet. Nødvendig akutt medisinsk behandling vilgis etter myndighetenes retningslinjer, og personer som eravhengige av medisiner for å overleve, antas å ville få dissepå tross av manglende betalingsevne. Skader som følge avkaos eller opptøyer i en slik situasjon anses som lite troligda ordensmakten fremdeles vil fungere.scenarioScenarioet tar utgangspunkt i et omfattende cyberangrepsom rammer alle betalingsterminaler i hele landet.Scenarioet inntreffer fredag kveld og varer i en uke.Resultatet er at det ikke er mulig å bruke betalingskort ibutikker og på andre brukersteder. Dekningskontroll kanikke gjennomføres. Bruk av kredittkort fungerer heller ikke,og det oppstår akutt mangel på penger. Disse korttjenestenegår ikke over åpne nett, noe som betyr at angrepetsannsynligvis krever bistand fra aktører på innsiden.Samtidig skjer det et koordinert og massivt nettverksangreppå norske nettbanker. Det er et DDoS- angrep som utføresved hjelp av dårlig sikrede datamaskiner som er blitt infisertav ondsinnet programvare og samlet i et botnet. 179 Folkfår dermed ikke sjekket saldo, minibankene går tomme forpenger og tilbake er kun beholdningen av kontanter. Deter uklart om det er vinning som er motivet for angrepet.Usikkerhet rundt utfallet av hendelsen og hvor lengedenne unntakstilstanden vil vare, gjør at det oppstår storusikkerhet i befolkningen.sannsynlighetDen raske teknologiske utviklingen og vår avhengighet avnettbaserte løsninger og systemer gjør samfunnet spesieltI likhet med systemene i de andre nordiske landene er detnorske systemet kjennetegnet ved at forbindelsene mellombankene er elektronisk basert, på en helt annen måte ennfor eksempel i USA. Derfor er det norske systemet særligutsatt dersom noen skulle kunne lykkes med å ta kontrollover eller ødelegge dette systemet. Det å ramme detfinansielle «blodomløpet» som dette scenarioet innebærer,vil få store konsekvenser.Det er først og fremst de finansielle tapene som forventeså kunne bli store. Myndighetenes evne til å kommuniseremed de som rammes vil påvirke konsekvensene, men idette scenarioet vil likevel konsekvensene bli betydeligefordi det er grunn til å anta at det vil oppstå frykt for atinnskudd i bankene vil forsvinne. «Irrasjonelle» finansielletransaksjoner og hamstring/plyndring antas å inntreffe.Det er snakk om flere hundre tusen mennesker som viloppleve at hverdagen må organiseres på en annen måte enndet som er normalt. Normal omsetning av dagligvarer ogdrivstoff vil stoppe, og det vil kunne bli relativt kaotisketilstander. Mange vil bli tvunget til å holde seg i ro. Viktigesystemer, som for eksempel NAV-systemet, vil bli utfordret.Cyberangrep på finansinstitusjoner og betalingssystemer vilogså kunne innebære redusert funksjons - og styringsevnefor norske sentralmyndigheter og tilhørende institusjoner.179 Botnet er et nettverk av datamaskiner som er infisert av datavirus ellertrojanske hester og koblet til en eller flere sentrale styrende noder der defår tildelt oppgaver.75


8 Oppsummering og videre arbeidDSB skal som beskrevet innledningsvis bidra til systematiskå identifisere og synliggjøre risiko og sårbarhet i samfunnet.Kunnskap om risiko og sårbarhet er spredt på mangesektorer og aktører, og en sentral oppgave for DSB erå samle denne for å bidra til oversikt over utfordringersamfunnet står overfor. Risikoen for den enkelte innbyggerer imidlertid tett knyttet til blant annet bosted og regionalesærtrekk, og et nasjonalt risikobilde må ikke ses som enerstatning for lokale og regionale risikoanalyser, men somet supplement til disse.I arbeidet med et nasjonalt risikobilde er det etablert enprosess og metode som inkluderer en rekke fagmiljøerog personer, både i og utenfor DSB. Disse bidrar medfagkompetanse i prosjektet og gjør DSB i stand til å etablereet samlet risikobilde. Det er imidlertid viktig å understrekeat DSB alene står ansvarlig for både gjennomføringen avprosessen og konklusjonene i denne rapporten.14 risikoområder og 16 tilhørende scenarioer er identifisertog vurdert. De 14 risikoområdene omfatter ikke alleutfordringene samfunnet står overfor. DSB har derfor tilhensikt å utvide med nye risikoområder og scenarioer i detvidere arbeidet med det nasjonale risikobildet.Ved vurdering av risiko er det viktig å være klar over atscenarioene i risikomatrisen er verstefallsscenarioer somikke er representative for alle hendelser som kan inntreffeinnen et risikoområde. Innen risikoområdene kan det væreflere scenarioer med konsekvenser av noenlunde sammealvorlighetsgrad, og enda flere scenarioer med mindrealvorlige konsekvenser. Vurderinger av sannsynlighetfor konkrete verstefallsscenarioer er vanskelige, og detteer et tema som vil bli diskutert i gjennomgangen av detmetodiske verktøyet i 2012.Innenfor rammene av arbeidet har det foreløpig ikke værtlagt opp til å gi anbefalinger om risikoreduserende tiltak.Dette krever mer dyptgående og detaljerte analyser avmulige tiltak, inkludert vurderinger av deres kostnad ognytte. Arbeidet med Nasjonalt risikobilde har bidratt til øktkompetanse om risiko knyttet til store uønskede hendelser.Ansvar og roller har vært et sentralt tema i flere avrisikoanalysene. Kunnskap om dette er nyttig for å kunneforebygge og håndtere fremtidige uønskede hendelser.Risikoanalysene har også avdekket at det er behov for merkunnskap om gjensidige avhengigheter. Det er usikkerheterom angivelse av konsekvenser av komplekse hendelser medtverrsektorielle effekter.77


Fordypningsdel: kommunenes beredskapmot bortfall av elektrisk kraft9 iNNledNiNg9.1 bakgruNNEn rekke samfunnsfunksjoner og infrastrukturer avhengerav elektrisk kraft for å fungere. Elektronisk kommunikasjon(ekom), helse- og omsorgstjenester, handel og finans, vannog avløp, er noen eksempler. Videre er den gjensidigeavhengigheten mellom ulike infrastrukturer og sektorerstor. Dette medfører at bortfall av elektrisk kraft 180på ett område vil ha konsekvenser for en rekke andresamfunnsområder. 181Også husholdninger og privatpersoner er avhengigav elektrisk kraft. Dette er særlig tilfelle i Norge dertemperaturen i store deler av året kan være lav, og hvormange husholdninger har elektrisk kraft som viktigste – ogi noen tilfeller eneste – oppvarmingskilde.Samfunnets avhengighet av elektrisk kraft øker i takt medanvendelsen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi(IKT). Både enkeltpersoner og virksomheter har i økendegrad gjort seg avhengig av IKT.Norsk kraftforsyning er robust og har en høyleveringspålitelighet. I 2010 utgjorde mengden ikke-levertenergi, det vil si den mengden energi som ville vært levertdersom det ikke hadde forekommet noen strømbrudd,kun 0,1 promille av den totale mengden energi levert. 182Statistikk over de siste 10 til 15 år viser en gjennomgåendepositiv trend. En absolutt sikkerhet mot strømavbrudd180 Med bortfall av elektrisk kraft menes her svikt i forsyningen av elektriskkraft gjennom overføringsnettet. Av hensyn til variasjon i språket brukesdet i rapporten ulike begreper for å beskrive en slik situasjon, herunderbortfall av elektrisk kraft, svikt i kraftforsyningen, bortfall av strøm, ogstrømbrudd.181 Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) Om lov om endringer i energiloven og MSB(2009) Faller en – faller då alla? En slutredovisning från KMB:s arbetemed samhällskritiska beroenden.182 Avbruddstatistikk 2010 (www.nve.no).kan imidlertid ikke oppnås. 183 En garantert uavbruttstrømforsyning ville blitt svært kostbart for samfunnet, førttil store miljøinngrep og det ville knapt være teknisk muligå oppnå.Selv om bortfall av strøm kan ha ulike årsaker, er deterfaringsmessig naturhendelser som synes å utgjøre denstørste trusselen mot strømforsyningen i Norge. Det er vedstormer og uvær at de fleste alvorlige bortfallene av strømhar funnet sted. Avbrudd kan også forårsakes av tekniskefeil, overbelastning, og intenderte handlinger slik somsabotasje eller terror.Samfunnets økende avhengighet av elektrisk kraft,kombinert med at vi i overskuelig fremtid må belage osspå at nettforsyningen fra tid til annen kan svikte, gjør detnødvendig med en god beredskap overfor denne typenhendelser. Alle samfunnsaktører, både myndigheternasjonalt, regionalt og lokalt, samt private virksomheter oghusholdninger, må derfor ha et bevisst forhold til hvordanman i størst mulig grad kan begrense skader og tap dersomstrømmen faller bort. Særlig påligger det kommunene enstor forpliktelse. Kommunene har et grunnleggende ansvarfor ivaretakelse av befolkningens sikkerhet og trygghetinnenfor sine geografiske områder.9.2 tidligere heNdelserI de siste 20 årene har det vært flere alvorlige strømbruddi Norden. I 1992 førte den såkalte ”nyttårsorkanen” tilat Kristiansund var uten strøm i fem døgn. I 2001 og2002 førte brann i en kabelgate til at 50 000 innbyggere iStockholm mistet strømmen i nesten to døgn. I Rogalandi 2002 førte overslag og samtidig vedlikehold på kraftlinjer183 Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) Om lov om endringer i energiloven.79


til at 15 kommuner og 280 000 innbyggere mistet strømmeni fire timer. I 2003 førte to uavhengige tekniske feil til atover 2,3 millioner mennesker mistet strømmen i Sverigeog Danmark i opp til syv timer. I Sverige førte stormeneGudrun og Per i 2005 og 2007 til omfattende og langvarigestrømbrudd. Gudrun førte til at 730 000 kunder mistetstrømmen, og Per førte til bortfall for 440 000 kunder.Mange var uten strøm i mer enn en uke. I 2007 førte stormog manglende kapasitet på reservelinje til at hele Steigenkommune i Nordland mistet strømmen i fem døgn.Senest i romjulen 2011 opplevde Norge alvorligestrømbrudd, da stormen Dagmar rammet store delerav Sør-Norge. Stormen rammet kraftforsyningen påVestlandet, Østlandet og i Trøndelag. 184 Til sammen mistet570 000 kunder strømmen, blant annet husholdninger,offentlige og private virksomheter. Norges vassdrags- ogenergidirektorat (NVE) anslår at antall berørte personerutgjør om lag 2,3 ganger flere enn antall kunder. Ut fradette ble 1,3 millioner personer, eller over 25 prosent avNorges befolkning berørt. Sogn og Fjordane og Møre ogRomsdal var de fylkene som ble hardest rammet, og overhalvparten av innbyggerne i disse to fylkene ble berørt.Mange fikk igjen strømmen etter kort tid, men 125 000kunder var uten strøm i over tolv timer og 35 000 kunderover et døgn. Enkelte kommuner og lokalsamfunn var utenstrøm i opp til tre døgn.Bortfallet av elektrisk kraft under og etter stormen Dagmarbelyste flere sider ved samfunnets sårbarhet ved slikehendelser. Hendelsen viste blant annet hvor viktig kraft erfor opprettholdelse av kritiske samfunnsfunksjoner. Særligviste hendelsen avhengigheten av kraft for opprettholdelseav ekomtjenester. I kombinasjon med andre feil førtestrømbruddene til omfattende svikt og forstyrrelser i bådefast- og mobiltelefoni og Internett. Over 30 000 abonnenterble uten fasttelefon, og på Nordvestlandet falt 40 prosentav basestasjonene i mobilnettet ut. I tillegg mistet 12 000kunder Internettforbindelsen. 185Dagmar illustrerer også mange av de utfordringenekommuner og lokalsamfunn får ved langvarige strømbrudd.For kommunene som ble rammet av stormen medførtebortfallet av strøm og påfølgende svikt i ekomtjenesterbetydelige utfordringer. For mange kommuner oppstodet utfordringer allerede i forbindelse med etablering avkriseledelse. I flere kommuner opplevde man for eksempel184 Norges vassdrags- og energidirektorat (2012): Første inntrykk etterekstremværet Dagmar, julen 2011, NVE rapport 3/2012.185 Post- og teletilsynet (2012): Foreløpige erfaringer og forslag til tiltaketter ekstremværet Dagmar, PT-rapport nr. 2 2012.at lokaler som var tiltenkt kriseledelsen var mørklagt, ogdet var derfor nødvendig å flytte kriseledelsen til alternativelokaler med reservestrøm, eksempelvis sykehjem elleromsorgssentre.Uten tilgang på ordinære ekomtjenester som fasttelefon,mobiltelefon og Internett, opplevde man i mangekommuner store problemer med kommunikasjon, bådeinternt mellom kommunens virksomheter og ut tilandre aktører og innbyggere. For innbyggerne var detmange steder store problemer med å oppnå kontaktmed kommunens kriseledelse, og enkelte steder var detikke mulig å bruke nødnumre. Også utalarmering fra110-sentraler til kommunale brannvesen ble berørt.Situasjonen gjorde det vanskelig for kommuneneskriseledelse å få oversikt over om det var innbyggeresom hadde behov for hjelp. Enkelte kommuner sendte utpersonell for å samle informasjon og skaffe oversikt.I mangel av fungerende ekomtjenester måtte kommuneneimprovisere sambandsløsninger. Visse steder ble jaktogsikringsradioer og egne VHF-samband benyttet. Ien kommune ble også sambandsutstyr på en fiskebåttatt i bruk. Noen kommuner hadde satellittelefon, ogenkelte steder var dette i lengre perioder den enestekommunikasjonen inn og ut av kommunen. Enkelte stederfalt NRK P1 ut over lengre tid, og myndighetene mistet pådenne måten en viktig kommunikasjonskanal for å kunne giinformasjon til lokalbefolkningen. Løpesedler, informasjonpå offentlige bygg og personlig oppmøte i bygdene vartiltak som måtte settes i verk for å kunne kommunisere medbefolkningen.Også helse- og omsorgstjenestene ble rammet. Flere stedervar sykehjem og omsorgsboliger uten strøm i flere timer.I enkelte kommuner ble det iverksatt evakuering av beboerei omsorgsboliger til lokaler med strømaggregat, mens andresteder var det behov for innlosjering av hjelpetrengendeinnbyggere på sykehjem. Trygghetsalarmer som sluttet åfungere som følge av bortfall av telefoni medførte et øktbehov for besøk og tilsyn av pleie- og hjelpetrengende.Enkelte steder var det også behov for midlertidiginnlosjering på steder med varme, av eldre og syke som kunhadde elektrisk oppvarming i egen bolig.I noen kommuner medførte strømutfallet at vannforsyningenfalt bort. Andre steder var det utfordringermed rensing av vannet. Varsling og anbefalinger omkoking av vannet ble vanskeliggjort som følge av svikt iekomtjenester. Mange steder medførte strømutfallet atkloakk gikk urenset ut i vassdrag, fjorder og vann.80


Forsyning av driftstoff til reservestrømsaggregater var tidvisen utfordring. Flere kommuner hadde ikke egne lagre avdrivstoff, og hadde heller ikke avtaler eller beredskap forå anskaffe dette. Bensinstasjonene er avhengige av strømfor å kunne pumpe drivstoff fra tankene, men få av dissehadde nødstrøm til pumpene. I flere av kommunene måtteman da improvisere og skaffe drivstoff fra for eksempelentreprenører og tankbiler som tilfeldigvis var i nærheten.Selv om stormen Dagmar synliggjorde mange avutfordringene ved omfattende og langvarige strømbrudd,gir ikke hendelsen et fullstendig bilde av hvilkekonsekvenser et lengre bortfall av strøm kan få. Spesieltgjelder dette hvilke konsekvenser et større strømbrudd villefått for eksempel i større bysamfunn, eller ved langvarigestrømbrudd i kaldt vær. Flere av kommunene som bleberørt av Dagmar har gitt uttrykk for at et strømbrudd i enkuldeperiode ville blitt svært krevende å håndtere, og at deda i større grad ville vært avhengige av bistand utenfra.9.3 Formål og avgreNsNiNgerBakgrunnen for denne utredningen er et oppdragfra Justis- og politidepartementet (nå Justis- ogberedskapsdepartementet) knyttet til en situasjon medenergiknapphet som var nær ved å oppstå våren 2011.Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)har i den sammenheng fått i oppdrag å utrede samfunnets,og særlig kommunenes, sårbarhet overfor bortfall av strøm.Oppdraget er avgrenset til samfunnets sårbarhet dersomstrømmen faller bort, og sårbarhet i kraftforsyningen fallerutenfor mandatet.DSB har avgrenset fokuset til kommunene. Med kommuneforstås i denne sammenheng kommunen som virksomhet ogmyndighet innenfor sitt geografiske område. Kommuneneer et viktig fundament i norsk samfunnssikkerhets- ogberedskapsarbeid, og kommunenes sårbarhet overforbortfall av strøm utgjør dermed en vesentlig del avsamfunnets samlede sårbarhet. Avgrensningen tilkommunene er imidlertid ikke absolutt, i den forstand atenhver kommunal virksomhet opererer innenfor rammeneav det øvrige samfunn. En vurdering av kommunessårbarhet må derfor også ta hensyn til hvordan andre typervirksomheter og tjenester kan forventes å bli rammet.når det utsettes for en uønsket hendelse […]”. 186 Det erdenne definisjonen av sårbarhet som legges til grunn iutredningen. I kombinasjon med forståelsen av kommunensom myndighet og virksomhet som skal opprettholdeviktige funksjoner og tjenesteleveranser til sine innbyggere,kan kommunenes sårbarhet i denne sammenheng forståssom kommunenes evne til å opprettholde kritiske funksjonerog tjenesteleveranser ved bortfall av strøm. I utredningenfokuseres det spesielt på de funksjoner og tjenester som ernødvendig for å ivareta innbyggernes grunnleggende behoveller som på annen måte er nødvendig for i størst muliggrad å begrense negative konsekvenser av strømbortfall.Kommunenes beredskap er helt sentral for å opprettholdede nevnte funksjoner og tjenesteleveranser ved bortfallav strøm. Med beredskap menes her planlegging ogforberedelser av tiltak for å begrense eller håndtere krisereller uønskede hendelser på best mulig måte. 187 På bakgrunnav dette tar denne utredningen sikte på å belyse følgendeproblemstilling:I hvilken grad har norske kommuner en beredskap som gjørdem i stand til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner ogtjenesteleveranser ved et langvarig bortfall av elektrisk kraft ikuldeperioder?Kuldeperspektivet er trukket inn da det er rimelig å legge tilgrunn at kommunenes beredskap må være dimensjonert forå kunne håndtere en slik krevende, men samtidig realistisk,hendelse.9.4 oppbyggiNgI kapittel 10 gis en gjennomgang av data, metode oggjennomføring. I kapittel 11 redegjøres det for roller ogansvar, samt relevant regelverk kommunene skal forholdeseg til på utvalgte områder. I kapittel 12 presenteresresultater og vurderinger. Kapittelet tar for seg risikoogsårbarhetsanalyser og beredskapsplanverk, i tilleggtil en gjennomgang av viktige samfunnsfunksjoner ogtjenesteleveranser som kommunen har ansvar for, med etsærlig fokus på kriseledelse, helse- og omsorgstjenestersamt vann og avløp. I kapittel 13 gis oppsummeringer ogkonklusjoner, og i kapittel 14 omtales veien videre.Begrepet sårbarhet er sentralt i utredningen og bør derforpresiseres. Sårbarhetsutvalget definerte sårbarhet som et”uttrykk for de problemer et system vil få med å fungere186 NOU 2000:24 Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- ogberedskapsarbeidet i samfunnet.187 NOU 2000:24 Et sårbart samfunn; NOU 2006:6 Når sikkerheten erviktigst.81


10 data, metode og gjeNNomFøriNgFor best mulig å kunne belyse problemstillingen reistovenfor, er det i utredningen tatt i bruk ulike typer data,både kvalitative og kvantitative. I grove trekk kan mansi at kvalitative data er samlet inn for å belyse uliketyper beredskapsmessige utfordringer i kommunene vedbortfall av strøm, mens kvantitative data er samlet inn forå danne et bilde av beredskapsnivået i norske kommunergenerelt. For eksempel brukes kvalitative data til å belyseutfordringer knyttet til manglende nødstrøm til sykehjem,mens kvantitative data om nødstrøm til sykehjem rundt omi norske kommuner bidrar til å danne et bilde av omfangetav dette problemet.Kvalitative data er innhentet gjennom dybdeintervjuermed representanter for tre kommuner. Til grunn for valgav kommuner lå et ønske om variasjon i demografiske oggeografiske forhold i kommunene. Bakgrunnen for dettevar en antakelse om at slike forskjeller kan medføre uliketyper beredskapsmessige utfordringer ved bortfall av strøm.Særlig kommunestørrelse 188 i form av antall innbyggerevil kunne illustrere ulike utfordringer. 189 De tre utvalgtekommunene hadde følgende kjennetegn:Kommune 1: Kommunen har mindre enn 10 000innbyggere, et tettsted som kommunesenter, fem bygderog ellers spredt bosetting der landbruk er en viktignæringsvirksomhet.Kommune 2: Kommunen har omtrent 25 000 innbyggere,én by med ca. 20 000 innbyggere, og en håndfull tettsteder itillegg til spredt bebyggelse.Kommune 3: Kommunen har 50 000 til 100 000 190innbyggere, hvorav ca. 80 prosent bor i en stor by.Det ble foretatt ett intervju per kommune, der sentralepersoner i kommunen beredskapsapparat var til stede, itillegg til representanter for Fylkesmannen i to av tilfellene.I intervjuene ble kommunene presenteret for en tenkthendelse, et scenario. De viktige momentene i scenarioetvar følgende:• Bortfall av strøm i kommunen og omkringliggendekommuner.• Ekomtjenester, herunder mobiltelefoni, fasttelefoniog Internett faller ut i løpet av få timer.• Kuldeperiode med temperatur omkring minus 10grader celsius.• Bortfall av strøm varer i flere dager.Kvantitative data er samlet inn gjennom DSBs faste spørreundersøkelsetil kommunene, Kommuneundersøkelsen.Undersøkelsen gjennomføres hvert annet år, og skal giDSB en oversikt over status for samfunnssikkerhets- ogberedskapsarbeidet i kommunene. Svarprosenten var 83prosent, der respondentene var relativt proporsjonaltfordelt med hensyn til kommunestørrelse.Spørsmålene i Kommuneundersøkelsen kan deles inni to. Den første delen består av spørsmål om risiko- ogsårbarhetsanalyser (ROS-analyser), beredskapsplanverk,øvelser m.m. Spørsmålene i denne delen er mer ellermindre like fra undersøkelse til undersøkelse, og bortfallav elektrisk kraft berøres i flere av disse spørsmålene. Denandre delen består av spesialtemaer som varierer fra gangtil gang. I årets undersøkelse ble mange av spørsmålenei fordypningsdelen utformet spesielt med tanke påkommunenes beredskap knyttet til bortfall av elektriskkraft. Spørsmålene ble i all hovedsak utformet medutgangspunkt i beredskapsmessige utfordringer som påforhånd hadde pekt seg ut i intervjuer med kommunene.En nærmere beskrivelse av hvordan kvalitative ogkvantitative data benyttes videre i rapporten, vilfremkomme innledningsvis i kapittel 12.188 I den videre rapporten brukes begrepet kommunestørrelse til å angi antallinnbyggere i kommunen.189 Forsvarets forskningsinstitutt (2001): Samfunnsmessige konsekvenser avbortfall av elektrisk kraft – hva skjer med oss når strømmen blir borte?FFI-rapport 2001/01867.190 Av hensyn til anonymitet er ikke antallet innbyggere i kommunenspesifisert nærmere.83


11 roller, aNsvar og regelverkKommunene har et generelt og grunnleggende ansvar forivaretakelse av befolkningens sikkerhet og trygghet innenforsine geografiske områder. Kommunene utgjør således detlokale fundamentet i den nasjonale beredskapen, og de erpålagt en rekke krav til beredskapsforberedelser på ulikeområder, blant annet brannvern, helse- og sosialtjenester,vann og avløp m.m., jf. Ot.prp. nr. 61 (2008–2009) Innføringav kommunal beredskapsplikt. Proposisjonen viser ogsåtil at det følger av nærhetsprinsippet og administrativforvaltningspraksis at den enkelte kommune har ansvar forivaretakelse av befolkningens sikkerhet og trygghet innenforsitt geografiske område og skal sørge for å opprettholdeviktige samfunnsfunksjoner under kriser og katastrofer.Beredskap på lokalt og regionalt nivå, blant annet kommunenesrolle, er også omtalt i St.meld. nr. 22 (2007–2008)Samfunnssikkerhet. Det fremgår i meldingen at enhverstor hendelse vil stille berørte lokalsamfunn overfor storeutfordringer. En rekke oppgaver vil ligge til kommunene,og for å sikre en god håndtering ved krisesituasjoner krevesdet både forebygging og god beredskap. En forutsetning forå gjøre et godt arbeid med å styrke samfunnssikkerhetenpå kommunalt nivå at man har oversikt over den risiko ogsårbarhet som foreligger.11.1 lov om kommuNalberedskapsplikt, sivilebeskyttelsestiltakog sivilForsvaretLov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltakog Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) 191 med tilhørendeforskrift om kommunal beredskapsplikt, setter konkretekrav til kommunenes beredskapsarbeid. Bestemmelser omkommunal beredskapsplikt trådte i kraft 1. januar 2010,mens forskriften ble gjort gjeldende fra 7. oktober 2011.Sivilbeskyttelsesloven setter krav til at kommunene skalutarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROSanalyse).Dette går blant annet fram av lovens § 14:”Kommunen plikter å kartlegge hvilke uønskede hendelsersom kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten forat disse hendelsene inntreffer og hvordan de i så fall påvirkerkommunen. Resultatet av dette arbeidet skal vurderes ogsammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse.”Videre sier lovens § 15 at kommunen skal utarbeide enberedskapsplan med utgangspunkt i ROS-analysen:”Med utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalysenetter § 14 skal kommunen utarbeide en beredskapsplan.Beredskapsplanen skal inneholde en oversikt over hvilke tiltakkommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser.Som et minimum skal beredskapsplanen inneholde en planfor kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt,evakueringsplan og plan for informasjon til befolkning ogmedia.”Formålet til forskrift om kommunal beredskapsplikt erå sikre at kommunen ivaretar befolkningens sikkerhet ogtrygghet. Kommunen skal jobbe systematisk og helhetligmed samfunnssikkerhetsarbeidet på tvers av sektorer ikommunen for å redusere risiko for tap av liv eller skade påhelse, miljø og materielle verdier. Forskriften utdyper ogsåkravene til kommunenes ROS-analyse og beredskapsplan.Forskriftens § 2 setter krav til at kommunens helhetligerisiko- og sårbarhetsanalyse som et minimum skal omfatte:a) eksisterende og fremtidige risiko- ogsårbarhetsfaktorer i kommunenb) risiko og sårbarhet utenfor kommunens geografiskeområde som kan ha betydning for kommunenc) hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer kanpåvirke hverandred) særlige utfordringer knyttet til kritiskesamfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastrukture) kommunens evne til å opprettholde sin virksomhetnår den utsettes for en uønsket hendelse og evnen tilå gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen harinntruffetf) behovet for befolkningsvarsling og evakuering191 LOV 2010-06-25 nr 45: Lov om kommunal beredskapsplikt, sivilebeskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven).85


Tilsvarende minimumskrav gjelder for beredskapsplanen,ifølge § 4. Beredskapsplanen skal som et minimuminnholde:a) en plan for kommunens kriseledelse som giropplysninger om hvem som utgjør kommunenskriseledelse og deres ansvar, roller og fullmakter,herunder hvem som har fullmakt til å bestemme atkriseledelsen skal samlesb) en varslingsliste over aktører som har en rolle ikommunens krisehåndtering. Kommunen skalinformere alle som står på varslingslisten om deresrolle i krisehåndteringenc) en ressursoversikt som skal inneholde opplysningerom hvilke ressurser kommunen selv har til rådighetog hvilke ressurser som er tilgjengelige hos andreaktører ved uønskede hendelser. Kommunen børpå forhånd inngå avtaler med relevante aktører ombistand under kriserd) evakueringsplaner og plan for befolkningsvarslingbasert på den helhetlige risiko- ogsårbarhetsanalysene) plan for krisekommunikasjon med befolkningen,media og egne ansatteFor øvrige krav vises det til forskriften i sin helhet. Kommunenskal kunne dokumentere skriftlig at forskriftenskrav er oppfylt. Dette må også sees i sammenheng medkravene til internkontroll i kommuneloven 192 . Kommunensansvar for ROS-analyser og beredskapsplaner gjelder ogsåselv om kommunens tjenester utføres av interkommunaleselskaper, private osv. Det er viktig at kommunen haroversikt over slike avtaler og hvordan dette påvirkerberedskapsplanene.Frem til 2010 var det ingen krav om generell kommunalberedskapsplikt i lovgivningen. Kommunene har likevellovpålagte krav til beredskap på ulike sektorområder. Dettegjelder blant annet etter brann- og eksplosjonsvernloven,forurensningsloven, helseberedskapsloven, strålevernloven,kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven,smittevernloven, forsyningsloven og vannressursloven,jf. Ot.prp. nr. 61 (2008–2009). Krav om utarbeidelse avoverordnet beredskapsplan medfører ikke at spesifikkeberedskapsplaner etter særlovgivningen faller bort.I forskrift om kommunal beredskapsplikt stilles det krav omat ROS-analysen skal omfatte kritiske samfunnsfunksjonerog kritisk infrastruktur. Elektrisk kraft er definert somkritisk infrastruktur og alle kommuner bør derfor ha svikti kraftforsyning som et scenario i den helhetlige risiko- ogsårbarhetsanalysen. Da følger det også av forskriften atkommunen behandler dette særskilt i den overordnedeberedskapsplanen, og samordner og integrerer sektorviseberedskapsplaner i kommunen opp mot et slikt scenario.Bortfall av strømforsyning i kombinasjon med ekstremvær(for eksempel storm, nedbør, kulde) vil kunne få storetverrsektorielle konsekvenser. En forutsetning for godhåndtering av en slik hendelse vil være effektiv samordningmellom ulike beredskapsaktører. Denne samordningen skalvære forberedt og planlagt for.11.2 lov om helsemessig ogsosial beredskapEn sentral lovbestemmelse i tilknytning til problemstillingerrundt bortfall av strøm er lov om helsemessig og sosialberedskap 193 (helseberedskapsloven) med tilhørendeforskrift 194 . Lovens formål er å verne befolkningensliv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp, helseogomsorgstjenester og sosiale tjenester kan tilbysbefolkningen ved kriser og katastrofer. Loven ogforskriften setter krav til å utarbeide ROS-analyse ogberedskapsplaner.I lovens § 2-2 Planlegging og krav til beredskapsforberedelserog beredskapsarbeid går det fram at kommuner,fylkeskommuner, regionale helseforetak og staten plikter åutarbeide en beredskapsplan for de helse- og sosialtjenesterde skal sørge for et tilbud av eller er ansvarlige for.Forskriftens § 2 og § 3 setter krav til at beredskapsplaneneskal utarbeides med grunnlag i ROS-analyser.I forskriften går det fram at virksomheten gjennom ROSanalyserskal skaffe oversikt over hendelser som kanføre til ekstraordinære belastninger for virksomheten.ROS-analysen skal alltid omfatte selve virksomheten,virksomhetens ansvarsområde og lokale forhold sominnvirker på virksomhetens sårbarhet. Forutsetningene192 LOV-1992-09-25 nr 107: Lov om kommuner og fylkeskommuner(kommuneloven).193 LOV 2000-06-23 nr 56: Lov om helsemessig og sosial beredskap(helseberedskapsloven).194 FOR-2001-07-23 nr 881: Forskrift om krav til beredskapsplanlegging ogberedskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap.86


ROS-analysen bygger på skal dokumenteres. Det fremgårvidere at avdekket risiko og sårbarhet skal reduseresgjennom forebyggende og skadebegrensende tiltak, og atberedskapsplaner skal sikre en tilstrekkelig produksjon avtjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko ogsårbarhet.11.3 vaNN og avløp – kravtil beredskapVann og avløp er underlagt en rekke krav i lov, forskrifterog andre bestemmelser. I forhold til beredskap vedstrømbrudd er drikkevannsforskriften 195 den mest sentraleforskriften kommunen må forholde seg til.Drikkevannsforskriften setter krav til både leveringssikkerhetog beredskap. I forskriften går det fram atvannverkseier skal gjennomføre nødvendige beredskapsforberedelserog utarbeide beredskapsplaner ettersamme krav som i helseberedskapsloven med forskrift.Vannverkseier skal ha beredskap for å sikre leveringav tilstrekkelige mengder drikkevann også underkriser og katastrofer i fredstid, og ved krig. Det erunntaksbestemmelser som gir kommunen anledning tilå levere vann selv om kravene til vannkvalitet ikke eroppfylt ved ekstraordinære forhold. Dette skal i så fallskje etter uttalelse fra medisinsk faglig rådgiver og detlokale Mattilsynet. Unntaket skal være tidsbegrenset ogforutsetter at vannforsyningen ikke kan sikres på annenmåte, og at overskridelsen ikke medfører uakseptabel farefor folkehelsen.195 FOR 2001-12-04-1372: Forskrift om vannforsyning og drikkevann(drikkevannsforskriften).87


12 Resultater og vurderingerI det følgende presenteres først resultater knyttet tilkommunenes arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyserog beredskapsplanverk, basert på data fra Kommuneundersøkelsen2012. Deretter følger en tematiskgjennomgang av de viktige samfunnsfunksjonene ogtjenesteleveransene som kommunen har ansvar for, med etsærlig fokus på kriseledelse og kommunikasjon, helse ogomsorg samt vann og avløp.12.1 Risiko- ogsårbarhetsanalyserEn forutsetning for god beredskap er at man har oversiktover den risiko og sårbarhet som foreligger. For å kunneiverksette nødvendige risikoreduserende tiltak måkommunene ha tenkt gjennom hva slags type hendelsersom kan inntreffe, og vurdere risiko og sårbarhet knyttettil disse. I den grad dette ikke er gjort, vil det kunneresultere i at nødvendige tiltak ikke iverksettes, eller at tiltakprioriteres på en mindre hensiktsmessig måte. Manglendeeller mangelfulle helhetlige ROS-analyser vil vanskeliggjøreen hensiktsmessig plan for hvordan kriser skal håndteresog hvilke tiltak som bør iverksettes under en hendelse.På grunnlag av sivilbeskyttelsesloven og forskrift omkommunal beredskapsplikt er derfor kommunen pliktig til åutarbeide en helhetlig ROS-analyse.I Kommuneundersøkelsen ble kommunene spurt hvorvidtde har gjennomført helhetlig ROS-analyse i henhold tilforskrift, og i så fall når den ble gjennomført. Resultatenefremkommer i figur 3 nedenfor.50Gjennomført helhetlig ROS45403530252043151051613916402011 2010 2009 2008 ellertidligereIkkegjennomførtIkke sikkerFigur 3. Har kommunen g jennomført en helhetlig ROS ( jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2)? I så fall, når ble den sist g jennomført?Tall i prosent. N=353.Til sammen 80 prosent av kommunene oppgir at de hargjennomført helhetlige ROS-analyser i henhold til forskriftom kommunal beredskapsplikt. Det er imidlertid grunn tilå stille spørsmål ved dette resultatet. Som omtalt tidligereskal den helhetlige ROS-analysen omfatte relevantevirksomhetsområder og hendelsestyper, også på tvers avsektorer. Den erstatter på ingen måte de sektorvise risiko-og sårbarhetsanalysene. Tvert i mot bør sektorvise risikoogsårbarhetsanalyser være med på å danne et grunnlagfor en helhetlig ROS-analyse. Det er således naturlig åanta at desto flere sektorvise risiko- og sårbarhetsanalyserkommunene gjennomfører, desto bedre grunnlag forutarbeidelse av helhetlig ROS. Av kommunene som opplyserat de har en helhetlig ROS-analyse, oppgir 15 prosent at de89


ikke har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser på eteneste område, eller at de er usikre. 196 Videre oppgir seksprosent at de har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyserpå kun ett område.Det synes også som om en betydelig andel av ROSanalyseneikke oppfyller kravene i forskrift om kommunalberedskapsplikt. Det stilles eksempelvis krav om atden helhetlige ROS-analysen skal oppdateres vedendringer i risiko- og sårbarhetsbildet, og i takt medrevisjon av kommunedelplaner. Dette innebærer i praksiset krav om oppdatering hvert fjerde år. 197 EttersomKommuneundersøkelsen ble gjennomført ved årsskiftet2011/2012, betyr dette at ROS-analyser fra før 2008 ikkeoppfyller dette kravet. Av kommunene som opplyser atde har en helhetlig ROS-analyse i henhold til forskrift,oppgir over halvparten at denne er fra 2008 eller tidligere. 198Andelen risiko- og sårbarhetsanalyser i denne kategoriener påfallende stor, og det er grunn til å tro at disse fordelerseg relativt jevnt i årene før 2008. Dette betyr i så fall at enukjent, men potensielt stor, andel av kommunene har risikoogsårbarhetsanalyser som ikke tilfredsstiller dette kravet iforskriften.I forskriften stilles det også krav om at helhetlig ROSanalyseskal forankres i kommunestyret. Hensikten meddette er å sikre politisk involvering og forankring avkommunens samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid.Av kommunene som opplyser om at de har en helhetligROS-analyse i henhold til forskrift, oppgir 29 prosentat de ikke har forankret den i kommunestyret. Videre erdet et krav om å påse at relevante offentlige og privateaktører inviteres med i arbeidet med utarbeidelsen avrisiko- og sårbarhetsanalysen. Dette vil være alle sometter sektorlovgivning har ansvar for levering av aktuelletjenester og som normalt også vil bidra i håndteringen avuønskede hendelser. Av kommunene som opplyser å ha enhelhetlig ROS-analyse i henhold til forskriften, oppgir 11prosent at dette ikke er gjort.Resultatene ovenfor gir ikke grunnlag for å si hvormange kommuner som har en ROS-analyse som faktiskoppfyller kravene i, og dermed formålet med forskriften.På bakgrunn av påpekte svakheter og mangler er det grunntil å stille spørsmål ved i hvilken grad resultatet knyttet tilROS er dekkende med hensyn til innholdskravene.Mest alvorlig er det naturligvis i kommunene som ikkehar en helhetlig ROS-analyse. Kommuneundersøkelsenviser at omtrent 16 prosent av kommunene oppgirikke å ha gjennomført lovpålagte og helhetlige risikoogsårbarhetsanalyser. Samtidig oppgir fire prosentav kommunene at de er usikre på hvorvidt dette ergjennomført. Det kan bety at hver femte kommune mangleren helhetlig ROS-analyse.45Ikke gjennomført helhetlig ROS-analyse40353025204015105102113 14 130Færre enn 2000 2000–4999 5000–9999 10000–19999 20000–49999 50000 eller flereFigur 4. Ikke g jennomført helhetlig ROS-analyse, fordelt etter kommunestørrelse. Tall i prosent. N=56. Stiplet linje viser landsg jennomsnitt.196 Kommunene kunne her krysse av på 16 bestemte områder, ”andreområder”, ”ikke sikker” og ”ingen områder”.197 Jf. lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling(plan- og bygningsloven) § 11-4 første ledd.198 Disse utgjør 43 prosent av alle kommunene i undersøkelsen, hvilketfremkommer i figur 3.90


Figur 4 viser andelen kommuner som ikke har gjennomførthelhetlig risiko- og sårbarhetsanalyser, fordelt etterkommunestørrelse. Figur 4 viser at det kun er mindrevariasjoner mellom kommuner med færre enn 50 000innbyggere. Når det gjelder kommuner med over 50 000innbyggere, viser figuren at 40 prosent av disse ikke hargjennomført en helhetlig ROS-analyse.Det er i sivilbeskyttelsesloven i liten grad spesifisert hvilkeområder eller hendelsestyper som skal omfattes av en helhetligROS-analyse. Av forskrift om kommunal beredskapsplikt§ 2, går det imidlertid frem at ”analysen somet minimum skal omfatte blant annet særlige utfordringerknyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritiskinfrastruktur”. Elektrisk kraft er definert som kritisk infrastruktur,199 og forskriftens krav er således ikke oppfylt utenat bortfall av elektrisk kraft er omfattet av den helhetligeROS-analysen.Tall fra Kommuneundersøkelsen viser at til sammen 49prosent av kommunene har gjennomført en ROS-analyse påkraftforsyning i løpet av de fire siste årene. Dette innebærerat over halvparten av norske kommuner har ikke kartlagtden risiko og sårbarhet de står overfor dersom strømmenfaller bort.12.2 beredskapsplaNerEn god beredskapsplan er en forutsetning for effektivt åkunne håndtere store uønskede hendelser. Mens risiko- ogsårbarhetsanalyser som nevnt ovenfor er en forutsetningfor å kunne iverksette risikoreduserende tiltak, bidrarberedskapsplaner til effektiv håndtering av hendelserdersom de først inntreffer. God håndtering av kriserkrever en plan for hvilke tiltak som skal iverksettes underen krise, herunder plan for kriseledelse, varslingsliste,ressursoversikt, evakueringsplaner, kommunikasjonsstrategim.m.Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 stiller kravom at kommunen skal legge den helhetlige risiko- ogsårbarhetsanalysen til grunn for utarbeidelse av enoverordnet beredskapsplan. Videre plikter kommunen åforberede beredskap for håndtering av og gjennomføresamordnet beredskapsplanlegging for uønskedehendelser som er kartlagt i den helhetlige risiko- ogsårbarhetsanalysen. Dette vil være alvorlige hendelsersom ofte vil ha tverrsektorielle konsekvenser og fordrerhåndtering på tvers av ulike sektorer på overordnet nivåog som involverer kommunens politiske og administrativeledelse. Resultatet av denne beredskapsplanleggingen skalsamles i kommunens overordnede beredskapsplan.Overordnet beredskapsplan basert på helhetlig ROS706050403063201022 8 8Ja Nei Har ikke overordnetberedskapsplanIkke sikkerFigur 5. Er den overordnede beredskapsplanen utarbeidet med utgangspunkt i den helhetlige ROS ( jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt§ 4)? Tall i prosent. N=353.199 Infrastrukturutvalget (NOU 2006:6).91


I Kommuneundersøkelsen ble kommunene spurt omden overordnede beredskapsplanen er utarbeidet medutgangspunkt i helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse.Til sammen 85 prosent av norske kommuner oppgir å haen overordnet beredskapsplan. I figur 5 fremkommer detat 63 prosent av beredskapsplanene er utarbeidet medutgangspunkt i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse,mens 22 prosent ikke er det. 8 prosent av kommuneneoppgir for øvrig at de ikke engang har en overordnetberedskapsplan.Dersom den overordnede beredskapsplanen ikke tarutgangspunkt i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse,vil det kunne redusere verdien av planen som godt egnetverktøy for effektiv håndtering av hendelser. Tilsvarende vilgjelde for overordnede beredskapsplaner som er utarbeidetmed bakgrunn i en helhetlig ROS-analyse som ikke syneså oppfylle kravene som stilles til innhold og grunnlag forutarbeidelse. Slike svakheter vil videre kunne forplante segi kommunenes øvrige arbeid med beredskap, for eksempeløvelser, ved at man øver uten å ha oversikt over hvilke typerhendelser det er knyttet størst risiko og sårbarhet til.Siden alle kommuner bør ha bortfall av strøm som uønskethendelse i den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen,følger det også av § 4 første ledd i forskriften at kommunen iden overordnede beredskapsplanen integrerer og samordnersektoriell beredskapsplanlegging for strømbortfall.Hensikten med en beredskapsplan er at den skal fungeresom et redskap for kommunen under en krise. Ulike typerhendelser fordrer ulike tiltak, og det er derfor nødvendig atberedskapsplanen i tilstrekkelig grad er tilpasset ulike typerhendelser. Beredskapsplanen bør for eksempel inneholdeet sett med spesifikke tiltakskort som kan tas frem altettersom hvilke tiltak som vurderes som nødvendig ut frahendelsestype.I Kommuneundersøkelsen er kommunene spurt omhvorvidt bortfall av elektrisk kraft er dekket i denoverordnede beredskapsplanen, og eventuelt for hvor langperiode uten elektrisk kraft det er planlagt for.Beredskapsplan knyttet til bortfall av elektrisk kraft3025201510509Inntil 12timer1213 timer til24 timer186122–3 døgn 4–6 døgn 7 døgn ellermer18Har ingenplan somdekker dette25Ikke sikkerFigur 6. For hvor lang periode med bortfall av elektrisk kraft har kommunen en overordnet beredskapsplan? Tall i prosent. N=342.Til sammen 57 prosent av kommunene har en beredskapsplansom dekker bortfall av elektrisk kraft. Det er storevariasjoner med hensyn til varighet kommunene harplanlagt for. Dette kan ha stor betydning for kommunenesevne til å håndtere langvarige strømbrudd i kuldeperioder.Dette fordi problemene som oppstår ved et bortfall avstrøm vil eskalere etter hvert som tiden går, fra umiddelbareproblemer knyttet til lys, IKT-utstyr og lignende, viabortfall av ekomtjenester etter noen timer, til problemermed oppvarming av boliger og forsyninger av drivstoff ogandre nødvendige varer.Resultatene viser at 36 prosent har planlagt for mer enn ettdøgns bortfall av strøm, 18 prosent har planlagt for mer enntre døgn, mens 12 prosent har planlagt for en ukes bortfallav elektrisk kraft.Det fremkommer videre at 18 prosent, nesten hver femtekommune, ikke har en beredskapsplan som dekker bortfallav elektrisk kraft. Figur 7 på neste side viser hvordan denneprosentandelen varierer mellom kommuner av ulik størrelse.92


4035302520151050Har ikke beredskapsplan som dekker bortfall av elektrisk kraft362521161113Færre enn 2000 2000-4999 5000-9999 10000-19999 20000-49999 50000 eller flereFigur 7.Kommuner som ikke har en beredskapsplan som dekker bortfall av elektrisk kraft, fordelt etter kommunestørrelse. Prosent. N=63.Av kommunene som ikke har en beredskapsplan somdekker bortfall av elektrisk kraft ser man tydeligevariasjoner mellom kommuner av ulik størrelse. Spesieltverdt å legge merke til er det at hele 36 prosent avkommunene med flere enn 50 000 innbyggere oppgir at deikke har en beredskapsplan som dekker bortfall av elektriskkraft.Manglende beredskapsplan for bortfall av strøm vil kunnemedføre store utfordringer for kommunen. Utfordringerkan knytte seg til kriseledelse og kommunikasjon medbefolkningen, ivaretakelse av personer med store pleieogomsorgsbehov, og befolkningen forøvrig. I tilleggskal viktige samfunnsfunksjoner som vann og avløpopprettholdes. I det neste kapitlet går vi nærmere inn på deulike problemene som kan oppstå på disse områdene.93


Med tanke på de mange store utfordringer en krisemedfører, vil kommunens beredskapsplanverk være etsentralt hjelpemiddel i håndteringen. Grunnlaget for engod beredskapsplan ligger i utarbeidelsen av risiko- ogsårbarhetsanalyser.I det følgende er en gjennomgang av dataene for trekommuner av ulik størrelse.Kommune 1 (liten)Kommunen har en helhetlig ROS-analyse fra 2003. Denneer behandlet i kommunestyret, men verken offentligeeller private aktører utover kommunen selv var involvert iutarbeidelsen av analysen. Kommunen har ikke utarbeidetsektorvise risiko- og sårbarhetsanalyser. Dette medføreri utgangspunktet at kommunen i begrenset grad vil haoversikt over risiko og sårbarhet i kommunen, heller ikkei tilknytning til bortfall av elektrisk kraft. Inntrykket erlikevel at kommunens begrensede størrelse vil muliggjøre enviss oversikt.Kommunen har utarbeidet en overordnet beredskapsplanav ukjent årgang. Kommunen oppgir at bortfall avstrøm (i to til tre døgn) er dekket av den overordnedeberedskapsplanen. Planen ble sist øvet i 2008, men ikkei forhold til bortfall av strøm. I tillegg har kommunenutarbeidet enkelte sektorvise beredskapsplaner, blant annetpå områdene helse- og sosialtjenester.Kommunen har strømaggregat tilknyttet kommuneadministrasjonen.Kommunens kriseledelse vil dermedha tilgang til enkelte nødvendige hjelpemidler for åhåndtere en krise. De har imidlertid basert sin elektroniskekommunikasjon på ip-telefoni både ved kommunehusetog ved institusjoner i kommunen. I tillegg benyttesmobiltelefoner. Gitt at fast- og mobiltelefoni og Internett,herunder ip-telefoni, faller bort i løpet av noen timer, vildette svekke kommunens kommunikasjonsmuligheterbetraktelig. Kommunen har ikke utarbeidet beredskapsplanfor bortfall av ekom. Det foreligger heller ingensektorvis beredskapsplan for krisekommunikasjonog informasjonsberedskap. De ser likevel for seg atjakt- og sikringsradio til en viss grad vil kunne ivaretakommunikasjonsbehovet, i alle fall internt i kommunen.Disse radioene vil kunne fungere ved et strømbrudd, mener avhengige av å bli ladet etter en gitt periode, og harbegrensninger med hensyn til taletid og tilgjengelighet.Radioene er ikke i kommunalt eie, og det fremstårnoe uklart hvordan kommunen har tenkt å organisereinnhenting og bruk. Kommunikasjonsmulighetene somdenne løsningen bidrar til er dermed noe uklar.Det foreligger ingen kommunikasjonsstrategi for å giinnbyggerne informasjon, men kommunen ser for seg åformidle dette gjennom lokalsendinger i NRK.Kommune 2 (mellomstor/liten by)Det fremgår at kommunen har en eldre overordnet ROSanalyse.Samtidig oppgir kommunen at de har hatt stortfokus på, og har kommet langt i arbeidet med, en nyoppdatert helhetlig ROS-analyse. Den foreliggende ROSanalysener for øvrig ikke behandlet i kommunestyret,og det er usikkert i hvilken grad andre aktører har værtinvolvert i utarbeidelsen av analysen. Kommunen harutarbeidet en (sektorvis) risiko- og sårbarhetsanalysefor helse- og sosialtjenester, mens det foreligger ingensektoranalyser for andre sentrale områder som vann ogavløp, forsyning av elektrisk kraft og bortfall av ekom. Deter likevel naturlig å anta at disse temaene vil omfattes av nyhelhetlig ROS-analyse som er i ferd med å bli utarbeidet.Når det gjelder overordnet beredskapsplan, er dennesist oppdatert i 2010. Den oppgis også å være utarbeidetmed utgangspunkt i en helhetlig ROS-analyse. Bortfallav strøm (i to til tre døgn) er dekket i den overordnedeberedskapsplanen. Planen er imidlertid ikke øvet de sistefire årene. Sektorvise beredskapsplaner er utarbeidet påen rekke områder, herunder helse- og sosialtjenester, vannog avløp, bortfall av ekom, i tillegg til bortfall av elektriskkraft. Det foreligger derimot ingen beredskapsplan forkrisekommunikasjon.Kommunen har ikke nødstrømsaggregater for kommuneadministrasjonen,men er i ferd med å få på plass etaggregat som kan opprettholde alle funksjoner vedkommunens rådhus. I tillegg har kommunen to store mobileaggregater til bruk i en krisesituasjon. Det fremkommerimidlertid under intervjuene at prioriteringer for bruk avdisse aggregatene i liten grad er avklart.Kommunen baserer i dag sin kommunikasjon påfasttelefoni og mobiltelefoni. Kommunen har ogsåtilgang på et begrenset antall av egne VHF-radioer. Vedet langvarig strømbrudd der ekomtjenester faller bort vildermed kommunen til en viss grad kunne kommuniseremellom egne virksomheter. VHF inngår per i dag ikke ikommunens beredskapsplan for bortfall av ekom, menkommunen ser for seg at det vil være aktuelt å kjøpe innflere slike radioer, og satse på dette som en reserveløsning.Kommunens kanal for kommunikasjon med befolkningenbaserer seg i stor grad på bruk av radio. Dette har ogsåkommunen gode erfaringer med fra tidligere hendelser.95


Kommune 3 (stor by)Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig ROSanalyse.Det er gjennomført sektorvise ROS-analyser forhelse- og sosialtjenester og vann og avløp, men ikke forkraftforsyning og ekom.Overordnet beredskapsplan ble utarbeidet i 2004, menbortfall av elektrisk kraft er ikke dekket av den planen.Det er heller ikke utarbeidet en sektorvis beredskapsplanpå dette området. Tilsvarende mangler kommunen enberedskapsplan for bortfall av ekom. Derimot foreliggerdet beredskapsplaner på sektornivå for områdene helse- ogsosialtjenester, vann og avløp samt krisekommunikasjon.Planen for krisekommunikasjon med befolkningen er basertpå informasjon via Internett og mobiltelefon, og tar ikkehøyde for et lengre bortfall av strøm der disse løsningene erute av drift.svært reduserte muligheter for kommunikasjon, bådeinternt mellom kommunens egne virksomheter og medbefolkningen. Kommunen har verken en plan eller løsningfor disse utfordringene.I mangel av ekomtjenester ser kommunen for seg å ta ibruk manuell varsling og kommunikasjon, for eksempelbruk av plakater og gjennom lokale ressurser, slik somlag og foreninger. Kommunen har imidlertid ingenplan for dette, og det foreligger ingen avtaler om slikeressurser eller hvordan de kan brukes. Situasjonen tatt ibetraktning vil det høye antallet innbyggere i kommuneninnebære en enorm etterspørsel etter informasjon. I mangelav informasjon via ekomtjenester kan dette medførestort press på kommunens kriseledelse, i tillegg til atinformasjonshåndtering vil legge beslag på store ressurser ien ellers kritisk situasjon.Kommunen har fastmontert reservestrømsaggregat til dendelen av kommunehuset der kriseledelse skal utøves. Dettebetyr at kommunen vil ha et lokale med lys, varme ogtilgang på elektronisk utstyr, herunder datamaskiner medelektroniske lister og oversikter.Kommunikasjon mellom kommunens egne virksomheterer basert på fasttelefoni, mobiltelefoni og Internett, ogkommunen har ingen reserveløsninger utover disse. Vedet langvarig bortfall av strøm vil dermed kommunen haVurderingUtarbeidelse av beredskapsplan med utgangspunkti helhetlig ROS-analyse vil være en av de viktigsteforberedelsene kommunene gjør for håndtering av uønskedehendelser. Intervjuene avdekker store mangler knyttet tilutarbeidelse av helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser oganalyser på sektornivå, inkludert bortfall av elektrisk kraft.Dette vil kunne medføre at beredskapsplanen i mindre gradvil være egnet som en operativ plan, noe dybdeintervjuenebekreftet. Det fremkom imidlertid at kommunene tilKulde kan skapeutfordringer vedbortfall av strøm.(Her fraTvedestrandjanuar 2006.)Foto: AndersMartinsen,Agder Energi96


en viss grad hadde en plan for kriseledelse, bemanning,varslingsrutiner med m.m. de hadde i mindre grad forberedtseg på et bortfall av strøm. For at beredskapsplanverket ibest mulig grad skal kunne fungere som et hjelpemiddel vedbortfall av strøm, må slike hendelser inngå i ROS-analyser.Beredskapsplanverket vil da også i større grad kunneidentifisere eventuelle behov for å utarbeide tiltakskort forspesifikke hendelsestyper.Reservestrøm til lokaler for kriseledelse er svært viktig forhåndtering av en krise. Intervjuene viser at kommuneneskriseledelse vil kunne ha tilgang til lokaler medreservestrøm, selv om det kan innebære at kriseledelsenmå etablere seg i andre lokaler enn kommunehuset, someksempelvis et sykehjem.Dybdeintervjuene avdekket manglende oversikt oversærskilte informasjonsbehov og kommunikasjonsutfordringersom burde vært kartlagt i den helhetligerisiko- og sårbarhetsanalysen eller i analyser på sektornivå.Dette er i stor grad mangler knyttet til alternativekommunikasjonsplattformer ved et bortfall av ordinærekommunikasjonsløsninger. Et bortfall av slike tjenestervil gjøre det svært utfordrende å få på plass kontaktpunkthos berørte virksomheter og aktører. Dette vil kunneredusere kriseledelsens handlingsrom i forhold til åkoordinere og samordne aktørene i krisen. Det vil ogsåføre til ekstra utfordringer med hensyn til å etablere etoverordnet situasjonsbilde. Kommunene bør foreta engjennomgang av hva de selv kan gjøre for å opprettholdekontinuitet i ekomtjenester. I dette ligger en kartleggingav hvilke ekomtjenester de er avhengige av for å utføreviktige oppgaver og opprettholde kontinuitet i nødvendigefunksjoner som kommunen skal yte i enhver situasjon.Kommunen bør kartlegge hvilke alternative løsninger tileksempelvis mobiltelefon som er tilgjengelig, hvilke det ermulig å anskaffe, og videre utarbeide en ressursoversiktover hvordan alternative løsninger kan fremskaffes i enkrisesituasjon.KommuneundersøkelsenEn forutsetning for effektiv kriseledelse er tilgangtil reservestrøm ved kriselokalene. Ettersomkommuneadministrasjonen vanligvis benyttes til detteformålet, ble det i Kommuneundersøkelsen stilt spørsmålom i hvilken grad det finnes nødstrømsaggregater,enten fast eller tilrettelagt for mobilt aggregat, tilkommuneadministrasjonen .200 Resultatene fremkommer ifiguren nedenfor.Til sammen 20 prosent av kommunene i undersøkelsenplasserer seg i svarkategorien ”full reservestrømsdekning”,mens 36 prosent plasserer seg i kategorien ”delvisreservestrømsdekning”. Dersom man antar at kommuneri sistnevnte kategori har prioritert nettopp de deleneav kommuneadministrasjonen der kriseledelse utøves,er det først og fremst kommunene i kategorien ”ingenreservestrømsdekning” som vil være sårbare ved et bortfallav strøm. Til sammen 40 prosent av kommunene plassererseg i denne kategorien.200 Svarene ble gitt på en skala fra 0-6, der 0 var oppgitt til å bety”ingen” og 6 ”alle”. Basert på dette er det laget tre kategorier: ”ingenreservestrømsdekning” (0), ”delvis reservestrømsdekning (1-5), og ”fullreservestrømsdekning” (6).Reservestrømsdekning ved kommuneadministrasjonen45403530252015403610205013Ingen reservestrømsdekningDelvis reservestrømsdekningFull reservestrømsdekningIkke relevantIkke sikkerFigur 8. Reservestrømsaggregater (fast eller tilrettelagt for mobile) ved kommuneadministrasjonen. Tall i prosent. N=319.97


Det er grunn til å tro at andelen kommuner som ikke vilha strøm til kommuneadministrasjonen ved et bortfall avstrøm i realiteten er noe høyere enn hva som fremkommerovenfor. Dette skyldes at det i spørsmålsformuleringen ogkategoriseringen ikke er skilt mellom der det er installertfaste reservestrømsaggregater og der det kun er tilrettelagtfor mobile aggregater. Basert på intervjuer og erfaringerer inntrykket at tilgangen på reservestrømsaggregateri kommunene i begrenset grad kan dekke behovet vedet omfattende strømbrudd. Tilgang på aggregater vedkommuneadministrasjonen blir dermed et spørsmål omhvorvidt dette kan prioriteres på bekostning av sykehjem,omsorgsboliger og andre institusjoner som også kan habehov for reservestrøm.For mange av kommunene som ikke vil ha strøm vedkommuneadministrasjonen ved et bortfall av strøm vilflytting av kommunens kriseledelse til alternative lokalermed reservestrøm, eksempelvis sykehjem, være en mulighet.Dersom det ikke er planlagt for dette, for eksempel vedat nødvendige hjelpemidler og IKT-utstyr er installert ireservelokalet på forhånd, vil en slik forflytting gjøre detsvært krevende for kommunens kriseledelse å håndterekrisen på en hensiktsmessig måte. I fravær av ordinæreekomtjenester vil også flytting til andre lokaler kunne gjøredet mer problematisk for andre aktører, som innbyggerene,å komme i kontakt med kriseledelsen.Figuren nedenfor viser hvordan prosentandelen i de ulikesvarkategoriene varierer mellom kommuner av ulikestørrelse.100 %90 %18 14212380 %313070 %60 %292950 %42523640 %7030 %20 %49 5210 %29 29 280 %Færre enn 2000Reservestrøm ved kommuneadministrasjonen2000–49995000–999910000–1999920000–4999950000 eller flereIkke sikkerIkke relevantFull reservestrømsdekningDelvis reservestrømsdekningIngen reservestrømsdekningFigur 9. Reservestrømsaggregater (faste eller tilrettelagt for mobile) ved kommuneadministrasjonen. Tall i prosent. N=319.For kategorien ”ingen reservestrømsdekning” ser man atomkring halvparten av kommunene med færre enn 5 000innbyggere plasserer seg i denne kategorien; omkring entredjedel av kommunene med mellom 5 000 og 50 000innbyggere; mens ingen av kommunene med mer enn 50 000innbyggere plasserer seg i denne kategorien. Det synes altsåå være blant mindre kommuner at det er størst manglerknyttet til reservestrøm ved kommuneadministrasjonen,mens store kommuner i større grad har dette på plass.Erfaringer fra hendelser, blant annet Dagmar, viserat langvarige bortfall av elektrisk kraft kan medføreomfattende bortfall av ekomtjenester, herunder fasttelefon,mobiltelefon og Internett. For å få et inntrykk avkommunenes evne til å kommunisere ved bortfall av sliketjenester ble det i Kommuneundersøkelsen stilt spørsmålom kriseledelsen har alternative løsninger dersomhenholdsvis fasttelefon, mobiltelefon og Internett er utenforbindelse. Resultatene fremkommer i figuren under.98


1009080706050403020100Alternativer til fasttelefon1070SatelittelefonInternett-tjenesterAlternativ fasttelefonoperatør976 320MobiltelefonAutomatisk omrutingAndre alternativIngen alternativ0 1 2Har ikke fasttelefonerIkke sikker100908070605040302010010Alternativer tilmobiltelefon75770SatelittelefonInternett-tjenesterAlternativ mobiloperatørFasttelefon2Automatisk omruting213Andre alternativIngen alternativIkke sikker91009080706050403020100Alternativer til Internett87Mobiltelefon69Fasttelefon6Alternativ internettoperatør19Andre alternativIngen alternativ4 4Ikke sikkerFigur 10. Alternative løsninger dersom henholdsvis fasttelefon, mobiltelefon og Internett er uten forbindelse.Fasttelefon, mobiltelefon og Internett er de alternativenesom er opplyst som alternativer for hverandre dersom enav tjeneste svikter. 10 prosent av kommunene oppgir at dei tillegg til fasttelefon og mobiltelefon har satellittelefonsom alternativ. 20 prosent av kommunene oppgir at de har”andre alternativ”.Resultatene viser at kun et fåtall kommuner vil være istand til å kommunisere ved et bortfall av både fasttelefon,mobiltelefon og Internett. For 10 prosent av kommunenevil satellittelefon kunne gjøre det mulig kommunisereeksternt. 20 prosent oppgir ”andre alternativ”. Basertpå intervjuer er det grunn til å tro at dette i hovedsakutgjør jakt- og sikringsradio, eventuelt sambandsnett forbrannvesen. For kommunene med slike løsninger vil detkun være mulig å opprettholde en intern kommunikasjonmellom kommunen og enkelte aktører. Det er imidlertidgrunn til å tro at dette er løsninger som fungerer best i småkommuner, fordi både areal og antall innbyggere er mindre.Åpne VHF-løsninger kan være mindre egnet i områder medhøy befolkningstetthet, der det kan være mange brukeresamtidig, men også i kommuner med lange avstander.Bortfall av ekom vil medføre store, men til en viss grad ogsåulike utfordringer for kommunene. Det er naturlig å se forseg at små kommuner med korte avstander i større grad vilkunne håndtere en slik situasjon. Likevel viser erfaringenefra Dagmar at også slike kommuner kan få en rekkeutfordringer ved bortfall av ekom, for eksempel knyttet til åfremskaffe oversikt over situasjonsbildet rundt i bygdene ogå opprettholde kommunikasjon med Fylkesmannen.helse og omsorgKommunene har ansvar både for beboere på institusjon,som sykehjem og omsorgsboliger, og personer i egen boligsom er avhengig av helse- og omsorgstjenester.Ved bortfall av strøm vil tjenestetilbudet på sykehjemi stor grad avhenge av tilgang til og kapasitet påreservestrømsaggregater. Som et minimum vil det værebehov for nødstrøm til IKT-systemer, elektromedisinskutstyr 201 , matlaging og lys. Ved bortfall av strøm vinterstideller ved lave temperaturer vil behovet for reservestrømvære særlig stort for å kunne opprettholde akseptabelinnetemperatur. Mangel på reservestrøm i en kuldeperiodevil medføre at innetemperaturen i løpet av kort tid faller,og uten andre alternative oppvarmingskilder vil detkunne bli behov for evakuering. Det samme gjelder foromsorgsboliger, hvor det i stor grad bor eldre menneskermed nedsatt funksjonsevne og svekket helse og andre medspesielle omsorgsbehov.201 Elektromedisinsk utstyr: Ethvert medisinsk utstyr, inkludertsystemløsninger, beregnet for mennesker eller dyr, og som for å fungereer avhengig av en elektrisk energikilde, samt nødvendig tilbehør til sliktutstyr, jf. §3 Forskrift om bruk og vedlikehold av elektromedisinsk utstyr.99


Pleietrengende i egen bolig betjenes av hjemmetjenesten 202 .Dette er en gruppe som også er sårbar overfor bortfallav strøm. Dette kan være personer med sykdom, svekkethelse og nedsatt funksjonsevne, hvilket medfører behovfor hjelp, eksempelvis til av- og påkledning, til å ivaretadaglig personlig hygiene, m.m. 203 Selv om den enkeltepleietrengende har alternative oppvarmingskilder i egenbolig, vil dette være en gruppe mennesker som har stortbehov for hjelp og assistanse.Helse- og omsorgstjenesten tilbyr også en del andretjenester til hjemmeboende, som for eksempelstøttekontakt, trygghetsalarm, matombringing ogavlastning. Enkelte mottakere av hjemmetjenester eravhengig av elektromedisinsk utstyr. Ved bortfall avelektrisk kraft vil dette utstyret i stor grad kunne benyttesmed batterikapasitet. Det vil likevel være behov for ekstratilsyn med pasienter som er avhengig av slikt utstyr.Kommunens ansvar for helse er ikke avgrenset tilgruppene omtalt ovenfor. Kommunen er også ansvarligfor ivaretakelse av den øvrige befolkningens sikkerhet ogtrygghet innenfor sitt geografiske område. Ved bortfall avstrøm i en kuldeperiode kan dette innebære at kommunenmå bistå med evakuering og innlosjering. Særlig manglendetilgang på alternative oppvarmingskilder vil påvirkeinnbyggeres behov for hjelp. Ettersom innbyggere i byer ogtettsteder med blokkbebyggelse i større grad har elektriskkraft som eneste oppvarmingskilde, kan behovet for dennetypen utfordringer variere mellom kommuner med ulikstørrelse og bosettingsstruktur.Kommune 1 (liten)Den aktuelle kommunen har ikke gjennomført ROS-analyseknyttet til kraftforsyning eller helse- og omsorgstjenester.Kommunen har likevel beredskapsplaner for bortfall avelektrisk kraft og helse- og omsorgstjenestene.Kommunen har ett sykehjem med heldøgnspleie forom lag 20 pasienter. På sykehjemmet er det installertreservestrømaggregat som, i tillegg til å sørge for strømtil lys og elektromedisinsk utstyr, har kapasitet til åopprettholde varme på sykehjemmet, selv ved temperaturerunder frysepunktet.Kommunen har også 4 omsorgsboliger med heldøgnspleiefor 85 pasienter. Det er fast reservestrømsaggregateller tilrettelagt for mobilt aggregat ved tre av de fireomsorgsboligene. Aggregatkapasiteten begrenser segimidlertid til lys og mindre strømkrevende apparater. Utfra kommunens tilgang på reservestrømsaggregater er detuklart i hvilken grad det vil være aggregater tilgjengeligetil tre omsorgsboliger samtidig. Kommunen har derimotalternative oppvarmingskilder på tre av fire omsorgsboligeri form av peis og oljefyr. Dette vil kunne avhjelpe behovetfor oppvarming, men har store begrensinger for hvorstore deler av lokalene som er mulige å holde varme. Detfremkommer også at noen av disse oppvarmingskildeneverken brukes eller testes regelmessig. Det synes derfortvilsomt at disse løsningene vil være tilstrekkelig for åopprettholde et forsvarlig tilbud til beboerne, og vedet langvarig bortfall av strøm er det grunn til å tro atdet vil oppstå behov for flytting eller evakuering avbeboere. Kommunene har ingen plan for evakuering avpleietrengende i institusjoner, men oppgir at fortetting avpasienter vil være en mulighet. Flytting av pleietrengendevil utvilsomt medføre ekstra belastninger for bådepasienter og helsepersonell, men det begrensede antalletpleietrengende i den aktuelle kommunen gir grunn til å troat slike improviserte løsninger vil la seg gjennomføre på enhensiktsmessig måte.Antallet pleietrengende i egen bolig i den aktuellekommunen er begrenset, og kommunen oppgir å ha godoversikt over denne gruppen. Det fremkommer imidlertidat man er usikker på hvorvidt hjemmetjenesten vil hatilgang på journaler og pasientoversikter ved bortfall avstrøm. Kommunen mener at man likevel vil ha oversikt.Mange av de pleietrengende i egen bolig bor i distriktetog har vedfyring som alternativ oppvarmingskilde. Dettevil kunne begrense omfanget av personer som må flytteseller evakueres i kommunen. For mange i denne gruppenvil likevel vedfyring og andre praktiske gjøremål kreveassistanse. Dersom det ikke er pårørende som kan bistå, vildette medføre stort press på kommunes hjemmetjenester.Det er naturlig å anta at det vil være et økt behov fortilsyn, ikke minst av medisinsk personell. Fordi lister formedisinering kun ligger lagret elektronisk på servere utenreservestrøm kan dette medføre en risiko.202 Hjemmetjenesten brukes her som en samlebetegnelse for kommunalepleie- og omsorgstjenester som mottas av personer som ikke bor påinstitusjon, men i egen bolig eller omsorgsbolig. Den enkelte mottarhjemmetjenester enten i form av hjemmesykepleie og/eller praktiskbistand. Praktisk bistand kan for eksempel være ulike former forhjemmehjelp eller tiltak som brukerstyrt personlig assistent.203 Pleietrengende er personer som bare med hjelp av andre, eller med noenvansker, klarer å kle av og på seg eller ivareta daglig personlig hygiene.SSB. Seniorer i Norge 2010.Ettersom antallet pleietrengende i egen bolig er begrenset,og fordi man har god oversikt over beboerne, menerkommunen selv at de vil takle en situasjon med bortfallav strøm. Kommunen er imidlertid sårbar ved at den istor grad er avhengig av de ansattes og enkeltpersonerspersonlige kjennskap til pasientene og deres behov.100


Kommune 2 (mellomstor/liten by)Den aktuelle kommunen har ikke utarbeidet ROSanalyseknyttet til kraftforsyning, men har likevel enberedskapsplan på området. Med hensyn til helse- ogomsorgstjenester har kommunen både gjennomført ROSanalyseog utarbeidet beredskapsplan.Kommunen har til sammen ni sykehjem av varierendestørrelse. Ved tre av de største sykehjemmene finnes detreservestrømsaggregater som kan opprettholde nødvendigefunksjoner, inkludert varme. Aggregatene har storereservetanker, og kan dermed kjøres i flere dager. Detoppgis for øvrig også at kommunen har hatt flere øvelserknyttet til bruk av aggregatene, og det foreligger derforrutiner for oppstart og testing. Tre andre sykehjem haraggregater for lys og de viktigste administrative funksjoneneog apparatene. På de tre minste sykehjemmene er det ikkeinstallert faste aggregater, men det er tilrettelagt for mobiltaggregat på to av disse. Det foreligger imidlertid ikke noenprioritering for kommunens to mobile aggregater, og detfremstår som uklart i hvilken grad sykehjem uten nødstrømvil kunne disponere disse. Ved langvarig bortfall av strømi en kuldeperiode vil det uansett bli behov for flytting ellerevakuering av pasienter fra sykehjemmene med aggregateruten kapasitet til oppvarming. Kommunene har utarbeideten plan for dette ved at de tre sykehjemmene med fullreservestrømsdekning kan ta imot pasientene fra andresykehjem.For pleie- og omsorgstjenesten oppgir kommunene at manhar reservestrøm til administrative tjenester, herunderpasientlister og lister knyttet til medisinering. I tillegg erdet innarbeidet rutiner for å kunne ta ut manuelle lister.Dette gjør at kommunene ved et bortfall av strøm vil hagod oversikt over pleietrengende i egen bolig og hvilkemennesker som kan antas å ha størst behov og dermed måprioriteres i forhold til tilsyn og hjemmebesøk. Kommunenhar også lagt opp til at det alltid skal være reservepakkermed mat hjemme hos de pleietrengende. Kommunene harvidere utarbeidet en plan for evakuering av pleietrengendesom ikke lenger kan bli i eget hjem, hvor det fremgårat disse skal tas inn på et av sykehjemmene med fullreservestrømsdekning.Kommune 3 (stor by)Den tredje kommunen har verken ROS-analyse eller enberedskapsplan knyttet til bortfall av strøm. Kommunenhar gjennomført en ROS-analyse innen helse og omsorg,der åtte timers bortfall av strøm var en av hendelsene somble vurdert. Kommunen har også laget en beredskapsplanbasert på dette.Kommunen har flere store sykehjem med til sammen flerehundre pasienter. Det er fastmonterte reservestrømsaggregaterpå alle sykehjemmene, men aggregatene kan kunopprettholde lys og administrative funksjoner, og ingen harkapasitet til å sørge for varme på sykehjemmet. Ved bortfallav strøm i kuldeperioder vil dette bety at innetemperaturenvil synke gradvis, og ved et lengre bortfall vil det bli et stortbehov for å evakuere pasienter til lokaler med oppvarmingsmuligheter.Kommunen har riktignok ett stort mobilt nødstrømsaggregatmed kapasitet til oppvarming, men selv omdet skulle la seg gjøre å få installert aggregatet på et avsykehjemmene, er det likevel tvilsom hvorvidt dette villekunne avhjelpe situasjonen i tilstrekkelig grad, tatt ibetraktning det store antallet pasienter kommunen har ansvarfor. Kommunen har ingen plan for evakuering av pasienter.Kommunen har også en rekke omsorgsboliger. Det finnesikke reservestrømsaggregater ved omsorgsboligene, ogmulighetene til oppvarming er dermed begrenset tilalternative oppvarmingskilder. Det vil dermed bli behov forå flytte beboere i løpet av relativt kort tid.Kommunen synes i liten grad å ha oversikt over hvordanet langvarig bortfall av elektrisk kraft i kuldeperioder vilramme personer som mottar hjemmesykepleie eller praktiskbistand i hjemmet. Det foreligger ingen oversikt over hvilkeoppvarmingsløsninger disse brukerne benytter, men detantas at en stor andel er avhengig av strøm til oppvarming.Tilsvarende som på sykehjem og i omsorgsboliger, viltemperaturen i disse boligene synke dersom strømmenfaller bort ved lave temperaturer, og ved langvarig bortfallvil det også her bli behov for å evakuere beboere. Dettekan også bli nødvendig som følge av svikt i strømavhengigelektromedisinsk utstyr. For hjemmesykepleien i kommunenbetyr et bortfall av strøm at det i løpet av kort tid vil oppståbehov for tilsyn med pleie- og hjelpetrengende i egen bolig.I denne kommunen innebærer dette tilsyn med flere hundrepasienter. De ansatte i kommunens hjemmehjelpstjenestebruker mobiltelefon som kommunikasjonsmiddel. Svikt idenne kommunikasjonsmuligheten vil gjøre det vanskeligå få oversikt over pasientenes behov, vanskeliggjørekoordinering av personell, og gjøre tilsyn tidkrevende.I motsetning til i de andre kommunene finnes det i dennekommunen er stor bykjerne der en betydelig andel avboligene har elektrisitet som eneste oppvarmingskilde.Kommunen har ikke oversikt over hvor mange innbyggeredette utgjør, men på bakgrunn av at det bor flere enn50 000 innbyggere i byen kan det antas at det er snakk omtusenvis. I den grad disse menneskene ikke selv er i standtil å finne alternative steder å bo, vil dette også kunne væreinnbyggere som kommunen må ta hånd om. Evakuering101


og innlosjering av et så stort antall mennesker ville krevestore ressurser av kommunen i tillegg til egnede lokaler.Kommunen har heller ikke tilrettelagt for tilkopling avnødstrømsaggregater på skoler, barnehager eller andre typerlokaler som kunne tenkes å bli benyttet til innlosjering.VurderingSom det fremkommer over er det store variasjoner mellomde tre kommunene med hensyn til helsemessig og sosialberedskap i forbindelse med strømbortfall. Kommunenehar i varierende grad gjennomført ROS-analyser knyttettil bortfall av strøm når det gjelder helse og omsorg, noesom tydelig gjenspeiles i ulik bevissthet og oversikt overhvilke utfordringer de vil møte ved et langvarig bortfall.Ikke minst synes varierende grad av gjennomføring ogkvalitet i ROS-analysene å resultere i store forskjelleromkring reservestrømsaggregater ved sykehjem ogomsorgsboliger. For eksempel har kommune 3 (stor by)utarbeidet en ROS-analyse med åtte-timers bortfall avstrøm som er lagt til grunn for beredskapsarbeidet innenhelse og omsorg. Som det fremkommer ovenfor er det iden samme kommunen store mangler på dette området,ved at ingen av sykehjemmene har reservestrømsaggregatersom kan opprettholde varme ved et lengre bortfall avstrøm. Tilsvarende, dog ikke like alvorlige, mangler finnesi kommune 1 (liten), der det heller ikke er gjennomførtROS-analyser innen helse og omsorg. På motsatt sideer kommune 2 (mellomstor), som har gjennomførtROS-analyse både når det gjelder bortfall av elektriskkraft og helse og omsorg. Kommunen har langt bedrereservestrømskapasitet ved sine sykehjem, og i den graddette ikke er tilstrekkelig har kommunen en plan forhvordan utfordringene skal håndteres.Reservestrøm fremstår som særlig viktig innen helseog omsorg. Intervjuene viser store forskjeller i de trekommunene med hensyn til reservestrømskapasitet. Detsynes å være disse forskjellene som gir størst utslag når detgjelder hvordan en hendelse med langvarig bortfall av strømi en kuldeperiode vil utvikle seg.I forlengelsen av dette viser også intervjuene betydningenav kommunestørrelse med hensyn til omfanget ogkompleksiteten av problemene som kan oppstå vedmanglende beredskap. Selv om både kommune 1 (liten) ogkommune 3 (stor by) har betydelige svakheter knyttet tilhelsemessig og sosial beredskap, fremstår konsekvensene avdette som vesensforskjellig i de to kommunene. Mens det ergrunn til å anta at kommune 1 (liten), i mangel av en plan,ville kunne håndtert situasjonen gjennom innlosjering ogfortetting i ett enkelt lokale med reservestrøm, fremstår ikketilsvarende (improviserte) løsning som like gjennomførbari kommune 3 (stor by) med flere hundre pasienter ogbeboere.KommuneundersøkelsenFor å kartlegge beredskapen innen helsesektoren vedbortfall av strøm i norske kommuner ble det stilt flerespørsmål omkring temaet i Kommuneundersøkelsen, medet særlig fokus på reservestestrømskapasitet.Et av spørsmålene i undersøkelsen var i hvilken grad detfinnes reservestrømsaggregater, enten fast eller tilrettelagtfor mobilt aggregat, ved sykehjem i kommunen. 204Resultatene fremkommer i figuren nedenfor.204 Svarene ble gitt på en skala fra 0-6, der 0 var oppgitt til å være lik”ingen” og 6 lik ”alle”. Basert på dette er det laget tre kategorier: ”ingensykehjem” (0), ”noen sykehjem” (1-5), og ”alle sykehjem” (6).Pleietrengendekan rammesekstra hardt nårstrømmen går.102Foto: Colourbox


60Reservestrømsaggregater tilknyttet sykehjem50403020100573293Ingen sykehjem Noen sykehjem Alle sykehjem Ikke sikkerFigur 11. Reservestrømsaggregater (fast eller tilrettelagt for mobilt) på sykehjem. Tall i prosent. N=357.Til sammen 57 prosent av kommunene i undersøkelsenoppgir at de har reservestrømsaggregat, enten fast ellerved at det er tilrettelagt for mobilt, ved ”alle sykehjem”; 32prosent plasserer seg i kategorien ”noen sykehjem”; mens9 prosent av kommunene plasserer seg i kategorien ”ingensykehjem”.Fordi antallet sykehjem i de enkelte kommunene somhar svart ikke er kjent, er det problematisk å antyde hvoralvorlig det er at 32 prosent av kommunene plasserer segi kategorien ”noen sykehjem”. I én kommune kan dettebety at man mangler reservestrøm til åtte sykehjem, mens iandre kan det tilsvare ett sykehjem. Tilsvarende gjelder forkategorien ”ingen sykehjem”; I noen kommuner kan dettevære mange sykehjem, i andre kun ett. Det man imidlertidmed sikkerhet kan si om kommunene i disse to kategorieneer at de har minimum ett sykehjem uten mulighet forreservestrøm. Dette er tilfellet i 41 prosent av kommunene iundersøkelsen.Som på spørsmål om reservestrøm ved kommuneadministrasjon,er det ikke skilt mellom tilfeller der manhar installert faste aggregater, og der det kun er tilrettelagtfor mobile aggregater. I kommuner hvor antallet sykehjemder det kun er tilrettelagt for mobile aggregater overstigerantallet tilgjengelig aggregater, vil det nødvendigvis væresykehjem som ikke får tilgang på reservestrøm. Det ersåledes usikkert hvor mange av kommunene i kategorien”alle sykehjem” som i realiteten vil ha reservestrøm til allesykehjem ved et omfattende strømbrudd.Selv om aggregater normalt kan drifte IKT-systemer,elektromedisinsk utstyr, lys og lignende, har de ikkenødvendigvis kapasitet til oppvarming. Som vist overforhar kommune 3 (stor by) reservestrømsaggregater til allesykehjem, men hvor ingen av aggregatene har kapasitet tiloppvarming. I Kommuneundersøkelsen ble kommunenederfor også spurt i hvilken grad de vil være i stand til åopprettholde akseptabel innetemperatur på sine sykehjemsplasserved bortfall av elektrisk kraft i fire dager eller mer,med temperaturer under frysepunktet. 205 Igjen ble svarenegitt på en skala fra 0-6, der 0 var oppgitt til å være lik”ingen”, 3 lik ”halvparten”, og lik 6 ”alle”. Resultatenefremkommer i figuren på neste side.205 Svarene ble gitt på en skala fra 0-6, der 0 var oppgitt til å være lik”ingen”, 3 lik ”halvparten”, og lik 6 ”alle”. Basert på dette er detlaget tre kategorier: ”ingen sykehjemsplasser” (0), ”halvparten avsykehjemsplassene” (1-5), og ”alle sykehjemsplasser” (6).103


60Opprettholdelse av varme på sykehjem504030203249105140IngensykehjemsplasserHalvparten avsykehjemsplasseneAlle sykehjemsplasserIkke sikkerFigur 12. Opprettholdelse av akseptabel innetemperatur på sykehjem ved langvarig bortfall av elektrisk kraft i temperaturer under frysepunktet.Tall i prosent. N=351.Til sammen 49 prosent av kommunene oppgir at de vilklare å opprettholde akseptabel innetemperatur på alle sinesykehjemsplasser ved bortfall av strøm i en kuldeperiode;32 prosent av kommunene plasserer seg i kategorien ”halvpartenav sykehjemsplassene”; mens 5 prosent oppgir atde ikke vil være i stand til å opprettholde innetemperaturpå noen av sine sykehjemsplasser. Resultatene er istor grad sammenfallende med resultatene knyttet tilreservestrømsaggregater ved sykehjem.Fordi antallet sykehjemsplasser i de enkelte kommuneneikke er kjent, er det også her vanskelig å si noe om hvoralvorlig det er at et betydelig antall kommuner plassererseg i kategoriene ”halvparten av sykehjemsplassene” og”ingen sykehjemsplasser”. I én kommune kan ”halvpartenav sykehjemsplassene” tilsvare et hundretallspleietrengende, mens i en annen kan det tilsvare et titalls.Tilsvarende gjelder for kommuner i kategorien ”ingensykehjemsplasser”. Like fullt viser resultatene at mangekommuner ikke vil klare å opprettholde innetemperaturpå et ukjent, men i mange tilfeller betydelig, antall sykehjemsplasserved et bortfall av strøm i en kuldeperiode.Dette er tilfellet i 37 prosent av kommunene.Manglende evne til å opprettholde varme vil i løpet avrelativt kort tid medføre et behov for evakuering av pleietrengende.Dette vil kunne medføre en stor belastningfor pleietrengende, og det vil være krevende for personelli helsetjenesten. Hvor kritisk en slik situasjon blir,kan avhenge av flere forhold. Først og fremst vil antallpleietrengende som må evakueres være viktig. Videre vilmuligheten for alternative lokaler være viktig. I kommunermed kun ett sykehjem kan dette bli kritisk. Alternativelokaler med reservestrøm vil kunne avhjelpe situasjonen,men mangler på IKT- og medisinsk utstyr kan uansettbli kritisk. I større kommuner med flere sykehjem vilevakuering i form av flytting til andre sykehjem være enmulighet. Store sykehjem, med et høyt antall pasienter, flereetasjer, heiser som ikke fungerer, osv., vil like fullt skapestore utfordringer.På samme måte som for sykehjem har kommunene blittspurt om i hvilken grad de har reservestrømsaggregater,enten faste eller tilrettelagt for mobile, ved sineomsorgsboliger. 206 Spørsmålene og kategoriseringen avsvarene er gjennomført på samme måte, med de nevntebegrensinger dette medfører.206 Svarene ble gitt på en skala fra 0-6, der 0 var oppgitt til å være lik”ingen” og 6 lik ”alle”. Basert på dette er det laget tre kategorier:”ingen omsorgsboliger” (0), ”noen omsorgsboliger” (1-5), og ”alleomsorgsboliger” (6).104


60Reservestrømsaggregater tilknyttet omsorgsboliger50403020104931010 8 1Ingen omsorgsboliger Noen omsorgsboliger Alle omsorgsboliger Ikke sikker Ikke relevantFigur 13. Reservestrømsaggregater (faste eller tilrettelagt for mobile) tilknyttet omsorgsboliger. Tall i prosent. N=312.Resultatene viser at til sammen ti prosent av kommunenei undersøkelsen oppgir at de har nødstrømsaggregattilknyttet alle sine omsorgsboliger, 31 prosent plassererseg i kategorien ”noen”, mens 49 prosent ikke harreservestrømsaggregat til noen av sine omsorgsboliger.Sammenlignet med resultatene på sykehjem, er det langtfærre kommuner som har (faste eller tilrettelagt for mobile)reservestrømsaggregater tilknyttet sine omsorgsboliger. Somtidligere vist synes det å være en nær sammenheng mellomreservestrømsaggregater og evne til å opprettholde varmeved slike institusjoner under strømutfall. En mer variertsammensetning av beboere på omsorgsboliger gjør detvanskeligere å vurdere betydningen av ikke å ha reservestrømenn ved sykehjem. Det er likevel rimelig å anta at deti enhver kommune med omsorgsboliger vil være personersom kan få problemer dersom strømmen faller bort oginnetemperaturen faller. Det er derfor betenkelig at annenhverkommune ikke har reservestrømsaggregater (verkenfast eller tilrettelagt for mobile) ved noen av sine omsorgsboliger.Den nevnte problematikken knyttet til skillet mellom derdet er installert faste reservestrømsaggregater og der detkun er tilrettelagt for mobile aggregater, kan også herinnebære at andelen kommuner uten reservestrøm til sineomsorgboliger i realiteten vil være høyere.Omfanget og alvorligheten av manglende reservestrømved sykehjem og omsorgsboliger har naturligvis ogsåsammenheng med hvorvidt kommunen har planer for åflytte eller evakuere pasienter, og hvorvidt kommunenhar egnede lokaler med alternative energikilder. Figurennedenfor viser hvorvidt kommunen har utarbeidet en planfor evakuering av pleietrengende til egnede lokaler medalternativ energikilde ved bortfall av elektrisk kraft i helekommunen.105


60Plan for evakuering av pleietrengende5040305420381024140Ja, for pleietrengendei institusjonJa, for pleietrengendei egen boligNeiIkke sikkerFigur 14. Plan for evakuering av pleietrengende til egnede lokaler med alternativ energikilde ved langvarig bortfall av elektrisk kraft. Tall i prosent.N=352.Som det fremkommer av figuren har 54 prosent avkommunene en plan for evakuering av pleietrengende iinstitusjon, mens 38 prosent har en plan for pleietrengendei egen bolig. 24 prosent oppgir at de ikke har en plan forevakuering av pleietrengende.Ved å se resultatene ovenfor i sammenheng med kommunensreservestrømskapasitet og evne til å opprettholdeakseptabel innetemperatur på sykehjem, kan man få etbedre inntrykk av hvorvidt kommunene har en nødvendigberedskap på området. Det fremkommer av dataeneat 28 prosent av kommunene som oppgir at de ikke vilklare å opprettholde akseptabel innetemperatur ved sinesykehjemsplasser (ved 4 dagers bortfall av strøm medtemperaturer under frysepunktet), heller ikke har en planfor evakuering av pleietrengende. Dette utgjør til sammen10 prosent av kommunene i undersøkelsen. Prosentandelener relativt sett lav, men for de mange pleietrengende idisse kommunene vil det likevel kunne medføre kritiskesituasjoner.vaNN og avløpVannforsyning og avløpshåndtering er kritiske funksjonersom kommunen vanligvis har ansvar for. Særlig forsyningav drikkevann er helt nødvendig for å kunne ivaretagrunnleggende behov i befolkningen. En velfungerendevannforsyning forutsetter både trykk og rensing. Medhensyn til trykk vil utfordringene ved bortfall av elektriskkraft variere mellom kommuner som har naturlig trykk,og de som er avhengig av trykkforsterking ved hjelp avpumper. Mens kommuner med naturlig trykk i stor grad vilkunne opprettholde vannforsyning ved bortfall av strøm, vilkommuner med behov for trykkforsterkning være avhengigav reservestrøm for å opprettholde vannforsyning.Utfordringer knyttet til trykk består imidlertid ikkeutelukkende av at vannet når mottakere. Norskevannledningsnett er av varierende kvalitet, hvilketinnebærer at ledningene kan være utette. Dersom trykketi ledningen faller, vil forurenset vann fra jorda rundtledningene kunne trekke inn. 207 Særlig i tilfeller deravløpsledninger og vannledninger er lagt i samme grøftkan dette utgjøre en risiko. Det eneste som med sikkerhetkan hindre dette er å holde overtrykk på ledningen. Detteforutsetter i enkelte tilfeller elektrisk kraft til pumper i formav fastmonterte aggregater.Helsemyndighetene krever desinfisering av alt vann, medunntak av godt beskyttet grunnvann som kan vise til stabilttilfredsstillende vannkvalitet. Kommunen kan likevel i enalvorlig nødssituasjon, etter uttalelse fra medisinsk fagligrådgiver og det lokale Mattilsynet, bestemme at det fortsattskal leveres vann fra et vannforsyningssystem i kommunen,selv om kravene til vannkvalitet ikke tilfredsstiller krav idrikkevannsforskriften. Unntaket skal være tidsbegrensetog forutsetter at vannforsyningen ikke kan sikres på enannen måte, og at overskridelsen ikke medfører uakseptabelfare for folkehelsen.Et bortfall av kraftforsyning kan, i mangel av reservestrøm,føre til situasjoner som kan medføre helsemessig risiko ellervesentlige svekkelser av drikkevannskvaliteten. Vannverkets36207 Norsk vann (www.norskvann.no).106


Forsyning av drikkevanner nødvendig for å kunneivareta grunnleggendebehov i befolkningen.Foto: Reuters/Scanpixeiere, i mange tilfeller kommunen, skal da informeremottakere av vannet om dette og om mulige forholdsregler.I den grad kommunen/vannverket har fastmonterteaggregater knyttet til rensing vil man kunne redusererisikoen for slike situasjoner betraktelig.For avløpshåndteringens del er det først og fremst rensingsom er viktig. Også denne typen rensing er avhengig avreservestrøm ved bortfall av kraft. Manglende rensing avavløp utgjør i mindre grad helsemessige utfordringer, menkan medføre lokal forurensing.Kommune 1 (liten)Kommunen har ikke utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalysereller beredskapsplaner for vann og avløp. Selvom kommunen forsynes av interkommunalt vannverk,er vannforsyning like fullt et kommunalt ansvar, spesieltmed tanke på at ikke hele kommunen forsynes av detinterkommunale vannverket. Elektrisk kraft kan væresvært viktig for kraftforsyningen, men kommunen har ikkeutarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser knyttet til bortfallav elektrisk kraft. Det foreligger likevel en beredskapsplanpå dette området. Inntrykket er likevel at kvaliteten påplanen er utilstrekkelig i forhold til de problemstillingersom ble reist.Det interkommunale vannverket som forsyner kommunen,sørger også for rensing av vannet. Vannverket arbeidermed en plan for styrking av nødstrømstilgangen, hvilkettilsier at denne per nå ikke har tilstrekkelig kapasitet.Kommunen har imidlertid tre til fire mobile aggregatersom kan pumpe vann til høydebassenger. Disse må flyttesmellom pumpestasjoner med de praktiske utfordringerdette medfører. I den grad beredskapsplanen legger opp tilpraktisk vanskelige løsninger som baserer seg på flyttingav aggregat, vil kommunikasjon bli ekstra viktig. Detforeligger ingen beredskapsplan for bortfall av ekom.Kommunen antar at det interkommunale vannverkethar drivstoff til å kjøre aggregatene i ett døgn. For øvrigfinnes det noen mindre frittstående vannverk i kommunen.Det er ikke mulighet for tilkobling av aggregat på disse.Kommunen testkjører av og til egne vannverk som de menervil kunne dekke en del av kommunens behov i en krise.Når det gjelder avløp, har ikke kommunen reservestrømknyttet til renseprosessen, hvilket betyr utløpet vil gå rett inaturen.107


Kommune 2 (mellomstor/liten by)Kommunen har risiko- og sårbarhetsanalyse for vann ogavløp fra 2009. Ett av scenarioene i denne er bortfall avstrøm i tre dager. Strømbortfall ble vurdert som lite kritisk.Kommunen har for øvrig naturlig trykk og er ikke kritiskavhengig av trykkforsterking for å levere vann. I enkelteområder er det imidlertid behov for trykkøkning for åopprettholde normalt trykk, og man har derfor flerepumpestasjoner i disse områdene. Det er tilrettelagt formobile reservestrømsaggregater på samtlige, men kunto kan betjenes samtidig med de mobile aggregatenesom kommunen har tilgjengelig. I områdene som ikkeprioriteres vil dermed trykket falle, men vann vil likevel nåfrem til brukerne.Kommunen har to hovedvannverk der vann renses. Beggevannverkene har fastmonterte reservestrømsaggregatersom sørger for at alle renseprosessene vil gå som normaltselv om strømforsyningen faller bort. Kommunen har storedrivstofflagre til aggregatene.Kommune 3 (stor by)Kommunen virker å være godt dekket. Alle hovedvannverkhar fast aggregat eller det er tilrettelagt for mobilt aggregat.Det er likevel mangler knyttet til enkelte distriktsvannverk.Det synes likevel som om kommunen har oversikt overområdet ettersom det blant annet er utarbeidet risiko- ogsårbarhetsanalyser for vann og avløp. Det foreligger også enberedskapsplan for området.Kommunens vannforsyning er i all hovedsak basertpå naturlig trykk. Enkelte områder krever imidlertidtrykkforsterkning ved hjelp av pumper, og kommunenhar mobile aggregater til dette formålet. Kommunen harogså et titals atskilte distriktsvannverk som leverer vann tilbarnehager, skoler, og lignende. Enkelte av disse manglerderimot reservestrøm.Det er etablert reservestrøm ved kommunens renseanlegg.Vann som leveres vil derfor være desinfisert, men enkelteav renseprosessene er ikke koblet til reservestrøm. Dette vilresultere i redusert bruksmessig kvalitet for innbyggerne,i form av misfarge og lukt, men dette vil ikke utgjøre enhelsefare. Det vil i en slik situasjon bli et stort behov forå varsle befolkningen, ettersom det lett kan oppstå tvilom vannets kvalitet. I en situasjon med samtidig bortfallav ekom vil varsling være en utfordring. Kommunen harimidlertid ikke en beredskapsplan for bortfall av ekom, ellerløsninger knyttet til et bortfall.Kommunen har ikke reservestrømsaggregater til rensing vedavløpsanlegget. Ved å legge til rette for omløp vil man blikvitt avløpsvannet, men det vil ikke renses.VurderingSelv om vann er kritisk for å ivareta grunnleggendebehov for befolkningen er det mangler på dette områdeti de tre kommunenes risiko- og sårbarhetsanalyser ogberedskapsplaner. Det virker likevel som om kommunenehar stor oppmerksomhet på vannforsyning, og at de vilkunne levere vann til store deler av innbyggerne. Det villikevel kunne være utfordringer knyttet til vannforsyningfordi tilgangen til nødstrøm i enkelte tilfeller er basert påflytting av aggregat. Dette vil kunne medføre praktiskeog kommunikasjonsmessige utfordringer. I den gradforurensing av drikkevannet vil bli en problemstilling, vilogså varsling i en situasjon med bortfall av ekom kunnemedføre utfordringer.KommuneundersøkelsenNødstrøm er i mange kommuner en forutsetning for åkunne levere drikkevann dersom strømmen faller bort, bådemed hensyn til trykk og renseprosesser. Dette har også værttema i Kommuneundersøkelsen.Kommunene ble spurt i hvilken grad det finnes reservestrømsaggregat,enten fast eller tilrettelagt for mobiltaggregat, til trykkforsterkning ved sine hovedvannverk. 208Fordi alle kommuner ikke er avhengig av trykkforsterkingfor at vannet skal nå forbruker, var det mulig å svare ”ikkerelevant”.208 Svarene ble gitt på en skala fra 0-6, der 0 var oppgitt til å være lik”ingen” og 6 lik ”alle”. Basert på dette er det laget tre kategorier: ”ingenreservestrømsdekning” (0), ”delvis reservestrømsdekning (1-5), og ”fullreservestrømsdekning” (6).108


Til sammen 30 prosent av kommunene i undersøkelsenplasserer seg i kategorien ”full reservestrømsdekning”,25 prosent i kategorien ”delvis reservestrømskapasitet”,mens 20 prosent av kommunene plasserer seg i kategorien”ingen reservestrømskapasitet” til trykkforsterkning på sinehovedvannverk.Figuren nedenfor viser hvordan prosentandelen i de ulikekategoriene for reservestrømsdekning til trykkforsterkingvarierer mellom kommuner av ulik størrelse.100 %90 %80 %Reservestrøm til trykkforsterking ved hovedvannverk49 107 79162013142070 %60 %50 %302739 275060Ikke relevant40 %30 %20 %10 %0 %30 2323 2620 33201323720Ikke sikkerFull reservestrøms-dekningDelvis reservestrøms-dekningIngen reservestrøms-dekningFærre enn 20002000–49995000–999910000–1999920000–4999950000 eller flereFigur 15. Reservestrømsdekning til trykkforsterking ved hovedvannverk, fordelt etter kommunestørrelse. Tall i prosent. N=317.Det er tydelige forskjeller mellom kommuner av ulikstørrelse. Med hensyn til kategorien ”ingen reservestrømsdekning”er andelen høyest blant de små kommunene.Andelen faller gradvis etter hvert som kommunestørrelsenøker. For kommunene med mer enn 50 000 innbyggere erdet ingen kommuner som plasserer seg i kategorien ”ingenreservestrømsdekning”.Det bør tillegges at undersøkelsen har fokusert påhovedvannverk. I mange tilfeller vil det også kunne væreandre vannverk i kommunen som leverer vann til størreeller mindre deler av befolkningen.Kommunene ble i Kommuneundersøkelsen også spurt omi hvilken grad det finnes reservestrømsaggregat, enten fasteller at det er tilrettelagt for mobilt, til rensing ved sinehovedvannverk. 209Til sammen 40 prosent av kommunene i undersøkelsenplasserer seg i kategorien ”full reservestrømsdekning”,29 prosent i kategorien ”delvis reservestrømdekning”,mens 16 prosent plasserer seg i kategorien ”ingen reservestrømsdekning”til rensing ved sine hovedvannverk. Ogsåher var det mulig å svare ”ikke relevant”, og det kan derforantas at kommuner som ikke har behov for rensing ikkeinngår blant de øvrige kategoriene.209 Svarene ble gitt på en skala fra 0-6, der 0 var oppgitt til å være lik”ingen” og 6 lik ”alle”. Basert på dette er det laget tre kategorier: ”ingenreservestrømsdekning” (0), ”delvis reservestrømsdekning (1-5), og ”fullreservestrømsdekning” (6).109


I den grad et vannverk kun har tilrettelagt for et mobiltaggregat, vil det kunne oppstå utfordringer knyttet tiltilgangen på mobile aggregater. Vannverk vil naturligvisvære høyt prioritert, men det vil være en helhetsvurdering ikommunen som vil avgjøre i hvilken grad vannverket vil bliprioritert høyere enn eksempelvis et sykehjem.Figuren under viser hvordan prosentandelen i de ulikekategoriene for reservestrøm til rensing varierer mellomkommuner av ulik størrelse.Reservestrøm til rensing ved hovedvannverk100 %78 1190 %1417101580 %70 % 34 333060 %45395750 %40 %36 334030 %24 2420 %2010 % 18 2016201570 %Færre enn 20002000–49995000–999910000–1999920000–4999950000 eller flereIkke relevantIkke sikkerFull reservestrømsdekningDelvis reservestrømsdekningIngen reservestrømsdekningFigur 16. Reservestrømsdekning til rensing ved hovedvannverk, fordelt etter kommunestørrelse. Tall i prosent. N=326.Figuren viser i all hovedsak samme mønster som forrigefigur; Andelen kommuner uten reservestrømsdekning erhøyest blant de mindre kommunene, og faller etter hvertsom kommunestørrelse øker.Det foreligger krav i blant annet drikkevannsforskriften tilvannverk/kommuner om leveringssikkerhet og beredskap.Vannverkseier, som i de fleste tilfeller er kommunen,skal gjennomføre nødvendige beredskapsforberedelserog utarbeide beredskapsplaner 210 for å sikre levering avtilstrekkelige mengder drikkevann, også under kriser ogkatastrofer i fredstid. Drikkevannet skal, når det leverestil mottakeren, være hygienisk betryggende, klart oguten framtredende lukt, smak eller farge og uten fare forhelseskade i vanlig bruk. I en situasjon med bortfall avelektrisk kraft vil det for vannverk uten aggregat knyttettil rensing, være nødvendig å involvere medisinsk fagligrådgiver og det lokale Mattilsynet, for i det hele tattå kunne levere vann. I den grad dette blir utfallet måinnbyggerne varsles, og det vil være en utfordrende prosessuten tilgang på elektronisk kommunikasjon. Dette vil ogsåkunne medføre en viss helserisiko for innbyggerne.Alt i alt tyder resultatene av Kommuneundersøkelsen påat rensing av vann i stor grad er prioritert. Det er derimotsvært uklart i hvor stort omfang faste aggregater ermontert ved vannverkenes renseanlegg eller om det bareer tilrettelagt for mobilt aggregat. Manglende vannrensingkan medføre en helserisiko for befolkningen, og må derforprioriteres høyt av kommunene.Noen kommuner har kun tilrettelagt for mobilt aggregatved sine hovedvannverk. Dette vil kun være en tilfredsstillendeløsning dersom tilgangen er tilstrekkelig, og dersomdet foreligger konkrete prioriteringer for tilgjengelig aggregat.I tilfeller der det ikke foreligger avklaringer knyttet tilprioritering, vil en situasjon med samtidig bortfall av ekomkunne vanskeliggjøre slike prosesser. Slike problemstillingerbør derfor være en del av den helhetlige ROSanalysenog overordnet beredskapsplan. Konkretiseringav problemstillinger bør fremkomme av risiko- ogsårbarhetsanalyser på sektornivå for disse områdene.Intervjuer avdekker svakheter knyttet til utarbeidelsenav analyser og beredskapsplaner, og resultatene fraKommuneundersøkelsen forsterker dette inntrykket.210 Jf. lov av 23. juni 2000 nr 56 om helsemessig og sosial beredskap ogforskrift av 23. juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging ogberedskapsarbeidet.Gode rutiner for befolkningsvarsling kan ha avgjørendeskadeforebyggende og skadebegrensende betydning.Mediene er den viktigste kanalen for å nå hurtig ut til110


efolkningen med viktige meldinger, i mange tilfeller ikombinasjon med andre varslingstyper. Myndighetene,i de fleste tilfeller politiet/Fylkesmannen, kan påleggeNRK å kringkaste såkalt ”melding fra statsmyndighet”.Det samme gjelder for radiostasjoner som er omfattet avlokalradioavtalen. For å påkalle folks oppmerksomhet ogfå dem til å lytte til myndighetenes meldinger på radio,kan Sivilforsvarets lydgivere (tyfoner) benyttes. Politiet eransvarlig for å bestemme når det skal varsles.ForsyNiNgerSom følge av samfunnets avhengighet av strøm vil etlangvarig bortfall av strøm kunne gi kommuneneforsyningsutfordringer.Ved bortfall av elektrisk kraft vil pumpene ved bensinstasjoner,som er avhengig av strøm, slutte å fungere.Intervjuene i de tre kommunene viste at man ikke hartilstrekkelig oversikt over i hvilken grad bensinstasjoner harnødstrøm, men det ble antatt at bensinstasjoner i stor gradikke ville kunne klare å pumpe opp drivstoff. Erfaringeretter Dagmar og andre hendelser viser at dette vil væreen utfordring, og i en slik situasjon er det viktig å haalternative planer knyttet til forsyninger av drivstoff.Forsyning av drivstoff vil bli særlig viktig med hensyn tilpåfyll av de mange aggregatene som bidrar til å opprettholdedriften ved sykehjem, kommuneadministrasjon,omsorgsboliger og vannverk. Hvis strømbruddet trekkerut i tid, vil også drivstoffproblematikken i større gradkunne gjøre seg gjeldende for kommunens kriseledelse, forhjemmesykepleien og innbyggerne for øvrig. I tillegg til åha tilgang til nok drivstoff vil det være utfordringer knyttettil organisering og logistikk ved drift av et stort antallaggregater.Forsyninger av matvarer vil også kunne bli en utfordringfor kommunen når strømbortfallet blir vedvarende.Sykehjem har i mange tilfeller et visst lager av mat, mendet vil likevel fort kunne bli behov for ekstra forsyninger.Også utfordringer ved forsyninger knyttet til medisinermed begrenset holdbarhet vil være aktuelt ved et langvarigbortfall av elektrisk kraft. Mat og andre butikkvarer vilogså kunne bli en utfordring ved at butikker i stor grad vilmåtte stenge på grunn av mangel på belysning, kjøling ogbetalingstjenester. På mindre steder har erfaringer vist atdet har vært lagt til rette for å kunne handle på kreditt, noesom ikke vil være like aktuelt i urbane strøk.Produsenter av matvarer vil for øvrig også kunne fåproduksjonsstopp eller redusert drift ved et bortfall avstrøm. I den grad reservestrøm ikke vil kunne opprettholdeproduksjonen, kan råvarer forringes. Begrensninger itilgang på drivstoff vil også kunne gi mindre forsyninger.Logistikkløsninger for distribusjon av varer er ogsåavhengig av strøm for å kunne fungere.I Kommuneundersøkelsen har kommunene blitt spurtom de har utarbeidet en plan for forsyninger til egenvirksomhet/drift ved langvarig bortfall av elektrisk kraft, ogi så fall har de krysset av på ulike områder.Figuren under viser at 27 prosent av kommunene har enplan for forsyninger av alternative energikilder, mens ca.20 prosent har en plan for henholdsvis medisiner, matvarerog drivstoff. Det fremkommer videre at 35 prosent avkommunene oppgir at de ikke har en plan for forsyningertil egen virksomhet/drift ved langvarig bortfall av elektriskkraft. Figur 18 viser kommunene som ikke har en plan,fordelt etter antall innbyggere.40Plan for forsyninger ved bortfall av elektrisk kraft3530252015102720 20 193525530AlternativeenergikilderMedisiner Matvarer Drivstoff Andre områder Nei, haringen planIkke sikkerFigur 17. Plan for forsyninger ved langvarig bortfall av elektrisk kraft. Tall i prosent. N=352. Stiplet linje viser landsg jennomsnitt.111


Figur 18 viser i grove trekk at prosentandelen uten en planfor forsyninger er høyest blant de mindre kommunene,mens de store kommer bedre ut. Hvilke konsekvenser detvil ha for den enkelte kommune ikke å ha beredskap fortilgang på forsyninger ved langvarig strømbrudd vil værehelt avhengig av de lokale forholdene. Dette vil kunneavdekkes gjennom kommunens ROS-analyse.50Har ingen plan for forsyninger454035302520151053844342516270Færre enn 2000 2000-4999 5000-9999 10000-19999 20000-49999 50000 eller flereFigur 18. Kommuner uten plan for forsyninger, fordelt etter antall innbyggere. Stiplet linje viser landsg jennomsnittet. Prosent. N=125.112


13 Oppsummering og konklusjonDenne utredningen har belyst kommunenes sårbarhetoverfor bortfall av elektrisk kraft. Ved hjelp av ulike typerdata og metoder har utredningen identifisert flere svakheteri kommunenes beredskap knyttet til slike situasjoner.Under stormen Dagmar fikk mange kommuner testet sinberedskap for bortfall av elektrisk kraft. Inntrykket etterhendelsen synes å være at kommunene i stor grad evnet åopprettholde nødvendige funksjoner og tjenesteleveranser.I ettertid har blant annet god grunnberedskap i kommuneneblitt fremholdt som en viktig forklaring. Etter DSBssyn er det imidlertid tvilsomt om utfallet av Dagmar ene ogalene kan tilskrives god beredskap i de berørte kommunene.Kommunenes evne til å improvisere synes å ha vært minstlike viktig. I de fleste kommunene som ble rammet avstormen, er det et begrenset antall innbyggere, det er tettesosiale bånd, og det er generelt oversiktlige forhold medhensyn til utfordringer og behov. I kombinasjon medgod tilgang på ressurser fra lokalmiljøet bidro dette til atimproviserte løsninger mange steder var tilstrekkelig.Flere omstendigheter gjorde dessuten at kommunenesberedskap i begrenset grad ble satt på prøve. Stormen blevarslet flere dager før den traff, og kommunene fikk såledestid til å forberede seg på et potensielt bortfall av strøm.Videre inntraff strømbruddet i en periode med helligdager.Kommunene hadde dermed færre kritiske funksjoner ogtjenesteleveranser å opprettholde enn dersom hendelseninntraff på en vanlig hverdag. Til slutt, og viktigst, inntraffstrømbruddet i en periode da det var relativt mildt vær.Beredskapsmessige utfordringer knyttet til opprettholdelseav akseptabel innetemperatur ble dermed i liten grad testet.Flere av kommunene har i ettertid uttrykt at konsekvenseneville vært langt mer alvorlige dersom det hadde vært kaldtda strømmen falt bort.Funnene i denne utredningen underbygger dette inntrykket.Selv om det må understrekes at det også finnes kommunersom er godt forberedt, viser utredningen at mange norskekommuner vil få store problemer ved et langvarig bortfallav elektrisk kraft i en kuldeperiode. Blant annet kommerdet frem til dels store svakheter knyttet til reservestrøm forviktige samfunnsfunksjoner og tjenester som kommunenehar ansvar for å opprettholde. Særlig innen helse- ogomsorgstjenestene kan dette bli kritisk, og i mangekommuner vil man ved et langvarig bortfall av strøm ikaldt vær ikke være i stand til å opprettholde akseptableinnetemperaturer ved sykehjem og omsorgsboliger. I forlengelsenav dette fremkommer det også mangler i planerfor evakuering og innlosjering av beboere på slike institusjoner.For mange kommuner vil det også være store utfordringermed hensyn til pleie- og hjelpetrengende i egen bolig.Utredningen viser at mange vannverk vil få utfordringermed trykk og rensing ved bortfall av strøm. Dette kanmedføre problemer med å opprettholde en forsvarligforsyning av drikkevann, noe som kan medføre helserisikofor et betydelig antall mennesker.I tråd med erfaringene etter Dagmar viser utredningenat svært mange kommuner vil ha store problemer med åopprettholde nødvendig kommunikasjon dersom ordinæreekomtjenester, slik som fasttelefoni, mobiltelefoni ogInternett, faller ut. Elektronisk kommunikasjon er sterktavhengig av strømforsyning, og denne avhengighetener økende. Kommunene synes i liten grad å ha planlagtfor omfattende bortfall av ekomtjenester, og sværtfå kommuner har tilrettelagt for bruk av alternativekommunikasjonsplattformer. Dette vil medføre betydeligeproblemer for kommunenes evne til å lede og håndtere enslik situasjon.Gjennom dybdeintervjuer med utvalgte kommunerfremkommer det i utredningen en tydelig sammenhengmellom gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyserog utarbeidelse av beredskapsplaner på den ene siden, ogkommunenes sårbarhet overfor bortfall av elektrisk kraftpå den andre. I kommuner der bortfall av elektrisk kraft erinkludert i ROS-analyser har man bedre oversikt over deutfordringer som kan oppstå, flere forebyggende tiltak eriverksatt, og beredskapsplanverket er i større grad tilpassetog egnet som hjelpemiddel for kommunens kriseledelse –enn hva tilfellet er i kommuner som ikke har prioritert dettearbeidet.Utredningen viser likevel betydelige mangler knyttettil gjennomføring av ROS-analyser og utarbeidelse avberedskapsplaner. Til tross for at kommunene siden 2010113


ved lov har vært pålagt å gjennomføre helhetlige risiko- ogsårbarhetsanalyser, er det fortsatt mange kommuner somikke har gjennomført dette. I tillegg synes det å være tildels store mangler i gjennomførte ROS-analyser, og detkan stilles spørsmål ved i hvilken grad mange av disseoppfyller formålet med forskriften 211 . Med hensyn tilberedskapsplanverk, herunder utarbeidelse av overordnetberedskapsplan, synes kommunene å ha kommet noelenger. Samtidig er det en betydelig andel kommuner somikke har en beredskapsplan der bortfall av elektrisk kraft erdekket, og mange har ikke planlagt for mer enn ett døgnsstrømbrudd. Det fremkommer i den sammenheng ogsåstore mangler knyttet til planer for forsyninger av drivstoff,mat, medisiner med videre.Gjennomføring av ROS-analyser og utarbeidelse avberedskapsplaner er særlig viktig i store kommuner medmange innbyggere. Spesielt i byer og tettsteder, der elektriskoppvarming kan være eneste oppvarmingskilde for etbetydelig antall mennesker, vil behovet for bistand frakommunen kunne bli stort. I tillegg bidrar et høyt antallsykehjem, omsorgsboliger, skoler, barnehager, og andrevirksomheter til at forutsetningene for å løse utfordringeneved hjelp av improviserte løsninger er begrenset. Behovetfor beredskap, i form av planlegging og forberedte tiltak,er derfor særlig stort i slike kommuner. I utredningenfremkommer det imidlertid at andelen kommuner som ikkehar gjennomført ROS-analyser, samt andelen kommunersom mangler en beredskapsplan knyttet til bortfall avelektrisk kraft, er høyest blant de største kommunene.Det er altså til dels store mangler i mange kommunersberedskapsarbeid på området som er undersøkt.Dersom det oppstår en situasjon som er så krevendeat kommunen ikke vil være i stand til å håndtereden ved hjelp av improvisering og tilfeldig tilgang påressurser fra lokalsamfunnet, kan konsekvensene blialvorlige. Strømbruddets varighet og temperaturen iavbruddsperioden blir i så måte avgjørende. Etter vårvurdering vil norske kommuner i svært varierende gradvære i stand til å opprettholde viktige samfunnsfunksjonerog tjenesteleveranser ved et langvarig bortfall av strøm i enkuldeperiode.211 Forskrift om kommunal beredskapsplikt.114


14 Veien videreManglende beredskap i kommunene kan ha sammenhengmed flere forhold. Likevel synes manglende bevissthet ogoversikt over den risiko man står overfor å være en særligviktig faktor. Bevissthet omkring risiko knyttet til langvarigbortfall av strøm er en helt nødvendig forutsetning for åiverksette hensiktsmessige risikoreduserende tiltak.Krav om utarbeidelse av helhetlig ROS-analyse ogoverordnet beredskapsplan, gjennom sivilbeskyttelseslovenog forskrift om kommunal beredskapsplikt, må sees i en sliksammenheng. I forskriften fremholdes det at kommunenshelhetlige ROS-analyse som et minimumskrav skal omfattesvikt i kritiske infrastrukturer. Dette er et viktig tiltak somallerede er innført. I tiden fremover bør oppfølging av dettetiltaket gis stor oppmerksomhet.I oppfølgingen vil kompetanseheving i kommunene være etviktig moment. DSB har i den sammenheng utarbeidet enveileder til forskrift om kommunal beredskap. Dennevil være et viktig hjelpemiddel for kommunene. Risiko- ogsårbarhetsanalyser er et sentralt element i forskrift omkommunal beredskapsplikt, og i kommunenes øvrigearbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. For å sikrekompetanse og kvalitet i dette arbeidet vil DSB i samarbeidmed fylkemannsembetene utarbeide en ny veileder ihelhetlig ROS-analyse.Fylkesmannen spiller en viktig rolle når det gjelderoppfølging av kommunenes samfunnssikkerhets- ogberedskapsarbeid. Med sivilbeskyttelsesloven fikkFylkesmannen et langt sterkere hjemmelsgrunnlag fortilsyn med kommunenes arbeid på dette området. I følgeforskrift om kommunal beredskapsplikt skal Fylkesmannenføre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av kravene iforskriften. For å sikre at tilsyn gjennomføres i tråd medlovens intensjon, samt sikre en helhetlig tilnærming, vilDSB utarbeide en prosedyre som skal ligge til grunn forFylkesmannens tilsyn.115


116


Vedlegg 1Nasjonalt risikobilde 2012Fagpersoner fra følgende virksomheter har deltattpå arbeidsseminarene (alfabetisk rekkefølge):AvinorBergen brannvesenDiakonhjemmet HøgskoleDirektoratet for nødkommunikasjonDrammensregionenes brannvesen IKSFedje trafikksentralFinanstilsynetFolkehelseinstituttetForsvaretForsvarets forskningsinstituttForsvarsbyggForsvarsdepartementetFugro Seastar ASFylkesmannen i HedmarkFylkesmannen i Møre og RomsdalFylkesmannen i OpplandFylkesmannen i Oslo og AkershusFylkesmannen i RogalandFylkesmannen i Sogn og FjordaneFylkesmannen i TelemarkHaukeland universitetssjukehusHavforskningsinstituttetHelsedirektoratetHovedredningssentralen SørJernbaneverketJustervesenetKlima- og forurensingsdirektoratetKRIPOSKystverketLuftfartstilsynetMattilsynetMeteorologisk instituttMidt-Hedmark brann- og redningsvesen IKSMolde kommuneMøre og Romsdal fylkeskommuneNasjonal sikkerhetsmyndighetNordmøre og Romsdal HFNorges bankNorges geologiske undersøkelseNorges teknisk-naturvitenskapelige universitetNorges vassdrags- og energidirektoratNorSISNorsk institutt for luftforskningNorsk RomsenterNærings- og handelsdepartementetNæringslivets fellesorganisasjonNæringslivets hovedorganisasjonOljedirektoratetOslo HavnOslo kommuneOslo universitetssykehusPetroleumstilsynetPolitidirektoratetPolitidistrikterPolitiets sikkerhetstjenestePolitihøgskolenPorsgrunn kommunePost- og teletilsynetRadøy kommuneSamferdselsdepartementetSintef ByggforskSivilforsvaretSjøfartsdirektoratetSkien brann- og feiervesenStatens kartverkStatens landbruksforvaltningStatens strålevernStatnettSykehuset i TelemarkTelenorUllensaker kommuneUniversitetet for miljø- og biovitenskapUniversitetet i BergenUniversitetet i StavangerUniversitetssykehuset i Nord-NorgeVegdirektoratetVäxjö kommun, Kronobergs län, SverigeI tillegg har DSB vært i kontakt med aktører medspesifikk kunnskap relevant for scenarioene.117


Postboks 2014,3103 TønsbergTlf.: 33 41 25 00Faks: 33 31 06 60postmottak@dsb.nowww.dsb.noHR 2223ISBN 978-82-7768-273-0April 2012

More magazines by this user
Similar magazines